Universitatea Alexandru Ioan Cuza, Iasi Facultatea de Drept

volumului

Prezentare a celei de-a doua editii a

Drept administrativ european, de Ioan Alexandru

Andreea Manolache Master Drept European Anul 1, Grupa 2

1

Mai 2010

Cuprins

Introducere..............................................................................................................2 Partea nti. Dreptul administrativ i administraia public n ri din Uniunea European.........................................................................................................................2 Cap. 1. Consideraii introductive.............................................................................2 Cap. 2. Organizarea structurilor administrative n ri ale Uniunii Europene...........2 Cap. 3. Legalitatea activitii administrative i protecia cetenilor mpotriva abuzurilor autoritilor.............................................................................................2

Partea a doua. Dreptul administrativ al Uniunii Europene........................................3 Cap. 1. Uniunea European i dreptul administrativ..................................................3 Cap. 2. Izvoarele dreptului administrativ european...................................................4 Cap. 3. Principiile generale ale dreptului administrativ european..............................6 Cap. 4. Structura politico-administrativ a Uniunii Europene dup Tratatul de la Lisabona..................................................................................................................8 Cap. 5. Procesul decizional n Uniunea European.....................................................8 Cap. 6. Controlul legalitaii deciziilor administrative prin curtea de justiie a Uniunii Europene...............................................................................................................8 Cap. 7. Relaiile instituiilor comunitare cu parlamentele naionale n realizarea politicilor Uniunii Europene.....................................................................................9

Introducere Ediia a doua a volumului Drept administrativ european a aprut la nceputul anului 2010, la editura Universul Juridic din Bucureti. nc din prefa autorul, prof. univ. dr. Ioan Alexandru specific faptul c abordarea problematicii administraiei publice n volumul de fa sa va face din punct de vedere comparativ i interdisciplinar. Totodat necesitatea acestei a doua ediii a devenit imperativ datorit modificrilor intervenite prin Tratatul de la Lisabona n organizarea structurilor i procedurilor de funcionare dintre acestea. Partea nti Cartea este organizat n dou pri. Prima parte trateaz Dreptul administrativ i administraia public n ri din Uniunea European i este mprit n trei capitole. Aceast prim parte a volumului n discuie abordeaz o metod comparativ ilustrat prin exemple concrete din patru ri : Frana, Anglia, Germania i Italia. Capitolul 1 poart titlul de Consideraii introductive i cuprinde o abordare general a dreptului comparat, a dreptului public comparat, a dreptului administrativ comparat precum i un subcapitol ce dezbate conceptul de administraie public n cteva ri din Uniunea European. Ultimele dou subcapitole trateaz mai amnunit geneza, evoluia i izvoarele dreptului administrativ n cele patru ri menionate mai sus, Frana, Anglia, Germania i Italia. Capitolul 2 din prima parte a volumului se intituleaz Organizarea structurilor administrative n ri ale Uniunii Europene. n cadrul acestui capitol este cuprins o descriere n detaliu a structurilor administrative din cele patru state menionate anterior. Deasemenea capitolul cuprinde i o serie de hri nsoite de legende corespunztoare precum i un numr de diagrame care fac nelegerea acestor sisteme administrative ct mai uoar cu putina i totodat faciliteaz transmiterea viziunii comparative a autorului. Cel de-al treilea capitol din partea nti a crii se numete Legalitatea activitii administrative i protecia cetenilor mpotriva abuzurilor autoritilor. Acest capitol explic aplicarea principiului legalitii n Frana, Anglia, Germania i Italia. Aceleai patru ri sunt vizate i n discuia privind protecia cetenilor prin dreptul administrativ i restriciile legale i libertatea de aciune a administraiei.
3

Partea a doua Dac n prima parte a crii dreptul administrativ era abordat ntr-o manier comparativ i exemplificat prin intermediul detaliilor din cele patru ri menionate, n cea de-a doua parte a volumului intitulat Dreptul administrativ al Uniunii Europene, aceleai structuri administrative sunt abordate la nivelul Uniunii Europene. Aceast parte a crii este organizat n apte capitole ce cuprind pe lng informaiile din ediia precedent, din 2008 i nouti aprute n domeniu odat cu Tratatul de la Lisabona precum i o mai clar organizare a informaiilor. Capitolul 1, Uniunea European i dreptul administrativ, este un capitol introductiv n care se ncearc o clarificare a conceptului de administraie i de drept administrativ n Uniunea European. Astfel, n prezent, suntem martori la o metamorfoz n cadrul creia statele nu mai exist n forma lor clasic dar nici nu se poate vorbi de o integrare propriu-zis. Acest paradox i gasete locul i n sistemul administrativ. n opinia prof. Ioan Alexandru, noiunea de administraie public n UE se poate analiza sub dou aspecte unul formal i unul material. Din punct de vedere formal, insituiile europene cunosc o organizare cvadripartit i funcioneaz conform principiului reprezentrii intereselor, cu alte cuvinte, fiecare insituie reprezint o competen material specific. Astfel: Consiliul de Minitri este garantul intereselor statelor membre; Parlamentul European protejeaz interesele popoarelor statelor membre; Comisia European reprezint interesul general; Curtea European de Justiie are rolul de a asigura controlul jurisdicional.

n funcie de atribuiile principale instituiile UE se pot clasifica dup cum urmeaz: Consiliul Uniunii Europene atribuii decizionale, legislative; Parlamentul European pronunat caracter politic i atribuii de control; Comisia European, Mediatorul European, Controlorul european pentru protecia datelor - instituii cu un pronunat caracter administrativ; Banca central european, Banca central de investiii, Fondul european de investiii, Curtea de conturi european rol prioritar n managementul financiarcontabil; Comitetul economic i social european, Comitetul regiunilor organe cu rol consultativ
4

Curtea de Justiie a Comunitailor europene vocaie jurisdicional; Oficiul publicaiilor oficiale al Comunitilor europene, Oficiul de selecie a personalului Comunitilor europene organe interinstituionale; Agenia european pentru mediu (AEE), Agenia european pentru evaluarea medicamentelor (EMEA), Agenia european pentru securitatea i sntatea muncii (EU-OSHA) etc. organisme descentralizate ale UE (agenii).

n acest capitol introductiv este lmurit i actuala poziie a dreptului administrativ naional n Uniune, i anume cel al integrrii ntr-un sistem global de ndepliniri de sarcini. Regulamentele Uniunii Europene sunt de aplicabilitate direct n dreptul statelor membre iar atunci cand un stat membru eueaz n implementarea legislaiei Uniunii exist consecine legale. Urmeaz apoi menionarea ctorva dintre cele mai importante principii, care vor fi, nsa, explicate mai pe larg n capitolul trei. Ultima parte a primului capitol din partea a doua a crii este o prezentare general a drumului parcurs de Uniunea European pn n anul 2009 i amintete ntr-o abordare cronologic tratatele semnate, obiectivele Drepturilor Fundamentale. Capitolul 2 cuprinde Izvoarele dreptului administrativ european care sunt clasificate n izvoare scrise, dreptul cutumiar i jurisprudena ca izvor de drept. Prima categorie de izvoare, cele scrise, este alctuit la rndul ei din dreptul comunitar primar ce cuprinde tratatele constitutive ale comunitilor i tratatele de modificare ale acestora care au o importan deosebit pentru dreptul administrativ prin clauzele instituionale, clauzele materiale i clauzele finale pe care le conin. Clauzele instituionale se refer la organizarea structurilor administrative iar clauzele materiale urmresc punerea n executare sectoriale comunitare. Dreptul comunitar derivat intra tot n categoria izvoarelor scrise i cuprinde regulamentele, directivele, deciziile, recomandrile i avizele. n cazul Regulamentelor, principalul izvor al dreptului derivat, regulamentele administrative, de executare sunt cele ce au nsemnatate pentru dreptul administrativ din moment ce par a fi veritabile acte administrative cu caracter normativ. Directivele se adreseaz numai anumitor state i reprezint principala metod de armonizare a cadrului normativ intern al rilor membre. Printre numeroasele directive ce compun dreptul administrativ european este amintit directiva 93/36/EEC pentru coordonarea
5

Uniunii Europene,

procedura de aderare, procedura de suspendare, procedura de retragere i importana Cartei

i executarea concret a politicilor

procedurilor de ncheiere a contractelor de achiziii publice sau directiva 92/50/EEC referitoare la coordonarea procedurilor pentru ncheierea contractelor de servicii publice. Deciziile vizeaz aplicarea prevederilor tratatelor la situaii particulare devenind astfel echivalenta actelor administrative individuale din dreptul intern. Recomandrile i avizele nu au caracter obligatoriu i ndeplinesc un rol de apropiere a legislaiilor naionale. Aceast categorie a dreptului derivat reprezint instrumente utile de orientare a legislaiilor interne. Dreptul comunitar complementar se constituie din acordurile internaionale ncheiate de Uniune precum i acordurile ntre statele membre care pot fi acorduri ce rezult din deciziile adoptate de reprezentanii guvernelor statelor membre reunii n Consiliu, sau acorduri pe care nsi tratatele le prevd. Cea de-a doua categorie de izvoare deriv din dreptul cutumiar. Trimiterea la acest gen de cutume o face Curtea de Justiie. Atitudinea Curii fa de practicile neprevzute n rile membre sau n textele comunitare poate fi urmtoarea: de recunoatere, consacrare i sancionare prin acordarea de for juridic cutumelor considerate necesare i utile; de acceptare i tolerare a cutumelor care prin importana lor nu reclam transformarea lor n norme cu caracter juridic, iar prin prevederile lor nu contravin ordinii de drept comunitar; de interzicere a acelora care contravin ordinii de drept comunitar. Ultima categorie de izvoare menionate este jurisprudena. Curtea European de Justiie a contribuit semnificativ i decisiv la crearea dreptului administrativ european, mai ales n fixarea principiilor dup care funcioneaz. ntre aceste principii sunt amintite principiul interpretrii uniforme conform cruia noiunile juridice utilizate de dreptul comunitar trebuie s fie interpretate i aplicate de o manier uniform n ansamblul comunitaii n funcie de finalitaile urmarite de reglementarea european cu excepia trimiterii, explicite sau implicite la dreptul naional.1 Principiul autonomiei de interpretare conform cruia o dispoziie comunitar trebuie s fie interpretat n funcie i n cadrul propriilor surse comunitare.2 Cel de-al treilea principiu, cel al loialitaii fa de comunitate, cere statelor membre aplicarea adecvat a dreptului comunitar pe teritoriul lor.3

1 Ioan Alexandru, Dreptul Administrativ European, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2010, p.230 2 Ibidem.

Capitolul 3 este intitulat Principiile generale ale dreptului administrativ european. La nivel european, Curtea European de Justiie este cea responsabil de crearea majoritaii principiilor fundamentale. Principiile acestea se pot grupa n patru categorii:
1. ncredere i previzibilitate 2. Deschidere i transparena

3. Responsabilitate
4. Eficiena i eficacitate

n prima categorie, cea a ncrederii i previzibilitii intr principiul legalitaii activitaii administraiei care implic respectarea de ctre autoritile publice a regulilor i principiilor generale din cadrul procesului decizional i aplicarea acestor decizii de o manier imparial oricrei persoane care adreseaz o cerere. Aadar, autoritile publice pot decide numai asupra unor probleme aflate n jurisdicia lor legal. Trebuie mentionat faptul c puterea discreionar care confer unei autoriti publice o anumit libertate de decizie trebuie s rmn n limitele oferite de lege. Principiul proporionalitii este un alt principiu care se ncadreaz n aceast prim categorie i presupune ca aciunea administrativ s decurg proporional cu obiectivul urmrit, cu finalizarea pe cale legal fr a priva cetenii de nici un aspect n atingerea scopului propus att timp ct se ncadreaz n limitele legale. Principiul corectitudinii procedurale intr tot n categoria nti de principii. Aceasta nseamn c nici o persoan nu poate fi privat de drepturile sale fundamentale fr un aviz prealabil sau o audiere corespunztoare. Legea trebuie s fie aplicat n mod clar i imparial respectnd demnitatea oamenilor. Principiul termenului rezonabil presupune preluarea cererilor, a plngerilor i chiar trimiterea r spunsului la o scrisoare n maxim dou luni de la recepie. ntrzierile pot cauza frustrri, injustiii sau pot afecta n mod negativ interesul public i cel privat. ncrederea i previzibilitatea sunt influenate i de valoarea profesionalismului i a integritii profesionale care se bazeaz pe imparialitate i independen profesional. Toate acestea sunt cuprinse n Codul bunei conduite administrative. A doua categorie, deschidere i transparen, presupune principiul deschiderii i al apropierii de ceteni care se traduce printr-un dialog deschis i transparent att cu persoanele fizice ct i cu cele juridice. Toi cetenii Uniunii au dreptul de acces la documentele instituiilor, organelor i ageniilor Uniunii. Regulamentul nr. 1049/2001 prevede acest lucru iar
3 Op. cit., p.231

excepiile sunt cuprinse n articolul 4. Astfel se poate refuza accesul la un document a carui divulgare ar putea aduce atingerea proteciei interesului public n ceea ce privete securitatea public, aprarea i afacerile militare, relaiile internaionale sau politica financiar, monetar sau economic a Uniunii sau a unui stat membru. Aceeai interdicie este valabil i n cazul atingerii proteciei vieii private i integritii individului, n conformitate cu legislaia comunitar referitoare la protectia datelor cu caracter personal, a intereselor comerciale ale unei persoane fizice sau juridice determinate, incluznd i protectia dreptului de proprietate intelectual, a procedurilor jurisdicionale i avizelor juridice i a obiectivelor activitilor de inspecie, anchet i de audit mai puin n cazul cnd un interes public superior justific divulgarea documentului vizat. Transparena i deschiderea n administraia public sunt caracterizate i prin obligaia autoritilor publice de a face cunoscute deciziile lor. Motivarea trebuie s fie n drept i n fapt. A treia categorie, cea a responsabilitii, se refer de fapt la rspunderea delictual a administraiei comunitare. Orice organism administrativ trebuie s rspund de actele sale n faa unei autoriti administrative superioare, a unei autoriti legislative sau a uneia judiciare. Mecanismele menite s realizeze acestea sunt curile de justiie, prin apelul la corpuri administrative superioare, prin sondarea opiniei publice, prin presa precum i controlul realizat de comisii parlamentare sau alte comisii speciale. Rspunderea delictual se refer att la daunele cauzate de instituiile sale ct i la cele cauzate de agenii si n funciile lor. Categoria a patra, eficiena i eficacitatea, face referire la managementul serviciului public. Eficacitatea privete raportul dintre rezultatul obinut i obiectivul care trebuie atins. Eficacitatea presupune atingerea scopurilor propuse i soluionarea problemelor publice pe cale legal. Eficiena reprezint raportul ntre rezultatul obinut i mijloacele angajate. Eficiena, ca valoare managerial poate intra uneori n conflict cu restriciile legale. Uniunea prevede necesitatea unui sistem administrativ intern ct se poate de eficient i de aceea statele membre sunt obligate s fac modificri n organizarea lor interna cu scopul de a susine n mod eficient legislaia european i o cooperare efectiv ntre institutiile UE. Capitolul 4 din volumul n discuie se numete Structura politico-administrativ a Uniunii Europene dup Tratatul de la Lisabona i cuprinde la rndul su dou pri: Instituiile politice i Structurile administrative. Prima parte vorbete despre Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul Uniunii Europene i naltul reprezentant al Uniunii

pentru afaceri externe i politica de securitate. Partea a doua se ocup de Comisia European, Curtea de Conturi i Banca Central European. Capitolul 5 se numeste Procesul decizional n Uniunea European i nu apare n ediia din 2008. Acest capitol debuteaz cu puine explicaii preliminare pentru ca mai apoi s specifice clar si concis Procedurile de adoptare a deciziilor potrivit Tratatului de la Lisabona, precizrile Tratatului de la Lisabona privind definirea majoritaii calificate i n cele din urm procedurile de revizuire a tratatelor. Capitolul 6 poart titlul Controlul legalitii deciziilor administrative prin Curtea de Justiie a Uniunii Europene i este mprit n trei subcapitole. Primul subcapitol abordeaz cile de contestare a deciziilor administrative legale. Acestea sunt: recursul n caren, recursul n anulare, recursul n interpretare i recursul n plin jurisdicie. Recursul n caren este mijlocul procesual comunitar prin care statele, instituiile comunitare, ntreprinderile i particularii pot ataca n faa Curii abinerea sau omisiunea Comisiei, Parlamentului, Consiliului de Ministri sau a Bncii Centrale Europene de a aciona sau a decide n materii n care au obligaia de a lua o msur. Recursul n caren este precedat de un recurs administrativ prealabil prin care se invit instituia n cauz s i ndeplineasc obligaiile. n cazul n care n termen de dou luni situaia rmne neschimbat, partea interesat are alte dou luni la dispoziie pentru a sesiza Curtea printr-un recurs n caren propriu-zis. Recursul n anulare se definete ca fiind mijlocul procesual ce permite statelor, instituiilor europene, persoanelor fizice i juridice de a ataca n faa Curii un act obligatoriu emis de Consiliu, de Comisie sau de Banca Cantral European, sau un act al Parlamentului European destinat s produc efecte juridice fa de teri i de a obine, n anumite condiii, desfiinarea acestuia. Aciunea trebuie formulata n maxim dou luni de la publicarea actului, de la notificarea reclamantului sau, n lips, din ziua n care acesta a luat cunotin. n cazul n care aciunea este ntemeiata, Curtea declar actul nul i neavenit. Recursul n interpretare presupune competena Curii de a hotar, cu titlu prejudicial asupra interpretrii Tratatului, a valabilitii i interpretrii actelor adoptate de instituiile europene i asupra interpretarii statutelor organismelor create printr-un act al Consiliului, cnd statutele prevd acest lucru. Recursul n plin jurisdicie se deosebete de celelalte prin faptul c ofer Curii capacitatea de a reforma actele n cauz. Acest recurs cunoate patru subtipuri: a) Recursul n constatarea nendeplinirii de ctre state a obligaiilor decurgnd din tratatele constitutive (presupune un recurs administrativ prealabil care ofer ansa statului care nu-i
9

respect obligaiile asumate prin tratate s se justifice i s-i pregteasc aprarea); b) Recursul mpotriva sanciunilor menite s aplice regulile comunitare (pentru dreptul administrativ sunt foarte importante cile de atac mpotriva sanciunilor administrativ disciplinare aplicate agenilor comunitari.); c) Recursul n responsabilitate extracontractual (orice persoan interesat poate cere prin intermediul Curii repararea prejudiciului produs de instituii i ageni comunitari n exerciiul funciunii); Recursul n responsabilitate contractual (Curtea poate fi investit cu soluionarea unui litigiu contractual, n calitate de instana arbitrar, dac printr-o clauz compromisorie coninut ntr-un contract se stipuleaz acest lucru). Capitolul 6 mai cuprinde alte dou subcapitole, unul prezint structura i competenele actuale ale Justiiei Europene iar cel din urm subcapitol precizeaz succint limitele controlului realizat de Curtea de Justitie a Uniunii Europene asupra deciziilor cu caracter discreionar ale instituiilor comunitare. Capitolul 7 este i capitolul final sub titlul Relaiile institutiilor comunitare cu parlamentele naionale n realizarea politicilor Uniunii Europene i cuprinde dou subdiviziuni. Prima nfaieaz rolul parlamentelor naionale iar cea de-a doua politicile Uniunii Europene. Cartea se ncheie cu niruirea unor lucrri fundamentale pentru studiul Dreptului Administrativ European i cu lista celorlalte lucrri ale prof. univ. dr. Ioan Alexandru.

10