UNIVERSITATEA "CONSTANTIN BRÂNCOVEANU "

FACULTATEA DE MANAGEMENT MARKETING ÎN

AFACERI ECONOMICE - RÂMNICU VÂLCEA
MASTER MANAGEMENT ÎN ADMINISTRAȚIE ȘI
SERVICII PUBLICE

DEONTOLOGIA
FUNCTIONARULUI PUBLIC

DOBRIȚOIU MARIA ELEONORA

ANUL 1, 2020-2021, SEM. II
 Inţelesul comun actual al cuvântului deontologie
Astăzi, prin deontologie se înţelege, în sensul comun indicat de
dicţionare, ansamblul de reguli care precizează normele de conduită şi
obligaţiile etice ale unei profesiuni, precum şi doctrina despre acestea. Aceste
reguli au în vedere conduita celor ce exercită o anumită profesiune, atât în
raporturile dintre ei, cât şi în raporturile cu clienţii lor sau cu publicul.

In acest context, este necesar să explicăm şi termenul "profesiune" sau

„profesie", care are două înţelesuri:

a. într-o primă accepţiune,"profesiune" desemnează ansamblul de cunoştinţe

teoretice şi deprinderi practice ce definesc pregătirea persoanelor care realizează
o anumită activitate specializată, care necesită, ca regulă, o formaţie
universitară.
Termenul se utilizează însă şi în sensul de ocupaţie sau meserie.

b. în cea de a doua accepţiune, termenul "profesiune" semnifică grupul

social organizat, compus din persoanele ce desfăşoară o anumită activitate
specializată, care necesită un ansamblu de cunoştinţe teoretice şi deprinderi
practice specifice.

Vom utiliza, pe parcursul expunerii, termenul de "profesionist" pentru a

desemna persoana care face parte dintr-o profesiune, în sensul de grup social
organizat.

In vorbirea curentă se utilizează uneori sintagme ca „abatere

deontologică" sau „a încălcat deontologia", pentru a califica fapte prin care s-a
încălcat legea civilă sau penală, cum este de exemplu plagiatul. Din acest motiv
trebuie să facem, încă de la început, precizarea că regulile pe care trebuie să le
respecte un profesionist se împart în trei categorii:

1. Reguli juridice edictate de stat pentru menţinerea ordinii publice1, a căror

respectare este asigurată de instanţele judecătoreşti.

2. Reguli stabilite iniţial de profesiune şi consacrate în dreptul pozitiv, care

privesc anumite condiţii de admitere în profesiune precum şi obligaţiile de
natură etică ce revin .membrilor profesiunii respective, a căror respectare este
asigurată, de jurisdicţiile disciplinare profesionale, cu sau fără sprijinul
autorităţilor publice.

3. Reguli morale generale care pot afecta imaginea profesiunii, nepreluate în

dreptul pozitiv, dar a căror respectare se poate realiza, de asemenea, prin
intervenţia organelor profesiunii. Este vorba de reguli ce privesc anumite noţiuni
nedeterminate, raportate la profesiune, cum sunt: onoarea, demnitatea,
încrederea, corectitudinea.

Regulile juridice menite să asigure ordinea publică sunt de aplicabilitate

generală, şi au în vedere fapte sau inacţiuni a căror gravitate le aduce sub
incidenţa legii civile sau a legii penale. Este evident că acestea exced sfera
profesiunilor, motiv pentru care nu pot face obiectul vreunei deontologii.

Obiectul deontologiei îl formează numai regulile stabilite de profesiune

pentru asigurarea moralităţii membrilor săi, precum şi obligaţiile morale
generale care pot afecta imaginea profesiunii.

De cele învederate rezultă că, la momentul actual, deontologia are o

semnificaţie mult mai restrânsă şi mai concretă decât "cea pe care i-a atribuit-o
Benîbam. Ea este, într-un fel, etica aplicată la o anumită profesiune. Scopul ei
este de a înfăptui binele concret, în cadrul restrâns al unei anumite profesiuni.

Pentru a cunoaşte problematica deontologiei, vom studia în capitolul următor

deontologia profesiunii medicale şi deontologia profesiunii de avocat, pentru a
ajunge la câteva concluzii general-valabile privind deontologia actuală.

3.1. Consideraţii generale

3.1.1. Noţiunea de "funcţionar public"

Intr-o accepţiune de maximă generalitate, prin funcţionar public înţelegem

persoana care prestează o activitate, mai mult sau mai puţin specializată, într-
un regim juridic diferii de dreptul comun ai muncii, şi care este remunerată
din fonduri publice.

In această viziune, funcţionarii publici constituie un grup cuprinzător, alcătuit

din marea majoritate a personalului instituţiilor publice. Acest grup este
heterogen, întrucât este divizat într-o mulţime de subgrupuri, mai mari sau mai
mici, cu misiuni specifice şi regimuri juridice dintre cele mai diverse.
 Sunt funcţionari publici, In sens larg: parlamentarii, şeful de stat (chiar dacă
în acest caz particular nu avem de-a face cu un grup, ci doar cu o singură
persoană), membrii guvernului, magistraţii, marea majoritate a persoanelor
încadrate în administraţia publică civilă centrală şi locală, cadrele didactice,
militarii, poliţiştii, precum şi alte categorii.

In pofida marii diversităţi a atribuţiilor ce le revin şi a diversităţii

conţinutului activităţilor pe care le desfăşoară, toti funcţionarii publici au o
misiune generală comună. Ei trebuie să acţioneze, într-o formă sau alta,
pentru realizarea interesului generai şi asigurarea serviciului public.

In sens restrâns, prin „funcţionar public" se înţelege funcţionarii de carieră

din administraţia publică.

3.1.2. Apariţia şi evoluţia funcţionarilor publici

Originea funcţionarilor publici o găsim în antichitatea greco-romană, aceştia

fiind un corolar al concepţiei privind binele comun, res-publica, proclamat ca
principiu de coeziune politică şi socială. Acest principiu dispare odată cu
prăbuşirea Imperiului Roman şi implicit dispar funcţionarii publici.

Funcţionarii publici reapar odată cu formarea statului suveran şi evoluează pe

parcursul edificării statului de drept public, care îşi asuma în final misiunea
descifrării, formulării şi realizării interesului general şi a asigurării serviciului
public.

Rezultă că, istoria funcţionarilor publici este o faţetă a istoriei statului, şi ca

atare diferă de la ţară la ţară.

Pentru a ilustra apariţia şi evoluţia funcţionarilor publici vom prezenta

exemplul clasic al Franţei2, în Franţa, până în sec.XII, edificiul social s-a bazat
pe legăturile personale şi contractuale. Supunerea faţă de şeful feudal este de
natură personală şi dispare odată cu moartea acestuia.

Autoritatea regelui sau a seniorului era de natură patrimonială. Ea avea ca

resurse veniturile domeniilor acestuia şi eventualele tributuri de război impuse
învinşilor. Teritoriile şi puterea regelui se transmiteau asemenea bunurilor
private, prin acte între vii sau prin moştenire, începând cu sec.Xll, regii
capeţieni, cu ajutorul "legiştilor" care îi slujeau, şi care pot fi consideraţi
predecesorii jurisconsulţilor şi funcţionarilor publici, îşi asumă eforturile de
edificare a statului de drept public.

Pornind de la principiul suzeranităţii regale, la mijlocul sec, al XIII-lea,

regele se plasează deasupra ierarhiei feudale şi autoritatea sa îşi manifestă
independenţa faţă de relaţiile de vasalitate. Astfel, prin înlăturarea relaţiei
personale din cadrul autorităţii suzerane regale, ia naştere suveranitatea
abstractă, care proclamă autoritatea regelui asupra tuturor supuşilor, fie ei vasali
feudali sau nu. Din acest moment, problemele regatului încep să fie tratate în
regim de drept public, adică într-un regim de autoritate întemeiat pe legitimitatea
şi autoritatea statului, diferii de dreptul de dispoziţie ai unui proprietar,
abandonându-se treptat gestiunea lor în regim patrimonial. Astfel, regalitatea
devine o funcţie şi nu un atribut patrimonial.

Desprinderea statului de dreptul civil avansează odată cu enunţarea

principiului perpetuităţii Potrivit acestuia, statul este o persoană juridică
perpetuă, independentă de forma sa de organizare şi de individul care o
reprezintă. în consecinţă, actele juridice, drepturile şi datoriile statului se
transmit de la un rege la altul, fără vreo procedură succesorală. Acest principiu
deschide calea apariţiei funcţiilor publice permanente. Servitorii regelui, legaţi
iniţial de acesta prin relaţii contractuale şi personale, se transformă în agenţi ai
Coroanei, sau cu alte cuvinte în agenţi ai unei instituţii nu ai unei persoane, la
sfârşitul secolului XIIl.

La începutul sec.XIV legiştii definesc principiile unităţii şi inalienabilităţii

domeniului regatului. Acesta dobândeşte astfel un regim de drept public,
deoarece este unul dintre elementele esenţiale ale statului suveran. Teritoriul
regatului nu poate fi împărţit, deoarece suveranitatea este indivizibilă prin natura
ei. In consecinţă, regatul va fi dobândit in totalitate de primogenitură, dreptul
civil succesoral devenind inaplicabil, De asemenea, regele nu poate înstrăina
teritoriul regatului, întrucât acesta nu-i aparţine, ci aparţine unei persoane
juridice, pe care el o reprezintă, căreia Henric al lll-lea i-a dat denumirea de
"Stat".

Pe parcursul sec.XV se cristalizează două principii care separă funcţia regală

de titularul său temporar şi anume: indisponibilitatea coroanei şi continuitatea
regalităţii.

Potrivit primului principiu, regele nu-şi poate înstrăina coroana

(prerogativele regalităţii) , întrucât aceasta aparţine statului, el deţinând-o doar
cu titlu viager.

Cel de-al doilea principiu separă regalitatea de destinul personal al regelui.

Moartea regelui determină prin ea însăşi preluarea coroanei de către fiul său,
imediat, fără a fi condiţionată de vreo ceremonie religioasă sau laică.

Pe baza celor arătate putem afirma că într-o primă formă funcţionarul public
reapare în evul mediu, odată cu formarea suveranităţii ca instituţie a dreptului
public, care face ca slujitorul suveranului să se transforme în slujitorul statului.

Un pas important pentru evoluţia funcţionarilor publici este situat,în cazul

Franţei, în secolele XIV şi XV, când justiţia regală, sprijinită pe specialiştii în
drept care formau parlamentul regelui, înlătură justiţia seniorială şi ecleziastică.

Urmează separarea, In sec,XVI, a afacerilor private ale regelui de cele ale

statului. Promotorul acestei separări, In domeniul deosebit de important al
finanţelor, a fost Colbert2. El introduce bugetul naţional, contabilitatea publică şi
controlul trezoreriei, prin intermediul unei administraţii financiare formată din
agenţi subordonaţi regelui.

Evoluţia agenţilor regelui spre calitatea de funcţionari publici, în sensul

actual al termenului, este marcată de exigenţele tehnice care se manifestă în
sec.XVIII. Acestea determină profesionalizarea-agenţilor regelui prin forme de
învăţământ riguroase. Apar astfel primele corpuri de tehnicieni, recrutaţi prin
concurs şi remuneraţi din fonduri publice, pregătiţi înşcoli speciale cum sunt
Şcoala de poduri şi şosele înfiinţată în anul 1756 şi Şcoala de mine, înfiinţată în
1783. Această profesionalizare a agenţilor regelui va permite Franţei să parcurgă
cu succes revoluţia industrială din sec.XIX.

Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului din 26.08.1789, expresie a

Revoluţiei franceze, este un moment important al evoluţiei concepţiei privind
funcţionarul public. Astfel, conform art.6 din acest act, legea este declarată
expresia interesului general, iar funcţia publică accesibilă tuturor, singurul
criteriu de preferinţă fiind meritul personal. Potrivit art.15, fiecare agent public
trebuie să dea socoteală societăţii pentru activitatea sa.

Progresul liberalismului politic, din a doua jumătate a sec.XIX, conduce la

edificarea "Statului de drept", care este în esenţă un sistem care asigură
supunerea puterilor publice faţa de lege, considerată a exprima interesul general,
sub controlul unor instanţe jurisdicţionale independente. Astfel, legitimitatea
acţiunii administraţiei publice, implicit a activităţii funcţionarilor publici, este
dată de realizarea interesului general.

Pe de altă parte, începând cu a doua jumătate a sec,XIX, interesul general

determină statul să intervină activ în economie, Această intervenţie se manifestă
în două direcţii principale:

Statul intervine ca regulator al pieţei pentru a asigura un echilibru social

minimal. Astfel reglementează, de exemplu, timpul de muncă şi de odihnă. De
asemenea, stabileşte reguli juridice pentru a atenua fluctuaţiile pieţei care ar
determina falimentul producătorilor şi insecuritatea consumatorilor.

Statul devine principalul promotor al infrastructurilor de comunicaţii sau de

producţie. Este vorba de reţeaua rutieră şi de căi ferate, de producţia şi
distribuţia electricităţii şi a gazelor naturale etc. Astfel, statul dobândeşte şi
calitatea de prestator de servicii de interes colectiv,

Dezvoltarea economică şi socială din sec.XX duce la adâncirea diviziunii

sociale a muncii, generând astfel o multitudine de categorii de funcţionari
publici cu misiuni foarte diverse. Acestea au totuşi o componentă generală
comună: realizarea interesului general şi asigurarea serviciului public.

3.2. Se poate vorbi de o deontologie a funcţionarilor publici?

După cum am arătat, se poate afirma, ca idee de principiu, că deontologia

este etica aplicată în cazul unei profesiuni, în sensul de grup social format din
profesionişti, adică din oameni ce exercită o anumită activitate specializată, care
necesită cunoştinţe teoretice şi deprinderi practice specifice. "

Rezultă că o primă problemă care se pune în legătură cu deontologia

funcţionarilor publici este dacă aceştia constituie o profesiune.

Potrivit definiţiei de maximă generalitate pe care am dat-o funcţionarilor

publici, aceştia constituie un grup heterogen format dintr-o mulţime de
subgrupuri diverse. Din enumerarea orientativă a categoriilor de funcţionari
publici, apare evident că există grupuri de funcţionari care prin natura lor exclud
însăşi ideea de profesiune. Avem în vedere, cu precădere, parlamentarii şi
membrii guvernului. Ei sunt aleşi sau numiţi pe criterii politice, motiv pentru
care îi vom numi "funcţionari politici". în cazul lor nu poate fi vorba de
deontologie. Aceasta nu înseamnă însă că ei nu sunt supuşi unor reguli etice,
însă răspunderea lor este de natură politică, nu disciplinară.

Pe de altă parte, există multe categorii de funcţionari care constituie grupuri

profesionale. Aşa sunt, spre exemplu: magistraţii, funcţionarii din administraţia
publică şi cadrele didactice.

In concluzie, nu se poate vorbi de o deontologie a funcţionarilor publici, în

general, dar s-ar putea vorbi de deontologii ale diverselor categorii de
funcţionari publici care constituie grupuri profesionale, grupuri care pot fi
invocate sub denumirea de "corpuri de funcţionari". Acestea au o deontologie, în
sensul strict al termenului, dacă sunt întrunite elementele constitutive ale
deontologiei, şi anume: organizarea corpului este prevăzută de lege; organele
corpului au competenţa de a stabili norme deontologice şi de a sancţiona
încălcarea acestora; corpul posedă un drept deontologic.