Teorii ale integrarii europene

Teorii ale integrarii europene

De-a lungul celei de-a doua jumatati a secolului XX o serie de teoreticieni au
incercat sa inteleaga procesul de integrare europeana. Desigur, aceste
incercari au dobandit contur tot mai clar pe masura inaintarii in procesul
constructiei europene - adica in anii '50 si '60 ai secolului trecut. Si totusi
radacinile a cel putin un curent de gandire a constructiei europene
(neofunctionalismul) se afla in teoretizari legate de cel de-al Doilea Razboi
Mondial si de interesul pentru pacificare mondiala. Intamplator sau nu,
teoreticianul care a preluat initiativa in gasirea unei solutii pentru pacea
mondiala a fost un roman, emigrat ulterior in occident. El este intemeietorul
curentului functionalist.
3.1. Functionalism
David Mitrany (1888-1975) - nascut in Romania; emigrat si activat ulterior in
UK, SUA - este intemeietorul abordarii functionaliste privind guvernarea
globala. El s-a facut remarcat odata cu publicarea eseului ,A Working Peace
System' in 1943.
Mitrany a fost preocupat de aceeasi problema ca si Coudenhove Kalergi sau
alti ganditori care doreau pacea si unificarea Europei ca solutie; doar ca
Mitranyi a fost preocupat de pacea globala, avand in vedere distrugerile si
dramele celui de-al Doilea Razboi Mondial.
El a adus argumente in favoarea unui alt mod de a gandi relatiile
internationale decat pana atunci. Identifica drept cauza a conflictelor
internationale: competitia unitatilor politice. In acelasi timp, considera ca e
imposibila eliminarea diviziunilor si a competitiei politice. Pe de alta parte,
constata ca nu se intrevede la nivel mondial crearea unui guvern al lumii,
care sa solutioneze aceste diviziuni. Mitrany are in vedere si precaritatea
Ligii Natiunilor - care nu a fost un guvern mondial, dar si-a propus interventii
pentru aplanarea conflictelor la nivel mondial. Oricum, Liga Natiunilor nu a
functionat ca guvern mondial.
In viziunea lui Mitrany, diviziunile politice pot fi depasite prin inmultirea
activitatilor si agentiilor internationale - fiecare dintre acestea ar trebui sa
corespunda unorfunctii/nevoi impartasite, unor interese comune mai
multor unitati politice. Intarirea acestor agentii internationale, functionale,
constituite pragmatic, tehnocratic, ar duce la situatia in care diviziunile
politice ar deveni din ce in ce mai putin importante.
De altfel, constituirea de astfel de "agentii" functional 515j94f e a avut loc in
perioada postbelica. Consiliul Europei reprezinta un astfel de exemplu de
"agentie". Este adevarat ca este un exemplu regional. ONU reprezinta un
exemplu la nivel mondial. Alte agentii specializate, sau procese functionale
au jucat un rol asemanator cu cel descris de Mitrany. De pilda GATT.[1]

Mitrany il citeaza pe conservatorul britanic Edmund Burke "guvernarea este

o chestiune practica" si da exemplul politicii ,New Deal' initiata de F.D.
Roosevelt. "Abordarea functionala ar fi, in fapt, mai solida si mai bine
conturata decat o abordare formala" scrie autorul de orgine romana.
(Mitrany, in Nelsen si Stubb, 2003, p.108)
Mitrany se indoieste de necesitatea si de dezirabilitatea unui guvern federal
mondial - avand in vedere perspectiva sa inspirata de doctrina
conservatoare, care pune accentul pe aplicabilitate practica si nu pe abordari
generalizatoare, formale. Totusi, o autoritate centrala ar putea coordona
varietatea agentiilor in opinia lui.
Functionalismul lui Mitrany se desparte aici de gandirea altor functionalisti cum ar fi Jean Monnet, care a mers pe ideea de federalizare, desi doar la
nivel european, e adevarat, si nu mondial. Pe de alta parte, gandirea
functionalista a lui Mitrany a avut un efect profund asupra activistilor proeuropeni. In termeni teoretici, efectul s-a tradus in neofunctionalism.
3.2. Neofunctionalism
Neofunctionalismul este prima teorie care se centreaza pe integrarea
europeana. Ea apare in anii '50 ai secolului trecut, ca urmare a aparitiei
primei Comunitati (Tratatul de la Paris, semnat in 1951). Printre cei mai
proeminenti teoreticieni se numara: Ernst Haas si Leon Lindberg (student al
lui Haas la Universitatea California, Berkeley).
Ernst Haas a publicat lucrarea The Uniting of Europe (1958) - imediat dupa
infiintarea celor trei Comunitati, in 1957. Lucrarea care l-a adus in atentia
comunitatii stiintifice pe Leon Lindberg a fost intitulata The Political
Dynamics of European Economic Integration (1963). Functionalismul era cea
mai populara teorie in anii '60, inceputul anilor '70. Popularitatea sa poate fi
cuplata cu un optimism prevalent in aceasta perioada in ce priveste
integrarea europeana (poate mai corect ar fi sa adaugam pana in 1966, cand
avut loc asa-numita criza a scaunului liber in Consiliu si compromisul de la
Luxemburg, despre care vom mai vorbi).
3.2.1. Elemente cheie ale teoriei neofunctionaliste
-

conceptul de spillover (raspandire),

grupurile de interese ,

elitele conduc procesul (populatia "consens permisiv"),

integrarea politica - concept cheie.

(a) Spillover (raspandirea)

Acest concept se refera la procesul de raspandire a cooperarii dintr-un
domeniu in altul. Cooperarea intr-un domeniu conduce la cooperarea in alt
domeniu (sau chiar in mai multe alte domenii), analog lichidului dintr-un vas
care se revarsa in afara, umpland alte vase care se afla dedesubtul sau.

In definitia lui Lindberg, spillover se refera la situatia in care o actiune data

relationata cu un scop specific creeaza o situatie in care acel scop specific
poate fi realizat doar daca se realizeaza alte actiuni (Lindberg, in Nelsen si
Stubb, 2003, p.159); cooperarea politica care are un scop specific conduce la
formarea de noi scopuri ca mijloc de realizare a scopului specific initial.
Actiunea initiala genereaza noi scopuri, ca mijloace de realizare a scopurilor
initiale.
Pentru a nu ramane in campul definitiei abstracte, sa ne referim la un
exemplu concret. Pentru ca libertatea de circulatie a fortei de munca (una
din cele 4 libertati fundamentale ale Pietei Comune) sa devina o realitate si
sa nu fie sufocata de bariere intre tarile membre UE, a fost necesara
uniformizarea, armonizarea politicilor de pregatire a fortei de munca - a
educatiei. In absenta unor standarde comune sau cel putin reciprocrecunoscute de catre statele membre, libertatea de circulatie a fortei de
munca poate ramane o libertate formala.
Putem distinge intre "raspandire" sau spillover:
1. functional - de la un sector la altul; exemplul dat mai devreme - de la
forta de munca la educatie - ilustreaza acest tip de spillover;
2. politic - raspandirea de la un sector la altul al schimbarilor se produce
prin negociere intre factori politici membri ai UE; de pilda un stat are
interesul de a preveni scaderea fondurilor de sustinere a Politicii Agricole
Comune CAP si alt stat are interesul de a dezvolta politica industriala a UE
intr-o anumita directie; aceste doua state se sustin reciproc in negocierile
comunitare si prin aceasta pot produce schimbari atat in politica agricola
cat si cea industriala;
3. cultural - incercarea institutiilor supranationale de a impune o agenda
comunitara / transnationala (de pilda, Comisia Europeana a presat in anii
90 pentru impunerea unei dimensiuni sociale, ca urmare a presiunii
sindicatelor amenintate de perspectiva scaderii salariilor ce rezulta din
piata unica si concurenta cu terte parti).
Un exemplu autentic, istoric, de spillover, il reprezinta afirmarea libertatii de
circulatie a capitalurilor si fortei de munca (Roma, 1957), care a avut drept
consecinta competitia crescuta a capitalurilor. O serie de industriasi au
inceput sa formeze carteluri pentru a-si proteja interesele. Institutiile
centrale ale Comunitatilor Europene au trebuit sa treaca la actiune si sa
adopte legi anti-trust. Altfel, dezideratul liberei circulatii a capitalurilor ar fi
ramas o pura teorie.
(b) Rolul elitelor
Procesul de integrare este condus de catre elite, de catre lideri ai diverselor
grupuri de interese. Oamenii implicati in mod sistematic in procese politice
supranationale dezvolta preferinte si loialitati europene. Ei actioneaza ca
atare, contribuind la integrarea europeana.

Predictia neofunctionalistilor este ca procesul de integrare europeana va

conduce la aparitia unor grupuri de elita loiale institutiilor supranationale si
informati de norme si valori europene. Este unul din punctele vulnerabile ale
acestei teorii, cum vom vedea mai jos.
(c) Interesele de grup supranationale
Factorii care duc mai departe integrarea, forta motrice a integrarii (the
driving force) il reprezinta grupurile de interese, partidele politice. Integrarea
este rezultatul actiunii grupurilor de interese si nu al unei ideologii
Grupurile de interese vor deveni europene pe masura ce interesele lor vor fi
legate tot mai mult de actiunile institutiilor supranationale. De exemplu, in
1958 s-a format organizatia europeana a antreprenorilor si angajatorilor
industriali (UNICE). Desigur, de atunci incoace aceasta componenta, a
organizarii in grupuri de interese la nivel european, s-a dezvoltat
considerabil.
(d) Integrarea politica
Adeptii neofunctionalismului incearca sa defineasca integrarea politica si sa o
explice. Astfel, pentru intemeietorul curentului, Ernst Haas, integrarea
politica inseamna "procesul prin care actorii politici din cadre nationale isi
schimba loialitatile, asteptarile si activitatile politice spre un nou centru."
(Haas, in Nelsen si Stubb, 2003, p.145)
Presiunile diferitelor grupuri (de pilda, patronate din industrie, sindicate de
ramura etc) vor determina schimbari in domeniul politic, ceea ce va conduce
la federalizare, astfel contribuind la accentuarea integrarii.

Intrebarea cheie a neofunctionalismului este daca si in ce fel conduce

integrarea economica la integrare politica? Cert este ca institutiile
federale sunt infiintate pentru ca exista grupuri de interese care considera ca
pot avea beneficii de pe urma guvernarii impartasite
3.2.2. Predictiile teoriei N-F
Avand in vedere corpul teoretic pe care il propun neofunctionalistii, din el
deriva o serie de predictii cu privire la viitorul integrarii europene. Aceste
predictii au fost supuse criticilor, cum vom vedea. Altele au fost contrazise
sau "corectate" de realitate in decadele care au urmat intemeierii
functionalismului. Iata in continuare, intr-o prezentare succinta, aceste
predictii.

Integrarea economica nu este un joc cu suma nula, ci fiecare

participant are de castigat.

Integrarea economica va conduce la integrare politica. Ei accentueaza

pe spillover dinspre economic spre politic (de la integrare economica

spre federalizare) si pun accent pe dezvoltarea institutiilor

supranationale (Parlamentul, care are legitimitate democratica directa,
de pilda).

In timp, agenda supranationala va triumfa in fata intereselor

manifestate de statele membre.

Comisia va actiona ca un antreprenor politic, nu doar ca mediator, in

sensul de a presa spre luarea de decizii la nivel supranational.

Curtea Europeana de Justitie va extinde logica dreptului comunitar in

mai multe domenii si va actiona astfel incat sa intareasca integrarea
politica.

Parlamentul European (PE) va actiona supranational tot mai mult.

Membrii PE vor dezvolta loialitati europene, vor promova si apara
interesele europene in fata celor nationale.

Consiliul de Ministri va fi tot mai mult influentat de negocierile la nivel

supranational, chiar daca prin componenta sa apara / promoveaza
interesul national.

3.2.3. Criticile la adresa neo-functionalismului

Criticile la adresa neofunctionalismului pe baza empirica au inceput sa fie
emise in a doua jumatate a deceniului 7 al secolului trecut. Cel mai mare
impact asupra vitezei de integrare politica avandu-l "criza scaunului liber" in
Consiliul de Ministri, cauzata de presedintele Charles de Gaulle, nemultumit
de faptul ca ceilalti 5 colegi incercau sa schimbe o serie de prevederi
bugetare legate de agricultura care dezavantajau Franta. In urma acestei
crize s-a impus regula ca pentru chestiuni considerate a fi strategice de catre
o tara membra, votul in Consiliu sa fie unanim si nu majoritar. Criza s-a
incheiat cu asa-numitul compromis de la Luxemburg, in 1966, si care
consfiinteste aceasta regula a votului unanim in Consiliu. Problema este ca
acest compromis este un pas inapoi fata de integrarea politica a
Comunitatilor.
Criticile la adresa functionalismului s-au inmultit ulterior, mai ales ca, dupa
1968 cand a fost salutata realizarea uniunii vamale de catre cei 6, progresele
in directia desavarsirii unei piete comune au fost foarte lente. Iata in
continuare, enuntate pe scurt, criticile aduse neofunctionalismului.

Integrarea economica nu se raspandeste automat inspre integrare politica.

Haas insusi constata un "spillback" (un revers al raspandirii integrarii).). "Ceea ce aparea odata a fi
un stil distinctiv "supranational" arata mai mult ca un imens apendice regional birocratic al unei
conferinte interguvernamentale in sesiune permanenta" "Teoria neofunctionalista e invechita"
(1975).

Se poate constata ca, in contrast cu ce sustin functionalistii, in loc ca administratorii europeni sa

devina mai loiali Europei, mai degraba statele isi manifesta interesul de a-si trimite cat mai multi
functionari nationali loiali la Comisie.

Critica de ordin teoretic venita din partea neoinstitutionalistilor (Keohane, Nye 1975, 1976):
institutiile precum cele dezvoltate de Comunitatile Europene ar trebui analizate in contextul cresterii
interdependentelor internationale la nivel global, mai curand decat ca organizatii politice regionale.

Dezvoltarea institutiilor comunitare europene sunt mai curand o expresie a cresterii

interdependentelor institutionale internationale, decat un fenomen particular si cu consecinte
federaliste, de integrare politica aparte.

O alta critica a modelului neo-functionalist (sinonim cu modelul Monnet, sau modelul comunitar)
este ca nu implica cetatenii europeni in procesul schimbarii.

3.2.4. Revigorarea N-F

Dupa 1970, neofunctionalismul a cam pierdut din aderenti, mai ales datorita
faptului ca previziunile sale nu s-au adeverit - in special principala predictie:
ca integrarea economica se va raspandi (spillover) inspre politic. Este
adevarat ca si timpul de la intemeierea Comunitatilor a fost scurt, la scara
istorica. Totusi, se pare ca si asteptarile erau foarte mari in ce priveste
integrarea.
Neofunctionalismul s-a revigorat la sfarsitul anilor '80 si in anii 1990, dupa ce
tarile membre ale Comunitatilor au semnat Actul Unic European (AUE) in
1986 - care le angaja pe drumul desavarsirii pietei comune, a
inlaturarii barierelor in calea celor 4 libertati fundamentale ale Pietei
Comune: libertatea de miscare a fortei de munca, libertatea de miscare a
capitalurilor, libertatea de circulatie a bunurilor si serviciilor
Alec Stone Sweet si Wayne Sandholtz sunt teoreticieni reprezentativi pentru
revigorarea neofunctionalismului. In viziunea lor, distinctia traditionala dintre
supranational si interguvernamental nu mai e suficienta. Supranationalul si
interguvernamentalul se manifesta diferit in functie de aria / zona politica unele sunt mai supranationale, altele mai interguvernamentale. Ei pun in
evidenta lantul: tranzactii multiplicate - reglementari multiplicate institutionalizare crescuta - guvernanta supranationala ("supranational
governance"). (Stone Sweet and Sandholtz, 1998)
S-au multiplicat analizele neofunctionaliste pe arii politice - de pilda in
domeniul apararii (Guay, 1996), sau politici sociale (Jensen). Fiecare incearca
explicarea unei forme specifice de integrare.
Astazi, predominante sunt
asupra integrarii europene.

totusi

perspectivele

interguvernamentaliste

3.3. Interguvernamentalism
Incepand cu ultima parte a anilor 1960 interguvernamentalismul (IG) se afla
in centrul teoretizarilor despre integrarea europeana. IG este paradigma
dominanta a explicarii integrarii europene si la inceputul secolului XXI. Este
mai degraba o abordare, un tip de abordare a proceselor de integrare
europeana, decat o teorie articulata, precum neofunctionalismul.
3.3.1. Elemente cheie

Este o abordare stato-centrica.

Considera ca integrarea este un joc cu suma nula.

Forta motrice a integrarii europene sunt interesele si actiunile statelor nationale.

Cooperarea in Comunitati / UE este esentialmente conservatoare si pragmatica.

Nu exista nimic particular in ce priveste UE decat ca este o organizatie internationala cu grad mare
de institutionalizare, incepand din anii 1950

In centrul abordarii IG sta suveranitatea statelor. Neil Nugent considera ca

suveranitatea presupune "capacitatea legala a decidentilor nationali de a lua
decizii fara a fi supuse constrangerilor externe" (Nugent, 2004, p.502).
Teoreticienii IG subliniaza capacitatea statelor de a se implica in UE fara a
ceda suveranitate. Cooperarea europeana presupune punere laolalta de
suveranitate, "suveranitate impartasita" dar nu transfer de suveranitate
la nivel supranational (Keohane si Hoffman, 1991). IG accepta ideea de
delegare de suveranitate (catre PE, CEJ) dar este o delegare pragmatica, este
in interesul statelor sa delege ca sa mearga bine cooperarea.
Abordarea interguvernamentalista deriva din teoria realista si neorealista a
relatiilor internationale, care spune ca:

actorii internationali sunt statele cu interese care se misca

intr-un mediu anarhic, in care

nu exista o autoritate la nivel mondial care sa asigure

ordinea (Morgenthau, 1985);

statele sunt actori rationali care-si cunosc interesele.

Teoreticienii neorealisti (Waltz 1979, Keohane 1988) considera ca exista un

oarecare potential de ordine pe baza cooperarii internationale, iar UE e una
din aceste institutii infiintata ca sa reduca nivelul anarhiei in sistemul de
state.
IG se refera nu doar la integrarea europeana ci la organizatii internationale
care sunt institutii interguvernamentale. In mod obisnuit organizatiile
internationale se bazeaza pe tratate semnate de statele membre. Calitatea
de membru e obtinuta voluntar, iar organizatiile nu au puteri de impozitare.
Ele se bazeaza pe contributii ale statelor si, in general, nu au puteri
independente. Abordarea IG asupra integrarii europene vine din aceasta
perspectiva asupra organizatiilor internationale. Desigur, si aici sunt
comentarii de facut, in lumina directiei de evolutie a realitatii comunitare daca ne gandim doar la faptul ca exista un buget comunitar si ca bazele
formarii unui buget unic e mai curand in evolutie pozitiva.
3.3.2. Stanley Hoffmann
Se poate considera ca Stanley Hoffmann este fondatorul abordarii
interguvernamentaliste. Iata in continuare tezele pe care le-a propus
Hoffman si care definesc abordarea IG.

Nu e nimic inevitabil in ce priveste integrarea europeana.

Nu exista nici o dovada ca exista vointa politica pentru crearea unui

stat federal european.

Este adevarat ca statele europene dupa 1945 au tratat diferit

problemele regionale fata de situatia anterioara razboiului.

Statul natiune este "incapatanat, nu invechit"[2] ("obstinate not

obsolete") (Hoffmann 1966). El este suveran pe teritoriul sau si are
legitimitate politica, fiind condus democratic (mecanismul democratic).

Trebuie sa facem distinctia intre high politics ("politica inalta" - nivelul

suveranitatii si al identitatii nationale) si low politics ("politica de jos" nivelul economicului si al cooperarii tehnocratice). Spillover se poate
intampla in low politics dar nu se poate presupune ca statele vor
accepta sa atinga high politics

Statele nu sunt "cutii negre" ci reprezinta comunitati de identitate si

apartenenta - experientele politice, fortele si guvernantii locali joaca un
rol important. Acest aspect poate reprezenta o bariera in calea formarii
unor loialitati europene.

3.3.3. Criticii lui Hoffmann

Criticii lui Hoffmann sunt numerosi. Vom prezenta pe scurt, in continuare
doua obiectii percutante aduse tezelor sale.

Distinctia neta high - low politics este inadecvata, exagerata;

conturarea unei Cooperari Politice Europene (European Political
Cooperation) in anii 1970, urmata de PESC in anii 1990 si de o unificare
a functiei Inaltului Reprezentant al PESC si a functiei de Comisar pe
Politica Externa prin Tratatul de la Lisabona (2007) falsifica predictia IG.

Hoffmann subestimeaza constrangerile asupra statelor care deriva din

interdependenta crescuta dintre state. Aceasta duce la ignorarea
situatiei in care statele trebuie sa renunte la mai multa suveranitate
decat ar alege, sau decat le-ar dicta perceperea propriului interes
national.

3.3.4. Dincolo de interguvernamentalism si de neofunctionalism

Dincolo de aceste repere teoretice, sa spunem extreme, exista un corp
teoretic foarte divers, care adauga substanta si subtilitate intelegerii
procesului de integrare europeana.
Abordarea confederalista (CF) este strans legata de IG in sensul ca afirma
ca suveranitatea e intacta in ciuda institutionalizarii crescute. CF atrage
atentia asupra gradului mare de institutionalizare a procesului de integrare
europeana, recunoscandu-i caracterul distinct. Orizontul integrarii este larg,
extins dar nivelul integrarii este redus (Taylor, 1975)
Pentru Simon Bulmer e imposibil sa intelegem UE fara sa intelegem si sa
luam in considerare politicile interne (domestic politics). Wessels (1997)
subliniaza ca legitimitatea guvernelor e legata de welfare state; intrucat

integrarea asigura acest welfare prin diferite mijloace, statele sunt prizoniere
in UE (asa-numita "locked-in theory").
Institutionalismul spune ca institutiile reflecta politica si cultura celor care
sunt implicati; pune accentul pe regulile formale ale institutiilor.
Neoinstitutionalismul porneste de la asumptia ca institutiile conteaza ca
formatoare si factori de influentare a comportamentelor (mai curand decat
ca simple expresii ale culturii politice). O alta varietate de teorie privind
integrarea europeana este interguvernamentalismul liberal, afirmat de
Andrew Moravcsik (text de seminar disponibil).

[1] General Agreement on Trade and Tariffs - infiintat dupa Conferinta Bretton Woods din 1944.
[2] Incapatanat in sensul ca se incapataneaza sa dispara, sa nu mai fie actor politic important in arena
internationala.