Universitatea Babe-Bolyai, Facultatea de Istorie i Filosofie

Federalismul european utopie sau comar

2011

Abstract Demersul analizrii federalismului la nivelul Uniunii Europene nu este nici primul, nici ultimul din categoria sa. Ca i teorie a integrrii europene, dar i ca principiu i concept n sine, federalismul suscit un adevrat interes printre analizele politice i intelectuale, artndu-se ca o soluie utopic pentru o construcie european viabil. O Uniune European puternic, unitar, care s beneficieze de mecanisme suple i funcionale ar fi, astfel, un vis devenit realitate. n acelai timp, fie din cauza proastei nelegeri, fie din cauza ignoranei, ideea federalismului european i sperie pe cetenii puin avizai i servete drept paravan micrilor cu tendin naionalist mpotriva unei astfel de evoluii a Uniunii. Voi ncerca s urmresc parcursul federalismului i s identific ansa sa ca viitor al Europei. Departe de a ncerca un demers inovativ al acestui subiect, voi ncerca s ofer o nou perspectiv asupra nenelegerilor care demonizeaz, fr motiv, federalismul.

Marea federaie a popoarelor europene va veni tot att de adevrat cum i trim (i va purta i culori germane, deoarece tot ce este mare, fundamental i venic n toate instituiile europene este german)1. Adam Mller

O scurt istorie a unei mari idei Federalismul a reprezentat un subiect att de delicat i dificil, nct politicienii europeni au ales s-l numeasc F-ul.2 De teama consecinelor sale, foarte avantajoase pentru unii, dezastruoase pentru alii, F-ul rmne puin dezbtut, din diferite raiuni: n timpul avntului european, din lips de necesitate, iar n timpul crizei europene, ignorat din cauza radicalismului principiilor sale. Ideea de federalism a avut un parcurs lung n istorie, ncepnd chiar cu sfritul Renaterii europene, n principal cu scrierile filosofului i juristului Jean Bodin i ale filosofului i teologului german Johannes Althusius (considerat primul federalist european). Statele europene cele mai puternice ale epocii (Frana i Marea Britanie) au respins ideea federalist a lui Althusius n favoarea modelului de stat-naiune definit de Bodin: un model unitar de suveranitate naional, ierarhic i centralizat.3 Tratatul de la Westphalia (1648) a dezvluit o nou ordine european, bazat pe suveranitatea naional i principiul echilibrului de putere. Din acest moment, politica mondial a a devenit de neconceput fr state ca principali actori ai si. Totui, principiile de baz ale federalismului european se regsesc n istoria gndirii europene, cu mult timp n urm, odat cu filosofia greac, apoi n cadrul dreptului roman (cu noiunile sale de libertate, unicitate i bun comun), n revoluia american i, ulterior, n secolul al XIX-lea, prin micrile de emancipare.4
1

Despre Mller i naionalism, Jose Ortega y Gasset spunea: Ne aflm, aadar, n faa unor oameni care sunt naionaliti pentru c sunt cosmopolii i universali. 2 Pun, Nicolae, Finalitatea Europei, Cluj Napoca, EFES, 2005, pp. 204-215. 3 David Soldini, Le fdralisme et lUnion europenne [pe scurt :http://www.taurillon.org/Federalismes-d-Europe]. 4 Cristina Maria Dogot, LApproche fdraliste comme fondement intellectual du processus de la construction europenne. Le fdralisme personnaliste de Denis de Rougemont, p. 160.

Dac Primul Rzboi Mondial a consacrat principiul naionalitilor, alturi de corolarul naiunile suverane (mergnd mn n mn cu destrmarea imperiilor multi-naionale), al Doilea Rzboi Mondial i consecinele sale au pus capt tendinelor distructive ale statelor-naiune, fcnd apel la cooperare. Precedate de proiectele interbelice ale lui Aristide Briand i Richard Coudenhove-Kalergi (Die Europische Frage, aprut n 1922, Pan-Europa), au aprut mai multe micri cu tendin federalist care au dus la formarea uniunii Benelux (1944), la formarea Consiliului Europei (1949), Consiliului Nordic (1952), i, n mod evident, la formarea Comunitilor Europene (CECA 1951, proiectul Comunitii Europene pentru Aprare 1954 i Comunitatea Economic European 1957) sau a Asociaiei Europene de Liber Schimb 1960. Federalismul se regsete n forme diferite n Europa: federaiile oficiale ca Austria, Germania, Bosnia-Hertegovina i Elveia5, sau, mai puin oficial, sub forma statelor descentralizate, ca Spania sau Italia. Federalismul n teorie n ceea ce privete Europa, teoreticienii prefer s vorbeasc despre un model federal, mai degrab dect despre o teorie federal, din cauza lipsei unei coli academice care s teoretizeze federalismul european. Printre promotorii acestei idei europene se numr Altiero Spinelli, Henri Brugmans, KC Wheare, Michael Brugess, Ernest Wistrich, care continu din punct de vedere ideologic tradiia liberal-idealist din relaiile internaionale, reprezentat de Imm. Kant, Woodrow Wilson, R. Falk sau David Held6. Din pcate pentru reprezentanii acestei idei, eecul Planului Pleven i cadrul european ostil au provocat scindarea micrii federaliste n Micarea federalist european (reprezentat de Spinelli, i care viza o unificare clasic, pe principii constituionale) i Aciunea pentru federalismul european, mai pragmatic, care va servi ca punct de reconciliere cu micarea funcionalist. Unul dintre proiectele federalitilor preconizeaz o mprire a puterii pe mai multe niveluri: federal, guvernamental, regional i local, avnd la baz o constituie care s garanteze diversitatea social i cultural, autonomia i integritatea statelor membre.7 Ca definiie a federalismului, aceasta poate fi acceptat, ns ncrederea n astfel de proiecte vagi este i trebuie s fie destul de sczut, ntruct nu ofer niciun detaliu privind maniera partajrii puterii ntre
5 6

Unii autori consider Elveia o confederaie. Nicolae Pun, op cit, p. 206. 7 Idem, p. 207-208.

nivele sau modalitii prin care se poate realiza federaia prin terapie de oc sau printr-un proces lent de adaptare. Una din definiiile posibile ale federalismului, aceea a lui Amitai Etzioni, vorbete despre acesta n termeni de proces ale crui finaliti o reprezint crearea unei comuniti politice care s aib capacitatea de a controla mijloacele de utilizare a forei, care s dispun de un centru de luare a unor decizii autoritare privind alocarea resurselor i recompenselor la nivelul fiecrei comuniti, care s se bucure de recunoaterea de ctre majoritate a autoritii sale politice.8 O alt definiie, cea a lui Carl Friedrich, vede federalismul ca un model de evoluie a unor relaii n permanent schimbare, mai mult dect ca pe un proiect static, reglementat de reguli fixe i imuabile. Punctul comun al acestor definiii l reprezint un anume grad de centralizare i transfer al unor competene politice spre nivelul mai nalt. De ce federalismul european? Despre Uniunea European i fundamentele sale federale, Andrew Moravcsik afirma: Uniunea European contemporan este o federaie mult mai ngust i mai slab dect orice federaie naional existent att de slab nct ne putem ntreba dac este cu adevrat o federaie... UE a fost conceput i rmne n primul rnd o instituie internaional limitat la coordonarea reglementrilor naionale privind comerul cu bunuri i servicii, precum i a fluxurilor rezultante de factori economici. Domeniul su de competen i prerogativele instituionale sunt limitate n mod corespunztor. Nu numai c ordinea constituional a UE este doar n mic msur federal, aceasta nici mcar nu poate fi recunoscut ca fiind un stat.9 Totui, exist o serie de analiti care susin i motiveaz o viitoare dezvoltare federal a Uniunii. Argumentul lui Ernest Wistrich pentru nevoia construciei federale a Europei este urmtorul: ncercarea de a federaliza Europa poate fi vzut ca rspuns la schimbrile produse n natura societii, consecine ale unei independene crescnde i complexe din timpul revoluiei tehnologice, care se reflect n cererile de devoluie a puterii din cadrul statelor naionale, n favoarea entitilor regionale democratice i autonome.10 Pentru a simplifica aceast motivaie, l

8 9

Ibidem, p. 209. Andrew Moravcsik, citat n Henri Wallace, William Wallace, Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor n Uniunea European, Editura Institutul European din Romnia, Bucureti, 2005. 10 Ernest Wistrich, The United States of Europe, p. 101.

putem cita pe Jacques Delors: federalismul european nu este o doctrin, ci o abordare practic i pragmatic a realitii, cu o distribuie a puterii la nivel comunitar, regional, local.11 n cadrul Uniunii Europene, unde attea state se afl n cutarea eficacitii, ncercnd n acelai timp s-i pstreze specificul i independena politic, nevoia unui sistem coerent care s le reuneasc sub o singur voce, fr s le ofenseze sentimentele naionale, se resimte cu att mai puternic. O alt problem legat de federalism a aprut n momentul integrrii Germaniei i cutrii unei modaliti corecte prin care aceasta s-i pstreze i administreze particularitile. Ea a servit astfel ca model, nu doar n domeniul economiei, unde reprezint motorul Uniunii Economice i Monetare, dar i pentru ceea ce nseamn organizarea Uniunii Europene. n Germania, federalismul a aprut ca modalitate de prevenire a reemergenei statului puternic centralizat. Din acest unghi, teama generalizat c F-ul ar putea aduce cu sine un stat european foarte centralizat, care s dizolve naionalitile i naiunile europene, apare ca un argument nensemnat i nepotrivit. Punctul comun ntre particularitile Germaniei i integrarea economic care servete ca moment de pornire pentru integrarea politic l-ar reprezenta argumentul specialitilor care caracterizeaz federalismul ca pe o alegere descentralizat n sectorul public (dar i n cel privat) (care) ofer o ocazie de a dezvolta bogia economic, stabilind nivele de consum n funcie de preferinele grupurilor mai mici i mai omogene.12 Din acest punct de vedere, federalismul ar putea s serveasc, fie ca ipotez, fie ca ans pentru o dezvoltare economic a Europei pe model german. Federalismul a nsoit nc din zorii si proiectul european, fie sub forma unei idei, fie sub form de proiect mai mult sau mai puin pus n practic. Chiar dac vedem sau nu acest lucru, Uniunea European a atins un anumit nivel de federalizare, mai mult n domeniul uniunii economice i monetare i mai puin n sectorul politicii externe i de securitate. Tratatul de la Maastricht a dat un impuls nou demersului european ctre o construcie mai adaptabil noilor provocri. Dac, la nceput, funciile Comunitilor Europene erau depite de influena guvernelor naionale, Consiliul de Minitri nu era un organ executiv unitar, ci un forum de negocieri interguvernamental, o reuniune a oamenilor politici i diplomailor din statele membre,
11

Cristina Maria Dogot, op.cit., p.70. John Joseph Wallis & Wallace Oates, Decentralisation in the Public Sector: An Empirical Study of State and Local Government.
12

Parlamentul European avea un rol marginal iar scopul Uniunii Europene rmnea limitat n comparaie cu cel al statelor membre, momentul 1992 a adus cu sine procedura codeciziei, un Parlament cu un rol incomparabil mai important i cu dreptul de a refuza numirile pentru membrii Comisiei, i, poate cel mai important (dar i cel mai vag), conceptul de cetean european.13 Dar, ca toate demersurile mai nverunate, Tratatul de la Maastricht a fost i contestat, n special de Marea Britanie, prin cele trei opt-out-uri ale sale i prin insistena de a nlocui termenul de federalism cu cel de subsidiaritate. Intersecia teoretic dintre cei doi termeni poate fi rezumat astfel: dac existena federalismului implic n mod automat existena i aplicarea principiului subsidiaritii, punerea n practic a acestui principiu nu implic deloc nici existena i nici necesitatea unui regim federal, o minim descentralizare fiind suficient pentru realizarea sa optim.14 Subsidiaritatea servete astfel de paleativ pentru aceia care resping federalismul; ea presupune un sistem multi-level de organizare social i politic, fr s rneasc orgoliile naionale. Ca instrument de integrare politic n cadrul Uniunii Europene, federalismul promite o integrare matricial, policentric, mai presus de statele-naiune dar fr s creeze un centru de putere opus, ca de obicei, periferiei (fapt realmente indezirabil, att pentru ceteni, ct i pentru state sau politicieni). Regionalizarea, n schimb, aduce un plus de democraie, de transparen, de apropiere de cetean, un plus de competen i experien n rezolvarea problemelor dificil de administrat de ctre un stat centralizat (omajul, insecuritatea i marginalizarea social, serviciile publice, pstrarea diversitii i aplicarea principiului subsidiaritii), din cauza distanei mari dintre acesta i ceteni. Regiunile au de asemenea rolul de diseminare a informaiei, de explicare a deciziilor Uniunii pn la cel mai de jos ealon i de a face cunoscute aspiraiile i nevoile locale. Dup prezentarea acestor argumente, destul de comune i accesibile, se poate observa c fiecare dintre ele poate fi analizat dintr-o dubl perspectiv, fiecare are costuri i beneficii, dar n acest caz, al federalismului european, costurile sunt cele mai cunoscute i mai exploatate, mai mult dect nenelegerile i temerile (mai mult sau mai puin justificate ale oamenilor), costuri care urmresc obsesiv aciunile politice. Analiznd din punct de vedere constructivist percepia federalismului, atitudinea indivizilor vis--vis de aceast teorie pare s aib mai multe cauze. Conform lui Karl Deutsch, noiunea central este aceea de interes comun, n timp ce Th. Franck atribuie federalismului un statut
13 14

David McKay, Federalism and EU: A Political Economy Perspective, pp. 16-17 Cristina Maria Dogot, op. cit, p. 69-70.

ideologic distinct, depinznd de contextul politic i de condiiile realiste (n sensul folosit de teoria relaiilor internaionale), punnd n eviden faptul c ataamentul la o idee este la fel de necesar ca i condiiile exterioare de care depinde aceasta.15 Exist de asemenea o perspectiv teoretic care vede federalismul ca o negociere raional, o perspectiv realist care pune accentul pe aciunile indivizilor, fie n postura lor de reprezentani ai statelor, fie ca exponeni ai birocraiei europene.16 Totui, calea de mijloc fiind cea mai viabil, aceste perspective se pot intersecta dnd natere ctorva principii ale unui federalism funcional: un spirit participativ i un sentiment de responsabilitate al cetenilor acestea fiind sursa dinamismului unei societi; o abordare raional, prin dezbatere i negocieri, a situaiilor conflictuale; acceptarea i voina de a pstra diversitatea i complexitatea valorilor identitare, culturale, sociale, politice; respectul fa de oameni, colectiviti umane i regiuni. Pn n prezent, demersurile cele mai convingtoare legate de construcia unei Europe unite i diversificate, n acelai timp, aparin domeniului cultural. Europa culturii este una din ansele pentru o Europ unit i unic; aceasta, cu diversitatea sa incredibil, dar i cu trsturile sale comune, ofer o ans la exprimare, dreptul de a vorbi, dreptul la valoare i valorizare, exprimnd ideea de identitate mult mai bine dect declaraiile politice, adesea tendenioase. nc de la nceputul secolului al XX-lea, Jos Ortega y Gasset vorbea astfel despre cultura european: S presupunem c, cultura noastr european, de la sine i n adncul ei cel mai intim, ar traversa o criz acut: c aproape totul n ea ar fi devenit nesigur, problematic. Dac popoarele noastre i dau seama de asta, nu exist dovad mai riguroas i mai convingtoare c exist o contiin cultural european. Am spus cndva c, tocmai de aceea, caracteristic pentru cultura european, poate ca trstura sa cea mai definitorie, este trecerea periodic prin crize. Asta nsemneaz c ea nu este, asemeni celorlalte, o cultur nchis, cristalizat o dat pentru totdeauna. De aceea ar fi o greeal a ncerca s definim cultura european prin coninuturi determinante. Gloria i fora ei rezid n faptul c este mereu dispus s mearg dincolo de ce era, dincolo de sine. Cultura european este creaie perpetu. Nu este un han, ci un drum care te oblig mereu s mergi. Or, Cervantes, care trise mult, ne spune, ajuns la btrnee, c drumul e mai bun dect hanul.17

15 16

David McKay, Federalism and EU: A Political Economy Perspective, p. 23. Ibidem, p. 28. 17 Jose Ortega y Gasset, Europa i ideea de naiune, Ed. Humanitas, Bucureti, 2002, pp. 25-26.

Europa culturii merge mn n mn cu Europa indivizilor, care, prin respectul fa de fiina uman, prin unicitate i caracterul su activ n societate, prin recunoaterea i autonomia fiecrei colectiviti (familie, comun, regiune, pn la umanitate18) susine o asemenea concepie a vieii strns legat de federalism. Fr ndoial, dei impresia general este c acest eseu a luat n calcul doar argumentele n favoarea federalismului, aceasta nu este n totalitate adevrat, odat ce, una din ipotezele prezentate pe scurt era c, n general, prile slabe ale federalismului sunt mult mai cunoscute i exploatate: se tie c federalismul este imposibil pentru Europa, c nu face dect s mreasc distana dintre guvernai i guvernani, c poate chiar s intensifice corupia pe care este menit s o stvileasc, c nu exist un model federal viabil care s poat s ncorporeze toate statele membre, c federalismul n sine nu se pliaz pe tradiiile politice ale tuturor membrilor Uniunii, c este un implant i o motenire a colonialismului etc. De aceea am ales s nu insist asupra acestor argumente, considerndu-le obinuite.

Concluzii Scopul prezentului eseu l reprezint ncercarea de a prezenta cteva argumente pentru balansarea analizei federalismului. nspimnttorul F este deja prezent n trsturile Uniunii Europene i nu att de duntor pe ct se poate crede. Federalismul poate s reprezinte un antidot pentru o Europ dezorganizat, care vrea s fac mult, dar sfrete prin a face puin. Uniunea European are nevoie de o structur, iar o structur federal nu e att de restrictiv pe ct poate prea. Deja, o mare parte din competenele statelor membre sunt partajate sau chiar atribuite n ntregime Uniunii. Am putea s ne adresm ntrebarea de ce am avea nevoie de federalism i nu de altceva? Argumentul ar putea s fie acela c, de fapt, avem nevoie de o contiin federal, pentru a fi adevrai ceteni europeni. Aceast contiin nu poate veni de jos, ntruct nu toate statele membre au o tradiie federal istoric sau nu exist o nelegere a acestei tradiii. Aceast tendin trebuie s vin, deci, de la nivel nalt, dar bine explicat, pentru a nu trezi sentimente naionaliste.

18

Ferdinand Kinsky, LUnion Europene est-elle fdraliste?

De asemeni, nelegerea federalismului ca o libertate mai mare, ca o democraie a grupurilor, a comunelor, a regiunilor ar fi mult mai benefic dect perceperea lui ca o masc a centralismului. Aceast viziune pare s fie utopic ns, avnd n vedere c, actualmente, federalismul la nivel european reprezint, pentru muli, un comar. Totui, ntrebarea care poate relansa dezbaterea este aceea dac, pe timp de criz, ca n prezent, oamenii vor avea tendina de a federaliza sau, din contr, de a renuna la cooperare? Acest aspect rmne de vzut pentru anii urmtori.

10

Bibliografie:
Dogot, Cristina Maria - Lapproche fdraliste comme fondement intellectuel du processus de la construction europenne. Le fdralisme personnaliste de Denis de Rougemont, (tez de doctorat, 2007); Kinsky, Ferdinand - LUnion Europenne est-elle fdraliste?; McKay, David - Federalism and EU : A Political Economy Perspective , New York, Oxford University Press, 1999. Ortega y Gasset, Jos Europa i ideea de naiune, Editura Humanitas, Bucureti, 2002. Pun, Nicolae, Ciceo, Georgiana, Pun, Adrian Ciprian, Albu-Comnescu, Radu - Finalitatea Europei, Editura EFES, Cluj-Napoca, 2004. Rosamond, Ben - Theories of European Integration , (General Editors : N. Nugent, W.E. Paterson, W. Wright, New York, Ed. Palgrave), 2000, Chapter 2 : Federalism, Functionalism and Transactionalism, pp. 20-50. Sidjanski, Dusan - LUE est-elle une dcption pour les fdralistes europens? Soldini, David - Le fdralisme et lUnion europenne. Wallace, Henri; Wallace, William i Pollack, Mark A. Elaborarea politicilor n Uniunea European, Editura Institutul European din Romnia, Bucureti, 2005. Wallis, John Joseph & Oates, Wallace, Decentralisation in the Public Sector: An Empirical Study of State and Local Government. Wistrich, Ernest The United States of Europe , Routledge, London and New York, 2000.

11