UNIVERSITATEA AGORA DIN MUNICIPIUL ORADEA

FACULTATEA DE ŞTIINŢE ECONOMICE

PROGRAMUL DE STUDII:
MANAGEMENTUL ORGANIZAȚIILOR PUBLICE

REFERAT
DREPT ȘI AFACERI PUBLICE

Procedura atribuirii în concesiune a bunurilor

proprietate publică

TITULAR DISCIPLINĂ:
Lect. univ. dr.  Radu-Gheorghe FLORIAN 

STUDENT/MASTERAND:
Roxana -Iosefina POTRA

1
 Atât Constituţia, cât şi noul Cod civil, precum şi alte acte normative, în rândul cărora
un rol central îl ocupă noul Cod administrativ recent adoptat, reglementează posibilitatea
concesionării bunurilor proprietate publică a statului sau a entităţilor sale teritoriale.
Astfel, potrivit art. 136 alin. (4) teza a II-a din Constituţia revizuită, bunurile proprietate
publică pot fi concesionate. De asemenea, art. 866 C. civ. enumeră dreptul de concesiune
printre drepturile reale corespunzătoare dreptului de proprietate publică, iar art. 871-873
reglementează regimul său juridic. Aceste dispoziţii necesită a fi corelate cu cele cuprinse în
Codul administrativ adoptat prin O.U.G. nr. 57/2019, care devin dreptul comun în materia
concesionării bunurilor proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale.
În acelaşi timp, concesionarea bunurilor proprietate publică se poate realiza şi odată cu
concesionarea unor lucrări publice ori a unor servicii publice, reglementată însă de un act
normativ special, respectiv Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile
de servicii.
Noţiunea şi efectele contractului de concesiune de bunuri proprietate publică.
Articolul 871 C. civ. nu conţine o definiţie a contractului de concesiune; textul dispune, în
primul său alineat, că un concesionar are dreptul şi, în acelaşi timp, obligaţia de exploatare a
bunului concesionat, în schimbul unei redevenţe şi pentru o durată determinată, cu respectarea
condiţiilor prevăzute de lege şi a clauzelor contractului de concesiune. În schimb, art. 303
alin. (2) C. adm. defineşte contractul în discuţie ca fiind acel contract încheiat în formă scrisă,
prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată,
unei alte persoane, denumită concesionar, care acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa,
dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică, în schimbul unei sume de
bani, numită redevenţă.
Potrivit art. 303 alin. (3)-(5) C. adm., atunci când contractul de concesiune are ca obiect
bunuri proprietate publică a statului, calitatea de concedent o are statul, reprezentat de
ministere sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; când are ca obiect
bunuri proprietate publică a judeţului, a oraşului, a municipiului sau a comunei, această
calitate o vor avea, în mod corespunzător, judeţul, oraşul, municipiul sau comuna,
reprezentate de către preşedintele consiliului judeţean, de către primarul comunei, al oraşului
sau al municipiului, respectiv de către primarul general al municipiului Bucureşti. Articolele
871 C. civ. Şi 308 alin. (2) C. adm. dispun că poate avea calitatea de concesionar orice
persoană fizică sau persoană juridică.
Potrivit art. 306 alin. (1) C. adm., contractul de concesiune de bunuri proprietate
publică se încheie în conformitate cu legea română, indiferent de naţionalitatea sau de
cetăţenia concesionarului. Cât priveşte redevenţa, modul de calcul şi de plată se stabileşte de

2
către ministerele de resort sau de alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
ori de către autorităţile administraţiei publice locale şi se face venit la bugetul de stat sau la
bugetele locale, după caz [art. 307 alin. (1) şi (4) C. adm.]. Aşadar, concesiunea este un
contract cu titlu oneros. Articolul 307 alin. (5) C. adm. prevede că, la iniţierea procedurilor de
stabilire a modului de calcul al redevenţei, autorităţile administrative concedente vor avea în
vedere următoarele criterii: proporţionalitatea redevenţei cu beneficiile obţinute din
exploatarea bunului de către concesionar; valoarea de piaţă a bunului care face obiectul
concesiunii; corelarea redevenţei cu durata concesiunii.
O altă caracteristică a contractului discutat este aceea că el se încheie pe o durată
determinată. Într-adevăr, potrivit art. 306 alin. (1) partea finală C. adm., durata contractului de
concesiune nu va putea depăşi 49 de ani calculaţi de la data semnării lui; această durată poate
fi prelungită prin acordul de voinţă al părţilor, încheiat în formă scrisă, cu condiţia ca durata
însumată să nu depăşească 49 de ani; în mod excepţional, prin legi speciale, se pot stabili
concesionări cu durată mai mare de 49 de ani [art. 306 alin. (3) şi (4) C. adm.]. Durata
concesiunii se stabileşte de concedent pe baza studiului de oportunitate a concesiunii [art. 306
alin. (2) C. adm.]. Potrivit art. 305 alin. (1) C. adm., subconcesionarea este interzisă. Legea
impune, sub sancţiunea nulităţii absolute a contractului de concesiune de bunuri imobile
proprietate publică, obligaţia înscrierii lor în cartea funciară anterior încheierii contractului de
concesiune; de asemenea, dreptul de concesiune se înscrie în cartea funciară [art. 305 alin.
(2)-(4) C. adm.]. Contractul de concesiune trebuie încheiat în formă scrisă, sub sancţiunea
nulităţii absolute [art. 322 alin. (1) C. adm.].
Procedura încheierii şi conţinutul contractului de concesiune. Articolul 871 alin.
(3) C. civ. dispune că procedura de concesionare, precum şi încheierea, executarea şi încetarea
contractului de concesiune sunt supuse condiţiilor prevăzute de lege. Această dispoziţie de
principiu este dezvoltată de prevederile cuprinse în recentul Cod administrativ.
Potrivit art. 308 C. adm., concesionarea se poate realiza la iniţiativa concedentului sau
ca urmare a unei propuneri pe care acesta şi-o însuşeşte; orice persoană poate face
concedentului, în scris, o propunere de concesionare; această propunere trebuie să aibă la
bază un studiu de oportunitate a concesiunii, care va cuprinde, în esenţă, descrierea şi
identificarea bunului ce urmează a fi concesionat, motivaţia de ordin economic, financiar,
social şi de mediu ce justifică realizarea concesiunii, nivelul minim al redevenţei, procedura
ce urmează a fi utilizată pentru atribuirea contractului de concesiune de bunuri proprietate
publică şi justificarea alegerii procedurii, durata estimată a concesiunii, termenele previzibile
pentru parcurgerea procedurii de concesionare, precum şi mai multe avize de specialitate.
Acest studiu de oportunitate se aprobă de către concedent prin ordin, hotărâre sau decizie,

3
după caz, iar concesionarea se aprobă, pe baza studiului de oportunitate, prin hotărâre a
Guvernului, a consiliului local, judeţean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti,
după caz [art. 309 alin. (5) şi (6) C. adm.].
Articolul 309 alin. (7) C. adm. dispune că, în baza studiului de
oportunitate, concedentul va elabora caietul de sarcini al concesiunii, al cărui conţinut este
determinat prin dispoziţiile art. 310 C. adm.; acesta reia şi dezvoltă elementele cuprinse în
studiul de oportunitate, adăugând unele noi, precum: clauze referitoare la încetarea
contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, destinaţia bunurilor ce fac obiectul
acestui contract, regimul bunurilor proprii ale concesionarului ce vor fi utilizate în derularea
concesiunii, interdicţia subconcesionării bunului concesionat, condiţiile în care concesionarul
poate închiria bunul concesionat pe durata concesiunii, natura şi cuantumul garanţiilor
solicitate de concedent etc. De regulă, din moment ce a fost elaborat şi făcut public, prin
mijloace adecvate, caietul de sarcini privitor la încheierea unui anumit contract de concesiune
a unor bunuri proprietate publică, se fac mai multe oferte din partea celor interesaţi de
încheierea lui, astfel că urmează a se proceda la selectarea acestora;
În principiu, potrivit dispoziţiilor art. 312 C. adm., concedentul are obligaţia de a
atribui contractul de concesiune de bunuri proprietate publică prin aplicarea procedurii
licitaţiei, pe edbaza unei documentaţii de atribuire întocmite de către concedent după
elaborarea caietului de sarcini, documentaţie care se aprobă prin ordin, prin hotărâre sau prin
decizie, după caz. Documentaţia cuprinde, printre altele, informaţii generale privind
concedentul, instrucţiuni concrete privitoare la organizarea şi desfăşurarea procedurii de
concesionare, caietul de sarcini, instrucţiuni privind modul de elaborare şi de prezentare a
ofertelor, informaţii detaliate şi complete privitoare la criteriile de atribuire aplicabile pentru
stabilirea ofertei câştigătoare şi la modul de utilizare a căilor de atac, informaţii referitoare la
clauzele contractuale obligatorii şi la eventualele garanţii cerute de concedent, cu precizarea
cuantumului acestora. Orice persoană interesată are dreptul de a solicita să participe la
procedura de atribuire a unui contract de concesiune de bunuri proprietate publică, iar
concedentul are obligaţia să asigure obţinerea documentaţiei de atribuire de către aceasta, prin
una dintre modalităţile prevăzute de art. 312 alin. (8) lit. a) şi b) C. adm. Licitaţia va fi iniţiată
prin publicarea unui anunţ corespunzător şi se va desfăşura în conformitate cu dispoziţiile
cuprinse în art. 314 C. adm. În acelaşi timp, art. 315 C. adm. prevede, prin excepţie de la
regula atribuirii prin licitaţie a contractului de concesiune a bunurilor proprietate
publică, atribuirea directă a acestora în concesiune către companii naţionale, societăţi
naţionale sau societăţi aflate în subordinea, sub autoritatea ori în coordonarea ministerelor sau
a altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale ori a autorităţilor publice

4
locale, „care au fost înfiinţate prin reorganizarea regiilor autonome şi care au ca obiect
principal de activitate gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea respectivelor bunuri,
dar numai până la finalizarea privatizării acestora”. Articolele 316-319 C. adm. prevăd reguli
detaliate referitoare la conţinutul ofertei de încheiere a contractului de concesiune, care
trebuie să fie elaborată în conformitate cu prevederile documentaţiei de atribuire, componenţa
şi procedura de lucru a comisiilor de evaluare a ofertei, modul de determinare a ofertei
câştigătoare care va conduce la încheierea contractului, prin utilizarea următoarelor criterii de
atribuire: nivelul cel mai mare al redevenţei; capacitatea economico-financiară a ofertanţilor;
modul de asigurare a protecţiei mediului înconjurător; condiţiile specifice impuse de natura
bunului concesionat.
Cât priveşte conţinutul contractului de concesiune de bunuri proprietate publică, art. 324 alin.
(1) C. adm. dispune că acesta este alcătuit din două părţi: o primă parte este partea
reglementară, care cuprinde, în principiu, clauzele prevăzute în caietul de sarcini; cea de-a
doua parte este partea contractuală, care este dată de clauzele convenite de părţile
contractante în completarea celor din caietul de sarcini, fără ca asemenea clauze să contravină
obiectivelor concesiunii pe care acesta le impune. De asemenea, art. 325 C. adm. prevede
drepturile şi obligaţiile concesionarului, iar art. 326 enumeră drepturile şi obligaţiile
concedentului. Dintre acestea din urmă, reţinem că, potrivit art. 326 alin. (6) C.
adm.,  concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a contractului de
concesiune de bunuri proprietate publică, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din
motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz; tot astfel concedentul
poate denunţa unilateral contractul de concesiune, atunci când interesul naţional sau local
impune aceasta [art. 327 alin. (1) lit. c) C. adm.].
Revenind la conţinutul contractului de concesiune analizat, este de reţinut că, potrivit art. 324
alin. (5) C. adm., în contract trebuie precizate în mod distinct categoriile de bunuri ce pot fi
utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv: a) aşa-numitele bunuri de retur, ce
au făcut obiectul concesiunii şi care, la încetarea contractului, vor reveni, de plin drept, gratuit
şi libere de orice sarcini, concedentului; b) bunurile proprii ale concesionarului, ce au fost
utilizate de el pe durata concesiunii şi care, în mod firesc, la încetarea contractului, vor
rămâne în proprietatea sa.
În privinţa exercitării dreptului de concesiune, art. 872 C. civ. prevede că titularul
acestui drept poate efectua orice acte materiale sau juridice necesare asigurării exploatării
bunului concesionat. Cu toate acestea, sub sancţiunea nulităţii absolute, concesionarul nu
poate înstrăina şi nici nu poate greva bunul dat în concesiune sau, după caz, bunurile destinate
ori rezultate din realizarea concesiunii, bunuri care, potrivit legii sau actului constitutiv,

5
trebuie să fie înapoiate concedentului la încetarea, din orice motive, a concesiunii. În schimb
art. 872 alin. (2) C. civ. permite concesionarului să dobândească în proprietatea sa fructele,
precum şi, în limitele prevăzute de lege şi de actul de constituire, productele bunului
concesionat. Tot astfel, art. 325 alin. (1) şi (2) C. adm. dispune că, în temeiul contractului de
concesiune de bunuri proprietate publică, concesionarul dobândeşte dreptul de a exploata, pe
riscul şi pe răspunderea sa, bunurile proprietate publică ce fac obiectul concesiunii, potrivit
obiectivelor stabilite de concedent şi, se subînţelege, însuşite de concesionar, care are dreptul
de a folosi şi de a culege fructele şi productele bunurilor ce fac obiectul concesiunii, potrivit
naturii bunului şi scopului stabilit de părţi prin încheierea contractului analizat.
Delimitarea dreptului de concesiune a unor bunuri proprietate publică faţă de
dreptul de administrare corespunzător proprietăţii publice. Între cele două drepturi găsim
unele asemănări, dar şi importante deosebiri.
Din punctul de vedere al asemănărilor, se poate reţine că ambele sunt drepturi reale care îşi
au sorgintea în dreptul de proprietate publică şi constituie modalităţi specifice de exercitare a
acestui drept. De asemenea, niciunul dintre cele două drepturi nu constituie o dezmembrare a
dreptului de proprietate publică.
Între ele există însă importante deosebiri.
Astfel, în primul rând, dreptul de administrare poate aparţine numai unor subiecte de drept
public – regii autonome, prefecturi, autorităţi publice centrale şi locale [art. 868 alin. (1) C.
civ.] –, pe când dreptul de concesiune poate aparţine numai unor subiecte de drept privat,
persoane fizice sau persoane juridice române ori străine, ceea ce dispune expres art. 871 alin.
(2) C. civ. şi ceea ce rezultă din dispoziţiile art. 308 alin. (2) C. adm., care am arătat că prevăd
că orice persoană interesată poate înainta concedentului o propunere de concesionare.
În al doilea rând, dreptul de administrare se naşte numai pe calea unui act administrativ de
autoritate emis de organul de stat competent – Guvernul, consiliul judeţean, respectiv
Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliul local [art. 867 alin. (1) C. civ.] –, pe
când dreptul de concesiune se naşte exclusiv pe baza unui contract încheiat între concedent,
titular al dreptului de proprietate publică, şi concesionar, beneficiarul concesiunii (art. 303 C.
adm.). În al treilea rând, sub aspectul prerogativelor, titularul dreptului de administrare poate
să posede, să folosească şi, în anumite limite, chiar să dispună de bunul primit, pe când
dreptul de concesiune conferă concesionarului numai dreptul de a poseda bunul, de a-l folosi
în scopul stabilit de părţi prin contract şi de a-i culege fructele, precum şi, în limitele
prevăzute de lege şi în actul de concesionare, chiar şi productele bunului concesionat.
În sfârşit, dreptul de administrare este un drept real, în principiu, perpetuu şi inalienabil, pe
când dreptul de concesiune este un drept real, temporar şi inalienabil.

6
 Încetarea contractului de concesiune. Potrivit art. 871 alin. (3) C. civ., procedura de
încetare a contractului de concesiune este supusă condiţiilor prevăzute de lege, adică de
normele speciale în materie. Contractul de concesiune poate să înceteze în mai multe moduri
prevăzute de art. 327 C. adm. Astfel, mai întâi el poate să înceteze prin ajungerea la termen.
Într-adevăr, la expirarea termenului pentru care a fost încheiat, contractul de
concesiune încetează de drept, afară de situaţia în care părţile convin  în scris prelungirea
acestuia în condiţiile prevăzute de lege.
Apoi, art. 327 alin. (1) lit. c) C. adm. dispune că, în cazul când interesul naţional sau
local o impune, contractul de concesiune poate înceta prin denunţarea lui unilaterală de către
concedent; în acest caz însă, concedentul va notifica de îndată concesionarului intenţia de a
denunţa unilateral contractul şi va face menţiune cu privire la motivele ce l-au determinat să
procedeze astfel.
Potrivit art. 327 alin. (1) lit. d) C. adm., contactul de concesiune încetează prin rezilierea lui
de către concedent, în cazul neîndeplinirii obligaţiilor contractuale de către concesionar, cu
plata de despăgubiri în sarcina acestuia; tot astfel, şi concesionarul poate rezilia contractul, în
cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent [art. 327 alin. (1) lit. e) C.
adm.].

Contractul încetează prin dispariţia obiectului concesiunii dintr-o cauză de forţă

majoră sau prin renunţare, în cazul imposibilităţii obiective de exploatare a bunului de către
concesionar, situaţii în care nu se datorează despăgubiri [art. 327 alin. (1) lit. f) C. adm.].

7
 Bibliografie

1. Corneliu Bârsan -  Drept civil. Drepturile reale principale. Ed. a 4-a.