DATE DOWNLOADED: Fri Feb 25 08:38:41 2022

SOURCE: Content Downloaded from HeinOnline

Citations:

Bluebook 21st ed.

Ovidiu Podaru, Motivarea Documentatiilor de Urbanism (PUZ, PUD), Piatra de Temelie
sau Piatra de Moara, 2017 CURIERUL JUDICIAR 92 (2017).

ALWD 7th ed.

Ovidiu Podaru, Motivarea Documentatiilor de Urbanism (PUZ, PUD), Piatra de Temelie
sau Piatra de Moara, 2017 Curierul Judiciar 92 (2017).

APA 7th ed.

Podaru, O. (2017). Motivarea Documentatiilor de Urbanism (PUZ, PUD), Piatra de
Temelie sau Piatra de Moara. Curierul Judiciar, 2017(2), 92-107.

Chicago 17th ed.

Ovidiu Podaru, "Motivarea Documentatiilor de Urbanism (PUZ, PUD), Piatra de Temelie
sau Piatra de Moara," Curierul Judiciar 2017, no. 2 (2017): 92-107

McGill Guide 9th ed.

Ovidiu Podaru, "Motivarea Documentatiilor de Urbanism (PUZ, PUD), Piatra de Temelie
sau Piatra de Moara" [2017] 2017:2 Curierul Judiciar 92.

AGLC 4th ed.

Ovidiu Podaru, 'Motivarea Documentatiilor de Urbanism (PUZ, PUD), Piatra de Temelie
sau Piatra de Moara' [2017] 2017 Curierul Judiciar 92.

MLA 8th ed.

Podaru, Ovidiu. "Motivarea Documentatiilor de Urbanism (PUZ, PUD), Piatra de Temelie
sau Piatra de Moara." Curierul Judiciar, vol. 2017, no. 2, 2017, p. 92-107.
HeinOnline.

OSCOLA 4th ed.

Ovidiu Podaru, 'Motivarea Documentatiilor de Urbanism (PUZ, PUD), Piatra de Temelie
sau Piatra de Moara' (2017) 2017 Curierul Judiciar 92

-- Your use of this HeinOnline PDF indicates your acceptance of HeinOnline's Terms and
Conditions of the license agreement available at
https://heinonline.org/HOL/License
-- The search text of this PDF is generated from uncorrected OCR text.
-- To obtain permission to use this article beyond the scope of your license, please use:
Copyright Information
 CJ * nr. 2/2017

Articole
Motivarea documentatidor de urbanism {PUZ, PUD), p a ra de cemehie sau piat å de ora>?

• Conf univ. dr. Ovidiu Podaru

Facultateade Drept, Universitatea,,Babe,ý-Bolyai" din Cluj-Napoca

Un fI&utitgå fundamentale ale Uniunii Europene din 7 decembrie

2000, astfel cum a fost adaptatå la 12 decembrie 2007,
La data de 4 aprilie 2015, intr-o ýedintå organizatå la Strasbourg, care conform art. 6 din Tratatul privind
pentru unificarea practicii judiciare, Curtea de Apel Cluj, Uniunea Europeanå, in versiunea consolidatå dupå
Sectia de conteneios administrativ ýi fiseal, a consemnat modiflcårile operate prin Tratatul de la Lisabona din anul
o minutå', printre altele, coneluzia eå, in esentå, 2007, are aceeaýi valoare juidicå cu tratatele Uniunii.
doeumentatiile de urbanism (PUZ, PUD), mai ales acelea Este real cå dispozitiile Legii contenciosului administrativ
prin care sunt instituite derogåri de la doeumentatiile cu care se completeazå nu contin prevederi exprese ýi nici
anterioare (de regulå de la PUG) trebuie motivate, cerinta obligatorie a motivårii actelor administrative, dar,
sub sanetiunea nulitåtii2 . Practica recentå a aceleiaýi pentru a preveni arbitrariul organelor administrative
instante pare a confirma faptul eå nulitatea in diseutie ýi pentru a se asigura un real acces al persoanelor la
se aplieå de plano, la solicitarea persoanei interesate justitia de contencios administrativ, pentru a se realiza
(formulatå, desigur, in cadrul unei actiuni in conteneios un control de legalitate ýi oportunitate efectiv ýi concret
administrativ), oi de eåte oi se constatå eå, din punetul asupra actelor administratiei, Curtea apreciazå cå cerinta
de vedere al realitåfti faptice, motivarea manifestårii motivårii in fapt ýi in drept a actelor administratiei
de vointå a consiliului local lipseýte. Dar, så vedem mai este obligatorie ýi necesarå. In aceeaýi manierå trebuie
intåi, in extenso, cuprinsul acestei minute: motivat ýi justificat refuzul de a recunoaýte un drept
,,Se constatå eå prin acte intennationale cu valoare ori un interes legitim exhibat de particular. Se mai
de soft-law, respectiv Rezolujia Comitetului de retine in context cå orice decizie de naturå a produce
Miniýtri ai Consiliului Europei nr. (77)31 cu privire la efecte privind drepturile ýi libertåtile fundamentale
protecfia individului in relaftia cu actele autoritåftilor trebuie motivatå nu doar din perspectiva competentei
administrative, s-a recomandat statelor membre så de a emite acel act administrativ, ci ýi din perspectiva
se ghideze in dreptul ýi practica lor administrativå posibilitåtii persoanei ýi a societåtii in ansamblul ei
de anumite principii enuntate in rezolutie, in scopul de a aprecia asupra legalitåtii ýi temeiniciei måsurii,
protectiei persoanelor, fizice sau juridice, in procedurile respectiv asupra respectårii granitelor dintre puterea
administrative. In implementarea acestor principii, discretionarå (marja de apreciere) ýi arbitrariu. De altfel,
cerintele unei administratii bune ýi eflciente, precum ýi ýi in jurisprudenta Curii de Justitie de la Luxembourg
interesele terilor ýi interesele marelui public trebuie så se retine cå motivarea trebuie så fle adecvatå actului
fle in mod adecvat luate in considerare, pentru a asigura emis ýi trebuie så prezinte de o manierå clarå ýi univocå
cel mai ridicat grad posibil de echitate. Principiul IV din algoritmul urmat de institutia care a adoptat måsura
Rezoluftie impune ca atunci cånd actul administrativ atacatå, astfel incåt så li se permitå persoanelor vizate
este de o aýa naturå incåt afecteazå in mod negativ så stabileascå motivarea måsuilor ýi, de asemenea, så
drepturile, libertåtile sau interesele, persoana vizatå permitå instantelor comunitare competenta så efectueze
trebuie så fie informatå cu privire la motivele care stau revizuirea actului (cazul C-367/1995). Curtea Europeanå
la baza actului. Pe de altå parte, ýi persoanei juridice de de Justitie a statuat cå amploarea ýi detalierea motivårii
drept privat de nationalitate romånå ii sunt opozabile depind de natura actului adoptat, iar cerintele pe
exigentele dreptului la bunå administratie consacrat de care trebuie så le indeplineascå motivarea depind de
Recomandarea Comitetului de Miniýtri al Consiliului circumstantele fiecårui caz, o motivare insuflcientå sau
Europei Rec(2007)7 privind buna administratie, precum greýitå este consideratå a fl echivalentå cu o lipså a
ýi exigentele ce rezultå din art. 41 din Carta drepturilor motivårii actelor. Mai mult, insuflcienta motivårii sau
nemotivarea atrag nulitatea sau nevalabilitatea actelor
Chestiunea unificårii jurisprudentei pe aceastå cale ar comunitare (C-41/1969). 0 detaliere a motivelor este
merita un studiu aprofundat: pe de o parte scopul pare nobil, necesarå ýi atunci cånd institutia emitentå dispune de o
raportat la dezideratul adesea enuntat de Curtea Europeanå largå putere de apreciere, cåci motivarea conferå actului
a Drepturilor Omului; pe de altå parte inså, aceastå practicå transparentå, particularii putånd verifica dacå actul este
ridicå serioase probleme legate de competenfa unei curti de
apel de a unificajurisprudenta, de independentajudecåtorului corect fundamentat ýi, in acelaýi timp, permite exercitarea
ýi respectarea dreptului la apårare. de cåtre Curte a controlului jurisdictional (C-509/1993).
2 PUZ - plan urbanistie zonal; PUG- plan urbanistie general; In context, se mai retine cå ýi Constitutia Romåniei
PUD - plan urbanistie de detaliu. prevede, in art. 31 alin. (2), obligatia autoritåtilor publice
CJ . nr. 2/2017
de a asigura informarea corectä a cetäteanului asupra
treburilor publice ýi asupra problemelor de interes
personal. Este real insä cä dispozitiile Legii contencio-
sului administrativ nu contin prevederi exprese ýi nici
cerinta obligatorie a motivärii actelor administrative, dar
pentru a preveni arbitrariul organelor administrative
ýi pentru a se asigura un real acces al persoanelor la
justitia de contencios administrativ, pentru a se realiza
un control de legalitate ýi oportunitate efectiv ýi concret
asupra actelor administratiei, se apreciazä cä cerinta
motivärii in fapt ýi in drept a actelor administratiei este
obligatorie ýi necesarä (a se vedea, in practica judiciarä,
I.C.C.J., Sectia de contencios administrativ ýi fiscal,
decizia nr. 1580/11.04.2008)".
Aceastä orientare jurisprudentialä a fost repede
criticatä in doctrinä 3 , in esentä pentru cä, pe de o parte,
textul Principiului IV din Rezolutie a fost citat trunchiat,
el permitånd administratiei sä trimitä motivarea actului
inclusiv pe cale separatä persoanei interesate (ýi, deci,
lipsa motivärii in cuprinsul actului nu ar trebui sä atragä
de plano nulitatea actului adoptat in aceste conditii) iar,
pe de altä parte, nici prevederile legislatiei interne nu
sunt incälcate. in plus, in majoritatea cazurilor (inclusiv
in acelea exemplificate in articol), motivarea se regäseýte
in documentatia care stä la baza documentatiei de urba-
nism (propuneri, rapoarte, referate, memorii, note de
fundamentare).
in ceea ce ne priveýte, ne-am propus o abordare cåt se
poate de cuprinzätoare a acestui subiect. Astfel, mai intåi
vom trece in revistä sursele obligatiei de motivare (I),
pentru a vedea in ce mäsurä aceasta intr-adevär existä,
in situatia documentatiilor de urbanism: reglementärile
comunitare, inclusiv recomandärile/rezolutiile Comite-
tului de miniýtri al Consiliului Europei (1), respectiv legis-
latia internä. Astfel, pornind de la premisa cä documen-
tatiile de urbanism sunt acte normative4 , vom constata
cä cel putin douä reglementäri meritä de asemenea sä fie
incluse in analizä: Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnicä legislativä pentru elaborarea actelor normative,
2 C.F. Costaý, F.V Negru, A fisau a nu fiPUZ motivat. Exista
vreo ratiune pentru o jurisprudenta unitara stråmba?, articol
aparut pe Juridice.ro la 1 septembrie 2016 (http:lwww.
juridice.ro14640951a-fl-sau-a-nu-fl-p-u-z-motivat-exista-vreo-
ratiune-pentru-o-jurisprudenta-unitara-stramba. html).
Nu sunt, dupa cunoýtintele noastre, discutii cu privire la
caracterul normativ al PUG, respectiv PUZ. Exista un
curent jurisprudential semnificativ in sensul ca PUD e
act individual. Nu ne-am propus sa analizam aici aceasta
chestiune cu foarte multe nuante. In continuare insa ne vom
raporta exclusiv la caracterul normativ al documentatiilor
de urbanism doar pentru ca problema centrala este, aa cum
se va vedea, in ce masura documentaia PUZ prin care se
deroga de la PUG trebuie motivata. Aceeaýi problema nu se
poate pune ýi in cazul PUD pentru simplul fapt ca, potrivit
art. 48 alm. (1) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea
teritoriului ýi urbanismul, prin PUD nu se poate deroga de
la PUG sau PUZ, astfel incåt lipsa motivarii unei asemenea
documentatii ar reprezenta oricum o ilegalitate secundara,
fara miza, de vreme ce, intr-o asemenea ipoteza avem oricum
o ilegalitate de fond care atrage in mod evident ilegalitatea
documentatiei de urbanism. Tocmai de aceea problema
naturii normative sau individuale a PUD nu va fitranata
in niciun fel in prezentul studiu.
republicatä5 (2), respectiv Legea nr. 350/2001 privind
amenajarea teritoriului ýi urbanismul6 (3), impreunä
cu Normativele tehnice (Ghidurile) de elaborare a PUZ/
PUD (4), incheind cu scurte concluzii cu privire la
existenta obligatiei de motivare (5).
in partea a doua (II) vom analiza alte trei probleme
legate de motivarea documentatiilor de urbanism: aceea
a identificärii unei posibile sanctiuni pentru o motivare
inexistentä ori insuficientä (A), a locului unde trebuie sä
se regäseascä aceastä motivare, in ipotezele in care ea ar
fl necesarä (B) ýi, in fine, aceea a continutului concret al
acestei pretinse obligatii: ce anume trebuie sä cuprindä
motivarea unei documentatii de urbanism, fäcånd referire
atåt la puterea discretionarä de care dispune organul
emitent, cåt ýi la principiul securitätii raporturilor
juridice, care, in anumite limite, guverneazä ýi activitatea
de amenajare a teritoriului ýi urbanism (C).
1o Desp w trrea do menta =idor d urb rim s
p <ie e temir u Iegaie abe n e ob gti ccrte
A. Necesitatea motivärii documentatiilor de
urbanism rezultånd din Recomandärile/Rezolutiile
Comitetului de Mini!tri al Consiliului Europei
Primul lucru care trebuie observat este acela cä
nu existä un singur asemenea act care sä abordeze,
direct sau tangential, problema pe care ne-am propus
sä o analizäm. A~a cum vom vedea, sunt cel putin ýase
asemenea acte, adicä, in ordine cronologicä:
- Rezolutia nr. (77) 31 cu privire la protectia indivizilor
fatåä de actele autoritätilor administrative;
- Recomandarea nr. (80) 2 privind exercitiul puterii
discretionare a administratiei;
- Recomandarea nr. (87) 16 privitoare la procedurile
administrative interesånd un mare numär de persoane;
- Recomandarea nr. (89) 8 cu privire la protectia juris-
dictionalä provizorie in materie administrativä;
- Recomandarea (2004) 20 cu privire la controlul
jurisdictional al actelor administrative;
- Recomandarea (2007) 7 privitoare la buna adminis-
tratie.
Or, numai analizåndu-le impreunä vom putea
trage concluzia corectä cu privire la problema supusä
analizei, pentru cä numai interpretate integrat pot träda
intinderea/limitele vointei Comitetului de Miniýtri.
Cåteva concluzii [in principal cu privire la Rezolutia
nr. (77) 31] se pot desprinde din aceastä privire de
ansamblu a acestor acte care vizeazä materia dreptului
administrativ:
1. Rezoluia nr. (77) 31 se aplicä numai cu privire
la actele administrative individuale. Ne-o spune in
mod expres alin. (1) al Apendixului care cuprinde cele
cinci principii ale acestei rezolutii: ,, Urmätoareleprincipii
se aplicä protecfiei persoanelor,fie ele fizice ori juridice,
in procedurile administrative cu privire la orice
5 M.Of nr. 260/21.04.2010.
6 M.Of nr. 373/10.07.2001.
Este vorba despre Ghidurile aprobate cu Ordinele MLPAT
nr. 13/N/1999, 176/N/2000 ýi 37/N/2000, analizate infra.

måsurå sau decizie individualå (s.n., Ov.P.) luatå in
exerciftiul autoritåfiipublice ýi care prin natura lor pot
afecta in mod direct drepturile, libertåtile ori interesele
lor (acte administrative)". 0 prevedere asemånåtoare
o intålnim in Recomandarea nr. (80) 2 referitoare la
exercitiul puterii discretionare a administratiei care, la
pct. I (Cåmp de aplicare ýi definitii), alin. II, stabileýte
cå,,prin«act administrativ»se intelege, in conformitate
cu Rezoluia (77) 31 (s.n., Ov.P.), orice måsurå sau
decizie cu caracter individual (s.n., Ov.P.), luatå in
exerciftiul puterii publice ýi de naturå så producå efecte
directe asupra drepturilor, libertåftilor sau intereselor
persoanelor fizice sau morale". Astfel, nu numai cå
aceastå din urmå recomandare, care o completeazå pe
prima in materia analizatå, cåci vorbeýte tocmai despre
principiile aplicabile in materia exercitiului puterii
discretionare, se referå din nou, in mod expres, la actele
administrative cu caracter individual, dar ýi intåreýte
ideea precedentå, aceea cå Rezolutia nr. (77) 31 ýi-a
propus anterior så- i limiteze expres cåmpul de aplicare
la actele individuale. Pånå ýi Recomandarea nr. (87) 16
referitoare la procedurile administrative interesånd un
mare numår de persoane, al cårei titlu pare a sugera
adoptarea de acte normative, stabileýte, in primul alineat
al anexei, Domeniu de aplicare !i defini4ii, cå aceasta
se aplicå pentru ,,protecia drepturilor, libertåftilor ýi
intereselor persoanelor fatå de deciziile administrative
non-normative (s.n., Ov.P.) (acte administrative) care
intereseazå un mare numår de persoane".
2. A extinde regula obligativitåii motivårii
de la actele individuale våtåmåtoare pentru
particulari la cele normative (gi, mai mult, a ýi
sanctiona cu nulitatea lipsa acesteia!!!) reprezintå fårå
indoialå o eroare våditå de interpretare a voin4ei
Comitetului de Mini!tri, cåci ori de cåte ori acesta a
intentionat så se refere ýi la aceastå categorie de acte
administrative, a aråtat-o in mod expres. Bunåoarå,
Recomandarea nr. (89) 8 referitoare la protectia juris-
dictionalå provizorie in materie administrativå stabi-
leýte, in capitolul introductiv, cå cele patru principii
stabilite se aplicå actelor administrative aýa cum
aceastå notiune este inteleaså de Rezolutia nr. (77) 31,
adicå orice måsurå cu caracter individual [alin. (2)]. Cu
toate acestea, ,in sistemele in care actul reglementar
(normativ) este susceptibil de a fi atacat direct in fata
autoritåfiijurisdic#tonale,principiile enuntate se aplicå
in egalå måsurå ýi cu privire la protecia prouizorie
contra actului administrativreglementar".De asemenea,
potrivit Capitolului A. Defini4ii, al Recomandårii
(2004) 20 cu privire la controlul jurisdictional al actelor
administratiei, prin aceastå notiune -,,act al admi-
nistraiei" - se intelege, printre altele, actul juridic
,cu caracteratåt individual, cåt ýi normativ". Dar poate
cea mai sugestivå in acest sens este Recomandarea
nr. (2007) 7 referitoare la o bunå administratie care, pe
de o parte la art. 11 - Defini4ii, stabileýte cå prin actul
administrativ, in sensul acestei recomandåri, se intelege
atåt actul reglementar, cåt ýi cel nereglementar (care
poate fl individual sau nu), deci absolut toate categoriile
de acte administrative, inså, pe de altå parte, la art. 17 -
Forma actelor administrative, pct. 2, stabileýte clar
CJ * nr. 2/2017
cå ,,Actele individuale (s.n., Ov.P.) trebuie motivate
intr-o manierå adecvatå, cu indicarea motivelor de drept
ýi de fapt pentru care actul este adoptat,cel pufin in cazul
in care el afecteazå drepturi individuale".Deci chiar ýi in
cazul reglementårii care vizeazå ambele categorii de acte
administrative, obligatia motivårii este stabilitå expres
doar in cazul celor individuale.
3. Dacå am trece peste toate aceste observatii (dar nu
a le ignora pur ýi simplu, cum, din påcate, se intåmplå
uneori, ci a le gåsi contraargumente solide, ceea ce ni se
pare extrem de putin probabil) ýi am extinde obligatia
motivårii ýi la actele normative (obligatie ce s-ardesprinde
nu din reglementårile interne, pe care o så le analizåm
in partea urmåtoare, ci din Recomandårile analizate),
capåtå importantå stipulaiile Recomandårii
nr.(87) 16 referitoarelaprocedurileadministrative
interesånd un mare numår de persoane, care,
atunci cånd iýi stabileýte cåmpul de aplicare, clasiflcå
persoanele interesate in trei categorii: prima, formatå
din destinatarii directi ai actului; a doua, cea formatå
din persoanele ale cåror drepturi, libertåti ýi interese
sunt susceptibile de a fl afectate de actul in cauzå; in
fine, a treia, formatå dintr-un numår mare de persoane
care, in virtutea dreptului intern, pot justifica un interes
colectiv speciflc, susceptibil de a fl afectat printr-un act
administrativ. Or, potrivit alin. (3) al Principiului IV din
Recomandare, doar persoanele din prima categorie
(destinatarii) trebuie informai personal cu privire
la motivele pe care se fondeazå actul, motive care
pot fl inserate in chiar cuprinsul actului ori intr-un
inscris separat, furnizat intr-un termen rezonabil,
la cererea acestor destinatari.
Iatå, deci, o primå concluzie: nu numai cå aceste acte
normative europene au caracter de recomandare, dar ele
nici måcar nu vizeazå materia actelor administrative
normative din care, ca principiu, fac parte documentatiile
de urbanism. Råmåne, deci, så cercetåm dreptul intern.
B. Necesitatea motivårii documenta4iilor de
urbanism rezultånd din prevederile generale ale
Legii nr. 24/2000
Din påcate, actul normativ care se voia ,,mama"
celorlalte acte din categoria sa, ,,legea legilor", suferå de
un viciu capital, pe care ea insåýi il considerå de evitat
neapårat: este extrem de impreciså, ambiguå, neclarå,
confuzå atunci cånd vine vorba despre distinctia intre
,,legiferare" (atributia exclusivå a Parlamentului, uneori
exercitatå de Guvern, prin institutia delegårii legislative
ýi emiterea ordonantelor) ýi ,,normare" sau ,,reglementare"
[fenomenul mai larg, care il include pe primul, dar care
include, de asemenea, ýi adoptarea tuturor celorlalte acte
normative (administrative), cu fortå, aýadar, infrale-
gislativå]. Mai exact, parcurgånd textele legii, in multe
locuri trebuie fåcute eforturi deosebite de interpretare,
cu scopul de a stabili in ce måsurå anumite texte de lege
Aýa cum am aråtat deja, aceasta se aplicå doar actelor
individuale, inså, dacå s-ar gåsi argumente in sensul
extinderii sale ýi la actele normative, in mod evident
documentatiile de urbanism intrå in categoria actelor care
vizeazå un mare numår de persoane.
CJ * nr. 2/2017
se aplicå numai legii in sens strict ori tuturor actelor
juridice cu caracter normativ9 . Aceasta este ýi problema
motivårii actelor normative: dupå ce sunt trecute in
revistå textele legale care instituie obligatia de motivare
a acestora, prima dificultate este aceea de a stabili, in
functie de continutul acestora, in ce måsurå ele sunt
aplicabile ýi documentatiilor de urbanism, aprobate prin
acte ale administratiei publice locale. Dar, så le luåm pe
rånd:
1. Art. 6, intitulat,,Coninutul §i fundamentarea
soluViilor legislative" 10 . Dacå potrivit titlului, textul
pare a se aplica doar legii, in sens restråns, sintagma
cu care incepe alin. (1) -,proiectul de act normativ"-
pare a sugera o aplicabilitate mult mai largå. Citind
inså cu atentie intregul text, trebuie så admitem faptul
cå art. 6 a fost conceput pentru a fi aplicat doar actelor
normative cu aplicabilitate na4ionalå, pentri cå
actele administratiei publice locale nu pot influenta
,bugetul general consolidat", ameliora ,insuficientele
legislatiei in vigoare", conduce la ,o cåt mai mare
stabilitate ýi eficientå legislativå", afecta ,politica legis-
lativå a statului romån", iar aceste sintagme sunt
risipite in toate alineatele textului citat. Prin urmare,
in cel mai bun caz se poate sustine cå, prin analogie,
ýi actele administratiei publice trebuie motivate astfel
incåt adoptarea lor så primeascå o justificare atåt prin
raportare la circumstantele de fapt, cåt ýi la acelea de
drept. Dar, nota bene, art. 6 nu reprezintå textul legal
care så traseze clar, eventual insotitå ýi de sanctiuni,
obligatia administratiei publice locale de a- i motiva
actele normative.
Totul porneýte, probabil, de la prevederile art. 3, intitulat
,,Respectarea normelor de tehnicå legislativå",termen care,
utilizat in locul celui firese, ,,tehnicå de reglementare", ne
duce la concluzia cå s-ar referi strict la lege. Leeturånd
textul art. 3 inså, constatåm cå, dimpotrivå, norma se aplicå
tuturor actelor normative, indiferent de fo4a lorjuridicå ori
de emitent.
10 Potrivit acestui text, ,(1) Proiectul de act normativ
trebuie så instituie reguli necesare, suficiente ýi posibile
care så conducå la o cåt mai mare stabilitate si eficientå
legislativå. Solu;iile pe care le cuprinde trebuie så fie
temeinic fundamentate, luåndu-se En considerareinteresul
social, politica legislativå a statului roman ýi cerintele
corelårii cu ansamblul reglementårilorinterne, precum ýi
ale armonizåriilegislatieinationale cu legislatiacomunitarå
ýi cu tratatele internationalela care Romånia este parte.
(2) Pentrufundamentareanoii reglementåri se va pornide la
dezideratele sociale prezente ýi de perspectivå precum ýi de
la insuficientele legislatiei En vigoare. (3) Proiectele de acte
normative se supun spre adoptare nsotite de o expunere de
motive, o notå de fundamentare sau un referat de aprobare,
precum ýi de un studiu de impact, dupå caz. (4) Actele
normative cu impact asupra domeniilor social, economic ýi
de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra
legislaieiEn vigoare sunt elaboratepe baza unor documente
de politici publice aprobate de Parlament sau de Guvern.
Guvernul defineýte tipurile ýi structura documentelor de
politicåpublicå".
2. Art. 30 (,,Instrumentele de prezentare §i moti-
vare")" !i 31 (,,Cuprinsul motivårii") 2 din lege. Deýi
Potrivit acestuia, ,(1) Proiectele de acte normative trebuie
nsotite de urmåtoareledocumente de motivare: a) expuneri
de motive - En cazul proiectelor de legi ýi al propunerilor
legislative; b) note de fundamentare- En cazul ordonantelor
ýi al hotårårilorGuvernului;ordonantelecare trebuiesupuse
aprobåriiParlamentului,potrivit legii de abilitare,precum ýi
ordonanfele de urgenå se transmit ParlamentuluiEnsotite de
expunereade motive laproiectullegii de aprobarea acestora;
c)referate de aprobare -pentru celelalte acte normative;
d) studii de impact -En cazul proiectelorde legi de importana
ýi complexitate deosebitåýi alproiectelorde legi de aprobarea
ordonanteloremise de GuvernEn temeiul unei legi de abilitare
ýi supuse aprobåriiParlamentului.(2)Expunerile de motive,
notele de fundamentare, referatele de aprobareýi studiile de
impact constituie instrumentele deprezentareýi motivare ale
noilor reglementåripropuse. (3) In cazul proiectelor de legi
pentru care Guvernul Eýi angajeazåråspunderea,documentele
de motivare care Ensotesc aceste proiecte sunt expunerea de
motive ýi, dupå caz, raportulprevåzut la art. 29".
12 Acest text legal prevede cå ,(1) Instrumentul de prezentare
ýi motivare include continutul evaluårii impactului
actelor normative, cuprinzånd urmåtoarele sectiuni:
a) motivul emiteriiactului normativ -cerintele care reclamå
interventia normativå, cu referire specialå la insuficientele
ýi neconcordanfelereglementårilorEn vigoare;principiilede
bazå ýi finalitatea reglementårilorpropuse, cu evidenierea
elementelor noi; concluziile studiilor,lucrårilorde cercetare,
evaluårilorstatistice; referirilela documente depoliticipublice
sau la actul normativ pentru a cåror implementare este
elaborat respectivul proiect. Pentru ordonantele de urgentå
vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situatiei
extraordinarecare impune reglementarea imediatå,neflind
suficientå utilizarea procedurii parlamentare de urgenå,
precum ýi eventualele consecine care s-ar produce En lipsa
luårii måsurilorlegislativepropuse;b) impactul socioeconomic
-efectele asupramediului macroeconomic,de afaceri, social ýi
asupra mediului inconjuråtor,inclusiv evaluarea costurilor
ýi beneficiilor;c)impactulfinanciarasuprabugetuluigeneral
consolidat atåt pe termen scurt, pentru anul curent, cåt ýi
pe termen lung (pe5 ani), inclusiv informaii cu privire la
cheltuieli ýi venituri; d) impactul asupra sistemuluijuridic
- implicatiile pe care noua reglementare le are asupra
legislaiei En vigoare; compatibilitatea cu reglementårile
comunitare En materie, determinarea exacta a acestora ýi,
dacå este cazul, måsurile viitoare de armonizare care se
impun; deciziile Curiide Justipiea UniuniiEuropene ýi alte
documente relevantepentru transpunereasau implementarea
prevederilorlegale respective; implicatiile asupra legislaiei
interne, En cazul ratificårii sau aprobårii unor tratate ori
acorduri internationale,precum ýi måsurile de adaptare
necesare; preocupårileEn materie de armonizare legislativå;
e)consultårilederulate En vederea elaboråriiproiectului de
act normativ, organizatiile ýi specialiýtii consultapi, esenta
recomandårilorprimite; f activitåile de informare publicå
privind elaborareaýi implementareaproiectuluide act normativ;
g) måsurile de implementare - modificårile institupionale ýi
funcionale la nivelul administrapieipublice centrale ýi locale.
(2)In situatiaEn care reglementareapropuså se elaboreaza En
executarea unui act normativ, motivarea trebuie så cuprindå
referiri la actul pe baza ýi En executarea cåruia se emite. (3)
Forma finalå a instrumentelor de prezentare ýi motivare a
proiectelor de acte normative trebuie så cuprindå referiri la
avizul ConsiliuluiLegislativ ýi, dupå caz, al ConsiliuluiSuprem
de Apårare a Tårii,Curiide Conturisau ConsiliuluiEconomic
ýi Social. (4) Guvernul stabileýte structura ýi coninutul
detaliat al instrumentelor de prezentare ýi motivare pentru
actele normative initiatede Guvern".

ýi aceste texte legale utilizeazä sintagma cea mai largä,
de ,act normativ", la o analizä a continutului lor rezultä
in mod evident cä nici ele nu se aplicä decåt actelor
adoptate de autoritätile centrale. in ceea ce priveýte
art. 30, putem admite ideea cä, strict formal, motivarea
unui act al administratiei publice locale ar trebui sä
fle inclusä intr-un instrument de motivare, generic
denumit ,,referat" (de aprobare,deýi poate mai corect ar
fl fost sä i se spunä de motivare sau de justificare, cäci
cel care explicä ratiunile pentru care a fost adoptat un
act normativ nu aprobä nimic, cäci nu are putere de
decizie). Insä acelaýi text nu spune absolut nimic despre
continutul acestui referat, ci doar afirmä necesitatea
existentei lui formale. Iar in ceea ce priveýte art. 31,
acesta in mod evident nu a fost conceput deloc pentru
actele administratiei publice locale: trimiterile
fäcute (a) in teza a doua, doar la ordonantele de urgentä,
ýi nu la toate actele normative emise de urgentä [deýi
existä asemenea acte ýi la nivel local, cånd consiliul
local se convoacä ,,de indatä", potrivit art. 39 alin. (4)
din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale];
(b) la mediul macroeconomic sau la (c) bugetul general
consolidat, chiar pe urmätorii 5 ani; (d) impactul asupra
sistemului juridic ýi deciziile Curtii de la Luxemburg, ne
conduc la aceastä concluzie, cäci actele administratiei
publice locale nu au legäturä cu aceste notiuni. in plus,
ýi alin. (3) vorbeýte tot de actele normative, färä a pärea
cä doreýte sä facä vreo distinctie intre diversele categorii
ale acestora, insä instituie obligativitatea obtinerii avi-
zului Consiliului legislativ, iar acesta, potrivit art. 3 ýi 4
din Legea nr. 73/1993 privind inflintarea, organizarea
ýi functionarea Consiliului Legislativ, este necesar doar
pentru legi, ordonante ýi hotäråri de guvern, putånd fl
extins eventual, in temeiul art. 5 din aceeaýi lege, ýi la
actele celorlalte autoritäti centrale.
3. Art. 42 alin. (4) (,,Formula introductivä") !i
13
art. 43 (,,Preambulul) 4 . Iatä, in sfårýit, douä texte
de lege care se aplicä ýi actelor administratiei publice
locale, deci ýi documentatiilor de urbanism. Ele ne spun
insä doar douä lucruri despre motivarea acestor acte:
(a) cä ele trebuie sä cuprindä temeiurile de drept pe
baza ýi in executarea cärora actul a fost emis, respectiv
cä (b) atunci cånd se apreciazå cä preambulul este
necesar,motivarea trebuie sä facä trimitere ýi la avizele
care, potrivit legii, au trebuit ýi au fost obtinute. A~adar,
Textul are urmatorul cuprins: ,,La celelalte categorii de
acte normative formula introductiva cuprinde autoritatea
emitenta, denumireagenerica a actului, in funcie de natura
sa juridica, precum ýi temeiurile juridice pe baza ýi in
executareacaroraactul a fost emis".
Potrivit acestuia, ,(1) Preambululenunfa, in sinteza, scopul
si, dupa caz, motivarea reglementarii.El nu poate cuprinde
nici directive, nici reguli de interpretare. Preambulul
preceda formula introductiva. (2) Includereapreambulului
in cuprinsul actului normativ se apreciaza de la caz la caz.
(3) La ordonantele de urgenfa preambulul este obligatoriu
ýi cuprinde prezentareaelementelor de fapt ýi de drept ale
situaiei extraordinare ce impune recurgerea la aceasta
cale de reglementare. (4)in cazul actelor normative ale
administraieipublice centrale de specialitate sau ale
administrapieipublice locale, in preambul se mentioneaza
ýi avizele prevazute de lege".
CJ . nr. 2/2017
mai mult considerente de ordin tehnico-juridic decåt o
motivare amplä, factualä, explicativä.
4. Art. 82 (,,Temeiul legal") . in fine, acest text
nu face altceva decåt sä-1 completeze pe precedentul -
art. 42 alin. (4) - fäcåndu-se trimitere la necesitatea ca,
pe långä temeiurile legale ,,de fond", actele administra-
tiei publice locale sä cuprindä ýi temeiul legal din Legea
nr. 215/2001 a administraiei publice locale, adicä
temeiul ,,competentei" de a emite actul in cauzä. Deýi din
nou pare a fl un considerent de ordin tehnic, importanta
practicä a acestuia nu este chiar atåt de micä, intrucåt,
aýa cum vom vedea in continuare, raportat la aceste
texte, competenta poate fl ýi discretionarä. Ceea ce poate
explica multe.
Iatä, deci, a doua concluzie: nici prevederile Legii
nr. 24/2000 nu ne ajutä prea mult in gäsirea unui
fundament solid pentru obligatia de motivare (amplä) a
documentaiilor de urbanism, pentru cä, dintre textele
legale care ar putea avea o aplicatie in domeniu, unele
nu vizeazä actele administraiei publice locale, altele
stabilesc chestiuni minimale (temeiul de drept, existenta
unor avize consultative/conforme).
C. Necesitatea motivärii documentatiilor de urba-
nism rezultånd din prevederile Legii nr. 3502001 !i
ale normelor sale metodologice
Dacä trecem in revistä prevederile Legii nr. 350/2001
in vigoare pånä la inceputul anului 2016 vom observa cä
nu existä niciun text care sä prevadä direct obligativitatea
motivärii documentaiilor de urbanism, eventual cu
aplicarea unor sanciuni in caz de nerespectare. Cu toate
acestea, existä cåteva prevederi legale, intrate in vigoare
mai ales in ultimii ani prin modificärile succesive ale
legii (pe care le vom evidentia marginal, pentru a aräta
faptul cä se aplicä doar documentaiilor de urbanism
aprobate dupä acea datä), care meritä mäcar o analizä
pentru a vedea in ce mäsurä motivarea documentaiilor
de urbanism se subintelege mäcar. Sunt trei asemenea
categorii de prevederi:
1. Unele vizeazä emiterea certificatului de urba-
nism: art. 31 lit. d), referitor la cuprinsul certificatului
de urbanism 6 , respectiv art. 32 referitor la optiunile pe
care le are administratia atunci cånd se solicitä derogäri
15 Acest text legal prevede ca ,,In formula introductiva a
proiectului de act normativ adoptat sau emis de autoritaple
administratieipublice locale se mentioneaza, pe långa
temeiurile juridice, prevazute la art. 42 alin. (4), ýi temeiul
legal din Legea administrapieipublice locale nr. 215/2001,
republicata, cu modificarile ýi completarile ulterioare".
16 Potrivit acestuia, ,,regimul de actualizarelmodificarea
documentatiilor de urbanism ýi a regulamentelor locale
aferent - in cazul in care intentia sa nu se incadreaza
in prevederile documentatiilor de urbanism aprobate,
informarea solicitantului cu privire la: 1. imposibilitatea
modificarii prevederilor documentatiilor aprobate;
2. necesitateaobineriiunui aviz de oportunitatein conditiile
prezentei legi; 3. posibilitateaelaborariiunei documentatiide
urbanism modificatoare, fara aviz de oportunitate conform
prezentei legi" (in vigoare din 13 iulie 2013).
CJ 9 nr. 2/2017
de la documentatiile de urbanism in vigoare 7 . Insä, din
economia textului legal se desprinde ideea cä: (a) numai
solicitantul are dreptul la o motivare a räspunsului
administratiei ýi eä (b) aceastä motivare (a refuzului,
cel putin temporar, de a emite autorizatie de construire)
cuprinde, pe de o parte, imprejurarea eä solicitarea nu se
incadreazä in doeumentatiile de urbanism in vigoare la
momentul formulärii cererii, iar, pe de alta, explicitarea
alegerii uneia dintre cele trei alternative oferite de
lege. Dar ýi aici, motivarea cea mai amplä ar trebui sä
o presupunä situatia refuzului total, adieä ipoteza in
care doeumentatiile de urbanism nu pot fl modificatel8 ;
17 Conform acestuia, ,,In cazul in care prin cererea pentru
emiterea certificatului de urbanism se solicita o modificare
de la prevederile documentatiilor de urbanism aprobate
pentru zona respectiva sau daca condipile specifice ale
amplasamentului ori natura obiectivelor de investitii o
impun, autoritateapublica locala are dreptul ca, dupa
caz, prin certificatul de urbanism: a) sa respinga in mod
justificat cerereade modificare aprevederilordocumentafiilor
de urbanism aprobate; b) sa conditioneze autorizarea
investifiei de elaborareaýi aprobareade catre autoritatea
publica locala competenta a unui plan urbanistic zonal;
c) sa condiioneze autorizareainvestiiei de aprobareade
catre autoritateapublica competenta a unui plan urbanistic
zonal, elaborat ýi finantat prin grija persoanelor fizice
ilisaujuridiceinteresate,numai in baza unui avizprealabil
de oportunitateintocmit de structuraspecializatacondusa de
arhitectul- ef ýi aprobat,dupa caz, conform competentei: - de
primarullocalitaii; - de primarulgeneral al municipiului
Bucureýti; - de preýedintele consiliului judetean, cu avizul
prealabilalprimaruluilocalitatilorinteresate,doarin cazul
in care teritoriul reglementat implica cel pufin doua unitap
administrativ- teritoriale;d) sa soliciteelaborareaunuiplan
urbanisticde detaliu;e) sapermita intocmireadocumentafiei
tehnice pentru autorizaiade construire, fara elaborarea
unei documentatii de urbanism, in situatia construiriipe
o parcela in cadrul unui front preexistent, in care cladirile
de pe parceleleadiacente au acelaýi regim de inalpime cu cel
solicitat" (3) Avizul de oportunitate se emite in baza unei
solicitari scrise cuprinzånd urmatoarele elemente: a) piese
scrise, respectiv memoriu tehnic explicativ, care va cuprinde
prezentarea investitiei/operatiuniipropuse, indicatorii
propuýi, modul de integrare a acesteia in zona, prezentarea
consecinteloreconomice ýi sociale la nivelul unitafiiteritoriale
de referinta , categoriile de costuri ce vor fl suportate de
investitorii privati ýi categoriile de costuri ce vor cadea in
sarcinaautoritap#ipublice locale; b) piese desenate, respectiv
incadrareain zona, plan topografic/cadastral,cu zona de
studiu, conceptul propus - plan de situafie cu prezentarea
funciunilor,a vecinataplor,modul de asigurarea accesurilor
ýi utilitatilor.(4) Prin avizul de oportunitate se stabilesc
urmatoarele:a) teritoriul care urmeaza sa fle reglementat
prin Planul urbanisticzonal; b) categoriile funcionale ale
dezvoltarii ýi eventualele servitufi; c) indicatoriiurbanistici
obligatorii - limitele minime ýi maxime; d) dotarile de
interes public necesare, asigurareaaccesurilor,parcajelor,
utilitatilor;e) capacitatilede transportadmise" (in vigoare
din 13 iulie 2013).
18 Bunaoara, in situatia in care PUG-ul nu poate fi modificat
prin PUZ, pentru ca aýa prevede, pentru zona respectiva,
regulamentul local de urbanism, ori in cazul in care
solicitarea de modificare a documentatiilor de urbanism ar
incalca reglementarile cu fortä juridica superioara (O.M.S.
nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igiena ýi sanatate
publica privind mediul de viatä al populatiei, cu privire
la insorire, de exemplu). De altfel, aceasta este ýi singura
ipoteza necesitätii avizului de oportunitate ar trebui
sä fle doar justificatä legal (de pildä in situatia in care,
existånd un fond construit preexistent, se ridicä problema
compatibilitätii viitoarei documentatii cu acesta, cånd,
in mod evident, aceastä compatibilitate ar fl, eventual,
motivatä, prin chiar acest aviz, iar nu prin indicarea
solicitärii de a-1 obtine, prin certificatul de urbanism).
in fine, situatia posibilitätii simple de modificare a docu-
mentatiilor de urbanism nu mai necesitä nicio expli-
catie suplimentarä, imprejurarea cä solicitarea nu se
incadreazä in documentatiile actuale flind, practic, o
explicatie suficientä.
2. Altele se referä la avizul arhitectului-!ef,
respectiv la cel al CTATU: art. 37 alin. (12)19 ýi
alin. (4)2. Situatiile vizeazä explicatii de ordin tehnic
privind emiterea avizelor (pozitive ori negative) necesare
in vederea modificärii documentatiilor de urbanism
(terenul este/nu este bun pentru fundare la imobile de
inältimi mai mari, traficul existent suportä sau nu o
incärcare, mai ales la ore de vårf, cu incä un maxim de X
autoturisme etc.).
3. In fine, ultima categorie se referä direct la PUZ,
respectiv la Regulamentul de urbanism aferent:
art. 47 alin. (5)21, respectiv art. 49 alin. (2)22. Potrivit
acestor texte legale, PUZ-ul ýi regulamentul aferent
trebuie sä-i fundamenteze regulile de construire pe care
le cuprind, pe de o parte, din punct de vedere material,
ipoteza in care textul precitat prevede expres obligatia de
motivare:,,... sa respinga in modjustificat (s.n., Ov.P.) cererea
de modificare....
19 ,,Comisiatehnica de amenajarea teritoriuluiýi urbanism de la
nivelul consiliilorjudeteneýi al municipiilorfundamenteaza
din punct de vedere tehnic emiterea avizului arhitectului- ef'
(in vigoare din 13 iulie 2013).
'0 ,,Comisiatehnica de amenajare a teritoriuluiýi de urbanism
fundamenteaza din punct de vedere tehnic decizia structurii
de specialitatedin cadrul autoritafii locale, desemnata sa
emita avizul pentru documentafiile de amenajareateritoriului
ýi urbanism,precum ýi pentru studiile de fundamentare sau
cercetariprealabile,conform competentelor existente, stabilite
prin reglementarile in vigoare pentru Comisia tehnica de
amenajare a teritoriului ýi de urbanism" (in vigoare din
6 iulie 2009).
21 ,,Prin Planul urbanisticzonal se stabilesc, in baza analizei
contextului social, culturalistoric, urbanisticýi arhitectural,
reglementaricu privire la regimul de construire,funciunea
zonei, inalimea maxima admisa, coeficientul de utilizare
a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT),
retragereacladirilorfata de aliniamentýi distantele fatä de
limitele laterale ýi posterioare ale parcelei, caracteristicile
arhitecturaleale cladirilor,materialeleadmise" (in vigoare
din 11 februarie 2011).
22 ,,Regulamentul local de urbanism pentru intreaga unitate
administrativ - teritoriala, aferent Planului urbanistic
general, sau pentru o parte a acesteia, aferent Planului
urbanisticzonal, cuprinde ýi detaliazaprevederilereferitoare
la modul concret de utilizare a terenurilor,precum ýi de
amplasare,dimensionareýi realizarea volumelor construite,
amenajarilorýi plantatiilor,materiale ýi culori, pe zone, in
conformitate cu caracteristicilearhitectural- urbanistice
ale acestora, stabilite in baza unui studiu de specialitate"
(in vigoare din 11 februarie 2011).

pe contextul (preexistent) social, cultural, istoric, urba-
nistic, iar pe de altä parte, din punct de vedere formal,
pe un studiu de specialitate. Adicä, la nivelul motivärii,
aceasta trebuie sä existe, sä fle cuprinsä intr-un studiu
de fundamentare ýi sä cuprindä referiri la acest context
preexistent. Desigur, in ansamblu analizei noastre,
aceste prevederi legale nu au o prea mare importantä,
pentru cä cele mai acute litigii aflate pe rolul instantelor
in ultima perioadä vizeazä zone neinchegate din punct
de vedere urbanistic, aflate intr-un proces de urbanizare
acceleratä, aýa incåt nu poate fl vorba de niciun context
(preexistent) social, cultural, istoric, urbanistic ori
arhitectural: ,,istoria" se rezumä la un teren ,,arätor"
ori ,påune", nimic social ori cultural, urbanismul ýi
arhitectura nu pot oferi niciun fel de traditie localä, ar
putea fl, in cel mai bun caz, elemente noi ýi disparate
(izolate). Se deschide, ýi din aceastä perspectivä,
posibilitatea motivärii, in aceste situatii, a modificärii
documentatiilor urbanistice in vigoare ,pentru cä este
legal gipentru cä se solicitå acest lucru", despre care vom
vorbi in partea a doua a studiului nostru. De retinut
insä aceste texte legale care, cel putin in anumite
ipoteze ýi privitä situatia din perspectiva solicitantului
certificatului de urbanism, impun o anumitä motivare
datä de autoritätile locale in ipoteza in care se solicitä
modificarea regulilor de construire dintr-o zonä.
Recent, abordarea acestei probleme pare a fl luat
o turnurä bruscä, prin adoptarea Ordinului minis-
trului dezvoltärii regionale ýi administratiei publice
nr. 233/26.02.201623 pentru aprobarea normelor metodo-
logice de aplicare a Legii nr. 350/2001 privind amenajarea
teritoriului ýi urbanismul ýi de aprobare ýi actualizare
a documentatiilor de urbanism, respectiv a O.UG.
nr. 100/2016 pentru modificarea ýi completarea Legii
nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului ýi urba-
nismul, precum ýi a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea
executärii lucrärilor de constructii 24 .
4. Potrivit art. 18 din Ordinul nr. 233/2016:
,(1) Planul urbanistic zonal cuprinde reglementäri
specifice detaliate pentru zona studiatå, conform preve-
derilor legii, structurate in piese scrise gi desenate.
Piesele scrise sunt formate, cel pufin, din memoriul
general gi regulamentul local de urbanism. (2) Memoriul
general are urmätorul confinut-cadru: a) descrierea
situafiei existente; b)concluziile studiilor de fundamen-
tare privind disfunctionalitä[ile rezultate din analiza
criticå a situa[iei existente; c) solu[iile propuse pentru
eliminareasau diminuareaacestora". 0 idee similarä se
regäseýte, in urmätoarele alineate, ýi cu privire la piesele
desemnate ale memoriului general.
Iatä, intr-adevär, o turnurä pe care o ia insuýi scopul
pentru care trebuie elaborat PUZ-ul. Astfel, dacä pånä
in acest moment se pärea cä administratia are libertatea
de a da o turnurä nouä modului de construire dintr-o
anumitä zonä a localitätii derogånd prin PUZ de la
PUG-ul aprobat, ýi asta pentru simplul fapt cä aýa
i se pärea oportun (mai exact, pentru cä se solicita
acest lucru de cätre proprietarul terenului vizat de
2 M.Of nr. 199/17.03.2016.
24 M.Of nr. 1052/27.12.2016.
CJ . nr. 2/2017
noua reglementare, respectiv pentru cä nu vedea
nimic ilegal in asta), din acest moment s-ar pärea cä
schimbarea reglementärii PUG prin PUZ devine o
problemä de legalitate strictä care presupune o premisä
extrem de simplu de inteles: un PUZ este necesar
pentru cä reglementarea actualä prezintä uncle
disfunctionalitäti care trebuie eliminate2 1. Altfel
spus, prin PUZ nu se pot schimba regulile de construire
pentru cauzä de simplä oportunitate, ci numai pentru a
obtine un salt calitativ pentru viata urbanä din zonä 61 .
Si atunci, oare nu s-ar putea sustine cä, cel putin
din acest moment, lipsa unei disfunctionalitäti care sä
fle inläturate printr-o documentatie PUZ reprezintä
un viciu de formä, mai exact unul legat de motivarea
documentatiei respective? Nu tocmai! in realitate, o
asemenea situatie ilustreazä in primul rånd un viciu
de fond, cäci nu este indeplinitä conditia de adoptare
a PUZ. Distinctia este una importantä: astfel, dacä
un asemenea PUZ este atacat in instantä ýi aceasta
dispune efectuarea unei expertize urbanistice, in ipoteza
in care concluziile acesteia sunt in sensul existentei
unor serioase disfunctionalitäti ale PUG (sau chiar
PUZ anterior) iar acestea au fost inläturate prin noua
documentatie de urbanism, putin conteazä dacä, sub
aspectul strict al motivärii, memoriul general care stä
la baza acesteia are de suferit: ne afläm in fata unui
viciu de formä neesential, pentru cä scopul pentru care
a fost instituitä norma (,,substanta" acesteia) oricum a
fost atins. in schimb, in situatia inversä, cånd memoriul
general cuprinde diverse explicatii referitoare la pretinse
disffunctionalitäti care, in faza probatorie in fata instantei
se dovedesc a fl inexistente, respectarea strictä a formei
(motivärii), dublatä insä de incälcarea substantei normei
(conditia de fond - existenta unei disfunctionalitäti),
trebuie sä conducä la nulitatea actului normativ.
Ca ultimä observatie, este extrem de discutabil dacä
aceste prevederi ar trebui sä fle aplicate in mod strict
acelor documentatii de urbanism care, pånä la momentul
modificärii lor, nu s-au materializat prin construire (nu
au creat un tesut urban inchegat), respectiv acelora
care au ca obiect extinderea intravilanului, flind, cel
putin in unele situatii, greu de crezut cä, dacä nu existä
disfunctionalitäti intre o documentatie de urbanism
actualä ýi cele vecine, ori intre intravilan ýi extravilanul
adiacent, la cererea (sä zicem, a) tuturor proprietarilor
de terenuri din zonä ýi in conditiile unor concluzii favo-
rabile ale consultärii populatiei, administratia localä
sä nu poatä adopta o nouä documentatie de urbanism
consideratä oportunä, pentru cä, pur ýi simplu, determinä
dezvoltarea urbanisticä a zonei in cauzä.
25 Este adevarat ca o idee similara se regaseýte ýi in Ghidul de
elaborare PUZ aprobat prin Ordinul MLPAT nr. 176/N/2000,
insa, aa cum vom arata pe larg, nefiind publicat in Monitorul
Oficial, acest Ghid nu are forta juridica obligatorie.
26 Pentru cauza de pura oportunitate (administratia s-a decis
sa schimbe ,,fajta" unei zone) se pot schimba regulile de
construire, insa numai prin PUG, adica o data la 10 ani!
Iar asta reprezinta o alta fateta a principiului securitatii
raporturilor juridice, o noua dovada ca ,,razgåndirea"
intempestiva, indiferent carui subiect de drept i-ar apartine,
nu este privita cu ochi buni de legiuitor.
CJ . nr. 2/2017
5. O.U.G. nr. 100/2016 introduce la art. 56 un nou
alineat, (71), potrivit cäruia ,Consilierii judeteni sau
locali vor depune la pregedintele de gedintä motivafia in
scrispentruvotul exprimatprincare aprobä1respingdocu-
mentaftile de amenajarea teritoriuluisau de urbanism,
care se va anexa la procesul verbal al gedintei". Cåteva
observatii se impun pe marginea acestui text legal:
a) este pentru prima oarä cånd obligatia motivärii
apare ýi pentru un vot pozitiv, nu doar pentru unul
negativ;
b) la o analizä mai atentä insä, nu vointa colectivä
trebuie motivatä (hotärårea de consiliu judetean sau
local), ci doar vointa individualä (votul fiecäruia dintre
consilieri). Or, cele douä vointe s-ar suprapune, din
perspectiva motivärii, numai in situatia, simplä, in care
existä un motiv pentru care unii consilieri voteazäpentru,
ýi un altul pentru care ceilalti voteazä contra. in aceastä
situatie, motivul celor mai multi se identificä cu motivul
(ýi motivarea) admiterii/respingerii documentatiei;
c) in ipoteza in care fiecare consilier care voteazä
pentru documentatia de urbanism are propria sa
viziune asupra votului pozitiv, atunci cu greu s-ar putea
desprinde motivarea actului normativ, de vreme ce nu
existä un motiv comun tuturor consilierilor. Or, asta aratä
lar faptul cä textul art. 56 alin. (71) nu poate conduce
la nulitatea documentatiei de urbanism, cel putin in
cazurile in care cerinta sa strictä este indeplinitä, dar
motivul actului colectiv nu se desprinde din procesul-
verbal de ýedintä cu claritate, pentru cä sunt mai multe
asemenea motive consenmnate;
d) in fine, continuånd analiza textului legal observäm
faptul cä motivarea votului reprezintä o conditie ulte-
rioarä acestuia, materializatä prin depunerea acesteia
la preýedintele de ýedintä, pentru a fl anexatä la procesul-
verbal de ýedintä; legea nu stabileýte un termen in care
aceste motive sä fie depuse in arhivä, prin urmare, cel
putin teoretic, ele ar putea fl depuse ýi (mult) ulterior,
in cel mai räu caz aceastä conduitä valorånd confirmare,
in sensul acoperirii viciului de procedurä de care suferä
actul atacat. in consecintä, de aplicarea sanctiunii
nulitäåtii nu am putea vorbi decåt, eventual, in situatia
extremä in care, in cazul documentatiilor de urbanism
adoptate dupä data de 27 decembrie 2016, nici nu existä,
la data administrärii probatiunii in litigiul care ar avea
ca obiect anularea hotärårii de aprobare a documentatiei
de urbanism, motivarea votului consilierilor (ori a majo-
ritäåtii acestora), nici nu s-ar putea desprinde din docu-
mentele aflate la dosar (de exemplu, din chiar procesul-
verbal de ýedintä care a consernnat discutiile anterioare
votului).
in concluzie, dacä vrem sä stabilim existenta/
inexistenta obligatiei de motivare a documentatiilor
de urbanism prin raportare la prevederile Legii
nr. 350/2001 ýi a Normelor sale de aplicare, va trebui mai
intåi sä stabilim data adoptärii acestei documentatii,
pentru cä legea-cadru in materie a suferit, in ultimii
ani, multe ýi importante modificäri. Vom observa astfel
cä obligatia de motivare existä mai ales la refuzul de
adoptare a acestor documentatii, trebuie sä cuprindä
adesea chestiuni exclusiv tehnice, poate fl acoperitä
(in cazul votului), prin depunerea unui inscris ulterior
ýi, in fine, in ultima perioadä pare a se fl transformat
intr-o conditie de fond: nu se pot adopta documentatii
de urbanism - PUZ - decåt cu scopul de a elimina unele
disfunctionalitäti care existä in documentatiile (PUG,
PUZ, PUD) preexistente.
D. Obligatia motivärii rezultånd din Normati-
vele tehnice (Ghiduri) de elaborare a PUZ/PUD
Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 (rapor-
tat la textul in vigoare in anul 2000), ,In vederea
inträrii lor in vigoare (s.n., Ov.P.) legile gi cele-
lalte acte normative adoptate de Parlament, ordo-
nanele gi hotärårile Guvernului, actele normative
ale autoritäfilor administrative autonome, precum gi
ordinele, instrucfiunile gi alte acte normative emise de
organele administrafiei publice centrale de specialitate
se publicå in Monitorul Oficial al Romåniei, Partea F.
Prin urmare, utilizånd un rationament per a contrario,
putem sustine pe deplin intemeiat cä tot ceea ce nu este
publicat in Monitorul Oficial (raportat la categoriile de
acte indicate de textul de mai sus) nu este in vigoare.
Sau, corelånd aceste prevederi cu cele ale art. 108
alin. (4)din Constitutie 2 ,putemspunecäactelenormative
ale administratiei publice centrale, nepublicate in
Monitorul Oficial, sunt inexistente, flind lipsite, astfel,
de orice fortä juridicä.
Or, acest Ghid 28 are o particularitate ciudata: in
Monitorul Oficial nr. 399 din 25 august 2000 a fost
publicat doar Ordinul de aprobare, nr. 176/N/2000,
färä documenta(ia tehnicä pe care o aprobä
(Ghidul in sine) in materialitatea sa! Ceea ce ridicä
o serioasä problemä cu privire la efectele juridice pe care
acest Ghid le-a produs sau le-ar fl putut produce incepånd
cu anul 2000 ýi pånä in prezent. Iatä cåteva argumente
in sprijinul ideii cä acest ghid nu a produs niciodatä,
pånä in prezent, efeete juridice (drepturi ýi obligatii
pentru administratia localä ori administrati):
1. Raportat la prevederile art. 10 alin. (1) din Legea
nr. 24/2000 ýi la argumentele expuse mai sus, arfi greu
de susfinut cä principiul care se aplicä unui act
27 Este adevarat ca acest text se refera expres doar la
ordonantele ýi hotarårile de Guvern, insa ar fi anormal sa
consideram ca doar acestea sunt inexistente, in vreme ce
celelalte acte ale administratiei publice centrale, pentru
care legea prevede o procedura identica de intrare in vigoare
(publicarea in Monitorul Oficial) sanctiunea sa fie alta, in
ciuda faptului ca forta lorjuridica este mai mica decåt aceea
a actelor guvernului. Pe de alta parte, oricum neintrarea
in vigoare echivaleaza, pragmatic vorbind, cu inexistenta
actului administrativ normativ.
2 A a cum am aratat, situatia PUZ este cea mai interesanta.
Insa atåt PUG, cåt ýi PUD se afla in ipoteze identice din
punct de vedere juridic, de vreme ce atåt Ordinul MLPAT
nr. 13/10.03.1999 pentru aprobarea reglementarii tehnice
,,Ghid privind metodologia de aprobare ýi continutul-cadru
al planului urbanistic general", indicativ GP038/99 (M.Of
nr. 187/30.04.1999), cåt ýi Ordinul MLPAT nr. 37/08.07.2000
pentru aprobarea reglementarii tehnice ,,Ghid privind
metodologia de aprobare ýi continutul-cadru al planului
urbanistic de detaliu", indicativ GM 009-2000 (M.Of.
nr. 345/25.07.2000) au fost publicate in Monitorul Oficial
singure, fara documentatia tehnica pe care o aproba.

intreg nu se aplicä unei pärfi a acestuia. Mai exact,
ar fl o Cutie a Pandorei... Orice autoritate publicä ar
putea sustine, mult dupä publicarea unui act normativ
in Monitorul Oficial, cä a omis unele prevederi care, de
fapt, ar trebui sä se aplice nu de la publicarea lor in
Monitor (o eratä, o completare, o modificare etc.), ci chiar
de la prima publicare a actului! 0 asemenea sustinere
ar trebui sä fle respinsä cu tärie in orice sistemjuridic al
unui stat care se pretinde a fl unul ,de drept".
2. Dar sä privim putin ýi con(inutul acestui ordin
publicat in Monitorul Oficial. Potrivit art. 2,,,Autoritätle
administraftiei publice locale, prin compartimentele de
specialitate, vor lua mäsuri pentru folosirea in teritoriu
a ghidului menfionat la art. 1", iar potrivit art. 3,
,Reglementarea tehnicä menfionatå la art. 1 se publicå
in brogurä de cätre Institutul naftional de Cercetare-
Dezvoltare pentru Urbanism gi amenajarea teritoriului
- URBANPROIECT Bucuregti gi se difuzeazå celor
interesafi prin grija Consiliilor judetene". Altfel spus,
,,cei interesati" - deopotrivä autoritäti publice locale,
arhitecti, proiectanti ori chiar dezvoltatori imobiliari -
au acces la continutul unei norme juridice doar dacä...
Consiliile judetene au grijä de acest lucru! Este oare
asta o situatie compatibilä cu principiile generale
de drept (mai ales cu nemo censetur ignorare
legem)? Sä nu uitäm cä, la momentul respectiv, site-urile
internet nu erau deloc dezvoltate, aýa cä aceastä broýurä
a devenit accesibilä la unele adrese electronice abia dupä
multi ani (cel mai probabil 2014-2016), cånd numeroase
documentatii de urbanism aveau deja o istorie.
3. Sä privim ýi mai mult inapoi ýi sä ne indreptäm
atentia asupra art. 5 al Ordinului:,La data publi-
cärii prezentului ordin Lýi inceteazå valabilitatea
capitolul JIII C «Plan urbanistic zonal» din formularele,
procedura de autorizare gi conftinutul documentaftiilor
aprobate prin Ordinul ministrului lucrärilorpublice gi
amenajärii teritoriului nr.91/1991". Iar dacä analizäm
acest act normativ, vom observa acelaýi tipar: cä nici
aceste formulare, proceduri, documentatii nu au fost
publicate ele insele in Monitorul Oficial, ci doar ordinul
de aprobare. Mai mult, potrivit notei de subsol aferente
asteriscului care marcheazä notiunile de ,,formulare",
,,proceduri", ,,documentatii", acestea ,au fost transmise
Prefecturilor gi Primäriei Municipiului Bucuregti gi
urmeazå a fipublicate intr-o brogurä ce va fidifuzatå
prefecturilorgi primäriilor,in vederea punerii la dispo-
zifia celor interesafi, contra cost (s.n., OvP.)". Oare
cum ar putea cineva sä sustinä cä legea trebuie
respectatä, dar cunoa!terea ei... e pe bani!? Cum
s-ar putea sustine cä principiul egalitäii in fata legii ýi a
autoritätilor publice a fost respectat, in ambele situatii,
cånd in mod evident pot fl cazuri in care consiliile
judetene au comunicat unor subiecti de drept broýura in
cauzä ýi altele in care aceastä comunicare nu s-a fäcut;
cazuri in care, deýi s-a transmis o asemenea broýurä,
sä existe o singurä persoanä care a utilizat-o (ýi, deci,
i-a cunoscut continutul) - cea cu atributii in domeniul
urbanismului care, la plecarea din institutie, a fäcut-o
pierdutä. Tocmai aici regäsim ratiunea adeväratä a
publicärii unui act normativ in Monitorul Oficial: nu
CJ . nr. 2/2017
numai cä un act astfel fåcut public a fost accesibil la un
moment dat, ci, mai mult, el este oricåtnd accesibil prin
simpla consultare a Monitorului Oficial (care, publicat
in atåtea exemplare - ýi, mai nou, existent ýi in variantä
electronicä, nu are cum sä se ,,rätäceascä" ýi sä devinä,
astfel, inaccesibil).
4. Aceastä practicä, a publicärii doar a actului
de aprobare, färä continutul aprobat, in Monitorul
Oficial, in niciun caz nu era una generalizatä
inaintea anului 2000. Astfel, bunäoarä, Ordinul
ministruilui finantelor nr. 767 din 1 iunie 2000 (M.Of
nr. 299/30.06.2000, act emis, deci, cam in aceeaýi
perioadä), pentru aprobarea instrctiunilor cuprinzånd
procedura de asistare a contribuabililor in domeniul fiscal
(deci tot un ordin de aprobare) este publicat in Monitorul
Oficial cu tot cu instructiunile pe care le aprobä, acestea
figurånd in Anexa I la acest ordin 29 .
5. Presupunånd cä am ignora argumentele de mai
sus, se mai ridicä o intrebare: cånd anume inträ
Ghidul in vigoare, dobåndind fortä obligatorie?
Singurul moment determinabil este acela al publicärii
ordinului in Monitorul Oficial, cäci, in rest, norma ar
trebui sä intre in vigoare secvential, pe ,,felii" teritoriale
ýi temporale, aproape imposibil de determinat ulterior, in
functie de momentul la care broýura a ajuns, prin ,,grija
consiliului judetean", la cel interesat. Dar a sustine cä
Ghidul a intrat in vigoare, in totalitate, la momentul
publicärii ordinului de aprobare in Monitor, echivaleazä
cu a admite ideea cä, uneori suntem constrångi så
respectåm gi norme juridice pe care nu avem cum så le
cunoagtem. Adicä ne subminäm unul dintre principiile
fundamentale ale unui stat de drept. Este ca ýi cum
am sustine, raportat la prevederile art. 11 alin. (3) din
Legea nr. 24/2000, potrivit cärora ,Legile se publicå
imediat dupå promulgare, insofite de actul prin care au
fost promulgate", cä este suficient, totuýi, ca actul de
promulgare sä fle publicat in Monitorul Oficial pentru
ca toti cetätenii sä aibä obligatia sä se intereseze care
este continutul legii promulgate, cäci din acel moment ar
exista obligatia de respectare a dispozitiilor sale ° .
29 In mod evident nu este o situatie singulara. La fel s-a
intåmplat ýi cu O.M.F. nr. 792/1999 pentru aprobarea
Instructiunilor cuprinzånd procedura de acordare a asistentei
pentru contribuabili (M.Of nr. 435/07.09.1999) ýi cu multe
altele.
10 Se pare insa ca legiuitorul nostru a inteles perfeet necesitatea
publicarii atåt a actului aprobat/ratificat/ promulgat/
confirmat (care reprezinta, practic, continutul care trebuie
respectat de cei carora Ii se adreseaza), cåt ýi a actului care
aproba/ratifica/promulga/confirma (care confera foräjuridica
intregului). Bunaoara, potrivit art. 76 din Legea nr. 24/2000,
,,Actele de ratificare sau de aprobare se publica insotite de
textele tratatelorinternafionaleratificateýi ale inpelegerilor
aprobate".5i asta dupa ce se stabileýte, prin art. 72 din Legea
nr. 24/2000, o procedura extrem de stricta de autentificare a
continutului tratatului international ratificat ýi a traducerii
sale in limba romåna: iata deci, extrem de clar exprimata,
conceptia dupa care nicio obligaienu poatefi impusa vreunui
subiect de drept in lipsa publicari, in Monitorul Oficial, a
normei care o prevede.
CJ * nr. 2/2017
6. Potrivit art. 57 alin. (2) din Legea nr. 24/2000
[art. 53 alin. (2) in forma initialå a legii] ,Pot constitui
anexe la un act normativ reglementårile ce trebuie
aprobate de autoritateapublicå competentå, cum sunt:
regulamente, statute, metodologii sau norme cu caracter
predominanttehnic", iar potrivit alin. (4) teza I, ,Textul-
cadru de trimitere trebuie så facå, in finalul såu,
menfiunea cå anexa face parte integrantå din actul
normativ (s.n., Ov.P.)". Or, in mod evident, Ordinul pe
care il analizåmnu cuprinde o asemenea mentiune (deýi a
fost adoptat dupå intrarea in vigoare a Legii nr. 24/2000),
deci este cel putin indoielnicå intentia ministrului de a
considera cå Ghidul are exact aceeaýi fortå obligatorie
ca ordinul de aprobare3 1 . lar dacå lipsa acestei mentiuni
este dublatå ýi de lipsa publicårii in Monitorul Oficial al
acestor anexe, cel pu4in fa4å de teri este foarte clar
cå anexele nu pot avea aceea!i for4å juridicå cu
ordinul de aprobare.
7. Argumentele de mai sus, impreunå cu termenul
de ,,Ghid", care are sernnificatia a ceva orientativ ýi care
este utiliz at in locul celui mai ferm, acela de ,,instructiuni",
ne face så credem cå, chiar ýi in viziunea emitentului
acestui Ghid, el nu avea fortå obligatorie,flind utilizat
doar ca suport de indrumare,pentru cei interesati, in
activitatea de elaborare a documentatiilor de urbanism
tip PUZ32 . Numai astfel se poate explica distribuirea de
tip ,,tarabå" a acestui document. In plus, potrivit art. 10
alin. (4) din Legea nr. 24/2000, ,Celelalte acte normative
se publicå dupå ce au fost semnate de emitent". Or, la
acest moment, cine ne poate asigura cå Ghidul (ýi nu
doar ordinul de aprobare) a fost semnat, cu consecinta
asumårii continutului såu, care, astfel, dobåndeýte fortå
juridicå, de cåtre ministru? Foarte probabil acest lucru
nu s-a intåmplat deloc, aýa incåt incertitudinea creatå de
21 Am luat la intåmplare un ordin de aprobare care contine
mai multe anexe. Este adevårat, Google a seleetat un act
normativ adoptat in anul 2016, dar acest lueru este prea putin
important. Este vorba despre Ordinul nr. 123/2016 privind
principalele aspecte legate de intocmirea ýi depunerea
situatiilor financiare anuale ýi a raportårilor contabile
anuale ale operatorilor economici la unitåtile teritoriale ale
Ministerului Finantelor Publice (M.Of nr. 81/04.02.2016),
care are 4 anexe: art. 3 vorbeýte despre anexa nr. 1 care face
parte integrantå din acest ordin, art. 4 alin. (3) de anexa
nr. 3, art. 5 alin. (2) de anexele 2 ýi 3, art. 9 de anexa nr. 4.
De fiecare datå este repetatå, aproape ritualie, afirmatia in
sensul cå anexa in cauzå,,faceparte integrantådinprezentul
ordin".
22 Dupå cum foarte uýor se poate observa, acest Ghid nici nu
are structura specificå unui act normativ, aýa cum stabileýte
Legea nr. 24/2000 (titluri, capitole ýi, mai ales, articole de
lege ýi alineate), ci a unui indrumar al cårui unic scop este
acela de a oferi celor interesati in elaborarea unui PUZ cele
mai bune sfaturi in vederea adoptårii unei documentatii de
urbanism de calitate. Cå nu are intentia de a se constitui intr-
un månunchi de reguli juridice rezultå din chiar continutul
acestuia: ,,ElaboratorulPUZ alege, impreunå cu beneficiarul,
studile de fundamentare care trebuie realizate", ne spune
una dintre ,,prevederile" sale. Prin urmare, dacå cei doi ar
cådea de acord cå niciun asemenea studiu nu este necesar,
atunci... PUZ-ul ar fiadoptat in aceste conditii (?!). ýi nu este
singura prevedere care trådeazå lipsa intentiei de a fiun act
normativ veritabil (juridie).
imposibilitatea cunoaýterii continutului exact al acestui
Ghid (astfel cum a fost acesta asumat prin semnåturå de
cåtre emitent), ne determinå så-1 consideråm, de plano,
ca flind lipsit de orice forå juridicå.
8. Un ultim argument in favoarea celor sustinute mai
sus rezultå din comparatia situatiei nåscute ca urmare
a emiterii Ordinului MLPAT nr. 176/N/2000 cu aceea a
unei documentatii-surori, (PUZCP), nåscute ca urmare
a emiterii Ordinului ministrului transporturilor,
construcfiilor §i turismului nr. 562 din 20 octom-
brie 2003 pentru aprobarea Reglementårii teh-
nice ,.Metodologie de elaborare §i confinutul-cadru
al documentaViilor de urbanism pentru zone
construite protejate (PUZCP)"3 . Emiså la o distantå
temporalå de 3 ani ýi jumåtate, aceastå nouå regle-
mentare (care, nota bene, nu se mai numeýte Ghid, ci
Metodologie!) trådeazå o grijå sporitå a emitentului
pentru respectarea continutului såu: in primul rånd,
potrivit art. I din Ordin, anexa face parte integrantå
din acesta. Apoi, in continuarea aceleiaýi intentii, ýi
Anexa a fost publicatå in Monitorul Oficial 4 . Tocmai de
aceea, probabil, acest Ordin este mentionat in cuprinsul
Ordinului nr. 233/2016 al ministrului dezvoltårii regio-
nale ýi administratiei publice 5 pentru aprobarea
Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001
[la art. 18 alin. (8) din Anexå], spre deosebire de Ordinul
nr. 176/N/2000, care este ignorat cu desåvårýire.
Toate aceste consideratii conduc la concluzia cå nicio
prevedere a acestui document de indrumare nu poate
fundamenta o solutie de anulare a unei documentatii
de urbanism (PUZ) pe motivul lipsei motivårii
acestuia, pentru simplul fapt cå acesta nu are fortå
juridicå. In plus inså, så nu uitåm cå aceste Ghiduri
sunt anterioare adoptårii Legii nr. 350/2001 privind
amenajarea teritoriului ýi urbanismul. In consecintå,
toate prevederile din Ghid care sunt identice cu cele din
lege, practic au fost ridicate la statutul de norme juridice
chiar prin aceastå lege (chiar definitia oi obiectul de
reglementare al PUZ), in vreme ce normele contrare
prevederilor legale oricum nu mai au cum så råmånå in
vigoare, trebuind så fie considerate abrogate.
E. Concluzii cu privire la existen4a unei obli-
ga4ii legale de motivare a documenta4iilor de
urbanism
Am trecut aýadar in revistå, insotite de o analizå mai
amplå sau mai succintå, pe alocuri aridå, dar necesarå,
toate potentialele surse legale ale obligatiei de motivare a
documentatiilor de urbanism ýi am ajuns la concluzia cå:
2 M.Of nr. 125/11.02.2004.
24 Potrivit mentiunii notate cu asterisc, prezente in continutul
ordinului, ,,Anexa se publicå ulterior in Monitorul Oficial al
Romåniei, ParteaI, nr. 125 bis in afara abonamentuluiýi se
poate achiziiona de la Centrulpentru relaiicu publicul al
Regiei Autonome «Monitorul Oficial», Bucuresti,yos. Panduri
nr. 1". Deci, chiar dacå publicarea nu s-a fåcut in acelaýi
numår al Monitorului Oficial, persoanele interesate au primit
exact informatia de care aveau nevoie pentru a avea acces la
continutul reglementårii.
5 M.Of nr. 199/17.03.2016.

1. Recomandärile ýi rezolutiile Comitetului de
miniýtri al Consiliului Europei nu se aplicä decåt actelor
individuale, defavorabile destinatarilor lor, care, prin
primirea de la emitentul acestor acte, a justificärilor, in
fapt ýi in drept, a emiterii lor, primesc o garantie in plus
cu privire la exercitarea dreptului lor la apärare;
2. Legea nr. 24/2000 instituie strict obligatia auto-
ritäåtilor administratiei publice locale de a se indica
textele de lege in baza cärora actul a fost adoptat, inclusiv
temeiul legal al competentei organului emitent; in plus,
se indicä un instrument de motivare, denumit referat.
Insä toate celelalte reglementäri referitoare la motivare
au fost gåndite de legiuitor exclusiv pentru actele
administratiei publice centrale astfel incåt, raportat
la diferenta de specific, cu greu - ýi doar fragmentar
- ar putea fl aplicate, chiar prin analogie, ýi actelor
administratiei publice locale;
3. Prevederile Legii nr. 350/2001 ýi ale normelor sale
metodologice adoptate in cursul anului 2016 instituie
mai degrabä o conditie de fond (legatä de motivul PUZ)
decåt una de formä, legatä de motivarea sa; in plus,
motivarea scrisä a votului consilierilor pentru aprobarea/
respingerea unei documentatii de urbanism poate fl
fäcutä ýi ulterior adoptärii deciziei administrative;
4. Consideratiile din Ghidurile de elaborare a docu-
mentatiilor de urbanism (mai ales PUZ, dar ýi PUG
ýi PUD) nu au nicio fortä juridicä, intrucåt, neflind
publicate in Monitorul Oficial impreunä cu Ordinul de
aprobare, nu se poate sustine cä fac parte integrantä din
acesta; prin urmare, au doar o valoare orientativä (de
recomandare) chiar in viziunea emitentului lor;
5. Niciun text legal dintre cele analizate nu instituie
vreo sanctiune expresä in situatia incälcärii normelor
legale care se referä, chiar aýa laconic, la motivarea
documentatiilor de urbanism.
Vom exploata aceste concluzii in cele ce urmeazä.
1o De pr÷ e)loti rca d cuirertati or de
urban[m:san ntuu 1[cii zae contut
A. Motivare, nemotivare !i posibile sanetiuni.
Cåteva consideratii teoretice
A~a cum am arätat intr-o lucrare apärutä acum 8-9
ani36, motivarea rämåne o conditie de formä a actului
administrativ (chiar dacä, uneori, este confundatä cu
motivul actului, veritabilä conditie de fond), pentru
simplul fapt eä numai conditiile de formä trebuie inserate
expres in cuprinsul actului (eventual sub sanctiunea
nulitäåtii acestuia), nu ýi cele de fond.
Din cele cinci pagini pe care le-am dedieat acestui
subieet (motivarea actelor administrative in general),
actele normative ne-au retinut atentia in mai putin
de !apte rånduri. Iatä ce am scris la acel moment:
, ... motivarea lor fine de tehnica normativå gi, degi ar fi
de dorit ca gi acestea så fie motivate pentru infelegerea
rafiunilorcare au condus la adoptarealor, ne vine greu
så eredem cä, vreodatä, vreodatä, o instantä de
contencios administrativ ar anula un act normativ
16 Q.Podaru,Actul administrativ. Repere pentru o teorie altfel,
Ed. Hamangiu & Sfera juridica, Bucureýti, 2009, p. 88.
CJ . nr. 2/2017
pentru singurul motiv cä acesta nu este insotit de
o notä de fundamentare ori referat de aprobare.
Probabil tocmai de aceea doctrina sträinä ignorä
7
aceastä problemä cu desävår§ire'1 . Iatä, deci, o
primä observatie importantä: dacä doctrina sträinä
a ignorat aceastä problemä a nemotivärii actelor
normative, la fel ca !i Rezolutiile/Recomandärile
Comitetului de Mini!tri, este foarte posibil ca
aceastä problemä, in mod obiectiv, sä nu existe
sau sä nu fle una suficient de importantä (pentru a
fl aplicatä o sanctiune in caz de nerespectare).
Si atunci, care ar trebui sä fle rationamentul care sä
ne conducä la nulitatea unui asemenea act, in conditiile
in care, in prezent, nu avem un Cod de procedurä admi-
nistrativä care sä prevadä expres o solutie a acestei
probleme? In mod necesar, trebuie sä pornim de la
prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004, care ne
trimite la nulitatea actului de procedurä (cu care,
in anumite limite, actul administrativ trebuie asimilat,
din perspectiva regimului säu juridic). 5i atunci trei
observatii se impun:
1. Nulitatea nu poate interveni decåt dacä cerinta
motivärii este instituitä printr-o normä, iar
aceasta nu a fost respectatä. Rezultä cu prisosintä
aceste conditii din formulele utilizate de legiuitor la
art. 174 alin. (1), (2) ýi (3), art. 175 alin. (1), art. 176. Prin
urmare, mergånd mai departe cu rationamentul, vom
constata cä, dacä o anumitä normä stabileýte un anumit
continut al cerintei, problema sanctiunii nulitätii s-ar
putea pune numai dacä a fost incälcat acel continut.
Vom vedea ulterior ce insearnnä aceastä constatare in
materia documentatiilor de urbanism;
2. Distinctia nulitate absolutä - nulitate rela-
tivä nu are nicio relevantä in chestiunea care ne
intereseazä, pentru cä singura diferentä palpabilä dintre
acestea constä in momentul procesual pånä la care ar
putea fl invocatä; prin urmare, ea nu poate fl ,,exportatä"
ýi la actele administrative, cäci acestea sunt emise
,,extraprocesual";
3. 0 ipoteticä nulitate care ar lovi un act administrativ
nemotivat (suficient) nu poate fl decåt una conditionatä de
justificarea unei vätämäri care nu poate fl inläturatä
altfel, cäci nu se incadreazä, nici rnäcar printr-o oarecare
analogie, in prevederile art. 176 C.proc.civ. Prin urmare,
aceastä constatare pune mai intåi problema existentei
unei vätämäri cauzate de nemotivarea unei documentatii
de urbanism, iar mai apoi, aceea a altor eventuale
remedii ale acestei vätämäri, care, aplicåndu-se
cu prioritate, inläturä vätämarea;
4. Apoi, extrem de interesant de aplicat mutatis
mutandis sunt ýi prevederile art. 177 alin. (3) C.proc.civ.,
potrivit cärora ,Actul de procedurå nu va fi anulat
dacå pånå la momentul pronunfdrii asupra excepfiei de
nulitate a dispårut cauza acesteia". Dar asta nu poate
insemna decåt un singur lucru: cä, dacä pånä in momentul
pronuntåärii unei solutii definitive cu privire la nulitatea
documentatiei de urbanism pe motivul nemotivärii ei,
organul emitent oferä o asemenea motivare, chiar printr-
27 Idem, p. 148. Sublinierile de mai sus nu exista, bineinteles,
in textul original: iata deci, ca ceea ce ne-a venit greu sa
credem cåndva se intåmpla in prezent in jurisprudenta
noastra dintr-un motiv greu de inteles.
CJ 9 nr. 2/2017
OJ. nr. 2/2017 - f
un document extrinsec actului administrativ (intåm-
pinare, note de ýedintä, concluzii scrise etc.), actiunea
trebuie respinsä pentru cä a dispärut cauza nulitätii
actului atacat;
5. in fine, potrivit art. 64 alin. (2) din Legea
nr. 350/200 1: ,Documentatiile de amenajarea teritoriului
gi de urbanism aprobate färä avizele preväzute de
reglementärilein vigoare sunt nule". A~adar, ýi in dreptul
urbanismului, atunci cånd legiuitorul a simtit nevoia sä
instituie in mod expres sanctiunea nulitätii, a fäcut-o.
Nu ýi in materia (ne)motivärii acestor acte juridice.
Ceea ce ne indreptäteýte cu atåt mai mult sä credem cä
rationamentul expus mai sus este corect: acest viciu de
formä nu poate atrage nulitatea actului in lipsa unui
prejudiciu [care nu se prezumä, raportat la prevederile
art. 175 alin. (2) C.proc.civ.], iar acesta nu poate exista,
aýa cum vom vedea, decåt dacä documentatia suferä ýi
de alte vicii de formä ori de fond in strånsä legäturä cu
motivarea ori motivul actului. Dar, in acest caz, ca sä
ajungem la sanctiunea nulitätii nu trebuie sä apeläm
la conditia - virtualä - a (ne)motivärii documentatiei
de urbanism, cäci lipsa unui aviz (care ar putea contine
o asemenea motivare) reprezintä in sine un caz de
nulitate expresä.
B. Unde trebuie sä se regäseascä posibila moti-
vare a documentatiilor de urbanism?
Totinlucrareanoasträdedicatä acteloradministrative,
am abordat ýi problema actelor administrative complexe 8 .
Pe scurt, atributia de a emite un act administrativ poate
fl scindatä, la nivel conceptual, in douä prerogative
distincte: una intelectualä, aceea de a stabili continutul
actului, respectiv una voliftionalä (voluntarä), aceea de
a-i conferi fortåä executorie. De cele mai multe ori, cele
douä prerogative sunt exercitate de unul ýi acelaýi
organ administrativ. Uneori, din considerente ce tin de
complexitatea/dificultatea actului decizional, ele sunt
scindate aýa incåt un organ administrativ concepe actul
(,,specialistul", ,,creierul") 9 , in vreme ce altul ii conferä
forä juridicä (,,decidentul", ,,måna forte"). Aceastä
scindare este uneori accidentalä (neobligatorie)4° , alteori
obligatorie, in sensul cä, prin lege, se stabileýte distinct
autoritatea insärcinatä cu stabilirea continutului
actului, respectiv aceea cu puterea de decizie. Si, dacä
ne plasäm pe täråmul operatiunilor administrative
incluse in procedura de emitere a actului administrativ,
vom observa cä, de principiu, formalitätile consultative
0.
0 Podaru,Actul administrativ..., op. cit., p. 29, 59, 64-67.
29 Desigur ca, in situatia unor acte administrative de o
complexitate deosebita, este posibil sa avem mai multe
,,creiere" implicate in confectionarea continutului actului,
fiecare cu propria lui specializare, dar, de regula, ramåne
un singur organ de decizie.
Astfel, potrivit art. 45 alm. (6) din Legea nr. 215/2001 a
administratiei publice locale, proiectele de hotaråre de
consiliu local pot fl promovate de primar, viceprimar,
consilieri ori chiar persoane private, interesate. Iata deci
ca este posibil ca la ,,confectionarea" unui act administrativ
sa participe mai multe entitati diferite, chiar ýi particularii
putånd fi implicati, in mod legal, in acest proces intelectual
ýi decizional.
l
anterioare emiterii actului (propunerea, avizul, raportul,
referatul etc.) contribuie la formarea continutului actului,
in vreme ce eventualele formalitäti posterioare (apro-
barea, confirmarea, validarea etc.) dau acestui continut
fortåä juridicä.
in sens larg, actul administrativ este format din
toate operatiunile administrative care il compun. Cä
este aýa, ne-o dovedeýte situatia in care una dintre
acestea este nelegalä, caz in care, in mäsura in care
aceastä formalitate este una esentialä 41, nelegalitatea se
räsfrånge asupra actului final.
Prin urmare, dacä vorbim de motivare ca element
de formä a actului administrativ, ea se poate regäsi
oriunde in continutul actului (privit in sens larg), deci
in oricare (sau in toate, coroborate) dintre operatiunile
administrative care creeazä continutul actului. Trecånd
la materia care ne intereseazä, vom constata cä, pe de o
parte, avem insäi documentatia de urbanism (piesele
desenate ýi piesele scrise), un memoriu de prezentare,
avizul comisiei de specialitate din cadrul consiliului
local [cea formatä din consilieri, potrivit art. 54 alin. (5)
din Legea nr. 215/2001], referatul/avizul comisiei de
specialitate (comisia de urbanism, formatä din arhitecti).
La final este adoptatä hotärårea consiliului local de
aprobare a documentatiei, hotäråre care, prin traditie,
nu are mai mult de 2-3 articole, plus un preambul.
5i atunci, presupunånd cä trebuie sä existe o
motivare oarecare a acestei hotäråri de consiliu local,
unde ar trebui sä se afle ea, in lipsa evidentä a unui
text de lege care sä stabileascä, eventual sub sanctiunea
nulitätii, locul pe care aceasta ar trebui sä-1 ocupe? in
ceea ce ne priveýte, credem cä in cuprinsul hotärårii este
suficient sä se facä unele trimiteri exprese care atestä
insugirea, de cätre consiliul local, a motivelor propuse
de cei consultai in documentele care sta la baza actului
final4 2. A pretinde unui organ deliberativ, al cärui unic
scop este sä decidä pornind de la pärerile diverýilor
specialiýti care au analizat anterior situatia sub aspectul
legalitäii ýi oportunitätii ýi au formulat propuneri/avize
intr-un anumit sens, sä-i expunä propria motivare,
in principiu diferitä de aceea a organelor consultative
intrebate, in cuprinsul hotärårii finale, inseamnä a
ignora logica lucrurilor ýi a incerca transformarea
consilierului votant in urbanist cu studii !i diplomä
de specialitate. Pentru cä i se cere consilierului sä
inteleagä nu numai faptul, simplu, cä toate concluziile
de specialitate sunt favorabile proiectului, aýa incåt el
iýi poate exercita liniýtit dreptul de vot, ci ýi ratiunile pe
care se intemeiazä aceste concluzii, pe care, in ipoteza
in care ele ar fl insuficiente ori eronate mäcar in parte,
acesta (consilierul) sä fle in mäsurä sä le corijeze ori sä le
completeze cu propriul säu rationament. Este, färä doar
ýi poate, o exagerare.
41 Adica atunci cånd ea a avut puterea de a influenta decizia
finala (0. Podaru,Actul administrativ..., op. cit., p. 91 ýi 94).
Bunaoara, nelegalitatea unui aviz ISU (emitentul a fost in
eroare, nu s-a deplasat la fata locului etc.) atrage dupa sine
nelegalitatea autorizatiei de construire ori de functionare
emis in baza acestuia.
42 I.C.C.J., Sectia de contencios administrativ si fiscal, decizia
nr. 4283/23.12.2012 (nepublicata).

in concluzie, motivarea sau expunerea motivelor
pentru care a fost adoptatä documentatia de urbanism
se poate regäsi, chiar segmentatä, in oricare dintre
operatiunile care au stat la baza actului final, consiliul
putånd sä ýi-o insuýeascä in totalitate.
De altfel, in acest sens sunt ýi prevederile mai sus
amintite ale art. 30-31 din Legea nr. 24/2000, dar ýi optica
Inaltei Curi, exprimate intr-o spetä 4å: ,,Inalta Curte
constatå cä in mod constant, in dreptul administrativ
european gi jurisprudenta dezvoltatä in baza acestuia,
s-a refinut cä atunci cånd in confinutul unui act
administrativ se face referire la un proces-verbal, la un
aviz, la un fapt descris printr-un proces-verbal, raport
etc. gi acest document aparfine documentafiei care a stat
la baza emiterii actului, nu se poate refine nemotivarea
acestuia".
C. Continutul motivärii unei documentatii de
urbanism tip PUZ, derogatoriu dela documentatiile
anterioare
Mai rämåne, in continuare, sä vedem care sunt
raporturile reale intre motivare ýi exercitiul puterii
discretionare in materia documentatiilor de urbanism.
Altfel spus, poate cel mai sensibil punct al acestei
analize este legat de continutul unei motiväri pe care
unii ýi-ar dori-o: cåtä libertate (raportatla ceea ce nu este
construit) gi cåtä constrångere (raportatla ceea ce este
construit ori ceea ce unii se agteaptä så se poatå construi
intr-o zonå) are organuldeliberativ atunci cånd adoptå o
noud documentafie de urbanism care schimbä, mai mult
sau mai pufin, regulile de construire? Pentru aceasta
trebuie sä ne raportäm la douä notiuni-pilon din dreptul
administrativ: puterea discretionarä ýi securitatea
juridicä.
1. Competentä discretionarä !i competentä
legatä in materia urbanismului !i construirii.
incepem prin a ne imagina un exemplu simplu: potrivit
documentatiei de urbanismin vigoare, pe o parcelä anume
se poate construi una din unnätoarele variante: ,,P+M",
,,P+E", ,,P+E+M", ,,D+P+E", ,,D+P+2E", ,,D+P+E+M". in
mod evident, alegerea modelului de constructie dintre
cele permise este la discrefia proprietaruluiterenului.
Altfel spus, el are puterea discretionarä de a alege
intre modelele deopotrivä legale, iar odatä ce l-a ales,
administratia (presupunånd cä documentatia tehnicä
aferentä este completä), are competenta legatä sä
emitä autorizatia de construire. De regulä, aceste
acte administrative nu se motiveazä, din douä ratiuni:
pe de o parte, sunt favorabile destinatarului, aýa incåt
acesta nu are nevoie de o motivare explicitä; pe de altä
parte, ce ar trebui sä cuprindä aceastä motivare? Probabil,
douä propozitii juxtapuse: ,pentru eä a§a a cerut
(proprietarul)"ýi ,pentru eä se poate". Sä ne mai
imaginäm cä, in zona respectivä, posibil din considerente
financiare, majoritatea constructiilor edificate deja
42 Este vorba despre considerentele expuse in preambul
hotarårii, prin utilizarea repetata a verbelor la modul
gerunziu: ,,Våzånd memoriul de prezentare al... propus de...
/Observånd ýi avizul
;/Tinånd cont de referatul favorabil al...
pozitiv al...
etc., Consiliul local hotärä te:...".
CJ . nr. 2/2017
sunt ,,P+M" sau ,,P+E". La acel moment, unul dintre
proprietarii de terenuri alege, oarecum discordant fatä
de ceilalti, sä construiascä un imobil putin mai malt, sä
zicem ,,D+P+2E". Are, in aceastä situatie, autoritatea
emitentä a autorizatiei, o putere de apreciere mai largä
decåt in celelalte cazuri pentru simplul fapt cä aceastä
constructie diferä de celelalte? Absolut deloc! Are aceeaýi
competentä legatä. Are o obligatie diferitä de motivare a
acestui act, mäcar fatåä de ceilalti proprietari din zonä,
care s-ar putea aräta intrigati de noua constructie care
inträ in disonantä cu cele existente? in niciun caz. Ar fl
aceeaýi motivare. Pe ceilalfi, i-ar multumi acest räspuns:
,,pentru cä a§a a cerut (proprietarul)" ýi ,,pentru
eä se poate' Cu sigurantä cä nu, dar aceasta este
realitatea juridicä. Si dacä aceýtia ar dori sä anuleze
autorizatia, n-ar fl deloc suficient sä invoce nemotivarea
actului, trebuind sä facä dovada cä ,,nu se poate",
adicä un motiv de nulitate obiectivä, de fond, a actului
administrativ.
Acelaýi rationament poate fl extins la adoptarea
oricärei documentatii de urbanism care se suprapune
(pe) ori se juxtapune alteia, care cuprinde alte reguli
de construire, de regulä mai putin permisive. Dacä
ne afläm in marja de libertate a administratiei, nu se
incalcä nicio regulä de drept cu fortä juridicä superioarä,
iar proprietarul (sau titularul unui alt drept real), care
doreýte sä dezvolte zona, solicitä schimbarea regu-
lilor de construire, de ce ar fl necesarä o motivare a
admiterii acestei cereri, pentru simplul fapt cä ar genera
inconveniente de vecinätate (aparent normale, de vreme
ce nu se icalcä niciun text de lege) pentru proprietarii
imobilelor invecinate? Ajungem, deci, cu analiza, in
acest punct: poate fl condifia motivärii actelor
administrative o formä färä fond? Sau, altfel spus,
poate constitui aceasta o conditie esentialä de formä,
care sä atragä, in caz de neindeplinire, nulitatea unei
documentatii de urbanism, chiar dacä nicio regulä de
urbanism (ori una mai generalä, de drept administrativ
ori de drept civil) nu este incälcatä? Räspunsul nu poate
fl decåt negativ, mai ales in conditiile in care, aýa cum
am väzut, nici mäcar nu existä un text expres care sä
instituie obligativitatea motivärii documentatiilor de
urbanism i sä sanctioneze cu nulitatea actului incälcarea
acestei obligatii.
Singura ipotezä, pornind tot de la principiile gene-
rale ale dreptului administrativ, in care puterea discre-
tionarä a administratiei poate fl cenzuratä de cätre
instanta de contencios administrativ ar fl aceea in
care exercitiul acesteia imbracä forma excesului de
putere, adicä situatia in care (excluzånd cazul evident
al incälcärii competentei de cätre organul emitent al
actului) aceastä putere este exercitatä cu incälcarea
drepturilor ori libertätilor cetätenilor [art. 2 alin. (1)
lit. n) din Legea nr. 554/2004]. Dar care ar trebui sä
fle acest drept, susceptibil de incälcare? Despre insuýi
dreptul de proprietate asupra terenurilor invecinate
credem cä nu poate fl vorba, pentru simplul fapt cä
dreptul de proprietate este modelat, nu incälcat, prin
acte normative legale.
Insä ne putem gåndi la dreptul la stabilitate
juridicä. Recunoscut in ultima perioadä ca drept
fundamental, cu rädäcini constitutionale (art. 23) ýi
CJ * nr. 2/2017
conventionale, in fapt o vedetå a ultimelor douå decenii
in sistemele de drept europene, securitatea juridicå
in materia urbanismului ar merita o analizå: cåt timp
poate spera in mod legitim proprietarul unui teren cå
regulile de construire in zonå vor råmåne neschimbate?
2. Despre securitatea raporturilor juridice in
domeniul urbanismului. In practicå, multe dintre
litigiile legate de dreptul urbanismului ýi construlrii
pornesc de la anumite aýteptåri ale reclamantilor,
,,incålcate" (inýelate, mai exact) prin deciziile autoritåtilor
publice, care ar putea fl exprimate prin urmåtoarea frazå:
,Mi-am cumpårat un imobil (teren/construcie)intr-un
cartierde case, deci este legitim så må aýtept ca in zonå
så nu se construiascåblocuri". Traduså juridic, aceastå
problemå necesitå un råspuns la urmåtoarea intrebare:
cånd anume aceastå expectan4å reprezintå o
simplå speran4å (simplu interes), neprotejat(å)
juridie, !i cånd anume ea imbracå forma unui
drept ori måcar a unui interes legitim, suseeptibil
de a putea fl valorificat pe calea contenciosului
administrativ?
Mai intåi trebuie subliniat faptul cå niciodatå
reclamantul nu va putea invoca incålcarea unui drept ori
a unui interes legitim atunci cånd aýteptårile sale s-au
bazat doar pe o aparentå intemeiatå pe o stare de fapt.
Altfel spus, dacå el crede cå ýi-a cumpårat un imobil intr-o
zonå de case doar pentru cå in jurul såu erau construite
doar case, de regulå in numår redus, fårå inså a verifica
ýi documentatiile de urbanism in vigoare la momentul
achizitiei sale (care prevedeau altceva), interesul såu nu
este legitim pentru simplul fapt cå nu se intemeiazå pe
vreo normå juridicå, ci pe o eroare de fapt, imputabilå
chiar reclamantului, care nu s-a informat suflcient cu
privire la caracterul zonei 44.
Mai complicatå este situatia in care, ulteriorachiziftiei
bunului, organul deliberativ local aprobå o documentatie
de urbanism nouå, care instituie reguli de construire
diferite de cele vechi, iar cei care locuiesc in zonå invocå
securitatea raporturilor juridice din aceastå perspectivå:
cå anterior au achizitionat un imobil in zonå bazåndu-se
Desigur, aceasta nu poate fi consideratå o culpå gravå, inså,
in conditiile actuale, in care planurile urbanistice generale
sunt, tot mai multe, pe suport informatie, fiind accesibile
inelusiv de cåtre public, pe långå solutia mai anevoioaså a
solicitårii unui certificat de urbanism existå ýi aceea, mai
simplå, de apelare la un specialist (arhiteet, proiectant,
urbanist) care ýtie så ,,descifreze" documentatia de urbanism
ýi regulamentul aferent. Dar, chiar in situatia in care culpa
nu-i apartine, cåci administratia este aceea care fie nu
permite accesul la documentatiile de urbanism, fie ceea ce
este public nu concordå cu realitatea (fiindcå, bunåoarå, la un
moment anterior achizitiei de teren, autoritatea deliberativå
modificase PUG-ul prin PUZ, iar acesta din urmå nu fusese
fåcut public, ori o instantå anulase o parte din PUG ýi nici
aceastå decizie nu a fost supuså unei forme oarecare de
publicitate etc.) situatia juridicå este aceeaýi: reclamantul
nu are un interes legitim våtåmat, cåci interesul såu nu se
fundamenteazå pe niciun act normativ; inså, spre deosebire
de situatia precedentå, cum culpa apar4ine administratiei,
cel våtåmat se poate indrepta impotriva acesteia cu o actiune
in despågubiri, pentru faptul ilicit de a fi permis o diferentå
intre situatia juridicå aparentå ýi cea realå, care i-a cauzat
reclamantului un prejudiciu (material, respectiv moral).
tocmai pe un anumit regim de construire (de regulå,
redus, dar nici situatia inverså nu este excluså), regim
care, oarecum intempestiv, a fost modificat. Desigur, in
aceastå situatie sennnalul de alarmå cu privire la intentiile
autoritåtii publice este tras de declanýarea procedurii
consultårii populatiei, potrivit Ordinului M.D.R.T.
nr. 2701/2010 pentru aprobarea Metodologiei de infor-
mare ýi consultare a publicului cu privire la elaborarea
sau revizuirea planurilor de amenajare a teritoriului
ýi de urbanism 4 . In aceastå ipotezå sunt posibile douå
situatii distincte:
a) Dacå regimul de construire modificat a fost adoptat
cu incålcarea unor reguli care protejeazå proprietatea
individualå (afiatå in vecinåtate): distanta constrctiilor
care afecteazå insorirea ýi umbrirea, deschiderea de
ferestre, balcoane, terase etc. cu incålcarea distantei
minime reglementate de art. 614-616 C.civ., atunci, in
mod evident reclamantul poate justifica våtåmarea unui
drept subiectiv (cel de proprietate, dublat uneori de cel
de viatå privatå), aýa incåt actiunea sa in contencios
administrativ in anularea documentatiei de urbanism ar
putea fl admiså;
b) Dacå inså nicio asemenea regulå nu este incålcatå, in
ce rnåsurå poate invoca reclarnantul doar incålcarea prin-
cipiului securitåtii raporturilorjuridice ýi a increderii sale
legitime (in vechile norme de urbanism ýi de construlire)?
Existå un drept (sau, mai exact, un interes legitim
public4 6) la stabilitate juridicå in materia urbanismului?
Care este intinderea acestuia? Råspunsul ar trebui så se
regåseascå in prevederile Legii nr. 350/2001.
(i) Primul text este art. 5 alin. (1), potrivit cåruia
,,Activitatea de amenajare a teritoriului ýi de urbanism
trebuie så se desfåýoare cu respectareaautonomiei locale,
pe baza principiului parteneriatului, transparenei,
descentralizåriiserviciilorpublice,participåriipopulafiei
in procesul de luare a deciziilor,precum ýi al dezvoltårii
durabile, conform cårora deciziile generafiei prezente
trebuie så asigure dezvoltarea, fårå a compromite
dreptul generafiilor viitoare la existentå §i dezvol-
tare proprie (s.n., Ov.P.)". Iatå, deci, primul principiu
in materie: securitatea raporturilor juridice (secu-
ritatea normativå) in domeniul urbanismului nu
este !i nici nu poate fl absolutå. Altfel spus, orice fel
de regulå de construire, la un moment dat, s-ar putea
schimba. Dar asta nu inseamnå, in mod evident, cå
nu existå defel un principiu al securitåtii raporturilor
juridice ýi cå aceste norme ar putea fl modificate oricånd,
discretionar;
(ii) Apoi, potrivit art. 10,, Urbanismulare ca principal
scop stimularea evolufiei complexe a localitåfilor,prin
elaborarea ýi implementarea strategiilor de dezvoltare
spafialå, durabilå ýi integratå, pe termen scurt,
mediu §i lung (s.n., Ov.P.)". A doua concluzie este,
deci, in sensul cå, in domeniul urbanismului existå mai
multe grade de stabilitate, in functie de norma care o
SM.Of nr. 47/19.01.2011.
46De regulå, reelamantul invocå, pe långå incålcarea acestui
principiu, ýi incålcarea dreptului såu de proprietate, prin
aceea cå valoarea venalå a proprietåtii sale a scåzut din
cauza schimbårii regimului de construire in vecinåtate. In ce
måsurå acest lucru reprezintå intr-adevår våtåmarea (ilicitå!)
a unui drept subiectiv, vom vedea in cele ce urmeazå.

prevede: cu cåt este mai stabilä aceastä normä
(adicä mai greu ori mai rar schimbabilä), cu atåt
este mai intemeiatä inerederea particularului in
mentinerea sa pentru perioada preconizatä. Astfel,
art. 46 alin. (1) din lege stabileýte un termen maxim de
10 ani pentru actualizarea PUG-ului oricärei localitäti.
Apoi, potrivit alin. (5), ,Prin Planul urbanisticgeneral
se identificä zone pentru care se pot institui reglementäri
ce nu pot fimodificate prin planuri urbanistice zonale
sau planuri urbanistice de detaliu gi de la care nu se
pot acorda derogäri. Aceste reglementäri se formuleazä
cu claritate in Regulamentul local de urbanism aferent
Planului urbanisticgeneral".Per a contrario,aceste zone
nu pot fl modificate decåt prin PUG (cäci, aýa cum am
väzut, o imutabilitate perpetuä a normelor este exclusä),
deci cel mai repede o datä la 10 ani47 . Iatä, deci, o primä
situatie in care se poate invoca, de cätre cel interesat,
vätämarea unui interes legitim privat la stabilitate
juridicä: dacä acesta detine un imobil intr-o zonä care
nu poate fl modificatä decåt, eventual, prin actualizarea
PUG, ýi care este modificatä, totuýi, prin PUZ (ilegal, in
mod evident) dupä o perioadä de timp mai scurtä decåt
cea in care se poate modifica prin PUG.
in celelalte situatii insä, din perspectiva strictä a
securitätii raporturilor juridice, pe de o parte, potrivit
art. 56 alin. (4) ýi (5) (in vigoare de la 1 septembrie
2008), ,(4) Perioadade valabilitatea documentafiilorde
amenajare a teritoriului gi de urbanism se stabilegte de
cätre autoritateaadministrafieipublice locale abilitatä
så aprobe documentafia, in conformitate cu gradul
de complexitate gi cu prevederile acesteia". Pe de alta,
nici modificarea documentatiei inainte de termenul de
valabilitate n-ar trebui sä fle lovitä automat de nulitate.
Astfel, pe de o parte, un principiu general al dreptului
public ne spune cä normele pot fl modificate oricånd
pentru motiv de oportunitate, iar, pe de alta, este posibil
ca tocmai detinätorii de proprietäti din zonä sä solicite
modificarea regimului de construire in zonä, in limitele
legii. Termenul de valabilitate a unei documentatii
de urbanism apare aýadar, mai degrabä ca o garantie
pentru proprietarii de terenuri din zona in cauzä, iar nu
din zonele invecinate.
(iii)Apoi, existä ýi dreptul la stabilitate dobån-
dit prin materializarea regulilor de construire.
Astfel, potrivit art. 56 alin. (5) din lege, ,Valabilitatea
prevederilor documentafiilor de amenajarea terito-
riului gi urbanism se extinde de drept pentru acele
investitii care au inceput in timpul perioadei de
valabilitate, pånä la finalizarea acestora". Mai lar
spus, regulile de urbanism sunt modificabile, deci
stabilitatea raporturilor juridice este oarecum sub
semnul intrebärii, numai atåt timp cåt tesutul urban
4
dintr-o anumitä zonä nu e suficient de inchegat , incåt
47 Deýi textul de lege stabileýte un termen maxim de 10 ani,
adoptarea unui PUG actualizat s-a dovedit a fio chestiune
extrem de anevoioasa in practica, aýa ca legiuitorul s-a vazut
in situatia de a amåna obligativitatea actualizarii PUG de
mai multe ori, aýa incåt termenul de 10 ani a devenit, practic,
unul minim.
4 Desigur, problema nu este legata de situatia in care regulile
de construire s-ar putea schimba pe o anumita parcela, fara
vointa proprietarului acesteia (deýi ýi acest lucru s-ar putea
CJ 9 nr. 2/2017
o schimbare a caracterului zonei sä devinä un exces
de putere 49 .
(iv) in fine, o zonä complet (sau majoritar, masiv)
construitä ar trebui sä iýi mentinä regulile de construire
atåta vreme cåt constructiile edificate acolo sunt
viabile. Cäci ori de cåte ori acestea se ýubrezesc, devin
insalubre etc., in lipsa unei valori de patrimoniu, ele
devin susceptibile de demolare. Iar atunci cånd o nouä
generatie reia de la zero procesul de construire intr-o
anumitä zonä, färä indoialä cä regulile de construire pot
sä fle cu totul altele decåt cele existente in trecut, flind
stabilite prin documentatii de urbanism care pot sä nu
aibä nimic in comun cu cele abrogate.
A~adar, stabilitatea normei (regulii) de urbanism,
in sine, se suprapune, in majoritatea cazurilor, peste
notiunea de termen de valabilitate a documentatiilor
de urbanism. Insä, aýa cum am mai sugerat deja, cel
care se considerä vätämat prin schimbarea regulilor
de construire din zonä, (construire care nu-i afecteazä
decåt indirect parcela proprie, pentru cä reglementeazä
parcelele vecine), resimte vätämarea nu cape o consecintä
a faptului cä regulile de urbanism s-au schimbat intern-
pestiv (deci mai repede decåt fusese programat) ýi nici
ca pe o consecintä a faptului cä administratia nu gi-a
motivat schimbarea opfiunii inifiale, ci, cel mai probabil,
pentru cä resimte o incompatibilitate intre vechile reguli
de construire ýi cele noi, care-i afecteazä, in mod ilegal,
nivelul de trai. Dar atunci, dacä s-ar ajunge la aplicarea
sanctiunii nulitätii documentatiei de urbanism, aceasta
ar trebui sä fle consecinta unui viciu de fond,
incälecarea unei alte reguli de urbanism, cu forä
juridicä superioarä PUZ (in caz contrar flind in marja
de apreciere a administratiei, necenzurabilä judiciar),
iar nu a unui simplu viciu de formä, nemotivarea
(strict formalä) documentatiei de urbanism.
intåmpla la un moment dat), caci acesta iýi securizeaza
dreptul intr-o prima faza prin obtinerea certificatului de
urbanism emis in vederea construirii, act care, pentru o
anumita perioada de timp (12 sau 24 de luni, termen care ar
putea fiprelungit) ,,ingheatä" regulile urbanistice in favoarea
sa, dupa care poate obtine autorizatia de construire pentru
imobilul pe care ýi l-a dorit, ci de schimbarea regulilor de
construire pe terenurile invecinate, intr-o zona adiacenta
proprietatiisale, la cererea altora, schimbare care, in mod
direct sau indirect, i-ar putea afecta modul de viatä. Or,
nu intotdeauna e uýor de decelat regulile de construire
pe terenurile vecine. Sa speram ca, in viitorul apropiat,
asemenea probleme sa fie inlaturate pe calea unei publicitäti
extrem de transparente a documentatiilor de urbanism,
actualizate la zi, aflate in format electronic pe site-urile
primariilor.
5 iaici chestiunea este destul de delicata. Astfel, nu neaparat
orice modificare a regimului de construire in zona ar constitui
un exces de putere, ci numai o modificare incompatibila
cu functiunea initialä. Bunaoara, daca o documentatie de
urbanism se modifica pentru a se construi in zona ýi un
läcaý de cult ori un imobil cu functiuni mixte intr-o zona
exclusiv de locuire, un imobil cu 4 etaje plus unul retras nu
este incompatibil cu un imobil cu 3 etaje etc.
CJ . nr. 2/2017

ConciuziU generale ar fl excesiv sä se dispunä anularea actului pentru simplul

Amväzut, aýadar, cäinprezent suntpreaputine texte
legale care sä instituie obligativitatea motivärii exprese
a documentatiilor de urbanism. Cele mai importante
au fost adoptate in cursul anului 2016, dar nici mäcar
acestea nu instituie expres sanctiunea nulitätii lor in caz
de nerespectare, ceea ce, in lumina art. 28 din Legea nr.
554/2004, conduce la concluzia cä, dacä viciul nemotivärii
ar fl acoperit pånä la momentul ipotetic al pronuntärii
nulitäåtii, sanctiunea nici nu se mai poate aplica.
Pe de altä parte, in realitate, motivarea, conditie
de formä, nu este instituitä decåt pentru a putea fl
decelat mai uýor motivul actului, conditia de fond (dupä
modificärile legislative din 2016, aýa cum am väzut,
adoptarea unui PUZ este conditionatä de existenta
unor disfunctionalitäti in documentatiile preexistente).
Intr-o asemenea ipotezä, fle conditia de fond nu existä, ýi
atunci actul este susceptibil de nulitate indiferent dacä
contine sau nu o motivare formalä, fle aceastä conditie
este indeplinitä (ýi poate fl evidentiatä printr-o expertizä
de specialitate), ýi atunci lipsa formalä a unei motiväri
nu poate avea nicio relevantä, aceasta flind, practic, o
formalitate neesentialä.
Rationamentul poate fl extins: så ne imagina cä
motivarea adoptärii unei documentatii de urbanism ajutä
la stabilirea existentei unei permisiuni ori, dimpotrivä,
a unei interdictii, desprinse din reglementärile legale
aplicabile, de adoptare a unui asemenea act normativ.
S-ar putea, astfel, desprinde, pe aceastä cale, o concluzie
in sensul cä noile reguli de construire sunt compatibile
ori, dimpotrivä, incompatibile cu regulile de construire
din vecinätate. Dar, chiar ýi in aceastä situatie, aceastä
problemä poate fl tranýatä odatä cu administrarea
probatoriului in litigiul in care s-ar solicita anularea
documentatiei de urbanism: in cazul existentei unei com-
patibilitäti intre cele douä seturi de reguli de construire,
motiv cä, formal, el nu contine o motivare; iar dacä
concluzia este in sensul incompatibilitätii intre reguli,
atunci este inutil sä recurgem la nulitatea intemeiatä pe
lipsa motivärii, pentru cä, in mod sigur actul suferä ýi de
un viciu de fond.
in fine, la aceeaýi concluzie ajungem ýi dacä raportäm
cerinta abstractä a motivärii la posibilul ei continut, legat
de principiul securitätii raporturilor juridice: in mäsura
in care regulile juridice cu forä superioarä permit
derogäri de la PUG prin PUZ, expectantele particularilor
afectati de noua documentatie de urbanism sunt simple
interese, sperante, färä protectie in contenciosul admi-
nistrativ; prin urmare, o motivare de tipul ,pentru cä
reglementärile permit gi pentru cä X a solicitat acest
lucru" nu foloseýte nimänui. Dimpotrivä, dacä ne
afläm in prezenta unei interdictii in acest sens, cånd
aýteptärile particularului de a nu vedea schimbate prea
curånd regulile de construire in zona in care locuieýte
(cel putin un deceniu), atunci niciun fel de motivare a
acesteia nu poate scäpa actul de nulitate, cäci avem un
viciu de fond (actul nu este conform cu o normä juridicä
cu fortåä superioarä), nesusceptibil de a fl acoperit prin
orice formä de confirmare.
A~adar, obligatia de motivare, impreunä cu sanc-
tiunea complementarä a nulitätii, fle nu existä, in cazul
documentatiilor de urbanism derogatorii, fie, in putine
cazuri, ele se suprapun peste conditii ýi nulitäti de fond
ale acestor acte administrative, ýi atunci recunoaýterea
lor ca viciu, respectiv cauzä autonomä de nulitate, este
inutilä. Chiar dacä obligatia generalä de motivare a
actelor administrative reprezintä o piaträde temelie a
dreptului administrativ, cäci pune in valoare principiul
transparentei procesului decizional, utilizatä excesiv,
intr-o manierä pur formalistä, ea tinde sä devinä o
piaträ de moaré atårnatä la gåtul documentatiilor de
urbanism...

-- 4-

Elemente de dreptul
urbanismului in Romånia
?i Uniunea Europeani
Leghiate, doctrnä 1 jur1sprudenå
Din perspectiva sociologiei urbane, termenul de urbanism este utilizat cu strictä referire la aspectele
sale practice privind procesele de planificare urbanä §i management urban considerate ca fiind activitäli
complexe care inglobeazä elemente sociale, economice §i de mediu din cadrul urban, al cäror succes in
Edi tra C.I. Beck räspunsul dat necesitälilor sociale depinde de implicarea activä a tuturor actorilor urbani, obiectivul final
fiind imbunätälirea calitälii vielii oamenilor. Astfel cum se poate observa din conlinutul acestei lucräri,
amenajarea teritoriului §i urbanismul sunt instrumentele necesare prin care se realizeazä gestionarea
1244 pag., 39,90 ei
spajialä a teritoriului.