Master – PEX

Disciplina
Administrația Publică și Dreptul de Proprietate

Proiect

Dreptul de concesiune

Coordonator științific Masterand

Lect.Univ.Dr.Marius Vacarelu Amoldovencei Aura Elena

București
2022

1
1. Considerații introductive privind proprietatea și dreptul de proprietate

Dreptul de proprietate este cel mai complet și cel mai important drept real, întrucât el
conferă titularilor săi posibilitatea de a exercita toate cele trei atribute asupra bunului sau bunurilor
deținute, și anume: folosința, posesia și dispoziția.
În principiu, a fi proprietar înseamnă a deţine ceva în mod exclusiv, a avea libertatea de a
folosi un bun şi de a-l utiliza potrivit nevoilor proprietarului, în conformitate cu natura bunului
respectiv.
În dreptul roman, expresia „dominium” (stăpânire, proprietate) nu se referea numai la
proprietatea propriu-zisă (dominium proprietatis), ci şi la alte drepturi reale, cum ar fi proprietatea
asupra unui drept de uzufruct (dominium uzufructus).
În sens restrâns, termenul de proprietate desemnează proprietatea asupra bunurilor
corporale, mobile sau imobile.
Noul Cod civil1 definește dreptul de proprierate în articolul 555, precizând
că: „Proprietatea privată este dreptul titularului de a poseda, folosi și dispune de un bun în mod
exclusiv, absolut și perpetuu, în limitele stabilite de lege”. Această definiție face referire atât la
conținutul dreptului de proprietate, cât și la caracterele acestuia.
În doctrină există numeroase definiții ale dreptului de proprietate2. Potrivit unei opinii3,
dreptul de proprietate este acel drept subiectiv care dă expresie, aproprierii unui bun, drept care
permite titularului să posede, să folosească și să dispună de acel lucru, în putere proprie și în interes
propriu, în cadrul și cu respectarea legislației existente. Alți autori4 definesc dreptul de proprietate
ca fiind acel drept real care conferă titularului său posesia, folosința și dispoziția asupra unui bun,
exclusiv și perpetuu, în putere proprie și în interes propriu, cu respectarea normelor în vigoare5.

1
Legea nr. 278/ 2009 publicată în M. Of. nr. 511 din 24 iulie 2009, modificată prin Legea nr. 71/ 2011 pentru
punerea în aplicare a Legii nr. 278/ 2009 privind Codul civil (M. Of. nr. 409 din 10 iunie 2011) , rectificată în M. Of.
nr. 427 din 17 iunie 2011 și în M. Of. nr. 489 din 8 iulie 2011 și republicată în M. Of. nr. 505 din 15 iulie 2011.
2
Pentru definițiile dreptului de proprietate cuprinse în Codurile civile ale principalelor state europene, a se vedea O.
Ungureanu, C. Munteanu, Reflecții privind conținutul și definiția dreptului de proprietate, în revista Dreptul nr.
9/2009, p.70.
3
C. Bîrsan, Drept civil. Drepturile reale principale în reglementarea noului Cod civil, Ed. Hamangiu, București,
2013, p. 37.
4
O. Ungureanu, C. Munteanu, Tratat de drept civil. Bunurile. Drepturile reale principale, Ed. Hamangiu, București,
2008, p.159.
5
Pentru alte definiții ale dreptului de proprietare, C. Jora, Drept civil. Drepturile reale, Ed. Universul Juridic,
București, 2012, p. 80; D. Lupulescu, Proprietatea comună, Ed. Universul Juridic, București, 2013, p. 20.

2
 Din punct de vedere economic, proprietatea a apărut odată cu începuturile vieţii pe pământ,
fiind premisa necesară pentru ca oamenii să poată să îşi însuşească bunuri materiale.
La origine proprietatea era una colectivă. În Antichitate, solul pe care era aşezată provizoriu
comunitatea tribală era proprietatea întregului trib. În această perioadă, proprietatea nu se bucura
de niciun fel de stabilitate sau de perpetuitate. Pe parcurs, în timp ce aceste comunităţi au trecut de
la faza nomadă la faza agricolă primitivă, proprietatea asupra pământului pe care îl cultivau se
prezenta fie sub forma proprietăţii comune a întregului trib, fie sub forma proprietăţii comune ce
aparţinea familiei. Concomitent cu existenţa proprietăţii colective, oamenii din cele mai vechi
timpuri au cunoscut şi existenţa proprietăţii individuale asupra unor bunuri mobile, cum ar fi
veşmintele sau uneltele.
Odată cu evoluţia socială şi statală, proprietatea colectivă a cedat locul proprietăţii private.
Romanii au văzut dreptul de proprietate ca pe o putere absolută. Alături de această proprietate
individuală, romanii au cunoscut şi proprietatea fondurilor funciare, ce aparţinea statului care lăsa
folosinţa cetăţenilor. Treptat, această formă de proprietate şi-a pierdut din importanţă, astfel că în
timpul lui Iustinian cele două forme de proprietate s-au contopit într-una singură.
În perioada Evului Mediu, dreptul de proprietate s-a transformat dintr-un drept absolut,
exclusiv şi independent într-un drept neclar, dependent şi însoţit de sarcini. Pământul a fost
acaparat de către seniori, care în schimbul unei rente îl tranferau vasalilor. Treptat, odată cu
întrărirea puterii regale, devenită puterea suverană a statului, proprietatea seniorilor îşi pierde din
însemnătate, iar drepturile vasalilor se întăresc, fiind consideraţi proprietarii legitimi ai
pământurilor.
În cadrul Ţărilor Române, regimul juridic al dreptul de proprietate era diferit, în funcţie de
titularii acestuia.
În cadrul obştii libere, dreptul de proprietate era alcătuit dintr-un drept de proprietate
devălmaşă şi din dreptul de proprietate personală.
În obştea aservită, dreptul de proprietate asupra pământului aparţinea feudalului, care
urmărea aservirea ţăranilor. Pentru munca desfăşurată pe pământurile feudalului, ţăranii plăteau
diverse taxe.
Pe lângă aceste forme de proprietate, au mai existat proprietatea bisericească, proprietatea
domnului, proprietatea nobiliară şi proprietatea boierească.
În dreptul din România, distincția dintre domeniul privat și domeniul public datează din

3
cursul sec. XIX6. Așadar, din această perioadă datează în dreptul român distincția dintre dreptul
de proprietate privată și dreptul de proprietate publică. Dreptul de proprietate publică este întâlnim
în cadrul tuturor sistemelor de drept contemporane, fiind determinată de modul de organizare și
desfășurare al vieții economice, precum și de orientările politice existente în diferite state
democtratice.
În România, în perioada 1945-1989, dreptul de proprietate publică a dispărut, fiind înlocuit
de dreptul de proprietate socialistă care aparținea statului. După anul 1990, această formă a
proprietății a reapărut, fiind consacrată chiar în Constituția din 1991, precum și în alte acte
normative adoptate după anul 1990. În prezent, regimul juridic general al dreptului de proprietate
publică este reglementat de Codul civil.

2. Conținutul juridic al dreptului de proprietate

Deși conținutul juridic al dreptului de proprietate reiese din definiția oferită dreptului de
proprietate privată, în cadrul art. 555 alin. (1) C. civ. , considerăm că aceste atribute ale dreptului
de proprietate privată există și în cadrul dreptului de proprietate publică, însă există un anumit
specific în aplicarea acestora.
Conţinutul juridic al dreptului de proprietate este alcătuit din cele trei atribute ale acestuia,
care sunt expres menţionate în art. 555 alin. (1). Aceste trei atribute sunt: posesia (ius possiendi),
folosinţa, care presupune folosinţa pentru sine (ius utendi) şi posibilitatea de a culege fructele (ius
fruendi), şi dispoziţia (ius abutendi)7.

2.1. Posesia (ius possiendi)

Posesia ca prerogativă a dreptului de proprietate nu se confundă cu posesia ca stare de fapt.

Posesia ca atribut al dreptului de proprietate reprezintă o stare de drept. În cazul posesiei ca atribul
al dreptului de proprietate, titularul dreptului are reprezentarea psihologică a faptului că are calitate
de proprietar, în timp ce, în cazul posesiei ca stare de fapt, posesorul exercită doar în aparenţă
prerogativele dreptului de proprietate, posesorul doreşte să pară un proprietar al bunului, fără a

6
O. Ungureanu, C. Munteanu, Tratat de drept civil. Bunurile. Drepturile reale principale, Editura Hamangiu,
București, 2008, p. 231.
7
M. Duțu, A. Duțu, Dreptul de proprietate și exigențele protecției mediului, Ed. Universul Juridic, București, 2011,
p. 18.

4
deţine dreptul de proprietate asupra acestuia8.
Posesia constă în prerogativa titularului dreptului de proprietate de a stăpâni în fapt bunul,
comportându-se faţă de toate celelalte persoane ca proprietar al acestui bun.

2.2. Folosinţa (ius utendi şi ius fruendi)

În sens juridic, folosinţa unui bun cuprinde dreptul de a utiliza respectivul bun, precum şi
dreptul de a culege fructele acestuia.

2.2.1. Ius utendi

Acest atribut conferă titularului dreptului de proprietate posibilitatea de întrebuinţa bunul.

Uzul poate aparţine proprietatului bunului, care îl exercită în nume şi în interes propriu, sau unei
alte persoane, care îl exercită cu acordul proprietarului în numele şi în interesul acestuia9.
Dreptul de a uza de bun are şi o componentă negativă, adică dreptul proprietarul de a nu se
servi de bunul său. Acest fapt este prevăzut expres de noul Cod civil, care în art. 562 alin. (1)
dispune că dreptul de proprietate nu se stinge prin neuz.

2.2.2. Ius fruendi

Această prerogativă presupune dreptul proprietarului de a pune în valoare bunul prin

exploatarea sa, ceea ce conduce la culegerea produselor bunului10.
Dreptul proprietarului de a culege fructele, presupune posibilitatea de a culege produsele
bunului prin acte materiale sau poate să le culeagă prin încheierea unor acte juridice, precum
contractul de închiriere a bunului. Însă, titularul dreptului de proprietate are posibilitate de a decide
să nu culeagă fructele produse de bun.
În doctrina recentă, se subliniază faptul că, pe lângă limitele normale privind folosința
bunurilor, există și o serie de limite noi, precum limitele stabilite pentru necesitatea protejării
mediului înconjurător11.

8
C. Bîrsan, Drept civil. Drepturile reale principale în regelementarea noului Cod civil, Ed. Hamangiu, București,
2013, pp. 43-44.
9
O. Ungureanu, C. Munteanu, op. cit. , p. 166.
10
În doctrină nu există un punct de vedere comun cu privire la derivatele care pot fi culese. Astfel, un autor consideră
că pot fi culese atât fructele cât şi productele (C. Bîrsan, op. cit. , p. 45), în timp ce un alt autor consideră că doar
fructele pot fi culese (V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, București, 2017, p.
102).
11
Pt. detalii, M. Duțu, A. Duțu, op. cit., p. 37-40.

5
 2.3. Dispoziţia (ius abutendi)

Acest atribut conferă proprietatului bunului dreptul de a decide cu privire la bunul său, atât
prin acte juridice, cât şi prin acte materiale.
Dispoziţia materială constă în posibilitatea proprietarului de a modifica bunul asupra căruia
poartă dreptul de proprietate publică, cu excepția cazului în care legea interzice expres aducerea
unor modificări bunurilor din domeniul public.
Dispoziţia juridică se realizează prin intermediul actelor juridice de dispoziţie. Acestă
prerogativă se exercită asupra dreptului de proprietate, şi nu asupra bunului care formează obiectul
dreptului12.

3. Formele dreptului de proprietate

Dreptul de proprietate este definit ca reprezentând acel drept subiect care dă expresie
aproprierii unui lucru, permitând titularului său să posede, să folosească și să dispună de
respectivul bun, în putere proprie și în interes propriu, în cadrul și cu respectarea dispozițiilor
legale existente13.
În literatura de specialitate se fac diverse clasificări ale dreptului de proprietate, care au la
bază o serie de criterii14. În funcție de subiectele dreptului de proprietate, se distinge între dreptul
de proprietate aparținând persoanelor fizice și dreptul de proprietate ce are ca titulari persoanele
juridice. Prin raportate la modul de dobândire, se diferențiază între dreptul de proprietate dobândit
prin acte juridice și dreptul de proprietate dobând prin fapte juridice, dar și între dreptul de
proprietate dobândit prin mijloace originare (spre exemplu, prin uzucapiune) și dreptul de
proprietate dobândit prin mijloace derivate (spre exemplu, prin expropriere). De asemenea, după
cum este sau nu afectat de modalități, dreptul de proprietate poate fi pur și simplu sau afectat de
modalități (dreptul de proprietate rezolubilă, proprietatea anulabilă și proprietatea comună).
Deși aceste criterii își dovedesc importanța, totuși un criteriu de delimitare fundamental
rămâne acela al regimului juridic, potrivit căruia dreptul de proprietate poate fi public sau privat15.
Distincția această este făcută de Constituție, care în art. 136 alin. (1) arată că proprietatea

12
V. Stoica, op. cit. , p. 104.
13
G. Boroi, C.A. Anghelescu, B. Nazat, I. Nicolae, Fișe de drept civil, ed. a 4-a, Ed. Hamangiu, București, 2019, p.
289.
14
L. Pop, Dreptul de proprietate și dezmembrămintele sale, Ed. Lumina Lex, București, 2001, pp. 60-61.
15
M. Duțu, A. Duțu, op. cit., p. 59.

6
este publică sau privată. De asemenea, legiutiroul român a prevăzut expres faptul că proprietatea
poate fi publică sau privată și în Codul civil, în cadrul art. 552.
Deși aparent distincția dintre dreptul de proprietate privată și dreptul de proprietate publică
se face în funcție de titularul acestui drept și în funcție de obiectul asupra căruia poartă, în realitate,
distincția se realizează doar prin raportate la obiectul dreptului de proprietate. Aceasta deoarece,
statul și unitățile administrativ-teritoriale pot fi titulare și a dreptului de proprietate privată16. Însă,
în timp ce proprietatea privată poartă asupra tuturor bunurilor, cu excepția celor care fac obiectul
dreptului de proprietate publică, proprietatea publică are ca obiect acele bunuri ce , prin natura lor
sau prin declarația legii, sunt de uz sau de interes public.
Art. 554 alin. (2) C. civ. dispune că, dacă prin lege nu se dispune în sens contrar, dispozițiile
legale aplicabile dreptului de proprietate privată urmează să se aplice și dreptului de proprietate
publică, în măsura în care aceste dispoziții sunt compatibile cu natura dreptului de proprietate
publică.
Dreptul de proprietate este cel mai complet drept real, întrucât acesta este singurul drept
care conferă titularului său cele atribute fundamentale, respectiv: posesia, folosința și dispoziția.
În cazul celorlalte drepturi reale, titularul acestora nu are dreptul de dispoziție.

3.1. Proprietatea privată

Din punctul nostru de vedere, în actualul context social, politic și economic din statele
contemporane, regula o reprezintă proprietatea privată. Tocmai de aceea, chiar și în Constituție,
dar și în Codul civil se prevăd acele bunuri care pot forma exclusiv obiectul dreptului de
proprietate. Prin interpretarea per a contrario, toate celelalte categorii de bunuri pot forma obiectul
dreptului de proprietate privată sau publică, după caz.

3.1.1. Caracterele dreptului de proprietate privată

Codul civil de la 1864 prevedea în art. 480 două caractere ale dreptului de proprietate, şi
anume: caracterul exclusiv şi caracterul absolut. Pe lângă aceste, în doctrină s-a acceptat unanim
că dreptul de proprietate are şi un caracter perpetuu.

16
Fl. A. Baias, C. Zamșa, Comentariu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole,
Ed. C.H. Beck, București, 2008, p. 1295.

7
 În prezent, noul Cod civil, prin art. 555 alin. (1) prevede că dreptul de proprietate este un
drept absolut, exclusiv şi perpetuu.

a) Caracterul absolut

Dreptul de proprietate este un drept absolut, întrucât este cel mai complet drept real, oferind
titularului său toate atributele care îi alcătuiesc conţinutul (posesia, folosinţa şi dispoziţia). Toate
celelalte drepturi reale pot conferi titularilor doar două dintre atribute, posesia şi folosinţa,
dispoziţia aparţinând întotdeuna titularului dreptului de proprietate.
Caracterul absolut al dreptului de proprietate îl face să fie opozabil erga omnes. Astfel,
toate persoanele au obligaţia de a nu face nimic prin care să limiteze posibilitatea titularului
dreptului de proprietate de a exercita atributele conferite de acest drept.
Acest caracter îi conferă titularului dreptului de proprietate drept de preferinţă şi de
urmărire17. Astfel, proprietarul poate urmări bunul său în mâna oricui s-ar afla şi de a-şi satisface
cu prioritate dreptul.
Caracterul absolut al dreptului de proprietate nu semnifică faptul că exerciţiul acestuia nu
poate suferi anumite limitări. Legiuitorul prevede o serie de limitări ale exerciţiului dreptului de
proprietate. Noul Cod civil are un capitol, intitulat „Limitele juridice ale dreptului de proprietate
privată”, în care sunt prevăzute îngrădirile care se pot aduce dreptului de proprietate (art. 602-630).
Sunt prevăzute trei categorii de limite: limite legale, limite convenţionale şi limite judiciare.

b) Caracterul exclusiv

Caracterul exclusiv al dreptului de proprietate semnifică faptul că titularul dreptului de

proprietate exercită singur, fără concursul altor persoane, atributele ce alcătuiesc conţinutul
dreptului de proprietate18.
Proprietarul deţine monopolul posesiei, folosinţei şi dispoziţiei cu privire la bunul care
formează dreptul de proprietate19. În materia proprietăţii comune, întrucât există mai mulţi titulari
ai dreptului de proprietate, acest monopol este exercitat în comun, de către coproprietari sau
codevălmaşi.
În cazul dezmembrării dreptului de proprietate, atributele proprietăţii sunt împărţite între

17
O. Ungureanu, C. Munteanu, op. cit. , p. 162.
18
D. Lupulescu, op. cit. , p. 21.
19
V. Stoica, op. cit. , p. 125

8
titularii dezmembrămintelor, fiecare exercitând în mod independent atributele ce îi revin.
Caracterul exclusiv al dreptului de proprietate operează şi în raporturile cu autorităţile
publice. Astfel, autorităţile publice au interdicţia de a aduce atingere monopolului proprietarului
în exercitarea dreptului de proprietate.

c) Caracterul perpetuu

Acest caracter al dreptului de proprietate presupune că dreptul de proprietate durează atâta

timp cât există bunul asupra căruia poartă20.
Acest caracter este influenţat de natura bunului. Spre exemplu, nu se poate vorbi despre un
caracter perpetuu al dreptului de proprietate asupra unor bunuri consumtibile.
Existenţa dreptului de proprietate nu are o existenţă limitată la viaţa titularului său, el
putându-se transmite pe calea moştenirii.
De asemenea, dreptul de proprietate este perpetuu întrucât existenţa sa nu depinde de
exercitatea dreptului, el nestingându-se prin neuz.
Se consideră că doar prin caracterul perpetuu al dreptului de proprietate se poate pune
problema, în anumite situaţii speciale, a reconstituirii sale21.
Caracterul perpetuu al dreptului de proprietate cunoaşte anumite limitări. Potrivit art. 562
NCC, dreptul de proprietate privată se stinge prin pieirea bunului sau prin dobândirea bunului în
proprietate prin uzucapiune de către o altă persoană, în cazurile prevăzute de lege. De asemenea,
proprietarul poate abandona bunul său mobil sau poate renunţa, prin declaraţie autentică, la dreptul
de proprietate asupra unui bun imobil, care să se înscrie în cartea funciară.

3.2. Proprietatea publică

3.2.1. Definiția și reglementarea dreptului de proprietate publică

Potrivit art. 858 NCC22, dreptul de proprietate publică este dreptul de proprietate ce
aparține statului sau unei unități administrativ-teritoarile asupra unor bunuri ce, prin natura lor sau
prin declarația legii, sunt de uz sau de interes public, dacă au fost dobândite într-un dintre modurile

20
C. Bîrsan, op. cit. , p. 49; V. Stoica, op. cit. , p. 127; O. Ungureanu, C. Munteanu, op. cit. , p. 164.
21
C. Bîrsan, op. cit. , p. 49.
22
Legea nr. 287/ 2009 publicată în M. Of. nr. 511 din 24 iulie 2009, modificată prin Legea nr. 71/ 2011 pentru
punerea în aplicare a Legii nr. 287/ 2009 privind Codul civil (M. Of. nr. 409 din 10 iunie 2011) , rectificată în M. Of.
nr. 427 din 17 iunie 2011 și în M. Of. nr. 489 din 8 iulie 2011 și republicată în M. Of. nr. 505 din 15 iulie 2011.

9
prevăzute de lege.
Această definiție din Codul civil corespunde definițiilor oferite dreptului de proprietate
publică oferit în literatura de specialitate dezvoltată sub imperiului vechiului Cod civil. Spre
exemplu, într-o definiție se arata că dreptul de proprietate publică este acea formă a dreptului de
proprietate ce aparține statului și unităților sale administrativ-teritoriale și are ca obiect bunurile
din domeniul public, exercitându-se în regim de drept public23.
Într-o altă definiție, se arată că dreptul de proprietate publică este dreptul de proprietate al
statului sau unităților administrativ-teritoriale asupra bunurilor care potrivit legii sau prin natura
lor, sunt de uz sau interes general24.
Dreptul de proprietate publică este reglementat în cadrul a numeroase acte normativă, cu
forță diferită.
Se face vorbire despre această formă a proprietății chiar în legea fundamentală a țării.
Astfel, Constituția adoptată în anul 1991 vorbea despre proprietatea publică în cadrul art. 135. Ca
urmare a revizuirii Constituției, din anul 2003, dispozițiile cu privire la proprietatea publică au fost
preluate, fără modificări, în cadrul art. 136 alin. (1)-(4)25.
Dispozițiile constituționale au fost dezvoltate prin intermediul Legii 213/1998 privind
bunurile proprietate publică și regimul juridic al acesteia. Deși numeroase dispoziții ale acesteia
au fost abrogate prin intermediul Legii nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Codului civil,
această lege a rămas în vigoare.
Pentru prima dată în sistemul de drept din România, conține o reglementare completă a
dreptului de proprietate publică. Astfel, legiuitorul prezintă regimul proprietății publice în cadrul
art. 858-875 NCC. Deși uneori Codul civil prezintă doar reglementări de principiu cu privire la
dreptul de proprietate publică, ce trebuie corelate cu dispoziții din legi speciale, este un uriaș pas
înainte în ceea ce privește proprietatea publică.
Pe lângă aceste acte legislative, dispoziții cu privire la dreptul de proprietate publică
întâlnim și în alte acte normative, precum26: Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr.

23
I. Sferdian, Drept civil. Drepturile reale principale, Ed. Hamangiu, București, 2013, p. 237.
24
M. Nicolae, Considerații asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, în
Dreptul nr. 6/1999, p. 3.
25
Pt. a vedea dispozițiile art. 136 alin. (1)-(4) din Constituția României, a se vedea M. Uliescu, Comentariu în M.
Uliescu (coordonator), Noul Cod civil. Comentarii, ediția a III-a, Ed. Universul Juridic, București, 2011, pp. 68-69.
26
M. Uliescu, A. Gherghe, Drept civil. Drepturile reale principale, ed. a III-a, Ed. Universul Juridic, București, 2014,
p. 106.

10
215/2001 privind administrația publică locală, Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru
cauză de utilitate publică, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune al
bunurilor proprietate publică etc.

3.2.2. Caractele juridice ale dreptului de proprietate publică

Având în vedere faptul că dreptul de proprietate publică este o formă a proprietății, acesta
este un drept absolut, exclusiv și perpetuu, la fel ca și dreptul de proprietate privată. Pe lângă
acestea, dreptul de proprietate publică prezintă și o serie de caractere specifice, care există doar în
cazul proprietății publice, fiind un drept insesizabil, imprescriptibil și insesizabil. Mai întâi vom
face o scurtă discuție despre caracterele generale ale dreptului de proprietate publică, ca mai apoi
să analizăm caracterele specifice ale acestei forme a proprietății.

3.2.2.1. Caracterele generale

Având în vedere faptul că dreptului de proprietate i se aplică dispozițiile cu privire la

dreptul de proprietate privată, în măsura în care acestea sunt compatibile cu această formă de
proprietate. Astfel, dreptul de proprietate publică prezintă caracterele generale ale dreptului de
proprietate, fiind un drept absolut, exclusiv și perpetuu27.
Dreptul de proprietate este un drept absolut, întrucât este cel mai complet drept real, oferind
titularului său toate atributele care îi alcătuiesc conţinutul (posesia, folosinţa şi dispoziţia). Toate
celelalte drepturi reale pot conferi titularilor doar două dintre atribute, posesia şi folosinţa,
dispoziţia aparţinând întotdeuna titularului dreptului de proprietate. Așa cum am arătat însă, în
cazul proprietății publice, aceste atribute ale dreptului de proprietate urmează să fie exercitate
specific.
Caracterul absolut al dreptului de proprietate nu semnifică faptul că exerciţiul acestuia nu
poate suferi anumite limitări. Chiar și în cazul proprietății publice, în condițiile art. 862 C. civ. pot
exista anumite limite ale exercițiului acestui drept.
Caracterul exclusiv al dreptului de proprietate publică semnifică faptul că titularii săi dețin
un monopol în sensul că statul și unitățile administrativ-teritoriale sunt singurele subiecte de drept
ce pot exercita dreptul de proprietate publică28. Titularii dreptului de proprietate publică pot
exercita singuri prerogativele dreptului de proprietate, fără a avea nevoie de concursul altor

27
M. Duțu, A. Duțu, op. cit., p. 96.
28
I. Sferdian, op. cit. , p. 240.

11
persoane. Caracterul exclusiv al dreptului de proprietate publică subzistă și în cazul în care bunul
ce face obiectul său este destinat a fi utilizat de către terți29 (spre exemplu, drumurile publice).
Acest caracter al dreptului de proprietate presupune că dreptul de proprietate durează atâta
timp cât există bunul asupra căruia poartă30. Așadar, dreptul de proprietate nu se stinge prin neuz.
Totuși, în anumite cazuri, dreptul de proprietate publică încetează. Spre exemplu, dreptul de
proprietate publică se poate stinge ca urmare a pieirii bunului. Deși în cazul în care un bun trece
din domeniul public în domeniul privat, dreptul de proprietate publică se stinge, într-o asemenea
ipoteză, caracterul perpetuu al dreptului de proprietate se păstrează, acesta fiind un caracter general
al dreptului de proprietate se va menține și atunci când bunul intră în domeniul privat31.

2.2.2.2. Caracterele specifice

Potrivit art. 861 alin. (1) Cod civil, bunurile ce fac obiectul dreptului de proprietate publică
sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile.

a) Inalienabilitatea

Caracterul inalienabil al bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietatea publică reies

din dispozițiile constituționale, dar și din dispozițiile unor legi organice, precum și, așa cum am
arătat, din dispozițiile noului Cod civil. Astfel, acesta este prevăzut în cadrul art. 136 alin. (4) din
Constituția revizuită, art. 861 alin. (1) NCC, art. 120 din Legea nr. 215/2001 a administrației
publice locale, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar.
În doctrină s-a arătat faptul că nu bunurile ce formează domeniul public nu sunt, prin ele
însele, inalienabile, imprescriptibile și insesizabile, așa cum reiese din dispozițiile Codului civil,
ci dreptul de proprietate publică prezintă aceste caractere32. Însă, așa cum este și normal, în mod
subsidiar, aceste caractere se răsfrâng și asupra bunurilor asupra cărora poartă dreptul de
proprietate publică.
Caracterul inalienabil al bunurilor din domeniul public semnifică faptul că acestea nu pot
fi înstrăinate prin acte juridice, ele fiind scoase din circuitul civil. În literatura de specialitate se

29
Fl. A. Baias, Comentariu, în Fl. A. Baias , E. Chelaru, R. Constantinovici, I. Macovei (coordonatori), Noul Cod
civil. Comentariu pe articole, Editura C.H. Beck, București, 2012. op. cit. , p. 881.
30
O. Ungureanu, C. Munteanu, op. cit. , p. 164.
31
I. Sferdian, op. cit. , p. 240.
32
Fl. A. Baias, Comentariu, op. cit. , p. 882; V. Stoica, op. cit., p. 203.

12
arată că trebuie să se facă distincție între bunurile inalienabile și bunurile inapropriabile 33. Astfel,
bunurile inalienabile sunt apropriabile, în sensul că pot face obiectul dreptului de proprietate
publică, în timp ce bunurile inapropriabile, neputând face obiectul dreptului de proprietate, nu se
pune problema de a fi bunuri inalienabile.
Inalienabilitatea bunurilor ce fac obiectul dreptului de proprietate publică se menține doar
atâta timp cât ele fac parte din domeniul public. În momentul în care, în condițiile legii, autoritatea
competentă decide ca un bun să treacă din domeniul public în domeniul privat al statului sau a
unităților administrativ-teritoriale, acesta urmează să se supună regimului comun al bunurilor.
Astfel, el va putea fi înstrăinat, în condițiile legi.
Având în vedere faptul că bunurile ce fac obiectul dreptului de proprietate publică sunt
inalienabile, nici nu se poate dispune reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor ce
fac parte din domeniul public34 al statului sau al unităților administrativ-teritoriale35.
Caracterul inalienabil al bunurilor de fac obiectul dreptului de proprietate nu este o
consecință a faptului că titulari ai acestei forme a proprietății pot fi numai statul și unitățile
administrati-teritoriale, nici a naturii domeniului public, ci este rezultatul faptului că aceste bunuri
sunt de uz sau de interes public.
De asemenea, se arată faptul că dreptul de proprietate publică nu este susceptibil de
dezmembrare36, fiind posibiliă menținerea acelor servituții preexistente momentului în care un bun
a trecut în domeniul public, însă doar în măsura în care aceste servituți nu sunt incompatibile cu

33
V. Stoica, op. cit., p. 241.
34
În practica judiciară s-a arătat că, spre deosebire de bunurile din domeniul privat, care, aflându-se în circuitul civil,
sunt supuse dreptului comun, bunurile din domeniul public, fiind scoase din circuitul civil, au un regim juridic de
excepție, ce se caracterizează prin aceea că aceste bunuri sunt insesizabile, inalienabile și imprescriptibile.
Terenurile care fac parte din domeniul public, dat fiind regimul lor de excepție, nu pot forma obiectul
reconstituirii dreptului de proprietate, în temeiul dispozițiilor Legii nr. 18/1991. Sub incidența dispozițiilor acestei legi
intră doar acele terenuri care fac parte din domeniul privat al statului.
Astfel, în cauză, s-a considerat că terenul ce face obiectul litigiului, având în vedere pe acesta este amplasată
piața orașului Băicoi, acesta face parte din domeniul public, așa încât nu poate face obiectul unei reconstituiri a
dreptului de proprietate sau a oricărei alte forme de revendicare (C.A. Ploiești, s. civ. , dec. nr. 43 din 9 ianuarie 1997,
citată de M. Voicu, M. Popoacă, Dreptul de proprietate și alte drepturi reale. Tratat de jurisprudență 1991-2002, Ed.
Lumina Lex, București, 2002).
35
C. Bîrsan, op. cit. (2013), p. 176.
36
În jurisprudență s-a decis faptul că dreptul de proprietat exercitat în regim de drept public nu este susceptibil de
dezmembrate. Faptul că potrivit dispoziiților art. 135 alin. (5) din Constituție [în prezent, art. 136 alin. (4) din
Constituția revizuită], bunurile pot fi scoase din administrarea organelor statelor și date în administrarea regiilor ori
instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriare, nu semnifică faptul că bunurile respective își pierd
apartenența la domeniul public, întrucât ceea ce se înstrăinează este numai dreptul de exploatare (folosința bunului),
fără ca prin aceasta să se schimbe destinația bunurilor [C.S.J. , s. cont. adm. , dec. nr. 152/1994, citată de C. Bîrsan,
op. cit. (2013), p. 176.

13
uzul sau interesul public37.
Prin faptul că este posibil ca unele bunuri să fie transferate din domeniul public al statului
în domeniul public unităților administrativ-teritoriale, nu se încalcă caracterul inalienabil al
dreptului de proprietate publică. Aceasta întrucât, într-un asemenea caz, nu vorbim despre o
înstrăinare a repsectivului bun, ci doar despre o schimbare a destinației sale. Această operațiune
este posibilă doar în cazul acelor bunuri care nu fac exclusiv obiectul proprietății publice a statului.
Nici trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al statului nu constituie o
excepție de la regula inalienabilității drepturilor din domeniul public, întrucât această operațiune
juridică se realizează printr-un act administrativ (hotărâre de Guvern, hotărâre a consiliului
județean etc), adică printr-un act de putere, iar nu printr-un act de drept privat.
Din caracterul inalienabil al bunurilor din domeniul public reies și celelalte caractere
juridice ale dreptului de proprietate publică, respectiv imprescriptibilitatea și insesizabilitatea
acestor bunuri.

b) Imprescriptibilitatea

Fostul Cod civil prevedea, în mod expres faptul că nu se pot prescrie acele bunuri care nu
pot face obiectul proprietății private, fiind scoase din circuitul civil.
Deși caracterul imprescriptibil al bunurilor din domeniul public nu este prevăzut expres în
Constituția României, art. 136 alin. (4) vorbind doar despre inalienabilitatea bunurilor ce fac
obiectul proprietății publice, acesta este înscris în art. 861 alin. (1) din actualul Cod civil.
Spre deosebire de bunurile ce fac obiectul proprietății private, care sub imprescriptibile
doar sub aspect exctinctiv, în sensul în care dreptul de proprietate nu se stinge prin neuz, bunurile
din domeniul public sunt imprescriptibile atât sub aspect extinctiv, cât și sub aspect achizitiv38.
Sub aspect extinctiv, imprescriptibilitatea se manifestă prin faptul că, acțiunea în
revendicare care privește un bun proprietate publică poate fi exercitată în orice moment, nefiind
prevăzut un termen în care este necesar să se exercite această acțiune în revendicare.
În ceea ce privește aspectul achizitiv al imprescriptibilității, acesta se manifestă prin faptul
că, un bun ce face parte din domeniul public nu poate fi dobândit de către o altă persoană, ca
urmare a uzucapiunii sau posesiei de bună-credință.

37
E. Chelaru, Drept civil. Drepturile reale principale, ed. a 5-a, Ed. C.H. Beck, București, 2019, p. 105.
38
I. Sferdian, op. cit. , p. 242.

14
 Astfel, potrivit art. 861 alin. (2) teza a II-a C. civ., dreptul de proprietate asupra bunurilor
din domeniul public nu poate fi dobândit de un terț prin uzucapiune, în condițiile Codului civil,
sau prin posesie de bună-credință, în cazul bunurilor mobile. Totodată, bunurile proprietate publică
nu pot fi dobândite prin ocupațiune, iar fructele unui bun frugifer din domeniul public, nu vor fi
dobândite de către posesorul de bună-credință.
Aspectul achizitiv al imprescriptibilității este ceea ce caracterizează dreptul de proprietate
publică, având în vedere că, sub aspect extinctiv, și bunurile proprietate privată sunt
imprescriptibile.

c) Insesizabilitatea

Bunurile din domeniul public, având în vedere faptul că nu se află în circuitul civil, fiind
inalienabile, nici nu pot fi urmărite de către creditorii titularilor dreptului de proprietate publică
asupra acestor bunuri, respectiv statul și unitățile administrativ-teritoriale.
Având în vedere faptul că bunurile proprietate publică nu pot fi dobândite prin niciun
mijloc de drept privat, drept urmare, acestea nu vor putea fi dobândite nici ca urmare a unei vânzări
silite39. În fapt, nici nu se pot constiui garanții reale asupra bunurilor din domeniul public. În
literatura de specialitate se arată că, în cazul în care s-ar permite constituirea unor garanții reale
asupra acestor bunuri, cum ar fi gajul sau ipoteca, ori dacă ar putea constitui obiect al executării
silite, s-ar ajunge, ca urmare a valorificării drepturilor reale accesori sau în urma executării silite,
la înstrăinarea lor către terți, fapt nepermis de lege.

4. Studiu de caz

1. Într-o speță, Serviciul Român de Informații a cerut anularea unui contract de schimb
încheiat între Municipiul Constanța și Consiliul Local Constanța cu privire la imobilul reprezentat
de Complexul „Neptun”. Reclamanta a arătat faptul că se bucură de un drept de admnistrare.
Totodată, a arătat faptul că titularul dreptului de proprietate asupra Complexului „Neptun” aparține
Statului Român, fiind vorba despre un bun ce face obiectul dreptului de proprietate public. Așa
fiind, ar fi vorba despre un bun ce este inalienabil, insesizabil și imprescriptibil, astfel încât nu
putea face obiectul unui contract de schimb.
În apărare, pârâtele au invocate două excepții, respectiv excepția lipsei calității procesual

39
Fl. A. Baias, Comentariu, op. cit. , p. 884.

15
active și excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii.
Instanța a apreciat faptul că este lipsit de orice dubiu că titular al dreptului de proprietate
publică este Statul Român. Acesta ar fi avut posibilitatea să participe în cadrul procesului prin
intermediul Ministerului de Finanțe. În opinia instanței, dreptul de administrare al S.R.I. nu
justifică calitatea procesual activă într-un proces precum acesta, în care se dorește apărarea
dreptului de proprietate. Așa cum a arătat instanța, art. 870 din Codul civil vorbește despre apărarea
dreptului de administrare în justiție, iar nu despre apărarea dreptului de proprietate publică.
Astfel, având în vedere faptul că acțiunea în anulare a contractului de schimb nu a fost
introdusă de către titularul dreptului de proprietate publică și nici nu s-a făcut dovada faptului că
Serviciul Român de Informații acționează în baza unui mandat încredințat de Statul Român,
instanța de judecată a dispus admiterea excepției lipsei calității procesuale active și, prin urmare,
respingerea acțiunii introduse (Judecătoria Constanța, Secția Civilă, Sentința civilă nr. 9420/2014,
disponibilă la http://idrept.ro/DocumentView.aspx?DocumentId=78933369, accesat la data de
15.09.2021).

Apreciem că această soluție este una temeinică și legal.

Într-adevăr, dreptul de administrare, ca drept real derivat din dreptul de proprietate publică,
oferă posibilitatea de a apăra acest drept, însă nu și dreptul de proprietate publică.
Legiuitorul român, prin intermediul dispozițiilor art. 865 alin. (2) a instituit două obligații
esențiale în sarcina titularului dreptului de administrare, a dreptului de concesiune sau a dreptului
de folosință cu titlu gratuit. Astfel se prevede că:

 titularul drepturilor reale corespunzătoare dreptului de proprietate publică trebuie să îl

informeze pe titularul dreptului de proprietate publică cu privire la orice fel de tulburare
adusă dreptului de proprietate publică;
 titularul dreptului de administrare, a dreptului de concesiune sau a dreptului de folosință
va trebui să introducă în proces pe titularul dreptului de proprietate publică, în condițiile
prevăzute în Codul de procedură civilă.

Așadar, în speța de față, SRI nu avea calitate procesuală activă pentru a introduce o acțiune
în anulare. Cu toate acestea, avea obligația de a-l informa pe titularul dreptului de proprietate
publică (statul român) cu privire la tulburarea adusă dreptului de proprietate publică, acesta fiind
cel care urma sau nu să introducă o acțiune în revendic

16
 Bibliografie

1. Baias Flavius Antoniu, Chelaru Eugen, Constantinovici Rodica, Macovei Ioan (coordonatori) și
colaboratorii, Noul Cod civil. Comentariu pe articole, Editura C.H. Beck, București, 2012.

2. Bîrsan Corneliu, Drept civil. Drepturile reale principale în regelementarea noului Cod civil,
Ed. Hamangiu, București, 2013.
3. Boroi Gabriel, Anghelescu Carla Alexandra, Nazat Bogdan, Nicolae Ioana, Fișe de drept civil,
ed. a 4-a, Ed. Hamangiu, București, 2019.

4. Chelaru Eugen, Drept civil. Drepturile reale principale, ed. a 5-a, Editura C.H. Beck, București,
2019.
5. Duțu Mircea, Duțu Andrei, Dreptul de proprietate și exigențele protecției mediului, Ed.
Universul Juridic, București, 2011
6. . Lupulescu Dumitru, Proprietatea comună, Ed. Universul Juridic, București, 2013.
7. Muraru Ioan, Tănăsescu Elena Simina (coordonatori) și colaboratorii, Constituția României.
Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, București, 2008.
8. Pop Liviu, Dreptul de proprietate și dezmembrămintele sale, Editura Lumina Lex, București,
2001.
9. Pop Liviu, Harosa Liviu Marius, Drept civil. Drepturile reale principale, Ed. Universul Juridic,
București, 2006.
10. Sferdian Irina, Drept civil. Drepturile reale principale, Editura Hamangiu, București, 2013.
11. Stoica Valeriu, Drept civil. Drepturile reale principale, ed. a 2-a, Editura C.H. Beck, București,
2013.
12. Uliescu Marilena(coordonator), Buta Gheorghe, Angheni Smaranda, Dojană Mirela, Uță
Lucia, Neculaescu Sache, Dobrev Dumitru, Pavel Filip, Pătrașcu Bogdan, Dumitriu Raluca,
Berindei Gabriela, Gerghe Aurelian, Păncescu Flavius George, Noul Cod civil. Comentarii, ediția
a III-a, Editura Universul Juridic, București, 2011.
13. Uliescu Marilena, Gherghe Aurelian, Drept civil. Drepturile reale principale, ed. a III-a,
Editura Universul Juridic, București, 2014.
14. Ungureanu Ovidiu, Munteanu Cornelia, Tratat de drept civil. Bunurile. Drepturile reale
principale, Editura Hamangiu, București, 2008.

17