Admi 2 Ciobanu

- Drept administrativ II – Unitatea de învăţare nr.
1 –
Conf. univ. dr. Alexandru-Sorin CIOBANU
UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 1
FORMELE DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
- timp estimat de studiu: 3 ore -
Cuprins:
1.1. Dublul rol al Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice.

1.2. Clasificarea formelor de activitate ale administraţiei publice.
1.3. Actele juridice.
1.4. Operaţiunile administrative şi faptele materiale.
1.5. Contractul administrativ.
Obiectivele unităţii de învăţare nr. 1 – în urma studiului, studenţii vor

putea:
- să delimiteze corect activităţile administrative faţă de cele politice;
- să identifice categoriile şi speciile de acte cu care operează autorităţile
administrative;
- să înţeleagă specificitatea actelor juridice emise/încheiate de autorităţile
administrative;
- delimiteze operaţiunile şi faptele materiale de actele juridice ale administraţiei
publice;
1.1. Rolul înţelegerea
- Executivuluinoţiunii de „contract
– guvernarea administrativ”
şi realizarea şi a trăsăturilor
administraţiei publiceacestuia.
Baza normativă a dublului rol al Executivului:

 art. 102 alin. (1) din Constituţia României, revizuită: “Guvernul, potrivit programului său
de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării
şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.”
 art. 14 alin. (1) din Codul administrativ: “ (...) Guvernul asigură realizarea
politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a
administraţiei publice.).
Preşedintele României emite:
 acte care ţin de „administraţia publică” (de exemplu, decretele prin care numeşte în
funcţii publice);
 acte cu caracter eminamente politic (cazul mesajelor adresate Parlamentului, cu privire
la principalele probleme politice ale naţiunii, în baza art. 88 din Constituţie).
„Guvernarea”:
 evocă activitatea cu caracter politic exercitată, ca regulă, de organele de la vârful
Executivului, în special Guvernul României („programul de guvernare” este supus votului
Parlamentului cu ocazia acordării votului de încredere).
 se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul naţiunii (de exemplu, implicarea
în negocieri internaţionale, în vederea aderării statului la diverse organizaţii, exprimarea
unei opţiuni în favoarea unei anumite politici economice, sociale etc.)
Administraţia publică:
 se referă la probleme cotidiene (prestarea de servicii publice, menţinerea ordinii
publice, administrarea patrimoniului statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale,
efectuarea de operaţiuni direct productive etc).
1
- Drept administrativ II – Unitatea de învăţare nr. 1 –
Precizare: graniţa dintre dintre „guvernare” şi „administraţia publică” este greu de fixat,
din cauza imposibilităţii separării totale a laturii tehnice de latura politică.
Tema nr. 1:
Argumentaţi dacă ordonanţele Guvernului reprezintă acte de „guvernare” sau
„acte administrative”.
Tema nr. 2:
Calificarea, ca forme de activitate, a negocierii unui tratat internaţional de către
Guvernul României şi a semnării sale de către Preşedintele României.
1.2. Clasificarea formelor de activitate a administraţiei publice.
Clasificări propuse în perioada interbelică:

- Paul Negulescu: acte juridice (de autoritate sau de gestiune) şi acte
materiale.
Clasificări propuse în perioada postbelică:

- Romulus Ionescu: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu
realizează puterea de stat, actul juridic contractual, operaţiunea
administrativă, operaţiunea de tehnică administrativă, operaţiunea direct
productivă;
- Ilie Iovănaş: forme producătoare de efecte juridice proprii (actele de drept
administrativ, actele civile ale organelor administraţiei de stat, faptele
juridice materiale) şi forme care nu produc efecte juridice proprii
(operaţiunile tehnico-materiale, actele exclusiv politice);
- Tudor Drăganu: acte juridice şi fapte materiale juridice.
Clasificări propuse după 1990:

- Antonie Iorgovan: acte care se realizează în regim de putere publică (actele
unilaterale de drept administrativ, contractele administrative – ambele
formând categoria actului administrativ, în sens larg), acte care se
realizează, în principal, într-un regim de drept civil (actele unilaterale ce nu
realizează puterea publică, contractele de drept civil);
- Verginia Vedinaş: acte (acte specifice administraţiei, respectiv acte prin care
administraţia se comportă ca orice subiect de drept), fapte materiale şi
operaţiuni administrative.
Tema nr. 3:
Identificaţi asemănările şi deosebirile dintre categoriile de acte enunţate mai-sus.
Tema nr. 4: Identificarea diferenţelor de fond şi de formă dintre actele unilaterale

şi contractele încheiate de administraţie.
2
1.3. Actele juridice ale administraţiei publice
Administraţia publică (ca activitate) se poate realiza:

 prin emiterea de acte juridice;
 prin efectuarea unor operaţiuni diverse, de natură intelectuală sau materială,
care au ca scop final satisfacerea interesului public.
Actele juridice:
 din punct de vedere al efectelor produse, sunt mai importante decât alte
forme de activitate a autorităţilor administrative
 sunt apte să dea naştere, să modifice sau să stingă drepturi şi obligaţii, în
cadrul raporturilor juridice la care iau parte autorităţile administrative.
Clasificări propuse în doctrină:

 Acte de drept administrativ, realizate de organele administraţiei în baza atribuţiilor de
autoritate cu care sunt învestite, şi acte de drept civil, realizate de aceleaşi organe în calitate
de persoane juridice – (Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică şi
pedagogică, Bucureşti, 1959, p. 37);
 Acte administrative, acte juridice unilaterale ce nu realizează puterea de stat (de
exemplu: sesizări, oferte de contractare) şi acte contractuale (Romulus Ionescu, Drept
administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 209);
 Acte administrative cu caracter unilateral, contractele administrative supuse unui
regim de putere publică şi contractele civile supuse dreptului comun (Rodica Narcisa
Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 293-294).
Una dintre cele mai relevante clasificări este cea propusă de profesorul Antonie Iorgovan
(Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 10 şi urm.):
- După criteriul modului de manifestare a voinţei emitentului:

 acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) şi actul juridic ce
nu realizează puterea publică;
 acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contractuale ale administraţiei publice):
contractele de drept privat, contractele administrative.
- După regimul juridic aplicabil:
 acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale
administrative (actele administrative stricto sensu), contractele administrative;
 acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce nu
realizează puterea publică, contractele de drept privat, încheiate de organele
administrative ca persoane juridice de drept privat.
Precizare: principalele acte juridice cu care operează administraţia sunt actele

administrative.
Tema nr. 5: identificaţi specii concrete de acte juridice, în practica administraţiei

publice, şi reliefaţi diferenţele de regim juridic ce le caracterizează.
3
1.4. Operaţiunile administrative şi faptele materiale
Trăsături comune:
 Nu concretizează o manifestare de voinţă exprimată în scopul producerii unor efecte juridice;
 Chiar dacă unele fapte materiale produc anumite consecinţe juridice (de exemplu,
condiţionează continuarea unei proceduri, în cazul operaţiunilor administrative) sau chiar
veritabile efecte juridice (de exemplu, dreptul la despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin
realizarea unor fapte materiale), acestea operează ope legis, nefiind realizate cu scopul de a
naşte, modifica ori stinge raporturi juridice;
 Scopul realizării lor poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte administrative (mai
ales în cazul „operaţiunilor administrative” - de exemplu, avize, propuneri ş.a.), sau în
executarea legii la modul concret (de exemplu, activităţi concrete de prestare a unor servicii
publice).
 Ca pondere, operaţiunile şi faptele materiale ale administraţiei publice se regăsesc în proporţie
mai mare decât actele juridice.
Clasificări:
 În funcţie de regimul juridic aplicabil: operaţiuni de putere (operaţiunile tehnico-

administrative şi cele prin care se realizează servicii publice), operaţiuni care nu se realizează
într-un regim de putere (operaţiunile productive);
 În funcţie de consecinţe: fapte/operaţiuni producătoare de efecte juridice,
fapte/operaţiuni care produc efecte de altă natură, care pot avea şi conotaţii juridice;
 În funcţie de scopul lor: fapte/operaţiuni prin care se realizează în mod direct
misiunile administraţiei publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate de
emiterea/punerea în executare a unor acte administrative); fapte/operaţiuni prin care se
mijloceşte realizarea obiectivelor administraţiei publice (aşa-numitele operaţiuni de birou sau de
administraţie internă – operaţiunile tehnico-administrative şi acte cu caracter politic); fapte
materiale de producţie.
Tema nr. 6:
Identificaţi diferenţele de regim juridic dintre operaţiunile administrative şi
faptele materiale. Analizaţi forme concrete ale acestora, întâlnite în practica
administrativă.
1.5. Contractul administrativ
Noţiune (dreptul francez):

 contractele încheiate de administraţie pentru a asigura funcţionarea unui serviciu
public şi care sunt supuse, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli decât cele
care guvernează raporturile dintre particulari.
Sintagma „contract administrativ - consacrată prin Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004:
 art. 2 lit. c1: „sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi
contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor
proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,
achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte
administrative;”
Diferite specii de contracte administrative sunt reglementate prin acte normative speciale:
 Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice;
 Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale;
4
 Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii;

 Codul administrativ (contractul de concesiune de bunuri proprietate publică – în Partea
a V-a, Titlul I, Cap. III – Secţiunea a 3-a; contractul de închiriere de bunuri proprietate
publică - în Partea a V-a, Titlul I, Cap. III – Secţiunea a 4-a).
Tema nr. 7: Care sunt diferenţele între contractele de drept comun şi

contractele administrative, sub aspectul obiectului şi al regimului lor juridic?
Tema nr. 8: Care dintre dispoziţiile Codului civil referitoare la interpretarea

convenţiilor (art. 977-985 Cod civil) sunt aplicabile şi în privinţa contractelor
administrative?
Test de autoevaluare (grile):

Indicaţi varianta corectă de răspuns:
1. Actele juridice ale administraţiei publice:

a. constau doar în acte administrative;
b. sunt reglementate în mod exclusiv de normele dreptului administrativ;
c. sunt cele de natură bi- sau multilaterală;
d. cuprind, pe lângă actele administrative, şi actele de natură contractuală încheiate de organele
administraţiei publice.
2. Sintagma „contract administrativ”:

a. este consacrată expres în legislaţia română;
b. apare în Constituţia României, în urma revizuirii din 2003;
c. nu se referă la o categorie a actelor juridice ale organelor administraţiei publice;
d. vizează actele administrative care provin de la organele administraţiei publice înzestrate cu
personalitate juridică de drept civil.
3. Activităţi de natură administrativă pot exercita:

a. doar organele administraţiei publice din cadrul puterii executive;
b. toate autorităţile publice, indiferent de rolul acestora;
c. toate autorităţile publice, cu excepţia celor două Camere ale Parlamentului şi a instanţelor de
judecată;
d. doar Preşedintele României, Guvernul şi organele administrative aflate în subordinea
Guvernului.
4. Organele administraţiei publice:

a. emit doar acte administrative;
b. pot încheia acte de drept civil;
c. pot emite doar acte de autoritate;
d. nu pot încheia contracte de drept privat, întrucât activitatea lor cade sub incidenţa exclusivă a
dreptului administrativ.
5. Actele juridice ale organelor administraţiei publice sunt :

a. unilaterale;
b. bi- sau multilaterale;
c. emise în regim de putere publică;
5
d. sub incidenţa, uneori, a normelor dreptului privat.
6. Categoria operaţiunilor şi faptelor materiale ale organelor administraţiei publice include:

a. faptele materiale ale organelor administraţiei publice care nu concretizează o voinţă
juridică;
b. contractele administrative;
c. doar activităţile direct productive;
d. prestarea de servicii publice şi încheierea actelor de natură contractuală cu persoane de
drept privat.
7. Operaţiunile administrative, ca forme de îndeplinire a activităţii administraţiei publice :

a. sunt sub incidenţa exclusivă a regimului de putere publică;
b. nu intră sub incidenţa normelor juridice;
c. nu sunt efectuate în regim de putere publică;
d. se realizează şi în afara regimului de putere publică.
8. Operaţiunile şi faptele materiale ale organelor administraţiei publice:

a. pot produce efecte juridice în baza legii, fără a fi efectuate cu acest scop;
b. produc întotdeauna efecte juridice;
c. pot produce efecte juridice, dacă au fost efectuate în acest scop;
d. nu prezintă interes juridic, întrucât nu constituie elemente ale voinţei juridice.
9. Scopul efectuării operaţiunilor administrative poate consta în:

a. producerea de efecte juridice în regim de putere publică;
b. mijlocirea emiterii/adoptării actelor administrative;
c. modificarea sau completarea unor acte administrative normative;
d. aplicarea unor sancţiuni de natură administrativă.
10. Din categoria operaţiunilor administrative fac parte:

a. avizele, prospecţiunile, efectuarea de analize, controale, fişe de inventar;
b. studiile prealabile emiterii actelor administrative, procesele-verbale contravenţionale,
autorizaţiile, licenţele;
c. actele de natură contractuală încheiate de persoane de drept privat;
d. exclusiv avizele.
Răspunsuri: 1-d; 2-a; 3-b; 4-b; 5-d; 6-a; 7-d; 8-a; 9-b; 10-a.
Bibliografie orientativă:
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ: Activitatea administraţiei publice. Domeniul

public, Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
- Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ediţiunea a doua – anastatică,
Universul Juridic, Bucureşti, 2019;
- Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti,
1959;
- Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) – cu modificările şi completările la zi. Comentariu
şi jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008;
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul 2, Ediţia 4, All Beck, 2005;
- Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice
E.Marvan, Bucureşti, 1934;
6
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul II, Ediţia 4, C.H. Beck, Bucureşti, 2017;
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a XII-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2020;
7
ACTUL ADMINISTRATIV: NOŢIUNE.TRĂSĂTURI.CLASIFICARE
Cuprins:
2.1. Noţiunea de „act administrativ”

2.2. Trăsăturile actului administrativ
2.3. Clasificarea actelor administrative
2.4. Specificitatea actului administrativ-jurisdicţional
Obiectivele unităţii de învăţare nr. 2 – în urma studiului, studenţii vor putea:

- să înţeleagă ce reprezintă „actul administrativ” şi care este rolul acestuia,
în activitatea autorităţilor publice;
- să identifice şi să înţeleagă trăsăturile specifice actelor administrative;
- să identifice şi să delimiteze categoriile/speciile de acte administrative, în
funcţie de diverse criterii de clasificare.
2.1. Noţiunea de „act administrativ”
La nivel doctrinar:
 terminologia nu este consecventă
 sunt folosite sintagmele de „act administrativ”, „act de drept administrativ”, „act de
autoritate”, „act administrativ de autoritate”,
Definiţie:
- „formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o
manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi
obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor
judecătoreşti.” (Antonie Iorgovan);
Legislaţia:
- foloseşte sintagma „act administrativ” (de exemplu, art. 52, art. 126 din Constituţia României;
art. 1 şi urm. din Legea nr. 554/2004 etc).
Definiţia „legală” - art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:
 alin. (1) lit. c): „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate
publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând
sau stingând raporturi juridice;
 alin. (1) lit. c1):„sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele
încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor
proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice,
achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte
administrative”;
 alin. (2): „Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva
o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu
răspunde solicitantului în termenul legal.” [art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004].
1
Tema nr. 1:
În ce constă, în privinţa regimului juridic, „asimilarea” contractelor menţionate
de art. 2 alin.1 lit. c1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu
actele administrative tipice?
2.2. Trăsăturile actului administrativ
a. Formă juridică principală de activitate a administraţiei publice
 Actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a administraţiei publice din punct
de vedere calitativ, adică al importanţei efectelor pe care le produce;
 Din punct de vedere cantitativ, predominante sunt faptele materiale şi diversele operaţiuni
administrative ale structurilor administrative;
 Ponderea actelor juridice este mai mare în activitatea organelor de la vârful ierarhiei
administraţiei publice, în cazul celor de la „baza” administraţiei publice predominând faptele
materiale şi operaţiunile administrative;
b. Manifestare de voinţă expresă şi unilaterală
b.1. Manifestare de voinţă expresă:
 Actul administrativ reprezintă exteriorizarea voinţei interne a unui organ al administraţiei

publice de a genera efecte juridice, adică de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi
obligaţii corelative, în regim de putere publică;
 Manifestarea de voinţă a organului administrativ trebuie să fie expresă, univocă şi
neîndoielnică;
 Manifestarea de voinţă nu poate fi exprimată jocandi causa;
 Refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv, respectiv
nesoluţionarea cererii în termenul legal (tardivitate sau „tăcere” totală) de către autorităţile
publice reprezintă acte administrative asimilate.
b.2. Manifestare de voinţă unilaterală:
 emiterea actului administrativ reprezintă concretizarea unei singure voinţe juridice, cea
a emitentului, nefiind cerut „consimţământul” persoanelor vizate de acesta.
Ipoteze speciale:
 Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice:

 este cazul actelor adoptate de organe colegiale (în componenţa cărora intră mai
multe persoane; de exemplu: Guvernul, consiliile locale sau judeţene etc);
 actele organului colegial se adoptă prin votul membrilor săi;
 „acordul de voinţă” al membrilor organului colegial reprezintă doar modalitatea
procedurală de exprimare a voinţei juridice a respectivului organ;
 caracterul unilateral al actului nu decurge din numărul de persoane care participă
la adoptare, întrucât acestea acţionează în vederea realizării competenţei organului
administrativ, privit ca subiect de drept distinct.
 Emiterea actului cu participarea mai multor autorităţi publice, respectiv a unui

organ administrativ şi a unui organism nestatal:
 se menţine caracterul unilateral, întrucât „acordul de voinţă” al autorităţilor în
discuţie reprezintă doar modalitatea procedurală de degajare a unei voinţe unice,
în vederea naşterii actului administrativ;
2
 actele emise „în comun” de mai multe autorităţi rămân unilaterale din perspectiva
destinatarului, al cărui consimţământ nu devine parte componentă a manifestării
de voinţă;
 de multe ori, „acordul” unei alte structuri statale reprezintă o „aprobare prealabilă”
în vederea emiterii actului administrativ, sau un „aviz conform”.
 Emiterea actului în urma unei cereri prealabile:

 dacă cererea prealabilă este adresată de emitent către superiorul său ierarhic, avem
de-a face cu o simplă „autorizare”;
 dacă cererea prealabilă este formulată de beneficiarul actului administrativ,
aceasta reprezintă o condiţie procedurală necesară pentru emiterea actului, nu o
manifestare de voinţă juridică care se alipeşte celei a emitentului;
 renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul subiectiv
conferit de actul administrativ nu are ca efect încetarea producerii de efecte
juridice de către actul în cauză;
 retractarea/revocarea actului administrativ operează prin manifestarea de voinţă a
organului emitent/a superiorului său ierarhic.
Tema nr. 2:
Identificaţi exemple concrete de acte administrative emise în comun şi explicaţi
modul în care acestea iau naştere şi produc efecte juridice.
c. Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere publică:

 acest regim deosebeşte actul administrativ de alte categorii de acte juridice ale
administraţiei publice (contracte de drept privat, contracte administrative, acte unilaterale de drept
privat);
 actele administrative concretizează voinţa organelor administrative ca subiecte în
raporturile juridice de drept public, ceea ce presupune exerciţiul autorităţii publice;
 actele administrative mai sunt denumite şi „acte de autoritate” („acte de putere
publică”) şi sunt obligatorii pentru toţi destinatarii săi, chiar pentru organul ierarhic superior (desigur,
până la momentul în care actul este modificat, revocat, anulat etc, conform legii);
 regimul de putere publică justifică obligativitatea actelor administrative şi executarea
lor din oficiu (ex officio), în sensul că nu mai este nevoie de o învestire suplimentară cu formulă
executorie.
Tema nr. 3:
Realizaţi o ierarhizare a actelor administrative şi explicaţi criteriile care stau la baza
acesteia.
d. Exercitarea de către instanţa de judecată (ca regulă, instanţa de contencios

administrativ) a unui control de legalitate.
Cadrul constituţional:
 art. 52 – („Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică”):
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.…”
 art.126 alin. 6 („Instanţele judecătoreşti”) :
„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea
3
contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile

cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de
contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate
prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate
neconstituţionale.”
Cadrul legal de bază:

 Legea (organică) nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi
completările ulterioare.
Excepţii de la controlul judiciar:

 art. 126 alin. (6) din Constituţie: „controlul judecătoresc al actelor administrative ale
autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia
celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament
cu caracter militar”.
 art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004: „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se
prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară” (de exemplu, O.G. nr. 2/2001
privind regimul juridic al contravenţiilor, Legea fondului funciar nr. 18/1991 ş.a.)
Precizare: prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 302/2011 (M.Of. nr. 316 din
09.05.2011) s-a reţinut că prin intermediul legii nu pot fi adăugate alte categorii de
acte administrative exceptate.
Tema nr. 4:
Arătaţi ce se înţelege prin „acte în raporturile cu Parlamentul” şi „acte de
comandament cu caracter militar”. Identificaţi exemple concrete.
d. Emitentul actelor administrative - oricare autoritate publică sau o persoană de drept

privat autorizată de puterea publică să presteze anumite servicii publice, în regim de putere
publică.
 art. 52 din Constituţie se referă la actele administrative emise de „autorităţi publice”, nu

doar la cele emise de „autorităţi/organe administrative”;
 actele administrative pot proveni şi de la autorităţi din afara Executivului (de exemplu,
cele două Camere ale Parlamentului, instanţele de judecată, Avocatul Poporului, Curtea
Constituţională, Consiliul Legislativ etc.) - acestea sunt acte emise în realizarea unei
activităţi administrative subsidiare, de natură internă, care ajută la realizarea competenţei
de bază a acestor autorităţi;
 conform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt
asimilate „autorităţilor publice” şi persoanele juridice de drept privat care, potrivit
legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu
public, în regim de putere publică (denumite în perioada interbelică „stabilimente de
utilitate publică”; de exemplu, universităţile private, diverse asociaţii/fundaţii de utilitate
publică, cultele religioase recunoscute etc.).
Tema nr. 5:
Identificaţi condiţiile specifice în care o persoană de drept privat poate emite acte
administrative.
4
e. Actul administrativ produce efecte juridice, în sensul că dă naştere, modifică sau stinge
drepturi şi obligaţii, specifice raporturilor de drept administrativ.
 actul administrativ reprezintă o specie a actului juridic - rezultă că acesta este emis/adoptat
în scopul producerii de efecte juridice: naşterea, modificarea sau stingerea de drepturi şi
obligaţii specifice raporturilor de drept administrativ;
 actul administrativ are menirea de a reglementa raporturi de drept administrativ (de putere
publică);
 efectele unor acte administrative se pot produce şi în sfera dreptului privat (cazul „titlurilor
de proprietate” emise de comisiile judeţene de fond funciar, al actelor de stare civilă ş.a.);
2.3. Clasificarea actelor administrative
În funcţie de organul emitent:

 Acte care emană de la autorităţi administrative;
 Acte care emană de la alte autorităţi publice;
 Acte care emană de la persoane private autorizate să presteze servicii publice.
În funcţie de întinderea efectelor juridice:

 Acte administrative cu caracter normativ - cuprind reglementări generale şi impersonale,
aplicabile unui număr nedeterminat de persoane (opozabile erga omnes);
 Acte administrative cu caracter individual – produc efecte juridice faţă de unul sau mai multe
subiecte de drept determinate;
 Acte administrative cu caracter intern ale unei autorităţi/instituţii publice (care, la rândul lor
pot fi normative sau individuale).
Actele administrative individuale pot fi împărţite în:

 Acte prin care se stabilesc drepturi şi/sau obligaţii unui subiect de drept determinat;
 Acte de atribuire a unui statut personal (acte „condiţie”);
 Acte de aplicare a constrângerii administrative;
 Acte cu caracter jurisdicţional.
Tema nr. 6:
Argumentaţi importanţa teoretică şi practică a clasificării actelor administrative în acte
normative şi individuale.
Precizare: în perioada interbelică (a se vedea şi art. 107 al Constituţiei din 1923)

mai erau delimitate actele administrative de autoritate („acel act prin care se
ordonă sau se interzice ceva administraţilor, emis de autorităţile administrative în
calitate de deţinătoare ale suveranităţii naţionale, cum ar fi regulamentele,
ordonanţele, decretele de numiri sau destituiri de funcţionari, deciziunile” – Paul
Negulescu) de actele administrative de gestiune („toate acele acte juridice cu
caracter contractual sau făcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale,
săvârşite de Stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea
patrimoniului său” – C.G. Rarincescu).
2.4. Specificitatea actul administrativ-jurisdicţional:
5
Principiul constituţional - art. 21 alin. 4 din Constituţie, „jurisdicţiile speciale administrative

sunt facultative şi gratuite” (dezvoltat, sub aspect procedural, în art. 6 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004).
Definiţia din Legea nr. 554/2004:

- art. 2 alin. 1 lit. d) - „actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică,
cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială”.
- „jurisdicţie administrativă specială” = activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă
care are, conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui
conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile
contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii
administrativ-jurisdicţionale” ( art. 2 alin. 1 lit.e ).
Doctrină: actele administrativ-jurisdicţionale sunt acte administrative tipice, întotdeauna

motivate, care, în cazuri riguros determinate de lege, soluţionează cu forţă de adevăr legal şi după o
procedură bazată pe principiile independenţei şi contradictorialităţii, litigii apărute la nivelul
administraţiei active (D. A. Tofan)
Trăsăturile actului administrativ jurisdicţional (A. Iorgovan):

 este un act administrativ tipic - este emis numai de către autorităţi administrative;
 are un caracter de excepţie - intervine numai în situaţii riguros precizate de lege;
 este emis în soluţionarea unor litigii ce apar într-un domeniu de activitate al administraţiei de stat;
 autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuţii de a soluţiona un conflict, deci să fie un
organ administrativ jurisdicţional;
 este emis după o procedură specială, administrativ-jurisdicţională, care cuprinde principiul
independenţei organului care emite actul faţă de părţile în litigiu şi principiul
contradictorialităţii;
 este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor administrative, fără a se înţelege că are
autoritatea lucrului judecat, ci doar o stabilitate mai mare decât actele administrative obişnuite;
 este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, potrivit dispoziţiilor legale (a se
vedea art. 6 din Legea nr. 554/2004).
Exemplu: Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (CNSC) reprezintă un

„organism independent cu activitate administrativ-jurisdicţională” cu competenţa de
soluţionare a contestaţiilor în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică,
a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune (Legea nr. 101/2016).
Tema nr. 7:
Explicaţi modul în care pot fi contestate actele administrativ-jurisdicţionale, prin
raportare la Legea nr. 554/2004 şi alte acte normative (în special Legea nr. 101/2016).
Test de autoevaluare:
1. Actele administrative pot fi emise de:

a) organele administraţiei publice, cu excluderea altor autorităţi;
b) autorităţile publice care au personalitate juridică, cu excluderea altor autorităţi;
c) Guvernul României şi organele centrale sau locale ale administraţiei publice din
6
subordinea sa, cu excluderea altor autorităţi;

d) organele administraţiei publice centrale sau locale.
2. Actul administrativ reprezintă:

a) o formă principală de activitate a administraţiei publice, din punct de vedere cantitativ;
b) o specie a operaţiunilor administrative;
c) forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, din punct de vedere
calitativ;
d) o formă a activităţii administraţiei publice, care nu concretizează o voinţă juridică.
3. Actul administrativ:
a) nu cuprinde o manifestare de voinţă expresă în sensul producerii de efecte juridice;
b) cuprinde o manifestare de voinţă expresă, în sensul producerii de efecte juridice;
c) produce efecte juridice în mod incidental, fără a fi acesta scopul emiterii lui;
d) poate fi emis jocandi causa.
4. Manifestarea de voinţă încorporată într-un act administrativ:

a) este bi/multilaterală atunci când emitentul este un organ colegial;
b) este bi/multilaterală atunci când este vorba de un act administrativ emis în comun de
două/mai multe autorităţi;
c) întotdeauna are caracter unilateral;
d) în majoritatea cazurilor are caracter unilateral.
5. Manifestarea de voinţă inclusă într-un act administrativ:

a) poate să nu fie expresă, ci implicită, în sensul naşterii unor drepturi şi obligaţii;
b) este întotdeauna expresă;
c) nu are caracter obligatoriu pentru destinatarii săi;
d) are caracterul unui punct de vedere oficial, fără a da naştere unor drepturi şi obligaţii.
6. Actul administrativ poate fi emis şi de:

a) persoane de drept privat, dacă au o anumită cifră de afaceri anuală;
b) funcţionarii publici de carieră, angajaţi în cadrul unor autorităţi publice;
c) persoane de drept privat autorizate de puterea publică să presteze servicii publice, în
regim de putere publică;
d) judecătorii de contencios administrativ, în cadrul activităţii lor specifice.
7. Caracterul unilateral al actului administrativ:

a) nu se regăseşte atunci când actul este emis la cererea unei persoane de drept privat
interesate;
b) nu se regăseşte atunci când actul este emis la sesizarea unui alt subiect de drept decât
emitentul;
c) nu se regăseşte atunci când actul administrativ este emis de organe colegiale;
d) se regăseşte întotdeauna.
8. Actul administrativ:
a) este emis în regim de putere publică;
b) poate fi emis în regim de putere publică, dar nu întotdeauna;
c) nu este emis în regim de putere publică;
d) este guvernat de regulile aplicabile actului juridic unilateral din dreptul privat.
9. Actele administrative pot fi verificate sub aspectul legalităţii lor:

a) doar de instanţele judecătoreşti;
b) doar de superiorul ierarhic al emitentului;
c) de organele ierarhic superioare sau de instanţele judecătoreşti;
d) doar de către Parlament, ca unică autoritate legiuitoare.
7
10. Actul administrativ are un caracter:

a) obligatoriu şi executoriu;
b) supletiv, dar executoriu;
c) consensual, dar executoriu;
d) obligatoriu, dar neexecutoriu.
Răspunsuri: 1-d; 2-c; 3-b; 4-c; 5-b; 6-c; 7-d; 8-a; 9-c; 10-a.
----------------
1959;
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul 2, Ediţia 4, All Beck, 2005.
- Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1977;
- Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934;
- Ovidiu Podaru, Drept administrativ, Vol. I. Actul administrativ (I) Repere pentru o teorie altfel,
Hamangiu, Bucureşti, 2010;
- Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu (coordonatori) – şi colectiv, Constituţia României –
Comentariu pe articole, Ediţia 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2019.
8
ACTUL ADMINISTRATIV: LEGALITATEA ŞI OPORTUNITATEA ACTELOR

ADMINISTRATIVE. CONDIŢII DE FORMĂ. PROCEDURA DE EMITERE. EFECTE
Cuprins:
3.1. Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative.

3.2. Condiţii de formă.
3.3. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative.
3.4. Efectele actelor administrative.

- Să identifice şi să înţeleagă condiţiile care asigură validitatea actelor
administrative;
- Să înţeleagă raportul dintre „legalitate” şi „oportunitate;
- Să identifice etapele şi elementele procedurale care stau la baza emiterii
actelor administrative;
- Să recepteze, în mod corect, efectele juridice şi de altă natură generate de
actele administrative, inclusiv prin raportare la caracterul lor individual sau normativ
3.1. Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative
3.1.1. „Legalitatea” - reprezintă elementul central al regimului juridic specific actelor

administrative.
Principiul general al legalităţii (V. Vedinaş) presupune:
 supremaţia legii - subiectele de drept trebuie să se supună dispoziţiilor legale, pornind de la
Constituţie şi continuând ce celelalte acte normative, în funcţie de ierarhia acestora;
 baza legală a activităţii tuturor subiectelor de drept.
Condiţiile generale de legalitate (A. Iorgovan; V. Vedinaş; D.A.Tofan) constau în:

 Emiterea actului în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de
Parlament şi cu toate actele normative de forţă juridică superioară;
 Emiterea actului de către autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale;
 respectarea formei şi procedurii prevăzute de lege.
Tema nr. 1: Explicaţi în ce constă principiul supremaţiei Constituţiei?
31.2. „Oportunitatea” actului administrativ (şi a activităţii administrative, în general):

 se fundamentează pe puterea discreţionară de care dispune administraţia, în baza
1
căreia are posibilitatea, conform unei marje (drept) de apreciere ce îi este lăsată la
dispoziţie de către legiuitor, de a alege dintre mai multe căi posibil de urmat pe cea care
poate duce, în condiţii optime, la atingerea scopului fixat de lege. (D.A. Tofan);
 derivă din capacitatea pe care o are organul emitent de a alege, dintre mai multe soluţii
posibile şi legale, în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului
public care trebuie ocrotit (V. Vedinaş).
Pe fond, „oportunitatea” presupune:

 realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse
materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare,
 alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, în funcţie de
anumite criterii de referinţă cum ar fi: specificitatea condiţiilor de muncă dintr-o anumită
zonă, valorile cutumiare existente, nevoile reale ale unei anumite unităţi administrativ-
teritoriale, mijloacele pe care le implică aplicarea unui act administrativ (V. Vedinaş).
Elemente în funcţie de care se poate apreciază caracterul oportun al unei decizii administrative
(A. Iorgovan; D. A. Tofan):
 momentul adoptării actului administrativ,
 locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice,
 conformitatea cu scopul legii (ratio legis),
 mijloacele, durata, calitatea vieţii
 interesul public
Tema nr. 2: Formulaţi diverse ipoteze în care un act administrativ nu ar fi oportun.
3.1.3. Raportul „legalitate”- „oportunitate”
Teorii formulate:
a. Teza „Şcolii de drept public de la Bucureşti”:
 oportunitatea reprezintă ea însăşi un element al legalităţii, neputând fi analizată distinct de
aceasta.
 se admite posibilitatea anulării de către instanţa de contencios administrativ a unui act pentru
considerente de oportunitate
b. Teza „Şcolii de drept public de la Cluj”:
 legalitatea şi oportunitatea reprezintă condiţii distincte de validitate a unui act administrativ.
 instanţa nu poate anula un act administrativ pentru „neoportunitate”.
 actul neoportun trebuie revocat pe cale administrativă
Tema nr. 3: Poate instanţa de contencios administrativ să cenzureze un act administrativ

pentru considerente de oportunitate, în urma revizuirii Constituţiei şi a adoptării noii Legi
a contenciosului administrativ? Argumentaţi prin raportare la textele legale în vigoare.
3.2. Condiţii de formă
Forma scrisă = regula

Ca excepţie, anumite acte administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală (de exemplu,
2
aplicarea avertismentului, ca sancţiune contravenţională); actele normative îmbracă întotdeauna forma

scrisă, inclusiv pentru a putea fi aduse la cunoştinţă publică.
Limba în care se redactează toate actele administrative este limba oficială a statului român - limba
română.
Totuşi, conform Codului administrativ:
- art. 198 alin. 3 - „În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei
minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, stabilit la ultimul
recensământ, hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoştinţă publică atât în limba
română, cât şi în limba minorităţii respective.”
- Art. 199 alin. 3 – „În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei
minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, stabilit la ultimul
recensământ, hotărârile cu caracter individual se comunică, la cerere, şi în limba minorităţii
respective.”
Precizare: valoare oficială au numai actele redactate în limba română.
Tema nr. 4: Explicaţi de ce este necesară forma scrisă a actului administrativ.
Motivarea actelor administrative reprezintă o cerinţă care trebuie respectată de emitent în

funcţie de tipul actului – individual sau normativ.
Proiectele de acte administrative normative trebuie motivate prin:
 „note de fundamentare” (pentru hotărârile şi ordonanţele Guvernului)
 „referate de aprobare” (pentru celelalte acte normative) – a se vedea dispoziţiile art.
30-32 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
H.G. nr.1361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a
proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului, H.G. nr. 561/2009 pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a
proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea
adoptării/aprobării.
Instrumentul de prezentare şi motivare al actului normativ trebuie să respecte cerinţele Legii nr.
24/2000, republicată (în special art. 30) - va prezenta motivul emiterii, consultările derulate, activităţile de
informare publică, măsurile de implemantare, evaluarea impactului (socio-economic, financiar, juridic ş.a.),
referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emite, referiri (după caz) la avizul Consiliului
Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Tarii, Curţii de Conturi sau Consiliului
Economic şi Social.
Pentru actele administrative cu caracter individual, obligativitatea motivării atât în fapt cât şi
în drept nu este prevăzută expres, la nivel normativ, ca regulă general aplicabilă.
În practică, emitentul se rezumă, deseori, la motivarea „în drept”, cu precizarea eventualelor
operaţiuni administrative care le-au fundamentat (avize, referate, acorduri, propuneri etc.).
Motivarea „în fapt” este, de exemplu, obligatorie în privinţa actelor administrativ-jurisdicţionale
şi a celor sancţionatorii.
Precizare: Cerinţa motivării atât „în drept” cât şi „în fapt” pentru toate actele administrative
individuale este susţinută de doctrină şi de jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
(de exemplu, decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunţată de Secţia de Contencios
Administrativ şi Fiscal a Î.C.C.J. în dosarul nr. 21214/2/2005), indiferent dacă legea
prevede sau nu expres această obligaţie, fiind dat ca argument, printre altele, şi existenţa
dreptului la informaţie prevăzut de art. 31 din Constituţie (A. Iorgovan). 3
Tema nr. 5: Argumentaţi dacă intervine vreo sancţiune juridică în cazul nemotivării unui
act administrativ.
3.3. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative
Adoptarea actelor administrative presupune, de cele mai multe ori, parcurgerea unei proceduri
care cuprinde o serie de etape şi operaţiuni:
3.3.1. Forme procedurale anterioare emiterii actului;
3.3.2. Forme procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ;
3.3.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.
3.3.1. Formele procedurale anterioare emiterii actului
Sunt cele mai întâlnite în activitatea administraţiei şi poartă diverse denumiri (avize, studii,
rapoarte, referate, proiecte, dezbateri publice, dări de seamă, anchete etc.).
Exemple:
 Avizele:
 Reprezintă „opiniile pe care o autoritate a administraţiei publice le solicită unei alte autorităţi,
într-o problemă sau mai multe, pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză.” (R.N.
Petrescu).
 Reprezintă manifestări de voinţă cu caracter unilateral care nu produc efecte juridice prin ele
însele.
 Sunt de 3 categorii:
o avizele facultative – nu există obligaţia pentru emitentul actului administrativ nici de
a le solicita, nici de a le respecta, dacă le-a solicitat (de exemplu: „punctul de vedere”
care poate fi solicitat Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice, în baza art. 329 alin.
1 din Codul administrativ);
o avizele consultative – există obligaţia de a fi solicitate, dar nu şi obligaţia de a fi
respectate (de exemplu: avizele emise de prefect, în condiţiile art. 254 din Codul
administrativ);
o avizele conforme – există obligaţia pentru emitent de a le solicita şi de a se conforma
lor (de exemplu: avizele Curţii de Conturi, conform art. 67 din Codul administrativ,
avizele emise Inspectoratele Judeţene Şcolare, în baza art. 42 alin. 2 din Legea
educaţiei naţionale nr. 1/2011).
 Contribuie la întărirea caracterului legal al actului administrativ ce urmează a fi emis/adoptat.
 Nu pot fi atacate în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar odată cu
actul administrativ, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
 Poate fi, în schimb, cerută instanţei de contencios administrativ, obligarea autorităţii
competente la emiterea avizului la care reclamantul ar fi îndreptăţit.
Tema nr. 6: Arătaţi care este diferenţa dintre un aviz conform şi un act administrativ.
4
Tema nr. 7: Identificaţi în legislaţia noastră exemple de avize din cele 3 categorii
prezentate.
 Acordul prealabil:
 Reprezintă o specie a „acordului”, ca operaţiune administrativă ce reprezintă acceptul pe
care îl dă un organ public altui organ public, în vederea emiterii de către ultimul a unui act
administrativ.
 Este o manifestare de voinţă cu caracter unilateral care face corp comun cu actul adoptat
– denumit în doctrină „act administrativ complex” (a se vedea A. Iorgovan; V. Vedinaş;
D.A. Tofan, A.S.Ciobanu).
 Întăreşte legalitatea actului administrativ emis, dar nu acoperă viciile de legalitate ale
acestuia.
 Nu produce prin el însuşi efecte juridice.
 Nu poate fi atacat în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar
odată cu actul administrativ pe care îl fundamentează.
Alte forme procedurale:

 conform art. 6 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia
publică, cu modificările şi completările ulterioare, autorităţile administraţiei publice au
obligaţia să publice pe site-ul propriu un anunţ privind intenţia de a emite un act
administrativ cu caracter normativ, pe care îl vor afişa şi la sediul propriu, într-un spaţiu
accesibil publicului şi pe care îl vot transmite şi către mass-media.
 în Anexa 1 a Codului administrativ („Procedură de organizare şi publicare a monitoarelor
oficiale ale unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale, în format electronic”) –art. 1
alin. 3 se prevede publicarea în Monitorul Oficial Local a unor documente precum: Registrul
pentru consemnarea propunerilor, sugestiilor sau opiniilor cu privire la proiectele hotărârilor
autorităţii deliberative şi dispoziţiile autorităţii executive, cu caracter normativ; informarea,
în prealabil, asupra proiectelor de acte administrative cu caracter normativ ş.a.
3.3.2. Forme procedurale realizate la momentul emiterii actului (concomitente)
Regula – se regăsesc într-o proporţie mai mare şi mai variată, în cazul organelor colegiale
(vizează întrunirea/funcţionarea legală şi adoptarea de acte juridice de către acestea);
Pot fi regăsite şi emiterea unor acte de către organe unipersonale (de exemplu, decretele
Preşedintelui României).
Exemple:
 Cvorumul = numărul de membri ai organului colegial (Guvern, consiliu local, consiliu
judeţean, comisie de specialitate etc.)care trebuie să fie prezenţi, conform legii, pentru
funcţionarea (întrunirea) valabilă a respectivului organ („numărul minim de membri
prevăzut de lege pentru întrunirea valabilă a unui organ colegial” – art. 5 pct. 22 lit. ţ din
Codul administrativ”);
 Majoritatea cerută pentru adoptarea (votarea) unui anumit act („numărul de voturi
necesar a fi exprimate de membrii unui organ colegial pentru adoptarea unui act
administrativ, stabilit în condiţiile legii” – art. 5 pct. 30 lit. bb din Codul administrativ),
care poate fi:
- simplă (jumătate plus unu din numărul celor prezenţi; „primul număr natural mai mare decât
jumătate din totalul membrilor prezenţi la o şedinţă a organului colegial, cu condiţia
îndeplinirii cvorumului” – art. 5 pct. 33 lit. ee din Codul administrativ);
- absolută (jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului colegial; „primul număr
natural strict mai mare decât jumătate din totalul membrilor în funcţie ai organului
colegial” – art. 5 pct. 31 lit. cc din Codul administrativ);
- calificată (un număr mai mare de votanţi decât cel care constituie majoritatea absolută – de
5
regulă, este vorba de 2/3 sau 3/4 din numărul componenţilor organului colegial; „primul număr
natural care este mai mare decât valoarea numerică rezultată în urma aplicării
fracţiei/procentului stabilite/stabilit prin lege la totalul membrilor organului colegial
stabilit în condiţiile legii” – pct. 32 lit. dd din Codul administrativ);
 Semnarea şi (dacă este cazul) contrasemnarea actului (în cazul, de exemplu, al actelor
Guvernului, decretelor prezidenţiale, hotărârilor consiliului judeţean/local);
 Motivarea actului (a se vedea supra);
 Întocmirea procesului-verbal cu ocazia desfăşurării şedinţelor consiliului local (art. 138
alin. 13 din Codul administrativ).
Tema nr. 8: Identificaţi tipuri de acte administrative pentru care este cerută
contrasemnarea şi explicaţi care sunt semnificaţiile acestei operaţiuni.
Tema nr. 9: În ce situaţii concrete este cerută majoritatea calificată pentru adoptarea
unor acte administrative?
3.3.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului
Au importanţă sub aspectul momentului de la care actele administrative încep să producă efecte
juridice.
Exemple:
 Comunicarea actului = remiterea unui act administrativ individual către subiectul de drept
vizat de acesta;
 Publicarea actului = aducerea la cunoştinţă publică prin:
 publicarea în Monitorul Oficial al Românei (pentru actele administrative normative
adoptate la nivel central şi chiar a unor acte administrative individuale – decrete
Preşedintelui României sau hotărârile Guvernului cu caracter individual, cu excepţia celor
în materie militară, deciziile primului-ministru, sau decretele prezidenţiale);
 publicarea în Monitorul Oficial Local a hotărârilor normative/individuale ale
consiliilor şi ale dispoziţiilor normative ale primarilor/preşedinţilor consiliilor judeţene
(art. 1 alin. 2 – Anexa 1 a Codului administrativ), în alte publicaţii sau, după caz, afişarea
la sediul emitentului;
 Aprobarea = manifestare de voinţă a unui organ superior emitentului, prin care se declară de
acord cu un act deja emis de un organ inferior, fără de care actul în cauză nu ar putea produce
efecte juridice (D.A. Tofan; R.N. Petrescu);
În doctrină (D. A. Tofan) mai sunt analizate şi:
 aprobările substitutive (aprobarea de către un organ ierarhic superior a unui act prin
care un organ inferior a acţionat în domenii ce ţineau de competenţa primului),
 aprobările improprii (aprobarea unor cereri/propuneri adresate de subiectele de drept
interesate unor organe administrative, având ca efect emiterea/adoptarea unui act
administrativ – este cazul diverselor autorizaţii, licenţe, permise etc.).
 Confirmarea = operaţiune care poate primi trei accepţiuni (D.A. Tofan):
 actul prin care organul administrativ încunoştiinţează un subiect de drept interesat că
înţelege să menţină un act administrativ emis anterior;
 act administrativ distinct prin care organul administrativ urmăreşte să acopere un viciu al
unui act propriu emis anterior, sau să acopere un viciu al unui act inferior ca forţă juridică;
 aprobare dată de organul administrativ superior, fără de care nu se poate pune în aplicare
un act anterior al unui organ inferior.
 Publicarea în Monitorul Oficial Local a minutelor din şedinţe publice sau a proceselor-verbale
aferente şedinţelor consiliilor locale/judeţene (art. 1 alin. 3 din Anexa 1 a Codului
administrativ).
6
Precizare: Prin O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 486/2003, s-a
reglementat „procedura aprobării tacite” = procedura prin care, în anumite domenii (a se
vedea art. 2), o autorizaţie este considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu
răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii ( D.
A. Tofan; A.S. Ciobanu).
Tema nr. 10: Explicaţi diferenţa dintre „publicarea” actului administrativ şi

„comunicarea” actului administrativ.
Tema nr. 11: Argumentaţi dacă nepublicarea unui act administrativ normativ atrage
nulitatea sa.
3.4. Efectele actelor administrative
3.4.1. Forţa juridică a actelor administrative
La baza efectelor juridice ale actele administrative stă prezumţia de legalitate – în sensul că
orice act de autoritate (act de putere publică) este emis în conformitate cu prevederile Constituţiei
şi ale celorlalte acte juridice cu forţă juridică superioară.
La rândul ei, prezumţia de legalitate se fundamentează pe alte două prezumţii:
 prezumţia de autenticitate – în sensul că actul a fost emis de organul arătat în
cuprinsul acestuia prin formele specifice – antet, ştampilă, semnături etc.;
 prezumţia de veridicitate – în sensul că actul administrativ este presupus a
corespunde, pe fond, realităţii (este „temeinic”) şi voinţei reale pe care a vrut să o
„exteriorizeze” emitentul.
Tema nr. 12: Argumentaţi dacă prezumţia de legalitate este absolută sau relativă.
Forţa juridică a unui act administrativ se stabileşte în funcţie de:

 locul organului emitent în structura administraţiei publice (poziţionarea organului în ierarhia
sistemului administrativ);
 natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului şi competenţei sale (poate fi un
organ cu competenţă generală sau de specialitate);
 natura actului – individual sau normativ (în funcţie de care diferă şi sfera de întindere a
efectelor).
Actul administrativ dă naştere:

 obligaţiei de respectare – care vizează orice subiect de drept,
 obligaţiei de executare – care priveşte subiectele de drept ce au obligaţia punerii sale
în executare.
Precizare: Actul administrativ constituie el însuşi titlu executoriu, fiind guvernat de

principiul executio ex officio (denumit şi „principiul execuţiunii prealabile” sau „privilegiul
prealabilului”): se poate trece la punerea sa în executare fără a mai fi necesară o învestire
suplimentară cu „formulă executorie” şi fără a fi nevoie de o încuviinţare din partea instanţei 7
judecătoreşti (V. Vedinaş).
Tema nr. 13: Arătaţi care sunt consecinţele practice ale principiului executio ex
officio.
3.4.2. Momentul din care se produc efectele juridice ale unui act administrativ.
a. Pentru organul emitent - începe să producă efecte juridice din chiar momentul
emiterii/adoptării, în sensul că acesta are obligaţia de a-l aduce la cunoştinţă publică sau, după caz, de
a-l comunica celor interesaţi, respectiv obligaţia de a nu îl modifica sau abroga decât prin parcurgerea
procedurii prevăzute de lege (V. Vedinaş).
b. Pentru celelalte subiecte de drept:
 actele cu caracter individual - produc efecte juridice din momentul comunicării lor, cu excepţia
unor acte (de exemplu, hotărârile Guvernului şi a decretelor Preşedintelui României) care trebuie
publicate în Monitorul Oficial al României, sub sancţiunea inexistenţei;
 actele cu caracter normativ - produc efecte juridice din momentul aducerii lor la cunoştinţă
publică (prin publicare), în modalităţile prevăzute de lege.
Ca regulă actele administrative produc efecte juridice pentru viitor (ex nunc), din momentul
în care au fost aduse la cunoştinţa destinatarului individual sau, după caz, a publicului, în formele
prevăzute de lege.
Excepţii de la regula sus-menţionată (în doctrină):
 actele administrative care produc efecte retroactive: actele declarative sau recognitive (de
exemplu, certificate de stare civilă - naştere, deces etc.), din categoria cărora se apreciază că
fac parte şi actele de revocare (pentru motive de nelegalitate) a altor acte administrative, actele
administrative interpretative, actele administrative jurisdicţionale (D. A. Tofan).
 actele administrative care produc efecte de la o dată ulterioară aducerii lor la cunoştinţă, fie
datorită stabilirii în cuprinsul lor a unei date ulterioare exprese, fie prin chiar efectul legii – de
exemplu, conform art. 4 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiior, actele
normative în materie contravenţională intră în vigoare în termen de 30 de zile de la publicarea
lor, iar în cazuri urgente, la minimum 10 zile.
Precizare: toate aceste excepţii vizează exclusiv acte cu caracter individual, nu acte cu
caracter normativ.
Actele administrative normative emise de autorităţile centrale:

 intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în
cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară (art. 11 alin. 3 din Legea nr. 24/200,
republicată).
Actele emise de autorităţile administraţiei autonome locale:

 Hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la
data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale de la data comunicării - art.
198-199 din Codul administrativ.
Tema nr. 14: Comentaţi modul de interpretare şi aplicare al principiului

neretroactivităţii, consacrat de art. 15 din Constituţie, prin raportare la efectele juridice
ale actelor administrative declarative/recognitive.
8
3.4.3. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative
Actele administrative cu caracter normativ – sunt „izvoare de drept”; sunt apte, în principiu,
de a produce toate categoriile de efecte juridice, în principal pentru dreptul administrativ, dar şi pentru
alte ramuri de drept (A. Iorgovan);
Actele administrative cu caracter individual - dau naştere, de principiu, la raporturi de drept
administrativ, dar pot genera efecte şi de alt tip (de exemplu, de dreptul familiei, în cazul actelor de
stare civilă sau de drept civil – cazul titlurilor de proprietate emise în aplicarea Legii nr. 18/1991) (D.
A. Tofan).
3.4.4. Încetarea efectelor juridice produse de actul administrativ.
Actul administrativ produce efecte juridice până la momentul ieşirii din vigoare prin:
 Anulare de către:
 instanţa de judecată (de contencios administrativ, ca regulă);
 autoritatea care gestionează o anumită procedură (de exemplu, potrivit art. 78 alin. (8)
din Legea nr. 98/2016, autoritatea contractantă poate anula procedura de licitaţie restrânsă, în
anumite condiţii);
 autorităţi administrativ-jurisdicţionale (de exemplu, CNSC – în materia achiziţiilor
publice);
 Revocare – de către organul ierarhic superior emitentului;
 Retractare (ca specie de „revocare”) – de către organul emitent;
 Abrogare:
 are ca obiect numai acte cu caracter normativ;
 poate fi dispusă de organul emitent, organul ierarhic superior sau, după caz, chiar de
Parlament;
 produce efecte numai pentru viitor.
Alte modalităţi de încetare a efectelor juridice (doctrină):

 intervenţia unor fapte materiale (de exemplu, decesul unei persoane, executarea unei
obligaţii materiale);
 prescripţia dreptului de executare;
 executarea completă a actului administrativ;
 caducitatea.
(V. Vedinaş; D. A. Tofan)
Tema nr. 15: Argumentaţi dacă emitentul îşi poate anula propriul act, dacă va constata
ulterior că este inoportun sau că l-a emis din eroare?
Tema nr. 16: Identificaţi situaţii în care un act administrativ este anulat de către o altă instanţă
decât cea de contencios administrativ.
1. Legalitatea unui act administrativ înseamnă:

a. conformitatea sa cu dispoziţiile legii stricto-sensu, nu şi cu alte acte normative;
b. conformitatea sa exclusivă cu dispoziţiile actelor administrative emise de organele
9
ierarhic superioare;
c. conformitatea sa cu dispoziţiile constituţionale, legale şi ale celorlalte acte juridice cu
forţă juridică superioară;
d. validarea actului în cauză de către Parlament, prin lege.
2. Inoportunitatea emiterii unui act administrativ:

a. constituie un motiv de anulare a actului, nu şi de revocare a acestuia de către emitent;
b. duce la suspendarea de drept a actului administrativ, din momentul formulării
reclamaţiei administrative de către persoana vătămată de dispoziţiile acestuia;
c. nu poate avea drept consecinţă invalidarea actului administrativ, întrucât
oportunitatea nu reprezintă o cerinţă imperativă, ci o recomandare;
d. afectează validitatea actului administrativ.
3. Intrarea în vigoare a unui act administrativ normativ:

a. este condiţionată de publicarea acestuia în Monitorul Oficial al României;
b. este precedată, în mod obligatoriu, de afişarea acestuia la sediul emitentului;
c. operează doar după validarea actului în cauză de către Parlament;
d. este condiţionată de aducerea acestuia la cunoştinţă publică.
4. Actele administrative încep să producă efecte juridice:

a. de la momentul publicării;
b. pentru emitent din momentul emiterii, iar pentru celelalte subiecte de drept din
momentul aducerii actului la cunoştinţă, în funcţie de natura actului;
c. de la momentul comunicării acestuia către subiectele de drept interesate;
d. din momentul emiterii.
5. Actele administrative cu caracter individual:

a. trebuie întotdeauna comunicate subiectelor de drept vizate;
b. trebuie întotdeauna publicate;
c. sunt aduse la cunoştinţă publică;
d. ca regulă, sunt supuse regulii comunicării subiectelor de drept vizate.
6. Avizul conform:
a. reprezintă o specie a actului administrativ individual;
b. produce întotdeauna efecte juridice;
c. face parte din categoria operaţiunilor administrative;
d. poate forma obiectul unei acţiuni în faţa instanţei de contencios administrativ, înainte
de emiterea actelor pe care le fundamentează.
7. În lipsa cvorumului cerut de lege, organul administrativ colegial:

a. poate adopta acte juridice, sub condiţia întrunirii unei majorităţi la vot de cel puţin 2/3
din numărul celor prezenţi;
b. nu îşi poate desfăşura activitatea, în cadrul şedinţei în cauză;
c. poate adopta numai acte administrative individuale, nu şi acte administrative
normative;
d. se dizolvă.
8. Majoritatea calificată cerută pentru votarea (adoptarea) unui act de către un organ colegial:
a. este întotdeauna de 2/3 din numărul celor prezenţi;
b. este mai mare decât majoritatea absolută;
c. este de jumătate plus unu din numărul celor prezenţi;
d. este de jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului colegial.
9. Prezumţia de legalitate a actului administrativ:

a. este o prezumţie jures et de jure;
10
b. este o prezumţie juris tantum;

c. nu operează în cazul actelor administrative individuale;
d. operează numai în cazul anumitor acte administrative expres prevăzute de lege.
10. Ieşirea din vigoare a unui act administrativ poate fi rezultatul:

a. nepublicării sau necomunicării acestuia;
b. suspendării acestuia;
c. neexecutării materiale a acestuia;
d. retractării de către emitent.
Răspunsuri: 1-c; 2-d; 3-d; 4-b; 5-d; 6-c; 7-b; 8-b; 9-b; 10-d.
---

1959;
Comentariu pe articole, Ediţia 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2019;
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a XII-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2020.
11
CURSUL NR. 4
ACTUL ADMINISTRATIV: SUSPENDAREA. REVOCAREA
Cuprins:
4.1. Suspendarea executării actelor administrative

4.2. Revocarea actelor administrative

- să înţeleagă semnificaţia şi rolul suspendării şi al revocării actelor
administrative;
- să identifice cauzele care pot duce, după caz, la suspendarea sau revocarea
actelor administrative;
- să delimiteze ipotezele în care care suspendarea operează de drept sau este
dispusă pe cale judiciară ori administrativă;
- să înţeleagă condiţiile impuse de lege pentru admiterea unei cereri de
suspendare judiciară a actului administrativ;
- să înţeleagă procedura de soluţionare a acţiunilor judecătoreşti având ca
obiect suspendarea actelor administrative;
- să identifice categoriile de acte care nu pot fi revocate
- să înţeleagă modul în care dreptul pozitiv reglementează regimul revocării
4.1. Suspendarea actelor administrative
4.1.1. Noţiune: întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice de către un act administrativ
(a se vedea A.S. Ciobanu; A. Iorgovan; V. Vedinaş; Dana Apostol Tofan).
4.1.2. Trăsături:
 are caracter de excepţie şi se dispune numai în cazuri bine întemeiate;
 reprezintă o situaţie provizorie;
 constituie o garanţie a legalităţii şi a respectării drepturilor subiective şi intereselor
legitime ale persoanelor;
 duce la întreruperea temporară a producerii de efecte juridice;
 poate să intervină numai după intrarea în vigoare a actului;
 poate fi dispusă de către organul competent (instanţa de contencios administrativ sau,
după caz, organul administrativ) sau intervine direct în baza legii (de drept).
Tema nr. 1: Identificaţi efectele suspendării, prin raportare la dispoziţiile Legii

contenciosului administrativ nr. 554/2004.
4.1.3. Subiectele de drept care pot dispune suspendarea executării unor acte
administrative:
 organul emitent sau cel ierarhic superior;
 instanţa de judecată;
 legiuitorul (în temeiul art. 66 din Legea nr. 24/2000, pentru actele administrative cu
caracter normativ).
1
Tema nr. 2: Argumentaţi în ce condiţii ar putea dispune organul ierarhic superior

suspendarea executării unui act administrativ emis de organul inferior.
4.1.4. Tipuri de suspendare:

 de drept:
- art. 123 alin. (5) din Constituţie/art. 3 din Legea nr. 554/2004 - acţiunile introduse în
baza atribuţiilor de „tutelă administrativă” de către prefect;
- art. 14 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ - „în ipoteza în care se emite un
nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă, acesta este
suspendat de drept”
 dispusă de organul competent – e.g., instanţa de judecată (a se vedea art. 14-15 din
Legea contenciosului administrativ) sau o autoritate administrativă (emitentul actului sau
superiorul ierarhic).
4.1.5. Regimul suspendării în baza art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:
 Se dispune la cererea persoanei vătămate, după formularea plângerii administrative

prealabile;
 Nu poate fi solicitată pentru actele administrative prevăzute la art. 5 alin. (3) din lege;
 Trebuie probate de către reclamant:
- existenţa unui caz bine justificat („împrejurările legate de starea de fapt şi de drept,
care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului
administrativ;” – art.2 alin.1 lit.t) din lege);
- necesitatea prevenirii unei pagube iminente (definită în art. 2 alin. 1 lit. ş), ca
„prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a
funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public”);
 În cazul actelor administrative normative care vatămă un interes public major, de natură a
perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a
actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public;
 Judecarea cererii se face de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor;
 Efectele suspendării durează până la pronunţarea instanţei de fond asupra viitoarei acţiuni
în anularea actului administrativ, dar încetează de drept dacă această acţiune nu este
introdusă în termen de 60 de zile de la dispunerea suspendării (este vorba despre soluţia
dată de prima instanţă, nu de hotărârea din recurs);
 În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat
de către instanţă, acesta este suspendat de drept, fără a mai fi obligatorie înregistrarea
unei alte plângeri prealabile;
 Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept şi poate fi atacată cu recurs
în termen de 5 zile de la comunicare;
 Declararea recursului nu suspendă executarea hotărârii de primă-instanţă prin care s-a
dispus suspendarea (prin derogare de la art. 20 alin. 2 din lege).
Tema nr. 3: Argumentaţi dacă cererea de suspendare poate avea ca obiect şi un act
administrativ cu caracter normativ. Faţă de cine ar produce efecte o hotărâre de
suspendare cu un asemenea obiect?
4.1.6. Regimul suspendării în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004:
 Se poate cere odată cu cererea de anulare a actului administrativ sau în mod distinct, după
înregistrarea cererii de anulare, dar până la pronunţarea instanţei de fond;
2
 Trebuie dovedite aceleaşi cerinţe: existenţa cazului bine justificat şi necesitatea prevenirii
pagubii iminente;
 Procedura de judecată este similară cererii în baza art. 14;
 Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept, iar recursul declarat împotriva ei
nu suspendă executarea;
 În ipoteza admiterii acţiunii în anulare, măsura suspendării, dispusă anterior în condiţiile
art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă a cauzei, chiar dacă
reclamantul nu a mai solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul
art.15.
Tema nr. 4: Explicaţi până când va produce efecte hotărârea judecătorească de suspendare
a executării actului administrativ, plecând de la textele legale.
4.2. Revocarea actelor administrative
4.2.1. Noţiune = operaţiunea juridică prin care organul emitent sau organul superior ierarhic
desfiinţează (retrage) actul administrativ, din oficiu sau la cererea subiectelor de drept interesate.
4.2.2. Categorii:
 revocarea propriu-zisă - dispusă de organul superior ierarhic emitentului;
 retractarea - dispusă chiar de organul emitent;
Precizare: Legea nr. 554/2004 foloseşte termenul de „revocare” (art. 1 alin. 1 lit. j), indiferent
dacă plângerea prealabilă prin care se solicită desfiinţarea/modificarea actului administrativ
este adresată emitentului sau organului superior ierarhic.
4.2.3. Trăsături (a se vedea A. Iorgovan):

 revocarea poate reprezenta un caz particular al nulităţii (dacă este dispusă pe motive de de
nelegalitate, situaţie în care ar urma să opereze retroactiv, ca şi nulitatea);
 are valoarea unui „principiu”, în sensul că regula o reprezintă revocabilitatea actelor
administrative, doar pe cale de excepţie unele dintre ele fiind irevocabile;
 intervine atunci când există certitudinea unui viciu de legalitate care „loveşte” actul sau a unei
evidente lipse de oportunitate a acestuia;
 produce efecte ex tunc, în ipoteza unor cauze de revocare anterioare sau concomitente emiterii
actului (cauze de ilegalitate), respectiv ex nunc, în ipoteza unor cauze ulterioare emiterii actului
(cauze de oportunitate sau de eficienţă a actului administrativ).
Precizare: „Regula” revocabilităţii actelor administrative este absolută în cazul actelor cu

caracter normativ. În schimb, în cazul actelor administrative cu caracter individual nu se
mai poate dispune revocarea dacă acestea s-au integrat în circuitul civil (se încheie alte acte
juridice în baza lor) sau au fost executate material. A se vedea şi Decizia Curţii
Constituţionale nr. 624/2016.
3
2.3. Acte administrative individuale exceptate de la regula revocabilităţii actelor

administrative (conform opiniilor exprimate la nivel doctrinar):
 actele administrative cu caracter jurisdicţional;
 actele administrative emise ca urmare a existenţei unor contracte de drept privat (actele
„instrument” – necesare derulării contractelor în cauză);
 actele administrative emise în vederea încheierii unor contracte de drept privat (actele
administrative „condiţie”, de autorizare);
 actele administrative executate material;
 actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziţie legală;
 actele administrative care au dat naştere unor drepturi subiective garantate de lege sub aspectul
stabilităţii (certificate de naştere, diplome de absolvire, permise, cărţi de identitate etc.);
 actele administrative sancţionatorii.
Actele individuale care nu pot fi revocate pot fi desfiinţate de către instanţa de judecată, prin
anulare, ipoteză la care se referă şi art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ: „Autoritatea
publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea
acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs
efecte juridice”.
Conform normei citate, actele administrative individuale „intrate în circuitul civil” nu mai
pot fi retrase de către administraţie.
Tema nr. 5: Identificaţi în jurisprudenţa ÎCCJ-Secţia de contencios administrativ şi fiscal

(disponibilă şi pe pagina www.scj.ro) modul de interpretare a situaţiei în care un act
administrativ a intrat în „circuitul civil”.
În egală măsură, chiar dacă de lege lata nu există o astfel de dispoziţie, se consideră că
exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ individual nu poate fi invocată dacă acesta a
fost emis ca urmare a unor manevre frauduloase, dolosive, ale beneficiarilor acestui act sau dacă actul
era inexistent, neavând nici un moment o aparenţă de legalitate (e.g., A.S. Ciobanu, R. N. Petrescu, D.
A. Tofan, T. Drăganu). În sens contrar, a se vedea Decizia nr. 624/2016 a Curţii Constituţionale.
Tema nr. 6: Ce efecte juridice produce revocarea unui act administrativ normativ pentru
considerente de oportunitate, în privinţa actelor administrative individuale emise deja în baza
acestuia? Dar dacă revocarea s-a dispus pentru „nelegalitate”?
Tema nr. 7: Identificaţi jurisprudenţa relevantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a

Curţii Constituţionale în materia revocării actelor administrative individuale.
1. Suspendarea actului administrativ reprezintă:

a. o sancţiune juridică;
4
b. o măsură vremelnică;
c. un rezultat al angajării răspunderii contravenţionale;
d. o instituţie de drept comun.
2. Suspendarea actului administrativ operează:

a. numai prin decizia, în acest sens, a emitentului sau a superiorului ierarhic;
b. doar ope legis şi numai pentru anumite categorii de acte administrative;
c. numai în cazul actelor individuale;
d. prin decizia autorităţii competente sau direct în baza legii.
3. Revocarea actelor administrative:

a. reprezintă un principiu de la care nu există excepţii;
b. reprezintă excepţia, regula fiind irevocabilitatea;
c. poate fi dispusă, la cerere, de instanţa de contencios administrativ;
d. poate reprezenta un caz particular al nulităţii.
4. Pot fi revocate:
a. doar actele administrative ilegale;
b. doar actele administrative neoportune;
c. de principiu, atât actele administrative normative cât şi cele individuale;
d. doar actele administrative emise la cerere.
5. Actele administrative ce constituie excepţii de la principiul revocabilităţii:

a. sunt enumerate limitativ în Legea contenciosului administrativ nr.554/2004;
b. cunosc o consacrare constituţională, în art. 126 alin.6 din legea fundamentală;
c. au întotdeauna, caracter normativ;
d. pot fi desfiinţate prin alte proceduri.
6. Instanţa de judecată:
a. nu poate desfiinţa acte administrative ce constituie excepţii de la principiul
revocabilităţii;
b. poate desfiinţa acte administrative ce constituie excepţii de la principiul revocabilităţii;
c. nu poate desfiinţa actele de mai sus, dar poate pronunţa o hotărâre prin care să acopere
eventualele vicii de legalitate ale acestora;
d. poate desfiinţa actele de mai sus, cu condiţia să fie vorba despre acte administrative
normative.
7. Potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004:

a. suspendarea executării unui act administrativ se poate solicita şi înainte de
înregistrarea plângerii prealabile;
b. pentru ca instanţa să dispună suspendarea, este suficient să se dovedească nelegalitatea
actului;
c. pentru admiterea suspendării trebuie dovedită şi iminenţa unei pagube;
d. autoritatea emitentă poate solicita instanţei suspendarea executării propriului act.
8. Revocarea unui act administrativ cu caracter normativ:

a. se poate face numai de către instanţa de judecată;
b. nu se mai poate face după intrarea acestuia în circuitul civil;
c. se poate face oricând de către emitent;
d. se poate dispune de către emitent sau organul superior ierarhic, în termen de 1 an de la
emiterea actului.
9. În cazul revocării unui act administrativ cu caracter normativ:

a. actele individuale emise în baza acestuia se desfiinţează de drept;
b. efectele revocării se produc, în principiu, pentru viitor;
5
c. efectele revocării se produc, întotdeauna, ex tunc;

d. trebuie revocate şi actele subsecvente.
10. Suspendarea executării actelor administrative individuale pe cale judiciară:

a. nu înlătură, nici măcar provizoriu, caracterul executoriu al acestora;
b. se poate solicita şi în etapa judecării recursului aferent acţiunii în anulare;
c. duce la anularea acestora;
d. este condiţionată şi de existenţa unor dubii serioase cu privire la legalitatea actului.
Răspunsuri: 1-b; 2-d; 3-d; 4-c; 5-d; 6-b; 7-c; 8-c; 9-b; 10-d.

1959;
Comentariu pe articole, Ediţia 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2019;
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a XII-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2020.
6
ACTUL ADMINISTRATIV: ANULAREA. INEXISTENŢA
Cuprins:
5.1.Anularea actelor administrative

5.2. Inexistenţa actelor administrative

putea:
- să înţeleagă semnificaţia şi „sfera” nulităţilor în dreptul administrativ;
- să identifice cauzele care atrag nulitatea actelor administrative;
- să delimiteze anularea de revocare;
- să identifice tipuri de nulitate în materia actelor administrative;
- să înţeleagă specificitatea „inexistenţei” în raport cu „nulitatea”;
- să fie la curent cu dispoziţiile legale relevante.
-
- înţelegerea noţiunii de „contract administrativ” şi a trăsăturilor acestuia.
5.1. Anularea actelor administrative
5.1.1. Semnificaţie:
 operaţiunea juridică prin care se dispune desfiinţarea unui act, încetarea definitivă a
producerii de efecte juridice de către acesta);
 sancţiunea juridică ce intervine în ipoteza în care actul administrativ prezintă vicii de
legalitate.
(a se vedea A.S. Ciobanu, A. Iorgovan,V. Vedinaş, D.Tofan).
Precizare: Regimul nulităţii în materia actelor administrative este unul destul de nuanţat,
întrucât nu sunt aplicabile regulile clasice ale nulităţii actelor civile.
Astfel, nu este eficient criteriul de distincţie propus de Codul civil (art. 1247-1248) pentru a
distinge între nulitatea absolută şi nulitatea relativă (natura interesului ocrotit de norma încălcată),
pentru că, întotdeauna, un act administrativ va presupune şi o dimensiune care ţine de interesul şi/sau
ordinea publică, neputându-se susţine că există acte administrative la emiterea/adoptarea cărora au fost
incidente numai dispoziţii legale care protejează interese particulare.
Cu foarte puţine excepţii, regimul nulităţii unui act administrativ este identic, indiferent de
cauzele care atrag această sancţiune: procedura de contestare, inclusiv sub aspectul termenelor şi a
instanţei competente este aceeaşi.
Ca un caz special, putem aminti dispoziţiile art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic
al contravenţiilor, care conturează o delimitare între viciile esenţiale de legalitate care se pot întâlni la
un proces-verbal contravenţional – şi care atrag „nulitatea”, care se poate invoca chiar din oficiu de
către instanţă, respectiv viciile „mărunte” (anumite carenţe în completarea şi redactarea procesului-
verbal) care nu afectează, în principiu, executarea actului şi nici nu prejudiciază contravenientul (a se
1
vedea Decizia ÎCCJ - RIL nr. XXII/2007).

Ca regulă, textele legale nu prevăd expres sancţiunea nulităţii pentru nerespectarea cerinţelor de
formă sau de fond la emiterea actelor administrative, dar acest lucru nu poate duce la concluzia că o
astfel de sancţiune nu ar opera (este vorba despre o nulitate „virtuală”).
Astfel, s-a susţinut în doctrină că „în dreptul privat nu există nulitate fără text, pe când în dreptul
administrativ, în cele mai multe împrejurări, nulitatea există fără text” (J. Vermeulen, Evoluţia
dreptului administrativ român, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, Bucureşti, 1943, p. 107).
5.1.2. Calificarea „nulităţilor” în dreptul administrativ:
Teoria nulităţii actelor administrative, consacrată în perioada interbelică (Paul Negulescu, op.cit., 1925,
p. 424-466) recunoştea următoarele categorii de acte „viciate”, în funcţie de interesele generale, locale sau
individuale ce trebuiau ocrotite:
 acte inexistente – nu au nevoie de nici o constatare formală în acest sens;
 acte nule de drept – au o aparenţă de legalitate, dar sunt lovite de un viciu esenţial, care nu poate
fi acoperit şi poate fi constatat oricând;
 acte anulabile – actul prezintă unele vicii de formă, care pot fi invocate într-un interval de
timp determinat şi doar de acele subiecte de drept care au interes direct sau personal.
(A.S. Ciobanu; A. Iorgovan; V. Vedinaş; D. A. Tofan).
Această clasificare nu mai este de deplin actuală, întrucât:

 diferenţa dintre acte nule de drept şi acte anulabile nu prezintă, în principiu, interes din punct
de vedere al regimului aplicabil (acesta fiind acelaşi, în condiţiile actualei regementări de
contencios administrativ);
 nu se poate considera că viciile de formă sunt, întotdeauna, mai puţin grave decât cele de
fond;
 problema „acoperirii” (remedierii) viciilor este cel puţin discutabilă şi, oricum,
interpretabilă, întrucât nu există o reglementare expresă în acest sens; se poate susţine că,
până când este solicitată instanţa (sau o jurisdicţie specială administrativă) să se pronunţe
asupra nulităţii, autoritatea administrativă poate să încerce îndreptarea carenţelor iniţiale şi
intrarea în legalitate, dacă nu există o interdicţie legală în acest sens şi dacă nu vatămă, astfel,
alte drepturi sau interese legitime (a se vedea şi Ilie Iovănaş).
Din punct de vedere formal (fără a beneficia de un regim juridic special, pe modelul Codului
civil), putem regăsi sintagma „nulitate absolută” utilizată cu privire la unele acte administrative, în acte
normative precum:
 Codul administrativ – art. 228 alin. 4, art. 532 alin. 2 ş.a.
 Legea nr. 161/2003 – Titlul IV („Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în
exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice”): art. 73 alin.2;
 Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice: art.
23;
Precizare: în cazul contractelor administrative (acte administrative „asimilate”), situaţia este

diferită, întrucât Legea nr. 101/2016 dezvoltă situaţiile în care intervine nulitatea absolută şi
regimul procedural aplicabil acţiunilor cu acest obiect.
5.1.3. Criterii de clasificare a nulităţilor în dreptul administrativ:
a. Din punct de vedere al întinderii efectelor:

 nulitate totală - vizează întregul act administrativ (este specifică actelor individuale);
 nulitate parţială - vizează doar anumite dispoziţii ale actului(se regăseşte, de regulă, în cazul
2
actelor administrative normative).
b. După criteriul cauzelor care le generează:

 nulitate absolută - intervine pentru încălcarea unor condiţii esenţiale de validitate a actului,
de regulă condiţii de fond;
 nulitate relativă - intervine pentru încălcarea unor condiţii mai puţin importante, de regulă
condiţii de formă, procedurale.
(a se vedea R. N. Petrescu)
Precizare: Împărţirea nulităţilor în „absolute” şi „relative”, în dreptul administrativ, este

contestată în doctrină, întrucât nu se poate identifica un regim juridic diferenţiat al
acestora, precum în dreptul civil (a se vedea O.Podaru). De asemenea, în jurisprudenţă se
mai susţine că toate nulităţile ar fi „absolute” în cazul actelor administrative, întrucât
întotdeauna este prezent şi „interesul public”.
Tema nr. 1: Argumentaţi dacă este posibilă şi o anulare parţială în cazul actelor
administrative individuale.
Reţinem că „orice teorie a nulităţii actelor administrative trebuie să pornească de la realitatea

că viciile care afectează legalitatea acestora nu au toate valoare egală”, existând situaţii în care
condiţiile de formă (stabilite de norme de drept administrativ procedural) sunt mai importante decât
condiţiile de fond (stabilite de dreptul administrativ material) – a se vedea dispoziţiile art. 16-17 din
O.G. nr. 2/2001 privind regimul contravenţiilor, în care sunt enumerate cauzele de nulitate ale
procesului-verbal contravenţional (a se vedea A. Iorgovan)
5.1.4. Organele care pot dispune anularea actului administrativ:
 organul emitent/ organul ierarhic superior – în baza dreptului de control ierarhic (caz în
care, de fapt, este o „revocare” pentru motive de nelegalitate, cu efecte ex tunc);
 instanţa de judecată – în baza dispoziţiilor legale privind contenciosul administrativ sau în
baza legilor speciale;
 autorităţile administrativ-jurisdicţionale– în baza competenţei prevăzute expres prin legea de
organizare (de exemplu CNSC – Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în baza Legii nr.
101/2016).
Tema nr. 2: Argumentaţi dacă, în lipsa unei dispoziţii legale exprese, organul administrativ
superior ierarhic poate să anuleze actele organului inferior.
Tema nr. 3: Explicaţi dacă numai instanţa de contencios administrativ are competenţa de a
anula acte administrative sau această competenţă poate reveni şi instanţei civile. Indicaţi texte
legale incidente.
3
5.1.5. Efectele juridice ale anulării actelor administrative:
Soluţii indicate în doctrină:

 În dreptul administrativ se admite, în principiu, posibilitatea confirmării ambelor categorii de
nulităţi, în lipsa unei interdicţii exprese a legii (A. Iorgovan); totuşi, în doctrina interbelică s-a
apreciat că nulităţile absolute nu pot fi „confirmate” (C. Rarincescu), pentru că sunt de ordine
publică şi nu pot forma obiectul unei „tranzacţii”;
 Ca regulă, nulitatea are efecte retroactive (ex tunc), cu excepţia anulării actelor administrative
cu caracter normativ; pe cale de excepţie, s-a admis de o parte a doctrinei (Romulus Ionescu
că „anularea” pentru motive de oportunitate produce efecte pentru viitor – ex nunc (subl.ns. –
aici ar fi, de fapt, o „revocare”, nu o „anulare” propriu-zisă);
 De principiu, ca efect al aplicării regulii „restitutio in integrum” nu se pot înlătura „retroactiv”
decât efectele juridice, nu şi faptele materiale deja realizate (de exemplu, anularea unei
autorizaţii de demolare a unei construcţii nu poate duce la reconstrucţia acesteia, pentru că ar
fi, oricum, un alt imobil, nu cel iniţial);
 Ca regulă, are ca efect anularea tuturor actelor juridice ulterioare şi condiţionate, sub aspectul
legalităţii, de existenţa actului administrativ anulat (A. Iorgovan) – cu menţiunea că de lege
lata există numeroase impediente în acest sens (e.g., cazul actelor individuale emise în baza
unui act administrativ normativ anulat ulterior).
Precizare: Prin art. 23 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ s-a statuat că
hotărârile judecătoreşti definitive prin care se anulează acte administrative cu caracter
normativ sunt general obligatorii, produc efecte numai pentru viitor.
Tema nr. 4: Identificaţi în jurisprudenţa ÎCCJ soluţii de practică unitară cu privire la efectele
anulării actelor administrative normative, în raport cu situaţia juridică a actelor administrative
individuale emise în baza lor.
5.2. Inexistenţa actelor administrative:
5.2.1. Noţiune:
 sancţiune specifică actului administrativ, care intervine atunci când viciile de legalitate care
afectează actul sunt atât de grave încât conştientizarea lor este facilă pentru toate subiectele de
drept (A.S. Ciobanu; A. Iorgovan; V. Vedinaş; D.A. Tofan);
 orice subiect de drept, chiar şi unul cu inteligenţă medie, va realiza ilegalitatea flagrantă a actului,
iar actul în cauză nu se poate bucura de prezumţia de legalitate, fiind lovit de vicii atât de vizibile
încât nimeni nu le poate atribui valoarea de acte juridice (T. Drăganu).
Inexistenţa, ca sancţiune, cunoaşte şi o consacrare constituţională:

 art. 100 alin. (1) – „În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se
publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului.”
 art. 108 alin. (4) – „Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-
ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se
publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a
4
ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.”
Precizare: Nepublicarea unui act administrativ nu poate fi considerată decât una dintre
cauzele de inexistenţă, nu singura.
În realitate, nepublicarea nici nu reprezintă un „viciu de legalitate”, pentru că reprezintă o
formalitate necesară intrării actului administrativ în vigoare şi se realizează după emiterea
acestuia.
Viciile flagrante, potrivit exemplelor formulare la nivel doctrinar, pot consta în:
 emiterea actului cu depăşirea competenţei materiale sau teritoriale;
 lipsa semnături sau a contrasemnăturii (atunci când legea o cere);
 invocarea unui temei de drept inexistent;
 aplicarea unei norme abrogate;
Tema nr. 5: Indentificaţi alte potenţiale cauze de inexistenţă a actelor administrative.
5.2.2. Regimul juridic al „inexistenţei” actelor administrative:

 reprezintă o sancţiune juridică consacrată şi constituţional, considerată mai gravă decât
nulitatea;
 actele administrative inexistente nu se bucură de prezumţia de legalitate;
 inexistenţa poate fi constatată de orice subiect de drept interesat, fără a se urma o anumită
procedură „sacramentală”;
 actul este lipsit de forţă executorie;
 nu există obligaţia de respectare şi de executare a actului;
 organele administrative au obligaţia de a se abţine de la punerea în executare a actului şi de a
constata inexistenţa acestuia, în caz contrar fiind posibile chiar sancţiuni de natură penală
pentru funcţionarii vinovaţi;
 subiectele destinatare ale actului au dreptul de a se apăra în faţa oricărei autorităţi publice, prin
invocarea inexistenţei;
 actul inexistent poate fi retras formal oricând de către administraţie.
(A.S. Ciobanu, A. Iorgovan, V. Vedinaş, O. Podaru)
Distincţia majoră dintre inexistenţă şi nulitate constă în faptul că actul lovit de nulitate absolută
continuă să producă efecte juridice, în baza prezumţiei de legalitate, până în momentul în care se
declară, cu efect retroactiv, nulitatea actului de către organele competente, pe când în cazul inexistenţei,
din start, actul nu beneficiază de această prezumţie şi nu poate fi pus în executare.
Tema nr. 6: Arătaţi dacă, în condiţiile dreptului pozitiv actual, se pot formula acţiuni în
contencios administrativ având ca obiect „constatarea inexistenţei” unui act
administrativ.
5

1. Are competenţa de a anula acte administrative:

a. beneficiarul actului;
b. terţul vătămat prin acele acte;
c. instanţa de judecată;
d. numai emitentul acestora.
2.În caz de ilegalitate, actele administrative cu caracter individual:

a. trebuie, întotdeauna, anulate „în tot”;
b. pot fi anulate, după caz, total sau parţial;
c. nu pot fi anulate, dar trebuie revocate la cererea persoanei vătămate;
d. trebuie supuse operaţiunii de „confirmare”.
3. Anularea prin hotărâre judecătorească definitivă a unui act administrativ cu caracter normativ:
a. nu este posibilă;
b. se poate cere într-un termen de decădere de 1 an de la publicarea actului;
c. operează inter partes litigantes;
d. produce efecte erga omnes.
4. „Nulitatea absolută” în cazul actelor administrative:

a. nu urmează regimul juridic prevăzut în Codul civil;
b. este reglementată în Legea contenciosului administrativ;
c. cunoaşte o consacrare formală în Codul de procedură administrativă al României;
d. este un concept care nu apare în legislaţia actuală.
5. Anularea actului administrativ de bază:

a. duce întotdeauna la nulitatea automată a actelor juridice subsecvente;
b. de principiu, atrage şi nulitatea actelor administrative subsecvente;
c. nu poate avea efecte asupra actelor juridice subsecvente;
d. nu poate fi dispusă atunci când au fost emise/încheiate acte juridice subsecvente.
6. Anularea şi revocarea produc efecte juridice:

a. identice, ex nunc;
b. identice, ex tunc;
c. diferite sau identice, în funcţie de cauza care determină desfiinţarea actului în cauză;
d. întotdeauna diferite.
7. Inexistenţa unui act administrativ:

a. reprezintă o măsură vremelnică, dispusă de organul emitent sau de organul superior ierarhic, până la
pronunţarea instanţei de judecată asupra cererii de anulare a actului;
b. din momentul constatării, duce la suspendarea aplicării respectivului act;
c. înlătură posibilitatea punerii în executare a actului administrativ;
d. poate fi constatată doar de instanţa de contencios administrativ.
8. Diferenţa dintre „nulitate” şi „inexistenţă” constă în faptul că:

a. actele inexistente rămân executorii, până la constatarea inexistenţei lor, în timp ce actele nule pot fi
suspendate;
b. prezumţia de legalitate operează numai în cazul actelor nule;
c. actele inexistente nu pot fi contestate;
d. actele inexistente se bucură de o prezumţie limitată de legalitate.
6
9. Nulitatea unui act administrativ:

a. nu poate fi constatată pe cale administrativă;
b. trebuie să fie expresă, pentru a putea fi dispusă de către instanţă;
c. nu poate fi confirmată;
d. nu produce, întotdeauna, efecte retroactive.
10. Nu pot fi anulate:

a. actele administrative care au intrat în circuitul civil;
b. actele administrative exceptate de la controlul de legalitate („finele de neprimire”);
c. actele administrative irevocabile;
d. actele administrative normative.
Răspunsuri: 1-c, 2-b, 3-d, 4-a, 5-b, 6-c, 7-c, 8-b, 9-d, 10-b.

1959;
- Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, All Beck,
Bucureşti, 1999.
7
CONTRACTUL ADMINISTRATIV: NOȚIUNE.TRĂSĂTURI GENERALE.

CLASIFICARE
Cuprins:
6.1. Noțiunea de „contract administrativ” şi criterii de identificare.

6.2. Reglementarea contractului administrativ în România.
6.3. Trăsăturile contractelor administrative
6.4. Clasificări

putea:
- să înţeleagă originile contractelor administrative;
- să înţeleagă trăsăturile tradiţionale ale acestora şi modul în care legislaţia
actuală, internă şi europeană, le influenţează;
- să diferenţieze regulile de drept care diferenţiază contractele administrative
faţă de contractele civile;
- să identifice diverse categorii şi specii de contracte administrative.
6.1. Noțiunea de „contract administrativ” şi criterii de identificare
Contractul administrativ = contractul încheiat de administraţie pentru a asigura funcţionarea unui

serviciu public şi care este supus unor reguli speciale, altele decât cele care guvernează raporturile dintre
particulari (definiţie „tradiţională”).
 face parte din categoria actelor juridice contractuale ale administraţiei publice;
 este încheiat, în principal, sub un regim de drept administrativ, completat cu unele reguli
specifice dreptului privat;
 originile sale se regăsesc în dreptul francez, în jurisprudenţa creată de Consiliului de Stat (pentru
a se degreva, Consiliul de Stat a fost nevoit să facă o distincţie între contractele civile ale administraţiei,
guvernate de regulile dreptului privat, şi contractele care se află sub imperiul unor norme şi principii de
drept public).
Îm baza jurisprudenţei Consiliului de Stat au fost identificate câteva criterii de identificare a

contractelor administrative, dezvoltate şi în doctrina franceză (în special de Gaston Jéze):
 este încheiat de administraţie pentru a asigura funcţionarea unui serviciu public, ceea ce implică
un regim de putere publică;
 presupune angajamentul cocontractantului de a participa activ şi personal la funcţionarea
serviciului public;
 este guvernat de reguli speciale privind forma (existenţa unui caiet de sarcini, de exemplu),
puterile administraţiei, facilităţile conferite cocontractanţilor particulari (inclusiv aplicaţia „teoriei
impreviziunii”);
 competenţa instanţelor administrative, acceptată ca atare de părţi (inclusiv prin inserarea unei
1
clauze exprese).
(a se vedea şi A.S. Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, 2015).
Tema nr. 1: Identificaţi criteriile care pot fi utilizate pentru identificarea unui „contract
administrativ”, în ipoteza în care legea nu vine cu o calificare expresă în acest sens.
În România, opiniile specialiştilor interbelici au fost, în multe situaţii, rezervate faţă de

acceptarea acestei categorii de contracte:
 Paul Negulescu: aprecia că „cel puţin pentru ţara noastră, ideia contractului administrativ
nu prezintă nici un interes, căci la noi aceste contracte sunt cârmuite de legea civilă”.
 Constantin Rarincescu: aprecia că teoria contractelor administrative nu prezenta aceeaşi
valoare în dreptul român, faţă de cel francez, pentru că, în aplicarea dispoziţiilor art. 107 din
Constituţia de la 1923 şi a Legii contenciosului administrativ din 1925, chiar şi contractele
care ar putea fi calificate în acest mod, plecând de la criteriile sus-citate, sunt „acte de
gestiune” şi sunt supuse competenţei instanţei de drept comun, nefiind „acte de autoritate”,
ci „patrimoniale”.
 Anibal Teodorescu: aprecia că, indiferent dacă prin actul contractual administraţia urmăreşte
un interes privat al său ori un interes public, actele în discuţie „vor fi asemenea ca formă
actelor pe cari un particular le-ar putea încheia”, fiind tot acte de gestiune încheiate de Stat în
calitate de persoană juridică, nu de „autoritate”.
(a se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I – Principii generale, ed. a
IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, 1934; Constantin G. Rarincescu, Contenciosul
administrativ român, Ediţiunea a doua, Ed. „Universala” Alcalay &Co, 1936 (reeditată în
2019 la Editura Universul Juridic); Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I,
ed. a III-a, Institutul de Arte Grafice „Eminescu”, Bucureşti, 1929)
În sensul acceptării „contractului administrativ”:

 Jean Vermeulen: în studiul „Contractul de concesiune de serviciu public” (Scrisul
Românesc, Craiova, 1930) după ce inventariază şi analizează opiniile relevante din epocă,
precum şi jurisprudenţa română şi franceză, el defineşte această operaţiune juridică drept un
„contract administrativ”;
 Erast Diti Tarangul: dedică un capitol distinct, în Tratatul său din anul 1944, „contractelor
de drept public”, considerând că ele, spre deosebire de alte contracte (civile) ale
administraţiei, „sunt încheiate în vederea funcţionării unui interes general sau pentru buna
şi regulata funcţionare a serviciilor publice, din care cauză sunt supuse regimului
administrativ”, menţionând, totodată, că sunt supuse, din punct de vedere material, şi unor
reguli ale dreptului privat (a se vedea Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ,
Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944).
 Jurisprudenţa Curţii de Casaţie: s-a orientat în sensul admiterii existenţei contractelor
administrative; dificultăţile cauzate de inexistenţa unor dispoziţii legale în materie; erau
depăşite prin apelarea la analogii cu diverse dispoziţii din dreptul privat, fără a se ignora
interesele publice aflate în joc, condiţiile speciale de încheiere şi derulare a contractelor,
necesităţile serviciilor publice deservite etc.
6.2. Reglementări privind „contractul administrativ” :
În legislaţia română de după 1989, noţiunea de „contract administrativ” a fost introdusă prin Legea
2
contenciosului administrativ nr. 554/2004, deşi doctrina de drept public o promovase constant.
Anterior Legii nr. 554/2004, diverse legi referitoare la concesiuni (Legea nr. 15/1990, Legea nr.
219/1998), regimul domeniului public (Legea nr. 213/1998), achiziţii publice (O.U.G. nr. 60/2001),
parteneriatul public-privat (O.G. nr. 16/2002), au promovat o viziune preponderent „privatistă” asupra
acestor contract, inclusiv din perspectiva instanţelor competente să tranşeze litigiile (cu rare excepţii, de
genul achiziţiilor publice, astfel de contracte erau considerate comerciale, iar litigiile erau de competenţa
instanţelor de drept privat sau a instanţelor de arbitraj, române sau internaţionale).
Conform art. 2 alin. (1) lit. c1) din Legea nr. 554/2004:
 „sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de
autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,
executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice”.
 „prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative.”
Regimul atribuirii şi derulării contractelor administrative intră sub incidenţa legilor speciale:
 contractele de achiziţie publică – Legea nr. 98/2016 şi Legea nr. 99/2016;
 contractele de concesiune de lucrări publice şi servicii – Legea nr. 100/2016;
 contractele de concesiune de bunuri proprietate publică – Codul administrativ ş.a.
 contractele de parteneriat public-privat (PPP) – OUG nr. 39/2018;
 contractele de delegare a gestiunii serviciilor comunitare de utilităţi publice – Legea nr.
51/2006 etc.
 închirierea bunurilor proprietate publică – Codul administrativ (completat cu dispoziţiile
Codului civil în materie de locaţiune).
Tema nr. 2: Identificaţi şi alte acte normative care reglementează „contracte

administrative”.
Soluţionarea litigiilor având ca obiect contracte administrative este împărţită, ca urmare a

modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, între instanţa de contencios administrativ şi instanţa
civilă.
Potrivit Legii nr. 554/2004 (art. 8 alin. 2):
 instanţa de contencios administrativ - va soluţiona litigiile care apar în faza premergătoare
încheierii contractelor administrative, precum şi litigiile privind încheierea şi anularea
acestora;
 instanţa civilă – va soluţiona litigiile privind executarea contractelor administrative.
Potrivit Legii nr. 101/2016 (art. 53 alin.1-2, art. 57):

 instanţa de contencios administrativ - va soluţiona litigiile privind acordarea
despăgubirilor pentru prejudicii cauzate în procedura de atribuire, precum şi pe cele
privind anularea sau nulitatea contractelor care cad sub incidenţa ei (actualmente –
achiziţiile publice, concesiunile de lucrări/servicii, contractele de parteneriat public-
privat).
 instanţa civilă - va soluţiona litigiile privind executarea contractelor menţionate;
 pe calea arbitrajului – se vor putea soluţiona litigii în legătură cu interpretarea, încheierea,
executarea, modificarea şi încetarea contractelor.
Tema nr. 3: Precizaţi ce se înţelege, în sensul dispoziţiilor de mai-sus, prin litigii având
ca obiect „executarea” contractelor administrative.
3
6.3. Trăsăturile contractului administrativ
La nivel doctrinar, putem identifica unele trăsături „tradiţionale”, prezentate în Tratatul de

drept administrativ al profesorului Antonie Iorgovan:
(i.) Reprezintă un acord de voinţă între o autoritate administrativă (sau alt subiect de drept
autorizat de o astfel de autoritate) şi un particular;
(ii.) Forma scrisă;
(iii.) Are ca obiectiv, după caz, îndeplinirea misiunii de interes public ce revenea autorităţii
contractante: prestarea de servicii publice, realizarea unor lucrări, punerea în valoare a
unui bun proprietate publică ş.a.;
(iv.) Presupune realizarea unor lucrări sau prestarea de servicii publice de către particularul-
cocontractant, în schimbul unei remuneraţii;
(v.) Părţile trebuie să accepte clauzele reglementare stabilite prin lege sau, în baza legii, prin
hotărâre a Guvernului;
(vi.) Autoritatea administrativă nu poate ceda drepturile/interesele/obligaţiile sale decât către
o altă autoritate administrativă, iar particularul le poate ceda oricărei alte persoane, dar
numai cu acordul administraţiei;
(vii.) Dacă interesul public o cere sau în cazul neîndeplinirii culpabile a obligaţiilor de către
particular, autoritatea poate modifica sau rezilia unilateral contractul, fără a mai recurge
la justiţie.
(viii.) Prin clauze prevăzute expres sau prin simpla acceptare a clauzelor prestabilite, părţile
au înţeles să se supună regimului de drept public, inclusiv în materia litigiilor;
(ix.) Aplicabilitatea teoriei impreviziunii;
(x.) Dacă legea nu dispune altfel, litigiile sunt soluţionate de către instanţele de contencios
administrativ
(a se vedea şi A.S. Ciobanu, Drept administrativ ..., 2015)
Tema nr. 4: Analizaţi în ce măsură aceste trăsături tradiţionale mai sunt compatibile cu
legislaţia internă şi europeană în vigoare. Identificaţi eventuale contradicţii.
6.4. Clasificări
(i.) După natura părţilor implicate:

 contracte încheiate între două autorităţi (organe) publice propriu-zise;
 contracte încheiate între o persoană de drept privat asimilată autorităţii publice
şi o altă persoană de drept privat;
 contracte încheiate între o autoritate publică şi o persoană de drept privat.
(ii.) După natura persoanei cocontractantului particular:
 contracte încheiate cu persoane juridice;
 contracte încheiate cu persoane fizice.
4
(iii.) După obiectul contractului:

 contracte privind delegarea gestiunii unor servicii publice sau de altă natură
(concesiunea de servicii;
 gestiunea delegată a serviciilor de utilităţi publice comunale); contracte de
achiziţie publică (de bunuri, lucrări sau servicii);
 contracte pentru punerea în valoare a bunurilor proprietate publică (concesiunea
sau închirierea bunurilor proprietate publică);
 contracte privind realizarea unor proiecte de interes public, în regim de
parteneriat public-privat.
(iv.) După modul de repartiţie a riscurilor şi specificul raporturilor financiare dintre părţi:
 contracte în care riscurile sunt asumate, total sau cel puţin majoritar, de
cocontractant (cele de concesiune a bunurilor, serviciilor şi lucrărilor publice);
 contracte în care riscurile sunt asumate de autoritatea contractantă, similar
vânzării-cumpărării (achiziţiile publice de bunuri, servicii sau lucrări publice);
 contracte în care riscurile sunt împărţite (contractele de parteneriat public-
privat).
(v.) După natura drepturilor conferite partenerului privat:
 contracte constitutive de drepturi reale administrative (concesiunile);
 contracte constitutive de drepturi personale (închirierea bunurilor proprietate
publică).
(vi.) După actul normativ în care sunt menţionate sub titulatura de „contracte
administrative” (sau ca acte „asimilate” celor administrative):
 contracte menţionate în Legea contenciosului administrativ (cele
individualizate la art. 2 alin.1 lit. c);
 contracte menţionate în legi speciale (de exemplu, cele din Legile nr. 98, 99 şi
100 din 2016 sau din Codul administrativ ).
(vii.) După modul de soluţionare a litigiilor privind executarea lor:
 contracte care intră în competenţa exclusivă a instanţelor judecătoreşti - de
contencios administrativ/civile (concesiunile de bunuri proprietate publică);
 contracte care pot fi deduse şi arbitrajului (achiziţiile publice; concesiunile de
lucrări publice/servicii).
Tema nr. 5: Identificaţi diverse contracte administrative încheiate între autorităţi publice.

1. Noţiunea de „contract administrativ”:

a. este utilizată în Constituţie;
b. este utilizată în Codul civil;
c. este utilizată în Legea contenciosului administrativ;
d. nu are consacrare legislativă.
5
2. Printre contractele administrative se numără şi:

a. contractul prin care o instituţie publică cumpără un imobil;
b. contractele încheiate între două asociaţii cu statut de utilitate publică;
c. contractul de închiriere a unui bun proprietate publică a statului;
d. contractul de concesionare a unui bun proprietate privată a statului.
3. Reprezintă un criteriu decisiv de identificare a „contractului administrativ”:

a. faptul că are ca obiect bunuri aflate în patrimoniul statului;
b. faptul că legea prevede că, în caz de litigii, competenţa aparţine instanţei de contencios
administrativ;
c. faptul că una dintre părţi este o instituţie publică;
d. faptul că respectivul contract nu este reglementat în Codul civil.
4. În urma modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018:

a. s-a eliminat sintagma „contract administrativ” din Legea contenciosului administrativ;
b. s-a prevăzut că toate litigiile având ca obiect contracte administrative, indiferent de obiectul
acţiunii, sunt de competenţa instanţei civile;
c. s-a prevăzut expres că regimul juridic aplicabil contractelor administrative este cel prevăzut
de Codul civil;
d. s-a prevăzut că instanţa civilă are competenţa de a judeca o parte din litigiile privind contracte
administrative.
5. În cadrul unui contract administrativ:

a. ambele părţi sunt autorităţi/instituţii publice;
b. doar una dintre părţi poate fi o autoritate/instituţie publică;
c. ambele părţi trebuie să fie persoane de drept privat;
d. una dintre părţi poate fi o persoană de drept privat.
6. Clauzele care compun un contract administrativ:

a. sunt, parţial, impuse prin „caietul de sarcini”;
b. sunt integral negociate de părţi;
c. se stabilesc la momentul semnării contractului;
d. sunt cele indicate în oferta persoanei de drept privat.
7. Autoritatea publică, parte într-un contract administrativ:

a. poate modifica unilateral orice clauze din acesta;
b. nu poate modifica unilateral clauze din contract;
c. poate modifica unilateral doar clauzele convenţionale;
d. poate modifica unilateral doar clauzele reglementare.
8. În cazul contractelor administrative:

a. nu este aplicabilă teoria impreviziunii;
b. este posibilă, în anumite cazuri, denunţarea unilaterală;
c. rezoluţiunea se poate dispune numai la cererea autorităţii contractante;
d. rezoluţiunea se poate dispune numai la cererea contractantului privat.
9. Dacă executarea unui contract administrativ este afectată în mod semnificativ printr-o decizie
unilaterală a autorităţii contractante:
a. suntem în prezenţa unei încălcări a contractului;
b. devine aplicabilă teoria impreviziunii;
c. contractantul privat are, întotdeauna, dreptul de a cere rezoluţiunea contractului;
d. suntem în prezenţa „faptei prinţului”.
6
10. Regimul juridic aplicabil unui contract administrativ:

a. este exclusiv de drept public;
b. intră sub regimul exclusiv al Codului civil;
c. presupune, în principiu, prioritatea interesului public;
d. se bazează pe regula egalităţii între părţi.
Răspunsuri: 1-c, 2-c, 3-b, 4-d, 5-d, 6-a, 7-d, 8-b, 9-d, 10-c.

- Alexandru-Sorin Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, Bucureşti,
2015;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public în
dreptul român şi în dreptul francez, Universul Juridic, Bucureşti, 2012;
- Monica Amalia Raţiu, Dreptul achiziţiilor publice, Ediţia a II-a, Universul Juridic, Bucureşti,
2018;
- Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ediţiunea a doua, Ed.
„Universala” Alcalay &Co;
- Verginia Vedinaş, Codul administrativ adnotat.Noutăţi. Examinare comparativă.Note
explicative, Ediţi a II-a revăzută şi adăugită, Universul Juridic, Bucureşti, 2020;
- Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Institutul de Arte Grafice
„Eminescu”, Bucureşti, 1929;
- Mircea Anghene, Utilizarea domeniului public, teza de doctorat în drept, „Imprimeriile
Româneşti”, Bucureşti, 1943;
- Jean H. Vermeulen, Contractul de concesiune de serviciu public”, Scrisul Românesc, Craiova,
1930)
- Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi,
1944;
- Marceau Long, Prosper Weil, Guy Braibant, Pierre Delvolvé, Bruno Genevois, Les grands
arrêts de la jurisprudence administrative, 16e édition, Dalloz, Paris, 2007.
7
DOMENIUL PUBLIC ŞI DOMENIUL PRIVAT: NOŢIUNE.

EVOLUŢIE.CLASIFICARE
Cuprins:
7.1. Apariţia şi evoluţia domeniului public

7.2. Bazele constituţionale şi legale ale domeniului public
7.3. Raportul domeniu public-proprietate publică
7.4. Delimitarea domeniului public de domeniul privat
7.5. Definiţia şi trăsăturile domeniului public la nivel doctrinar
7.6. Clasificarea domeniului public
7.7. Reglementarea domeniului privat în Codul administrativ

putea:
- să înţeleagă originile „domeniului public” şi criteriile de stabilire a sferei
acestuia;
- să aprofundeze caracteristicile bunurilor din domeniul public;
- să delimiteze „domeniul public” de „domeniul privat”;
- să înţeleagă regimul juridic aplicabil „domeniului public” şi „domeniului
privat”;
- să cunoască legislaţia relevantă în materie.
7.1. Apariţia şi evoluţia domeniului public
Evoluţia domeniului public cunoaşte mai multe perioade istorice (Al.S. Ciobanu,
Inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul român şi în dreptul francez,
Universul Juridic, 2012.; A. Iorgovan; V. Vedinaş):
 perioada dreptului roman;
 perioada medievală – vechiul drept francez;
 perioada Revoluţiei franceze din 1789;
 perioada Codului civil francez şi a Codurilor civile influenţate de acesta;
 concepţia doctrinei de la sfârşitul secolului XIX;
 perioada interbelică;
 doctrina actuală.
În dreptul roman:
 se remarcă distincţia dintre res in patrimonio (bunuri aflate în patrimoniu) şi res extra
patrimonium (bunuri aflate în afara patrimoniului), în funcţie de posibilitatea ca aceste bunuri să se
regăsească sau nu în patrimoniul unei persoane.
 Res extra patrimonium:
- sunt considerate ca fiind precursoarele domeniului public, ca ansamblu de bunuri
nesusceptibile de proprietate privată;
1
- includeau: res communes (ţărmurile mării), res publicae (porturi, fluvii etc), res universitatis
(teatre, pieţe, parcuri etc.), res divini juris (bunurile „sacre” şi cele religioase: bunuri
consacrate divinităţii, templele, mormintele etc.);
- nu puteau fi înstrăinate şi nici nu opera prescripţia în privinţa lor, dar o parte puteau fi
concesionate în schimbul unei taxe speciale - „vectigalium publicum”.
În vechiul drept francez:

 domeniul public făcea parte din patrimoniul suveranului, nefiind delimitat de domeniul privat
al acestuia;
 regele putea dispune liber de aceste bunuri, fapt care a generat numeroase abuzuri din partea
acestuia, calificate în doctrina franceză drept adevărate „delapidări”;
 în contrapondere, a apărut ulterior principiul inalienabilităţii domeniului public – consacrat prin
Ordonanţa (Edictul) de la Moulins din februarie 1566, emis de Carol al IX-lea;
 tot din secolul al XVI-lea se enunţă şi regula imprescriptibilităţii (o primă referire apare în cadrul unui
Edict Regal din 1539, dar consacrarea definitivă este realizată de-abia în 1667, în cadrul
Regulamentului general al domeniului Coroanei semnat de regele Louis al XIV-lea);
 regele devine doar „administratorlegal” al acestui domeniu public.
În urma Revoluţiei franceze din 1789:

 „naţiunea” devine proprietara fostului „domeniu public”;
 s-a elaborat Legea din noiembrie 1790 („Codul domenial”) care trece proprietatea domeniului
public de la rege la naţiune, o dată cu toate proprietăţile producătoare de venituri;
 bunurile din acest domeniu devin alienabile, în baza unei simple autorizări prealabile dată de corpul
legislativ;
 ia naştere „domeniul naţional”.
În perioada Codului civil francez şi a codurilor (inclusiv Codul civil român din 1864) adoptate
sub influenţa sa:
 s-a evitat formularea unei definiţii sau a unei enumerări exhaustive a bunurilor componente ale
domeniului public;
 Codul civil francez nu a stabilit cu precizie dacă bunurile domeniului public aparţin „naţiunii”
sau „statului”, folosind ambele concepte;
 nu se făcea distincţia între domeniul public şi cel privat, prin sintagma de „domeniu public”
fiind desemnat de fapt „domeniul administrativ” (ansamblul bunurilor, indiferent de forma
dreptului de proprietate şi de regimul juridic aplicabil, aparţinând puterii publice).
Perioada teoriilor de la sfârşitul secolului al XIX-lea (profesorul Victor Proudhon) şi ale

începutul secolului al XX-lea:
 bunurile care aparţin „persoanelor administrative” sunt de două categorii: bunuri care
constituie o sursă de venituri (case, terenuri etc.), ce trebuie privite ca şi orice altă
proprietate particulară, respectiv bunuri care servesc publicului în mod direct sau prin
intermediul unui serviciu public organizat de puterea publică, care trebuie protejate;
 noţiunea de „domeniu public” poate prezenta 3 semnificaţii: domeniul suveranităţii, domeniul
public şi domeniul privat;
 relativitatea principiului inalienabilităţii, aplicabil cât timp bunurile în cauză servesc efectiv
unui serviciu public;
Doctrina interbelică:
- se remarcă 4 teze importante, susţinute atât de autori francezi, cât şi de autori români:
 teoria folosinţei generale şi a inexistenţei unui drept de proprietate - din domeniul public fac
parte bunurile afectate folosinţei tuturor, asupra cărora administraţia nu are un drept de proprietate;
 teoria dreptului de proprietate – domeniul public este alcătuit din bunuri afectate
uzului tuturor, bunuri inalienabile şi imprescriptibile, aflate în proprietatea administraţiei,
2
care se deosebeau de bunurile din domeniul privat al administraţiei, neafectate uzului

tuturor, alienabile şi prescriptibile;
 teoria serviciului public – aparţineau domeniului public toate bunurile mobile şi imobile
afectate unui serviciu public, care datorită acestei afectaţiuni speciale sunt inalienabile şi
imprescriptibile;
 teoria interesului general – domeniul public este format din bunuri afectate unui interes
general, asupra cărora există un „drept de proprietate administrativă”, fiind supuse unui regim
juridic special, exorbitant, în raport cu bunurile ce compun domeniul privat.
În dreptul domenial francez contemporan:

 este acceptată teza existenţei dreptului de proprietate al administraţiei asupra domeniului
public;
 atât domeniul public cât şi domeniul privat al persoanelor de drept public sunt reglementate
atât printr-un „Cod general privind proprietatea persoanelor publice” – CGPPP (adoptat
în 2006, printr-o ordonanţă, şi modificat ulterior), cât şi prin legi (coduri) speciale dedicate
diverselor dependinţe;
 domeniul public şi domeniul privat al persoanelor de drept public sunt reglementate atât printr-
un „Cod general privind proprietatea persoanelor publice” – CGPPP (adoptat în 2006,
printr-o ordonanţă, şi modificat ulterior), cât şi prin coduri/legi speciale dedicate diverselor
dependinţe (acestea pot fi consultate la adresa:
https://www.legifrance.gouv.fr/liste/code?etatTexte=VIGUEUR&etatTexte=VIGUEUR_DIF
F); conform CGPPP:
- în domeniul public imobiliar intră:
(i.) bunurile proprietate publică care sunt afectate uzului public sau unui serviciu public,
pentru a doua variantă fiind necesară şi existenţa unei „amenajări indispensabile” (art.
L.2111-1 CGPPP);
(ii.) bunurile care constituie un „accesoriu indisociabil” al primelor.
- în domeniul public mobiliar intră, cu respectarea dispoziţiilor speciale aplicabile în materia
protejării bunurilor culturale, acele bunuri care prezintă interes public din punct de vedere
istoric, artistic, arheologic, ştiinţific sau tehnic (art. L2112-1);
 se admite că orice instituţie publică poate fi titulara unui domeniu public (este proprietara
bunurilor în discuţie);
 este reliefată distincţia domeniu public – domeniu privat, dar şi caracterul relativ al
acestei distincţii, în condiţiile în care bunuri proprietate publică sunt folosite în scopuri
patrimoniale, iar bunuri din domeniul privat sunt exploatate, uneori, în interes public sau,
în orice caz, pentru a se obţine „bani publici”.
7.2. Bazele constituţionale şi legale ale domeniului public
Conceptul de „domeniu public” reapare după 1989 în legi anterioare Constituţiei din 1991,
precum Legea nr. 18/1991 a fondului funciar sau Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale. El
nu a fost consacrat expres în Constituţie, dar a fost dedusă implicit din opoziţia dintre regimul juridic
consacrat proprietăţii private, în comparaţie cu cel al proprietăţii publice.
Prima lege organică generală în materia proprietăţii publice a fost Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia. De asemenea, au fost adoptate numeroase reglementări speciale pentru
„dependinţele” domeniului public (diferitele categorii de bunuri care intră în componenţa sa) – de exemplu Legea
minelor nr. 85/2003, Legea nr. 123/2012 a energiei electrice şi a gazelor naturale - precum şi în privinţa
modalităţilor de apropriere şi de integrare în circuitul economic a acestora – de exemplu Legea nr. 33/1994
privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul regimul contractelor
de concesiune de bunuri proprietate publică (abrogată prin Codul administrativ), Legea nr. 100/2016 privind
concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii etc.
Legea nr. 213/1998 a fost abrogată, în mare parte, de Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii
nr. 287/2009 privind Codul civil şi, mai nou, de Codul administrativ.
3
Actualmente, cele mai importante dispoziţii generale privind regimul juridic al domeniului public sunt
integrate în:
- Codul civil - Titlul VI – „Proprietatea publică” din Cartea a III-a – „Despre bunuri”;
- Codul administrativ – Partea a V-a - „Reguli specifice privind proprietatea publică şi privată a statului
sau a unităţilor administrativ-teritoriale” (conţine Titlul I – „Exercitarea dreptului de proprietate publică
a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale” şi Titlul II – „Exercitarea dreptului de proprietate
privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale”).
În Constituţie regăsim două categorii de norme incidente în materia proprietăţii:

 dispoziţii care reglementează expres instituţia proprietăţii (art. 44, 136), cu elementele ei
fundamentale;
 dispoziţii care reglementează implicit instituţia proprietăţii (art. 135, art. 56 ş.a.).
(a se vedea V. Vedinaş)
Existenţa proprietăţii publice şi regimul juridic specific al acesteia sunt consacrate expres
în art. 136 din Constituţie.
Astfel:
 aceasta este garantată şi ocrotită de lege;
 poate aparţine numai statului sau unităţilor administrativ-teritoriale (comună, oraş, judeţ);
 se stabilesc categoriile de bunuri care intră exclusiv în sfera proprietăţii publice, fără a se face o
enumerare exhaustivă: „Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial
energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei
economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul
exclusiv al proprietăţii publice.”
 Bunurile proprietate publică sunt inalienabile;
 Pot fi date în administrare, concesionate, închiriate sau date în folosinţă gratuită.
Regimul juridic al bunurilor proprietate publică, deci al domeniului public, este detaliat în cadrul
art. 858-875 din Codul civil, texte la care se adaugă dispoziţiile din Partea a V-a – Titlul I al Codului
administrativ.
Tema nr. 2: Explicaţi dacă bunurile exclusiv proprietate publică pot fi „dezafectate” şi în
ce mod?
7.3. Raportul „domeniu public”- „proprietate publică”
Conform opiniei promovate de profesorul Antonie Iorgovan (denumită teoria domeniului public lato-
sensu), sfera domeniului public nu se limitează doar la bunurile proprietate publică.
Astfel, domeniul public, într-un sens larg, ar cuprinde:
 bunurile proprietate publică a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale;
 o serie de bunuri proprietate privată, aparţinând particularilor, care prezintă o
semnificaţie şi o importanţă deosebită pentru colectivitate (de exemplu – bunuri din
patrimoniul cultural naţional aflate în colecţii particulare). Precizare: nu trebuie confundate
aceste bunuri cu cele proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, care
formează „domeniul privat”.
Precizare: practic, conform acestei teze, nu ar avea relevanţă calitatea proprietarului pentru
încadrarea unor bunuri în „domeniul public”, ci ar conta doar destinaţia de „utilitate publică” a bunului.
Tema nr. 3: Identificaţi categorii de bunuri private care ar intra în componenţa

domeniului public lato-sensu, potrivit teoriei menţionate.
4
Această teză este combătută, în principal, de către autorii de drept civil, care nu admit apartenenţa la
domeniul public a unor bunuri private, indiferent de importanţa socială a acestora.
Structura „hibridă” menţionată pleacă de la teoria „scării domenialităţii”, de sorginte franceză

(A. Iorgovan; D. A. Tofan; V. Vedinaş), conform căreia:
 în sfera „domenialităţii” includem mai multe categorii („trepte”) de bunuri, publice şi private;
 aceste bunuri sunt supuse regimului de putere publică, însă diferenţiat: bunurile publice sunt
supuse unui regim exclusiv de putere, pe când bunurile private sunt guvernate de un regim
mixt, de drept public şi de drept privat;
 bunurile componente fac obiectul, după caz, al dreptului de proprietate publică sau al dreptului de
proprietate privată (peste care se suprapune un „drept de protecţie şi pază” al puterii publice;
 bunurile componente ale domeniului public sunt fie în proprietatea exclusivă a statului şi a unităţilor
administrativ-teritorale (bunurile publice), fie în proprietatea privată a particularilor.
Conform reglementării actuale din Codul civil, domeniul public se identifică exclusiv cu bunurile
proprietate publică: „Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei
unităţi administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt
de uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege”
(art. 858), iar „Bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public naţional, judeţean sau, după
caz, local.” (art. 860 alin.1).
În acelaşi sens este şi art. 286 – Cod administrativ: „(1)Domeniul public este alcătuit din bunurile
prevăzute la art. 136 alin. (3) din Constituţie, din cele stabilite în anexele nr. 2-4 şi din orice alte bunuri
care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, şi sunt dobândite de stat sau de
unităţile administrativ-teritoriale prin unul dintre modurile prevăzute de lege.
Rezultă, fără dubiu, că teza domeniului public stricto-sensu cea agreată şi validată de către
legiuitor.
7.4. Delimitarea domeniului public de domeniul privat
Conform doctrinei:
 Domeniul public = ansamblul de bunuri supuse unui regim juridic administrativ, dominat de
principiul inalienabilităţii, precum şi unui regim de protecţie penală specială, necunoscut
domeniului privat, ce atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ;
 Domeniul privat = ansamblul bunurilor colectivităţii administrative, supuse regimului
dreptului privat şi, în caz de litigii, competenţei instanţelor de drept comun
 Domeniul administrativ sau „domeniul” = totalitatea bunurilor mobile sau imobile posedate de
puterea publică (stat, unităţi administrativ-teritoriale, stabilimente publice), deci ansamblul
bunurilor care compun domeniul public şi domeniul privat
(A. Iorgovan, V. Vedinaş, D. A. Tofan, A.S. Ciobanu)
Precizare: în România, despre un „domeniu” se poate vorbi numai în

contextul discuţiilor despre patrimoniul persoanelor de drept public, mai precis
statul, judeţul, oraşul sau comuna. Celelalte subiecte de drept public (autorităţi
publice, instituţii publice, regii autonome etc.) nu deţin un „domeniu”, dar au un
patrimoniu propriu, în măsura în care sunt înfiinţate ca persoane juridice.
Actualmente, bunurile statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, în funcţie de interesul pe
5
care îl prezintă şi destinaţia lor, pot fi plasate în două mari „compartimente”:

 domeniul public – cuprinzând bunurile proprietate publică a statului/unităţilor
administrativ-teritoriale;
 domeniul privat – cuprinzând bunurile proprietate privată a statului/unităţilor
administrativ-teritoriale.
Sfera domeniului public este cea prezentată în Codul civil şi în Codul administrativ:
Potrivit Codului civil:

 art. 858: Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi
administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt
de uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de
lege.
 art. 859:
(1)Constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice bogăţiile de interes public ale subsolului,
spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea
teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte
bunuri stabilite prin lege organică.
(2)Celelalte bunuri care aparţin statului ori unităţilor administrativ-teritoriale fac parte, după
caz, din domeniul public sau din domeniul privat al acestora, însă numai dacă au fost, la rândul
lor, dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.
 art. 860 alin. 1: Bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public naţional, judeţean
sau, după caz, local.
Din coroborarea art. 858-860 Cod civil rezultă că s-a menţinut soluţia anterioară (din Legea
nr. 213/1998) cu privire la delimitarea sferei domeniului public (ansamblul bunurilor
proprietate publică), titularii săi (statul, respectiv unităţile administrativ-teritoriale) şi criteriile
de domenialitate publică (uzul sau interesul public).
Potrivit Codului administrativ (art. 286):

(1)Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 alin. (3) din Constituţie, din
cele stabilite în anexele nr. 2-4 şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor,
sunt de uz sau de interes public, şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-
teritoriale prin unul dintre modurile prevăzute de lege.
(2)Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 alin. (3)
din Constituţie, din cele prevăzute în anexa nr. 2, precum şi din alte bunuri care, potrivit legii
sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public naţional.
(3)Domeniul public al judeţului este alcătuit din bunurile prevăzute în anexa nr. 3, precum şi
din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a
consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege ca fiind bunuri de uz sau de interes public
naţional.
(4)Domeniul public al comunei, al oraşului sau al municipiului este alcătuit din bunurile
prevăzute în anexa nr. 4, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate
ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege ca fiind bunuri de
uz sau de interes public naţional ori judeţean.
Aşadar:
 titularii domeniului public şi al domeniului privat sunt numai statul şi unităţile
administrativ-teritoriale:
 vom regăsi, după cum detaliază Anexele 2-4 din Codul administrativ, un domeniu public
al statului, un domeniu public al fieărui judeţ, respectiv al fiecărei localităţi (oraş,
comună);
 criteriile de domenialitate publică sunt uzul direct al publicului sau destinaţia lor de
interes public („naturală” ori stabilită prin lege sau prin decizie administrativă).
6
Domeniul privat este supus în mare parte, ca regim juridic, dreptului privat şi contenciosului
judiciar de drept privat, fiind format din totalitatea bunurilor mobile şi imobile aflate în proprietatea privată
a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale. Asupra acestor bunuri, autoritatea publică exercită aceleaşi
drepturi ca şi particularii, sub imperiul art. 44 alin. 2 din Constituţia României revizuită: „Proprietatea privată
este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular.”
Astfel:
 Codul administrativ prevede (art. 354):
(1)Domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din
bunuri aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public.
(2)Asupra acestor bunuri, statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de
proprietate privată.
 Codul civil prevede (art. 859) că bunurile care nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii
publice pot face parte fie din domeniul public, fie din domeniul privat, cu menţiunea
(art. 860) că bunurile proprietate publică fac parte, după caz, din domeniul public
naţional, judeţean sau local.
Tema nr. 1: Identificaţi, la nivel legislativ, diferenţele de regim juridic dintre domeniul
public şi domeniul privat.
7.5. Definiţia şi trăsăturile domeniului public la nivel doctrinar
Domeniul public „lato-sensu” (în viziunea propusă de o serie de autori de drept public, în
special profesorul Antonie Iorgovan) = ansamblul bunurilor publice sau private care prin natura lor sau
dispoziţia expresă a legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi
folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, supuse unui regim administrativ,
respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este dominant, aflate în proprietatea sau, după caz, în paza
persoanelor juridice de drept public (A. Iorgovan; V. Vedinaş).
Domeniul public „stricto-sensu” (teza „civilistă”) = ansamblul bunurilor care formează obiectul
dreptului de proprietate publică. ( D. A. Tofan, Liviu Pop, Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 70).
Precizare: „domeniul public” şi „domeniul privat” reprezintă „universalităţi de fapt”, deci cuprind un
ansamblu de bunuri privite în materialitatea lor, nu se referă la un ansamblu de „drepturi”.
Trăsăturile domeniului public lato-sensu:

 Cuprinde acele bunuri mobile sau imobile, publice sau private, care prin natura lor sau
destinaţia expresă a legii intră în categoria bunurilor care trebuie protejate şi transmise
generaţiilor viitoare;
 Bunurile domeniului public au o utilitate publică, având rolul de a satisface interesul
public, în mod direct sau prin intermediul unui serviciu public;
 Este guvernat de un regim de putere publică care poate fi:
- regim exclusiv public, pentru bunurile proprietate publică;
- regim de limitare a exercitării dreptului de proprietate privată, pentru bunurile proprietate privată
incluse în domeniul public.
 Bunurile componente se află în proprietatea publică sau, după caz, cel puţin în „paza”
unei persoane de drept public;
(A.Iorgovan; V. Vedinaş; D.A. Tofan, op. cit., 2015, p. 278)
7
Tema nr. 4: Precizaţi în ce măsură trăsăturile de mai-sus pot fi acceptate şi în privinţa

domeniului public stricto-sensu (reglementat de Codul civil şi Legea nr. 213/1998).
7.6. Clasificarea domeniului public
În funcţie de titular:
Potrivit art. 860 alin. 2 Cod civil, „delimitarea dintre domeniul public naţional, judeţean şi local
se face în condiţiile legii”.
Art. 286 Cod administrativ reiterează (mergând pe modelul Legii nr. 21/1998) existenţa domeniului
public statal (naţional), judeţean şi local, iar Anexele 2-4 din Codul administrativ detaliază bunurile care
intră în domeniul public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, fără a impune o enumerare
limitativă.
În funcţie de modul de încorporare:

 Domeniul public natural – cuprinde bunurile care fac parte din domeniul public datorită naturii
lor de „utilitate publică”, fără a avea nevoie, în mod imperativ, de „adaptări” speciale;
 Domeniul public artificial – cuprinde bunurile care presupun amenajări, intervenţii speciale
realizate prin fapta omului, în vederea utilizării lor în interes public.
În funcţie de modul de utilizare:

 Domeniul public utilizat în mod direct de public (căile de transport);
 Domeniul public utilizat indirect de colectivitate, prin intermediul unui serviciu public
(bunurile din dotarea diverselor serviciilor publice, de care acestea se folosesc pentru a-şi desfăşura
activitatea).
În funcţie de natura bunurilor componente:

 Domeniul public terestru (bogăţiile de interes naţional ale subsolului, terenurile de interes
public, rezervaţiile şi monumentele naturii etc.);
 Domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime interioare, ţărmurile, faleza şi plaja
mării etc.);
 Domeniul public fluvial (apele de suprafaţă, apele subterane etc.);
 Domeniul public aerian (spaţiul aerian);
 Domeniul public cultural (obiecte de artă, lucrări arhitectonice, vestigii arheologice, alte bunuri
din patrimoniul cultural naţional etc.);
 Domeniul public militar (cazărmi, ziduri de apărare, armamentul şi muniţia, fortificaţiile de
apărare etc.).
(a se vedea şi A.S. Ciobanu, A. Iorgovan)
7.7. Reglementarea domeniului privat în Codul administrativ
În Titlul II al Părţii a VII-a din Codul administrativ s-au reglementat unele reguli privind
„Exercitarea dreptului de proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ teritoriale”.
Potrivit art. 355, bunurile care se află în domeniul privat sunt în circuitul civil şi se supun
regulilor Codului civil, dacă prin lege nu se prevede altfel.
Cele mai relevante dispoziţii din Codul administrativ se referă la:
(i.)
Stabilirea obligaţiei şi a procedurii de inventariere a bunurilor din domeniul privat statal şi
local (art. 356-357);
8
(ii.)
Reglementarea procedurii de trecere a bunurilor din domeniul privat al unui titular în
domeniul privat al altui titular:
 de la stat la o unitate administrativ-teritorială (art. 358 – trecerea se aprobă prin hotărâre a
Guvernului, la cererea consiliului local/judeţean, cu plata valorii de inventar a bunului şi numai
dacă bunul se află pe raza u.a.t. solicitante);
 de la o unitate administrativ-teritorială la stat (art. 359 – trecerea se aprobă prin hotărâre a
consiliului local/judeţean, la cererea Guvernului, cu plata valorii de inventar a bunului);
 de la o unitate administrativ-teritorială la altă unitate administrativ-teritorială (art. 360 –
trecerea se aprobă prin hotărâre a consiliului local/judeţean al u.a.t. ce are în proprietate bunul,
la cererea consiliului local/judeţean al u.a.t. care solicită bunul, cu plata valorii de inventar a
bunului şi numai dacă bunul se află pe raza u.a.t.solicitante);
(iii.)
Precizarea condiţiilor în care un bun poate fi trecut din domeniul public al unui titular
(stat/u.a.t.) în domeniul privat al aceluiaşi titular (art. 361):
 prin hotărâre a Guvernului sau a consiliului local/judeţean, după caz;
 doar ca urmare a dezafectării bunului (dispariţia destinaţiei de utilitate publică), cu justificarea
temeinică a încetării uzului sau a interesului public la care servea anterior
Precizare: nerespectarea cerinţei privind justificarea încetării destinaţiei de uz/interes public

atrage nulitatea absolută a actului de transfer.
(iv.)
Indicarea modalităţilor de punere în valoare a domeniului privat: darea în administrare,
concesionarea, închirierea (pentru bunurile din domeniul privat statal), darea în folosinţă gratuită
(pentru bunurile din domeniul privat local).
Observaţii critice:
 au fost „copiate” aceleaşi modalităţi de punere în valoare (şi, implicit, aceleaşi drepturi
conferite terţilor asupra domeniului privat) ca la domeniul public;
 se prevede aplicarea „în mod corespunzător” a dispoziţiilor relative la aceste acte juridice din
materia domeniului public, ceea ce este criticabil din perspectiva regimului diferit care trebuie
să guverneze cele două domenii (nu se poate „egaliza” regimul proprietăţii publice cu regimul
proprietăţii private).
(v.)
Regimul vânzării bunurilor din domeniul privat:
 oportunitatea vânzării se stabileşte de către proprietar (stat/u.a.t.) prin intermediul autorităţilor
care le reprezintă în vederea exercitării dreptului de proprietate publică/privată (prevăzute la
art. 287 Cod administrativ);
 vânzarea de bunuri imobile se aprobă prin hotărâre a Guvernului sau a consiliilor
locale/judeţene, după caz (dacă nu se derogă prin lege specială);
 vânzarea se face prin licitaţie publică (cu eventuale excepţii prevăzute de lege, inclusiv dreptul
de preempţiune al constructorului de bună-credinţă prevăzut la art. 364 Cod administrativ);
 preţul minim de vânzare a imobilelor va fi valoarea cea mai mare dintre preţul de piaţă stabilit
de evaluatori autorizaţi şi valoarea de inventar.
Test de autoevaluare (grile)

1. „Domeniul public” îşi găseşte originile istorice în:
a. res in patrimonio;
9
b. res extra - patrimonium;

c. Codul civil francez;
d. Codul domenial francez din 1790.
2. Domeniul public stricto-sensu este compus din:

a. bunuri proprietate publică;
b. bunuri proprietate privată;
c. bunuri care aparţin numai statului;
d. bunuri proprietate privată a statului şi unităţilor administrativ - teritoriale.
3. Domeniul privat:
a. reprezintă ansamblul bunurilor aflate în proprietatea statului sau unităţilor
b. reprezintă ansamblul bunurilor aflate în proprietatea privată a statului;
c. reprezintă o componentă a domeniului public statal;
d. reprezintă ansamblul bunurilor aflate în proprietatea privată a statului sau a unităţilor
administrativ-teritoriale.
4. Domeniul administrativ este format din:

a. bunurile proprietate publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale;
b. bunurile proprietate privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale;
c. bunurile proprietate publică şi privată, aparţinând statului şi unităţilor administrativ-
teritoriale;
d. bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice.
5. Bunurile proprietate publică:

a. nu pot fi vândute, dar pot fi donate;
b. nu pot fi înstrăinate;
c. pot fi uzucapate;
d. nu pot fi donate, dar pot fi vândute prin licitaţie publică.
6. Domeniul public:
a. reprezintă o componentă a patrimoniului instituţiilor publice;
b. are ca titular numai statul;
c. are ca titulari statul şi unităţile administrativ-teritoriale;
d. are ca titulari judeţul, comuna, oraşul şi regiile autonome.
7. Domeniul public lato-sensu:

a. este format din bunurile imobile proprietate publică şi privată;
b. este format din totalitatea bunurilor din patrimoniul statului şi al unităţilor
c. este format din bunurile publice şi din unele bunuri private aparţinând particularilor,
care datorită importanţei şi semnificaţiei lor speciale trebuie conservate şi transmise generaţiilor
viitoare;
d. este format din totalitatea bunurilor publice ale statului şi unităţilor administrativ-
teritoriale.
8. Noţiunea de “domeniu public” este consacrată expres :

a. de Constituţie;
b. de Constituţie şi legi;
c. la nivel legislativ, dar nu la nivel constituţional;
d. doar de doctrină.
9. Asupra bunurilor publice:

a. se exercită un drept de pază şi protecţie al puterii publice;
10
b. se exercită un drept de proprietate privată al puterii publice;

c. există un drept de proprietate publică al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale;
d. există un drept de administrare al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
10. Conform Legii nr. 213/1998, titularii domeniului public:

a. sunt şi titulari ai domeniului privat;
b. nu sunt titulari ai unui domeniu privat;
c. pot fi şi persoane de drept privat;
d. sunt numai unităţile administrativ-teritoriale.
Răspunsuri: 1-b; 2-a; 3-d; 4-c; 5-b; 6-c; 7-c; 8-c; 9-c; 10-a.

2015;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public în România şi
în Franţa. Insesizabilitatea. Instituirea de limite şi servituţi. Protecţia juridică specială a integrităţii
şi afectaţiunii domeniului public”, Universul Juridic, Bucureşti, 2012;
- Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ediţiunea a doua, Ed.
„Universala” Alcalay &Co;
- Verginia Vedinaş, Tratat de drept administrativ, Volumul II, Universul Juridic, Bucureşti,
2018;
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a XII-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2020;
1930)
1944;
11
DOMENIUL PUBLIC: DOBÂNDIREA ŞI STINGEREA DREPTULUI DE

PROPRIETATE PUBLICĂ. ATESTAREA DOMENIULUI PUBLIC. PRINCIPII
FUNDAMENTALE
Cuprins:
8.1. Dobândirea şi stingerea dreptului de proprietate publică

8.2. Inventarierea domeniului public
8.3. Regimul juridic al domeniului public: Principii fundamentale

putea:
- să înţeleagă modul în care se dobândeşte şi se stinge dreptul de proprietate
publică;
- să înţeleagă procedura de inventariere a bunurilor din domeniul public şi
consecinţele juridice ale acestei operaţiuni;
- să înţeleagă principiile care stau la baza regimului juridic al domeniului public;
- să identifice dispoziţiile legale relevante.
8.1. Dobândirea şi stingerea dreptului de proprietate publică
Premisă: dobândirea unui bun în regim de proprietate publică duce automat la

includerea sa în domeniul public
(i.)
Norme relevante:
 art. 554 alin. (1) din Codul civil - bunurile statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale
care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz sau de interes public formează
obiectul proprietăţii publice, sub condiţia dobândirii în mod legal.
 art. 858 Cod civil - dreptul de proprietate publică aparţine statului sau unei unităţi
administrativ-teritoriale şi are ca obiect bunurile care, prin natura lor sau prin declaraţia
legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile
prevăzute de lege.
(ii.)
Dobândirea dreptului de proprietate publică (art. 863 Cod civil) se poate face prin:
 achiziţie publică, efectuată în condiţiile legii (a se vedea Legile nr. 98-99 din 2016);
1
 expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile legii (Legea nr. 33/1994;
Legea nr. 255/2010);
 donaţie sau legat, acceptat în condiţiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa
dispunătorului, devine de uz ori de interes public;
 convenţie cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa dobânditorului,
devine de uz ori de interes public;
 transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau
din domeniul privat al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în
condiţiile legii (art. 292-296 Cod administrativ);
 alte moduri stabilite de lege.
Reglementări aduse prin Codul administrativ:
Acceptarea donaţiilor şi a legatelor (art. 291 Cod administrativ)
Pentru liberalităţile făcute statului, aprobarea se face prin:

 hotărâre a Guvernului, pentru donaţiile şi legatele de bunuri imobile;
 hotărâre a Guvernului, pentru donaţiile şi legatele de bunuri mobile a căror valoare de
piaţă este mai mare de 500.000 lei;
 ordin al ministrului sau al conducătorului organului sau instituţiei administraţiei publice
centrale competente, după obiectul sau scopul donaţiei sau legatului, pentru donaţiile şi legatele
de bunuri mobile a căror valoare de piaţă este mai mică sau egală cu 500.000 lei;
Pentru liberalităţile făcute în favoarea u.a.t., aprobarea se face prin:

 hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului
Bucureşti ori a consiliului local al comunei, al oraşului sau al municipiului, după caz, pentru
donaţiile şi legatele de bunuri imobile;
 hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului
Bucureşti ori a consiliului local al comunei, al oraşului sau al municipiului, după caz, pentru
donaţiile şi legatele de bunuri mobile a căror valoare de piaţă este mai mare de 500.000 lei;
 dispoziţia conducătorului organului sau instituţiei administraţiei publice locale, pentru
donaţiile şi legatele de bunuri mobile a căror valoare de piaţă este mai mică sau egală cu
500.000 lei.
Condiţiile de trecere a bunurilor din domeniul public al unui titular în domeniul public al
altui titular (art. 292-295 Cod administrativ)
 trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al u.a.t. (art. 292):
- la cererea consiliului local/judeţean, cu justificarea temeinică a uzului/interesului public
local/judeţean;
- prin Hotărâre a Guvernului, cu justificarea temeinică a încetării uzului/interesului public
naţional;
- numai dacă bunul se află pe raza teritorială a u.a.t. solicitante.;
- dacă trecerea a fost condiţionată de realizarea unor investiţii într-un anume termen, prin HG
se vor stabili şi modalitatea de întoarcere a bunului în domeniul public naţional.
 trecerea unui bun din domeniul public al u.a.t. în domeniul public al statului (art. 293):
- la cerea Guvernului, cu justificarea temeinică a uzului/interesului public naţional;
- prin hotărâre a consiliului local/judeţean, cu justificarea temeinică a încetării
uzului/interesului public local/judeţean;
 trecerea unui bun din domeniul public al unei localităţi. în domeniul public al altei
localităţi din acelaşi judeţ (art. 294:
- la cererea consiliului local solicitant, cu justificarea temeinică a uzului/interesului public
local;
2
- prin hotărâre a consiliului local al localităţii care este proprietara bunului, cu justificarea
temeinică a încetării uzului/interesului public local;
 trecerea unui bun din domeniul public al judeţului. în domeniul public al unei localităţi
din acel judeţ (art. 294):
- la cererea consiliului local solicitant, cu justificarea temeinică a uzului/interesului public
local;
- prin hotărâre a consiliului judeţean al judeţului care este proprietar al bunului, cu justificarea
temeinică a încetării uzului/interesului public judeţean;
 trecerea unui bun din domeniul public al unei localităţi în domeniul public al judeţului
în care se află (art. 294):
- la cererea consiliului judeţean solicitant, cu justificarea temeinică a uzului/interesului public
judeţean;
- prin hotărâre a consiliului local al localităţii care este proprietara bunului, cu justificarea
temeinică a încetării uzului/interesului public local;
 trecerea unui bun din domeniul public al unui judeţ în domeniul public al unui judeţ
limitrof (art. 295):
- numai în vederea realizării unor investiţii, cu obligaţia reîntoarcerii bunului la proprietarul
iniţial în cazul nerealizării;
- pe durată determinată;
- la cererea consiliului judeţean solicitant;
- prin hotărâre a consiliului judeţean al judeţului care este proprietar al bunului.
(iii.)
Stingerea dreptului de proprietate publică (art. 864 Cod civil), operează prin:
 pieirea bunului;
 declasarea bunului (trecerea sa în domeniul privat).
Tema nr. 1: Identificaţi alte modalităţi „stabilite de lege” pentru dobândirea dreptului de
proprietate publică.
8.2. Inventarierea domeniului public
Sediul materiei – art. 288-290 Cod administrativ
Pentru domeniul public al statului:

 inventarul bunurilor se întocmeşte de ministere, de celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale (atât pentru bunurile aflate în administrarea acestora, cât şi
pentru bunurile aflate în administrarea unităţilor din subordinea, coordonarea sau sub
autoritatea acestora), precum şi de autorităţile publice autonome;
 Ministerul cu atribuţii în domeniul finanţelor publice realizează centralizarea inventarului
bunurilor din domeniul public al statului şi îl supune aprobării Guvernului;
 inventarul se aprobă prin Hotârâre a Guvernului (în prezent: H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie
2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al
statului).
Pentru domeniul public local/judeţean:

 inventarierea se face anual;
 inventarul se întocmeşte şi se actualizează de către o comisie special constituită,
3
condusă de autoritatea executivă ori de o altă persoană împuternicită să exercite atribuţiile

respective;
 inventarul se va atesta prin hotărâre a autorităţii deliberative a fiecărei unităţi
administrativ-teritoriale (care se va baza pe acte doveditoare ale dreptului de proprietate,
însoţite de extrase de carte funciară, plus o declaraţie pe propria răspundere a secretarului
general al u.a.t. din care să reiasă că bunul în cauză nu face/face obiectul unor litigii);
 proiectul hotărârii privind atestarea inventarului şi documentele anexă se comunică
ministerului cu atribuţii în domeniul administraţiei publice în termen de 10 zile lucrătoare;
 ministerul transmite în termen de 60 zile un punct de vedere cu privire la proiectul
hotărârii, precum şi la documentaţia aferentă acesteia (nerespectarea termenului echivalează cu
lipsa oricărei obiecţiuni);
 punctul de vedere se va fundamenta pe consultarea autorităţilor/instituţiilor interesate
cu privire la situaţia juridică a bunului/bunurilor care fac obiectul hotărârii;
 autorităţile/instituţiile consultate transmit informaţiile necesare în termen de 30 de zile
de la data înregistrării solicitării ministerului (necomunicarea informaţiilor în termen
echivalează cu lipsa oricărei obiecţiuni);
 dacă prin punctul de vedere al ministerului sunt sesizate aspecte de nelegalitate,
autorităţile locale efectuează modificările corespunzătoare în proiectul hotărârii, în termen de
maximum 45 de zile;
 dacă ministerul nu sesizează aspecte de nelegalitate, precum şi în cazul efectuării de
modificări conform punctului de vedere, autoritatea deliberativă (consiliul local/judeţean), la
propunerea autorităţii executive (primarul/preşedintele consiliului judeţean), adoptă hotărârea
prin care se atestă inventarul domeniului public;
 inventarul astfel atestat constituie anexă la statutul u.a.t. şi se publică pe pagina de
internet a acesteia.
Tema nr. 2: Argumentaţi importanţa juridică a operaţiunii de inventariere/atestare a

domeniului public. Identificaţi jurisprudenţă relevantă în materie.
8.3. Regimul juridic al domeniului public: Principii fundamentale
Enumerarea principiilor:
 inalienabilitatea;
 imprescriptibilitatea;
 insesizabilitatea;
 imposibilitatea grevării cu sarcini sau servituţi.
Precizare: în dreptul francez se mai abordează şi principiul protecţiei speciale a integrităţii

şi destinaţiei domeniului public.
Aceste principii sunt menţionate în Codul civil sub titulatura „caractere ale dreptului de
proprietate publică”. Codul administrativ nu conţine dispoziţii în acest sens, pentru a se evita
dublajul cu dispoziţiile din Codul civil.
8.3.1. Inalienabilitatea:
Reglementare:
 art. 136 alin. (4) din Constituţie: „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile..”
4
 art. 861 din Codul civil: „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile (…)”;
 anterior - art. 11 din Legea nr. 213/1998 (abrogat de Codul civil): „Bunurile din domeniul
public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, după cum urmează: a) nu pot fi
înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile
legii”.
Semnificaţie: în principal, imposibilitatea înstrăinării în orice formă (oneroasă sau gratuită) a

bunurilor proprietate publică, fără a exclude integrarea acestora în circuitul juridic, prin instrumentele
prevăzute de Constituţie, Codul civil, Legea organică nr. 213/1998: concesionarea, darea în administrare,
închirierea, darea în folosinţă gratuită; intră în sfera acestui principiu şi imposibilitatea exproprierii,
inexistenţa unor dezmembrăminte ale dreptului de proprietate publică, incompatibilitatea stării de
coproprietate asupra unui bun proprietate publică.
Precizare: Principiul inalienabilităţii bunurilor publice are un caracter relativ, în sensul

în care este aplicabil numai cât timp acestea fac efectiv parte din domeniul public, nefiind
dezafectate.
Tema nr. 3: Precizaţi dacă în cazul bunurilor declarate ca fiind exclusiv proprietate publică
regimul inalienabilităţii este diferit, în raport cu celelalte bunuri din domeniul public.
În teoria domeniului public lato-sensu, se vorbeşte despre inalienabilitatea absolută a

bunurilor prorpietate publică din domeniul public şi despre alienabilitatea relativă (condiţionată)
a bunurilor proprietate privată din domeniul public.
(a se vedea A. Iorgovan; V. Vedinaş; D.A. Tofan)
Tema
8.3.2. nr. 4: Precizaţi dacă operaţiunile de transfer a bunurilor din domeniul public al statului
Imprescriptibilitatea:
în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, prevăzute în art. 9 din Legea nr.
213/1998, reprezintă o încălcare a principiului inalienabilităţii.
8.3.2. Imprescriptibilitatea:
 derivă din principiul inalienabilităţii;

 nu este prevăzut expres în Constituţie, dar apare în legislaţia subsecventă;
 a fost consacrat în vechiul drept francez, prin Edictul regelui Louis al XIV-lea din 1667 privind
Regulamentul general al domeniului Coroanei;
 este analizată sub două aspecte:
- bunurile publice nu pot fi dobândite de terţi prin prescripţie achizitivă (uzucapiune)
sau, după caz, prin posesie de bună credinţă;
- dreptul de proprietate publică nu se pierde prin neuz, ca urmare a prescripţiei
extinctive;
 este reglementată în art. 861 alin. (1)-(2) din Codul civil: „bunurile proprietate publică sunt
(...) imprescriptibile (...)” (alin. 1); „proprietatea asupra acestor bunuri (bunurile proprietate publică
- subl.ns. A.S.C.) nu se stinge prin neuz şi nu poate fi dobândită de terţi prin uzucapiune sau, după
caz, prin posesia de bună-credinţă asupra bunurilor mobile” (alin. 2);
(Al.S. Ciobanu; D. A. Tofan; V. Vedinaş)
5
Tema nr. 5: Argumentaţi, prin raportare la doctrină şi la dreptul pozitiv, dacă ar putea să
opereze prescipţia achizitivă cu privire la un bun din domeniul public, ca urmare a
dezafectării „tacite” (abandonării) acestuia de către proprietar.
8.3.3. Insesizabilitatea:
 presupune imposibilitatea urmăririi sau executării silite a bunurilor proprietate publică;

 este reglementată în art. 861 alin. 1 din Codul civil;
(A.S. Ciobanu; D. A. Tofan; V. Vedinaş; A. Iorgovan)
Tema nr. 6: Argumentaţi dacă este posibilă urmărirea i executarea silită a bunurilor
din domeniul privat al statului sau al u.a.t.
8.3.4. Interdicţia grevării cu sarcini/servituţi:
Semnificaţie: bunurile prorpietate publică nu pot forma obiectul unor servituţi sau drepturi reale
accesorii (gaj, ipotecă, privilegii), pentru că dreptul de proprietate publică nu este susceptibil de
dezmembrăminte.
Trăsături:
 derivă din acelaşi principiu al inalienabilităţii,.
 această regulă a fost, iniţial, consacrată de art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998
(„...asupra lor nu se pot constitui garanţii reale”), respectiv de art. 13 care prevedea: „Servituţile
asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în măsura în care aceste servituţi sunt
compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate.” – este cazul, de
regulă, al servituţilor naturale reglementate de Codul civil.
 articolele 11 şi 13, menţionate, au fost abrogate de Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a
Codului civil;
 Codul civil conţine un articol distinct (art. 862) intitulat „Limitele exercitării dreptului de
proprietate publică”, conform căruia dreptul de proprietate publică este susceptibil de orice
„limite” reglementate pentru dreptul de proprietate privată, în măsura compatibilităţii lor cu
uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate;
Precizare: Limitele juridice ale dreptului de proprietate privată sunt reglementate de

Capitolul III al Titlului II („Proprietatea privată”), din Cartea a III-a („Despre bunuri”), ele
fiind împărţite în: limite legale (art. 602-625), limite convenţionale (art. 626-629) şi limite
judiciare (art. 630).
Din formularea art. 862 Cod civil rezultă că nu este permisă constituirea de servituţi (definite
la art. 755 Cod civil) asupra domeniului public, fiind admise numai limitele sus-citate ale
exercitării dreptului de proprietate.
În mod excepţional, art. 770 alin. 2 Cod civil admite că în cazul exproprierii unor imobile
proprietate privată, servituţile anterior constituite asupra acestora se vor menţine sub condiţia
de a nu fi contrare destinaţiei de utilitate publică.
6

1. Principiul inalienabilităţii bunurilor publice:

a. cunoaşte o consacrare constituţională;
b. cunoaşte o consacrare doar la nivel legal, nu şi constituţional;
c. cunoaşte o consacrare strict doctrinară;
d. nu cunoaşte o consacrare la nivelul dreptului pozitiv.
2. Bunurile prevăzute de art. 136 alin. 3 din Constituţie:

a. pot fi transferate în domeniul privat, în vederea dezafectării lor;
b. nu pot fi transferate în domeniul privat;
c. pot fi transferate în domeniul privat, cu titlu temporar;
d. nu pot fi concesionate sau închiriate.
3. Trecerea în domeniul privat a unei părţi din plaja Mării Negre:

a. nu se poate face din punct de vedere legal;
b. se poate face prin hotărâre a consiliului local al localităţii în raza căreia se află plaja în
cauză;
c. se poate face prin hotărâre a Guvernului României;
d. se poate face prin hotărâre a consiliului judeţean în raza căruia se află plaja.
4. Atestarea domeniului public se face prin:

a. lege organică;
b. lege ordinară;
c. act administrativ;
d. ordonanţă a Guvernului.
5. Imprescriptibilitatea bunurilor din domeniul public:

a. se aplică, prin analogie, şi la bunurile din domeniul privat al statului sau unităţilor
b. operează numai în plan achizitiv;
c. operează şi în plan extinctiv;
d. operează numai pentru bunurile exclusiv proprietate publică.
6. Bunurile din domeniul public:

a. pot fi afectate doar de servituţi;
b. nu pot fi grevate cu sarcini;
c. pot fi ipotecate doar cu acordul proprietarului;
d. nu sunt afectate de limitele caracteristice dreptului de proprietate privată.
7. Principiul insesizabilităţii presupune că:

a. bunurile statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi dobândite de terţi pe calea
presripţiei achizitive;
b. bunurile statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi urmărite silit;
c. bunurile de uz sau interes public ale statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale nu pot
fi urmărite silit;
d. bunurile din domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale pot fi
urmărite silit numai cu acordul proprietarului.
8. Hotărârea de atestare a domeniului public:

a. poate fi contestată pe calea contenciosului adminstrativ;
b. valorează „titlu de proprietate”;
c. are forţă de lege, deci nu poate fi contestată pe cale judiciară;
d. impune o prezumţie absolută de apartenenţă a bunurilor respective la domeniul public.
7
9. Întrucât bunurile proprietate publică sunt inalienabile, rezultă că:

a. bunurile aflate în patrimoniul statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi
înstrăinate;
b. nu pot fi constituite drepturi reale cu privire la acestea;
c. bunurile din domeniul public nu pot fi vândute;
d. ele pot fi înstrăinate doar cu titlu oneros.
10. Stingerea dreptului de proprietate publică intervine:

a. prin vânzarea bunului respectiv;
b. prin trecerea bunului în domeniul privat;
c. prin concesionarea bunului respectiv;
d. prin trecerea timpului.
Răspunsuri: 1-a, 2-b, 3-a, 4-c, 5-c, 6-b, 7-c, 8-a, 9-c, 10-b.

2015;
- Valeriu Stoica, Drept civil – Drepturile reale principale I, Editura Humanitas, Bucureşti,
2004;
- Verginia Vedinaş, Tratat de drept administrativ, Volumul II, Universul Juridic, Bucureşti,
2018;
- Verginia Vedinaş. Drept administrativ, Ediţia a XII-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2020;
1930)
1944;
8
DOMENIUL PUBLIC: MODALITĂŢI DE UTILIZARE ŞI DE PUNERE ÎN VALOARE
Cuprins:
9.1. Prezentare generală

9.2. Dreptul de administrare
9.3. Închirierea bunurilor proprietate publică
9.4. Dreptul de folosinţă gratuită

putea:
- să identifice dispoziţiile legale relevante;
- să înţeleagă regimul juridic aplicabil dreptului de administrare, dreptului de
folosinţă gratuită şi contractului de închiriere de bunuri proprietate publică;
- să înţeleagă diferenţele dintre formele de punere în valoare a domeniului public;
- să facă o corelaţie între dispoziţiile din legile speciale şi cele din dreptul privat,
în această materie.
9.1. Prezentare generală
Baza constituţională:
 art. 136 alin. (4) - „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele
pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori
închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.”
Dispoziţii legale:
 Reglementarea generală a drepturilor reale corespunzătoare proprietăţii publice se regăseşte

în art. 866-875 ale Codului civil, fiind vorba despre:
- dreptul de administrare;
- dreptul de concesiune;
- dreptul de folosinţă cu titlu gratuit.
Dispoziţii privind procedura de atribuire a acestor drepturi şi conţinutul lor concret (inclusiv
obligaţii corelative) au fost incluse în Partea a V-a – Titlul I – Capitolul III al Codului administrativ,
după cum urmează:
- Secţiunea a 2-a – darea în administrare;
- Secţiunea a 3-a – concesionarea;
- Secţiunea a 5-a – darea în folosinţă gratuită.
 Închirierea bunurilor din domeniul public este reglementată în art. 332-348 Cod administrativ,
dreptul de folosinţă conferit chiriaşului fiind un drept de creanţă, nu unul real.
1
Textele de mai sus reglementează patru tipuri de operaţiuni care au ca scop punerea în valoare a
bunurilor domeniului public:
 Darea în administrare
 Concesionarea
 Darea în folosinţă gratuită
 Închirierea
Aceste acte juridice au ca efect transmiterea/constituirea dreptului de folosinţă asupra bunurilor

proprietate publică în favoarea anumitor subiecte de drept, nu transmiterea dreptului de proprietate.
Tema nr. 1: Argumentaţi în ce măsură, conform Codului administrativ, pot fi utilizate darea
în administrare, concesionarea, închirierea şi darea în folosinţă gratuită pentru bunurile din
domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale?
9.2. Dreptul de administrare
9.2.1. Precizări generale
Conform art. 136 alin. (4) din Constituţie, dreptul de administrare se poate atribui:
 numai în favoarea anumitor subiecte de drept - regiile autonome şi instituţiile publice;
 numai cu titlu gratuit.
Această operaţiune juridică este calificată drept convenţie (contract administrativ), de către o
parte a doctrinei (V.Vedinaş), pe când alţi autori, inclusiv de drept civil, o califică drept act
administrativ unilateral (Valeriu Stoica, Drept civil – Drepturile reale principale I, Editura Humanitas,
Bucureşti, 2004).
De lege lata, dat fiind că procedura de acordare a acestui drept este una pur administrativă şi
presupune numai emiterea unui act administrativ, rezultă că nu se încheie un contract administrativ,
chiar dacă, în mod firesc, este nevoie şi de un acord al beneficiarului dreptului de administrare.
Prima reglementare detaliată a dreptului de administrare putea fi regăsită în Legea nr.

213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (art. 12).
Noul Cod Civil (art. 867-870) a preluat, în cea mai mare parte, dispoziţiile anterioare,
menţinând şi soluţia criticabilă privind posibilitatea titularului de a „dispune” de bunul public, normă
care poate fi interpretată într-un mod excesiv, care ar echivala cu încălcarea principiului
inalienabilităţii.
Codul administrativ (art. 298-301) a detaliat aspecte privind conţinutul actului prin care se
constituie dreptul de administrare, precum şi drepturile şi obligaţiile subiectelor de drept implicate în
această operaţiune juridică (s-a reiterat inclusiv formularea referitoare la prerogativa dispoziţiei).
9.2.2. Constituirea şi caracteristicile dreptului de administrare
(i.) Au calitatea de titulari ai dreptului de administrare: regiile autonome, autorităţile administraţiei publice
centrale şi locale, alte instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local (art. 868 Cod civil).
(ii.) Actul juridic prin care se dă în administrare un bun proprietate publică poate fi:
 Hotărârea Guvernului României – pentru bunurile din domeniul public naţional;
2
 Hotărârea consiliului judeţean, sau, după caz, a Consiliului General al mun. Bucureşti sau a consiliului
local al oraşelor şi comunelor – pentru bunurile din domeniul public al judeţelor, oraşelor sau
comunelor.
Actul administrativ de constituire va conţine (art. 299 Cod administrativ) menţiuni privind:
 datele de identificare a bunului şi valoarea de inventar;
 destinaţia bunului;
 termenul de predare-primire a bunului.
(iii.) Prerogative
Dreptul de administrare conferă titularului său dreptul de a folosi şi dispune de bunurile în cauză,
în condiţiile legii şi ale actului prin care i-a fost dat bunul în administrare (art. 868 alin. 2 Cod
civil).
Codul administrativ detaliază conţinutul dreptului de administrare şi al obligaţiilor ce revin

beneficiarului (art. 300):
„a)folosirea şi dispunerea de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este
cazul, de actul de constituire;
b)asigurarea pazei, protecţiei şi conservarea bunurilor, ca un bun proprietar, şi suportarea
tuturor cheltuielilor necesare unei bune funcţionări;
c)efectuarea formalităţilor necesare cu privire la închiriere, în limitele actului de dare în
administrare şi cu respectarea legislaţiei aplicabile;
d)culegerea fructelor bunului;
e)efectuarea de lucrări de investiţii asupra bunului, în condiţiile actului de dare în administrare
şi a legislaţiei în materia achiziţiilor publice;
f)suportarea tuturor cheltuielilor necesare pentru aducerea bunului la starea corespunzătoare de
folosinţă, în cazul degradării acestuia, ca urmare a utilizării necorespunzătoare sau a
neasigurării pazei;
g)acordarea dreptului de servitute, în condiţiile legii;
h)obţinerea avizelor pentru planul urbanistic zonal fără schimbarea uzului şi interesului public
şi destinaţiei bunului;
i)obţinerea avizelor pentru lucrări de îmbunătăţire şi menţinere a caracteristicilor tehnice ale
bunurilor;
j)reevaluarea bunurilor, în condiţiile legii;
k)semnarea procesului-verbal de vecinătate, fără schimbarea regimului juridic al bunului;
l)semnarea acordului de avizare a documentaţiei de carte funciară pentru obţinerea certificatului
de atestare a edificării construcţiilor.”
Observaţii critice privind „drepturile şi obligaţiile” prevăzute la art. 300 alin. 1 Cod
administrativ:
 se reia sintagma referitoare la exercitarea prerogativei ”dispoziţiei” de către titularul dreptului
de administrare (lit. a), fără a se explica în mod univoc la ce se referă;
 se prevede posibilitatea grevării cu „servituţi” a bunului proprietate publică (lit. g), ceea ce
reprezintă o încălcare a principiului inalienabilităţii (cu rang constituţional) şi a regulii că
dreptul de proprietate publică nu este susceptibil de dezmembrăminte;
 nu se stabilesc limite cu privire la efectuarea de „investiţii” (care pot fi interpretate ca lucrări
de modificare materială a bunului), în scopul protejării bunului de modificări radicale ale
„substanţei” sale care, ulterior, i-ar putea afecta chiar destinaţia de utilitate publică.
Tema 2: Precizaţi dacă reglementările din Codul administrativ în materia dreptului de

administrare sunt concordante cu cele din Codul civil.
3
Doctrina de drept administrativ a adua critici textului legal ce conferă titularului dreptului de
administrare „dreptul de a dispune” de bunul proprietate publică, din moment ce prerogativa
dispoziţiei asupra unui bun din domeniul public nu poate fi transferată nimănui, prin raportare la
principiul inalienabilităţii (V. Vedinaş).
Tema nr. 3: Argumentaţi în ce constă „dreptul de dispoziţie” asupra bunurilor proprietate

publică, conferit titularului dreptului de administrare?
9.2.3. Beneficiarii dreptului de administrare
Regiile autonome:
Doctrina interbelică a realizat o distincţie între:

 regia directă (regia administrativă) = procedeul prin care administraţia publică organiza un
serviciu public şi îl exploata în mod direct, luând asupra sa „riscurile şi beneficiile întreprinderii”;
şi
 regia publică comercială = modalitatea de exploatare a unui serviciu public printr-o
„întreprindere” care dobândea personalitate şi autonomie în conducere.
Prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii
autonome şi societăţi comerciale, s-a stabilit că „Unităţile economice de stat, indiferent de organul
în subordinea căruia îşi desfăşoara activitatea, se organizează şi funcţionează, în conformitate cu
dispoziţiile prezentei legi, sub formă de regii autonome sau societăţi comerciale.”
Potrivit legii, regiile autonome erau persoane juridice înfiintate prin hotărâre a Guvernului
(pentru cele de interes naţional), sau prin hotărâre a organelor judeţene şi municipale ale administraţiei
de stat, şi funcţionau pe bază de gestiune economică şi autonomie financiară; ele se organizau şi
funcţionau „în ramurile strategice ale economiei naţionale - industria de armament, energetică,
exploatarea minelor şi a gazelor naturale, poştă şi transporturi feroviare -, precum şi unele domenii
aparţinând altor ramuri stabilite de Guvern.” (a se vedea art. 1, 2 şi 3 din lege).
Prin O.U.G. nr. 30/1997 s-a decis reorganizarea ca societăţi comerciale a regiilor autonome
organizate în baza Legii nr. 15/1990, indiferent de autoritatea în coordonarea căreia îşi desfăşurau
activitatea, urmând ca societăţile comerciale pe acţiuni rezultate în urma reorganizării regiilor
autonome având ca obiect activităţi de interes public naţional să fie denumite companii naţionale sau
societăţi naţionale, după caz, şi să fie supuse procesului de privatizare (art. 2).
Au fost exceptate de la reorganizare o serie de regii autonome implicate în prestarea unor
activităţi publice şi/sau comerciale de interes deosebit: Regia Autonomă "Monitorul Oficial", Regia
Autonomă "Loteria Naţională", Regia Autonomă "Imprimeria Naţională", Regia Autonomă
"Monetăria Statului" şi Regia Autonomă "Multiproduct" (art. 12 din O.U.G. nr. 30/1997), la care s-au
adăugat, prin Legea nr. 207/1997 de aprobare a O.U.G.nr.30/1997, şi Regia Naţională a Pădurilor,
Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", Regia Autonomă "Administraţia
Naţională a Drumurilor din România", Regia Autonomă "Rasirom", Regia Autonomă "Arsenalul
Armatei", Regia Autonomă "Rami - Dacia", Regia Autonomă "Romtehnica", precum şi alte regii care
constituiau monopol natural de interes strategic, sau anumite servicii publice de interes naţional.
Precizare: Regii autonome există şi la nivelul administraţiei locale.
Instituţiile
Tema publice: care sunt asemănările şi deosebirile dintre instituţiile publice şi regiile
nr. 3: Precizaţi
autonome. Explicaţi dacă pot beneficia de dreptul de administrare şi „autorităţile publice”.
 Potrivit art. 868 din NCC, bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea „(…)
4
autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes
naţional, judeţean ori local”, formulare mai detaliată care îşi găseşte echivalent în conceptul
sintetic de „instituţie publică” cu care operează art. 136 din Constituţie;
 În doctrină s-a precizat că noţiunea de „instituţie publică” vizează, prin eliminare, orice organ de
stat sau al administraţiei locale autonome care nu este nici regie autonomă şi nici societate
comercială.
 În această interpretare, s-a făcut şi precizarea că art. 136 din Constituţie are în vedere un sens
restrâns al noţiunii de „instituţie publică”, în sensul că:
- nu ar putea intra în discuţie decât instituţiile publice finanţate exclusiv din bani publici şi care
se află sub controlul Curţii de Conturi;
- nu se referă la „marile instituţii ale Republicii” – Parlamentul, Preşedintele României, Curtea
Constituţională, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al
Magistraturii, Avocatul Poporului, Ministerul Public – şi nici la consiliul local/judeţean;
- interpretată în sens restrictiv, această noţiune vizează: ministerele şi alte organe centrale de
specialitate din subordinea Guvernului, autorităţile centrale autonome, autorităţile
subordonate ministerelor sau autorităţilor centrale autonome, instituţiile subordonate
consiliului judeţean/local.
(a se vedea A.Iorgovan)
În concluzie, din reglementarea NCC rezultă că orice „organ public” poate primi, în
principiu, în administrare un bun din domeniul public, nefiind indicate restricţii exprese. Nici în
Codul administrativ nu există restricţionări exprese.
Precizare: Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1/2014 s-a reţinut că dreptul de
administrare are la bază un raport de subordonare între autoritatea care îl constituie şi
titularul său, astfel încât ar fi exclusă, având în vedere principiul autonomiei locale,
posibilitatea ca bunuri din domeniul public al statului să fie date în administrare unor
instituţii publice locale (şi viceversa).
Tema nr. 4: Argumentaţi dacă bunurile din domeniul privat al statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale pot fi date în administrare şi care este natura dreptului astfel conferit.
9.2.4. Stingerea şi apărarea dreptului de administrare
Art. 869 Cod civil prezintă cauzele care duc la stingerea dreptului de administrare:
 revocare, din motive de interes public;
 încetarea dreptului de proprietate publică.
Apărarea dreptului de administrare, potrivit art. 870 Cod civil, revine titularului său,
nefiind nevoie de introducerea în cauză a proprietarului decât atunci când se pune în discuţie nu acest
drept real, ci chiar dreptul de proprietate.
Tema nr. 5: Explicaţi dacă titularul dreptului de administrare poate contesta actul de revocare
a acestui drept.
5
9.3. Închirierea bunurilor proprietate publică
Codul civil menţionează în art. 861 alin. (3) posibilitatea de închiriere, în condiţiile legii, a
bunurilor proprietate publică, fără a trata distinct această operaţiune juridică sau dreptul personal de
folosinţă conferit.
Câteva norme, în acest sens, au fost cuprinse în Legea nr. 213/1998 (art- 14-16), pentru ca, în
prezent, închirierea să fie reglementată în Codul administrativ (art. 332-348).
9.3.1. Părţile contractului:
- Locator pot fi:

 autorităţile prevăzute la art. 287 Cod administrativ (Guvernul, prin ministerele de resort sau
prin organele de specialitate ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului sau
a ministerelor de resort, după caz, pentru bunurile aparţinând domeniului public al statului;
autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale, pentru bunurile aparţinând domeniului
public al unităţilor administrativ-teritoriale);
 titularul dreptului de administrare.
- Locatar (chiriaş) poate fi oricare persoană fizică sau juridică.
9.3.2. Procedura de atribuire a contractului de închiriere:
Contractele de închiriere a bunurilor proprietate publică se încheie în baza unei proceduri de

licitaţie publică, reglementată de Codul administrativ.
Astfel:
Decizia de scoatere spre închiriere a bunurilor proprietate publică a statului sau a unităţilor
administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, acte care vor conţine menţiuni
privind:
 datele de identificare şi valoarea de inventar ale bunului;
 destinaţia dată bunului;
 durata închirierii;
 preţul minim al închirierii.
După întocmirea documentaţiei de atribuire (care conţine caietul de sarcini, fişa de date a
procedurii, contractul-cadru conţinând clauze contractuale obligatorii, formulare şi modele de
documente), se publică (cu cel puţin 20 de zile calendaristice înainte de data-limită pentru depunerea
ofertelor) anunţul de licitaţie în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, într-un cotidian de
circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală, pe pagina de internet a autorităţii ori prin alte medii
ori canale publice de comunicaţii electronice.
Poate participa ca ofertant orice persoană care:

 a plătit toate taxele privind participarea la licitaţie, inclusiv garanţia de participare;
 a depus oferta/cererea de participare la licitaţie, împreună cu toate documentele solicitate în
documentaţia de atribuire;
 are îndeplinite la zi toate obligaţiile exigibile de plată a impozitelor, a taxelor şi a contribuţiilor
către bugetul consolidat al statului şi către bugetul local;
 nu este în stare de insolvenţă, faliment sau lichidare.
 nu se află în situaţia de a fi refuzat în ultimii 3 ani, în mod culpabil, să încheie un contract
privind bunurile statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale sau să plătească preţul
aferent, după ce a fost desemnată câştigătoare la o licitaţie publică anterioară.
6
Procedura de licitaţie este valabilă numai dacă se depun cel puţin două oferte valabile (a se
vedea cerinţele de la art. 336 alin. 4), în caz contrar urmând a fi anulată. Pentru cea de-a doua licitaţie
va fi păstrată documentaţia de atribuire aprobată pentru prima licitaţie.
Criteriile de stabilire a ofertei câştigătoare sunt:

 cel mai mare nivel al chiriei;
 capacitatea economico-financiară a ofertanţilor;
 protecţia mediului înconjurător;
 condiţii specifice impuse de natura bunului închiriat.
Precizare: Ponderea fiecărui criteriu este de până la 40% din punctajul total, se stabileşte în
documentaţia de atribuire şi trebuie să fie proporţională cu importanţa sa în utilizarea/exploatarea
raţională şi eficientă economic a bunului.
Anunţul de atribuire a contractului - trebuie transmis spre publicare în Monitorul Oficial al

României, Partea a VI-a, un, în cel mult 20 de zile calendaristice de la finalizarea procedurii.
Autoritatea contractantă are obligaţia de a informa ofertanţii despre deciziile referitoare la
atribuirea contractului, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la emiterea
acestora.
Încheierea contractului se poate face numai după împlinirea unui termen de 20 de zile
calendaristice de la data realizării comunicării
Anularea procedurii:
De drept:
 dacă nu se depun cel puţin 2 oferte valabile;
 ofertantul declarat câştigător refuză încheierea contractului;
 autoritatea contractantă nu poate încheia contractul cu ofertantul declarat câştigător întrucât
acesta se află într-o situaţie de forţă majoră sau în imposibilitatea fortuită de a executa
contractul, şi nici nu există o ofertă admisibilă clasată pe locul doi.
Alte situaţii:
 poate opera, înainte de stabilirea ofertei câştigătoare, dacă se încalcă alte dispoziţii privind
procedura de atribuire;
 poate opera prin decizia autorităţii contractante, după stabilirea ofertei câştigătoare, dacă se
constată abateri grave de la prevederile legale care afectează procedura de licitaţie sau fac
imposibilă încheierea contractului (sfera „abaterilor grave” este prezentată la art. 342 alin. 2).
9.3.3. Contractul de închiriere:
Forma contractului – scrisă (cerinţă ad validatem – art. 343 alin. 2 Cod administrativ).
Contractul va cuprinde clauze privind despăgubirile, în situaţia denunţării contractului înainte
de expirarea termenului (art. 343 alin. 3).
Drepturi şi obligaţii ale locatorului (art. 347 alin. 1 Cod administrativ):

 să predea bunul pe bază de proces-verbal, în termen de 30 de zile de la constituirea garanţiei;
 să încaseze chiria;
 să beneficieze de garanţia constituită de chiriaş, în caz de neplată a chiriei sau de neîndeplinire
a obligaţiilor contractuale de cître chiriaş; în caz contrar, garanţia se restituie la încetarea
contractului;
 să menţină bunul în stare corespunzătoare de folosinţă pe toată durata închirierii, potrivit
destinaţiei sale, şi să suporte cheltuielile reparaţiilor necesare în acest scop;
 să controleze executarea obligaţiilor titularului dreptului de închiriere şi respectarea condiţiilor
închirierii;
7
 să constate, ori de câte ori este nevoie, fără a stânjeni folosinţa bunului de către titularul dreptului
de închiriere, starea integrităţii bunului şi destinaţia în care este folosit;
 să asigure folosinţa netulburată a bunului pe tot timpul închirierii.
Drepturi şi obligaţii ale chiriaşului (art. 347 alin. 2 Cod administrativ):

 să nu aducă atingere dreptului de proprietate publică prin faptele şi actele juridice săvârşite;
 să plătească chiria, în avans, în cuantumul şi la termenele stabilite prin contract;
 să constituie garanţia, în condiţiile prevăzute în caietul de sarcini;
 să solicite locatorului reparaţiile necesare pentru menţinerea bunului în stare corespunzătoare
de folosinţă sau contravaloarea reparaţiilor care nu pot fi amânate;
 să execute la timp şi în condiţii optime lucrările de întreţinere curente şi reparaţii normale ce îi
incumbă;
 să restituie bunul, pe bază de proces-verbal, la încetarea, din orice cauză, a contractului de
închiriere, în starea tehnică şi funcţională avută la data preluării, mai puţin uzura aferentă
exploatării normale;
 să nu exploateze bunul închiriat în vederea culegerii de fructe naturale, civile, industriale sau
producte.
În completarea dispoziţiilor din Codul administrativ vor fi aplicabile, în măsura

compatibilităţii lor, normele privind locaţiunea/închirierea din Codul civil (art. 1777-1850).
Tema nr. 6: Analizaţi dispoziţiile Codului civil în materie de locaţiune şi precizaţi care
dintre ele sunt incompatibile cu regimul închirierii de bunuri proprietate publică.
9.4. Dreptul de folosinţă gratuită
9.4.1. Reglementare, beneficiari, obiect
A cunoscut o consacrare constituţională în urma revizuirii legii fundamentale, în anul 2003,

deşi la acea dată era deja reglementată în legile organice (Legea nr. 213/1998, Legea nr. 215/2001).
Conform art. 136 alin. (4) din Constituţia revizuită, bunurile proprietate publică „pot fi date în
folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică”, adică „persoanelor juridice de drept privat care,
potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică” (art. 5 lit. aa - Cod administrativ; cu privire la
semnificaţia sintagmei „utilitate publică”, a se vedea şi O.G. nr. 26/2000 privind asociaţiile şi
fundaţiile, cu modificările şi completările ulterioare).
Precizare: Nu intră în această categorie „instituţiile publice”, pentru că pentru ele a fost
reglementat, în mod distinct, un alt drept real – cel de administrare.
În prezent, reglementarea acestui drept se regăseşte în art. 874-875 Cod civil şi art. 349-353
Cod administrativ.
Este de remarcat că nici Constituţia, nici cele două coduri nu fac distincţie între bunurile
imobile şi bunurile mobile, rezultând că ambele categorii pot face obiectul dreptului de folosinţă
gratuită.
(Al.S. Ciobanu; V. Vedinaş; A. Iorgovan.)
Conform art. 362 alin. 2 Cod administrativ, pot fi date în folosinţă gratuită şi bunuri din
domeniul privat al u.a.t. (este de remarcat că nu se prevede acelaşi lucru şi pentru domeniul privat al
8
statului, deşi Codul civil reglementează „dreptul de folosinţă gratuită” ca un drept „caracteristic”
proprietăţii publice.
Tema nr. 7: Identificaţi exemple concrete de „instituţii de utilitate publică” care sunt (sau pot
fi) beneficiarele dreptului de folosinţă gratuită a unor bunuri proprietate publică.
9.4.2. Trăsăturile dreptului de folosinţă gratuită (art. 874-875 Cod civil):
 este calificat de Codul civil (art. 874-875) ca un drept real corespunzător proprietăţii
publice;
 nu este un dezmembrământ al dreptului de proprietate publică (pentru că acesta nu
este susceptibil de dezmembrare, fiind inalienabil);
 se acordă pentru o perioadă limitată de timp, deci nu este admisibilă o perioadă
nedeterminată/nelimitată;
 titularul dreptului nu beneficiază de fructele civile ale bunului decât dacă o asemenea
posibilitate îi este recunoscută prin actul de constituire.
Tema nr. 8: Argumentaţi dacă există sau nu o durată maximă pentru dreptul de folosinţă
gratuită. Poate fi acesta reînnoit succesiv?
9.4.3. Prerogative reglementate în Codul administrativ:
Pentru autorităţile publice – reprezentante ale statului/u.a.t. (art. 350 alin. 1)

 să verifice modul în care sunt respectate condiţiile de folosinţă stabilite prin actul de dare în
folosinţă gratuită şi prin lege;
 să solicite încetarea folosinţei gratuite şi restituirea bunului, atunci când interesul public legitim
o impune.
Pentru beneficiar (art. 350 alin. 2, art. 351)

 să folosească bunul potrivit destinaţiei în vederea căreia i-a fost acordată folosinţa gratuită;
 să prezinte, anual, rapoarte privind activitatea de utilitate publică desfăşurată, gradul de
implementare la nivelul colectivităţii, precum şi prognoze şi strategii pentru perioada următoare;
 să permită accesul autorităţilor prevăzute la art. 287 pentru efectuarea controlului asupra
bunurilor;
 să nu modifice bunul, în parte ori în integralitatea lui;
 la încetarea folosinţei gratuite, să restituie bunul în starea în care l-a primit, în afară de ceea ce
a pierit sau s-a deteriorat din cauza vechimii, şi liber de orice sarcini;
 să nu transmită folosinţa bunului unei alte persoane;
 să informeze autoritatea publică cu privire la orice tulburare adusă dreptului de proprietate
publică, precum şi la existenţa unor cauze sau iminenţa producerii unor evenimente de natură să
conducă la imposibilitatea exploatării bunului.
9.4.3. Constituire şi stingere
Potrivit art. 874 din. 3 Cod civil, dispoziţiile privind constituirea şi încetarea dreptului de
administrare se aplică în mod corespunzător, de unde rezultă următoarele:
 Constituirea dreptului de folosinţă gratuită se face prin mijloace de drept
9
administrativ, respectiv prin adoptarea, după caz:

- a unei hotărâri a Guvernului (pentru bunurile publice proprietate a statului)
- a unei hotărâri a consiliului judeţean/local (pentru bunurile publice de interes
judeţean/local).
Actul de constituire va conţine menţiuni privind:

 datele de identificare a bunului şi valoarea de inventar a acestuia;
 în cazul bunurilor cu regim special, indicarea reglementărilor legale specifice privind
paza şi protecţia;
 destinaţia bunului;
 durata pentru care se acordă folosinţa gratuită;
 termenul la care se va realiza predarea-primirea materială a bunului;
 obligaţiile instituţiei de utilitate publică beneficiară;
 entitatea care suportă cheltuielile de întreţinere a bunului, potrivit destinaţiei sale;
 modalităţi de angajare a răspunderii şi sancţiuni.
(art. 349 Cod administrativ)
 Stingerea dreptului de folosinţă gratuită operează odată cu încetarea dreptului de

proprietate publică sau prin revocare, pentru motive de interes public.
 Apărarea în justiţie a dreptului de folosinţă gratuită revine beneficiarului său.

1. Nu reprezintă un drept real, în materia proprietăţii publice:

a. dreptul de folosinţă gratuită;
b. dreptul de folosinţă conferit locatarului unui bun proprietate publică;
c. dreptul de concesiune;
d. dreptul de administrare.
2. Poate fi titularul dreptului de administrare a unui bun proprietate publică:

a. o universitate particulară;
b. o companie de stat;
c. un spital public;
d. statul român.
3. Dreptul de administrare se stinge:

a. prin renunţarea titularului său;
b. prin rezilierea contractului administrativ încheiat anterior, în acest sens;
c. prin act administrativ emis de Guvern sau de consiliul judeţean/local, după caz;
d. prin acordul părţilor.
4. Actul prin care se constitue dreptul de folosinţă gratuită:

a. conferă titularului aceleaşi prerogative ca şi dreptul de administrare;
b. conferă un drept personal;
c. poate permite şi perceperea unor chirii de către titular;
d. reprezintă un contract administrativ încheiat între proprietarul bunului şi beneficiar.
10
5. Perioada pentru care se constituie dreptul de folosinţă gratuită:

a. este de maxim 5 ani;
b. este nelimitată;
c. este limitată;
d. se stabileşte de comun acord între proprietar şi titularul dreptului.
6. Apărarea dreptului de proprietate publică în instanţă revine:

a. proprietarului;
b. titularului dreptului de administrare;
c. titularului dreptului de folosinţă gratuită;
d. concesionarului.
7. În sfera „instituţiilor de utilitate publică” care pot beneficia de dreptul de folosinţă gratuită
intră:
a. ministerele;
b. cultele religioase;
c. consiliile locale;
d. regiile autonome.
8. Dreptul de administrare poate fi revocat:

a. numai la cererea titularului;
b. conform deciziei arbitrare a proprietarului bunului proprietate publică;
c. din raţiuni de interes public;
d. în baza deciziei unilaterale a titularului.
9. Contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică:

a. se poate încheia de către proprietar numai cu instituţiile publice şi regiile autonome;
b. se încheie, întotdeauna, pe perioadă nelimitată;
c. se poate încheia numai cu persoane juridice;
d. se completează, ca regim juridic, cu dispoziţiile din dreptul privat.
10. Contractul de închiriere:

a. se poate atribui prin negociere directă;
b. este un contract consensual;
c. poate avea ca obiect numai bunuri imobile;
d. se atribuie prin licitaţie publică.
Răspunsuri: 1-b, 2-c, 3-c, 4-c, 5-c, 6-a, 7-b, 8-c, 9-d, 10-d.

2015;
11
2004;
- Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ediţiunea a doua – anastatică,
1944;
12
CONTRACTUL DE CONCESIUNE. SERVICIUL PUBLIC (NOŢIUNI

GENERALE)
Cuprins:
10.1. Concesiunea - noţiune, obiect, categorii

10.2.. Concesionarea bunurilor proprietate publică
10.3. Serviciul public

- să înţeleagă natura juridică a contractului de concesiune în dreptul
administrativ român şi importanţa sa practică:
- să înţeleagă trăsăturile specifice care definesc concesiunea domeniului public;
- să identifice actelor normative incidente în materie;
- să înţeleagă procedura specifică de încheiere a contractului de concesiune şi
regimul clauzelor specifice;
- să identifice efectele juridice ale contractului de concesiune şi elementele care îl
diferenţiază de contractele de drept privat.
- să înţeleagă semnificaţia şi rolul „serviciului public”;
- să identifice trăsăturile „serviciului public”.
10.1. Concesiunea – noţiune, obiect, categorii
10.1.1. Origini
Concesiunea reprezintă una dintre cele mai importante şi uzitate modalităţi contractuale de
punere în valoare a bunurilor proprietate publică, acest fapt datorându-se beneficiilor substanţiale pe
care le procură atât autorităţii publice concedente, cât şi beneficiarului concesiunii.
După cum arată doctrina de drept public, ideea concesionării unui bun „public” a fost prezentă
şi în Antichitate, în dreptul roman, însă, fundamentele reale ale concesiunii din prezent le regăsim în
Evul Mediu ( a se vedea Antonie Iorgovan) , în epoca regalităţii (perioada vechiului drept francez).
În această perioadă, proprietatea începe să îşi piardă treptat, de facto, caracterul său exclusiv,
independent şi simplu şi devine în schimb dependentă, complicată şi grevată cu servituţi, în condiţiile
în care s-a generalizat obiceiul monarhilor (proprietari ai unui imens Domeniu al Coroanei) de a
transmite dreptul de folosinţă cu privire la vaste moşii, fără a se prevedea un termen limită de exercitare
a acestuia, în favoarea unor vasali a căror loialitate o doreau „cucerită”.
Prin aceste „delapidări” funciare, proprietarul originar – monarhul - păstra nuda proprietate
asupra terenurilor concesionate, în timp ce beneficiarul (concesionarul) exercita în mod deplin posesia
şi folosinţa asupra acestor fiefuri, denumite şi „censive”.
De aici s-a născut şi teoria coexistenţei a două drepturi perpetue asupra aceluiaşi obiect – fieful
concesionat, adică dreptul proprietarului (suveranului) care deţinea aşa-numitul „domeniu eminent” şi
dreptul concesionarului (vasalul), deţinător al „domeniului util” (a se vedea Antonie Iorgovan).
În timp, tocmai datorită acestei folosinţe perpetue exercitate asupra terenurilor concesionate de
la monarh, dreptul concesionarului a început să se consolideze, acesta fiind perceput public drept
1
adevăratul proprietar, obligat în mod „nedrept” să achite taxe împovărătoare (redevenţa) unui suveran
„parazit”( a se vedea A.S. Ciobanu, V. Vedinaş).
De la această percepţie înşelătoare au pornit şi modificările semnificative aduse în planul
regimului domenial de Revoluţia Franceză şi de Codul domenial din 1790, care au realizat un melanj
între concesionarea bunurilor publice şi a celor private, în condiţiile în care fostul „domeniu public”
(Domeniul Coroanei) devine un „domeniu al Naţiunii”, alienabil, de principiu, în baza unei aprobări
date de forul legiuitor.
În ceea ce priveşte soluţiile date în dreptul românesc asupra regimului juridic al concesiunii,
acestea au fost exprimate la nivel doctrinar prin formularea sintetică a caracteristicilor sale : contract
cu caracter temporar, revocabilitatea concesiunii, posibilitatea „răscumpărării”, adică a denunţării
unilaterale de către concedent (a se vedea A.Iorgovan). De asemenea, în mod tradiţional, concesiunea
a fost percepută ca o modalitate privativă de exploatare a unui serviciu public, deci, implicit, a bunurilor
proprietate publică afectate acestui serviciu, fiind, aşadar, un contract administrativ.
Un exemplu elocvent al modului în care doctrina interbelică a perceput concesiunea îl constituie
chiar definiţia clasică formulată de profesorul Paul Negulescu, în celebrul său tratat: „formă de
exploatare a unui serviciu public, în care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa
riscurile exploatării şi conducerea activităţii serviciului, în schimbul dreptului de a percepe taxe
pentru serviciile prestate…” (P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. 1, ediţia a
IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 154).
10.1.2. Reglementare
Modul de atribuire a contractelor de lucrări publice şi de servicii, pe cale de achiziţie publică sau
pe calea concesiunii, reprezintă o problemă de interes major la nivelul Uniunii Europene, motiv
pentru care a fost şi este reglementată de o serie de acte normative (directive) care trebuie transpuse şi
implementate corespunzător de toate statele membre.
Astfel, în cursul anului 2014 s-a realizat o modificare substanţială a legislaţiei europene în
materia achiziţiilor publice şi a concesiunilor, fiind adoptate trei noi directive: Directiva 2014/23/UE
a Parlamentului European şi a Consiliului privind atribuirea contractelor de concesiune, Directiva
2014/24/UE a Parlamentului European şi a Consiliului privind achiziţiile publice şi de abrogare a
Directivei 2004/18/CE, respectiv Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European şi a Consiliului
privind achiziţiile efectuate de entităţile care îşi desfăşoară activitatea în sectoarele apei, energiei,
transporturilor şi serviciilor poştale şi de abrogare a Directivei 2004/17/CE.
Anterior, atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice a fost reglementată prin
Directiva 2004/18/CE, iar atribuirea concesiunilor de servicii a intrat sub incidenţa principiilor
prevăzute în TFUE sau a celor derivate din acesta: libera circulaţie a mărfurilor, libertatea de stabilire,
libertatea de a presta servicii, egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoaşterea reciprocă,
proporţionalitatea, transparenţa.
Prin noile directive au fost introduse o serie de noutăţi în materia atribuirii şi derulării
contractelor menţionate, însă, în primul rând, este de remarcat adoptarea unui act normativ distinct
pentru contractele de concesiune (cu menţiunea că sunt avute în vedere numai concesiunile de lucrări
publice şi servicii, nu şi cele de bunuri).
În prezent, după transpunerea Directivei 2014/23/UE şi intrarea în vigoare a Codului administrativ,

obiectul unui contract de concesiune poate fi reprezentat de:
- bunuri din domeniul public sau privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale (contract supus
dispoziţiilor art. 302-331 şi art. 362 Cod administrativ, precum şi art. 871-873 Cod civil);
- lucrări publice şi servicii (care cad sub incidenţa Legii nr. 100/2016, ale cărei Norme de aplicare au
fost aprobate prin H.G. nr. 867/2016, şi a Legii nr. 101/2016).
Precizare: în ceea ce priveşte concesionarea domeniului privat, art. 362 alin. 3 precizează că se
vor aplica „în mod corespunzător” dispoziţiile din materia domeniului public.
2
10.2. Concesionarea bunurilor proprietate publică
10.2.1. Reglementare şi noţiune.
Sediul materiei, dincolo de dispoziţiile art. 136 alin. (4) din Constituţie, care se referă la
posibilitatea de concesionare a bunurilor proprietate publică, este reprezentat de Secţiunea a 3-a
(„Concesionarea bunurilor proprietate publică”) din Partea a V-a - Titlul I – Capitolul III al Codului
administrativ şi, sub câteva aspecte generale, de art. 871-873 din Codul civil.
Conform art. 303 alin. (2) din Codul administrativ, contractul de concesionare a bunurilor
proprietate publică reprezintă „acel contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică,
denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care
acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate
publică, în schimbul unei redevenţe.”
Pentru comparaţie, cităm şi prezentarea celorlalte două tipuri de concesiune, potrivit Legii nr.
100/2016:
 contractul de concesiune de lucrări publice este un contract cu titlu oneros, asimilat
potrivit legii actului administrativ, încheiat în scris, prin care una sau mai multe entităţi
contractante încredinţează executarea de lucrări unuia sau mai multor operatori
economici, în care contraprestaţia pentru lucrări este reprezentată fie exclusiv de
dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor care fac obiectul contractului, fie de acest
drept însoţit de o plată (art. 5 alin. 1 lit. g)
 contractul de concesiune de servicii este un contract cu titlu oneros, asimilat potrivit
legii actului administrativ, încheiat în scris, prin care una sau mai multe entităţi
contractante încredinţează prestarea şi gestionarea de servicii, altele decât executarea
de lucrări prevăzută la lit. g), unuia sau mai multor operatori economici, în care
contraprestaţia pentru servicii este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata
serviciile care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoţit de o plată (art. 5 alin.
1 lit. h).
Tema nr. 1: Arătaţi care este semnificaţia sintagmei „pe riscul şi răspunderea sa”.
Tema nr. 2: Ce presupune „dreptul şi obligaţia de exploatare” a bunului proprietate

publică?
10.2.2. Procedura concesionării bunurilor proprietate publică (art. 308-323 Cod administrativ)
(i.) Iniţiativa concesionării:
 aparţine concedentului sau potenţialului concesionar („orice persoană interesată”);

 are la bază un studiu de oportunitate;
 în termen de 30 de zile de la însuşirea propunerii de concesionare formulate de persoana
interesată, concedentul este obligat să procedeze la întocmirea studiului de oportunitate;
 în baza studiului de oportunitate se elaborează caietul de sarcini al concesiunii;
3
(ii.) Modalitatea de atribuire:
Conform art. 312 Cod administrativ, atribuirea contractului de concesiune se va face prin
licitaţie.
Ca excepţie, se permite atribuirea directă către unele întreprinderi publice, în condiţiile art.
315 Cod administrativ.
(iii.) Procedura licitaţiei publice
Concedentul trebuie să întocmească documentaţia de atribuire (cu conţinutul prevăzut la art.

313 Cod administrativ).
Ulterior, concedentul are obligaţia să publice un anunţ de licitaţie în Monitorul Oficial al

României, Partea a VI-a, într-un cotidian de circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală, pe
pagina sa de internet ori prin alte medii ori canale publice de comunicaţii electronice (art. 314 Cod
administrativ).
Anunţul de licitaţie se trimite spre publicare cu cel puţin 20 de zile calendaristice înainte de data-
limită pentru depunerea ofertelor.
Procedura de licitaţie se poate desfăşura numai dacă în urma publicării anunţului de licitaţie au
fost depuse cel puţin două oferte valabile (sunt considerate oferte valabile ofertele care îndeplinesc
criteriile de valabilitate prevăzute în caietul de sarcini al concesiunii), în caz contrar concedentul fiind
obligat să anuleze procedura şi să organizeze o nouă licitaţie,
În cazul organizării unei noi licitaţii, procedura este valabilă în situaţia în care a fost depusă cel
puţin o ofertă valabilă (art. 314 Cod administrativ).
Ofertele se elaborează în conformitate cu prevederile documentaţiei de atribuire.
Criteriile de stabilire a ofertei câştigătoare (art. 318) sunt:

 cel mai mare nivel al redevenţei;
 capacitatea economico-financiară a ofertanţilor;
 protecţia mediului înconjurător;
 condiţii specifice impuse de natura bunului concesionat.
Precizare: Ponderea fiecărui criteriu este de până la 40% din punctajul total, se stabileşte în
documentaţia de atribuire şi trebuie să fie proporţională cu importanţa sa în utilizarea/exploatarea
raţională şi eficientă economic a bunului.
Oferta câştigătoare este oferta care întruneşte cel mai mare punctaj în urma aplicării criteriilor
de atribuire (dacă există punctaje egale între ofertanţii clasaţi pe primul loc, departajarea acestora se va
face în funcţie de punctajul obţinut pentru criteriul de atribuire care are ponderea cea mai mare - art.
319 Cod administrativ).
Concedentul are obligaţiile:

- de a transmite spre publicare în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, un anunţ de
atribuire a contractului de concesiune, în cel mult 20 de zile calendaristice de la finalizarea procedurii
de atribuire (art. 319 alin. 21);
- de a informa ofertanţii despre deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune de
bunuri proprietate publică, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la
emitere (art. 319 alin. 23);
- de a încheia contractul de concesiune cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind
câştigătoare, dar numai după împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data informării
ofertanţilor (art. 319 alin. 20 şi alin. 26).
4
(v.) Atribuirea directă:
Această procedură specială de atribuire a concesiunii era reglementată şi în OUG nr. 54/2006
(abrogată de Codul administrativ).
Condiţii (art. 315 Cod administrativ):

 bunurile proprietate publică pot fi concesionate prin atribuire directă unor întreprinderi
publice (companii naţionale, societăţi naţionale sau societăţi aflate în subordinea, sub
autoritatea sau în coordonarea autorităţilor care reprezintă statul/u.a.t. în calitate de
concedent) care au fost înfiinţate prin reorganizarea regiilor autonome şi care au ca obiect
principal de activitate gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea respectivelor
bunuri, dar numai până la finalizarea privatizării acestora.
 nu este necesară întocmirea studiului de oportunitate şi nici a caietului de sarcini
 documentaţia de atribuire va avea o structură mai succintă.
Tema nr. : Arătaţi dacă autoritatea contractantă are posibilitatea de a cere instanţei de judecată
obligarea ofertantului declarat câştigător să semneze contractul de concesiune.
vi. Anularea procedurii de atribuire
De drept:
 dacă nu se depun cel puţin 2 oferte valabile;
 ofertantul declarat câştigător refuză încheierea contractului;
 concedentul nu poate încheia contractul cu ofertantul declarat câştigător întrucât acesta se
află într-o situaţie de forţă majoră sau în imposibilitatea fortuită de a executa contractul, şi
nici nu există o ofertă admisibilă clasată pe locul doi.
Alte situaţii:
 poate opera prin decizia concedentului, înainte de transmiterea comunicării privind rezultatul
procedurii de atribuire şi anterior încheierii contractului, dacă se constată încălcări ale
prevederilor legale care afectează procedura de licitaţie sau fac imposibilă încheierea
contractului (sfera „abaterilor grave” este prezentată la art. 320 alin. 2).
Tema nr. 3: Care ar fi motivele pentru care se permite concesionarea directă în favoarea
subiectelor de drept indicate mai-sus?
10.2.3. Regimul juridic al contractului de concesiune a bunurilor proprietate publică
(i.) Părţile contractului
Calitatea de concedent (art. 303) revine:

 statului, pentru bunurile proprietate publică a statului - este reprezentat, în acest sens, de
ministere sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;
 judeţului, pentru bunurile proprietate publică a judeţului - este reprezentat, în acest sens, de către
preşedintele consiliului judeţean;
 comunei, oraşului sau municipiului, pentru bunurile proprietate publică ale acestora – sunt
reprezentate, în acest sens, de către primarul comunei, al oraşului sau al municipiului, respectiv
de către primarul general al municipiului Bucureşti.
5
Calitarea de concesionar revine persoanei fizice/juridice care participă la procedura de

atribuire şi este desemnată ca atare, prin licitaţie sau atribuire directă (a se vedea şi art. 871 alin. 2 Cod
civil).
(ii.) Obiectul contractului
 obiectul dreptului de concesiune îl reprezintă bunurile care sunt proprietate publică a statului
sau a unităţilor administrativ-teritoriale, potrivit Constituţiei şi reglementărilor legale privind
proprietatea publică, prevăzute prin lege sau care prin natura lor pot fi exploatate în vederea culegerii
de fructe naturale, civile sau industriale şi producte pot face obiectul concesiunii (art. 302 Cod
administrativ)
 redevenţa obţinută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale,
după caz (cu menţiunea că pentru redevanţa rezultată din activităţi de exploatare a resurselor la
suprafaţă ale statului, Codul administrativ prevede o împărţire a acesteia între stat, judeţul şi comuna
pe raza cărora se realizează activităţile – art. 307 alin. 2). Modul de calcul şi de plată a redevenţei se
stabileşte de către ministerele de resort sau de alte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale ori de către autorităţile administraţiei publice locale (art. 307 alin. 4-5 Cod administrativ).
(iii.) Durata contractului de concesiune:
 nu poate depăşi 49 de ani, începând de la data semnării sale;

 durata iniţială poate fi prelungită, prin acordul scris al părţilor, fără a se putea depăşi, în
acest mod, maximul de 49 de ani.
(iv.) Forma şi redactarea contractului:
 Forma scrisă este impusă ad validitatem (art. 322 alin. 1 Cod administrativ)
 Ca regulă - Contractul de concesiune va fi încheiat în limba română, în două exemplare,
câte unul pentru fiecare parte.
 Ca excepţie - În cazul în care concesionarul este de o altă naţionalitate sau cetăţenie
decât cea română şi dacă părţile consideră necesar, contractul de concesiune se va putea
încheia în patru exemplare, două în limba română şi două într-o altă limbă aleasă de ele;
fiecare parte va avea câte un exemplar în limba română şi un exemplar în limba străină
în care a fost redactat contractul. În caz de litigiu, exemplarele în limba română ale
contractului prevalează (art. 324 alin. 6-9)
(v.) Legea aplicabilă:
Contractul de concesiune va fi încheiat întotdeauna în conformitate cu legea română (art. 306

alin. 1 Cod administrativ)
(vi.) Structura contractului (art. 324 Cod administrativ):
 partea reglementară – cuprinde clauzele cuprinse în caietul de sarcini;

 partea convenţională – cuprinde clauzele contractuale stabilite prin acordul părţilor.
Tema nr. 4: Daţi exemple concrete de „clauze reglementare”, respectiv de „clauze

convenţionale”.
6
(vii.) Clauze specifice:
 contractul va cuprinde clauzele reglementare (cele prevăzute în caietul de sarcini) şi clauzele

convenite de părţile contractante în completarea celor din caietul de sarcini, fără ca ultimele să poată
contraveni obiectivelor concesiunii (art. 324 alin. 1 Cod administrativ);
 interdicţia pentru concesionar de a subconcesiona (art. 305 alin. 1 Cod administrativ);
 împărţirea responsabilităţilor de mediu între părţi (art. 324 alin. 4 Cod administrativ);
 trebuie precizate în mod distinct categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea
concesiunii (art. 324 alin. 5 Cod administrativ), respectiv: bunurile de retur (revin de plin drept, gratuit şi
libere de orice sarcini concedentului la încetarea contractului de concesiune; sunt bunuri de retur bunurile care
au făcut obiectul concesiunii şi cele rezultate în urma investiţiilor efectuate conform caietului de sarcini),
respectiv bunurile proprii (la încetarea contractului de concesiune rămân în proprietatea concesionarului;
sunt bunuri proprii bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata
concesiunii).
(viii.) Drepturile şi obligaţiile concedentului (art. 325 şi 327 Cod administrativ):
 dreptul de a încasa redevenţa;

 dreptul să verifice în perioada derulării contractului modul în care sunt respectate clauzele
acestuia de către concesionar, cu notificarea prealabilă a concesionarului şi în condiţiile stabilite
în contract;
 dreptul de a modifica unilateral partea reglementară a contractului de concesiune de bunuri
proprietate publică, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepţionale legate
de interesul naţional sau local, după caz, cu obligaţia concesionarului de a continue exploatarea
bunului în noile condiţii stabilite de concedent, fără a putea solicita încetarea contractului de
concesiune de bunuri proprietate publică;
 dreptul de a denunţa unilateral contractul, dacă interesul public naţional sau local o impune;
 obligaţia să nu îl tulbure pe concesionar în exerciţiul drepturilor rezultate din contractul de
concesiune;
 obligaţia să notifice concesionarului apariţia oricăror împrejurări de natură să aducă atingere
drepturilor acestuia.
(ix.) Drepturile şi obligaţiile concesionarului (art. 326 şi 327 Cod administrativ, art. 871-
873 Cod civil):
 dreptul şi obligaţia de a exploata, pe riscul şi pe răspunderea sa, bunurile proprietate publică

ce fac obiectul contractului, potrivit obiectivelor stabilite de către concedent;
 dreptul de a efectua efectua orice acte materiale sau juridice necesare pentru a asigura
exploatarea bunului (dar nu poate înstrăina şi nici greva bunul dat în concesiune sau, după
caz, bunurile destinate ori rezultate din realizarea concesiunii şi care trebuie, potrivit legii sau
actului constitutiv, să fie predate concedentului la încetarea, din orice motive, a concesiunii);
 dreptul de a folosi şi de a culege fructele, respectiv productele bunurilor ce fac obiectul
concesiunii, potrivit naturii bunului şi scopului stabilit de părţi;
 dreptul de apărare în justiţie a dreptului de concesiune;
 dreptul de a nu fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de execuţia obligaţiilor sale, în
cazul în care această creştere rezultă în urma unei măsuri dispuse de o autoritate publică sau
a unui caz de forţă majoră/caz fortuit (în special dreptul de a fi despăgubit pentru modificarea
sau denunţarea unilaterală a contractului de către concedent);
 obligaţia de a plăti redevenţa conform contractului;
 obligaţia de a respecta condiţiile impuse de natura bunurilor proprietate publică;
 obligaţia să asigure exploatarea eficientă, în regim de continuitate şi permanenţă, a bunurilor
proprietate publică care fac obiectul concesiunii;
7
 obligaţia ca în termen de cel mult 90 de zile de la data semnării contractului de concesiune de

bunuri proprietate publică să constituie o garanţie din care se vor reţine, după caz, penalităţile
şi alte sume datorate concedentului;
 obligaţia de restituire, la încetarea contractului, bunurile de retur, în deplină proprietate şi
libere de orice sarcină;
 obligaţia de a asigura continuitatea exploatării bunului proprietate publică, în cazul încetării
contractului (mai puţin ipoteza ajungerii la termen sau a forţei majore/cazului fortuit), până
la preluarea acestora de către concedent;
 obligaţia de a asigura exploatarea bunului concesionat şi după modificările aduse de
concedent părţii reglementare.
(x.) Modificarea contractului de concesiune (art. 326 Cod administrativ):
 modificarea părţii convenţionale se poate face, potrivit dreptului comun, prin acordul de
voinţă al părţilor;
 modificarea părţii reglementare se poate face prin manifestarea de voinţă unilaterală a
concedentului, cu notificarea prealabilă a concesionarului, pentru motive excepţionale legate de
interesul naţional sau local, după caz;
- dacă modificarea unilaterală a contractului îi aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul
să primească, fără întârziere, o justă despăgubire, stabilită de părţi sau, în caz de dezacord,
de instanţa de judecată;
- dezacordul părţilor nu poate să permită concesionarului să stopeze executarea propriilor
obligaţii contractuale.
Tema nr. 7: Ce înţelegem prin „motive excepţionale legate de interesul naţional sau local”,
în cazul modificării unilaterale? Identificaţi jurisprudenţa relevantă a Curţii Constituţionale
în materie.
(xi.) Echilibrul financiar al contraprestaţiilor:
 relaţiile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar

al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalităţi între avantajele care îi sunt acordate
concesionarului şi sarcinile care îi sunt impuse (art. 324 alin. 3 Cod administrativ);
 concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de execuţia obligaţiilor sale,
în cazul în care această creştere rezultă în urma unei măsuri dispuse de o autoritate publică, unui caz de
forţă majoră sau a unui caz fortuit (art. 325 alin. 4 Cod administrativ)
În doctrină s-a arătat că obligaţia concesionarului de a realiza, în mod direct, obiectul

concesiunii, este o obligaţie continuă, ceea ce duce la imposibilitatea renunţării la concesiune de către
concesionar, fără acordul concedentului, oricât de împovărătoare ar fi devenit obligaţiile asumate (A.
Iorgovan, op.cit., 2005, p.241).
Această concluzie, poate părea mult prea severă pentru concesionar, dar este în acord cu
necesitatea protejării interesului public (salvgardarea, de regulă, a unui serviciu public).
Tema nr. 8: Arătaţi dacă dispoziţiile art. 1271 Cod civil, referitoare la „impreviziune”, sunt
aplicabile şi în materia concesiunii de bunuri proprietate publică. Explicaţi în ce mod s-ar
putea asigura „reechilibra financiar” contractul, într-o asemenea situaţie.
8
(xii.) Încetarea contractului de concesiune (art. 327 Cod administrativ):
Regula:
 la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune (dacă nu este reînnoit);
Pe cale de excepţie, poate înceta înainte de termen:

 în cazul exploatării, de bunurile consumptibile, fapt ce determină, prin epuizarea acestora,
imposibilitatea continuării exploatării înainte de expirarea duratei stabilite;
 în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea unilaterală de către
concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina acestuia, în caz de dezacord fiind
competentă instanţa de judecată;
 în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, prin reziliere de către
concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;
 în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent, prin reziliere de către
concesionar, cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;
 la dispariţia, dintr-o cauză de forţă majoră, a bunului concesionat sau în cazul
imposibilităţii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunţare, fără plata unei
despăgubiri;
 alte cauze de încetare stabilite prin contract, cu respectarea legii.
La încetarea contractului de concesiune concesionarul este obligat să restituie, în deplină
Tema nr. 9: Precizaţi ce se înţelege prin sintagma „în cazul în care interesul naţional sau
local o impune”, în cazul denunţării unilaterale”.
(xiii.) Publicitatea contractului de concesiune:
 dreptul de concesiune având ca obiect bunuri imobile proprietate publică se înscrie în cartea
funciară;
 concedentul are obligaţia întocmirii unui dosar al fiecărei concesiuni atribuite, cu caracter de
document public.
(xiv.) Soluţionarea litigiilor:
Potrivit art. 330 Cod administrativ:

„Soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea
şi încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, precum şi a celor privind
acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor legislaţiei privind contenciosul
administrativ.”
Aceste reglementări trebuie raportate la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, cu modificările aduse prin Legea nr. 212/2018:
 Instanţa de contencios administrativ are competenţa de a soluţiona litigiile privind încheierea
şi anularea contractelor administrative (art. 8 alin. 2 teza întâi);
 Instanţa civilă are competenţa de a soluţiona litigiile privind executarea contractelor
administrative (art. 8 alin. 2 teza a doua).
Precizare: Apreciem că procedura arbitrajului nu este admisibilă, întrucât în cazul

concesiunilor de bunuri proprietate publică competenţa de soluţionare a litigiilor aparţine
exclusiv instanţei judecătoreşti.
9
10.3. Serviciul public (noţiuni generale)
10.3.1. Concepţia clasică asupra noţiunii de „serviciu public”.
Definiţii propuse în doctrina interbelică:

Paul Negulescu – „creaţiune a Statului, judeţului sau comunei, pusă la dispoziţiunea publicului
în scop de a satisface, în mod regulat şi continuu, nevoi cu caracter general, cărora iniţiativa privată
nu ar putea să le dea decât o satisfacţie incomplectă şi intermitentă” (P. Negulescu, op.cit., 1925,
p.217-218);
Marin Văraru: - „orice activitate, creiată, pentru satisfacerea unor interese colective care se
realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoe cu concursul forţei publice” (Marin
Văraru, op.cit., 1928, p.94);
Anibal Teodorescu – „serviciul înfiinţat şi organizat de către stat sau subîmpărţirile sale
administrative, pentru îndeplinirea atribuţiilor lor executive” (Anibal Teodorescu, Tratat de drept
administrativ, vol.I, op.cit., p.256);
Erast Diti Tarangul – „orice activitate a autorităţilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de
interes general, care este atât de importantă, încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu”
(Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernăuţi, 1944, p.15)
Caracteristici ale „serviciului public”, în viziunea clasică:

 conform teoriei clasice, serviciul public trasează „frontierele” dreptului administrativ, precum
şi ale competenţei instanţelor de contencios administrativ;
 deşi există dificultăţi la nivel doctrinar cu privire la criteriile care pot duce la identificarea
domeniilor de interes public, se apreciază că există trei servicii publice esenţiale în orice stat:
justiţia; siguranţa, ordinea şi liniştea internă; apărarea naţională;
 numărul serviciilor publice este direct proporţional cu gradul de civilizaţie şi invers
proporţional cu iniţiativa particulară;
 statul poate organiza servicii publice cu titlu de monopol (poştă, poliţie, căi ferate etc.) şi
servicii fără titlu de monopol (învăţământ, teatre etc.);
 serviciile publice pot fi recunoscute şi înfiinţate numai prin lege.
(A.Iorgovan).
10.3.2. Dispoziţii constituţionale relevante.
 dispoziţii care consacră principii generale, care stau la baza funcţionării oricărei
autorităţi/instituţii publice: egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi
discriminări (art.16 alin.1); nimeni nu este mai presus de lege (art.16 alin. 2); egalitatea în
drepturi, fără discriminare (art.4 alin.2); obligaţia autorităţilor publice de a respecta şi a ocroti
viaţa intimă, familială şi privată (art.26 alin.1) ş.a.;
 reglementarea principiilor de organizare şi funcţionare a administraţiei publice şi a
serviciilor publice: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se
întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor
publice” (art.120 alin.1);
 consacrarea autorităţilor publice implicate în prestarea sau conducerea de servicii
publice: „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes
judeţean.” (art.122 alin.1); „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei
10
publice centrale din unităţile administrativ - teritoriale” (art.122 alin. 1);

 consacrarea serviciilor publice implicate în satisfacerea şi exercitarea drepturilor,
libertăţilor fundamentale şi îndatoririlor fundamentale, conform Titlului II din
Constituţie: sistemul (serviciul) de învăţământ (art.32); serviciul public de asistenţă socială
(art.34); serviciile publice de radio şi televiziune (art.31); sistemul sanitar (art.34); serviciile
de asigurarea a liberei circulaţii (art.25) etc.
(V.Vedinaş; A.Iorgovan; D. Tofan).
De asemenea, există numeroase acte normative speciale care reglementează organizarea şi

funcţionarea serviciilor publice, în cele mai diverse domenii (de exemplu: Legea educaţiei naţionale
nr. 1/2011; Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr.51/2006; Legea serviciului public de
alimentare cu energie termică nr. 325/2006; Legea serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare nr.
241/2006; Legea serviciului de iluminat public nr. 230/2006; Legea serviciului de salubrizare a
localităţilor nr. 101/2006 etc.).
10.3.3. Definiţia şi trăsăturile serviciului public, în doctrina actuală
(i.) Doctrina franceză:
În general, autorii francezi se opresc la următoarea definiţie a serviciului public: „activitate de

interes general, efectuată fie de către o persoană publică, fie de către o persoană privată aflată sub
controlul unei persoane publice, şi care este supusă unui regim juridic particular” (Jacqueline
Morand Deviller, Cours de droit administratif, 8e edition, Montchrestien, 2003, p.467).
Trăsături ale serviciului public (doctrina franceză):

 serviciul public reprezintă noţiunea „cea mai complexă, schimbătoare, controversată şi
esenţială a dreptului administrativ”;
 alături de „poliţie”, serviciul public reprezintă o formă de activitate a administraţiei publice,
caracterizată prin sarcina de „prestare” în favoarea uzagerilor;
 satisfacerea interesului public reprezintă criteriul de bază care justifică înfiinţarea unui serviciu
public, o asemenea decizie a unei autorităţi publice fiind chiar supusă controlului de legalitate
exercitat de judecătorul administrativ;
 gestionarea (prestarea) serviciului public se poate partaja între o autoritate publică şi o
persoană de drept privat, rămânând, însă, întotdeauna, un drept de control exercitat de
reprezentanţii puterii publice;
 regimul juridic în care se prestează serviciul public este unul exorbitant, de drept public,
indiferent de natura prestatorului, tocmai pentru a se asigura atingerea obiectivului final:
satisfacerea interesului general.
(a se vedea Jacqueline Morand Deviller)
(ii.) Doctrina română:
Definiţii propuse:
 „Serviciul public este forma acţiunii administrative prin care o persoană publică îşi asumă
satisfacerea unei nevoi de interes general” (A.Iorgovan);
 în sens organic, serviciul public reprezintă „ansamblul de agenţi şi mijloace, pe care o
persoană publică sau un agent privat autorizat de o persoană publică le afectează realizării
11
unei nevoi de interes public”;

 în sens funcţional, reprezintă „activitatea de interes general, realizată de administraţie, care
are ca misiune satisfacerea unui interes general” (V.Vedinaş).
Tema nr. 11: Identificaţi persoane juridice de drept „autorizate” să presteze servicii publice.
Trăsăturile serviciului public (doctrina română):

 scopul serviciului public este satisfacerea interesului public;
 realizarea serviciului public se poate face de agenţi publici („stabilimentele publice”) sau de
agenţi privaţi autorizaţi de puterea publică şi aflaţi sub controlul permanent al acesteia
(„stabilimentele de utilitate publică”);
 prestarea serviciului public trebuie să fie continuă (principiul continuităţii), pentru a nu se
aduce grave tulburări în viaţa colectivităţii;
 egalitatea uzagerilor în faţa serviciului public, fără privilegii şi fără discriminări (denumit şi
principiul echităţii);
 adaptabilitatea serviciului public, în raport de evoluţia societăţii şi de nevoile reale ale acesteia;
 serviciul public poate fi prestat într-un regim exclusiv de drept administrativ, atunci când este
în sarcina unui subiect de drept public, respectiv într-un regim juridic mixt (drept administrativ,
predominant, completat cu normele dreptului privat), dacă este gestionat de către o persoană
de drept privat, autorizată de o autoritate publică;
 litigiile având ca obiect contractele administrative privind prestarea serviciilor public sunt de
competenţa instanţei de contencios administrativ.
(A.Iorgovan; V.Vedinaş; D.Tofan).
Precizare: În urma modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, contractele administrative
(inclusiv cele având ca obiect prestarea de servicii publice) sunt, după caz, în competenţa
instanţei de contencios administrativ (pentru litigiile privind încheierea/anularea) sau a
instanţei civile (pentru litigiile privind executarea lor). Nu au fost modificate, însă, în mod
expres, toatele actele normative speciale care prevedeau competenţa instanţei de contencios
administrativ în anumite materii.
Tema nr. 12: Analizaţi dispoziţiilor legilor speciale în materia serviciilor publice şi
explicaţi dacă Legea nr. 212/2018 a produs şi pentru acestea schimbarea de competenţă, în
ceea ce priveşte litigiile privind „executarea” contractelor de delegare a gestiunii.
10.3.4. Reglementarea serviciilor publice în Codul administrativ
(i.) Principii de bază (Titlul I Cod administrativ)
Codul administrativ prezintă (art. 580) principiile care stau la baza înfiinţării, organizării şi
prestării serviciilor publice:
12
 Transparenţa - respectarea de către autorităţile administraţiei publice a obligaţiei de a

informa cu privire la modul de stabilire a activităţilor componente şi a obiectivelor, la modul
de reglementare, organizare, funcţionare, finanţare, prestare şi evaluare a serviciilor publice,
precum şi la măsurile de protecţie a utilizatorilor şi la mecanismele de soluţionare a
reclamaţiilor şi litigiilor;
 Egalitatea de tratament în prestarea serviciilor publice - eliminarea oricărei discriminări a
beneficiarilor serviciilor publice bazate, după caz, pe criterii de origine etnică sau rasială,
religie, vârstă, gen, orientare sexuală, dizabilitate, precum şi asigurarea aplicării unor reguli,
cerinţe şi criterii identice pentru toate autorităţile şi organismele prestatoare de servicii
publice, inclusiv în procesul de delegare a serviciului public;
 Continuitatea asigurării serviciului public – obligaţie ce revine autorităţile administraţiei
publice şi instituţiile publice, precum şi organismele prestatoare de servicii publice;
 Adaptabilitatea serviciului public – obligaţia administraţiei publice de a răspunde nevoilor
societăţii, în vederea îndeplinirii obiectivelor sale;
 Accesibilitatea - asigurarea accesului la serviciile publice pentru toţi beneficiarii, în special
la acele servicii care răspund unor nevoi de bază ale acestora; accesibilitatea impune luarea
în considerare, încă din faza de fundamentare a înfiinţării serviciului public, a aspectelor
referitoare la cost, disponibilitate, adaptare, proximitate;
 Responsabilitatea asigurării serviciului public - existenţa unei autorităţi a administraţiei
publice competente cu asigurarea serviciului public, independent de modalitatea de gestiune
şi de furnizare/prestare a acestuia către beneficiar;
 Furnizarea serviciilor publice la standarde de calitate - stabilirea şi monitorizarea
indicatorilor de calitate pentru fiecare serviciu public, pe toată durata de furnizare a acestora,
cu obligaţia autorităţilor şi a organismelor prestatoare de servicii de a respecta standardele
de calitate şi/sau de cost.
Codul defineşte şi conceptul de „obligaţii de serviciu public” (art. 582):
 reprezintă cerinţe şi îndatoriri specifice impuse organismelor prestatoare în fiecare sector al

serviciilor publice de către legiuitor sau de către autorităţile administraţiei publice competente
cu reglementarea, autorizarea sau gestiunea serviciului public respectiv;
 presupun, în principal, asigurarea serviciului universal, continuitatea şi suportabilitatea
serviciului, precum şi măsuri de protecţie a beneficiarului.
(ii.) Clasificarea serviciilor publice (Titlul I Cod administrativ)
În funcţie de conţinutul activităţii:

 servicii de interes economic general
- sunt desfăşurate în vederea satisfacerii unei/unor nevoi de interes public, pe care piaţa nu
le-ar asigura sau le-ar asigura în alte condiţii, în ceea ce priveşte calitatea, siguranţa,
accesibilitatea, tratamentul egal sau accesul universal, fără intervenţie publică;
- sunt furnizate direct de către o autoritate a administraţiei publice sau, după caz, de către
organisme prestatoare de servicii publice sub monitorizarea şi controlul autorităţii administraţiei
publice competente.
 servicii noneconomice de interes general
- sunt activităţi care nu au caracter economic, desfăşurate în vederea satisfacerii unei/unor
nevoi de interes public direct de către o autoritate a administraţiei publice sau de către
organismele prestatoare de servicii publice sub monitorizarea şi controlul acesteia sau
mandatate de aceasta.
13
În funcţie de competenţa teritorială a prestatorului:

 servicii publice de interes naţional
- răspund nevoilor cu caracter general ale întregii populaţii;
- sunt în competenţa autorităţilor administraţiei publice centrale.
 serviciile publice de interes local
- răspund în principal nevoilor colectivităţilor locale;
- sunt realizate în mod optim prin acţiunea autorităţilor administraţiei publice locale.
În funcţie de modalităţile de prestare:

 servicii publice prestate/furnizate în mod unitar fie de către o autoritate a administraţiei
publice, fie de către un organism prestator de servicii publice;
 servicii publice prestate/furnizate în comun de către una sau mai multe autorităţi ale
administraţiei publice sau de unul sau mai multe organisme prestatoare de servicii
publice.
(iii.) Reglementarea serviciilor publice

 conform art. 586 şi art. 589 din Codul administrativ, caracterul de serviciu public al unei
activităţi sau al unui ansamblu de activităţi şi înfiinţarea/organizarea structurilor
prestatoare se face prin acte normative de rang central sau, după caz, judeţean/local.
 autorităţile de reglementare se stabilesc prin lege (art. 588).
(iv.) Gestiunea serviciilor publice
 Gestiunea directă:
- o autoritate a administraţiei publice îşi asumă/exercită nemijlocit competenţa care îi revine
cu privire la prestarea unui serviciu public potrivit legii sau actului de reglementare a
serviciului public;
- se poate realiza de către o autoritate a administraţiei publice, de către structurile cu sau fără
personalitate juridică ale acesteia, de către societăţile comerciale cu capital social integral al
statului sau al unităţii administrativ-teritoriale înfiinţate de autorităţile administraţiei publice
sau alte persoane juridice de drept privat, după caz, conform legii.
 Gestiunea delegată:
- prestarea serviciului public se realizează în baza unui act de delegare şi/sau a unei autorizări
din partea autorităţii administraţiei publice competente, cu respectarea prevederilor din
legislaţia privind achiziţiile publice, achiziţiile sectoriale şi concesionarea de servicii, de
către alte organisme prestatoare de servicii publice;
- poate implica dreptul organismului prestator de servicii publice de a utiliza infrastructura
aferentă serviciului delegat;
- actul de delegare va cuprinde şi o descriere a mecanismului de compensare şi a parametrilor
de calcul, control şi revizuire a compensaţiei acordate pentru prestarea serviciului public
(care nu trebuie să depăşească ceea ce este necesar pentru acoperirea integrală sau parţială a
costurilor suportate pentru îndeplinirea obligaţiilor de serviciu public, luând în considerare
veniturile rezultate şi un profit rezonabil).
Precizare: indiferent de modalitatea de gestiune, autorităţile administraţiei publice au obligaţia

de a monitoriza, evalua şi controla modul de prestare a serviciilor publice din sfera lor de
competenţă.
14
(v.) Desfiinţarea serviciilor publice şi a structurilor responsabile cu prestarea acestora
Condiţii de desfiinţare a unui serviciu public (art. 595 Cod administrativ):

 la iniţiativa autorităţii administraţiei publice competente;
 numai dacă un serviciu public nu mai răspunde unei nevoi de interes public;
 în urma consultării publice:
 printr-un act de acelaşi nivel cu cel prin care a fost înfiinţat.
Desfiinţarea/dizolvarea structurii responsabile cu prestarea serviciului (art. 596 Cod

administrativ) – se face la iniţiativa autorităţii administraţiei publice centrale sau locale competente.
10.3.5. Clasificări propuse la nivel doctrinar
După forma de realizare:

 servicii publice realizate în regim de monopol de stat;
 servicii publice care pot fi realizate şi de agenţi privaţi autorizaţi.
După gradul de interes pentru colectivitate:

 servicii publice de interes naţional;
 servicii publice de interes judeţean/local.
După natura serviciului public prestat:

 servicii publice administrative;
 servicii publice industriale şi comerciale;
 servicii publice sociale;
 servicii publice culturale;
 servicii publice religioase;
 servicii publice de agrement.
(A.Iorgovan; V.Vedinaş; D.Tofan).
Tema nr. 13: Identificaţi exemple relevante pentru fiecare clasificare.

1. Contractul de concesiune poate avea ca obiect:

a. numai bunuri proprietate publică a statului;
b. numai bunuri proprietate publică sau privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale;
c. bunuri proprietate publică sau privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, lucrări
sau servicii;
d. numai bunuri proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
2. Pot avea calitatea de reprezentant al concedentului:

a. primarul;
b. consiliul judeţean sau, după caz, consiliul local;
c. prefectul;
d. Guvernul.
15
3. Poate avea calitatea de concesionar:

a. orice persoană juridică de drept public;
b. orice instituţie publică sau persoană juridică;
c. orice persoană fizică sau juridică de drept privat, română sau străină;
d. numai persoanele fizice sau juridice de cetăţenie sau naţionalitate română.
4. Atribuirea unui contract de concesiune de bunuri proprietate publică se face:

a. de regulă, prin atribuire directă;
b. de regulă, prin licitaţie;
c. numai prin negociere directă;
d. prin dialog competitiv.
5. Serviciile publice:
a. se înfiinţează numai prin lege stricto sensu;
b. pot fi şi la nivel local;
c. nu pot avea caracter economic;
d. pot fi înfiinţate şi de către privaţi.
6. Contractul de concesiune:
a. nu poate fi modificat unilateral;
b. poate fi modificat unilateral, în anumite condiţii;
c. poate fi modificat numai prin acordul de voinţă al părţilor contractante;
d. poate fi modificat unilateral de către oricare din părţile contractante.
7. Dreptul de a rezilia contractul de concesiune aparţine:

a. numai concedentului;
b. numai concesionarului;
c. oricărei părţi contractante, dacă cealaltă parte este în culpă;
d. numai părţii care nu îşi poate îndeplini obligaţiile contractuale, din motive de forţă majoră.
8. Contractul de concesiune:
a. trebuie să îmbrace forma scrisă;
b. este un contract pur consensual;
c. poate fi încheiat în formă orală;
d. trebuie încheiat în formă autentică.
9. Desemnarea ofertei câştigătoare, în cazul concesiunii de bunuri publice, se face:

a. pe criteriul celui mai mare nivel al redevenţei, în mod exclusiv;
b. în funcţie de nivelul redevenţei şi alte criterii stabilite în Codul administrativ;
c. în funcţie de durata concesionării;
d. în funcţie de calitatea concesionarului şi de durata contractului de concesionare.
10. Anularea contractului de concesiune poate fi cerută:

a. în faţa instanţelor de drept privat;
b. în contencios administrativ;
c. numai pe cale administrativă;
d. numai prin contestaţia adresată concedentului.
Răspunsuri: 1-c; 2-a; 3-c; 4-b; 5-b; 6-b; 7-c; 8-a; 9-b; 10-b.
16

2015;
- Verginia Vedinaş, Codul administrativ adnotat. Noutăţi. Examinare comparativă. Note
explicative, Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Universul Juridic, Bucureşti, 2020;
2004;
- Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ediţiunea a doua – anastatică,
1944;
arrêts de la jurisprudence administrative, 16e édition, Dalloz, Paris, 2007;
- Simona Gherghina, Aladar Sebeni, Efectele şi încetarea contractului de concesiune, în Dreptul nr.
11/1999, p. 3-22;
- Aladar Sebeni, Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia, în Dreptul nr.
8/1999, p. 3-20.
17
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ: NOŢIUNI GENERALE.

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-DISCIPLINARĂ. RĂSPUNDEREA
ADMINISTRATIV-PATRIMONIALĂ
Cuprins:
11.1. Noţiuni generale

11.2.Reglementări-cadru în Codul administrativ
11.3. Răspunderea administrativ-disciplinară
11.4. Răspunderea administrativ-patrimonială

- să înţelegă noţiunile de bază în materia răspunderii şi stabilirea corelaţiilor
dintre ele;
- să înţeleagă trăsăturile constrângerii administrative şi relaţia constrângere –
răspundere în dreptul administrativ;
- să identifice elementele specifice pentru fiecare categorie a răspunderii de
drept administrativ;
- să identifice legislaţia incidentă;
- să înţeleagă trăsăturile răspunderii administrativ-disciplinare şi ipotezele în
care se angajează;
- să înţeleagă noţiunea de răspundere administrativ-patrimonială şi delimitarea
ei de alte forme de răspundere;
- să identifice reguli specifice care guvernează regimul juridic al răspunderii
administrativ-patrimoniale;
- să identifice normele cu incidenţă în materie.
11.1. Noţiuni generale
(i.) Noţiunile de „răspundere” şi „responsabilitate” sunt legate de modul în care destinatarii acestei
norme înţeleg sau nu să se conformeze regulilor de conduită stabilite de puterea publică, motiv pentru
care:
 cât timp un subiect de drept are o conduită conformă sistemului de valori al societăţii,
el este responsabil;
 când subiectul de drept deviază de la sistemul de valori instituit de societate, acesta
devine răspunzător.
(a se vedea Verginia Vedinaş)
Aşadar, răspunderea intervine atunci când încetează responsabilitatea, adică „pe tărâmul
răului înfăptuit.”
(ii.) „Poliţia administrativă” - nu se confundă cu organul competent să asigure ordinea şi liniştea
1
publică, ci evocă acea prerogativă a puterii publice prin care aceasta reuşeşte să menţină ordinea publică,
să garanteze securitatea persoanelor şi a bunurilor.
(iii.) „Executarea silită administrativă” = intervenţia în forţă, manu militari, a puterii publice, în
vederea înfrângerii rezistenţei unui subiect de drept care nu se conformează de bună-voie anumitor
obligaţii, în speţă:
 se împotriveşte şi nu execută de bună-voie obligaţiile ce îi revin în cadrul unor raporturi de drept
administrativ, indiferent dacă s-a comis o faptă antisocială sau nu;
 nu execută de bună-voie decizii obligatorii luate de diferite autorităţi publice, de regulă cu atribuţii
jurisdicţionale.
Tema nr. 1: Identificaţi diverse organe cu atribuţii de „poliţie administrativă” şi analizaţi

atribuţiile ce le sunt conferite în acest sens.
(iv.) „Constrângerea administrativă”
a) Raportul „răspundere” – „constrângere administrativă”
Cauze:
 Răspunderea este atrasă de săvârşirea unei fapte ilicite, pe când constrângerea intervine şi în absenţa
acesteia;
 Există unele forme de constrângere care intervin tocmai pentru a se preveni comiterea unei fapte
ilicite (de exemplu, măsurile de poliţie administrativă privind instituirea carantinei, internarea
bolnavilor psihic etc.).
Scop:
Răspunderea intervine în ipoteza săvârşirii unei fapte ilicite şi urmăreşte:
 La nivel social – restabilirea ordinii de drept, a ordinii normative;
 La nivelul individului-autor – exprimarea dezacordului societăţii faţă de comportamentul ilicit,
printr-o reacţie negativă a autorităţilor sociale;
 Prevenirea comiterii pe viitor a unor noi fapte antisociale.
Scopul constrângerii:
 Menţinerea neafectată a ordinii de drept – în ipoteza absenţei unei fapte ilicite;
 Restabilirea ordinii de drept – dacă a fost comisă o faptă ilicită;
 Realizarea unui rol preventiv.
 De asemenea, se mai admite şi o funcţie de autoreglare a sistemului (subsistemului) social.
Mod de acţiune:
 Răspunderea se obiectivează prin acţiuni de constrângere;
 Constrângerea nu presupune întotdeauna existenţa unei forme de răspundere.
(A. Iorgovan, V. Vedinaş, D.A. Tofan)
Tema nr. 2: Identificaţi textele legale care permit aplicarea unor măsuri de
constrângere administrativă, chiar dacă nu s-ar săvârşit fapte ilicite.
b) Definiţie
Constrângerea administrativă = „totalitatea măsurilor dispuse de organele administraţiei publice,

în temeiul legii şi cu folosirea puterii publice, în scopul de a realiza prevenirea săvârşirii de fapte
antisociale, sancţionarea comiterii unor asemenea fapte, apărarea drepturilor şi libertăţilor
2
cetăţenilor, executarea obligaţiilor acestora sau punerea în executare a unor obligaţii dispuse de
autorităţi publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestei sfere.” (V.Vedinaş).
Precizare: orice măsură cu caracter sancţionatoriu dispusă de un organ al administraţiei

publice este, implicit, şi o formă de manifestare a constrângerii administrative, dar nu orice
sancţiune de drept administrativ, adică orice măsură de poliţie administrativă, este şi o
formă de concretizare a răspunderii specifice dreptului administrativ (A.Iorgovan).
c) Trăsăturile „constrângerii administrative”:

 Reprezintă un ansamblu de măsuri luate de administraţia publică, care se pot concretiza în acte
juridice, operaţiuni administrative sau fapte materiale;
 Caracterul legal al măsurilor de mai-sus;
 Se bazează pe puterea publică;
 Scopul măsurilor de constrângere administrativă poate consta în:
- prevenirea săvârşirii unor fapte ilicite;
- sancţionarea autorului unei fapte ilicite;
- apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor;
- asigurarea executării unor obligaţii;
- punerea în executare a unor decizii emise de diferite autorităţi.
d) Clasificarea măsurilor de constrângere administrativă:
În funcţie de scopul lor:

 Măsuri fără caracter sancţionator - intervin pentru a preveni comiterea unor fapte ilicite (de
exemplu: tratamentul medical obligatoriu, instituirea carantinei etc.);
 Măsuri cu caracter sancţionator – intervin în ipoteza comiterii unor fapte antisociale (de
exemplu: amenzi, anulări de acte etc.);
 Măsuri de executare silită – intervin atunci când cele din primele două categorii nu sunt
îndeplinite de bună voie (de exemplu: reţinerea şi conducerea la sediul poliţiei a unei persoane care
a comis o contravenţie).
În funcţie de obiectul măsurii:

 Cu privire la bunuri (rechiziţii, confiscări etc.);
 Cu privire la persoane (internarea obligatorie, reţinerea în vederea prelevării de probe biologice
etc.);
 Cu privire la acte juridice sau operaţiuni administrative (anulări, suspendări);
 Cu privire la protecţia mediului înconjurător (obligarea proprietarilor la luarea unor măsuri de
protejare a terenurilor, pădurilor etc.);
 Cu caracter mixt.
În funcţie de organul care le dispune:

 Măsuri dispuse exclusiv de organe administrative;
 Măsuri dispuse de organe administrative împreună cu alte organe de stat, cu structuri nestatale
sau cu sprijinul cetăţenilor.
În funcţie de regimul juridic aplicabil:

 Măsuri aplicate într-un regim exclusiv de drept administrativ;
 Măsuri aplicate într-un regim juridic mixt.
(A. Iorgovan; V. Vedinaş, D.A. Tofan)
3
(v.) Subiectele răspunderii administrative. Categorii
a) Subiectele:
 Subiectul activ al faptei (= subiect pasiv în procesul tragerii la răspundere) – este autorul
faptei ilicite, persoană fizică sau juridică;
 Subiectul pasiv al faptei (= subiect activ în procesul tragerii la răspundere) - este autoritatea
publică faţă de care se răsfrâng consecinţele faptei şi în a cărei competenţă intră tragerea la
răspundere a făptuitorului.
(A. Iorgovan, V. Vedinaş, D.A. Tofan)
b) Formele răspunderii administrative:
 Răspunderea administrativ-disciplinară: intervine pentru ipoteza comiterii ilicitului

administrativ propriu-zis, acesta fiind denumit, de regulă, „abatere disciplinară” şi fiind incident,
în general, în materia funcţiilor/demnităţilor publice.
 Răspunderea administrativ- contravenţională: intervine atunci când se comit fapte ilicite calificate
de legislaţia în vigoare drept „contravenţii”;
 Răspunderea administrativ- patrimonială: intervine atunci când autorităţile publice produc
prejudicii materiale şi/sau morale prin activitatea lor nelegală, pe care vor fi obligate să le „repare”
prin plata unor despăgubiri.
11.2. Reglementări-cadru în Codul administrativ
În Partea a VII-a a Codului administrativ regăsim 4 Titluri în care au fost inserate norme cu
privire la regimul răspunderii de drept administrativ:
- Titlul I – „Dispoziţii generale”
- Titlul II – „Răspunderea administrativ-disciplinară”
- Titlul III – „Răspunderea administrativ-contravenţională”
- Titlul IV – „Răspunderea administrativ-patrimonială”.
În esenţă, conţinutul Părţii VII reia, în mare măsură, punctele de vedere „tradiţionale” exprimate la
nivel doctrinar cu privire la trăsăturile generale ale răspunderii administrative, cu menţiunea că
unele dintre soluţiile propuse sunt cel puţin criticabile (atât din perspectiva formulărilor confuze,
cât şi pe conţinut).
În Titlul I:
(i.)
Se definesc atât „răspunderea juridică” (deşi nu vedem care este utilitatea unei asemenea definiţii
într-un Cod administrativ), cât şi „răspunderea administrativă” (art. 565 – „Răspunderea
administrativă reprezintă acea formă a răspunderii juridice care constă în ansamblul de drepturi
şi obligaţii conexe de natură administrativă care, potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârşirii unei
fapte ilicite prin care se încalcă norme ale dreptului administrativ.”)
Este de remarcat că între definiţia de la art. 5 lit. ii) şi cea din art. 565 alin. 1 există o diferenţă
semnificativă: în art. 565 se menţionează că răspunderea administrativă este atrasă de încălcarea
normelor de drept administrativ, în timp ce la art. 5 se vorbeşte doar ca „regulă” despre o asemenea
ipoteză (deci ar putea fi încălcate şi norme de altă natură – e.g., în materie contravenţională pot fi
încălcate dispoziţii care ţin de raporturi comerciale, de dreptul muncii şi asigurărilor sociale etc).
(ii.)
4
Se indică speciile de răspundere administrativă: disciplinară, contravenţională, patrimonială (art.

566).
(iii.)
Sunt indicate 3 principii de bază:
 principiul legalităţii răspunderii (art. 567 alin. 1 – „răspunderea administrativă nu poate opera
decât în condiţiile sau în cazurile prevăzute de lege, în limitele stabilite de aceasta, conform
unei anumite proceduri desfăşurate de autorităţile învestite în acest scop”);
 principiul justeţei sau proporţionalităţii răspunderii (art. 567 alin. 2 – „corelarea sancţiunii
aplicate cu gradul de pericol social al faptei ilicite săvârşite şi cu întinderea pagubei, în cazul
producerii unei pagube, cu forma de vinovăţie constatată, printr-o corectă individualizare”);
 principiul celerităţii (art. 567 alin. 3 – „momentul aplicării sancţiunii trebuie să fie cât mai
aproape de cel al manifestării faptei ilicite, fără amânări sau tergiversări inutile, pentru ca
rezonanţa socială a sancţiunii aplicate să fie maximă sporind efectul preventiv al acesteia”).
(iv.)
Se admite că răspunderea administrativă pentru o anume faptă ilicită nu exclude angajarea altor
forme de răspundere (art. 565 alin. 3).
11.2. Răspunderea administrativ-disciplinară
11.2.1. Noţiune
„Răspunderea administrativ-disciplinară” = situaţia juridică prin care se concretizează raportul

sancţionator, fără caracter contravenţional, stabilit între subiectul activ al faptei (autorul abaterii
disciplinare) şi subiectul activ al răspunderii (autoritatea care aplică sancţiunea), în cazul săvârşirii
cu vinovăţie de către primul a unei abateri disiciplinare.
(A. Iorgovan; V. Vedinaş; D.A. Tofan)
Reprezintă acea formă a răspunderii administrative care

 intervine în ipoteza ilicitului administrativ denumit generic „abatere disciplinară”;
 nu este reglementată de o „lege-cadru” (există câteva norme cu caracter general în Codul
administrativ – Partea a VII-a);
 este regăsită în materia funcţiei publice, dar şi atunci când se comit „abateri” de la exercitarea
atribuţiilor legale de către demnitarii publici din administraţia de stat sau de către aleşii locali;
 se angajează şi în ipoteza nesocotirii altor obligaţii legale decât cele specifice funcţionarilor
publici, conţinute în raporturi administrative de subordonare sau de conformare;
 presupune sancţiuni diversificate atât ca denumire (amenzi, avertisment, retragerea cuvântului,
excludere temporară, suspendări, retrogradări din funcţie, destituire etc), cât şi ca regim juridic,
(A. Iorgovan)
Precizare: Prin eliminare, orice formă de răspundere declanşată în cadrul raporturilor de drept
administrativ şi care nu este reglementată de acte normative contravenţionale, va intra sub incidenţa
răspunderii administrativ-disciplinare clasice (a se vedea A. Iorgovan).
Potrivit Codului administrativ (art. 568): „reprezintă o formă a răspunderii administrative care
intervine în cazul săvârşirii unei abateri disciplinare, în sensul încălcării de către demnitari, funcţionari
publici şi asimilaţii acestora a îndatoririlor de serviciu şi a normelor de conduită obligatorie prevăzute
de lege.”
Această definiţie este incompletă (deci parţial eronată), întrucât restrânge, în mod nejustificat,
situaţiile în care se poate angaja răspunderea administrativ-disciplinară: nu doar funcţionarii sau
demnitarii publici pot săvârşi „abateri disciplinare” care să angajeze această formă de răspundere; de
exemplu, şi alte categorii „socio-profesionale” pot intra sub incidenţa ei, precum magistraţii, aleşii
5
locali, studenţii (cu toţii au obligaţia de a se supune, în activitatea lor, anumitor norme/regulamente de
conduită profesională sau etică).
La fel de rigidă (se cere existenţa unui „raport de serviciu”) este şi definiţia „abaterii disciplinare”
(art. 568) – „fapta săvârşită cu vinovăţie de către funcţionarii publici, demnitari şi asimilaţii acestora
care constă într-o acţiune sau inacţiune prin care se încalcă obligaţiile ce le revin din raportul de
serviciu, respectiv din exercitarea mandatului sau în legătură cu acesta şi care le afectează statutul
socioprofesional şi moral”.
Tema nr. 3: Argumentaţi care este gradul de pericol social al „abaterilor

disciplinare”, în raport cu alte tipuri de „fapte ilicite”.
Precizare: Răspunderea administrativ-disciplinară nu trebuie confundată cu

răspunderea disciplinară din dreptul muncii, specifică salariatului şi reglementată
în Codul Muncii.
Tema nr. 4: Identificaţi şi analizaţi diverse acte normative în care se prevăd

proceduri administrativ-disciplinare.
11.2.2. Trăsături
 reprezintă o situaţie juridică, adică un complex de drepturi şi obligaţii corelative;

 reprezintă conţinutul unui raport juridic sancţionator, fără caracter contravenţional;
 subiectul activ al răspunderii disciplinare este autoritatea publică în a cărei competenţă intră
sancţionarea faptei ilicite, iar subiectul pasiv îl constituie autorul abaterii disciplinare;
 subiectul pasiv al răspunderii poate fi, după caz, un organ administrativ, un funcţionar public, o
structură nestatală sau o persoană fizică care nu deţine o funcţie publică;
 angajarea răspunderii este condiţionată de existenţa vinovăţiei;
 sancţiunile specifice nu sunt privative de libertate.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 364-365.)
Precizare: răspunderea administrativ-disciplinară se întemeiază pe principiul legalităţii, în sensul

că:
 nu va constitui abatere disciplinară decât acea faptă prevăzută ca atare în lege;
 nu se va putea angaja răspunderea decât în ipoteza vinovăţiei făptuitorului (în forma culpei sau
intenţiei, după caz);
 pot fi aplicate numai sancţiunile prevăzute de lege.
Alte trăsături generale indicate în Codul administrativ:

 Angajarea răspunderii administrativ-disciplinare cu respectarea principiilor
contradictorialităţii şi dreptului la apărare
 Existenţa unui control exercitat de către instanţele de contencios administrativ;
 Existenţa unui subiect activ al răspunderii („autoritatea administraţiei centrale sau locale sau
orice entitate asimilată acesteia faţă de care se răsfrâng consecinţele unei abateri disciplinare
şi în a cărei competenţă intră tragerea la răspundere a făptuitorului”) şi a unui subiect pasiv
6
(„persoana care a săvârşit o abatere disciplinară”). Observaţie: referinţa la natura exclusiv

„administrativă” a „autorităţii” (fie ea şi „asimilată”) este eronată, întrucât potenţialii
„făptuitori” (e.g., funcţionari şi demnitari publici) există şi în cadrul altor autorităţi publice,
din afara puterii executive;
 Individualizarea sancţiunii în funcţie de elemente precum: cauzele şi gravitatea abaterii,
împrejurări, forma de vinovăţie, consecinţe, comportarea generală, antecedente;
 Suspendarea procedurii disciplinare, în cazul sesizării aceleeaşi fapte ca infracţiune.
11.2.3. Fundamente constituţionale
 art. 73 lit. j) („Categorii de legi”) - include statutul funcţionarilor publici în categoria

reglementărilor de rang organic; în prezent este vorba de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare;
 art. 95 („Suspendarea din funcţie”) - instituie posibilitatea sancţionării Preşedintelui României
pentru comiterea unor fapte grave de încălcare a Constituţiei, adică pentru „abateri de la disciplina
naţională”;
 art. 109 („Răspunderea membrilor Guvernului”) – instituie o formă de răspundere
„disciplinară” aplicabilă miniştrilor, prin suspendarea lor din funcţie de către Preşedintele
României, în cazul începerii urmăririi penale, respectiv al trimiterii în judecată, dispoziţii reluate şi
de Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, cu modificările şi completările
ulterioare.
11.3. Răspunderea administrativ-patrimonială
11.3.1. Noţiune şi consacrare
Răspunderea administrativ-patrimonială are în vedere posibilitatea persoanelor vătămate prin

activitatea autorităţilor publice, în special prin acte administrative ilegale, de a solicita şi obţine
repararea prejudiciului cauzat.
Iniţial, doctrina franceză din secolul al XIX-lea a consacrat principiul iresponsabilităţii puterii
publice, teză fundamentată în urma Revoluţiei franceze din 1789, care a marcat trecerea puterii de
la rege la naţiune; se admitea doar posibilitatea despăgubirii în caz de expropriere pentru cauză de
utilitate publică.
O schimbare de optică în privinţa răspunderii autorităţilor publice pentru daunele cauzate

particularilor s-a impus pe cale jurisprudenţială, prin Decizia „Blanco” (1873) a Tribunalului de
Conflicte (în speţa de fond s-a pus problema acordării unor daune materiale ca urmare a unui
accident suferit de o persoană, din cauza manevrelor greşite ale angajaţilor unei întreprinderi
publice).
Prin această decizie:
 s-a afirmat principiul competenţei instanţei administrative în soluţionarea cauzelor având ca obiect
angajarea răspunderii patrimoniale a statului.
 competenţa instanţei administrative a fost justificată pe teza autonomiei răspunderii administraţiei,
care exclude posibilitatea aplicării regulilor Codului civil referitoare la raporturile dintre particulari,
aceasta urmând a fi supusă unor reguli speciale, variabile în raport de nevoile serviciului public şi de
necesitatea concilierii drepturilor puterii publice cu drepturile particularilor.
Plecând de la aceste teze, ulterior s-a admis răspunderea statului nu doar pentru fapta culpabilă a
funcţionarului sau proasta funcţionare a serviciului public, ci şi pentru „riscul” serviciului public,
răspundere care se angajează într-un regim de putere publică (A. Iorgovan.; D. A. Tofan; V. Vedinaş).
În România au fost formulate mai multe opinii cu privire la angajarea răspunderii patrimoniale a
7
autorităţilor publice pentru daunele cauzate.

S-a renunţat treptat la principiul iresponsabilităţii statului, preluat din doctrina franceză, şi a fost
formulat, în perioada interbelică, principiul egalităţii cetăţenilor în faţa sarcinilor publice şi cel al
solidarităţii sociale, fapt care presupunea ca pagubele pricinuite cetăţenilor prin acte de autoritate,
menite să servească interesului public, să fie „preluate” de către întreaga colectivitate (Paul Negulescu
– Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E.
Marvan”, Bucureşti, 1934).
Reglementări „incipiente”:
 Consiliul de Stat, înfiinţat în 1864, avea competenţa de a soluţiona cererile particularilor care
vizau anularea anumitor acte de autoritate emise cu exces de putere şi acordarea de despăgubiri.
 După desfiinţarea Consiliului de Stat, în 1866, s-a prevăzut la nivel legislativ soluţionarea
„afacerilor de natură contencioasă” de către instanţele judecătoreşti de drept comun, potrivit
procedurii ordinare.
 Constituţia din 1866 a prevăzut atât despăgubirea particularilor, în caz de expropriere, cât şi
posibilitatea promovării unei acţiuni civile în ipoteza responsabilităţii ministeriale, ambele soluţii
fiind menţinute şi ulterior adoptării Constituţiei din 1923 şi a Legii contenciosului administrativ
din 1925.
 Sub imperiul Constituţiei din 1923 s-a proclamat dreptul particularilor de a fi despăgubiţi,
indiferent de natura sau emitentul actului administrativ vătămător, sub rezerva anumitor excepţii
(„fine de neprimire”).
 După 1925, s-a apreciat că acţiunea în despăgubiri reprezintă un accesoriu al acţiunii în anulare,
de competenţa instanţei de contencios administrativ, fiind însă admisă şi competenţa instanţei
civile, în ipoteza formulării unei acţiuni în despăgubiri distincte şi ulterioare celei principale.
Regimul juridic aplicabil răspunderii patrimoniale a administraţiei publice a format obiect de

controversă, fiind promovate două mari teorii:
 Teza naturii civile a răspunderii – calificată ca o răspundere civilă delictuală;
 Teza naturii administrative a răspunderii – pornind de la premisa că ea intervine în câmpul
relaţiilor de subordonare a organelor administraţiei de stat.
În prezent, potrivit art. 573 din Codul administrativ, „Răspunderea administrativ-patrimonială

reprezintă o formă a răspunderii administrative care constă în obligarea statului sau, după caz, a
unităţilor administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate unei persoane fizice sau
juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public, printr-un act administrativ
ilegal sau prin refuzul nejustificat al administraţiei publice de a rezolva o cerere privitoare la un
drept recunoscut de lege sau la un interes legitim.”
Observaţie: această definiţie bazată parţial pe doctrina „tradiţională” de drept administrativ este
eronată. Astfel:
 promovează teza (greşită) că autorii „faptei ilicite” (obligaţi să „răspundă” patrimonial) ar fi
chiar statul şi unităţile administrativ-teritoriale, ca subiecte de drept public (în realitate,
„făptuitorii” sunt autorităţile/instituţiile publice statale sau locale, care nu se confundă, din
punct de vedere al personalităţii şi capacităţii juridice, cu însuşi „statul român” sau, după caz,
cu „unităţile administrativ-teritoriale”); paradoxal, în art. 574-576 se proclamă răspunderea
autorităţilor/instituţiilor publice, nu a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale;
 răspunderea pentru „erori judiciare” (care, potrivit art. 52 alin. 3 al Constituţiei, revine statului)
nu este una de natură „administrativă” (justiţia nu face parte din sfera administraţiei publice,
pentru nu este un serviciu public administrativ), deci nu trebuie reglementată în Codul
administrativ;
 nu s-a reţinut în mod expres răspunderea patrimonială pentru prejudiciile cauzate prin
încheierea şi executarea contractelor administrative (nu este clar dacă aceastea au fost incluse
în sintagma „act administrativ ilegal”, dacă au fost excluse prin raportare la dispoziţiile Legii
8
nr. 212/2018 care au repartizat instanţelor civile litigiile privind executarea contractelor sau
dacă s-a neglijat, pur şi simplu, acest aspect).
Precizare: vom analiza, succint, şi elementele caracteristice răspunderii statului pentru erori
judiciare, dar numai în consideraţia faptului că se face trimitere la ea în Codul administrativ, nu
pentru că ar fi o veritabilă răspundere „administrativă”.
11.3.2. Dispoziţii constituţionale
În materia răspunderii administrativ-patrimoniale regăsim în Constituţia României o serie de

dispoziţii relevante: art. 21, art. 44, art. 52, art. 53 şi art. 126 alin. (6).
Art. 52:
„Persoana vătamată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-
un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să
obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea
pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea
statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat
funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.”
Art. 126 alin. (6):

„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului
administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi
a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt
competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin
dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.”
Tema nr. 5: Explicaţi în ce condiţii se pot obţine despăgubiri pentru prejudiciile

cauzate prin ordonanţe ale Guvernului.
11.3.4. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale
a) Criteriul prevederii în lege:
 Forme consacrate expres de lege: răspunderea pentru prejudicii cauzate prin acte
administrative unilaterale tipice sau asimilate (art. 52 din Constituţie, art. 1, art. 8, art. 9 şi art. 16,
art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare; răspunderea statului pentru erori judiciare (art. 52 alin. 3 din Constituţie, art. 96, art. 991
din Legea nr. 303/2004); răspunderea pentru prejudicii cauzate în cadrul procedurii de atribuire a
contractelor administrative sau în legătură cu executarea acestora (art. 8, art. 18 alin. 4 din Legea
nr. 554/2004; art. 53-54 din Legea nr. 101/2016);
 Forme deduse în mod implicit din principiile doctrinei, soluţiile jurisprudenţiale şi unele
soluţii legislative generale (de exemplu, răspunderea pentru „limitele” serviciului public, cu
menţiunea că, mai nou, aceasta este prevăzută generic în Codul administrativ).
b) Criteriul laturii subiective:
 Răspundere obiectivă - independentă de existenţa unei forme de vinovăţie:
9
- Răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzat prin erori judiciare;

- Răspunderea patrimonială exclusivă a administraţiei publice pentru limitele serviciului
public.
 Răspundere subiectivă – intervine bazată pe „vinovăţie”:

- Răspunderea solidară a autorităţilor publice (a căror vinovăţie este prezumată, dacă se
probează ilegalitatea actului) şi a „funcţionarului” („persoana care a contribuit la
elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a
rezolva cererea”) pentru prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale (art. 16 din
Legea nr. 554/2004);
- Răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice pentru prejudiciile
cauzate prin contracte administrative (cu menţiunea că la instanţele de contencios
administrativ au rămas numai litigiile vizând despăgubiri cauzate în procedura de
atribuire/încheiere a contractelor administrative, în timp ce eventuale pretenţii patrimoniale
legate de executarea lor sunt de competenţa instanţelor civile).
11.3.5. Trăsăturile formelor de răspundere administrativ-patrimonială:
a) Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare
(reamintim că este o „falsă” răspundere „administrativă”)
 are o bază constituţională în art. 52 alin. (3) din Constituţie;
 erorile judiciare nu sunt limitate la o anumită categorie de litigii;
În dezvoltarea dispoziţiilor constituţionale, Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi

procurorilor (art. 96, art. 991) prevede următoarele:
 Se defineşte „eroarea judiciară” (sub rezerva dispoziţiilor speciale din Codurile de procedură
sau din alte legi) - este incidentă atunci când:
a) s-a dispus în cadrul procesului efectuarea de acte procesuale cu încălcarea
evidentă a dispoziţiilor legale de drept material şi procesual, prin care au fost
încălcate grav drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanei,
producându-se o vătămare care nu a putut fi remediată printr-o cale de atac
ordinară sau extraordinară;
b) s-a pronunţat o hotărâre judecătorească definitivă în mod evident contrară legii
sau situaţiei de fapt care rezultă din probele administrate în cauză, prin care au
fost afectate grav drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanei,
vătămare care nu a putut fi remediată printr-o cale de atac ordinară sau
extraordinară.
 „Rea-credinţă” = atunci când judecătorul sau procurorul încalcă cu ştiinţă normele de drept
material ori procesual, urmărind sau acceptând vătămarea unei persoane;
 „Gravă neglijenţă” = atunci când judecătorul sau procurorul nesocoteşte din culpă, în mod grav,
neîndoielnic şi nescuzabil, normele de drept material ori procesual;
 Persoana vătămată se poate îndrepta cu acţiune numai împotriva statului, reprezentat prin
Ministerul Finanţelor Publice;
 Competenţa soluţionării acţiunii civile revine tribunalului în a cărui circumscripţie domiciliază
reclamantul;
 În termen de două luni de la comunicarea hotărârii definitive, Ministerul Finanţelor Publice va
sesiza Inspecţia Judiciară pentru a verifica dacă eroarea judiciară a fost cauzată de judecător sau
procuror ca urmare a exercitării funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă;
 Răspunderea statului pentru erori judiciare nu înlătură răspunderea judecătorilor şi procurorilor
care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, chiar dacă nu mai sunt în funcţie;
10
 Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice, va exercita acţiunea în regres împotriva judecătorului
sau procurorului dacă, în urma raportului consultativ al Inspecţiei Judiciare şi a propriei evaluări,
apreciază că eroarea judiciară a fost cauzată ca urmare a exercitării de judecător sau procuror a
funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă;
 Termenul de exercitare a acţiunii în regres este de 6 luni de la data comunicării raportului
Inspecţiei Judiciare;
 Competenţa de soluţionare a acţiunii în regres revine, în primă instanţă, secţiei civile a curţii de
apel în raza căreia domiciliază pârâtul (cu excepţia situaţiei în care pârâtul activează în cadrul
acestei curţi sau a Parchetului aferent).
b. Răspunderea patrimonială a administraţiei publice pentru limitele (carenţele) serviciului

public:
Conform doctrinei:
 este dedusă din principiile constituţionale prevăzute în art. 16 alin. (1)-(2), art. 22 etc;
 presupune:
- existenţa unor carenţe de organizare şi funcţionare a serviciului public, de natură să aducă
prejudicii particularilor;
- existenţa unor prejudicii materiale sau morale cauzate de carenţele (limitele) serviciului public;
- existenţa raportului de cauzalitate între „limitele” serviciului public şi prejudiciul cauzat;
 angajarea răspunderii este condiţionată de formularea unei acţiuni în pretenţii de către partea
prejudiciată.
(A. Iorgovan, D. Tofan, V. Vedinaş)
În Codul administrativ (art. 574 din Partea a VII-a – Titlul IV) se reglementează, succint,
condiţiile răspunderii „exclusive” a autorităţilor/instituţiilor publice pentru prejudiciile produse
„ca urmare a carenţelor organizatorice sau funcţionale” ale unor servicii publice:
 existenţa unui serviciu public care prin natura sa conţine riscul producerii anumitor prejudicii
pentru beneficiari;
 existenţa unui prejudiciu material sau moral, după caz, al unei persoane fizice sau juridice;
 existenţa unei legături de cauzalitate între utilizarea unui serviciu public care prin natura sa
conţine riscul producerii anumitor prejudicii şi paguba produsă persoanei fizice sau, după caz,
a persoanei juridice.
Critici ale reglementării din Codul administrativ:

- inconsecvenţa flagrantă: deşi în art. 573 se menţiona răspunderea statului şi a unităţilor
administrativ-teritoriale, în art. 574 sunt indicate ca „responsabile” autorităţile/instituţiile
publice ?!
- nu este clar în ce constă caracterul „exclusiv” al răspunderii; doar apelând la repere
doctrinare se poate deduce că: (i.) autorităţile/instituţiile răspund patrimonial faţă de terţi
doar pentru prejudiciile cauzate de erori (carenţe) ale „sistemului” (erori legate de
organizarea/funcţionarea serviciului public), fără a avea posibilitata să se regreseze,
ulterior, împotriva propriilor funcţionari; (ii.) pentru prejudicii imputabile „funcţionarilor”
(„greşeli personale” ale acestora, nu „greşeli de serviciu”) urmează să răspundă aceştia din
urmă, iar autoritatea/instituţia publică va avea drept de regres împotriva lor dacă va fi
obligată la plata unor despăgubiri faţă de un terţ vătămat.
- Sunt folosite sintagme evazive, cu un conţinut incert (de exemplu, se vorbeşte despre un
serviciu public care „prin natura sa conţine riscul producerii anumitor prejudicii pentru
beneficiari”, fără a se explica ce se are în vedere prin conceptul de „risc”...).
Tema nr. 6: Explicaţi ce se înţelege prin „limitele serviciului public”. Daţi exemple
concrete.
11
Tema nr. 7: Analizaţi legislaţia relevantă şi precizaţi cui revine competenţa de a

soluţiona acţiuni prin care se solicită daune-interese pentru prejudiciile cauzate de
„limitele” serviciului public.
c. Răspunderea solidară a autorităţilor publice şi a „funcţionarului” şi pentru prejudiciile

cauzate prin actele administrative tipice sau asimilate („tăcerea” sau „tardivitatea”
administraţiei):
Răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru acte administrative ilegale a fost prevăzută
în art. 52 din Constituţie, respectiv în art. 1, 8, 18 din Legea contenciosului administrativ, având
următoarele caracteristici:
 este condiţionată de existenţa unor acte administrative ilegale, tipice sau asimilate;
 vinovăţia autorităţii publice se prezumă, dacă ilegalitatea este dovedită (de aceea nu are
relevanţă, în principiu, dacă este vorba despre intenţie sau culpă – care, oricum, ar trebui raportate
la conduita subiectivă a „funcţionarilor” care au acţionat în numele autorităţii);
 acordarea despăgubirilor este condiţionată de admiterea acţiunii privind anularea unui act
administrativ sau obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ ori a unui alt
înscris;
 instanţele competente să se pronunţe asupra despăgubirilor sunt cele de contencios
administrativ;
 ca regulă, cererea de acordare a despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin acte
administrative ilegale se formulează în cadrul acţiunii având ca obiect anularea actului în cauză;
 atunci când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp
şi despăgubiri, cererea de despăgubire poate fi formulată de la data la care s-a cunoscut sau trebuia
să se cunoască întinderea pagubei, dar în limitele unui termen de prescripţie de 1 an de zile, calculat
de la data la care s-a cunoscut sau trebuia să se cunoască întinderea pagubei;
 posibilitatea angajării răspunderii „solidare” a funcţionarului şi a autorităţii publice cunoaşte o
consacrare legală în art. 16 din Legea nr. 554/2004;
 acţiunea în despăgubiri poate fi formulată şi împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea,
emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (art. 16 din Legea nr. 554/2004);
 funcţionarul are posibilitatea chemării în garanţie a superiorului ierarhic de la care a primit ordin
scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
Tema nr. 8: Arătaţi dacă acţiunea în despăgubiri se poate îndrepta şi împotriva

persoanelor care nu au calitatea de „funcţionar public” în cadrul autorităţii emitente.
Identificaţi jurisprudenţa în materie.
Codul administrativ aduce unele precizări şi în această materie (art. 575, art. 577):
 autorităţile/instituţiile publice răspund patrimonial din bugetul propriu;
 se cere o „culpă” a autorităţii publice şi/sau a personalului acesteia;
 răspunderea patrimonială a funcţionarilor sau a demnitarilor poate fi angajată, în solidar cu
cea a autorităţii/instituţiei publice, numai dacă „este dovedită vinovăţia cu intenţie”.
Observaţii critice:
 este de discutat în ce măsură se poate spune că răspund din „bugetul propriu”
autorităţile/instituţiile care nu au personalitate juridică;
 există grave confuzii juridice din partea legiuitorului, care nu înţelege diferenţa dintre
12
„vinovăţie” (ca „gen”), pe de o parte, şi „intenţie”/”culpă” (ca „specii” de vinovăţie), pe de

altă parte;
 „culpa” autorităţii/instituţiei se prezumă, dacă este dovedită ilegalitatea actului (sau, cu alte
cuvinte, se deduce din însăşi existenţa ilegalităţii), deci nu este nevoie să fie „probată” în mod
distinct de către reclamant;
 Cerinţa „intenţiei”, în cazul răspunderii solidare a „funcţionarului” este criticabilă (practic,
acesta va fi „imunizat” pentru „greşeli personale” săvârşite din neglijenţă). De asemenea, acest
text intră în contradicţie cu art. 16 din Legea nr. 554/2004, care nu pretinde doar „intenţia”, ca
formă de vinovăţie.
d. Răspunderea autorităţii publice („autoritatea contractantă”) pentru prejudiciile cauzate prin

contracte administrative:
 obiectul contractului administrativ poate fi reprezentat de punerea în valoare a bunurilor

proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, precum şi
alte „domenii” stabilite prin legi speciale (art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004);
 litigiile privind încheierea/anularea contractelor administrative (inclusiv pentru despăgubiri
cauzate în această etapă) sunt de competenţa instanţei de contencios administrativ;
 litigiile privind executarea contractelor administrative, inclusiv pentru daune-interese legate de
această executare, sunt de competenţa instanţei civile;
 angajarea răspunderii presupune încheierea (atribuirea) sau executarea
nelegală/necorespunzătoare a unui contract administrativ, existenţa unui prejudiciu, legătura de
cauzalitate dintre caracterul nelegal al contractului şi producerea prejudiciului;
 este necesară culpa contractuală a autorităţii contractante;
 trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 8 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ,
potrivit cărora, la soluţionarea litigiilor având ca obiect contracte administrative, instanţa trebuie să
aibă în vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului
priorităţii interesului public;
 cererea de despăgubire trebuie adresată instanţei de contencios administrativ în termenele
prevăzute de art. 11 (6 luni) sau de art. 19 (1 an) din Legea nr. 554/2004, sau în termenele prevăzute
prin legi speciale (a se vedea, de exemplu, art. 53 alin. 8 din Legea nr. 101/2016).
Precizare: dispoziţii speciale privind soluţionarea litigiilor în materia achiziţiilor publice şi a

concesiunilor de lucrări/servicii se regăsesc în Legea nr. 101/2016.
11.3.6. Categorii de acte care pot fundamenta acţiunea în răspundere administrativ-

patrimonială, în baza Legii nr. 554/2004:
 actele administrative unilaterale – tipice sau asimilate (refuzul nejustificat, respectiv

tăcerea/tardivitatea administraţiei);
 ordonanţele Guvernului sau dispoziţii din acestea, declarate neconstituţionale;
 contractele administrative.
11.3.7. Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale, conform Legii

nr. 554/2004:
Articolul 16 din Legea nr. 554/2004 permite:

 acţiuni împotriva autorităţii publice;
 acţiuni îndreptate împotriva autorităţii publice şi a funcţionarului vinovat (răspundere
patrimonială solidară).
Tema nr. 9: Verificaţi jurisprudenţa în materie şi argumentaţi dacă se poate formula o acţiune
în despăgubiri exclusiv împotriva funcţionarului public, nu şi a autorităţii publice.
13
Tema nr. 10: Identificaţi dispoziţiile din Legea nr. 188/1999 care se referă la angajarea
răspunderii patrimoniale a funcţionarului public. Explicaţi modul de corelare cu art. 16 din
Legea nr. 554/2004.
11.3.8. Organele competente să soluţioneze acţiunea în răspundere administrativ-

patrimonială
 instanţa de contencios administrativ - potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, cererile privind
despăgubiri, formulate în mod distinct de acţiunea în anularea actului administrativ, se adresează
instanţelor de contencios administrativ competente;
 instanţa civilă - prin Legea nr. 212/2018 s-a prevăzut că litigiile privind executarea contractelor
administrative sunt de competenţa instanţei civile;
 instanţele arbitrale – în baza dispoziţiilor din legile speciale privind contracte administrative
(de exemplu, art. 57 din Legea nr. 101/2016).
Tema nr. 11: Indicaţi tipuri concrete de cereri în despăgubire care sunt de competenţa
instanţei de contencios administrativ, respectiv de competenţa instanţelor civile sau de
arbitraj.
11.3.9. Natura prejudiciului a cărui reparaţie poate fi solicitată.
Potrivit art. 52 din Constituţie şi art. 1, art. 8, art. 18 din Legea nr. 554/2004, prejudiciul care
urmează a fi reparat poate fi material sau moral.
Astfel, potrivit art. 18 alin. (3) din lege - „În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra
despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest
lucru.”
Tema nr. 12: În ce constă şi cum ar putea fi dovedit „prejudiciul moral” cauzat prin
acte administrative?

1. Răspunderea în dreptul administrativ:

a. intervine şi în absenţa comiterii unei fapte ilicite;
b. intervine în prezenţa ilicitului administrativ;
c. intervine ca urmare a comiterii unor infracţiuni;
d. intervine exclusiv în ipoteza comiterii unor abateri disciplinare de către funcţionarii din cadrul organelor
administrative.
14
2. Măsurile de constrângere administrativă:

a. au întotdeauna un caracter sancţionator;
b. nu au niciodată caracter sancţionator;
c. pot avea caracter sancţionator;
d. sunt măsuri de executare silită.
3. Răspunderea administrativ-disciplinară:
a. se regăseşte exclusiv în materia funcţiei publice;
b. este reglementată în Codul muncii;
c. se angajează doar în cazul comiterii unor abateri disciplinare de către funcţionarii publici din cadrul
autorităţilor/organelor administrative;
d. nu cunoaşte o reglementare unitară.
4. Răspunderea administrativ-disciplinară a funcţionarilor publici:

a. este o răspundere subiectivă;
b. este o răspundere obiectivă;
c. intervine numai pentru abaterile disciplinare comise cu intenţie;
d. intervine numai pentru abaterile disciplinare comise din culpă.
5. Răspunderea administrativ-patrimonială a administraţiei publuce:

a. nu are o bază constituţională;
b. are o bază constituţională;
c. cunoaşte o consacrare exclusiv doctrinară;
d. este reglementată printr-o lege specială.
6. Instanţa de judecată:
a. poate dispune din oficiu repararea prejudiciului, în urma admiterii cererii de anulare a actului
administrativ;
b. poate dispune, la cerere, repararea prejudiciului cauzat de actul administrativ nelegal;
c. nu se poate pronunţa asupra cererii privind acordarea de despăgubiri, decât dacă aceasta se
formulează împreună cu acţiunea în anulare;
d. este obligată să dispună repararea prejudiciului material sau moral cauzat de actul administrativ
dedus judecăţii, indiferent de formularea unui capăt de cerere în acest sens.
7. Pot solicita despăgubiri:

a. numai persoanele vătămate prin acte administrative unilaterale;
b. numai persoanele vătămate prin contractele administrative încheiate de administraţie;
c. persoanele care au suferit prejudicii cauzate de actele administrative tipice sau asimilate ale
autorităţilor publice sau de carenţele unor servicii publice;
d. numai persoanele ale căror cereri nu au fost soluţionate de către organe administrative.
8. Prejudiciul care poate fi reparat prin angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale:

a. este numai de natură materială;
b. trebuie să fie obligatoriu de natură morală;
c. nu poate fi de natură morală;
d. poate fi de natură materială şi/sau de natură morală
9. Poate avea calitatea de pârât într-o acţiune bazată pe răspunderea administrativ-patrimonială:

a. doar o autoritate administrativă;
b. orice autoritate publică, în principiu;
c. doar statul român şi unităţile administrativ-teritoriale;
d. numai funcţionarul care se face vinovat de emiterea sau de refuzul emiterii actului administrativ
15
10. Repararea prejudiciului cauzat prin emiterea unui act administrativ:

a. este condiţionată de constatarea nelegalităţii actului în cauză;
b. nu este condiţionată de constatarea nelegalităţii actului în cauză;
c. se dispune numai dacă prejudiciul era cunoscut la data formulării acţiunii în anulare;
d. se poate solicita pe calea unei acţiuni distincte care este imprescriptibilă.
Răspunsuri: 1-b, 2-c, 3-d, 4-a, 5-b, 6-b, 7-c, 8-d, 9-b, 10-a.
- Alexandru-Sorin Ciobanu, „Reglementarea răspunderii administrative în Codul administrativ – o

tentativă „improprie”?”, în Revista de drept public nr. 4/2019, Universul Juridic;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Florin Coman-Kund, Drept administrativ – Sinteze teoretice şi
exerciţii practice pentru activitatea de seminar, Partea a II-a, Ediţia a 3-a, Universul Juridic,
Bucureşti, 2008;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Domeniul
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Ana-Maria Irina Ciobanu, Deciziile Curţii Constituţionale privind
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Anii 2004-2009), Universul Juridic, Bucureşti,
2010;
- Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarilor publici (Legea nr. 188/1999), ediţia a II-a, revăzută
şi adăugită, Universul Juridic, Bucureşti, 2016;
1944;
- Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ – comentată şi adnotată, Ediţia a IV-a,
Universul Juridic, Bucureşti, 2018.
- Alin Trăilescu, Răspunderea patrimonială pentru acte de autoritate nelegale, CH Beck,
Bucureşti, 2014.
16
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-CONTRAVENŢIONALĂ
Cuprins:
12.1. Baze constituţionale şi legale ale răspunderii administrativ-contravenţionale.

12.2. Elementele constitutive, definiţia şi trăsăturile contravenţiei.
12.3. Sancţiunile contravenţionale.
12.4. Cauzele care înlătură răspunderea administrativ-contravenţională.
12.5. Procedura contravenţională.
12.6. Căi de atac.

- Să identifice natura juridică a contravenţiei şi să înţeleagă trăsăturilor sale;
- Să înţeleagă condiţiile în care se poate angaja răspunderea contravenţională,
precum şi cazurile de „impunitate”;
- Să înţeleagă etapele procedurii contravenţionale şi regimul căilor de atac în
această materie;
- Să identifice situaţiile şi condiţiile care atrag (sau pot atrage) nulitatea
proceselor-verbale contravenţionale.
12.1. Baze constituţionale şi legale ale răspunderii administrativ-contravenţionale
Texte constituţionale care se referă în mod expres la instituţia contravenţiei:
 Art. 15 alin. (2) – „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau
contravenţionale mai favorabile.”
 Art. 44 alin. (9) – „Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii
pot fi confiscate numai în condiţiile legii.”
Prezintă o relevanţă implicită: art. 16, art. 21, art. 23 alin. 13, art. 53 etc.
Precizare: Constituţia României tratează distinct instituţia infracţiunii de cea a

contravenţiei, ceea ce duce la concluzia „rangului” constituţional al instituţiei contravenţiei
şi la consecinţa imposibilităţii desfiinţării sale prin lege sau alt act normativ subsecvent,
precum şi la interdicţia „absorbirii” sale în sfera ilicitului penal.
Reglementări-cadru relevante (sunt avute în vedere numai acte normative de bază, nu şi cele
din domenii speciale, cum ar fi O.U.G. nr.195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, Legea nr.
61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi
1
liniştii publice, republicată):
 O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cu modificările şi completările

ulterioare;
 O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei activităţi în folosul
comunităţii, cu modificările şi completările ulterioare;
 O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinţarea închisorii contravenţionale, aprobată prin Legea
nr. 28/2004;
 Legea nr. 270/2017 a prevenirii;
 Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenţionale;
Tema nr. 1: Cum interpretaţi dispoziţiile art. 47 din OG nr. 2001: „Dispoziţiile prezentei
ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale Codului de procedură
civilă, după caz.”
12.2. Elementele constitutive, definiţia şi trăsăturile contravenţiei
12.2.1. Elementele constitutive
a) Obiectul contravenţiei = valorile sociale apărate de normele dreptului pozitiv, cu excepţia celor
apărate de dreptul penal.
Precizare: Prin faptele care constituie contravenţii se pot încălca nu doar norme de drept
administrativ, ci şi norme de drept comercial, de dreptul muncii, drept financiar etc.
b) Latura obiectivă = acţiunea, inacţiunea sau faptele comisiv-omisive ale făptuitorului, prin
care se încalcă norme de drept imperative, punându-se în pericol valori sociale care nu sunt
apărate de dreptul penal.
c) Latura subiectivă = atitudinea psihică a făptuitorului faţă de fapta săvârşită şi de urmările

acesteia (culpă sau de intenţie, după caz).
d) Subiectele răspunderii contravenţionale
Regula: calitatea de contravenient o poate avea orice persoană fizică sau juridică, română sau
străină.
Precizare: Pentru angajarea răspunderii, este necesară existenţa discernământului, a stării de

responsabilitate, a libertăţii de decizie şi de acţiune şi, uneori, o anumită calitate a făptuitorului.
Derogări:
 minorii până la 14 ani nu răspund contravenţional;
 minorii între 14-16 ani răspund contravenţional, însă limitele amenzii aplicabile se reduc la
jumătate; de asemenea, nu pot fi obligaţi la prestarea muncii în folosul comunităţii;
 minorii între 16-18 ani răspund contravenţional şi pot fi obligaţi inclusiv la prestarea de
activităţi în folosul comunităţii; atât limitele amenzii aplicabile, cât şi cele ale activităţii în
folosul comunităţii sunt reduse la jumătate (art. 18 alin. 1 din O.G. nr. 55/2002);
2
12.2.2. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei
Definiţia legală – „Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată

prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al
comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti”, cu menţiunea că „Legea contravenţională apără
valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penală” (art. 1 din O.G. nr. 2/2001).
Precizare: În trecut, contravenţia reprezenta o specie a infracţiunii, faptă de natură penală

aparţinând sferei trihotomice a ilicitului penal, alături de crime şi delicte. Dezincriminarea
contravenţiilor şi trecerea lor în sfera dreptului administrativ a operat prin Decretul nr. 158/1954,
iar în 1968 a fost adoptată prima lege-cadru în materie contravenţională – Legea nr. 32/1968 (în
vigoare până în anul 2001).
Trăsături:
a) Reprezintă o faptă săvârşită cu „vinovăţie” (intenţie directă/indirectă, culpă cu/fără

previziune):
O.G. nr. 2/2001 nu defineşte noţiunea de „vinovăţie” în materie contravenţională, astfel încât,
după cum se arată în doctrină, pot fi avute în vedere principiile în materie stabilite de noul Cod penal,
în art.16, cu menţiunea că în niciun caz nu se poate confunda răspunderea penală cu cea
contravenţională.
Aşadar, regăsim ca forme ale vinovăţiei:
 intenţia directă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi urmăreşte producerea ori
comiterea acelui rezultat;
 intenţia indirectă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu urmăreşte producerea ori
comiterea acelui rezultat, dar acceptă această posibilitate;
 intenţia depăşită = acţiunea sau inacţiunea intenţionată produce un rezultat mai grav, care se
datorează culpei făptuitorului;
 culpa cu previziune (uşurinţa) = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu-l acceptă şi
socoteşte fără temei că nu se va produce;
 culpa fără previziune (neglijenţa) = făptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea
să îl prevadă.
De la caz la caz, din redactarea normei care stabileşte o anumită contravenţie va rezulta şi forma de
vinovăţie necesară.
b) Fapta şi sancţiunile aplicabile trebuie să fie expres prevăzute în actele normative

enumerate în art. 1 din O.G. nr. 2/2001:
Organele competente să adopte acte normative în materie contravenţională:

 Parlamentul – prin legi, în orice domeniu;
 Guvernul – prin hotărâri şi ordonanţe, în orice domeniu;
 Consiliile judeţene/locale – prin hotărâri, în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt
stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin
legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului;
 Consiliile locale ale sectoarelor mun. Bucureşti – prin hotărâri, în următoarele domenii: salubritate;
activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a
spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de
locuinţe, precum şi a terenurilor virane; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în
3
administrarea lor; întreţinerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi altor instituţii de educaţie şi cultură,
întreţinerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a
resturilor menajere.
Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din competenţa
consiliilor locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii.
(a se vedea art. 2 din O.G. nr. 2/2001)
Precizare: Intrarea în vigoare a actelor normative în materie contravenţională are loc

în termen de 30 de zile de la publicare, iar în situaţii de urgenţă termenul se poate reduce
până la 10 zile (art. 4 din O.G. nr. 2/2001).
Principiul legalităţii în materie contravenţională presupune:

 legalitatea contravenţionalizării - reprezintă contravenţii numai faptele calificate ca atare prin legi,
ordonanţe, hotărâri ale Guvernului şi alte acte normative prevăzute de lege;
 legalitatea sancţionării contravenţionale - (1.) posibilitatea aplicării numai a acelor sancţiuni
stabilite de organele competente în materie contravenţională; (2.) redactarea şi emiterea actelor
normative contravenţionale cu respectarea dispoziţiilor impuse de legiuitor.
Dispoziţii obligatorii ale actelor normative care reglementează contravenţii (art. 3 din O.G.
nr. 2/2001):
 descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare
dintre acestea;
 în cazul sancţiunii cu amenda se vor stabili limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz,
cote procentuale din anumite valori;
În cuprinsul acestor acte normative se pot stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor
pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor.
12.3. Sancţiunile contravenţionale
12.3.1. Criterii de clasificare
a) Actul normativ care le reglementează:

 sancţiuni prevăzute în legea-cadru (O.G. nr. 2/2001);
 sancţiuni prevăzute în legi speciale (a se vedea, de exemplu, unele sancţiuni complementare
prevăzute de O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice).
b) Natura sancţiunilor:
 sancţiuni principale;
 sancţiuni complementare.
12.3.2. Sancţiunile contravenţionale principale
Sunt prevăzute de art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001:

 avertismentul;
 amenda contravenţională;
 prestarea unei activităţi în folosul comunităţii (reglementată în detaliu prin O.G. nr. 55/2002).
În unele acte normative speciale care reglementează contravenţii, sunt reţinute ca sancţiuni principale
aplicabile numai avertismentul şi amenda (e.g., O.U.G.nr.195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice –
art.95).
4
a) Avertismentul:
 constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei
săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale;
 se poate aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau juridică;
 se aplică în cazul în care fapta este de o gravitate redusă;
 se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu
prevede expres această sancţiune.
b) Amenda contravenţională:
 limita minimă = 25 lei;
 limita maximă nu poate depăşi:
- 100.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţă;
- 50.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului;
- 5.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene ori ale
Consiliului General al municipiului Bucureşti;
- 2.500 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor,
oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.
c) Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii:
Principii generale (O.G. nr. 2/2001):

 sancţiunea muncii în folosul comunităţii poate fi stabilită numai prin lege şi pe o durată ce nu
poate depăşi 300 de ore;
 se prevede în actul normativ „incriminator” numai alternativ cu amenda;
 poate fi aplicată numai de către instanţa de judecată (judecătoria);
 poate fi dispusă de instanţă şi în ipoteza în care contravenientul nu a achitat amenda
contravenţională în termen de 30 de zile de rămânerea definitivă a sancţiunii şi nu există
posibilitatea executării silite (inclusiv în situaţia în care sancţiunea prestării unei activităţi în folosul
comunităţii nu era prevăzută pentru contravenţia iniţială);
 minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii.
Reglementarea-cadru (O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei
activităţi în folosul comunităţii):
 sancţiunea poate fi prevăzută numai în legi sau în ordonanţe ale Guvernului;
 se stabileşte întotdeauna alternativ cu amenda şi poate fi aplicată numai de instanţa de judecată;
 se aplică numai contravenienţilor persoane fizice;
 se execută după programul de muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe
o durată totală cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore, respectiv maximum 3 ore pe zi, sau 6-8 ore
pe zi în zilele nelucrătoare.
 pentru minorul între 16-18 ani, limitele intervalului orar se diminuează la jumătate (se poate
aplica o sancţiune între 25-150 de ore);
 activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru
întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curaţeniei şi igienizarea
localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor,
creşelor, grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi al altor aşezăminte social-culturale;
12.3.3. Sancţiuni contravenţionale complementare:
Trăsături:
 scopul lor = înlăturarea unei stări de pericol şi preîntâmpinarea săvârşirii altor fapte interzise
de lege ( a se vedea art. 96 al O.U.G. nr.195/2002, republicată, privind circulaţia pe drumurile
publice).
5
 se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei;

 pot fi aplicate mai multe sancţiuni complementare, de natură diferită.
Sancţiunile complementare [art. 5 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001]:

 confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;
 suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei
activităţi;
 închiderea unităţii;
 blocarea contului bancar;
 suspendarea activităţii agentului economic;
 retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior,
temporar sau definitiv;
 desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.
Prin legi speciale (pentru diverse domenii de activitate) pot fi stabilite şi alte sancţiuni principale
sau complementare.
De exemplu:
 conform O.U.G. nr.195/2002: aplicarea punctelor de penalizare, suspendarea exercitării
dreptului de a conduce, pe timp limitat, confiscarea bunurilor destinate săvârşirii contravenţiilor
prevăzute în această ordonanţă de urgenţă ori folosite în acest scop, imobilizarea vehiculului,
radierea din oficiu a înmatriculării sau înregistrării vehiculului.
Tema nr. 2: Identificaţi sancţiuni principale şi complementare instituite prin legi speciale.
12.4. Cauzele care înlătură răspunderea administrativ-contravenţională
Sunt enumerate în art. 11 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 2/2001:
„(1) Caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de
necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare
complete, erorii de fapt, precum şi infirmităţii, dacă are legatură cu fapta săvârşită.
(2) Minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional.”
Trăsături:
 Conţinutul acestor cauze de înlăturare a răspunderii contravenţionale este, prin analogie,
cel consacrat de noul Cod penal, cu titlul de „cauze justificative” sau, după caz, „cauze de
neimputabilitate” (a se vedea art. 19-31).
 Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se constată numai de instanţa de
judecată, nu şi de agentul constatator.
Tema nr. 3: Arătaţi cum ar trebui să procedeze agentul constatator, în ipoteza în care el
consideră că făptuitorul se află într-una dintre situaţiile prevăzute la art. 11.
12.5. Procedura contravenţională din O.G. nr. 2/2001
12.5.1. Constatarea contravenţiei
6
 Contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în

actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, persoane denumite în mod generic
„agenţi constatatori”;
 Pot fi agenţi constatatori: primarii, agenţii şi ofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special
abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor
administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de
primarul general al municipiului Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi
speciale.
 Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii, constatate în acelaşi timp de acelaşi agent
constatator, se încheie un singur proces-verbal.
Procesul-verbal de constatare a contravenţiei constituie titlu de creanţă şi înştiinţare de

plată (art. 25 alin. 3 din OG nr. 2/2001) şi va cuprinde obligatoriu:
 data şi locul unde este încheiat;
 numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator;
 numele, prenumele, domiciliul şi codul numeric personal al contravenientului; pentru
persoanele juridice: denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerţului şi codul
fiscal ale acesteia, precum şi datele de identificare a persoanei care o reprezintă;
 pentru contravenienţii cetăţeni străini, persoane fără cetăţenie sau cetăţeni români cu domiciliul
în străinătate, în procesul-verbal vor fi cuprinse şi: seria şi numărul paşaportului ori ale altui
document de trecere a frontierei de stat, data eliberării acestuia şi statul emitent;
 descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită,
precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea
eventualelor pagube pricinuite;
 indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia;
 indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui
accident de circulaţie;
 posibilitatea achitării în termen de 15 zile a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul
normativ;
 termenul de exercitare a căii de atac şi instanţa la care se depune plângerea;
 eventuale obiecţiuni ale contravenientului cu privire la conţinutul actului de constatare.
Lipsa anumitor menţiuni atrage nulitatea „absolută” (se constată şi „din oficiu” – art. 17 din
OG nr. 2/2001):
 numele şi prenumele agentului constatator,
 numele şi prenumele contravenientului,
 codul numeric personal pentru persoanele care au atribuit un asemenea cod,
 în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii şi a sediului acesteia,
 fapta săvârşită
 data comiterii
 semnătura agentului constatator.
Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. În cazul în

care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face
menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor.
Tema nr. 4: Analizaţi doctrina şi jurisprudenţa relevantă şi precizaţi ce sancţiune juridică

intervine în cazul lipsei altor menţiuni decât cele indicate la art. 17.
7
12.5.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale.
a) Procedura „standard” (O.G. nr. 2/2001):
 Agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, aplică şi

sancţiunea, dacă nu se prevede altfel în actul normativ (de exemplu, nu poate aplica sancţiunea
prestării unei activităţi în folosul comunităţii).
Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are
dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau
persoanei competente să aplice sancţiunea (e.g., sancţiunea prestării activităţii în folosul
comunităţii se aplică de către judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită fapta - art. 7
din O.G. nr. 55/2002).
 Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu

gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de:
 împrejurările în care a fost săvârşită fapta;
 modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia;
 scopul urmărit;
 urmarea produsă;
 circumstanţele personale ale contravenientului;
 celelalte date înscrise în procesul-verbal.
Alte reguli:
 Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională
principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare.
 Avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient, persoană
fizică sau juridică.
 Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai
sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ
( în acest sens a se vedea Decizia nr. 228/2007 a Curţii Constituţionale, prin care s-a
constatat că această dispoziţie, cuprinsă în art.12 alin.1 din O.G.nr. 2/2001, este
neconstituţională în măsura în care prin sintagma „nu se mai sancţionează” se înţelege doar
aplicarea sancţiunii contravenţionale, nu şi executarea acesteia.)
 Dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară se va aplica aceasta. În cazul
în care noul act normativ prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi
sancţionată conform dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia;
 Hotărârea judecătorească prin care se aplică sancţiunea activităţii în folosul comunităţii este
definitivă (art. 9 din O.G. nr. 55/2002, raportat la art. 8 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea
în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă).
 Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data
săvârşirii faptei; în cazul contravenţiilor continue, termenul curge de la data constatării faptei.
 Când fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie,
prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în faţa
organelor de cercetare sau de urmărire penală ori în faţa instanţei de judecată, dacă
sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului prevăzut la alin. (1) sau (2). Prescripţia operează totuşi
dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de un an de la data săvârşirii, respectiv
constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel. (art. 13 din O.G. nr. 2/2001, cu
modificările şi completările ulterioare).
 În cazul în care prin săvârşirea contravenţiei s-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a
acesteia, persoana împuternicită să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul
expres al persoanei vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal.
8
Comunicarea procesului-verbal se face în termen de 2 luni de la aplicarea sancţiunii (dacă nu se

înmânează direct):
 prin poştă, cu aviz de primire,
 prin afişare la domiciliul sau la sediul contravenientului (cu condiţia ca operaţiunea de afişare
să se consemnează într-un proces-verbal, semnat de cel puţin un martor).
Tema nr. 5: Analizaţi în ce condiţii se va putea trece la procedura afişării.
b) Procedura derogatorie din Legea prevenirii nr. 270/2017:
Scopul Legii nr. 270/2017 este „de a reglementa o serie de instrumente care să asigure
prevenirea săvârşirii de contravenţii” (art. 1), motiv pentru care se derogă de la procedura standard
prevăzută în OG nr. 2/2001 pentru constatarea şi sancţionarea contravenţiilor.
Sfera de aplicare a legii este limitată:

 legea are în vedere numai anumite categorii de contravenţii, reglementate prin diverse acte
normative;
 contravenţiile pentru care se aplică procedura „prevenirii” sunt indicate prin hotărâre a
Guvernului (în prezent - HG nr. 33/2018).
Procedura cuprinde următoarele etape:
 În cazul constatării săvârşirii uneia dintre contravenţiile stabilite prin H.G. nr. 33/2018,
agentul constatator încheie un proces-verbal de constatare a contravenţiei prin care se aplică
sancţiunea avertismentului şi la care anexează un plan de remediere (în Anexa 2 a H.G. nr.
33/2018 este prevăzut un model al acestui plan), fără a se aplica sancţiuni complementare;
 Agentul constatator nu întocmeşte un plan de remediere, ci va aplica doar sancţiunea
avertismentului, în următoarele situaţii:
 în cazul în care, în cursul derulării controlului, contravenientul îşi îndeplineşte
obligaţia legală;
 în cazul în care contravenţia săvârşită nu este continuă.
 Responsabilitatea îndeplinirii măsurilor de remediere revine persoanei care, potrivit legii,
poartă răspunderea contravenţională pentru faptele constatate;
 Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii, din cele prevăzute de H.G. nr. 33/2018,
constatate în acelaşi timp de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces-verbal de
constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, cu respectarea prevederilor prevederilor
menţionate mai-sus, la care se anexează, după caz, un plan de remediere.
 În termen de maximum 10 zile lucrătoare de la data expirării termenului de remediere,
autoritatea/instituţia publică cu atribuţii de control are obligaţia să reia controlul şi să
completeze partea a II-a a planului de remediere anexat la procesul-verbal de constatare a
contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii şi, dacă este cazul, registrul unic de control, cu
menţiuni privind modalitatea de respectare a măsurilor de remediere dispuse.
 Dacă se constată neîndeplinirea de către contravenient a obligaţiilor legale conform măsurilor
de remediere stabilite, în termenul acordat, agentul constatator încheie un alt proces-verbal
de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, prin care se constată săvârşirea de
contravenţii şi se aplică sancţiunea/sancţiunile contravenţionale, altele decât avertisment, cu
respectarea legislaţiei care stabileşte şi sancţionează contravenţiile.
 În cazul în care, în termen de 3 ani de la data încheierii procesului-verbal de constatare a
contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii avertismentului, contravenientul săvârşeşte din nou
aceeaşi contravenţie, sunt direct aplicabile prevederile legale în vigoare privind constatarea
şi sancţionarea contravenţiilor.
9
12.5.3. Executarea sancţiunilor contravenţionale.
 Procesul-verbal prin care se aplică sancţiunea va reprezenta „titlu executoriu”:

 dacă nu se atacă în termen (15 zile de la înmânare/comunicare);
 după rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti prin care se respinge plângerea împotriva
sa.
 Avertismentul: se aplică în scris sau verbal.
 Amenda:
 Dacă agentul constatator aplică şi sancţiunea, iar contravenientul este prezent la încheierea
procesului-verbal, copia de pe acesta se înmânează contravenientului, făcându-se menţiune în
acest sens în procesul-verbal; dacă nu este de faţă sau refuză primirea, agentul constatator îi va
comunica procesul-verbal în termen de 2 luni de la data încheierii;
 Punerea în executare se face: (i.) de către agentul constator (în caz de neatacare); (ii.) de către
instanţa judecătorească (în restul cazurilor);
 Contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 15 zile de la data înmânării sau
comunicării procesului-verbal, jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ
(sistemul „ablaţiunii”), agentul constatator făcând menţiune despre această posibilitate în
procesul-verbal (există şi derogări de la aceste prevederi – e.g., Legea nr. 109/2019 în care,
pentru anumite categorii de contravenţii se prevede posibilitatea achitării a ½ din amenda
aplicată, nu din minimul prevăzut de lege);
 Pentru contravenţiile unde sunt prevăzute alternativ sancţiunile amenzii şi a activităţii în folosul
comunităţii, în cazul în care s-a aplicat amenda, iar contravenientul nu a achitat-o în termen de 30 de
zile de la data rămânerii definitive a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite, va fi sesizată
instanţa în circumscripţia căreia s-a săvârşit contravenţia, în vederea înlocuirii amenzii cu munca în
folosul comunităţii, pe o durată maximă de 50 de ore, respectiv de maxim 25 de ore pentru minorii de
peste 16 ani.
 Activitatea în folosul comunităţii:

 Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către prima
instanţă de judecată, prin emiterea unui mandat de executare;
 Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută în raza unităţii
administrativ-teritoriale în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa;
 Activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru
întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curăţeniei şi
igienizarea localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi
bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi al altor aşezăminte
social-culturale;
 Contravenientul se prezintă de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de la primirea mandatului de
executare, la primarul unităţii administrativ-teritoriale în a cărei rază îşi are domiciliul sau
reşedinţa, pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii;
 În executarea mandatului, primarul stabileşte de îndată conţinutul activităţii ce urmează să fie
prestată de contravenient, condiţiile în care acesta execută sancţiunea, precum şi programul de
lucru;
 Începerea executării sancţiunii constând în prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se
face în cel mult 5 zile de la primirea mandatului de executare;
 Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută după programul de
muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe o durată cuprinsă între 50
de ore şi 300 de ore; în cazul minorilor, activitatea se prestează pe o durată cuprinsă între
25 de ore şi 150 de ore;
10
 Programul activităţii este de maximum 3 ore/zi, iar în zilele nelucrătoare de 6-8 ore/zi;
 Primarul are obligaţia să asigure evidenţa sancţiunilor aplicate contravenienţilor şi a executării
sancţiunilor, în condiţiile ordonanţei;
 În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în
evidenţă şi executarea sancţiunii, se sustrage de la executarea sancţiunii după începerea
activităţii sau nu îşi îndeplineşte îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria, la
sesizarea primarului, a unităţii de poliţie sau a conducerii unităţii la care contravenientul avea
obligaţia să se prezinte şi să presteze activitatea în folosul comunităţii, poate înlocui această
sancţiune cu sancţiunea amenzii (aceasta este şi explicaţia faptului pentru care sancţiunea
activităţii în folosul comunităţii este reglementată întotdeauna alternativ cu cea a amenzii).
Precizare: Executarea sancţiunilor contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal

de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de 2 luni
de la data aplicării sancţiunii. Prescripţia executării sancţiunii poate fi constatată chiar
de către instanţa care soluţionează plângerea contravenţională (art. 14 din OG nr.
2/2001).
13.6. Căi de atac prevăzute de OG nr. 2/2001
13.6.1. Formularea plângerii:
 Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face

plângere în termen de 15 zile de la data înmânării/comunicării acestuia;
 Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 953/2006 s-a stabilit neconstituţionalitatea
dispoziţiilor art.32 alin.1 din O.G.nr.2/2001, care prevedeau obligativitatea depunerii
plângerii, însoţită de copia de pe procesul-verbal de constatare a contravenţiei, la organul din
care face parte agentul constatator, întrucât prin această procedură se putea ajunge la blocarea
accesului liber la justiţie; în urma acestei decizii, art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 a fost
modificat în sensul în care plângerea se depune la judecătoria în a cărei circumscripţie a
fost săvârşită contravenţia.
 Plângerea suspendă executarea sancţiunilor contravenţionale.
13.6.2. Procedura de soluţionare a plângerii:
 Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se

soluţionează cu precădere;
 Judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăşi 30 de zile;
 Se va dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a
organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere,
precum şi a oricăror alte persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei;
 Instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă
în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au
prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării
legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii
stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării (Important: a se vedea şi jurisprudenţa CEDO
cu privire la calificarea contravenţiilor ca „acuzaţii în materie penală”, în sensul art. 6 din
CEDO, e.g. cauza Anghel contra României - http://ier.gov.ro/wp-
content/uploads/cedo/Cauza-Anghel-impotriva-Romaniei.pdf - sau cauza Nicoleta
Gheorghe împotriva României -http://ier.gov.ro/wp-content/uploads/cedo/Cauza-
Nicoleta-Gheorghe-impotriva-Romaniei.pdf).
11
 Dacă prin legile speciale nu se stabileşte o altă soluţie, hotărârea judecătorească prin care s-
a soluţionat plângerea poate fi atacată numai cu apel, la secţia contencios administrativ
a tribunalului;
 Motivarea apelului nu este obligatorie; motivele de apel pot fi susţinute şi oral în faţa
instanţei;
 Apelul suspendă executarea sentinţei judecătoriei;
 Pentru soluţionarea plângerii, a apelului formulat împotriva hotărârii judecătoreşti prin care
s-a soluţionat plângerea, precum şi pentru orice alte cereri incidente se vor plăti taxele
judiciare de timbru stabilite de O.U.G. nr. 80/2013 (conform art. 19 al acestui act normativ,
plângerea împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, precum şi
calea de atac împotriva hotărârii pronunţate se taxează cu 20 lei).

1. Contravenţia reprezintă:
a. o specie a infracţiunii, reglementată de legi speciale fără caracter penal;
b. o faptă ilicită de natură civilă;
c. o formă a ilicitului administrativ;
d. sancţiunea corespunzătoare aplicabilă contravenientului.
2. Pericolul social al contravenţiei:

a. este inferior celui al infracţiunilor;
b. este identic cu cel al infracţiunilor;
c. nu are relevanţă sub aspectul incriminării contravenţionale;
d. este superior celui al infracţiunilor.
3. Nu pot fi reglementate contravenţii prin:

a. legi şi ordonanţe ale Guvernului;
b. hotărâri ale Guvernului;
c. hotărâri ale consiliului judeţean;
d. dispoziţii ale primarului.
4. Sancţiunile principale:
a. nu pot fi aplicate cumulativ;
b. pot fi aplicate cumulativ, dacă una dintre sancţiuni este avertismentul;
c. nu pot fi cumulate cu sancţiuni complementare;
d. pot fi cumulate numai pe cale de excepţie.
5. Sancţiunile complementare:
a. pot fi cumulate cu mai multe sancţiuni principale, pentru aceeaşi contravenţie;
b. nu pot fi cumulate cu sancţiuni principale;
c. pot fi cumulate cu o sancţiune principală, pentru aceeaşi contravenţie;
d. pot fi cumulate între ele, dar nu cu sancţiuni principale.
6. Procesul-verbal contravenţional:
a. nu poate fi contestat;
b. poate fi contestat numai pe cale administrativă, la organul emitent sau la organul ierarhic
superior;
c. poate fi contestat la instanţa de contencios administrativ;
d. poate fi contestat prin plângerea înregistrată la judecătorie.
12
7. Plângerile împotriva proceselor-verbale contravenţionale sunt soluţionate:

a. de instanţa de contencios administrativ competentă;
b. de judecătoria în raza căreia s-a comis contravenţia;
c. de secţia civilă a tribunalului în raza căreia s-a comis contravenţia;
d. de organul din care face parte agentul constatator.
8. Sancţiunea prestării muncii în folosul comunităţii:

a. nu poate fi stabilită alternativ cu sancţiunea amenzii;
b. poate fi stabilită numai prin lege organică;
c. poate fi stabilită numai alternativ cu sancţiunea amenzii;
d. poate fi stabilită numai alternativ cu sancţiunea avertismentului.
9. Legea contravenţională:
a. nu se poate aplica retroactiv;
b. poate fi aplicată retroactiv, dacă sancţiunea prevăzută este mai aspră decât cea prevăzută la
momentul săvârşirii faptei;
c. poate fi aplicată retroactiv, dacă sancţiunea prevăzută este mai blândă decât cea prevăzută la
momentul săvârşirii faptei;
d. se aplică întotdeauna retroactiv.
10. Procesul-verbal de constare şi aplicare a sancţiunii contravenţionale:

a. reprezintă un act administrativ;
b. reprezintă un act de procedură penală;
c. este un act juridic civil, cu efecte în planul dreptului administrativ;
d. reprezintă un act de procedură penală.
Răspunsuri: 1-c; 2-a; 3-d; 4-a; 5-c; 6-d; 7-b; 8-c; 9-c; 10-a.
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a XII.a, Universul Juridic, Bucureşti, 2020;
- Ovidiu Podaru, Radu Chiriţă, Ioana Păsculeţ, Regimul juridic al contravenţiilor – O.G. nr.
2/2001 comentată, Ediţia a 4-a, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2019;
- Adrian-Gabriel Dinescu, Legislaţia contravenţiilor – Comentarii, doctrină şi jurisprudenţă,
Editura Hamangiu, Bucureşti, 2016;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, „Reglementarea răspunderii administrative în Codul administrativ – o
tentativă „improprie”?”, în Revista de drept public nr. 4/2019, Universul Juridic;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Florin Coman-Kund, Drept administrativ – Sinteze teoretice şi
exerciţii practice pentru activitatea de seminar, Partea a II-a, Ediţia a 3-a, Universul Juridic,
Bucureşti, 2008;
1944;
- Corneliu Liviu Popescu, Reglementarea constituţională a contravenţiilor, în Revista de drept
public nr. 1-2/1996;
- Mircea Ursuţa, Procedura contravenţională, Ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Universul
Juridic, Bucureşti, 2010;
13
- Dana Apostol Tofan, Regimul juridic actual aplicabil contravenţiilor. Aspecte de drept
material, în Curierul Judiciar nr. 6/2002, p. 1-22;
- Dana Apostol Tofan, Regimul juridic actual aplicabil contravenţiilor. Aspecte de drept
material, în Curierul Judiciar. Aspecte de drept procesual, în Curierul Judiciar nr. 7/2002, p. 1-
23.
14
- CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
- NOŢIUNE ŞI TRĂSĂTURI. CONDIŢIILE ACŢIUNII DIRECTE. FINELE DE
NEPRIMIRE -
Cuprins:
13.1. Noţiune.
13.2. Fundamente constituţionale.
13.3. Trăsăturile contenciosului administrativ, în baza art. 52 din Constituţie şi a Legii nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
13.4. Condiţiile acţiunii directe, în baza Legii nr. 554/2004.
13.5. Excepţii de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.

- să individualizeze contenciosului administrativ, ca formă de control asupra
activităţii administraţiei publice;
- să înţeleagă procedura contenciosului administrativ;
- să identifice condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ;
- să identifice actele exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanţa
de contencios administrativ.
13.1. Noţiune şi trăsături
Noţiunea de „contencios administrativ” cunoaşte, în esenţă, două mari accepţiuni (în viziunea
„tradiţională” din perioada interbelică):
 Stricto-sensu = totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi persoanele vătămate în

drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau asimilate,
litigii care sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi sunt soluţionate în
baza unor reglementări şi proecduri specifice, guvernate de legea-cadru în materie
(actualmente este vorba despre Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004).
 Lato–sensu = totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi cei vătămaţi prin acte
administrative nelegale ale acestora, indiferent de instanţa competentă sau de procedura de
soluţionare.
(a se vedea A. Iorgovan; D. A. Tofan; V. Vedinaş.)
Doctrina franceză actuală defineşte contenciosul administrativ ca „ansamblul de reguli aplicabile

soluţionării jurisdicţionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativă” (Charles Debbasch, Jean
Claude Ricci – Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999, p. 1).
Sisteme juridice de soluţionare a litigiilor dintre administraţie (autorităţi publice) şi

administraţi:
 sistemul administratorului judecător – organele din cadrul administraţiei sunt învestite cu
soluţionarea litigiilor rezultate din propria activitate (a operat în Franţa, până la Revoluţia din
1
1789);
 sistemul instanţelor speciale şi specializate de contencios administrativ, separate de
instanţele judiciare obişnuite - existent actualmente în Franţa, în forma tribunalelor
administrative şi a curţilor de apel administrative, în fruntea cărora se află, ca „instanţă”
supremă, Consiliul de Stat;
 sistemul anglo-saxon – litigiile de acest gen sunt soluţionate de instanţele de drept comun.
 sistemul „hibrid” – prin secţii specializate în contencios administrativ, înfiinţate în cadrul
instanţelor judecătoreşti - este cazul României.
Legea nr. 554/2004 prevede soluţionarea litigiilor de contencios administrativ, în funcţie de

competenţa lor materială, de către tribunalele administrativ-fiscale (de secţiile de contencios
administrativ şi fiscal din cadrul tribunalelor obişnuite, până la înfiinţarea acestora), respectiv de
secţiile specializate de contencios administrativ din cadrul curţilor de apel şi a Înaltei Curţi de Casaţie
şi Justiţie (instanţa supremă).
Precizare: Până în prezent, nu au fost înfiinţate „tribunale administrativ-fiscale”.
Tema nr. 1: Precizaţi, în urma unei analize concrete, dacă la nivelul

tribunalelor/curţilor de apel din ţară au fost create secţii cu competenţă „exclusivă” de
contencios administrativ şi fiscal.
Pe cale de excepţie, intră în competenţa instanţei civile:

 litigii având ca obiect anularea anumitor acte administrative (procesele-verbale
contravenţionale emise conform procedurii din O.G. nr. 2/2001, titlurile de proprietate emise
în baza Legii fondului funciar nr. 18/1991, actele de stare civilă ş.a.) conform legilor speciale;
 litigiile privind executarea contractelor administrative (conform art. 8 alin. 2 teza finală din
Legea nr. 554/2004), dacă nu se derogă prin lege specială.
Tema nr. 2: Identificaţi şi alte ipoteze în care instanţa civilă are competenţa de a analiza
legalitatea unor acte administrative.
În doctrină se face distincţia între:

 contenciosul subiectiv - când reclamantul solicită instanţei de judecată să soluţioneze
o problemă referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal;
 contenciosul obiectiv – când reclamantul urmăreşte să apere „dreptul obiectiv” sau un
interes public, în sensul de a se verifica dacă a fost adusă vreo atingere unor drepturi care reprezintă
conţinutul unei situaţii juridice cu caracter general şi impersonal şi dacă s-a adus atingere unei stări
de legalitate generală.
(A. Iorgovan, V. Vedinaş)
Tema nr. 3: Precizaţi dacă Legea nr. 554/2004 reglementează ambele tipuri de
contencios. Explicaţi diferenţa de regim juridic dintre ele şi soluţiile specifice care
pot fi pronunţate.
2
13.2. Fundamente constituţionale
13.2.1. Norme de bază:
 art. 52 - „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” reprezintă principalul text

constituţional cu incidenţă în materia contenciosului administrativ; alături de dreptul la petiţionare
intră în categoria „drepturilor garanţii”;
 art. 21 – „Liberul acces la justiţie” - reglementează cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite
pe calea justiţiei, precizând caracterul gratuit şi facultativ al jurisdicţiilor administrative speciale;
 art. 53 – reglementează principiile care pot duce la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau
libertăţi, inclusiv dreptul fundamental prevăzut de art. 52;
 art. 123 alin. (5) – „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un
act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul
ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.” - consacră o formă a contenciosului obiectiv,
declanşat de exercitarea prerogativelor de tutelă administrativă de către prefect;
 art. 126 alin. (6) – „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice,
pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile
cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de
contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătamate prin
ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.” – este
sediul „finelor de neprimire” absolute în materia contenciosului administrativ;
 art. 126 alin. (5) – „Este interzisă înfiinţarea de instanţe extraordinare. Prin lege organică pot fi
înfiinţate instanţe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor
persoane din afara magistraturii.” – legitimează, din punct de vedere constituţional, posibilitatea
constituirii de instanţe specializate de contencios administrativ (tribunalele administrativ-fiscale);
 art. 73 alin. (3) lit. k) – reţine contenciosul administrativ în sfera reglementărilor de natură
organică;
 art. 115 alin. (6) – „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale,
nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle
prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri
în proprietate publică.” - este incident în situaţia reglementării prin ordonanţă de urgenţă a unor
instituţii/proceduri ce ţin de contenciosul administrativ şi de exercitarea dreptului fundamental
prevăzut de art. 52.
(V.Vedinaş, A. Iorgovan)
2.2.Fundamente implicite (indirecte):
 art. 1 alin. (3): „România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului,
drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi
pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului
român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate.”;
 art. 4: „Unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni”;
 art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale
mai favorabile”;
 art. 16 alin. (1)-(2): „1) Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii
şi fără discriminări. (2) Nimeni nu este mai presus de lege.”
(V. Vedinaş; A. Iorgovan)
13.3. Trăsăturile contenciosului administrativ în România
 Obiectul acţiunii în contencios administrativ, conform Legii nr. 554/2004, îl poate reprezenta:
- actul administrativ unilateral tipic
3
- actul administrativ unilateral asimilat (tăcerea/tardivitatea administraţiei, refuzul nejustificat

de soluţionare a unei cereri)
- actul administrativ bilateral asimilat (contractul administrativ – litigiile privind atribuirea,
încheierea, nulitatea);
 Calitatea procesuală :
- Calitate procesuală activă au persoanele de drept privat vătămate prin acte administrative
nelegale ale autorităţilor publice sau, după caz, diverse autorităţi publice (e.g., Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, prefectul, alte
subiecte de drept public);
- Calitate procesuală pasivă au autorităţile/instituţiile publice sau structurile private ce exercită,
potrivit legii, unele prerogative de putere publică („autorităţi publice asimilate”); după caz,
poate avea calitatea procesuală pasivă şi persoana fizică („funcţionarul”) implicată în emiterea
actului administrativ, dar şi beneficiarul actului (e.g., în ipoteza de la art. 1 alin. 6 din Legea
nr. 554/2004 şi, în general, în situaţiile în care actul administrativ este generator de beneficii
pentru o persoană);
 Este reglementat un contencios de plină jurisdicţie – în sensul că puterile acordate judecătorului
sunt mai largi şi nu se limitează la simpla anulare a actului administrativ nelegal (se pot acorda şi
despăgubiri, se pot impune obligaţii de „a face” etc.);
 În contenciosul subiectiv, procedura administrativă prealabilă este obligatorie, ca regulă,
înainte de introducerea acţiunii în contencios administrativ – constă în cerinţa ca persoana
vătămată să se adreseze în primă fază emitentului actului administrativ ( „recurs graţios” ) şi/sau
superiorului ierarhic al acestuia ( „recurs ierarhic”), solicitând revocarea sau modificarea actului
în cauză;
 Dublul grad de jurisdicţie – sunt reglementate două etape procesuale – fondul (prima-instanţă) şi
recursul, calea de atac a apelului fiind considerată de către ÎCCJ ca fiind incompatibilă cu specificul
acestor litigii;
 Posibilitatea atacării în instanţă a actelor administrativ-jurisdicţionale (art. 6 din lege stabileşte
o reglementare generală, de la care se poate deroga prin legi speciale precum Legea nr. 101/2016);
 Consacrarea unor garanţii procesuale pentru judecarea cererilor în contencios administrativ şi
pentru punerea în executare a deciziilor pronunţate (aplicarea de amenzi judiciare, celeritatea
procedurii de judecată, consacrarea unei proceduri speciale de executare a hotărârilor definitive
prin care s-au stabilit obligaţii de „a face” etc.);
 Posibilitatea formulării cererii de despăgubire pentru prejudiciile cauzate şi împotriva
„funcţionarului” (persoanei fizice) care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se
face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim
ş.a.
13.4. Condiţiile acţiunii directe (contencios subiectiv) în baza Legii nr. 554/2004
 Obiectul acţiunii trebuie să îl reprezinte un act administrativ tipic sau asimilat;

 Actul trebuie să provină de la o autoritate publică;
 Actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim;
 Parcurgerea procedurii administrative prealabile;
 Respectarea termenelor de introducere a acţiunii în contencios administrativ.
13.4.1. Actul atacat trebuie să fie un act administrativ
Premisa: în conformitate cu dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, „orice persoană care
se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică,
printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate
adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea
dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată”.
Articolul 2 alin. (1) lit. c) din lege furnizează şi o definiţie a actului administrativ „tipic” –
4
„actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere
publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere,
modifică sau stinge raporturi juridice.
Actele administrative „tipice” pot fi atacate indiferent de caracterul lor normativ sau
individual.
Legea prevede şi alte manifestări de voinţă ale autorităţilor publice care sunt „asimilate” unor
acte administrative, de natură contractuală sau unilaterală:
 art. 2 alin. (1) lit. c1) - Sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi
contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a
bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea
serviciilor publice,achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii
de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios
administrativ”.
 art. 2 alin. (2) – „Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat
de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz,
faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”.
 art. 8 alin. (1) teza a 2-a din lege, „(…) se poate adresa instanţei de contencios
administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept ori interes legitim al său
(…) prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare
pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.”
.
Precizare: în urma modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, litigiile privind
contractele administrative sunt „scindate”, din perspectiva competenţei de soluţionare:
 instanţa de contencios administrativ judecă litigiile având ca obiect procedura
de atribuire, încheierea sau anularea;
 instanţa civilă judecă litigiile privind „executarea contractelor administrative”
(art. 8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, forma modificată).
Situaţii speciale:
Nu poate forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ distincte anularea
operaţiunilor administrative deja efectuate ( avize, rapoarte, propuneri etc), aceastea putând fi analizate
numai în cadrul acţiunii vizând anularea actului administrativ pe care îl fundamentează; în schimb, poate fi
analizat, sub aspectul legalităţii şi temeiniciei, refuzul autorităţii publice de efectuare a unei asemenea
operaţiuni, instanţa având posibilitatea să oblige autoritatea la realizarea sa.
Astfel, conform art. 18 alin. (2) din lege - „Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara
situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (8), şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au
stat la baza emiterii actului supus judecăţii.”.
Prin legi speciale se poate deroga de la această regulă: e.g., potrivit art. 2-3 din Legea nr.
101/2016, pot fi contestate nu doar actele administrative, ci şi operaţiunile administrative realizate în
procedura de atribuire a contractelor de achiziţii publice/concesiuni de lucrări/servicii.
Tema nr. 4: Analizaţi Decizia (RIL) nr. 25/2017 a ÎCCJ şi identificaţi natura juridică
a „certificatului de urbanism”.
Tema nr. 5: Identificaţi situaţiile în care pot fi atacate „operaţiuni administrative”,

conform Legii nr. 101/2016, precum şi procedura aplicabilă, instanţele competente şi
soluţiile care pot fi pronunţate.
5
13.4.2. Actul trebuie să emane de la o „autoritate publică”
Această cerinţă rezultă chiar din cuprinsul art. 52 din Constituţie, intitulat „Dreptul persoanei
vătămate de o autoritate publică”. Nu este obligatoriu ca actul administrativ să provină de la o
autoritate administrativă, după cum cerea, în formula iniţială, vechea Lege a contenciosului
administrativ nr. 29/1990, ci emitentul poate fi orice autoritate publică, inclusiv „persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze
servicii publice în regim de putere publică” (conform art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004).
Aceste persoane de drept privat emit aşa-numitele acte administrative „prin delegaţie”, adică în
baza „împuternicirii” primite din partea puterii publice (în perioada interbelică, erau denumite
„stabilimente de utilitate publică”).
Autorităţile administrative avute în vedere de lege pot fi autorităţi ale administraţiei de stat
(centrale sau locale), autorităţi autonome locale, precum şi instituţiile publice/regiile autonome din
subordinea acestora.
Tema nr. 6: Indicaţi diverse „autorităţi publice asimilate”.
13.4.3. Actul trebuie să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim
Această condiţie este enunţată expres în art. 52 din Constituţie, respectiv în art. 1 din Legea nr.
554/2004.
În absenţa unei vătămări, adică a unui prejudiciu, acţiunea în contencios administrativ nu va fi
admisă, simpla nelegalitate a unui act administrativ nefiind suficientă pentru acţiunile
caracteristice „contenciosului subiectiv” reglementat de art. 52 din Constituţie.
Pentru ca un drept subiectiv să poată fi protejat pe calea contenciosului administrativ, este
necesar ca acesta să existe efectiv şi să fie recunoscut de dreptul pozitiv.
În ceea ce priveşte problema „interesului legitim”, doctrina şi jurisprudenţa au apreciat în mod
constant că trebuie avute în vedere interesele directe, personale, născute şi actuale. De asemenea, în
doctrina franceză se face precizarea că „reclamantul poate să ocrotească prin acţiunile în contencios
administrativ atât un interes material, cât şi unul moral.” ( Ch.Debbasch, op.cit., p.638).
Noua Lege a contenciosului administrativ nuanţează această soluţie, arătând că poate fi invocat
atât interesul legitim privat, cât şi interesul legitim public, ultimul fiind la baza acţiunilor care pot fi
calificate ca fiind de „contencios administrativ obiectiv”.
În conformitate cu art.1 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare, „Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public”:
 interesul legitim privat = „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;” (art. 2 alin. 1 lit.p);
 interesul legitim public = „interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia
constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale
cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice” (art.
2 alin. 1 lit. r).
Interesul public poate legitima formularea unor acţiuni în contencios administrativ de către o
serie de subiecte „speciale” de sesizare, cum ar fi Ministerul Public, Avocatul Poporului, prefectul,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, dar şi „organismele sociale” avute în vedere de art. 2 alin.
(1) lit. s) şi art. 1 alin. (2) lit.a) din lege („structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi
altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni
sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative”).
6
Precizare: În condiţiile în care art. 1 alin. 8 se referă la calitatea de reclamant a altor

„subiecte de drept public”, rezultă că şi alte organe publice decât cele expres indicate în
art. 1 din lege pot promova acţiuni în contencios administrativ, dacă suferă „vătămări”
prin diverse acte administrative (e.g., li se afectează competenţa, li se diminuează
patrimoniul etc.), putând invoca „interesul legitim public”.
Tema nr. 7: Analizaţi jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ şi identificaţi

diverse cauze în care s-a admis vătămarea unui „interes legitim public”.
13.4.4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile
Plângerea prealabilă poate fi adresată organului emitent sau organului ierarhic superior, în
primul caz fiind vorba de un „recurs graţios”, iar în al doilea caz de un „recurs ierarhic”, cu aceeaşi
semnificaţie procedurală.
Definiţie (art. 2 alin. 1 lit. j din Legea nr. 554/2004) – „cererea prin care se solicită autorităţii
publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu
caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia”.
Precizare: în unele cazuri, cum ar fi cel al autorităţilor administraţiei publice locale

autonome, nu se poate identifica un organ superior ierarhic (situaţia Preşedintelui
României, a Guvernului, primarului etc), astfel încât va fi posibil numai recursul
graţios.
Tema nr. 8: Precizaţi dacă plângerea prealabilă poate fi depusă, în acelaşi timp, la
organul emitent şi la cel superior.
La plângerea prealabilă trebuie formulat răspunsul oficial în termen de 30 de zile de la

înregistrare sau într-un alt termen stabilit prin lege specială (a se vedea, de exemplu, dispoziţiile
Codului de procedură fiscală).
Tema nr. 9: Identificaţi diverse „proceduri prealabile”, stabilite prin acte normative
speciale.
Precizare: Procedurile administrative prealabile nu trebuie confundate cu

procedurile administrativ-jurisdicţionale.
Tema nr. 11: Identificaţi jurisprudenţa relevantă a Curţii Constituţionale cu privire

la diferenţa dintre procedurile administrative prealabile şi jurisdicţiile
administrative.
7
Pentru actele administrative individuale:
 Regula: conform art.7 din Legea nr. 554/2004, „înainte de a se adresa instanţei de
contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătamată într-un
drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să
solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta
există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în
parte, a acestuia.”
 Excepţia: pentru motive temeinice, plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative
individuale, poate fi introdusă de către persoana vătămată (destinatarul actului, sau
după caz, terţii vătămaţi) şi peste acest termen, dar fără a se depăşi 6 luni de la data
emiterii (pentru destinatar) sau luării la cunoştinţă (cazul „terţului”).
Tema nr. 12: Care motive ar putea fi considerate „temeinice”, în sensul celor de mai-sus?
Cine va stabili existenţa unor asemenea motive?
Exceptări de la regimul obligatoriu al procedurii prealabile:

 situaţiile de la art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004: cazul acţiunilor introduse de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor
care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al
acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au
intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin.
(2) şi la art. 4;
 excepţii stabilite prin lege specială (e.g., actele prin care se aplică sancţiuni disciplinare
aleşilor locali, conform art. 239 alin. 5 din Codul administrativ).
Pentru actele administrative normative:

 plângerea prealabilă poate fi formulată oricând (art.7 alin.11 din lege). Din interpretarea
textelor legale rezultă că şi în cazul actelor administrative cu caracter normativ este obligatorie
parcurgerea procedurii prealabile, urmând ca după epuizarea acestei etape să devină incident
textul legal care prevede posibilitatea introducerii, fără limită de timp, a acţiunii în anulare.
În cazul litigiilor având ca obiect contracte administrative:

 plângerea prealabilă trebuie făcută în termen de 6 luni, care va începe să curgă:
- de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui;
- de la data când reclamantul a cunoscut cauza anulării, dar nu mai târziu de un an de la
încheierea contractului.
 „plângerea” va putea avea forma unei sesizări (un echivalent al „plângerii prealabile” clasice)
pe adresa cocontractantului, prin care să îi fie semnalate problemele litigioase.
13.4.5. Respectarea termenului de introducere a acţiunii în contencios administrativ
Potrivit legii, acţiunea trebuie formulată după primirea răspunsului la plângerea prealabilă sau,
după caz, după expirarea termenului de 30 de zile (sau, eventual, a termenului prevăzut de legea
specială).
Pentru actele administrative individuale (inclusiv actele unilaterale „asimilate”):
8
 Regula: conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „Cererile prin care se solicită
anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea
dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă ;
b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;
b) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării
termenului legal de soluţionare a cererii;
c) data expirării termenului prevăzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului
administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
 Excepţia: conform art. 11 alin. (2) din lege, „pentru motive temeinice, în cazul actului
administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar
nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data
introducerii cererii (...)”
Precizare: Termenul de 6 luni de zile este calificat de lege ca fiind de prescripţie, iar
termenul maxim de 1 an ca fiind de decădere.
Pentru actele administrative normative şi acţiunile întemeiate pe art. 9 (împotriva

efectelor ordonanţelor) din Legea nr. 554/2004:
 acţiunea este imprescriptibilă (conform art. 11 alin. 4)
Pentru contractele administrative (litigiile care au rămas la instanţa de contencios

administrativ):
 este aplicabil termenul de 6 luni prevăzut la art. 11 alin. 1 din lege
Pentru acţiunea „ulterioară” în despăgubire (art. 19 din Legea nr. 554/2004):

 acţiunea se introduce în termen de 1 an;
 termenul curge curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea
pagubei.
13.5. Excepţii de la controlul de legalitate exercitat de către instanţele de contencios

administrativ
Constituţia României, în art. 126 alin. (6) statuează:

„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea
contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul,
precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt
competente să soluţioneze cererile persoanelor vătamate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii
din ordonanţe declarate neconstituţionale.”
Actele exceptate au fost reluate şi în art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: „nu pot fi atacate
în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar.”
Rezultă două mari categorii de acte ale autorităţilor publice care nu pot forma obiectul
controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ (denumite „fine de neprimire”):
 actele administrative autorităţilor publice emise în relaţia acestora cu Parlamentul = „actele
emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege
organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul” (art.2 alin.1 lit.k);
 actele administrative de comandament cu caracter militar = „actul administrativ referitor la
problemele strict militare ale activitaţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare,
care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la
9
conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar”
(art.2 alin.1 lit.l).
Tema nr. 13: Daţi exemple de acte emise în relaţia cu Parlamentul. Identificaţi
jurisprudenţă relevantă a instanţelor de contencios administrativ.
„Finele de neprimire” de rang constituţional au fost apreciate ca insuficiente în doctrină, fapt

care a dus la nuanţarea şi dezvoltarea lor în Legea contenciosului administrativ, inclusiv sub titulatura
de „limite ale controlului”.
De aici a derivat şi calificarea doctrinară a „finelor de neprimire” ca fiind de rang
constituţional, respectiv de rang legal, după caz (a se vedea Antonie Iorgovan, Liliana Vişan,
Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea contenciosului administrativ - Legea nr.
554/2004 – cu modificările şi completările la zi. Comentariu şi jurisprudenţă, Universul Juridic;
A.Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă, ediţia a II-
a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006; V.Vedinaş; D.A.Tofan).
Tema nr. 14: Analizaţi Decizia Curţii Constituţionale nr. 459/2014 şi explicaţi care sunt
argumentele relevante din cadrul acesteia.
În afară de alineatul care reiterează textele constituţionale, art. 5 stipulează că „Nu pot fi atacate
pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora
se prevede, prin lege organică, o alta procedură judiciară.”(alin. 2):
 este vorba despre teoria „recursului paralel” - actele administrative pentru care se
prevede o procedură judiciară specială de contestare nu vor urma procedura generală
prevăzută de Legea contenciosului administrativ;
 în această situaţie, discutăm despre un „fine de neprimire” relativ, adică numai din
perspectiva instanţei de contencios administrativ, întrucât actele în discuţie pot fi
atacate, dar în faţa instanţei de drept comun.
La art. 5 alin. (3) se prevedea, anterior, că o serie de acte administrative emise în situaţii
excepţionale nu puteau fi contestate decât pentru „exces de putere” - „actele administrative emise
pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc
apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru
înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor”.
Precizare: Decizia Curţii Constituţionale nr. 302/2011 reţinuse, în considerente,

neconstituţionalitatea exceptării prin lege a altor acte decât cele indicate la art. 126 alin.
(6) din Constituţie, cu referinţă expresă la sintagma „cele care privesc apărarea şi
securitatea naţională”.
În urma modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, aceste acte pot fi contestate fără
„limitări”, însă pentru ele nu se poate solicita suspendarea executării în baza art. 14.
Tema nr. 15: Precizaţi dacă suspendarea executării actelor menţionate la art. 5 alin. (3)
din Legea nr. 554/2004 poate fi solicitată în baza art. 15 din lege.
10
---

1. Pot fi atacate în contencios administrativ:

a. toate actele administrative emise de autorităţile administrative;
b. toate actele administrative emise de autorităţile publice;
c. numai actele administrative emise de autorităţile administrative;
d. toate actele administrative emise de autorităţile publice, cu excepţia celor prevăzute de art.
126 din Constituţie.
2. Nu pot fi atacate în contencios administrativ:

a. actele de comandament cu caracter militar;
b. actele juridice emise de structurile din cadrul armatei;
c. actele emise de cei doi şefi ai executivului;
d. hotărârile Guvernului.
3. Acţiunea în contencios administrativ reprezintă:

a. cererea de soluţionare de către emitent a cererii de revocare a actului administrativ nelegal;
b. cererea de soluţionare de către superiorul ierarhic al emitentului a cererii de revocare a actului
administrativ nelegal;
c. cererea de anulare a actului administrativ nelegal adresată instanţei de contencios
administrativ;
d. cererea de anulare a unui act administrativ sau a oricărui contract încheiat de administraţia
publică, indiferent de organul căruia se adresează.
4. Înainte de înregistrarea cererii de anulare a unui act administrativ este obligatorie:

a. formularea unui memoriu către Ministerul Administraţiei şi Internelor;
b. formularea unei plângeri prealabile către Guvernul României, în calitatea acestuia de
conducător general al administraţiei publice;
c. formularea unei plângeri prealabile către emitent sau superiorul ierarhic al acestuia;
d. formularea unei plângeri prealabile către Parlamentul României, în vederea exercitării de către
acesta a dreptului de control asupra organului administrativ în cauză.
5. Plângerea administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 alin.1 din Legea nr. 554/2004:
a. este obligatorie, ca regulă;
b. nu este obligatoriu de efectuat;
c. trebuie efectuată doar dacă emitentul este un organ administrativ care are un superior ierarhic;
d. trebuie efectuată doar de către persoanele fizice vătămate prin acte administrative nelegale.
6. Sunt asimilate actelor administrative, conform art. 2 din Legea contenciosului administrativ:
a. toate contractele încheiate de autorităţile publice;
b. numai contractele încheiate de organele administrative;
c. contractele administrative încheiate de autorităţile publice;
d. toate contractele de drept privat încheiate de autorităţile publice.
7. Termenul de formulare a plângerii administrative prealabile este:

a. 6 luni de la data comunicării actului administrativ;
b. ca regulă, 30 de zile de la comunicarea actului administrativ nelegal;
c. ca regulă, 6 luni de la emiterea actului administrativ nelegal;
11
d. 30 de zile de la emiterea actului administrativ nelegal, fără excepţie.
8. Ca regulă, acţiunea împotriva unui act administrativ poate fi introdusă:

a. în termen de 6 luni de zile de la comunicarea actului administrativ;
b. în termen de 30 de zile de la înregistrarea plângerii administrative prealabile;
c. în termen de 1 an de la comunicarea răspunsului la plângerea administrativă prealabilă;
d. în termen de 6 luni de la comunicarea răspunsului la plângerea administrativă prealabilă sau
de la data când acest răspuns ar fi trebuit comunicat.
9. Nu pot fi atacate în faţa instanţelor judecătoreşti:

a. actele administrative emise de structurile din cadrul Parlamentului României;
b. actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă
procedura judiciară;
c. actele administrative emise la nivel central, de către cei doi şefi ai executivului;
d. actele de natură politică emise de autorităţile publice.
10. Plângerea prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea contenciosului administrativ:

a. reprezintă o specie a jurisdicţiei administrative speciale;
b. are caracter facultativ;
c. reprezintă o procedură administrativă prin care se încearcă soluţionarea pe cale administrativă a unor
pretenţii ale persoanelor vătămate prin acte administrative;
d. reprezintă o formă de jurisdicţie specială, care nu este însă de natură administrativă.
Răspunsuri: 1-d; 2-a; 3-c; 4-c; 5-a; 6-c; 7-b; 8-d; 9-d; 10-c.
---
contenciosului administrative (cu modificările şi completările la zi) – Comentariu şi jurisprudenţă”,
2010;
- Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicaţii şi
jurisprudenţă, ediţia a II-a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006;
- Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, Ediţia a
2-a, CH Beck, Bucureşti, 2009;
- Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ – comentată şi adnotată, cu legislaţie,
jurisprudenţă şi doctrină, Ediţia a IV-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2018;
Hamangiu, Bucureşti, 2010.
12
- ASPECTE PROCEDURALE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI

ADMINISTRATIV. SOLUŢII POSIBILE. EXCEPŢIA DE NELEGALITATE.
EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR DEFINITIVE ÎN MATERIA
CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV -
Cuprins:
14.1. Aplicarea „dreptului comun” în litigiile de contencios administrativ.

14.2. Trăsăturile procedurii contencioase.
14.3. Calitatea procesuală.
14.4. Tipuri de acţiuni în contencios administrativ.
14.5. Reguli de competenţă.
14.6. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.
14.7. Căi de atac.
14.8. Executarea hotărârilor judecătoreşti în materie de contencios administrativ.
14.9. Excepţia de nelegalitate.

- să cunoască normele aplicabile în materia contenciosului administrativ;
- să înţeleagă modul de stabilire a competenţei judecătoreşti;
- să identifice soluţiile pe care le pot pronunţa instanţele de contencios
administrativ;
- să înţeleagă specificul procedurii de punere în executare a hotărârilor de
contencios administrativ;
- să înţeleagă regimul excepţiei de nelegalitate.
14.1. Aplicarea „dreptului comun” în litigiile de contencios administrativ.
Regula: Procedura de soluţionare a acţiunilor în contencios administrativ este reglementată prin

Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În completarea normelor speciale instituite de Legea contenciosului administrativ, pot fi aplicate

norme ale dreptului comun, conform art. 28 alin. 1 din Legea nr.554/2004 : „Dispoziţiile prezentei
legi se completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura
în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o
parte, şi persoanele vătamate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.”
De exemplu:
 nu sunt compatibile dispoziţiile C.proc.civ. privind „apelul” (în acest sens este şi
practica ÎCCJ); sunt compatibile dispoziţiile referitoare la citare, redactarea cererii de
chemare în judecată sau a întâmpinării etc.
 nu sunt compatibile dispoziţiile Codului civil referitoare la distincţia „nulitate absolută”
– „nulitate relativă”; sunt compatibile dispoziţiile referitoare la dreptul de proprietate
publică, îndeplinirea obligaţiilor contractuale, încetarea contractelor etc.
1
(a se vedea A. Iorgovan, L. Vişan, A.S. Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre).
Precizare: În lipsa unor soluţii anterioare de practică unitară (hotărâri pronunţate în

soluţionarea recursurilor în interesul legii sau hotărâri „preliminare” ale ÎCCJ)
compatibilitatea anumitor dispoziţii din dreptul comun, material sau procedural, va fi
stabilită de către instanţa în faţa căreia se invocă acestea.
Tema nr. 1: Care este practica instanţelor de contencios administrativ cu privire la

aplicabilitatea dispoziţiilor privind „ordonanţa preşedinţială” din C.proc.civ.?
14.2. Trăsăturile procedurii contencioase
Procedura administrativă contencioasă = ansamblul normelor procedurale consacrate de Legea

contenciosului administrativ şi Codul de procedură civilă, în conformitate cu care se formulează şi se
soluţionează acţiunile declanşate de cei vătămaţi în drepturile şi interesele lor legitime prin actele
administrative tipice sau asimilate ale unei autorităţi publice şi se pun în executare hotărârile pronunţate
(V.Vedinaş).
Trăsături:
 Normele de procedură în materia contenciosului administrativ sunt considerate tot norme de
drept administrativ, însă de natură „procedurală”, nu „materială”;
 Conform art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie, „contenciosul administrativ” poate fi
reglementat numai prin lege organică;
 Regăsim, de regulă, două etape succesive: etapa anterioară sesizării instanţei de contencios
administrativ (procedura administrativă prealabilă) şi etapa judiciară;
 În anumite situaţii, reglementate prin legi speciale (e.g., Legea nr. 101/2016), persoanele
vătămate se pot adresa, în primă fază, unei „jurisdicţii administrative speciale” (precum
Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor), urmând ca „decizia” acesteia să fie atacată
la instanţa de contencios administrativ;
 Judecata la instanţa de contencios administrativ presupune un dublu grad de jurisdicţie - primă
instanţă (fond) şi recurs (excepţii pot exista în litigiile care pot fi deduse, iniţial, unei „jurisdicţii
administrative” – e.g., în cazul contestaţiilor privind procedura de atribuire a contractelor de
achiziţii publice, concesiuni de lucrări publice şi servicii, ori parteneriat public-privat, dacă
CNSC a soluţionat „în primă instanţă” contestaţia, la instanţa de contencios administrativ,
Curtea de Apel, poate exista o singură cale de atac – plângerea);
 Cererile adresate instanţei se judecă în sedinţă publică, în completul stabilit de lege (un
judecător pentru prima instanţă, 3 judecători în recurs );
 La primirea cererii, instanţa dispune citarea părţilor, iar autoritatea publică emitentă va
comunica împreună cu întâmpinarea actul atacat împreună cu întreaga documentaţie care a stat
la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei; de
asemenea, instanţa poate solicita emitentului orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea
cauzei;
 Taxele judiciare de timbru pentru acţiunile vizând acte administrative unilaterale au un caracter
foarte „accesibil” (art. 16 din O.U.G. nr. 80/2013):
- cererea pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins, precum şi pentru eliberarea
unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui alt înscris trebuie timbrată cu o taxă
judiciară de 50 de lei;
- pentru cererile cu caracter patrimonial, prin care se solicită şi repararea pagubei suferite,
taxa de timbru este de 10% din valoarea pretinsă, dar nu mai mult de 300 de lei;
2
- în etapa recursului, taxele judiciare de timbru se calculează în conformitate cu art. 24 din

ordonanţă: (i.) recursul împotriva hotărârilor judecătoreşti se taxează cu 100 lei dacă se
invocă unul sau mai multe dintre motivele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 1-7 din Codul
de procedură civilă; (ii.) în cazul în care se invocă încălcarea sau aplicarea greşită a
normelor de drept material, pentru cereri şi acţiuni evaluabile în bani, recursul se taxează
cu 50% din taxa datorată la suma contestată, dar nu mai puţin de 100 lei; în aceeaşi ipoteză,
pentru cererile neevaluabile în bani, cererea de recurs se taxează cu 100 lei.
 Cererile privind contracte administrative se timbrează conform O.U.G. nr. 80/2013 (e.g., art. 3
şi art. 24) sau, după caz, conform dispoziţiilor din legile speciale (e.g., art. 56 din Legea nr.
101/2016).
14.3. Calitatea procesuală
14.3.1. Calitatea de reclamant (calitate procesuală activă), conform art.1 din lege, o poate
avea, ca regulă, „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul
legal a unei cereri”.
 Persoana vătămată printr-un act administrativ ilegal care îi este adresat;
 Persoana vătămată prin refuzul autorităţii publice de emitere a unui act administrativ
sau de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau
protejarea dreptului sau interesului legitim;
 Terţul vătămat în drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ
individual adresat altui subiect de drept;
 Persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime prin ordonanţe sau
dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului declarate neconstituţionale;
 Persoanele vătămate prin încheierea contractelor administrative sau în procedura de
atribuire a acestora.
Tema nr. 2: Identificaţi situaţii în care „terţii” pot ataca acte administrative.
De asemenea, au calitatea procesuală activă şi unele subiecte speciale „de sesizare” (autorităţi
publice), precum:
 Avocatul Poporului – „ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice”,
ca urmare a unei sesizări formulate de persoanele fizice;
 Ministerul Public – „când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică,
apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează
existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de
putere”, sau când „prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes legitim public”;
 Autoritatea publică emitentă - poate cere instanţei anularea actului administrativ individual
nelegal „în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs
efecte juridice”.
 Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici – împotriva actelor administrative nelegale
din materia funcţiei publice;
 Prefectul – conform art.123 alin.5 din Constituţie, art.1 alin.8 şi art.3 alin. (1) din lege;
 Orice alt subiect de drept public – conform art. 1 alin. (8) din lege.
Tema nr. 3: Precizaţi dacă acţiunile formulate de autorităţile publice de mai-sus sunt
specifice „contenciosului subiectiv” sau „contenciosului obiectiv”.
3
14.3.2. Calitatea de pârât (calitate procesuală pasivă) revine:
 Autorităţilor publice tipice sau celor „asimilate” - persoane de drept privat care au
obţinut statut de utilitate publică sau au fost autorizate să presteze anumite servicii publice,
în regim de putere publică (conform definiţiei de la art. 2 alin. 1 lit. b din lege);
 Persoanei fizice („funcţionarul”, în sens larg) „care a contribuit la elaborarea,
emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva
cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.”
Tema nr. 4: Precizaţi când poate figura ca pârât destinatarul actului administrativ.
14.4. Tipuri de acţiuni în contencios administrativ
Criterii de clasificare:
14.4.1. Existenţa unei proceduri administrative prealabile:

 Acţiuni precedate obligatoriu de plângerea administrativă prealabilă prevăzută de Legea
nr.554/2004 (regula);
 Acţiuni precedate obligatoriu de o procedură administrativă prealabilă reglementată prin legi
speciale (de exemplu, cazul acţiunilor împotriva actelor administrativ-fiscale, conform Codului de
procedură fiscală);
 Acţiuni pentru care nu se impune o procedură prealabilă administrativă (de exemplu, în situaţia
acţiunilor promovate de prefect).
Tema nr. 5: Identificaţi alte situaţii în care nu este impusă o procedură administrativă
prealabilă sau se derogă de la procedura din Legea nr. 554/2004.
14.4.2. Obiectul cererii de chemare în judecată:

 Acţiuni privind anularea totală sau parţială a actului administrativ şi acordarea unor
despăgubiri materiale şi/sau morale;
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui act administrativ sau a altui înscris
şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la efectuarea unei anumite operaţiuni administrative
şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;
 Acţiuni distincte având ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin acte administrative tipice
sau asimilate (art. 19 din Legea nr. 554/2004);
 Acţiuni având ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe declarate neconstituţionale şi/ sau anularea actelor emise în baza ordonanţei (art. 9 din
lege);
 Acţiuni în suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea pe fond sau, după
caz, irevocabilă, a acţiunii în anulare;
 Acţiuni având ca obiect încheierea sau anualarea contractele administrative;
4
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte/persoanei la plata unei amenzi pentru fiecare zi de
întârziere în executarea unei decizii definitive de contencios administrativ, însoţită, eventual, de
cererea de despăgubiri pentru întârziere.
Tema nr. 6: Identificaţi elementele specifice pentru fiecare tip de acţiune în parte.
14.5. Reguli de competenţă
14.5.1. Competenţa teritorială
Regula (art. 10 alin. 3):

 Persoanele de drept privat – se adresează instanţei de la domiciliul/sediul lor;
 Autorităţile publice (inclusiv cele asimilate) – se adresează instanţei de la sediul
emitentului.
Dispoziţii speciale (art. 1):

 În cazul acţiunii introduse de Avocatul Poporului, aceasta va fi înregistrată la instanţa
de contencios administrativ de la domiciliul petentului care a formulat sesizarea.
 În cazul acţiunii introduse de Ministerul Public, competenţa teritorială revine :
- instanţei de la domiciliul/sediul persoanei vătămate, când acţiunea are ca
obiect acte administrative individuale;
- instanţei de la sediul emitentului actului administrativ normativ, când acţiunea
are ca obiect un act administrativ normativ ce lezează un interes legitim public.
Tema nr. 7: Precizaţi cum se va stabili competenţa în cazul unei acţiuni formulate de mai
multe persoane de drept privat, cu domicilii în judeţe diferite.
14.5.2. Competenţa materială
(i.) În primă instanţă:
Tribunalul (Secţia de contencios administrativ şi fiscal) va soluţiona litigiile privind:
 actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene;

 taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, respectiv sume
reprezentând finanţare nerambursabilă din partea U.E., de până la 3.000.000 lei;
 acte administrative care au ca obiect sume de până la 3.000.000 lei, reprezentând finanţare
nerambursabilă din partea U.E.
Curtea de Apel (Secţia de contencios administrativ şi fiscal) va soluţiona litigiile privind:
 actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale;

 taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, respectiv sume
reprezentând finanţare nerambursabilă din partea U.E mai mari de 3.000.000 lei;
 acte administrative care au ca obiect mai mari de 3.000.000 lei, reprezentând finanţare
nerambursabilă din partea U.E.
5
(ii.) În recurs:
 Curtea de Apel (Secţia de contencios administrativ şi fiscal) va soluţiona recursurile

împotriva hotărârilor pronunţate de tribunale;
 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Secţia de contencios administrativ şi fiscal) va
soluţiona recursurile împotriva hotărârilor pronunţate de Curţile de Apel.
Prin legi speciale pot fi stabilite şi derogări de la normele generale de competenţă materială
sau teritorială stabilite în Legea nr. 554/2004 (de exemplu, conform art. 536 – Cod administrativ,
cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de
contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, indiferent dacă actul administrativ contestat a fost emis
de o autoritate centrală sau locală.)
Tema nr. 8: Identificaţi alte ipoteze legale în care se stabileşte o competenţă

materială/teritorială diferită faţă de cea din Legea nr. 554/2004.
14.6. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.
Soluţii cu privire la acţiunea vizând actul administrativ unilateral (normativ/individual):

 va anula, în tot sau în parte, actul administrativ;
 se va pronunţa asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la
baza emiterii actului supus judecăţii;
 va obliga autoritatea publică sa emită un act administrativ ori să elibereze un certificat,
o adeverinţă sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă;
 va dispune suspendarea executării actului administrativ;
 va hotărî asupra despăgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate;
 va dispune restabilirea situaţiei anterioare (în măsura în care este posibil).
Dacă acţiunea are ca obiect un contract administrativ, instanţa poate :

 să anuleze contractul, în tot sau în parte;
 să constate nulitatea absolută a contractului;
 să dispună restabilirea situaţiei anterioare (în măsura în care este posibil; a se vedea şi
dispoziţiile art. 58 din Legea nr. 101/2016 referitoare la menţinerea efectelor contractului, cu
aplicarea unor „sancţiuni alternative”);
 să oblige autoritatea publică sa încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
 să oblige autoritatea contractantă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi
morale provocate în cadrul procedurii de atribuire.
Tema nr. 9: Analizaţi modul specific în care ÎCCJ soluţionează cererile de recurs.
14.7. Căi de atac
14.7.1. Recursul
Sentinţele pronunţate în fond de instanţele de contencios administrativ pot fi atacate pe calea

recursului, în termen de 15 zile de la comunicare (art. 20 din Legea nr. 554/2004).
6
Trăsături:
 motivele de recurs sunt cele prevăzute la art. 488 C.proc.civ.;
 recursul este suspensiv de executare, în sensul că este suspendată executarea sentinţei
pronunţate de instanţa de fond, cu excepţia hotărârii de primă instanţă privind
suspendarea executării actului administrativ (conform art.14 şi art.15 din Legea
nr.554/2004).
 principiul celerităţii soluţionării căii de atac: (i.) recursul se judecă în procedură de
urgenţă; (ii.) a fost abrogată procedura de „filtrare” de la nivelul ÎCCJ.
 taxele judiciare se calculează în conformitate cu dispoziţiile OUG nr. 80/2013;
Soluţii posibile în recurs :

Regula:
 în cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul in
fond (prin raportare, însă, la motivele de recurs prevăzute în C.proc.civ.).
Excepţii:
 când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul ori dacă judecata
s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât şi la
dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă.
 în cazul în care judecata în primă instanţă s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată
la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanţa de
recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond.
Tema nr. 10: Precizaţi dacă motivele de recurs prevăzute în C.proc.civ. sunt pe deplin
compatibile cu specificul acţiunilor în contencios administrativ.
14.7.2. Alte căi extraordinare de atac– revizuirea şi contestaţia în anulare
Revizuirea:
 sunt aplicabile dispoziţiile art. 509-513 C.proc.civ.;
 art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a instituit un caz special de revizuire, care nu se
regăseşte în NCPC: „pronunţarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea
principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. 2, coroborat cu
art. 20 alin. 2 din Constituţia României, republicată”, chiar dacă nu evocă fondul (a se
vedea şi Decizia CCR nr. 1039/2012);
 cererea de revizuire se poate înregistra în termen de o lună de la comunicarea hotărârii
definitive (art. 21 alin. 3).
Contestaţia în anulare:
 sunt aplicabile dispoziţiile art. 503-508 C.proc.civ.
14.8. Executarea hotărârilor judecătoreşti în materie de contencios administrativ
Premisa: art. 22 din Legea nr. 554/2004: „Hotărârile judecătoreşti definitive pronunţate potrivit
prezentei legi sunt titluri executorii.”
Instanţa de executare = instanţa care a soluţionat litigiul în primă instanţă (art. 25).
(i.) Pentru hotărârile de anulare a actelor administrative:
Precizare: Nu este nevoie de o procedură de punere în executare a soluţiilor de anulare a

actelor/contractelor administrative. Pentru soluţiile de acordare a unor daune de către
autoritatea publică se va apela la procedura administrativă şi de executare silită din O.G.
nr. 22/2002.
7
În mod special, hotărârile judecătoreşti definitive prin care s-au anulat acte administrative cu
caracter normativ, se prevede că:
 sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor;
 se publică obligatoriu în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele
oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, la solicitarea instanţelor.
(ii.) Pentru hotărârile care stabilesc „obligaţii de a face”:
Executarea hotărârii definitive se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui
astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, în cazul în care
autoritatea publică pârâtă este obligată:
 să încheie, sa înlocuiască sau să modifice actul administrativ;
 să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris;
 să efectueze o anumită operaţiune administrativă.
Dacă termenul nu este respectat, la solicitarea creditorului adresată instanţei de executare

(făcută în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită), de va declanşa procedura
specială de executare silită:
 nu este nevoie de învestirea hotărârii cu formulă executorie;
 nu este nevoie de încuviinţarea executării silite sau de implicarea executorului
judecătoresc;
 se va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o
amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere,
 reclamantul-creditor are dreptul la penalităţi, potrivit art. 906 C.proc.civ.;
Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare

a penalităţilor, debitorul tot nu pune în aplicare hotărârea definitivă, creditorul poate formula o nouă
cerere la instanţa de executare, cu două posibile petite:
 stabilirea sumei finale ce se datorează statului ca amendă,
 stabilirea cuantumului total al penalităţilor;
 despăgubirile cuvenite creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiilor de către
autoritatea pârâtă, în condiţiile art. 892 C.proc.civ.
Tema nr. 10: Explicaţi cum se poate cuantifica despăgubirea cuvenită creditorului pentru
neexecutarea în natură a unor obligaţii de „a face”.
14.9. Excepţia de nelegalitate
14.9.1. Precizări generale
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat prin
Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluţionării proceselor: „Legalitatea unui
act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi
cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.”
Excepţia de nelegalitate reprezintă o modalitate indirectă de “paralizare” a efectelor produse de
un act administrativ individual, un mijloc de apărare, astfel încât, ca orice altă „excepţie”, prezintă
relevanţă doar „inter partes litigantes”.
În versiunea iniţială (din 2004) a legii, nu se optase pentru limitarea excepţiei la actele
individuale, fiind folosită formula generală „acte administrative unilaterale”. Această modificare a
operat ulterior, prin Legea nr. 262/2007.
8
Obiectul excepţiei de nelegalitate îl reprezintă doar actele administrative cu caracter

individual (fapt întărit şi de art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007), nu şi actele administrative cu
caracter normativ.
Pentru acestea din urmă, legea prevede posibilitatea nelimitată în timp de introducere a acţiunii
în anulare, motiv pentru care s-a apreciat că nu mai este oportună şi menţinerea excepţiei de
nelegalitate, întrucât ar fi dificil de stabilit gradul de opozabilitate a efectelor unei eventuale hotărâri
judecătoreşti de admitere (pentru comparaţie, amintim faptul că decizia irevocabilă de anulare a unui
act administrativ normativ se publică în Monitorul Oficial al României şi produce efecte erga omnes).
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a promovat o practică contrară soluţiei stabilite de lege, chiar
şi după modificarea din anul 2007.
Jurisprudenţa constantă (anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012) a Secţiei de contencios
administrativ şi fiscal a instanţei supreme a fost în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi
în privinţa actelor administrative normative, fiind invocate în acest sens procedurile similare de
contestare a legalităţii actelor administrative emise de autorităţile Uniunii Europene, respectiv tradiţia
dreptului român în materie.
Modificările aduse art. 4 prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Noului Cod de
procedură civilă au menţinut soluţia iniţială, în ciuda jurisprudenţei instanţei supreme.
Astfel, în forma sa actuală, art. 4 alin. 4 prevede: „Actele administrative cu caracter normativ
nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu
caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în
anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege.”
De asemenea, instanţa supremă a considerat inadmisibile excepţiile invocate cu privire la
actele administrative emise înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, argumentând că
aceasta nu se poate aplica retroactiv, deşi, pe de o parte, Curtea Constituţională a respins o sesizare de
neconstituţionalitate pe acest aspect, în cadrul controlului a priori, iar, pe de altă parte, dispoziţiile art.
4 alin. (1) şi ale art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007 („Excepţia de nelegalitate poate fi invocată
şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în
forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în
vigoare la momentul emiterii actului administrativ”) exclud orice formă de retroactivitate.
Tema nr. 11: Explicaţi dacă excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect şi un contract
administrativ. Dar o ordonanţă a Guvernului?
14.9.2. Condiţii de admisibilitate, procedura de soluţionare, efecte:
 excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocată în cadrul oricărui proces şi
în orice fază a acestuia (primă-instanţă, apel, recurs), indiferent de natura litigiului (civil,
comercial, penal, contencios administrativ etc.);
 obiectul ei poate fi numai actul administrativ individual de care depinde soluţionarea litigiului
pe fond (nu poate avea ca obiect acte administrative normative, contracte administrative sau
operaţiuni administrative);
 poate fi invocată atât de părţi, cât şi de către instanţă, din oficiu;
 instanţa competentă să o soluţioneze este chiar instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia;
 instanţa va soluţiona excepţia fie prin încheiere interlocutorie (care va putea fi atacată numai
odată cu fondul), fie prin hotărârea dată asupra fondului cauzei;
 în procesul de analizare a legalităţii actului administrativ, cauzele de nelegalitate vor fi
raportate la dispoziţiile legale în vigoare la data emiterii actului administrativ;
 ca efect al admiterii excepţiei de nelegalitate, instanţa va soluţiona cauza fără a ţine seama de
actul administrativ în discuţie, dar fără a putea să-l anuleze (acest lucru este posibil numai pe
calea unei acţiuni directe).
9
Tema nr. 12: Arătaţi dacă excepţia de nelegalitate poate fi invocată chiar în cadrul acţiunii
prin care se cere suspendarea executării actului administrativ respectiv.
---

1. Poate avea calitatea de reclamant într-un dosar de contencios administrativ:

a. persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ nelegal;
b. numai o autoritate publică;
c. numai persoanele fizice vătămate în drepturile sau interesele lor legitime printr-un act administrativ
nelegal;
d. numai persoanele juridice vătămate în drepturile sau interesele lor legitime printr-un act administrativ
nelegal.
2. Procedura de judecată a unei cauze de contencios administrativ:

a. cuprinde o singură etapă;
b. cuprinde un dublu grad de jurisdicţie;
c. este necontencioasă;
d. cuprinde un triplu grad de jurisdicţie.
3. Nu poate avea calitatea de reclamant:

a. Avocatul Poporului;
b. persoana vătămată în interesele sale legitime;
c. superiorul ierarhic al emitentului actului administrativ nelegal;
d. Ministerul Public.
4. Au calitate procesuală pasivă într-un litigiu de contencios administrativ:

a. persoanele juridice de drept privat;
b. subiectele de drept privat autorizate de puterea publică să presteze servicii publice, în regim
de putere publică;
c. numai organele administrative;
d. numai instituţiile publice.
5. Instanţa de contencios administrativ:

a. poate doar să anuleze total actul administrativ atacat;
b. poate anula total sau parţial actul administrativ atacat;
c. nu poate anula actul administrativ dedus judecăţii, dar poate acorda despăgubiri materiale sau
morale;
d. poate doar să acorde despăgubiri materiale sau morale.
6. Sentinţa pronunţată de instanţa de fond într-un litigiu de contencios administrativ:

a. nu poate fi atacată;
b. este supusă apelului, conform Codului de procedură civilă;
c. este supusă recursului;
d. este definitivă.
7. Actele administrative adoptate de consiliul judeţean pot fi atacate la:

a. judecătoria oraşului-reşedinţă de judeţ;
b. Tribunal – secţia de contencios administrativ şi fiscal;
10
c. Curtea de Apel – secţia de contencios administrativ şi fiscal;

d. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal.
8. Competenţa teritorială de soluţionare a acţiunii formulate de cetăţeanul X împotriva unei

autorităţi centrale aparţine:
a. numai instanţei de la domiciliul lui X;
b. numai instanţei de la sediul autorităţii pârâte;
c. alternativ, instanţei de la sediul/domiciliul reclamantului sau instanţei de la sediul pârâtului;
d. Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
9. Anularea unui act administrativ normativ:

a. produce efecte inter partes litigantes;
b. produce efecte erga omnes;
c. nu este posibilă;
d. nu este admisibilă în cazul Hotărârilor de Guvern.
10. Hotărârile judecătoreşti irevocabile prin care s-au admis acţiuni în contencios administrativ:
a. nu constituie titlu executoriu;
b. constituie titlu executoriu numai dacă pârâtul este de acord;
c. constituie titlu executoriu;
d. în situaţii de excepţie, constituie titlu executoriu.
Răspunsuri: 1-a; 2-b; 3-c; 4-b; 5-b; 6-c; 7-b; 8-a; 9-b; 10-c.
---
contenciosului administrative (cu modificările şi completările la zi) – Comentariu şi jurisprudenţă”,
2010;
- Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicaţii şi
jurisprudenţă, ediţia a II-a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006;
- Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, Ediţia a
2-a, CH Beck, Bucureşti, 2009;
- Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ – comentată şi adnotată, cu legislaţie,
jurisprudenţă şi doctrină, Ediţia a IV-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2018;
Hamangiu, Bucureşti, 2010.
11

Admi 2 Ciobanu

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Admi 2 Ciobanu

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

- Drept administrativ II – Unitatea de învăţare nr.

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 1

FORMELE DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

- timp estimat de studiu: 3 ore -

1.1. Dublul rol al Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice.

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 1 – în urma studiului, studenţii vor

Baza normativă a dublului rol al Executivului:

1.2. Clasificarea formelor de activitate a administraţiei publice.

Clasificări propuse în perioada interbelică:

Clasificări propuse în perioada postbelică:

Clasificări propuse după 1990:

Tema nr. 4: Identificarea diferenţelor de fond şi de formă dintre actele unilaterale

1.3. Actele juridice ale administraţiei publice

Administraţia publică (ca activitate) se poate realiza:

Clasificări propuse în doctrină:

- După criteriul modului de manifestare a voinţei emitentului:

Precizare: principalele acte juridice cu care operează administraţia sunt actele

Tema nr. 5: identificaţi specii concrete de acte juridice, în practica administraţiei

1.4. Operaţiunile administrative şi faptele materiale

 În funcţie de regimul juridic aplicabil: operaţiuni de putere (operaţiunile tehnico-

1.5. Contractul administrativ

Noţiune (dreptul francez):

Sintagma „contract administrativ - consacrată prin Legea contenciosului administrativ

 Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii;

Tema nr. 7: Care sunt diferenţele între contractele de drept comun şi

Tema nr. 8: Care dintre dispoziţiile Codului civil referitoare la interpretarea

Test de autoevaluare (grile):

1. Actele juridice ale administraţiei publice:

2. Sintagma „contract administrativ”:

3. Activităţi de natură administrativă pot exercita:

4. Organele administraţiei publice:

5. Actele juridice ale organelor administraţiei publice sunt :

d. sub incidenţa, uneori, a normelor dreptului privat.

6. Categoria operaţiunilor şi faptelor materiale ale organelor administraţiei publice include:

7. Operaţiunile administrative, ca forme de îndeplinire a activităţii administraţiei publice :

8. Operaţiunile şi faptele materiale ale organelor administraţiei publice:

9. Scopul efectuării operaţiunilor administrative poate consta în:

10. Din categoria operaţiunilor administrative fac parte:

- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ: Activitatea administraţiei publice. Domeniul

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 2

ACTUL ADMINISTRATIV: NOŢIUNE.TRĂSĂTURI.CLASIFICARE

- timp estimat de studiu: 3 ore -

2.1. Noţiunea de „act administrativ”

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 2 – în urma studiului, studenţii vor putea:

2.1. Noţiunea de „act administrativ”

2.2. Trăsăturile actului administrativ

a. Formă juridică principală de activitate a administraţiei publice

b. Manifestare de voinţă expresă şi unilaterală

b.1. Manifestare de voinţă expresă:

 Actul administrativ reprezintă exteriorizarea voinţei interne a unui organ al administraţiei

b.2. Manifestare de voinţă unilaterală:

 Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice:

 Emiterea actului cu participarea mai multor autorităţi publice, respectiv a unui

 Emiterea actului în urma unei cereri prealabile:

c. Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere publică:

d. Exercitarea de către instanţa de judecată (ca regulă, instanţa de contencios

contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile

Cadrul legal de bază:

Excepţii de la controlul judiciar:

d. Emitentul actelor administrative - oricare autoritate publică sau o persoană de drept

 art. 52 din Constituţie se referă la actele administrative emise de „autorităţi publice”, nu

2.3. Clasificarea actelor administrative

În funcţie de organul emitent:

În funcţie de întinderea efectelor juridice: