CAPITOLUL 4

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Helen Wallace Construcia instituional a Uniunii Europene
Comisia European Consiliul Uniunii Europene Consiliul European Parlamentul European Curtea European de Justiie Cadrul instituional mai larg Instituiile naionale

60

60 65 71 72 74 75 77

O metod comunitar sau mai multe metode de politici?

Metoda comunitar clasic Metoda UE de reglementare Metoda de distribuie n cadrul UE Coordonarea politicilor Transguvernamentalismul intensiv

78
82 83 84 86 87

LECTURI SUPLIMENTARE

89

Rezumat
Acest capitol aeaz procesul politicilor Uniunii Europene n contextul su instituional, ntr-o perioad n care extinderea, nceput n mai 2004 i care a dus la un numr de 27 membri, a ridicat o serie de noi provocri. ntruct UE este o component a politicii i a proceselor politicilor statelor membre, neputnd fi separat de acestea, printre instituiile relevante se numr cele naionale (i subnaionale, respectiv locale i regionale), precum i instituiile create de tratatele UE. Trsturile proceselor naionale se difuzeaz n UE, iar diferenele dintre statele membre se reflect n politicile UE i n modul n care acestea sunt puse n aplicare. n acest capitol este explicat structura instituional a UE, n special a Comisiei, Consiliului, a Consiliului European, a Parlamentului European i a Curii Europene de Justiie. Cteva agenii cvasiautonome, precum Banca Central European i Europol, joac de asemenea roluri importante. Instituiile UE i cele naionale interacioneaz diferit, n funcie de domeniul politicilor. Sunt identificate cinci variante ale procesului politicilor UE: metoda comunitar clasic, metoda UE de reglementare, metoda de distribuie n cadrul UE, metoda de coordonare a politicilor i transguvernamentalismul intensiv. Ultimele dou sunt deosebit de puternice n unele domenii mai nou intrate n sfera de dezvoltare a politicilor UE.

Helen Wallace

Construcia instituional a uniunii europene

UE a evoluat din trei Comuniti iniial separate (CECO, CEE i Euratom), fiecare cu instituii proprii. Acestea au fuzionat oficial n 1967. Iniial, principalele elemente erau urmtoarele: un fel de executiv colectiv Comisia European, un forum colectiv pentru reprezentanii guvernelor statelor membre Consiliul (de Minitri), un mecanism de arbitraj obligatoriu i interpretare juridic Curtea European de Justiie (CEJ), precum i o camer parlamentar Parlamentul European (PE, numit iniial Adunare), ai cror membri provin din clasa politic a statelor membre, ulterior acetia fiind alei n mod direct. n plus, Comitetul Economic i Social (CES) a oferit un forum pentru consultarea altor sectoare ale societii; mai trziu, n anii 90 a fost creat Comitetul Regiunilor (CR), pentru a permite consultarea cu autoritile locale i regionale. Atribuiile i responsabilitile sunt stabilite n tratate, fiind revizuite periodic (a se vedea Tabelul 1.1). n anii 90, Comunitatea European (CE) s-a transformat n Uniunea European, termen care are dou sensuri diferite. Pe de o parte, implic o legtur mai puternic ntre statele membre. Pe de alt parte, vizeaz reunirea ntr-un singur cadru a Comunitilor, precum i a celorlalte domenii de cooperare aprute, n special n urma Tratatului privind Uniunea European (TEU), denumite cei doi piloni de cooperare interguvernamental: al doilea pilon pentru politica extern i de securitate comun (PESC; a se vedea Capitolul 18) i al treilea pilon pentru justiie i afaceri interne (JAI; a se vedea Capitolul 19). Tratatul de la Lisabona (TL), ratificat n noiembrie 2009, va integra aceti piloni ntr-un cadru instituional i procedural mai unitar (FCO 2008). Construcia instituional este supus unei revizuiri periodice, n ultimul timp fiind subiectul unor dispute din ce n ce mai intense. Atribuiile relative i relaiile dintre Comisie, Consiliu i PE s-au schimbat mult de-a lungul anilor. Urmeaz elementele cheie ale aranjamentelor instituionale cititorii deja familiarizai cu acestea pot trece la seciunea referitoare la cele cinci modaliti n procesul politicilor n UE.

Comisia european
Comisia a fost conceput att ca secretariat, ct i ca proto-executiv n sistemul instituional al UE. n prima sa versiune, ca nalt Autoritate a Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (CECO, nfiinat n 1951), aceasta avea o natur mai degrab executiv, bucurndu-se de o autonomie considerabil. Acest experiment a generat termenul de supranaional. La momentul crerii Comunitii Economice Europene (CEE) n 1958, unele state membre au avut ndoieli cu privire la consecinele crerii unei instituii autonome puternice, modificndu-se astfel echilibrul dintre Comisie i Consiliu, atribuind Comisiei competene substaniale n anumite domenii i competene reduse n altele. A rmas n sarcina Comisiei s-i dezvolte credibilitatea, experiena i bazele pentru puterea politic proprie. Comisia i exercit responsabilitile n mod colectiv, astfel, comisarii, ncepnd cu anul 2007, cte unul din fiecare cele douzeci i apte de state membre, constituie un colegiu. Deciziile i propunerile acestora ctre Consiliu i PE trebuie convenite de ntregul colegiu, dac este necesar, prin vot cu majoritate simpl, n cursul reuniunilor sale sptmnale. Comisia este condus de un preedinte, ales n temeiul Tratatului de la Nisa (TN) prin vot cu majoritate calificat (VMC) n Consiliul European i supus aprobrii PE. Ali cinci comisari au calitatea de vicepreedinte. Comisarii, responsabili de cte un portofoliu de politici, sunt numii de statele membre, avizai de Consiliu i sunt supui, n calitate de organ colegial, unui vot de aprobare al PE, fapt ce poate duce la retragerea unor nume. Sunt alei politicieni de frunte sau nali funcionari ai statelor membre, ns acetia depun un jurmnt de independen

60

O anatomie instituional i cinci metode de politici

n momentul instalrii pentru un mandat de cinci ani care coincide cu cel al PE. Colegiul Comisarilor rspunde n faa Parlamentului European, care are puterea de a cenzura Colegiul prin vot cu majoritate de dou treimi. n martie 1999, colegiul prezidat de Jacques Santer a fost forat de PE s demisioneze n urma unor acuzaii legate de proasta administrare financiar (a se vedea Capitolul 9). Tratatul de la Nisa a prevzut reducerea dimensiunii Colegiului, TL preciznd c acesta va fi de dou treimi din numrul statelor membre pe baza unui sistem de rotaie pe motivul c extinderea risca s produc o Comisie prea mare i prea segmentat. Aceast prevedere, care a provocat o puternic opoziie n cadrul campaniilor pentru referendumul din Irlanda, va fi revocat. Comisia ca instituie este organizat n direcii generale (DG), denumite dup principalele domenii de activitate ale politicilor i cunoscute n trecut dup numerotarea lor. Tabelul 4.1 ilustreaz structura acestora n timpul Comisiei Barroso (2004-2009). Angajaii direciilor generale sunt funcionari publici europeni, fiind recrutai n cea mai mare parte prin concurs din statele membre i suplimentai de experi naionali detaai i de personal temporar. ncepnd cu luna mai 2004, accentul s-a pus pe recrutarea din noile state membre. Atribuiile i personalitile direciilor generale variaz mult, ca i relaiile cu comisarii lor. Pe msur ce au fost alocate noi competene Uniunii, au fost adugate noi direcii generale, ntr-un mod nu ntotdeauna foarte coerent. Comisarii au birouri personale sau cabinete, care sunt ochii, urechile i vocile lor, n interior i n relaie cu alte instituii, inclusiv cu statele membre. O anumit direcie general este lider ntr-un anumit domeniu de politic, ca chef de file, dar cele mai multe chestiuni necesit coordonarea ntre mai multe DG, aceast coordonare fiind uneori desfurat de Secretariatul General i de cele mai multe ori de cabinete. Dei teoretic Comisia funcioneaz colectiv, n practic uneori exist controverse ntre comisari i direciile generale ale acestora, astfel nct se pot observa politici contradictorii. Serviciile specializate ofer consiliere specific, cele mai importante fiind Serviciul Juridic, Serviciul Lingvistic i Serviciul Statistic1. Competenele Comisiei variaz mult n funcie de domeniile de politici. n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6), Comisia aplic multe dintre norme n mod direct; n numeroase domenii elaboreaz proiectele legislative care apoi trebuie aprobate de Consiliu i PE; definete, prin consultare cu statele membre, modul de funcionare a programelor de cheltuieli; monitorizeaz punerea n aplicare la nivel naional a normelor i programelor UE; n general, n relaiile economice externe negociaz n numele UE cu state tere sau n cadrul negocierilor multilaterale; n anumite domenii, una din funciile sale cheie este dezvoltarea unei expertize la nivelul UE, n baza creia pot fi comparate i coordonate politicile naionale; n alte domenii, Comisia este un observator mai pasiv al cooperrii dintre statele membre. Recenta extindere a generat un volum mai mare de activitate i a accentuat caracterul anglofon al procesului. n linii mari, n domeniile clasice de cooperare comunitar, Comisia are o putere de iniiativ pe care o pzete cu strictee, aceasta dndu-i posibilitatea s stabileasc agenda (a se vedea Capitolul 3). Din acest motiv, Comisia este o int pentru oricine vrea s influeneze coninutul politicilor. Cu toate acestea, dup cum se va vedea, n multe domenii de politic Comisia are un rol mai puin antreprenorial, deoarece fie nu poate exploata oportunitile care i sunt disponibile, fie natura regimului de politic i ofer Comisiei mai puine posibiliti de a juca un rol central. Prin urmare, una din problemele majore este modul n care Comisia exploateaz oportunitile ce i sunt disponibile. Printre resursele sale se numr: capacitatea de a-i crea o anumit expertiz, potenialul de a dezvolta reele i coaliii de politici, posibilitatea dobndirii unor clieni recunosctori sau dependeni, precum i posibilitatea de a ajuta statele membre s-i rezolve propriile dificulti de politic. Diverse versiuni ale acestora sunt subiect de dezbatere n literatura teoretic i sunt abordate n studiile de caz din acest volum. n plus, este vorba de o problem mai general de capacitate. Comisia este o instituie destul de mic, cu un personal de numai circa 23.000 de angajai n 2008 (la care se adaug 11.000 cu contract temporar), un numr nu foarte mare pentru a elabora sau aplica politici la nivelul a 27 de state diferite. De aceea, 61

Helen Wallace

TABELUL 4.1

Organizarea Comisiei Europene, 2008

Nr. vechi dac este cazul Numrul de angajai din toate categoriile 489 596 43 402

Comisar i domeniu de responsabilitate

Preedinte Cabinete (CA) Secretariatul General (SG) Biroul Consilierilor de Politic European (BEPA) Serviciul Juridic (SJ) Serviciul Purttorului de Cuvnt (a se vedea DG COMM) Vicepreedinte: relaii instituionale i strategie de comunicare Comunicaii DG COMM i Serviciul Purttorului de Cuvnta Vicepreedinte: ntreprinderi i industrie DG ENTR Vicepreedinte: justiie, libertate i securitate DG JLS Vicepreedinte: afaceri administrative, audit i antifraud Personal i Administraie DG ADMIN Informatic (DG DIGIT) Infrastructur i Logistic Bx (OIB) Lux (OIL) Oficiul pentru Administrare i Plat (PMO) Oficiul European pentru Selecia de Personal (EPSO) Oficiul European de Lupt Antifraud (OLAF) Serviciul de Audit Intern (IAS) Descrcare bugetar (a se vedea DG BUDG) Vicepreedinte: transport Transport (i energie) DG TRENb Comisar: energie (Transport i) Energie DG TRENb Agenia de aprovizionare Euratom XVII [1.178] VII [1.178] IX 764 1.039 1.123 295 572 160 463 105 III, XXIII 1.002 547

979

62

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Comisar: concuren DG COMP Comisar: agricultur i dezvoltare rural DG AGRI Comisar: afaceri maritime i pescuit DG MARE Comisar: societate informaional i mass-media DG INFSO Comisar: pia intern i servicii DG MARKT Comisar: impozitare i uniune vamal DG TAXUD Comisar: tiin i cercetare Cercetare DG RTD Centrul Comun de Cercetare (CCC) Comisar: educaie, formare, cultur i tineret DG EAC Comisar: afaceri economice i monetare Afaceri Economice i Financiare (DG ECFIN) Oficiul de statistic Eurostat (ESTAT) Comisar: mediu DG ENV Comisar: sntate Sntate (i Protecia Consumatorilor) DG SANCOc Comisar: protecia consumatorilor (Sntate i) Protecia Consumatorilor DG SANCOc [919] [919] XI 717 II 556 816 X 725 XII 1. 970 2. 862 XXI 493 XIII XV 537 1,214 XIV 288 VI 1.135 IV 822

63

Helen Wallace

Comisar: programare financiar i buget DG BUDG Comisar: ocuparea forei de munc, afaceri sociale i anse egale DG EMPL Comisar: politic regional DG REGIO Comisar: relaii externe i politica european de vecintate (PEV) DG RELEX RELEX delegaii externe Oficiul de Cooperare Europe Aid (AIDCO) Comisar: comer DG TRADE Comisar: extindere DG ELARG Comisar: dezvoltare i ajutor umanitar DG DEV Oficiul de Cooperare Europe Aid (AIDCO)d Departamentul pentru Ajutor Umanitar (ECHO) Comisar: multilingvism Traducere DGT Interpretare DG SCIC Oficiul pentru Publicaii Oficiale (OPOCE) Total personal permanent temporar ageni contractuali experi naionali agenie asisten tehnic i administrativ 2,448 803 661 34.344 23.079 1.855 5.764 1.113 461 2,072 VIII 347 [1.080] 241 416 I/IB 547
d

592

842

718

I/IA

878 1.824 [1.080]

64

O anatomie instituional i cinci metode de politici

TABELUL 4.1

(Continuare)

Surs: informaii preluate de autor de pe site-ul de internet al Comisiei Note: Purttorul de cuvnt i desfoar activitatea sub autoritatea Preedintelui i conduce serviciul Purttorului de Cuvnt. Serviciul Purttorului de cuvnt este anexat DG COMM.
a b c d

DG TREN urmeaz s se mpart n dou direcii generale separate. DG SANCO i desfoar activitatea pentru ambii comisari. AIDCO i desfoar activitatea pentru ambii comisari.

multe depind de modul n care Comisia colaboreaz cu instituiile naionale, care n practic pun n aplicare cele mai multe din normele i programele comunitare. n timp, aceast trstur a procesului politicilor a devenit mai explicit, dup cum ilustreaz studiile de caz incluse (a se vedea, de exemplu, Capitolele 6, 10 i 12). Parteneriatul dintre nivelurile naional i european de guvernan a devenit una din trsturile pregnante ale elaborrii politicilor UE. Un mecanism cheie n acest sens este sistemul aa-numit de comitologie. n esen, acesta este foarte simplu: att pentru pregtirea propunerilor de politici, ct i pentru punerea n aplicare a politicilor convenite, Comisia are nevoie de canale regulate de consultare i cooperare cu funcionarii naionali relevani. S-a dezvoltat o reea dens de comitete consultative, de reglementare i de gestionare, care s ofere aceste canale, n mare parte aa cum se ntmpl n fiecare ar. n cazul UE, aceste comitete fac obiectul unor dezbateri procedurale, juridice i politice. Cele mai multe comitete sunt guvernate de aranjamente juridice precise, care variaz n funcie de politic i care realizeaz un echilibru variat al influenei ntre reprezentanii naionali i Comisie. Funcionarea acestor comitete este descris n cteva dintre studiile noastre de caz (a se vedea, de exemplu, Capitolele 6, 14). Comisia a avut cteva momente de impact politic ridicat, mai ales la nceputul anilor 60 i la jumtatea anilor 80, sub preedinia lui Walter Hallstein i, respectiv, Jacques Delors. A avut i perioade de impact sczut, dup criza de la Luxemburg din 1965-1966 (cnd preedintele de Gaulle a retras minitrii francezi de la reuniunile Consiliului), la sfritul anilor 70 i la sfritul anilor 90. Recent, Comisia a fcut obiectul criticilor referitoare la o slab gestionare i coordonare intern, personal suprasolicitat i conducere tern. Comisia Prodi (1999-2004) a demarat un program de reform administrativ, condus de vicepreedintele Neil Kinnock. Comisia Barroso (2004-2009) i-a nceput mandatul cu angajamentul de a mbunti performana Comisiei prin accentul pus pe scopul de a face mai puin, dar mai bine. Comisia se afl ntr-o competiie continu pentru influen cu celelalte instituii ale UE i cu statele membre.

Consiliul uniunii europene

Consiliul UE este att o instituie cu funcii colective, ct i creaia guvernelor membre. n principiu i n drept, exist un singur Consiliu, mputernicit s ia decizii n orice privin, dei structurile sale sunt mai complexe (a se vedea Figura 4.1). De obicei, membrii si sunt minitri din guvernele statelor 65

Helen Wallace

membre, dar minitrii care iau parte la reuniuni variaz n funcie de subiectele discutate, precum i de modul n care guvernele aleg s fie reprezentate. Timpul i practica au rnduit aceast chestiune, Consiliul elabornd configuraii specializate n funcie de domeniile de politici, fiecare dezvoltndu-i propria cultur de cooperare.
FIGURA 4.1

Structurile Consiliului

EFI DE GUVERN

Consiliul European (cel puin de 2 ori pe an)

Justiie i Afaceri Interne MINITRI

Consiliul de Afaceri Generale i Relaii Externe ( lunar)

Ecofin (lunar)

Consiliul Agricultur (lunar)

Alte Consilii specializate

Coreper Coreper II & I FUNCIONARI Comitetul Articolului Comitetul 36 (fostul Politic K4)(CATS) i de Securitate (COPS) Comitetul Articolului 133 (fostul 113) Alte Comitetul comitete Economic Comitetul de nivel nalt i Financiar Special pentru (CEF) Agricultur (CSA)

cca. 250 grupuri de lucru

Pe plan istoric, minitrii de externe au format configuraia principal a Consiliului, reflectnd importana minitrilor de externe n calitate de coordonatori n cadrul guvernelor membre. Cu toate acestea, n practic, minitrii de externe nu pot arbitra ntotdeauna, iar prim-minitrii se implic mult mai mult n afacerile interne i prin intermediul Consiliului European. n ultimii ani, politica extern n sine a devenit prioritar pentru minitrii de externe, dei n anumite chestiuni intersectoriale minitrii de externe rmn principalii decideni (a se vedea Capitolele 9, 10, 16 i 17). Reformele puse n aplicare n 2003 au introdus un Consiliu Afaceri Generale i Relaii Externe (CAGRE), cu dou subdiviziuni, prima pentru coordonarea politicilor interne, iar cealalt pentru abordarea politicilor externe (a se vedea Capitolul 18). Pe msur ce s-a instituit uniunea economic i monetar (UEM), a crescut importana Consiliului Afaceri Economice i Financiare (Ecofin) (a se vedea Capitolul 7). Pe msur ce au devenit active alte domenii noi de politici, au aprut i formaiuni corespunztoare ale ConsiliuluiJAI reprezint un exemplu semnificativ (a se vedea Capitolul 19), iar politica de aprare poate fi urmtorul. 66

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Multiplicarea configuraiilor Consiliului a generat critici cu privire la fragmentarea activitii, conducnd la un efort de reducere a numrului de configuraii distincte. Caseta 4.1 sintetizeaz configuraiile actuale i tiparele lor de activitate. Reuniunile minitrilor sunt pregtite de funcionarii naionali n comitetele i grupurile de lucru ale Consiliului. n mod tradiional, cel mai important dintre acestea este Comitetul Reprezentanilor Permaneni (Coreper), compus din reprezentanii permaneni (Coreper II) i reprezentanii permaneni adjunci (Coreper I) ai reprezentanelor permanente ale statelor membre la Bruxelles. Ambele se ntrunesc cel puin o dat pe sptmn pentru a conveni cu privire la chestiunile nscrise pe ordinea de zi a Consiliului i pentru a le identifica pe cele care trebuie discutate (nu doar adoptate) de ctre minitri. n cteva alte domenii de politici (politic comercial, agricultur, UEM, JAI, PESC), comitete similare de funcionari naionali pregtesc multe dintre reuniunile ministeriale; deseori acestea acioneaz ca principali decideni. Caseta 4.1
Formaiuni ale Consiliului

n drept, Consiliul este o entitate unic, indiferent de portofoliul minitrilor care iau parte la acesta. S-au dezvoltat mai multe formaiuni specializate care reflect gradul de cretere a activitilor n domeniul politicilor i care au o frecven variat a reuniunilor. Aceasta a condus la o structur deosebit de segmentat, cu peste 20 de formaiuni n anii 90. Din 2000 s-au depus eforturi pentru optimizarea Consiliului, prin reducerea numrului formaiunilor mai nti la 16, iar apoi la 9. Totui, unele dintre acestea se reunesc n practic n mai multe seciuni. Din toamna anului 2009, formaiunile au fost urmtoarele, numrul de reuniuni din 2004 i 2008 fiind indicat ntre paranteze: Afaceri Generale i Relaii Externe (CAGRE) afaceri generale i coordonare (2008: 12, 2004: 10) relaii externe (2008: 12, 2004: 9), plus o reuniune oficial i dou reuniuni informale ale minitrilor aprrii n 2008 economie i finane [2008:11 (una la nivel de efi de guvern), 2004: 9], n general succedndu-se reuniunilor Eurogrupului buget (2008: 2, 2004, 2)

Afaceri Economice i Financiare (Ecofin)

Agricultur i Pescuit (2008: 12, 2004: 9) Cooperarea n domeniul Justiiei i al Afacerilor Interne (JAI) (2008: 7, 2004: 9) Competitivitate (pia intern, industrie i cercetare) (2008: 4, 2004: 7) Transporturi, Telecomunicaii i Energie (TTE) (2008: 7, 2004: 5) Mediu (2008: 3; 2004: 3) Ocuparea Forei de Munc, Politic Social, Sntate i Consumatori (EPSCO) (2008: 4, 2004: 4) Educaie, Tineret i Cultur (ETC) (2008: 3, 2004: 3) Consiliul European s-a reunit n mod oficial de cinci ori n 2008 (de apte ori n 2004), o dat informal, iar efii de guvern din rile Eurogrupului i din Regatul Unit s-au reunit de dou ori.

67

Helen Wallace

Reprezentanele permanente cuprind n total aproximativ 1 500 de funcionari naionali, a cror sarcin este de a urmri principalele subiecte negociate n Consiliu, de a pstra legtura cu toate celelalte instituii ale UE i de a menine o strns legtur cu capitalele naionale. Numeroasele grupuri de lucru (n jur de 250) reprezint coloana vertebral a Consiliului i sunt cele care realizeaz negocierea detaliat a politicilor. Membrii acestora provin din reprezentanele permanente sau din capitalele naionale practica variaz. Circa 70% din textele Consiliului sunt convenite n grupuri de lucru, alte 10-15% n Coreper sau alte comitete superioare, lsnd 10-15% pentru minitri. Aceste tipare reflect practica normal a unui guvern naional, unde de obicei reuniunile la nivel naional ale cabinetului sunt pregtite de comitete de funcionari. Guvernele naionale lucreaz n paralel cu Consiliul (Bulmer i Lequesne 2005). Funcionarii naionali urmresc fiecare nivel al discuiilor Consiliului i fiecare domeniu de dezbatere n Consiliu, pregtind poziiile ministeriale i coordonnd politicile naionale. Minitrii naionali sunt implicai n multe dintre aceste activiti; modul i momentul n care sunt implicai depind de practicile naionale i de gradul de interes politic pentru fiecare subiect n rile respective. O mare parte a acestei implicri are loc la nivelul ministerelor, unde funcionarii competeni se consult la rndul lor cu celelalte ramuri ale administraiei centrale, regionale sau locale, cu agenii publice i cu organizaii neguvernamentale sau din sectorul privat relevante. Agregarea poziiilor naionale cade n sarcina unitilor de coordonare din fiecare guvern membru. i n acest caz, practicile variaz n funcie de ar, unele abordri fiind mai centralizate, iar altele mai descentralizate. O descriere cuprinztoare a modului n care se desfoar deliberrile Consiliului trebuie s recunoasc implicarea permanent a administraiilor naionale. Ce face Consiliul n diversele sale formaiuni? n cea mai mare parte negociaz propunerile detaliate de aciune ale UE, deseori n baza unui proiect elaborat de Comisie. De multe ori Consiliul indic n prealabil Comisiei c ar fi binevenit un proiect pe un anumit subiect. n prezent, n cele mai multe cazuri n care propunerile au fost redactate n prim faz de Comisie, PE este colegiuitor, mpreun cu Consiliul (a se vedea mai jos). n aceste domenii de politici, rezultatul procesului de luare a deciziilor depinde de interaciunile dintre cele trei instituii. Dinamica procesului rezid n modul n care apar coaliii n cadrul Consiliului, precum i ntre membrii Consiliului i membrii altor instituii ale UE. n alte domenii, Comisia i PE joac roluri mai marginale, iar Consiliul i controleaz mai mult propria ordine de ziprintre exemple se numr PESC i JAI. n acest caz, este utilizat n mai mare msur propriul Secretariat General al Consiliului. n mod tradiional, acesta nu a fost un organism nsrcinat cu elaborarea politicilor, ci mai degrab un facilitator n luarea colectiv a deciziilor. Totui, creterea volumului de lucru cu privire la PESC i JAI a determinat extinderea considerabil a Secretariatului Consiliului n ultimii ani. n urma Tratatului de la Amsterdam (TA), Secretariatul Consiliului a fost consolidat pentru a aborda chestiunile JAI (a se vedea Capitolul 19) i s-a luat iniiativa important de a-l desemna pe Javier Solana ca Secretar General al Consiliului i nalt Reprezentant al Uniunii, pentru a reprezenta UE pe plan extern i pentru a dezvolta politici mai ferme, cu ajutorul unui personal mai numeros (a se vedea Capitolul 18). n paralel, a fost numit un Secretar General adjunct pentru a supraveghea activitatea obinuit a Secretariatului. n consecin, acum este necesar s considerm Secretariatul Consiliului ca un actor n procesul politicii, ntr-o msur mult mai mare dect nainte (Beach 2005). Aceste aranjamente urmeaz a fi modificate din nou dup punerea n aplicare a TL, cnd va fi numit un ministru de externe al UE, care s combine rolul actual de nalt Reprezentant cu cel de vicepreedinte al Comisiei pentru afaceri externe. Lucrrile Consiliului sunt gestionate de preedinia acestuia (Tallberg 2006, 2008; Warntjen 2008). Aceasta se schimb ntre guvernele membre la fiecare ase luni. Preedinia Consiliului conduce reuniunile la toate nivelurile ntre minitri i funcionari, cu excepia unui numr mic de comitete care au preedinii alese, inclusiv Eurogrupul minitrilor de finane. Totui, conform TL, noul ministru de externe va prezida CAGRE atunci cnd acesta abordeaz afaceri externe. Rolul preediniei implic pregtirea ordinii de 68

O anatomie instituional i cinci metode de politici

zi, precum i conducerea reuniunilor. Preedinia vorbete n numele Consiliului n dialogul cu alte instituii ale UE i cu partenerii externi, n alte chestiuni dect PESC. Deseori, preedinia Consiliului i cea a Comisiei trebuie s colaboreze ndeaproape, de exemplu n negocierile externe, unde competenele n domeniul politicilor sunt divizate ntre nivelul UE i cel naional. n domeniul legislativ, preedinia Consiliului i cea a PE trebuie s colaboreze pentru a reconcilia perspectivele celor dou instituii asupra modificrilor legislative. O ntrebare recurent se refer la msura n care guvernele ncearc s i impun preferinele naionale n perioada n care dein preedinia sau dac experiena le determin s se identifice cu interesele colective ale UE. ntruct cooperarea la nivelul politicilor UE s-a dezvoltat direct ntre guverne, mai degrab dect la ndemnul Comisiei i prin proceduri formale, preediniile succesive au trebuit s acioneze ca principali coordonatori. n mod tradiional, aceasta a fost o caracteristic specific PESC i JAI. Exist anumite ndoieli cu privire la ct de bine poate continua s funcioneze preedinia rotativ ntr-o Uniune cu 27 de membri, iar TL pune un mai mare accent pe preedinia n echip. Este important s se rein c Consiliul este instituia UE care aparine guvernelor membre. Funcionarea actual este dat de modul n care guvernele membre prefer s i gestioneze negocierile reciproce. Regularitatea contactelor i un anumit tipar de socializare determin dezvoltarea unei amiciii specifice n interiorul Consiliului, n special al formaiunilor sale specializate. Uneori, cluburile de minitrin agricultur sau mediu etc.pot utiliza acordurile ncheiate la Bruxelles pentru a-i fora propriile guverne s i asume angajamente care, altfel, ar fi putut s nu fie acceptate la nivel naional. Totui, minitrii i funcionarii care se reunesc n Consiliu sunt subordonai guvernelor lor, sunt membri ai partidelor politice naionale i rspund n faa parlamentelor naionale i a alegtorilor. Astfel, n general, prima lor prioritate este s urmreasc ceea ce pare a fi obiectivul preferat de politic naional. Consiliul petrece o mare parte a timpului jucnd rolul de forum de discuii privind rspunsurile guvernelor membre la propunerile Comisiei. Realizeaz acest lucru prin negociere continu, ncercnd mai ales s ajung la un consens. Regulile formale pentru luarea deciziilor variaz n funcie de domeniul politicii i de perioad uneori unanimitate, uneori vot cu majoritate calificat (VMC), iar alteori (dei rar) majoritate simpl. Regulile de adoptare a deciziilor fac obiectul unor controverse i au fost modificate prin reforme succesive ale tratatelor, n special n urma TN i, potenial, a TL, pentru a corela mai mult ponderile voturilor cu numrul diferit al populaiei statelor membre. n ansamblu, VMC a devenit regula formal n domeniile n care regimurile comunitare sunt consacrate, n timp ce unanimitatea este o cerin n domeniile n care regimurile UE sunt embrionare sau n acele domenii n care guvernele iau pstrat cu tenacitate mai mult control asupra procesului. ntr un an obinuit, circa 30% din deciziile Consiliului se refer la subiecte supuse regulii unanimitii, n timp ce 70% sunt supuse regulii VMC, doar foarte puine decizii lundu-se cu majoritate simpl (a se vedea Figura 4.2). Exist multe nenelegeri cu privire la modul n care se desfoar efectiv acest proces. Tradiia urmririi consensului este foarte puternic, iar voturile explicite sunt relativ rare, chiar atunci cnd sunt posibile din punct de vedere tehnicvoturile sunt contestate explicit doar n circa 20% din deciziile eligibile. n cazul VMC, deseori contientizarea posibilitii votului determin guvernele ezitante s se concentreze pe obinerea unor amendamente n concordan cu preocuprile lor, mai degrab dect pe blocarea ntregului demers. Voturile negative i abinerile nregistrate n mod formal par a fi n principal semnale ctre alegtorii interni. n cazul unanimitii, guvernele sunt n general mult mai nclinate s ntrzie sau s obstrucioneze acordurile, ori s i exercite puterea de blocaj pn la acceptarea punctelor lor de vedere, de obicei n cazul deciziilor majore privind bugetul i cheltuielile (a se vedea Capitolele 9 i 10). n practic, voturile contestate explicit la nivel ministerial sunt concentrate n cteva domenii ale politicilor: circa jumtate sunt decizii operaionale n domeniul agriculturii i pescuitului, iar restul sunt distribuite ntre diverse chestiuni de reglementare, n special n ceea ce privete piaa unic i sntatea public (pentru mai multe detalii, a se vedea Hayes-Renshaw i Wallace 2006, Thomson et al. 2006 i Naurin i Wallace 2008). 69

Helen Wallace

FIGURA 4.2
Regula de vot : V 90% 80% 70% 60% Procentaj 50% 40% 30% 20% 10% 0%
1% 29% 70%

Votul n Consiliu, 20027

VMC UNAN VMS; Voturi nregistrate:
85% 75% 69% 69% 77% 74%

Toate contestate

VMC contestate

26% 22%

29%

28%

30% 23% 15% 25% 20% 15% 22% 20% 15% 22% 25% 23% 25% 19%16% 16%

20%

2%

1%

0 0%

0%

1%

1%

2002/190

2003/196

2004/230

2005/231

2006/204

2007/163

YAni / numr de acte legislative adoptate

Surs:Baza de date a Institut des tudes Politiques, Paris.

Medie 2002-07

Consiliul era n trecut principalul legiuitor n domeniul politicilor UE. Cu toate acestea, pe msur ce PE a dobndit competene legislative, sistemul s-a ndreptat ctre un model bicameral. Astfel, Consiliul ajunge acum la poziii comune care trebuie reconciliate frecvent cu modificrile legislative propuse de parlamentarii europeni n cadrul unei proceduri de conciliere. Aceasta nseamn c, n prezent, Consiliului i se solicit mai explicit o justificare public a preferinelor sale colective, ceea ce reprezint o modificare important a procesului. n anumite domenii de politici, Consiliul rmne ultimul decident. Interesant este c printre acestea se numr anumite domenii consacrate, precum agricultura (a se vedea Capitolul 8), unde PE are nc puine posibiliti de a interveni (dei acest lucru se va schimba n conformitate cu TL), i unele domenii noi de politici n special JAI i PESC unde guvernele membre, prin Consiliu, menin principalul control asupra politicilor. UEM ofer un contrastn acest caz, controlul principal al monedei unice a fost atribuit BCE, n timp ce Ecofin i Eurogrupul (numai minitrii din guvernele membre, ale cror monede fac parte din UEM) fac presiuni pentru obinerea unei mai mari influene n luarea deciziilor (a se vedea Capitolul 7). Este dificil de urmrit tiparele de alinieri sau coaliii din Consiliu. Deseori, guvernele mprtesc preferine din motive specifice. Sunt de asemenea dovezi privind existena a dou clivaje recurente: unul ntre guvernele membre nordice, mai bogate i cele sudice i estice, mai srace, iar cellalt ntre guvernele orientate mai mult i cele orientate mai puin ctre pia (primele incluznd n special noile guverne membre). Dovezile privind un clivaj recurent stnga/dreapta sunt mai puin clare fa de tiparul din PE, dei poziiile guvernelor variaz n funcie de afilierile politice. Care este stilul Consiliului mai mult negociere sau mai mult deliberare? n unele domenii de politici, exist dezacorduri intense i negocieri strategice dure, n special atunci cnd este vorba de noi regimuri (a se vedea Capitolele 7, 8, 9, 10, 15, 18 i 19). n alte domenii de politici, pe msur ce elaborarea politicii devine rutinier sau atunci cnd chestiunile sunt mai tehnice, dovezile evideniaz un stil mai deliberativ (a se vedea Capitolele 5 i 13).

70

O anatomie instituional i cinci metode de politici

n ultimul rnd, cele mai vehemente ngrijorri exprimate au fost cele n legtur cu impactul negativ al extinderii UE la 27 de membri asupra activitii Consiliului, prognozndu-se blocaje ale acesteia. Situaia de pn acum nu susine aceast prognoz Consiliul funcioneaz dup extindere aproape la fel cum funciona nainte (Best et al. 2008, H. Wallace 2007) cu puncte tari i puncte slabe similare: fr blocaje. Cu toate acestea, aa cum se va arta n unele dintre studiile de caz, eterogenitatea sporit a preferinelor din UE27 complic activitatea Consiliului (a se vedea Capitolele 9, 13, 15, 18 i 19).

Consiliul european
Consiliul European a luat natere din reuniunile la nivel nalt ocazionale ale efilor de stat (Frana i Finlanda au preedini cu anumite atribuii de politici care iau parte la reuniuni) sau de guvern (respectiv prim-minitri). Dou reuniuni deosebit de importante, una la Haga n 1969 i alta la Paris n 1972, au stabilit agenda i au creat pachetele de msuri pentru mai muli ani succesivi. ncepnd cu 1974, la ndemnul lui Valry Giscard dEstaing, pe atunci preedintele Franei, Consiliile Europene au devenit regulate, reunindu-se cel puin de dou ori pe an. Reformele succesive ale tratatelor au conferit Consiliului European un cadru mai formal, dei acesta funcioneaz ntr-o anumit msur n afara structurii instituionale principale: va fi incorporat pe deplin n conformitate cu TL. Consiliul European va avea atunci un preedinte permanent, o persoan aleas pentru un mandat de doi ani i jumtate, care poate fi rennoit. Pregtirea reuniunilor i redactarea concluziilor depind n esen de preedinia n exerciiu a Consiliului, iar agenda sa este mult influenat de preferinele guvernului care deine preedinia. n mod tradiional, o reuniune din fiecare semestru era organizat n ara care deinea preedinia, dar n temeiul TN, cu extinderea din 2004, unele ntlniri s-au inut la Bruxelles. n acord cu obiceiurile i practicile, delegaiile naionale prezente n sala de reuniune sunt limitate la preedinte sau prim-ministru i la minitrii de externe, iar uneori la minitrii de finane. Grupuri din ce n ce mai numeroase de ali minitri i funcionari au reuniuni paralele, unde subiectele discutate depind de preocuprile momentului. Conceput iniial ca un loc de discuii neoficiale, Consiliul European a devenit n anii 70 i 80 un forum pentru rezolvarea problemelor asupra crora minitrii de resort nu puteau conveni sau asupra crora existau dezacorduri n cadrul guvernelor membre. n mod tradiional, Consiliului European i s-a lsat sarcina de a rezolva controversele periodice majore cu privire la veniturile i cheltuielile UE (a se vedea Capitolele 9 i 10). n plus, Consiliul European a devenit, ncepnd cu negocierile asupra Actului Unic European (AUE) din 1985, principalul forum pentru stabilirea reformelor aduse tratatelor n etapele finale ale Conferinelor interguvernamentale (CIG). De la sfritul anilor 80, Consiliul European a devenit din ce n ce mai mult scena a ceea ce Peterson (1995) numete deciziile istorice n UE, n special n chestiunile importante i mai strategice legate de noile sarcini fundamentale ale UE i n cele care i definesc identitatea ca domeniu de aciune colectiv. Unele dintre studiile noastre de caz, n special Capitolele 7, 9, 17, 18 i 19, nregistreaz poziiile Consiliului European ca principalele repere n evoluia politicilor. Nivelul activitii a crescut, reflectnd o preocupare din ce n ce mai mare din partea majoritii liderilor politici naionali de a prelua controlul asupra orientrii UE, inclusiv la Consiliile Europene de primvar care urmresc progresul realizat n legtur cu Strategia Lisabona. Birourile acestora au o legtur electronic direct (Primenet), iar n context naional sunt puternic angajai n formularea politicilor europene la nivel naional. n ansamblu, Consiliul European a ajuns s exercite din ce n ce mai mult o conducere politic explicit n procesul UE, n ciuda bazelor sale organizaionale slabe. TL urmrete s consolideze Consiliul European, n special prin numirea unui preedinte permanent.

71

Helen Wallace

Parlamentul european
PE ales n iunie 2004 i care, ncepnd cu 2007, a inclus deputai din Bulgaria i Romnia avea 785 de membri (MPE) alei n mod direct, pe baza reprezentrii proporionale, n cele 27 de state membre. Alegerile din iunie 2009 desfurate n conformitate cu prevederile TN au generat 736 de membri (754 n temeiul TL). Iniial, acesta era compus din parlamentari naionali, dar, n 1978, o modificare a tratatului a prevzut alegeri directe, primele desfurndu-se n 1979. Datorit sensibilitii statelor membre, sediul su este mprit ntre Luxemburg, Strasbourg i Bruxelles. MPE provin din contexte diferite; unii au fost politicieni naionali, alii au avut o experien profesional diferit, iar pentru civa PE a nsemnat etapa iniial n carier. PE este organizat n grupri parlamentare, dintre care pe departe cele mai mari i mai importante sunt Partidul Popular European, o grupare de centru-dreapta, i Socialitii Europeni situai la centru-stnga. Grupuri parlamentare mai mici includ coaliii ale deputailor liberali, ecologiti, de extrem dreapta, de extrem stnga, euro-sceptici sau naionaliti. Importana acestor grupri a crescut de-a lungul timpului, majoritatea deputailor votnd mai degrab n cadrul propriilor grupuri parlamentare dect n funcie de naionalitate. O mare parte a lucrrilor PE se desfoar n comisiile sale specializate, care au devenit din ce n ce mai competente n analiza detaliat a unor chestiuni specifice de politici, ntr-o mai mare msur dect n multe parlamente naionale. n primii ani ai UE, PE a avut un rol marginal n procesul politicii, avnd numai competene consultative, exceptnd puterea de a demite Comisia prin moiune de cenzur. n cursul anilor 70, PE a dobndit competene importante n ceea ce privete bugetul UE, n special n anumite domenii de cheltuieli (dei, n mod semnificativ, nu i cu privire la cele mai multe cheltuieli n domeniul agriculturii) (a se vedea Capitolul 9). n anii 80 i 90, rolul PE s-a transformat, acesta dobndind competene legislative prin reforme succesive ale tratatelor. Acestea au fost raionalizate de TA n: codecizie cu Consiliul ntr-o gam larg de domenii de politici, cooperare cu Consiliul n alte domenii, n special n ceea ce privete aspecte legate de UEM, i consultare n acele domenii n care guvernele membre priveau cu ngrijorare implicarea n proces a deputailor, printre care agricultura i JAI. n plus, PE trebuie s i dea avizul conform formal asupra anumitor chestiuni: printre acestea se numr anumite acorduri cu ri tere i extinderea (a se vedea Caseta 4.2). TL supune domeniile mai legislative (inclusiv anumite chestiuni privind agricultura) codeciziei i raionalizeaz procedurile. Rezultatul net al acestor schimbri este c PE este o for de care trebuie s se in seama ntr o gam larg de domenii de politici. n multe privine, este un partener necesar pentru Consiliu, dei unul cu o autoritate electoral contestat, din cauza ratei de participare destul de sczute la alegerile europene din multe state membre. n numeroase domenii care implic norme detaliate, PE are un impact real, dup cum arat unele dintre studiile de caz din acest volum, acesta fiind aadar la rndul su inta celor din afara instituiilor, care ncearc s influeneze legislaia (a se vedea, de exemplu, Capitolele 8, 13, 14 i 15). Totui, exist alte domeniiJAI, PESC i, destul de surprinztor, pn la acest moment, PACunde acesta nu are niciun cuvnt de spus. n 1999, PE a dobndit o mai mare importan politic, datorit rolului su determinant n demisia Comisiei Europene ca urmare a proastei administrri financiare. n 2004, PE a ntrziat instalarea noii Comisii, din cauza criticilor la adresa componenei sale. Este probabil ca aceast importan politic crescut a PE s i permit s influeneze n viitor mult mai mult procesul politicii n ansamblu. n 2009, PE nu s-a grbit s i dea avizul cu privire la preedintele Comisiei.

72

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Caseta 4.2
Consultare

Competenele Parlamentului European

Propunerile Comisiei ctre Consiliu sunt transmise PE pentru emiterea unui aviz. PE poate s sugereze modificri, s ntrzie adoptarea unei rezoluii pentru oficializarea avizului sau s trimit chestiunea napoi la comisia sau comisiile relevante. Se aplic n cazul: agriculturii i al acelor chestiuni JAI (din ce n ce mai multe) care aparin cadrului comunitar. Cooperare (articolul 252 din Tratatul CE, fostul articol 189c din Tratatul CEE) Propunerile Comisiei sunt transmise Consiliului pentru o poziie comun i PE pentru o prim lectur, n care acesta poate propune modificri. La a doua lectur, PE poate ncerca s modifice poziia comun a Consiliului sau o poate respinge cu majoritate absolut. Consiliul poate trece peste votul de respingere al PE numai n unanimitate. Ca alternativ, PE i Consiliul ncearc s negocieze un acord n cadrul unei proceduri de conciliere. Se aplic n cazul: unor aspecte limitate ale uniunii economice i monetare. Codecizie (articolul 251 din Tratatul CE, fostul articol 189b din Tratatul CEE) O procedur legislativ bicameral n care Consiliul i PE adopt legislaie de comun acord. Consiliul i PE pot conveni asupra unei propuneri la prima lectur (n 2008, aproape trei sferturi din chestiunile relevante). Dac sunt n dezacord la a doua lectur, PE poate respinge cu majoritate absolut propunerea, care n acest caz nu poate fi adoptat. Sau PE poate modifica poziia comun a Consiliului cu majoritate absolut, caz n care procedura de conciliere are loc ntre Consiliu (n general Coreper I) i PE. Rezultatele concilierii trebuie aprobate la a treia lectur att de Consiliu (VMC), ct i de PE (majoritatea voturilor exprimate). Propunerea este respins dac nu exist un acord. Se aplic ncepnd cu TA n cazul: celor mai multe domenii ale legislaiei, dac nu sunt formulate excepii explicite sau dac nu se ncadreaz ntr-una din celelalte proceduri; TL extinde sfera de aplicare a acestei proceduri. Avizul conform n privina anumitor chestiuni, PE trebuie, printr-un vot unic, s i dea avizul conform cu o majoritate absolut a membrilor si. Se aplic n cazul: anumitor acorduri internaionale, al tratatelor de extindere i acordurilor cadru privind fondurile structurale. Buget (articolele 272-3, fostele articole 203-4 din Tratatul CEE) PE poate ncerca s modifice cheltuielile obligatorii sau s aduc amendamente cu privire la cheltuielile neobligatorii. Trebuie s aprobe bugetul n ansamblu, iar ulterior s efectueze descrcarea de gestiune pentru cheltuielile efective din anul anterior (a se vedea Capitolul 9). Instalarea membrilor Comisiei [articolul 214 alineatul (2) din Tratatul CE, fostul articol 158 alineatul (2) din Tratatul CEE] ncepnd cu TA, PE are dreptul de a aproba desemnarea preedintelui Comisiei. PE i audiaz individual pe membrii Comisiei desemnai i supune votrii aprobarea ntregului colegiu. Moiunea de cenzur privind activitatea Comisiei (articolul 201 din Tratatul CE, fostul articol 144 din Tratatul CEE) PE poate adopta o moiune de cenzur privind colegiul membrilor Comisiei cu o majoritate de dou treimi a membrilor si. Not: TL va extinde unele dintre aceste competene.

73

Helen Wallace

Curtea european de Justiie

A devenit clar nc de timpuriu pentru observatorii ateni ai UE c rolul i supremaia dreptului vor fi de o importan critic n ancorarea regimurilor politicilor UE. Dac sistemul juridic ar putea asigura o rat ridicat de conformitate, un mod de a oferi interpretri demne de ncredere asupra textelor contestate i un mijloc de a oferi compensaii celor pentru care a fost creat legea, atunci procesul UE n ansamblu ar obine o soliditate i o predictibilitate care ar contribui la susinerea acestuia. CEJ a fost instituit n primele tratate; acestea au rmas practic neschimbate de atunci, cu excepia modificrilor necesare pentru a face fa cantitii de munc din ce n ce mai mare i extinderilor succesive ale UE. Cu sediul la Luxemburg, CEJ este constituit din 27 de judectori i 8 avocai generali, care emit avize prealabile privind cauzele. CEJ este un fel de instan suprem, capabil s ofere un cadru cuprinztor de jurispruden i s rezolve litigiile, att n cauze transmise prin intermediul instanelor naionale, ct i n cele care i sunt naintate direct. n 1986, AUE a instituit o a doua instan, Tribunalul de Prim Instan (TPI) (Tribunalul, n conformitate cu TL), compus n prezent din 27 de judectori, pentru a contribui la gestionarea fluxului ridicat de cauze n anumite domenii stabilite, n special n cel al politicii n domeniul concurenei. Sanciunile Curii sunt reprezentate, n cea mai mare parte, de autoritatea propriilor hotrri, susinute n unele cazuri de capacitatea de a impune amenzi acelora (n general, societilor) n privina crora s a constatat c au nclcat dreptul UE. TUE a conferit CEJ competena de a amenda guvernele membre pentru neaplicarea legislaiei europene. Mai mult, ca urmare a propriilor sale hotrri (n special a uneia din cauzele Factortame n domeniul pescuitului; Lequesne 2005), pot fi pretinse daune mpotriva guvernelor care nu pun corect n aplicare dreptul european. edinele instanelor sunt publice, dar deliberrile sunt private i, dac este necesar, hotrrile se iau cu majoritate de voturi; rezultatele voturilor nu sunt fcute publice, iar opiniile minoritare nu sunt exprimate. De la nceputul anilor 60, o serie de cauze cheie au stabilit principii importante ale dreptului european, precum: supremaia dreptului comunitar asupra legislaiei statelor membre; efectul direct al dreptului comunitar n ordinea juridic naional; o doctrin a proporionalitii i o alta a nediscriminrii bazate pe naionalitate ntre resortisanii statelor membre ale UE. Procednd astfel, CEJ a permis clarificarea supremaiei i rolului dreptului dincolo de cele prevzute n mod specific n tratate, iar jurisprudena sa pune n discuie periodic politicile unuia sau altuia dintre guvernele membre. n anumite domenii de politici, deciziile Curii s-au numrat printre forele cheie n dezvoltarea regimurilor de politici ale UE (a se vedea Capitolele 5, 6 i 11). Apendicele 1 (de la sfritul acestui volum) rezum tiparul i volumul cauzelor naintate celor dou instane. Aceast prezentare foarte cuprinztoare, realizat special pentru acest volum, a cauzelor naintate CEJ, grupate pe domenii de politici, ne ofer o imagine complet a tiparului de litigii. Numrul cauzelor aflate pe rolul Curii este impresionant, ajungnd la 400 n anii 80 i crescnd la peste 500 ncepnd cu 1999, numrul de cauze naintate TPI fiind la rndul su substanial, dei n ambele cazuri ar trebui sczute cauzele referitoare la personalul UE. O cretere a numrului de cauze pare s existe dup fiecare extindere a UE. Agricultura ocup de departe primul loc, fiind urmat de libera circulaie a persoanelor, de libertatea de stabilire i de libera circulaie a mrfurilor, care genereaz multe procese, la fel ca i chestiunile privind impozitarea, dei cu unele variaii n timp. Numrul cauzelor referitoare la concuren i la ajutoarele de stat rmne important. n ultima vreme, i cauzele privind mediul i protecia consumatorilor au devenit mai numeroase, reflectnd o cretere a activitilor politicilor n aceste domenii. Studiile noastre de caz vor conine comentarii suplimentare despre rolurile instanelor. Aceast puternic dimensiune juridic are o influen substanial asupra procesului politicii. Decidenii acord o atenie deosebit sensului juridic al textelor pe care le creeaz; susintorii politicilor caut norme juridice n scopul atingerii obiectivelor lor, deoarece tiu c acestea sunt favorizate de sistemul instituional; reformatorii politicilor pot utiliza uneori cauzele pentru a modifica impactul 74

O anatomie instituional i cinci metode de politici

politicilor UE; i, n general, se presupune c normele vor fi mai mult sau mai puin respectate. Astfel, decidenii trebuie s aleag cu atenie articolele din tratat pe care s le utilizeze ca temei legal i s analizeze cu atenie tipul de legislaie pe care l vor crea. UE elaboreaz trei tipuri principale de acte normative. Regulamentele sunt direct aplicabile n statele membre odat ce sunt promulgate de instituiile UE. Directivele trebuie transpuse n legislaia naional, ceea ce permite o oarecare flexibilitate guvernelor membre, dar n limitele stabilite de CEJ. Deciziile sunt instrumente juridice mai limitate, aplicate n mprejurri specifice sau anumitor destinatari, cum este cazul politicii n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6). Toate cele trei tipuri de acte normative pot fi elaborate de Comisie (n baza competenelor delegate), de Consiliu sau n comun de Consiliu i PE (n baza codeciziei). n plus, toate pot fi contestate n faa instanelor naionale i europene. Vigoarea sistemului juridic european este una din trsturile cele mai distinctive ale UE. Aceasta a contribuit la consolidarea competenelor i la sfera de acoperire a procesului UE, dei n ultimii ani CEJ a devenit ceva mai prudent n hotrrile sale. De asemenea, ar trebui menionat c, n anumite domenii de politici, guvernele membre au depus eforturi considerabile pentru a exclude CEJ. O parte a justificrii structurii cu trei piloni din TUE a fost pstrarea PESC i JAI n afara sistemului juridic european. Chiar dac TA a contribuit ntr-o oarecare msur la includerea mai ampl n sistem a anumitor elemente ale JAI i Schengen, rmne de vzut n ce msur acestea vor fi aduse sub jurisdicia CEJ. Adoptarea Cartei Drepturilor Fundamentale, iniial la nivel declarativ, adaug o nou dimensiune important, dei implicaiile sale juridice sunt contestate chiar i n temeiul TL. ntr-o anumit msur, aceasta l apropie de cealalt ordine juridic european, bazat pe Convenia European a Drepturilor Omului, legat de Consiliul Europei.

Cadrul instituional mai larg

Sistemul instituional al UE include o serie de organizaii suplimentare care au un impact asupra politicilor UE sau ofer instrumente pentru acestea. Unele sunt consultative. Unele furnizeaz mecanisme de control. n timp ce altele ofer elemente operaionale autonome.

Consultare i lobby
Tratatele fondatoare au instituit Comitetul Economic i Social (i Comitetul Consultativ pentru CECO), ca punct de acces al grupurilor socioeconomice la procesul politicii. Crearea acestuia s-a inspirat din tradiiile corporatiste ale anumitor state membre fondatoare. Nu a devenit totui un organism influent n procesul politicii. n schimb, ncepnd cu anii 60, grupurile socioeconomice i-au gsit propriile puncte de acces mai directe, att prin intermediul confederaiilor de la nivelul UE, ct i prin intermediul organizaiilor sectoriale ale comercianilor i productorilor. Acestea au devenit i mai active n perioada dezvoltrii pieei unice europene. De asemenea, firmele mari au depus eforturi pentru a stabili legturi cu instituiile UE, unele din ele tot din anii 60, dar ntr-un numr mai mare i cu mai mare for de la nceputul anilor 80. O evoluie mai recent a fost intensificarea activitii grupurilor i grupurilor de lobby reprezentnd interesele societale, consumatorii, ecologitii, organizaiile femeilor i a unei serii din ce n ce mai mari de alte grupuri de lobby i organizaii neguvernamentale (ONG-uri). Ilustrri ale activitilor acestor diverse tipuri de grupuri pot fi gsite n multe din studiile noastre de caz. TUE a introdus un al doilea organism consultativ, Comitetul Regiunilor (CR), drept rspuns la implicarea extensiv a autoritilor locale i regionale n efortul de a influena acele politici ale UE care aveau impact asupra lor. CR asigur un forum multilateral politicienilor de la nivel regional i local din 75

Helen Wallace

statele membre, precum i posibilitatea mbuntirii credibilitii lor politice la nivel local. Totui, cel puin la fel de important este lobby-ul direct al autoritilor subnaionale (locale i regionale), multe dintre acestea avnd birouri proprii la Bruxelles. De asemenea, aceleai autoriti subnaionale depun eforturi pentru influenarea poziiilor de politici naionale i a aplicrii programelor comunitare. Capitolul 10 comenteaz acest aspect n legtur cu fondurile structurale.

Control i supraveghere
La jumtatea anilor 70 au nceput s apar preocupri referitoare la faptul c procesul politicilor UE era supus n mic msur controlului extern. n acea perioad, PE avea puine competene, iar parlamentele naionale acordau relativ puin atenie legislaiei i programelor UE. Creterea i diversificarea bugetului UE i a programelor de cheltuieli au fost cele care au condus la controversele cu privire la caracterul inadecvat al supravegherii. Aceasta a determinat crearea Curii de Conturi Europene prin Tratatul privind bugetul din 1975. Din 1978 aceasta a depus eforturi, de la sediul su din Luxemburg, n direcia evalurii n mod sistematic att a creterii veniturilor, ct i a cheltuielilor (a se vedea Capitolul 9). Att n rapoartele anuale, ct i n rapoartele specifice, aceasta a atras atenia asupra diferitelor deficiene ale procesului bugetar gestionat de Comisie i de ageniile naionale. Circa patru cincimi din cheltuielile bugetare ale UE sunt efectuate de ageniile naionale. Timp de muli ani, multe din criticile sale nu au fost luate n seamguvernele membre ezitau s se confrunte cu unele dintre probleme, PE avea alte preocupri, iar Comisia subevalua n mod constant importana unei bune administrri financiare. La sfritul anului 1998, aceast situaie s-a schimbat, din cauza scandalului cu privire la presupusa proast administrare financiar a Comisiei. Un alt nou instrument de control post hoc este reprezentat de Ombudsmanul European, ataat PE, n temeiul dispoziiilor TUE. Obiectivul, mprumutat din practica nordic, este de a furniza persoanelor fizice un canal pentru tratarea cazurilor de administrare defectuoas. Acest oficiu a fost responsabil de mbuntiri modeste ale funcionrii procesului politicii la nivel micro. O parte a controlului i a supravegherii depinde de instituiile naionale, att parlamentare, ct i financiare. Parlamentele naionale nu au fost recunoscute oficial n sistemul instituional dect la nceputul anilor 90. Fiecare stat membru i elaborase procedurile proprii, n mare parte destul de limitate, de supraveghere parlamentar naional a politicilor UE. Aceeai nemulumire care condusese la o anumit consolidare a procedurilor europene a nceput s provoace o dezbatere asupra supravegherii naionale. Att TUE, ct i TA menioneaz importana ncurajrii acesteia, iar TL prevede un mecanism prin care parlamentele naionale s arate un cartona galben n cazul propunerilor apreciate ca fiind prea invazive. Decidenii de la nivelul UE, n special de la nivelul Comisiei, sunt supui unor presiuni din ce n ce mai mari pentru a acorda o atenie sporit discuiilor din cadrul parlamentelor naionale i se prezint cu mai mult promptitudine n faa comisiilor de anchet ale parlamentelor naionale. Aceast cretere a sensibilitii fa de preocuprile naionale devine o trstur mai pregnant a procesului politicilor UE. ntr-adevr, ncepnd cu luna octombrie 2009, parlamentele naionale din toate statele membre, cu excepia Maltei i a Spaniei, i-au deschis birouri la Bruxelles pentru a monitoriza politicile UE. Unele persoane consider cooperarea intensificat dintre PE i parlamentele naionale drept o direcie promitoare. Altele susin c, pn n prezent, de exemplu prin COSAC (Confrence des Organes Spcialises aux Affaires Europennes), care reunete de dou ori pe an reprezentani ai comisiilor de supraveghere a CE din cadrul parlamentelor naionale, experiena a fost dezamgitoare.

76

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Alte agenii i bnci

Cea mai veche agenie autonom este Banca European de Investiii (BEI), instituit prin Tratatul de la Roma (CEE). Sarcina sa era i este s acorde mprumuturi pentru investiii convenite n sprijinul obiectivelor UE, att n cadrul UE, ct i n rile tere asociate. Aceasta funcioneaz ca o banc privat, cu un rating de credit AAA pe pieele monetare. Activitatea sa este mai mult sau mai puin coordonat prin programe administrate direct de ctre Comisie, precum fondurile structurale. Aceasta a avut o potenial perioad de vrf la nceputul anilor 90, dup prbuirea sistemului comunist n Europa Central i de Est. Totui, s-a luat decizia nfiinrii unei noi instituii separate, Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare (BERD), pri interesate fiind statele postcomuniste n tranziie i alte state occidentale. Ar mai trebui menionat i un alt fenomen: n ultimul deceniu, n UE a existat o tendin de a subcontracta o parte din activitile de punere n aplicare a politicilor ctre agenii, oglindind astfel o practic din ce n ce mai comun n multe state membre. S-a nfiinat un grup de agenii executive care s administreze programele pentru care Comisia nu avea personal disponibil sau nclinaie, de exemplu Oficiul de Ajutor Umanitar (ECHO) i oficiul care administreaz programul Socrates de schimburi educaionale. Un alt grup de agenii gestioneaz funciile de reglementare, precum Autoritatea European pentru Sigurana Alimentar (AESA) (a se vedea Capitolele 8 i 13) sau funciile operaionale, precum Europol (a se vedea Capitolul 19). Un al treilea grup presteaz servicii directe pentru instituiile UE, precum Centrul de Traduceri. Au existat anumite discuii cu privire la posibilitatea extinderii acestui proces, de exemplu prin instituirea unui Oficiu European al Concurenei, separat n mod clar de Comisie, sau prin intermediul unor reele de autoriti naionale de reglementare (a se vedea Capitolele 6 i 15). Cel mai important exemplu de agenie operaional nou i autonom este Banca Central European (BCE) din Frankfurt (a se vedea Capitolul 7). Lupta din 1998 privind persoana care s ocupe pentru prima dat funcia de preedinte al acesteia a fost un indicator al importanei anticipate acordate unei agenii care urma s fie deosebit de independent ntr-un domeniu crucial de politici, cu mare relevan politic. Dezvoltarea propriei identitii funcionale i operaionale a Bncii Central Europene a demarat n mod impresionant. Rmne de vzut care va fi autonomia BCE pe termen lung; civa minitri de finane i-au exprimat deja n mod clar dorina de a avea un control mai sporit. Astfel, se observ o proliferare a ageniilor destinate aplicrii regimurilor i programelor UE. Acest caracter difuz al aranjamentelor privind funcionarea politicilor i a programelor s-a accentuat n ultimii ani. Aceasta pare s fie o trstur persistent a procesului politicilor, n special n ceea ce privete punerea n aplicare a acestora, fiind astfel de natur s fragmenteze structurile instituionale. Aceasta ar trebui s ne determine s ne schimbm imaginea despre Comisie ca organ executiv centralizat i centralizator.

instituiile naionale
Instituiile din statele membre sunt de asemenea elemente fundamentale ale arhitecturii instituionale a UE i parteneri n procesul politicilor UE (Bulmer i Lequesne 2005). Dimensiunea european nu este doar un supliment la activitatea guvernelor naionale; n mod real i tangibil, guvernele naionale i alte autoriti i agenii furnizeaz o mare parte din seva operaional a UE. Pn la urm, n anumite privine ceea ce face sistemul UE este s extind resursele de politic disponibile ctre statele membre. Studiile de caz din acest volum ilustreaz o varietate de moduri n care se realizeaz aceast extindere. nvarea modului de gestionare a acestei dimensiuni suplimentare a politicilor publice naionale a fost una din cele mai importante ncercri cu care s-au confruntat guvernele naionale n ultimii 50 de ani. 77

Helen Wallace

Administraiile centrale din fiecare stat membru au trebuit s se confrunte cu o mare parte din aceast provocare, iar modelele de rspunsuri au variat mult de la caz la caz. Generaliznd, se poate spune c experiena a fost oarecum diferit fa de ceea ce se ateptau muli comentatori. Tendina nu a fost att de ajustare defensiv n faa pierderii atribuiilor de elaborare a politicilor, ci mai degrab o abordare din ce n ce mai nuanat, n majoritatea statelor, n vederea incorporrii i includerii dimensiunii europene. Totui, aceasta nu a nsemnat c administraiile centrale pot funciona drept gardieni ntre nivelul naional i cel european. Punctele de acces transfrontalier i oportunitile de construire a unor reele i coaliii transnaionale au proliferat constant, att n ceea ce privete ageniile publice, ct i actorii privai. Actorii naionali joac roluri importante i influente n toate etapele procesului politicilor europene. Totui, oportunitile de acces i influen nu sunt distribuite uniform n cadrul statelor membre. Agenii economici i organizaiile non-guvernamentale (ONG-uri) par s funcioneze cel mai flexibil att la nivelul european ct i la cel naional. Autoritile subnaionale au devenit din ce n ce mai capabile, dei rmne de vzut ct de mult influen exercit. Parlamentele naionale s-au adaptat mult mai lent, numrndu-se printre instituiile naionale cele mai afectate de apariia unei puternice dimensiuni europene de elaborare a politicilor.

O metod comunitar sau mai multe metode de politici?

Esenial n abordarea noastr asupra elaborrii politicilor n UE este opinia c aceasta include mai multe metode diferite de politic, ilustrate de studiile de caz din acest volum. Aceste metode de politic am identificat cincisunt rezultatul urmtoarelor elemente: evoluia i experimentarea n timp n UE, schimbrile intervenite n procesele naionale de elaborare a politicilor i evoluia comportamentului economic i social. Putem observa reorganizri importante ale rolurilor i comportamentului diverilor actori cheie, ale abordrii dilemelor de politic i ale instrumentelor utilizate n abordarea acestora. Are loc o dezbatere continu cu privire la maniera de stabilire a echilibrului dintre delegarea atribuiilor de politic ctre UE i pstrarea celor care revin statelor membre, desfurat din ce n ce mai mult n umbra fenomenului de globalizare i a provocrilor la care este supus modelul economic occidental. Fenomenul de contestare privete att politica nalt a UE, ct i adecvarea funcional a uneia sau alteia dintre metodele de politic. De importan deosebit este i chestiunea manierei n care UE s-a adaptat de la formula sa original restrns de doar ase state relativ asemntoare la o formul extins de 27 de state mai degrab eterogene cu moteniri, practici i caracteristici socio-economice diferite. Elaborarea politicilor UE nu are loc niciodat ntr-un vid, ci dimpotriv, ntr-un context cu locaii multiple de abordare a chestiunilor de politic, de la nivel local pn la cel global, trecnd prin procese att formale ct i informale. Figurile 4.3 i 4.4 indic dou imagini ale elaborrii politicilor n locaii multiple. Decidenii europeni trebuie s gestioneze conexiunile dintre aceste locaii diferite, iar uneori trebuie s o aleag pe cea pe care o prefer n abordarea unei anumite chestiuni (forum-shopping). Am stabilit cinci variante de metode n care procesul politicii din cadrul UE gestioneaz elaborarea zilnic a politicilor: metoda comunitar clasic; metoda UE de reglementare; metoda de distribuie n cadrul UE; coordonarea politicilor; i transguvernamentalismul intensiv. Aceste metode nu includ domeniul politicii constitutive sau cel de modelare a sistemului n ceea ce privete arhitectura politic i instituional de ansamblu a UE. Acestea sunt identificate aici sub forma unei 78

O anatomie instituional i cinci metode de politici

FIGURA 4.3

Locaii ale elaborrii politicii de mediu

local

naiona l

european

global

FIGURA 4.4

Locaii ale elaborrii politicii externe i de securitate

UE naional NATO global

tipologii ideale cu obiectivul deliberat de a depi dihotomia supranaional/interguvernamental n ceea ce privete modalitile de aciune. Argumentul nostru principal este c tiparele de elaborare a politicilor n UE sunt diferite, nu numai datorit controverselor permanente asupra atribuiilor de politic care se transfer dinspre procesele naionale ctre cele europene, ci i datorit diferenelor funcionale ntre domenii de politic i perspectivelor n schimbare asupra modalitilor de dezvoltare a guvernrii i guvernanei contemporane. Tabelul 4.2 rezum caracteristicile principale ale acestora. Majoritatea domeniilor sectoriale de politic nu se ncadreaz clar ntr-o singur metod de politic i exist o puternic variaie n timp att n cadrul sectoarelor de politic, ct i ca rspuns la evenimente i contexte. Astfel cum vom vedea n studiile de caz din prezentul volum, variaiile se menin, iar hibridarea ntre aceste tipuri ideale este larg rspndit. Ne vom ntoarce la acest aspect n Capitolul 20.

79

Helen Wallace

80
Metoda de reglementare Variabil Rar (depirea blocajelor) Stabilirea agendei i asigurarea ordinii Stabilirea agendei i punerea n aplicare Dezvoltator de reele Marginal Stabilete parametrii n negocierile majore Limitat Stabilete direcia Ridicat, dar limitat Sczut spre moderat Sczut Metoda de distribuie Coordonarea politicilor Transguvernamentalismul intensiv Colegiuitor (VMC) Procesul de luare a deciziilor (n principal unanimitate) Deliberare Predominant (stabilirea agendei i procesul de luare a deciziilor) Impact limitat Marginal Dialog limitat Exclus pentru dispoziiile juridice cu caracter neobligatoriu Exclus Exclus Semnificativ Punerea n aplicare i Trezorieri i beneficiari aplicarea legii (reele de reglementare) Reele de politici publice i un anumit grad de autoreglementare Laboratoare i elevi Actori cheie Administraii subnaionale Comuniti i alte agenii epistemice Exclus

TABELUL 4.2

Metodele politicilor UE pe scurt

Metoda comunitar

Gradul de centralizare

Ridicat

Rolul Consiliului European

Rar (depirea blocajelor)

Rolul/Rolurile Comisiei

Delegare extensivstabilirea agendei, punere n aplicare, i reprezentare extern

Rolul Consiliului de Minitri (regula de adoptare a deciziilor)

Procesul de luare a deciziilor (VMC)

Rolul PE

Impact consultativ limitat Colegiuitor

Impactul CEJ

Ocazional, dar semnificativ

Statele membre

Punerea n aplicare n subordonare a politicii comune

Implicarea altor actori

Blocajul prilor interesate (comunitate de politici publice)

Resurse Fr costuri bugetare Concentrare pe transferuri Fr costuri inter-regionale, sprijin bugetare sectorial i bunuri publice limitate nceputul anilor 70 Sfritul anilor 90 pentru utilizarea MDC Concuren, pia unic, mediu, din ce n ce mai mult PAC, aspecte noi de politic comercial, aspecte de politic social i de ocupare a forei de munc Buget, coeziune Ocuparea forei de munc, politic fiscal, aspecte de JAI, reform economic PESC, JAI Sfritul anilor 60 nceputul anilor 70 Importan sporit a finanrii pentru bunuri publice

Comune

Perioada supremaiei

Sfritul anilor 60- anii 70 Sfritul anilor 80

Exemple principale

n special PAC tradiional, politica comercial tradiional

O anatomie instituional i cinci metode de politici

81

Helen Wallace

Metoda comunitar clasic

O mare parte din literatura privind integrarea vest-european i UE a luat ca punct de plecare apariia unei singure metode comunitare predominante de elaborare a politicilor. ntruct politica agricol comun (PAC) a reprezentat o prioritate nc de la nceputurile CEE, aceasta a stabilit modelul, definit la sfritul anilor 60 aproximativ dup cum urmeaz: un puternic rol atribuit prin delegare Comisiei Europene n elaborarea, negocierea i executarea politicilor i gestionarea interfeei cu exteriorul; un rol mai puternic pentru Consiliul de Minitri prin negociere strategic i acorduri privind msurile; o ancorare a prilor interesate, n acest caz fiind vorba de interesele agricole, prin cooptarea lor ntr-un proces european care le oferea recompense mai bune dect politicile naionale; un angajament al ageniilor naionale ca organe executive subordonate ale unui regim convenit n comun; o distanare de influena reprezentanilor alei la nivel naional i posibiliti limitate de influen din partea PE; o interferen ocazional, dar definitorie, a CEJ, pentru consolidarea autoritii judiciare a regimului comunitar; i recursul la elaborarea colectiv a politicilor, ca expresie a unei solidariti durabile. Modelul a fost etichetat ca o form de elaborare supranaional a politicilor, n care competenele erau transferate de la nivelul naional la cel european. Acesta era structurat dup o logic funcionalist, n care puteau fi inclui cei interesai de un anumit sector al politicilor, construindu-se loialiti transnaionale, fiind mediat ns de o form de politic n care elitele politice i economice se nelegeau pe ascuns pentru promovarea intereselor lor diverse i de multe ori diferite. La nivelul funcionrii Consiliului, Scharpf (1988) a identificat o capcan a deciziei comune, care ridica obstacole nalte n calea revizuirii unei politici comune ulterior convenirii asupra acesteia ca urmare a puterii juctorilor veto. Gradul de coresponden dintre acest model i realitate, chiar i n cazul agriculturii, este subiect de dezbatere. Capitolul 8 sugereaz c adevrata poveste a PAC poate fi diferit, una n care politicile naionale determin n mai mare msur rezultatele. Interesant este c, nici regimul n domeniul pescuitului, care se dorea sa imite regimul PAC i care includea o puternic delegare a competenelor pentru gestionarea cotelor, nu se ncadreaz nici el foarte bine n model (Lequesne, 2005). Diverse aspecte ale politicii comerciale a UE prezint unele caracteristici ale acestei abordri, dat fiind delegarea considerabil ctre Comisie a gestionrii instrumentelor i acordurilor comerciale (a se vedea Capitolul 16). n primii ani se anticipase c aceast modalitate se va aplica n alte sectoare cu un puternic caracter funcionalist. Aceast versiune a metodei comunitare a stabilit multe puncte de referin, att pentru practicieni, ct i pentru comentatori. Exist surprinztor de puine exemple de alte politici comune introduse conform metodei comunitare clasice, cu un proces instituional centralizat i ierarhic, o delegare clar a competenelor i urmrind o integrare pozitiv. Moneda unic este poate cel mai potrivit exemplu. Totui, n acest caz, dup cum vom vedea n Capitolul 7, competenele instituionale delegate sunt centrate mai degrab pe BCE, dect pe Comisie, i se aplic numai componentei monetare a UEM, nu i celei economice. Delegarea ctre agenii cu funcii specifice n alte domenii este mult mai slab. n concluzie, per ansamblu, metoda comunitar clasic a fost reprodus n mic msur.

82

O anatomie instituional i cinci metode de politici

Metoda ue de reglementare
Odat cu dezvoltarea politicii n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6) i a pieei unice europene (a se vedea Capitolul 5), a aprut o modalitate alternativ de elaborare a politicilor. Originile sale se regsesc n ambiia Tratatului de la Roma de a elimina barierele dintre economiile naionale ale statelor membre. Mare parte din impulsul acesteia s-a datorat schimbrilor din cadrul economiei internaionale, care au nceput s duc la apariia unor noi forme de reglementare n unele ri vest europene. S-a dovedit c arena UE era foarte potrivit pentru dezvoltarea unei metode a reglementrii referitoare la elaborarea politicilor (Majone 1996). Soliditatea procesului juridic european, mainria pentru promovarea cooperrii tehnice i distanarea fa de interferenele parlamentare erau factori care au ncurajat aceast evoluie, prin eliminarea barierelor naionale din calea crerii pieei unice (a se vedea Capitolul 5). Procesul de negociere, n cadrul i prin intermediul Comisiei Europene i al Consiliului de Minitri, ancorat de sistemul juridic european, i-a ajutat pe creatorii de politici naionali s depeasc unele din constrngerile politice care creaser anumite rigiditi n procesul naional de elaborare a politicilor. UE era foarte adaptat pentru generarea unui cadru global de reglementare care s poat mbina standardele transnaionale cu diferenele naionale. ntr-adevr, punerea sa n aplicare a fost att de reuit, nct aceast abordare european a fost uneori promovat ca model pentru dezvoltarea unei reglementri globale mai largi. Pot fi gsite exemple n Capitolele 13, 14 i 16. Aceast metod de reglementare ofer cadrul pentru numeroase decizii i norme de la nivel micro. A dus la modelarea relaiilor cu guvernele membre i actorii economici din cadrul UE, precum i pentru cei implicai n regimurile internaionale relevante. Aceasta a fost caracterizat de urmtoarele elemente: Comisia ca arhitect i gardian al obiectivelor i normelor de reglementare, din ce n ce mai mult prin referire la criterii economice, n general colabornd cu prile interesate i comunitile de experi i deseori mobiliznd sistemul juridic european; Consiliul ca forum (att la nivel ministerial, ct i de funcionari) de convenire a unor standarde minime i de ghidare a armonizrii (cel mai des n direcia unor standarde mai nalte), aceasta fiind completat de recunoaterea reciproc a preferinelor i controalelor naionale, operate difereniat n funcie de fiecare ar individual; CEJ i TPI ca mijloace de asigurare a aplicrii uniforme a normelor, sprijinite de instanele naionale pentru aplicarea lor la nivel local, permind accesul ntreprinztorilor individuali la ci de atac n cazul neaplicrii sau discriminrii n aplicare; PE ca un mijloc de a determina luarea n considerare a factorilor non-economici (de mediu, regionali, sociali etc.), cu un impact din ce n ce mai mare odat cu sporirea competenelor sale legislative, dar cu puin influen asupra punerii n aplicare a reglementrii; rolul important al ageniilor de reglementare, att europene ct i naionale; i oportuniti mari pentru prile interesate, n special actorii economici, dar uneori i ali actori societali, de a fi consultate i de a influena forma i coninutul normelor pieei europene. Metoda UE de reglementare a fost descris de unii comentatori ca o form de integrare negativ (Scharpf 1999), dei studiile de caz din acest volum indic folosirea prolific a reglementrii n vederea promovrii integrrii pozitive. Aceast metod de reglementare a modelat evoluia pieei unice (Capitolele 5 i 15) i aplicarea regulilor de concuren (Capitolul 6). Politica industrial a UE s-a dezvoltat n ultimii ani n cea mai mare parte prin prghii de reglementare i prin regimul concurenei, n vederea stimulrii ajustrii industriale. n msura n care UE are o politic social (Capitolul 11) aceasta este construit n principal prin reglementare juridic i formare a pieei. Politica de ocupare a forei de munc (a se vedea Capitolul 12) folosete de asemenea unele instrumente de reglementare. O mare parte din ceea ce UE a realizat n domeniul mediului (Capitolul 13) s-a realizat prin reglementarea proceselor industriale. Capitolul 14 ilustreaz cazul biotehnologiei i siguranei alimentelor. De-o 83

Helen Wallace

manier interesant, Capitolul 8 prezint impactul din ce n ce mai mare al metodei de reglementare asupra funcionrii PAC, pe msura introducerii reformelor. Interaciunile UE cu restul lumii, inclusiv cu vecinii si i cu statele candidate, reflect abordarea sa intern cu privire la reglementare i ajustare industrial, dup cum se arat n Capitolul 16 n privina politicii comerciale i n Capitolul 17 n relaie cu Europa Central i de Est. n cursul anilor 90, reglementarea a nlocuit PAC ca paradigm predominant pentru numeroi practicieni n domeniul politicilor publice ale UE. Aceasta avea avantajul de se concentra pe o traiectorie de modernizare, prin care rigiditile vechii economii politice vest-europene ar fi nlocuite de instrumente mai flexibile, n principal juridice, de ncurajare a pieei i prin care s-ar putea stabili relaii diferite, mai puin corporatiste, cu actorii socioeconomici. Literatura accentueaz rolul grupurilor de interese, al lobby-ului i al actorilor corporativi (mai curnd societi dect asociaii profesionale) (Coen i Richardson 2009) i al reelelor, coaliiilor i alianelor pe care acetia le formeaz. Dou decenii de experien n crearea pieei unice dezvluie schimbri i limite ale acestei metode a reglementrii. Astfel, se pare c aceasta a avut un succes deosebit n abordarea reglementrii produselor, dar ceva mai redus n privina standardelor de proces, unde intervin diferenele dintre nivelurile de dezvoltare economic sau preferinele societale, uneori cu variaii la nivel subnaional i naional (a se vedea Capitolele 13, 14 i 17). De asemenea, metoda a avut mai puin succes n reglementarea serviciilor, a pieelor de capital i a utilitilor, unde observm o trecere ctre versiuni mai descentralizate i mai puin ierarhice de reglementare (a se vedea Capitolul 15). n aceste cazuri observm n statele membre, dar i n economia mondial, apariia unor agenii de reglementare mai mult sau mai puin independente fa de guverne, precum i forme noi de autoreglementare (Coen i Thatcher 2008a). n cadrul UE, se experimenteaz cu: noi agenii de reglementare cvasi-independente, precum Autoritatea European pentru Sigurana Alimentar (a se vedea Capitolul 14); parteneriate orientate ale ageniilor naionale, care lucreaz cu Comisia, n special n cazul politicii n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6); consorii transnaionale ale organelor naionale de reglementare, de exemplu n sectorul energiei (a se vedea Capitolul 15); i reele mai puin structurate de autoreglementare, n special n privina funcionrii pieelor de capital sau a guvernanei corporative. Astfel, devine mult mai greu s se identifice conturul unei singure metode coerente de reglementare n UE. Problemele n suspensie includ maniera n care aceast metod de reglementare va rspunde, n primul rnd la aderarea unor state membre cu economii mai puin avansate i, n al doilea rnd, la presiunile recesiunii economice extinse.

Metoda de distribuie n cadrul ue

De-a lungul timpului, procesul politicilor UE a fost permanent implicat n aspecte distribuionale, respectiv alocarea resurselor ctre diferite grupuri, sectoare, regiuni i ri, uneori n mod explicit i deliberat, iar uneori ca produs secundar al politicilor concepute n alte scopuri. Fondatorii tratatelor au inclus anumite elemente de distribuie n repertoriul de politici n scopul utilizrii acestora. PAC a fost finanat pe o baz colectiv i mult vreme a constituit cea mai mare parte a cheltuielilor bugetare ale UE. Fermierii au devenit att clienii finanrii europene, ct i beneficiarii unor preuri ridicate, profitnd de un transfer de resurse att de la contribuabili, ct i de la consumatori. Expresia solidaritate financiar i are originea n aceti primi ani ai CEE. Termenul de coeziune a fost adugat n vocabularul specific politicilor la mijlocul anilor 80 n condiiile n care arena european era folosit pentru a proteja grupuri sociale sau regiuni care erau marginalizate n economia intern i a cror competitivitate era subminat de pieele globale, dei n detrimentul altor grupuri sociale. Controversele aprinse asupra distribuiei obligaiilor bugetare i a beneficiilor participrii la UE au nsemnat c elaborarea politicilor distributive

84

O anatomie instituional i cinci metode de politici

era de multe ori foarte politizat (a se vedea Capitolele 8, 9 i 10). Extinderea a reprezentat ntotdeauna o complicaie. Metoda de distribuie n elaborarea politicilor se caracterizeaz prin urmtoarele elemente: ncercarea Comisiei de a concepe programe, n parteneriat cu autoritile locale i regionale sau cu prile interesate i ageniile sectoriale i de a utiliza stimulente financiare pentru a atrage atenie i clieni; sub presiunea autoritilor locale i regionale sau a altor pri interesate, guvernele membre negociaz aprins n Consiliu i de multe ori n Consiliul European, asupra unui buget cu anumite elemente redistributive; o anumit presiune suplimentar din partea parlamentarilor europeni bazat pe politicile teritoriale din regiuni; autoritile locale i regionale beneficiaz de o anumit autodeterminare la nivelul politicilor ca urmare a angajrii n arena european, multe dintre acestea avnd propriile birouri n Bruxelles i, ncepnd cu 1993, un Comitet al Regiunilor care le exprim de-o manier modest preocuprile; o anumit cooptare a altor pri interesate n procesul de elaborare a politicilor UE; i reformarea bugetului UE pentru a aloca mai muli bani pentru coeziune sau bunuri colective embrionare i proporional mai puini bani pentru agricultur. Deschiderea ctre contacte directe ntre nivelurile european i subnaional de guvernare, precum i politicile dezvoltate n jurul acestora, au generat expresia guvernan pe mai multe niveluri folosit pentru caracterizarea mai general a procesului UE (Marks 1993) (a se vedea Capitolul 2). Aceasta a mutat atenia de la imaginile unei metode comunitare centrate la Bruxelles respectiv a unei metode de reglementare orientate spre antreprenori. ntrebarea care rezult este n ce direcie indic majoritatea dovezilor. Capitolul 10 susine c administraiile centrale din statele membre au rmas la conducerea negocierilor cu privire la cheltuielile UE i c activitatea subnaional nu ar trebui confundat cu impactul acesteia. Capitolul 8 indic de asemenea c discuiile despre remodelarea bugetului UE pentru a face fa extinderii UE perturb metoda motenit a distribuiei. Impactul asupra bugetelor publice al criteriilor de la Maastricht care guverneaz UEM adaug o constrngere suplimentar (a se vedea Capitolul 7), accentuat de criza bancar. Ideea unei metode de distribuie n cadrul UE concentrat pe o redistribuie deliberat este contestat i din alt motiv: o deplasare ctre ideea finanrii bunurilor colective , att pentru responsabiliti interne ct i externe. Bunurile colective sunt dezvoltate prin cheltuieli orientate spre promovarea inovrii, cercetrii i dezvoltrii i prin msuri de sprijinire a politicilor JAI i a aciunilor PESC. Cheltuielile UE pentru competitivitate, incluznd cercetarea i dezvoltarea, au reprezentat n 2008 aproximativ 8 procente din bugetul UE, n vederea susinerii Strategiei Lisabona pentru reform economic, adoptat de Consiliul European n martie 2000 (Sapir et al. 2004). ntre timp, preocuprile legate de securitatea intern i impactul migraiei au generat apeluri n favoarea unor cheltuieli pentru msuri colective de control al frontierelor i altele de acest gen (a se vedea Capitolul 19). A aprut de asemenea o cretere a cheltuielilor UE n urma activitilor sale de politic extern, care (n funcie de modalitatea de calcul) reprezint ntre 8 i 10 procente din bugetul UE, n acest caz cu un rol limitat pentru PE (a se vedea Capitolul 18). Una peste alta, metoda distribuiei n elaborarea politicilor este n continu schimbare. Cheltuielile n agricultur se afl sub un control mai strict. Prioritile privind cheltuielile interne se schimb. Cererile externe cresc. Tiparele de elaborare a politicilor privind cheltuielile sunt din ce n ce mai difereniate (a se vedea Capitolul 20).

85

Helen Wallace

Coordonarea politicilor
Un contrast vechi n studiul colaborrii europene este cel dintre metodele de elaborarea a politicilor, subliniate mai sus, i ceea ce pe scurt ar putea fi numit tehnica OCDE. Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic, clubul de la Paris al rilor occidentale industrializate, ofer de la nceputul anilor 60 un forum n care membrii si i pot evalua i compara reciproc modalitile de dezvoltare a politicilor publice. n primii ani de existen, Comisia a utilizat aceast tehnic pentru dezvoltarea unor forme lejere de cooperare i coordonare n domenii adiacente competenelor economice de baz ale UE, pentru a construi argumente n favoarea unor competene de politici alocate n mod clar. Astfel, de exemplu, n anii 70 Comisia a promovat consultri din ce n ce mai sistematice ntre guvernele membre pe teme ecologice, iar n final a construit un argument convingtor pentru AUE pentru a ncredina UE competene legislative formale. S-au depus eforturi similare pentru dezvoltarea coordonrii politicilor macro- i microeconomice, precum i n domenii precum cercetarea i dezvoltarea, sau aspecte ale politicii de educaie. Coordonarea politicilor era conceput ca un mecanism de tranziie de la elaborarea politicilor pe baze naionale la un regim colectiv al UE. Pentru susintorii unei UE puternice, coordonarea politicilor ar putea fi un punct de pornire util, dar n general a fost privit mai degrab ca un punct intermediar inferior. Caracteristicile tipice ale coordonrii politicilor sunt: Comisia n calitate de dezvoltator al unor reele de experi sau comuniti epistemice sau de pri interesate i/sau societate civil, adunnd argumente tehnice n favoarea dezvoltrii unei abordri comune pentru promovarea modernizrii i inovrii; implicarea unor experi independeni ca promotori de idei i tehnici; convocarea unor grupuri la nivel nalt de experi naionali i uneori minitri n cadrul Consiliului i ocazional al Consiliului European, pentru activiti de brainstorming sau deliberative mai degrab dect de negociere; dezvoltarea unor tehnici de presiune din partea egalilor, standardizarea calitii i comparaii sistematice ntre politici pentru a ncuraja nvarea politicilor; dialogul (uneori) cu comitetele de specialiti din cadrul PE, n calitate de susintori ai unor anumite abordri; i rezultate sub forma legislaiei cu caracter neobligatoriu (soft law) i a angajamentelor declarative mai degrab dect a legislaiei obligatorii (hard law) i a angajamentelor obligatorii, orientate spre schimbri graduale de comportament n cadrul statelor membre. n ultimul timp se poate observa c aceast abordare bazat pe coordonare se dezvolt nu ca un mecanism tranzitoriu, ci ca o procedur politic cu drepturi depline. Unii argumenteaz normativ (Scott i Trubek 2002) c aceast evoluie trebuie neleas ca apariie a unei noi forme de guvernan postmodern. Trei factori au dus la evidenierea coordonrii politicilor ca tehnic. Unul a fost trecerea la o form de UEM cu o politic monetar unic, ns doar cu o coordonare a politicilor macroeconomice, depunndu-se eforturi pentru a trece de la o form mai lejer de coordonare pre-UEM a politicilor la forme de coordonare mai intens i mai structurat a politicilor prin Orientrile generale ale politicilor economice i aa mai departe (a se vedea Capitolul 7). Un al doilea impuls a venit de la Strategia Lisabona, adoptat n martie 2000, care n mod clar a identificat i ridicat metoda deschis de coordonare (MDC) la rangul de tehnic politic distinct, utiliznd mai degrab stimulente cu caracter neobligatoriu (soft) n vederea modelrii comportamentului, dect metode imperative (hard), deseori obligatorii din punct de vedere juridic, pentru a impune conformarea. Aceasta urma s fie utilizat n acele domenii socioeconomice (n principal

86

O anatomie instituional i cinci metode de politici

microeconomice) de elaborare a politicilor unde UE nu avea delegate i era improbabil s obin competene substaniale de politici . Se argumenta c MDC putea fi o modalitate de angajare a guvernele membre, a prilor interesate relevante i a societii civile n comparaii repetate, standardizarea calitii i coordonare permanent ca scopuri n sine (Sapir et al. 2004; Kok 2004). Un al treilea factor a fost recunoaterea din ce n ce mai mare a variaiilor dintre ri n ceea ce privete politicile i performanele economice, ceea ce a fcut mai dificil de argumentat n favoarea unor modele uniforme de politic ce ar putea fi aplicabile n ntreaga UE, mai ales ntr-o UE care ar deveni i mai divers dup extindere. Domeniul politicii de ocupare a forei de munc (a se vedea Capitolul 12) ilustreaz deosebit de bine dezbaterile i trsturile care au propulsat MDC ca tehnic. n acest caz, principalul impact al implicrii UE este compararea experienelor naionale, locale i sectoriale privitoare la adaptarea pieei forei de munc. Obiectivul nu este att instituirea unui cadru comun unic, ct mprtirea experienelor i ncurajarea difuzrii celor mai bune practici. n literatura deja cuprinztoare cu privire la MDC gsim evaluri extrem de diferite asupra eficienei acesteia. Acestea variaz de la un scepticism considerabil cu privire la valoarea unei forme att de lesnicioase de elaborare a politicilor n comun, dup cum se argumenteaz n Capitolul 12, la entuziasm intens cu privire la succesul acesteiai potenialul suplimentarca mecanism de extindere a influenei UE n procesele de politic intern ale statelor membre unde rmn obstacole serioase n calea transferului formal al competenelor ctre UE. Este greu de ales ntre aceste evaluri concurente, mai ales pe fundalul unei economii europene letargice, unde cauzalitatea i rezultatele sunt foarte greu de identificat, i unde unele dintre schimbrile urmrite vizeaz comportamentul social, n sperana mbuntirii performanelor economice. i n acest caz extinderea produce dificulti, deoarece eterogenitatea pe care o adaug gamei de comparaii i indicatori ai reformelor socioeconomice face noiunea de modele UE de elaborare a politicilor predominant neplauzibili poate inadecvat. O complicaie a acestor tehnici de coordonare a politicilor este c disperseaz responsabilitile politice ntre actorii relevani, fcnd mai dificil de identificat unde se plaseaz asumarea politic sau cum s se exercite responsabilitatea politic.

transguvernamentalismul intensiv
De-a lungul istoriei UE, unele exemple de cooperare n domeniul politicilor au depins n principal de interaciunea dintre decidenii naionali relevani, cu implicare relativ redus a instituiilor UE. Acesta a fost cazul mai ales n domenii care abordeaz chestiuni sensibile privind suveranitatea naional i care se afl dincolo de competenele de baz ale Uniunii privind formarea i reglementarea pieei. n general, aceast cooperare a fost descris ca interguvernamentalismatt de practicieni, ct i de comentatori. De obicei a fost considerat o form mai slab i mult mai puin productiv de dezvoltare a politicilor. La nceputul anilor 60, generalul de Gaulle a avut un rol cheie n promovarea controversatelor planuri Fouchet, care urmreau s treac domenii delicate de cooperare ct mai departe de cea, pe atunci, CEE, ctre un cadru n mod esenial interguvernamental. Unele dintre guvernele susintoare ale integrrii s-au opus cu trie acestor planuri. Totui, la nceputul anilor 70 cooperarea s-a dezvoltat n domeniul politicii monetare i al celei externe, n mare parte n afara cadrului instituional al UE. n ambele domenii, efii de stat i de guvern erau actori importani, deseori preferinele lor dezvoltndu-se n grupri mai mici ce nu includeau toi membrii UE. n anumite momente, cooperarea bilateral franco-german a fost un important catalizator al progresului politicilor. n anii 80 i mai mult n anii 90, unele state membre ale UE au ales s dezvolte o cooperare n afara cadrului UE, n vederea stabilirii unei granie externe comune cu frontiere interne liberalizate, prin Acordurile Schengen, excluznd n mod deliberat unii parteneri europeni de la regimul iniial. 87

Helen Wallace

Totui, termenul interguvernamental nu surprinde cu adevrat caracterul acestei metode politice n UE. Acesta amintete prea mult de cooperarea dintre guverne n multe alte organizaii internaionale, n care intensitatea cooperrii este destul de limitat. De aceea, preferm termenul transguvernamental, pentru a sugera intensitatea mai mare i structurarea mai dens a unora dintre exemplele noastre, unde guvernele membre ale UE s-au pregtit n mod cumulativ pentru a se dedica unui angajament i discipline largi, dar au considerat ansamblul cadrului instituional al UE inadecvat sau inacceptabil, sau nc imatur pentru a le adopta. Transguvernamentalismul intensiv este caracterizat prin: implicarea activ a Consiliului European n stabilirea orientrii de ansamblu a politicilor; predominana Consiliului de Minitri (sau a unui forum echivalent de minitri naionali) n consolidarea cooperrii; rolul limitat sau marginal al Comisiei; excluderea PE i a CEJ din cercul preocuprilor; implicarea unui grup distinct de decideni naionali cheie; adoptarea unor structuri speciale pentru gestionarea cooperrii, n special Secretariatul Consiliului; opacitatea procesului fa de parlamente naionale i ceteni; dar i capacitatea ocazional de a furniza politici comune substaniale. Ar putea fi tentant s respingem un astfel de transguvernamentalism intensiv ca pe o form slab de cooperare numai. Totui, doi factori contest aceast concluzie. n primul rnd, este metoda politic preferat n alte regimuri europene puternice. NATO este un exemplu evident; Agenia Spaial European este un altul, foarte diferit. n ambele cazuri, s-a realizat o colaborare destul de extins i durabil, chiar dac cu unele limitri evidente. n al doilea rnd, n cadrul UE aceast metod a fost uneori un vehicul de dezvoltare a unei cooperri mai extensive i cumulative, n mod treptat i cu elemente ale fundaiei unui tratat, chiar dac a implicat aranjamente n afara celor mai multe instituii ale UE. n cazul UEM (a se vedea Capitolul 7 i ediii anterioare ale acestui volum), de la nceputul anilor 60, Consiliul European, minitrii de finane i nalii funcionari naionali, precum i conductorii bncilor centrale, au realizat o cooperare de o intensitate att de durabil, nct ideea gestionrii unei monede unice a devenit fezabil, iar apoi acceptabil. Evoluia UEM s-a bifurcat apoi ntre, pe de o parte, o puternic delegare ctre un regim colectiv pentru politica monetar, cu BCE ca agent colectiv (metoda Comunitii), i, pe de alt parte, procese de coordonare a politicilor. Astfel, o perioad de transguvernamentalism intensiv poate duce la o alt metod politic. n sfera politicii externe (Capitolul 18), cooperarea politic extern s-a dezvoltat prin intermediul coordonrii la nivelul UE, n timp ce cooperarea n domeniul aprrii a continuat la nivelul NATO i al Uniunii Europei Occidentale (UEO). ncepnd cu 1998 aceste cadre s-au apropiat treptat, dei metoda politic de cooperare a NATO nc i face simit influena. Acest proces de transguvernamentalism intensiv s-a dovedit mai solid, mai puin voluntarist i mai cumulativ dect pare la prima vedere. n JAI (Capitolul 19) s-au unit dou procese transguvernamentale. Pe de o parte, consultrile informale, att bilaterale, ct i multilaterale, au creat reflexe de cooperare transguvernamental din ce n ce mai intensiv, nc de la nceputul anilor 70. Pe de alt parte, s-a construit un cadru separat, cu instituii ad hoc, pe baza Acordurilor Schengen, care a fost apoi ncorporat n UE prin TA. Astfel aceste procese diferite de cooperare converg, cu transferul din ianuarie 2005 a anumitor chestiuni JAI ctre o form de metod a Comunitii precum i cu trsturi persistente de transguvernamentalism. Aceste trei domenii au fost printre cele mai dinamice arii de dezvoltare a politicilor UE ncepnd cu sfritul anilor 90. n fiecare caz, cadrul UE a devenit, n sens larg, mai acceptat, dar aranjamentele instituionale detaliate sunt atipice. n toate trei Consiliul European joac un rol cheie, iar Comisia are de cele mai multe ori un rol slab, cu excepia prilor comunitarizate ale JAI. Similar, PE i CEJ rmn 88

O anatomie instituional i cinci metode de politici

n mare parte n afara procesului. Aceste trei cazuri sugereaz posibilitatea ca o important schimbare sistemic s fie n curs de desfurare n cadrul procesului politicilor UE. Guvernele membre ale UE atribuie noi domenii sensibile de politic public unor regimuri colective sau mutuale, utiliznd ns formate instituionale asupra crora pstreaz un control considerabil. Aceste regimuri au fost construite prin intermediul unor au instituii informale, dei aranjamentele pentru UEM au mers cel mai departe n formalizarea aranjamentelor instituionale. Aceste instituii informale par uneori capabile s dezvolte politici solide sau uneori s se transforme n instituii formale. Astfel, dup cum se poate vedea, UE funcioneaz printr-o varietate de diferite metode, care urmresc tipare diferite de practic instituional i care se schimb n timp. Aceste metode au evoluat n mod organic i continu s evolueze ca rspuns la factorii interni i externi, att procedurali, ct i funcionali. Aceste cinci metode politice ofer o tipologieun set de tipuri idealepentru explorarea tiparelor schimbtoare de elaborare a politicilor UE. Studiile de caz ar trebui citite n lumina acestor trsturi evolutive i experimentale ale elaborrii politicilor UE, oferind exemple de succese i eecuri ale politicilor, de inovaii i atrofieri.

not
1 n 2007, Direcia General Traduceri din cadrul Comisiei a tradus 1.541.518 de pagini, din care aproape 72% din englez (de la 60% n 2003), 14% din francez (n jur de 28% n 2003), aproape 3% din german i aproape 11% din celelalte 20 de limbi (Comisia European 2007e).

LECTURI SUPLIMENTARE Exist o literatur extrem de bogat cu privire la instituiile UE i dezvoltarea acestora. Peterson i Bomberg (1999) ofer o analiz dinamic, precum i ilustrri detaliate ale tipurilor de politici, n timp ce Peterson i Shackleton (2005) furnizeaz o trecere n revist a acestora. Scharpf (1999) ofer o perspectiv excelent i critic, legnd procesele naionale i cele europene. Hix (2005) subliniaz politica procesului. Nugent (2006) ofer un catalog complet al instituiilor UE, n timp ce Dinan (2004) le plaseaz n contextul lor istoric. Printre numeroasele studii asupra Comisiei, Spence (2005) i Page (1997) ofer explicaii i perspective valoroase. Referitor la Consiliu i Consiliul European, a se vedea Hayes-Renshaw i Wallace (2005b), Naurin i Wallace (2008) i Westlake i Galloway (2005). Jacobs et al. (2007) fumizeaz o descriere cuprinztoare a Parlamentului European la care Hix et al. (2007) ofer o completare nuanat. CEJ i sistemul juridic european sunt tratate de Dehousse (1998) i Mattli i Slaughter (1998). Referitor la dimensiunea naional a se vedea Cowles et al. (2001) i Bulmerand Lequesne (2005). Aceste texte tiinifice ar trebui suplimentate de surse primare, incluznd materialele cuprinztoare disponibile pe paginile de internet ale instituiilor UE, pentru care punctul de acces este http://europa.eu. Bulmer, S., i Lequesne, C. (2005) (eds.), Member States and the European Union (Oxford: Oxford University Press). Cowles, M. G., Caporaso, J. A., i Risse, T. (2001) (eds.), Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change (Ithaca, NY: Cornell University Press). Dehousse, R. (1998), The European Court of Justice (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Dinan, D. (2004), Europe Recast: A History of European Union (Basingstoke: Palgrave Macmillan). 89

Helen Wallace

Hayes-Renshaw, E., i Wallace, H. (2006), The Council of Ministers, ediia a doua (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Hix, S. (2005), The Political System of the European Union, ediia a doua (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Hix, S., Noury, A., i Roland, G. (2007), Democratic Politics in the European Parliament (Cambridge: Cambridge University Press). Jacobs, F., Corbett, R., i Shackleton, M. (2007), The European Parliament, ediia a aptea (Londra: John Harper). Mattli, W., i Slaughter, A.-M. (1998), Revisiting the European Court of Justice, International Organization, 52/1: 177-210. Naurin, D. i Wallace, H. (2008) (eds.). Unveiling the Council of the European Union: Games Governments Play in Brussels (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Nugent, N. (2006), The Government and Politics of the European Union, ediia a asea (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Page, E. C. (1997), People who Run Europe (Oxford: Clarendon Press). Peterson, J., i Bomberg, E. (1999), Decision-Making in the European Union (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Peterson, J. i Shackleton (2005) (eds.), The Institutions of the European Union, ediia a doua (Oxford: Oxford University Press). Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe: Effective and Democratic? (Oxford: Oxford University Press). Spence, D. (2005) (ed.), The European Commission, ediia a treia (London: John Harper). Westlake, M. i Galloway, D. (2005) (eds.), The Council of the European Union, ediia a treia (Londra: John Harper).

90