Capitolul 1

O privire de ansamblu

Helen Wallace, William Wallace i Mark A. Pollack

Cuprins
Introducere UE i predecesorii si Cteva observaii preliminare UE n context UEo aren unic? Introducere Uniunea European (UE) este poate cel mai important agent de schimbare n ceea ce privete guvernarea i elaborarea politicilor n Europa contemporan. n 1988, Jacques Delors, pe atunci preedintele Comisiei Europene, a afirmat c aproximativ 80% din legislaia socio-economic a statelor membre UE era ghidat pe baza angajamentelor asumate n contextul tratatelor, regulilor de politic i actelor legislative convenite prin instituiile UE. Nu are importan dac procentajul este exact. Important este recunoaterea faptului c acordurile UE se mbin cu activitile de elaborare a politicilor rilor europene, att ale statelor membre, ct i ale vecinilor acestora. Scopul esenial al acestui volum este s explice cauzele acestei realiti. Mai precis, aceast carte, ca i cele patru ediii precedente, urmrete s neleag procesele care genereaz politicile UE. Nu susinem o singur teorie privind elaborarea politicilor UE, dei ne bazm n mod extensiv pe teorii privind integrarea european, politici comparate i guvernanta contemporan n cutarea unui vocabular pentru a nelege i explica acest subiect. n mod similar, nu ne strduim s identificm un stil unic al politicilor UE, ci clasificm i explorm empiric diversitatea extraordinar i n continu cretere a "modalitilor de elaborare a politicilor" prin care preferinele guvernelor naionale, ale actorilor subnaionali i ale organizaiilor supranaionale sunt transformate n politici comune. Volumul este organizat n trei pri. n Partea I schim axele principale ale procesului de elaborarea politicilor comunitare, identificm cteva dintre diferitele teorii i concepte pe baza crora acesta poate fi analizat, iar apoi explicm instituiile prin care sunt articulate politicile respective.De asemenea, prezentm o clasificare a cinci "modaliti de elaborare a politicilor", preluate din literatura academic i practica empiric, care servesc drept fundament analitic pentru studierea formulrii politicilor n diverse sectoare. Partea a Il-a const dintr-o serie de cincisprezece studii de caz, ce acoper principalele domenii n care dimensiunea comunitar este semnificativ. Studiile de caz acoper o gam larg de regimuri mai vechi sau mai recente,politici complexe de ansamblu si preocupari sectoriale specifice,precum si politici mai mult sau mai putin structurate in mod oficial.In aceasta editie apare un studiu de caz nou referitor la politica in domeniul ocuparii fortei de munca.

Partea a lll-a ofera anumite concluzii referitoare la caracterul procesului si directiile in care evolueaza acesta.In acelasi capitol,prezentam cateva observatii preliminare cu privire la natura UE si la provocarea ridicata de intelegerea formularii politicilor in acest sistem politic aflat in evolutie continua. UE i predecesorii si Pentru simplificare, la redactarea prezentului volum am utilizat n general termenul Uniunea European (UE). UE este constituit din cele trei Comuniti iniial separate, fiecare cu competene, caracteristici i domenii de activitate diferite, suplimentate de ali "piloni" de cooperare organizat. Aceste elemente variate ale UE sunt urmtoarele (de menionat c datele tratatelor sunt cele ale anului de semnare, nu cele ale ratificrii: 1)Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO), nfiinat n 1951 prin Tratatul dela Paris; 2) Comunitatea Economic European (CEE), nfiinat n 1957 prin Tratatul de la Roma; 3) Comunitatea European a Energiei Atomice (Euratom), nfiinat tot n 1957 prin alt Tratat de la Roma; Impreun, acestea trei erau cunoscute sub denumirea de Comunitatea European (CE), iar n sens mai larg ca "primul pilon", dup ce Tratatul (de la Maastricht) privind Uniunea European(TUE) din 1992 a introdus termenul UE; Al "doilea pilon", urmrind dezvoltarea politicii externe i de securitate comune (PESC),recunoscut n Actul Unic European (AUE) din 1986 i oficializat n TUE; Al "treilea pilon", urmrind dezvoltarea cooperrii n domeniul justiiei i afacerilor interne( JAI), instituit tot prin TUE n 1992; Mai ales dispoziiile JAI au fost extinse prin Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997, care a ncorporat i tratatele Schengen; Ulterior, tot n 1997, a fost publicat un Tratat Consolidat al Comunitii Europene (TCE), care a renumerotat n mod derutant numeroase dispoziii ale tratatului (n prezentul volum indicm ambele numerotri pentru dispoziiile importante); Tratatul de la Nisa (TN) din 2000 a schimbat anumite reguli, dar nu i arhitectura general a UE; Iniiativele de reform din 2002-4, ntemeiate pe lucrrile Conveniei privind viitorul Europei, care au condus la Tratatul Constituional, semnat la Roma n octombrie 2004 i supus dup aceea proceselor de ratificare n toate cele 25 de state membre i, inter alia, destinat s simplifice tratatele i s uneasc pilonii ntr-un cadru comun. O PRIVIRE DE ANSAMBLU Numrul membrilor UE a crescut de la ase ri n 1951 la 15 n 1995 i la 25 n mai 2004, cu alteextinderi n perspectiv, dup cum urmeaz: 1951 Belgia, Frana, Germania, Luxemburg, Italia, Olanda 1973 + Danemarca, Irlanda, Marea Britanie 1981 + Grecia 1986 + Portugalia, Spania 1995 + Austria, Finlanda, Suedia 2004 + Cipru, Republica Ceh, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia,Slovenia, Ungaria

Printre candidaii actuali se numr: Bulgaria, Croaia, Macedonia, Romnia i Turcia, cu alte staten ateptare (vezi capitolul 16). Cteva observaii preliminare Patru elemente trebuie clarificate nc de la nceputul acestei lucrri. n primul rnd, procesul de elaborare a politicilor UE se bazeaz pe experiena vest-european. Pn n 2004, statele membre ale UE i ale diverilor precursori ai acesteia erau ri vesteuropene cu economii de pia i regimuri politice liberal-democratice, chiar dac unele dintre acestea, n special Grecia, Portugalia i Spania, au trecut destul de rapid de la regimuri autoritare la UE n anii '80, iar din 1991, Germania a inclus ca noi landuri ceea ce fusese Republica Democrat German sub un regim comunist.Nu afirmm c aceste ri aparineau n totalitatea lor unui model politic i economic precis,dar totui aveau anumite caracteristici comune puternice care au modelat procesul de elaborare a politicilor UE. Totui, n prezent UE s-a extins ctre est, incluznd deja opt ri din Europa Central i de Est, cu moteniri foarte diferite. O ntrebare important ce decurge este n ce msur corespondena dintre caracteristicile rilor membre i procesul european va fi durabil ntr-o Uniune mai mare i mai divers. Un al doilea element preliminar este c experiena vest-european, n care i are originea UE,are drept caracteristic esenial un consistent multilateralism. UE reprezint o form foarte intens de multilateralism, ns Europa Occidental era o regiune cu o predispoziie evident de angajare spre construirea unor regimuri transfrontaliere. Acest lucru este legat n parte de trsturi istorice i geografice specifice, dar pare s aib de-a face i cu o cultur politic ce a investit n cooperarea instituional izat cu vecinii i partenerii, cel puin n perioada postbelic. Acesta este n parte motivul pentru care dezvoltarea unor politici transnaionale a devenit mai structurat i mai concertat dect n cele mai multe regiunii ale lumii. De asemenea, acest lucru explic n parteceva din nervozitatea legat de absorbirea rilor din Europa Central i de Est, care nu au trecut prin aceeai experien.n al treilea rnd, de la nfiinarea sa, UE a fost activ ntr-o gam destul de larg de politici,extinzndu-i n timp domeniul su de influen. Cele mai multe regimuri internaionale sau transnaionale sunt mai degrab unidimensionale. Unul dintre argumentele prezentului volum este c aceast gam de domenii a generat nu doar unul, ci mai multe moduri de elaborare a politicilor,dup cum arat studiile de caz. Mai mult, aceleai instituii UE i aceiai factori de decizie naionali au caracteristici i comportamente diferite i produc rezultate diferite, n funcie de tipul de politic n cauz i de perioad. Astfel, dup cum vom vedea, nu exist o singur modalitate, universal valabil, de a captura esena elaborrii politicilor la nivel european. Toate generalizrile trebuienuanate, dei, dup cum vom vedea n capitolul 3, pot fi identificate cinci variante principaleale procesului de elaborare a politicilor. In al patrulea rnd, prezentul volum este tiprit n momentul n care au loc importante schimbri sistemice la nivelul UE. UE va fi schimbat de extinderea ctre est, o dimensiune pe care ne-am strduit s-o lum n considerare pe tot cuprinsul crii. Rmne de vzut cnd i dac noul Tratat

Constituional va fi ratificat i ce impact va avea asupra procesului de formulare a politicilor UE.Totui, exist i ali factori majori de schimbare. Evideniem trei dintre acetia: -eforturile de a dinamiza economia european, att prin uniunea economic i monetar (UEM) (capitolul 6), ct i prin obiectivul reformei economice n cadrul Strategiei Lisabona (parial acoperit n capitolul 11); -ncorporarea politicilor de securitate intern i imigrare, prin "spaiul de libertate, securitate i justiie" (capitolul 18); -i actualele evoluii n direcia consolidrii politicii externe europene i a autonomiei n aprare (capitolul 17). Dup cum va deveni clar, att din descrierile individuale ale acestor subiecte, ct i din Partea a Hl-a, efectul net poate fi o schimbare fundamental a naturii procesului de elaborare a politicilor UE. Tiparele de elaborare a politicilor UE n aceste trei domenii au o caracteristic notabil: fiecare este construit n mare msur n afara cadrului comunitar clasic. Unele instituii UE, cel puin pn acum, au rmas la periferia evoluiilor principale. n special Comisia, Curtea European de Justiie(CEJ) i Parlamentul European (PE) au fost actori secundari, n timp ce dinamica principal s-a concretizat n interaciunile intense dintre factorii de decizie naionali, att cu noile agenii, precum Banca Central European (BCE) sau Europol, ct i cu noile forumuri consultative, n special pentru realizarea Strategiei Lisabona. Investiiile fcute n noile aranjamente instituionale n fiecare dintre aceste domenii au fost concepute pentru sprijinirea acestui transguvernamentalism structurat, nu n vederea incorporrii lor n procedurile comunitare tradiionale (comunitarizare). Studiile de caz sugereaz c acesta poate fi un tipar durabil, nu doar o etap n tranziia de la politicilenaionale la "comunitarizare". Orict ar fi de tentant s interpretm aceasta ca un triumf al"interguvernamentalismului" (un proces n care predomin statele tradiionale) asupra"supranaionalismului" (un proces n care noile instituii europene beneficiaz de autonomie i autoritate politic), vom argumenta c n prezent apar noi modaliti transnaionale de elaborare a politicilor UE. De aceea, capitolul 2 prezint o abordare larg i eclectic n identificarea unei game n mod deliberat extinse de teorii i concepte cu care se examineaz i se explic elaborarea politicilor UE. Credem c trebuie evitate dihotomiile prea stricte ntre supranaionalism, pe de o parte, i interguvernamentalism, pe de alt parte, ori ntre modelele teoretice ale politicii comparate, pe de o parte,i relaiile internaionale, pe de alt parte. n schimb, studiem o varietate de abordri, bazndu-nepe diverse tradiii teoretice, att ale politicii comparate, ct i ale relaiilor internaionale, pentru a "generaliza" n mod explicit studiul UE prin legarea proceselor de elaborare a politicilor UE deprocese interne i internaionale comparabile, n special n regimuri politice multistratificate. De asemenea, subliniem faptul c elaborarea politicilor i guvernanta n societile contemporane se

supun multor factori de schimbare, iar unele dintre aceste modificri din cadrul UE nu sunt fenomene unice. O PRIVIRE DE ANSAMBLU UE n context Cele mai multe studii asupra UE se concentreaz s descrie ceea ce se ntmpl n i prin instituiile specifice ale acesteia, situate la Bruxelles, Luxemburg i Strasburg: Comisia European, Consiliul UE, Consiliul European, Parlamentul European (PE) i Curtea European de Justiie (CEJ).Cei nefamiliarizai cu subiectul ar trebui s in seama de existena unei organizaii complet separate,i anume Consiliul Europei, creat n 1949, cu sediul la Strasburg, iniial numai cu membri vest-europeni, dar n prezent reunind 45 de membri de pe tot continentul. Acesta are o structur interguvernamental clasic, cu excepia Curii Europene a Drepturilor Omului, care este mai degrab autonom. Totui, nu ar trebui s privim instituiile UE ca existnd ntr-un vid. Cei mai muli dintre factorii decizionali care creeaz i aplic normele i legislaia UE provin chiar din statele membre ale acesteia. Cea mai mare parte a activitii acestora are loc n calitate de factori decizionali naionali, pentru care dimensiunea european este o prelungire a arenei politice, nu o activitate separat. ntr-adevr, o mare parte a politicii UE este pregtit i realizat de factori de decizie i ageni naionali care nu petrec prea mult timp la Bruxelles. n schimb, acetia iau n considerare modul n care regimurile UE le pot uura sau ngreuna activitile obinuite, aplicnd rezultatele acordurilor realizate la nivelul UE n activitatea lor zilnic. Dac am putea calcula proporiile, am putea constata c n practic circa 80% din aceast activitate zilnic normal este ghidat de preocupri i constrngeri de natur intern. Aceeai observaie este n general valabil i n ceea ce privete grupurile sociale i economice sau reprezentanii politici care ncearc s influeneze dezvoltarea i coninutul politicilor UE. Poate prea imposibil ca 80 de procente din legislaia socio-economic a statelor membre s fie modelat de UE, iar n acelai timp 80% din contextul politic al factorilor de decizie naionali s decurg din preocupri interne. Totui, ceea ce deosebete UE ca aren politic este exact amalgamul dintre aceste dou niveluri de guvernare. Cererile de politic i capacitile politice definite la nivelul statelor sunt aezate ntr-un cadru european, pentru a genera regimuri colective, cele mai multe dintre acestea fiind apoi aplicate n aceste state. Mai mult, dup cum vom vedea din cteva studii de caz incluse n acest volum, funcionarea acestor regimuri europene variaz substanial de la un stat membru la altul. Cu alte cuvinte, procesul de elaborare a politicilor UE este unul cu rezultate difereniate i variaii semnificative ntre diversele ri. De aceea, este la fel de important s nelegem att contextul instituional naional, ct i instituiile de la nivelul UE, pentru a putea aprofunda ansamblul procesului de elaborare a politicilor europene (H. Wallace 1973, 1999). Totui, aceast imagine pe dou niveluri nu ia n considerare toate aspectele. n toate statele membre UE exist niveluri de guvernare subnaional, respectiv autoritile locale sau regionale,ale cror responsabiliti sunt modelate n mod variat de ctre regimurile UE. Multe dintre aceste autoriti locale sau regionale au ocazional contacte directe cu instituiile UE, iar n unele ri cele dinti pot fi autoritile cheie n ceea ce privete punerea n aplicare a anumitor politici i norme UE. n plus, procesele naionale

de elaborare a politicilor n Europa depind din ce n ce mai mult de alte tipuri de agenii i instituii, care se afl la intersecia dintre sferele public i privat, i care, de asemenea, variaz mult de la o ar la alta. O trstur notabil a Europei Occidentale din ultimul deceniu, n prezent replicat n Europa Central i de Est, a fost proliferarea organismelor cu funcii de politic public n afara guvernelor centrale. Acest lucru este valabil mai ales n domeniul reglementrii,poate cel mai ntins domeniu de activitate al UE. Trecerea ctre agenii mai autonome sau semiautonome, ori ctre forme de "autoreglementare" reprezint o distanare fa de versiunea tradiional a unui guvern puternic n direcia unui model de tip parteneriat. Ceea ce face procesul de elaborare a politicilor UE este s adauge un alt strat, transformnd coordonarea inter-agenii ntr-una din trsturile sale cheie, dup cum vom vedea n diverse studii de caz.Ins nici aceast imagine multidimensional nu este suficient pentru a descrie ntregul peisaj. Arena UE este numai o parte a unui ansamblu mai larg de elaborare a politicilor dincolo de statul naional. n multe domenii de politic public, inclusiv cele n care este activ UE, exist consultri i regimuri transnaionale mai largi. Acestea variaz n mare msur n ceea ce privete soliditatea i intensitatea, dar fac parte dintr-un continuum de elaborare a politicilor care se ntinde de la nivelul naional, prin cel european, pn la nivelul global. Muli factori decizionali sunt activi la toate aceste niveluri, iar elaborarea politicilor const n a alege ntre aceste niveluri sau n alocarea segmentelor unui anumit domeniu ctre diverse niveluri. Cteva dintre studiile noastre de caz ilustreaz acest fenomen i subliniaz pregnana n cretere a acestuia. O ntrebare important este dac instituiile UE reprezint principalul element prin care se fac conexiunile ntre nivelul naional i cel global.Inc un element preliminar: cele mai multe descrieri ale procesului de elaborare a politicilor UE pornesc de la tratatele UE, cu competenele alocate n mod explicit UE, considernd apoi extinderea acestor competene ori refuzul de a extinde aceste competene decizionale. Aceste descrieri pun UE n centrul imaginii i tind s o transforme n punctul nodal al formulrii politicilor. Alte regimuri politice transnaionale europene - acestea fiind numeroase - tind s fie vzute ca soluii imperfecte, ori forme mai slabe de cooperare politic. Prezentul volum contest aceast percepie. Dimpotriv, argumentm c UE este doar una dintre arenele, chiar dac de departe cea mai penetrant,n care se construiesc politicile europene. Astfel, trebuie s comparm i s contrastm UE cu alte regimuri politice, att cele foarte structurate (precum Organizaia Tratatului Atlanticului de Nord (NATO) pentru aprare), ct i cele relativ neoficiale (precum cele care n trecut au permis dezvoltarea cooperrii transfrontaliere ntre forele naionale de poliie). Apoi putem nuana motivele pentru care procesul UE este att de important n anumite domenii, dar nu i n altele, la fel cum putem examina modul n care experienele altor tipuri de regimuri politice europene ar putea schimba caracterul procesului de elaborare a politicilor UE. Pe scurt, procesul de formulare a politicilor UE trebuie privit din mai multe perspective. Aceste perspective diferite pot fi necesare n funcie de diviziunea puterilor i a influenelor ntre aceste niveluri i arene diferite de elaborare a politicilor. Cu siguran, va trebui s ne focalizm pe ceea ce se ntmpl n i prin instituiile UE. Dar avem nevoie i de o vedere periferic, pentru a analiza procesele de la nivelul rilor

(att procesele naionale, ct i cele subnaionale), nivelul global,precum i cadrele europene alternative. De asemenea, trebuie s fim contieni de faptul c activitile de elaborare a politicilor se deplaseaz ntre acestea n mod fluid i dinamic. UEo aren unic? Dup cum am menionat, cele mai multe studii asupra procesului de elaborare a politicilor UE se concentreaz pe instituiile proprii UE. Principalele trsturi ale acestora sunt descrise n capitolul 3, iar rolurile jucate de ctre acestea n procesul de elaborare a politicilor UE vor reprezenta o tem recurent n prezentul volum. Vom analiza trsturile generale prezente n cele mai multe domenii ale politicilor UE, precum i caracteristicile specifice anumitor sectoare, problematici, evenimente i perioade. Dar n ce msur trsturile specifice ale sistemului instituional al UE produc un proces distinct de elaborare a politicilor UE? n mod obinuit, comentatorii UE au subliniat trsturile sale distinctive i au argumentat deseori c acestea duc la un tip specific de politic. La lectura capitolelor ulterioare trebuie reinut problema validitii acestei ipoteze. Pentru a elabora un rspuns, este necesar s se reflecte asupra altor aranjamente politice care ar putea fi comparate n mod legitim cu cele ale UE. Unii s-ar putea referi la state foarte descentralizate, precum Canada sau Elveia, n cea mai mare parte cu caracter de confederaie, ori la state federale, precum Statele Unite, Belgia sau Germania. Alii s-ar putea referi la anumite regimuri multilaterale, n special cele care se focalizeaz pe economie, precum Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (OCDE), ori diversele uniuni vamale i zone de liber schimb din restul lumii. n funcie de obiectul comparaiei,pentru evaluarea instituiilor UE i a performanelor acestora vor fi utile diferite "repere". Dup cum vom vedea n capitolul 2, aceast chestiune a reprezentat una din cele mai importante surse de controvers ntre analitii politici ai UE. De o parte se afl cei care vd UE ca un exemplu,eventual foarte evoluat, de organizaie transnaional sau internaional. De alt parte sunt cei care consider UE o comunitate politic n devenire, n acest sens similar unui stat. Analizele instituiilor UE efectuate de aceste dou tabere difer substanial. Un al treilea grup consider c poli -tea european contemporan se schimb oricum, formele tradiionale de politic i guvernare modificndu-se ntr-un mod destul de radical. Se argumenteaz c, n final, ar fi mai legitim s se vorbeasc de "guvernant", i nu de "guvernare". Conform acestei perspective, UE a aprut n urma unei reconfigurri a modelului de guvernant european, cu o evoluie a aranjamentelor instituionale i a proceselor asociate, care au caracteristici noi i interesante.La nceput, prezentul volum este mai apropiat de al treilea grup dect de primele dou. Totui,capitolele ulterioare vor dezvlui anumite domenii n care UE are competene la fel de ntinse ca cele asociate n mod normal guvernantei naionale, n timp ce alte capitole vor descrie regimuri europene mult mai lejere i mai fragile. Tiparele instituionale variaz ntre aceste dou tipuri de cazuri. Capitolul 3 ofer o descriere anatomic a instituiilor, mpreun cu o caracterizare de ansamblu a cinci modaliti principale de elaborare a politicilor UE, care variaz n funcie de domeniu i de perioad. Studiile de caz ulterioare identific numeroase variaii ale tiparelor

instituionale ce pot fi observate n anumite domenii, mpreun cu trsturile organice ale proceselor instituionale. Aceste variaii ngreuneaz caracterizarea procesului de elaborare a politicilor UE,acesta din urm devenind subiectul unor vii controverse att ntre practicieni, ct i ntre analiti. Orict s-ar argumenta specificitatea i caracterul aparte al instituiilor UE, nu ar trebui s uitm c, n cea mai mare parte, oamenii, grupurile i organizaiile active n aceste instituii i desfoar activitatea "normal" de a urmri nite rezultate politice. Nu este necesar s presupunem c activitile lor au alte scopuri, doar pentru c arena instituional este diferit de celelalte n care sunt implicai. Politica UE este pur i simplu o politic normal, orice s-ar considera a fi trsturile normale ale politicii interne, i prin extensiune, ale formulrii politicilor n rile europene. Totui, trebuie s fim ateni la diferenele de comportament, oportuniti i constrngeri care decurg din implicarea ntr-un proces multi-nivel i multistratificat. n jurul acestor caracteristici ale UE au loc cele mai importante dezbateri analitice, asupra crora ne vom apleca n capitolul 2.