Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
IASI, 2022
INTRODUCERE
2
• Nu încercaţi să memoraţi textul acolo unde nu înţelegeţi. Reţinerea noţiunilor
poate fi realizată mai uşor dacă apelaţi la exemple ipotetice din cotidian şi, de
asemenea, la bibliografia recomandată.
• Alocaţi mai multe şedinţe de studiu pentru unităţile de studiu ample pentru care
timpul necesar de învăţare este mai mare de 200’. Reveniţi ori de cîte ori este
nevoie asupra noţiunilor explicate în curs.
• După parcurgerea fiecărei unităţi de studiu, rezolvaţi testele de evaluare inserate
la sfîrşitul acesteia. Testele au un caracter orientativ, oferindu-vă doar un model
de evaluare.
Evaluarea la disciplina Decizia în administraţia publică se va realiza pe baza
evaluării pe parcurs (teme de control și teste pe parcursul semestrului) cu o pondere de
30% şi, de asemenea, pe baza examenului care are o pondere de 70% din aceasta. Nota
minimă pentru componenta de examen trebuie să fie cel puţin 5 (cinci). Nota finală se va
calcula ca medie ponderată a celor două componente.
3
CUPRINS
INTRODUCERE ................................................................................................................ 2
4
US 8.3 Raporturile dintre descentralizare şi autonomie locală ......................................... 79
8.3.1. Caracterizarea principiului autonomiei locale ........................................................ 79
8.3.2.Limitele autonomiei locale. Subsidiaritatea ............................................................. 83
8.3.3. Caracteristici ale dezvoltării regionale ĩn România ................................................ 86
5
US 1 CARACTERISTICI ALE PROCESULUI DECIZIONAL ĨN SECTORUL
PUBLIC
Obiective specifice:
Rezumat:
Unitatea de studiu 1 intitulată „Caracteristici ale procesului decizional în sectorul
public” tratează cadrul general al deciziei administrative, care pe lângă definirea concretă a
procesului decizional, se au în vedere factorii de influenţă a procesului decizional, clasificarea
deciziilor administrative şi trăsăturile acestora.
6
Deciziile reprezintă o componentă de bază a activităţii zilnice a managerilor din
zilele noastre, atât ĩn domeniul public cât şi ĩn cel privat. Deşi au ĩnceput să apară lucrări
care abordează modele de luare a deciziilor utile secorului privat, nu exista acelaşi
interes pentru studii similare aplicabile sectorului public. Or, nu trebuie să ne fie
indiferent felul ĩn care se adoptă bugetul local, cum se fundamentează deciziile de
semaforizare a unui oraş sau de prevenire a accidentelor rutiere, cât costă anumite bunuri
achiziţionate de către autorităţi ale administraţiei, pentru ca sursa de finanţare a reprezintă
banul public.
De multe ori, când ĩntrebarea „Cum se iau deciziile ĩn administraţia publică”
este adresată celor care lucrează ĩn sistem, se răspunde , fie că primează criteriile
juridice, fie că se ţine cont de interesele politice, fără a face trimitere la interesul
public. Deşi se invocă permanent alocarea insuficientă a resurselor financiare, s-a
constatat o gestionare necorespunzătore a acestora, caracterizată prin risipă de fonduri şi
consum public nejustificat. Ĩn plus, oficialii europeni invocă permanent necesitatea
ĩmbunătăţirii capacităţii administrative a României de absorbţie a fondurilor comunitare ,
precum şi ĩntărirea constrângerilor bugetare. Apreciem că soluţia optimă de realizare a
acestor cerinţe o reprezintă importarea de către sectorul public a unor metode şi tehnici de
gestiune a resurselor specifice sectorului privat, fără să se piardă din vedere specificul
administraţiei publice.
Ĩn ţările europene, sectorul public cuprinde numeroase organizaţii care ocupă un
spectru larg de activităţi, de la furnizarea energiei electrice sau telecomunicaţii, până la
serviciile medicale. Cerinţele specifice procesului decizional al acestor organizaţii vor
depinde de natura concretă a activităţii lor. Dat fiind că asemenea companii se află
deseori ĩn concurenţă cu cele din sectorul privat, numeroase instrumente strategice şi
tactice specifice deciziilor, se aplică ĩn aceeaşi măsură, atât organizaţiilor publice, cât şi
celor private. Deosebirea esenţială este aceea că instituţiile publice nu au scop
lucrativ(sunt non-profit). Comisia Europeană a adoptat recent concepţia conform căreia
subvenţiile de stat nu pot fi compatibile cu Tratatul de la Roma, organizaţiile publice
fiind supuse unei presiuni tot mai mari, ĩn vederea aplicării regulilor economiei
concurenţiale.
7
La nivel mondial, numeroase ramuri economice de interes strategic continuă să se
afle ĩn proprietatea statului, deşi domină tendinţa de privatizare, ĩn special a companiilor
prestatoare de servicii de gospodărie comunală şi de telecomunicaţii. Principalul impact
al privatizării asupra procesului decizional va depinde de forma sub care se va realiza
privatizarea, dar unele companii şi-ar putea păstra poziţia de monopol, chiar schimbându-
şi forma de proprietate.
La nivelul organizaţiilor publice, procesul decizional este influenţat de următorii
factori:
1.orientările ideologice şi influenţele politice. Unele ţări europene şi
asiatice(India, China), pornesc de la ideea că scopul ĩntreprinderilor publice este de a
oferi servicii publice; ca urmare, procesul decizional este subordonat realizării acestui
obiectiv, iar orientările politice generale ale guvernului vor fi luate ĩn considerare;
2. furnizorii monopolişti. Autorităţile publice reprezintă adesea, furnizori
monopolişti ai unui tip de servicii. Chiar dacă activitatea lor este supusă criteriilor de
eficienţă, indiferent de forma de definire a acesteia, ele trebuie să respecte anumite
constrângeri impuse de autorităţi, ca de exemplu, interdicţia de a-şi utiliza profitul după
nevoi proprii. Pe de altă parte, ĩn absenţa unor rezultate financiare pozitive,
ĩntreprinderile publice vor putea conta pe „ajutorul” aceloraşi autorităţi care sunt dispuse
să le acopere pierderile. Mai mult, ele vor fi afectate de schimbările direcţiei politicii
generale guvernamentale şi, ca urmare, vor fi mai puţin consecvente decât organizaţiile
private. Lipsa libertăţii de a alege pentru clienţi ĩnseamnă că furnizorii nu sunt supuşi
aceloraşi presiuni care afectează deciziile ĩn sectorul afacerilor private, deoarece nu au
concurenţă, deci nu trebuie să depună eforturi de promovare pe piaţă;
3.birocraţia şi lipsa de flexibilitate. Apartenenţa la sectorul public poate afecta
stilul de gestiune , precum şi valorile managerilor şi ale angajaţilor, conducând ĩn special
la exces de birocraţie şi la diminuarea flexibilităţii faţă de presiunile externe;
4. confruntarea pentru resursele guvernului. Cea mai mare parte din deciziile
reale ale organizaţiilor publice constau ĩntr-o luptă permanentă pentru resursele
guvernului şi obţinerea de bani publici. Majorarea volumului alocaţiilor bugetare anuale
sau reducerea de fonduri exercită un impact deosebit asupra investiţiilor efectuate şi
calităţii serviciilor prestate. Nu există motive temeinice pentru care asemenea indicatori
8
să nu fie supuşi analizei cost-beneficii, deşi natura argumentelor şi logica ar putea fi
diferite, ĩn sensul că dobândirea şi utilizarea banilor publici nu sunt realizate conform
regulilor economiei de piaţă.
Aşadar, sfera organizaţiilor publice este de o mare complexitate, de la organizaţii
umanitare, la instituţii religioase sau la de ĩnvâţământ. Organizaţiile fără scop lucrativ
sunt fondate din alte considerente decât cele comerciale; de exemplu protecţia păsărilor şi
animalelor, cercetări medicale, operaţiuni internaţionale de salvare, eradicarea sărăciei.
Din aceste considerente, procesul decizional trebuie să recunoască şi să reflecte valorile
ĩmpărtăşite de asemenea organizaţii. Totodată, la elaborarea deciziilor trebuie să se
ĩnţeleagă , ĩn unele cazuri, caracterul benevol al activităţiile desfăşurate, precum şi
varietatea surselor de finanţare disponibile, nu numai banii publici prelevaţi din
impozitele şi taxele contribuabilului.
Toate aceste considerente vor avea o influenţă considerabilă asupra strategiei
organizaţionale, iar procesul decizional va fi mai lent,mai incert, dar de o complexitate
deosebită. Este posibil să se exercite mai multe presiuni din partea celor care finanţează
anumite proiecte, prin implicarea lor ĩn anumite faze ale procesului decizional. De
asemenea, s-ar putea să existe mai multe obiective contradictorii, care ĩngreunează
conturarea clară a unei strategii de dezvoltare a organizaţiei şi, implicit alegerea celor mai
bune soluţii de rezolvare a problemelor. Ĩnsă procesul decizional trebuie să ĩnglobeze
stilul şi aspiraţiile organizaţiei.
9
numai atunci când există, în planul judecăţii umane, mai multe posibilităţi, metode sau
variante adecvate, de a rezolva o problemă şi urmează să se opteze numai pentru una
dintre ele, şi anume, pentru aceea care pare a fi cea mai avantajoasă.
Dacă toate soluţiile posibile ar conduce la acelaşi rezultat, problema opţiunii, a
preferinţei pentru o anumită variantă, nu ar mai avea sens. În realitate, soluţiile diferă
între ele sub multe aspecte, inclusiv în funcţie de perspectiva din care sunt analizate şi de
sistemul de referinţă ales. Aşa se face că, în orice domeniu de activitate, dintr-un anumit
punct de vedere este de preferat soluţia X, iar din altul – soluţia Y etc.
În sfera administraţiei publice, ca şi în alte domenii, deciziile presupun un
anumit grad de autonomie a decidenţilor. Această autonomie are însă un caracter relativ
mai pronunţat şi mai restrictiv, datorită prezenţei cadrului normativ în care se derulează
activităţile publice. În principiu, administraţia efectuează o alegere dintre mai multe
soluţii posibile; dar acolo unde legea stabileşte riguros ce trebuie să se întreprindă de
către persoanele/instituţiile publice şi care sunt mijloacele concrete de acţiune, nu se mai
pune problema autonomiei de adaptare a unei decizii administrative, ci doar de a executa
dispoziţii legale.
În esenţa sa, decizia, care sintetic concretizează hotărârea de a acţiona sau nu
într-un anumit mod faţă de un anumit obiectiv, are la bază un proces decizional ce
presupune parcurgerea următoarelor etape principale:
stabilirea obiectivelor administrative, care pot viza, fie latura internă a
administraţiei (structura sa), fie pe cea exterioară (orientată şi spre satisfacerea interesului
general);
culegerea, prelucrarea şi analiza informaţiilor administrative;
elaborarea de variante alternative şi adoptarea deciziei administrative;
execuţia şi controlul rezultatelor obţinute.
În practica administrativă, domeniul alegerii poate varia între doi poli şi anume:
absenţa opţiunii (situaţie în care decizia nu există) şi alegerea arbitrară (caz în care, de
regulă, nu s-au respectat nici normele de drept). În această situaţie, decizia este ilegală şi
urmează să fie retractată de administraţie sau anulată în instanţa judecătorească. O
condiţie fundamentală, ce se impune în cazul deciziilor administrative, este ca ele să ducă
10
la obţinerea unor rezultate maxime cu un consum minim de resurse. Pentru aceasta este
necesar ca procesul alegerii soluţiilor de aplicat să satisfacă anumite cerinţe şi anume:
1) alegerea trebuie să fie conştientă, precedată de o deliberare. Un gest instictiv
sau un impuls nereflectat nu constituie o decizie;
2) alegerea urmează a fi orientată spre unul sau mai multe scopuri. Această
cerinţă deosebeşte decizia administrativă de celelalte activităţi umane şi de
comportamentele care sunt simple exteriorizări ale impulsurilor in-terne;
3) alegerea trebuie să ducă la acţiune. Decizia administrativă determină acţiunea
propriu-zisă, care este indispensabilă pentru a concretiza voinţa administraţiei. Dacă
decizia nu duce la acţiune, ea rămâne o simplă declaraţie de intenţie.
Decizia administrativă are un conţinut adecvat politicii promovate de stat, prin
faptul că scopul urmărit este stabilit de puterea politică, dar mijloacele de executare (a
legilor) sunt, în bună măsură, lăsate la alegerea administraţiei. În mod normal, însă,
acţiunea administrativă nu trebuie să se reducă la rolul de executant mecanic al voinţei
puterii politice; profesionalismul funcţionarilor publici permite ca aceştia să înţeleagă
corect problemele vieţii sociale şi nu să acţioneze pe baza unor automatisme.
În practică, de regulă, administraţia respectă concepţia puterii politice, exprimă
şi realizează voinţa acesteia. Nu există decizii administrative pure, deoarece toate
acţiunile instituţiilor publice concretizează opţiunile efectuate de puterea politică.
Relaţiile politice se desfăşoară de fiecare dată în cadrul unui sistem de instituţii
şi organizaţii politice, prin mecanismul legăturilor directe dintre conducători şi conduşi,
pe baza deciziilor politice şi a normelor juridice. În acest context, este relevantă
constatarea după care, deşi administraţia publică, identificată într-un anumit sens cu
birocraţia, este subordonată puterii politice şi implicit ideologiei partidului (coaliţiei) aflat
la conducerea unei societăţi. Pe plan mondial, anii ’80 au evidenţiat o creştere fără
precedent a rolului birocraţiei în viaţa economico - socială. “Patru instituţii unite:
economia, electoratul, guvernul şi birocraţia formează un cerc închis al interacţiunii
dintre politică şi economie. Alegătorii evaluează performanţa economiei şi îşi exprimă
satisfacţia sau insatisfacţia faţă de partidul aflat la putere.
11
Pe de altă parte, guvernul şi birocraţia (n.n. administraţia publică) stabilesc
instrumentele de politică economică, care afectează starea economiei şi modul de
utilizare a acestora”.1
Un specialist japonez (Micho MURAMATSU)2 afirma în anul 1982 că,
birocraţia şi birocraţii au devenit actori politici. Puterea birocraţiei a crescut foarte mult,
exercitând o influenţă majoră în sistemele politice ale ţărilor puternic industrializate, mai
ales în sfera deciziilor. Majoritatea programelor guvernamentale sunt influenţate de
birocraţi, aceştia fiind implicaţi în întregul proces legislativ şi deţinând controlul asupra
informaţiilor. Ei sunt consultaţi în toate fazele procesului decizional şi sunt membri ai
diferitelor consilii (staffuri).
În ţările cu democraţii tradiţionale – Italia, Germania, S.U.A. – separarea
politicienilor de elită de birocraţii de carieră s-a produs încă de la sfârşitul secolului al
XIX lea. În principiu, scopurile celor două categorii sunt identice subordonându-se
asigurării creşterii economice, dar diferă mijloace-le concrete de acţiune.
Ascensiunea birocraţiei în societate a dus la apariţia tipului de stat birocratic,
începând cu anul 1980, caracterizat de:
dezvoltarea sectorului public în economie;
creşterea birocraţiei, atât ca număr de personal ocupat, cât şi ca sistem de
organizare şi comportament;
dependenţa şi subordonarea economiei aproape în totalitate, faţă de instituţiile
publice care stabilesc strategiile de dezvoltare.
În condiţiile statului birocratic, creşte considerabil gradul de autonomie al
administraţiei publice, se limitează aria competenţei de alegere a agenţilor economici, cât
şi responsabilitatea pentru deciziile luate de aceştia. Apare însă următorul paradox:
“partea de responsabilitate pe care o pierde agentul economic nu este preluată de stat sau
12
de aparatul birocratic. Ea se pierde complet, fapt ce se reflectă în stabilirea
constrângerilor bugetare ale agenţilor economici şi, prin aceasta, tolerarea risipei
transpusă în diminuarea dramatică a eficienţei şi generalizarea penuriei de resurse”.3
În prezent, procesul decizional în administraţia publică este extrem de complex,
iar organele abilitate în acest scop au o mare responsabilitate pentru a evita luarea de
decizii eronate. De calitatea deciziilor depinde calitatea actului administrativ. Pe fondul
creşterii rolului birocraţiei în economie şi societate, este necesar ca funcţionarul public de
carieră să adopte în mod operativ deciziile şi să urmărească execuţia lor. Pentru a reduce
erorile în materie decizională, este necesară cunoaşterea şi respectarea următoarelor
cerinţe de ordin4 empiric:
1) cel care decide poate imita pe alţi funcţionari. Este un mod uşor şi des întâlnit
în practică, dar nerecomandabil, deoarece complexitatea vieţii sociale prezintă o mare
diversitate de situaţii, care nu sunt identice;
2) decizia poate fi luată pe baza experienţei altora, după cazurile similare
precedente. Însă într-o asemenea situaţie, este necesar ca funcţionarul public să aibă
discernământul precis pentru a alege precedentul adecvat cazului pe care urmează să-l
soluţioneze. În acest fel, se formează o cutumă care facilitează activitatea instituţiilor
publice;
3) cel care decide se întemeiază pe propria sa experienţă. Dar reuşita acestei
metode este asigurată, numai dacă există o similitudine între problema ce urmează a fi
rezolvată şi experienţa anterioară;
4) decizia poate fi adoptată cu ajutorul intuiţiei şi perspicacităţii, transformând
administraţia publică într-o veritabilă artă. Deşi, aceste calităţi nu asigură bazele
ştiinţifice necesare actului administrativ, ele pun în evidenţă capacitatea funcţionarului
public de a anticipa evoluţia proceselor economice, politice şi sociale şi de a acţiona în
consecinţă.
3 Iancu, A – Tratat de economie. Ştiinţa economică şi interferenţele ei; vol.1, Editura Economică,
Bucureşti, 1993, p.397
4 Oroveanu, T. – op.cit.; p.371
13
Decizia administrativă are un caracter complex, dar esenţa sa rămâne
satisfacerea drepturilor şi intereselor cetăţenilor. Acţionând cu prioritate în interesul
general, decizia administrativă rămâne în cadrul legalităţii.
14
serviciu ce le revin corespunzător postului ocupat, desfăşurarea activităţii oricărei
instituţii presupune şi implicare fiecărui lucrător în rezolvarea problemelor de serviciu;
prin observarea, analiza şi încadrarea corectă a fenomenelor la care se referă, inclusiv
prin sesizarea disfuncţionalităţilor şi posibilităţilor de îmbunătăţire continuă a activităţii
respective.În mod firesc, ei trebuie să aprecieze măsura în care solicitările ce li se
adresează pot fi soluţionate în conformitate cu prevederile actelor normative, luând
deciziile corespunzătoare.
Pe de altă parte, funcţionarea normală a instituţiilor administrative implică şi
manifestarea forurilor competente în luarea de decizii cu impact diferit asupra activităţii
acestora. Astfel, dacă se are în vedere natura obiectivelor urmărite prin prisma
impactului îndeplinirii acestora asupra funcţionării instituţiilor administrative, se pot
identifica alte două categorii de decizii, şi anume:
- decizii cu caracter strategic;
- decizii cu caracter tactic.
Deciziile cu caracter strategic vizează angajarea unor obiective majore, de mare
importanţă şi care necesită un timp mai îndelungat de realizare, având un conţinut mai
complex şi un rol determinant în funcţionarea pe termen lung a instituţiei respective, cum
sunt cele privind construirea unor sedii adecvate, dotarea cu echipamente performante
etc.
Deciziile cu caracter tactic se referă, în principiu, la stabilirea modalităţilor
concrete şi crearea condiţiilor optime pentru înfăptuirea deciziilor strategice, ţinând de
derularea operativă a activităţilor corespunzătoare. Acestea sunt conturate cu mai multă
exactitate decât cele strategice, au durate de timp de execuţie mai scurte şi efecte, adesea,
immediate. Ele sunt mai simple dar şi mai numeroase, în raport cu diversitatea situaţiilor
în care se impun a fi luate nu numai de către conducători ci şi de către participanţii la
realizarea obiectivelor (sarcinilor) instituţiilor administrative.
Având, însă, în vedere multitudinea şi marea varietate a deciziilor generate de
complexitatea activităţii respective, în clasificarea acestora se folosesc diferite criterii
specifice. Astfel, după Mihai Oroveanu., deciziile administrative se clasifică după
următoarele criterii:5.
15
1. după importanţă;
2. după gradul lor de generalitate;
3. după gradul libertăţii de apreciere;
4. după măsura cunoaşterii probabilităţii efectelor;
5. după operativitatea lor;
16
decizii în condiţii de risc, atunci când fiecare acţiune conduce la un rezultat
dintr-un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecărui rezultat fiind cunoscută;
decizii în condiţii de incertitudine, atunci când fiecare acţiune este de natură
să producă un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecărui rezultat nefiind
cunoscută.
5) După operativitatea cu care sunt luate, deciziile administrative pot fi
clasificate în spontane şi pregătite. Primele se bazează pe intuiţie, inspiraţie de moment,
pregătirea profesională şi experienţa celui care decide; ele sunt justificate în cazurile de
urgenţă ca singura procedură operativă. Este de dorit, însă, ca deciziile spontane care
prezintă o anumită importanţă pentru activitatea instituţiilor publice, să fie evitate şi
înlocuite cu decizii temeinic documentate şi pregătite.
Respectarea formelor adecvate de emitere a deciziilor administrative constituie o
regulă fundamentală în activitatea administraţiei, deoarece contribuie la funcţionarea
eficientă şi raţională a mecanismului administrativ.
Respectarea formelor deciziilor le asigură acestora un caracter unitar şi aceeaşi
metodologie de aplicare, indiferent de natura instituţiei publice şi localizarea teritorială;
numai în acest mod, ele sunt cunoscute în detaliu de funcţionari şi măresc randamentul
activităţii pe care o desfăşoară.
Pe plan mondial, dezvoltarea formalităţilor nejustificate constituie un fenomen
care s-a amplificat în mod continuu, astfel încât guvernele instituie frecvent, organisme
care au misiunea de a simplifica formele administrative. În anumite cazuri, formele sunt
utilizate de funcţionari, pentru a-şi spori libertatea de apreciere şi de a-şi declina
răspunderea; ele constituie un adăpost al administraţiei împotriva presiunilor individuale
sau colective la adoptarea unor decizii ilegale.
Cu toate acestea, ele reflectă şi o latură conservatoare a administraţiei, putând
deveni un obstacol în analiza diversităţii cazurilor, generate de complexitatea vieţii
sociale. De aceea, trebuie combătută exagerarea în domeniul formelor.
Unele forme sunt anterioare deciziei administrative. Această procedură permite
administraţiei să se informeze asupra consecinţelor unei eventuale activităţi, sugerându-i
modalităţi de acţiune. Anumite condiţii se referă la forma deciziei însăşi sau sunt
posterioare deciziei. În general, decizia administrativă trebuie să fie scrisă, datată,
17
semnată, înregistrată şi dacă are caracter normativ şi produce efecte juridice în exterior,
urmează să fie adusă la cunoştinţa cetăţenilor, prin publicare.
Decizia administrativă prezintă o serie de trăsături caracteristice, şi anume:
colegialitatea, coerenţa, autoritatea.
a) Colegialitatea. În principiu, decizia administrativă este adoptată de un organ
impersonal, însă, ea are un caracter colegial, fiind rezultatul unui proces complex în care
intervin numeroşi funcţionari. Administraţia lucrează în colectiv, pentru că orice decizie
cere o cooperare a compartimentelor sale pentru a evita eventualele dezacorduri şi
contradicţii. Ea utilizează activitatea în colectiv, întrucât garantează caracterul complet al
acesteia şi ia în considerare interesul public.
Totodată, colegialitatea asigură impersonalitatea şi anonimatul necesare acţiunii
administrative. În administraţia publică, accentul se pune pe sarcini şi nu pe funcţionarii
care le îndeplinesc. Marile realizări administrative sunt impersonale şi ele reflectă
permanenţa administraţiei, pe când funcţionarii se schimbă.
În acest sens, John Galbraith este de părere că, din toate alegerile, indiferent de
nivelul lor, trebuie să dispară prezumţia realegerii, pentru a nu obişnui candidaţii la
nesfârşit cu funcţia deţinută, pentru a nu-i familiariza cu cerinţele birocraţiei publice, în
numele avantajelor conferite de experienţă.
Impersonalitatea apără pe funcţionari de eventualele presiuni pe care o acţiune
personalizată ar putea să le antreneze. Ea îl investeşte cu o autoritate exterioară, ce îi
conferă prestigiu social.
b) Coerenţa reprezintă caracteristica principală a deciziei administrative. Fiind
întemeiată pe deciziile anterioare şi pe cerinţele sociale actuale, decizia administrativă
constituie legătura dintre trecut, prezent şi viitor a politicii administrative. Coerenţa
activităţilor din administraţia publică se situează la un înalt nivel calitativ, pentru a
răspunde cerinţelor tot mai mari ale populaţiei.
c) Autoritatea constă în competenţa de a emite decizii care vor servi drept
fundament, la elaborarea altor decizii. Deşi prin autoritatea sa, superiorul ierarhic poate
impune o anumită conduită subordonaţilor săi, el trebuie să ţină cont de propunerile
acestora şi să le recunoască valoarea. O asemenea relaţie de autoritate este relativă,
deoarece superiorul o poate accepta într-un caz şi o poate contesta în alte situaţii. Ea nu
18
produce efect, decât dacă superiorul este de acord cu propunerile subordonatului şi
semnează decizia. În toate cazurile, subordonatul trebuie să ştie că decizia a fost adoptată
pentru un scop anume, la care şi el trebuie să se asocieze, chiar dacă personal, are
anumite reţineri.
De cele mai multe ori, superiorul este acela care influenţează conduita
subordonatului. Este de dorit ca autoritatea superiorului să se întemeieze mai ales pe
calităţile sale personale. Numai astfel, el îşi poate convinge sub-ordonaţii că opinia sa
este cea mai justă, neutilizând autoritatea decât în caz de dezacord.
Din momentul în care a fost adoptată, decizia administrativă este influenţată de
factorul juridic şi de cel temporal. Cele mai importante decizii administrative iau forma
actelor juridice. În plus, dreptul delimitează competenţele instituţiilor publice, precizează
condiţiile în care acestea funcţionează şi reprezintă o barieră împotriva exagerărilor
birocratice. La rândul său, factorul temporal influenţează calitatea execuţiei deciziei şi
exprimă dinamica acesteia. Timpul reprezintă intervalul conştient dirijat între primirea
sarcinilor şi executarea lor, el constituie o garanţie esenţială a procedurii administrative şi
determină o acţiune raţională.
Cu toate acestea, nu este indicată prelungirea exagerată a timpului de gândire,
deoarece reflectă evitarea răspunsurilor şi atitudinea necorespunzătoare faţă de sarcinile
administraţiei. Este necesară alegerea timpului optim de decizie, pentru a nu diminua
eficienţa muncii administrative.
Teste de autocontrol
19
3. Birocraţia ca factor de influenţă a procesului decizional se caracterizează prin următoarele:
e. [x] poate conduce la exces de birocraţie
f. [ ] poate conduce mărirea flexibilităţii faţă de presiunile externe
g. [x]apartenenţa la sectorul public poate afecta stilul de gestiune
20
US 2. IMPLICAREA DECIZIILOR STRATEGICE ĨN REFORMAREA
SISTEMULUI ADMINISTRATIV SI DECIZIA ADMINISTRATIVĂ ÎN
CONTEXTUL NOULUI MANAGEMENT PUBLIC
Obiective specifice:
Rezumat:
Unitatea de studiu 2 intitulată „Implicarea deciziilor strategice ĩn reformarea sistemului
administrativ si decizia administrativă în contextul noului management public” implicarea
deciziilor strategice în reformarea sistemului administrativ, precum şi prezentarea deciziei
administrative în contextul noului management public.
Termenul reformă include, atât semnificaţii preluate din lumea afacerilor cum ar fi
„transformare” şi „reinventare”, pe lângă tradiţionalele accepţiuni de „modernizare” şi
„îmbunătăţire” specifice sectorului public. Trebuie precizat că termenul „reformă”
implică nu numai o simplă schimbare, ci o schimbare avantajoasă/benefică; el presupune
o mişcare deliberată de la o stare (trecută) mai puţin dezirabilă, la o stare (viitoare) mai
21
mult dezirabilă, ţinând cont de nevoile, aşteptările şi dorinţele cetăţenilor
Reforma poate avea loc la mai multe niveluri, deci poate fi:
de prim rang- constând în adaptarea şi reglarea practicilor acceptate;
de rangul al doilea- constând în adoptarea de noi metode;
de rangul al treilea- angajând schimbări în seriile de idei care cuprind
obiectivele generale şi cadrul acţiunii.
Ĩn elaborarea unui plan de reformă administrativă, componenta fundamentală o
reprezintă strategia.O strategie de modernizare a sistemului administrativ se derulează
pe mai multe etape, astfel:
-stabilirea finalităţii strategiei de dezvoltare a unei colectivităţii sau cui foloseşte
aceasta;
-definirea scopurilor şi a obiectivelor strategiei ;
-elaborarea şi implementarea strategiei;
- evaluarea aplicării strategiei şi impactul acesteia asupra colectivităţii .
Alegerea strategiei trebuie făcută în funcţie de starea sistemului administrativ,
literatura de specialitate analizând trei tipuri de strategii:
-strategii de nonintevenţie;
-strategiile de intervenţie prin investiţii;
-strategii de ruptură.
Strategiile de nonintervenţie pot fi caracterizate prin lipsa de variaţie
componentelor fundamentale sistemului administrativ. Practic, sistemul administrativ nu
suferă nicio schimbare de la o perioadă la alta a evoluţiei societăţii.
Strategiile de nonintervenţie sunt strategii societale, deoarece ele lasă în grija
grupului social să facă transformările şi ajustările necesare ale grupului. Acest tip de
strategii are ca principală caracteristică , puternica invarianţă a relaţiilor fundamentale
ale modelului. Strategiile de nonintervenţie consideră naturală evoluţia acestor relaţii,
fără intervenţia vreunei politici marcate de dorinţa de a se împotrivi vreunei mişcări în
curs, fiind în mod obligatoriu scenarii "în pantă lină"6 sau „contra curentului”.
Strategii de intervenţie prin investiţii sunt strategii de transformare a
structurilor constitutive ale unui sistem, utilizându-i resursele proprii(materiale, umane,
22
financiare, informaţionale). Acest tip de strategii are drept obiect acţiunea asupra acelui
element al sistemului administrativ( de exemplu resursa umană) , care are cea mai mare
importanţă şi poate determina transformarea sistemului în ansamblul său.
Strategiile de ruptură determină statul să intervină şi provoacă transformarea
radicală a sistemului administrativ faţă de cel anterior; altfel spus, voinţa politică este
elementul de bază care dă „undă verde” sau, dimpotrivă, blochează acest demers. Din
acest motiv, specialiştii apreciază că implementarea unei asemenea strategii nu poate fi
asigurată decât prin constrângere, fermitate, chiar dacă se creează neplăceri, mai ales ĩn
rândul celor care se opun caracterului radical al reformei.
23
civilă, ĩn general. El este saturat de alegeri ĩn funcţie de valori şi influenţat de ideologii
mai largi.
Scopul studiilor de management public ĩl reprezintă ĩnţelegerea modului ĩn care
organizaţiile publice şi, ĩn special , cele guvernamentale ĩşi pot ĩndeplini funcţiile.
Dealtfel, fostul vicepreşedinte al S.U.A.- Al Gore- menţiona că managementul public
urmăreşte să facă Guvernul să funcţioneze mai bine şi să-i reducă dimensiunile. Totodată,
apreciem că la ĩnceputul anilor `90(când Bill Clinton a devenit preşedinte al S.U.A.),
managementul public a dobândit o nouă dimensiune ĩn plan evolutiv, odată cu apariţia
sintagmei „Noul Management Public”(NMP).
Astfel, conform aprecierii lui Hood, noul management public presupune
dobândirea unui nou sistem de valori, cu accent deosebit pe eficienţă şi stabilirea unor
scopuri clare pentru utilizarea resurselor publice. De asemenea, alţi doi cercetători
americani-Metcalfe şi Richards- afirmau că sarcina noului management public este de a
dezvolta capacităţi macroorganizaţionale noi şi distincte, pentru a face faţă
schimbărilor structurale la nivelul ĩntregului sistem al administraţiei publice. Aceste noi
obiective schimbă fundamental procesul decizional din administraţie transformată ĩntr-o
interfaţă ĩntre stat şi societatea civilă, după cum se poate observa ĩn Figura nr.1:
Obiective ___________________________________ Necesităţi
STAT------------------→ Administraţie--------------------→ SOCIETATE CIVILĂ
Intrări _________________________________ Ieşiri
-angajaţi -calificări academice
-clădiri -rapoarte
-resurse/finanţe -mărfuri
Fig. nr.1 Triada stat-administraţie-societate civilă
Aşezarea administraţiei ĩntre stat şi societate i-a făcut pe unii autori să o considere
drept „o stradă cu două sensuri”. Ea este o „legătură de ieşiri”(output), adică serveşte la
transmiterea informaţiilor şi resurselor de la stat la societatea civilă, dar este şi o
„legătură de intrări”(input), adică transmite cererile actorilor din societatea civilă, ĩnapoi
la stat. Pentru ca administraţia să-şi ĩndeplinească ĩntr-un mod cât mai eficient misiunea,
are nevoie de suportul managementului public, care trebuie să caute cele mai adecvate
24
modalităţi de folosire a resurselor pentru atingerea obiectivelor aflate ĩntr-o permanentă
achimbare.
Desigur, nu orice activitate a funcţionarilor publici este ĩn exclusivitate de natură
managerială, implicând actul deciziei; sunt numeroase activităţi de execuţie, de
ĩndeplinire a sarcinilor de diverse tipuri, fapt care explică clasificarea funcţiilor publice ĩn
funcţii de decizie, respectiv de execuţie. Ĩnsă ĩn activitatea lor, funcţionarii
publici(administratorii, cum mai sunt denumiţi de unele lucrări) trebuie să ţină cont de
eficienţă şi de obiectivele politicilor publice, iar managerii trebuie să respecte legea, ĩn
vederea utilizării optime a resurselor.
Managementul public nu are doar o sferă de aplicabilitate macroorganizaţională,
ci şi una microorganizaţională, la nivelul instituţiilor publice. Astfel, sarcina
managementului public la nivelurile inferioare este privită ca fiind „imitativă”, ĩn vederea
perfecţionării abilităţilor microorganizaţionale ale administraţiei publice.
Cu toate acestea, este necesar să remarcăm că există diferenţe importante ĩntre
conducerea unui stat şi conducerea unei ĩntreprinderi. Ca urmare, numeroşi autori
apreciază că anumite procese sunt unice pentru sectorul public şi tocmai această unicitate
constituie esenţa managementului public. Procesele ĩn cauză sunt cele referitoare la
administrarea unor ĩntregi grupuri de organizaţii, şi nu doar a unei singure organizaţii şi
la ĩncercarea de a ajusta ĩntregul sistem de administraţie publică.
Aceste procese care marchează specificul administraţiei publice, ĩn raport cu
sectorul privat, precum şi unicitatea funcţiei publice, au dus la apariţia ĩn deceniul trecut a
termenului de Guvernare.
Ĩn anul 1996, R.Goodin aprecia că „guvernarea nu este nimic altceva decât
conducerea societăţii de către funcţionari oficiali ce deţin controlul asupra << punctelor
de comandă >> organizaţionale ale societăţii”8. Ĩntr-adevăr, „conducere” sau
„ĩndrumare”/ „ghidare” sunt termenii preferaţi ĩn cea mai mare parte a Europei
Continentale. Ĩn aceste abordări pe sisteme, graniţele dintre instituţiile individuale devin
mai puţin importante decât modul ĩn care ĩntregul sistem funcţionează sau nu. Avem de-a
face cu o perspectivă ĩn care graniţele convenţionale dintre politică şi administraţie sunt
mai puţin semnificative, iar marile probleme sociale pot fi abordate mai direct şi mai
8Goodin, R – The theory of institutional design; Cambridge; Cambridge University Press; 1996; p.13
25
rapid rezolvate, prin colaborare, decât din perspectiva mai limitată a administraţiei
publice.
Ĩn literatura de specialitate, guvernarea este privită din două puncte de vedere, ca
activitate şi ca structură. Ĩn prima ipostază, guvernarea reprezintă activitatea de
conducere a unui stat sau a unităţilor administrativ-teritoriale, prin intermediul căreia se
realizează interese publice, binele public ĩn general. Ĩn cea de-a doua ipostază,
guvernarea este o structură de autorităţi şi organe care acţionează ĩn regim de putere
publică.
De asemenea, guvernarea mai poate fi definită ĩn sens larg şi sens restrâns:
-ĩn sens larg, guvernarea este o activitate complexă, de conducere, ĩn regim de
putere publică şi de natură predominant politică, realizată de autorităţile politice ale
statului, legal( constituţional) constituite. Aceste autorităţi sunt: Parlamentul,
Preşedintele, Ĩnalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Consilii judeţene şi locale, primari,
serviciile aflate ĩn subordinea lor. Prin activităţi specifice, realizează fiecare , ĩn limita
competenţelor proprii, satisfacerea anumitor interese publice;
-ĩn sens restrâns, guvernarea este activitatea specifică, de natură predominant
executivă sau administrativă, realizată ĩn regim de putere publică de Guvern(ca autoritate
centrală), precum şi de autorităţile administraţiei locale. Ĩn ţările europene, precum şi ĩn
S.U.A., autorităţile locale sunt privite ca adevărate guverne locale, fapt care a dus la
reglementarea expresiei Guvernare locală( ĩn ţara noastră, această formulă nu este ĩncă ĩn
uz).
Din aceleaşi surse de documentare, se poate desprinde drept concluzie, faptul că
guvernarea9 este o activitate ĩnfăptuită , ĩn proporţii diferite de autorităţi publice centrale
şi locale şi are o componentă politică şi una executiv-administrativă. De asemenea, ĩn
realizarea acestei activităţi, atribuţiile principale şi mijloacele juridice necesare, sunt date
prin lege Guvernului, care le exercită prin componentele sistemului administrativ.
De asemenea, nu trebuie să se ĩnţeleagă că guvernarea se confundă cu activitatea
executiv-administrativă. Raportul este de la ĩntreg la parte, guvernarea realizându-se prin
intermediul administraţiei publice, şi ĩnfaptuindu-se ĩn regim de autonomie sau de
subordonare ierarhică, sub conducerea generală a Guvernului.
26
Teste de autoevaluare:
1. Strategiile de nonintervenţie pot fi caracterizate prin:
a. [ ]strategii de transformare a structurilor constitutive ale unui sistem, utilizându-i resursele
proprii
b. [x] lipsa de variaţie a componentelor fundamentale ale sistemului administrativ
c. [ ]statul intervine şi provoacă o transformare radicală a sistemului administrativ
d. [x] sunt strategii societale
27
US 3 FAZELE ELABORĂRII DECIZIEI ADMINISTRATIVE
Obiective specifice:
Rezumat:
Unitatea de studiu 3 intitulată „Fazele elaborării deciziei administrative” tratează cele
patru etape în detaliu: 1) iniţierea proiectului de decizie( identificarea problemei); 2) pregătirea
proiectului de decizie; 3) evaluarea variantelor proiectului de decizie şi deliberarea; 4) adoptarea
deciziei.
28
Sunt dese cazurile în care, în administraţia publică o propunere se traduce în
viaţă după ce a fost respinsă de mai multe ori în decursul vremii. Un proiect abandonat în
multe rânduri ca fiind neoportun, este adoptat în cele din urmă, în timp ce alte propuneri
aşteaptă la rând.
În majoritatea cazurilor, impulsul de la originea proiectului vine din exteriorul
administraţiei care este direct interesată în satisfacerea cerinţelor actuale şi mai puţin a
celor viitoare. Din acest motiv, mecanismul administrativ funcţionează lent şi echilibrul
care se stabileşte între elementele sale componente, are un caracter static. Cum orice
tendinţă de schimbare este neutralizată, iniţiativa proiectului de decizie vine din afara
instituţiei publice.
Iniţiativa poate aparţine organelor legislative sau celor administrative ierarhic
superioare, organelor emitente ori celor subordonate, organizaţiilor nonguvernamentale
etc. Iniţiativa organelor superioare rezultă din adoptarea unui act normativ, a cărui
executare implică sarcini sau măsuri tehnico-organizatorice pentru instituţiile
subordonate. Şi acestea din urmă pot iniţia elaborarea unor decizii în cazurile prevăzute
de lege sau când activitatea lor ori a organului superior solicită o reglementare în care
este necesar să se implice. Cetăţenii, societatea civilă, ĩn general, determină iniţierea unei
decizii administrative prin cereri, sesizări şi reclamaţii.
Identificarea problemei reprezintă una din temele de interes public şi poate varia
de la distribuirea titlurilor de proprietate asupra terenurilor agricole sau pădurilor,
creşterea consumului de droguri şi alcool ĩn rândul adolescenţilor.
De exemplu, numărul de copii ĩnregistraţi pentru şcolarizare ĩn clasa ĩntâi este
mai mic decât cel aşteptat sau ĩn scădere de la un an la altul, poate constitui o problemă
care preocupă autorităţile; de asemenea, creşterea numărului de câini vagabonzi sau a
numărului de persoane care se prezintă la control medical ca urmare a muşcăturilor de
căine, se poate ĩnscrie ĩn cadrul preocupărilor de interes public.
Imediat ce se recunoaşte existenţa unei probleme şi necesitatea soluţionării sale,
intervine iniţiativa administraţiei. Pentru ca această iniţiativă să fie eficientă, ea trebuie să
atingă un anumit nivel al structurii administrative.
Odată ce o temă este clarificată, se poate afirma că ea intră pe agenda
instituţională. Altfel spus, instituţia/instituţiile care au jurisdicţie asupra problemei
29
respective, prin managerii lor, consideră că trebuie făcut ceva pentru a găsi o soluţie de
rezolvare. Prin implicarea instituţională, se atribuie un caracter oficial problemei
respective.
Identificarea şi structurarea corectă a problemei reprezintă o etapă crucială pentru
evoluţia viitoare a procesului de luare a deciziei. Costurile identificării greşite a unei
probleme sunt foarte mari, deoarece resurse importante de ordin material, uman şi de
timp sunt risipite ca urmare a unei erori ĩnregistrată ĩn faza de iniţiere a proiectului de
decizie.Greşeala s-ar fi evitat prin alocarea unui interval de timp suficient pentru
identificarea şi structurarea corectă a problemei.
Reprezintă cea mai importantă fază a procesului decizional şi poate avea loc, atât
ĩn cadrul unui proces de grup, fie ca activitate individuală a managerului. Ea are un
caracter dinamic şi intern, referindu-se la acţiunea participanţilor la procesul decizional.
În această fază, este precizat conţinutul deciziei, fapt care influenţează strategia şi
mijloacele concrete de acţiune, în vederea realizării unui anumit scop; ca atare, ea se
desfăşoară pe mai multe etape:
a) determinarea obiectivului deciziei. În general, obiectivele şi mijloacele se
stabilesc de către instituţiile publice, iar ulterior se fixează priorităţile. Unele proiecte
temeinic justificate n-au mai fost adoptate întrucât, la timpul lor, au trebuit să cedeze
locul altora, considerate urgente; astfel că, atunci când le-a venit din nou rândul, ele au
fost abandonate, nemaifiind de actualitate.
Definirea scopului (obiectului) deciziei este un element important al procesului
decizional. Ea se realizează, fie prin precizarea unui anumit obiectiv bine definit, care
trebuie îndeplinit, fie prin formularea unei probleme de rezolvat, care urmăreşte, astfel,
un anume scop. Odată precizat, scopul trebuie să întrunească o largă adeziune.
Este posibil, însă, să se stabilească o succesiune de obiective, dintre care fiecare,
odată ce a fost înfăptuit, constituie punctul de plecare pentru următoarele. Drept urmare,
se pot calcula, cu aproximaţie, probabilităţile de realizare şi termenele de execuţie.
30
Obiectivele trebuie să aibă un caracter concret şi administraţia este cea care
evaluează problemele şi stabileşte mijloacele de acţiune.
b) documentarea sau informarea. Aceasta asigură cunoaşterea exactă a
situaţiei reale în domeniul în care urmează a fi adoptată decizia. În acest scop se
constituie un sistem informaţional, capabil să furnizeze date complete şi corecte privind
realităţile economico-sociale, în care intervine decizia administrativă. Chiar dacă, în
anumite cazuri, informaţiile se întemeiază pe supoziţii, deciziile nu se pot elabora în
acelaşi mod.
Deoarece, adesea, datele sunt numeroase, ele trebuie culese într-un mod
organizat, iar ulterior sunt prelucrate. Astfel, informaţiile pot fi prezentate şi sub forma
unor indici sau diagrame. De asemenea, informaţiile verbale urmează a fi comunicate clar
şi concis.
Documentarea are un dublu obiect: unul teoretic şi un altul care se referă la
starea de fapt. Documentarea teoretică are un caracter general; ea implică o informare pe
multiple planuri (politic, social, juridic, ştiinţific şi tehnic). Informarea politică priveşte
cunoaşterea programului politic al Guvernului, în problemele legate de proiectul de
decizie care urmează a se elabora. În plan social, se culeg toate informaţiile necesare
despre contextul elaborării proiectului. Este necesară şi o informare juridică, deoarece
funcţionarii publici implicaţi în procesul decizional, trebuie să aibă suficiente cunoştinţe
în domeniul menţionat. De asemenea, o informare ştiinţifică şi tehnică, în proiectul de
decizie, asigură utilitatea, valoarea şi reducerea cheltuielilor administrative.
Documentarea privind situaţia de fapt are un caracter special; ea trebuie să
asigure o informare completă şi exactă în domeniul realităţilor sociale în care se
pregăteşte o nouă decizie. O documentare incompletă sau deformată asupra realităţii,
determină adoptarea unor decizii eronate.
c) analiza materialului documentar. În această etapă, elementul important
constă în interpretarea datelor selecţionate. În mod normal, interpretarea trebuie să fie
obiectivă, dar în practică un oarecare subiectivism există întotdeauna. Întregul material
informativ este prelucrat prin inducţie, deducţie, analiză critică, sinteză(diagnoză) ĩn
scopul stabilirii semnificaţiei fiecărui document şi a posibilităţii acţiunii ce urmează a se
realiza.
31
Pe lângă analiza tuturor elementelor implicate, se recomandă să se stabilească
semnificaţia şi consecinţele acţiunii acestora, factorii umani implicaţi în apariţia şi
manifestarea lor, locul, timpul şi cauzele care le-au produs. Analiza este urmată de
diagnoză, care se va finaliza prin stabilirea unui diagnostic.
Diagnoza are un caracter deosebit de complex; ea presupune mai ĩntăi,
ĩnţelegerea comportamentelor individuale şi de grup, urmată de construirea de scenarii
privind posibilele consecinţe ale ale acţiunii administrative asupra subiecţilor. Diagnoza
se bazează pe colectarea prin diferite instrumente( chestionare, interviuri, documente
oficiale etc), de informaţii suplimentare privind problema respectivă de interes public ,
precum şi identificarea relaţiilor cauzale. De exemplu, scăderea natalităţii ĩn altimii 10
ani, ĩn ţara noastră, a dus la scăderea numărului de copii ĩnscrişi ĩn ciclul elementar, ceea
ce a avut ca impact, reducerea numărului de personal ĩn rândul cadrelor didactice. De
asemenea, numărul ridicat de muşcături reclamat la secţiile de urgenţă ale spitalelor, este
legat de creşterea numărului de câini vagabonzi ĩn libertate ĩn mediul urban şi de
răspândirea bolilor infecţioase ale căror purtători sunt aceştia.
32
pentru rezolvarea aceleaşi probleme, soluţii total diferite, înseamnă că obiectul
proiectului de decizie n-a fost exact definit, documentarea este nesatisfăcătoare ori s-au
strecurat interese personale sau de grup care influenţează rezultatul deliberării.
În orice deliberare, se au în vedere următoarele elemente:
delimitarea întinderii analizei şi identificare normelor ştiinţifice sau tehnice ce
urmează a fi respectate şi aplicate în materia care face obiectul proiectului de decizie;
stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia, dacă nu este
prevăzută în actele normative;
determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunoştinţelor ştiinţifice
necesare, precum şi a datelor concrete în situaţii similare;
utilizarea unei tehnici de lucru adecvate deliberării. Astfel, ĩn cadrul echipei,
fiecare individ are un potenţial creativ care se poate valorifica atât timp cât nu este
intimidat prin critica verbală sau non-verbală a celorlalţi membri şi ĩn măsura ĩn care
spontaneitatea este ĩncurajată. Totodată, discuţia ĩn grup ĩmbogăţeşte şi rafinează o idee
emisă care, ĩn final , devine produs al muncii ĩntregului grup, contribuind şi la ĩntărirea
relaţiilor de muncă ĩn cadrul colectivităţii.
Este important să menţionăm că tehnicile precizate anterior funcţionează pe
baza următoarelor reguli10 de comportament ĩn grup:
-ĩn timpul discuţiei se ĩnregistrează toate ideile emise, fără a se critica niciuna.
Critica intimidează generarea ideilor şi ĩncetineşte procesul creativ;
-se ĩncurajează emiterea a cât mai multor idei, sau altfel spus, cu cât mai multe
idei, cu atât mai bine;din moment ce există mai multe idei, probabilitatea ca numărul
celor utile să crescă, este mai mare;
-se ĩncurajează emiterea tuturor ideilor posibile, chiar dacă unele dintre acestea
par uşor deplasate. Deşi poate că nu vor fi aplicate ĩn practică pe moment, aceste sugestii,
oricât de bizare ar părea, trebuie acceptate, deoarece pot fi utile ĩn viitor;
-se ĩncurajează asocierile ĩntre ideile emise. De multe ori, combinaţiile de idei
duc la soluţii bune, care nu ar fi fost produsul gândirii unei singure persoane.
Acest mod de lucru poate fi aplicat, atât la nivel de grup, cât şi individual. De
exemplu, ĩn cazul câinilor vagabonzi, alternativele care pot fi elaborate pot include:
33
capturarea şi eutanasierea tuturor câinilor fără stăpân; capturarea şi tratarea medicală a
câinilor, după ce aceştia sunt lăsaţi ĩn libertate; adopţia(internă şi internaţională) pe scară
largă a câinilor fără stăpân, precum şi asumarea responsabilităţii adoptatorului faţă de
aceştia.
Şedinţele în care se deliberează trebuie pregătite şi convocate în termen util,
transmiţându-se persoanelor (membrilor) implicate în această activitate, textul proiectelor
de decizie, împreună cu materialele utilizate la întocmirea lor. Fără furnizarea la timp a
documentaţiei, membrii forului decident nu cunosc conţinutul proiectelor de decizie şi
nu-şi pot exprima poziţia în legătură cu acestea. În necunoştinţă de cauză, membrii
colegiului de analiză se pot ralia la opiniile celorlalţi, fiind prejudiciat însuşi actul
deliberării.
Odată ce s-a convenit asupra modului de lucru ĩn echipă, se va trece la evaluarea
fiecărei alternative din punctul de vedere al câtorva criterii11: fezabilitate, calitate,
acceptabilitate, cost, reversibilitate, etic.
Fezabilitatea se referă la măsura ĩn care o alternativă poate fi aplicată ĩn practică,
date fiind anumite condiţii precum cele de timp, buget, tehnologie sau politice. Pentru
cazul de mai sus, capturarea, tratarea medicală şi ţinerea câinilor ĩn aşezăminte speciale
este puţin fezabilă din punct de vedere financiar, ĩntrucât sumele la care se ridică
ĩntreţinerea zilnică a unui căine sunt destul de mari.
Calitatea face trimitere la nivelul eficacităţii cu care o alternativă propusă
ĩndelineşte obiectivul propus, rezolvă problema ĩn discuţie. Propunerile care asigură doar
rezolvarea parţială a problemei sau au un caracter discutabil, ar trebui eliminate. De
exemplu, capturarea şi tratarea medicală a câinilor vagabonzi, urmată de eliberarea lor
este o soluţie discutabilă, deoarece numărul lor pe străzi rămâne acelaşi, iar pericolul pe
care ĩl pun pentru siguranţa populaţiei este la fel de mare.
Acceptabilitatea este nivelul ĩn care factorii de decizie vor fi afectaţi de aplicarea
ĩn practică a unei hotărâri. Pentru administraţia publică , acceptabilitatea are două
aspecte:
-primul aspect se referă la susţinerea sau lipsa de susţinere pe care o alternativă
anume o are ĩn interiorul unui grup de decidenţi. Astfel, ĩn unele situaţii, managerii ar
34
prefera ca instituţiei/diviziei pe care o conduc, să nu-i mai fie atribuite anumite sarcini,
chiar cu finanţare adecvată, deoarece imaginea instituţiei ar avea de suferit şi le-ar afecta
statutul social ĩn cadrul comunităţii. Prin urmare, managerii respectivi vor prefera să
refuze alternativa care, deşi poate fi bună, le va aduce doar necazuri;
- al doilea aspect se referă la susţinerea sau lipsa de susţinere pe care o alternativă
anume o are ĩn cadrul comunităţii afectată de problema respectivă. De exemplu, soluţia
referitoare la uciderea necondiţionată ĩn termen de 24 de ore de la capturare a câinilor
prinşi liberi pe stradă, a stârnit un val de proteste( interne şi internaţionale) ĩn rândul
asociaţiilor de protecţie a animalelor şi al publicului larg.
Criteriul costurilor se referă ĩn sens larg, atât la costurile directe , cât şi la
costurile indirecte ale variantei respective. Ĩn exemplul anterior, costurile directe ar
include costul benzinei/motorinei pentru urmărirea şi transportul câinilor, costul
momelii(de ex. pâinea), plata personalului implicat ĩn capturarea şi transportul câinilor,
costul injecţiei letale per animal, plata personalului medical specializat, costul amenajării
spaţiilor de cazare, hrana animalelor pe perioada cazării etc. Costurile indirecte se
măsoară ĩn termeni de daune aduse imaginii ţării noastre ĩn presa internă şi internaţională,
deranjul provocat circulaţiei de diversele mitinguri de protest ale asociaţiilor de protecţie
a animalelor etc.
Un alt criteriu de evaluare a alternativelor este dat de reversibilitate, adică
posibilitatea de a reconsidera decizia luată şi de a reveni la situaţia iniţială. Unii
cercetători12 merg până la a susţine că importanţa unei decizii este dată de posibilitatea
de a o reconsidera şi mai puţin de suma de bani pe care o implică finanţarea sa. Desigur
că nu se poate nega importanţa flexibilităţii pentru activitatea zilnică a unei instituţii. De
exemplu, decizia de eutanasiere imediată a câinilor vagabonzi a trebuit reconsiderată, sub
presiunea publicului.
Ĩn fine, criteriul etic de evaluare a alternativelor se referă la nivelul ĩn care o
măsură este compatibilă cu responsabilitatea socială a instituţiei. Orientarea spre valorile
etice ĩn administraţia publică s-a dezvoltat mult ĩn ultimii ani, o dată cu accentuarea
responsabilizării instituţiilor publice faţă de cetăţeni şi, implicit, faţă de banii publici.
12 Ionescu, Gh; Cazan, E; Negruţă, A.L- Modelarea şi optimizarea deciziilor manageriale; editura
Dacia; Cluj-Napoca; 1999; p.36
35
Există mai multe perspective13 de abordare a criteriilor etice ĩn activitatea
instituţiilor publice, printre care se pot enumera: perspectiva managerială clasică, cea
propusă de şcoala noului management public, perspectiva politică şi cea legală.
Perspectiva managerială tradiţională accentuează valorile eficienţei precum şi
nevoia de unitate organizaţională, ca responsabil şi ĩndrumător pentru promovarea eticii
profesionale. Şcoala Noului Management Public susţine o atitudine total diferită de cea
tradiţională, ĩntrucât se concentrează aproape ĩn ĩntregime pe performanţă şi rezultate. Ea
se opune criteriilor procedurale de siguranţă promovate de abordarea tradiţională,
considerându-le drept piedici pentru funcţionarea eficientă a instituţiilor publice. De
asemenea, promovează ĩncrederea ĩn capacitatea de decizie a funcţionarului, iar
responsabilitatea pentru obţinerea rezultatelor poate fi obţinută prin aplicarea
mecanismelor pieţei şi a judecăţii cetăţenilor.
La rândul său, perspectiva politică urmează o linie de gândire asemănătoare cu
cea a Noului Management Public şi susţine necesitatea creării unor mecanisme de
responsabilizare exterioare agenţiilor guvernamentale. Printre acestea se pot menţiona:
supravegherea activităţii legislativului, controlul bugetar, rotirea ĩn funcţii publice pentru
a evita supraspecializarea ĩntr-un anumit domeniu, dar şi rutina pe un anumit post,
informarea publică privind situaţii de incompatibilitate sau de corupţie ale funcţionarilor
publici implicaţi ĩn procesul decizional..
Ĩn fine, perspectiva legală a pus la punct un sistem de prevederi care să protejeze
drepturile constituţionale ale cetăţenilor de a fi protejaţi ĩmpotriva abuzurilor instituţiilor
publice. Ĩn cadrul acestui proces, a fost construit un sistem de motivare personalizată a
funcţionarilor publici de a proteja sau ,cel puţin, de a limita ĩngrădirile aduse drepturilor
cetăţeneşti asupra cărora acţionează ĩn calitatea lor oficială.
Ĩn concluzie, evaluarea variantelor propuse proiectului de decizie şi deliberarea
sunt realizate cu eficienţă, dacă organul decident este alcătuit din membri temeinic
pregătiţi profesional, capabili să analizeze problemele dificile care apar în activitatea
administraţiei publice.
13 Rosenblom, D- Public Administration. Understanding Management, Politics and Law in the Public
Sector; Mc Graw Hill Company; 1998; p.529-530
36
US 3.4. Adoptarea deciziei
37
Din punct de vedere procedural şi al metodelor operaţionale, pentru ca adoptarea
unei decizii să fie fundamentată ştiinţific, este necesar să se respecte următoarele
principii:
a) principiul definiţiei. Se poate adopta o decizie eficientă, dacă problema care
urmează a fi soluţionată este precis definită, stabilindu-se exact conţinutul acesteia şi ce
anume trebuie rezolvat. O problemă insuficient cunoscută sau eronat determinată nu
poate fi soluţionată în mod adecvat. De modul în care este stabilită problema esenţială
depinde, în cea mai mare măsură, soluţia adoptată.
Fără determinarea cauzelor reale ale faptelor negative a căror combatere se
urmăreşte şi fără înlăturarea aspectelor superficiale ale activităţilor, nu se poate ajunge la
rezultatul dorit.
b) principiul justificării suficiente. Conform acestui principiu, decizia trebuie
luată pe baza unor motive temeinic studiate, care o justifică în faţa tuturor, astfel încât
oricine ar fi chemat, pentru rezolvarea problemei, să ajungă la aceeaşi soluţie sau la una
apropiată.
c) principiul identităţii. La adoptarea deciziilor este necesar să se analizeze ca
faptele implicate să aibă aceeaşi semnificaţie cu faptele de referinţă (cu baza de date) şi
să nu fi primit, între timp, alte interpretări. În cazul acesta, există riscul de a se lua o
decizie care, în alte situaţii, ar fi dat rezultate eficiente, dar în condiţile date este
necorespunzătoare.
În concluzie, trebuie verificate faptele, circumstanţele de loc şi de timp, toate
împrejurările care pot modifica datele problemelor şi natura soluţiilor, pentru ca
identitatea deciziei să rămână neschimbată.
Chiar dacă misiunea decidentului se ĩncheie prin adoptarea deciziei, sunt
necesare implementarea şi monitorizarea soluţiei alese. Implementarea este „procesul
prin care programele şi politicile sunt aplicate ĩn practică”14. Aplicarea soluţiei revine
funcţionarilor publici de execuţie, iar rolul lor este extrem de important, deoarece de ei
depinde succesul sau eşecul ĩntregului demers anterior. Privită drept o etapă lipsită de
14 Howlett, M; Ramesh, M- Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Subsystems; Oxford
University Press; 1995; p.153
38
probleme până la ĩnceputul anilor 1970, implementarea soluţiilor a ĩnceput să fie studiată
sub influenţa studiilor realizate de Jeffrey Pressman şi Aaron Wildawsky, care evidenţiau
lipsa de impact a unor programe populare ĩn Statele Unite ĩn acea perioadă. A urmat o
perioadă de ĩnflorire a studiilor de evaluare, ĩn care au fost propuse trei direcţii mari de
cercetare a implementării:
-prima direcţie a fost abordarea „de sus ĩn jos”, care se preocupa de felul ĩn care
oficialii implicaţi ĩn procesul de implementare puteau să-şi ĩndeplinească atribuţiile cât
mai bine;
- a doua direcţie a fost abordarea „de jos ĩn sus”, care accentua nevoia de
implicare a componenţilor grupului ţintă al programului şi de câştigare a cooperării lor;
-a treia direcţie se preocupa mai mult de utilizarea cât mai eficientă a
instrumentelor disponibile pentru a rezolva o problemă concretă.
Ĩn general, pentru ca procesul de implementare a unei decizii să aibă succes, el
trebuie planificat cu atenţie şi să se depună toarte eforturile pentru a câştiga suportul celor
implicaţi ĩn reuşita sa. Sunt nenumărate cazurile ĩn care programe şi decizii importante
nu şi-au atins obiectivele, pentru că , fie nu au fost elaborate( ĩn timp util sau deloc)
norme metodologice de aplicare, fie cei care trebuiau să se ocupe de aplicarea ĩn practică
aveau prea puţine motive să o facă. Ĩn final, monitorizarea aplicării deciziei este şi ea o
etapă importantă, deoarece este dovadă certă că problema respectivă şi-a găsit sau nu,
rezolvarea.
Teste de autocontrol:
1. Cea mai importantă fază a elaborării procesului decizional o reprezintă:
a. [ ]iniţierea proiectului de decizie
b. [ ]determinarea obiectivului deciziei
c. [x] pregătirea proiectului de decizie
d. [ ]evaluarea variantelor proiectului de decizie şi deliberarea
e. [ ]adoptarea deciziei
39
f. [x] elaborarea proiectului de decizie
40
US 4 MODELE DE FUNDAMENTARE A DECIZIILOR ADMINISTRATIVE
Obiective specifice:
Rezumat:
Unitatea de studiu 4 intitulată „Modelele de fundamentare a deciziilor administrative”
identifică modelele principale tratate de literatura de specialitate, identificându-le
caracteristicile şi aplicabilitatea.
41
US 4.1. Modelul managerial tradiţional
42
ocupă de aplicarea programelor şi reglementărilor poate să aleagă între diferite mijloace
de implementare, dar nu se poate exprima (cel puţin nu în mod oficial), cu privire la
scopul reglementării sau asupra programului de politici publice.
De asemenea, specializarea limitează setul de valori pe care un funcţionar public
le ia în considerare atunci când alege între diferite alternative care-i sunt prezentate.
Funcţionarii publici trebuie să fie preocupaţi de satisfacerea interesului general al
societăţii, atât cât este posibil în cadrul limitat al autorităţii lor. Deciziile care sunt luate
în anumite instituţii sunt, în general, conforme cu sistemul de valori existent în cadrul
organizaţiei. Totuşi în administraţia publică din ţara noastră s-a constatat că, ori de câte
ori conducătorii politici încearcă să promoveze măsuri/opţiuni contrare acestor valori
instituţionale, ei se lovesc de rezistenţă din partea personalului.
Un alt element care limitează marja de opţiuni disponibile factorilor de decizie îl
reprezintă natura ierarhică a instituţiilor publice. Autoritatea funcţionarilor publici
este definită în mare măsură prin poziţia lor în ierarhia instituţiei. Capacitatea de decizie
creşte pe măsură ce poziţia pe scara ierarhică se îmbunătăţeşte. Totuşi, ierarhia limitează
responsabilitatea oficialilor şi îi forţează să definească valorile cu care lucrează. Acesta
nu înseamnă că managerii de la nivelele medii nu iau decizii dificile. Însă, pe măsură ce
se avansează pe scara ierarhică, creşte confruntarea cu alegerea între valori şi opţiuni
concurente, conjunctură care creează o doză sporită de conflict.
Într-o anumită măsură, se poate aprecia că specializarea şi ierarhia tind să
acţioneze în comun pentru limitarea autorităţii. Astfel, specializarea limitează autoritatea
de jurisdicţie (ca în formulări de tipul „Nu sunt responsabil pentru ceea ce se întâmplă în
biroul/serviciul A”). La rândul său ierarhia limitează autoritatea managerială (în
formulări de tipul „Nu fac eu regulile”). În consecinţă, ierarhia permite, chiar obligă
factorii de conducere să definească şi să limiteze seturile de valori care încadrează
activitatea subordonaţilor.
Formalizarea este un alt factor important care contribuie la simplificarea
procesului de luare a deciziei. Prin specificarea exactă a factorilor şi a informaţiilor care
trebuie luate în considerare, formalizarea contribuie la simplificarea procesului de luare a
deciziei. Uneori anumite informaţii de interes ulterior sunt excluse din baza de date, prin
43
însă structura limitată a formularelor standard, însă acesta este unul din preţurile care se
plătesc pentru simplificare.
În fine, aplicarea modelului managerial tradiţional este condiţionată de
competenţa tehnică a factorilor decidenţi de a lua decizii raţionale eliberaţi de orice
influenţă politică. Modalitatea prin care s-a răspuns acestei cerinţe a constituit-o sistemul
meritului promovat de Woodrow Wilson16.
Sistemul de merit a fost văzut ca un mijloc de obţinere a competenţei
profesionale. Competenţa profesională consta în înţelegerea sarcinilor de serviciu,
capacitatea de procesare a informaţiilor şi îndeplinirea atribuţiilor într-o manieră
eficientă.
Constrângerile impuse de modelul managerial tradiţional au influenţat
dezvoltarea culturilor organizaţionale la nivelul instituţiilor publice. Prin urmare,
instituţiile îşi stabilesc un set consistent de valori (satisfacerea interesului public,
eficienţă, eficacitate), iar organizarea activităţii şi recrutarea personalului se realizează în
spiritul reflectării valorilor respective.
Modelul tradiţional de luare a deciziilor se derulează prin următoarele etape17
caracteristice:
1. stabilirea obiectivelor de rezolvare a unei anumite probleme;
2. explorarea şi elaborarea strategiilor alternative de rezolvare a unei probleme;
3. prevederea tuturor consecinţelor semnificative ale fiecărei strategii alternative
şi estimarea posibilităţilor de producere a acestora;
4. alegerea strategiei care rezolvă problema în maniera cea mai eficientă şi la
costul cel mai redus.
În calitate de trăsătură dominantă a modelului tradiţional, raţionalitatea s-a
aflat la baza construirii comportamentului organizaţional şi a soluţiilor practice
utilizabile de către instituţiile publice.
16 Woodrow Wilson (1856-1924) este considerat fondatorul ştiinţei administraţiei în SUA şi a îndeplinit
funcţia de preşedinte al acestei ţări. În anul 1883 a scris un studiu despre ştiinţa administraţiei-„The Study
of Public Administration”, în care critica sistemul abuzurilor („spoils system”) existent în funcţia publică
federală. În temeiul acestui sistem, partidul politic care câştiga alegerile, instala în funcţiile publice pe acele
persoane care l-au ajutat să cucerească puterea şi nu ţinea cont de criteriile valorice şi de competenţă.
17 Junjan, V. – op. cit., p. 18.
44
Astfel, studiul elaborat de Luther Gulick şi Lyndal Urwick s-a concretizat în
formula alcătuită din literele P.O.S.D.C.O.R.B; iniţialele corespund unor principii de
organizare valabile în interiorul oricărei instituţii administrative:
„P”- corespunde noţiunii de „Planning” (planificare), cu o viziune globală
asupra sarcinilor administraţiei;
„O”- provine de la „Organizing” (organizare) care vizează organizarea
subdiviziunilor în interiorul administraţiei;
„S”- de la „Staffing, respectiv modul în care este asigurată conducerea,
semnificând organizarea statelor-majore în diferitele servicii;
„D”- de la „Directing” (direcţionare), care se referă la modalitatea de luare a
deciziilor şi criteriile avute în vedere, la nivelul fiecărui compartiment. În general, se
numeşte cercetarea procesului decizional;
„CO”- de la „Coordinating” (coordonare), care desemnează studiul
interrelaţiilor din interiorul unei instituţii administrative şi dintre instituţii
administrative de acelaşi grad;
„R”- de la „Recruiting” care constă în metodele şi criteriile utilizate pentru
selecţia corespunzătoare a funcţionarilor publici;
„B”- de la „Budgeting” (bugetare), care reprezintă transpunerea în termeni
bugetari, finanţarea şi evaluarea costurilor.
În practică, utilizarea modelului managerial tradiţional se loveşte de următoarele
dificultăţi18:
1. formularea insuficient de clară a obiectivelor politicilor guvernamentale. De
exemplu, restituirea pădurilor foştilor proprietari face parte din reinstaurarea drepturilor
de proprietate, dar acest obiectiv vine în contradicţie cu atribuţiile ocoalelor silvice care
vizează protejarea şi întărirea fondului forestier;
2. lipsa coordonării şi a specializării necesare pentru aplicarea modelului. De
multe ori, coordonarea între instituţiile guvernamentale este slabă, altfel spus, „nu ştie
stânga ce face dreapta”. Motivul îl constituie faptul că instituţiile operează în sfere
diferite, cu obiective şi intervale de timp diferite. Astfel, probabilitatea ca un manager
45
dintr-o instituţie să se afle într-un conflict personal sau politic cu un manager dintr-o altă
instituţie, este destul de mare şi are urmări asupra bunului mers al activităţii.
De exemplu, programele de protecţie a mediului dintr-o zonă montană se pot
afla în conflict atât cu proiectele de dezvoltare, cât şi cu cele privind construirea caselor
de vacanţă în zona respectivă.
3. dificultatea evaluării costurilor totale ale unui anumit program; întotdeauna
există costuri indirecte care fiind transferate asupra altor domenii/programe, exercită un
impact deosebit asupra volumului costurilor finale care sunt greu de determinat.
4.gradul ridicat de teoretizare şi abstractizare a modelului care duce la apariţia
unor decizii dificil sau chiar greu aplicabile în practică.
46
Modelul incremental de luare a deciziilor a fost luat de Charles Lindblam19. El l-
a definit sintetic ca fiind un ansamblu de strategii care se susţin reciproc şi urmăresc
simplificarea şi concentrarea problemelor. Modelul se bazează pe analiza unui număr
restrâns de variante alternative, remedierea problemelor deja existente şi pe cercetarea
de echipă, fiecare ocupându-se de o anumită componentă a ansamblului. Astfel, factorii
de decizie sunt antrenaţi într-un proces continuu de construire plecând de la situaţia
curentă, pas cu pas şi cu schimbări graduale.
Avantajul principal al acestui model este acela că evită soluţiile radicale şi
răspunde prompt nevoilor cetăţeanului. Modelul are numeroase dezavantaje şi anume:
1.are un caracter conservator, deoarece pentru a nu pierde suportul alegătorilor,
partidele politice evită schimbările radicale în elaborarea programelor de guvernare. În
final, decizia se poate concentra în mâinile unui grup restrâns de persoane cu funcţii
înalte, pierzându-se o caracteristică importantă a acestui model, şi anume, asigurarea
reprezentativităţii părţilor interesate.
2. aplicarea modelului poate duce la obţinerea de rezultate neprevăzute la
început şi chiar total nedorite. Cauza principală o constituie tocmai urmărirea cu paşi mici
şi lenţi a unor obiective definite neclar.
3. aplicarea cu succes a modelului necesită un nivel ridicat de stabilitate socială,
de cultură a negocierii şi de maturitate a clasei politice, condiţii greu de îndeplinit pentru
ţările centrale şi est-europene, inclusiv România.
19 Stillmann, R. - Public Administration. Concepts and Cases, Prentice Hall, NY, 1996, după Junjan, V.,
p. 24.
47
înglobează inovaţia (absentă în modelul politic) şi nu impune condiţionările stricte le
modelului tradiţional.
Totuşi, în anii 70 cel mai neobişnuit model mixt, a fost elaborat de March şi
Olsen. Aceştia susţineau că luarea deciziilor nu este un proces raţional, iar nivelul de
înţelegere a problemelor şi de anticipare a raporturilor dintre actorii implicaţi în procesul
decizional nu poate fi obţinut în realitate. Acest model a fost etichetat drept „modelul
coşului de gunoi”20 („garbage can model”).
Astfel, March şi Olsen susţin că posibilităţile de decizie nu sunt altceva decât o
cutie de gunoi în care participanţii la procesul decizional aruncă diversele probleme şi
soluţii. Conţinutul coşului depinde de gunoiul care este produs la momentul respectiv, de
etichetele ataşate celorlalte cutii aruncate, precum şi de viteza cu care este colectat
gunoiul. Folosirea metaforei „coşul de gunoi” a fost intenţionată, pentru a sugera lipsa de
raţionalitate existentă adeseori în procesul decizional.
Adepţii acestui model au încercat să accentueze că uneori obiectivele de
îndeplinit sunt vag definite, iar factorii de decizie stabilesc soluţii improvizate, fără o
fundamentare ştiinţifică şi influenţate de aspectele personale ale relaţiilor dintre
managerii instituţiilor publice. Or, majoritatea situaţiilor impun un nivel mai ridicat de
ordine şi rigurozitate în alegerea şi analiza variantelor de rezolvare.
Teste de autocontrol:
1. În cadrul modelului managerial tradiţional, managerul este ajutat să aleagă între soluţii
alternative aflate în competiţie prin:
a. [ ]reducerea numărului de alternative care nu trebuie luate în considerare
b. [x] reducerea numărului de valori implicate în evaluarea alternativelor
c. [x] transmiterea cunoştinţelor necesare pentru luarea deciziei în mod raţional
d. [x] furnizarea de suficiente date despre alternativele posibile, în vederea unei alegeri
corecte dintre acestea
48
3. Modele mixte au fost elaborate de către:
a. [x] Amitai Etzioni
b. [ ]Charles Lindblam
c. [ ]Max Weber
d. [x] March
e. [x] Olsen
49
US 5 EVALUAREA PROCESULUI DECIZIONAL ŞI EFECTELE DECIZIILOR
ADMINISTRATIVE
Obiective specifice:
Rezumat:
Unitatea de studiu 5 intitulată „Evaluarea procesului decizional şi efectele deciziilor
administrative” are în vedere principalele consideraţii privind evaluarea procesului decizional,
precum şi aspecte relevante privind efectele deciziilor administrative, precum definirea şi
clasificarea acestora.
Din cele arătate până acum, s-a putut observa că a lua o decizie presupune
parcurgerea unui proces complex prin care se asumă angajarea faţă de un anumit parcurs,
ĩn vederea rezolvării unei anumite probleme. Acest proces presupune alegerea ĩntre mai
multe posibilităţi de acţiune. Ĩn plus, hotărârea finală trebuie justificată ĩn funcţie de
anumite criterii de tipul: eficienţă, eficacitate, constrângeri legale, imagine publică,
impact asupra comunităţii. Ultimele trei criterii sunt importante pentru instituţiile
publice, deoarece, spre deosebire de omoloagele lor din sectorul privat, ele sunt supuse
50
influenţelor politice şi cerinţelor colectivităţii, pentru motivul că funcţionează din banii
contribuabilului.
Problemele cu care se confruntă instituţiile publice sunt foarte diverse. Ele pot fi
statice sau dinamice, structurate sau nestructurate, neprevăzute sau latente. Rezolvarea lor
impune ĩn primul rând, existenţa unui set de informaţii pertinente şi suficiente. Ulterior,
este necesară pregătirea managementului ĩn vederea utilizării eficiente a acestor
informaţii. Ĩn timp ce managementul de vârf se concentrează pe utilizarea ĩn scop
strategic a acestor informaţii, nivelele intermediare de conducere se concentrează pe
utilizarea lor operaţională.
Şi totuşi, de unde ştim că decizia luată este cea corectă? Ĩn mod obişnuit, o
decizie se ia la un anumit moment(To) şi se aşteaptă trecerea unui anumit interval de
timp, până la T1, după cum se observă ĩn Figura nr.3:
Analiză financiară
Adoptarea deciziei
Figura nr. 3
51
sale. O decizie luată la un moment dat, ĩntotdeauna va suferi transformări la aplicarea sa
ĩn practică, pentru că mediul ĩn care acţionează se află ĩntr-o continuă transformare.
52
constituie spiritul rutinier. Lipsa iniţiativei, absenţa operativităţii pot paraliza o decizie
administrativă. Elemente care la prima vedere par minore (lipsa echipamentelor moderne
de calcul sau a personalului de execuţie) pot prejudicia eficienţa şi dinamica deciziei.
Eficienţa unei decizii administrative se bazează pe prevederea şi calcularea
efectelor pe care le generează şi care pot fi directe şi indirecte.
Efectele directe. Din momentul în care a fost adoptată decizia, dreptul
administrativ pune capăt deliberărilor şi clarifică problemele prin rezolvarea lor în
practică. Pentru unii, decizia adoptată reprezintă confirmarea punctului lor de vedere.
Pentru alţii ea înlătură anumite incertitudini şi îndoieli. Indiferent de situaţie, decizia este
obligatorie, chiar şi pentru cei care o consideră greşită.
Nu este suficientă unirea celor două elemente, înţelegerea şi voinţa, pentru ca
decizia să producă efecte. Mai este necesar, ca cei care adoptă decizia să fie convinşi că
aceasta corespunde şi satisface cerinţele vieţii sociale. O decizie administrativă cuprinde
elemente omogene şi eterogene. Excesul celor din urmă, dăunează echilibrului şi
stabilităţii deciziilor. Alte decizii nu produc efectele aşteptate, fiindcă prin conţinutul lor
descurajează acţiunea.
Deciziile eronat concepute au efecte slabe şi nu par aplicabile. Este de preferat
să se atingă un obiectiv mai modest, decât să se eşueze spre unul irealizabil. În alte
cazuri, deciziile nu se aplică, pentru că între timp, ele nu mai corespund realităţilor
sociale, devenind inutile.
Efectele indirecte. Acestea privesc pe funcţionarii care decid, autorităţile
publice şi administraţiile. Ele reflectă răspunderea asumată de cei care au luat o anumită
decizie. În calitate de autori, ei vor apăra decizia respectivă, căutând să-i asigure eficienţa
pentru ca aceasta să producă toate efectele.
Decizia administrativă produce efecte indirecte şi asupra autorităţilor publice
superioare: Parlamentul, Guvernul. Ea clarifică uneori scopurile politice şi , la un nivel
superior, concepţiile cu privire la interesul general. Un alt efect indirect rezidă în
limitarea posibilităţilor de a recurge, în mod repetat, la decizii de acelaşi gen. În acest
domeniu este inutilă o varietate de instrumente care să reflecte dinamica vieţii sociale.
Efectul indirect asupra instituţiilor publice constă în consolidarea, modificarea
sau chiar desfiinţarea unora dintre ele.
53
Incidenţa asupra populaţiei, depinde de modul în care aceasta a participat la
procesul decizional. De gradul participării cetăţenilor la activitatea administraţiei statului,
depinde atitudinea de adeziune, colaborare, rolul lor activ sau pasiv faţă de decizia
administrativă.
Efectele unei decizii administrative sunt influenţate de modul de execuţie a
acesteia, deoarece se ridică problema organizării raţionale şi eficiente a resurselor
materiale, umane şi financiare. Pentru executarea corespunzătoare a deciziilor, s-au
formulat unele recomandări şi anume:
separarea îndeplinirii unei decizii, de celelalte acţiuni ale administraţiei; orice
executare urmează să se integreze în structura de ansamblu a administraţiei;
o bună executare depinde de experienţa şi cunoştinţele în materie ale
funcţionarilor publici;
executarea operativă a deciziei, deoarece orice întârziere poate avea efecte
dăunătoare, după cum şi graba aduce prejudicii;
executarea este mai facilă, atunci când decizia se integrează în cadrul
tradiţional al activităţilor administrative sau poate fi mai dificilă dacă impune inovaţii în
materie. În primul caz, ceea ce influenţează execuţia, este rutina funcţionarilor, iar în cel
de-al doilea caz, lipsa lor de curaj.
Execuţia unei decizii se împleteşte cu activitatea de control, care verifică atât
derularea procesului decizional, cât mai ales, rezultatele obţinute. Controlul furnizează
informaţii necesare în elaborarea deciziilor viitoare şi, în fond, marchează dinamica
deciziei administrative.
Teste de autocontrol:
54
US 6. MODALITĂŢI DE ÎMBUNĂTĂŢIRE A PROCESULUI DECIZIONAL ÎN
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
US 6.1.Structurarea problemelor
US 6.2. Judecata profesională
US 6.3 Elaborarea deciziilor de grup
Obiective specifice:
Rezumat:
Unitatea de studiu 6 intitulată „Modalităţi de îmbunătăţire a procesului decizional în
administraţia publică” evidenţiază faptul că realizarea unui mediu adecvat punerii în valoare a
potenţialului uman se bazează pe o succesiune de etape, cele mai importante fiind structurarea
problemei care trebuie rezolvată şi preocuparea permanentă pentru îmbunătăţirea pregătirii
profesionale a factorilor de decizie şi a personalului implicat în judecata profesională.
.
55
decât managementul din sectorul privat, atunci când încearcă să-şi îndeplinească
funcţiile.
Realizarea unui mediu adecvat punerii în valoare a potenţialului uman se
bazează pe o succesiune de etape, cele mai importante fiind structurarea problemei
care trebuie rezolvată şi preocuparea permanentă pentru îmbunătăţirea pregătirii
profesionale a factorilor de decizie şi a personalului implicat în judecata profesională.
Ĩn afara acestora, se mai pot menţiona:
ordonarea obiectivelor şi a motivaţiilor, în vederea stabilirii priorităţilor;
îmbunătăţirea calităţii alternativelor propuse decidentului;
creşterea calităţii informaţiilor disponibile şi a felului în care acestea sunt
prezentate.
US 6.1.Structurarea problemelor
Literatura de specialitate furnizează nenumărate exemple ĩn sprijinul afirmaţiei
conform căreia procesele decizionale bazate pe structurarea problemelor, duc la
rezultate mai bune. Studiile efectuate ĩn anii ‘90 ĩn S.U.A. , ĩn domeniul constituirii şi
utilizării resurselor bugetare sunt un argument ĩn acest sens.
Ĩn majoritatea situaţiilor, ideea de structurare este asociată cu operaţiuni
cantitative, calcule, formule şi modelare computerizată, deşi sunt importante şi aspectele
calitative ale procesului decizional. Ĩntr-un proces de structurare se au ĩn vedere
următoarele etape:
-descompunerea problemei pe subansamble care vor fi studiate individual şi
ĩn detaliu;
-formularea ipotezelor de lucru şi stabilirea sistemului de valori;
-analiza cantitativă şi calitativă a fiecărui subansamblu ĩn parte;
-controlul modului ĩn care se iau decizii, prin găsirea de răspunsuri la
ĩntrebările: ce se decide, cine decide, prin ce metodă?
Structurarea problemei prezintă avantaje importante, dintre care se pot
menţiona succint, următoarele:
-identificarea corectă a problemei;
-identificarea câştigurilor primare şi a efectelor secundare;
56
-reducerea erorilor de judecată şi de decizie;
-justificarea şi apărarea unor decizii, prin eliminarea arbitrariului,
promovarea transparenţei şi clarificarea priorităţilor şi a valorilor care stau la baza
deliberării;
-furnizarea unei baze de date pentru compararea alternativelor propuse ;
-ĩmbunătăţirea comunicării ĩntre diversele părţi implicate;
- consolidarea muncii ĩn echipă şi a susţinerii reciproce ĩntre membrii
acesteia.
Ĩn practică, structurarea se loveşte de anumite limite, determinate de
tendinţa de a pierde imaginea de ansamblu asupra unei probleme, ca urmare a analizei
parţiale, pe componente ale acesteia. Ĩn plus, se consideră ca structurarea generează
lipsa de flexibilitate ĩn ĩnţelegerea unei probleme, prin apariţia unor greşeli de
cuantificare.
Ĩnsă cel mai mare pericol care acţionează ca un adevărat obstacol ĩn calea
aplicării structurării, rezidă din rezistenţa culturală sau de inerţia caracteristică
existentă ĩn organizaţii. Pentru a beneficia de avantajele structurării este nevoie de un
anumit nivel de pregătire şi de expertiză ĩn cadrul organizaţiei.
Rezistenţa culturală la schimbare a organizaţiei este datorată puterii
conducătorului, iar argumentul legat de puterea asumată ĩn cadrul etapei de
structurare are două aspecte.
Unul se referă la situaţia ĩn care şeful ierarhic asumă conducerea procesului
decizional şi ĩşi impune propria viziune asupra problemei aflată ĩn dezbatere. Dacă
programele de pregătire pentru introducerea unor metode noi de adoptare a deciziilor ,
coordonate de managementul de vârf, nu sunt susţinute ĩn mod concret, iar proiectele
care reunesc decidenţi din mai multe servicii/birouri nu beneficiază de atenţie
constantă, riscul eşecului este foarte mare. Pentru a preveni eşecul unei decizii,
managerii vor trebui să ţină cont de cel de-al doilea aspect.
Celălalt aspect este puţin mai delicat, deoarece este vorba de situaţia ĩn care
managementul consideră că are nevoie de expertiza exterioară organizaţiei şi
apelează la un consultant/o echipă de consultanţi. Ĩnsă echipa de experţi nu-şi va
asuma rolul de conducător al procesului decizional(chiar dacă , uneori, organizaţia ĩi
57
va atribui rolul de “salvator”), ci va trebui să-şi orienteze activitatea spre crearea
capacităţii de rezolvare a problemelor ĩn interiorul organizaţiei.
Poate, ĩn unele cazuri, managerii se confruntă cu situaţii speciale şi nu au
capacitea necesară de a lua cele mai bune decizii şi este nevoie să apeleze la firme de
consultanţă, cu experienţa necesară. Este un real progres şi o chestiune de etică
profesională ca un manager al unei instituţii publice să accepte ajutorul unor consilieri
de specialitate, deci să aprobe, ĩn ultimă instanţă, externalizarea procesului decizional,
ĩn situaţii bine determinate.
58
5. judecata este rezultatul unui proces complex, fundamentat pe interpretarea
şi analiza informaţiei disponibile; alegerea soluţiei optime şi monitorizarea continuă a
metodologiei de introducere a corecţiilor necesare;
6. judecata este de calitate, corectă şi bazată pe experienţa practică a celor
care decid. Practica ajută la întărirea capacităţii de diagnoză corectă şi la rapida
adaptare la realităţile din teren.
Spre deosebire de judecata profesională, judecata neprofesională nu foloseşte
structuri şi mijloace potrivite problemei analizate. Decidentul neprofesionist ignoră
incertitudinea mediului şi erorile intuiţiei pe care se bazează în mod exagerat; este
părtinitor şi lipsit de obiectivitate, influenţat de informaţii nerelevante şi confundă
faptele cu valorile.
- generarea unui număr mai mare de alternative pentru rezolvarea problemei aflată pe
agendă;
59
Dezavantajele includ, ĩn principal, un consum mare de timp pentru
ĩntregul proces, posibilitatea dezvoltării conflictelor ĩn cadrul echipei, precum şi
posibilitatea apariţiei efectului gândirii ĩn grup. Efectul gândirii ĩn grup apare atunci
când liderul grupului ĩşi exprimă prea devreme opţiunea proprie, ĩn cadrul procesului
de evaluare a alternativelor, iar membrii şi-o ĩnsuşesc. Ĩn felul acesta, membrii
echipei refuză să se mai gândească la altă soluţie, pentru a păstra coeziunea internă.
Cu toate acestea, un manager capabil poate avita dezavantajele procesului de grup şi
beneficia de avantajele pe care acesta le are ĩntr-o organizaţie publică.
Teste de autocontrol:
60
a. [ ]formularea ipotezelor de lucru şi stabilirea sistemului de valori; descompunerea
problemelor pe subansamble; analiza cantitativă şi calitativă a fiecărui subansamblu în
parte; controlul modului în care se iau decizii
b. [ ]descompunerea problemelor pe subansamble; analiza cantitativă şi calitativă a fiecărui
subansamblu în parte; formularea ipotezelor de lucru şi stabilirea sistemului de valori;
controlul modului în care se iau decizii
c. [x] descompunerea problemelor pe subansamble; formularea ipotezelor de lucru şi
stabilirea sistemului de valori; analiza cantitativă şi calitativă a fiecărui subansamblu în
parte; controlul modului în care se iau decizii
d. [ ]controlul modului în care se iau decizii; descompunerea problemelor pe subansamble;
formularea ipotezelor de lucru şi stabilirea sistemului de valori; analiza cantitativă şi
calitativă a fiecărui subansamblu în parte
61
US 7 MODELELE DE ANALIZĂ DECIZIONALĂ
Obiective specifice:
Rezumat:
Unitatea de studiu 7 intitulată „Modelele de analiză decizională” tratează modelul
atributelor multiple şi modelul arborelui de decizie din punct de vedere teoretic şi al
aplicabilităţii lor în practica administraţiei publice.
62
Ĩn schimb, alte probleme sunt neaşteptate, apar sub formă nestructurată,
impunând cerinţe noi cu privire la informaţile necesare ĩn vederea identificării soluţiilor
posibile. Acestea sunt deciziile neprogramate. De exemplu, producerea unor calamităţi
naturale( cutremure, inundaţii, alunecări de terenuri etc). Mulţi manageri ĩncearcă să
anticipeze asemenea evenimente şi să pregătească un plan de acţiune ĩn situaţii deosebite.
Ĩn principiu, managerii se pot confrunta cu trei tipuri de probleme, ĩn cadrul
activităţii zilnice:
-probleme-criză, care reprezintă situaţii dificile, urgente şi solicită o acţiune rapidă. Un
exemplu ĩn acest sens ĩl constituie evenimente naturale deosebite( inundaţiile,
cutremurele sau căderile masive de zăpadă etc);
-probleme non-criză, care nu exercită aceeaşi presiune deosebită ca cele din situaţia
anterioară, dar trebuie rezolvate ĩntr-un anumit interval de timp, propus de autorităţi, ĩn
urma unor analize pertinente. De exemplu, conformarea cu standardele impuse de acquis-
ul comunitar la capitolul dezvoltarea capacităţii administrative a instituţiilor publice
româneşti, până ĩn anul 2007;
-probleme de tipul oportunităţilor, adică a situaţiilor care prezintă o posibilitate ridicată
de câştig, dacă se iau anumite decizii la nivelul instituţiei. Un astfel de exemplu, poate fi
dat de elaborarea la nivelul unei primării a unor proiecte pentru obţinerea unor finanţări
din partea programelor Uniunii Europene( PHARE, SAPARD), pentru diverse nevoi
locale, cum ar fi repararea drumurilor sau susţinerea agriculturii.
Fiecare tip de problemă solicită un mod specific de răspuns, care să fie adecvat la
condiţiile impuse. Există mai multe modele22 de analiză a problemelor care vin ĩn
ajutorul managerilor, cele mai importante fiind: modelul atributelor multiple şi
modelul arborelui de decizie. Prin intermediul analizei are loc descompunerea
procesului de decizie ĩn mai multe componente care se vor studia separat, ĩnainte de
luarea deciziei. Aceste componente includ probabilităţile de realizare a variantelor luate
ĩn considerare, precum şi utilitatea ataşată fiecărei variante ĩn parte.
63
Modelul atributelor multiple (modelul multiatribut) se poate utiliza ĩn
administraţia publică ĩn situaţii diverse ĩn care deciziile trebuie luate ĩn funcţie de mai
multe caracteristici sau condiţii, care, de regulă, se află ĩn conflict unele cu altele.
Astfel de exemple pot fi:
-decizia de stabilire a celei mai bune locaţii pentru o groapă de gunoi ecologică pentru o
localitate. Aceasta depinde de condiţii precum: distanţa faţă de zona locuită cea mai
apropiată, tipul de teren pe care se amplasează groapa( stabilitatea geologică, potenţialul
său agricol) sau posibilitatea de protecţie a terenului respectiv etc;
-decizia de alegere ĩntre mai mulţi candidaţi pentru un anumit post ĩntr-o instituţie, care
poate depinde de răspunsul candidatului la anumite cerinţe ale postului, precum
experienţa de muncă ĩntr-un domeniu similar, abilităţi analitice, motivaţie sau
conştiinciozitate;
-decizia de stabilire a celei mai bune locaţii pentru o parcare subterană ĩntr-un oraş foarte
mare poate fi evaluată ĩn funcţie de atribute ale terenului de tipul distanţa faţă de zona cu
solicitări mari de parcări, tipul de teren, eventual timpul necesar pentru construcţie;
-decizia de selectare a candidaţilor la examenul de admitere la universitate sau la liceu pe
baza rezultatelor la un examen de admitere, la un examen standardizat sau pe baza unui
chestionar de aptitudini personalizat la caracteristicile specializării respective;
- unele decizii de achiziţie a unor autoturisme pentru dotarea parcului auto al instituţiilor
publice.
Pentru ĩnţelegerea etapelor ĩn care se derulează modelul multiatribut, este necesară
clarificarea următorilor termeni:
-scenariile sunt situaţii posibile care pot fi imaginate şi se pot petrece după ce decizia a
fost luată şi nu se află sub controlul decidentului. De regulă, scenariile posibile se ĩnscriu
la categoria „lucrurilor care pot merge prost”. Adesea, aceste scenarii posibile nu sunt
luate ĩn considerare pentru că nu se află sub controlul factorilor de decizie şi, datorită
presiunilor multiple sub care ĩşi desfăşoară activitatea, managerilor nu le place să se
ĩngrijoreze ĩn mod inutil.
O asemenea situaţie poate apărea ĩn cazul unei decizii asupra unei investiţii
importante care trebuie luată ĩntr-un an electoral. Rezultatul alegerilor este incert, nu se
ştie dacă partidul/ coaliţia care va obţine puterea va aloca bugetul necesar continuării
64
investiţiei. Totuşi, de regulă, singurul scenariu care va fi luat ĩn considerare, va fi cel
referitor la continuarea investiţiei, deoarece decidenţii ştiu ca nu pot controla rezultatul
alegerilor.Notaţia obişnuită pentru scenarii este cu cifre romane, I, II, III etc.
-alternativele reprezintă posibile direcţii de acţiune, opţiuni, posibilităţi de alegere.
Literatura de specialitate mai include ca sinonime pentru alternative şi raţiune de acţiune,
curs de acţiune, strategie candidată. Alternativele pot varia ca număr de la minimum
două, până la câteva mii. Astfel, posibilele locaţii pentru o groapă de gunoi ecologică pot
fi trei, dar candidaţii pentru admitere la facultate, por fi câteva mii. Numărul
alternativelor poate rezulta din investigaţii efectuate pe teren sau ca rezultat al creativităţii
decidenţilor. Alternativele se notează convenţional cu literele mari ale alfabetului, A, B,
C etc.
-criteriile, cunoscute sub denumirea de „atribute”, „obiective”, „puncte tari sau puncte
slabe”, sunt specifice problemei şi au diferite unităţi de măsură. Ele sunt identificate de
către factorul( factorii) de decizie, iar numărul lor poate varia ĩntre doar câteva şi 150,
număr considerat maxim de către unii cercetători23. De exemplu, pentru evaluarea
alternativelor pentru un apartament se pot lua ĩn considerare ca atribute: spaţiul locuibil,
distanţa faţă de serviciu, renumele/calitatea şcolii din cartier( dacă decidentul are copii de
vârstă şcolară), existenţa sau posibilitatea construirii unui garaj( dacă are maşină),
existenţa unor surse de poluare fonică ĩn apropiere(străzi puternic circulate, discoteci,
gări etc).
Este mai puţin recomandată ĩn această situaţie includerea preţului ca şi criteriu de
departajare, deoarece factorul financiar impune, de obicei, anumite bariere la ĩncercările
de evaluare obiectivă. Linia obişnuită de decizie pentru resurse limitate de tipul bani sau
timp, merge pe direcţia „cu atât mai puţin, cu atât mai bine”. Altfel spus, constrângerile
financiare sau de timp pot impune evaluării o direcţie nedorită iniţial, decidenţii
ĩncercând să minimizeze costurile financiare sau de timp.
Acest model este recomandat pentru evaluarea alternativelor care au costuri egale
sau comparabile. Pentru evaluarea alternativelor care au costuri diferite, literatura de
specialitate recomandă aplicarea analizei cost-beneficiu, ĩn vederea obţinerii de beneficii
65
maxime cu minimizarea costurilor. De asemenea, atunci când numărul de criterii este
mare, ele pot fi aranjate ĩntr-o structură ierarhică.
De multe ori, criteriile aflate ĩn discuţie sunt in competiţie unele cu altele. De
exemplu, ĩn cazul parcării subterane, nevoia de proximitate cu zonele aglomerate ale
oraşului poate fi ĩn conflict, fie cu tipul de sol al terenului disponibil sau, eventual, cu
nevoia de protejare a unor relicve istorice subterane. Eventualele conflicte se pot rezolva
sau măcar atenua prin discuţii ĩn cadrul grupului de decizie, ĩn care să se stabilească de
comun acord priorităţile şi chiar să se facă o ierarhizare a criteriilor.Aceste discuţii sunt
de mare importanţă pentru obţinerea susţinerii ulterioare a deciziei atât ĩn faţa
superiorilor ierarhici, cât mai ales, ĩn faţa publicului. Nu trebuie omis faptul că, spre
deosebire de sectorul privat, unde o decizie de acest tip se finanţează din resursele
ĩntreprinzătorului, ĩn sectorul public ea este finanţată din resursele contribuabilului, iar
responsabilitatea pentru buna gospodărire se exercită, ĩn ultimă instanţă, ĩn faţa
comunităţii respective. Din acest motiv, pentru a desfăşura dezbateri constructive ĩn
cadrul unui grup de decizie( format, fie din directori ai serviciilor descentralizate dintr-
un judeţ implicaţi ĩntr-un proiect comun, fie din primari ai mai multor comune care
urmăresc crearea unei microregiuni), este nevoie să se respecte următoarele reguli:
-stabilirea unui „limbaj” comun pentru participanţi, clarificarea unor termeni specifici şi,
ĩn consecinţă, eliminarea distorsiunilor de comunicare;
-clarificarea priorităţilor pentru fiecare din părţile implicate, fie că acestea sunt
operaţionale sau politice;
-construirea unei atmosfere de ĩncredere ĩntre membrii grupului care poate fi utilă, atât
pentru implementarea deciziei, dar şi pentru viitoare proiecte comune;
-evidenţierea priorităţilor comune şi clarificarea felului ĩn care acestea afectează pe
fiecare membru;
-obţinerea suportului comun pentru decizia finala şi a satisfacţiei de ansamblu pentru
această decizie.
Etapele elaborării unui model multiatribut sunt prezentate succint ĩn Tabelul
nr.1:
Tabel nr.1 Etapele elaborării modelului multiatribut
66
Nr.crt Etape
1. Stabilirea scenariilor posibile
2. Identificarea alternativelor disponibile
3. Evidenţierea criteriilor de evaluare a alternativelor
4. Construirea tabelelor de decizie pentru fiecare
scenariu posibil
5. Aplicarea unei etichete calitative pe scala de la
« foarte rău » până la « foarte bine »
6. Echivalarea acestor etichete cu indicatori numerici,
de la o scală minimă(0), la una maximă(10, 100)
7. Stabilirea importanţei fiecărui criteriu ĩn parte, prin
acordarea unei ponderi
8. Efectuarea calculelor
9. Analiza şi controlul rezultatelor
67
-care sunt rezultatele posibile ;
-care este probabilitatea de producere a fiecărui eveniment ;
-care este valoarea fiecarui eveniment ĩn parte pentru decident.
Procesul de construire a unui arbore de decizie poate fi ĩmpărţit ĩn trei
etape, prezentate ĩn Tabelul nr.2 :
68
Tabel nr.3 Arborele de decizie
Acceptare Respingere
a)Succes b)Insucces a)Problema b)Ĩnrăutăţire
trenează
P=0,60 P=0,40 P=0,80 P=0,20
U=1,00 U=0,0 U=0,60 U=0,0
69
varianta RESPINGERE-Problema trenează, ar acorda o utilitate de 0,7, atunci UA
devine 0,56, dar are o valoare mai mică decât ĩn cazul variantei Acceptării, deci
decizia luata anterior a fost una corectă.
Ĩn situaţiile de aplicare a arborelui de decizie trebuie să facem tot ceea ce
este posibil pentru a avea estimări cât mai corecte asupra posibilităţilor de ĩndeplinire
a alternativelor şi pentru obţinerea unor utilităţi cât mai mari. Cu toate aceste cerinţe,
nu trebuie să se piardă din vedere faptul că , avantajul cel mai mare al arborilor de
decizie este că impune decidentului să clarifice elementele pe care le include, le
exclude din analiza sa, precum şi intervalul de timp pe care ĩşi proiectează
rezultatele.. Acest din urmă element este important, deoarece pot exista situaţii ĩn care
concentrarea pe termen scurt poate accentua rezultatele negative ale unei decizii, ĩn
timp ce rezultatele pozitive se pot obţine doar printr-o abordare pe termen lung.
Teste de autocontrol:
70
US 8 DECIZIA ADMINISTRATIVĂ SUB INCIDENŢA DESCENTRALIZĂRII ŞI
AUTONOMIEI LOCALE
Structura unităţii de studiu:
Obiective specifice:
Rezumat:
Unitatea de studiu 8 intitulată „Decizia administrativă sub incidenţa descentralizării şi
autonomiei locale” tratează aprofundat principiul descentralizării, principiul subsidiarităţii şi
principiul autonomiei locale şi a interelaţiilor existente. De asemenea, se are în vedere
abordarea comparativă descentralizare-federalism.
71
stabilităţii politice în prezent, cât şi de perspectiva unei organizări a continentului nostru
într-un posibil cadru instituţional unic, al Statelor Unite ale Europei în viitor. Importanţa
acestui fenomen apare, cu atât mai mare, dacă avem în vedere asocierea care se face tot
mai mult, între descentralizarea administrativă şi creşterea autonomiei locale în
rezolvarea unor probleme ale minorităţilor etnice, culturale sau lingvistice.
Descentralizarea ca fenomen social semnifică un proces fundamental de
deplasare a puterii de la centru spre periferie. El generează o multitudine de efecte care,
în sinteză, presupun:24
1. regruparea relaţiilor periferice în mediul local, care modifică viziunea despre
raţionalitatea administraţiei – principiu fundamental al procesului administrativ;
2. localizarea şi intersectarea acestor relaţii determină apariţia unui sistem
administrativ specific pe care se sprijină puterea locală;
3. agenţii locali nu mai sunt simpli executanţi ai directivelor primite de la
administraţia centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acţiune;
4. politica de descentralizare generează transferul de competenţă, determină
întărirea activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale, creând un nou cadru, în jurul căruia
diverşii actori locali vor fi incitaţi să se mobilizeze.
Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicînvederează drept
coordonată majoră a acesteia determinarea sensului şi a evoluţiei guvernării locale.
În concepţia de tip francez, exigenţele unităţii naţionale conduc la o
interpretare restrictivă a descentralizării, fiind, considerată, în final, un “mijloc de luptă”
contra puterii centrale. În concepţia engleză, însă, descentralizarea este înţeleasă înrt-un
sens larg, acela de auto-administrare (“self government”). Libertatea unităţii
administrative locale de a decide şi acţiona pe baza propriei iniţiative şi responsabilităţi,
constituie caracteristica esenţială a guvernării locale.
Procesul descentralizării administrative nu înseamnă numai substituirea unui
decident central situat la nivel naţional cu unul local; el modifică profund cadrul de
referinţă şi condiţiile în care sunt alese obiectivele stabilite opţiunile şi fundamentate
deciziile.
72
Decizia administrativă devine, în acest cadru, din momentul luării ei, produsul
interacţiunii complexe cu mediul local. Inserat într-o anumită ierarhie, agentul local se
manifestă totodată, ca o componentă a unui mediu politic şi administrativ, cu care
întreţine relaţii reciproce şi reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt
produsul variabilelor specifice de origine locală, pe care Administraţia centrală se
dovedeşte a fi, uneori, incapabilă să le perceapă şi să le ia în considerare.
Localizarea vieţii publice, în sensul afirmării descentralizării administrative şi
dezvoltării autonomiei locale, permite o mai largă participare şi implicare politică din
partea cetăţenilor. În acest context, descentralizarea devine un cadru comod de educaţie
politică, deoarece cetăţenii sunt implicaţi mai mult şi iniţiaţi în gestiunea propriei
localităţi, ceea ce favorizează înţelegerea mai bună a problemelor politice şi
administrative care se pun la nivel naţional. Se asigură astfel, premisa pentru formarea
identităţii locale care crează apartenenţa la un sistem comun de valori şi de interese
reprezen-tate şi apărate în organele administrative ierarhic-superioare, cu impact puternic
asupra dezvoltării economice şi sociale.
Descentralizarea administraţiei publice apare, totodată, ca un corolar al
democraţiei. Ea înseamnă pentru organizarea administrativă, ceea ce democraţia
reprezentativă reprezintă pentru organizarea constituţională. Toate aceste trăsături sunt,
conform afirmaţiilor lui Max Weber, expresia unui proces de raţionalizare în
administraţie publică, un indiciu al modernizării.
În acelaşi timp, se impune a observa faptul că organizarea locală nu există în
sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea în circumscripţii, pentru a asigura
controlul spaţiului geografic şi social. În acest sens, J.A.Mazères afirma că “statul este
organizatorul şi garantul principiului descentralizării”.25 Acest model de organizare
administrativ-statală poate contribui la creşterea eficienţei întregului sistem, deoarece
administraţia publică centrală îşi poate concentra atenţia asupra problemelor prioritare de
interes naţional, lăsând în seama colectivităţilor locale alte competenţe de gestiune.
Pe de altă parte, însă, procesul descentralizării administraţiei publice are anumite
limite şi provoacă neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate şi evitate.
73
Prin proporţii, frecvenţă şi impact pot fi remarcate, în acest sens, următoarele aspecte
deficitare :
abuzurile în materie de descentralizare orientate spre o escaladare o
particularităţilor, care pot merge până la a pune în pericol unitatea naţională;
soluţiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii
inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin celor naţionale;
deficienţe în derularea procesului decizional, datorate şi funcţio-narilor
publici locali care, de regulă, nu au competenţa şi experienţa celor din administraţia
publică centrală;
dispersia mai mare a resurselor publice între colectivităţile locale sau
grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarităţii tradiţionale,
creând premisele unei competiţii politice şi ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice
şi, uneori, o eficienţă mai redusă.
Atuurile, ca şi deficienţele descentralizării administraţiei publice se manifestă
diferenţiat, în funcţie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge
varianta cunoscută sub numele de descentralizare teritorială, faţă de cea numită
descentralizare tehnică.
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale
locuitorilor dintr-o entitate administrativă, “fracţiune geografică”, ce reprezintă o
porţiune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivităţii
administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, în cele mai diverse domenii de
activitate, distincte de “afacerile” (problemele) naţionale.
În acelaşi timp, se constată că din punct de vedere sociologic, solidaritatea
cetăţenilor în jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind
foarte puternică într-o mică localitate rurală şi adesea superficială într-o mare aglomerare
urbană. În alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi
locale alese, care au şi competenţă în gestionarea resurselor publice de care dispune
entitatea respectivă.
Spre deosebire, descentralizarea tehnică se bazează pe existenţa unor persoane
morale de drept public, care prestează anumite servicii publice, detaşate din masa
74
serviciilor prestate de autorităţile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite
tradiţional, stabilimente publice locale.
Doctrina actuală26 reţine ideea că descentralizarea teritorială este o repartizare
de afaceri administrative generată de diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra
ansamblului teritoriului; în timp ce, descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei
repartizări armonioase a funcţiilor între diferitele ramuri ale administraţiei publice. Prima
răspunde, astfel, unor aspiraţii mai mult politice, pe când a doua – unor preocupări de
eficacitate. Aceasta face ca ideea de autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul
descentralizării tehnice, decât în cel al descentralizării teritoriale.
27 Pondaven, C. – Économie des Administrations Publiques; Édition Cujas; Paris; 1995; p.72
75
aceste autorităţi îşi desfăşoară activitatea în cadrul unui stat unitar şi nu în afara acestuia.
Sunt de avut în vedere două lucruri distincte: caracterul autonom faţă de autoritatea
centrală a autorităţilor publice prin care se realizează descentralizarea administrativă şi
limita statală impusă activităţii acesteia.
Dacă nu s-ar admite această limită, fixată prin Constituţie, autorităţile locale
autonome, nu numai că s-ar transforma în autorităţi politice (ca în cazul federaţiei), dar
ele ar putea deveni veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan
naţional şi internaţional.
În principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activităţile prin care se
concretizează îndeplinirea funcţiilor tradiţionale şi moderne ale statului. Se poate admite
că, exceptând funcţia externă a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea,
ordinea publică, educaţia, serviciile de sănătate etc.) constituie obiectul procesului de
descentralizare. Este evident că, în acelaşi cadru al descentralizării se presupun ca
procese, atât redistribuirea venitului naţional, cât şi producţia publică de bunuri şi
servicii. Aceasta din urmă este descentralizată, nu atât prin transferul drepturilor de
proprietate şi a puterilor decizionale de la guvernul central către guvernele locale, cât mai
ales prin transferul în sectorul privat.
Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei locale, nu
poate fi concepută, cel puţin în statele unitare, fără existenţa unui control din partea
autorităţilor centrale ale statului. Numit tradiţional control de tutelă, el poate fi exercitat,
atât de funcţionari sau autorităţi ale adminis-traţiei de stat, cum este cazul în Franţa şi
Italia, cât şi de judecători, cum se întâmplă în Marea Britanie. Totodată, este
semnificativă constatarea că structura constituţională a unei ţări a influenţat, considerabil,
rapiditatea şi eficienţa procesului de descentralizare. Ca regulă generală, statele federale,
caracterizate de nivele administrative multiple, au avut întotdeauna un echi-libru al
puterilor decizionale.
Landurile germane, cantoanele elveţiene sau statele nord-americane au dobândit,
încă de la constituire, însemnate puteri politice şi adminis-trative, autoritatea lor derivând
din constituţie şi nu de la guvernul federal. Pe de altă parte, nivelele administrative
intermediare nu deţin atribuţii de control asupra comunităţilor locale, ci reprezintă, mai
76
ales, “noduri” în reţea, transmiţători ai deciziilor statale către administraţiile locale, care
au atribuţii foarte largi.
În statele cu organizare piramidală, atribuţiile nivelelor intermediare şi locale ale
administraţiei publice sunt stabilite de guvernul central. Fie că prevalează principiul
competenţei generale, ca în modelul continental (Franţa), fie că prevalează principiul
furnizării de servicii publice (Marea Britanie), administraţiile locale sunt în totalitate
subordonate nivelului intermediar. În pofida faptului că administraţiile locale şi
intermediare au competenţe foarte largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de
lege, în unele ţări europene, să cenzureze aceste competenţe.
O situaţie aparent paradoxală se întâlneşte în ţările nordice (mai cu seamă în
Suedia, Norvegia şi Danemarca), unde descentralizarea este o practică tradiţională şi
constituţională, dar guvernul central exercită un control apreciat ca excesiv, prin
reglementările privind standardele şi preţurile serviciilor publice. Este de admis că o
expresie a descentralizării pot fi considerate măsurile de descongestionare a guvernului
central care s-au produs în unele ţări prin crearea, în perioada postbelică, a nivelului
administrativ regional. Astfel, în Italia, Spania şi Belgia, administraţiile locale sunt relativ
autonome, protejate prin garanţii constituţionale şi dotate cu puteri legislative pe un
spectru larg de activităţi.
Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importanţă economică
şi politică. Însă ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativă a eficienţei alocării
resurselor şi a calităţii funcţiei administrative, dacă nu este dublată de o descentralizare
cantitativă, inclusiv de raţionalizarea sectorului economic de stat.
Între descentralizare şi desconcentrare, şi între descentralizare şi federalism
există diferenţe. În regimul desconcentrării, decizia este întotdeauna luată în numele
statului, prin unul din funcţionarii săi. În regimul descentralizării, decizia nu mai este
luată în numele şi pentru stat, de către unul din funcţionarii săi, ci în numele şi pentru
colectivitatea umană locală, de către un organ care emană de la ea. În ambele regimuri se
ajunge la apropierea administraţiei de colectivităţile umane, dar prin metode diferite
fundamental.
Descentralizarea este un fenomen administrativ, şi nu unul politic care să implice
exerciţiul puterii de stat. Deci, nu este vorba de un raport între puterea centrală şi locală
77
a statului, cum este în cazul federaţiei, între statul federal şi statele din federaţie, Există
în primul rând o distincţie constituţională între valorile statului federal şi cele ale statelor
federalizate, şi ca urmare numai constituţia este cea în măsură să prevadă această
repartiţie a misiunilor şi competenţelor.
Locul rezervat colectivităţilor locale în cadrul statului federal ca Germania şi
Elveţia, este bine definit. Astfel, în măsura în care entităţile federale sunt considerate
adevărate state, Constituţia federală a instituit doar unele nome de principiu privind
existenţa colectivităţilor descentralizate. Statele federale sunt de altfel statele unde
recunoaşterea descentralizării a antrenat existenţa unor colectivităţi locale puternice.
Într-o accepţiune largă, apare diferenţierea juridică între un sistem administrativ
descentralizat şi un sistem administrativ federal, aceasta constând în faptul că,
competenţa statului central asupra colectivităţilor teritoriale descentralizate este practic
limitată. Ea poate fi mai mult sau mai puţin importantă, însă statul central este cel care
decide, în schimb, competenţa statului central asupra statelor federalizate este, prin
definiţie, limitată şi precizată prin Constituţie.
Regionalismul este interesant, deoarece se află la jumătatea distanţei dintre statul
federal şi cel descentralizat. În comparaţie cu celelalte sisteme această experienţă creează
o nouă concepţie de repartiţie a puterii, pentru că regiunile autonome aflate în interiorul
acestor tipuri de state au o anumită capacitate legislativă, şi deci există o pluralitate a
ordinelor juridice în sânul aceluiaşi stat naţional.
În statele regionale tensiunea între centralizare şi descentralizare se menţine, în
unele state unitare aceasta s-a atenuat prin introducerea unui nivel suplimentar între stat
şi colectivităţile locale. Aceste state au fost iniţial marcate de incertitudinea susţinută de
vechiul nivel intermediar între stat şi comună, şi de riscul unui centralism regional care
se putea substitui centralismului etatic. În acest context, descentralizarea a rămas o
preocupare esenţială a statelor comunitare, care după reforme a dus la o mare stabilitate
instituţională în Germania şi Spania. Italia, din contră recunoaşte autonomia regională,
dar de o manieră limitată. Belgia constituie un stat aparte, scopul actualelor reforme fiind
transmiterea într-un stat federal, compus din comunitate şi regiuni. În schimb,
regionalizarea efectivă a Franţei este greu de imaginat, în sensul trecerii peste pragul
descentralizării, întrucât aceasta are calitatea de stat unitar unanim recunoscut, iar Marea
78
Britanie se află sub influenţa unor curente politice favorabile autonomiei regionale, fără
să fie posibilă încă punerea formală a problemei.
28 Matei, C.; Matei, A. – Acquis comunitar şi administraţie publică; editura Economică; Bucureşti; 2000;
p. 139
29 Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale, în Monitorul Oficial al
României, parte I, nr. 331/26.11.1997
79
Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, în timp ce statul federat
dispune de putere constituantă, având posibilitatea să-şi elaboreze propria Constituţie.
În cazul unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii
administrative stabilită prin lege şi nici nu poate crea alte autorităţi administrative, pe
lângă cele prevăzute de lege.
Autonomia locală trebuie deci înţeleasă, ca o modalitate de integrare
armonioasă a intereselor tuturor colectivităţilor locale cu interesele generale de ordin
material, teritorial sau juridic ale statului nostru, ca o expresie supremă a caracterului
naţional, unitar şi independent al statului. Numai pe acest temei, autorităţilor locale li se
creează condiţiile fireşti administrării şi gestionării treburilor specifice colectivităţilor
locale, şi numai în măsura în care acţiunile întreprinse de autorităţile administrativ-
teritoriale corespund ordinii de drept care guvernează societatea în ansamblul său.
Principiul autonomiei locale, în România, formulat expres în Constituţie, dar şi
în Legea nr. 215/2001, este unul dintre principiile fundamentale pe care se bazează
administraţia publică locală românească. Legiuitorul român s-a inspirat în definirea
acestui principiu de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale din
legislaţiile avansate ale statelor europene, valorificând şi experienţa naţională din
perioada interbelică. Este important de evidenţiat caracterul oscilant al legiuitorului
român în materia consacrării autonomiei locale ca fenomen administrativ, care se
situează între un sistem centralizat şi unul descentralizat al administraţiei publice, între
reglementarea unui control de legalitate moderat al prefectului, şi un tip de control ce se
încadrează în ceea ce doctrina interbelică desemna tutela administrativă.
Ca o consecinţă a aplicării acestui principiu, autorităţile comunale/orăşeneşti nu
sunt subordonate faţă de vreo autoritate judeţeană sau centrală. Drepturile conferite
acestora nu ştirbesc cu nimic principiul autonomiei locale, sub aspectul său esenţial, cu
privire la raporturile dintre consiliul local/primar şi organele ierarhic superioare. Aceste
drepturi rezultă din prevederile Constituţiei, care stipulează o seamă de prerogative ce
revin, pe de o parte, consiliului judeţean, precum şi dreptul de control privind legalitatea,
care-i revin prefectului pe de altă parte.
Distingem astfel, trei elemente ale autonomiei locale ce definesc în plan logic
conţinutul conceptului: elementul organizatoric, funcţional şi cel gestionar. Sunt
80
edificatoare în acest sens, dispoziţiile legii, care precizează că „autonomia locală este
numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de
lege" şi că "autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi
atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului
sau judeţului, după caz”30.
Din punct de vedere organizatoric, autonomia locală se manifestă prin alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale de către populaţia cu drept de vot din unitatea
administrativ-teritorială respectivă, prin posibilitatea recunoscută consiliilor locale de a
adopta statutul localităţii, organigramele şi numărul de personal, a organizării serviciilor
publice locale şi a înfiinţării unor persoane juridice de drept public. Se poate afirma că,
autonomia organizatorică conţine capacitatea de autoorganizare a autorităţilor
administraţiei publice locale, fapt care legitimează deciziile adoptate la acest nivel.
Autonomia organizatorică a acestor autorităţi presupune un nou tip de relaţii ce se
stabilesc între acestea pe de o parte, şi alte autorităţi (prefectul) pe de altă parte. Relaţiile
sunt definite ca fiind bazate pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii,
cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor comune.
Funcţional, autonomia locală se manifestă în principal, prin competenţa
consiliilor locale şi a primarilor în rezolvarea problemelor de interes local, fără
intervenţia altor autorităţi. Ea presupune consacrarea principiului plenitudinii de
competenţă în soluţionarea problemelor de interes local. În plan juridic, autonomia
funcţională, are două surse normative: una legală şi una regulamentară .
Gestionar, autonomia vizează competenţa autorităţilor locale, ce decurge din
calitatea de persoane juridice a unităţilor administrativ-teritoriale care gestionează
patrimoniul local. Prin utilizarea de către legiuitor a formulei gestiune de interese, s-a
dorit a se evidenţia că autonomia locală prin conţinutul său depăşeşte sfera de cuprindere
a noţiunii de gestionare a patrimoniului localităţilor, şi că autorităţile autonomiei locale
trebuie să promoveze interesele comunităţilor pe care le reprezintă.
Tot o manifestare a acestui principiu, o reprezintă şi faptul că autorităţile
administraţiei publice locale au dreptul ca în limitele competenţelor lor, să coopereze şi
30 art.4 din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001, publicat în M.Of.nr.204 din 23 aprilie
2001
81
să se asocieze cu alte autorităţi similare din ţară sau din străinătate, să încheie între ele
acorduri şi să participe la realizarea unor programe de dezvoltare regională.
Este important de menţionat că o reală autonomie locală nu poate exista decât în
măsura în care este asigurată şi o autonomie financiară; un simplu transfer de
competenţe de la nivel central la nivel local, care însumează o autonomie
administrativă, fără existenţa unor competenţe în mobilizarea de resurse la bugetele
locale, conduce în final la afectarea negativă a nivelului de satisfacere a intereselor
locale.
În acelaşi context, sunt importante de remarcat câteva aspecte cu relevanţă în
accentuarea rolului fenomenului de autonomie locală. Astfel, autonomia locală
reprezintă atât un drept, cât şi o obligaţie pentru autorităţile reprezentative ale
colectivităţilor locale, care au misiunea de a gestiona şi rezolva toate problemele
populaţiei din raza lor administrativ-teritorială. În legătură cu modul în care şi-au
îndeplinit drepturile şi obligaţiile ce le revin, în virtutea principiului autonomiei locale,
autorităţile administraţiei publice locale răspund din punct de vedere politic, în faţa
celor care le-au ales, iar din punct de vedere juridic în faţa statului.
Toate drepturile şi îndatoririle rezultate din conţinutul principiului autonomiei
locale se exercită în numele colectivităţilor locale, ca o consecinţă a împuternicirilor
date de cei pe care-i reprezintă, cu alte cuvinte, numai pe baza mandatului încredinţat
de electorat. În acest sens, autorităţilor administraţiei publice locale le revin spre
rezolvare şi administrare numai o parte a treburilor publice, şi anume, acea parte care
este delimitată expres de lege, în funcţie de atribuţiile şi sarcinile acestor unităţi -
consiliul local, primar, consiliul judeţean .
Potrivit prevederilor legale, colectivităţilor locale le sunt recunoscute o seamă
de drepturi şi obligaţii în procesul de a administra, prin aleşii săi şi prin propriile forţe,
dar numai sub controlul jurisdicţional al legalităţii, control exercitat de autorităţi
abilitate ale statului.
Această concepţie este în deplină concordanţă cu reglementările internaţionale
în materie. În principiu, în ţările unde autoritatea statului se face simţită cu vigoare
asupra colectivităţilor locale, nu se vorbeşte deci de o administraţie locală sau de regim
local. Astfel, în Franţa şi Germania, nu se recunosc autonomiile locale preexistente,
82
prin descentralizare statul acceptând să transfere o parte a competenţelor sale de natură
politico-administrativă în favoarea autorităţilor locale alese, din raţiuni de eficienţă şi
eficacitate, şi pentru a lărgi democraţia prin apropierea deciziei de cetăţeni.
În acelaşi timp, pentru a putea fi aplicat, acest principiu trebuie însoţit de
existenţa unor pârghii economico-sociale la aceste niveluri şi de resurse ce trebuie
gestionate. Trebuie remarcat că în administraţiile locale din Europa de Vest, S.U.A.,
Canada, în mod deosebit, există o largă autonomie, atât în obţinerea resurselor, cât şi în
folosirea acestora. Autonomia se afirmă mai ales în ţările anglo-saxone, în anumite
perioade însă s-a restrâns şi în Marea Britanie, în special în Anglia31. Suedia şi
Norvegia exemplifică cel mai bine modelul unei autonomii relative, în care aspectele
cele mai importante sunt punerea accentului pe nivelul districtual, dar şi integrarea
furnizării de servicii de la toate nivelurile de stat, district, municipiu.
În marea majoritate a cazurilor, autonomiile locale nu exercită atribuţii de
suveranitate internă sau externă, la care se adaugă şi neutilizarea terminologiei
respective în toate ţările, conturându-se o tendinţă de preocupare a statelor de a integra
autonomia locală în contextul mai general al principiilor democratice, al participării
comunităţilor locale la afirmarea propriilor interese, tendinţă afirmată mai pregnant în
legislaţia specială.
83
în cazul statului român, fiind recunoscute un singur tip de organe centrale, o singură
Constituţie, un singur sistem de drept.
Legislaţia română actuală nu cunoaşte distincţia dintre actele de guvernământ şi
cele administrative, utilizându-se un limbaj juridic comun pentru actele juridice de
putere emise de autorităţile administrative, ele fiind definite prin noţiunea de acte
administrative. Utilizarea limbajului politic este determinată şi de încercarea de a
introduce în limbajul curent noţiuni juridice ce reflectă realităţi consacrate de sistemul
de drept anglo-saxon, unde sinonimul autonomiei locale apare sub forma de self-
gouvernment.
Caracterizând statul român, limitele autonomiei locale, aplicarea principiilor ce
fundamentează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, nu poate
permite separatismul politic sau etnic. Principiul autonomiei locale, aşa cum este
consacrat de legiuitorul român, este străin de orice abordare a sa din perspectivă etnică,
întrucât legislaţiile europene care l-au inspirat, utilizează noţiunea de interes local
(afaceri locale), comunitate locală şi nu pe cele de comunitate etnică. Principalul
mecanism prin care se realizează armonizarea intereselor naţionale cu cele locale, este
reprezentat de aplicarea cu stricteţe a principiului legalităţii în activitatea administraţiilor
locale. De altfel, consacrarea instituţiei prefectului, a urmărit tocmai un astfel de
obiectiv: asigurarea respectării legalităţii şi realizarea intereselor naţionale.
O limită a autonomiei locale este legată de perspectiva definirii acesteia. Atunci
când Legea administraţiei publice locale defineşte conţinutul autonomiei locale, acest
concept este legat de comunitatea locală, respectiv de colectivitatea umană organizată la
nivel comunal şi orăşenesc. De aceea, autorităţile reprezentative prin care se realizează
autonomia locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale şi primarii, acestea
funcţionând ca autorităţi administrative autonome.
Atunci când autonomia locală este definită din perspectiva structurilor
administrative judeţene, a consiliilor judeţene, situaţia se prezintă cu totul diferit. Astfel,
la nivel judeţean nu întâlnim noţiuni ca: autorităţi administrative autonome, interes local
etc., deoarece autorităţile administraţiei publice judeţene, consiliile judeţene, receptează
interesul local şi tot astfel caută să armonizeze interesele comune ale mai multor
localităţi, în ceea ce priveşte serviciile publice de interes judeţean. O altă limitare a
84
aplicării principiului autonomiei locale este aceea ce rezultă din respectarea
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti prevăzute în Constituţie. Într-un plan mai
general este vorba de definirea autonomiei locale în cadrul dreptului intern şi cu
respectarea acestuia.
Sunt însă cazuri când legiuitorul român a înţeles să limiteze aplicarea principiului
autonomiei locale prin consacrarea unor alte principii care nu au valoare constituţională,
cum este principiul subsidiarităţii.
În plan global, principiul subsidiarităţii soluţionează raporturile dintre
colectivităţile locale şi regionale - judeţe, regiuni, dintre acestea din urmă şi structurile
statale din care fac parte, iar în plan supraetic, dintre statele membre ale U.E. Aceste
raporturi se referă în primul rând la competenţa autorităţilor respective, în sensul că se
dă prioritate apropierii actului de conducere a treburilor publice de comunităţile locale
de bază - comune, oraşe, municipii.
La noi în ţară, acest principiu constituie un element de noutate, necunoscut până
acum în legislaţia românească, şi se traduce în faptul că autorităţile administraţiei
publice centrale nu intervin în domeniile care nu ţin de competenţa lor exclusivă, decât
dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii nu pot fi realizate de autorităţile
administraţiei publice locale datorită dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma să le
producă.
Prin modul de redactare a principiului subsidiarităţii, este permisă o intervenţie
discreţionară în competenţa locală a structurilor administrative aparţinând administraţiei
centrale de stat. Pe de altă parte, Carta europeană privind autonomia regională,
recunoaşte prioritatea principiului autonomiei locale care nu poate fi îngrădit sau limitat,
spre exemplu prin aplicarea principiului autonomiei regionale.
În realitate, există şi alte limitări ale principiului autonomiei locale, după cum a
scos în evidenţă practica unor state avansate. Astfel, jurisprudenţa în Franţa a jucat un
rol important în stabilirea limitelor autonomiei locale. O primă restrângere a
aplicabilităţii acestui principiu a fost legată de necesitatea păstrării caracterului unitar al
statului francez. O a doua restrângere, rezultă din faptul că principiul restrictiv a venit în
contradicţie cu principii constituţionale, ce garantau drepturi şi libertăţi cetăţeneşti. În
cele din urmă, autonomia locală este limitată de acţiunea principiului continuităţii
85
activităţii executive, acesta justificând intervenţia organelor centrale, permanent. În
Germania, practica judiciară scoate în evidenţă faptul că autonomia locală se
circumscrie în jurul interesului local promovat de autorităţile locale. Ori de câte ori
localităţile s-au pronunţat în domeniul politicii naţionale, au intervenit în aceste hotărâri.
În concepţia noastră însă, principiul subsidiarităţii trebuie să contribuie la
punerea în valoare a autonomiei locale tocmai prin limitarea încălcării sale în ceea ce
priveşte competenţa locală, astfel subsidiaritatea este lipsită tocmai de elementul său
esenţial, şi anume, deschiderea democratică şi politică pe care o oferă acest principiu,
care postulează apropierea actului de decizie de cetăţeni. De altfel, pentru România s-a
dovedit greoaie aplicarea conceptelor europene privind sistemul autonomiei locale,
deoarece ele nu au fost cunoscute de doctrină, legislaţie şi practica judiciară în perioada
când în ţara noastră a funcţionat un sistem centralizat de organizare şi funcţionare a
administraţiei publice locale. Pe de altă parte, ţările europene au consacrat autonomia
locală a participării cetăţenilor la conducerea vieţii locale, ceea ce a generat o concepţie
pluridisciplinară asupra dezvoltării locale.
Pe lângă principiul autonomiei locale, Carta Europeană a autonomiei locale a
instituit şi principiul subsidiarităţii, care face obiectul dreptului public contemporan.
Acest principiu presupune ca centrul de greutate în luarea deciziilor de interes public să
coboare cât mai mult înspre nivelul de bază; adică să nu mai constituie obiect al
monopolului administraţiei de stat. De aceea, regula în materie de competenţă pentru
satisfacerea interesului public trebuie să o constituie autorităţile locale autonome la
nivelul de bază (comună şi oraş); acestea sunt cele mai apropiate de nevoile cetăţenilor şi
sunt alese de aceştia. Excepţiile trebuie să fie reprezentate de autorităţile administraţiei
publice autonome de la nivelul intermediar, precum şi autorităţile administraţiei de stat.
Principiul subsidiarităţii, aplicat în administraţia publică nu înseamnă, într-un stat
unitar, o dereglare sau o diminuare a autorităţii, întrucât autonomia locală este prevăzută
de Constituţie şi de Legile statului unitar şi se exercită în condiţiile şi în limitele
prevăzute de acestea.
86
Începând cu anul 1996, o componentă esenţială a strategiei de reformă elaborată de
Guvernul României, a constituit-o politica de dezvoltare regională. Aceasta a fost
concepută ca o parte integrantă a procesului actual de descentralizare administrativă şi
economică şi urmăreşte, în principal, stimularea iniţiativei locale şi regionale. Politica de
dezvoltare regională se bazează pe un parteneriat activ între administraţia centrală şi
reprezentanţii autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, agenţii economici cu
capital privat, sindicate, asociaţii neguvernamentale, agenţii locale etc.
Necesitatea adoptării unei politici de dezvoltare regională în ţara noastră este
susţinută prin următoarele argumente:
a) întărirea capacităţii României de a-şi asuma responsabilităţile unui viitor
stat membru al Uniunii Europene;
b) reducerea dezechilibrelor între nivelurile de dezvoltare a
judeţelor/regiunilor, dar şi între nivelurile de dezvoltare a unor zone aparţinând
aceluiaşi judeţ sau grup de judeţe;
c) integrarea activităţilor sectoriale în cadrul regiunilor, în vederea ridicării
nivelului de dezvoltare economico-socială al acestora, în contextul adâncirii
procesului de descentralizare economică şi administrativă.
Obiectivele de bază ale politicii de dezvoltare regională sunt:
1. diminuarea dezechilibrelor regionale existente şi preîntâmpinarea
producerii de noi disparităţi;
2. pregătirea cadrului legal şi instituţional, pentru a răspunde criteriilor de
integrare în structurile Uniunii Europene şi de eligibilitate, în vederea accesului la
fondurile acesteia;
3. stimularea iniţiativei locale şi regionale, în scopul ridicării nivelului de
dezvoltare economico-socială a acestora;
4. stimularea cooperării interregionale, interne şi internaţionale, a cooperării
transfrontaliere, inclusiv în cadrul euroregiunilor.
Pentru susţinerea acestui tip de politică, în ţara noastră a fost adoptată Legea
nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională, cu dezvoltările şi modificările ulterioare.
Legea stabileşte 8 regiuni de dezvoltare- structuri fără personalitate juridică, care
joacă un rol important în dezvoltarea economico-socială a României. Fiecare regiune
87
este condusă de un Consiliu pentru dezvoltare regională, care are un preşedinte şi un
vicepreşedinte. Aceste funcţii se îndeplinesc prin rotaţie, pentru un mandat de un an,
de către reprezentanţii judeţelor, desemnaţi de acestea.
Consiliul este alcătuit din preşedinţii consiliilor judeţene şi din câte un
reprezentant al consiliilor locale municipale, orăşeneşti şi comunale. La lucrări poate
lua parte şi prefectul judeţului, dar nu are drept de vot.
Legea precizează criteriile de stabilire a zonelor defavorizate şi structurile de
coordonare ale regiunilor de dezvoltare. În aceste zone se acordă o serie de avantaje
agenţilor economici care investesc şi crează noi locuri de muncă, cum ar fi: reducerea
cu 50% a impozitului pe profit, impozitului pe salarii şi scutirea de taxe vamale.
Apariţia acestei legi a jucat un rol deosebit în crearea Agenţiei Naţionale de
Dezvoltare Regională şi Agenţiilor Regionale de Dezvoltare; prin intermediul
acestora se derulează programe de dezvoltare locală şi se administrează fonduri
europene destinate dezvoltării economico-sociale a ţării noastre.
Teste de autocontrol:
2.Descentralizarea teritorială:
a. [x]presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor dintr-o entitate administrativă,
„fracţiune geografică”, ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat
b. [x]presupune existenta unor autorităţi locale alese, care au şi competenţă în gestionarea
resurselor publice de care dispune entitatea respectivă
c. [ ]răspunde unor preocupări de eficacitate
88
US 9 PARTICIPAREA CETĂŢENEASCĂ ĨN PROCESUL DECIZIONAL AL
ADMINISTRAŢIEI LOCALE
Obiective specifice:
Rezumat:
Unitatea de studiu 9 intitulată „Participarea cetăţenescă în procesul decizional al
administraţiei locale” tratează necesitatea participării cetăţenilor la procesul decizional,
identificându-se formele şi instrumentele participării cetăţenilor.
89
Într-o comunitate locală, unde administraţia şi cetăţenii sunt parteneri aflaţi
în dialog permanent asupra problemelor curente, administraţia locală32 va fi
pregătită:
să împărtăşească informaţiile într-o manieră onestă, completă şi clară;
să ofere cetăţenilor posibilitatea de a-şi exprima opiniile şi de a influenţa
deciziile administraţiei într-un mod corect şi deschis;
să încurajeze cetăţenii să profite de aceste posibilităţi;
să se angajeze în explicarea argumentelor şi a raţiunii care a stat la baza
luării unei anumite decizii administrative.
La rândul lor, cetăţenii vor înţelege drepturile şi îndatoririle pe care le au în
comunitatea în care trăiesc şi vor fi pregătiţi să lucreze într-o manieră constructivă,
alături de reprezentanţii administraţiei publice locale.
Implicarea cetăţenilor în problemele comunităţii este o noutate, care ar trebui
să fie susţinută şi promovată, chiar de autorităţile locale. În fond avem de a face cu o
adevărată provocare pentru aceste autorităţi, capabile să se angajeze într-un asemenea
demers. Astfel, atât primarul, cât şi cei aflaţi în echipa sa, precum şi funcţionarii
publici care lucrează cu publicul, ar trebui să-şi exprime angajamentul pentru
participarea cetăţenească sincer, clar şi în mod frecvent.
Este adevărat cu nu toţi cei din administraţia locală sunt convinşi că
participarea cetăţenească este necesară sau potrivită. Aceasta nu este o problemă
neobişnuită. În fiecare ţară, reprezentanţii administraţiei au roluri dificile şi
pretenţioase, dar înţeleg că există multe obstacole în realizarea acestor lucruri.
Câteodată, reprezentanţii administraţiei se pot întreba dacă implicarea cetăţenilor
chiar va fi eficientă ,dacă cetăţenii de rând pot înţelege cu adevărat problemele
existente şi pot contribui la realizarea celui mai bun plan. Participarea cetăţenească
pare să fie unul dintre obstacolele care îi împiedică în exercitarea funcţiei lor.
Exprimarea unor astfel de dubii reflectă, de fapt, natura umană. Dar democraţia este
întărită atunci când reprezentanţii administraţiei locale, nu numai că acceptă dar şi
încurajează participarea cetăţenească.
90
Participarea cetăţenească nu este numai responsabilitatea reprezentanţilor
administraţiei. Cetăţenii au şi ei responsabilităţi. Ideea de bază este aceea că, atunci
când administraţia locală planifică să facă ceva care afectează drepturile sau
interesele oricărui cetăţean, administraţia ar trebui să informeze cetăţenii despre
aceste planuri. Primăria ar trebui să continue să furnizeze informaţii, până ce planul
este îndeplinit. Cu cât administraţia locală planifică să dezvolte aceste planuri,
responsabilitatea cetăţeanului este să acorde atenţie informaţiilor pe care i le
furnizează administraţia. Responsabilităţile cetăţenilor pot fi sintetizate astfel:
să observe ce face administraţia locală şi în ce scop;
să fie pregătiţi să îşi aducă aportul când administraţia planifică să facă
ceva ce poate să le afecteze interesele;
să abordeze reprezentanţii administraţiei cu o atitudine pozitivă;
să manifeste interes în a înţelege problemele, incluzând constrângerile în
ceea ce administraţia poate să facă;
să-şi exprime interesele şi ideile clar şi complet;
să lucreze constructiv cu oficialii administraţiei locale, pentru a găsi şi
implementa soluţii satisfăcătoare pentru ambele părţi.
Esenţa acestor idei de participare cetăţenească este o comunicare
bidirecţionată de la administraţie către cetăţeni şi de la cetăţeni către administraţie. O
bună comunicare între administraţie şi cetăţeni necesită timp şi bani, dar se regăseşte
în încrederea şi înţelegerea publică. Comunicarea în două sensuri pretinde ca cetăţenii
să aibă avantaje din oportunităţile prezentate, să fie informaţi despre ceea ce se
întâmplă în localitatea lor şi să-şi poată exprima punctele de vedere personale.
În S.U.A. până la mijlocul anilor ̀60, cele mai multe informaţii din domeniul
administraţiei nu erau accesibile cetăţenilor. Astfel, un cetăţean care căuta o
informaţie trebuia să vadă dacă acea informaţie exista şi unde era stocată; apoi,
trebuia să-i convingă pe cei responsabili să furnizeze informaţia. Cetăţenii aveau
acces la informaţie numai dacă:
administraţia nu prevedea informaţia ca fiind confidenţială;
cetăţeanul trebuia să aibă un motiv întemeiat pentru a solicita o asemenea
informaţie.
91
Începând cu anii ̀60, s-a schimbat optica administraţiei cu privire la difuzarea
de informaţii publicului. Toate informaţiile au devenit publice, cu excepţia cazurilor
în care administraţia ar putea aduce un motiv serios, pentru ca respectivele informaţii
să nu fie publice. Multe administraţii din Europa de Vest au o legislaţie asemănătoare
în această privinţă. Sub incidenţa cadrului normativ, multe informaţii se distribuie în
mod gratuit. Acestea se pot referi la:
➢ modul cum este organizată şi cum funcţionează administraţia;
➢ serviciile publice pe care le furnizează administraţia comunităţii;
➢ regulile, regulamentele şi hotărârile care afectează drepturile cetăţenilor;
➢ când au loc întâlnirile corpurilor legislative (Consiliul judeţean şi cel
local);
➢ planurile departamentelor administraţiei şi de natură financiară.
92
vedere asupra planurilor aproape finalizate şi permite reprezentanţilor administraţiei
să audă punctele acestora de vedere şi să aprecieze dacă planul necesită modificări de
ultim moment.
Termenul de dezbatere publică a fost folosit în ţara noastră pentru a descrie
o întâlnire publică care oferă o oportunitate formală pentru un schimb de informaţii.
De exemplu, dezbaterile publice au oferit o oportunitate pentru un schimb de
informaţii pe tema bugetelor planificare ale primăriei.
Într-un sistem democratic, administraţiile locale folosesc comitetele
consultative cetăţeneşti şi grupurile operative pentru a furniza consiliilor
locale/judeţene şi primăriilor, opinii de dezvoltare legate de aspecte cât mai diferite.
Grupurile Consultative Cetăţeneşti (G.C.C.) reprezintă un instrument important
folosit de către administraţia locală de a angaja cetăţenii în procesul de guvernare şi
de a-i informa în permanenţă despre schimbările survenite în structura nevoilor
publice în perioadele dintre alegeri. Constituirea unei G.C.C. necesită costuri
însemnate şi de aceea trebuie să existe argumente pertinente care să-i susţină
activitatea. Între acestea se pot invoca următoarele:
➢ G.C.C.-urile cresc nivelul şi calitatea implicării cetăţenilor în activitatea
administraţiei locale, în felul acesta construindu-se canale de comunicare între cei
care conduc şi cei conduşi, bazate pe încredere, fapt care contribuie la consolidarea
societăţii civile;
➢ constituie o modalitate concretă şi vizibilă care demonstrează
angajamentul administraţiei faţă de comunitate;
➢ reprezintă un mecanism de aducere a opiniilor comunităţii în procesul
decizional al administraţiei publice;
➢ contribuie la sporirea dialogului dintre administraţie şi cetăţean, dintre
legislativ şi executiv.
Un G.C.C. poate fi înfiinţat oricând administraţia are o sarcină de îndeplinit
care necesită consultarea cetăţenilor. Administraţia trebuie să definească sarcinile pe
care le va îndeplini grupul consultativ, câţi membri va avea acesta, cum se va face
selecţia lor şi cât timp vor lucra (de regulă, între 1-5 ani). Membrii unui G.C.C. sunt
voluntari. Ei ar putea fi selectaţi de către administraţie, aleşi de electorat sau chiar
93
dintr-un alt grup consultativ. Uneori, membrii de înscriu singuri înr-un astfel de
comitet, contactează administraţia ca răspuns la un anunţ al acesteia pentru un loc
vacant sau pentru a-şi declara dorinţa de a servi. Membrii trebuie să fie confirmaţi de
către administraţie printr-un angajament formal. Aceste grupuri pot avea activitate
permanentă şi temporară.
Cînd o administraţie locală înfiinţează un G.C.C., documentul de înfiinţare
va preciza şi modalitatea în care vor fi aleşi membrii săi. Ei trebuie să aibă o reputaţie
bună de onestitate şi dreptate şi să acţioneze pentru realizarea misiunii grupului.
G.C.C.-uri diferite necesită diferite tipuri de membri. Câteva corpuri consultative ar
trebui să fie reprezentative pentru o mai mare parte a comunităţii. De exemplu, un
G.C.C.care asistă la procesul de planificare al comunităţii sau un G.C.C. care acordă
asistenţă în cadrul unui program pentru tineri, ar trebui să aibă reprezentanţi ai tuturor
membrilor comunităţii. Alte G.C.C.-uri ar trebui să includă membri specializaţi,
având anumite abilităţi. De exemplu, un comitet consultativ pe buget sau finanţe, ar
trebui să includă membri cu abilităţi reale în domeniile financiar, contabil,
informatică, în administrarea afacerilor. Indiferent de tipul grupului consultativ la
care participă, membrii nu trebuie să primească nici o remuneraţie pentru activitatea
prestată.
Este important ca într-un grup consultativ, să se realizeze rotaţia membrilor.
Astfel, timpul unui membru poate fi limitat, de la unu la cinci ani. Rotaţia membrilor
prezintă următoarele avantaje:
fortifică membrii echipei;
reduce probabilitatea ca grupul să fie fracţionat şi părtinitor;
oferă oamenilor experienţă, prin activităţile pe care le desfăşoară în cadrul
unui grup.
Corpurile consultative voluntare sunt o sursă de influenţă în comunitate şi în
funcţionarea administraţiei locale. Ele nu trebuie privite ca instrumente ale nici unui
grup de interes, fie politic, fie etnic, aparţinând comunităţii. Alegerea persoanelor
potrivite pentru un grup consultativ reprezintă o activitate de o responsabilitate
deosebită; dacă nu sunt găsite persoanele potrivite, care nu-şi îndeplinesc în mod
94
corespunzător atribuţiile, atunci activitatea grupului eşuează şi se materializează într-
un adevărat eşec.
Participarea cetăţenilor în procesul decizional al administraţiei publice
locale este necesară în: procesul bugetar, planificarea investiţiilor, dezvoltarea
economică locală.
Într-o societate ideală, bugetul administraţiei locale este un document mai
curând previzionat. Veniturile anului bugetar curent nu sunt foarte diferite de cele ale
anului bugetar încheiat: în mod similar, evoluţia cheltuielilor de-a lungul câtorva ani
bugetari, va aduce o imagine relativ clară a cheltuielilor anului curent şi a celui viitor.
Prin urmare, bugetul va corespunde viziunii şi necesităţilor comunităţii, programului
de investiţii şi strategiei generale de dezvoltare a acesteia. În acest context, atât
administraţia cât şi cetăţenii ştiu la ce să se aştepte, iar participarea poate fi mai uşor
integrată procesului de planificare bugetară. În realitate, procesul de elaborare a
bugetului este mult mai puţin predictibil. Atunci când însăşi administraţia are
dificultăţi în a lua decizii pentru viitor, ca urmare a acţiunii unor factori exteriori,
participarea cetăţenească în luarea acestor decizii este foarte dificilă.
Însă chiar într-o asemenea situaţie, cetăţenii sunt în măsură să fie informaţi
despre bugetul administraţiei, iar în elaborarea acestuia trebuie să se ţină seama şi de
părerile cetăţenilor, pentru a se identifica nevoile prioritare. Cetăţenii pot veni cu idei
utile, depsre ceea ce se poate întreprinde cu eforturi financiare mai scăzute, într-o
manieră raţională şi eficientă. De asemenea, fiind ţinuţi la curent cu privire la
activitatea administraţiei, cetăţenii ar aduce mai puţine critici aparatului administrativ.
Se poate afima că ţările cu o democraţie înaintată sunt interesate să difuzeze
informaţiile despre buget şi să implice cetăţenii în dezbateri publice pe această temă.
Motivul principal este acela că, transparenţa şi participarea publică fac administraţia
mai stabilă şi mai eficientă. În plus, într-o democraţie stabilă, administraţia locală are
nevoie de încrederea şi participarea cetăţenilor, din următoarele motive:
1. participarea publică permite oficialilor responsabili să ştie dacă este bine
ceea ce fac şi dacă cetăţenii sunt mulţumiţi de prestaţia lor;
95
2. atât aleşii locali (primarii şi consilierii) cât şi funcţionarii publici numiţi,
vor dori să-şi păstreze posturile. Or, într-un sistem democratic, dacă reprezentanţii
administraţiei pierd încrederea oamenilor, ei nu mai sunt votaţi la viitoarele alegeri;
3. administraţia locală depinde de resursele financiare ale cetăţenilor, în
calitate de contribuabili; or, dacă aceştia consideră că, pe de o parte, presiunea fiscală
este tot mai mare, iar pe de altă parte banii publici nu sunt cheltuiţi într-o manieră
raţională, vor avea două „căi de atac”: sancţionarea celor vinovaţi prin neacordarea
votului în alegeri sau practicarea evaziunii fiscale. Invers, dacă cetăţenii cred în
procesul planificării bugetare, ei vor avea bunăvoinţa de a-şi plăti impozitele şi taxele
şi îşi vor exprima încrederea în administraţie, prin susţinerea acesteia.
Odată ce administraţia locală a făcut un angajament pentru implicarea
cetăţenilor în procesul bugetar, un pas care ar trebui făcut imediat, este înfiinţarea
unui comitet consultativ al cetăţenilor. Acesta poate să informeze populaţia cu privire
la procesul bugetar şi să participe la procesul de elaborare al deciziilor la nivel local.
Rolul Comitetului pentru Buget nu este o copie a muncii departamentelor primăriei
ori a Consiliului local, dar oferă o perspectivă diferită- cea a cetăţeanului informat şi
preocupat- cu privire la veniturile şi cheltuielile administraţiei. Dintre atribuţiile
acestui comitet se pot menţiona următoarele:
studierea proiectului de buget şi a anexelor acestuia şi formularea de
observaţii şi propuneri;
în cazul în care administraţia are un plan strategic, căruia îi este
subordonat bugetul, comitetul poate să-l revadă şi să recomande posibile schimbări;
evaluarea impactului economic şi social al deciziilor de natură fiscal-
bugetară;
monitorizarea procesului de execuţie bugetară;
căutarea de oportunităţi privind educarea şi informarea publicului asupra
problematicii bugetare;
selectarea şi analiza recomandărilor şi propunerilor cetăţenilor legate de
buget.
În ţările cu democraţii avansate, un Comitet Consultativ Cetăţenesc este
format din 9-15 membri voluntari; o parte dintre aceştia ar trebui să aibă cunoştinţe de
96
specialitate (în contabilitate, finanţe, informatică etc.). Restul membrilor echipei ar
trebui să fie reprezentanţi ai sectoarelor importante ale comunităţii, ca de exemplu,
educaţia, sănătatea, transporturile, dezvoltarea carierei etc. Este important să fie
desemnaţi voluntari bine calificaţi care dispun de timp şi energie pentru a se ocupa de
problemele bugetare. Mai mult, membrii ar trebui să fie persoane a căror integritate să
nu le pemită să urmărească profitul personal din acest angajament. De asemenea, ar
trebui ca membrii să lipsească de la acele discuţii sau sarcini în care ar putea exista un
conflict de interese. Administraţia locală care tratează cu seriozitate aceste probleme,
va fi respectată de comunitate pentru introducerea acestor standarde.
Membrii Comitetului Consultativ nu au o treabă uşoară de făcut; problemele
pe care le au de abordat sunt dificile şi controversate, iar munca în echipă necesită
mult timp. Pe de altă parte, persoanele care lucrează ca voluntari ar putea să aibă ca
motivaţie următoarele argumente:
➢ o întrunire a comitetului de buget se bucură de un anumit prestigiu;
➢ membrii comitetului înţeleg mult mai bine problemele fiscal- bugetare ale
comunităţii;
➢ pensionarii pot să facă parte din această echipă, din dorinţa de a-şi ocupa
mai bine timpul liber;
➢ unii oameni consideră ca o adevărată recompensă, faptul de a lucra într-un
grup de cetăţeni informaţi care au diferite abilităţi şi cunoştinţe;
➢ munca într-un comitet consultativ permite educarea membrilor acestuia cu
privire la procesul guvernării, mai ales atunci când administraţia este deschisă şi
transparentă;
➢ unii oameni doresc să întărească idealurile democratice ale comunităţii,
doresc să dea un exemplu bun celorlalţi, sunt onoraţi să-şi ajute comunitatea şi sunt
convinşi că experienţa câştigată îi va ajuta în viitor.
Cetăţenii se pot implica şi în procesul de planificare al investiţiilor.
Programul de investiţii cuprinde diferite proiecte în legătură cu: starea drumurilor,
furnizarea agentului termic, reţeaua de apă, sistemul de salubritate, parcuri şi şcoli.
Proiectele de investiţii influenţează, de obicei, calitatea vieţii oamenilor, vin în
întâmpinarea nevoilor oamenilor de la aspecte legate de furnizarea hranei până la cele
97
de adăpost. Este pe deplin justificat, ca în planificarea investiţiilor viitoare precum şi
în procesul de extindere al unor servicii, colectivitatea să fie consultată.
Aceasta nu înseamnă că, dacă se manifestă o puternică cerere din partea
populaţiei pentru un proiect de interes particular, acesta ar trebui inclus în programul
de investiţii al comunităţii locale. Sunt multiple aspecte de natură tehnică, economică,
financiară şi juridică, ale planificării investiţiilor care necesită consultarea de experţi.
Cu toate acestea, cetăţenii pot să ajute la definirea nevoilor, stabilirea priorităţilor şi
să sprijine procesul schimbării. Dacă oamenii sunt excluşi din procesul consultării,
administraţia nu îşi va îndeplini responsabilităţile ca partener al cetăţenilor şi acest
lucru va avea efecte negative, care pot fi enumerate astfel:33
➢ scade încrederea în aparatul administrativ, acesta fiind element esenţial în
procesul democratic;
➢ intensifică obiecţiile acestora care se opun planului sau deciziei;
➢ crează probleme politice reprezentanţilor aleşi în autorităţile locale;
➢ contribuie la amplificarea rezistenţei, în cazul eventualelor tentative de
creştere a impozitelor şi taxelor, care ar putea fi utilizate în finanţarea unui
proiect/program.
Or, oamenii au dreptul să ştie dacă administraţia are de gând să folosească
banii contribuabililor sau să contracteze o datorie în numele comunităţii. Această
chestiune este importantă, mai ales dacă planul de investiţii programat va solicita
ajustarea impozitelor şi taxelor. Cât de devreme este posibil, în decursul acestui
proces, administraţia ar trebui să-i informeze pe cetăţeni, cu privire la intenţiile sale
şi, totodată, să le asculte opiniile.
Cetăţenii trebuie să se implice şi în dezvoltarea economică a comunităţii.
Dezvoltarea economică este „procesul prin care administraţia locală şi/sau
comunitatea, bazată de grupuri, administrează resursele existente şi intră într-un
angajament de parteneriat cu sectorul privat, în vederea creării de locuri de muncă şi
pentru a stimula activităţile economice într-o zonă economică bine definită”34. Prin
procesul dezvoltării economice, comunitatea locală îşi poate administra mai bine
98
resursele proprii şi poate spori nivelul de bunăstare al locuitorilor săi. În timp ce
dezvoltarea economică este un proces pe termen lung, pe termen scurt se pot
întreprinde acţiuni concertate de promovare a investitorilor locali, stimularea
parteneriatului public-privat pentru dezvoltarea afacerilor, crearea de noi pieţe de
desfacere.
Un punct forte al dezvoltării economice descentralizate, este acela că
oamenii sunt mai legaţi de viaţa comunităţii. Astfel, la nivel local se pot cuantifica
mult mai bine nevoile comunităţii, iar în virtutea sentimentului de identitate locală,
cetăţenii sunt direct interesaţi ca localitatea în care trăiesc să se dezvolte tot mai mult,
pentru că şi aceştia vor trăi mai bine. Implicarea cetăţenilor în planificarea strategică a
dezvoltării economice şi informarea lor permanentă despre evoluţia proiectelor şi
rezultatele obţinute, constituie premisa asigurării suportului cetăţenilor în acţiunile
comunităţii; în plus, cetăţenii au sentimentul că sunt direct interesaţi în dezvoltarea
comunităţii.
Implicarea cetăţenilor în procesul de planificare şi de realizare a strategiei
necesită mai mult decât o simplă participare a doar uneia dintre părţi, a
reprezentanţilor întregii comunităţi. Astfel, este necesar să se ţină cont de varietatea
de grupuri interesate în procesul de dezvoltare economică, dar şi de motivul pentru
care aceştia sunt interesaţi. Aceste grupuri pot include, de exemplu, comercianţi,
bancheri, investitori, operatori imobiliari, proprietari, reprezentanţi ai oficiului
forţelor de muncă, grupuri orientate spre protecţia mediului, precum şi reprezentanţi
ai comunităţii care vor suporta consecinţele impactului dezvoltării.
Un alt grup de interes important în dezvoltarea economică locală este cea
mai mare regiune economică din care face parte comunitatea. O parte a procesului de
comunicare pe problema dezvoltării economice din contextual actual al României,
este înţelegerea planurilor economice şi intenţiilor la nivel local. Aceasta ar trebui să
fie o parte a informării bazate pe nivelul de planificare economică a comunităţii. Ar fi
ideal, ca obiectivele economice de la nivel local să fie stabilite cu aportul comunităţii.
O comunitate poate să propună planificarea strategică a dezvoltării
economice, din raţiuni diverse, cum sunt următoarele:
99
➢ implementarea unui singur proiect, ca de exemplu, atragerea unor
investitori sau dezvoltarea turismului;
➢ rezolvarea unor probleme specifice, ca de exemplu, atragerea comunităţii
faţă de închiderea unor instalaţii importante sau a unor uzine;
➢ elaborarea unei strategii de dezvoltare pe termen lung a întregii
comunităţi.
Elementul cheie este acela ca administraţia locală să recunoască faptul că
dezvoltarea economică reprezintă o iniţiativă a comunităţii. Acest lucru este bine
realizat atunci când comunitatea este mobilizată, atât în realizarea, dar şi în
implementarea programului. Dezvoltarea economică solicită o participare activă a
tuturor grupurilor de interes, de la oameni de afaceri, la liderii comunităţii. Toţi
aceştia trebuie angajaţi pe deplin în procesul de elaborare al strategiei, dar şi în
implementarea acesteia.
Teste de autocontrol:
100
US 10 CONTROLUL ADMINISTRATIV
Obiective specifice:
Rezumat:
Unitatea de studiu 10 intitulată „Controlul administrativ” tratează forma de control sub
aspectul necesităţii, obiectivelor, aplicării, efectelor.
101
fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea unor fenomene
nefavorabile şi sesizarea organelor competente”.35
În esenţa sa, controlul vizează îmbunătăţirea rezultatelor dintr-un anumit sector,
înlăturarea unor erori sau prevenirea lor. Pentru aceasta, el are nevoie de criterii şi de
etaloane de măsură, spre a putea compara realitatea cu ceea ce ar trebui să fie.
Necesitatea controlului este strâns legată de modul în care se derulează procesul
decizional. Astfel, prin control se verifică în mod nemijlocit, cum se îndeplinesc deciziile
administrative, se iniţiază noi demersuri şi se corectează eventualele disfuncţionalităţi.
Necesitatea controlului rezultă din însăşi natura lui, fiind o activitate conştientă
ce urmăreşte scopuri multiple, însă, pentru aceasta, ea urmează să satisfacă următoarele
condiţii:
1. să fie înfăptuită chiar de conducătorii instituţiilor sau comparti-mentelor
administrative, întrucât funcţia de control este inseparabilă de func-ţia de conducere.
Eficienţa controlului asigură eficienţa conducerii. În acest sens, funcţionarii de conducere
trebuie să efectueze un control permanent, deoarece nu implică întreruperea activităţii
celor controlaţi şi nici cheltuieli suplimentare;
2. controlul trebuie efectuat la locul realizării activităţii, spre a putea verifica
modul de lucru şi rezultatele concrete ale activităţii. Controlul din birou sau prin
consfătuiri nu poate ajunge la o informare precisă cu privi-re la starea de fapt, la
descoperirea deficienţelor în activitate sau a abaterilor de la dispoziţiile legale. Şi
controlul de la centru, prin rapoarte şi dări de seamă este insuficient, deoarece asemenea
mijloace de informare necesită chiar ele o confruntare cu realitatea;
3. funcţia de control trebuie să fie realizată de un personal temeinic pregătit
profesional, capabil să analizeze în mod judicios aspectele pozitive şi negative ale
activităţii verificate şi să propună soluţii privind îmbunătă-ţirea rezultatelor obţinute.
Controlul nu se rezumă, din acest motiv, la o singură inspecţie formală, ci implică o
contribuţie nemijlocită a organului de control la rezolvarea problemelor instituţiei
publice;
4. asigurarea regularităţii controlului şi a caracterului său sistematic. Dacă
verificarea se efectuează periodic, conducerea poate lua măsuri, înainte ca deficienţele să
102
se amplifice, prevenind apariţia consecinţe-lor negative. Astfel, se pot preveni erorile,
prin îndrumări corecte, iar atunci când se constată metode de lucru utile, ele pot fi
popularizate la nivelul tuturor instituţiilor administrative;
5. asigurarea caracterului preventiv; organul care efectuează con-trolul nu se
poate limita, doar la simple constatări, fără a propune soluţii de îndreptare a situaţiei,
atunci când se descoperă deficienţe. Este de dorit ca funcţia de control să contribuie
practic la rezolvarea problemelor, deoarece misiunea sa se împleteşte cu acţiunea de
organizare a executării sarcinilor. Ca atare, organele de control trebuie să propună soluţii
concrete, în scopul remedierii deficienţelor constatate;
6. asigurarea caracterului principial, ca suport obiectiv al consta-tărilor şi
măsurilor adoptate; controlul trebuie să fie obiectiv, imparţial şi să nu denatureze situaţia
constatată. În acelaşi timp, controlul trebuie să fie complet, să semnaleze atât aspectele
negative, cât şi pe cele pozitive;
7. asigurarea integralităţii controlului; astfel el urmează să cuprin-dă toate
compartimentele de activitate, nu numai pe cele cu probleme, ci şi resorturile unde nu s-
au semnalat lipsuri. Chiar dacă atenţia trebuie focali-zată înspre compartimentele
ineficiente, aceasta nu înseamnă neglijarea celorlalte, care în lipsa unei verificări a
activităţilor pot comite erori;
8. controlul trebuie să aibă un caracter organizat. Înainte de începerea
controlului este necesară examinarea materialelor privind activitatea compartimentului
care urmează a fi verificată (procese verbale, rapoarte informative, sesizări, reclamaţii,
dări de seamă, statistici etc.), precum şi studierea actelor normative, inclusiv
instrucţiunile de aplicare a lor. Acest studiu are ca scop, documentarea asupra
problemelor specifice compartimentului, rezultatelor activităţii din trecut, deficienţelor
constatate şi măsurilor întreprinse de organul de control anterior.
Pe baza acestor documentări, se întocmeşte un plan operativ de control, pentru
fiecare instituţie în parte, în care sunt prevăzute: obiectivele cu caracter general şi
particular; perioada în care urmează a fi controlată; modalităţile de control şi durata
verificării.
Obiectivele controlului administrativ pot fi prezentate succint, astfel:
103
descoperirea şi evidenţierea celor mai adecvate metode de lucru în
administraţia publică, pentru a fi generalizate;
stabilirea cauzelor care frânează activitatea şi propunerea de mă-suri pentru
înlăturarea lor;
verificarea modului în care este utilizat ansamblul mijloacelor juridice aflat la
dispoziţia instituţiilor publice pentru înfăptuirea funcţiilor organizatorice;
verificarea îndeplinirii din punct de vedere cantitativ a sarcinilor din
administraţia publică, în raport cu volumul resurselor consumate;
cunoaşterea comportamentului personalului administrativ, în vederea
aprecierii corecte a contribuţiei acestuia la optimizarea activităţii din administraţie.
În temeiul constatărilor controlului, conducerea poate proceda la o altă
organizare a activităţii, la promovarea elementelor valoroase şi la adoptarea de măsuri
adecvate faţă de cei care nu-şi îndeplinesc sarcinile de serviciu. Efectuarea controlului
constituie un prilej de a verifica dacă activitatea şi structura administraţiei sunt eficiente
şi pe măsura sarcinilor primite.
104
controlat. Altfel, materialele prezentate de către aceştia nu oferă o garanţie de apreciere
obiectivă a activităţii din instituţia respec-tivă. În plus, ele ar putea să nu corespundă pe
deplin realităţii şi să fie excesiv de optimiste.
4) controlul nu este exonerat de orice răspundere. Controlorul trebuie să
răspundă personal, dacă nu constată la timp o situaţie care trebuie remediată şi dacă nu
efectuează o analiză completă şi obiectivă a împre-jurărilor de fapt. Însă, controlul nu
poartă răspunderea, în totalitate, pentru modul în care sunt aplicate soluţiile.
5) persoanele care efectuează controlul trebuie să aibă capacitate profesională
deosebită, competenţă şi calităţi personale. Ele trebuie să ocupe, sub raport organizatoric,
o poziţie care să le faciliteze misiunea şi să nu le-o îngreuneze. Această poziţie poate fi
stabilită ţinând cont de două criterii principale şi anume:
primul criteriu priveşte răspunderea şi subordonarea controlorului faţă de
serviciul controlat. Acela care face controlul nu trebuie să poarte răspunderea pentru
starea de fapt existentă, pentru a păstra caracterul obiectiv al constatărilor sale;
al doilea criteriu îl constituie modul în care calitatea activităţii con-trolorului
influenţează cariera lui personală; dacă salarizarea şi promovarea depind de
promptitudinea şi precizia informaţiilor acumulate sau de eficienţa activităţii sale de
control. Pentru a asigura obiectivitatea controlorului, cointeresarea sa materială trebuie să
depindă de eficienţa muncii sale.
6) la stabilirea volumului controlului, trebuie să se ţină seama de faptul că
amplificarea exigenţei, faţă de activitatea administraţiei, atrage în mod necesar, creşterea
calităţii şi a numărului organelor de control. Fără un număr suficient de organe de
control, nu se poate analiza întreaga activitate a administraţiei.
Totodată, din raţiuni de ordin economic, nu este de dorit un număr prea mare de
organe de control, care pe de o parte, ar consuma un volum ridicat de resurse ale
administraţiei, iar pe de altă parte ar frâna activitatea acesteia.
În fine, pentru evitarea unor aspecte negative, este necesară coordo-narea
acţiunilor de control, efectuând verificarea simultană a tutror compartimentelor instituţiei
publice şi realizându-se însemnate economii de timp şi de resurse. La raţionalizarea
activităţii de control, aduce o contribuţie importantă organizarea sistematică a acestuia,
favorizând munca în echipă, dar şi autocontrolul fiecărui funcţionar.
105
US 10.3. Forme şi metode de control
106
Tehnici şi instrumente Contabilitate analitică Monografii
utilizate Tabele de bord
107
2) După cum se anunţă sau nu data efectuării controlului (prin diverse metode),
acesta poate fi prevăzut (anunţat) şi inopinat (neanunţat).
Controlul prevăzut (anunţat) urmăreşte, atât descoperirea erorilor în activitatea
dintr-o instituţie publică, cât mai ales, analiza profundă a activităţii realizate. Această
metodă corespunde cerinţelor unui control de tehnică administrativă.
Controlul inopinat are drept scop surprinderea şi evidenţierea deficienţelor
organului verificat şi a neregulilor existente în activitatea acestuia. El reprezintă un
avertisment pentru funcţionari, în sensul că oricând pot fi controlaţi, astfel încât să nu
săvârşească abateri în activitatea lor. Necesitatea unor asemenea acţiuni inopinate poate
să apară în unele domenii din administraţie, atunci când un fenomen oarecare trebuie
urmărit după modul cum se manifestă zilnic; de exemplu, verificarea modului în care sunt
primiţi cetăţenii în instituţiile publice şi le sunt rezolvate problemele.
O asemenea metodă nu se recomandă, atunci când se urmăreşte o analiză în
profunzime a activităţilor administrative. Pentru ca verificarea să fie eficientă, este mai
raţional ca şi funcţionarii, ale căror acţiuni urmează a fi controlate, să fie informaţi despre
aspectele supuse examinării; astfel, ei pot să reflecteze asupra problemelor analizate şi să
conlucreze la efectuarea verificării, pregătind materiale şi documente necesare sau
formulând propuneri privind îmbunătăţirea activităţii.
Chiar dacă sunt preveniţi asupra controlului, funcţionarii pot încerca să înlăture
deficienţele existente, dar problemele pe care le rezolvă administraţia sunt atât de
complexe, încât anunţarea controlului nu permite, de obicei, schimbarea situaţiei de fapt.
3) După metodele utilizate şi care pot fi axate, pe cazuri, fie individuale, fie
generale, se mai pot distinge: un control pe eşantioane şi unul exhaustiv. În controlul pe
eşantion se examinează cazuri individuale care se generalizează, pe când în cel exhaustiv
se studiază toate elementele domeniului analizat.
Când controlul îşi concentrează atenţia asupra unui singur comparti-ment, se
crează condiţii pentru o analiză aprofundată şi rapidă. Dar în acest caz, apare riscul unei
imagini limitate asupra instituţiei controlate şi nu se poate analiza multilateral problema
studiată. De aceea, numai în cazul unei abordări ample şi complexe a problemelor de
specialitate, conducerea insti-tuţiei publice poate lua o decizie corectă.
108
4) O altă clasificare, din punctul de vedere al metodelor folosite, diferenţiază:
efectuarea controlului la faţa locului, de cel pe acte, sau pe dosar.
Controlul la faţa locului prezintă avantajul de a lua contact nemijlocit cu
funcţionarii a căror activitate se analizează. Prin această metodă, controlorul colectează
diferite detalii, fără să obţină o vedere de ansamblu şi să poată compara diferitele detalii,
ca în cazul examenului pe dosar.
La controlul pe acte, se solicită instituţiei verificate să înainteze documentele care
permit să se aprecieze conformitatea activităţii cu baza de referinţă a analizei. Această
metodă este lentă, antrenând un schimb de corespondenţă, cereri complementare,
precizări etc. Lipsa unor contacte directe poate determina o verificare şi o apreciere
inexacte.
5) controlul se mai poate realiza: în mod unilateral sau în contradictoriu.
Controlul unilateral se realizează fără participarea funcţionarului a cărui
acrivitate este analizată. Este o metodă autoritară, cu efect de intimi-dare, în care nu se
cer explicaţii şi nici funcţionarul controlat nu-şi formu-lează apărarea.
Controlul contradictoriu înseamnă confruntarea opiniilor şi se realizează cu
participarea funcţionarului a cărui activitate este analizată. În această metodă
democratică, se favorizează eficienţa controlului, evitânduse erorile de interpretare şi
deducţiile eronate. Riscul constă în aceea că se oferă prilejul unor funcţionari abili să-l
deruteze pe controlor. Dar acest risc este minor faţă de avantajele prezentate.
6) controlul mai poate fi efectuat : în mod liber sau dirijat după normele
procedurale. În organizarea controlului există o anumită doză de libertate, pe care
controlorul o are, în reunirea elementelor ce-i permit să-şi formuleze poziţia.
Metoda controlului liber permite o investigare mai suplă şi face posibilă
descoperirea unor aspecte pe care controlul dirijat nu ar putea să le pună în evidenţă.
Metoda controlului dirijat respectă procedura în materie şi oferă mai multe garanţii de
reuşită activităţii realizate.
7) Alte metode de control mai sunt:
controlul individual, exercitat de un singur controlor, respectiv controlul
colegial, efectuat în echipă;
109
controlul de materialitate, care priveşte verificare elementelor concrete,
pentru care aprecierea se reduce doar la prezenţa sau absenţa factorilor măsurabili;
controlul de regularitate, care asigură confruntarea elementului supus
verificării cu o normă sau cu o regulă juridică; el se referă, în general, la actele juridice şi
la operaţiuni financiare;
control de rentabilitate, care depinde de metodele contabile utili-zate şi are
un caracter sintetic, atunci când vizează bunuri şi activităţi al căror cost trebuie evaluat.
El face o apreciere a costurilor resurselor utilizate pentru a îndeplini misiunea stabilită;
controlul de eficienţă, implică probleme de apreciere a activităţilor şi
rezultatelor care pot fi comparate între ele; el include o anumită dificultate, deoarece
rezultatul, obţinut prin diferite procedee, nu se poate evalua întotdeauna în cifre (ca la
controlul de rentabilitate).
110
autocontrolul constă în acţiunile întreprinse de către organul de control, pentru
a restabili conformitatea şi pentru a remedia deficienţele, prin propriile sale decizii.
Întrucât controlul urmăreşte respectarea normelor juridice, rezultatul său constă
în conformarea Administraţiei cu această stare şi cu aplicarea legii de către toţi
funcţionarii publici.
Controlul se derulează într-o succesiune logică de operaţiuni, fiind urmat de
acţiunea de evaluare care finalizează întrgul demers al verificării. Aceasta din urmă se
soldează, fie cu analiza impactului activităţii de control asupra administraţiei fie cu
aprecieri, reflecţii sau dezbateri cu caracter public, după cum se arată în Figura nr.5.
111
Controlul are un efect dinamic şi devine un factor de progres, urmărind
optimizarea activităţilor administrative. Acţiunea administraţiei apare pe primul plan, iar
aceea a controlului, pe un plan secundar.
În anumite condiţii, exercitarea controlului poate frâna activitatea administraţiei
şi spori costurile sale; aceasta denotă că activitatea de control a fost concepută în mod
eronat şi trebuie reorganizată pentru a nu prejudicia acţiunile instituţiilor publice.
DECIZIA
ACTIUNE
STUDIUL
CONTROLUL
Figura nr. 6
36 Hussenot, Philippe – La gestion publique par objectifs. Des ambitions à la pratique; Les editions
d’organisation; Paris; 1983; p. 38
112
Conform acestei reprezentări grafice, controlul este implicat în verificarea
faptică a rezultatelor acţiunilor administrative şi a conformării acestora cu obiectivele
iniţiale. Această verificare presupune punerea în practică a unui sistem informaţional
care să sprijine organele în drept în pregătirea de noi decizii administrative. În fapt,
controlul devine „sistemul nervos care irigă în mod continuu procesul de gestiune cu
fluxurile informaţionale necesare”37.
Experienţa aplicării controlului de gestiune datează din anii 70 şi s-a bazat
pe construirea de sisteme informatice vaste, cu largul concurs al informaticii. Astfel,
constituirea în anul 1970 a unei celule de analiză de gestiune la Direcţia Spitalelor în
Franţa, s-a materializat în crearea unei baze de date informatizate care prelucrează o
cantitate enormă de informaţii privind costul şi activitatea spitalelor. În aceeaşi
perioadă, Direcţia Generală a Poştelor a introdus în cadrul serviciilor sale externe, pe
cel al controlului de gestiune, prezentat în Figura nr.7. Schema sistemului constitutiv
al controlului de gestiune relevă importanţa sistemului informatic de gestiune,
considerat drept susţinător al unui ansamblu arhitectural cuprinzând două elemente
aflate într-o relaţie reciprocă: sistemul obiectivelor şi sistemul responsabilităţilor.
113
Pregătirea bugetului
Analiza rezultatelor
Coerenţa între
Pregătirea,
prezentarea
corectarea şi măsurarea
SISTEMUL INFORMATIC informaţiilor şi nivelul
obiectivelor
DE GESTIUNE responsabilitaţilor
INFORMAŢII STATISTICA
CONTABILE ACTIVITĂŢILOR
- contabilitate
INFORMAŢII PRIVIND
bugetară - statistici anuale
CALITATEA SERVICIILOR
- contabilitate - măsurarea
- întârzieri
analitică activităţii pe
- contabilitate de - restanţe secţiuni
gestiune - primirea publicului
INFORMAŢII ECONOMICE
PRIVIND MEDIUL
114
1. contabilitatea analitică, care permite cunoaşterea costului produselor pe centre
de gestiune şi măsurarea randamentului;
2. un sistem statistic util eşalonului administraţiei publice centrale în munca de
concepţie;
3. proceduri participative din partea funcţionarilor publici, aflaţi în postura de
gestionari, în vederea atingerii rezultatelor dorite.
Acordarea de instrumente concrete de gestiune responsabililor de drept,
reprezintă cadrul principal al modernizării administraţiei publice. Procedurile de fixare a
obiectivelor, prezenţa bugetelor de gestiune, a tablourilor de bord şi contabilităţii de
gestiune sunt mijloace privilegiate de acţiune în scopul modernizării activităţii
administrative.
Efortul de evidenţiere a specificităţii controlului de gestiune în administraţia
publică constată, în general, două aspecte negative şi anume:
1. absenţa instrumentelor obiective de măsurare a performanţelor;
2. dificultatea de a structura activitatea organizaţiilor publice pe centre de
responsabilitate.
În legătură cu primul aspect, se poate invoca faptul că rezultatele activităţii
entităţilor publice nu se măsoară întotdeauna valoric, în termeni monetari. Organizaţiile
publice au scop non-lucrativ şi, prin urmare, profitul nu reprezintă un indicator sintetic de
apreciere a performanţelor. Activitatea sectorului public este profund influenţată de
atitudinea guvernului în privinţa elaborării politicii de preţuri şi tarife, stabilirii volumului
subvenţiilor şi sumelor alocate pentru depăşirea situaţiilor dificile.
În acest mod, întreprinderile publice vor reacţiona într-o manieră cu totul diferită
faţă de întreprinderile private care, în situaţii de criză, vor aplica măsuri radicale de
reducere a costurilor prin concedieri masive.
În cazul administraţiei publice, absenţa criteriilor cantitative, sintetice de
măsurare a rezultatelor exercită consecinţe multiple asupra controlului de gestiune şi
anume:
incertitudinea în privinţa aprecierii eficienţei comparative a proiectelor
derulate într-o instituţie publică;
115
dificultatea de a aplica analiza cost-avantaje şi de a face un clasament pe
subdiviziuni al instituţiilor de administraţie publică;
imposibilitatea de a cunoaşte cu certitudine gradul de îndeplinire al
obiectivelor principale ale unei organizaţii publice.
În legătură cu al doilea aspect, este de remarcat că entităţile administrative
publice nu agrează deloc structurarea pe centre de responsabilitate, în forma cerută de
controlul de gestiune. Astfel, controlul de gestiune se loveşte în administraţiile publice de
trei obstacole:39
● principiul omogenităţii
● sistemul juridic de delegare
● sistemul de sancţiune
Principiul omogenităţii vizează asigurarea coeziunii în interiorul aparatului
administrativ, dar este dificil de respectat în practică. Unul din mijloacele de asigurare a
acestei coeziuni este modelul ierarhic fondat pe o construcţie piramidală a sarcinilor şi
atribuţiilor şi pe un sistem de reguli generale impersonale. Şeful ierarhic superior se
mulţumeşte doar să verifice modalitatea de supunere şi de subordonare a funcţionarilor
faţă de aceste reguli. Supunerea funcţionarilor înseamnă acceptarea unui raport ierarhic
formal care conservă unitatea administraţiei. Această manieră de lucru este specifică
ministerelor, în care omogenitatea suficientă poate asigura autoritatea miniştrilor, în
calitate de titulari de departamente. Astfel, subdiviziunea muncii pe paliere sau eşaloane
succesive, de la direcţii la birouri, pe unităţi din ce în ce mai specializate, asigură
ministrului conducerea şi gestiunea propriului minister şi totodată asumarea răspunderii
pentru activitatea departamentului respectiv.
Sistemul juridic de delegare administrativă cuprinde două forme posibile de
delegare: delegarea de semnătură şi delegarea de putere. Prima este o măsură de ordin
intern, nu modifică cu nimic repartiţia competenţelor de care dispune delegatul şi are un
caracter personal.
La rândul său, delegarea de putere este impersonală şi reprezintă voinţa de
desconcentrare a competenţelor administrative. Însă, măsurile pentru care puterea de
decizie este transferată în seama altor persoane, trebuie definite precis în textul delegării.
116
Aceste măsuri constituie obiectivul unor instrucţiuni ierarhice care vor face conţinutul
transferului de competenţe.
Practica demonstrează că autorităţile centrale nu recurg des la sistemul juridic al
delegării; dimpotrivă, ambiţia lor este de a concentra tot mai multă putere şi, numai dacă
riscă să fie sufocate de volumul atribuţiilor, acceptă să transfere o parte din ele în seama
administraţiilor locale.
Sistemul de sancţiuni este dificil de aplicat în controlul de gestiune, deoarece
activitatea funcţionarilor publici este reglementată de un statut special care îi protejează.
Regulile de avansare şi salarizare sunt fixate de către statut, iar funcţionarii care comit
abateri sunt deferiţi unei jurisdicţii administrative, fiind traşi la răspundere pentru faptele
lor.
Teste de autocontrol:
1. Organizarea controlului trebuie să ţină seama de următoarele cerinţe:
a. [ ]controlul este exonerat de orice răspundere
b. [x] orice conducător al unei instituţii publice trebuie să-şi execute atribuţiile de control
c. [x] persoanele care efectuează controlul trebuie să aibă capacitatea profesională
deosebită, competenţă şi calităţi personale
117
6. Efectele derivate ale controlului administrativ presupun:
a. [x] transmiterea constatărilor organului competent, în scopul de a lua măsuri de remediere
a deficienţelor semnalate
b. [ ]stabilirea unei aprecieri de conformitate
c. [x] publicarea constatărilor
d. [x] autocontrolul
118
BIBLIOGRAFIE
119
21. FISCHER, L - Constitutional Conflicts between Congress and the
President, Princeton University Press, New-Jersey,
1985
22. GAUDEMET, P-M - Boudget et Trésor. Économie et politique financière;
Editions Cujas; Paris; 1973
23. GALBRAITH, J-K - Societatea perfectă. La ordinea zilei: binele comun;
EUROSONG & BOOK; 1997
24. GALBRAITH, J-K - Ştiinţa economică şi interesul public; Editura politică;
Bucureşti; 1982
25. GICQUEL, J - Droit constitutionel et institutions politiques; 2 éme édition
Montchrestien; Paris; 1991
26. GHEORGHE, GH - Separaţia puterilor în stat, editura Ştiinţifică, Bucureşti,
1994
27. GREFFE, X - Économie des politiques publiques; Librairie Dalloz; Paris;
1994
28. GRJEBINE, A - La politique économie ou la maîtrise des contraintes;
Editions du Seuil; Paris; 1991
29. GUY PETERS, B - The Politics of Bureacracy; 1989
120
42. MIHUŢ, L - Despre pluralism în America, editura Enciclopedică,
Bucureşti, 1997
121
66. *** - Gh. Filip, M. Onofrei – Descentralizarea. Obiective şi
implicaţii, în revista “Economie şi administraţie locală”,
nr.1/1999
67. *** - “Bureaucrats and Politicians in Policy Making: Yhe
Case of Japan” – M.4Muramatsu; Science Review; vol.
78/1984
68. *** - Legea Fundamentală pentru Republica Federală
Germania, editura ALL, Bucureşti, 1998
69. *** - Observatoire info. Note de conjucture de l’observatoire de
la FPT sur le personnel des collectivités trritoriales no
5,6,7/1996
70. *** - Revue Politiques et Management publique volume 7; no
3/1989
71. *** - Revista română de drept nr. 4/1967, editată de P.
Negulescu şi M. Oroveanu
72. *** - Revista “Economie şi Administraţie locală”, 1998
73. *** - Revue francaise d’Administration Publique; Institut
International d’Administration Publique, colecţia 1998
74. *** - Traité sur l’Union Européene; Office des publications
officiels des Communantés Européennes; Bruxelles
– Luxembourg; 1992
122