Teorii ale integrarii europene

Mitrany si functionalismul Spinelli si federalismul Monnet si federalismul functional Neofunctionaiismul Interguvernamentalismul Interguvernamentalismul liberal
Inainte de a analiza aceste doua curente importante din dezbaterea mentionata, este necesar sa prezentam contextul intelectual care a dus la aparitia ideii de integrare europeana. Mai inti, vom examina ideile functionaliste ale lui David Mitrany referitoare la modul in care se poate evita razboiul dintre natiuni, apoi ideile federalistilor europeni, ca in final sa descriem functionalismul federal" al lui Jean Monnet. Ulterior, vom analiza neofunctionalismul si interguvernamentalismul, dupa care vom cerceta doua contributii de mai trziu la aceasta polemica, interguvernamentalismul liberal si guvernanta supranationala.

Contextul intelectual
Pentru a intelege ideile care au stat la baza primelor incercari de a teoretiza integrarea europeana, este util sa ne referim la unul dintre demersurile dominante de dupa cel de-al Doilea Razboi Mondial, si anume, cum sa se evite un alt razboi. Aceasta conceptie functionalista", asociata mai ales scrierilor lui David Mitrany, a inspirat miscarea Natiunilor Unite. Era mai degraba o teorie referitoare la modalitatea de a realiza pacea mondiala dect o teorie despre integrarea regionala si a reprezentat o abordare foarte diferita a problemei fata de cea a federalistilor europeni, care isi propuneau sa subordoneze guvernele nationale unei autoritati federale atotcuprinzatoare. Ideile functionalistilor si ale federalistilor au fost reconciliate in cadrul federalismului functional" promovat de Jean Monnet, conceptie care, la rndul ei, a constituit o sursa importanta de inspiratie intelectuala pentru teoria neofunctionalista a integrarii europene.

Mitrany si functionalismul
David Mitrany (1888-1974) s-a nascut in Romnia, dar cea mai mare parte a vietii si-a petrecut-o in Marea Britanie si in SUA. El nu a fost un teoretician al integrarii europene. Preocuparea sa era de a construi un sistem functional de promovare a pacii", care reprezinta titlul pamfletului sau fabian 3, A Working Peace System (Mitrany 1966; prima editie a aparut in 1943). Pentru Mitrany, cauza esentiala a razboiului era nationalismul. Esecul Ligii Natiunilor in directia asigurarii securitatii nationale a provocat dispute referitoare la un nou sistem international chiar inaintea declansarii celui de-al Doilea Razboi Mondial. Pentru cei care considerau ca esecul Ligii era cauzat de puterile ei limitate, solutia era constituirea unei federatii internationale. Cu alte cuvinte, Liga n-a mers suficient de departe si astfel de greseli nu trebuie repetate: de acum incolo, natiunile trebuie sa dezvolte o conexiune mult mai puternica. Mitrany nu era de acord cu ideea de federatie ca modalitate de uniune interstatala. El era ostil conceptiei unui guvern mondial unic, deoarece considera ca acesta ar constitui o amenintare la adresa libertatii individuale. De asemenea, Mitrany s-a opus dezvoltarii unor federatii regionale, fiind de parerea ca ele pur
N. tr. Societatea Fabiana era o organizatie engleza socialista care a promovat rasturnarea nonviolenta a guvernelor existente, din interior. Ea promova Marxismul pacifist.

si simplu ar reproduce la scara mai mare rivalitatile nationale. Orice restructurare politica in unitati separate, mai trziu sau mai devreme, va avea aceleasi efecte; orice sistem international care va inaugura o lume noua va avea efectul contrar unei divizari politice subordonatoare. in locul oricarei dintre aceste posibilitati - o federatie mondiala sau federatii regionale - Mitrany a propus constituirea unei serii complete de institutii functionale internationale distincte, fiecare dintre ele prelund
-1-

autoritatea asupra unui domeniu concret din viata umana. Proiectul lui prevedea retragerea sarcinilor tehnice individuale de sub controlul guvernelor si remiterea lor acestor institutii functionale. In viziunea lui Mitrany, guvernele ar fi gata sa cedeze controlul, pentru ca nu s-ar simti amenintate de pierderea suveranitatii, de exemplu, in domeniile ocrotirii sanatatii sau al coordonarii graficului trenurilor, si ca guvernele ar aprecia avantajele executarii unor asemenea sarcini la nivel regional sau mondial. Pe masura ce tot mai multe domenii de control ar fi cedate, statele vor deveni mai putin apte de actiuni independente. intr-o zi, guvernele nationale ar descoperi ca sunt prinse intr-o retea in continua extindere de activitati si institutii internationale" (Mitrany 1966: 35). Aceste institutii internationale ar opera la niveluri diferite corespunzatoare functiei exercitate. Mitrany a oferit exemplul sistemelor de comunicatie. Sistemul feroviar ar avea o organizare continentala; sistemul maritim ar avea o organizare intercontinentala; aviatia ar avea o organizare mondiala. Dependenta statelor de institutiile speciale in scopul functionarii lor curente ar crea guvernelor dificultati de a rupe legaturile cu acestea, in plus, experienta activitatii in cadrul institutiilor ar determina pregatirea politicienilor, functionarilor de stat si a socie tatii intregi pentru adoptarea unor atitudini si perspective mai putin nationaliste.

Spinelli si federalismul
O viziune total diferita asupra asigurarii pacii a aparut in rndurile diverselor miscari de rezistenta din timpul razboiului. Teoria data a reprezentat o miscare specific europeana si, in timp ce Mitrany milita in mod explicit pentru depoliti- zarea procesului de transfer al puterii dinspre guvernele nationale, federalistii au promovat un transfer evident al autoritatii politice. Uniunea Europeana a Federalistilor (UEF) a fost fondata in decembrie 1946 in baza miscarilor de rezistenta din perioada razboiului. UEF a fost deosebit de puternica in Italia, unde figura cea mai reprezentativa era Altiero Spinelli. Federalismul a apelat la grupurile de rezistenta, deoarece opta pentru suprimarea nationalismului. Este important sa se tina seama de faptul ca, in timp ce in Marea Britanie (si in Rusia) cel de-al Doilea Razboi Mondial era un razboi nationalist (in fosta Uniune Sovietica avea loc marele razboi patriotic"), in tari precum Franta si Italia se ducea un razboi ideologic. Militantii din cadrul rezistentei proveniti din grupurile democratice comuniste, socialiste si crestine luptau adesea impotriva propriilor compatrioti - sustinatorii regimului de Ia Vichy din Franta neocupata, fascistii din Italia. in perioada in care au fost tinuti pe insula Ventotene ca prizonieri politici ai regimului fascist, Altiero Spinelli si Ernesto Rossi (1897 - 1967) au elaborat Manifestul de la Ventotene (1941), sustinnd crearea unei Federatii Europene". Acest document semnala ca, lasate de sine statatoare, clasele cele mai privilegiate din fostele

sisteme nationale" vor urmari la sfrsitul razboiului refacerea ordinii sta- telor-natiune. Cu toate ca aceste state ar putea parea democratice, este o chestiune de timp pna puterea va reveni in minile claselor privilegiate. Astfel vor reinvia geloziile nationale si, in cele din urma, razboiul dintre state va fi reluat. Pentru a impiedica evolutia respectiva a lucrurilor, Manifestul de la Ventotene cerea abolirea diviziunii Europei in state suverane nationale. Documentul indemna la propaganda si actiuni in directia reconcilierii miscarilor separate de rezistenta nationala din Europa, care sa reclame cu insistenta constituirea unui stat european federal. UEF a adoptat Manifestul de la Ventotene si a inceput sa faca presiuni pentru convocarea unei conferinte internationale care sa elaboreze o constitutie federala pentru Europa. Acest proiect ambitios a avut menirea de a realiza ceea ce Milward a numit valul de speranta intr-o lume mai buna si intr-un alt viitor al rasei umane, care s-a rostogolit de-a lungul Europei" si care includea un flux extraordinar de entuziasm pentru federatia europeana" (Milward 1984: 55). Strategia UEF era de a exploata distrugerea structurilor politice existente cauzata de razboi pentru a construi un nou inceput pe o temelie total diferita de Europa statelor nationale. Scopul declarat viza o ruptura totala de vechea ordine a statelor-natiune si elaborarea unei constitutii federale europene. Totusi, orga nizarea unui congres a durat destul de mult. in cele din urma, Congresul a avut loc la Haga in mai 1948 (vezi Capitolul 5, p. 103). In acel moment, sistemele politice nationale erau deja restabilite, iar reusita Congresului a fost initierea unei organizatii interguvernamentale, Consiliul Europei, care nu reprezenta noua ordine constitutionala de tip federal la care au sperat federalistii. Ulterior, multi federalisti s-au indreptat spre ideea unei integrari treptate, ce a fost concretizata cu succes in cadrul Comunitatii Europene a Carbunelui si Otelului (CECO).

Monnet si federalismul functional

Planul pentru constituirea CECO este cunoscut drept Planul Schuman datorita faptului ca Ministrul francez de Externe, Robert Schuman, 1-a facut public, insa este unanim acceptat ca declaratia a fost elaborata in cadrul
-2-

Comisiei de Planificare Economica a Frantei (Commissariat du Plan), condusa de tehnocratul Jean Monnet. Comisia de Planificare avea rolul de a dirija reconstructia postbelica si modernizarea economiei franceze, iar experientele acestei sarcini l-au determinat pe Monnet sa constate ineficienta economica a statului-natiune european in lumea moderna. El a considerat indispensabila crearea unei piete comune largi si dinamice", a unei imense piete continentale la scara europeana" (Monnet 1962: 205). Totusi, scopul lui nu se reducea doar la crearea unei simple piete comune. Monnet era un planificator: el nu avea incredere in sistemul pietei libere, care nu a adus multe beneficii Frantei in trecut. El avea convingerea ca dezvoltarea unor institutii supranationale sta la baza edificarii unei comunitati economice autentice care ar adopta in comun politici economice si proceduri rationale de planificare. Carbunele si otelul erau vazute doar ca puncte de pornire. Aspiratia era de a extinde integrarea asupra tuturor sectoarelor economiei Europei de Vest; dar un asemenea proiect ar fi parut prea ambitios pentru a obtine dintr-odata probarea. Acest lucru a fost clar semnalat de esecul eforturilor precedente de a integra economiile Frantei, Italiei, Olandei, Belgiei si a Luxemburgului. in ecuatie mai exista un factor, elementul-cheie al planului Monnet: infiintarea in 1949 a unui stat suveran al Germaniei de Vest. in viziunea lui Monnet, existenta Republicii Federale Germane punea doua probleme in plus pe lnga cea de a crea o economie integrata vest-europeana. Prima problema consta in stabilirea unor relatii francogermane, astfel inct un alt razboi intre cele doua state sa devina imposibil. in opinia franceza acest lucru insemna un control asupra Germaniei. Administrarea in comun a productiei zacamintelor de carbune si otel ar constitui baza dezvoltarii economice ca prim pas spre o federatie a Europei". Prin stimularea extinderii acestor industrii in scopuri pasnice s-ar crea o alternativa economica la producerea de materiale de razboi pentru acele regiuni ale Europei care au fost in mare masura dependente de furnizarea materialelor militare. A doua problema cu care s-a confruntat Monnet era una foarte pragmatica, si anume cum sa asigure aprovizionarea industriei franceze a otelului cu carbune cocsificabil din Ruhr. Planul de a constitui un fond comun franco-german de rezerve de carbune si otel ar uni cele doua state printr-o dependenta economica reciproca, pe lnga faptul ca ar elimina controlul direct al guvernelor nationale asupra celor mai importante materii prime pentru purtarea unui nou razboi. Mitrany (1966) a numit strategia lui Monnet functionalism federal". Totusi, nu putem afirma ca Monnet a fost intr-o masura oarecare federalist. El poate fi vazut ca o persoana extrem de pragmatica care a propus crearea CECO pentru solutionarea unor probleme foarte practice descrise anterior. in scopul rezolvarii acestor probleme, solutia oferita de Monnet este asemanatoare cu cea a lui Mitrany: transferul controlului industriilor cruciale din punct de vedere strategic - a carbunelui si a otelului - din sfera guvernelor sub autoritatea unei institutii autonome. Aceasta a fost inalta Autoritate din cadrul CECO, care in proiectul initial al lui Monnet era singura institutie propusa spre infiintare. Crearea celorlalte institutii supranationale se datoreaza altor constrngeri (vezi Capitolul 7). inalta Autoritate a reprezentat modelul constituirii ulterioare a Comisiei CEE, devenita centrala in teoria neofunctionalista a integrarii europene.

Teoriile relatiilor internationale aplicate integrarii europene

Realismul era demersul dominant din cadrul RI in anii '50 ai secolului al XX- lea. Acesta sustinea ca statele suverane constituiau unitatile de analiza fundamentale pentru intelegerea relatiilor internationale. Prin urmare, infiintarea CE a creat conditii propice pentru cei care doreau sa dezvolte o abordare critica a acestui demers predominant. Prima tentativa teoretica de a intelege integrarea europeana a fost numita neofunctionalism. Critica implicita a acestuia la adresa realismului a dus la aparitia unei contrateorii dintr-o perspectiva centrata pe stat, numita interguvernamentalism. Disputa dintre aceste doua pozitionari majore a evoluat in timp, insa problemelecheie ale polemicii nu s-au schimbat prea mult fata de anii '50.

Neofunctionaiismul
Pornind de la studiul CECO intreprins de Ernst Haas (1958), treptat s-a dezvoltat, in lucrarile unui grup de cercetatori universitari americani, un curent de teorii ale integrarii europene, numit neofunctionalism (vezi Elemente de aprofundare 1.1). Acesti teoreticieni s-au inspirat din studiul lui Mitrany si, in special, din cel al lui Monnet. Pe lnga Haas, ca reprezentanti de baza ai acestei scoli, trebuie mentionati Leon Lindberg (1963, 1966) si Philippe Schmitter (1970). Neofunctionaiismul este o teorie pluralista a politicii internationale. Spre deosebire de teoriile realiste mai traditionale, neofunctionaiismul nu concepea statul ca pe un actor unitar izolat; nici nu considera ca statele ar fi singurii actori de pe scena internationala. Prin conceptele utilizate, s-au anticipat scrierile de mai trziu privind interdependenta mondiala (Keohane si Nye 1977).
-3-

In prima perioada a integrarii europene, parea ca neofunctionaiismul avea statutul de invingator in dezbaterea teoretica. Acest curent a incercat sa explice cum si de ce ele (statele), benevol, formeaza aliante, se asociaza si fuzioneaza cu vecinii ca sa piarda proprietatile efective ale suveranitatii, in timp ce dobndesc noi tehnici de rezolvare a conflictelor dintre ele" (Haas 1970: 610). Argumentul viziunii neofunctionaliste a fost construit pe baza a patru idei principale: (1) Conceptul de stat" este mult mai complex dect sugerasera realistii. (2) Activitatea grupurilor de interese si a actorilor birocratici nu este limitata la arena politica interna.

(3) Actorii nonstatali sunt factori importanti in politica mondiala. (4) Avansarea integrarii europene se datoreaza presiunilor spillover-ului"4. Spre deosebire de realisti, neofunctionalistii sustineau ca actiunile internationale ale statelor reprezinta rezultatul unui proces politic pluralist in care deciziile guvernamentale sunt influentate de presiunile diverselor grupuri de interese si diversilor actori birocratici. in concordanta cu tendinta generala din stiinta politica americana din acea perioada, se presupunea adeseori ca aceste presiuni constituiau explicatia completa privind deciziile guvernamentale. Astfel, daca analistul ar putea identifica cu precizie forta si directia diverselor presiuni, s-ar putea prezice comportamentul guvernamental in relatiile internationale. Utiliznd conceptele numite ulterior transnationalism" si transguverna- mentalism" (Keohane si Nye 1977: 129-130), neofunctionalistii au pornit de la premisa ca grupurile de lobby ce actioneaza la nivel national vor contacta grupuri similare din alte tari (transnationalism) si ca departamentele de stat vor intari cooperarea cu omoloagele lor din alte state, fara o reglementare din partea ministerelor de externe corespunzatoare (transguvernamentalism). Pentru a oferi un exemplu in favoarea argumentului ca actorii nonstatali au un rol important in politica internationala, neofunctionalistii s-au referit la activitatile corporatiilor multinationale. Totusi, pentru neofunctionalisti, cel mai important
N. tr. in literatura de specialitate se intlnesc si termenii efect de antrenare progresiva", efect de transfer", difuzare functionala".

ctor nonstatal international era Comisia Europeana. Dupa parerea lor, Comisia se afla intr-o pozitie unica de dirijare, att a presiunilor interne, ct si a celor internationale asupra guvernelor nationale, astfel inct acestea sa inainteze in procesul de integrare europeana, chiar si acolo unde guvernele s-ar putea opune. Astfel, se crea o opozitie fata de interpretarile realistilor privind relatiile internationale, care s-au concentrat exclusiv asupra rolului international al statelor. Neofunctionalistii au apelat la conceptul de spillover" pentru a arata ca odata ce guvernele nationale fac primii pasi in directia integrarii, procesul capata autonomie si implica guvernele mai mult dect acestea si-au propus la inceput. Lindberg (1963: 10) definea conceptul in felul urmator:

in cea mai generala acceptie, spillover-tiV'se refera la o situatie in care o actiune data, raportata la un obiectiv specific, creeaza o situatie in care obiectivul initial poate fi asigurat doar prin actiuni suplimentare, care, la rndul lor, creeaza noi circumstante si nevoia de mai multa actiune, si asa mai departe. Pentru primii autori neofunctionalisti sunt importante doua tipuri de spillover: functional si politic. Un al treilea tip, spillover-ul cultivat, a fost formulat mai trziu de catre teoreticieni pentru a explica rolul jucat de Comisia Europeana in promovarea integrarii. Tipul functional de spillover se referea la faptul ca economiile industriale moderne erau formate din elemente interdependente. in acest sens, era imposibila izolarea unui sector de altele. Conceptia respectiva i-a determinat pe neofunctionalisti sa avanseze ipoteza urmatoare: daca statele-membre ar sustine integrarea intr-un anumit sector economic, interdependenta acestuia de altele va duce la un spillover" in restul sectoarelor. Constrngerile tehnice vor promova integrarea in cadrul sectoarelor invecinate, iar integrarea intr-un domeniu ar deveni functionala daca sectoarele relationate cu acesta ar fi si ele integrate. De exemplu, daca ar aparea o tentativa comuna de a mari productia de carbune in cadrul statelor-membre, s-ar demonstra necesitatea includerii celorlalte forme de energie in schema data. In caz contrar, daca un stat-membru ar opta, in locul carbunelui, pentru utilizarea petrolului sau a combustibililor nucleari, s-ar anula toate calculele referitoare la productia de carbune. In plus, orice planificare efi cienta a furnizarii resurselor energetice totale implica colectarea datelor privind cererea totala pentru perioadele urmatoare, ceea ce necesita elaborarea unor planuri generale asupra productiei industriale din cadrul statelormembre (pentru alte exemplificari, vezi Elemente de aprofundare 1.2). Pe lnga aceasta logica tehnica a spillover-ului functional, neofunctionalistii au formulat ideea de spillover politic, pe care s-a pus mai mult pret dect pe tipul functional in explicarea procesului de integrare. Tipul politic de spillover se referea la intensificarea presiunilor politice in favoarea promovarii integrarii in cadrul statelor implicate. Odata ce s-ar produce integrarea in cadrul unui sector al economiei, grupurile de interese care actioneaza in interiorul acelui sector vor fi nevoite sa exercite la nivel supranational presiuni asupra organizatiei responsabile de administrarea
-4-

sectorului dat. Astfel, infiintarea CECO i-ar determina pe reprezentantii industriilor carbunelui si otelului din statele participante sa orienteze, cel putin o parte din lobby-ul lor politic, dinspre guvernele nationale inspre noua institutie supranationala, inalta Autoritate. Uniunile sindicale si grupurile de consumatori corespunzatoare ar urma acelasi exemplu. -a argumentat ca, in momentul in care aceste grupuri de interese isi vor transfera punctele centrale ale activitatii lor catre nivelul european, ele vor aprecia in scurt timp beneficiile de care pot dispune prin integrarea din sectorul lor. Ulterior, ele isi vor da seama de barierele ce nu permiteau realizarea deplina a acestor beneficii. Din moment ce obstacolul principal consta in ineficienta integrarii intr-un sector fara integrarea in alte sectoare, aceste grupuri de interese ar promova avansarea integrarii si ar influenta propriile guverne spre indeplinirea acestui obiectiv. In acelasi timp, ele insele ar constitui o piedica in retragerea guvernelor de la nivelul de integrare deja atins. Acest lucru era important, deoarece o asemenea retragere ar fi singura alternativa prin care ar putea fi solutionate presiunile cauzate de spillover-ul functional. In plus, guvernele ar fi supuse presiunilor si din partea altor grupuri de interese care, descoperind avantajele inregistrate de grupurile omoloage in sectorul integrat, vor realiza ca ar putea profita in mod similar, daca sectoarele economice in care activeaza ar fi de asemenea integrate.
E l e m e n te d e a pr o f u n d a r e 1 . 2
TREI EXEMPLE DE SPILLOVER" FUNCTIONAL

(5) De la anularea barierelor tarifare la o politica monetara comuna

Chiar daca barierele tarifare (adica taxele de import) ar fi eliminate din calea comertului dintre statele-membre, acest lucru in sine nu ar crea o piata comuna. Att timp ct este admisa fluctuatia cursurilor de schimb intre valutele nationale, preturile sunt imprevizibile si nu se poate dezvolta nicio piata cu adevarat unificata. in acelasi timp, guvernele nationale s-ar afla in dificultatea de a controla performanta economiilor proprii, din moment ce nu mai pot apela la tarife pentru a reglementa importurile. Ele vor fi fortate sa-si utilizeze propriile forte asupra politicii monetare spre a schimba mai des cursul valutar, prin aceasta marind instabilitatea monetara si, mai putin probabil, dezvoltnd o piata comuna veritabila. Eliminarea tarifelor va duce, prin urmare, la constrngerea guvernelor de a ceda si controlul asupra cursului valutar national: s-ar dovedi necesitatea initierii unei politici monetare comune pentru a face posibila existenta pietei comune.

(6) De la o politica monetara comuna la o politica economica comuna, la o politica regionala comuna
O politica monetara comuna ar face aproape imposibil controlul guvernelor asupra economiilor interne, pentru ca le-ar priva de ultimul lor mecanism de reglementare a importurilor si a exporturilor. Astfel, uniunea monetara ar impune o uniune economica deplina, cu o politica economica dirijata de un centru unic pentru intreaga regiune a pietei comune. Fara adoptarea unei politici economice unificate, mentinerea uniunii monetare ar fi incerta, deoarece politica economica este factorul determinant al stabilitatii valutare. Daca unele guver ne ar adopta politici mai inflationiste dect alte guverne, valoarea monedei utilizata in tarile care incercasera sa evite inflatia ar fi subminata. Deci, va fi nevoie de un centru de control al politicii macroeconomice; insa astfel guvernele ar fi impiedicate sa sustina regiunile mai slab dezvoltate ale propriilor economii nationale si, in acest mod, centrul isi va asuma si aceasta responsabilitate, implicnd o politica regionala comuna.

(7) De la o politica agricola comuna la o politica monetara comuna

O alta evolutie, cu aceeasi concluzie ca in exemplul 2, ar putea fi schitata din perspectiva incercarii de a dezvolta o politica agricola comuna, avnd drept scop uniformizarea preturilor alimentare pe teritoriul a sase state. Aceasta politica economica s-ar confrunta cu grave dificultati, daca monedelor nationale li s-ar permite sa fluctueze una in raport cu alta. Nivelul comun al preturilor, exprimate printr-o unitate financiara neutra, se va transforma in cteva niveluri de pret, in cazul in care cursurile valutare ar varia. Astfel, ar aparea constrngeri ca politica agricola sa fie completata cu dezvoltarea unei corelatii intre cursurile valutare, in acest fel limitnd fluctuatiile. Din acest moment, spillover-ul functional actioneaza dupa acelasi rationament ca in exemplul 2, de la o uniune monetara spre o uniune economica, spre o politica regionala comuna.

Din perspectiva lui Haas, forta motrice a integrarii politice era interesul personal bine calculat al elitelor politice:

..Bunii europeni" nu suni fondatorii principali ai comunitatii regionale ce se dezvolta; procesul formarii comunitatii este. dominat de grupurile constituite la nivel national, cu interese si obiective specifice, avnd dorinta si capacitatea de a-si adapta aspiratiile apelnd la mijloace supranationale cnd aceasta directie se adevereste a fi profitabila. (Haas 1966: p. xxxiv)
Neofunctionalistii presupuneau ca presiunile spillover-ului vor fi incurajate si dirijate de catre Comisia Europeana. Se preconiza ca aceasta institutie sa promoveze aparitia grupurilor de presiune in intreaga CE, dar si sa stabileasca contacte in culise cu grupuri nationale de interese si cu functionari din statele- membre, care constituiau un alt grup de aliati potentiali impotriva guvernelor nationale (Tranholm - Mikkelsen 1991). Acesta era al treilea tip de spillover, numit cultivat", intruct Comisia Europeana reprezenta autoritatea de cultivare a contactelor si a factorilor de presiune asupra guvernelor.
-5-

In anii '50 neofunctionalismul se integreaza perfect evenimentelor, mai ales in explicarea tranzitiei istorice de la CECO la Comunitatea Europeana (CE). insa curentul a fost depasit de evenimentele anilor '60. inceputul declinului teoriei neofunctionaliste in manifestarea ei initiala s-a produs la inceputul anilor '60, indeosebi prin recurgerea la procedura de veto de catre de Gaulle, fapt ce a dus la criza scaunului gol" din anii 1965-1966 (vezi Capitolul 9). Guvernele nationale capatasera putere si erau vadit intentionate sa o foloseasca in stabilirea naturii si ritmului integrarii:

in preajma anului 1967, Haas incercase deja sa accepte ideea ca de Gaulle a distrus Piata Comuna", prin revizuirea teoriei sale, astfel inct sa justifice perspectivele dezintegrarii", iar in 1975 el anunta deja desuetudinea teoriei integrarii regionale ". (Caporaso si Keeler 1995: 36-37).

Interguvernamentalismul
Replica la teoria neofunctionalista a integrarii europene a venit din partea lui Stanley Hoffmann (1964; 1966), care a propus un contraargument. Acest argument se apropia foarte mult de premisele realismului cu privire la rolul statelor sau, mai precis, al guvernelor statelor in relatiile internationale. in esenta, critica lui Hoffmann la adresa neofunctionalismului se baza pe trei idei. (1) Integrarea europeana trebuia tratata lundu-se in seama contextul global. Integrarea regionala era doar un aspect al evolutiei sistemului international mondial. Neofunctionalistii au prezis un progres implacabil al procesului integrarii; insa aceste afirmatii se bazau pe o dinamica interna si pe o presupunere implicita ca circumstantele contextului international sunt constante. Aceasta critica a devenit relevanta sub incidenta schimbarilor survenite in situatia economica globala a anilor '70 ai secolului XX. (8) Guvernele nationale reprezentau actori cu influenta singulara in procesul integrarii europene: ele dirijau natura si ritmul integrarii in virtutea preocuparii lor de a proteja si promova interesul national". (9) Cu toate ca, acolo unde interesele nationale" coincid, guvernele nationale ar putea accepta o integrare mai strnsa in sectoarele tehnice functionale, procesul integrarii nu s-ar extinde spre domeniile politicii inalte" (high politics), cum ar fi apararea si securitatea nationala. Hoffmann a respins parerea neofiinctionalistilor, conform careia guvernele ar ceda in ultima instanta presiunilor de integrare venite din partea grupurilor elitare de interese. Totusi, argumentele sale se indepartau de realismul clasic, care trata statele ca pe niste actori rationali unitari, acordndu-se o importanta redusa politicii interne. in aceasta privinta, pozitia interguvernamentalista a lui Hoffmann era mult mai complexa dect cea a realistilor, de asemenea, constiinta lui politica era mai profunda dect cea a teoreticienilor neofunctionalisti, care au adoptat o viziune pluralista a proceselor politice destul de simplificata. Hoffmann sustinea ca argumentul neofunctionalist se baza pe un calcul aritmetic fals" care presupunea ca puterea fiecarui grup de elita (incluznd guvernele nationale) era aproximativ egala, asa inct daca guvernele ar fi depasite numeric de alte grupuri, ele ar pierde. in plus, el mentiona ca nu putem considera deciziile guvernamentale ca o simpla reactie la influenta unor grupuri de interese, si ca, foarte des, calculele politice generau pozitii guvernamentale fata de care grupurile influente erau ostile (Hoffmann 1964: 93). Aceste calcule politice erau determinate de preocupari interne, in special in raport cu impactul deciziilor integrative asupra economiei nationale si asupra implicatiilor electorale pentru partidul de guvernamnt. Hoffmann admitea ca, in afara de guvernele nationale, exista si alti actori care au un rol important in procesul de integrare. El recunostea ca grupurile de interese intr-adevar influentau procesul decizional al guvernului din cadrul sectoarelor politicii joase" (Iow-politics) (ex. politica sociala si regionala); dar, precum precizase el, influenta nu se reducea la aceste grupuri. Se exercitau de asemenea presiuni de catre functionarii de stat (in special privind probleme economice) si partidul sau partidele aflate la conducere, ghidate de politica electorala (Hoffmann 1964: 89). in orice caz, in viziunea lui, guvernele nationale erau arbitrii finali ai deciziilor de baza. Guvernele erau vazute ca posesori de putere unica din doua motive: in primul rnd, pentru ca erau inzestrate cu suveranitate legala; iar in al doilea rnd, pentru ca aveau legitimitate politica ca unicii actori, alesi in mod democratic, in procesul de integrare. Din aceasta perspectiva, daca puterea institutiilor supranationale crestea, aceasta se datora faptului ca guvernele considerau ca lucrul respectiv este in interesul lor national. in viziunea lui Hoffmann despre procesul de integrare europeana, guvernele aveau mult mai multa autonomie dect in teoria neofunctionalista. Procesul de integrare ramnea, asadar, in esenta interguvernamental: el va evolua att ct vor fi dispuse guvernele sa-i permita sa evolueze. Totusi, Hoffmann a subliniat faptul ca integrarea europeana era doar un aspect al evolutiei politicii internationale. O astfel de intelegere a dus la o perspectiva mai restrictiva a autonomiei guvernelor. Din acest punct de vedere, Hoffmann, asemenea realistilor, a accentuat restrictiile externe
-6-

asupra autonomiei: statele erau vazute ca actori independenti, insa guvernele lor erau dependente de pozitia statului in interiorul sistemului mondial.

Interguvernamentalismul liberal
Andrew Moravcsik (1993) a dezvoltat ulterior o versiune mai riguroasa a interpretarii interguvernamentale a CE. Ca si Hoffmann, Moravcsik a inceput de la critica neofunctionalismului. El a reluat ideea ca neofunctionalismul a esuat sa explice evolutiile din interiorul CE, insa a acordat mai multa importanta criticii teoretice. In special, el a mentionat necesitatea de a trata cu seriozitate autocriti- cile neofunctionalistilor insisi. Moravcsik a identificat trei asemenea autocritici (Moravcsik 1993: 478-480): (10) teoriile integrarii europene trebuiau sa fie suplimentate (sau chiar inlocuite) cu teorii mai generale despre reactiile nationale la interdependenta internationala; (11) dezvoltarea unor reactii comune in materie de politici necesita la fel de multa atentie ca si transferul competentelor catre institutii; accentul pus pe transferul formal de autoritate catre CE masca adeseori esecul de a realiza de fapt o renuntare la suveranitate; (12) teoriile unicauzale erau inadecvate pentru a trata fenomenul in cauza; pentru a sesiza complexitatea elaborarii politicilor din CE nu era suficienta o singura teorie. In loc sa reinvie neofunctionalismul, Moravcsik sustinea ca trebuie luate in serios aceste critici si creata o teorie care ar tine seama de ele. in opinia lui, toate aspectele mentionate pot oferi explicatii daca analiza CE ar fi incadrata in ceea ce el numea teorii actuale ale economiei politice internationale" (Moravcsik 1993: 480). Abordarea lui Moravcsik, ca si cea a lui Hoffmann, porneste de la premisa ca statele sunt actori rationali, insa se departeaza de realismul traditional, considernd ca statul nu este o cutie neagra". In schimb, se presupunea ca guvernele statelor functionau conform Jocurilor pe doua niveluri", dupa cum le numea Putnam (1988). Definirea interesului national de catre guverne era conditionata de un proces politic intern. Aceasta constituia prima parte a analizei teoretice si determina pozitia adoptata de guverne in negocierile internationale. Abordarea respectiva s-a fondat pe argumentul neaprofundat al lui Hoffmann referitor la rolul politicii interne, dar, fata de cercetarea lui Hoffmann, ea era mai putin complexa in descrierea politicii interne. Perspectiva lui Moravcsik, pe care el o numeste perspectiva liberala, era identica in esenta cu interpretarea neofunctionalistilor, anterior numita de noi pluralista. Factorul fundamental ce determina preferintele unui guvern era reprezentat de balanta intereselor economi ce pe arena interna. Moravcsik a fost deseori criticat din cauza acestei perspective oarecum restrictive privind procesul politic intern (Wincott 1995: 601; Forster 1998: 357-359; Caporaso 1999: 162; Wallace 1999: 156-157). A doua parte a analizei teoretice viza modul in care erau reconciliate interesele nationale contradictorii in cadrul forului de negocieri al Consiliului de Ministri. Acest proces a fost divizat in doua etape consecutive din punct de vedere logic. Prima etapa consta in ajungerea la un acord asupra unei atitudini comune in materie de politici fata de problema pe care guvernele incercau sa o rezolve. A doua etapa consta in ajungerea la o intelegere privind acordurile institutionale adecvate. Moravcsik (1999: 21-22) a oferit exemplul uniunii monetare: ar fi imposibil de inteles negocierile privind constituirea unei Banci Centrale Europene fara a intelege mai inti obiectivele pentru realizarea carora a fost infiintata banca. Moravcsik (1999) a aplicat cadrul analitic al interguvernamentalismului liberal la cinci etape esentiale in constructia europeana: negocierea Tratatelor de la Roma (1955-1958) . consolidarea pietei comune si a Politicii Agricole Comune (PAC) (1958-1983) . organizarea primului experiment in cooperarea monetara si instituirea Sistemului Monetar European (SME) (1969-1983) . negocierea Actului Unic European (AUE) (1984-1988) negocierea Tratatului privind Uniunea Europeana (TUE) (1988-1991). In baza acestor studii de caz, Moravcsik a formulat urmatoarele concluzii: (13) Optiunile majore in favoarea Europei reflectau preferintele guvernelor nationale, nu preferintele organizatiilor supranationale. (14) Aceste preferinte nationale reflectau mai degraba balanta intereselor economice dect dezideratele politice ale politicienilor sau strategiile de securitate nationala.
-7-

(15) Rezultatele tratativelor reflectau puterea de negociere corespunzatoare fiecarui stat; delegarea autoritatii decizionale catre institutiile supranationale denota mai curnd dorinta guvernelor de a se asigura ca angajamentele tuturor participantilor la intelegerea incheiata vor fi indeplinite dect ideologia federalista sau convingerea in eficienta inerenta a organizatiilor internationale. Selectia studiilor de caz facuta de Moravcsik a fost insa supusa criticii. Precum sustinea Scharpf (1999a: 165):

intruct sunt examinate doar negocierile interguvernamenta/e, de ce rezultatele sa nu fi fost determinate de preferintele guvernelor nationale? intruct toate studiile de caz se focalizeaza pe consecinte ale integrarii economice, de ce pozitiile de negociere ale guvernelor sa nu fi fost cauzate de interese economice? Si intruct sunt analizate doar deciziile care solicita acord unanim, de ce rezultatele sa nu fi fost influentate de autoritatea relativa in cadrul tratativelor corespunzatoare guvernelor implicate? O alta situatie ar fi fost daca s-ar fi luat in consideratie deciziile cotidiene mai putin importante, constituind un procentaj considerabil in deciziile UE. in asa fel, s-ar putea contura o imagine diferita. Actorii supranationali ar avea o influenta mai mare si preferintele nationale ar fi definite mai putin categoric si ar fi sustinute cu mai putina vehementa. Ulterior, vom examina cteva dintre aceste argumente (Capitolele 19-21).

Un nou portal informaional! Dac deii informaie interesant si doreti s te impari cu noi atunci scrie la adresa de e-mail : support@sursa.md

-8-