EvoluŃii procedurale în cadrul sistemului de comitete al Uniunii Europene

Doctorand Ioan TODERAŞC

Şcoala NaŃională de ŞtiinŃe Politice şi Administrative

Context
Sistemul de comitete al Uniunii Europene reprezintă o componentă esenŃială a arhitecturii de
guvernanŃă europeană aflată în continuă evoluŃie. Deşi sunt relativ necunoscute publicului
larg, diferitele comitete, grupuri de lucru şi comisii de experŃi, care funcŃionează la interfaŃa
dintre instituŃii europene cu alte instituŃii europene şi/sau cu structuri nationale ale statelor
membre, aduc un aport major la formularea şi adoptarea legislaŃiei şi a politicilor europene,
precum şi la eficientizarea modalităŃilor prin care acestea sunt transpuse şi implementate la
nivelul statelor Uniunii.
În decursul procesului de construcŃie europeană, aceste grupuri, comisii sau comitete au fost
nelipsite din evoluŃiile cotidiene în planul instituŃional. În plus, ele şi-au dovedit utilitatea si
relevanŃa deosebită în mecanismul decizional al Uniunii Europene, impunându-se în esenŃă
drept instrumente de acŃiune directă pentru asigurarea unui cât mai pronunŃat caracter
supranaŃional al evoluŃiilor legislative şi al politicilor publice europene.
Cu toate acestea, de la instituirea lor şi până astăzi, anumite componente ale sistemului de
comitete al UE au fost şi sunt supuse unui set de critici pe alocuri îndreptăŃite. În esenŃă,
aceste critici se referă la două aspecte legate de funcŃionarea lor. Un prim aspect sesizează că
anumite componente ale sistemului de comitete al UE au un profil public aproape de
inexistent, ele acŃionând dintr-o “umbră” relativă, care face ca asupra lor să planeze percepŃia
de netransparenŃă şi lipsă de legitimitate. Un al doilea aspect critic relevă lipsa unor
reglementări şi proceduri clare în baza cărora ar trebui să funcŃioneze aceste comitete. În acest
peisaj fac excepŃie doar comitetele de comitologie ale căror modalitate de funcŃionare a fost
stabilită încă de la instituirea lor. Aceste critici nu vin doar din partea cetăŃenilor europeni, a
oficialilor naŃionali sau a societăŃii civile care-şi doresc pe bună dreptate ca mecanismul
decizional al Uniunii să evolueze către forme mai transparente şi orientate către interesele
cetăŃenilor, ci şi din partea unor instituŃiilor europene, precum Parlamentul European.

1
Aflat intr-un demers permanent de consolidare a influenŃei şi ponderii sale în procesul
legislativ, Parlamentul European, şi-a folosit atuul legitimităŃii obŃinute direct de la cetăŃeni
pentru a susŃine tot mai manifest dorinŃa de a controla sistemul de comitete al Uniunii
Europene. Recent1, Parlamentul European în negocierile purtate cu Consiliul şi Comisia
Europeană, a obŃinut dreptul de a bloca deciziile de implementare a legislaŃiei, care sunt
adoptate de către comitetele de comitologie. Argumentul principal pentru a exercita un astfel
de drept a fost acela al echilibrului puterii între cele două instituŃii. Consiliul şi Parlamentul,
au deopotrivă rol legislativ, pe care şi-l exercită în multe domenii prin procedura co-deciziei.
Prin urmare, în urma acordului Parlamentul trebuie consultat ori de câte ori legislaŃia adoptată
prin co-decizie urmează să fie implementată.

Descrierea sistemului de comitete al UE

Sistemul de guvernanŃă al Uniunii Europene, aşa cum se prezintă astăzi, poate fi descris drept
unul de guvernare multi-nivel2. Rolurile funcŃionale ale instituŃiilor europene sunt într-o
permanentă adaptare la realităŃile şi provocările ce se ridică în faŃa proiectului de construire a
unui spaŃiu politic, economic, monetar, vamal, administrativ şi social comun în Europa. Prin
urmare, pentru a compensa şi acoperi adecvat nevoia de coordonare inter-instituŃională în
cadrul acestui sistem de guvernanŃă supranaŃional, limitat puternic de influenŃe inter-
guvernamentale, rolul sistemului de comitete a fost şi rămâne vital. Încă de la înfiinŃarea
ComunităŃilor Europene, compromisul şi consensul dintre interesele supranaŃionale şi cele
naŃionale a fost esenŃial. De cele mai multe ori pregătirea, formularea şi prefigurarea
compromisului acceptabil în ce priveste legislaŃia, politicile publice şi măsurile de
implementare ale acestora, a fost asigurat prin astfel de structuri puŃin formalizate şi foarte
flexibile, de forma comisiilor, comitetelor şi grupurilor de lucru. Alături de organismele
consultative (Comitetul Economic şi Social, Comitetul Regiunilor) sistemul de comitete se
află la interfaŃa dintre instituŃiile europene (Consiliul de Miniştri, Parlamentul European şi
Comisia Europeană), precum şi la cea dintre nivelul supranaŃional (Comisia Europeană) şi cel
naŃional (statele membre).

1
Conform acordului inter-institutional de reformare a procedurilor de comitologie, adoptat in iunie 2006, intre
Consiliu, Comisia Europeana si Parlament, acesta din urma a obtinut un rol egal cu cel al Consiliului in ce
priveste posibilitatea de a bloca deciziile Comisiei care prevad masuri tehnice pentru implementarea legislatiei.
Mai mult, parlamentarii europeni vor fi informati permanent asupra agendelor de lucru, rapoartelor, minutelor si
altor etape procedurale care au loc in comitetele de comitologie.
2
Gualini, Enrico Multi-level Guvernance and Institutional Change, 2004, Ashgate, UK, pp. 31-39

2
În prezent, numărul comitetelor din cadrul sistemului se cifrează la mai bine de 1000 de astfel
de structuri, ele reunind actori publici şi privati de la nivel european, naŃional, regional şi
chiar local. Conform lui Rhinard3, comitetele se regăsesc repartizate neuniform “în umbra”
instituŃiilor europene, purtând denumiri distincte, acoperind roluri diferite şi operând după
reguli birocratice mai mult sau mai puŃin formalizate.
Ca distribuŃie pe instituŃii, la Comisia Europeana regăsim aşa-numitele comisii de experŃi care
sunt în număr de aproxiativ 800, Consiliul are circa 200 grupuri de lucru, iar la nivelul
comitologiei avem alte circa 250 de comitete4. Şi Parlamentul European are 17 comitete
parlamentare cu caracter permanent, iar alte şase cu caracter temporar, dar ele fiind clar
definite ca rol şi proceduri proprii nu le vom integra in materialul nostru.

Fig.1 Etapele procesului de decizie pentru adoptarea (prin procedura co-deciziei) şi implementarea
legislatiei europene;

Etapa formularii propunerilor Etapa adoptarii propunerilor Etapa implentarii legislatiei

legislative si a documentelor de
politici publice.
Comisia Europeana
Comisiile de experti
formulate de Comisia Europeana adoptate de Consiliu si PE
Consiliul de Ministri Comisia Europeana (delegare)
si si
Parlamentul European Statele Membre
(co-decizie)
Comitetele de comitologie
COREPER, grupurile de lucru ale
Consiliului si comitetele
parlamentare

Consiliul Economic si Social si

Comitetul Regiunilor (opinie)

O primă diferenŃiere între cele patru tipuri majore ce formează sistemul de comitete al UE o
putem face după gradul de formalizare al activitaŃii acestora. Doar în cazul comitetelor de
comitologie şi aşa cum menŃionam al comitetelor parlamentare se poate vorbi de proceduri de
funcŃionare institutite şi aprobate formal. În schimb, comisiile de experŃi ale Comisiei şi
grupurile de lucru ale Consiliului urmează aproape invariabil proceduri de lucru informale.

3
Rhinard, Mark , “Committees in the European Union: An empirical and normative assessement”, lucrare
prezentata la EUSA 8th International Biennal Conference, March 2003, USA
4
http://www.europarl.europa.eu/news

3
Comisiile de experŃi ale Comisiei Europene
Comisiile de experŃi ale Comisiei, aparent anexe ale Comisiei, joacă un rol foarte important în
materializarea unei dintre cele mai importante atribuŃii a executivului european: formularea şi
iniŃierea de politici publice şi de proiecte legislative. În ciuda numărului aparent mare de
funcŃionari proprii5, practic Comisiei îi este foarte dificil să elaboreze şi să promoveze
proiecte de lege sau documente de politică publică care să întrunească deopotrivă un nivel
înalt de expertiză tehnică şi să fie acceptabil din punct de vedere politic. Prin urmare, este
curentă practica Comisiei de a atrage expertiză şi asistenŃă tehnică din afara instituŃiei, pentru
a compensa lipsa unor resurse umane interne pregătite în domenii foarte specializate.
Totodată, în scopul crearii unor premize de implementare eficientă la nivelul statelor membre
a legislaŃiei sau politicilor elaborate, în comisiile de experŃi mai sunt cooptaŃi reprezentanŃi ai
statelor membre (funcŃionari publici şi experŃi nationali) cu expertiză tehnică relevantă. Rolul
de a coordona derularea activitaŃilor în cadrul acestor comisii de experŃi îl au oficialii
desemnaŃi de către Comisie.
Unele dintre comisiile de experŃi ale Comisiei pot avea o durată de funcŃionare extinsă şi în
aceste cazuri, de regulă se instituie un set minimal de reguli de funcŃionare. Responsabilitatea
privind elaborarea agendei şi a setului de reguli procedurale revine în orice caz structurii
interne a Comisiei Europene (direcŃie generală, direcŃie sau compartiment) care are în
competenŃă domeniul de activitatea în care se face reglementarea.
Însă, ca regulă generală, se consideră că mare majoritate a comisiilor au o durată de
funcŃionare relativ redusă, orientându-se către un obiectiv foarte precis şi tangibil într-un timp
limitat. Aceasta face ca în cazul lor funcŃionarea să se deruleze după reguli informale, mai
curând agreate ad hoc decât impuse.
Finalitatea unor astfel de comisii de experŃi, relativ omogene ca nivel de expertiză
specializată, însă foarte eterogene în ce priveste apartenenŃa instituŃională – instituŃii
naŃionale, think-tankuri, organizaŃii profesionale, ONG-uri, sa, este aceea de a furniza
Comisiei Europene idei noi în ce priveste conŃinutul reglementărilor, sugestii privind forma
lor, să ajusteze coerent şi realist direcŃiile politicilor elaborate de Comisie6.

5
Circa 25000 functionari publici s-ar regasi in aparatul birocratic al CE.
6
Lindseth, Peter Weak Constitutionalism? Reflections on Comitology and Transnational Governance in the
European Union, Oxford Journal of Legal Studies, Vol 21, No.1, 2001, pp.145 - 163

4
Comitetele de lucru ale Consiliului de Ministri
Consiliul de Ministri şi-a creat de-a lungul timpului mai multe mecanisme pentru a gestiona
judicios relaŃia cu Comisia Europeana şi a-şi îndeplini rolul legislativ. Comunicarea formală
între Comisie şi Consiliu, în ce priveşte iniŃiativele legislative sau propunerile de politică
publică, este derulată prin Secretariatul General al Consiliului. Înainte ca propunerile
Comisiei să ajungă în atenŃia Consiliului există o serie de alte “filtre” formale şi informale
care le examinează, dezbat şi caută acea formă care ar putea să obŃină acordul plenului
Consiliului. Rolul de filtru este jucat în prima etapă de către grupurile de lucru ale Consiliului,
iar în a doua etapă de către COREPER7.
Aşa cum aprecia Rhinard, circa 90 % din legislaŃia adoptată de Consiliu păstrează forma
convenită de către grupurile de lucru, astfel că în aceste cazuri la COREPER şi în Consiliu se
îndeplinesc pur şi simplu doar formalitaŃile politice pentru adoptare.
RelevanŃa şi consistenŃa rezultatului generat de aceste grupuri de lucru sunt asigurate şi de
componenŃa lor, care reuneşte preponderent reprezentanŃi ai statelor membre, care sunt
delegaŃi din structura Secretariatul General al Consiliului, precum şi din cadrul
reprezentanŃelor permanente ale statelor membre de la Bruxelles. Alături de reprezentanŃii
statelor membre, care adeseori îşi asumă calitatea de “reprezentanŃi guvernamentali” ai
statelor lor, regăsim întotdeauna şi reprezentanŃi ai Comisiei Europene, cel mai probabil chiar
dintre cei care au participat la formularea propunerilor aflate în discuŃie. Acolo unde nivelul
de expertiza este prevalent şi foarte specializat, statele membre pot împuternici chiar persoane
din domeniul privat pentru a participa în grupurile de lucru ca reprezentanŃi naŃionali.
Deşi reuniunile grupurilor de lucru sunt prezidate de către reprezentantul PreşedinŃiei,
maniera de lucru este şi de această dată una mai curând informală, neexistând reguli
procedurale prestabilite după care acestea îşi desfaşoară activitatea. Aparent în ciuda acestei
lipse de formalism în acŃiune, membrii grupurilor de lucru sunt orientaŃi către rezultate şi
soluŃionarea problemelor identificate, în parametri de timp stabiliŃi. Tocmai datorită faptului
că membrii grupurilor de lucru au şi îşi asumă direct atât rolul de experŃi în domeniul de
legiferat, cât şi pe acela de reprezentanŃi guvernamentali, rezultatul acŃiunii lor este un
compromis acceptabil la nivel politic (COREPER şi Consiliu), între abordarea tehnică şi cea
politică în materia legislatiei dezbătute. Există însă şi situaŃia în care lipsa premizelor pentru
obŃinerea unui compromis acceptabil în cadrul grupului de lucru face necesară transferarea
negocierilor la nivelul COREPER.

7
Acronimul provine de la denumirea franceza a acestei structuri: Le COmité des REprésentants PERmanents

5
ApariŃia a unor astfel de blocaje la nivelul grupurilor de lucru se poate datora atât
complexităŃii chestiunii aflate în negociere, cât şi ponderii aspectelor politice punctuale care
se află în relaŃie cu aceasta. Prin urmare, în COREPER, datorită caracterului mai pronuntat
politic al reprezentanŃilor permanenŃi, se pot soluŃiona aspectele politice punctuale aflate în
divergenŃă şi, ca urmare, se obŃine deblocarea acordului asupra chestiunii de ansamblu.
Acordul la nivelul COREPER privind un compromis acceptabil asupra chestiunii în negociere
este precondiŃia ca soluŃia aleasă să ajungă pentru adoptare în plenul Consiliului.

COREPER - nivel cvasipolitic şi diplomatic pentru adoptarea deciziilor procedurale

Structura specifică a COREPER este asociată cu o procedură proprie de soluŃionare a
aspectelor rămase în suspans după negocierile din cadrul grupurilor de lucru. Formal,
COREPER are două niveluri de negociere şi decizie. Primul nivel este cel al adjuncŃilor
şefilor de misiuni permanente ale statelor membre la Bruxelles, fiind cunoscut drept
COREPER I. Cel de-al doilea nivel este constituit din şefii misiunilor permanente şi poartă
denumirea de COREPER II. DiferenŃierea majoră dintre cele doua niveluri se face în funcŃie
de domeniul în care aceştia pot lua decizii procedurale. Astfel, COREPER I este implicat în
soluŃionarea chestiunilor în suspans din domeniile social şi economic, în vreme ce COREPER
II în cele politice, financiare si afaceri externe.

Fig. 2 Structura internă a Comitetului Reprezentantilor Permanenti al guvernelor statelor membre

COREPER II - adopta solutii negociate

asupra aspectelor ce
- format din sefii misiunilor permanente ale statelor membre
urmeaza sa intre pe agenda
- acopera domenii economice si sociale Consiliului;

COREPER I -intocmeste si codifica

- format din adjunctii sefilor de misiunil permanente agenda Consilului in functie
de nivelul de compromis
- acopera domeniile politice, financiare si afaceri externe
obtinut pe fiecare aspect din
agenda;

O altă misiune esenŃială a structurii de COREPER este aceea de a pregăti agenda Consiliului
de Miniştri8. Conform procedurii, agenda întocmită de COREPER este structurată în trei
sectiuni, care reflectă în fapt o codificare ce duce la simplificarea procesului decizional din
Consiliu.
Sectiunea I a agendei de lucru a unei sesiuni de Consiliu grupează subiectele care au doar
scop informativ, membrii Consiliului neavând de adoptat vreo decizie pe baza acestora. În
8
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/PDF/ExtractionConseilEN.pdf

6
Sectiunea A sunt introduse subiectele asupra cărora deja s-a prefigura un compromis
acceptabil la nivelul grupurilor de lucru şi ale COREPER şi, prin urmare, plenul Consiliului le
poate adopta fără dezbateri. Însă în cazul în care cel puŃin una dintre delegaŃiile naŃionale
ridică obiecŃii asupra unuia dintre aspectele sectiunii A, aceasta este scos automat de pe
agenda de discuŃii a Consiliului. În SecŃiunea B se regăsesc subiectele asupra cărora sunt
necesare dezbateri, iar decizia poate să nu fie cunoscută dinainte.
Rolul de coordonare a derulării negocierilor în cadrul grupurilor de lucru şi din COREPER
revine preşedinŃiei rotative a Consiliului, care este deŃinută pe o perioadă de şase luni de către
unul dintre statele membre. În ce priveşte transparenŃa dezbaterilor şi proceselor de negocieri
menŃionate mai sus, doar în cazul Consiliului putem vorbi de reuniuni cu caracter public, dar
şi aici restrânse doar la cele în care sunt adoptate proiectele din categoria co-deciziei. Pe de
altă parte, în ce priveşte dezbaterile şi deciziile de la nivelurile COREPER, precum şi
negocierile din cadrul grupurilor de lucru ele sunt foarte puŃin transparente9.

Comitologia – sistem şi proceduri

Pentru a analiza comitetele de comitologie poate este util să precizăm ce este comitologia si
care este rolul său.
Conform lui Rhinard comitologia este un termen acceptat pentru a defini pe scurt acea
categorie de comitete ce sunt asociate cu procesul de implementare a legislaŃiei europene.
În fapt, comitologia este acel sistem pus la punct de către statele membre pentru a controla
modul în care Comisia Europeana adoptă măsurile de implementare a legislaŃiei comunitare.
Astfel, în comitetele de comitologie, statele membre au posibilitatea să adapteze si să
amendeze reglementările tehnice pe care tot ele vor trebui să le aplice ulterior în procesul de
transpunere şi implementare a legislaŃiei comunitare.

Dacă în cazul comisiilor de experŃi ale Comisiei Europene şi a grupurilor de lucru ale
Consiliului nu există încă o bază legală, în schimb existenŃa comitetelor de comitologie şi
procedura de comitologie este formalizată în mod legal10. MotivaŃia acestei consacrări juridice
si formalizări procedurale s-a datorat faptului că instituŃiile europene cu rol legislativ,
Consiliul de Ministri şi/sau Parlamentul European, aveau nevoie să delege Comisiei Europene

9
De Maillard, Jacques, Smith, Andy Council Committees in the Government of the EU: Case-Study
Comparisons from the 1st and 3rd pillars, lucrare prezentata la EUSA 8th International Biennal Conference,
March 2003, USA
10
Baza legala a comitetelor de comitologie se afla in Actul Unic European si art. 202 din Tratatul Comunitatilor
Europene.

7
sarcina de a elabora reglementările juridice de nivel secundar sau deciziile de natura tehnică
pentru implementarea eficientă a legislaŃiei primare.
Statele membre, prin intermediul Consiliului, deŃin controlul în cadrul comitetelor de
comitologie tocmai pentru a se asigura că implementarea legislaŃiei în cauză ar putea avea un
impact pozitiv şi să aducă beneficii cuantificabile la nivel naŃional. Totodată, prin acest
mecanism se urmăreşte prevenirea posibilităŃii ca, ulterior adoptării deciziilor, statele membre
să evite implementarea promptă si întocmai a acestora la nivel naŃional. În fapt, prin
intermediul sistemului de comitologie, Consiliul, ca for politic, se asigură încă o dată asupra
faptului că legislaŃia primară adoptată va fi transpusă în practică aşa cum a gândit-o
legiuitorul şi nu cum a propus-o iniŃiatorul, în cazul în care a existat o diferenŃă între cele
doua viziuni.
În componenŃa comitetelor de comitologie regăsim în principal reprezentanŃii statelor
membre, ai Consiliului, precum şi oficialii din partea Comisiei responsabili de proiectul
propus. Consiliul este cel care are iniŃiativa organizării reuniunilor unui comitet de
comitologie, însă Comisiei îi revine sarcina de a realiza agenda întâlnirii, transmiterea
proiectelor supuse discuŃiei către participanŃi şi consemnarea discuŃiei şi a rezoluŃiilor finale.

Etapele succesive ale reformei procedurii de comitologie

Pentru a gestiona eficient efortul de implementare a legislaŃiei europene, Consiliul a reformat
în mai multe rânduri procedurile de comitologie, standardizând modul de creare a comitetelor,
procedurile interne şi relaŃionarea lor cu celelalte instituŃii din sistemul de guvernanŃă al UE11.
In 1987, comitetele de comitologie au fost clasificate în trei categorii (comitete de consiliere,
de reglementare şi de management) în funcŃie de modalităŃile diferite în care Comisia
interacŃionează cu statele membre în cursul procesului de reglementare tehnică. Astfel, rolul
comitetelor de consiliere este să transmită Comisiei o opinie privind măsurile de
implementare care sunt în curs de adoptare de către Comisie. Comitetele de management pot
bloca, dacă este cazul, o initiativă a Comisiei şi decide remiterea sa către Consiliu. Procedura
presupune că initiativa Comisiei a fost blocată doar dacă împotriva acesteia votează o
majoritate calificată dintre reprezentanŃii statelor membre. În comitetele de reglementare,
regăsim regulile cele mai stricte care pun presiune asupra oficialilor Comisiei Europene. În
aceste cazuri, în decursul consultărilor din comitet, reprezentanŃii Comisiei Europene trebuie

11
Revizuiri successive ale bazei legale privind organizarea comitetelor de comitologie si a procedurilor au fost
operate prin Decizia Consiliului de Ministri din 1987, respectiv cea din 1999, precum si prin asa-numitul
Compromis agreat intre Consiliu, Comisie si Parlamentul European in iulie 2006

8
să acŃioneze activ şi coordonat pentru a obŃine sprijinul cel puŃin a majorităŃii calificate dintre
numărul statelor membre pentru ca iniŃiativa lor să poată fi adoptată. Comitetele de
reglementare sunt instituite de regulă în cazul legislaŃiei care a fost adoptată prin co-decizie.
În 1999, o nouă decizie privind simplificarea procedurii de comitologie a propus eliminarea
comitetelor de management astfel încât să facă mai fluent procesul decizional.

În 2001, ca urmare a publicarii Raportului Lafamlussy12 a fost adoptată aşa-numita procedură

pe patru niveluri pentru adoptarea măsurilor tehnice de implementarea legislaŃiei, aplicabilă în
principal în domeniile sensibile, precum asigurările, servicii bancare, servicii financiare şi
sistemul de pensii. EvoluŃiile legislative şi cele de consolidare a mecanismelor supranaŃionale
din aceste domenii au impact direct în consolidarea PieŃei unice şi realizarea convergenŃei la
nivel european.

Nivelul 1 Prevede ca deopotrivă Consiliul si Parlamentul să agreeze un set de principii generale

pentru directivele cuprinzând măsurile tehnice necesare implementării unei legi.
Responsabilitatea formulării proiectului de directivă este delegată Comisiei.

Nivelul 2 Comisia intocmeste un proiect de directivă ce cuprinde măsurile tehnice, care au fost
convenite în cursul consultărilor directe cu actorii nationali interesati în domeniul în care
se face reglementarea. In această etapă, Comisia este asistată în redactarea proiectului de
către un comitet de comitologie de tipul celor de reglementare.

Nivelul 3 Consiliul si/sau Parlamentul primesc proiectul de la Comisie si îl pot aprobă, după
analiza în grupurile de lucru si consultările cu comitetele de actori naŃionali interesaŃi.
Consultările au rolul de a creste capacitatea efectivă de implementare a reglementării ce
va avea loc ulterior.

Nivelul 4 Comisia urmăreste modul de aplicare a legislatiei si măsurilor tehnice de implementare

aprobate de către Consiliu si Parlament.

12
http://europa.eu.int/comm/internal_market/index-finances_en.htm

9
Fig.3 Diagrama acŃiunilor de la Nivelul 1- consultările si definirea principiilor generale privind
măsurile de implementarea legislaŃiei

Comisia stabileste
care sunt nevoile
privind masurile
tehnice de
reglementat
Comisia Comisia redacteaza si Consiliul si Parlamentul adopta prin co-
organizeaza transmite propunerea decizie care este cadrul de formulare a
consultari cu toti rezultata catre Consiliu si reglementarii in cursul nivelului urmator si
actorii interesati Parlament stabileste puterile delegate Comisiei in acest
scop

Consultari preliminare Formularea propunerii Procedura co-deciziei

Fig.4 Diagrama acŃiunilor de la Nivelul 2 – formularea si acordul asupra măsurilor tehnice de

implementare efectivă a legislaŃiei

Comisia Comisia solicita Comitetele de Comisia Comisia Comisia si

propune un set consiliere experti pot intocmeste un intocmeste un comitetul de
de masuri tehnica din organiza document de proiect comitologie
tehnice de partea consultari publice lucru privind cuprinzand negociaza un
implementare expertilor pe Internet, la masurile tehnice masurile compromis
necesare si nationali finalul carora de tehinice de asupra
consulta referitoare la furnizeaza implementare si implementare si proiectului de
comitetul de masurile tehnice Comisiei organizeaza le transmite reglementare
comitologie (de de consilierea consultari comitetului de cuprinzand
reglementare) implementare solicitata publice intr-o comitologie si masurile tehnice
necesare perioada Parlamentului de
determinata. European implementare

Consultari Consiliere tehnica Initierea Control Procedura

pre- si reglementarii parlamentar de
comitologie transparenta si asupra comitologie
transparenta procedurii de
comitologie

Aşa cum bine se poate remarca, următoarele două niveluri (N3 si N4), sunt dedicate acŃiunilor
de cooperare şi asigurare a convergenŃei în ce priveşte măsurile tehnice de implementare a
legislaŃiei. La aceste niveluri rol major revine pe de o parte Consiliului şi Parlamentului (N3),
Comisiei şi statelor membre (N4) pe de cealaltă.

Fig.5 Niveluri şi ponderi de influeŃă ale sistemului de comitete asupra procesului decizional
din instituŃiile europene

N1 N2
in
Comisia Europena

Consultari privind cadrul Formulare si acord privind masurile

implementarii legislatiei tehnice de implementare
N4 N3
Influenta

Convergenta aplicarii si controlul Cooperare si co-decizie pentru

respectarii masurilor tehnice de adoptarea deciziei privind masurile
implementare tehnice de implementare

Influenta in Consiliu si Parlament

10
O noua etapă a reformei procedurii de comitologie era prevăzută să devină operaŃională după
intrarea în vigoare a ConstituŃiei Uniunii Europene, în cazul în care Tratatul de instituire al
ConstituŃiei ar fi fost ratificat de toate statele membre. În esentă, reforma prevedea ca
Parlamentul European să aibă un rol egal cu cel al Consiliului în supervizarea Comisiei
Europene în procesul de formulare a măsurilor tehnice de implementare a legislaŃiei europene
adoptate prin procedura co-deciziei. În iulie 2006, cele trei instituŃii fundamentale ale
sistemului de guvernanŃa europeană au ajuns la un acord inter-instituŃional, prin care să se
deblocheze implementarea reformele preconizate, în ciuda eşuării procesului de ratificare a
Tratatului ConstituŃional. Ca urmare, în prezent, Parlamentul şi Consiliul se regăsesc pe picior
de egalitate în supervizarea etapei de implementare a legislaŃiei. Astfel, Comisia trebuie să
remită simultan celor două instituŃii toate măsurile de implementare ce privesc legislaŃia
adoptată prin co-decizie, iar Parlamentul European are posibilitatea să blocheze adoptarea
oricăror astfel de măsuri, prin votul majorităŃii absolute a europarlamentarilor săi.

Fig. 6 Etapa de examinare a propunerilor de reglementar, ca urmare a intrării în vigoare a acordului

inter-instituŃional din 6 iulie 2006.

Elaboreaza masurile de
Comisia Europeana implementare ale legislatiei
(puteri delegate) in consultari cu comitetele
de comitologie

Propuneri de implementare
Format din experti
nationali si oficiali ai
Comisiei.
Reprezentantii Comitetul de examinare a
Comisiei prezideaza procedurii de reglementare
reuniunile si stabileste
limitele de timp pentru
acestea. Opinie pozitiva, negativa sau nici o opinie

In functie de opinia
Comitetului, Consiliul si
Parlamentul sau doar
Consiliul si Parlamentul European Consiliul pot adopta
propunerea Comisiei in forma
originala sau amendata sau
poate solicita o noua
propunere.

11
Remarci finale
Sistemul de comitete al Uniunii Europene aşa cum l-am prezentat anterior vine să asigure
fundamentarea deciziilor care sunt luate la nivelul cel mai înalt al instituŃiilor componente ale
sistemului inovativ de guvernanŃă europeană.
Chiar dacă diferite prin specificităŃile lor structurale si procedurale comisiile de experŃi ale
Comisiei, grupurile de lucru ale Consiliului, comitetele de comitologie, precum şi comitetele
parlamentare ale Parlamentului European s-au dovedit medii propice, de factură
complementară, pentru a aduce laolaltă actori instituŃionali şi non-instituŃionali de la diferitele
niveluri pentru a formula, analiza, evalua, planifica şi revizui proiecte de legislaŃie, de politici
publice sau decizii de implementare a legislaŃiei adoptate.
Spre deosebire de alte instrumente la îndemâna instituŃiilor europene, promotoare ale
metodelor supranaŃionale de luarea deciziilor, sistemul de comitete s-a dovedit a fi într-o
măsură mai mică locul de expunere a diferenŃelor naŃionale şi culturale din care provin
membri lor. Aceasta deoarece în coordonarea acŃiunii lor comune, membrii comisiilor,
grupurilor de lucru sau comitetelor sunt orientaŃi preponderent către abordări cooperative şi
nu conflictuale. Acest lucru se datorează faptului că ei mai curând îşi asumă expertiza care o
au în domeniile în care lucrează, decât rolurile de reprezentanŃi politici/ agenŃi guvernamentali
ai statelor din care provin.
Spre exemplu, deşi comitetele de comitologie sunt formate preponderent din reprezentanŃi ai
statelor membre, iar modul lor de funcŃionare este formalizat, abordările predominante ale
membrilor lor sunt de cele mai multe ori orientate către soluŃionarea problemelor, mai curând
decât către abordări discursive sau procedurale. De multe ori, asigurarea compromisului
acceptabil de către o majoritate calificată se face în stilul de negociere propriu experŃilor şi nu
al politicienilor, adică prin descompunerea chestiunii în litigiu în mai multe elemente
componente distincte. Conform abordarii expertului, compromisul final asupra chestiunii
iniŃial în divergenŃă se poate obŃine prin identificarea de acorduri separate in cazul fiecărui
element component.
Astfel, deşi aparent premizele procedurile de comitologie ar conduce la ideea unor negocieri
în stilul “joc de suma zero”, totuşi ele se poartă în marea lor majoritate în stilul “jocului de
sumă nenulă”, adică a abordărilor câştig-câştig pentru toŃi participanŃii.

Pentru a da satisfacŃie şi criticilor sistemului de comitete al Uniunii, care vizează mai curând
procedurile şi mai puŃin existenŃa structurilor ca atare, este nevoie de continuare reformelor
astfel încât acŃiunile şi rezultatele lor să devină mai transparente. În ce priveste sursa

12
legitimităŃii acestui sistem de comitete, se poate accepta că ea este dată de expertiza deosebit
de valoroasă care poate fi capacitată prin intermediul lor în folosul instituŃiilor legitime ale
sistemului de guvernanŃă europeană. În ultimă instanŃă, comisiile de experŃi ale Comisiei
Europene, grupurile de lucru ale Consiliului şi comitetele de comitologie au tot atâta
legitimitate şi transparenŃă cât poate să aibă orice structură birocratică cunoscută.

13
ReferinŃe bibliografice şi webliografice

De Maillard, Jacques, Smith, Andy,

Council Committees in the government of the EU: Case study
comparisons from the 1st and 3rd pillars
Lucrare de cercetare prezentata la EUSA 8th International Biennal
Conference, Tennessee, March 27 – 29, 2003

Lindseth, Peter Weak Constitutionalism? Reflections on Comitology and

Transnational Governance in the European Union,
Oxford Journal of Legal Studies, Vol 21, No.1, 2001, pp.145 - 163

Marissen, Vicky, Portalier, Aurélie.

Towards a comitology that does not subvert the EU decision-making
process,
Analiza, European Training Institute, February 2006

Rhinard, Mark Committees in the European Union:

An Empirical and Normative Assessement
Lucrarea de cercetare prezentata la EUSA 8th International Biennal
Conference, Tennessee, March 27 – 29, 2003

****** The case for comitology reform: Effciency, transparency, accountability

Working paper, February 2003, The European Policy Centre

http://www.europarl.europa.ro
http://europa.eu.int/

14
 Schema relatiilor inter-institutionale dintre institutiile UE

Presedintia Europeana

Consiliul European Comisia Europeana Comitetele de

- sefi de stat si de guverne - comisari europeni comitologie Statele membre
- da directiile strategice ale UE initiativa - rol executiv
- initiator de legislatie/politici

comisiile de experti
Consiliul de Ministri/Consiliul Parlamentul European
Uniunii Europene - parlamentari europeni
-ministri de externe si cei de resort - rol legislativ
- rol legislativ
codecizie

Secretariatul general
comitetele parlamentare
- functionari nationali desemnati
experti

COREPER
-reprezentanti permanenti (diplomati) opinie
-pregateşte forma finala a deciziilor
pentru aprobarea in Consiliu

Comitetul Comitetul
grupurile de lucru Economic si Regiunilor
Social
Rol consultativ Rol consultativ

15