UNIUNEA EUROPEAN Fondul Social European

GUVERNUL ROMNIEI Ministerul Administraiei i Internelor

Inovaie n Administraie Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative

ROMNIA MINISTERUL EDUCAIEI, CERCETRII I TINERETULUI UNIVERSITATEA BABE-BOLYAI CLUJ-NAPOCA

Str. Mihail Koglniceanu, nr. 1, 400084 Cluj-Napoca Tel. (00) 40-264-40.53.00*; 40.53.01; 40.53.02 ; 40.53.22 Fax (00) 40-264-59.19.06 E-mail: staff@staff.ubbcluj.ro

DREPT ADMINISTRATIV COMPARAT I INSTITUII ALE UNIUNII EUROPENE

SUPORT DE CURS Prof. Univ. Dr. Aristide Canepa Conf. Univ. Dr. Dacian C. DRAGO Asist. Univ. Drd. Ana Elena RANTA Asist. Univ. Drd. Raluca VELICU

CUPRINS
Capitolul I. CADRUL INSTITUIONAL I LEGISLATIV PENTRU REFORMA POLITICILOR PUBLICE DIN ROMNIA. CONCEPTE GENERALE ......................................................................................................................... 3 Capitolul II. ORGANIZAREA I FUNCIONAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE CENTRALE......................... 11 Capitolul III. ORGANIZAREA I FUNCIONAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE ............................ 15 Seciunea I. Aspecte introductive .............................................................................................................................. 15 Seciunea a II-a. Autoritile administraiei publice locale autonome ....................................................................... 18 Capitolul IV. SISTEMUL INSTITUIONAL AL UNIUNII EUROPENE .................................................................. 28 Capitolul V. MIJLOACE DE ACIUNE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE .......................................................... 49 Capitolul VI. ELEMENTE DE DREPT AL UNIUNII EUROPENE ........................................................................... 80 Capitolul VII. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ................................................................................................ 92 Seciunea I. Consideraii introductive. Contenciosul administrativ i statul de drept ............................................... 92 Seciunea a II-a. Condiii de admisibilitate ale aciunii n contencios administrativ ................................................. 95 Seciunea a III-a. Condiia de admitere a aciunii n contencios administrativ: actul administrativ sau formele asimilate acestuia s fie ilegale................................................................................................................................ 133 Capitolul VIII. CONTENCIOSUL COMUNITAR..................................................................................................... 136 BIBLIOGRAFIA GENERAL A CURSULUI.......................................................................................................... 143

PROGRAM POSTUNIVERSITAR N MANAGEMENTUL ADMINISTRAIEI PUBLICE Syllabus pentru disciplina DREPT ADMINISTRATIV COMPARAT I INSTITUII ALE UE I. INFORMAII GENERALE DESPRE CURS Titlul disciplinei: Drept administrativ comparat i instituii ale UE Semestrul: II II. INFORMAII DESPRE TITULARUL DE CURS Nume, titlul tiinific: Conf. Univ. Dr. Dacian Cosmin Drago Informaii de contact: dragos@apubb.ro Ore de audien: luni, orele 12-14, sala I/7 III. DESCRIEREA DISCIPLINEI Obiectivele cursului Prezentarea si analiza modului de organizare i funcionare a administraiei publice centrale i locale; Prezentarea i analiza formelor juridice de activitate a autoritilor administrative; Prezentarea i analiza dispoziiilor legale privind contenciosul administrativ, a formelor de aprare a cetenilor n faa abuzurilor administraiei publice; prezentarea principalelor aciuni de contencios comunitar; Clarificri conceptuale i terminologice privind Uniunea European: natura juridic, obiective; Prezentarea sistemului instituional al Uniunii Europene; Prezentarea pe scurt a instituiilor europene, rolul acestora, interesele repezentate la nivelul fiecrei instituii; Prezentarea unor aspecte fundamentale ale dreptului Uniunii Europene: surse ale dreptului UE, caracteristici n relaia cu dreptul statelor membre, acte legislative ale UE i alte tipuri de acte fr caracter obligatoriu.

Competene dobndite familiarizarea studenilor cu aspectele teoretice (exprimate n doctrin i n practic) precum i cu aspectele practice (exemple oferite); dezvoltarea capacitii de analiz i sintez utiliznd termeni specifici problematicii dezbtute.

IV. BIBLIOGRAFIA OBLIGATORIE 1. 2. 3. 4. Apostol Tofan, D., Drept administrativ, vol. II, Bucureti: Editura All Beck, 2004. Apostol Tofan, D., Instituii administrative europene, Bucureti: CH Beck, 2006. Cotea, F., Drept comunitar european, Bucureti: Editura Wolters Kluver, 2009. Craig, P., de Burca, G., Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden i doctrin, Ediia a IVa, Bucureti: Editura Hamangiu, 2009. 5. Drago, D.C, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Bucureti: Editura All Beck, 2005. 6. Petrescu, R.N., Drept administrativ, Ediie actualizat, Cluj Napoca: Editura Accent, 2004. 7. Steiner, J., Woods, L., EU Law, 10th edition, Oxford: Oxford University Press, 2009.
3

8. Vataman, D., Drept instituional al Uniunii Europene, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2010. 9. Ziller, J., Administration compares. Les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Paris: Edition Monchrestien, 1993. V. MATERIALE DISCIPLINEI FOLOSITE N CADRUL PROCESULUI EDUCAIONAL SPECIFIC

Pentru o activitate optim n cadrul acestui curs este necesar un calculator conectat la un videoproiector, asigurate de facultate (se regsesc n dotarea slilor). VI. PLANIFICAREA/CALENDARUL NTLNIRILOR I A VERIFICRILOR/EXAMINRILOR INTERMEDIARE 1. Prezentarea general a administraiei publice. Administraia public central. Data planificat: sptmna 1 Organizarea ntlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Concepte: sisteme de organizare administrativ, personalitate public, unitate administrativ-teritorial, centralizare, deconcentrare, descentralizare, autonomie local. Bibliografia recomandat: Dacian Drago, Ana Ranta, Raluca Velicu, suport de curs Drept administrativ comparat i instituii ale UE; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, 2004; Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, CH Beck, Bucureti, 2006; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediie actualizat, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004; Jaques Ziller, Administration compares. Les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Edition Monchrestien, Paris, 1993. 2. Administraia public local. Data planificat: sptmna 2 Organizarea ntlnirii: 2 h curs, 1 h seminar Concepte: asociaii de dezvoltare comunitar, zon metropolitan, aglomerare urban, autoriti deliberative, autoriti executive. Bibliografia recomandat: Dacian Drago, Ana Ranta, Raluca Velicu, suport de curs Drept administrativ comparat i instituii ale UE; Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, 2004; Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, CH Beck, Bucureti, 2006; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediie actualizat, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004; Jaques Ziller, Administration compares. Les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Edition Monchrestien, Paris, 1993. 3. Sistemul instituional al Uniunii Europene. Prezentarea pe scurt a instituiilor europene, rolul acestora, interesele repezentate la nivelul fiecrei instituii. Comisia European, Consiliul, COREPER, Parlamentul European, Consiliul European, alte instituii i organe consultative. Organizarea ntlnirii: 2 h curs, 1 h seminar Data planificat: sptmna 3 Concepte: instituie comunitar, organ consultativ, Comisia European, comisar, executiv, Consiliul, Consiliu general, Consiliu specializat, Parlamentul European, legislativ, procedura legislativ ordinar, preedinia Consiliului, Consiliul European, preedintele Consiliului European. Bibliografia recomandat: Dacian Drago, Ana Ranta, Raluca Velicu, suport de curs Drept administrativ comparat i instituii ale UE; Paul Craig, Grainne de Burca, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden i doctrin., Editia a IV-a, Editura Hamangiu, 2009; Felician Cotea, Drept comunitar european, Editura Wolters Kluver, 2009; Dan Vataman, Drept instituional al Uniunii Europene, Editura Universul Juridic, 2010.
4

4. Teoria general a actului administrativ. Condiii de valabilitate a actului administrativ. Formaliti procedurale anterioare emiterii actului administrativ. Organizarea ntlnirii: 2 h curs, 1 h seminar Data planificat: sptmna 4 Concepte: acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte administrative, operaiuni administrative, caractere ale actului administrativ (manifestare unilateral de voin, concretizeaz voina autoritii publice, obligatoriu, executoriu, emis n baza legii, n scopul executrii sau organizrii executrii legilor), acte administrative normative, acte administrative individuale, acte administrative emise de autoritile administrative, acte administrative emise de alte autoriti publice, acte administrative prin delegaie, competen material, competen temporal, delegare de competen, forme procedurale. Bibliografia recomandat: Dacian Drago, Ana Ranta, Raluca Velicu, suport de curs Drept administrativ comparat i instituii ale UE; Anton Trilescu, Drept administrativ tratat elementar, Editura ALL BECK, 2002; Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959; Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970; Lucian Chiriac, Activitatea autoritilor administraiei publice, Accent, Cluj Napoca, 2001; Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999. 5. Elemente de drept comunitar - concept, distincie fa de dreptul internaional public. Caracterele dreptului comunitar. Sursele/izvoarele dreptului comunitar. Actele legislative ale Uniunii Europene, acte cu caracter de recomandare. Organizarea ntlnirii: 2 h curs, 1 h seminar Data planificat: sptmna 5 Concepte: drept comunitar, drept internaional public, aplicabilitate direct, imediat, supremaia dreptului comunitar, izvor de drept, act comunitar, regulament, directiv, decizie. Bibliografia recomandat: Dacian Drago, Ana Ranta, Raluca Velicu, suport de curs Drept administrativ comparat i instituii ale UE; Paul Craig, Grainne de Burca, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden i doctrin, Editia a IV-a, Editura Hamangiu, 2009; Felician Cotea, Drept comunitar european, Editura Wolters Kluver, 2009; Dan Vataman, Drept institutional al Uniunii Europene, Editura Universul Juridic, 2010; Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, CH Beck, Bucureti, 2006. 6. Contenciosul administrativ. Contenciosul comunitar. Organizarea ntlnirii: 1 h curs, 2 h seminar Data planificat: sptmna 6 Concepte: contencios administrativ de anulare, contencios administrativ de plin jurisdicie, interes public, interes legitim, condiii de admisibilitate, condiii de admitere pe fond, excepie de ilegalitate, procedura administrativ prealabil, suspendarea actului administrativ, aciune n daune, aciune n caren, aciune n chestiuni prejudiciale. Bibliografia recomandat: Dacian Drago, Ana Ranta, Raluca Velicu, suport de curs Drept administrativ comparat i instituii ale UE, cap. VIII; Paul Craig, Grainne de Burca, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden i doctrin, Editia a IV-a, Editura Hamangiu, 2009; Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, 2005; Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ genez i explicaii, Editura Roata, 2004; Verginia Vedina, Introducere n dreptul contenciosului administrativ, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1999; Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ romn i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992. VII. MODUL DE EVALUARE
5

Evaluare 1. Participare n timpul cursului i a activitilor de seminar 10% 2. Rezultatele cumulate a patru teste gril scurte care vor fi date la finalul ntalnirilor 2, 3, 4 i 5 40%. 3. O lucrare de cercetare tiinific care va fi prezentat la finalul cursului 60%. Teme sugerate pentru lucrarea de cercetare 1. Soluionarea alternativ a conflictelor n dreptul administrativ a. Eficiena b. Relaia cu aciunea n contencios administrativ 2. Transparena n administraia public: accesul liber la informaii de interes public a. Documente exceptate b. Costurile accesului la informaie c. Termene limit d. Accesul mass-media la informaii de interes public e. E-guvernare 3. Transparen i participarea la procesele decizionale 4. Europenizarea dreptului administrativ n statele membre ale UE. Studiu de caz: Romnia a. Ajutoarele de stat. b. Achizitii publice: aspect privind achiziiile publice durabile, procedure de revizuire n achiziii publice c. Princiipii de bun administrare d. Metoda deschis de coordonare consecine pentru Romnia Not: alte teme pot fi discutate cu titularul cursului i pot fi abordate numai cu acceptul acestuia n vederea evalurii finale. VIII. DETALII ORGANIZATORICE, GESTIONAREA SITUAIILOR EXCEPIONALE Prezena la ore este obligatorie pentru cel puin 70% dintre orele de curs i seminar, conform reglementrilor UBB; Prezena la examen nu este condiionat de acest procent de prezent; Recuperarea materiei este responsabilitatea studentului, acesta putnd solicita explicaii n cadrul programului de consultaii al titularului de disciplin sau al asistenilor acestuia pentru cursul de fa; Regulile Universitii Babe-Bolyai, ale Facultii de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii, precum i cele ale Catedrei de Administraie Public privind plagiatul se aplic corespunztor. Plagiatul dovedit n cazul lucrrii de cercetare se penalizeaza ntr-o prim etap cu obligativitatea refacerii integrale a lucrrii (cu alt tem, impus de profesor), iar n cazul testelor gril cu eliminarea din examen i pierderea punctajului aferent testelor respective. Recidiva n cazul lucrrii se penalizeaz cu interzicerea susinerii lucrrii, aceasta nefiind notat, i neprompovarea cursului. Contestaiile se soluioneaz de ctre titularul de curs, iar n cazul n care studentul este nemulumit de soluionare, de ctre ali membrii ai catedrei, specialiti n drept. Evaluarea n prima faz sau la contestaie se va face numai raportat la coninutul teoretic al disciplinei, la cerinele disciplinei sau cele pentru elaborarea lucrrii.

IX. BIBLIOGRAFIA OPIONAL Pentru tematica Uniunea European i integrare europen: 1. Auby, J.M., Auby, J.B., Institutions administratives, 7e edition, Editions Dalloz, Paris: Armand Collin, 1999.

2. Dupuis, G., Gudon, M.J., Chrtien, P., Droit administratif, 6eedition revue, Edition Dalloz, Paris: Armand Colin, 1999. 3. Negoi, A., Contenciosul administrativ romn i elemente de drept administrativ, Bucureti: Editura Lumina Lex, 1992. 4. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti: Editura Institutului de Arte Grafice Marvan, 1934. 5. Rarincescu, C.G., Contenciosul administrativ romn, Bucureti: Editura Universala Alcalay & Co., 1936. 6. Van Lang, A., Gondouin, G., Inserguet-Brisset, V., Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Paris: Armand Collin, 1999. 7. Ziller, J., Administration compares. Les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Paris: Edition Monchrestien, 1993. Pentru tematica Drept administrativ romn i comparat: 1. Corbett, R., Jacobs, F., Shackleton, M., The European Parliament, 7th edition, London: John Harper Publishing, 2007. 2. Griller, S., Ziller, J., (editori), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, New York: Springer Wien, 2008. 3. Priestley, J., Six Battles that Shaped Europe`s Parliament, London: John Harper Publishing, 2008. 4. Sieberson, S.C., Dividing Lines between the European Union and Its Member States: The Impact of the Treaty of Lisbon, Hague: TMC Asser Press, 2008. 5. Spence, D., (editor), The European Commission, 3rd edition, London: John Harper Publishing, 2006. 6. Werts, J., The European Council, London: John Harper Publishing, 2008. 7. Westlake, M.Galloway, D., (editori), The Council of the European Union, 3rd edition, London: John Harper Publishing, 2006. Crile sunt disponibile la biblioteca facultii, unele fiind achiziionate n cadrul proiectului Program Postuniversitar n Managementul Administraiei Publice cofinanat din Fondul Social European prin intermediul Programului Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative.

Capitolul I. CADRUL INSTITUIONAL I LEGISLATIV PENTRU REFORMA POLITICILOR PUBLICE DIN ROMNIA. CONCEPTE GENERALE 1. Separaia puterilor n stat. Sistemele de drept contemporane consacr, n marea lor majoritate, separaia puterilor n stat, neleas ca delimitarea, n cadrul activitii statale, a funciilor legislativ, executiv i judectoreasc. Funcia legislativ este ndeplinit de Parlament, i const n adoptarea legilor. Funcia executiv are ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legilor i asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice, i este ndeplinit de administraia public (Preedinte, guvern, ministere, autoriti locale, instituii publice etc.), iar funcia judectoreasc are ca obiect soluionarea conflictelor ce se nasc n societate n legtur cu activitatea de aplicare a legilor i este ndeplinit de instanele judectoreti n frunte cu nalta Curte de Casaie i Justiie. 2. Noiunea de administraie public are dou sensuri: a) Ansamblul autoritilor sau organelor administrative care aplic legea (preedinte, guvern, primar, prefect, consiliu local, poliia, jandarmeria etc.), i b) Activitatea de aplicare a legii, n regim de putere public, n vederea satisfacerii intereselor generale ale societii (emiterea de acte administrative cum ar fi autorizaiile, respectiv efectuarea de operaiuni administrative cum sunt adeverinele, certificatele, colectarea gunoiului, furnizarea apei potabile, etc.). 3. Serviciul public este neles n doctrina de drept administrativ ca fiind o activitate organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice, pentru a satisface nevoi sociale de interes public. ntr-un prim sens, serviciul public desemneaz organul administrativ nsrcinat cu realizarea unei activiti de interes general, iar n al doilea se refer la activitatea de interes general desfurat de acel organ administrativ. Prin urmare, spre exemplu, prin serviciul public de poliie nelegem att poliia ca instituie, ct i activitatea de asigurare a ordinii i linitii publice, prevenirea i urmrirea infraciunilor. Singura definiie legal a serviciului public o regsim n Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (art. 2): activitatea organizat sau autorizat de o autoritate public, n scopul satisfacerii, dup caz, a unui interes public. 4. Dreptul administrativ cuprinde normele juridice ce reglementeaz organizarea i funcionarea administraiei publice, pe baza i n executarea legii. Izvoarele dreptului administrativ sunt Constituia, legile organice i ordinare, decretele prezideniale, actele administrative emise de Guvern i de alte autoriti centrale, actele administrative ale autoritilor locale, conveniile internaionale ratificate de statul romn. 5. Raportul juridic administrativ este acel raport social, stabilit ntre dou autoriti administrative sau ntre o autoritate administrativ i persoane fizice sau juridice, care confer drepturi i impune obligaii subiectelor ntre care se nate, i este reglementat de normele dreptului administrativ. Raporturi juridice administrative se pot nate din acte administrative individuale, acte administrative normative, fapte materiale juridice, i excepional pe baza legii. 6. Principiile de baz aplicabile dreptului administrativ sunt:
8

a) principiul legalitii, conform cruia activitatea autoritilor administrative trebuie s se desfoare pe baza legii i n conformitate cu legea, urmrindu-se organizarea executrii i executarea n concret a acesteia. n principiu, actele administrative nu pot contraveni sau modifica o lege, deoarece au o for juridic inferioar acesteia. Excepia o constituie ordonanele de urgen ale Guvernului, care, dei sunt acte administrative, pot modifica o lege. b) n dreptul administrativ, interesul public primeaz n faa interesului privat. Explicaia st n faptul c interesele statului sunt interesele colectivitii, deci trebuie s aib ntietate fa de cele ale individului. 7. Principii generale de organizare administrativ. 7.1. Centralizarea administrativ plaseaz n minile puterii centrale conducerea tuturor problemelor administrative. ntr-un regim n care se aplic acest sistem de organizare administrativ, unitile administrativ-teritoriale nu au personalitate juridic i rmn n strict dependen fa de puterea central, mrginindu-se s-i execute instruciunile. Sistemului centralizrii i este specific controlul ierarhic, exercitat asupra activitilor inferiorilor. n esen, controlul ierarhic este caracterizat prin faptul c: a) d dreptul superiorului ierarhic de a anula, abroga, revoca, i chiar uneori de a modifica actele inferiorului; b) poate fi exercitat oricnd, fie din oficiu, fie la cerere (recurs ierarhic); c) nu trebuie prevzut expres de lege, ci decurge din organizarea centralizat; d) privete ntreaga activitate a inferiorului acte, fapte, operaiuni materiale; e) vizeaz att legalitatea ct i oportunitatea actelor administrative. Ca i exemplu de centralizare avem, n Romnia, subordonarea unor instituii centrale fa de un minister (Agenia Naional a Funcionarilor Publici este subordonat Ministerului Administraiei Publice, de pild). 7.2. Deconcentrarea administrativ este o variant a centralizrii, caracterizat prin faptul c reprezentanii locali ai puterii centrale capt unele drepturi de decizie proprii; n realitate, tot statul decide, ns nu de la nivelul autoritii centrale, ci direct n unitile administrativ-teritoriale. Organele centrale exercit n continuare un control ierarhic asupra celor teritoriale. n Romnia sunt deconcentrate serviciile exterioare ale ministerelor n teritoriu: Direcii generale, inspectorate, agenii, etc. 7.3. Descentralizarea administrativ este de dou tipuri. 7.3.1. Descentralizarea teritorial implic dreptul unei colectiviti locale, nglobat ntr-o colectivitate mai vast, care are dreptul de a se administra prin propriile mijloace. Organele descentralizate se bucur de autonomie n gestionarea afacerilor locale, ns nu sunt independente. Asupra lor se exercit un control statal, numit tutel administrativ. Tutela administrativ se exercit, spre deosebire de controlul ierarhic, doar n cazurile prevzute expres de lege, numai de organele indicate expres de lege, i privete doar legalitatea actelor administrative, nu i oportunitatea acestora. n Romnia, tutela administrativ este jurisdicionalizat, adic este redus doar la dreptul organului de control (prefectul) de a sesiza instana de contencios administrativ. 7.3.2. Descentralizarea poate fi i pe servicii, atunci cnd este realizat prin scoaterea unui serviciu public din competena organelor centrale i organizarea lui autonom, atribuirea de organe proprii i a unui patrimoniu distinct de autoritatea din care a fost desprins. 7.3.3. Prin Legea-cadru a descentralizrii nr. 339/20004, au fost introduse principiile fundamentale i regulile generale, precum i cadrul instituional pentru desfurarea procesului de descentralizare administrativ i financiar n Romnia. n nelesul acestei reglementri, prin descentralizare se nelege procesul transferului de autoritate i responsabilitate administrativ i financiar de la nivel central la nivel local.
9

Principiile pe baza crora se desfoar procesul de descentralizare n Romania sunt: a) principiul subsidiaritii; b) egalitatea cetenilor n faa autoritilor administraiei publice locale; c) garantarea calitii serviciilor publice oferite cetenilor de ctre autoritile administraiei publice, independent de locul de reziden al acestora; d) stimularea competiiei ca mijloc de cretere a eficienei serviciilor publice; e) exercitarea competenelor de ctre autoritile administraiei publice locale situate pe nivelul administrativ cel mai apropiat de cetean; f) asigurarea unui echilibru ntre descentralizarea administrativ i descentralizarea financiar la nivelul fiecarei uniti administrativ-teritoriale; g) transparena actului decizional bazat pe accesul cetenilor la informaia public i participarea acestora la luarea deciziei; h) asigurarea descentralizrii financiare bazate pe reguli transparente cu privire la calculul resurselor financiare alocate unitilor administrativ-teritoriale. Unitile administrativ-teritoriale se administreaz n mod autonom de ctre consiliile locale, consiliile judeene sau Consiliul General al Municipiului Bucureti, care dispun de autoritate deliberativ, i de ctre presedinii consiliilor judeene i primari, care dispun de autoritate executiv pentru exercitarea competenelor lor. Autoritile administraiei publice locale beneficiaz de dreptul la experiment, n exercitarea cruia pot organiza, pe durat determinat, centre-pilot pentru implementarea deciziilor cu privire la descentralizarea anumitor competene de la nivel central la nivel local, nainte de generalizarea acestora la nivel naional prin legea descentralizrii privind responsabilitile locale.

10

Capitolul II. ORGANIZAREA I FUNCIONAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE CENTRALE 1. Preedintele Republicii este eful statului romn. Dup forma de guvernmnt, n principiu statele pot fi monarhii, unde eful statului este desemnat pe via i cu aplicarea principiului ereditar, respectiv republici, unde eful statului este ales pe o perioad determinat, de corpul electoral, direct sau indirect (republica prezidenial sau semi-prezidenial) fie de Parlament (republic parlamentar). Din analiza doctrinar a formelor de guvernmnt din statele membre ale Uniunii Europene nainte de 2004, rezult faptul c republicile predomin (8 state) asupra monarhiilor (7 state), iar preedintele statului n republici se apropie de statutul monarhului, n sensul c are atribuii restrnse, n principal de reprezentare i de mediere, i ele sunt deseori condiionate de intervenia altor autoriti publice (cu excepia Franei, unde sistemul este semi-prezidenial)1. Preedintele Romniei este, alturi de Guvern, eful executivului, ntre cele dou autoriti publice neexistnd raporturi de subordonare2. Funciile Preedintelui Romniei sunt acelea de ef de stat n exercitarea creia reprezint statul romn n raporturile interne i externe, ncheie tratate internaionale, acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici etc.; ca ef al executivului, alturi de Guvern, Preedintele garanteaz independena naional, integritatea teritorial, exercit atribuii n domeniul aprrii comandant al forelor armate i preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii; este garantul Constituiei i mediator3 ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate (art. 80 din Constituie)4. Constituia Romniei reglementeaz un ef de stat cu atribuii ce-l apropie de preedintele dintr-o republic parlamentar, cu singura diferen c este ales direct de corpul electoral5. Aceast construcie constituional este, din perspectiva a peste 15 ani de democraie, discutabil, deoarece determin un clivaj ntre ateptrile corpului electoral de la instituia prezidenial i mijloacele concrete de aciune ale preedintelui; aceast realitate nu a fost luat n considerare, din pcate, la revizuirea legii fundamentale din 2003, care nu a schimbat nimic n acest sens6. Preedintele nu poate fi membru al unui partid politic dup dobndirea funciei (i nici nu poate cumula o alt funcie public sau privat), prin aceast prevedere ncercndu-se o poziionare neutr a instituiei fa de forele politice, n msur s-i confere posibilitatea de a-i exercita funcia de mediator sau de arbitraj ntre puterile statului i ntre acestea i societate. Preedintele Romniei se bucur de imunitate, n sensul c nu poate fi tras la rspundere juridic pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului7.
A se vedea Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2004, pag. 100. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediie actualizat, Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, pag. 75. 3 Aceast funcie nu poate fi interpretat n conotaia sa juridic (D. Apostol Tofan, op. cit., pag. 103), ci doar ca o prerogativ moral. 4 A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administratic,Editura All Beck, Bucureti, 2001, pag. 290; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 76. 5 Pentru dezvoltri, a se vedea Maria Vesma, Rolul i locul Preedintelui Romniei n sistemul autoritilor publice ale statului romn, n Revista de drept public nr. 1/1998, pag. 69 i urm; Genoveva Vrabie, Rolul i funciile Preedintelui romniei, n Revista de drept public nr. 2/1995, pag. 69 i urm; Dumitru Brezoianu, Drept administrativ romn, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 30; Victor Duculescu, O tem de dezbatere ntre oamenii politici i juritii romni: modificarea Constituiei, n Juridica nr. 7/2000, pag. 249 i urm. 6 Pentru argumente favorabile actualei construcii constituionale a puterilor statului, a se vedea A. Iorgovan, Tratat...,op. cit., pag. 294 i urm. 7 Art. 83 coroborat cu art. 72 alin.1 din Constituie. A se vedea i Corneliu Turianu, Discuie n legtur cu eventuala modificare a reglementrii imunitii parlamentare i a efului statului, n Dreptul nr. 7/2001, pag. 30 i urm.
2 1

11

2. Guvernul. Guvernul este definit n Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor1 ca autoritatea public a puterii executive, care funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament i care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial, n condiiile promovrii intereselor naionale. Pentru realizarea Programului de guvernare Guvernul exercit urmtoarele funcii: a) funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare; b) funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice; c) funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; e) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului. 3. Ministerele. Ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice centrale care realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora. Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituiei i Legii nr. 90/2001. Organizarea i funcionarea ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt reglementate prin legi speciale. Restul ministerelor pot fi nfiinate prin hotrre de Guvern, dup aprobarea lor de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra Programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la nvestitur. Primulministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere2. Rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor se stabilesc n raport cu importana, volumul, complexitatea i specificul activitii desfurate i se aprob prin hotrre a Guvernului. Ministerele pot nfiina n subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curii de Conturi, i pot avea n subordinea lor servicii publice, care funcioneaz n unitile administrativteritoriale. nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice descentralizate3 ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatoric, numrul i ncadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor i

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001. Pe data intrrii ei n vigoare a fost abrogat Legea nr. 37/1990 pentru organizarea i funcionarea Guvernului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 137 din 8 decembrie 1990, cu modificrile ulterioare, precum i orice alte dispoziii contrare. 2 n astfel de situaii prevederile art. 36 din lege se aplic n mod corespunztor, adic se cere aprobarea Parlamentului. 3 Serviciile publice din teritoriu ale ministerelor nu sunt, n fapt, descentralizate, ci doar desconcentrate, deoarece ele funcioneaz n strict dependen de minister. 12

funciile de conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia aceste servicii sau organe i desfoar activitatea. Principiile de drept i tradiiile referitoare la structurile guvernamentale presupun mai multe variabile, care nu permit stabilirea unor clasificri generale. De regul, constituiile statelor europene confer un anumit grad de libertate de modificare a acestor structuri, eseniale pentru administraie, sub aspectul stabilitii organizaionale, dar i sub aspectul capacitii de adaptare.1 n toate regimurile parlamentare, structura guvenamental este ierarhizat, de o manier mai mult sau mai puin evident, mai mult sau mai puin complex, mai mult sau mai puin simbolic, dup ar, cel puin ntre minitri i eful guvernului, uneori i ntre membrii guvernului2. n aceste regimuri administraia central a statului este organizat n servicii ministeriale, care reflect, n mod obinuit, componena Guvernului3. n Spania i Italia, ministerele sunt, n principiu nfiinate prin lege. Adesea, barierele juridice ce pot aparea cu ocazia nfiinrii de ministere sunt estompate de bariere materiale. Eventuala instabilitate guvernamental nu are dect consecine limitate asupra structurilor administrative; ea are, cel mai adesea, drept efect deplasarea ataamentului funcionarilor de la un ministru la altul4. Ministrul numete i elibereaz din funcie conductorii organelor de specialitate din subordinea ministerului. Conductorii serviciilor publice descentralizate se numesc i se elibereaz din funcie de ctre ministru, cu avizul consultativ al prefectului. Atribuiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului. Minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate i alte atribuii specifice stabilite prin acte normative. Minitrii i ndeplinesc atribuiile ce le revin folosind aparatul propriu al ministerelor, precum i prin instituiile aflate n subordonarea, coordonarea sau autoritatea ministerelor. Ministrul conduce aparatul propriu al ministerului, stabilit prin hotrre a Guvernului, numete i elibereaz din funcie personalul acestuia. Statele de funcii ale ministerelor se aprob de minitri, n limita numrului de posturi aprobate prin hotrre a Guvernului. Guvernul poate aproba modificrile ulterioare n structura ministerelor, a organelor de specialitate, a serviciilor publice descentralizate i a instituiilor subordonate acestora numai n limita alocaiilor bugetare. n conformitate cu art. 56 al legii, Guvernul poate dispune prin hotrre modificri n organizarea i funcionarea ministerelor, precum i transferul unor activiti de la un minister la altul ori la organe de specialitate din subordinea Guvernului. n principiu, n constituiile occidentale se precizeaz c minitrii conduc departamentele de care rspund, existnd i reglementri constituionale care confer dreptul minitrilor de a executa politica definit pentru ministerul lor, aspect care presupune i adoptarea de acte5. n toate statele Uniunii Europene, ministrul este cel responsabil de organizarea i gestiunea intern a departamentului su ministerial, cu condiia aplicrii reglementrilor generale n domeniul funciei publice i al contabilitii publice.1
1

Jaques Ziller, Administration compares. Les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Edition Monchrestien, Paris, 1993, pag. 132. 2 Constance Grewe, Helene Ruiz Fabri, Droit constitutionnels europeens, Presses Universitaires de France, Paris, 1995, pag. 570. 3 Ibidem, pag. 314. 4 Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, CH Beck, Bucureti, 2006, pag. 95. 5 A. Iorgovan, op. cit., pag. 448. 13

4. Autoritile centrale de specialitate. a) Autoritile centrale de specialitate, altele dect ministerele. Aceste autoriti sunt organizate i funcioneaz n subordinea Guvernului sau a unui minister. nfiinarea lor a fost determinat fie de necesitatea desfurrii unei activiti coordonate i unitare n rezolvarea unor probleme de specialitate, fie de volumul mai restrns de activitate care nu reclama organizarea unui minister. Este vorba de Oficiul pentru Protecia Consumatorului, Comisia Naional de Statistic, Oficiul Romn pentru Drepturile de Autor, etc. b) Autoritile centrale autonome sunt organizate i funcioneaz ca i celelalte organe ale administraiei publice de specialitate, cu deosebirea c, fiind autonome, nu au organe ierarhice superioare. Asupra lor se exercit, totui, un control din partea unei alte puteri n stat, puterea legiuitoare, care numete conducerea acestora i n faa creia trebuie prezentat un raport anual. Exemple de astfel de autoriti: Consiliul Suprem de Aprare a rii, Serviciul Romn de Informaii, Curtea de Conturi, Avocatul poporului, Consiliul Naional al Audiovizualului.

J. Ziller, op. cit., pag. 317. 14

Capitolul III. ORGANIZAREA I FUNCIONAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE Seciunea I. Aspecte introductive 1. Reglementare legal. Domeniul administraiei publice locale este reglementat n primul rnd n Constituie (art. 120-123), care conine dispoziii cu rang de principii de baz, n Legea general a administraiei publice locale nr. 215/20011, precum i n numeroase legi speciale, dintre care amintim doar Legea prefectului nr. 340/2004, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleilor locali, Legea nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei locale. 2. Principii de organizare i funcionare a administraiei locale. n conformitate cu art. 2 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, care reia parial textul art. 120 din legea fundamental, administraia public n unitile administrativ-teritoriale se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor descentralizrii, autonomiei locale, deconcentrrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Aplicarea acestor principii nu poate aduce ns atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al Romniei. Art. 1 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale definete anumii termeni: a) activiti de administraie social-comunitar aciunile prin care se concretizeaz relaia autoritilor administraiei publice locale cu asociaiile de proprietari de pe raza unitii administrativ-teritoriale; b) aglomerri urbane asociaiile de dezvoltare intercomunitar constituite pe baz de parteneriat ntre municipii, altele dect cele prevzute la lit. j), i orae, mpreun cu localitile urbane i rurale aflate n zona de influen; c) asociaii de dezvoltare intercomunitar structurile de cooperare cu personalitate juridic, de drept privat, nfiinate, n condiiile legii, de unitile administrativ-teritoriale pentru realizarea n comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea n comun a unor servicii publice; d) autoriti deliberative consiliul local, consiliul judeean, Consiliul General al Municipiului Bucureti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor; e) autoriti executive primarii comunelor, oraelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativteritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucureti i preedintele consiliului judeean; f) consilii locale consilii comunale, oreneti, municipale i consiliile subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor; g) organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau judeean denumire generic ce include: 1. instituii publice i servicii publice nfiinate i organizate prin hotrri ale autoritilor deliberative, denumite n continuare instituii i servicii publice de interes local sau judeean; 2. societi comerciale i regii autonome nfiinate sau reorganizate prin hotrri ale autoritilor deliberative, denumite n continuare societi comerciale i regii autonome de interes local sau judeean; 3. asociaii de dezvoltare intercomunitar; 4. furnizori de servicii sociale, de drept public ori privat, care acord servicii sociale n condiiile prevzute de lege; 5. asociaii, fundaii i federaii recunoscute ca fiind de utilitate public, n condiiile legii; 6. operatori de servicii comunitare de utiliti publice locale sau judeene; h) subdiviziuni administrativ-teritoriale ale municipiilor sectoarele municipiului Bucureti sau alte subdiviziuni ale municipiilor, ale cror delimitare i organizare se
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificrile i completrile aduse de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 74/2001; Legea nr. 738/2001; Legea nr. 216/2002; Legea nr. 161/2003; Legea nr. 141/2004; Legea nr. 340/2004; Legea nr. 393/2004; Legea nr. 286/2006. 15
1

fac prin lege; i) uniti administrativ-teritoriale comune, orae i judee; n condiiile legii, unele orae pot fi declarate municipii; j) zona metropolitan asociaia de dezvoltare intercomunitar constituit pe baz de parteneriat ntre capitala Romniei sau municipiile de rangul I i unitile administrativ-teritoriale aflate n zona imediat. 3. Unitile administrativ teritoriale cadrul teritorial i juridic de manifestare a autonomiei locale. Comunele, oraele i judeele sunt uniti administrativ-teritoriale n care se exercit autonomia local i n care se organizeaz i funcioneaz autoriti ale administraiei publice locale. Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate. Unele orae pot fi declarate municipii, n condiiile legii. Delimitarea teritorial a comunelor, oraelor i judeelor se stabilete prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai prin lege i numai dup consultarea prealabil a cetenilor din unitile administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizeaz potrivit legii. n municipii se pot crea subdiviziuni administrativ-teritoriale, a cror delimitare i organizare se fac potrivit legii, iar autoritile administraiei publice locale se pot constitui i n subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor. Unitile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridic deplin i patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de nregistrare fiscal i ale conturilor deschise la unitile teritoriale de trezorerie, precum i la unitile bancare. De asemenea, unitile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor i obligaiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparin domeniului public i privat n care acestea sunt parte, precum i din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, n condiiile legii. n justiie, unitile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, dup caz, de primar sau de preedintele consiliului judeean. Primarul, respectiv preedintele consiliului judeean, poate mputernici o persoan cu studii superioare juridice de lung durat din cadrul aparatului de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeean, sau un avocat care s reprezinte interesele unitii administrativ-teritoriale, precum i ale autoritilor administraiei publice locale respective, n justiie. Unitatea administrativ-teritorial are dreptul s beneficieze de acoperirea cheltuielilor de judecat stabilite n baza hotrrii instanei de judecat, inclusiv n situaia n care reprezentarea n justiie este asigurat de un consilier juridic din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeean. Despgubirile primite de unitile administrativteritoriale n urma hotrrilor pronunate de instanele de judecat se constituie n venituri la bugetele locale. Despgubirile pe care trebuie s le plteasc unitatea administrativ-teritorial n urma hotrrilor pronunate de instana de judecat i rmase definitive sunt asigurate de la bugetul local (art. 19). Att n Fraa, ct i n ara noastr, organizarea de baz, comuna, cu autonomia ei, este anterioar statului, ea fiind plasat la intersecia dintre stat i societatea civil1. Denumirile de sistem departamental i sistem regional sunt pur convenionale i sunt inspirate din organizarea administrativ-teritorial a Franei, unde departamentul este prima verig intermediar, iar regiunea a doua2.

Corneliu Liviu Popescu, Autonomia local i integrarea european, Editura All Beck, colecia Studii Juridice, Bucureti, 1999, pag. 55. 2 Idem, pag. 38 i urmtoarele. 16

n statul regional, ca i n statul federal, regionalismul reflect caracterul slab al integrrii naionale, iar regionalizarea politic poate duce la federalism, aa cum s-a ntmplat n Belgia1. Politica de regionalizare a cunoscut n deceniul 71-80 o faz decisiv n Belgia, Italia i Spania, urmat n deceniul urmtor de Frana. Ct privete colectivitile teritoriale locale de baz, creterea autonomiei a trecut, n aproape toate statele vest-europene (n special, n Suedia, Danemarca, Belgia, Austria, Germania), printr-un proces de instaurare a unor colectiviti teritoriale locale de baz de talie universal, procedeele de eliminare a micilor comune fiind mai mult sau mai putin autoritare2. Sub aspectul colectivitilor teritoriale inferioare, Frana ofer un prost exemplu, acestea fiind foarte numeroase, iar multe dintre ele foarte mici. Exist circa 36.500 de comune n metropol i 200 n teritoriile de peste mri, iar dintre acestea peste 23.000 au sub 500 de locuitori, iar 3500 dispun de o populaie de sub 100 de locuitori.3 Alte ri europene au regimuri variabile ale autoritilor de baz , dar aceasta varietate se rezum uneori doar la diferenierea dintre cele dou tipuri de autoriti, dispunnd fiecare de un regim uniform.4 n Germania, varietatea este mai puternic, datorat organizrii federale, n Landuri. Variaiile regimului aplicabil comunelor se rezum la organizarea instituional. Astfel, administraia public local n Germania constituie un al treilea nivel instituional, comunele prezentndu-se ca nite corporaii autonome dotate cu o structur politic independent.5 n Spania, legislaia distinge ntre comunele rurale i comunele urbane, fr ca aceast delimitare s atrag diferene considerabile de regim, n timp ce, n Portugalia, legislaia distinge ntre municipalitile rurale i municipalitile urbane, care au totui un regim de baz comun. n Frana, atribuiile transferate colectivitilor teritoriale locale sunt, de regul, obligatorii, au o natur administrativ i sunt stabilite prin lege. Potrivit formulei tradiionale, consiliul municipal rezolv n urma deliberrilor afacerile comunei. n Germania, doctrina i, n egal msur, practicienii, insist cel mai mult pe principiul potrivit cruia, comunele pot i trebuie s fie competente pentru toate problemele care nu sunt dect de interes local. n Italia, comunele dispun de o competen general pentru toate afacerile locale de interes general care nu intr n competena unei autoriti superioare6.

1 2

D. Apostol Tofan, op. cit., pag. 131. C-L Popescu, op. cit., pag. 127. 3 D. Apostol Tofan, op. cit., pag. 133. 4 J. Ziller, op. cit., pag. 184. 5 T. Gross, (coord. G. Vrabie), Les regimes politiques des pays de lUE et de la Roumanie, Editura Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 2002, pag. 18. 6 A se vedea, D. Apostol Tofan, op. cit., pag. 134-137. 17

Seciunea a II-a. Autoritile administraiei publice locale autonome 1. Prezentare general. Aleii locali sunt primarul, consilierii locali, preedintele consiliului judeean i consilierii judeeni. n asigurarea liberului exerciiu al mandatului lor, acetia ndeplinesc o funcie de autoritate public, beneficiind de dispoziiile legii penale cu privire la persoanele care ndeplinesc o funcie ce implic exerciiul autoritii de stat. Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune, orae i municipii sunt consiliile locale, comunale, oreneti i municipale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive. Consiliile locale i primarii se aleg n condiiile prevzute de legea privind alegerile locale. Consiliile locale i primarii se aleg n condiiile prevzute de Legea privind alegerile locale nr. 67/20041, i funcioneaz ca autoriti ale administraiei publice locale care rezolv treburile publice din comune, orae i municipii n condiiile legii. n fiecare jude se constituie un consiliu judeean, ca autoritate a administraiei publice locale, pentru coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean este ales n condiiile Legii privind alegerile locale nr. 67/2004, iar autoritatea executiv este asigurat de un preedinte, ales prin scrutin uninominal. Mandatul primarului, consilierului local, respectiv al preedintelui consiliului judeean i al consilierului judeean este de 4 ani. Mandatul se exercit n condiiile legii. 2. Atribuiile consiliului local. Consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice, locale sau centrale. Consiliul local exercit urmtoarele categorii de atribuii (art. 38, alin 2): A) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local: a) aprob statutul comunei, oraului sau municipiului, precum i regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local; b) aprob, n condiiile legii, la propunerea primarului, nfiinarea, organizarea i statul de funcii ale aparatului de specialitate a primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local, precum i reorganizarea i statul de funcii ale regiilor autonome de interes local; c) exercit, n numele unitii administrativ-teritoriale, toate drepturile i obligaiile corespunztoare participaiilor deinute la societi comerciale sau regii autonome, n condiiile legii. B) atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului: a) aprob, la propunerea primarului, bugetul local, virrile de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare i contul de ncheiere a exerciiului bugetar; b) aprob, la propunerea primarului, contractarea i/sau garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale, n condiiile legii; c) stabilete i aprob impozitele i taxele locale, n condiiile legii; d) aprob, la propunerea primarului, documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificrile i completrile aduse de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 8/2005 precum i modificrile i completrile aduse de Legea 35/2008. 18
1

local, n condiiile legii; e) aprob strategiile privind dezvoltarea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale; f) asigur realizarea lucrrilor i ia msurile necesare implementrii i conformrii cu prevederile angajamentelor asumate n procesul de integrare european n domeniul proteciei mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate cetenilor. C) atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului: a) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii; b) hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, n condiiile legii; c) avizeaz sau aprob, n condiiile legii, documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor; d) atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de obiective de interes public local. D) atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni: a) asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 1. educaia; 2. serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; 3. sntatea; 4. cultura; 5. tineretul; 6. sportul; 7. ordinea public; 8. situaiile de urgen; 9. protecia i refacerea mediului nconjurtor; 10. conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectura, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; 11. dezvoltarea urban; 12. evidena persoanelor; 13. podurile i drumurile publice; 14. serviciile comunitare de utilitate public: alimentare cu ap, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termic, iluminat public i transport public local, dup caz; 15. serviciile de urgen de tip salvamont, salvamar i de prim ajutor; 16. activitile de administraie social-comunitar; 17. locuinele sociale i celelalte uniti locative aflate n proprietatea unitii administrativ-teritoriale sau n administrarea sa; 18. punerea n valoare, n interesul comunitii locale, a resurselor naturale de pe raza unitii administrativteritoriale; 19. alte servicii publice stabilite prin lege; b) hotrte acordarea unor sporuri i altor faciliti, potrivit legii, personalului sanitar i didactic; c) sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase; d) poate solicita informri i rapoarte de la primar, viceprimar i de la efii organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local; e) aprob construirea locuinelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuinelor sociale i a utilitilor locative aflate n proprietatea sau n administrarea sa; f) poate solicita informri i rapoarte specifice de la primar i de la efii organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local. E) atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern: a) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local; b) hotrte, n condiiile legii, nfrirea comunei, oraului sau municipiului cu uniti administrativ-teritoriale din alte ri; c) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte uniti administrativ-teritoriale din ara sau din strintate, precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii unor interese comune.

19

F) Consiliul local poate conferi persoanelor fizice romne sau strine cu merite deosebite titlul de cetean de onoare al comunei, oraului sau municipiului, n baza unui regulament propriu. Prin acest regulament se stabilesc i condiiile retragerii titlului conferit. G) Persoanele mputernicite s reprezinte interesele unitii administrativ-teritoriale n societi comerciale, regii autonome de interes local, asociaii de dezvoltare intercomunitar i alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnate prin hotrre a consiliului local, n condiiile legii, respectndu-se configuraia politica de la ultimele alegeri locale. H) Consiliul local ndeplinete orice alte atribuii stabilite prin lege. 3. Actele consiliului local. n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul local adopt hotrri. Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de ceteni. Promovarea unui proiect de hotrre poate fi iniiat de unul sau de mai muli ceteni cu drept de vot, dac acesta este susinut prin semnturi de cel puin 5% din populaia cu drept de vot a unitii administrativ-teritoriale respective. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unitii administrativ-teritoriale i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului. Iniiatorii depun la secretarul unitii administrativ-teritoriale forma propus pentru proiectul de hotrre. Proiectul va fi afiat spre informare public prin grija secretarului, iar iniiatorii asigur ntocmirea listelor de susintori1 pe formulare puse la dispoziie de secretar. Listele de susintori pot fi semnate numai de cetenii cu drept de vot care au domiciliul pe raza unitii administrativ-teritoriale respective. Dup depunerea documentaiei i verificarea acesteia de ctre secretarul unitii administrativ-teritoriale, proiectul de hotrre va urma procedurile regulamentare de lucru ale consiliului local sau judeean, dup caz. 3.1. Regula de adoptare a hotrrilor majoritatea simpl. Regula este aceea c hotrrile se adopt cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. 3.2. Majoritatea absolut. Se adopt cu votul majoritii consilierilor locali n funcie urmtoarele hotrri ale consiliului local: a) hotrrile privind bugetul local; b) hotrrile privind contractarea de mprumuturi, n condiiile legii; c) hotrrile prin care se stabilesc impozite i taxe locale; d) hotrrile privind participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier; e) hotrrile privind organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului; f) hotrrile privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu persoane juridice romne sau strine. Dac bugetul local nu poate fi adoptat dup dou edine consecutive, care vor avea loc la un interval de cel mult 7 zile, activitatea se va desfura pe baza bugetului anului precedent pn la adoptarea noului buget, dar nu mai trziu de 45 de zile de la data publicrii legii bugetului de stat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. 3.3. Majoritatea calificat. Hotrrile privind patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al consilierilor locali n funcie. 3.4. Caracterul votului. Consiliul local stabilete ca unele hotrri s fie luate prin vot secret. Hotrrile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi luate ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege. Procedurile de votare vor fi stabilite prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local.
Listele de susintori vor cuprinde numele, prenumele i domiciliul, seria i numrul actului de identitate i semnturile susintorilor (Art. 1202 alin.3 din legea administraiei locale). 20
1

3.5. Nulitatea de drept a hotrrii. Consacrarea unei aciuni de contencios administrativ obiectiv. n conformitate cu art.47 din legea administraiei locale, nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul local care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local. Hotrrile adoptate de consiliul local cu nclcarea acestor dispoziii sunt nule de drept. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ. Aciunea poate fi introdus de orice persoan interesat. Textul n discuie consacr o aciune de contencios administrativ obiectiv, ce are ca temei nelegalitatea obiectiv a unui act administrativ, adoptarea lui cu nerespectarea condiiilor legale. Calitate procesual activ are orice persoan interesat, i nu numai cel vtmat n drepturile sale prin adoptarea hotrrii. Deosebirea fa de o aciune n contencios administrativ tipic este dat i de faptul c n acest caz instana doar constat o nulitate de drept, nu pronun ea nsi nulitatea, prin urmare dreptul de apreciere al instanei este substanial redus. 3.6. Semnarea i contrasemnarea hotrrilor. Hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin, i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretar. n cazul n care preedintele de edin lipsete sau refuz s semneze, hotrrea consiliului local se semneaz de 3-5 consilieri locali. Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotrrea n cazul n care consider c aceasta este ilegal. n acest caz, va depune n scris i va expune consiliului local opinia sa motivat, care va fi consemnat n procesul-verbal al edinei. 3.7. Comunicarea hotrrii. Secretarul unitii administrativ-teritoriale va comunica hotrrile consiliului local primarului i prefectului de ndat, dar nu mai trziu de 10 zile lucrtoare de la data adoptrii. Comunicarea, nsoit de eventualele obiecii cu privire la legalitate, se face n scris de ctre secretar i va fi nregistrat ntr-un registru special destinat acestui scop. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern. Traducerea n limba matern a hotrrilor este asigurat prin grija primarului de ctre funcionarii vorbitori ai limbii minoritare angajai n compartimentele de relaii cu publicul, iar comunicarea/publicarea variantelor astfel traduse n aceleai termene ca i a variantelor n limba oficial cade n sarcina secretarului (Hotrrea Guvernului nr. 1206/2001). 3.8. Efecte juridice. Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii. Aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. 4. Adunarea reprezentativ este instituia care prezint cele mai multe trsturi permanente: n toate rile Uniunii Europene, ea este aleas prin sufragiu universal direct (cel puin n ceea ce privete marea majoritate a membrilor si); durata mandatului este variabil, dar nu n mod semnificativ; ea poate fi dizolvat de ctre stat n cazul incapacitii de funcionare, dar acest lucru se ntmpla foarte rar n practic. Marea diferen const n faptul c, n cea mai mare parte a statelor, preedintele adunrii reprezentative este ales chiar de ctre Adunare, n timp ce n unele ri, acesta este numit de ctre stat1.
1

J. Ziller, op. cit., pag. 197. 21

Astfel, consiliile comunale, asemeni primarilor, sunt alese de ctre ceteni. Autoritile locale dispun de competena de a gira toate afacerile locale, ntelegndu-se prin aceasta dreptul de a adopta regulamente. Autoritile naionale pot s intervin doar n cazul n care autoritile locale au acionat ntr-un mod ilegal, sau dac exist dispoziii precise n ce privete dreptul lor de a aciona.1 n Germania, instituiile comunale variaz de la un Land la altul. Vom regsi peste tot, ns, un consiliu municipal ales pe baza reprezentrii proporionale, pentru 5 sau 6 ani, compus din 5 pn la 80 de membri, n funcie de populaie i un primar (doar n Landuri) care i prezideaz edinele. n Spania, consiliul este ales pentru 4 ani, prin reprezentare proporional, fiind format din 5 pn la 25 de consilieri plus nc unul pentru fiecare sut de mii de locuitori n plus. Primarul care prezideaz consiliul municipal poate fi ales direct de ctre populaie sau de ctre consilierii municipali dintre membrii lor.2 n Frana, la nivelul comunei funcioneaz dou autoriti: consiliul municipal i primarul. Consiliul municipal este ales pentru 6 ani, prin scrutinde list mixt pentru comunele de peste 3500 de locuitori, prin scrutin plurinominal pentru cele mai puin numeroase. El este compus din 9 pn la 69 de membri, n funcie de populaie, i i alege din rndurile sale, primarul care l va prezida3. n Italia, consiliul comunal este ales pentru un mandat de 4 ani, fiind compus din 15 pn la 80 de consilieri, n raport cu mrimea populaiei. n Olanda, la nivelul comunei se afl consiliul comunal, compus din membri alei prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani. Consiliul i poate organiza comisii permanente pe domenii de activitate , n care pot fi cooptai i specialiti care nu au calitatea de consilieri. Numrul de membri ai consiliului depinde de numrul de locuitori ai comunei; cu ct comuna este mai mic, cu att numrul este mai redus ca i indemnizaia de edin acordat. n multe comune, consilieri sunt politicieni doar cu jumtate de norm.4 5. Primarul i viceprimarul. Comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar, iar municipiile reedin de jude au un primar i 2 viceprimari, alei n condiiile legii. Pe durata exercitrii mandatului, viceprimarul i pstreaz statutul de consilier local, fr a beneficia de indemnizaia aferent acestui statut. Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public. Primarul asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului local; dispune msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter normativ ale ministrilor, ale celorlali conducatori ai autoritilor administraiei publice centrale, ale prefectului, precum i a hotrrilor consiliului judeean, n condiiile legii. Pentru punerea n aplicare a activitilor date n competena sa, primarul beneficiaz de un aparat de specialitate, pe care l conduce. Aparatul de specialitate al primarului este structurat pe compartimente funcionale, n condiiile legii. Compartimentele funcionale ale acestuia sunt ncadrate cu funcionari publici i personal contractual. Primarul conduce serviciile publice locale.
1 2

T. Gross, n op. cit., coord. G. Vrabie, pag. 18. D. Apostol Tofan, op. cit., pag. 140. 3 Ibidem. 4 Ibidem. 22

Primarul reprezint unitatea administrativ-teritorial n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne ori strine, precum i n justiie1. Viceprimarul este subordonat primarului i nlocuitorul de drept al acestuia, care i poate delega atribuiile sale. n practica administrativ se observ uneori o reinere a primarilor de a-i delega atribuiile. 6. Atribuiile primarului. Primarul ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii: A) atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului: ndeplinete funcia de ofier de stare civil i de autoritate tutelar i asigur funcionarea serviciilor publice locale de profil, atribuii privind organizarea i desfurarea alegerilor, referendumului i a recensmntului. Exercitarea acestor atribuii de ctre primar se face nu n calitatea sa de autoritate local autonom, ci n calitate de reprezentant al statului n comuna sau n oraul n care a fost ales; n consecin, asupra acestor atribuii Ministerul Administraiei i Internelor exercit prin intermediul Prefectului un control ierarhic, nu unul de tutel administrativ. n aceasta calitate, primarul poate solicita prefectului, n condiiile legii, sprijinul conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, dac sarcinile ce i revin nu pot fi rezolvate prin aparatul de specialitate. B) atribuii referitoare la relaia cu consiliul local: a) prezint consiliului local, n primul trimestru, un raport anual privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativteritoriale; b) prezint, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte i informri; c) elaboreaz proiectele de strategii privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativteritoriale i le supune aprobrii consiliului local. C) atribuii referitoare la bugetul local: a) exercit funcia de ordonator principal de credite; b) ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului local; c) iniiaz, n condiiile legii, negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emiterea de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale; d) verific, prin compartimentele de specialitate, corecta nregistrare fiscal a contribuabililor la organul fiscal teritorial, att a sediului social principal, cat i a sediului secundar. D) atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor: a) coordoneaz realizarea serviciilor publice de interes local, prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local; b) ia msuri pentru prevenirea i, dup caz, gestionarea situaiilor de urgen; c) ia msuri pentru organizarea executrii i executarea n concret a activitilor din domeniile prevzute la art. 38 alin. (6) lit. a)-d); d) ia msuri pentru asigurarea inventarierii, evidenei statistice, inspeciei i controlului efecturii serviciilor publice de interes local prevzute la art. 38 alin. (6) lit. a)-d), precum i a bunurilor din patrimoniul public i privat al unitii administrativ-teritoriale; e) numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum i pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes local; f) asigur elaborarea planurilor urbanistice prevzute de lege, le supune aprobrii consiliului local i acioneaz pentru respectarea prevederilor acestora; g) emite avizele, acordurile i autorizaiile
1

Semnul distinctiv al primarului este o earf n culorile drapelului naional al Romniei. Earfa va fi purtat, n mod obligatoriu, la solemniti, recepii, ceremonii publice i la celebrarea cstoriilor. Modelul earfei se stabilete prin hotrre a Guvernului. 23

date n competena sa prin lege i alte acte normative; h) asigur realizarea lucrrilor i ia msurile necesare conformrii cu prevederile angajamentelor asumate n procesul de integrare european n domeniul proteciei mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate cetenilor. Pentru exercitarea corespunztoare a atribuiilor sale, primarul colaboreaz cu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, precum i cu consiliul judeean. Numirea conductorilor instituiilor i serviciilor publice de interes local se face pe baza concursului organizat potrivit procedurilor i criteriilor aprobate de consiliul local, la propunerea primarului, n condiiile legii. Numirea se face prin dispoziia primarului, avnd anexat contractul de management. 7. Actele primarului. n exercitarea atribuiilor sale primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. Dispoziiile legii privind hotrrile de consiliu local referitoare la contrasemnarea de ctre secretar, comunicarea actului i aducerea la cunotin public a actelor normative se aplic i n cazul dispoziiilor primarului. 8. Formulele de desemnare i de compunere a autoritilor executive sunt mult mai variate. O prima delimitare exist ntre executivul colegial i executivul personalizat. O a doua delimitare permite s se disting ntre executivul desemnat n ntregime de adunarea local i cel numit, cel puin parial de ctre Guvern1. n Frana, se pstreaz tradiia alegerii primarului de ctre consiliul municipal, pentru durata mandatului acestuia. n general, este vorba despre cel aflat primul pe lista ctigtoare n alegeri, aspect ce confer alegerii sale caracterul unei alegeri indirecte. El reprezint n egal msur, Statul n comun. n aceast calitate, el este ofier de stare civil i responsabil cu ordinea public. Primarul are i atribuii proprii n calitate de autoritate executiv a comunei, cum este cazul eliberrii autorizaiilor de construire i meninerii ordinii publice. Adjuncii primarului sunt n egal msur alei, dar primarul este liber s decid cu privire la atribuiile pe care dorete s le delege acestora, putnd oricnd s le retrag. Primarul este eful administraiei comunale2. n Italia, la nivelul consiliul comunal se alege un comitet executiv, numit i condus de primar, cu competen general pentru realizarea obiectivelor stabilite de consiliu i pentru coordonarea serviciilor administrative ale comunei. Primarul, ales prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani , este eful executivului local i reprezint comuna n raport cu terii3. n Germania, formula executivului variaz de la Land la Land, dar peste tot, autoritatea executiv este responsabil de gestiunea cotidian i trebuie s conteste deciziile consiliului pe care le apreciaz ca fiind ilegale. n Belgia, primarul numit de Rege, de regul, la propunerea consiliului comunal, este eful administraiei comunale, conduce lucrrile Consiliului comunal i ale Colegiului. Totodat, el reprezint n comun Guvernul federal, Guvernul regiunii i Guvernul comunitii. Primarul rspunde de executarea actelor normative ale autoritilor superioare, semneaz actele oficiale ale comunei i are calitatea de ofier de stare civil4.
J. Ziller, op. cit., pag. 199. D. Apostol Tofan, op. cit., pag. 141. 3 Idem, pag. 142. 4 Liviu Coman Kund, Administraia public de nivel intermediar n dreptul comparat i n dreptul romnesc, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2005, pag. 66.
2 1

24

n Olanda, Colegiul Primarului i adjuncilor reprezint autoritatea executiv, cu activitate permanent, acetia fiind responsabili n faa Consiliului. Adjuncii primarului sunt alei de Consiliu, dintre membrii si. Primarul este numit de Guvern, pentru un mandat de 6 ani, cu avizul Comisarului Reginei, dup consultarea Consiliului. Mandatul su poate fi rennoit. n pofida modalitii de desemnare, Primarul nu este dect o autoritate a comunei1. n cea mai mare parte a rilor Uniunii Europene, personalul administraiei reprezenta de la 5 la 8% din populaie la nceputul anilor 90: n Germania de aproximativ 7,3%, n Frana de aproximativ 7,6%, n Italia de aproximativ 6,2%, n Spania de aproximativ 5,6%. 9. Administratorul public. n conformitate cu Legea nr. 286/2006 de modificare a Legii nr. 215/2001 la nivelul comunelor i oraelor, primarul poate propune consiliului local nfiinarea funciei de administrator public, n limita numrului maxim de posturi aprobate. Numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se face de primar, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul local. Numirea n funcie se face pe baz de concurs. Administratorul public poate ndeplini, n baza unui contract de management, ncheiat n acest sens cu primarul, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local. Primarul poate delega ctre administratorul public, n condiiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. De asemenea, la nivelul judeelor, preedintele consiliului judeean poate propune consiliului judeean nfiinarea funciei de administrator public, n limita numrului maxim de posturi aprobate. Numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se fac de preedintele consiliului judeean, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul judeean. Numirea n funcie se face pe baz de concurs. Administratorul public poate ndeplini, n baza unui contract de management, ncheiat n acest sens cu preedintele consiliului judeean, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes judeean. Preedintele consiliului judeean poate delega ctre administratorul public, n condiiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. n fine, chiar i asociaiile de dezvoltare intercomunitar pot decide desemnarea unui administrator public pentru gestionarea serviciilor de interes general care fac obiectul asocierii. Recrutarea, numirea i eliberarea din funcie a administratorului public al asociaiilor de dezvoltare intercomunitar se fac pe baza unei proceduri specifice de ctre consiliile de administraie ale acestora i sunt aprobate prin hotrri ale consiliilor locale i consiliilor judeene respective. 10. Consiliul judeean. Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean pentru coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean este compus din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale nr. 67/2004. 11. Atribuiile consiliului judeean. Consiliul judeean, ca autoritate deliberativ a administraiei publice locale constituit la nivel judeean, ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii:

D. Apostol Tofan, op. cit., pag. 143. 25

A) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; B) atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului; C) atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului; D) atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine: E) atribuii privind cooperarea interinstituional; F) Persoanele mputernicite s reprezinte interesele unitii administrativ-teritoriale n societi comerciale, regii autonome de interes judeean, asociaii de dezvoltare intercomunitar i alte organisme de cooperare sau parteneriat sunt desemnate prin hotrre a consiliului judeean, n condiiile legii, respectnd configuraia politic rezultat dup alegerile locale. 12. Actele consiliului judeean. n exercitarea atribuiilor ce i revin, consiliul judeean adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri judeeni, de preedintele consiliului judeean, de vicepreedinii consiliului judeean sau de ceteni. Redactarea proiectelor se face de ctre cei care le propun, cu sprijinul secretarului unitii administrativ-teritoriale i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeean. n ceea ce privete iniiativa ceteneasc, sunt aplicabile aceleai prevederi de la consiliul local. Hotrrile se semneaz de preedinte sau, n lipsa acestuia, de vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i se contrasemneaz de secretarul judeului. 13. Executivul consiliului judeean: preedintele i vicepreedinii. n conformitate cu art. 77 din Legea nr. 35/2008 preedinii consiliilor judeene se aleg pe circumscripii electorale, prin scrutin uninominal. Consiliul judeean alege dintre membrii si 2 vicepreedini. Vicepreedinii se aleg cu votul secret al majoritii consilierilor judeeni n funcie. Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie. Preedintele consiliului judeean rspunde n faa alegtorilor de buna funcionare a administraiei publice judeene. Aparatul de specialitate al consiliului judeean este subordonat preedintelui acestuia. Funcionarii din cadrul aparatului de specialitate al consiliului judeean se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. La nivelul judeelor, preedintele consiliului judeean poate propune consiliului judeean nfiinarea funciei de administrator public, n limita numrului maxim de posturi aprobate. Numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se fac de preedintele consiliului judeean, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul judeean. Numirea n funcie se face pe baz de concurs. Administratorul public poate ndeplini, n baza unui contract de management, ncheiat n acest sens cu preedintele consiliului judeean, atribuii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes judeean. Preedintele consiliului judeean poate delega ctre administratorul public, n condiiile legii, calitatea de ordonator principal de credite. Preedintele consiliului judeean rspunde de buna funcionare a aparatului de specialitate al consiliului judeean, pe care l conduce. Coordonarea unor compartimente din aparatul de
26

specialitate poate fi delegat, prin dispoziie a preedintelui consiliului judeean, vicepreedinilor sau altor persoane, n condiiile legii. Atribuiile preedintelui consiliului judeean. Preedintele consiliului judeean ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele categorii principale de atribuii: A) atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, a instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i a societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; B) atribuii privind relaia cu consiliul judeean (conduce edinele consiliului judeean i dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea n bune condiii a acestora, prezint consiliului judeean, anual sau la cerere, rapoarte cu privire la modul de ndeplinire a atribuiilor sale i a hotrrilor consiliului judeean, etc.); C) atribuii privind bugetul propriu al judeului: exercit funcia de ordonator principal de credite; D) atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice locale i serviciile publice; E) atribuii privind serviciile publice de interes judeean. Preedintele consiliului judeean poate delega vicepreedinilor, prin dispoziie, atribuiile prevzute la lit. E), respectiv atribuiile privind serviciile publice de interes judeean. Actele preedintelui consiliului judeean, emise n exercitarea atribuiilor sale sunt dispoziiile cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunostina public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz. Prevederile art. 49 i ale art. 50 alin. (2) se aplic n mod corespunztor.

27

Capitolul IV. SISTEMUL INSTITUIONAL AL UNIUNII EUROPENE 1. Uniunea European cadru complex de funcionare a instituiilor comunitare. Sistemul instituional al Uniunii Europene este construit n jurul a apte instituii fundamentale: Consiliul European, devenit instituie comunitar n urma Tratatului de la Lisabona, are rolul de a oferi Uniunii impulsurile necesare dezvoltrii sale i de a-i defini orientrile i prioritile politice generale; Comisia European, care iniiaz politici i le pune n aplicare; Consiliul - organul legislativ, de decizie comunitar, care acioneaz pe baza propunerilor Comisiei; Parlamentul European, cu rol iniial consultativ, evolund treptat ctre funcia de co-legiferare n cadrul Uniunii, ns n urma ultimei revizuiri a tratatelor are un rol fundamental n procesul de luare a deciziilor comunitare; Curtea de Justiie a Uniunii Europene, care are sarcina de a interpreta actele comunitare i tratatele institutive, n caz de conflict juridic; Curtea de Conturi, instituie cu rol de control financiar al administrrii bugetului comunitar; Banca Central European, instituie cu personalitate juridic care, mpreun cu bncile centrale naionale ale statelor membre a cror moned este euro, conduc politica monetar a Uniunii. Acest sistem instituional, n forma sa prevzut de Tratatul de la Lisabona, reprezint elementul central al integrrii europene. Ultimele modificri au introdus n ansamblul instituiilor comunitare Consiliul European, care reunete la cel mai nalt nivel efii de state i guverne din statele membre. Ante-Lisabona, natura juridic a Consiliului European era incert, nefiind tranat de Tratate. n doctrin era considerat organ paracomunitar, superior i exterior sistemului instituional. O alt adugare recent la sistemul instituional este Banca Central European, aceasta fiind organ comunitar nainte de Tratatul de la Lisabona. Alte modificri minore vizeaz modificarea denumirii Consiliului Uniunii Europene, acum doar Consiliul, i al Curii Europene de Justiie, devenit Curtea de Justiie a Uniunii Europene. O modificare semnificativ vizeaz totui Parlamentul European. Tratatul de la Lisabona crete semnificativ rolul i influena Parlamentului European n procesele decizionale i impactul su efectiv asupra vieii politice a Uniunii. n ansamblu, instituiile comunitare, fie c au primit recent acest statut, fie c sunt instituii vechi i-au pstrat rolul, componena, principalele atribuii. Sistemul instituional care a funcionat n temeiul tratatelor institutive (C.E.C.O., C.E.E. i EURATOM), i a continuat s funcioneze i dup crearea Uniunii Europene, i-a meninut echilibrul, i-a dovedit eficacitatea prin modificrile mai mult funcionale dect structurale aduse de Tratatul de la Lisabona. De asemenea, sistemul instituional comunitar este completat cu alte organe comunitare, cum ar fi Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic i Social, etc. n doctrina de specialitate european, se face distincie ntre instituiile Uniunii cele apte prezentate mai sus, denumite astfel n tratate i avnd un rol primordial n asigurarea reuitei abordrii supranaionale n procesul de integrare european i organele consultative entiti instituionale cu rol secundar, de regul cu competene de avizare, tehnice1.
A se vedea, pentru detalii, Dick Leonard, Guide to the European Union, The Economist Newspaper Ltd, 1998, Teora 2001, pag. 62 i urm., Cornelia Lefter, Drept comunitar instituional, Editura Economic, Bucureti, 2001, pag. 139 i urm. Ali autori nu fac ns distincie ntre instituii, organe i structuri speciale - Nicoleta Deaconu, Sistemul instituional al Uniunii Europene, Editura Lumina Lex, 2001, pag. 42. 28
1

2. Comisia European 2.1. Structur. Numirea i demiterea din funcie a comisarilor europeni. Comisia European1, cea mai original dintre instituiile comunitare2, este format n prezent din 27 de comisari propui de guvernele statelor membre, pe baza competenei lor generale i a angajamentului lor fa de ideea european, dintre personalitile care prezint toate garaniile de independen3. Tratatul de la Lisabona4, ultimul tratat comunitar ce amendeaz Tratatul privind Uniunea European, reglementeaz desemnarea Comisiei Europene astfel: a) innd seama de alegerile pentru Parlamentul European i dup ce a procedat la consultrile necesare, Consiliul european5, hotrnd cu majoritate calificat, propune Parlamentului European un candidat la funcia de preedinte al Comisiei; b) Parlamentul European alege acest candidat cu majoritatea membrilor care l compun (majoritate absolut); * n cazul n care acest candidat nu ntrunete majoritatea, Consiliul European, hotrnd cu majoritate calificat, propune, n termen de o lun, un nou candidat, care este ales de Parlamentul European n conformitate cu aceeai procedur. c) Consiliul, de comun acord cu preedintele ales, adopt lista celorlalte personaliti pe care le propune pentru a fi numite membri ai Comisiei. Alegerea acestora se face pe baza sugestiilor fcute de statele membre, respectnd criteriile6 pe care trebuie s le ndeplineasc o persoan pentru a putea ocupa poziia de comisar european, prevzute n tratat. d) Preedintele, naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate i ceilali membri ai Comisiei sunt supui, n calitate de organ colegial, unui vot de aprobare al Parlamentului European7.

Denumirea de Comisie European a fost adoptat numai dup Tratatul de la Maastricht privind Uniunea European, anterior fiind folosit sintagma Comisia Comunitilor Europene. Cu toate c denumirea s-a schimbat, n documentele oficiale se ntlnete n continuare i vechea denumire. 2 Octav Bibere, Uniunea European ntre virtual i real, Editura ALL, 1999, pag. 135. 3 Art. 17 al Tratatului privind Uniunea European, modificat prin Tratatul de la Lisabona. 4 Pentru modalitile de desemnare anterioare Tratatului de la Nisa i evoluia lor, a se vedea D. Leonard, op.cit., pag. 41; Gilles Ferrol (coordonator), Yves Jean Beloeil-Benoist, Marc Blanquet, Dominique Breillat, Nol Flageul, Dictionnaire de lUnion europene, Editura Armand Colin, Paris, 2000, n limba romn la Editura Polirom, 2001, pag .37; Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels (editeurs), LEurope de A Z guide de lintgration europenne, Ed. Office de publications officielles des Communauts europennes, Luxembourg, 1997, pag. 41; N. Deaconu, op. cit., pag. 70. 5 Victor Duculescu, Tratatul de la Nisa i reforma instituional a Uniunii Europene, n Revista de drept comercial, nr. 3/2001, pag. 50. n sensul c nu este vorba de o ntrunire a Consiliului european, ci de o reuniune la cel mai nat nivel a Consiliului U.E., a se vedea Octavian Manolache, Drept comunitar, ediia a III-a revzut, Editura ALL BECK, 2001, pag .93. n ce ne privete, ne raliem primei opinii, deoarece Consiliul U.E. nu se poate reuni dect la nivelul minitrilor de externe (sau n Consilii specializate), nu i la nivelul efilor de stat i de guvern, n caz contrar diferenierea ntre cele dou organisme fiind inutil. 6 Art. 17, alin. (3), al doilea paragraf: Membrii Comisiei sunt alei pe baza competenei lor generale i a angajamentului lor fa de ideea european, dintre personalitile care prezint toate garaniile de independen i alineatul (5), al doilea paragraf: Membrii Comisiei sunt alei dintre resortisanii statelor membre n conformitate cu un sistem de rotaie strict egal ntre statele membre care s reflecte diversitatea demografic i geografic a tuturor statelor membre. Acest sistem se stabilete de Consiliul European, care hotrte n unanimitate (...). 7 n doctrin se subliniaz c aceast procedur nu echivaleaz cu o investitur a Comisiei de ctre Parlament deoarece guvernele naionale desemneaz membrii Comisiei - ci doar amplific rolul Parlamentului i al votului su de ncredere n procesul de numire a comisarilor C. Lefter, op. cit., pag. 111. n ce ne privete, nu vedem deosebiri eseniale ntre aceast procedur i cea naional de nvestire a Guvernului de ctre Parlament; pe de alt parte, nu nelegem de ce votul aprobator al Parlamentului european nu poate fi considerat o nvestitur a Comisiei n funcie. n sensul c sistemul de desemnare a Comisiei se apropie de cel dintr-un regim parlamentar clasic, a se vedea i G. Ferrol (coord.), op. cit., pag. 37. 29

e) Pe baza acestei aprobri, Comisia este numit n funcie de Consiliul European, hotrnd cu majoritate calificat. Comisarii sunt resortisani ai statelor membre i, n prezent, poate fi un singur membru al Comisiei din aceeai ar1. Aceast prevedere este, ns, una tranzitorie, Comisia numit ntre data intrrii n vigoare a Tratatului de la Lisabona i 31 octombrie 2014 fiind ultima cu 27 de membri i cte un comisar din fiecare stat membru. ncepnd cu 1 noiembrie 2014, Comisia va fi compus dintr-un numr de membri, incluznd preedintele i naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate, corespunztor cu dou treimi din numrul statelor membre. Prevederea tratatului referitoare la numrul de membri ai Comisiei poate fi modificat de Consiliul European, hotrnd cu unanimitate. Mandatul Comisiei Europene este de 5 ani, comisarii considerai individual fiind reeligibili pentru calitatea de membri ai Comisiei dup expirarea mandatului acesteia. Dei sunt propui de guvernele naionale, nu pot fi demii sau revocai de acestea. Singura instituie care are dreptul de a destitui un comisar este Curtea de Justiie2, n cazul n care acel membru al Comisiei a comis o abatere grav sau nu mai ndeplinete condiiile necesare exercitrii funciilor sale, la plngerea Consiliului sau a Comisiei. Comisia n ntregime, ca organ colegial, poate fi demis de Parlamentul European, prin moiune de cenzur, adoptat cu votul a dou treimi din voturile exprimate, i n acelai timp a majoritii membrilor Parlamentului European (majoritate destul de greu de obinut, ns care putea fi realizat n 1999, dac demisia Comisiei Santer nu ar fi intervenit n timp util). O prevedere nou a Tratatului de la Lisabona confer preedintelui Comisiei puterea de a-i cere unui comisar demisia. La solicitarea preedintelui, conform art. 17 alin. 6, par. 2, un membru al Comisiei i prezint demisia, cu excepia naltului Reprezentant al Uniunii care poate fi demis de Consiliul European, hotrnd cu majoritate calificat, cu acordul preedintelui Comisiei. 2.2. Atribuiile Comisiei Europene. a) atribuii n procedura legislativ. Conform T.U.E., aa cum este modificat de Tratatul de la Lisabona, actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate numai la propunerea Comisiei, cu excepia cazului n care tratatele prevd altfel. Celelalte acte se adopt la propunerea Comisiei, n cazul n care tratatele prevd acest lucru.3 Actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate prin procedura legislativ ordinar sau prin proceduri legislative speciale, instituite de tratate i prevzute n mod expres pentru situaii specifice. Procedura legislativ ordinar const n adoptarea n comun de ctre Parlamentul European i Consiliu a unui regulament, a unei directive sau a unei decizii la propunerea Comisiei. Aceasta este regula instituit prin tratate4, meninnd rolul fundamental al Comisiei n procesul de legiferare al Uniunii Europene. Aadar, Comisia i menine conform noii
Jacques Santer a fost primul preedinte desemnat care a avut probleme n ce privete obinerea aprobrii Parlamentului european, candidatura sa trecnd la limit n 1994. 1 De obicei, comisarii europeni sunt politicieni din statele membre, de regul din partidul aflat la guvernare; excepie face Marea Britanie, care propune constant comisarii din opoziie D. Leonard, op. cit., pag. 40. 2 n acest caz, precum i n alte situaii n care postul unui comisar devine vacant (demisie, deces) pentru numirea unui nou comisar nu se parcurge din nou ntreaga procedur de numire. Noul comisar trebuie s aib aceeai cetenie ca cel pe care l nlocuiete i este numit de Consiliu, de comun acord cu preedintele Comisiei, dup consultarea Parlamentului European, respectnd criteriile prevzute de tratat. Comisarul astfel numit va avea ns un mandat redus, el ncheind mandatul celui demis. n plus, Consiliul, cu unanimitate, la propunerea preedintelui poate s decid c nu este necesar nlocuirea, n special dac durata rmas pn la ncheierea mandatului este prea scurt. Atribuiile fostului comisar pot fi , spre exemplu, preluate de un alt comisar. 3 T.U.E., art. 17, alin. (2). 4 Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 289, alin (1). 30

reglementri rolul de organ motrice al integrrii europene1, T.U.E. preciznd expres c aceast instituie promoveaz interesul general al Uniunii i ia iniiativele corespunztoare n acest scop. ns, n prezent, nu mai putem vorbi despre monopolul iniiativei legislative a Comisiei, ntruct, conform T.F.U.E., n cazurile specifice prevzute n tratate, actele legislative se pot adopta la iniiativa unui grup de state membre sau a Parlamentului European, la recomandarea Bncii Centrale Europene sau la solicitarea Curii de Justiie sau a Bncii Europene de Investiii2. Consiliul poate solicita Comisiei s fac anumite propuneri, pentru realizarea unui obiectiv comunitar. Parlamentul European poate cere Comsiei s prezinte orice propunere corespunztoare privind chestiunile despre care consider c necesit elaborarea unui act al Uniunii pentru punerea n aplicare a tratatelor. n plus, ca o inovaie a Tratatului de la Lisabona, la iniiativa a cel puin un milion de ceteni ai Uniunii, resortisani ai unui numr semnificativ de state membre, Comisia poate fi invitat s prezinte, n limitele atribuiilor sale, o propunere corespunztoare n materii n care aceti ceteni consider c este necesar un act juridic al Uniunii, n vederea aplicrii tratatelor.3 n cazul n care Consiliul hotrte la propunerea Comisiei, acesta poate modifica propunerea numai hotrnd n unanimitate4. Att timp ct Consiliul nu a luat o hotrre, Comisia i poate modifica propunerea pe tot parcursul procedurilor care duc la adoptarea unui act legislativ al Uniunii. Iniiativele Comisiei sunt publicate n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria C, fiind numite documente COM. Distinct de dreptul de a iniia acte normative, Comisia dispune i de o putere normativ proprie: - n primul rnd, ca succesoare a naltei Autoriti a C.E.C.O., Comisia are, teoretic, drept de decizie absolut n domeniul C.E.C.O., ns n practic ea i exercit acest drept alturi de Consiliu, care emite un aviz conform5, procedura apropiindu-se astfel de procedura legislativ ordinar. - n al doilea rnd, T.F.U.E.6, prevede posibilitatea delegrii ctre Comisie a competenei de a adopta acte fr caracter legislativ i cu domeniu de aplicare general, care completeaz sau modific anumite elemente neeseniale ale actului legislativ. Delegarea se face prin actul legislativ la a crui modificare se va referi competena Comisiei. Elementele eseniale ale unui anumit domeniu sunt rezervate actului legislativ i nu pot face obiectul delegrii de competene. Actele legislative vor stabili n mod expres condiiile de aplicare a delegrii, i anume faptul c Parlamentul European sau Consiliul pot decide revocarea delegrii, iar actul delegat este valabil numai dac, n cadrul termenului prevzut prin actul legislativ, Parlamentul European sau Consiliul nu formuleaz obieciuni. Fa de reglementrile anterioare Tratatului de la Lisabona, actuala reglementare este mult mai restrictiv n ceea ce privete competena Comisiei ca urmare a delegrii legislative.
A se vedea C. Lefter, op. cit., pag. 113. Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 289, alin (4). 3 T.U.E., art. 10, alin. (4). 4 Conform T.F.U.E., propunerea Comisei nu poate fi depit cu unanimitate de Consiliu n cadrul procedurii de conciliere i n anumite decizii cu privire la politica bugetar a Uniunii (propunerea de buget, cadrul financiar multianual, adoptarea bugetului sau deciziile cu privire la cheltuielile care depesc bugetul Uniunii); art. 293, alin (1). 5 Philippe Moreau Defarges, Les Institutions europennes, 6e edition, Armand Colin, Paris, 2002, versiunea tradus n limba romn Editura Armacord, Timioara, 2002, pag. 40. 6 Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 290, alin (1) i (2).
2 1

31

- Comisia dobndete putere normativ proprie, conform tratatelor, n domeniul regulilor de concuren.1 - Comisia are i o putere normativ subordonat celei a Consiliului i a Parlamentului European, care-i permite executarea actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii. n cazul n care sunt necesare condiii unitare de punere n aplicare a actelor obligatorii, aceste acte confer Comisiei competene de executare. n cazuri speciale i temeinic justificate, precum i n cazurile referitoare la politica extern i de securitate comun aceast competen de executare se transmite Consiliului.2 Conform aceleiai reglementri, punerea n aplicare a actelor obligatorii din punct de vedere juridic ale Uniunii este n primul rnd responsabilitatea statelor membre, care iau toate msurile de drept intern necesare n acest sens. De fapt, statele membre vor avea la dispoziie mecanisme de control al modului n care Comisia i exercit competenele de executare. - Comisia poate emite recomandri, n cazurile specifice prevzute de tratate. b) atribuia de gardian al tratatelor. Conform T.U.E., Comisia supravegheaz aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curii de Justiie a Uniunii Europene3. T.F.U.E. mputernicete Comisia European s urmreasc i s asigure respectarea dreptului comunitar de ctre statele membre. Procedura prevzut de T.F.U.E. n cazul n care un stat membru a nclcat oricare dintre obligaiile care i revin n temeiul tratatelor are urmtoarele etape4: - Iniial, Comisia emite un aviz motivat cu privire la obligaiile nclcate de statul membru n cauz, dup ce a oferit acestuia posibilitatea de a-i prezinta observaiile; - n situaia n care statul nu se conformeaz acestui aviz n termenul stabilit, Comisia poate sesiza Curtea de Justiie a Uniunii Europene; - n cazul n care Curtea de Justiie constat c un stat membru a nclcat oricare dintre obligaiile care i revin n temeiul tratatelor, acest stat este obligat s ia msurile pe care le impune executarea hotrrii Curii; - n cazul n care consider c statul membru n cauz nu a luat msurile pe care le impune executarea hotrrii Curii, Comisia poate sesiza Curtea, dup ce a dat posibilitatea statului n cauz s i prezinte observaiile. Comisia indic cuantumul sumei forfetare sau al penalitilor cu titlu cominatoriu pe care statul trebuie s le plteasc i pe care l consider adecvat situaiei; - n cazul n care Curtea constat c statul respectiv nu a respectat hotrrea sa, aceasta i poate impune plata unei sume forfetare sau a unor penaliti. Pentru a-i ndeplini atribuia de gardian al tratatelor, Comisia solicit informaii statelor cu privire la msurile de transpunere a directivelor adoptate n conformitate cu o procedur legislativ. n cazul n care statul respectiv nu i-a ndeplinit obligaia de a comunica aceste msuri, Comisia poate indica, dac consider necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalitii cu titlu cominatoriu care urmeaz a fi platit de statul respectiv, decizia de plat fiind adoptat de Curtea de Justiie n cazul n care constat nendeplinirea obligaiei. n plus, T.F.U.E. include o prevedere cu caracter general referitoare la capacitatea Comisiei de a solicita i primi informaii. n art. 337 se arat c pentru ndeplinirea sarcinilor care
Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 105 i 106. Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 291, alin. (2) i (3). 3 Tratatul privind Uniunea European, art. 17, alin (1). 4 Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 258, 260. Tratatul prevede i posibilitatea ca un stat membru s sesizeze Curtea cu nclcarea de alt stat membru a unei obligaii prevzute de tratate. n acest caz, Comisia este sesizat de statul reclamant i trebuie s emit un aviz motivat, dup ascultarea argumentelor statelor implicate. Lipsa avizului Comisiei n termen de trei luni nu mpiedic sesizarea Curii (art. 259).
2 1

32

i sunt ncredinate, Comisia poate solicita i primi toate informaiile i poate proceda la toate verificrile necesare, n limitele i condiiile stabilite de Consiliu, hotrnd cu majoritate simpl, n conformitate cu dispoziiile tratatelor. ntruct Tratatul nu limiteaz aceast competen la statele membre, putem considera c acest articol va reprezenta fundamentul juridic pentru solicitarea de informaii i efectuarea de verificri n legtur cu persoane juridice sau chiar persoane fizice, resortisani ai statelor membre. n fine, mai trebuie subliniat faptul c fiecare comisar are atribuii specifice, ntr-un domeniu de activitate determinat1, din aceast perspectiv Comisia asemnndu-se cu un guvern naional. Deciziile luate de un comisar n domeniul su de activitate nu sunt considerate deciziile Comisiei dect atunci cnd exist o delegare expres n acest sens din partea Comisiei, iar aceast delegare poate fi acordat doar n chestiuni de gestiune i administrare2. c) atribuia de organ executiv al Uniunii Europene. Comisia este organul executiv al Uniunii, cel care pune n executare actele normative emise de Consiliu i de Parlamentul European, prin procedura legislativ ordinar, sau de oricare dintre cele dou instituii ca actor principal, cu participarea celeilalte n cadrul unei proceduri legislative speciale3. Conform T.U.E., Comisia asigur aplicarea tratatelor, precum i a msurilor adoptate de instituii n temeiul acestora. n exercitarea acestei atribuii, de a pune n executare deciziile celor dou instituii cu rol legislativ, Comisia dispune, aa cum am mai precizat, de o putere normativ care i permite adoptarea unor acte proprii, fie n urma delegrii competenei de a adopta acte fr caracter legislativ pentru a modifica elemente neeseniale ale unui act legislativ sau pentru executarea actelor juridice obligatorii cnd sunt necesare condiii unitare de punere n aplicare a acestor acte. Domeniile n care Comisia are putere normativ subordonat, de executare, sunt, conform tratatelor4: - implementarea (execuia) bugetului comunitar, al crui proiect este tot de competena Comisiei5; - regulile de concuren; - gestiunea fondurilor comunitare. n celelalte cazuri, puterea normativ derivat decurge din voina Consiliului i a Parlamentului, care deleag n mod expres Comisia s execute actele normative pe care le-a adoptat6. d) atribuia de reprezentare. Comisia asigur reprezentarea extern a Uniunii, cu excepia politicii externe i de securitate comune sau a altor cazuri prevzute n tratate1. Comisia reprezint
Dintre domeniile de specializare amintim: politica comercial comunitar, probleme industriale, tehnologii informaionale i de telecomunicaii, concuren, politica extern i de securitate comun, cultur i audiovizual, tiin, cercetare i dezvoltare, mediul nconjurtor, politici regionale, transport, piaa intern, protecia consumatorului, turismul, intreprinderi mici i mijlocii, agricultura i dezvoltarea rural, etc. 2 C.J.C.E., cauza Akzo-Chemie, 5/85 i cauza Basf AG, 137/92, n Claire Brice-Delajoux, Jean Philippe Brouant, Droit institutionnel de lUnion Europene, Hachette Livre, Paris, 2000, pag. 68, respectiv O. Manolache, op. cit., pag. 96. 3 John McCormick, Understanding the European Union a concise introduction, Palgrave, New York, London, 1999, pag. 97; T.U.E., art. 17, alin (1). 4 Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 317, 105, 106. 5 n anul urmtor anului bugetar, Parlamentul European, la recomandarea Consiliului i pe baza rapoartelor Curii de Conturi i a documentelor prezentate de Comisie, adopt descrcarea de gestiune a Comisiei Europene, cu privire la implementarea bugetului comunitar. 6 Este vorba de aa-numita comitologie, care desemneaz modalitile de aplicare a regulamentelor emise de Consiliu i Parlament, i care cad n sarcina Comisiei - W. Weidenfeld, W. Wessels, op. cit., pag. 242. 33
1

Uniunea European n relaiile cu statele nemembre i n organismele internaionale. n interiorul Uniunii ea reprezint interesul general al Uniunii, n raport cu persoanele fizice sau juridice, cu celelalte instituii ale Uniunii sau cu statele membre. T.F.U.E. precizeaz c n fiecare dintre statele membre, Uniunea are cea mai larg capacitate juridic recunoscut persoanelor juridice de ctre legislaiile naionale; Uniunea poate, n special, s dobndeasc sau s nstrineze bunuri mobile i imobile i poate sta n justiie. n acest scop, Uniunea este reprezentat de Comisie.2 Comisia European trebuie s acioneze n aa fel nct interesul general al Uniunii s primeze n faa intereselor statelor membre. Rolul ei este cu att mai dificil, cu ct el necesit negocieri prealabile adoptrii oricrei iniiative legislative cu statele membre, ct i medierea negocierilor dintre statele membre. Aa cum s-a subliniat n doctrin, Comisia apare ca un intermediar neutru ntre statele membre, pe de o parte, i ntre acestea i Uniune, pe de alt parte3. n procedura de ncheiere de ctre Uniune a unor acorduri internaionale4, Comisia prezint recomandri Consiliului, acesta fiind cel care adopt decizia de autorizare a nceperii negocierilor, directivele de negociere, semnarea i ncheierea acordurilor internaionale. Tot Comisia poate s propun Consiliului suspendarea aplicrii unui acord i stabilirea poziiilor care trebuie adoptate n numele Uniunii n cadrul unui organism. Considerm c Tratatul de la Lisabona slbete competena Comisiei n ceea ce privete reprezentarea extern a Uniunii. Spre exemplu, nu se meioneaz c negocierile se vor derula de ctre Comisie, sau sub coordonarea acesteia. n schimb este prevzut numirea unui negociator sau a unei echipe de negociatori de ctre Consiliu. Dat fiind noutatea acestei reglementri nu putem s ne pronunam cu privire la reducerea efectiv a rolului Comisiei n reprezentarea internaional a Uniunii, nefiind totui exclus ca negociatorul s fie de fapt membru/reprezentant al Comisiei. 2.3. Rolul Comisiei Europene n ansamblul instituiilor comunitare Comisia european este organul executiv al Uniunii Europene, fiind perceput ca un guvern comunitar. Ea ntruchipeaz ideea european, ntruct membrii si, dei desemnai de guvernele naionale, nu au nici o obligaie fa de acestea, fiind loiali doar intereselor Uniunii Europene. Comisia urmrete, prin urmare, realizarea interesului general al Uniunii, aflat adesea n contradicie cu interesul naional al statelor membre5. Independena comisarilor europeni este o problem de o importan deosebit, deoarece ei trebuie s ia poziie adesea n faa tendinei de influenare din partea statului care i-a desemnat6. Pentru a asigura independena comisarilor, tratatele impun anumite obligaii att n sarcina acestora, ct i a statelor membre. Astfel, membrii Comisiei se abin de la orice act incompatibil cu natura funciilor lor. Statele membre respect independena acestora i nu ncearc s i influeneze n ndeplinirea sarcinilor lor. Pe durata mandatului lor, membrii Comisiei nu pot exercita nici o alt activitate profesional, remunerat sau nu. La instalarea n funcie acetia se angajeaz s respecte, pe
1 2

T.U.E., art. 17, alin. (1). Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, art. 335. 3 C. Lefter, op. cit., pag. 119. 4 T.F.U.E., art. 218. Dac acordul n cauz privete exclusiv sau n principal politica extern i de securitate comun, naltul Reprezentant exercit atribuiile care corespund celor ale Comisiei descrise n legtur cu ncheierea unor acorduri internaionale de ctre Uniune. 5 Laura Cram, Desmond Dinan, Neill Nugent (editors), Developments in the European Union, St. Martins Press, New York, 1999, pag. 7. 6 Singura posibilitate a statului membru de a sanciona comisarul propus de acesta i care a acionat mpotriva intereselor statului respectiv este refuzul de a-l propune din nou. 34

durata mandatului i dup ncetarea acestuia, obligaiile impuse de mandat i, n special, obligaia de onestitate i pruden n a accepta, dup ncheierea mandatului, anumite funcii sau avantaje. nclcarea obligaiilor asumate de comisar atrage rspunderea juridic a acestuia, n faa Curii de Justiie, care poate hotr destituirea acestuia sau decderea din dreptul la pensie sau la alte avantaje echivalente1. n contrapartid, comisarul european beneficiaz de numeroase privilegii i imuniti2, pentru a-i putea realiza activitatea n bune condiii3. 3. Consiliul 3.1. Precizri terminologice Consiliul reprezint denumirea actual a legislativului Uniunii Europene, adoptat prin Tratatul de la Lisabona pentru instituia care se numea Consiliul Uniunii Europene dup Tratatul de la Maastricht (1992), respectiv Consiliul Comunitilor Europene dup Tratatul de la Bruxelles privind fuziunea executivelor (1965). n aceast perioad, n care prin modificri succesive ale tratatelor, instituia a primit denumiri diferite, n funcie de evoluia Comunitilor, acesta este cunoscut i sub numele de Consiliul de minitri, denumire iniial prevzut n Tratatul C.E.C.O. i Tratatul C.E.E. (1951, 1957)4. Proiectul de Constituie european prevedea ntoarcerea la denumirea iniial de Consiliu de minitri, aceasta fiind considerat adecvat la momentul respectiv pentru c sugera componena sa, precum i pentru a-l deosebi de Consiliul European. ns, ntruct uneori chiar n documentele oficiale, Consiliul Uniunii Europene era deseori amintit sub titulatura simpl de Consiliu, nclinm s credem c din raiuni de simplificare i reducere a potenialului de confuzie ntre cele dou instituii U.E. cu denumire de Consiliu s-a recurs n Tratatul de la Lisabona la aceast variant, fiind consacrat prin tratat cea mai simpl denumire posibil. 3.2. Structura Consiliului Consiliul este compus din cte un reprezentant la nivel ministerial al fiecrui stat membru, mputernicit s angajeze guvernul statului membru pe care l reprezint i s exercite dreptul de vot.5 Consiliul se ntrunete n cadrul diferitelor formaiuni, lista acestora fiind adoptat de Consiliul European, cu majoritate calificat6. Consiliul Afaceri Generale asigur coerena lucrrilor diferitelor formaiuni ale Consiliului. Acesta pregtete reuniunile Consiliului European i urmrete aducerea la ndeplinire a msurilor adoptate , n colaborare cu preedintele Consiliului European i cu Comisia. Consiliul Afaceri Externe elaboreaz aciunea extern a Uniunii, n conformitate cu liniile strategice stabilite de Consiliul european, i asigur coerena aciunii Uniunii.
Este cazul lui Martin Bangemann, care, din poziia sa de comisar al telecomunicaiilor, a fost recrutat de o societate din domeniu, Telefonica, i a demisionat, Curtea European de Justiie pronunnd ulterior decderea sa din drepturile de pensie, la solicitarea Consiliului U.E. 2 Imunitatea diplomatic de care beneficiaz comisarii europeni poate fi ridicat chiar de Comisie aa s-a ntmplat n 2000 cu comisarul francez dith Cresson. 3 A se vedea art. 11-14 din Protocolul (nr. 7) privind privilegiile i imunitile Uniunii Europene, anexat Tratatului privind Funcionarea Uniunii Europene. 4 C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 62; W. Weidenfeld, W. Wessels, op. cit., pag. 57. 5 Tratatul privind Uniunea European, art. 16, alin. (2). 6 T.F.U.E., art. 236; Consiliul European adopt lista formaiunilor Consiliului, altele dect Afaceri Generale i Afaceri Externe. Totodat adopt lista referitoare la preedinia formaiunilor Consiliului, altele dect Afaceri Externe. 35
1

Aadar, instituia poate lua forma unui Consiliu general, i anume formaiunea special prevzut de tratat, cnd, de regul, este compus din minitrii de externe ai statelor membre, sau a unor Consilii speciale, specializate sau sectoriale, cnd este compus din minitrii specializai ntr-un domeniu sau altul (agricultur, industrie, comer, etc.)1, inclusiv formaiunea Afaceri Externe, prevzut de tratat. Tratatul de la Lisabona a soluionat una dintre principalele probleme ridicate n legtur cu funcionarea Consiliului dup vechea reglementare. Exista o singur formaiune general, i anume Consiliul Afaceri Generale i Relaii Externe, compus din minitrii de externe i orice ali minitri, n funcie de natura problemelor discutate (minitri ai integrrii, aprrii, dezvoltrii, sau comerului din statele membre). Principala critic adus acestei componene era c aceast formaie a Consiliului era depit de volumul de activiti pe care le presupunea coordonarea aciunii externe a Uniunii, organizarea lucrrilor i punerea n aplicare a deciziilor Consiliului European, coordonarea lucrrilor diferitelor domenii de politici guvernate de celelalte configuraii ale Consiliului U.E. Prin separarea activitii externe i a activitii de coordonare a celorlalte Consilii (inclusiv cele legate de activitatea Consiliului European) s-a eliminat o deficien major n activitatea Consiliului. 3.3. Funcionarea Consiliului Consiliul Afaceri Generale se ntrunete lunar, pentru a asigura continuitatea activitii, necesar funcionrii n bune condiii a Uniunii. Consiliile specializate ns, se reunesc atunci cnd se impune discutarea unor aspecte concrete din domeniul de activitate respectiv, fie odat cu Consiliul general, fie ntre ntlnirile acestuia2. Membrii Consiliului acioneaz la instruciunile statelor membre. Guvernele naionale pot mputernici mai muli membri s participe la dezbaterile Consiliului, ns numai unul va avea drept de vot dispoziiile tratatelor fiind clare n acest sens3. n interiorul Consiliului se realizeaz echilibrul ntre interesul comunitar (pe care trebuie s-l apere ca organ colegial i ca instituie comunitar), i interesul naional al statelor membre, care dau instruciuni minitrilor ce-l compun. Tendina de a pune interesul naional mai presus de interesul comunitar, care totui exist, este contracarat prin plasarea monopolului iniiativei legislative n minile Comisiei Europene. Preedinia Consiliului are ndatorirea de a organiza dou dintre cele patru ntlniri anuale ale Consiliul European. n timp ce Consiliul European discut orientrile i prioritile politice generale ale Uniunii, Consiliile specializate definesc, pentru domeniul lor de compenten, politicile Uniunii i coordoneaz politicile economice ale statelor membre. Lucrrile Consiliului sunt convocate de preedintele acestuia, la iniiativa acestuia, a unuia dintre membrii si sau a Comisiei, i la ele particip preedintele Comisiei Europene i/sau comisarul nsrcinat cu problema n discuie.
Germania a cerut inserarea n Tratatul de la Maastricht, prevedere meninut i n Tratatul de la Lisabona, a unei formulri speciale, n sensul c din Consiliu fac parte cte un reprezentant la nivel ministerial al fiecrui stat membru, reprezentant abilitat s angajeze acel stat membru. Prin aceast precizare, s-a considerat c se asigur reprezentarea statelor federate (cum sunt Land-urile germane) la lucrrile Consiliului, atunci cnd interesele acestora o impun. 2 Jol Rideau, Droit institutionnel de lUnion et des Communauts europennes, 3e dition, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1999, pag. 324; Pascal Fontaine, La construction europene de 1945 nos jours, Edition du Seuil, 1996, n limba romn la Editura Institutul European, Iai, 1998, pag.12 i urm; N. Deaconu, op. cit., pag. 59; O. Manolache, op. cit., pag. 87. 3 Dac ministrul nu poate fi prezent la edin, el poate mputernici un delegat s voteze n locul su, prin procur special. 36
1

Consiliul se ntrunete n edin public atunci cnd delibereaz i voteaz un proiect de act legislativ. n acest scop, fiecare sesiune a Consiliului este divizat n dou pri, consacrate deliberrilor privind actele legislative ale Uniunii, respectiv activitilor fr caracter legislativ1. 3.4. COREPER Un comitet al reprezentanilor permaneni ai guvernelor statelor membre rspunde de pregtirea lucrrilor Consiliului (T.U.E., art 16, alin. 7). n plus, acest comitet rspunde de executarea mandatelor care i sunt ncredinate de ctre Consiliu. Comitetul poate adopta decizii de procedur n cazurile prevzute de regulamentul de procedur al Consiliului (T.F.U.E., art 240, alin. 1). COREPER este denumirea uzual, folosit informal, pentru acest Comitet al reprezentanilor permaneni ai guvernelor statelor membre pe lng Consiliu. ntruct Consiliul are o activitate periodic, intermitent de altfel singura compatibil cu calitatea de minitri n guvernele naionale a membrilor acestuia iar integrarea european necesit tot mai mult existena unor organe cu activitate continu, zilnic, prin Tratatul de fuziune a fost creat COREPER. Acest organ comunitar reunete nali funcionari i experi din fiecare stat membru, condui de un Reprezentant permanent al acelui stat pe lng Uniune, cu rang de ambasador. El este subordonat Consiliului i are rolul de a ajuta Consiliul n activitatea sa, de a pregti lucrrile acestuia, i, ulterior, de a-i executa deciziile. n acelai timp, COREPER realizeaz o dubl legtur: ntre reprezentanii statelor membre, i apoi ntre fiecare reprezentant i guvernul su. n cadrul COREPER exist dou uniti distincte, COREPER I i COREPER II, primul dedicndu-i activitatea chestiunilor tehnice, iar al doilea problemelor mai importante, cu o component politic. Puine subiecte ajung pe agenda de lucru a Consiliului fr a fi fost discutate n prealabil n COREPER, sub toate aspectele. Dup primirea propunerii din partea Comisiei Europene, Preedintele COREPER (care este desemnat n acelai mod ca i preedintele Consiliului) hotrte dac trimite iniiativa spre discuii Grupurilor de lucru, sau o reine n COREPER. Problemele asupra crora n COREPER se realizeaz un acord, vor fi naintate Consiliului ca probleme de categoria A, ce nu necesit discuii, ci doar votarea lor; dimpotriv, problemele delicate, asupra crora acordul nu este realizat, sunt aspecte de categoria B, i ele vor fi discutate de experii naionali de la nivel inferior, pn la realizarea unui acord; dac numai cteva state se opun deciziei, problema este naintat Consiliului, n sperana unei negocieri desfurate la acest nivel i care s duc la decizie. Funcionarii i experii care asist reprezentanii permaneni n activitatea lor sunt constituii n Grupuri de lucru, pe domenii specializate, cum ar fi agricultura (Comitetul Special pentru Agricultur2), afacerile interne, justiia, politica extern, etc. 3.5. Atribuiile Consiliului Uniunii Europene. Consiliul exercit, mpreun cu Parlamentul European, funciile legislativ i bugetar. Acesta exercit i funcii de definire a politicilor i de coordonare, n conformitate cu condiiile
T.U.E., art. 16, alin. (8). Se poate spune c existena acestor comitete specializate submineaz tot mai mult activitatea COREPER ca organ tehnic cu caracter general, minitrii agriculturii i cei de finane folosind tot mai mult aceste grupuri de lucru n mod autonom fa de COREPER.
2 1

37

prevzute n tratate1. Aceasta este reglementarea de baz a T.U.E., n care sunt conturate atribuiile Consiliului. a) atribuii legislative. Spre deosebire de un stat naional, unde legislaia este adoptat de Parlament, rolul legislativ n Uniunea European aparine celor dou instituii legislative prevzute de tratate: Consiliului i Parlamentul European, care exercit acest rol mpreun. nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, Consiliul era desemnat ca fiind principalul organ legislativ al Uniunii, ns reglementarea actual nu mai face nici o distincie ntre cele dou instituii cu rol legislativ, procedura legislativ ordinar fiind adaptat n aa fel nct o astfel de ierarhie s nu mai fie posibil. n exercitarea atribuiilor legislative, Consiliul, mpreun cu Parlamentul, adopt acte normative cu for juridic obligatorie (regulamente, directive), care se impun statelor membre, celorlalte instituii comunitare i instituiiilor legislative ale Uniunii. Actele normative adoptate de Consiliu i Parlament n cadrul procedurii legislative ordinare fac parte din dreptul derivat al Uniunii Europene, i trebuie s fie conforme cu tratatele comunitare. Este motivul pentru care n literatura de specialitate se subliniaz c instituiile legislative ale Uniunii nu au competene legislative absolute, ci numai pe acelea care sunt explicit prevzute n tratate2. n cazurile n care o aciune a Uniunii se dovedete necesar n cadrul politicilor definite n tratate, pentru a atinge unul dintre obiectivele menionate n tratate, fr ca acestea s fi prevzut atribuiile necesare n acest sens, Consiliul, hotrnd cu unanimitate, la propunerea Comisiei i dup aprobarea Parlamentului European, adop msurile corespunztoare3. Este vorba de aa-numita clauz de flexibilitate, care, conform unor opinii, permite extinderea nejustificat a competenelor Consiliului, printr-o procedur legislativ special, n care rolul Parlamentului European este minim, iar potrivit altor opinii o limiteaz, aciunea Consiliului fiind justificat numai dac urmrete realizarea obiectivului comunitar prevzut expres n tratat. n ceea ce privete deciziile de natur constituional pe care Consiliul le putea lua n temeiul tratatelor, nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona (precum revizuirea tratatelor comunitare sau decizia privind alegerea parlamentarilor europeni prin sufragiu universal, sub rezerva ratificrii deciziei de ctre parlamentele naionale), prin formalizarea ca instituie comunitar a Consiliului European, acest tip de decizii au fost transmise ctre aceast instituie. Consiliul poate lua astfel de decizii dac Consiliul European ia o decizie prealabil, pentru a-l mputernici n acest sens. b) politica extern i de securitate comun. Politica extern i politica de securitate comun fac obiectul aplicrii unor norme i proceduri speciale. Aceasta este definit i pus n aplicare de Consiliul European i de Consiliu, hotrnd cu unanimitate, cu excepia cazului n care tratatele dispun altfel. Adoptarea de acte legislative este exclus. Rolurile specifice ale Parlamentului European i Comisiei sunt definite prin tratate, iar Curtea de Justiie nu este competent cu privire la aceste dispoziii4. n contextul acestei politici, rolurile Consiliului European i ale Consiliului sunt separate de T.U.E. astfel: Consiliul European identific interesele strategice i obiectivele generale ale
1 2

T.U.E, art. 16, alin. (1). P. M. Defarges, op. cit., pag. 46; C. Lefter, op. cit., pag. 106. 3 T.F.U.E, art. 352, alin. (1). 4 T.U.E, art. 24, alin. (1). 38

politicii Uniunii n acest domeniu, iar Consiliul este cel care elaboreaz politica extern i de securitate comun i adopt deciziile necesare pentu definirea i punerea n aplicare a acesteia, pe baza liniilor directoare elaborate de Consiliul European. Rolul naltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate este de a pune n aplicare politica n domeniu, mpreun cu statele membre. Aadar, dei Tratatul de la Lisabona a desfiinat structura pe piloni a Uniunii Europene, domeniul politicii externe i de securitate, devenit acum politic comun a Uniunii, funcioneaz dup reguli similare fostului pilon II, adic reguli interguvernamentale, limitnd competena Comisiei i Parlamentului i plasnd ntreaga autoritate decizionala la nivelul instituiilor care reprezint interesele statelor membre. Luarea cu unanimitate a deciziilor de ctre minitrii de externe sau de efii de state i de guverne este n mod evident o trstur interguvernamental. n domeniul acordurilor de asociere dintre ri i teritorii i Uniune, Consiliul este cel are stabilete procedurile i normele aplicabile acestor acorduri. n cadrul politicii comerciale Consiliul este cel care hotrte, cu unanimitate, negocierea i ncheierea de acorduri. Acordurile internaionale ncheiate de Uniune parcurg o procedur n cadrul creia Consiliul autorizeaz nceperea negocierilor, adopt directivele de negociere, autorizeaz semnarea i ncheie acordurile. Decizia privind ncheierea acordului adoptat de Consiliu presupune, n prealabil, aprobarea Parlamentului European dac este vorba despre acorduri de asociere, acordul privind aderarea Uniunii la Convenia european pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, acorduri de instituire a unui cadru instituional specific prin organizarea procedurilor de cooperare, acorduri cu implicaii bugetare importante pentru Uniune. Parlamentul trebuie doar consultat dac sunt ncheiate alte tipuri de acorduri dect cele pentru care este necesar aprobarea Parlamentului European.1 Spaiul de libertate, securitate i justiie. Fostul pilon III al Uniunii conform Tratatului de la Maastricht (T.U.E.) a fost nglobat n Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene i pus n sarcina instituiilor Uniunii. Sunt prevzute politici comune privind controlul la frontiere, dreptul de azil, imigrarea, cooperarea judiciar n materie civil, cooperarea judiciar n materie penal, cooperarea poliieneasc. n acest domeniu, Consiliul European definete orientrile strategice i operaionale, iar Consiliul, la propunrea Comisiei, adopt msurile pentru punerea n aplicare a politicilor Uniunii prevzute pentru acest domeniu de cooperare. Procedurile de luare a deciziilor sunt prevzute n tratat pentru fiecare domeniu de cooperare n parte, fiind incluse att proceduri speciale de reglementare ct i procedura legislativ ordinar (spre exemplu, pentru stabilirea unor norme minime cu privire la definirea infraciunilor i a sanciunilor n domenii ale criminalitii de o gravitate deosebit de dimensiune transfrontalier sau aciuni menite s ncurajeze i sprijine statele membre n domeniul prevenirii criminalitii). n cadrul Consiliului se instituie un comitet permanent care s asigure n Uniune promovarea i consolidarea cooperrii operaionale n materie de securitate intern. Acesta promoveaz coordonarea aciunii autoritilor competente ale statelor membre, mpreun cu reprezentanii organelor i ageniilor Uniunii cu responsabiliti n acest domeniu2. c) atribuia de coordonare a politicilor economice ale Uniunii Europene i ale statelor membre, n special pentru asigurarea funcionrii Uniunii economice i monetare.
1 2

T.F.U.E., art. 218. T.F.U.E., titlul V, art. 67-89. 39

Exist dou tipuri de politici comunitare: cele conduse de instituiile comunitare (politicile comune), respectiv cele organizate de statele membre, care trebuie ns armonizate la nivel comunitar (politicile de armonizare). Coordonarea politicilor economice ale Uniunii a cptat o importan deosebit n contextul Strategiei de la Lisabona Revizuite, din 2005. n vederea promovrii obiectivelor de cretere economic i angajare, coordonarea politicilor economice este necesar a fi promovat pentru a facilita dialogul ntre instituiile comunitare i statele membre, dialog n cadrul cruia fiecare partener trebuie s i asume responsabilitile pentru aciunile care i revin. Abordarea revizuit a strategiei este de a clarifica multitudinea obligaiilor de raportare pentru statele membre i de a se ndeprta de metoda de coordonare prin discuii multilaterale ntre 25 de state membre i Comisie. Locul acestei abordri era luat de un dialog bilateral ntre Comisie i statele membre, reprezentate n cadrul Consiliului, pe baza unui program de aciune. Dialogul urma s se desfoare n contextul instrumentelor de coordonare a politicilor economice i privind angajarea existente n tratate, i anume orientrile politice generale i orientrile generale privind angajarea. Aceste linii directoare urmau s fie adoptate de Consiliu pentru o perioad de trei ani, ncepnd cu 2005 i s fie revizuite n 2008.1 n ceea ce privete Consiliul, coordonarea politicilor economice este una dintre atribuiile asumate de Ecofin (formaiunea Consiliului denumit formal Afaceri Economice i Financiare, format din minitrii economiei i finanelor din statele membre). n decembrie 2002, Consiliul Ecofin, la cererea Consiliului European adopta un raport cu privire la posibilitile de eficientizare a procesului de coordonare a politicilor economice ale Uniunii2. Raportul stabilete doar principiile i obiectivele principale necesare pentru eficientizarea procesului de coordonare a politicilor economice. Consiliul recomand ca principale schimbri pentru cadrul de coordonare al politicilor economice stabilirea unor obiective pe termen mediu i lung, concentrarea pe implementare, eficientizarea sistemului de raportare asupra implementrii politicilor, rolul central al orientrilor generale ale acestor politici, ca instrumente instituite de tratate pentru domeniul coordonrii politicilor economice. n perioada urmtoare revizuirii Strategiei de la Lisabona, Consiliul a adoptat orientrile generale pentru politicile economice pentru perioada 2005-2007, respectiv 2008-2011, incluznd principiile i obiectivele stabilite. Tratatul de la Lisabona menine reglementrile referitoare la coordonarea politicilor economice existente n Tratatul C.E.E., acum redenumit Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene. Astfel, statele membre i coordoneaz politicile economice n cadrul Uniunii. n acest scop, Consiliul adopt msuri i, n special, orientri generale ale acestor politici. Aceleai prevederi sunt reluate pentru coordonarea politicilor de ocupare a forei de munc. Totodat, Uniunea poate adopta iniiative pentru coordonarea politicilor sociale ale statelor membre.3 Conform tratatului, statele membre consider politicile economice ca fiind o chestiune de interes comun i le coordoneaz n cadrul Consiliului. Instrumentul instituit de tratat este reprezentat, aa cum am artat, de orientrile generale ale politicilor economice ale statelor membre i ale Uniunii. Este vorba despre acele orientri sau linii directoare care se adopt pentru trei ani ncepnd cu Strategia de la Lisabona Revizuit.

Communication to the Spring European Council - Working together for growth and jobs - A new start for the Lisbon strategy, 2005, disponibil [online] la http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/comm_spring_en.pdf. 2 Streamlining of policy co-ordination process, Council Report, 3rd December 2002, disponibil [online] la http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=743&lang=en. 3 T.F.U.E., art. 5. 40

Tratatul prevede o procedur specific adoptrii i implementrii acestor orientri generale. Astfel, proiectul privind orientrile generale este elaborat de Consiliu, la recomandarea Comisiei. Consiliul European este informat printr-un raport care este dezbtut de aceasta. Consiliul adopt aceste orientri generale printr-o recomandare, iar Parlamentul este informat cu privire la aceast recomandare. Pentru a asigura coordonarea efectiv a politicilor economice i convergena durabil a performanelor economice ale statelor membre Consiliul este cel care, pe baza rapoartelor prezentate de Comisie, supravegheaz evoluia economic din statele membre i conformitatea politicilor economice cu orientrile generale. Pentru ndeplinirea acestei prevederi a tratatului, statele membre transmit Comisiei toate informaiile privind msurile importante adoptate de acestea n domeniul politicii lor economice. Tratatul de la Lisabona include ca noutate, referitor la acest domeniu, luarea unor msuri mpotriva statelor membre care nu respect orientrile generale stabilite de Consiliu. Astfel, constatnd incompatibilitatea politicilor economice cu orientrile generale sau riscul de compromitere a bunei funcionri a Uniunii economice i monetare prin aciunile sau inaciunile unui stat membru, Comisia poate adresa un avertisment respectivului stat membru. Consiliul poate adresa recomandri, pe care poate decide s le fac publice. Preedintele Consiliului i Comisia vor raporta Parlamentului European rezultatele supravegherii multilaterale, inclusiv n faa comisiei competente a Parlamentului European. n fine, Parlamentul European i Consiliul, prin regulamente, pot hotr metodele procedurii de supraveghere mutilateral care se poate institui pentru acel stat membru1. d) atribuii bugetare. Parlamentul European i Consiliul, hotrnd n conformitate cu o procedur legislativ special, adopt bugetul anual al Uniunii. Proiectul este elaborat de ctre Comisie pe baza situaiei estimative a cheltuielilor transmis de fiecare instituie. Comisia i poate modifica propunerea n cursul procedurii, Parlamentul poate propune amendamente, iar Consiliul poate doar s aprobe sau s resping proiectul de buget, sau amendamentele Parlamentului European, fr a putea s propun propriile amendamente. e) atribuia de stabilire a componenei unor organe comunitare, cum ar fi Comitetul Economic i Social sau Comitetul Regiunilor, precum i a normelor referitoare la natura compunerii acestor Comitete. Astfel, printr-o decizie unanim, la propunerea Comisiei, Consiliul stabilete componena Comitetului Economic i Social. Tot Consiliul adopt lista membrilor stabilit potrivit propunerilor statelor membre. O reglementare similar vizeaz alctuirea Comitetului Regiunilor, a crui componen este stabilit printr-o decizie unanim a Consiliului la propunerea Comisiei. Consiliul adopt lista membrilor i a supleanilor stabilit n conformitate cu propunerile fiecrui stat membru. 4. Parlamentul European 4.1. Precizri terminologice Denumirea oficial a acestei instituii comunitare, prevzut n tratatele institutive a fost cea de Adunarea general; doar n 1962, instituia a decis s se numeasc Parlament, cu toat opoziia Consiliului de minitri, care i vedea ameninate atribuiile de legislator european. De atunci, noua denumire a fost folosit i n actele comunitare, n final fiind legiferat prin Actul Unic European.
1

T.F.U.E., art. 121. 41

Prin adoptarea denumirii de Parlament European s-a dorit sporirea importanei acestei instituii i apropierea ei de un parlament naional, dei rolul conferit prin tratatele institutive era, iniial, doar unul consultativ1. 4.2. Structura Parlamentului European Parlamentul European este format din reprezentanii cetenilor Uniunii2. Conform Tratatului de la Lisabona, numrul parlamentarilor europeni nu poate depi 750 de membri, plus preedintele. Noua reglementare limiteaz numrul de parlamentari, indiferent de extinderile ulterioare ale Uniunii. Pn la adoptarea acestei reglementri fiecare val de extindere a U.E. a fost urmat de creterea numrului de membri ai Parlamentului. Orice nou extindere va trebui s reevalueze numrul de parlamentari pentru fiecare stat membru, innd cont de numrul minim de ase parlamentari pentru un stat membru i numrul maxim de 96. Consiliul European, cu unanimitate, la iniiativa Parlamentului i cu aprobarea acestuia adopt decizia de stabilire a componenei Parlamentului European3. n mandatul 2009-2014 se aplic, ns, vechea reglementare cu privire la numrul de parlamentari i distribuia mandatelor ntre statele membre, ntruct Tratatul de la Lisabona a intrat n vigoare la 1 decembrie 2009, iar mandatul Parlamentului a nceput n 14 iulie 20094. Parlamentarii europeni sunt grupai n grupuri politice, cu caracter mixt, adic multinaional, nu n delegaii naionale. Grupurile parlamentare existente n Parlamentul European, mandatul 2009-2014 sunt: Grupul Partidului Popular European (sau CretinDemocraii), Grupul Alianei Progresiste a Socialitilor i Democrailor din Parlamentul European, Grupul Alianei Liberalilor i Democrailor pentru Europa, Grupul Verzilor/Aliana Liber European, Conservatorii i Reformitii Europeni, Grupul Confederal al Stngii Unite Europene/Stnga Verde Nordic, Grupul Europa Libertii i Democraiei, existnd i parlamentari nenscrii n nici un grup politic, respectiv deputai neafiliai. Numrul minim de parlamentari necesar pentru formarea unui grup politic este de 25 de membri, dac provin din cel puin 1/4 din statele membre5. Parlamentarii pot face parte dintr-un singur grup politic. Grupurile se organizeaz numind un preedinte, vicepreedini, un birou i un secretariat. nainte de votul n plen, grupurile analizeaz rapoartele ntocmite de comisiile parlamentare i propun amendamente. Poziia grupului este adoptat prin discuii n cadrul grupului, ns nici un membru nu poate fi obligat s voteze ntr-un anumit fel, acetia nefiind inui de poziia adoptat de grupul politic.

J. McCormick, op. cit., pag. 102. Pn la adoptarea Tratatului de la Lisabona sintagma utilizat n tratate pentru a desemna componena Parlamentului European era reprezentai ai popoarelor statelor membre. Modificarea este menit s ntreasc sentimentul de apropiere fa de Uniune a cetenilor, acetia fiind reprezentai n calitatea lor de ceteni europeni, ntr-o aren decizional european, i fiind considerai o mas de populaie unitar, omogen care are interese i ateptri comune, dincolo de naionalitate. 3 T.U.E., art. 14, alin (2). 4 n mandatul 2009-2014, numrul de parlamentari europeni pentru fiecare stat membru este dup cum urmeaz: Germania 99, Regatul Unit, Franta i Italia 72, Polonia i Spania 50, Romania 33, Olanda 25, Portugalia, Belgia, Grecia, Cehia i Ungaria 22, Suedia 18, Austria i Bulgaria 17, Danemarca, Slovacia i Finlanda 13, Irlanda i Lituania 12, Letonia 8, Slovenia 7, Estonia 6, Cipru i Luxemburg 6, Malta 5, n total 736 de parlamentari. 5 Dei parlamentarii sunt grupai pe ideologii, nu pe naionaliti, au fost cazuri cnd acetia au dat un vot pur naional, indiferent de grupul parlamentar din care fceau parte a se vedea Jean Louis Burban, Le Parlement europen, Presses Universitaire de France, Paris, 1998, traducere n limba romn Editura Meridiane, Bucureti, 1999, pag. 63.
2

42

Fiecare membru al Parlamentului European este membru de drept ntr-una din cele 20 comisii parlamentare de specialitate i membru supleant ntr-o alt comisie1. Comisiile parlamentare sunt formaiuni specializate de lucru ale instituiei, care pregtesc lucrrile n plenul Parlamentului European. Comisiile sunt organizate n aa fel nct reflect componena politic a plenului. Acestea analizeaz i amendeaz propunerile legislative asupra crora elaboreaz rapoarte care sunt prezentate plenului Parlamentului European. Conducerea instituiei este asigurat de un preedinte2, 14 vicepreedini care mpreun cu cei 5 chestori formeaz Biroul Parlamentului European3, organ executiv4 i de un secretariat general. Preedintele i vicepreedinii sunt alei de membrii Parlamentului, pe o perioad de 2 ani i jumtate5, iar mandatul lor poate fi rennoit. Rolul preedintelui este de a reprezenta Parlamentul n exterioriul Uniunii i n relaiile cu alte instituii comunitare. 4.3. Statutul i desemnarea parlamentarilor europeni6. Desemnarea membrilor Parlamentului European se face prin sufragiu universal direct, pentru un mandat de 5 ani (nu exist clauze de dizolvare nainte de termen). Alegerile au loc timp de 3-4 zile, i particip orice persoan peste 18 ani; statele au avut, pn la Tratatul de la Maastricht, puterea discreionar de a limita votul exercitat pe teritoriul lor la proprii ceteni, sau, dimpotriv, de a-l extinde i la rezideni. Dup 1992 ns, s-a eliminat criteriul naionalitii, orice rezident putnd vota sau candida n statul n care triete, acesta fiind un drept care deriv din calitatea de cetean european7. Membrii Parlamentului european pot cumula mandatul de parlamentar european cu cel de parlamentar naional, ns nu pot fi membri n guvernele naionale sau n alte instituii comunitare8. Parlamentarii beneficiaz de imunitate n ceea ce privete exprimarea opiniilor i voturilor n exerciiul funciei, i nu pot fi arestai sau urmrii judiciar pe teritoriul altui stat; pe teritoriul propriului stat se aplic legislaia naional, deci ei pot fi arestai dac nu sunt i parlamentari naionali. Imunitatea european dureaz pe toat durata mandatului parlamentar, aceasta fiind interpretarea care rezult din deciziile Curii de Justiie. n ceea ce privete salariul unui parlamentar european, ncepnd cu iulie 2009, dup intrarea n vigoare a statutului unic, parlamentarii primesc, n general, acelai salariu. Suma brut
J. L. Burban, op. cit., 1999, pag. 63; C. Lefter, op.cit., pag. 86; P. M. Defarges, op. cit., pag. 55. n prezent, preedintele Parlamentului European este Jerzy Buzek (Polonia). 3 Exist i o Conferin a Preedinilor din care fac parte preedinii grupurilor politice i preedintele Parlamentului European. Aceasta organizeaz aspectele practice ale activitii Parlamentului i decide asupra chestiunilor legate de planificarea legislativ. Astfel, stabilete programul i agenda sesiunilor plenare, componena comitetelor i delegaiilor Parlamentului European i mediaz n cadrul relaiilor dintre Parlament, alte instituii ale Uniunii, state tere sau organizaii extra-comunitare. 4 Biroul ghideaz funcionarea intern a Parlamentului, estimeaz bugetul Parlamentului European, asigur organizarea administrativ i financiar. 5 Alegerea preedintelui se face cu votul secret al majoritii absolute, n trei tururi de scrutin, la propunerea unui grup parlamentar sau a 32 de parlamentari. 6 Art. 223 al T.F.U.E (n urma Tratatului de la Lisabona) confer Parlamentului European dreptul de a stabili statutul propriilor membri, ns acesta trebuie aprobat de ctre Consiliul i avizat de Comisie. 7 Alegerile europene sunt considerate de obicei plictisitoare, dezbaterile concentrndu-se asupra problemelor naionale, interne, acestea influennd i votul. De aici, absenteismul impresionant din 1999 50% din populaia Uniunii Europene a se vedea P. M. Defarges, op. cit., pag. 55; J. McCormick, op. cit., pag. 105. n 2004, din 342 milioane de alegtori din cele 25 state membre, s-au prezentat la vot doar 44,6% , fiind cea mai slab prezen la vot din istoria alegerilor parlamentare europene de pn atunci. La alegerile din iulie 2009, rata de participare medie la nivelul Uniunii a fost de 43%, un minim istoric. 8 Jean Paul Jacqu, Parlement europen, Dalloz, Paris, 1993, pag. 34; Jean Louis Burban, Le Parlement europen et son lection, Bruyllant, Bruxelles, 1979, pag. 15; J. Rideau, op. cit., pag. 302.
2 1

43

este de 7665,31 EUR la care se aplic un impozit comunitar, o contribuie pentru asigurare de accident i se poate aplica ulterior i un impozit naional1. Sumele necesare pentru salariul parlamentarilor europeni sunt pltite din bugetul Parlamentului European. ns, pentru parlamentarii care au avut un mandat anterior anului 2009 a existat posibilitatea de a opta pentru meninerea sistemului naional anterior pentru salariu, indemnizaia tranzitorie sau pensie. De aceea exist parlamentari din anumite state membre (spre exemplu Germania, Frana) care primesc un salariu semnificativ mai mare dect suma unic prevzut de noul statut. 4.4. Atribuiile Parlamentului European Parlamentul European exercit, mpreun cu Consiliul, funciile legislativ i bugetar. Acesta exercit funcii de control politic i consultative, n conformitate cu condiiile prevzute n tratate. Parlamentul European alege preedintele Comisiei2. Articolul redat din Tratatul privind Uniunea European reprezint baza legal a exercitrii de ctre Parlament a atribuiilor sale. a) atribuia de supraveghere i control. n conformitate cu dreptul de supraveghere asupra activitii Uniunii i a instituiilor sale, Parlamentul: - poate adresa interpelri Comisiei Europene sau Consiliului; - dezbate raportul anual general al Comisiei Europene; - dezbate orice problem de politic general; - poate constitui comisii de anchet pentru investigarea unor cazuri de nerespectare a dreptului comunitar sau de administrare defectuoas; - poate sesiza Curtea de Justiie i pentru alte aspecte dect aprarea propriilor prerogative (atribuie introdus prin tratatul de la Nisa3), cum ar fi ilegalitatea unor acte comunitare sau a unor omisiuni de a aciona din partea instituiilor comunitare; - poate adopta o moiune de cenzur care s duc la demiterea n bloc a Comisiei Europene4. Pentru aceasta, este necesar o majoritate de 2/3 din voturile exprimate, voturi care trebuie s reprezinte, n acelai timp, majoritatea membrilor Parlamentului, condiie destul de restrictiv, greu de ntrunit, i care, din acest motiv, rmne mai mult o ameninare teoretic la adresa Comisiei. Cu toate acestea, presiunea exercitat cu ajutorul procedurii moiunii de cenzur a dat roade, n 1999, cnd Comisia Santer a demisionat pentru a evita supunerea ei la vot a doua oar5. b) atribuii legislative. Rolul legislativ al Parlamentului European se prezint sub dou aspecte: Procedura legislativ ordinar6 pune pe acelai plan al adoptrii legislaiei Parlamentul European i Consiliul1. n acest caz, o decizie nu poate fi luat dect prin acordul celor dou instituii comunitare.
Suma net pe care o primete, n medie, un parlamentar este de 5963,33 EUR. Salariul brut a fost stabilit la valoarea de 38,5% din salariul de baz al unui judector al Curii de Justiie. 2 T.U.E., art. 14, alin. (1). 3 A se vedea O. Manolache, op. cit., pag. 86; Ovidiu inca, Tratatul de la Nisa, Dreptul nr. 9/2001, pag. 23. 4 Nu poate fi demis prin moiune de cenzur un singur comisar, fapt destul de frustrant atunci cnd Comisia n majoritate este eficient, ns activitatea unui comisar las de dorit. Pe de alt parte, demiterea unei ntregi Comisii pentru greelile unui singur comisar este implicit un vot de blam pentru preedintele acesteia, chemat s armonizeze activitatea instituiei i s o coordoneze n vederea funcionrii ei la parametri normali. 5 C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 66. 6 Este vorba despre denumirea nou, adoptat prin Tratatul de la Lisabona, pentru codecizie. Dei procedura a suferit modificri fat de vechea reglementare, esena ei rmne aceeai: n urma dublei lecturi i a concilierii, dac Parlamentul nu dorete adoptarea unui act, acesta poate respinge definitiv o propunere legislativ. 44
1

Tratatul de la Lisabona extinde cu peste 40 de domenii, incluznd agricultura, imigrarea legal, energia, justiia i afacerile interne, sntatea sau fondurile structurale, procedura legislativ ordinar. Aceste noi prevederi ale tratatului conduc la concluzia c Parlamentul are n prezent competene legislative mult sporite fa de Tratatul de la Nisa. Parlamentul European emite avize care, dup caz, pot fi facultative, consultative sau conforme. Astfel, unele proceduri legislative speciale privind adoptarea unor decizii comunitare presupun consultarea sau acordul Parlamentului. n aceste cazuri Parlamentul emite avize. n cazul procedurii de consultare, utilizat pentru domenii sensibile (cum ar fi politica industrial sau fiscalitate) Parlamentul emite un aviz consultativ acesta trebuie solicitat de Consiliu, dar se poate trece peste poziia cuprins n el. n unele cazuri tratatele prevd obligativitatea consultrii Parlamentului European, iar propunerea nu poate dobndi for de lege dect dac Parlamentul i-a dat avizul. n acest caz Consiliul nu are competena de a lua singur o decizie. Conform noilor reglementari introduse n Tratatul de la Lisabona, Parlamentul European trebuie s i dea avizul conform asupra acordurilor internaionale negociate de Uniune, n domenii precum comerul internaional. c) atribuii bugetare. Parlamentul European i Consiliul, hotrnd n conformitate cu o procedur legislativ special, adopt bugetul anual al Uniunii. Proiectul este elaborat de ctre Comisie pe baza situaiei estimative a cheltuielilor transmis de fiecare instituie. Comisia i poate modifica propunerea n cursul procedurii, Parlamentul poate propune amendamente, iar Consiliul poate doar s aprobe sau s resping proiectul de buget, sau amendamentele P.E., fr a putea s propun propriile amendamente. n fine, tot Parlamentul European este cel care aprob descrcarea de gestiune a Comisiei, dup ncheierea exerciiului bugetar2. n urma adoptrii Tratatului de la Lisabona, puterea Parlamentului n cadrul procedurii bugetare crete datorit eliminrii distinciei ntre cheltuielile obligatorii (cum ar fi agricultur, acorduri internaionale) i cheltuielile neobligatorii (alte cheltuieli). n vechea reglementare, Parlamentul putea interveni doar asupra cheltuielilor neobligatorii. 5. Consiliul European 5.1. Constituirea Consiliului European (1974). Deciziile care se iau la nivelul Uniunii Europene sunt n primul rnd decizii politice. Consultrile i negocierile ntre statele membre, n vederea adoptrii strategiilor privind viitorul Uniunii sau pentru surmontarea dificultilor inerente procesului de integrare, sunt necesare i ntotdeauna utile. n acest context, statele membre au instituit conferine periodice ale efilor de state i guverne (summit-uri), care s constituie cadrul organizatoric propice unor astfel de discuii. ntlnirile la cel mai nalt nivel au nceput s se desfoare din 1961, pentru ca n 1974, la Summit-ul de la Paris, n urma propunerii preedintelui francez Valry Giscard dEstaing, s fie instituionalizate sub forma Consiliului European, organism de cooperare politic la cel mai nalt nivel.
Codecizia n prezent procedura legislativ ordinar constituie realizarea fundamental a Parlamentului European n lupta sa pentru a se impune ca organ legislativ al Uniunii, la fel ca un parlament naional. 2 P. M. Defarges, op. cit., pag. 56; J. L. Burban, op. cit., 1998, pag. 56. 45
1

5.2. Natura juridic a Consiliului European Tratatul de la Lisabona include Consiliul European ntre cele apte instituii ale Uniunii Europene. Trebuie precizat, ns, c aceast evoluie recent n ceea ce privete natura juridic a Consiliului European reprezint doar o etap a dezvoltrii sale. Dei Tratatul de la Lisabona instituionalizeaz summit-urile efilor de state i guverne, rolul pe care tratatele l prevd pentru Consiliul European n noua sa calitate de instituie european este similar celui ndeplinit anterior. Sunt puine referiri la atribuii concrete ale acestei noi instituii n tratate. nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, Consiliul European avea o natur juridic incert; acest for european de dialog politic nu era nici instituie comunitar i nici organ comunitar cu activitate permanent sau deliberativ. Influena sa se manifesta, n acea perioad incert cu privire la natura sa juridic, la nivel informal, deoarece efii de state i de guverne au fost dintotdeauna cei care au stabilit direciile de urmat n cadrul integrrii europene, iar instituiile comunitare le-au aplicat. Considerat organ paracomunitar, organ interguvernamental de cooperare, sau o form instituional de prezentare a Consiliului U.E., Consiliul European s-a mulumit mult vreme s i exercite din umbr puterea i influena n cadrul Uniunii, situat n afara oricror reguli de procedur, de control sau iniiative privind transparena decizional, care se aplicau doar instituiilor comunitare. Includerea sa ntre instituiile comunitare este, poate, o msur menit s scoat din acest con de umbr un forum de decizie politic, care, altfel, era situat dincolo de posibilitatea sau capacitatea de control a oricrei alte autoriti din Uniune. Rmne de vzut n ce msur dezbateri sau modificri legislative viitoare vor aborda problematica responsabilitii politice a Consiliului European sau cea a transparentizrii deciziilor prin adoptarea unor proceduri clare privind funcionarea sa. Un prim pas n acest sens este adoptarea pentru prima dat n existena Consiliul European a unor Reguli de procedur, care includ unele prevederi referitoare la proceduri aplicabile n cazul n care se voteaz, stabilirea agendei sau accesul public la documentele sale. 5.3. Componena Consiliului European Consiliul European este compus din efii de stat sau de guvern ai statelor membre, precum i din preedintele su i preedintele Comisiei. naltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe i politica de securitate particip la lucrrile Consiliului European1. Atunci cnd ordinea de zi o impune, fiecare membru al Consiliului European poate decide s fie asistat de un ministru, iar preedintele Comisiei poate fi asistat de un membru al Comisiei. 5.4. Rolul Consiliului European Consiliul European a fost considerat, nc de la formalizarea sa sub aceast denumire, ca fiind catalizatorul integrrii europene la nivel de concepie i decizie politic. Conform Tratatului de la Lisabona, Consiliul European ofer Uniunii Europene impulsurile necesare dezvoltrii sale i i definete orientrile politice generale. Acesta nu exercit funcii legislative. Noua reglementare menine formularea vag asupra rolului Consiliului European. Dac aceast pruden n a desemna clar atribuii coerente pentru Consiliul European se justifica n momentul n care acesta nu era instituie comunitar, considerm c, odat cu

T.U.E., art. 15, alin. (2). 46

includerea sa ntre instituiile Uniunii, se impunea i o determinare mai clar a rolului su, respectiv a unor atribuii specifice pe care le poate exercita. Rolul Consiliului European n viaa Uniunii trebuie privit din mai multe puncte de vedere pentru a-i surprinde esena: astfel, pe de o parte, chiar dac oficial el nu are dreptul de a adopta acte legislative la nivel comunitar, n mod uzual deciziile luate la nivelul Consiliului European se impun Consiliului, care le transform n norme juridice obligatorii; pe de alt parte, uneori chiar Consiliul este tentat s lase problemele mai dificile spre rezolvare Summit-urilor Consiliului european1. n doctrin se apreciaz, de asemenea, c existena Consiliului European modific ntregul echilibru instituional al Uniunii Europene: n faa structurilor comunitare cu legitimitate nesigur, Consiliul European, n mod special dup desemnarea sa ca instituie a Uniunii, se poate considera i el ca un guvern al Europei unite. n practic, reuniunile sale constituie momente forte ale unificrii europene2.

1 2

C. Lefter, op. cit., pag. 146. P. M. Defarges, op. cit, pag. 48. 47

Bibliografie obligatorie: 1. Apostol Tofan, D., Drept administrativ, vol. II, Bucureti: Editura All Beck, 2004. 2. Apostol Tofan, D., Instituii administrative europene, Bucureti: CH Beck, 2006. 3. Coman Kund, L., Administraia public de nivel intermediar n dreptul comparat i n dreptul romnesc, Bucureti: Editura Didactic i Pedagogic, 2005. 4. Cotea, F., Drept comunitar european, Bucureti: Editura Wolters Kluver, 2009. 5. Craig, P., de Burca, G., Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden i doctrin, Ediia a IV-a, Bucureti: Editura Hamangiu, 2009. 6. Drganu, T., Introducere n teoria i practica statului de drept, Cluj-Napoca: Editura Dacia, 1992. 7. Petrescu, R.N., Drept administrativ, ediie actualizat, Cluj Napoca: Editura Accent, 2004. 8. Steiner, J., Woods, L., EU Law, 10th edition, Oxford: Oxford University Press, 2009. 9. Vataman, D., Drept instituional al Uniunii Europene, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2010. 10. Ziller, J., Administration compares. Les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Paris: Edition Monchrestien, 1993. Bibliografie opional: 1. Auby, J.M., Auby, J.B., Institutions administratives, 7e edition, Editions Dalloz, Paris: Armand Collin, 1999. 2. Barnard, C., The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms, 2nd edition, Oxford: Oxford University Press, 2007. 3. Corbett, R., Jacobs, F., Shackleton, M., The European Parliament, 7th edition, London: John Harper Publishing, 2007. 4. Dupuis, G., Gudon, M.J., Chrtien, P., Droit administratif, 6eedition revue, Edition Dalloz, Paris: Armand Colin, 1999. 5. Griller, S., Ziller, J., (editori), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, New York: Springer Wien, 2008. 6. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti: Editura Institutului de Arte Grafice Marvan, 1934. 7. Priestley, J., Six Battles that Shaped Europe`s Parliament, London: John Harper Publishing, 2008. 8. Sieberson, S.C., Dividing Lines between the European Union and Its Member States: The Impact of the Treaty of Lisbon, Hague: TMC Asser Press, 2008. 9. Spence, D., (editor), The European Commission, 3rd edition, London: John Harper Publishing, 2006. 10. Van Lang, A., Gondouin, G., Inserguet-Brisset, V., Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Paris: Armand Collin, 1999. 11. Werts, J., The European Council, London: John Harper Publishing, 2008. 12. Westlake, M, Galloway, D., (editori), The Council of the European Union, 3rd edition, London: John Harper Publishing, 2006.

48

Capitolul V. MIJLOACE DE ACIUNE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Introducere. Mijloacele de aciune ale autoritilor administraiei publice sunt formele concrete prin care administraia public i ndeplinete misiunea de organizare a aplicrii i de aplicare n concret a legii, precum i de prestare, respectiv organizare a prestrii serviciilor publice. Definiia de mai sus folosete dou sintagme: organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legii, respectiv prestarea i organizarea prestrii serviciilor publice. Explicaia dublei naturi a activitii administrative rezid n poziia acesteia de a fi nu numai cea care aplic legile, dar i cea care organizeaz activitatea altor actori ai sistemului juridic de aplicare a legii1, i, pe de alt parte, n faptul c administraia public nu mai este singura chemat (i capabil) s presteze serviciile publice, tot mai mare importan primind serviciile publice prestate prin ageni privai, sub supravegherea administraiei publice. n doctrina dreptului administrativ2, sunt considerate forme de activitate ale administraiei publice: a) actele juridice actele administrative, contractele administrative, contractele civile. Dintre acestea, dreptul administrativ studiaz doar actele i contractele administrative, actele civile fcnd obiectul de studiu al dreptului civil. b) actele cu caracter exclusiv politic sunt emise fie de autoritile centrale Guvern, Preedinte fie de autoriti locale (Primarul, Consiliul local, Prefectul) i, avnd caracter declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ. Sunt astfel de acte: declaraiile Guvernului cu privire la anumite evenimente, mesajul Preedintelui Republicii cu prilejul semnrii unui acord internaional, apelul Primarului ctre ceteni cu privire la un aspect de politic public local, etc. Actele cu caracter politic nu produc efecte juridice, eventuala lor autoritate fiind dat de prestigiul i poziia n stat a emitentului3. c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin n sfera administraiei publice, adic transformri n lumea nconjurtoare care produc efecte juridice, independent de existena unei manifestri de voin n acest sens a autoritilor publice (de exemplu, construirea de ctre primrie a unei cldiri pe terenul proprietate a localitii, omisiunea de a rspunde la o cerere de informaii de interes public, etc.), ci doar n baza legii. Legea este, aadar, cea care d valoare unui fapt material, transformndu-l ntr-un fapt juridic, n spe administrativ. Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei cldiri), sau ilicite (exemplul clasic fiind contravenia). d) operaiunile administrative sunt operaiuni material-tehnice, adic activiti ale administraiei publice care nu produc efecte juridice prin ele nsele4: avize, dri de seam, referate, comunicri, note interne, statistici, etc.
De exemplu, Inspectoratul Teritorial de Munc urmrete aplicare legilor din domeniul raporturilor de munc, controlnd astfel activitatea agenilor economici. 2 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, pag. 3-17; Idem, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, ClujNapoca, 1970, pag. 73 i urm.; Ilie Iovna, Drept administrativ, vol. II, Servo Sat, 1997, pag. 52; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 275 i urm.; Lucian Chiriac, Activitatea autoritilor administraiei publice, Accent, Cluj Napoca, 2001, pag. 12; pentru o clasificarea diferit, a se vedea A. Iorgovan, Tratatul..., op. cit., pag. 8. 3 T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Lumina Lex, Bucureti, 1998, pag. 102. 4 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor..., op. cit., pag. 77; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 277; pentru definiii din perioada interbelic, a se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura 49
1

Sintetiznd, observm c, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte juridice datorit manifestrii de voin n acest sens a autoritii publice emitente, faptul administrativ produce efecte juridice, dei nu exist o manifestare de voin n acest sens, iar operaiunile administrative, dei sunt manifestri de voin ale autoritilor publice, nu produc efecte juridice. Importana distinciei ntre diferitele forme de activitate ale administraiei publice apare din perspectiva efectelor juridice produse n mod direct, dar i a aciunilor n contencios administrativ: astfel, doar actele administrative, contractele administrative i faptul administrativ denumit tcerea administraiei pot fi contestate prin aciune direct, nu i operaiunile administrative. 2. Actul administrativ. Definiie. Caracteristici. Actul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilateral i expres de voin a autoritilor publice, realizat n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice1. n acest fel este accentuat att aspectul formal al actului, de a fi emis de autoriti publice, ct i aspectul material al acestuia, referitor la coninutul su, coninut din care trebuie s rezulte emiterea sa n temeiul puterii publice cu care sunt nzestrate autoritile publice. Puterea public poate fi definit ca dreptul derivat din lege pe care-l are o anumit entitate (persoan fizic sau juridic) de a-i impune cu for obligatorie deciziile altor subiecte de drept (persoane fizice sau juridice). Deoarece n principiu autoritile publice dispun de putere public n raporturile cu particularii, nu pot exista situaii n care persoane private, fr nici o atribuie de putere public, s emit acte administrative; pe de alt parte ns, nu toate manifestrile de voin ale autoritilor publice fcute n scopul producerii efectelor juridice sunt acte administrative, ci numai cele ntemeiate pe puterea public de care dispune autoritatea respectiv2. n lipsa unui Cod de procedur administrativ, definiia actului administrativ o gsim n prezent n Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. Actele administrative sunt emise pe baza legii, n scopul executrii sau organizrii executrii legilor i a celorlalte acte normative emise de autoritile superioare. Aa cum s-a artat n literatura de specialitate3, aceast trstur este consecina ierarhiei n care se constituie normele juridice: n frunte se afl Constituia (legea fundamental a statului), urmeaz legile organice, legile ordinare, actele administrative normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonane)4, alte acte normative ale Guvernului (hotrri de Guvern) actele administrative normative ale altor autoriti centrale (ordine i instruciuni ale minitrilor, spre
Institutului de arte Grafice Marvan, 1934, pag. 296, Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ , vol. I, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., 1929, pag. 380. 1 A se vedea R. N. Petrescu, op. cit., pag. 287; definiia din ediia 2001 a fost preluat i de Anton Trilescu, Drept administrativ tratat elementar, Editura ALL BECK, 2002, pag. 187. Pentru alte definiii, a se vedea T. Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., pag. 42; A. Iorgovan, op. cit., vol. II, 2002, pag. 24; L. Chiriac, op. cit., pag. 27. 2 De exemplu, achiziionarea unor materiale de construcii sub o anumit valoare, pe baza unui act emis de autoritatea public, n vederea efecturii unor reparaii la cldirea n care funcioneaz aceast autoritate. 3 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 256. 4 n sensul c ordonanele sunt acte complexe, de drept administrativ i constituional, a se vedea Verginia Vedina, Rozalia Ana Lazr, Controlul de constituionalitate al actelor administrative, n Juridica nr. 8/2000, pag. 300 i urm. 50

exemplu), actele administrative individuale ale autoritilor centrale, actele normative ale autoritilor locale, i, n final, actele administrative individuale ale acestora. Piramida ierarhic a normelor juridice guverneaz eficiena i aplicabilitatea actelor administrative, astfel nct fiecare act administrativ de la un nivel inferior se conformeaz actelor administrative cu for superioar, legilor i Constituiei rii. 3. Clasificarea actelor administrative criteriul material. Din perspectiva coninutului lor, actele administrative pot fi: a) Acte administrative normative. Actul administrativ normativ cuprinde reglementri de principiu, formulate n abstract, i sunt destinate unui numr nedeterminat de persoane. Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotrrea de guvern prin care se stabilesc anumite preuri maximale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate n vederea calculrii impozitului, o hotrre a unui consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc. Actele normative pot conine norme juridice imperative (care impun o anumit activitate), prohibitive (care interzic o anumit activitate) sau permisive (care ofer posibilitatea de a realiza o anumit activitate). Astfel, sunt norme imperative dispoziiile art. 72 din Legea nr. 215/2001, conform cruia, n cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de ncetarea mandatului primarului. Ca norme prohibitive exemplificm art. 84 alin. 2 din aceeai lege, care instituie interdicia pentru secretarul oraului sau comunei de a fi so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul. n fine, norme permisive cuprinde art. 57 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, care prevede posibilitatea Guvernului de a dizolva consiliul local n anumite condiii. b) Acte administrative individuale. Actul administrativ individual este manifestarea de voin care produce efecte juridice cu privire la persoane determinate, sau, ntr-o formul mai explicit, care creeaz, modific sau desfiineaz drepturi i obligaii n beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate1. La rndul lor, actele individuale pot fi clasificate2 n: - acte creatoare de drepturi i obligaii acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea de locuine sau de stabilire a impozitului, de exemplu). Aceste acte pot fi emise n temeiul unei puteri publice legate a autoritii publice (de pild, n prezena tuturor condiiilor prevzute de lege, emiterea autorizaiei de construcie nu poate fi refuzat de primar), n timp ce altele sunt emise n temeiul unei puteri discreionare a autoritii publice (dizolvarea consiliului local prin hotrre guvernamental; modificarea organigramei primriei prin hotrre a consiliului local). Dac primele pot fi controlate de ctre autoritile publice superioare numai n ceea ce privete legalitatea lor, cele din a doua categorie pot fi analizate i sub aspectul oportunitii3. - acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de nvmnt, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor li se recunoate o activitate anterioar i li se confer un complex de drepturi, n condiiile prevzute de lege.

1 2

T. Drganu, Introducere, op. cit., pag. 145. A se vedea, pentru aceast clasificare, R. N. Petrescu, op. cit., pag. 292 i urm. 3 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 293; I. Iovna, op. cit., pag. 220. 51

Emiterea unui act atributiv de statut personal nu asigur prin ea nsi legalitatea unei activiti viitoare desfurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii superioare, de exemplu), ci este necesar s intervin un alt act administrativ sau de alt natur (numirea ntr-o funcie public, respectiv ncheierea unui contract individual de munc)1. - acte de constrngere administrativ (procesul verbal de constatare a contraveniei), prin care se aplic o sanciune administrativ2. - acte administrativ jurisdicionale categorie hibrid de acte juridice, emise de autoriti ale administraiei publice, ns care au ca obiect soluionarea unor litigii i sunt emise dup o procedur ce are caracteristici apropiate de procedura judiciar (contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei) cum ar fi hotrrea comisiei judeene de aplicare a Legii nr. 18/1991 a fondului funciar3. n prezent, procedurile administrativ jurisdicionale sunt facultative i gratuite (art. 21 alin. 4 din Constituia revizuit n 2003), prin urmare petiionarul nu este obligat s recurg la ele, iar dac a sesizat totui o jurisdicie administrativ el va putea s renune la aceast cale de atac n vederea sesizrii instanei de contencios administrativ. - n ce ne privete, credem c putem identifica i o alt categorie de acte administrative, i anume acte administrative prin care se ncheie contracte sunt acele manifestri de voin ale autoritilor publice prin care acestea devin parte a unui contract administrativ sau civil. Clasificarea actelor administrative criteriul organic. Criteriul organic este utilizat pentru clasificarea actelor administrative n funcie de emitentul acestora, prin urmare avem: a) acte administrative emise de autoritile administrative Guvernul, Preedintele Republicii, ministere, consiliile locale, consiliile judeene, prefectul, primarul, etc. Prin autoritate administrativ se nelege acea autoritate cuprins n puterea executiv a statului, putere denumit generic administraia public. Pentru a nelege aceast sintagm, precizm c autoritile administrative alctuiesc, alturi de autoritatea legislativ i autoritatea judectoreasc, autoritile publice ale statului, adic acele entiti nzestrate cu putere public. Prin urmare, autoritile administrative (sau autoritile administraiei publice) constituie specia, iar autoritile publice, genul4. b) acte administrative emise de alte autoriti publice, aparinnd altor puteri n stat Parlamentul sau instanele judectoreti. De regul, Parlamentul adopt legi, iar instanele judectoreti, hotrri judectoreti; cu toate acestea, n unele cazuri, structurile amintite emit i acte administrative, n realizarea unor sarcini specifice administraiei publice, de gestionare a resurselor materiale i umane, activitate necesar n vederea funcionrii adecvate a acestora. Suntem, astfel, n prezena unui act administrativ de numire n funcie atunci cnd preedintele Camerei Deputailor sau al Senatului numete funcionarii din aparatul propriu al Parlamentului5, sau cnd Preedintele Tribunalului sau Curii de apel, nsrcinat i cu atribuii administrative, numete n funcie Directorul executiv i Directorul executiv adjunct al acestei instituii, care este funcionar public. c) acte administrative prin delegaie, emise de persoane private, angajate, sub control statal, n activitatea de prestare a serviciilor publice.
T. Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., pag. 90. A se vedea reglementarea cadru n materie, Ordonana Guvernului nr. 2/2001. 3 A se vedea, pentru mai multe exemple de acte administrativ-jurisdicionale, Dacian Cosmin Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001, pag. 105 i urm. 4 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 287. 5 T. Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, pag. 143, R. N. Petrescu, op. cit., pag. 286.
2 1

52

Astfel, statul sau unitile administrativ teritoriale pot gestiona direct serviciile publice necesare satisfacerii nevoilor celor administrai, sau le pot transfera, sub control strict, unor persoane private, care s le gestioneze n interes public, dar cu respectarea cerinelor de eficien i eficacitate. Prestnd un serviciu public sub control statal, persoanele private menionate dobndesc atribuii de putere public, i, n consecin, au posibilitatea de a emite acte administrative obligatorii pentru cei care beneficiaz de serviciul public, acte atacabile pe calea contenciosului administrativ1. Pentru a exemplifica, serviciul public de nvmnt este prestat, n principiu, de universiti de stat, dar i de universiti private, aflate sub controlul permanent al Consiliului Naional de Evaluare Academic i Acreditare, precum i al Ministerului Educaiei i Cercetrii; policlinicile de stat sunt dublate de policlinici private, care presteaz acelai serviciu public de sntate, sub controlul ministerului de resort; serviciile publice de transport local cltori pot fi delegate, spre gestionare, unor persoane juridice private, n condiiile legislaiei n vigoare, etc. n acest context, decizia Rectorului unei universiti particulare de numire n funcie a unui preparator, asistent sau lector universitar, este un act administrativ la fel ca i actul omologului su de la o universitate de stat, cu precizarea c regimul lor este reglementat prin lege special, Statutul cadrelor didactice; de asemenea, decizia operatorului de transport urban cltori de a majora preul biletelor de cltorie este un act administrativ, nicidecum un act de drept privat. 4. Condiiile de valabilitate a actului administrativ. Pentru a fi valabil, un act administrativ trebuie s ndeplineasc patru condiii: (1) s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale, (2) s fie emis n forma i cu respectarea procedurii prevzute de lege, (3) s fie conform cu Constituia, legile i actele normative n vigoare, (4) s fie conform cu interesul public urmrit de lege. 4.1. Competena actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale. Competena unei autoriti administrative este stabilit prin lege, prin urmare ea nu poate fi transmis unei alte autoriti publice dect tot prin lege2, ea este obligatorie n sensul c nu se poate renuna la exercitarea ei3, i are caracter permanent, chiar dac titularii unor funcii sunt alei pentru un mandat determinat4. Principiul paralelismului competenelor. n conformitate cu acest principiu, unanim recunoscut de doctrina i practica de drept administrativ5, n tcerea legii (adic n lipsa unei prevederi legale exprese care s rezolve situaia), autoritatea public ce are competena de a emite un act sau de a efectua o operaiune administrativ are i competena de a revoca acel act sau de a cere restituirea prestaiei (atunci cnd acest lucru este posibil). Astfel, pentru a exemplifica practic acest principiu, consiliul local poate hotr participarea cu capital sau cu bunuri, n numele colectivitii locale pe care o reprezint, la constituirea de
A se vedea, n acest sens, Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, pag. 10; T. Drganu, Introducere..., op. cit., pag. 144; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 287; A. Iorgovan, op. cit., vol. II, 2002, pag. 23. 2 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 297. 3 Spre exemplu, prefectul nu poate refuza numirea n funcie a unei persoane care a ctigat concursul pentru ocuparea funciei publice de secretar al comunei, i nici nu poate refuza constatarea dizolvrii de drept a consiliului local, atunci cnd condiiile legale sunt ndeplinite. 4 Consiliul local i primarul sunt autoriti administrative ce funcioneaz permanent, chiar dac titularii funciilor de consilieri, respectiv persoana care a fost aleas primar se schimb. 5 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op. cit., pag. 17; M. Lombard, op. cit., pag. 185. 53
1

societi comerciale (art. 15 din Legea nr .215/2001), prin urmare, prin aplicarea principiului paralelismului competenelor, tot prin hotrre a consiliului local se poate hotr i renunarea la calitatea de asociat sau acionar la societile comerciale respective. Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci cnd competena este exclusiv, prin urmare n cazul n care i alte autoriti pot emite actul n cauz revocarea poate fi decis i de aceste autoriti. Caracterul de ordine public al regulilor de competen. Necesitatea asigurrii coerenei activitii administrative ataeaz regulilor de competen un caracter de ordine public; aceasta nseamn c, n cadrul unui litigiu de contencios administrativ, oricare dintre pri i chiar instana de contencios administrativ din oficiu, poate ridica, n orice moment al procesului, excepia de necompeten a autoritii publice prte, motiv de nulitate absolut a actului administrativ atacat. Ilegalitatea datorat necompetenei nu poate fi acoperit prin confirmare, prin urmare autoritatea administraiei publice care era, de fapt, competent s emit actul nu i-l poate nsui, i s considere c este emis cu respectarea competenei. Singura soluie este emiterea unui nou act, cu acelai coninut cu primul, de aceast dat de ctre autoritatea competent, care va produce efecte juridice din momentul emiterii1. Delegarea competenei. Obiectul delegrii de competen l constituie nsrcinarea unei autoriti publice subordonate de a aciona n numele autoritii legal competente, n anumite cazuri determinate. Delegarea poate interveni i n interiorul autoritii publice, ntre funcionarii publici. Imperativul concilierii necesitii de a respecta strict regulile de competen cu necesitatea practic de a construi sisteme de gestionare efectiv a complexei problematici cu care se confrunt administraia public a dus la acceptarea n doctrin a unor reguli mai puin restrictive, la formularea unui compromis2. Astfel, o condiie esenial a delegrii este ca ea s fie autorizat prin lege (n sens larg, ce cuprinde i actele normative de rang inferior legii). n al doilea rnd, actul administrativ de delegare trebuie s precizeze exact ntinderea delegrii, nefiind admisibil delegarea tuturor atribuiilor autoritii publice, i titularul delegrii (autoritatea public delegatar). Exist dou tipuri de delegare: a) delegarea de putere public (de atribuii). Acest tip de delegare presupune ca autoritatea delegant s renune temporar (pn la revocarea expres a delegrii) la atribuia de putere public ntr-un anumit domeniu, prin urmare aceasta pierde posibilitatea de a decide n acel domeniu. Delegarea de putere public vizeaz titularul unei funcii, nu o persoan determinat, prin urmare delegarea rmne valabil chiar dac titularul funciei publice este schimbat. Ea trebuie realizat ntotdeauna n form scris3. De asemenea, autoritatea public delegatar nu poate sub-delega atribuiile de putere public (competena), ci doar dreptul de semntur. Suntem n prezena delegrii de atribuii n cazul viceprimarilor, crora le sunt delegate obligatoriu unele atribuii prevzute de lege n sarcina primarului, iar altele pot fi delegate de primar4. b) delegarea de semntur permite delegarea semnturii titularului unei funcii publice ctre un colaborator sau subordonat nu se deleg atribuiile, ci doar semntura, prin urmare titularul funciei publice sau a demnitii publice pstreaz competena i rspunderea

1 2

I. Iovna, op. cit., pag. 232. M. Lombard, op. cit., pag. 183. 3 Ibidem, pag. 191. 4 A se vedea art .70 din Legea nr. 215/2001. 54

n domeniul vizat1. Suntem n prezena unei msuri interne, de organizare optim a serviciului public, aplicabil n practic atunci cnd legea nu prevede posibilitatea delegrii de atribuii. Prin delegarea semnturii se vizeaz o persoan determinat, n consecin pierderea funciei publice antreneaz ncetarea delegrii. La fel se ntmpl i n cazul n care delegantul i pierde funcia. Delegatarul acioneaz n numele delegantului, prin urmare este interzis sub-delegarea semnturii. 4.2. Forma i procedura. Procedura administrativ necontencioas. Procedura administrativ necontencioas desemneaz procedura urmat de autoritile administraiei publice atunci cnd emit acte administrative sau elibereaz diferite certificate, avize, aprobri, etc, n absena unui litigiu2. Exist forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ avizul (facultativ, consultativ i conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior), propuneri, rapoarte, certificate, etc., forme procedurale concomitente emiterii actului cvorum, majoritate, motivarea i semnarea sau contrasemnarea, i forme procedurale posterioare emiterii actului comunicarea, publicarea, aprobarea i confirmarea. Prin aceste forme procedurale, autoritile administraiei publice i asociaz alte autoriti publice la decizie, n vederea fundamentrii ei din punct de vedere legal i al criteriului oportunitii. De asemenea, o importan tot mai mare au primit n ultima vreme procedurile de consultare a celor administrai n procesul de luare a deciziei administrative. Dei dispune de o putere de decizie unilateral, administraia public tinde tot mai mult, fie forat de legi, fie din proprie iniiativ, s in seama de prerea celor vizai prin actul administrativ. O decizie astfel adoptat are avantajul de a fi susceptibil de o aplicare mai facil i de o adeziune mai rapid din partea celor vizai dect decizia luat fr consultare, considerat de multe ori abuziv i fr sens. n fine, o administraie modern nu poate funciona la standarde de calitate ridicate fr respectarea principiului transparenei, conform cruia deciziile administraiei publice trebuie luate n aa fel nct toate persoanele interesate s le cunoasc nc din faza de proiect, iar procedura de emitere i de executare a deciziei administrative s fie deschis, coerent i corect, uor de urmrit de public. n planul contenciosului administrativ, importana distinciei ntre actele administrative i formele procedurale prevzute de lege pentru emiterea actului administrativ const n aceea c doar actul administrativ, adic actul final, poate fi contestat direct pe calea unei aciuni directe n contencios administrativ, nu i avizele, acordurile, propunerile, referatele, aprobrile, etc. Atunci cnd analizeaz legalitatea actului administrativ ns, instana de contencios administrativ se va pronuna i asupra formelor procedurale (actelor interne, cum mai sunt ele denumite), ntruct, de multe ori, ilegalitatea actului administrativ este rezultatul evident al ilegalitii unei forme procedurale care a stat la baza emiterii lui. Unele din aceste forme sunt instituite de lege pentru garantarea drepturilor celor administrai sau pentru informarea autoritilor publice, i pot atrage anularea actului nulitate relativ, sau nulitatea absolut a acestuia, care trebuie doar constatat de instan. Alte forme, ns, nu atrag nulitatea actului (procedurile facultative).

1 2

Spre exemplu, viceprimarii nu pot s delege la rndul lor atribuiile pe care li le-a delegat primarul. M. Lombard, op. cit., pag. 187. 55

Instana de judecat poate aprecia dac neefectuarea unei proceduri administrative obligatorii este de natur s vicieze actul administrativ. De exemplu, durata mai redus a anchetei publice prevzute de lege nu impietez asupra legalitii actului administrativ, dac cel vizat i-a prezentat punctul de vedere i acesta a fost consemnat. De asemenea, faptul c funcionarul public vinovat de producerea unei pagube patrimoniului instituiei nu a fost lsat s semneze un angajament de plat i a fost emis o decizie de imputare cu acelai coninut ca i angajamentul de plat nu afecteaz legalitatea deciziei de imputare. 4.2.1. Forma scris. Distincia act administrativ act constatator (adeverin, certificat). Actele administrative trebuie emise n form scris, att ca i o condiie de valabilitate, ct i pentru a facilita dovada existenei lor; cu toate acestea, i un act administrativ verbal poate fi considerat valid, dac este dovedit existena lui, ns n practica administrativ actual nu mai sunt ntlnite astfel de acte1. n acest sens argumentm i cu dispoziiile din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 privind activitatea de soluionare a petiiilor2, care prevede n mod obligatoriu semnarea i motivarea legal a rspunsului la petiii, chiar dac acest rspuns este negativ. n aceste condiii, nici mcar refuzul de a soluiona o petiie nu mai poate fi verbal, ci trebuie emis n scris, deoarece o condiie de valabilitate a lui este semnarea de ctre conductorul autoritii publice. n nici un caz, ns, nu este admis dovada cu martori pentru a contesta existena unor acte administrative ce trebuie semnate de autoritatea emitent sau a unor acte care trebuie emise n form scris; dovada cu martori va fi admis doar pentru contestarea faptelor ce au stat la baza redactrii actului administrativ, pentru nscrierea n fals. Sanciunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ este nulitatea relativ a actului administrativ, pe cnd lipsa formei scrise atunci cnd legea o prevede n mod expres duce la inexistena actului administrativ. Forma scris nu este suficient pentru a fi n prezena unui act administrativ dac nu este dublat de manifestarea de voin a autoritii publice fcut n scopul de a produce efecte juridice. Astfel, nscrisurile prin care se atest anumite fapte juridice sau drepturi nu sunt acte administrative, ci doar operaiuni administrative certificatele de stare civil, ncheierile de autentificare ale notarilor, etc. Ele nu adaug efecte juridice noi raportului juridic nscut prin voina liber declarat a prilor sau prin faptul administrativ al naterii sau decesului, ci doar constat acest aspect3. Legislativ, soluia doctrinar a fost confirmat prin Ordonana Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliberrii certificatelor i adeverinelor de ctre autoritile publice centrale i locale4, care prevede c prin certificat se nelege documentul ce confirm exactitatea sau realitatea unui fapt ori atest o anumit calitate n vederea valorificrii anumitor drepturi de ctre persoana care solicit eliberarea acestuia, iar prin adeverin documentul prin care se atest un drept sau un fapt.

Aplicarea verbal a sanciunii avertismentului n condiiile Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 nu este un act administrativ, ci o operaiune administrativ prin care se execut actul administrativ, adic procesul verbal de sancionare contravenional, act ce trebuie emis n scris; n sens contrar, a se vedea R. N. Petrescu, op. cit., pag. 298. 2 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 296 din 30 aprilie 2002. 3 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate..., op. cit., pag. 92; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 299; L. Chiriac, op. cit., pag. 47. 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 88 din 2 februarie 2002. 56

Astfel, certificatul de productor nu este un act administrativ, deoarece nu pe baza lui se nate dreptul dreptul productorului agricol de a-i comercializa produsele n piee, trguri sau oboare, ci pe baza faptului c acel productor deine anumite bunuri agricole comercializabile. Prin certificat se atest doar proveniena produselor ca fiind din gospodria proprie a respectivei persoane fizice1. Din pcate, aa cum vom arta mai jos, nu ntotdeauna denumirile actelor administrative reflect natura juridic a acestora, legiuitorul ignornd deseori doctrina i jurisprudena ce consacr anumii termeni. 4.2.2. Formaliti procedurale anterioare emiterii actului administrativ. Procedurile consultative. 4.2.2.1. Consultarea facultativ (avizul facultativ) presupune libertatea de decizie a autoritii publice, n condiiile n care exist posibilitatea solicitrii unei opinii altei autoriti publice, instituii publice, unui funcionar public sau unei persoane fizice sau juridice private. Rmne, aadar, la latitudinea autoritii publice s solicite sau nu avizul, iar dac l-a solicitat, poate ine sau nu seama de coninutul lui la emiterea actului administrativ. Autoritatea public emitent poate modifica i dup consultare proiectul, fr a fi obligat s recurg la o alt consultare. 4.2.2.2. Consultarea obligatorie (avizul consultativ). n acest caz, autoritatea public emitent este obligat prin lege s solicite opinia unei alte autoriti sau publicului, ns nu trebuie s se conformeze acelei opinii atunci cnd emite actul administrativ. Actul final trebuie s corespund proiectului supus consultrii, orice modificare a proiectului antrennd obligativitatea unei noi consultri. Consiliul legislativ, autoritate public autonom, emite, spre exemplu, avize consultative2. n conformitate cu dispoziiile legale ce guverneaz regimul juridic al acestui aviz, Legea nr. 24/2000, el este formulat i este transmis n scris, i poate fi: favorabil, favorabil cu obiecii sau propuneri ori negativ. Avizele favorabile care cuprind obiecii sau propuneri, precum i cele negative se motiveaz i pot fi nsoite de documentele sau de informaiile pe care se sprijin. Observaiile i propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnic legislativ vor fi avute n vedere la definitivarea proiectului de act normativ. Neacceptarea acestora trebuie motivat n cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau ntr-o not nsoitoare. Observm c, n acest caz, dei avizul rmne un aviz consultativ, autoritatea public emitent va trebui s-i motiveze decizia de ignorare a coninutului avizului. De asemenea, Hotrrea Guvernului nr. 50/2005 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului3, prevede c proiectele de acte normative se transmit Ministerului Justitiei n original, mpreun cu o copie i numai dup obinerea avizelor autoritilor publice interesate. Ministerul Justiiei avizeaz proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalitii, ncheind succesiunea operaiunilor din etapa de avizare. n acest caz suntem n prezena unui aviz consultativ, obligatoriu de solicitat, dar care nu condiioneaz coninutul actului final.

A se vedea Hotrrea Guvernului nr. 661 privind procedura de eliberare a certificatului de productor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 436 din 3 august 2001. 2 A se vedea art. 9 alin. 2 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 139 din 31 martie 2000; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 300. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005. 57

 Proceduri consultative impuse de imperativul asigurrii transparenei decizionale n administraia public. Legea nr. 52/20031 privind transparena decizional n administraia public stabilete regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenei decizionale n cadrul autoritilor administraiei publice centrale i locale, alese sau numite, precum i al altor instituii publice care utilizeaz resurse financiare publice, n raporturile stabilite ntre ele cu cetenii i asociaiile legal constituite ale acestora. Prin aceast reglementare s-a ncercat apropierea societii civile de activitatea decizional a administraiei publice2. Corobornd aceste dispoziii cu textele Ordonanei Guvernului nr. 75/2003, care prevede c prin hotarre a consiliului local sau judeean se vor stabili procedura i modalitile de aducere la cunotin public a msurilor de interes major pentru locuitori i a proiectelor de acte administrative care cad sub incidena prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, precum i de consultare a cetenilor cu privire la coninutul acestora, rezult c legea stabilete doar un cadru general, ce urmeaz a fi circumstaniat prin acte administrative de la nivel local, n funcie de specificul autoritii administraiei publice locale. Aa cum s-a remarcat n doctrin3, practica reglementrii prin legi i ordonane a diferitelor aspecte ce ar trebui s se regseasc, mpreun, ntr-un Cod de procedur administrativ, ndeprteaz legislaia noastr de coerena i stabilitatea pe termen lung de care are nevoie. Procedurile de asigurare a transparenei decizionale n activitatea autoritilor publice au la baz anumite principii, cum ar fi: a) informarea n prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmeaz s fie dezbtute de autoritile administraiei publice centrale i locale, precum i asupra proiectelor de acte normative; b) consultarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite, la iniiativa autoritilor publice, n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative; c) participarea activ a cetenilor la luarea deciziilor administrative i n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea urmtoarelor reguli: edinele autoritilor i instituiilor publice care fac obiectul legii sunt publice (1); dezbaterile vor fi consemnate i fcute publice (2); minutele acestor edine vor fi nregistrate, arhivate i fcute publice (3). Autoritile administraiei publice obligate s respecte dispoziiile legii sunt: a) autoritile administraiei publice centrale4: ministerele, alte organe centrale ale administraiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice deconcentrate5 ale acestora, precum i autoritile administrative autonome; b) autoritile administraiei publice locale: consiliile judeene, consiliile locale, primarii, instituiile6 i serviciile publice de interes local sau judeean.

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 70 din 2 martie 2003. Dana. Apostol Tofan, Unele consideraii n legtur cu Legea privind transparena decizional n administraia public, n Curierul judiciar nr. 3/2003, pag. 22 i urm. 3 Dana Apostol Tofan, art. supra cit., pag. 24; Idem, Necesitatea codificrii procedurii administrative, n Revista de drept public nr. 1/2002, pag. 75-94. 4 Din enumerare lipsete, inexplicabil, chiar Guvernul, fapt criticabil D. Apostol Tofan, art. cit., Curierul judiciar nr. 3/2003, pag. 27. 5 n urma intrrii n vigoare a Constituiei revizuite, serviciile ministeriale din teritoriu nu mai sunt denumite descentralizate, ci deconcentrate, prin urmare legea a fost modificat implicit. 6 Precizarea este considerat ntr-o opinie inutil, deoarece instituiile publice, avnd o activitate predominant practic, nu emit dect acte administrative individuale, i acelea numai n cazuri expres prevzute de lege D. Apostol Tofan, art. cit., Curierul judiciar nr. 3/2003, pag. 25.
2

58

Excepie fac de la aplicarea legii procesul de elaborare a actelor normative i edinele n care sunt prezentate informaii privind: a) aprarea naional, sigurana naional i ordinea public, interesele strategice economice i politice ale rii, precum i deliberrile autoritilor, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; b) valorile, termenele de realizare i datele tehnico-economice ale activitilor comerciale sau financiare, dac publicarea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii; c) datele personale, potrivit legii. Participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative implic anumite aciuni ale autoritilor publice: a) n cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraiei publice are obligaia s redacteze un anun referitor la aceast aciune, care va fi adus la cunotina publicului cu cel puin 30 de zile nainte de supunerea spre analiz, avizare i adoptare de ctre autoritile publice1. Anunul va cuprinde o not de fundamentare, o expunere de motive sau, dup caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptrii actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum i termenul limit, locul i modalitatea n care cei interesai pot trimite n scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. Anunul va fi publicat pe site-ul propriu, afiat la sediul propriu, ntr-un spaiu accesibil publicului, i transmis ctre mass-media central sau local, dup caz. La publicarea anunului autoritatea administraiei publice va stabili o perioad de cel puin 10 zile pentru a primi n scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice. Conductorul autoritii publice va desemna o persoan din cadrul instituiei, responsabil pentru relaia cu societatea civil, care s primeasc propunerile, sugestiile i opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus. b) Autoritatea administraiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaii. c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiz i avizare autoritilor publice interesate numai dup definitivare, pe baza observaiilor i propunerilor formulate de cei interesai. d) Autoritatea public n cauz este obligat s decid organizarea unei ntlniri n care s se dezbat public proiectul de act normativ, dac acest lucru a fost cerut n scris de ctre o asociaie legal constituit2 sau de ctre o alt autoritate public. n toate cazurile n care se organizeaz dezbateri publice, acestea trebuie s se desfoare n cel mult 10 zile de la publicarea datei i locului unde urmeaz s fie organizate. e) Autoritatea public n cauz trebuie s analizeze toate recomandrile referitoare la proiectul de act normativ n discuie. f) n cazul reglementrii unei situaii care, din cauza circumstanelor sale excepionale, impune adoptarea de soluii imediate, n vederea evitrii unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptrii n procedur de urgen prevzut de reglementrile n vigoare.
Anunul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevan asupra mediului de afaceri se transmite de ctre iniiator asociaiilor de afaceri i altor asociaii legal constituite, pe domenii specifice de activitate, n termenul prevzut de lege (art. 6 alin. 3 din Legea nr. 52/2003). 2 Prin asociaie legal constituit se nelege orice organizaie civic, sindical, patronal sau orice alt grup asociativ de reprezentare civic. (art. 3 din Legea nr. 52/2003). 59
1

Participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite la procesul de luare a deciziilor va avea loc n urmtoarele condiii: a) anunul privind edina public se afieaz la sediul autoritii publice, este inserat n siteul propriu i se transmite ctre mass-media, cu cel puin 3 zile nainte de desfurare, i va conine data, ora i locul de desfurare a edintei publice, precum i ordinea de zi. Acest anun trebuie adus la cunotina cetenilor i a asociaiilor legal constituite care au prezentat sugestii i propuneri n scris, cu valoare de recomandare, referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmeaz s fie abordat n edin public; difuzarea anunului i invitarea special a unor persoane la edina public sunt n sarcina responsabilului desemnat pentru relaia cu societatea civil. b) participarea persoanelor interesate la edintele publice se va face n limita locurilor disponibile n sala de edinte, n ordinea de precdere1 dat de interesul asociaiilor legal constituite n raport cu subiectul edinei publice, stabilit de persoana care prezideaz edina public. Ordinea de precdere nu poate limita accesul mass-media la edintele publice. c) persoana care prezideaz edina public ofer invitailor i persoanelor care particip din proprie iniiativ posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de zi. d) adoptarea deciziilor administrative ine de competena exclusiv a autoritilor publice. Punctele de vedere exprimate n cadrul edinelor publice de persoanele invitate au valoare de recomandare. e) minuta2 edinei publice, incluznd i votul fiecrui membru, cu excepia cazurilor n care s-a hotrt vot secret, va fi afiat la sediul autoritii publice n cauz i publicat n site-ul propriu. Autoritile publice sunt obligate s elaboreze i s arhiveze minutele edinelor publice. Atunci cnd se consider necesar, edinele publice pot fi nregistrate. nregistrrile edinelor publice, cu excepia celor prevzute la art. 6 din Legea nr. 52/2003, vor fi fcute publice, la cerere, n condiiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public. f) autoritile publice sunt obligate s ntocmeasc i s fac public un raport anual privind transparena decizional, care va cuprinde cel puin urmtoarele elemente: numrul total al recomandrilor primite; numrul total al recomandrilor incluse n proiectele de acte normative i n coninutul deciziilor luate; numrul participanilor la edinele publice; numrul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative; situaia cazurilor n care autoritatea public a fost acionat n justiie pentru nerespectarea prevederilor legii; evaluarea proprie a parteneriatului cu cetenii i asociaiile legal constituite ale acestora; numrul edinelor care nu au fost publice i motivaia restricionrii accesului. Raportul anual privind transparena decizional va fi fcut public n site-ul propriu, prin afiare la sediul propriu ntr-un spatiu accesibil publicului sau prin prezentare n edin public. Legea nr. 52/2003 prevede i anumite sanciuni juridice pentru nerespectarea dispoziiilor sale: a) aciunea n contencios administrativ orice persoan care se consider vtmat n drepturile sale, prevzute de lege, poate face plngere n condiiile Legii contenciosului administrativ, mpotriva refuzului nejustificat al autoritii administraiei publice de a respecta

Ordinea de precdere este ordinea care determin prioritatea participrii la edinele publice, n raport cu interesul manifestat fa de subiectul edinei. 2 Minuta este documentul scris n care se consemneaz n rezumat punctele de vedere exprimate de participanii la o edin, precum i rezultatul dezbaterilor. 60

dispoziiile legii1. Plngerea i recursul se judec n procedur de urgen i sunt scutite de tax de timbru. b) rspunderea disciplinar: constituie abatere disciplinar i se sancioneaz, potrivit prevederilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, sau, dup caz, potrivit legislaiei muncii, fapta funcionarului care, din motive contrare legii, nu permite accesul persoanelor la edinele publice sau impiedic implicarea persoanelor interesate n procesul de elaborare a actelor normative de interes public. c) msuri administrative: persoanele care asist la edinele publice, invitate sau din proprie initiaiv, trebuie s respecte regulamentul de organizare i funcionare a autoritii publice. n cazul n care preedintele de edin constat c o persoan a nclcat regulamentul, va dispune avertizarea i, n ultim instan, evacuarea acesteia. 4.2.2.3. Procedura avizului conform este o procedur de excepie2, aplicabil doar cnd legea o prevede expres. Astfel, legea poate cere unei autoriti publice s emit un act administrativ numai dup consultarea prealabil a unei alte autoriti publice, iar actul administrativ emis trebuie s fie n conformitate cu avizul astfel obinut. n cazul n care autoritatea emitent nu accept emiterea actului administrativ cu respectarea avizului conform, are doar opiunea de a nu-l mai emite. Un exemplu n acest sens ni-l ofer art. 7 al Hotrrii Guvernului nr. 745/2003 privind organizarea i funcionarea Autoritii Naionale de Control3: regulamentele de organizare i funcionare a autoritilor de control aflate n subordinea sau n coordonarea ministrului delegat pentru coordonarea autoritilor de control se aprob n condiiile legii, numai cu avizul conform al acestuia. n unele cazuri, ns, caracterul conform al avizului reiese dintr-o formulare mai larg a textului legal. Astfel, n anexa 2 la Legea nr. 50/1991 se precizeaz c avizarea se concretizeaz printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter tehnic de obligativitate4. n fine, exist avize exprese sau tacite. Un exemplu de aviz tacit este cel prevzut de art. 14 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 pentru ncheierea acordurilor de cooperare transfrontalier: n cazul n care avizul nu este eliberat n termenul legal de 30 de zile, el se consider a fi favorabil ncheierii acordului. 4.2.2.4. Acordul este definit de doctrin ca fiind un consimmnt dat de o autoritate public altei autoriti publice n vederea emiterii de ctre aceasta din urm a unui act administrativ5. Prin urmare, acordul trebuie obligatoriu solicitat atunci cnd legea prevede, iar actul administrativ trebuie s i se conformeze din punct de vedere al coninutului. S-a remarcat, pe bun dreptate, c acordul se deosebete de avizul conform prin faptul c primul produce efecte juridice, actul emis n final fiind rezultatul manifestrii de voin a mai multor organe administrative, un act juridic complex, n timp ce avizul conform este doar un element component al procedurii de elaborare a actului administrativ6. n ce ne privete, considerm c mai sunt necesare cteva precizri:

D. Apostol Tofan, art. cit., pag. 31. M. Lombard, op. cit.,pag. 190. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 496 din 9 iulie 2003. 4 Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de contrucii, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 259 din 24 octombrie 1996, cu modificrile ulterioare. 5 T. Drganu, Actele administrative i faptele..., op. cit., pag. 104; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 302. 6 T. Dganu, Actele de drept administrativ, op. cit., pag. 128.
2

61

- acordul, spre deosebire de avizul conform, este doar o manifestare de voin a unui alt organ administrativ cu privire la un act administrativ deja elaborat de autoritatea emitent, fr a exista posibilitatea acelui organ de a interveni n coninutul actului; prin urmare, organul emitent al acordului are doar dou opiuni: de a emite acordul sau de a refuza emiterea lui. Dimpotriv, n cazul avizului conform, organul emitent particip, alturi de emitentul actului, la elaborarea acestuia, odat ce autoritatea emitent actului va trebui s in seama n redactarea lui de opinia exprimat pe calea avizului conform. - avizul conform nu implic rspunderea juridic a emitentului su, ns emitentul acordului devine coautor al actului administrativ i va rspunde alturi de autoritatea public ce la elaborat1. - n opinia autorilor de specialitate, acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior actului administrativ2. n ce ne privete, ne este greu de imaginat un acord concomitent emiterii actului administrativ; participarea concomitent a dou sau mai multe autoriti publice la emiterea unui act administrativ are ca i consecin faptul c actul va avea doi emiteni (spre exemplu, un ordin ministerial emis de doi minitri). Ct despre acordul posterior, existena lui distinct este subminat de asemnarea pn la identificare cu aprobarea ambele sunt posterioare emiterii actului administrativ, ambele condiioneaz producerea efectelor juridice ale acestuia, ambele implic doar responsabilitatea autoritii publice emitente. Ca exemplu, Hotrrea Guvernului nr. 1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici prevede n art. 15 alin. 3 necesitatea acordului federaiei sau uniunii la care sunt afiliate organizaiile sindicale din rndul crora se numete reprezentantul n comisia de concurs pentru ocuparea unei funcii publice. 4.2.2.5. Propunerea, ca modalitate de implicare a unei autoriti publice n procesul decizional derulat de o alt autoritate public, implic emiterea actului administrativ numai n urma unei astfel de propuneri; cu alte cuvinte, autoritatea emitent nu poate proceda la adoptarea actului administrativ dect n urma propunerii, lipsa propunerii fiind motiv de nulitate a actului administrativ. Coninutul actului administrativ trebuie s se conformeze propunerii, n caz contrar actul este ilegal; autoritatea public are doar dou opiuni n cazul n care propunerea nu este mulumitoare: de a cere modificarea propunerii sau fomularea uneia noi, sau de a nu adopta actul. Spre exemplu, numirea n funcie public a absolvenilor programului de formare specializat organizat de Institutul Naional de Administraie se face prin act administrativ al conductorului autoritii publice ce a solicitat un astfel de absolvent, la propunerea Institutului Naional de Administraie, iar perioada de stagiu a funcionarilor publici se defoar dup un program aprobat de conductorul autoritii publice la propunerea comun a conductorului compartimentului unde urmeaz s i desfoare acesta activitatea i a compartimentului de resurse umane3. 4.2.3. Formaliti procedurale concomitente emiterii actelor administrative. Emiterea unui act administrativ presupune, ntotdeauna, semnarea acestuia de ctre persoana competent din cadrul autoritii emitente (1), uneori contrasemnarea de ctre o alt persoan (2), n cazul
A se vedea, n sens contrar, R. N. Petrescu, op. cit., pag. 302. T. Dganu, Actele administrative i faptele asimilate lor..., op. cit., pag. 104; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 306. 3 Art. 25 alin. 2, respectiv art. 29 alin. 1din Hotrrea Guvernului nr. 1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici; a se vedea i art. 5 al Legii nr. 550/2002 privind vnzarea spaiilor comerciale proprietate privat a statului aflate n administrarea consiliilor locale sau judeene precum i a celor aflate n administrarea regiilor autonome de interes local, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 803 din 5 noiembrie 2003.
2 1

62

unor acte motivarea lor (3), iar n cazul actelor administrative emise de autoriti colegiale, existena cvorumului (4) i a majoritii (5) prevzute de lege. 4.2.3.1. Semnarea actului administrativ. Dintre formele substaniale necesare pentru ca actul s fie valid, se desprinde ca importan semnarea actului administrativ, formalitate ce permite verificarea competenei de emitere a actului i este indispensabil pentru dovada existenei deciziei administrative. Aa cum am precizat, toate actele administrative trebuie semnate de persoana mputenicit s angajeze autoritatea public emitent: dispoziiile primarului se semneaz de ctre acesta, deoarece este vorba de o autoritate unipersonal, hotrrile consiliului local se semneaz de ctre preedintele de edin1, ordinele prefectului se semneaz de ctre prefect, ordinele i instruciunile ministeriale se semneaz de ctre ministru, hotrrile i ordonanele de guvern se semneaz de ctre primul ministru2, etc. 4.2.3.2. Contrasemnarea actului administrativ. Prin intermediul contrasemnrii, se autentific semntura persoanei competente i se asociaz rspunderea contrasemnatarului n ceea ce privete legalitatea sau oportunitatea actului administrativ. Lipsa contrasemnturii este considerat un viciu de form, nu de competen, deoarece contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ3. Obligaia contrasemnrii este prevzut, spre exemplu, n Constituie pentru ordonanele i hotrrile guvernamentale, care trebuie contrasemnate de minitrii ce au obligaia punerii loc n executare4, n cazul hotrrilor consiliului local i a dispoziiilor primarului, ce trebuie contrasemnate de secretar5, 4.2.3.3. Motivarea actului administrativ. Doctrina de drept administrativ s-a pronunat n majoritate pentru consacrarea principiului motivrii actelor administrative ca principiu de drept administrativ i recunoaterea sa jurisprudenial6. Dac lum exemple din statele cu tradiie democratic, constatm c aceast consacrare s-a realizat de cele mai multe ori pe cale legislativ. Astfel, n Frana7, legislaia adoptat n 1979 impune motivarea, ca regul general, a tuturor deciziilor nefavorabile destinatarului sanciuni, decderi, prescripii, refuzarea unui avantaj ce constituie un drept subiectiv al persoanei care ndeplinete condiiile legale (autorizaia de construcie, spre exemplu). De asemenea, necesit motivare deciziile prin care se instituie derogri de la regulile instituite prin legi i acte normative superioare (de exemplu, declararea unei informaii secret de serviciu). Prin excepie, nu vor fi motivate deciziile care ar putea dezvlui un secret protejat prin lege,un secret medical, deciziile luate n situaii de extrem urgen, i, bineneles, decizia implicit de refuz. Cu toate acestea, s-a decis c i n situaii de urgen sau n caz de refuz implicit, administraia este inut s-i motiveze decizia, la cererea celui interesat, n termen de 1 lun de la emitere.
Art. 48 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale. Art. 108 alin. 4 din Constituie. 3 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op. cit., pag. 10. 4 Art. 108 alin. 4 din Constituia Romniei revizuit n 2003. 5 Art. 71 alin. 2, art. 49, art. 85 din Legea nr. 215/2001. 6 Mircea Anghene, Motivarea actelor administrative factor de ntrire a legalitii i de apropiere a administraiei de ceteni, n Studii i cercetri juridice nr. 3/1972, pag. 504; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 304; A. R. Lazr, op. ultim. cit., pag. 95 i urm. 7 Jacqueline Morand-Deviller, Cours de droit administratif, Montchrestien, Paris, pag. 342; Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18e edition, Dalloz, Paris, 2000, pag. 106; Ren Chapus, Droit administratif gnral, 13e edition, tome 1, Montchrestien, Paris, 1999, pag. 1086.
2 1

63

n dreptul german1, o dispoziie cu caracter general din Codul procedurii administrative impune motivarea obligatorie a actelor administrative, mai ales a celor emise n urma soluionrii unui recurs administrativ. Interesant de reinut este faptul c termenul de intentare a recursului n anulare este de o lun de la notificarea actului atacat sau de la rspunsul la recursul administrativ, dac actul este complet motivat, ns dac actul atacat sau rspunsul la recursul administrativ nu conine anumite meniuni obligatorii (posibilitile de recurs, instana competent i termenul de exercitare)2, termenul este de 1 an. Prin urmare, administraia public este sancionat prin augmentarea termenelor de contestare pentru incompleta motivare a propriilor decizii. Este o soluie legislativ ce considerm c ar trebui adoptat i n dreptul nostru, unde termenele sunt foarte scurte dei actele administrative nu se motiveaz. n dreptul nostru, motivarea este reglementat de principiu n dou cazuri: a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere, adic n urma soluionrii unei petiii n temeiul Ordonanei Guvernului nr. 27/2002. Cteva precizri sunt necesare: - motivarea impus de art. 13 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 vizeaz doar motivele de drept, ce permit verificarea legalitii actului administrativ. - o motivarea complet ar presupune motive de drept, motive de fapt (mai ales n cazul exercitrii puterii discreionare), artarea cii de atac i a instanei competente, precum i a termenului de contestare. - din aceste considerente, considerm c motivarea reglementat la noi este incomplet i, dei constiuie un pas nainte pe calea legiferrii principiului motivrii actelor administrative, rmne criticabil sub aspectele enunate. - n consecin, propunem, de lege ferenda, reglementarea printr-un Cod administrativ a motivrii obligatorii a actelor administrative, sub patru aspecte: motive de drept, motive de fapt, precizarea cii de atac i a instanei competente, respectiv termenul de contestare. De asemenea, sub aspectul termenului de contestare, credem c ar fi util preluarea sistemului german, adic stabilirea unor termene scurte (2 luni, spre exemplu) pentru contestarea actelor complet motivate, i termene tot mai lungi pentru contestarea actelor incomplet motivate (6 luni dac lipsete un element al motivrii, 1 an dac lipsesc 2 sau 3 elemente, iar dac actul nu este motivat el s poat fi atacat oricnd). Considerm, de asemenea, c motivarea ar trebui s fie scris, s cuprind de fiecare dat propriile considerente de drept i cele de fapt (fiind excluse motivrile tip), i c poate fi realizat i prin ataarea unui document (act cu putere superioar) care expune motivele. Dispoziiile generale din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 sunt circumstaniate la cazul informaiilor de interes public prin art. 22 din Legea nr. 544/2001 care prevede motivarea (nu se arat ce fel de motivare) refuzului de a comunica informaiile de interes public petiionarului. n tcerea legii i n considerarea interesului public care st la baza interpretrii actelor normative ce dau drepturi particularilor, motivarea refuzului comunicrii informaiilor publice trebuie s

Hartmut Maurer, Droit administratif allemand, traduit par M.Fromont, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1994, pag. 246. 2 Jean-Marie Auby, Michel Fromont, Les recours contre les actes administratifs dans les pays de la Communaut conomique Europene, Jurisprudence gnrale Dalloz, Paris, 1971, pag. 72; Guy Brabant, Nicole Questiaux, Cline Wiener, Le controle de ladministration et la protection des citoyens (etude comparative), Editions Cujas, Paris, 1973, pag. 63. 64

cuprind toate elementele unei motivri complete, sau cel puin ceea ce Ordonana Guvernului nr. 27/2002 impune, ca lege general, adic motivarea n drept. Motivarea obligatorie o mai ntlnim i n cazul actelor administrative jurisdicionale, acest aspect fiind considerat de doctrin ca relevant pentru calificarea ca atare a acestor acte1. Astfel, spre exemplu, hotrrile Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci vor fi motivate, de asemenea vor fi motivate deciziile Comisiei de soluionare a ntmpinrilor n cazul exproprierii (Legea nr. 33/1994)2. b) Motivarea actelor administrative normative este impus de Legea nr. 24/2000 n mod diferit, n funcie de emitentul actului normativ. Astfel, pentru ordonanele i hotrrile guvernamentale, legea prevede obligaia ntocmirii prealabile a unei note de fundamentare, care nsoete actul normativ n procesul de adoptare i este publicat odat cu acesta n Monitorul oficial sau prezentat pe site-ul de internet al instituiei emitente3. Pentru celelalte acte administrative normative, emise de autoriti centrale, proiectul este nsoit de un referat de aprobare, ns aici nu se mai precizeaz obligativitatea publicrii referatului odat cu actul normativ. Motivarea va face referire, n principal, la: cerinele care reclam intervenia normativ, cu referire special la insuficienele reglementrilor n vigoare, la existena unor neconcordane legislative sau a unui vid legislativ; principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse, cu evidenierea elementelor noi; efectele avute n vedere, n funcie de obiectul reglementrii; implicaiile pe care noua reglementare le are asupra legislaiei n vigoare; implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul ratificrii sau aprobrii unor tratate ori acorduri internaionale, precum i msurile de adaptare necesare; fazele parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute, evideniindu-se studiile, cercetrile, evalurile statistice, specialitii consultai, preocuprile de armonizare legislativ; pentru ordonanele de urgen vor fi prezentate distinct mprejurrile obiective i stringente ce au determinat cazul excepional care justific aceast procedur de legiferare; pentru fiecare proiect de act normativ motivarea trebuie s cuprind o meniune expres cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementrile comunitare i, dac este cazul, msurile viitoare de armonizare care se impun; n situaia n care reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe baz i n executarea cruia se emite4. n fine, actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale trebuie s cuprind, n preambul, o motivare n drept, adic articolul din Legea nr. 215/2001 sau din alt reglementare, n temeiul cruia a fost adoptat actul5. Lipsa motivrii. Sanciune juridic. Legea nr. 24/2000 nu conine sanciuni pentru situaia n care motivarea nu este publicat odat cu actul normativ, sau nu este afiat pe site-ul web al instituiei. Cu toate acestea, considerm c sunt deplin aplicabile soluiile doctrinare identificate clar i concis de prof. T. Drganu n 1959: lipsa motivrii consituie viciu de ilegalitate pe motiv de form (nulitate

1 2

A se vedea R. N. Petrescu, op. cit., pag. 304. Pentru alte exemple, a se vedea D. C. Drago, Recursul administrativ, op. cit., pag. 120 i urm. 3 Art. 29 alin. 1 i art. 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 777 din 25 august 2004. 4 Art. 29 din Legea nr. 24/2000. 5 Art. 80 din Legea nr. 24/2000. 65

relativ) iar dac motivele sunt ilegale, actul va fi considerat nul din punct de vedere al coninutului (nulitate de fond, absolut)1. Controlul de legalitate al instanei de contencios administrativ se va extinde i asupra motivelor invocate, acestea fiind aspecte de legalitate, numai n cazul n care motivarea este impus prin lege. n celelalte cazuri, cnd legea nu impune motivarea actului administrativ, motivele invocate sunt elemente de apreciere a oportunitii deciziei administrative, i scap controlului instanei judectoreti de contencios administrativ. Obligaia motivrii impus prin legi speciale. Dei n dreptul nostru nu exist obligaia motivrii ca principiu aplicabil tuturor actelor administrative, unele legi speciale impun, n situaii determinate, motivarea unor acte administrative. Astfel, spre exemplu, Legea nr. 10/2001 prevede c msurile reparatorii prin echivalent se stabilesc prin dispoziie motivat a primarului2 4.2.3.4. Cvorumul. n cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, cvorumul reprezint o formalitate legal necesar a fi ndeplinit pentru ca edina n care se adopt actul administartiv s fie legal constituit. Cvorumul reprezint, aadar, numrul de membri, raportat la numrul total al membrilor organului colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile3. Astfel, spre exemplu, edinele consiliului local sunt valabil constituite n prezena majoritii membrilor4. Probleme de interpretare au aprut n practic la determinarea cvorumului legal, atunci cnd exist numr impar de membri: astfel, pentru un consiliu local format din 27 de membri, jumtate plus unul reprezint 14 membri sau 15 membri? Cum se calculeaz acel rest rmas, prin divizarea numrului total al membrilor, prin rotunjire n lips sau n adaos? Considerm c, dac avem n vedere imperativul asigurrii unei interpretri care s permit desfurarea edinelor, i nu ngreunarea constituirii cvorumului legal, soluia este rotunjirea spre mai puin, cvorumul fiind aadar de 14 membri. 4.2.3.5. Majoritatea. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea unui act administrativ de ctre un organ colegial se refer la numrul de voturi necesare pentru ca acel act s fie valabil adoptat. Majoritatea este de trei feluri: - simpl jumtate plus unul din membri prezeni la edin, n condiiile n care edina este legal constituit. - absolut jumtate plus unul din numrul total al membrilor organului colegial, bineneles dac edina este valabil constituit. - calificat orice majoritate mai mare de jumtate plus unul, raportat la totalul membrilor organului colegial (dou treimi, trei ptrimi, etc), dac edina este legal constituit. Diferena dintre cvorum i majoritate este dat de scopul n vederea cruia legea le reglementeaz: cvorumul pentru constiuirea i desfurarea legal a edinei, majoritatea pentru adoptarea legal a actelor administrative n edina astfel constituit.
T. Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., pag. 135. Art. 33 alin. 2 din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001, cu modificrile ulterioare. 3 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 303. 4 Art. 41 alin. 1 din Legea nr. 215/2001.
2 1

66

n practic, apar aceleai situaii ca i la stabilirea cvorumului. Astfel, din 17 membri prezeni (total 27), ci trebuie s voteze pentru adoptarea unei hotrri ce necesit majoritate simpl, 9 sau 10? Din aceleai considerente expuse mai sus, considerm c rspunsul este 9 membri. Dac hotrrea ar necesita majoritate absolut, ar fi necesare 14 voturi favorabile, iar dac s-ar cere majoritate calificat de dou treimi, ar fi necesare 18 voturi. 4.2.4. Formaliti procedurale posterioare emiterii atelor administrative. Din aceast categorie de formaliti procedurale fac parte comunicarea actelor individuale respectiv publicarea actelor normative (1), aprobarea (2) i confirmarea (3). 4.2.4.1. Comunicarea i publicarea actelor administrative. Actele administrative individuale i produc efectele juridice din momentul comunicrii lor ctre destinatarii respectivului act. Pentru terii actului administrativ individual, adic pentru persoanele care nu sunt destinatarele actului administrativ, ns sunt vizate indirect prin actul administrativ, comunicarea se consider realizat numai atunci cnd persoana n cauz ia cunotin efectiv de act. Aceasta deoarece terilor actului administrativ nu li se comunic actul, prin urmare luarea la cunotin efectiv este singurul moment de care se pot lega efectele juridice ale actului fa de ei. Publicarea este operaiunea administrativ de aducere la cunotina publicului a unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter normativ, dar nu sunt excluse situaiile n care actele administrative individuale se public (spre exemplu, hotrrea guvernamental de numire n funcie a unui prefect). Publicarea presupune, practic, una sau mai multe din urmtoarele operaiuni: - publicarea n Monitorul Oficial al Romniei de exemplu, ordonanele i hotrrile guvernamentale, ordinele minitrilor, anunurile privind achiziiile publice, etc.; - publicarea n Monitorul oficial al judeului (al municipiului Bucureti): a) hotrrile i dispoziiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autoritile administraiei publice judeene i a municipiului Bucureti, de cele ale municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti sau oraelor care nu au monitoare proprii, precum i de cele ale comunelor; b) dispoziiile cu caracter normativ ale preedintelui consiliului judeean; c) ordinele cu caracter normativ ale prefectului; d) acte ale serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, precum i, dac este cazul, ale ministerelor sau altor autoriti i instituii publice, care au aplicabilitate n judetul respectiv; e) alte documente i informaii de interes public, cu excepia celor a cror publicitate se face, potrivit legii, prin alte mijloace; f) declaraii de politic judeean i alte asemenea declaraii; g) hotrrile i dispoziiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale din municipii, sectoare ale municipiului Bucureti sau din orae i comune, ale cror prevederi sunt obligatorii i pentru ali ceteni dect cei din unitatea administrativ-teritorial respectiv, prin grija secretarului1; - publicarea n Monitorul oficial al comunei/oraului/municipiului, acolo unde exist, a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ adoptate de consiliul local respectiv de primar (art. 9 din Ordonana Guvernului nr. 75/2003); - afiarea la sediul autoritii publice hotrrile consiliului local, dispoziiile primarului de organizare a concursului pentru ocuparea unei funcii publice, etc.;

A se vedea Ordonana Guvernului nr. 75/2003, privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unitilor administrativ-teritoriale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 619 din 30 august 2003, cu modificrile i completrile aduse de Legea nr. 534/2003. 67

- publicarea n presa central i/sau local, n cotidiane de tiraj semnificativ acte administrative privind organizarea unei licitaii publice1, actele normative adoptate de autoritile locale2; - afiarea pe pagina web a autoritii publice, operaiune ce este echivalent, sub aspect juridic, cu publicarea n pres i afiarea la sediu hotrrea consiliului local de aprobare a organigramei primriei, de aprobare a bugetului local, etc.; Termenul de publicare este folosit de legislaia noastr n paralel cu cel de aducere la cunotina public. Astfel, hotrrile normative ale consiliului local se aduc la cunotin public, i de la aceast dat produc efecte juridice3. Sintagma aducere la cunotina public are o arie de cuprindere mai mare dect publicarea, deoarece cuprinde i alte mijloace de informare public: organizarea unei adunri ceteneti n care s fie prezentat actul administrativ, anunuri de gen publicitar (bannere, postere, transmisiuni radio i tv, afiarea pe pagina web, anunuri prin staii de amplificare mobile sau staionare, fluturai n cutiile potale, etc). Considerm binevenit aceast lrgire a sferei de aciune a mijloacelor de promovare a actelor administrative, deoarece publicarea, chiar i cea din Monitorul Oficial, indiferent dac este cel naional, judeean sau local, are prea puin impact asupra cetenilor, asupra nivelului lor de informare despre afacerile publice. n acest context, amintim i dispoziiile art. 8 din Ordonana Guvernului nr. 75/2003, care stabilete competena Consiliilor judeene i a consiliilor locale ale municipiilor, oraelor i comunelor stabilirea, prin hotrre, a procedurii i modalitilor de aducere la cunotin public a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene. Atunci cnd legea prevede expres publicarea unui act administrativ, nepublicarea atrage inexistena actului respectiv, cu excepia cazului cnd chiar legea permite nepublicarea (de exemplu, hotrrile guvernamentale din domeniul militar, care se comunic instituiilor interesate4). Prin aplicarea principiului nemo censetur ignorare legem (nimeni nu este absolvit de necunoaterea legii), ajungem la concluzia c legea n sens larg, adic i actele administrative normative, trebuie aplicat numai atunci cnd poate fi cunoscut de ctre public prin publicare; prin urmare, chiar dac legea nu prevede n mod expres sanciunea inexistenei pentru nepublicarea unui act normativ, ea trebuie considerat a fi aplicabil ca regul general i ca principiu de drept n toate cazurile n care nu sunt publicate actele normative. 4.2.4.2. Aprobarea. Termenul de aprobare trebuie neles ca o manifestare de voin a unui organ superior prin care se declar de acord cu actul deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare de voin, nu ar putea produce efecte juridice5. Este de fapt vorba de formalitatea procedural corespondent acordului, ns plasat n timp dup emiterea actului administrativ, dar nainte de comunicarea sau publicarea acestuia.

De exemplu, un anun de participare la licitaie public n condiiile art. 17 din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 60/2001 privind achiziiile publice. 2 Art. 80 din Legea nr. 24/2000. 3 Art. 50 alin. 1 din Legea nr. 215/2001. 4 Art. 108 alin. 4 din Constituie. 5 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., pag. 137; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 307, A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op. cit., pag. 30. 68

n aceast accepiune1, aprobarea este o condiie de form, fr de care actul administrativ nu produce efecte juridice. Ea nu acoper viciile actului administrativ, prin urmare ilegalitatea actului administrativ va putea fi constatat i dup aprobare. Responsabilitatea pentru actul administrativ emis n final revine ambelor autoriti publice, n egal msur, deoarece prin aprobare autoritatea public n cauz devine coautoare a actului administrativ, nsuindu-i acest act i garantnd pentru legalitatea i oportunitatea lui, chiar dac nu adaug nimic la act. Dac nu am judeca astfel, nu vedem care ar fi justificarea existenei procedurii de aprobare. Pentru exemplificare, locuinele de serviciu realizate n condiiile Legii nr. 114/1996 din bugetul de stat sau din bugetele locale pot fi vndute cu aprobarea Guvernului, n situaia n care activitatea care a generat realizarea locuinelor s-a restrns sau a ncetat2. 4.2.4.3. Confirmarea. Prin confirmare se nelege manifestarea de voin (comunicat, ntiinare, etc.) prin care o autoritate public i menine un act administrativ emis anterior. Literatura de specialitate mai reine i un alt sens al confirmrii, i anume de procedur prin care se acoper vicii de ilegalitate ale unui act emis anterior sau ale unui act emis de un organ inferior3. Acest tip de confirmare nu este ntlnit n legislaia romn actual, i nici n practica administrativ. 4.2.5. Inconsecvene n tehnica legislativ privind folosirea termenilor consacrai de doctrin. 4.2.5.1. Avizul i acordul acte administrative. a) n conformitate cu Legea nr. 107/1996, legea apelor, avizul de gospodrire a apelor i avizul de amplasament sunt avize conforme, n timp ce n alt loc se arat c lucrrile prevzute () pot fi executate numai n baza avizului de gospodrire a apelor emis de unitile teritoriale ale Ministerului Apelor, Pdurilor i Proteciei Mediului asupra documentaiei de investiii. Punerea n funciune sau n exploatare a acestor lucrri se face numai n baza autorizaiei de gospodrire a apelor. Din coroborarea celor dou texte, rezult c n cazul avizului de gospodrire a apelor suntem n prezena unui veritabil act administrativ, nu a unui aviz, deoarece el produce efecte juridice nemijlocit. Aceste anomalii au fost semnalate n doctrin4, fr efect ns asupra legiutorului romn, cu toate c nerespectarea unor termeni consacrai de doctrina romn i strin poate duce la confuzii majore n practic5.
Doctrina reine i un alt tip de aprobare, aa numit substitutiv, adic acea aprobare dat de organul superior unor acte prin care organul inferior acioneaz n domenii de raporturi sociale de competena organului superior, situaie n care se consider c efectele actului de aprobare nlocuiesc efectele actului aprobat R. N. Petrescu, op. cit., pag. 307. Dei construcia teoretic este corect, nu am gsit nc exemple concrete de acte administrative prin care s se aprobe cu efect de substituire alte acte administrative. Hotrrile guvernamentale de aprobare a normelor metodologice dintrun anumit domeniu sunt acte administrative ce reglementeaz pentru prima dat domeniul respectiv, chiar dac normele au fost elaborate de un minister sau altul; doar emiterea prealabil a normelor de ctre un minister urmat de preluarea lor ntr-o hotrre de guvern s-ar constitui ntr-un exemplu n acest sens. 2 Art. 53 alin. 4 din Legea nr. 114/1996 privind locuinele, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, cu modificrile ulterioare. 3 T. Dganu, Actele administrative i faptele ..., op. cit., pag. 107; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 314. 4 Rodica Narcisa Petrescu, Cu privire la regimul juridic al lucrrilor ce se construiesc pe ape sau au legtur cu apele, n Fiat Justitia nr. 2/1998, pag. 79 i urm; Verginia Vedina, Milena Tomescu, Aspecte actuale privind regimul juridic al acordului i autorizaiei de mediu, n Revista de drept public nr. 1-2/1996, pag. 70 i urm.; Ana Rozalia Lazr, Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva consideraii privind procedura aprobrii tacite, n Revista de drept public nr. 3/2003, pag. 88. 5 R. N. Petrescu, Drept administrativ, op. cit., pag. 301. 69
1

b) Legea romn definete acordul de mediu ca fiind decizia autoritii competente pentru protecia mediului, care d dreptul titularului de proiect s realizeze proiectul. Acordul de mediu este un act tehnico-juridic eliberat n scris, prin care se stabilesc condiiile de realizare a proiectului din punct de vedere al proteciei mediului1, prin urmare el este un act administrativ, deoarece produce efecte juridice, nu un acord, aa cum s-ar nelege din denumirea sa. 4.2.5.2. Aprobarea improprie. Unele texte legislative numesc aprobare manifestarea de voin a unui funcionar public de decizie sau a unei autoriti publice, care de fapt reprezint un act administrativ unilateral, emis la propunerea unor funcionari publici inferiori, a unor alte autoriti publice sau n urma unei petiii. Spre exemplu, dac un funcionar din minister face o propunere scris unui ministru, pe care acesta pune rezoluia aprobat; n acest caz nu ne gsim n prezena unei adevrate aprobri, ci a unui act administrativ emis de ministru2. De asemenea, Legea nr. 215/2001 prevede n art. 38 alin. 1 lit.d), atribuia consiliului local de a aproba bugetul local, iar la lit. e) atribuia de aprobare, la propunerea primarului, a organigramei aparatului propriu. n fine, mai amintim doar Hotrrea Guvernului nr. 432/2004 privind dosarul profesional al funcionarilor publici gsim prevederea conform creia accesul funcionarului public la propriul dosar profesional, precum i eliberarea unor copii de pe documentele coninute n acesta se aprob de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice3. 4.2.5.3. Procedura aprobrii tacite. Reglementat prin Ordonana Guvernului nr. 27/2003, procedura aprobrii tacite este de fapt o procedur de emitere implicit a unei autorizaii, care produce efecte juridice i care, ulterior, poate fi valorificat n justiie pentru obinerea nscrisului doveditor al autorizrii. i n acest caz, legiuitorul folosete impropriu termenul de aprobare pentru emiterea, e adevrat, implicit, a unui act administrativ individual, creator de drepturi i obligaii. Considerm c mai nimerit ar fi fost termenul de autorizare tacit. 4.2.5.4. Aprobarea i confirmarea titlului de doctor. n conformitate cu art. 35 din Hotrrea Guvernului nr. 37/1999 privind organizarea i desfurarea doctoratului4, hotrrea comisiei pentru susinerea tezei de doctorat de a se conferi titlul tiinific de doctor se nainteaz conducerii instituiei organizatoare de doctorat, n vederea acordrii titlului tiinific de doctor. Dup aprobare5, instituia transmite Dosarul de doctorat i un exemplar al Tezei de doctorat la Ministerul Educaiei Naionale n vederea confirmrii de ctre
1

Art. 2 din Hotrrea Guvernului nr. 918/2002 privind stabilirea procedurii-cadru de evaluare a impactului asupra mediului i pentru aprobarea listei proiectelor publice sau private supuse acestei proceduri, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 686 din 17 septembrie 2002. 2 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., pag. 138. 3 Art. 12 alin. 3 din Hotrrea Guvernului nr. 432/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 341 din 19 aprilie 2004; a se vedea i art. 4 alin. 2 din anexa 1 la Ordinul Secreatariatului general al Guvernului i al Ministerului Transporturilor i Locuinei nr. 290/2003 pentru aprobarea normelor metodologice privind modalitatea de acordare a gratuitii transportului urban cu mijloacele de transport n comun de suprafa sau cu metroul i interurban, precum i pentru stabilirea cuantumului acestei gratuiti pentru persoanele cu handicap accentuat i grav, precum i pentru asistenii personali sau nsoitorii acestora, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 358 din 26 mai 2003. 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 32 din 27 ianuarie 1999. 5 Dac observm precizarea din finalul textului legal conform creia titlul este acordat de instituie la propunerea comisiei de doctorat, constatm c i termenul aprobare este folosit incorect. 70

Consiliul National de Atestare a Titlurilor, Diplomelor i Certificatelor Universitare a titlului de doctor propus de comisie i acordat de conducerea instituiei. 4.2.6. Lipsa formalitilor procedurale. Sanciuni. Formaliti procedurale eseniale i neeseniale. Nu toate formalitile procedurale au aceeai valoare juridic, prin urmare i sanciunile ce se impun n cazul nerespectrii lor sunt diferite. Astfel, acele formaliti care urmresc asigurarea legalitii i oportunitii actului administrativ sau garantarea drepturilor ceteneti sunt considerate formaliti eseniale i lipsa lor este sancionat cu inexistena actului sau cu nulitatea absolut a acestuia, pe cnd formalitile instituite doar pentru operativitatea activitii administrative atrag nulitatea relativ actului, fiind considerate neeseniale. Determinarea scopului n vederea cruia au fost stabilite anumite formaliti procedurale are o deosebit nsemntate n dreptul administrativ1. Astfel, spre exemplu, adoptarea unei hotrri de consiliu local fr majoritatea cerut de lege este o formalitate esenial, ce atrage nulitatea absolut a actului administrativ, pe cnd nesemnarea hotrrii de ctre preedintele de edin este una neesenial, ce poate fi ndeplinit i mai trziu (deci confirmat), dar care atrage totui nulitatea relativ a actului2. n fine, hotrrea de consiliu local normativ este inexistent dac nu a fost adus la cunotina public, respectiv dac nu a fost comunicat destinatarului. 4.2.7. Teoria formalitilor imposibile. Doctrina francez a acreditat aceast teorie pentru cazul n care autoritatea public ce emite un act administrativ este n imposibilitate practic efectiv de a obine formele procedurale necesare pentru emiterea actului3. Astfel, atunci cnd legea cere un aviz conform4, dar organul colegial nu se ntrunete ntrun termen rezonabil pentru a-l elibera, sau autoritatea public unipersonal refuz sau ntrzie emiterea avizului, emiterea actului administrativ fr avizul n cauz ar trebui considerat legal. Considerm c aceast regul este aplicabil i n dreptul nostru, care abund de situaii similare. Spre exemplu, ce se ntmpl dac o autoritate public solicit avizul ANFP pentru numirea ntr-o funcie public, ns acest aviz nu este emis ntr-un termen rezonabil de ctre instituia competent ? Soluia ateptrii la nesfrit este total inadecvat funcionrii eficiente a administraiei publice, prin urmare, dup trecerea termenului de rspuns la petiii, care este aplicabil i n acest caz, autoritatea public poate trece fie la contestarea refuzului tacit de avizare, fie la numirea n funcia public. Recunoatem c soluia este ndrznea i implic acceptarea ei de ctre jurispruden, dar avem convingerea c numai n acest fel se vor putea surmonta anumite impasuri declanate de politizarea excesiv a administraiei publice romneti. 4.2.8. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancionator.
T. Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., pag. 139. Prof. Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., pag. 139, i prof. Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., pag. 314, consider c lipsa formalitilor neeseniale nu este sancionat n nici un fel, actul fiind valabil. Considerm c, discutnd cazul luat ca exemplu mai sus, precizarea legal conform creia hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin este un temei pentru considerarea acestei formaliti ca fiind susceptibil a determina, n lipsa ei, nulitatea relativ a actului administrativ. Este exact situaia dispoziiei unui primar nesemnat de acesta. 3 M. Lombard, op. cit.,pag. 188. 4 Un alt exemplu ar fi situaia cnd legea condiioneaz numirea unei persoane ntr-o funcie public la propunerea unei alte autoriti publice, dei dreptul de a fi numit n funcie a fost ctigat prin concurs este cazul funcionarilor publici de conducere, care sunt numii de conductorul instituiei la propunerea ANFP (art. 52 alin. 2 din Statutul funcionarilor publici, Legea nr. 188/1999).
2 1

71

Contradictorialitatea este un principiu general de drept, derivat din dreptul de aprare al persoanei sancionate, i presupune ca actele administrative prin care se aplic sanciuni disciplinare sau de alt natur s fie precedate de o procedur menit a da posibilitatea celui vizat s discute acuzele ce i se aduc. Doctrina dreptului administrativ consider c procedura contradictorie de emitere a actului administrativ ar trebui s fie aplicabil n cazul msurilor luate contra persoanelor, funcionarilor publici, precum i n cazul autorizrii prestrii unei activiti, atunci cnd autorizaia este emis n considerarea persoanei solicitante1. Astfel, pentru a da numai un exemplu relevant, Statutul funcionarilor publici condiioneaz aplicarea sanciunii disciplinare de efectuarea cercetrii prealabile a abaterii disciplinare, procedur ce implic i audierea funcionarului public n cauz2. 4.3. Legalitatea actul administrativ s fie conform cu Constituia, legile i actele normative n vigoare. Respectarea legii, a legalitii n general, se impune att particularilor, ct i administraiei publice. Principiul legalitii domin ntreaga teorie a actelor administrative, i nseamn c activitatea administraiei publice este supus regulilor de drept. Prin supunerea activitii administrative dreptului, legii, se dorete instituirea unor garanii pentru ceteni n faa arbitrariului, incorenei sau ineficacitii acestei activiti3. Noiunea de lege trebuie neleas n accepiunea ei larg, de bloc legal, care cuprinde, n afar de legile propriu zise adoptate de Parlament, ansamblul ierarhizat al regulilor juridice edictate fie din exteriorul administraiei publice, fie de ctre administraia public: ordonanele guvernamentale, ce au putere de lege, dar i hotrrile guvernamentale, ordinele ministeriale, hotrrile consiliilor locale sau judeene, etc. cu alte cuvinte, toate actele administrative normative i individuale. Este vorba de celebra Piramid a lui Kelsen descris n Teoria pur a dreptului, care exprim ideea pozitivismului juridic, unde se reunesc legitimitatea i legalitatea. n fruntea piramidei se gsete textul sacru al Constituiei, urmat de tratate internaionale, texte legislative sau acte administrative emise de nivelul central sau de nivelurile locale. Principiul ierarhizrii acestor acte este acela c regulile instituite prin acte emise de un nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare, aa cum vorm arta n continuare. 4.3.1. Sursele legalitii n dreptul romn. 4.3.1.1. Constituia Romniei. Revizuit n 2003, Constituia din 1991 conine bazele juridice ale dreptului administrativ i ale activitii administraiei publice, reglementnd domeniile rezervate legii (art. 73), i prin aceasta, indirect, domeniile rezervate spre reglementare primar administraiei publice; autonomia colectivitilor locale (art. 120 alin. 1), etc. Probleme practice apar n primul rnd n situaia aa numitei legi-ecran: un act administrativ emis n temeiul unei legi neconstituionale este la rndul su neconstituional, ns judectorul de contencios administrativ nu poate aprecia acest lucru, fiind mpiedicat de legeaecran ce se interpune ntre actul administrativ i Constituie; prin urmare, instana nu va putea anula un act administrativ pe acest motiv, ci va trebui s ridice excepia de neconstituionalitate a
M. Lombard, op. cit., pag. 189. Art. 71 alin. 4 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici. 3 J. Morand Deviller, op. cit., pag. 235 i urm. Pentru o interesant i judicioas analiz a principiului legalitii, i din perspectiva dreptului comparat, a se vedea Ana Rozalia Lazr, Relaia legalitate-oportunitate n statul de drept, n Curierul judiciar nr. 9/2003, pag. 104 i urm.
2 1

72

legii invocate ca temei al actului administrativ, i numai dup declararea ei ca i neconstituional de ctre Curtea Constituional, va putea anula actul administrativ, de data aceasta ca ilegal. n al doilea rnd, exist situaii cnd instanele judectoreti interpreteaz diferit un text constituional, situaie nc nerezolvat i care are doar o soluie: recunoaterea pe cale legal a jurisprudenei naltei Curi de Justiie i Casaie ca izvor de drept. n fine, necesit cteva precizri problematica valorii juridice a drepturilor i obligaiilor cuprinse n Constituie: pot constitui ele temei pentru o cerere adresat administraiei publice, i, mai departe, implic aceast cerere o obligaie de rspuns? Rspunsul ia n considerare dou ipoteze: cnd domeniul respectiv este reglementat prin legi sau alte acte normative, sau cnd domeniul este reglementat doar prin dispoziiile cu caracter general ale Constituiei. Considerm c statuarea unor drepturi pe cale constituional impune obligaii legiuitorului, de a le circumstania prin legi, dar i administraiei publice, care, chiar n lipsa unui text legal altul dect cel constituional, trebuie s le respecte. E adevrat, ns, c n lipsa unei legi detaliate, mijloacele de evitare, de eschivare a administraiei sunt mai variate i mai eficiente, aa cum s-a ntmplat n cazul dreptului de petiionare pn n 2002 cnd a fost adoptat reglementarea cu acest obiect. Prin urmare, obligaia de respectare exist, dar nu are eficien n practic dect dac este dezvoltat prin reguli instituite prin lege. 4.3.1.2. Tratatele internaionale. Tratatele internaionale au fost considerate, mult vreme, ca aparinnd legalitii internaionale, i nu legalitii interne, deoarece oblig statele fa de alte state, i nu fa de proprii resortisani1. Odat ns cu semnarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului i mai ales cu constituirea Uniunii Europene, situaia s-a schimbat radical. Romnia respect Convenia European a Drepturilor Omului i este membr a Uniunii Europene, prin urmare discuiile privind aplicabilitatea dreptului internaional i raportul dintre acesta i dreptul intern sunt deosebit de actuale. Astfel, unul dintre motivele revizuirii din 2003 a fost i acela al adaptrii Constituiei rii noastre la cerinele Uniunii Europene, n aa fel nct de la data aderrii dreptul comunitar s poat fi aplicat cu prioritate fa de dreptul intern, naional condiie esenial de funcionare a acestei organizaii europene supranaionale (art. 148). Tratatele internaionale sunt superioare legilor, dar, fiind inferioare Constituiei, ele nu vor fi ratificate de Parlament dac vin n contradicie cu Constituia. Singura soluie pentru asigurarea ratificrii tratatului internaional n acest caz este revizuirea Constituiei2. Ct despre actele comunitare, dup aderare, ele vor fi, de asemenea, superioare legilor, dar inferioare Constituiei. Avnd n vedere aceste considerente, legislaia romn prevede obligaia ca proiectul de act normativ (i, prin urmare actul adoptat) s fie corelat cu reglementrile comunitare i cu tratatele internaionale la care Romnia este parte3. Tratatele interaionale privind drepturile omului, ratificate de Romnia au o poziie specific n ansamblul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor interne, consecina fiind c, n caz de contradicie cu aceste legi, prevaleaz tratatul internaional.. 4.3.1.3. Legea i ordonana guvernamental.
1 2

J. M. Deviller, op. cit., pag. 243. Art. 11 alin. 3 din Constituie. 3 Art. 11 din Legea nr. 24/2000. 73

Sistemul de drept romn cunoate dou tipuri de legi: legi organice i legi ordinare, fiecare cu domeniul su de reglementare, precizat de Constituie n art. 73; de asemenea, Constituia recunoate ordonanelor guvernamentale emise n baza unei legi de abilitare, puterea de a modifica sau abroga legile ordinare, iar celor emise n situaii de urgen, puterea de a modifica sau abroga orice categorie de legi. Ordonanele simple (facultativ) i ordonanele de urgen (obligatoriu) sunt supuse unei proceduri posterioare de aprobare de ctre Parlament, prin urmare ele pot fi aprobate sau respinse. Controlul ordonanelor poate fi realizat numai pe calea excepiei de neconstituionalitate1, iar n urma declarrii lor ca neconstituionale, se pot cere despgubiri n faa instanei de contencios administrativ n temeiul art. 126 din Constituie. Actele administrative adoptate n temeiul ordonanelor pe timpul ct acestea sunt n vigoare rmn ns valabile, chiar dac ordonanele au fost respinse de Parlament2. Oronanele guvernamentale pot fi att normative, ct i individuale3. 4.3.1.4. Actele administrative normative ale autoritilor centrale. Actele emise de autoritile centrale trebuie s se conformeze Constituiei, legilor, ordonanelor guvernamentale. Chiar i Guvernul trebuie s respecte n hotrrile sale normele cuprinse n propriile ordonane, deoarece au for juridic superioar. n acest sens, legea prevede c ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau ale autoritilor administrative autonome se emit numai pe baza i n executarea legilor, a hotrrilor i a ordonanelor Guvernului, trebuie s se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza i n executarea crora au fost emise i nu pot conine soluii care s contravin prevederilor acestora. n preambulul acestor acte se indic expres actul normativ superior pe care se ntemeiaz4. Dac un act administrativ cu executare succesiv n timp (o autorizaie de funcionare, de exemplu) a fost emis cu respectarea legii ce guverna domeniul respectiv la momentul emiterii, i apoi aceast lege este abrogat de o alta, cu care actul administrativ este n contradicie, acesta devine ilegal i se nate obligaia autoritii emitente de a-l revoca, precum i dreptul persoanelor interesate de a-l contesta n justiie. Excepie face situaia n care chiar noua lege prelungete validitatea actelor administrative nscute sub imperiul legii vechi. 4.3.1.5. Actele administrative normative ale autoritilor locale. Aici trebuie s facem distincie ntre autoritile locale subordonate unor autoriti centrale (serviciile deconcentrate ale ministerelor, prefectul, instituii publice de subordonare central), pe de o parte, ale cror acte nu pot contraveni nici actelor emise de autoritile centrale n domeniul lor de activitate, dar nici actelor emise de autoritatea central creia i sunt subordonate, i autoritile locale autonome pe de alt parte, ale cror acte se vor conforma doar actelor emise de autoriti centrale cu atribuii n acelai domeniu de activitate; cu alte cuvinte, la aceste din urm

A se vedea, pentu problema controlului de constituionalitate a ordonanelor guvernamentale i a reconsiderrii interdiciei de a ataca pe calea contenciosului administrativ aceste acte administrative, V. Vedina, R. A. Lazr, art. cit., Juridica nr. 8/2000, pag. 300 i urm. 2 A se vedea n acest sens, cu referire la Ordonana Guvernului nr. 22/1997, Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 272/2002, n Curierul judiciar nr. 1/2003, pag. 96. 3 A se vedea, spre exemplu, Ordonana Guvernului nr. 72/1997 privind reorganizarea datoriilor fostei Companii Romne de Petrol, aprobat prin Legea nr. 32/1992, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 35 din 28 ianuarie 1999. 4 Art. 73 i art. 74 din Legea nr. 24/2000. 74

autoriti, autonome, subordonarea este strict fa de actul administrativ cu for superioar, fr a fi i o subordonare instituional, fa de autoritatea care a adoptat acel act. Legislaia romn este foarte clar atunci cnd precizeaz c proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelai nivel, cu care se afl n conexiune, i c proiectul de act normativ, ntocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depi limitele competenei instituite prin acel act i nici nu poate contraveni principiilor i dispoziiilor acestuia1. Circumstaniind aceast regul la actele normative ale autoritilor locale, legea cadru arat c la elaborarea proiectelor de hotrri, ordine sau dispoziii se va avea n vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotrrilor i ordonanelor Guvernului i altor acte de nivel superior, iar reglementrile cuprinse n hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene, precum i cele cuprinse n ordinele prefecilor sau n dispoziiile primarilor nu pot contraveni unor prevederi din acte normative de nivel superior2. 4.3.1.6. Acte administrative generale / acte administrative speciale sau derogatorii. Actele administrative generale reglementeaz un anumit domeniu ca act-cadru, adic prevd aspectele eseniale i de principiu ale organizrii activitii din acel domeniu sau ale organizrii i funcionrii unei instituii de drept. n opoziie cu actul normativ ce cuprinde o reglementare general avem actul normativ ce cuprinde reglementri speciale sau derogatorii de la regulile instituite prin actul general. Astfel, o reglementare din aceeai materie i de acelai nivel poate fi cuprins ntr-un alt act normativ, dac are caracter special fa de actul ce cuprinde reglementarea general n materie. Caracterul special al unei reglementri se determin n funcie de obiectul acesteia, circumstaniat la anumite categorii de situaii, i de specificul soluiilor legislative pe care le instituie3. Astfel, termenul de contestare a unui act administrativ n contencios administrativ este de 6 luni de la efectuarea recursului administrativ prealabil, i este cuprins ntr-o reglementare cu caracter general, Legea nr. 554/2004; prin legi speciale sunt prevzute ns alte termene de contestare i alte momente de ncepere a calculului acestor termene de exemplu, art. 57 din Legea nr. 215/2001 prevede un termen de 10 zile socotite de la publicarea actului administrativ. Reglementarea este derogatorie dac soluiile legislative referitoare la o situaie anume determinat cuprind norme diferite n raport cu reglementarea-cadru n materie, aceasta din urm pstrndu-i caracterul su general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri. Spre exemplu, o reglementare derogatorie este cuprins n art. 84 alin.2 din Legea nr. 215/2001 privind organizarea de ctre primar a concursului pentru funcia de secretar al oraului, n raport cu reglementarea general a concursurilor pentru funciile de conducere, organizate de ANFP, cuprins n art. 51 lit b) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici. 4.3.1.7. Actele administrative individuale ale autoritilor centrale i locale. Aici, principiul care guverneaz este acela al superioritii actelor normative asupra actelor individuale; prin urmare, actele individuale ale autoritilor centrale, respectiv locale se vor conforma ntotdeauna actelor normative ale acestora, aadar actele individuale ale autoritilor centrale nu pot contraveni actelor normative ale autoritilor locale4, i, evident, nici invers. 4.3.1.8. Jurisprudena.
1 2

Art. 12 din Legea nr. 24/2000. Art. 78 din Legea nr. 24/2000. 3 Art. 13 din Legea nr. 24/2000. 4 n acest sens, a se vedea J. M.Deviller, op. cit., pag. 268, i jurisprudena francez confruntat cu rezolvarea acestei dileme Decizia Ville de Clamart, 1931. 75

Hotrrea judectoresc poate obliga autoritatea public la emiterea unui act administrativ conform cu dispoziiile ei, sau, dimpotriv, oblig la abinerea de a emite un alt act cu acelai coninut ca al actului anulat. nainte de existena unui litigiu, interpretarea prin decizie n interesul legii a naltei Curi de Justiie i Casaie a unei probleme de drept constituie o obligaie pentru autoritile publice de a ine seama de sensul dat dispoziiei legale la emiterea actelor administrative. n alte cazuri, ns, jurisprudena nu joac un rol la fel de important: impunerea unei anumite conduite autoritii publice prin hotrre judectoresc nu este aplicabil i la alte cazuri similare n mod automat, ci doar n urma unui proces. Un pas mare nainte n acest domeniu s-a fcut recent prin introducerea prevederii conform creia hotrrea de anulare a unui act administrativ normativ poate fi publicat, la cererea reclamantului sau instanei de executare, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sau n Monitoarele judeene, la fel cum a fost publicat i actul normativ atacat (art. 23 din Legea nr. 554/2004). Considerm ns c obligaia de publicare trebuia impus, nu lsat la aprecierea instanei sau a reclamantului, sau, mai simplu, publicarea s fie fcut din oficiu de ctre Monitorul oficial, pe baza comunicrii hotrrii de ctre instan. 4.3.1.9. Doctrina. Interpretrile date de doctrin sunt importante pentru acele cazuri, din pcate foarte numeroase, cnd legiuitorul folosete o anumit noiune fr a explica ce desemneaz acea noiune. Este cazul, spre exemplu, a noiunii de aviz, folosit deseori cu sensul de acord, i care determin interpretri diferite n practica administrativ. 4.4. Oportunitatea actul s fie conform cu interesul public urmrit de lege. Obligaia de legalitate presupune un raport de conformitate ntre normele juridice, de ne-contrarietate ntre acestea. n unele situaii ns, legea las posibilitatea ca normele juridice inferioare s fie considerate legale chiar dac ele sunt compatibile cu dispoziiile sale. Dac n cele mai multe cazuri, autoritatea public are o competen legat, nu poate aprecia necesitatea emiterii sau circumstanele concrete de emitere ale actului administrativ, uneori, n realizarea interesului public, administraia capt o anumit libertate de apreciere, numit putere discreionar sau dreptul de apreciere a oportunitii. Puterea discreionar1 d dreptul autoritii publice de a alege ntre dou sau mai multe soluii posibile cu ocazia executrii i organizrii executrii legii, toate soluiile fiind legale2. Autoritatea public va putea astfel aprecia momentul i condiiile concrete de emitere a actului administrativ, asigurnd adaptarea normelor juridice la necesitile n continu transformare a societii3. Prin urmare, atunci cnd textul legal este precis, autoritatea public nu poate avea o atitudine liber, nu poate decide nici asupra necesitii emiterii deciziei, nici asupra momentului de emitere, nici asupra motivelor pentru care decizia trebuie emis (de exemplu, autorizaia de construcie, decizia de pensionare. Pe de alt parte, puterea discreionar, atunci cnd exist, poate avea mai multe grade: astfel, atunci cnd legea instituie o obligaie de rezultat, lsnd administraiei alegerea momentului emiterii deciziei, a formei concrete de emitere sau chiar a coninutului acesteia (de
Pentru o cercetare cu caracter monografic a acestei instituii juridice, a se vedea Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Editura All Beck, 1999. 2 M. Lombard, op. cit., pag. 64. 3 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 317. 76
1

exemplu, sancionarea unui funcionar public), puterea discreionar este mai redus dect atunci cnd legea las n ntregime la latitudinea autoritii publice emiterea deciziei (de exemplu, decizia prefectului de a ataca un act al primarului n contencios administrativ, schimbarea denumirii unei strzi, etc.). Nu trebuie confundat ns puterea discreionar cu puterea arbitrar: posibilitatea de opiune a autoritii publice este recunoscut doar pentru soluii legale, prin urmare administraia va trebui s respecte totui anumite reguli de form, de competen, concordana cu legea, etc.1 5. Intrarea n vigoare a actelor administrative. Intrarea n vigoare a actelor administrative desemneaz momentul de la care acestea produc efecte juridice, adic se nasc drepturi i obligaii pentru subiectele de drept vizate prin acele acte, de aceea determinarea acestui moment este deosebit de important n dreptul administrativ. Teoretic, simpla existen a unui act administrativ poate face loc executrii sau contestrii lui (pe cale administrativ sau/i jurisdicional), fr s fie necesar notificarea (comunicarea), respectiv publicarea sa. Opozabilitatea actului, ns, funcioneaz numai atunci cnd sunt realizate anumite formaliti de publicitate. Din acest moment se socotete c intr n vigoare actul administrativ. Fr formalitile legale, destinatarul sau beneficiarul actului nu se poate prevala de acesta n faa altor persoane fizice sau juridice. 5.1. Comunicarea, publicarea i aducerea la cunotin public. n principiu, actele normative intr n vigoare de la momentul publicrii sau aducerii la cunotin public, iar actele individuale din momentul comunicrii lor persoanelor interesate. Un alt principiu care guverneaz regimul juridic al actelor administrative i este legat de momentul intrrii n vigoare a acestora este principiul neretroactivitii actelor administrative normative, n sensul c acestea nu pot avea ca obiect de reglementare situaii juridice nscute i ncheiate anterior intrrii lor n vigoare. Pe cale de consecin, actele administrative normative vor reglementa situaii juridice ce exist la momentul intrrii n vigoare, ns numai pentru viitor, precum i situaii juridice nscute ulterior intrrii lor n vigoare. Acest principiu este confirmat i de legea noastr fundamental, care n art. 15 alin. 2 arat c legea dispune numai pentru viitor. Dei textual se face referire doar la lege, principiul este aplicabil din identitate de raiune i actelor administrative normative. Prin urmare, prin acte normative nu se poate reglementa cu efect retroactiv, deoarece ar fi absurd s i se pretind unui subiect de drept s respecte anumite dispoziii reglementare i s rspund pentru o conduit ce a avut-o anterior intrrii n vigoare a acelui act, care tocmai reglementeaz aceast conduit. Nu este retroactiv decizia de modificare a funcionrii unui serviciu public n timpul gestionrii lui (sau a regulilor de prestare a unei activiti)2. Prin excepie de la regula conform creia actele administrative produc efecte din momentul publicrii, aducerii la cunotin public sau comunicrii, unele acte produc efecte ulterior acestei date. Pentru aceasta este nevoie ca o dispoziie a actului s stabileasc o alt dat de intrare n vigoare, ulterioar momentului publicrii/comunicrii, sau ca o lege s reglementeze acest aspect pentru o categorie mai mare de acte3.

A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op. cit., pag. 213. M. Lombard, op. cit., pag. 194. 3 De pild, actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii intr n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii art. 4 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001.
2

77

Din pcate, actelor administrative normative ce se public n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nu li se aplic regula instituit de Constituie pentru legi (n sensul restrns de aceast dat, de acte legislative ale Parlamentului), adic intrarea n vigoare la 3 zile de la publicare1. De asemenea, i principiul neretroactivitii actelor administrative comport excepii: actele de anulare (sau de revocare) ale unui act emis anterior produc efecte retroactiv, din momentul n care a fost emis primul act; de asemenea, actele prin care se soluioneaz recursurile administrativ jurisdicionale au efect retroactiv2. Ct despre actele interpretative, care aduc precizri unor acte anterioare sau legi (cum ar fi normele metodologice) considerm c ele nu produc efecte retroactiv, din momentul adoptrii legii sau actului normativ de interpretat, ci doar din momentul publicrii sau comunicrii lor (a actelor interpretative)3, n acest sens avnd ca argument dispoziiile Legii nr. 24/2000, unde se precizeaz c interpretarea legal intervenit poate confirma sau, dup caz, infirma ori modifica interpretrile judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate pn la acea dat, cu respectarea drepturilor ctigate4. 6. Contractul administrativ (public). a) Preliminarii. Aa cum proprietatea public are caractere specifice n raport cu proprietatea privat, libertatea contractual a persoanelor publice prezint particulariti n raport cu libertatea contractual a persoanelor private. Principala modalitate prin care administraia i exercit libertatea contractual este reprezentat de contractul administrativ. Principala caracteristic a contractelor administrative este inegalitatea de poziie5 n care se gsesc actorii lui: administraia, n calitate de purttoare a prerogativelor de putere public, i n consecin superioar particularului, poate stabili i modifica unilateral unele clauze contractuale i impune sanciuni6. Aceast trstur nu se regsete ns n contractele administrative ncheiate ntre persoanele publice. Specificul contractelor administrative n raport cu contractele de drept comun const n inegalitatea prilor (atunci cnd administraia contracteaz cu particularii), inegalitate care se manifest prin dreptul administraiei de a stabili, a priori, unele clauze contractuale (aa numita parte reglementar a contractului), care nu pot fi negociate cu particularul, i, ulterior, de a modifica unilateral clauzele impuse particularului, n concordan cu interesul public. Contractul administrativ poate fi definit asadar ca fiind un acord de voin ntre o autoritate administrativ sau un alt subiect de drept autorizat de aceasta i un particular, prin care particularul se angajeaz, n schimbul unei sume de bani, s asigure funcionarea unui serviciu public, ori s efectueze o lucrare public a cror organizare reprezint obligaii legale ale administraiei7.
Art. 78 din Constituia revizuit n 2003. n acest sens, a se vedea i A. R. Lazr, Reforma justiiei i contenciosul administrativ, n Curierul judiciar nr. 5/2003, pag. 14, care propune modificarea corespunztoare a Legii nr. 24/2000 n vederea consacrrii aceleiai soluii, propunere la care ne raliem. 2 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 318. 3 n sens contrar, T. Drganu, Actele administrative i faptele..., op. cit., pag. 172; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 318. 4 Art. 67 alin. 2 din Legea nr. 24/2000. 5 J. Rivero, J. Waline, op. cit., pag. 107. 6 L. Richer, op. cit., pag. 23; Ana Vasile, Prestarea serviciilor publice prin ageni privai, Editura All Beck, 2003, pag. 65. 7 Pentru alte definiii ale contractelor administrative, a se vedea E. D. Tarangul, op. cit., pag. 477; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 276; A. Vasile, op. cit., pag. 66. 78
1

b) Principalele contracte administrative din dreptul romn. Contractul de achiziie public. Prin obiectul su, contractul de achiziie public nu se deosebete de contractul de vnzare cumprare de drept comun, ncheiat ntre persoane private. Este vorba, n esen, de procurarea, de ctre administraie, prin cumprare, a unor bunuri, servicii sau lucrri, n schimbul unui pre. n Romnia, materia achiziiilor publice este reglementat n prezent de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii1. Aa cum reiese din formularea segmentat a art. 3 din ordonana de urgen, contractul de achiziie public este acel contract cu titlu oneros, ncheiat n form scris ntre una sau mai multe autoriti contractante, pe de o parte, i unul sau mai muli operatori economici, pe de alta parte, avnd ca obiect execuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii. Contractul de delegare a gestiunii serviciului public. Privit n opoziie cu gestionarea n regie proprie a serviciului public, care presupune gestionarea direct, fr interpui, prin intermediul aparatului propriu de funcionari, a serviciului public aflat n atribuiile autoritii publice2, contractul de delegare a serviciului public este acel procedeu prin care autoritatea public confer gestiunea serviciului public unei persoane fizice sau juridice private. Caracteristica esenial a contractului de delegare a serviciului public const n aceea c persoana privat este remunerat din rezultatul exploatrii serviciului public, din sumele colectate de la uzagerii acestui serviciu public, i nu direct de ctre autoritatea public. Aceast caracteristic l deosebete esential de contractul de achiziie public de servicii, unde remunerarea se face direct de ctre autoritatea public, din sumele alocate n buget. Spre exemplu, contractul ncheiat de administraia public prin care o persoan privat se angajeaz s colecteze i s transporte deeurile contra unui pre este o achiziie public de servicii, nu o delegare a serviciului public. Tipul cel mai cunoscut de delegare a gestiunii serviciului public este concesiunea, ns exist i alte forme de contracte care pot fi considerate contracte de delegare a gestiunii, reglementate n legi speciale contractul de management, contractul de nchiriere, contractul de parteneriat public privat, etc. Pe de alt parte, dac este adevrat c se pot concesiona servicii publice, concesiunea are o sfer de cuprindere mai larg, nu se rezum doar la servicii publice, ci nglobeaz i bunuri publice, precum i activitti publice. Iat de ce am prezentat concesiunea ntr-o seciune separat, exclusiv dedicat acestui contract. n dreptul nostru ntlnim doar reglementri disparate, incidentale, privind acest tip de contract. Este vorba, spre exemplu, de Legea nr. 51/2005 privind serviciile comunitare de utiliti publice, Legea nr. 101/2006 privind serviciul de salubrizare a localitilor, Legea nr. 241/2006 servicii de ap i canalizare, Legea nr. 230/2006 iluminat public, OG nr. 86/2001 transport public local de cltori, etc.

Publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 418 din 15 mai 2001, modificat prin Legea nr. 337/2006. Spre exemplu, gestiunea serviciilor publice de salubrizare poate fi direct sau delegat. n cadrul gestiunii directe autoritile administraiei publice locale i asum nemijlocit toate sarcinile i responsabilitile privind organizarea, conducerea, administrarea i gestionarea serviciilor publice de salubrizare. Gestiunea direct se realizeaz prin compartimente ale consiliului local, organizate ca servicii publice i autorizate conform legii. Desfurarea activittilor specifice serviciilor publice de salubrizare, organizate i exploatate n sistemul gestiunii directe, se face pe baza unui regulament de organizare i functionare aprobat de ctre consiliul local - Legea nr. 101/2006 privind serviciile publice de salubrizare a localitilor.
2

79

Capitolul VI. ELEMENTE DE DREPT AL UNIUNII EUROPENE 1. Dreptul comunitar. Concept. Dreptul comunitar1 desemneaz normele juridice care se aplic n ordinea juridic a Uniunii Europene, cuprinse n tratatele institutive ale Comunitilor europene Paris i Roma, n tratatele care au adus modificri tratatelor institutive Tratatul de fuziune, Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Nisa, Tratatul de la Lisabona precum i n actele comunitare adoptate de instituiile comunitare decizii, directive, regulamente, etc2. Dreptul comunitar reprezint o ordine juridic nou, autonom fa de ordinea juridic internaional, i totodat integrat n sistemul juridic al statelor membre (Jurisprudena Costa/Enel). Dreptul comunitar primar este considerat a fi format din cele trei tratate institutive i din tratatele modificatoare, n timp ce prin dreptul comunitar derivat se neleg actele comunitare, adoptate pe baza tratatelor comunitare. ntr-un sens larg ns, n dreptul comunitar pot fi ncadrate i regulile nescrise aplicabile relaiilor comunitare, jurisprudena C.J.U.E. i principiile de drept comune statelor membre. La nceput, primele norme juridice de drept comunitar au luat natere ca urmare a voinei suverane a statelor membre, care, prin intermediul unor tratate internaionale clasice, au acceptat s renune la o parte din suveranitatea lor i s se supun deciziilor unor organe supranaionale. Ulterior, aceste organe cu caracter suprastatal au creat la rndul lor norme de drept comunitar, aplicabile la nivelul ntregului spaiu comunitar. Noile state care s-au alturat primelor ase au semnat tratate internaionale clasice de aderare la o organizaie internaional, din acel moment intrnd n spaiul de aciune al dreptului comunitar derivat, al acquis-ului comunitar. O alt clasificare a dreptului comunitar distinge ntre dreptul comunitar instituional normele juridice aplicabile organizrii i funcionrii instituiilor comunitare, i dreptul comunitar material regulile aplicabile n anumite domenii, de exemplu libera circulaie a persoanelor, concurena comercial, etc. 2. Caracterele dreptului comunitar. 2.1. Precizri preliminare.

Dintre diferitele sintagme posibile drept comunitar, dreptul Uniunii Europene, dreptul aplicabil Comunitilor Europene, drept european ne vom opri asupra primei dintre ele, fiind vorba n definitiv de o convenie de limbaj asupra unor termeni similari ca neles. Trebuie s precizm ns c, aa cum s-a observat n doctrin (Adrian Ciprian Pun, Die Unionsbrrgerrechte Drepturile cetenilor Uniunii Europene, Editura Presa Universitar Clujean, 2003, pag. 8 ), sintagma de drept al Uniunii Europene se vrea a fi mai complet, deoarece sugereaz cuprinderea n ea i a actelor emise n temeiul celorlali doi piloni ai U.E., pilonii interguvernamentali, nu numai a actelor emise n temeiul pilonului comunitar (pentru perioada dintre Tratatul de la Maastricht i Tratatul de la Lisabona). n contextul intrrii n vigoare a Tratatului de la Lisabona trebuie s precizm c sintagma drept comunitar este mai complet ntruct include i actele adoptate n sistemul Euratom, aceast comunitate nefiind desfiinat de Tratatul de la Lisabona. 2 Pentru alte definiii ale dreptului comunitar, a se vedea Dumitru Mazilu, Integrarea european. Drept comunitar i instituii europene, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, pag. 54; O. inca, Drept comunitar general, op. cit.,pag. 200; Viorel Marcu, Drept instituional comunitar, ediia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, pag. 32. Pentru detalii privind dreptul comunitar, a se vedea David Vaughan, Aidan Robertson (editors), Law of the European Union, Richmond, 2003; Stephen Weaterhill, Paul Beaumont, EU Law, Penguin Books, 1999; John Peterson, Michael Shakleton (editors), The Institutions of the European Union, Oxford University Press, 2001; Anthony Arnull, Alan Dashwood, Malcolm Ross, Derrick Wyatt, European Union Law, Sweet & Maxwell, 2000; Paul Craig, Grainne De Burca, EU Law, 3rd edition, Oxford University Press, 2002. 80

Dreptul comunitar este format, aa cum am precizat mai sus, din normele juridice adoptate la nivel comunitar care reglementeaz organizarea i funcionarea instituiilor Uniunii, precum i unele activiti economice, n domenii n care statele membre ale Uniunii Europene i-au limitat suveranitatea naional. Dreptul comunitar, fiind, n mod direct (tratatele comunitare) sau indirect (actele comunitare) o creaie a statelor membre, poate fi privit sub trei aspecte: a) este un drept supranaional; b) este un drept distinct de dreptul intern al statelor membre; c) n acelai timp el este un drept integrat n dreptul intern al statelor membre, n ordinea juridic naional. Vznd aceste trsturi, putem afirma c dreptul comunitar este n acelai timp un drept propriu fiecrui stat membru, dar i comun tuturor statelor membre. Afirmaia este deosebit de important, deoarece explic aplicarea direct i imediat a dreptului comunitar n ordinea juridic a statelor membre. n continuare vom trata caracterele dreptului comunitar, rezultate din natura juridic specific a acestuia, i anume aplicabilitatea imediat, aplicabilitatea direct, efectul direct i supremaia sa fa de dreptul intern al statelor membre. De asemenea, vom arta ce implicaii are principiul subsidiaritii asupra mecanismului de adoptare a dreptului comunitar. 2.2. Aplicabilitatea imediat a dreptului comunitar. Normele juridice de drept comunitar sunt aplicabile imediat n ordinea juridic a statelor membre1. Pentru nelegerea corect a acestei caracteristici proprii dreptului comunitar, trebuie s facem referire la cele dou principii aplicabile relaiei ntre dreptul internaional rezultat din tratate i dreptul intern al statelor semnatare ale tratatului: principiul monist i principiul dualist2. Astfel, conform principiului monist, ntre ordinea juridic internaional i ordinea juridic naional exist o continuitate, prin urmare tratatele internaionale se aplic imediat i direct n ordinea juridic naional, fr a fi necesar receptarea lor prin norme juridice interne. Norma juridic internaional i va pstra ns acest caracter n raport cu normele juridice naionale. Principiul dualist, n schimb, presupune existena distinct a celor dou ordini juridice, internaional i naional, i necesitatea prelurii tratatului internaional n norme juridice interne pentru a putea fi aplicat la nivel naional. Tratatul devine astfel lege intern, avnd aceeai for juridic, este naionalizat, i n aceast calitate va fi aplicat de organele statale. Consecina fireasc este c legile naionale posterioare vor putea modifica actul internaional devenit lege intern. La nivelul Uniunii Europene a fost preferat principiul monist3, deoarece cealalt soluie ar fi afectat abordarea comunitar a integrrii europene, ajungndu-se la situaia ca dreptul comunitar s aib for juridic diferit de la o ar la alta, n funcie de instrumentul juridic concret (lege, act administrativ, etc.) prin care a fost receptat n dreptul intern.

A se vedea n acest sens, Decizia 106/77, Simmenthal, a Curii Europene de Justiie, n C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 189. 2 A se vedea O. Manolache, op. cit., pag. 52. 3 Principiul dualist este aplicat ns n continuare n relaiile dintre statele membre i alte state, din afara Uniunii Europene a se vedea, n acest sens, C. Lefter, op. cit., pag. 54; C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 146. 81

Consacrat implicit n tratatele comunitare1, principiul monist a fost recunoscut jurisprudenial de Curtea European de Justiie, n deja celebra Decizie 6/64 Costa c/Enel: instituind o Comunitate pe durat nelimitat, cu atribuii proprii i capacitate juridic proprie, statele i-au limitat, n domenii restrnse, drepturile lor suverane i au creat astfel un corp de norme juridice aplicabile lor i resortisanilor lor2, iar dreptul comunitar face parte integrant din ordinea juridic aplicabil pe teritoriul fiecrui stat membru. Impunerea principiului monist nu a fost ns facil la nivelul tuturor statelor membre ale Uniunii Europene. Dac state tradiional moniste, cum ar fi Frana, au dispoziii constituionale care exclud fr echivoc principiul dualist, altele, cum ar fi Italia i Germania, au nregistrat dificulti de aliniere. Astfel, Curtea European de Justiie a fost obligat s precizeze n deciziile sale, cu referire special la Italia, c receptarea tratatelor institutive n ordinea juridic intern prin norme naionale nu transform normele de drept comunitar n norme de drept intern, ci rmn aplicabile ca atare3, i, n alt cauz, c este interzis preluarea coninutului normativ al regulamentelor n norme juridice interne, menite s pun n executare regulamentul, ns care, n fapt, modificau data de intrare n vigoare a acestuia4. n concluzie, dreptul comunitar este direct aplicabil n ordinea juridic a statelor membre imediat ce a fost adoptat, mai precis publicat n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. El i pstreaz ns caracterul de drept comunitar fa de normele juridice interne, naionale, i va fi aplicat ca atare de administraie i justiie. Aceast observaie este necesar n vederea explicrii, ulterior, a supremaiei dreptului comunitar fa de dreptul intern. 2.3. Aplicabilitatea direct a dreptului comunitar. Aceast trstur a dreptului comunitar implic dou aspecte5: a) n primul rnd, la fel ca i aplicabilitatea imediat a dreptului comunitar, aceast caracteristic trebuie neleas prin raportare la principiul monist de receptare a normelor internaionale n dreptul intern. Astfel, odat adoptate la nivel comunitar, normele comunitare se aplic n mod direct i nemijlocit n ordinea juridic naional, a statelor membre, fr a fi necesar preluarea lor n norme juridice interne6. De altfel, aa cum a precizat Curtea European de Justiie, este chiar interzis preluarea lor n norme interne. Constatm, aadar, c principiul monist st la baza ambelor caracteristici ale dreptului comunitar, aplicabilitatea imediat i cea direct. Care este diferena, prin urmare, ntre aceste dou concepte? Diferena const n aceea c prima trstur are n vedere raportul temporal ntre adoptarea dreptului comunitar i naterea obligaiei de respectare i aplicare a acestuia de ctre cei vizai, n timp ce a doua se refer la coninutul normativ al actelor comunitare (n sens larg) n raport cu cel al actelor normative naionale.
1 2

Art. 177 i 189 din Tratatul C.E.E. A se vedea James A. Caporaso, The European Union: dillemas of regional integration, Wesview Press, ColoradoOxford, 2000, pag. 31. 3 Ulterior, prin norme comunitare s-a precizat n mod explicit c, n cazul n care dreptul comunitar devine aplicabil printr-un act al Parlamentului naional, nu nseamn c el eman de la acel Parlament naional. Cu alte cuvinte, ratificarea unui tratat comunitar de ctre Parlamentul naional nu face ca acest tratat s devin lege intern, egal ca for juridic cu celelalte legi interne, ci constituie doar o procedur necesar adeziunii statului respectiv la tratat. 4 Decizia 39/72, Comisia c/Italia. 5 A se vedea i O. Manolache, op. cit., pag. 56. 6 P. M. Defarges, op. cit, pag. 73. 82

Jurisprudena relevant pentru aceast caracteristic este aceeai Decizie Costa c/Enel din 1964. b) n al doilea rnd, aplicabilitatea direct desemneaz efectul direct al dreptului comunitar, adic posibilitatea ca prin acesta s fie instituite obligaii sau drepturi1 pentru toi subiecii ordinii juridice comunitare, nu numai pentru statele membre. Cteva precizri sunt necesare pentru nelegerea acestei sintagme. n principiu, tratatele internaionale nu pot crea drepturi i obligaii n mod direct n beneficiul sau n sarcina persoanelor fizice sau juridice din statele semnatare, ci doar a statelor, ele fiind singurele subiecte ale dreptului internaional clasic. Aceast concepie a fost tirbit n mod evident prin crearea Curii Europene a Drepturilor Omului, n faa creia se pot prezenta cu cereri particularii din statele semnatare a Conveniei Europene a Drepturilor Omului. Lovitura de graie dat acestui principiu clasic al dreptului internaional a venit ns din partea dreptului comunitar, constituit pe principiul opus, al aplicabilitii directe (efectului direct). n acest caz, excepia s-a transformat n regul, iar statele membre au acceptat, prin semnarea tratatelor institutive, crearea de drepturi i obligaii n mod direct, prin acte comunitare derivate, pentru resortisanii lor. Prin urmare, normele juridice comunitare sunt direct aplicabile n ordinea juridic a statelor membre (sau au efect direct), ele putnd crea drepturi i obligaii concrete pentru resortisanii statului respectiv, drepturi i obligaii opozabile administraiei i justiiei statale. Opozabilitatea normelor juridice comunitare care beneficiaz de efect direct poate fi vertical n faa organelor comunitare sau naionale, sau orizontal n faa celorlali particulari cu care cel interesat intr n raporturi juridice. Opozabilitatea se refer aadar la posibilitatea pe care o are cel interesat de a invoca dispoziiile normative n faa instanelor judectoreti naionale, n faa Curii de Justiie a Uniunii Europene, precum i n raporturile cu alte persoane fizice sau juridice. Jurisprudenial, aceast trstur a dreptului comunitar a fost consacrat prin decizia Van Gend et Loos , din 1962, n motivarea creia Curtea European de Justiie a reinut c instituirea prin tratatele comunitare a unei obligaii de abinere n sarcina statelor membre, creeaz automat un drept corelativ n beneficiul resortisanilor acestor state, care pot invoca aceast obligaie de abinere att n faa jurisdiciilor naionale, ct i a celei comunitare. n concret, era vorba despre obligaia statelor de a nu introduce ntre ele noi drepturi vamale sau de a le mri pe cele existente. Pentru a decide astfel, Curtea a argumentat cu preambulul Tratatului C.E.E., care se adreseaz nu numai statelor membre, ci i popoarelor acestora, i cu natura specific a ordinii juridice comunitare, ai crei subiecte sunt i persoanele fizice sau juridice, nu numai statele membre. De asemenea, ea a fost reluat n Decizia Franz Grad, care, referindu-se la decizie ca act comunitar, arat c n cazul n care autoritile comunitare ar obliga un stat sau toate statele s adopte un anumit comportament, efectul util al acestui act ar fi diminuat dac justiiabilii din statul respectiv ar fi mpiedicai s se prevaleze de el n justiie i jurisdiciile naionale ar fi mpiedicate s-l ia n considerare ca element al dreptului comunitar...2. Regula conform creia dreptul comunitar este direct aplicabil comport i excepii. Astfel, efectul direct poate fi limitat sau chiar declarat inaplicabil prin deciziile Curii de Justiie a Uniunii Europene n cazul unor norme comunitare, i este vorba de acele norme care se
n general, este vorba de drepturi, i nu de obligaii, deoarece numai astfel persoana n cauz este interesat s invoce efectul direct al actului comunitar a se vedea T.C. Hartley, op. cit., pag. 187. 2 G. Ferrol (coord.), op. cit., pag. 93; J. Rideau, op. cit., pag. 151. 83
1

refer doar la instituiile comunitare i la relaiile dintre ele de exemplu obligaia institut n sarcina Consiliului U.E. de a aciona pe baza propunerii Comisiei europene. Particularii nu vor putea, prin urmare, s dea n judecat Consiliul U.E. pentru nerespectarea acestei obligaii. Excepiile aparente nu sunt ns de neglijat. Unele acte comunitare apar, prin natura lor, lipsite de efect direct, i n aceast categorie se ncadreaz directivele, acte prin excelen atipice, specifice dreptului comunitar, i care presupun, aa cum vom arta ulterior, msuri naionale de aplicare1. Aceasta ar fi concluzia care rezult din interpretarea art. 245 din Tratatul C.E.E., ns nu n acest fel a interpretat textul amintit Curtea European de Justiie, care a considerat c, dei impun obligaii numai statelor membre, resortisanii acestora pot invoca efectul direct vertical al unei directive, relativ la lipsa transpunerii ei sau la transpunerea ei defectuoas prin norme naionale2. Se d astfel prioritate imperativului aplicrii unitare a directivelor n dreptul intern. 2.4. Supremaia dreptului comunitar. Dreptul comunitar este aplicabil cu prioritate n ordinea juridic naional a statelor membre, n raport cu dreptul intern al acestora. Prioritatea3, supremaia sau superioritatea dreptului comunitar implic dou aspecte: a) prin legi (sau alte acte normative, evident) naionale posterioare nu pot fi modificate sau abrogate dispoziii normative comunitare, orice astfel de lege fiind nul i inaplicabil; b) normele comunitare posterioare pot modifica sau face inaplicabile norme juridice naionale. Administraia i judectorii naionali vor asigura corelarea necesar i vor lsa inaplicabile, dac este cazul, normele interne contrare dreptului comunitar, fr a atepta intervenia legiuitorului naional de abrogare a acestora4. Jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene a jucat un rol covritor i n conturarea acestei trsturi a dreptului comunitar, de referin fiind aceeai decizie Costa c/Enel, dar i decizia Simmenthal, considerat a fi o piatr de hotar n dezvoltarea principiului prioritii5. Astfel, Curtea Constituional italian a considerat aplicabil o lege intern posterioar Tratatului C.E.E., care coninea dispoziii contrare acestuia. Sesizat n legtur cu aceast interpretare dualist, Curtea European de Justiie a formulat prin decizia citat teza comunitar a raportului existent ntre dreptul comunitar i dreptul naional al statelor membre, argumentndui poziia cu inadmisibilitatea aplicrii difereniate i discriminatorie a dreptului comunitar de la un stat membru la altul, precum i cu natura juridic specific a dreptului comunitar, de drept integrat ordinii juridice naionale.

A se vedea C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 147. Ibidem, pag. 140; P. M. Defarges, op. cit, pag. 74; M. Dauses, op. cit., pag. 58. 3 A se vedea Fabriciu Gyula, Primordialitatea dreptului Uniunii Europene fa de dreptul naional al statelor membre din perspectiva statelor care vor s adere la aceast uniune, n Dreptul nr. 3/1996, pag. 3 i urm, i, mai recent, studiul prof. Manfred Dauses, Prioritatea dreptului comunitar european n raport cu dreptul intern al statelor membre ale Uniunii Europene, n Dreptul nr. 6/2003, pag. 47 i urm. 4 A se vedea G. Ferrol (coord.), op. cit., pag. 49; C. Lefter, op. cit., pag. 64; C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 144. 5 M. Dauses, op. cit., pag. 50.
2

84

Avnd n vedere aceast jurispruden, doctrina comunitar consider c supremaia dreptului comunitar este o condiie esenial a existenei acestuia, i c ea poate fi invocat att n faa justiiei comunitare, ct i n faa justiiei naionale1. 3. Sursele (izvoarele) dreptului comunitar 3.1. Prezentare general. Prin surs a dreptului comunitar nelegem forma juridic de transpunere a normelor juridice, a regulilor ce guverneaz conduita subiecilor de drept ce particip la raporturile juridice comunitare. Sursele dreptului comunitar pot fi clasificate n: a) surse primare: - tratatele institutive ale Comunitilor europene, semnate la Paris i Roma, cu protocoalele i conveniile anexate lor; - tratatele ce au modificat tratatele institutive Tratatul privind fuziunea executivelor, Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Nisa, Tratatul de la Lisabona, de asemenea cu anexele acestora; - tratatele de adeziune a noilor membri; - alte tratate, cum ar fi Actul privind alegerile directe n Parlamentul european, Actul de exceptare privind Groenlanda, tratatele bugetare2. b) surse derivate: regulamentele, directivele i deciziile adoptate de instituiile comunitare. c) sunt considerate surse ale dreptului comunitar i principiile generale de drept aplicabile n sistemele judiciare din statele membre3, precum i Convenia European a Drepturilor Omului, pentru drepturile fundamentale individuale4. d) jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene se constituie, de asemenea, ntr-un izvor important de drept comunitar5, unele decizii ale acestei instane configurnd modul corect de interpretare a unor dispoziii din tratate sau din actele comunitare. Sunt celebre deja deciziile Costa c/Enel, Van Gend et Loos (principiul efectului direct al dreptului comunitar). e) acordurile internaionale ncheiate de Uniunea European sunt surse ale dreptului comunitar, n msura n care instituie anumite obligaii sau confer drepturi instituiilor comunitare, statelor membre sau resortisanilor acestora. f) n fine, ultima categorie de izvoare ale dreptului comunitar o constituie regulamentele de ordine interioar, actele interinstituionale, declaraiile i rezoluiile instituiilor comunitare, considerate ca fiind surse complementare ale dreptului comunitar de ctre doctrin6. 3.2. Sursele primare (originare) ale dreptului comunitar: tratatele comunitare. Doctrina de specialitate consider ca fcnd parte din dreptul comunitar primar sau originar tratatele institutive, tratatele modificatoare i tratatele de aderare a noilor membri7,

G. Isaac, op. cit., pag. 178; o anumit rezisten a Curilor constituionale n faa principiului supremaiei dreptului comunitar s-a nregistrat i n Germania i Frana a se vedea, pentru detalii, G. Ferrol (coord.), op. cit., pag. 49 i urm. 2 O. Manolache, op. cit., pag. 18. 3 D. Mazilu, op. cit., pag. 78; O. inca, Drept comunitar general, op. cit.,pag. 204; V. Marcu, op. cit., pag. 106. 4 n urma Conferinei interguvernamentale de la Nisa, din 2000, s-a adoptat i Carta drepturilor fundamentale din Uniunea European. 5 Corina Leicu, Drept comunitar, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, pag. 50. 6 A se vedea C. Lefter, op. cit., pag. 51. 7 A se vedea R. Munteanu, op. cit., pag. 274; C. Lefter, op. cit., pag. 51. 85

precum i alte tratate importante n ansamblul corpus-ului constituional al Uniunii Europene1. Aceste izvoare primare au for juridic superioar tuturor celorlalte izvoare comunitare i prezumie absolut de legalitate. Tratatele institutive (C.E.C.O., C.E.E. i Euratom) sunt construite pe baze diferite, pentru a servi unor scopuri diferite, ns totodat ele alctuiesc un ansamblu unitar i integrat. Metodele de integrare preconizate de cele trei tratate sunt, de asemenea, diferite. Astfel, Tratatele C.E.C.O. i Euratom sunt tratate avnd ca scop integrarea sectorial a economiei statelor membre, metoda utilizat n acest scop fiind, prin urmare, aceea a tratatuluilege, care reglementeaz n detaliu i cu caracter exhaustiv relaiile ce se stabilesc ntre diferite entiti naionale sau comunitare n legtur cu piaa crbunelui i oelului, respectiv a energiei atomice. Dimpotriv, Tratatul C.E.E. a stabilit anumite obiective ce trebuiau atinse de statele membre n vederea realizrii pieei unice europene i uniunii vamale, lsnd n sarcina acestora alegerea modalitilor concrete de realizare a obiectivelor; din acest motiv, el este considerat un tratat cadru, tratat de procedur. El are ca obiect ntreaga economie a statelor membre, nu doar segmente ale acesteia, prin aceasta deosebindu-se din nou, fundamental, de celelalte dou tratate institutive, ce au adoptat abordarea sectorial. Mai mult, tot din acelai motiv, Tratatul C.E.E. se afl n poziie de lege general fa de celelalte dou tratate, care reglementeaz sectoare determinate ale economiei, prin urmare el se aplic, n principiu, i sectoarelor crbunelui i oelului, respectiv energiei atomice; dac se pune ns problema contradiciei ntre dispoziiile Tratatului C.E.E. i dispoziiile C.E.C.O. sau EURATOM, cele din urm prevaleaz. Fiecare tratat are o structur tehnico-legislativ format din preambul, clauze introductive, clauze instituionale, clauze materiale, i clauze finale. n preambul sunt specificate motivele de ordin politic ce au stat la baza hotrrii statelor membre de a crea respectiva Comunitate european i scopurile, obiectivele Comunitii (spre exemplu, piaa unic, libera circulaie a persoanelor, a capitalurilor, politica agricol comun, etc.). Nu exist o ierarhie a obiectivelor Comunitilor europene, toate fiind la fel de importante, prin urmare instituiile comunitare nu se pot ascunde n spatele nereuitei de a duce la ndeplinire un obiectiv comunitar, pentru a ntrzia adoptarea msurilor necesare ndeplinirii unui alt obiectiv comunitar. Dispoziiile introductive prefigureaz aciunile ce trebuie ntreprinse de statele membre n vederea realizrii obiectivului sau obiectivelor Comunitii. Clauzele instituionale vizeaz organizarea i funcionarea ansamblului instituional comunitar, finanarea comunitilor i statutul funcionarilor publici comunitari. Clauzele materiale impun obligaii i confer drepturi diferitelor subiecte de drept implicate n realizarea obiectivelor comunitare, reglementnd n acelai timp aciunea sau inaciunea acestora. Aa cum am mai precizat, i aici tratatele procedeaz diferit, cele dou tratate sectoriale fiind mai explicite n reglementri, n timp ce Tratatul C.E.E. fixeaz de regul obiectivele de atins, nu i mijloacele pentru aceasta. n fine, clauzele finale cuprind dispoziii privind ratificarea tratatelor institutive, intrarea lor n vigoare, i condiiile n care poate fi realizat revizuirea acestora. Depozitarele tratatelor

O. Manolache, op. cit., pag. 18. 86

institutive, adic statele care pstreaz originalul acestor tratate, sunt Frana, respectiv Italia, statele pe teritoriul crora s-au semnat tratatele. 3.3. Sursele derivate ale dreptului comunitar: actele comunitare. 3.3.1. Actele comunitare. Noiune. Prin act comunitar, n sens larg, nelegem orice manifestare de voin provenit de la instituiile comunitare. n sens restrns ns, n aceast categorie sunt incluse numai manifestrile de voin realizate n scopul producerii de efecte juridice n spaiul comunitar, n sensul conferirii unor drepturi sau a impunerii unor obligaii. Actele comunitare trebuie s fie conforme cu izvoarele primare ale dreptului comunitar i cu principiile de drept comunitar. Actele comunitare poart diferite denumiri, i iau diferite forme: n sistemul T.F.U.E i EURATOM, Consiliul, Parlamentul European i Comisia European adopt regulamente, decizii i directive obligatorii, respectiv recomandri i avize fr caracter obligatoriu; n sistemul C.E.C.O., pe de alt parte, Comisia European emitea decizii (normative sau individuale) i recomandri obligatorii, n timp ce opiniile nu sunt obligatorii. Esenial n definirea unui act comunitar nu este denumirea dat acestuia, ci coninutul su, de aceea, n caz de litigiu, calificarea unui act este fcut de Curtea de Justiie a Uniunii Europene lund n calcul obiectul i coninutul actului, nu forma acestuia. 3.3.2. Regulamentul. n conformitate cu Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene1, regulamentul are aplicabilitate general, este obligatoriu n toate elementele sale, este direct aplicabil n toate statele membre, i fora sa juridic este superioar celei de care beneficiaz actele normative interne2. Aplicabilitatea general desemneaz trstura caracteristic a regulamentului de a fi formulat n abstract, n vederea aplicrii sale la un numr nedeterminat de persoane, fiind corespondentul actului normativ din dreptul intern al statelor membre3. De aceea, regulamentul va fi, prin definiie, aplicabil n mod repetat, unor situaii descrise n mod obiectiv n coninutul su. Este regulament, de exemplu, actul comunitar prin care sunt regularizate preurile unei categorii de produse, sau prin care se impun anumite obligaii productorilor de automobile din Uniune. Curtea de Justiie a Uniunii Europene are menirea de a interpreta n mod adecvat coninutul unui regulament, i de a valida calificarea ca atare a acestui act comunitar; cu alte cuvinte, nu denumirea dat unui act comunitar este esenial, ci natura sa, ce rezult din coninutul su. Prin urmare, un regulament care conine decizii individuale va fi considerat ca regulament numai n partea sa normativ, excluznd deciziile individuale. Obligativitatea regulamentului n ntregul su este o caracteristic a acestuia menit s-l diferenieze de directiv, care este obligatorie numai n ceea ce privete rezultatul de obinut, nu i n privina mijloacelor de realizare a acestuia. Statele membre nu pot aplica de o manier selectiv i incomplet un regulament, chiar dac acesta a fost emis n considerarea unei situaii specifice unei anumite zone din spaiul comunitar, deoarece regulamentul ptrunde cu aceeai for juridic n toate sistemele de drept naionale, concomitent. Prin urmare, chiar dac el a fost emis pentru o situaie existent la un
1 2

Art. 288 din T.F.U.E. P. M. Defarges, op. cit, pag. 73; J. Rideau, op. cit., pag. 147; D. Mazilu, op. cit., pag. 74. 3 A se vedea i C. Lefter, op. cit., pag. 37; G. Ferrol (coord), op. cit., pag. 73. 87

moment dat ntr-un stat, aplicarea sa se extinde la toate situaiile similare ce vor aprea, n timp, n oricare din statele membre. Aplicabilitatea direct a regulamentului, cea de-a treia trstur caracteristic a acestui act comunitar, se refer la dou aspecte: a) aplicarea sa n dreptul intern al statelor membre se face direct, fr a fi receptat prin norme naionale. Este interzis preluarea dispoziiilor regulamentului n norme juridice interne, deoarece n acest fel aplicarea regulamentului nu ar fi uniform n toate statele membre, actele normative interne avnd for juridic diferit de la un sistem de drept la altul. b) regulamentul are efect direct, adic este susceptibil de a conferi drepturi i de a impune obligaii celor vizai prin dispoziiile sale, drepturi i obligaii ce pot fi invocate de cei interesai n faa jurisdiciilor naionale sau comunitare, i de care acestea vor ine seama. Prin urmare, nu numai beneficiarul actului l poate invoca n instan, ci i un ter, care se prevaleaz de el pentru a susine existena unei obligaii n sarcina destinatarului actului. De asemenea, n cazul n care regulamentul instituie o obligaie pentru un stat membru, acestei obligaii i corespunde dreptul corelativ al resortisanilor statului de a se prevala de obligaia respectiv n faa jurisdiciilor naionale sau comunitare, i de a obine obligarea statului la respectarea ei deplin. n fine, din jurisprudena comunitar se desprinde ideea c efectul direct al unui regulament destinat statelor se produce i pentru resortisanii acestuia, n momentul n care intr n sfera lui de aplicare; astfel, obligaia de a remunera echitabil munca egal prestat de femei i de brbai se impune nu numai angajatorilor publici, ci i celor privai din statele membre, chiar dac destinatarele regulamentului ce reglementeaz acest aspect sunt statele membre, deci angajatorii publici1. Supremaia regulamentului fa de actele normative interne: statele membre nu pot adopta msuri naionale care s fie contrare regulamentului sau s deroge de la acesta, cu excepia cazului cnd chiar regulamentul prevede aceast posibilitate. Este vorba de aplicarea n concret a principiului supremaiei dreptului comunitar, de care am amintit mai sus n cadrul acestui capitol. 3.3.3. Directiva. Act specific comunitar, directiva este obligatorie pentru statele membre n privina rezultatului ce trebuie atins, lsnd organelor statale alegerea mijloacelor i a formei de realizare efectiv. Directivele se emit n sistemul T.F.U.E. i sunt adresate numai statelor membre, prin urmare numai acestora le pot fi impuse obligaii; directiva poate fi normativ sau individual2. Obligativitatea directivei. Directiva fixeaz doar cadrul, pe care fiecare din statele membre trebuie s-l aplice prin mijloace naionale (legi, acte administrative), ntr-un anumit termen, expres prevzut n cadrul ei. Uneori ns, pentru a se asigura c directiva va fi implementat n conformitate cu interesul comunitar, instituiile comunitare aduc limitri libertii statelor de a alege forma sau mijlocul concret de implementare a directivei, stabilind direct anumite msuri de implementare obligatorii a fi luate. Alteori, este suficient stabilirea obiectivului de atins libera circulaie a persoanelor, de exemplu, pentru ca aciunea de executare s fie, ntr-un fel, orientat3. Metodele i formele de implementare a directivei trebuie alese ntotdeauna n aa fel nct s asigure efectiva implementare a directivei i funcionarea acesteia.
1 2

Decizia nr. 43/75, Drefrenne c/Sabena, apud C. Lefter, op. cit., pag. 40. O. Bibere, op. cit., pag. 165. 3 P. M. Defarges, op. cit, pag. 74. 88

Implementarea directivei nu echivaleaz cu receptarea dreptului comunitar n norme naionale, ci trebuie fcut distincie ntre directiv i msurile de executare a acesteia, numai ultimele fiind cuprinse n norme naionale. Aplicabilitatea direct a directivei constituie o problem discutabil, ce a stat n atenia doctrinei i jurisprudenei comunitare. Din tratat reiese, printr-o interpretare per a contrario, c doar regulamentul are aplicabilitate direct, nu i directiva. Curtea de Justiie a Uniunii Europene a consacrat ns, prin deciziile sale, concepia contrar, recunoscnd aplicabilitatea direct a directivelor: fiind texte obligatorii, particularii au dreptul s le invoce n faa jurisdiciei naionale sau comunitare. Intervenia Curii a fost determinat de ntrzierea cu care statele implementau directivele1. Condiiile necesare pentru ca directiva s aib efect direct sunt urmtoarele: a) coninutul directivei s fie precis formulat i necondiionat; b) invocarea directivei se poate face numai ca modalitate de sancionare a netranspunerii ei sau a transpunerii ei defectuoase n norme naionale de ctre statul membru. Cu toat hotrrea instanei judiciare comunitare de a trana problema, paradoxurile rmn: - dac statul aplic directiva prin norme naionale, aceste norme vor constitui obiectul aciunilor n justiie exercitate de particularii vtmai, pe cnd dac directiva nu este implementat sau este implementat defectuos, particularii se vor prevala de dispoziiile acesteia din urm; - conceptul de aplicabilitate direct a directivelor nu este compatibil cu existena aciunii n obligarea statelor la executarea lor2; - argumentul folosit pentru formularea poziiei jurisprudeniale este acela c aplicabilitea direct se manifest prin intermediul msurilor de aplicare, dar aparine directivei, nu acestora. Aplicabilitatea direct a directivelor, chiar i n condiiile impuse jurisprudenial de Curtea de Justiie, nu este complet, deoarece directivele ce sunt adresate statelor nu pot avea efect direct orizontal, adic nu pot fi invocate n raporturile dintre particulari, ci doar efect direct vertical, n relaia cu statul membru3. Concluzionnd, dac n cazul regulamentului efectul direct este uor de demonstrat, n cazul directivelor situaia trebuie analizat de la caz la caz. De asemenea, efectul direct vertical nu este nsoit ntotdeauna i de efectul direct orizontal. Ct despre cellalt aspect al aplicabilitii directe lipsa unei msuri de receptare intern este admis c directiva nu este receptat prin dispoziii legale sau reglementare interne, ci este doar aplicat prin astfel de mijloace. Aplicabilitatea imediat a directivelor comport aceleai discuii ca i aplicabilitatea direct a cestora, n partea referitorare la lipsa unor msuri de receptare a directivei n dreptul intern al statului membru, prin urmare nu mai revenim. Supremaia directivelor n faa dreptului naional a fost confirmat prin deciziile Curii Europene de Justiie, n sensul existenei unei obligaii pentru administraia i justiia statelor membre de a interpreta legislaia naional n conformitate cu dispoziiile directivelor, dup intrarea lor n vigoare.
C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 140; P. M. Defarges, op. cit, pag. 74. A se vedea, n acest sens, P. M. Defarges, op. cit., pag. 78. 3 Decizia Marshall, 1986 C. Lefter, op. cit., pag. 61; C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 151; O. Manolache, op. cit., pag. 135.
2 1

89

3.3.4. Decizia. Decizia este obligatorie n ntregul ei pentru toi destinatarii, indiferent dac acetia sunt state, persoane juridice sau persoane fizice1. Suntem n prezena unui act comunitar cu caracter individual, prin care instituiile Uniunii reglementeaz situaii concrete, determinate, i care se aplic unor subiecte, de asemenea, determinate. Prin decizie se pot impune obligaii, se pot autoriza aciuni, se poate refuza iniierea unei aciuni n justiia comunitar, sau se pot da explicaii referitor la o alt decizie. Decizia este obligatorie n ntregime, din acest punct de vedere asemnndu-se cu regulamentul, ns ndeprtndu-se de directiv. Decizia are aplicabilitate imediat i direct. Aceast trstur a deciziei se regsete n toate componentele sale: a) decizia se integreaz n dreptul intern din momentul adoptrii ei; b) fr a fi necesare msuri naionale de receptare; i c) are efect direct n persoana destinatarilor ei i a terilor care se pot prevala de ea. 3.3.5. Recomandrile i avizele. Recomandarea este un act comunitar cu caracter neobligatoriu, i este utilizat pentru a sugera anumite aciuni sau inaciuni statelor membre. Dei nu are efecte juridice, ea poate fi folosit de judectorul comunitar sau naional pentru interpretarea unor dispoziii din actele obligatorii, sau din legislaia naional. Avizul este o simpl opinie emis de instituia comunitar, pentru a-i face cunoscut punctul de vedere n legtur cu anumite aspecte concrete. Avizele pot fi emise din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice interesate, a statului membru sau a altor instituii comunitare, i nu produc efecte juridice. 3.3.6. Actele comunitare nenumite. Sunt considerate a fi surse ale dreptului comunitar i regulamentele de ordine interioar adoptate de instituiile comunitare, declaraiile interinstituionale prin care se precizeaz nelesul anumitor noiuni sau concepte folosite n actele comunitare (de exemplu, cheltuielile obligatorii), alte declaraii sau programe de aciune fr for juridic2. Sursele de acest fel nu pot interveni n domeniile rezervate prin tratate reglementrii prin acte comunitare, iar Curtea de Justiie are dreptul de a interpreta astfel de surse n aa fel nct s determine adevrata lor natur juridic, fiind inadmisibil disimularea unui act comunitar ntr-o declaraie sau rezoluie prezumat a fi fr efecte juridice. n aceast situaie, Curtea va considera declaraia sau rezoluia ca fiind de fapt acte comunitare, i se va declara competent s se pronune asupra legalitii lor.

1 2

W. Weidenfeld, W. Wessels, op. cit., pag. 238; J. Rideau, op. cit., pag. 156. C. Brice-Delajoux, J. P. Brouant, op. cit., pag. 124; J. Rideau, op. cit., pag. 159. 90

Bibliografie obligatorie: 1. Apostol Tofan, D., Instituii administrative europene, Bucureti: CH Beck, 2006. 2. Chiriac, L., Activitatea autoritilor administraiei publice, Cluj Napoca, Accent, 2001. 3. Cotea, F, Drept comunitar european, Bucureti: Editura Wolters Kluver, 2009. 4. Craig, P., de Burca, G, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden i doctrin, Ediia a IV-a, Bucureti: Editura Hamangiu, 2009. 5. Drganu, T., Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Cluj-Napoca: Editura Dacia, 1970. 6. Drganu, T., Actele de drept administrativ, Bucureti: Editura tiinific, 1959. 7. Petrescu, R.N., Drept administrativ, ediie actualizat, Cluj Napoca: Editura Accent, 2004. 8. Steiner J., Woods, L., EU Law, 10th Edition, Oxford: Oxford University Press, 2009. 9. Trilescu, A., Drept administrativ tratat elementar, Bucureti: Editura ALL BECK, 2002. 10. Vataman, D., Drept instituional al Uniunii Europene, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2010. Bibliografie opional: Barnard, C., The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms, 2nd edition, Oxford: Oxford University Press, 2007. Griller, S., Ziller, J., (editori), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, New York: Springer Wien, 2008. Sieberson,S.C., Dividing Lines between the European Union and Its Member States: The Impact of the Treaty of Lisbon, Hague: TMC Asser Press, 2008. Steiner J., Woods, L., EU Law, 10th Edition, Oxford: Oxford University Press, 2009. Van Lang, A., Gondouin, G., Inserguet-Brisset, V., Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Paris: Armand Collin, 1999. Ziller, J., Administration compares. Les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Paris: Edition Monchrestien, 1993.

1. 2. 3. 4. 5. 6.

91

Capitolul VII. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV1 Seciunea I. Consideraii introductive. Contenciosul administrativ i statul de drept 1. Instituia contenciosului administrativ element esenial i indispensabil al statului de drept. ntr-un stat ntemeiat pe ordinea de drept, instituia contenciosului administrativ reprezint forma democratic de reparare a nclcrilor svrite de ctre organele i autoritile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administrailor, sau, mai sintetic, forma juridic de aprare a particularilor persoane fizice sau juridice mpotriva abuzurilor administraiei publice2. Nu exist libertate i nici respect pentru persoana uman fr judector: oricine se consider lezat sau oprimat se poate adresa unei autoriti independente. n faa ei, va avea facultatea de a se explica i de a obine, dup o dezbatere contradictorie o sentin care se impune tuturor, n particular autoritii publice care l-a lezat prin atitudinea sa3. 2. Contenciosul administrativ. Noiune. Contenciosul administrativ reprezint, sintetic, ansamblul de reguli juridice privind soluionarea pe cale jurisdicional a litigiilor administrative4. Etimologic, noiunea deriv din latinescul contendo, contendere, care evoc ideea unei nfruntri prin lupt, n sens metaforic ns, adic ntre interese contrarii5. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 definete contenciosul administrativ ca activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul sa nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim (art. 2 alin. 1 lit.f). Putem aadar observa c definiia legal a contenciosului administrativ, formulat n concordan cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ6, este structurat pe mai multe paliere: a) este o activitate de soluionare a unui litigiu dintre o autoritate public i alte entiti publice sau private; b) activitatea este realizat de instane de contencios administrativ; c) conflictul juridic soluionat de instanele de contencios administrativ se poate nate fie din emiterea sau ncheierea unui act administrativ (1), fie din nesoluionarea n termenul legal a unei cereri (2), fie, n fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea (3).

Pentru acest suport de curs s-a avut n vedere legislatia de pn la data de 09.05.2008. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediie revzut i adugit, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, pag. 327. 3 Ltat et le citoyen, Club Jean Moulin, Edition Seuil, 1961, pag. 397. 4 Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Institutions administratives, 7e edition, Editions Dalloz, Paris, 1996, pag. 251. 5 Verginia Vedina, Introducere n dreptul contenciosului administrativ, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1999, pag. 21. 6 Pentru aceste definiii, a se vedea Gilles Darcy, Michel Paillet, Contentieux administratif, 3e edition, Editions Dalloz, Armand Colin, Paris, 2000, pag. 2; J.M. Auby, J.B. Auby, op. cit., pag. 251; T. Drganu, Introducere, op. cit., pag. 168; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 327; Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ romn i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992, pag. 79; Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universala Alcalay & Co., Bucureti, 1936, pag. 33; V. Vedina, op. cit, pag. 21.
2

92

3. Sediul materiei contenciosului administrativ n dreptul romn. Contenciosul administrativ romn i are sediul materiei n Constituie, n legea general a contenciosului administrativ, precum i n legi speciale. Astfel, art. 52 alin. 1 al Constituiei din 1991 revizuite n 2003, chiar dac nu folosete expres noiunea de contencios administrativ1, descrie esena acestei instituii juridice: persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim2, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. n alineatul 2 al aceluiai text constituional, se precizeaz c prin lege organic vor fi stabilite condiiile i limitele exercitrii acestui drept. Textului menionat i se adaug cel al art. 123 alin. 5, care consacr faza jurisdicionalizat a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autoritilor locale. Legea nr. 29/19903 reinterpretat n lumina Constituiei din 19914, a constituit pn recent sediul general de rang legal al materiei contenciosului administrativ. n urma criticilor exprimate de doctrin i de practicieni legate de faptul c, dei Constituia impunea adoptarea unei legi organice a contenciosului administrativ, aceasta s-a lsat ateptat mai mult de 12 ani, la sfritul anului 2004, a fost adoptat Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ5, prima lege organic a contenciosului administrativ romn6, i care constituie n prezent sediul materiei contenciosului administrativ, ca lege general7. Art. 31 al noii legi abrog n mod expres legea general a contenciosului administrativ nr. 29/1990, nu i legile speciale care conin soluii derogatorii sub aspectul competenei, termenelor, etc., de la legea general. 4. Tipuri de contencios administrativ. Pentru nceput, este util distingem ntre contenciosul administrativ obiectiv i cel subiectiv, primul fiind un proces contra actului administrativ, raportat la regulile (legi, alte acte normative) care-i guverneaz emiterea, pe cnd al doilea are n centrul su preocuparea fa de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fr a se preocupa de legalitatea obiectiv a actului administrativ. De asemenea, amintim faptul c doctrina francez face distincie ntre contenciosul n anulare, care d dreptul judectorului s anuleze actul atacat, i contenciosul de plin jurisdicie, care autorizeaz Consiliul de Stat s se substituie administraiei, decizia sa nlocuind actul administrativ anulat8. n doctrina romn interbelic, ns, dac noiunea contenciosului n anulare este identic, din punct de vedere al coninutului, cu cea folosit de doctrina francez, contenciosul de plin jurisdicie este caracterizat prin faptul c puterile judectorului sunt mai
Noiunea este folosit, ns, n art. 126 alin. 6 i n art. 73 alin. 3 lit. k din Constituie. Aceast prevedere a fost introdus la revizuirea din 2003. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 228 din 8 noiembrie 1990, cu modificrile ulterioare. 4 A se vedea, n acest sens, Decizia nr. 97/1997 a Curii constituionale, ce confirm nlocuirea termenului de autoritate administrativ cu cel de autoritate public. 5 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, modificat prin Legea nr. 262/2007, Rectificarea nr. 797/2007, Legea nr. 97/2008, Legea nr. 100/2008. 6 Este prima lege organic, deoarece Legea nr. 29/1990, fiind anterioar Constituiei din 1991, care a consacrat dihotomia legi organice legi ordinare, nu a putut fi considerat ca avnd o astfel de natur, ci doar ca fiind n vigoare, cu respectarea art. 154 alin. 1 din Constituie. 7 Pentru o prim analiz a legii, realizat chiar de iniiator, a se vedea Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ genez i explicaii, Editura Roata, 2004. Pentru o alt lucrare n acest domeniu, a se vedea Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, 2005. 8 Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, pag. 237.
2 1

93

largi, i decizia lui nu se limiteaz la anularea actului, ci poate ordona i alte msuri, cum ar fi recunoaterea unui drept subiectiv, restituiri, reintegrri, despgubiri i chiar eventual reformarea unui act administrativ cu alte cuvinte ne aflm n prezena unui contencios de plin jurisdicie cnd puterile judectorului sunt ct mai depline1. De asemenea, se apreciaz c n cazul contenciosului subiectiv suntem n prezena unui contencios de plin jurisdicie, iar contenciosul obiectiv este un contencios n anulare. Prima calificare, are, ntotdeauna n vedere obiectul constatrilor instanei, iar cea de-a doua decizia acesteia2. 5. Abordare metodologic. Condiii de admisibilitate i condiie de admitere a aciunii n contencios administrativ. n aces curs universitar, vom trata separat: a) condiiile de admisibilitate ale aciunii n contencios administrativ, adic acele condiii care sunt absolut necesare pentru exercitarea dreptului la aciune i fr de care pricina nu poate fi judecat pe fond (recursul administrativ prealabil, capacitatea i legitimarea procesual activ i pasiv, termene de intentare a aciunii, obiectul aciunii, competena, etc), i b) condiia de admitere pe fond a aciunii de contencios administrativ existena i vtmarea dreptului subiectiv, ceea ce determin ca actul s fie ilegal, iar refuzul s fie nejustificat3. n lipsa unei condiii de admisibilitate, aciunea va fi respins ca indamisibil sau competena va fi declinat unei alte instane, pe cnd n cazul n care actul este legal sau refuzul justificat, aciunea va fi respins ca nefondat. n momentul introducerii aciunii de contencios administrativ, reclamantul afirm doar existena unui drept subiectiv sau interes legitim i vtmarea sa prin actul atacat, urmnd ca efectiv existena dreptului sau a interesului i legtura de cauzalitate ntre actul administrativ i vtmare s fie dovedite cu prilejul judecrii pe fond a litigiului.

C. G. Rarincescu, op. cit., pag. 37. Ibidem, pag. 40. 3 Aceast dihotomie nu este nou, ea fiind promovat de prof. I. Iovna - Drept administrativ, vol. II, Editura Servo Sat, 1997, pag. 142; autorul mparte condiiile controlului direct asupra actelor administrative n condiii de admisibilitate (procedura prealabil, calitatea procesual, etc.), care determin respingerea aciunii ca inadmisibil, fr ca instana s ntre pe fondul cauzei, i condiii de admitere pe fond a aciunii (ilegalitatea actului, caracterul nejustificat al refuzului, respectiv vtmarea dreptului subiectiv), care determin respingerea aciunii ca nefondat (nentemeiat).
2

94

Seciunea a II-a. Condiii de admisibilitate ale aciunii n contencios administrativ II.1. Legitimarea procesual activ n contenciosul administrativ 1. Aciunea persoanei fizice sau juridice. Legea precizeaz pentru nceput, fcnd aplicarea art. 52 din Constituia republicat n 2003, faptul corice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat, i c se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. 1.1. Termenul persoan vtmat este definit ca desemnnd orice persoan titular a unui drept ori a unui interes legitim, vtmat de o autoritate public printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. Sunt asimilate persoanei vatamate i grupul de persoane fizice, fr personalitate juridic, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum i organismele sociale care invoca vtmarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor i intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. n definiia legal dat noiunii de persoan vtmat n art. 2 alin. 1 lit.a se pot identifica trei pri distincte: a) persoana vtmat este n primul rnd o persoan fizic sau juridic titular a unui drept (subiectiv), definit n alt seciune ca fiind orice drept prevzut de Constituie, de lege sau de alt act normativ, cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. Persoanele fizice sau juridice pot fi vtmate n depturile lor i prin efectul tcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art. 2 alin. 2). Persoanele fizice sau juridice trebuie s aib capacitate juridic i procesual. Persoanele fizice pot aciona n contencios administrativ chiar dac nu au cetenia romn, deoarece legea nu face nici o precizare n acest sens1. b) n al doilea rnd, sunt asociate persoanelor vtmate i grupurile de persoane fizice. Intenia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de aciune colectiv, ntemeiat pe comunitatea de drepturi i interese vtmate, exercitat n comun de mai multe persoane fizice. Dou observaii se impun n legtur cu acest text2: textul legal este neconstituional n raport cu art. 52 din legea fundamental, care se refer exclusiv la persoane (1), iar dac l interpretm n sensul c aciunile sunt introduse separat de persoanele fizice, el dubleaz, n mod inutil, dispoziiile art. 47 C. pr. civ. mai multe persoane pot fi mpreun reclamante sau prte dac obiectul pricinii este un drept sau o obligaiune comun ori dac drepturile sau obligaiile lor au aceeai cauz (2). Formarea unui grup de persoane fizice n vederea introducerii aciunii are, prin umare, importan doar organizatoric, informal, fr a avea consecine juridice n plan procesual.

A se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 2632/2000, decizia nr. 1800/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, pag. 592, 752. 2 Pentru alte critici ale textului, din perspectiv practic, a se vedea T. Drganu, art. cit., Revista de drept public nr. 3/2004, pag. 60. 95

 n aceast ordine de idei, i persoanele juridice pot introduce aciune separat, urmnd a fi apoi obligate prin decizia judectorului s-i desemneze un mandatar. Din aceast perspectiv, nu vedem raiunea omiterii persoanelor juridice din textul legal comentat, i nici preferina artat fa de persoanele fizice. 1.2. Conform legii, sunt asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea prin actul administrativ atacat a unui interes legitim public, fie a drepturilor i intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. n primul rnd, din analiza textului rezult c suntem n prezena unei aciuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizeaz anularea actului administrativ, n temeiul interesului public. Aciunea este asimilat n ceea ce privete celelalte aspecte n totalitate aciunii persoanei fizice sau juridice vtmate n drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleai, la fel procedura prealabil administrativ. Considerm, ns, c anumite elemente ale aciunii persoanelor fizice sau juridice vtmate nu au aplicabilitate aici: este vorba n primul rnd de posibilitatea de a cere despgubiri (despgubirile pot fi cerute numai n cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturi i liberti private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecat. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie s fie una obiectiv, afectnd legalitatea obiectiv, i nu una subiectiv, ntemeiat pe vtmarea unui drept subiectiv al organismului social. Ct privete noiunea de organisme sociale interesate, ea este definit n art. 2 alin. 1 lit.s) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative. 1.3. Legea prevede expres1 posibilitatea terului fa de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dac nu i se adreseaz direct. Considerm textul superfluu, aceast posibilitate reieind clar att din art. 1 alin. 1: orice persoan care se consider vtmat [] se poate adresa [], ct i din ansamblul reglementrii contenciosului administrativ, fiind recunoscut de asemenea i de practica judiciar nc din perioada de aplicare a Legii nr. 29/1990. Oarecum util era doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru teri de la luarea la cunotin a actului administrativ (art. 7 alin. 3). Condiionarea referitoare la interdicia lurii la cunotin nu mai trziu de 6 luni de la emiterea actului, prevzut la art. 7 alin. 7, a fost declarat neconstituional, prin urmare luarea la cunotin poate avea loc oricnd2. 1.4. Tot n beneficiul persoanei fizice, legea reglementeaz pentru prima dat n dreptul nostru i o aciune intentat de instituia Avocatului poporului. Astfel, dac Avocatul
Art. 1 alin. 2: se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. 2 Prin Decizia Curii Constituionale nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicat n Monitorul Oficial nr. 707 din 19 octombrie 2007 a fost admis excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor, art. 7 alin. (7) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, constatndu-se c textul de lege este neconstituional n msura n care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplic plngerii prealabile formulate de persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept dect destinatarul actului. Prin Rectificarea nr. 797 din 27 septembrie 2007, publicat n Monitorul Oficial nr. 751 din 6 noiembrie 2007, la pct. 2 din dispozitiv se elimin sintagma dect destinatarul actului. n consecin, textul de lege (art. 7 alin. 7) este neconstituional n msura n care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplic plngerii prealabile formulate de persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. 96
1

Poporului, n urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, apreciaz c ilegalitatea actului sau refuzul autoritii administrative de a-i realiza atribuiile legale nu poate fi nlturat dect prin justiie, poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiionarul dobndete de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceasta calitate. Dac petiionarul nu i nsuete aciunea formulat de Avocatul Poporului la primul termen de judecat, instana de contencios administrativ anuleaza cererea (art. 1, alin. 3). Pe parcursul procesului de adoptare a legii, Avocatul poporului n funcie, dar i Guvernul, n punctele lor de vedere au criticat iniiativa din proiect, considernd c instituia n cauz nu se poate substitui cetenilor n exercitarea drepturilor lor procesuale, nu poate prelua interesele cetenilor; acest lucru ar fi mpotriva spiritului instituiei, ale crei origini se afl n instituia Ombudsman-ului nordic i european, care abordeaz n activitatea sa o etic necontencioas de soluionare a petiiilor utiliznd n acest sens procedura medierii i fr a declana un proces1. Curtea constituional a declarat ns prin Decizia nr. 507/2004 textul ca fiind constituional2. Soluia intentrii aciunii de ctre Avocatul poporului este extrem de criticabil, indiferent din ce perspectiv privim: - dac, n urma anchetei efectuate de Avocatul poporului, petiionarul este determinat s se judece cu administraia, el ar putea intenta aciunea singur, fr ca pornirea procesului de ctre Avocatul poporului s se justifice de altfel, suntem convini c aceasta va fi i conduita practic adoptat de instituie n aplicarea legii, adic ndrumarea petiionarului ctre justiie printr-o aciune n nume propriu. - dac, dimpotriv, petiionarul nu este hotrt s se judece cu administraia, introducerea lui oarecum forat n proces, de ctre Avocatul poporului, nu-i are rostul, ntruct oricum continuarea procesului depinde de petiionar, care poate i renuna la litigiu. - Avocatul poporului devine, n condiiile legii, un adevrat avocat pledant, cel puin pn la momentul prelurii aciunii de ctre persoana fizic, ori nu aceasta este menirea instituiei, care trebuie s rmn echidistant fa de prile litigiului. Petiionarul devine reclamant din momentul n care este introdus aciunea, (de drept art. 1 alin. 3 teza a doua), prin urmare el va fi citat n cauz n aceast calitate, prelund procesul. Avocatul poporului nu mai poate interveni dup acest moment n nici un fel n proces, concluzie ce reiese i din formularea art. 28 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 conform cruia aciunile introduse de persoanele de drept public i de orice autoritate public, n aprarea unui interes public, precum i cele introduse mpotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu excepia situaiei n care sunt formulate i pentru aprarea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat. Se ridic ntrebarea cine achit taxa de timbru pentru aciunea n contencios administrativ, petiionarul sau Avocatul poporului? Deoarece este vorba de o tax de timbru judiciar (3,7 lei3), ea trebuie pltit anticipat (adic odat cu introducerea cererii de chemare n judecat). Soluia este aceea a plii taxei de timbru de ctre petiionar, la prima zi de nfiare la care a fost citat n calitate de reclamant. Refuzul su de a achita taxa reprezint i o desistare, renunare la proces, posibil, spre deosebire de desistarea Avocatului poporului, interzis expres prin art. 28 alin. 2. din lege.
A se vedea pentru aceste puncte de vedere A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ genez i explicaii, Roata, 2004, pag. 48-55. 2 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. 3 Art. 17 din lege coroborat cu Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 173 din 29 iulie 1997, cu modificrile i completrile ulterioare. 97
1

Avocatul poporului nu este obligat s efectueze procedura prealabil (art. 7 alin. 5). n acest context, legitimarea procesual activ special a Avocatului poporului pune ntr-un con de umbr dispoziiile legale care condiioneaz aciunea direct n contencios administrativ de ndeplinirea unor formaliti, cum ar fi termenul de introducere i procedura prealabil. Astfel, persoana fizic care nu efectueaz procedura prealabil sau care pierde termenul de sesizare direct a instanei de contencios administrativ (6 luni de la comunicarea actului), se poate adresa Avocatului poporului, pentru care termenul de sesizare a instanei (tot de 6 luni) curge de la data la care a cunoscut existena actului nelegal (art. 11 alin. 3), adic din momentul sesizrii de ctre petiionar. Prin urmare, din pcate, lipsa de diligen a persoanei fizice poate fi acoperit prin apelarea la sprijinul procesual al Avocatului poporului, efectul fiind renvierea termenelor de contestare; nu credem c acesta este spiritul reglementrii, ns nimic nu mpiedic practic o astfel de conduit. Bineneles c Avocatul poporului nu este obligat s exercite aciunea. 1.5. n aceeai manier, legea reglementeaz n numele i pe seama persoanei fizice sau juridice i o aciune de contencios administrativ subiectiv a Ministerului public. Astfel, Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate, cu acordul prealabil al acestora. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Este o aciune asemntoare celei puse la dispoziia Avocatului poporului, cu deosebirea c Avocatul poporului poate aciona numai n numele persoanelor fizice, nu i juridice. Obiectul cererii l constituie un act administrativ emis cu exces de putere de o autoritate public, nu i refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri sau tcerea administrativ, prin urmare: - actul este ilegal din punct de vedere subiectiv, deoarece dreptul de apreciere al autoritii publice, conferit de o anumit lege sau care decurge din tcerea legii, a fost exercitat cu nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege, adic cu exces de putere1, astfel cum este definit de lege. - actul atacat poate fi emis nu numai de autoritile administrative, ci de orice autoritate public, adic de orice organ de stat sau al unitilor administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public, precum i de persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, persoane asimilate, n sensul legii, autoritilor publice (art. 2 alin. 1 lit.b). Din analiza dispoziiilor legale, putem trage concluzia c Ministerul public devine aprtorul drepturilor i libertilor persoanelor fizice i juridice n faa abuzurilor administraiei publice. n consecin, aciunea de contencios administrativ subiectiv exercitat de Ministerul public ridic acelai tip de probleme ca i aciunea Avocatului poporului. 2. Aciunea de contencios administrativ obiectiv a Ministerului public. Ministerul public are menirea de a reprezenta, n activitatea judiciar, interesele generale ale societii i de a

A se vedea art. 2 alin. 1 lit.m). din lege, unde este definit excesul de putere. 98

apra ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor1. Cnd Ministerul Public apreciaz c prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente. Instana, din oficiu sau la cerere, poate introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic interesate. n temeiul existenei unui interes legitim public, definit de lege ca fiind interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice2, Ministerul public are aadar posibilitatea de a intenta o aciune de contencios administrativ obiectiv. Acesta vizeaz doar actele administrative normative, nu i cele individuale, i, fiind un contencios obiectiv, urmrete doar anularea actului, nu i despgubiri. Spre deosebire de aciunea de contencios administrativ subiectiv, care poate fi intentat dup ce, n exercitarea atribuiilor proprii, Ministerul public apreciaz c nclcarea drepturilor persoanelor se datoreaz unui act administrativ, n cazul aciunii de contencios administrativ obiectiv legea nu mai condiioneaz intentarea aciunii de concluziile reieite din activitatea de urmrire penal, n consecin Ministerul public poate aciona fie din oficiu, n urma exercitrii competenelor legale, fie la cererea unor persoane fizice sau juridice. Obiectul aciunii l constituie anularea actului administrativ normativ, fiind exclus posibilitatea de a solicita despgubiri sau emiterea unui alt act administrativ. Justificarea acestei soluii rezid n faptul c Ministerul public acioneaz ca aprtor al legalitii obiective, al bunei funcionri a administraiei publice, i nu n vederea aprrii unui drept subiectiv, propriu. O dispoziie special, pe care o regsim doar n cazul aciunii de contencios administrativ obiectiv a Ministerului public, prevede c instana, din oficiu sau la cerere, poate introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic interesate (art. 1 alin. 9). De asemenea, Ministerul public poate cere instanei, acionnd la cerere sau din oficiu, n temeiul art. 14 alin. 3 din lege, suspendarea actului administrativ normativ, ns numai n prezena unor anumite condiii, i anume ca interesul public pretins a fi aprat s fie unul major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ. Instana va rezolva cererea de urgen i cu precadere, cu citarea prilor (art. 14 alin. 2). Observm c interesul public major vizeaz servicii publice naionale, nu i locale, soluie inexplicabil i criticabil, deoarece acestea din urm sunt cele mai afectate de deciziile luate de ctre guvernani la nivel central. Astfel, este binecunoscut situaia administraiilor locale obligate s preia anumite servicii publice teritoriale aflate anterior n competena administraiei centrale, fr s li se asigure i sursele de finanare corespunztoare, aa cum prevede legea i conveniile internaionale la care ara noastr este parte. n aceast situaie, cererea Ministerului public ar fi binevenit, dei exist ntotdeauna posibilitatea ca autoritile locale s acioneze ele nsele, n numele colectivitilor locale pe care le reprezint. De asemenea, se pot ivi situaii n care funcionarea serviciilor publice naionale s fie afectate prin acte normative emise la nivel local sau judeean. 3. Aciunea persoanelor de drept public. n condiiile legii, aciuni n contencios administrativ pot fi introduse de prefect, de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i

Art. 131 din Constituie i art. 4 alin. 1 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciar, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 576 din 29 iunie 2004, modificat de Ordonana de urgen nr. 124/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1.168 din 9 decembrie 2004. 2 Art. 2 alin. 1 lit.r din lege. 99

de orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept (1) sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim (2). n teza a doua (2), textul se refer la legitimarea procesual activ a persoanelor juridice de drept public, legitimare care observm c putea fi dedus foarte uor i din formularea general a art. 1 alin. 1, referitoare la persoane, deoarece persoanele pot fi fizice sau juridice, de drept privat sau de drept public. Prin urmare, nu era strict necesar aceast precizare, cum c i persoanele de drept public pot intenta aciuni de contencios administrativ subiectiv. Suntem n prezena unui contencios subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturile persoanelor juridice de drept public (1), respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezult din formularea impersonal s-a vtmat un interes legitim din finalul textului, ce poate fi interpretat n sensul c se refer i la interesul legitim public (2). Persoanele de drept public sunt Statul romn, reprezentat prin Ministerul finanelor, Guvern (Cancelaria Primului Ministru este cea care are personalitate juridic), ministerele1, judeul, oraul i comuna2, precum i alte entiti declarate ca atare prin legi sau hotrri de Guvern (Fondul romn de Dezvoltare Social3, Agenia Naional a Funcionarilor Publici4, etc.). 4. Aciunea Prefectului i Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Tutela administrativ. Legea nr. 554/2004 reglementeaz un aspect care aparine, ca domeniu de reglementare special Legii administraiei locale i Statutului funcionarilor publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, n termenele prevzute n lege, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale, i de posibilitatea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici de a ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. n ambele cazuri, pn la soluionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept. Tutela administrativ este o noiune consacrat a doctrinei dreptului administrativ, desemnnd un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are dou forme: prima, mai dur, d dreptul autoritii de tutel (reprezentanta puterii centrale) s anuleze, s aprobe, s autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ5. Pn n 2004, cea mai cunoscut form de tutel administrativ din legislaia noastr era cea jurisdicionalizat, exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale6. n prezent, avem dou astfel de autoriti publice, nsrcinate cu tutela administrativ: a) prefectul, care este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru autoritile administraiei publice locale. n aceast calitate, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, dispoziiile primarului, hotrrile consiliului local, dispoziiile
A se vedea, spre exemplu, Hotrrea Guvernului nr. 83/2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 132 din 11 februarie 2005, sau Hotrrea Guvernului nr. 8/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 15 din 10 ianuarie 2001. 2 Art. 19 din Legea nr. 215/2001 i art. 87 C. pr. civ. 3 Art. 1 din Legea nr. 129/1998, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 483 din 8 iunie 2005. 4 A se vedea art. 19 din Legea nr. 188/1999. 5 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op. cit., pag. 282. 6 Am afirmat c este cea mai cunoscut, deoarece exist i alte forme de tutel administrativ, cum ar fi cea exercitat de Ministerul Afacerilor Externe, n temeiul art. 14 din Legea nr. 215/2001 a se vedea D. C. Drago, Principalele nouti ale Legii nr. 215/2001 a administraiei publice locale, n Dreptul nr. 10/2001, pag. 15. 100
1

preedintelui consiliului judeean i hotrrile consiliului judeean. Prefectul exercit aciunea n contencios administrativ ca reprezentant al statului, n temeiul textelor constituionale art. 123 alin. 5 din Constituie (prefectul poate ataca, n fata instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept), ale Legii nr. 340/2004 privind instituia prefectului1, ca lege special, i ale legii contenciosului administrativ, ca lege general, prin urmare are legitimare procesual activ conferit prin aceste reglementri2. Termenul de contestare este diferit, n funcie de tipul actului administrativ: (1) actele administrative individuale pot fi atacate n termenul de 6 luni prevzut de art. 11 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, n temeiul art. 11 alin. 2, pentru motive temeinice. Aciunea se formuleaz n termenul prevazut la art. 11 alin. (1), care ncepe s curg de la momentul comunicrii actului ctre prefect art. 3. alin. 1. (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art. 11 alin. 4 din Legea contenciosului administrativ. Obiectul controlului de tutel administrativ exercitat de prefect este actul administrativ, ns i faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral tcerea administrativ i refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. Astfel, prefectul, acionnd n temeiul dreptului i interesului legitim public conferit prin art. 3 alin. 1din Legea nr. 554/2004, are posibilitatea, atunci cnd constat c inaciunea unei autoriti publice este contrar interesului public, s solicite acesteia, printr-o petiie, ndeplinirea atribuiilor legale, iar n cazul tcerii sau a refuzului, poate duce conflictul n faa instanei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea public la realizarea atribuiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuz s nainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuz s ia act de ncetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri dect incompatibilitatea. Inaciunea poate fi sancionat ns numai atunci cnd ea are legtur cu o atribuie de putere legat a autoritii publice, nu i atunci cnd ea vizeaz atribuii exercitate cu putere discreionar, deoarece instituia de control nu se poate substitui celei controlate. Obiectul cererii de chemare n judecat introdus de prefect poate fi doar anularea n tot sau n parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despgubiri, deoarece aceast posibilitate este conferit prin Legea nr. 554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice. Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii aciunii i pn la soluionarea cauzei, soluie menit a mpiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcionri a administraiei publice locale3. Din pcate, aceast prevedere este folosit deseori de prefect, organ politic, pentru icanarea autoritilor locale conduse de demnitari de alt orientare politic, prin urmare considerm c i prefectul ar trebui s aib obligaia de a justifica, n faa instanei, necesitataea suspendrii actului atacat. Legea nr. 340/2004 prevedea c n exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004. n acest sens, a se vedea i V. Vedina, op. cit., pag. 113. Prefectul nu are doar facultatea, ci obligaia de a ataca actele ilegale ale autoritilor locale Ioan Romoan, Controlul legalitii exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale, n Dreptul nr. 1/1994, pag. 80; remarcm c obligaia este, ns, fr sanciune juridic. 3 n sensul c n acest caz actul nu este suspendat, ci nu a intrat nc n vigoare, a se vedea V. I. Priscaru, op. cit., pag. 104.
2 1

101

consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Practica administrativ a demonstrat c, prin utilizarea acestei atenionri a autoritii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea public fiind mai interesat s-i revoce actul dect s-i fie anulat de ctre instan; pe de alt parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizat de emitent (mai ales n localitile rurale, care duc lips de personal competent), iar, prin cererea de reanalizare, acestuia i se ofer posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bun credin. Din datele statistice1, reiese cu eviden importana procedurii prealabile administrative i eficiena ei n cadrul controlului exercitat de prefect, atunci cnd autoritile locale sunt de bun credin. n majoritatea cazurilor, se observ o rat de succes de peste 85%, ceea ce dovedete eficiena maxim a procedurii prealabile. Din pcate, dup modificrile din 2007, n ciuda opiniilor doctrinare care susineau aceast procedur prealabil, ea a fost exclus prin abrogarea expres a dispoziiilor din Legea nr. 340/2004. Pentru admiterea aciunii, prefectul va trebui s fac dovada i a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituii, statul romn) nu are interes, spre exemplu, n anularea unui act administrativ care i-a epuizat deja efectele juridice n mod definitiv i complet o autorizaie de demolare, de pild. Aciunea prefectului este scutit de taxa de timbru, i se judec de urgen i cu precdere, termenele de judecat neputnd depi 10 zile. b) Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n temeiul art. 3 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru toate autoritile publice, centrale i locale, ns numai ntr-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcie public. Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii administrative, art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agenia va putea contesta actele administrative de numire n funcie emise cu nclcarea legii, dar i refuzul autoritilor publice de a-i ndeplini obligaiile derivate din legislaia funciei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcie vacant, sau de a asigura evaluarea anual a funcionarilor publici. n doctrin s-a apreciat, pe bun dreptate, c Agenia este obligat s cerceteze toate sesizrile privind nclcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funiei publice, nu se poate limita la constatrile fcute cu ocazia activitii de control efectuate din proprie iniiativ2. Nici n acest caz procedura prealabil prevzut de art. 7 alin. 1 nu este obligatorie (art. 7 alin. 5), soluie criticabil atta vreme ct nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de atenionare a organului emitent3, care astfel nu are obligaia de a ncerca medierea, i de a pune capt litigiului n faza administrativ, mai puin costisitoare dect cea judiciar. Agenia Naional
A se vedea, pentru aceste date, D.C. Drago, Legea contenciosului administrativ, op. cit., 2005. V. Vedina, Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici, cu modificrile ulterioare, republicat, comentat, ediia a III-a, Editura Lumina Lex, 2004, pag. 62; Rodica Narcisa Petrescu, Implicaii teoretice i practice ale controlului Ageniei Naionale funcionarilor Publici, conform art. 20 alin. 3-5 din Legea nr. 188/1999, republicat, n Revista de drept public, nr. 3/2004, pag. 110. 3 Pentru o propunere de lege ferenda n sensul instituirii unei proceduri prealabile speciale i pentru Agenie, a se vedea R. N. Petrescu, art .cit, pag. 112.
2 1

102

a Funcionarilor Publici are ns posibilitatea de a efectua procedura prealabil, deoarece textul nu i interzice acest lucru; singura diferen este c efectuarea recursului administrativ nu prorog termenul de sesizare a instanei de contencios administrativ. Agenia Naional a Funcionarilor Publici va fi nevoit s achite taxa de timbru, deoarece nu este scutit prin lege special ca n cazul prefectului, consideraiile critice de mai sus fiind reiterabile aici. Actul atacat (nu i refuzul1) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt i aici diferite, n funcie de tipul actului contestat: (1) n cazul actelor individuale, 6 luni (art. 11 alin. 1) de la momentul comunicrii actului, data lurii la cunotina, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz. (art. 11 alin. 2) deoarece Agenia Naional a Funcionarilor Publici este o autoritate public direct interesat de actele administrative emise de autoritile locale n domeniul funciei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Ageniei de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale, n termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligaie ce rezult din art. 85 alin. 1 lit.h din Legea nr. 215/2001. (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art. 11 alin. 4. Este cazul, spre exemplu, al hotrrilor de Guvern adoptate cu nclcarea dispoziiilor legale din domeniul funciei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situaia juridic a funcionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale. Att n cazul aciunii prefectului, ct i a celei exercitate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizat de ctre instana de contencios administrativ n mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradiionala distincie ntre contenciosul obiectiv i cel subiectiv. Astfel, Contenciosul obiectiv are la baz noiunea de drept obiectiv, neleas ca o regul, un comandament de drept2, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective3. Cu alte cuvinte, n timp ce contenciosul subiectiv are n centrul su grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de aprare a acestor drepturi n faa abuzurilor administraiei, contenciosul obiectiv evoc necesitatea respectrii, n activitatea administraiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate cmpului semantic al sintagmei drept obiectiv. Instana va constata care este starea de legalitate, aa cum ea rezult din acte normative, i dac aceast stare de legalitate a fost vtmat printr-un act al unei autoriti a administraiei publice locale.

Ibidem, pag. 111. Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului. Drept raional, izvoare i drept pozitiv, Editura ALL-BECK, 1999, pag. 280. 3 Eugen Popa, Discuii n legtur cu intervenia n interes propriu n cazul contenciosului administrativ, Dreptul nr. 1/1995, pag. 70, nota 2.
2

103

II.2. Legitimarea procesual pasiv n contencios administrativ condiie de admisibilitate a aciunii 1. Conceptul de autoritate public1. Noiunea de autoritate public este prefigurat parial de Constituie, chiar dac nu ntr-un mod unitar; astfel, titlul III cuprinde autoritile publice din clasicele puteri ale statului, n timp ce alte articole din legea fundamental desemneaz i ele autoriti publice, cum ar fi Avocatul poporului, Curtea Constituional, Curtea de Conturi. n sensul legii contenciosului administrativ ns, pentru a putea fi considerat o autoritate public, o anumit entitate trebuie s ntruneasc trei caracteristici: a) s fie organ de stat sau al unitilor administrativ teritoriale; calitatea de organ2 de stat sau al unitilor administrativ teritoriale este conferit prin lege, dei legislaia romn nu folosete ntotdeauna aceast noiune, ci una echivalent, de autoritate de exemplu, art. 18 din Legea nr. 215/2001: Comunele, oraele i judeele sunt uniti administrativ-teritoriale n care se exercit autonomia local i n care se organizeaz i funcioneaz autoriti ale administraiei publice locale (s.n. D.C.D) i art. 21 din aceeai lege: autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale, comunale i oreneti, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive. b) s acioneze n regim de putere public; puterea public este conferit i ea prin lege (n sens larg) astfel, rmnnd n sfera legii administraiei publice locale, dup ce art. 3 alin. 1 definete autonomia local ca fiind dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii, precizeaz n alin. 2 c acest drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene (), precizare care are de fapt semnificaia conferirii de putere public acestor autoriti locale. c) aciunea ei s aib ca scop satisfacerea unui interes legitim public, n condiiile n care interesul public este definit de lege ca fiind interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritilor publice (art. 2 lit. l). Legea contenciosului administrativ asimileaz autoritilor publice persoanele juridice private care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau care sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public. Este vorba de organisme profesionale (Barourile de avocai) sau organisme private (asociaii, fundaii)3; putem aduga aici societile cooperative (Legea nr. 1/20054), i chiar societile comerciale (Legea nr. 30/19915). n conformitate cu Ordonana Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii6, prin utilitate public se nelege orice activitate care vizeaz atingerea unor scopuri benefice n domenii de interes public general i/sau comunitar (art. 381), iar procedura de obinere a statutului de utilitate public am prezentat-o n primul capitol al cursului.
Pentru dezvoltri cu privire la a ceast tem, a se vedea D.C.Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2005, comentariul art. 2. 2 Pentru disputa doctrinar legat de opiunea legiuitorului constituant pentru noiunea de organ, a se vedea Ion Deleanu, Revizuirea Constituiei, n Dreptul nr. 12/2003, pag. 5-36; A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 282. 3 A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 283. 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 172 din 28 februarie 2005. 5 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1.066 din 17 noiembrie 2004. 6 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificrile i completrile aduse de Ordonana nr. 37 din 30 ianuarie 2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 62 din 1 februarie 2003. 104
1

 Distincia ntre utilitate public, autoritate public, persoan juridic de drept public. Noiuni apropiate n aparen i adesea confundate n practic, cele trei se deosebesc fundamental: a) utilitatea public este un atribut recunoscut persoanelor juridice de drept privat organizate sub form de fundaii sau asociaii, iar efectul obinerii acestui statut l-am explicat mai sus (drepturi i obligaii n raporturile cu administraia public i cu cetenii). Asociaia sau fundaia de utilitate public poate emite acte administrative, caz n care legalitatea loc poate fi contestat pe calea contenciosului administrativ, sau poate refuza rezolvarea unei cereri adresate de un particular (persoan fizic sau juridic), referitoare la activitatea proprie sau la drepturile particularilor opozabile asociaiei sau fundaiei (aa numitele drepturi publice, despre care vom vorbi n alt loc), caz n care, din nou, calea contenciosului administrativ este deschis. b) autoritatea public este acel organ de stat sau local nzestrat cu putere public pentru a satisface un interes public; deosebirea fa de asociaia sau fundaia de utilitate public este dat de faptul c autoritatea public este organul unei persoane juridice de drept public, pe cnd asociaia sau fundaia rmn persoane private. Pe de alt parte, fundaia sau asociaia au personalitate juridic, pe cnd autoritile publice nu toate au personalitate juridic (de exemplu, consiliul local, primarul, consiliul judeean, ministrul) c) persoanele juridice de drept public sunt astfel calificate doar prin lege (de pild, comuna, oraul, judeul, ministerul, alte autoriti centrale expres calificate ca atare), i se deosebesc de asociaiile sau fundaiile de utilitate public prin forma de finanare (majoritar public, respectiv majoritar privat), prin natura juridic a proprietii (majoritar public, respectiv exclusiv privat), precum i prin natura atribuiilor (n principal de putere public, respectiv doar excepional de putere public). Prin urmare, pentru ca o persoan de drept privat s devin persoan juridic de drept public nu este suficient s primeasc atribuii de putere public, ci trebuie s aib i proprietate public, finanare public i s i se aplice legislaia finanelor publice, iar toate acestea s fie realizate prin lege. Ct privete relaia dintre persoana de drept public i autoritatea public, ea este asemntoare relaiei dintre persoana juridic de drept privat i organele sale de conducere: astfel, spre exemplu, primarul este autoritatea public care reprezint persoana juridic de drept public comuna sau oraul, n relaiile cu alte persoane i prin intermediul creia se pune n aplicare principiul autonomiei locale. La fel, o instituie public termen folosit adeseori pentru a desemna autoritile publice cum ar fi o Cas de Cultur Municipal, este tot un organ al persoanei juridice de drept public municipiul. n concluzia celor de mai sus, autoritile publice vor avea, n principiu, calitate de prt n litigiile de contencios administrativ, ele fiind emitentele actelor administrative ilegale, ns numai alturi de persoana de drept public atunci cnd se solicit i despgubiri; lor li se altur, ca urmare a asimilrii situaiilor juridice, asociaiile i fundaiile de utilitate public, precum i alte persoane juridice private care presteaz servicii publice. Calitatea de reclamant, ns, l vor avea persoanele juridice private n temeiul art. 1 alin. 1 al legii contenciosului administrativ, atunci cnd le sunt vtmate drepturile sau interesele lor private, iar persoanele juridice de drept public, n temeiul art. 1 alin. 8 teza final, cnd le sunt vtmate drepturile (1) sau cnd este vtmat interesul public (2). Autoritile publice vor putea prin urmare aciona ca reclamante n contencios administrativ doar n numele persoanei juridice de drept public pe care o reprezint, cum este cazul primarului care poate introduce aciune n aceast calitate doar n numele comunei sau oraului.
105

II.3. Condiia ca obiectul aciunii s l constituie ilegalitatea unui act administrativ sau a formelor asimilate acestuia 1. Definiia legal a actului administrativ este realizat n lege1 n conformitate cu constantele doctrinei administrative referitor la aceast instituie juridic2, desprinzndu-se cteva elemente definitorii: a) este un act unilateral, adic este expresia manifestrii de voin a unui singur subiect al raportului juridic, cel nzestrat cu putere public. b) este emis de autoritile publice prin urmare nu de persoanele juridice de drept public, ci de organele acestora. Aici este aplicabil asimilarea din art. 2 alin. 1 lit. b, referitoare la persoanele juridice private de utilitate public sau care presteaz servicii publice. c) scopul emiterii actului administrativ este executarea sau organizarea executrii legii. d) este un act juridic, deoarece d natere, modific sau stinge raporturi juridice; natura raporturilor juridice este una de drept public sau administrativ, caracterizate prin faptul c prile raportului sunt, pe de o parte, administraia public (cu extensiunile ei persoane private asociate activitii administrative), i, pe de alt parte, persoanele fizice, juridice, sau tot administraia public prin organele sale. e) simplele adeverine prin care autoritatea public atest existena sau inexitena unui fapt nu sunt acte administrative; la fel, comunicri interne, propuneri, referate, etc., ce sunt menite s pregteasc emiterea actului administrativ. Acelai caracter l are adresa emis de Direcia General a Vmilor prin care se exprim un punct de vedere n legtur cu prevederile unei ordonane de urgen3, sau de Ministerul Finanelor referitoare la nelesul unor dispoziii legale4, adresa prin care se calific activitatea reclamantei ca prestatoare de servicii (aceasta fiind un simplu punct de vedere a Ministerului Finanelor, exprimat n urma cererii adresate de reclamant, nu o calificare obligatorie)5, adresa Casei de Asigurri de Sntate a Avocailor prin care se comunic modul de calcul al pensiei6. Hotrrea de Guvern prin care se iniiaz nfiinarea unei universiti nu este un act final al administraiei, susceptibil de a vtma drepturi recunoscute prin lege, ci doar act preparator al deciziei finale de nfiinare efectiv a universitii n cauz7. La fel,
Act administrativ actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea executrii legii sau a executrii n concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice; prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ (Art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004). 2 Pentru diferite definiii ale actului administrativ, a se vedea T. Drganu, Introducere, op. cit., pag. 139; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 251; I. Iovna, Drept administrativ, pag. 21; A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., pag. 481; Alexandru Negoi, Noiunea actului administrativ, n Dreptul nr. 7/1997, pag. 38; Curtea Suprem de Justiie, a artat, de asemenea, n deciziile sale, c actele administrative nu sunt numai actele efectuate de organele administrative de stat, ci i acele acte efectuate de autoritile care au calitatea de organe administrative, chiar dac nu sunt ntotdeauna de stat, dac acestea sunt investite prin lege s ndeplineasc funciuni administrative, n scopul aplicrii legilor Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 227/1992, n Probleme de drept din deciziile Curii Supreme de Justiie, 1990-1992, pag. 557. 3 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 2584/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, pag. 496. 4 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 654/1998, n Repertoriu IV, pag. 53. 5 Numai n cazul n care se ncheie un act de control financiar care stabilete obligaii bneti n sarcina reclamantei se pune problema unei aciuni n contencios administrativ Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 407/1998, n Repertoriu IV, pag. 54. 6 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 568/1997, n Repertoriu III, pag. 51. 7 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 1935/1999, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1999, pag. 523. 106
1

propunerea de privatizare a unei societi comerciale nu ntrunete caracteristicile unui act administrativ final din perspectiva administraiei1. f) pe de alt parte, avizul favorabil deschiderii unei farmacii, emis de Colegiul Farmacitilor din Romnia prin filialele sale judeene, n ciuda denumirii sale, este un veritabil act administrativ de autoritate, avnd natura unei autorizaii de funcionare2; la fel, comunicarea emis de organele deconcentrate ale Ministerului Muncii i Proteciei Sociale este act administrativ de autoritate, calificare justificat de coninutul acestuia diminuarea salariului unui funcionar public3. De asemenea, adresa Baroului prin care a fost suspendat din funcie un avocat este act administrativ, n ciuda denumirii folosite de emitent4; 2. Ilegalitatea obiectiv a actului administrativ se apreciaz n funcie de momentul emiterii sale, pentru actele cu executare din mai multe operaiuni determinate, respectiv pe parcursul executrii, pentru actele cu executare succesiv, continu, nelimitat n timp. Astfel, n acest ultim caz, dac actul devine ilegal datorit adoptrii unei legi care nu mai permite existena lui, actul este anulabil, chiar dac la momentul emiterii el a fost legal. Ilegalitatea subiectiv a actului cu executare imediat sau prin operaiuni determinate ca numr sau ca durat, se apreciaz n momentul emiterii sale, deoarece actele normative ulterioare nu pot afecta situaii juridice anterioare, n baza principiul neretroactivitii. Actele cu executare continu (o autorizaie de funcionare, spre exemplu), trebuie apreciate ns i n funcie de actele normative ce sunt adoptate pe durata executrii lor, putnd deveni din legale, ilegale. 3. Acte atipice i fapte asimilate actului administrativ. Alineatul 2 al art. 2 din Legea nr. 554/2004 reglementeaz n mod expres asimilarea tcerii administrative (faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal) i a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere, actului administrativ unilateral. Tcerea administrativ este un fapt administrativ asimilat, ca efecte juridice, actului administrativ unilateral, pe cnd refuzul nejustificat, fiind o manifestare de voin a autoritii publice, poate fi considerat ca un act administrativ atipic, asimilat actului administrativ tipic. 3.1. Tcerea administrativ. Definit prin folosirea formulrii extinse, de nesoluionare n termenul legal a unei cereri, tcerea administrativ vizeaz dou situaii distincte, care dau dreptul petiionarului s intenteze aciunea n faa instanei de contencios administrativ: a) lipsa unui rspuns n termenul de soluionare a cererii iniiale adresate unei autoriti publice; b) lipsa unui rspuns n termenul de soluionare a recursului administrativ prealabil adresat autoritii publice emitente a actului administrativ ilegal, sau celei superioare. Termenul alocat prin legea contenciosului administrativ pentru rspunsul autoritii publice este de 30 de zile, ns cu precizarea dac prin lege nu se prevede un alt termen. Termenul de 30 de zile prevzut de Legea nr. 554/2004 este aplicabil ca termen special, ns textul legal ce-l reglementeaz se completeaz cu Ordonana Guvernului nr. 27/2002, care este dreptul comun n materia petiiilor, consecina fiind c termenul se poate prelungi cu maximum 15 zile n condiiile art. 9 din ordonan. Calculul termenului se va face pe zile calendaristice,
Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 517/1998, n Repertoriu IV, pag. 237. Curtea de Apel Cluj, secia comercial i de contencios administrativ, sentina nr. 334/2000, n Colectiv, Buletinul jurisprudenei Curii de Apel Cluj pe anul 2000, vol. II, pag. 63. 3 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 890/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, pag. 811. 4 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 2110/1999, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1999, pag. 491.
2 1

107

deoarece interesul particularilor de a primi un rspuns din partea administraiei publice prevaleaz asupra mprejurrii c administraia public i desfoar activitatea cu publicul doar 6 zile pe sptmn. 3.2. Refuzul nejustificat. Prin refuzul nejustificat de rezolvare a cererii legiuitorul a neles exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilat refuzului nejustificat i nepunerea n executare a actului administrativ emis ca urmare a soluionrii favorabile a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile. Spre deosebire de tcerea administrativ, care este considerat refuz implicit de rezolvare a cererii, de aceast dat suntem n prezena unui refuz explicit de rezolvare. Refuzul explicit de rezolvare trebuie s fie exprimat cu exces de putere, sintagma care, dei pare la prima vedere greu de descifrat, desemneaz, de fapt, ilegalitatea subiectiv a refuzului. n ceea ce privete forma de manifestare a refuzului, trebuie precizat faptul c soluionarea unei cereri n defavoarea petiionarului sau contrar ateptrilor sale, nu reprezint automat un refuz nejustificat, caracterul nejustificat putnd reiei numai prin raportare la legislaia existent, cu care refuzul trebuie s fie n contradicie. Refuzul trebuie s fie exprimat n scris, i motivat n drept, deoarece Ordonana Guvernului nr. 27/2002 impune aceste forme procedurale n cazul soluionrii petiiilor, prin urmare un refuz verbal (greu de dovedit, de altfel) va putea fi folosit mai greu n instan. Preferabil este, n cazul unui refuz verbal, s se atepte expirarea termenului de rspuns, tcerea administrativ fiind mai uor de dovedit. Art. 1 al Legii nr. 554/2004 se refer la atacarea n justiie a refuzului nejustificat de a rezolva cererea privitoare la un drept, fr s prevad prin ce anume trebuia s fie rezolvat cererea prin act administrativ sau printr-o alt manifestare de voin. n consecin, rezolvarea cererii poate fi fcut nu numai prin emiterea unui act administrativ, ci i prin emiterea unei adeverine (care nu este act administrativ), certificat etc., adic prin nscrisuri doveditoare sau constatatoare a unor fapte1, sau chiar printr-un fapt administrativ2. Obiectul cererii, i, ulterior, al refuzului nejustificat nu este, prin urmare, determinant n aprecierea admisibilitii aciunii de contencios administrativ, cu condiia, totui, ca el s aib legtur cu un raport juridic de drept administrativ3, s se fundamenteze pe un drept subiectiv public, adic opozabil administraiei, i, bineneles, s fie licit. Astfel, ntr-un studiu din 2000, ntocmit pe baza Legii nr. 119/1996 privind actele de stare civil, am artat c i refuzul de a ntocmi actul de stare civil este un refuz nejustificat, i se ncadreaz la excepia referitoare la recursul paralel4, chiar dac actul de stare civil nu este un act administrativ, ci doar o operaiune material de constatare a unui fapt juridic. De asemenea, refuzul Comitetului Romn pentru Adopii de a nscrie un copil pe lista copiilor adoptabili5 sau de a lua n eviden cererea unor strini de adoptare a unui copil, de a le comunica numrul i data nregistrrii cererii de adopie i
T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, pag. 90. 2 Astfel, prtul, Consiliul Naional de Evaluare i Acreditare Academic a fost obligat s efectueze o vizit la facultatea reclamant, n vederea ntocmirii corecte a raportului de evaluare pentru autorizaia provizorie, obligaie legal a acestuia Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 116/1998, n V. I. Priscaru, op. cit., pag. 312, cu not critic de autorul citat. 3 Sau, mai larg, de drept public a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 374/1998, n Repertoriu IV, pag. 234; O. Podaru, Not la sentina nr. 257/2000 a Curii de Apel Cluj, n Studia Universitatis Babe Bolyai, Iurisprudentia nr. 2/2000, pag. 53. 4 D. C. Drago, Formele de activitate, supracit, pag. 96. 5 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ , decizia nr. 136/1995, n R. N. Petrescu, op. cit., pag. 359. 108
1

de a le permite accesul la evidenele Comitetului (toate acestea fiind operaiuni materiale tehnice) a fost considerat act administrativ vtmtor care poate fi atacat n contencios administrativ. Pe de alt parte, avizul negativ al oficiului juridic nu este refuz de soluionare a cererii, ci un act preparator emiterii deciziei finale de ctre autoritatea public1. Prin urmare, refuzul trebuie s privesc un act final al administraiei, sau o operaiune final, prin care se rezolv cererea adresat de petiionar, nu acte preparatorii care nu produc efecte juridice dect n interiorul aparatului administrativ. Obiectul refuzului nu poate fi un raport ce ine de dreptul penal sau procesual penal refuzul Inspectoratului Judeean de Poliie de a efectua cercetri penale2, refuzul Parchetului de a ncepe urmrirea penal3 sau de a trimite n judecat o persoan4 sau de activitatea legislativ refuzul Senatului, Camerei Deputailor, Guvernului, Ministerului justiiei i Ministerului finanelor de a avea iniiativ legislativ5. 4. Contractele administrative. Legea asimileaz actului administrativ i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice. Prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ (art. 2 alin. 1 lit. c teza a doua). n primul rnd, trebuie s remarcm c, dei n mod evident legiuitorul a avut n vedere ceea ce doctrina de drept administrativ denumete, n unanimitate, contracte administrative, noiunea n sine nu se regsete n legea contenciosului administrativ, preferndu-se o formulare ambigu, sfera contractelor crora li se aplic textul legal fiind determinat prin referire la obiectul lor. Considerm c s-a irosit o ocazie excelent pentru consacrarea acestei noiuni, att de utilizat de doctrina i practica statelor vestice, dar refuzat ani de-a rndul de legiuitorul romn i de practica noastr judiciar. Astfel, legea asimileaz actelor administrative anumite contracte ncheiate de autoritile publice, n funcie de obiectul lor, fiind vorba de: a) punerea n valoare a bunurilor proprietate public este vorba de contractele de concesiune a unui bun public (OUG nr. 54/2006), de nchiriere a unui bun public (Legea nr. 114/1996, Legea nr. 213/1998), de administrare a unui bun public (Legea nr. 213/1998). Deoarece textul se refer doar la bunurile proprietate public, bunurile proprietate privat ale statului sau ale unitilor administrativ teritoriale, vor fi puse n valoare prin contracte de drept privat, atacabile pe calea dreptului comun, i nu pe calea contenciosului administrativ. b) executarea lucrrilor de interes public este vorba, practic, de concesiunea de lucrri i servicii, reglementate de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/20066.

Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 698/1998, n Repertoriu IV, pag. 282. Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 1716/1997, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, op. cit., pag. 582. 3 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 215/2000, n Pandectele Romne nr. 3/2001, pag. 103. 4 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 470/1998, n Th. Mrejeru, Culegere de decizii, vol. I, op. cit., pag. 24. 5 Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.7 67/1996, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, op. cit., pag. 597. 6 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, cu modificrile i completrile aduse de Legea nr. 337/2006.
2

109

c) prestarea serviciilor publice. Serviciile publice pot fi prestate pe baza unui contract de concesiune (OUG nr. 34/2006 i OUG nr. 54/2006), sau a unui contract de delegare a gestiunii (Legea nr. 230/2006 privind iluminatul public, Legea nr. 101/2006 privind serviciile publice de salubrizare a localitilor, etc.). 5. Actul administrativ jurisdicional. Pentru prima dat n legislaia noastr, Legea nr. 554/2004 ofer o definiie a actului administrativ jurisdicional actul juridic emis de o autoritate administrativ investit, prin lege organica cu atribuii de jurisdictie administrativ special. Legea nr. 262/2007 definete jurisdicia administrativ special ca fiind activitatea nfptuit de o autoritate administrativ care are, conform legii organice speciale n materie, competena de soluionare a unui conflict privind un act administrativ, dup o procedur bazat pe principiile contradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare i independenei activitii administrativ-jurisdicionale. Analiznd aceast definiie, constatm c ea se refer la mai multe trsturi pe care actul administrativ jurisdicional trebuie s le ntruneasc pentru a fi calificat ca atare: a) s fie un act juridic, adic s confere drepturi i obligaii subiectelor de drept ntre care se stabilete raportul juridic. b) s fie emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale; autoritile administrative sunt cele cuprinse n puterea executiv, i formeaz administraia public consiliul local, primarul, ministerele, autoritile centrale autonome, Guvernul, instituiile publice centrale sau locale, etc. Atribuiile jurisdicionale sunt conferite autoritilor administrative prin lege, fie n mod expres (spre exemplu, Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar n art. 52), fie implicit, prin reglementarea unei proceduri care s poat fi calificat ca procedur administrativ jurisdicional. c) s fie emis ca urmare a rezolvrii unui conflict juridic, nscut ntre dou sau mai multe persoane fizice sau juridice sau ntre persoane private i autoriti publice. Prin urmare, actul iniial, cel care este contestat pe calea administrativ jurisdicional, are natura unui act administrativ tipic (de exemplu, actul administrativ fiscal art. 41 C. pr. fiscal). d) procedura de rezolvare a conflictului s ntruneasc n mod cumulativ trei condiii: (1) contradictorialitate principiu de baz al judecii, potrivit cruia probele administrate n cauz sunt supuse discuiei; const n drepturile prilor de a fi prezente la judecat, de a cunoate preteniile formulate mpotriva lor, de a discuta n contradictoriu n faa autoritii toate elementele de fapt i de drept ale cauzei, putnd administra probele lor i combate pe cele ale adversarilor. (2) asigurarea dreptului la aprare inclus de regul n principiul contradictorialitii, devine foarte important atunci cnd nu poate fi asigurat cu adevrat contradictorialitatea, i anume cnd partea implicat n proces este i judector, ceea ce se ntmpl n majoritatea procedurilor administrativ jurisdicionale. (3) independena procedurii de soluionare. Analiznd textul legal prin raportare la doctrin1, observm c, dintre caracteristicile doctrinare, legiuitorul din 2004 a reinut doar contradictorialitatea, care implic n principiu i dreptul la aprare. Nu au fost reinute motivarea actului administrativ jurisdicional, i stabilitatea actului imposibilitatea revocrii. Prin urmare, ne vom afla n prezena unui act administrativ jurisdicional i atunci cnd autoritatea public ce soluioneaz conflictul juridic este parte a acelui conflict juridic (fiind chiar emitent al actului atacat pe aceast cale, fie superiorul ierarhic al
1

A se vedea D.C.Drago, op. cit., 2005, comentariul de la art. 2. 110

emitentului); n acest caz procedura i pstreaz caracterul jurisdicional atta vreme ct legea ce o reglementeaz prevede asigurarea dreptului la aprare al celeilalte pri, cci de contradictorialitate nu mai poate fi vorba n sensul ei clasic. Ct privete motivarea actului administrativ jurisdicional, dei legea contenciosului administrativ nu o prevede ca principiu general aplicabil, ea va trebui totui realizat, cel puin din punct de vedere legal, fiind aplicabile dispoziiile art. 13 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 privind activitatea de soluionare a petiiilor semnarea rspunsului se va face numai de ctre eful compartimentului care a soluionat petiia; n rspuns se va indica n mod obligatoriu temeiul legal al soluiei adoptate. Justificarea acestei obligativiti de motivare st n faptul c actul administrativ jurisdicional este, n fapt, un rspuns la o petiie adresat de una din pri, care solicit soluionarea conflictului juridic, iar legea special (n acest caz, Legea nr. 554/2004) se completeaz cu legea general din domeniul petiiilor (Ordonana Guvernului nr. 27/2002) n fine, stabilitatea actului administrativ jurisdicional nu este cu nimic diferit de a altor acte administrative, cu excepia cazurilor cnd prin lege special se prevede c actul nu mai poate fi revocat. Prin urmare, principiul este c actele administrativ jurisicionale sunt revocabile atta vreme ct pe baza lor nu s-au ncheiat alte acte juridice1. Excepiile vin ns s consacre aceast caracteristic ce lipsete din legea contenciosului administrativ. Astfel, Codul de procedur fiscal precizeaz c decizia de soluionare a contestaiei este definitiv n sistemul cilor administrative de atac, prin urmare singura cale de anulare este aciunea n faa instanei de contencios administrativ (art. 174 i 178).

A se vedea comentariul de la art. 1 alin. 6. 111

II.4. Condiia de admisibilitate negativ: actul atacat s nu fie exceptat de la contenciosul administrativ 1. Actele administrative exceptate de la contenciosul administrativ. Sediul materiei se afl n art. 5 din Legea nr. 554/2004, care prevede c nu pot fi atacate n contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. De asemenea, se precizeaz c nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. n fine, actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. 2. Constituionalitatea textului art. 5 din legea contenciosului administrativ. n urma revizuirii constituionale din 2003, art. 126 al Constituiei consacr regula conform creia controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, instituind ns i dou excepii de la regul: actele care privesc raporturile cu Parlamentul i actele de comandament cu caracter militar. Pe de alt parte, art. 52 al legii fundamentale, care reglementeaz dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, precizeaz n alin. 2: condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. n primul rnd, trebuie precizat c, n opinia noastr, consacrarea constituional a unor excepii de la contenciosul administrativ este criticabil, deoarece textele legii fundamentale nu trebuie s mearg mai departe de impunerea unor principii de funcionare a administraiei i justiiei, lsnd legiuitorului organic reglementarea unor aspecte cum ar fi excepiile de la contenciosul administrativ. Pe de alt parte, prin reglementri speciale specifice anumitor domenii, cum este aprarea naional, aprarea civil, sigurana naional, etc., se pot sustrage anumite acte controlului de contencios administrativ n temeiul legii generale, fr a fi necesar exceptarea lor prin chiar legea general. Disputa teoretic ce se nate din coroborarea celor dou texte constituionale privete admisibilitatea reglementrii prin legea organic de care amintete art. 52 a unor excepii de la contenciosul administrativ altele dect cele consacrate prin art. 126, i caracterul absolut al acestora din urm. Astfel, ntr-o opinie1, excepiile consacrate de legea fundamental au semnificaie doar n faa instanelor de contencios administrativ, nu i n faa instanelor de drept comun, unde actele respective pot fi contestate. Este adevrat c intenia legiuitorului a fost de a le sustrage complet controlului judectoresc, ns redactarea deficitar a art. 126 din Constituie i a art. 5 din lege, precum i coroborarea lor cu art. 21 din Constituie, susin concluzia doctrinar la care ne raliem. n opinia contrar, mai restrictiv, se susine sustragerea complet a actelor exceptate de la controlul judectoresc2. Legea nr. 554/2004 vine s reglementeze mai detaliat dispoziiile constituionale, instituind dou tipuri de excepii:
A se vedea Corneliu Liviu Popescu, Exceptarea actelor de comandament cu caracter militar de la contenciosul administrativ, potrivit revizuirii constituionale, n lumina dreptului de acces la o instan judectoreasc, n Curierul judiciar nr. 11/2003, pag. 100-119; Idem, Contenciosul administrativ potrivit dispoziiilor constituionale revizuite, n Dreptul nr. 2/2004, pag. 17. 2 A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 306. 112
1

(1) excepii absolute. Utiliznd formula nu pot fi atacate n contenciosul administrativ, respectiv pe calea contenciosului administrativ, sunt prevzute ca excepii: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar; c) actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. (2) excepii relative. n ce privete actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor, acestea vor putea fi atacate numai pentru exces de putere. 3. Excepiile absolute. Aceste excepii sunt valabile numai n faa instanelor de contencios administrativ, actele vizate putnd fi contestabile pe calea dreptului comun, n temeiul art. 21 din Constituie1, ns numai pentru despgubiri. Nu putem accepta ideea conform creia aceste acte sunt sustrase oricrui control judectoresc2, din dou motive: a) textul constituional (art. 126) i cel legal (art. 5) se refer la acte ce nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, nu n justiie, cum prevedea vechea lege a contenciosului administrativ; b) principiul liberului acces la justiie (art. 21) vine s completeze art. 126 din legea fundamental, constituind cadrul general pentru atacarea acestor acte n justiie; Prin urmare, fiind inadmisibil o aciune n anulare pe temei de ilegalitate n faa unei instane de drept comun, deoarece numai instanele de contencios administrativ au competen general n aceast materie, persoanele vtmate n drepturile lor prin aceste acte vor putea solicita despgubiri prin aciune intentat n faa instanelor de drept comun, ridicnd excepia de ilegalitate a actelor exceptate de la controlul direct n contencios administrativ. 3.1. Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. Legea nr. 262/2007 definete actele care privesc raporturile cu Parlamentul actele emise de o autoritate public, n realizarea atribuiilor sale, prevzute de Constituie sau de o lege organic, n raporturile de natur politic cu Parlamentul. Justificarea excepiei corespondente din Legea nr. 29/19903 const n primul rnd n caracterul politic al actelor emise de Parlament i n raporturile cu Parlamentul4. Actele Guvernului n raporturile sale cu Parlamentul (informaii, documente cerute de camerele Parlamentului, declaraii cu privire la politica Guvernului, propuneri privind negocierea unor tratate internaionale, etc.) sunt toate acte cu caracter politic5. 3.2. Actele de comandament cu caracter militar6. Conform art. 2 lit. j din Legea nr. 554/2004, actul de comandament militar este definit ca actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor
C.L.Popescu, art. cit, pag. 17. A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 306, paragraful 2. 3 Art. 2 lit.a): Actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern. 4 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 374; A. Negoi, op. cit., pag. 103. ntr-o opinie, rmas izolat, actele n discuie erau exceptate, deoarece nu erau emise de autoriti administrative I. Iovna, op. cit., 1997, pag. 151. 5 R. N. Petrescu, op. cit., pag. 375. 6 Pentru dezvoltri teoretice asupra instituiei, a se vedea Antonie Iorgoavan, Florea erban, Despre actele de comandament cu caracter militar, n Revista de drept public nr. 1-2/1997, pag. 41; Ion Dragoman, Comandament i administraie n activitatea militar, n Caietul tiinific al Institutului de tiine Administrative al Romniei, Sibiu, 2000, pag. 25.
2 1

113

n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar; prin urmare, n sfera noiunii intr toate ordinele i instruciunile de serviciu privind msurile de pregtire a trupelor, mobilizrile i concentrrile de trupe, atribuirea i efectuarea de comenzi, manevre, exerciii i operaiuni militare. Sustragerea acestor acte justiiei administrative este justificat de necesitatea de a asigura spiritul de disciplin al subordonailor, precum i acele condiii de energie, capacitate, unitate i rapiditate necesare operaiunilor militare1. Rmn acte administrative tipice i, prin urmare, sunt contestabile n contencios administrativ actele contractuale, actele de gestiune, ncheiate de autoritile militare cu diferite persoane n vederea aprovizionrii, pentru a se asigura funcionarea serviciului de aprare naional. De asemenea, categoria actelor de administraie militar2 sau a actelor autoritilor militare3 - altele dect cele cu caracter de comandament militar4, sunt atacabile pe calea contenciosului administrativ: ele privesc numiri n grad, avansri, acte de sancionare, de punere n retragere, de pensionare5, sau, mai sintetic, acte legate de managementul resurselor umane6. De asemenea, este actual distincia de sorginte interbelic ntre acte de comandament militar care intervin n raporturile cu populaia civil, i acte de comandament militar din interiorul ierarhiei militare7. Cele din prima categorie sunt supuse controlului de contencios administrativ, dac sunt emise pe timp de pace8. Intr n categoria opus, a actelor emise pe timp de rzboi, spre exemplu, actul prin care se interzice circulaia auto sau pietonal ntr-o zon minat9. 3.3. Actele exceptate n temeiul existenei unui recurs paralel. Dup revizuirea Constituiei, dar nainte de adoptarea Legii nr. 554/2004, doctrina administrativ a apreciat c excepia referitoare la actele pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede prin lege special o alt procedur judiciar subzist, dei enumerarea art. 126 din Constituia revizuit pare limitativ10. Confirmnd aceast linie de gndire, noua lege a contenciosului administrativ reglementeaz din nou excepia, n art. 5 alin. 2. Excepia reprezint reflectarea, n plan legislativ, a teoriei recursului paralel, care susine ideea conform creia calea dreptului comun pentru contestarea actelor administrative va fi folosit doar atunci i n msura n care nu exist o lege special care s prevad o alt procedur de urmat11 Analiza legilor speciale care consacr aciuni de contencios administrativ se poate structura n legi care consacr recursul paralel (1), n legi care, dei stabilesc o competen
Ibidem. A. Teodorescu, op. cit., pag. 433; P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Institutului de arte Grafice Marvan, 1934, pag. 519. 3 Aceast formulare o regsim n art. 3 din Legea contenciosului administrativ din 1925. 4 n sensul c autoritile de comandament militar pot emite i acte administrative tipice, fiind, n fapt, organe de conducere a unui serviciu public, a se vedea C. G. Rarincescu, op. cit., pag. 312. 5 A. Teodorescu, op. cit., pag. 433; C. G. Rarincescu, op. cit., pag. 326. 6 A. Iorgovan, F. erban, op. cit., pag. 45. 7 De asemenea, ntre acte fcute n timp de rzboi i acte fcute pe timp de pace A. Teodorescu, op. cit., pag. 433 8 C. G. Rarincescu, op. cit., pag. 327. 9 A. Iorgovan, F. erban, op. cit., pag. 45. 10 n acest sens, Ioan Santai, Implicaii viznd unele prevederi revizuite ale Constituiei n materia contenciosului administrativ, Revista de drept public nr. 1/2004, pag. 39. 11 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op. cit., pag. 134. n doctrina noastr, s-a apreciat c nu este cazul, atunci cnd se reglementeaz prin lege activitatea unor servicii publice administrative, s se prevad posibilitatea celui vtmat n drepturile sale de a se adresa instanei de contencios administrativ, acest drept decurgnd din legea general; doar atunci cnd se dorete consacrarea competenei unor alte instane dect cele de contencios administrativ, se impune precizarea acestui lucru V. I. Priscaru, op. cit., pag. 5.
2 1

114

derogatorie de la dreptul comun, nu consacr un recurs paralel (2), i n legi care trimit explicit sau implicit la legea general n materie (3). Trebuie observat aici c recursul paralel presupune existena unei legi organice (sau ordonane de urgen emise n domeniul legii organice) care s prevad o alt procedur judiciar, prin urmare sunt excluse legile ordinare i, cu att mai mult, dup cum am mai artat, procedurile administrativ jurisdicionale. n cazul legilor simple i a ordonanelor simple, n consecin, dispoziiile referitoare la procedura de contestare sunt abrogate expres prin intrarea n vigoare a Legii nr. 554/2004. Ne aflm n prezena unui recurs paralel, spre exemplu, n situaiile reglementate de Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, de Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civil, de Legea nr. 67 din 25 martie 2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale. 4. Excepiile relative n sensul c aceste acte sunt exceptate de la contenciosul administrativ numai dac ilegalitatea lor este obiectiv, raportat la legile ce le reglementeaz emiterea, sau subiectiv, referitoare la drepturi i interese legitime ale persoanelor juridice, ntemeiate pe lege, nu i atunci cnd ilegalitatea lor subiectiv deriv din emiterea lor cu exces de putere, adic nclcnd drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor (art. 2 lit. m). Legea precizeaz ns c, spre deosebire de regimul juridic obinuit al aciunii ntemeiate pe excesul de putere, n cazul excepiilor relative nu se aplic dispoziiile referitoare la suspendarea actului administrativ atacat (art. 14) i cele referitoare la judecarea recursului n situaii deosebite (art. 21). n cazul persoanelor juridice, este deschis calea dreptului comun, n condiiile art. 21 din Constituie. 4.1. Actele emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, de asediu i de urgen. Este vorba, n primul rnd, de o trimitere la regimul juridic al strii de asediu i de urgen, guvernate de Ordonana de urgen nr. 1/19991; n prezent nu avem o reglementare cadru a strii de rzboi, deoarece art. 6 din ordonana de urgen, care prevedea trecerea de la starea de urgen la starea de asediu i apoi la cea de rzboi a fost abrogat n 2004, prin urmare n acest domeniu se aplic doar conveniile internaionale la care Romnia este parte, i dispoziiile speciale disparate din legi speciale2.
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobat i modificat prin Legea nr. 453/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1.052 din 12 noiembrie 2004. Aceast reglementare a fost adoptat, aa cum se arat n doctrin, sub presiunea unor evenimente ce puteau avea consecine imprevizibile (ultima mineriad precizarea ns., D.C.D.) R. N., Drept administrativ, op. cit., pag. 381, nu urmnd calea fireasc, ce impunea adoptarea unei legi organice, pe cale parlamentar. Pentru o analiz din perspectiv constituional a reglementrii, a se vedea Ioan Poian, Ioan Lascu, Statul de drept i starea de necesitate, n Dreptul nr. 10/1999, pag. 73-78. 2 Este vorba de reglementarea unor atribuii specifice ale autoritilor publice pe timp de rzboi spre exemplu, Jandarmeria romn, pe durata strii de rzboi, se subordoneaz operaional autoritii militare naionale la nivel strategic, ndeplinind, pe lng atribuiile obinuite, n calitate de component a forelor armate, i urmtoarele atribuii: a) execut paza, protecia i aprarea obiectivelor stabilite de autoritile militare, altele dect cele la care se asigur paza militar n timp de pace; b) particip la descoperirea, capturarea sau la neutralizarea inamicului desantat ori debarcat pe teritoriul rii, n locurile de dispunere a unitilor sau subunitilor de jandarmi; c) particip la aprarea unor localiti; d) asigur paza bunurilor aparinnd domeniului public sau privat, n cazurile de evacuare impuse de aciunile inamicului; e) particip la aciunile de nlturare a efectelor loviturilor executate de ctre inamic din aer, cu mijloace de nimicire n mas, incendiare sau clasice; f) execut, n cooperare cu alte fore abilitate, aciuni pentru descoperirea, capturarea sau neutralizarea elementelor paramilitare care activeaz pe teritoriul naional; g) particip la aciuni de evacuare a populaiei, control i ndrumare a circulaiei, de escortare a prizonierilor de rzboi i paz a acestora n obiective din zona interioar, de dirijare i ndrumare a refugiailor, paz i aprare a unor zone cu destinaie special; h) particip la anunarea i trimiterea la celelalte uniti ale Ministerului Administraiei i Internelor a personalului necesar pentru completarea acestora, n condiiile legii; i) coopereaz cu celelalte componente ale sistemului de aprare i securitate naional pentru asigurarea i protecia mobilizrii i particip la 115
1

Starea de asediu i starea de urgen privesc situaii de criz, ce impun msuri excepionale, care se instituie n cazuri determinate de apariia unor pericole grave la adresa aprrii rii i securitii naionale, a democraiei constituionale, ori pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor unor dezastre (art. 1). Starea de asediu reprezint ansamblul de msuri excepionale de natur politic, militar, economic, social i de alt natur, aplicabile pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ-teritoriale, instituite pentru adaptarea capacitii de aprare a rii la pericole grave, actuale sau iminente, care amenin suveranitatea, independena, unitatea ori integritatea teritorial a statului. n cazul instituirii strii de asediu se pot lua msuri excepionale aplicabile pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ-teritoriale (art. 2). Starea de urgen reprezint ansamblul de msuri excepionale de natur politic, economic i de ordine public aplicabile pe ntreg teritoriul rii sau n unele uniti administrativ-teritoriale care se instituie n urmtoarele situaii (art. 3): a) existena unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea naional ori funcionarea democraiei constituionale; b) iminena producerii ori producerea unor calamiti care fac necesar prevenirea, limitarea sau nlturarea, dup caz, a urmrilor unor dezastre. Pe durata strii de asediu i a strii de urgen sunt interzise: a) limitarea dreptului la via, cu excepia cazurilor cnd decesul este rezultatul unor acte licite de rzboi; b) tortura i pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante; c) condamnarea pentru infraciuni neprevzute ca atare, potrivit dreptului naional sau internaional; d) restrngerea accesului liber la justiie. Prin urmare, chiar dac legea contenciosului administrativ sustrage actele administrative emise n aceste condiii din competena instanei de contencios administrativ, atunci cnd sunt vtmate drepturi subiective ale persoanelor juridice, legea special (O.U.G. nr. 1/1999) permite accesul liber la justiie, chiar dac numai pentru despgubiri. Prin urmare, excepia de ilegalitate va putea fi utilizat ca mijloc de obinere a despgubirilor. Pe durata strii de asediu sau a strii de urgen, exerciiul unor drepturi i liberti fundamentale poate fi restrns, cu excepia drepturilor omului i a libertilor fundamentale prevzute la art. 32, numai n msura n care situaia o cere i cu respectarea art. 53 din Constituia Romniei, republicat. n funcie de evoluia situaiilor de pericol, Preedintele Romniei, cu ncuviinarea Parlamentului, poate prelungi durata strii instituite i poate extinde sau restrnge aria de aplicare a acesteia. Iat un prim exemplu de act administrativ exceptat de la controlul de contencios administrativ obiectiv, ns atacabil pentru exces de putere. n cazul instituirii strii de urgen n temeiul art. 3 lit. a) din ordonana de urgen, coordonarea aplicrii msurilor dispuse prin decret revine Ministerului Administraiei i Internelor. Tot aici trebuie avut n vedere Legea nr. 132/1997 privind rechiziiile de bunuri i 1 servicii , conform creia rechiziia de bunuri i prestrile de servicii reprezint msuri cu caracter excepional prin care autoritile publice mputernicite prin lege oblig agenii economici, instituiile publice, precum i alte persoane juridice i fizice la cedarea temporar a unor bunuri mobile sau imobile, n scopul punerii lor la dispoziia forelor destinate aprrii naionale sau a autoritilor publice, la declararea mobilizrii pariale sau totale a forelor armate ori a strii de

asigurarea punerii n aplicare a ordonanelor militare, potrivit legii; j) execut orice alte atribuii i misiuni privind aprarea rii, potrivit legii (art. 22 din Legea nr. 550/2004). 1 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 161 din 18 iulie 1997, modificat prin Legea nr. 410/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 986 din 27 octombrie 2004. 116

rzboi, la instituirea strii de asediu sau de urgen, att pentru prevenirea, localizarea, nlturarea urmrilor unor dezastre, ct i pe timpul acestor situaii. Rechiziionarea de bunuri i chemarea persoanelor fizice pentru prestri de servicii n interes public se dispun astfel: a) la declararea mobilizrii pariale sau totale, precum i a strii de rzboi, prin decretul de declarare emis de Preedintele Romniei; b) la instituirea strii de asediu sau de urgen, prin decretul de instituire emis de Preedintele Romniei; c) n cazul prevenirii, localizrii i nlturrii urmrilor unor dezastre, prin hotrre a Guvernului sau prin ordine ale prefecilor. Ca efect al exceptrii acestor acte de la controlul instanelor de contencios administrativ, conformitatea lor cu legea special ce le reglementeaz emiterea nu va putea fi verificat, ns rmne verificabil aspectul vtmrii drepturilor i libertilor fundamentale ceteneti, cu posibilitatea acordrii despgubirilor. 4.2. Actele care privesc aprarea i securitatea naional. Actele referitoare la sigurana intern i extern a statului (sigurana naional) sunt exceptate de la controlul de contencios administrativ datorit faptului c au un pronunat caracter politic1, reglementarea legal aplicabil actelor n discuie fiind Legea nr. 51/1991 privind sigurana naional2, care statornicete c prin siguran naional3 se nelege starea de legalitate, echilibru i stabilitate social, economic i politic, necesar existenei i dezvoltrii statului naional romn, ca suveran, unitar, independent i indivizibil, meninerii ordinii de drept, precum i a climatului de exercitare nengrdit a drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, potrivit normelor i principiilor democratice statornicite prin Constituie (art. 1). Actele administrative viznd sigurana naional pot fi emise de Consiliul Suprem de Aprare a rii (care coordoneaz aceast activitate), de structurile specializate din Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de Interne4 i Ministerul Justiiei, de Serviciul Romn de Informaii, Serviciul de Informaii Externe, Serviciul de Protecie i Paz (art. 6). 4.3. Actele emise pentru restabilirea ordinii publice. Aceast excepie are un caracter de noutate nefiind ntlnit n vechile reglementri; ea face trimitere, implicit, la reglementrile speciale din domeniu, n primul rnd la Legea nr. 61/1991 privind sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice5, care prevede o serie de contravenii pentru fapte ce aduc atingere ordinii publice, constatate i sancionate (cu amend) prin acte administrative emise de primar, mputerniciii acestuia, de ctre ofierii sau subofierii de poliie ori de ctre ofierii, maitrii militari, subofierii sau militarii din jandarmerie, angajai pe baz de contract. Conform legii, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniilor prin care s-a aplicat sanciunea amenzii se poate face plngere n termen de 15 zile de la comunicarea acestuia,
R. N. Petrescu, op. cit., pag. 377. Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 163 din 7 august 1991. 3 Literatura de specialitate a ajuns la concluzia c noiunile de siguran intern i extern a statului i siguran naional sunt echivalente R. N. Petrescu, Actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului i cele cuprinznd msuri urgente luate pentru nlturarea unui pericol public, n Dreptul nr. 12/1993, pag. 51; A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., pag. 549. Se consider chiar c sintagma siguran naional o nlocuiete pe cea de siguran extern i intern, deoarece este folosit de legea fundamental atunci cnd se refer la Consiliul Suprem de Aprare a rii a se vedea, n acest sens, V. Vedina, op. cit., pag. 87. 4 De exemplu, Ordinul Ministrului de Interne de ridicare a dreptului de edere a unui cetean strin n Romnia, i declararea acestuia ca persoan indezirabil n ara noastr a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 311/2002, n Curierul judiciar nr. 10/2002, pag. 49 i urm. 5 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 387 din 18 august 2000, cu modificrile i completrile aduse de Legea nr. 169/2002; Ordonana nr. 55/2002; Legea nr. 265/2004; Legea nr. 355/2004.
2 1

117

iar litigiul este de competena judectoriei (art. 7-9). Prin raportare la legea contenciosului administrativ ns, aceast cale de atac este desfiinat, actele de constatare i sancionare fiind atacabile numai pe temeiul excesului de putere, adic atunci cnd aduc atingere drepturilor i libertilor fundamentale ceteneti. Ct despre persoanele juridice, ele nu pot utiliza nici mcar aceast form de contestare, deoarece instituia excesului de putere, astfel cum a fost reglementat la noi, nu protejeaz dect cetenii. Concluzia care se impune este aceea c excepia este profund nepotrivit i criticabil, mai mult chiar dect celelalte excepii de la contenciosul administrativ, deoarece efectele ei practice sunt de neacceptat. 4.4. Actele emise pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, a epidemiilor, epizootiilor. Este vorba de acte emise n situaii excepionale, ce nu au dus la instituirea strii de urgen msuri administrative luate pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizootiilor i altor evenimente de aceeai gravitate, de ctre autoritile administraiei publice centrale, ns de cele mai multe ori locale1. Astfel, art. 4 al Legii nr. 132/1997 privind rechiziiile prevede c rechiziionarea de bunuri i chemarea persoanelor fizice pentru prestri de servicii n interes public se dispune, n cazul prevenirii, localizrii i nlturrii urmrilor unor dezastre, prin hotrre a Guvernului sau prin ordine ale prefecilor. Excepia a fost criticat de unii autori chiar nainte de 2003, considerndu-se c nu trebuia inserat n dispoziiile Legii nr. 29/19902. n ce ne privete, considerm c, n situaii excepionale devin aplicabile legile speciale ce au ca obiect de reglementare tocmai aceste situaii, iar ele autorizeaz autoritile publice s ia msuri care, n mod obinuit, ar fi considerate ilegale i abuzive; n aceast ordine de idei, ntotdeauna legea special care reglementeaz msuri speciale pentru cazuri de rzboi, stare de urgen sau de necesitate, stri excepionale determinate de calamiti naturale, etc., va avea prioritate n aplicare fa de legea contenciosului administrativ, care este lege general. Aa fiind, ce importan practic are reglementarea unor excepii de la contenciosul administrativ, atta vreme ct actele administrative emise n situaii excepionale sunt legale raportate la legile speciale aplicabile? Singura justificare pe care o vedem pentru aceste excepii este acoperirea situaiilor sau actelor nereglementate prin lege special, dar care pot aprea n practic. 5. Concluzii. Privind n mod unitar actele exceptate de la contenciosul administrativ, putem trage urmtoarele concluzii: a) excepiile absolute sunt atacabile pe calea dreptului comun, pentru despgubiri, cu ridicarea excepiei de ilegalitate (neconstituionalitate n cazul ordonanelor). b) excepiile relative sunt atacabile att n contencios administrativ pentru ilegalitate obiectiv (exces de putere), ct i n faa instanelor de drept comun pentru despgubiri, cu ridicarea excepiei de ilegalitate. Mai mult, dac legea special prevede o procedur special de contestare, ea se aplic, de asemenea, reclamantul avnd alegere ntre procedura special i procedura contenciosului administrativ. c) ct privete refuzul nejustificat de exercitare a atribuiilor legale din domeniile exceptate, deoarece refuzul nejustificat, conform art. 2 alin. 2, este asimilat actului administrativ, este exceptat i el de la controlul de contencios administrativ, respectiv poate fi atacat doar pentru ilegalitate subiectiv. n cazul n care legea special reglementeaz o anumit form de contestare a acestui refuz, ea va fi aplicabil.
A se vedea, n acest sens, A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., pag. 559. Ioan Romoan, Controlul legalitii exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale, n Dreptul nr. 1/1994, pag. 75.
2 1

118

II.5. Condiia de admisibilitate privind introducerea aciunii la instana competent 1. Contenciosul administrativ reglementat de legea general nr. 554/2004. 1.1. Competena material de fond este reglementat de lege n funcie de dou criterii: a) poziionarea autoritii publice emitente a actului ilegal n sistemul administraiei publice (autoriti centrale/locale), respectiv b) valoarea impozitului, taxei, contribuiei, datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat (suma de difereniere fiind cea de 500.000 RON). n consecin, exist dou tipuri de competen, n funcie de obiectul actului administrativ: a) dac obiectul actului administrativ nu este un impozit, tax, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup poziia organului emitent, fiind irelevant cuantumul despgubirilor solicitate prin aciune. Regula se aplic i contractelor administrative1. b) dac obiectul actului administrativ este un impozit, tax, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup valoare, nu dup poziionarea organului emitent. Astfel, chiar dac actul de impunere a fost emis de o autoritate public situat la nivel local dar litigiul are ca obiect o valoare mai mare de 500.000 RON, competena va aparine Curii de apel, nu tribunalului, iar dac valoarea este sub prag iar organul este central, tribunalului. Legea vizeaz, pentru stabilirea competenei, suma care face obiectul actului administrativ, nu suma efectiv contestat prin aciunea n contencios administrativ2; astfel, chiar dac se contest doar o parte din suma impus prin act, competena va fi stabilit totui n raport cu ntreaga sum ce face obiectul actului administrativ; n situaia opus, cnd actul are ca obiect un impozit ntr-un anumit cuantum, ns despgubirile cerute de reclamant sunt mai mari, instana competent va fi stabilit n funcie de suma ce face obiectul actului administrativ, fr despgubiri. Sunt, prin urmare, de competena tribunalului actele emise de consiliul judeean i preedintele consiliului judeean, consiliul local i primar, autoritile sau instituiile subordonate consiliului judeean sau local, organismele deconcentrate n teritoriu (direcii, inspectorate), prefect. Dimpotriv, sunt de competena Curii de apel actele emise de Preedinte, Guvern, Ministere, autoritile centrale autonome, autoriti centrale subordonate Guvernului sau ministerelor. Legea nr. 262/2007 se prevedea formarea completului de judecata din 2 judecatori, precizare care nu se mai regaseste in formularea art. 10 alin 1, in urma modificarii acestuia prin Legea 97/20083. 1.2. Competena teritorial de fond4. Aici, reclamantul are alegere ntre instana de la domiciliul (sau sediul) su sau cea de la sediul prtului (autoritatea public)5. Suntem n prezena unei competene de favoare, pus la ndemna reclamantului pentru o mai bun ocrotire a intereselor sale. Odat aleas ns instana de ctre reclamant, acesta nu mai poate reveni asupra
A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 323. Iniiatorul legii, n comentariul su, nu rezolv aceast problem, referindu-se fie la obiectul actului, fie la ntinderea despgubirilor A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 322. 3 Legea nr. 97 din 14 aprilie 2008, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 294 din 15 aprilie 2008. 4 Competena teritorial este de trei feluri: de drept comun aplicabil, n principiu, tuturor proceselor dac legea nu prevede altfel, alternativ care confer reclamantului posibilitatea de a alege ntre dou sau mai multe instane deopotriv competente, i exclusiv sau excepional care se refer la capacitatea special a unei instane de a judeca un anumit litigiu I. Deleanu, Tratat, op. cit., pag. 314; Ioan Lazr, Competena instanelor judectoreti n procesul civil, Editura Servo-Sat, Arad, 2000, pag. 27. 5 Formularea textului este neinspirat, deoarece folosete numai termenul de domiciliu, att pentru reclamant, ct i pentru prt, n condiiile n care reclmant poate fi i o persoan juridic, iar prt este n cvasi-totalitatea cazurilor o persoan juridic.
2 1

119

opiunii sale, dect dac s-a aflat n eroare1. n situaia n care un strin sau apatrid contest un act administrativ n contencios administrativ, aplicarea art. 10 alin. 3 din lege impune judecarea cauzei de instana de la sediul autoritii prte, reclamantul neavnd drept de opiune, deoarece nu exist o instan judectoreasc romneasc la domiciliul su. Cu alte cuvinte, n acest caz, competena nu mai este alternativ, ci exclusiv. 1.3. Competena material n recurs aparine instanei imediat superioare celei care a judecat fondul, respectiv Curii de apel sau naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal, dac prin lege organica special nu se prevede altfel. 1.4. Competena n cazul persoanelor private asimilate autoritilor publice. Probleme de interpretare ridic persoanele juridice private autorizate s presteze servicii publice cum pot fi ele caracterizate, ca centrale sau locale (judeene)? Considerm c ntinderea teritorial a serviciului public prestat este cea relevant n aceast situaie, nu sediul persoanei juridice, prin urmare, dac serviciul prestat acoper teritoriul unei localiti sau unui jude, competent va fi tribunalul, iar dac el este un serviciu public naional, Curtea de apel; ct privete competena teritorial, n cazul n care reclamantul nu opteaz pentru instana de la domiciliul sau sediul su, va fi stabilit n funcie de sediul serviciului public (locul unde el este prestat), nu prin raportare la sediul social al persoanei juridice, deoarece exist situaii n care acestea nu coincid (o companie din capital poate presta servicii publice n judeul Cluj, spre exemplu, sau invers). Datele problemei se complic dac serviciul public profit mai multor judee, atrgnd competena unor tribunale diferite n acest caz, primul tribunal sesizat este cel competent. 1.5. Competena de judecare a cererilor persoanelor vtmate prin ordonane care nc nu au fost declarate neconstituionale aparine, conform art. 10 din lege, Curii de apel, fiind vorba de acte ale Guvernului, autoritate central. 2. Competena de a soluiona litigii de contencios administrativ n temeiul unor legi speciale. Legea nr. 554/2004 permite, prin precizarea din finalul art. 10, ca prin legi organice speciale s fie consacrat alt competen material dect cea din prima parte a textului, prin urmare legile speciale care reglementeaz n mod derogator competena de soluionare aciunilor de contencios administrativ rmn valabile, nefiind contrare legii contenciosului administrativ n sensul art. 31.

Pentru jurisprudena anterioar anului 2004, relevant i n prezent, a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.115/1994 n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1994, Editura Proema, 1995, pag. 648, i n Dreptul nr.10-11/1994, pag. 112-113; decizia nr.737/1995, n Constantin Criu, tefan Criu, Repertoriu de practic i literatur juridic, vol. III, 1994-1997, Editura Argessis 1998, pag. 203; decizia nr. 351/2000, n Theodor Mrejeru, Rozalia Ana Lazr, Bogdan Mrejeru, Autoritile administrative i economia de pia jurisprudena Curii Supreme de Justiie, 1998-2001, Editura ALL-BECK, 2001, pag. 253; decizia nr. 737/1995, n Dreptul supliment pe 1996, pag. 35; decizia nr. 61/1993, n V. I. Priscaru, op. cit., pag. 329; decizia nr. 373/1995 , n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 1995, Editura Proema, 1996, pag. 596. 120

II.6. Condiia de admisibilitate referitoare la introducerea aciunii n termenul prevzut de lege 1. Consideraii introductive. Pentru a nelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o convenie asupra termenilor, urmnd ca prin petiie s nelegem cererea iniial, prin care o persoan fizic sau juridic solicit administraiei publice ceva, prin recurs administrativ vom nelege plngerea prealabil reglementat de art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar prin refuz nejustificat vom nelege att refuzul explicit, ct i cel implicit de soluionare, fie a petiiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom ine seama de faptul c exist acte administrative ilegale emise n urma unei petiii (de exemplu, o autorizaie de construcie) sau din oficiu (un proces verbal de sancionare contravenional). n fine, trebuie s mai inem seama de faptul c Legea nr. 554/2004 se completeaz, n privina termenelor, cu Ordonana Guvernului nr. 27/2002 privind petiiile, care permite prelungirea termenului de rspuns la o petiie cu 15 zile n cazuri justificate. Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie dou termene, unul de 6 luni i altul de 1 an, aplicabile dup cum urmeaz: a) actul administrativ tipic: cazul emiterii unui act administrativ ilegal (n urma unei petiii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea public refuz nejustificat soluionarea lui, prin rspuns nesatisfctor (1), refuz propriu-zis de soluionare (2), respectiv tcere, adic expirarea termenului de rezolvare a recursului (3). Termenul de 6 luni de sesizare a instanei va curge din momentul primirii rspunsului nesatisfctor (1), a refuzului (2), respectiv din momentul cnd expir cele 30 de zile (plus 15, dac s-a decis) pentru rspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vtmtor. Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de un an de la data comunicrii actului, data lurii la cunostin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz. b) actul administrativ asimilat sau atipic: n cazul n care petiia primete un rspuns nemulumitor pentru petiionar (1), un refuz nejustificat explicit de soluionare (2) sau nu primete nici un rspuns n termenul legal (3), termenul de 6 luni i cel de 1 an vor curge din aceste momente ale rspunsului, refuzului, respectiv expirrii termenului. b) n cazul suspendrii, potrivit legii speciale, a procedurii de soluionare a plngerii prealabile, termenul curge dup reluarea procedurii, de la momentul finalizrii acesteia sau de la data expirrii termenului legal de soluionare, dup caz. c) contractul administrativ: termenul de 6 luni curge de la data ncheierii procesuluiverbal de finalizare a procedurii concilierii, din momentul comunicrii ctre pri a procesului verbal de ncheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil. d) aciunile autoritilor publice cu legitimare special. Legea precizeaz c termenul de 6 luni i cel de 1 an se aplic i aciunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunotin a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Dei legea nu precizeaz n mod expres, n cazul refuzului nejustificat de soluionare a cererii sau n cazul tcerii administrative, termenele de 6 luni i 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de rspuns. n cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizrii recursului administrativ propriu, exercitat n temeiul legii speciale, fr
121

rspuns favorabil din partea autoritii publice. n cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale. (6 luni de la momentul comunicrii actului ctre prefect) e) actul administrativ normativ i ordonanele guvernamentale: aciunile viznd aceste acte sunt imprescriptibile. f) Ct despre calificarea expres dat de lege termenelor, cel de 6 luni prescripie, respectiv cel de 1 an decdere, considerm inoportun diferenierea lor n acest fel, ele avnd acelai efect juridic, distingndu-se doar prin ordinea de aplicare i condiiile n care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem c se impunea definirea lor, mpreun, fie ca termene de prescripie, fie ca termene de decdere. Practica judiciar anterioar anului 2004 califica termenul (de 30 de zile) ca fiind termen de prescripie1, ns nu unitar, unele instane calificndu-l ca termen de decdere2. Importana practic a calificrii corecte decurge din dou aspecte: n primul rnd, numai termenele de prescripie pot fi suspendate, ntrerupte ori repuse n termen n condiiile Decretului nr. 167/1958; n timp ce termenul de decdere se ntrerupe n caz de for major, urmnd s nceap derularea unui nou termen la ncetarea cauzei de ntrerupere, termenul de prescripie se suspend n aceeai situaie. Motivele pentru care instana poate accepta depirea termenului de 6 luni credem c sunt cele prevzute de art. 103 C. pr. civ. pentru repunerea n termen: mprejurri mai presus de voina prii fora major i cazul fortuit. g) Sesizarea instanei nainte ca termenul s-i nceap cursul determin respingerea aciunii ca prematur, pe cnd introducerea cererii cu depirea termenului atrage respingerea aciunii ca prescris. Aceast soluie se impune indiferent dac termenul de 1 an s-a mplinit sau nu. Fiind termen de prescripie, n lipsa unei reglementri speciale, termenului de 6 luni i sunt aplicabile dispoziiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun n materia prescripiei extinctive, i, n consecin, termenul este supus ntreruperii, suspedrii i repunerii n termen. h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raporteaz la sesizarea instanei, la exercitarea dreptului la aciune. Importana practic a includerii termenului n categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, const n metoda diferit de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfresc n ziua lunii corespunztoare zilei de plecare, iar dac termenul a nceput la 29, 30 sau 31 ale lunii, i se sfrete ntr-o lun care nu are o asemenea zi, el se va socoti mplinit n ziua cea din urm a lunii3, pe cnd termenele de drept material sunt calculate conform art. 1887 i 1889 C. civ., adic folosind sistemul intermediar, n care nu se socotete ziua de nceput a cursului prescripiei, dar intr n calcul ultima zi a acestuia. i) Termene prevzute n legi speciale. Legile speciale anterioare Legii nr. 554/2004 sunt n vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizat dect expres, prin identificarea lor complet (aa cum cere Legea nr. 24/2000). Termenul de 6 luni se aplic atunci cnd nu este
Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 304/1992, n Dreptul nr. 7/1993, pag. 80, respectiv n Repertoriu, I, pag. 186; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 66/1994, n Dreptul nr. 6/1994, pag. 112; Tribunalul judeean Satu Mare, sentina civil nr. 460/1993, nepublicat; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 310/1997, n Repertoriu IV, pag. 244; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 929/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, pag. 869. 2 Curtea de Apel Timioara, secia comercial i de contencios administrativ, sentina nr. 8/1998, n Repertoriu IV, pag. 276 3 Termenul care se sfrete ntr-o zi de srbtoare legal, sau cnd serviciul este suspendat, se va prelungi pn la sfritul primei zile de lucru urmtoare (art. 101 C. pr. civ.). 122
1

prevzut un alt termen prin reglementri speciale1. Acest lucru rezult din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea contenciosului administrativ. Termenul de 1 an, ns, este aplicabil i n cazurile prevzute prin legi speciale, dac exist motive temeinice de depire a termenului special. Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite 15 zile (Ordonana Guvernului nr. 2/2001), 3 luni (art. 16 din Legea nr. 16/1995 privind protecia topografiei circuitelor integrate); Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale stabilete termene speciale pentru contestarea n contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvrii de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunotin de ctre consilierii interesai art. 58 alin. 4), sau de constatare a ncetrii de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare art. 72 alin. 5), a hotrrii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare art. 33 alin. 2), a hotrrii Guvernului de dizolvare a consiliului local (10 zile de la publicarea n Monitorul oficial al Romniei art. 57 alin. 3), etc. n aceste cazuri, o consecin a instituirii unor termene foarte scurte este aceea c se exclude n mod implicit procedura prealabil legea special prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clar dorina legiuitorului de a duce actul administrativ direct n faa instanei de contencios administrativ ct mai rapid. Dac interpretm textul art. 31 din lege n sensul c toate textele derogatorii din legile speciale au fost abrogate (aa cum susine iniiatorul legii, prof. Iorgovan2), ar nsemna ca ntrega argumentaie a legiuitorului special, avut n vedere pentru adoptarea acestor texte, s fie infirmat printr-o decizie cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier este o procedur ce trebuie realizat cu rapiditate, n aa fel ca autoritatea deliberativ s funcioneze cu ntreruperi ct mai mici, nu este compatibil cu termenele de contestare prevzute de legea general.

Pentru jurisprudena anterioar legii, nc relevant, a se vedea Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 1477/1996, n M. Preda, V. Anghel, Decizii i hotrri, pag. 624; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.1614/1997, n V. I. Priscaru, op.cit., pag. 462. 2 n Legea contenciosului administrativ, Roata, 2004. 123

II.7. Condiia de admisibilitate referitoare la efectuarea recursului administrativ prealabil sau a recursului administrativ jurisdicional 1. Recursul administrativ prealabil. 1. Sediul materiei. Sediul materiei pentru recursul administrativ prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ se afl n art. 7 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu Ordonana Guvernului nr. 27/2002 privind petiiile. Astfel, art. 7 din legea contenciosului administrativ prevede, sub titlul procedura prealabil, c nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta exist. Este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni. Plngerea prealabil n cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripie. n continuare, textul exclude anumite autoriti publice de la obligativitatea efecturii procedurii prealabile (prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Avocatul poporului, Ministerul public), i, de asemenea, scutete aciunea contra ordonanelor guvernamentale de aceast procedur. n fine, se mai precizeaz c plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor. 2. Fundamentul juridic al recursului administrativ se gsete n dreptul de petiionare al cetenilor1, drept prevzut de majoritatea constituiilor sau legislaiilor moderne, i n principiul de drept administrativ al revocrii actelor administrative2. Recursul administrativ, chiar dac se ntemeiaz pe dreptul de petiionare, nu se confund cu simplele cereri adresate admininistraiei, fundamentate i ele pe dreptul de petiionare3. n cazul recursului administrativ ne aflm n prezena unui litigiu, n care se contest o decizie explicit sau implicit a organului administrativ. Simplele cereri nu presupun existena unui litigiu4, ns, provocnd administraia s rspund, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacat cu recurs administrativ. Recursul administrativ poate fi condiionat de lege, ntr-un fel sau altul, prin termene de intentare, prin condiii referitoare la petiionar, sau poate fi redus n privina obiectului su doar la aspecte de legalitate a actului administrativ. El poate fi facultativ sau obligatoriu.

J-M. Auby, M. Fromont, op. cit., pag. 216; Corneliu Liviu Popescu, nota (I) la decizia nr. 416/1995 a Curii Supreme de Justiie, s. cont. adm, n Dreptul nr. 10/1997, pag. 105 ; Guy Isaac, La procdure administrative non contentieuse, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1968, pag. 619. 2 C. G. Rarincescu, op. cit., pag. 118. 3 Georges Dupuis, Marie-Jos Gudon, Patrice Chrtien, Droit administratif, 6eedition revue, Edition Dalloz, Armand Colin, Paris, 1999, pag. 42. 4 J-M. Auby, M. Fromont, op. cit., pag. 215 , Jacques Chevallier, Llaboration historique du principe de sparation de la jurisdiction administrative et de ladministration active, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1970, pag. 34. 124

3. Recurs graios, recurs ierarhic, recurs de tutel. n cazul n care persoana fizic sau juridic adreseaz o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne aflm n prezena recursului graios. n unele cazuri recursul graios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativ constituie ultima treapt a ierarhiei administrative1. Dac cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresat organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Dac, dimpotriv, cererea este adresat unui organ cu atribuii de control ntr-un anumit domeniu, dar care nu este, n ierarhia administrativ, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflm n prezena recursului ierarhic impropriu2. O alt form de recurs administrativ este recursul de tutel. Acesta se adreseaz autoritii administrative nsrcinate cu controlul deciziilor administraiei publice descentralizate (de regul prefectul), care ns are dreptul de a hotr liber declanarea controlului de tutel 3. Tutela administrativ are dou forme: prima, mai dur, d dreptul autoritii de tutel s anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ4. 4. Recursul administrativ prealabil sesizrii instanei de contencios administrativ n reglementarea actual. Legea nr. 554/2004 reglementeaz, n tradiia legislaiei romneti, recursul administrativ prealabil obligatoriu, soluie aparent ludabil, ns ulterior, analiznd alte dispoziii ale legii i mai ales modul de reglementare al instituiei revocrii, se poate observa c eficiena recursului administrativ este periclitat. Astfel, analiznd textul legal, considerm c trsturile caracteristice ale recursului administrativ prealabil sunt urmtoarele: a) recursul administrativ poate fi graios (adresat autoritii emitente a actului administrativ) sau ierarhic (adresat autoritii superioare ierarhic, atunci cnd aceasta exist5). Dac sunt sesizate, concomitent sau succesiv, ambele autoriti, iar acestea nu-i coordoneaz rspunsul, soluia favorabil petiionarului (anularea sau revocarea actului) se va impune n faa celei de soluionare negativ (refuzul explicit sau implicit de revocare), indiferent dac ea vine de la organul superior sau de la cel emitent, i indiferent de succesiunea rspunsurilor. Termenul de sesizare a instanei va ncepe ns n momentul primirii primului rspuns sau expirrii primului termen de rspuns. Trebuie precizat aici c organul ierarhic superior nu se poate deznvesti de soluionarea recursului ierarhic, pe motivul c a fost introdus i recurs graios, deoarece scopul celor dou recursuri este relativ diferit, la fel i controlul declanat prin ele (ierarhic, respectiv intern), prin urmare fiecare autoritate este obligat s rspund. Credem ns c recursul ierarhic poate fi exercitat, n lipsa unei prevederi contrare, omisso medio, adic nu la autoritatea imediat superioar, ci la cea aflat pe un palier mai nalt n ierarhia administrativ.
1 2

C. G. Rarincescu, op. cit., pag. 109. J-M. Auby, M. Fromont, op. cit., pag. 218; J. Rivero, J. Waline, op. cit., pag. 206. 3 R. Chapus, op. cit., tome 1, pag. 581; G. Darcy, M. Paillet, op. cit., pag. 20. 4 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op. cit., pag. 282. 5 Spre exemplu, n cazul primarului, nu exist autoritate superioar n ceea ce privete atribuiile de autoritate local autonom. 125

Rmne ns ntrebarea dac autoritatea public superioar poate anula actul emis de o autoritate inferioar? Considerm c anularea este posibil n principiu, pe baza reglementrilor care guverneaz funcionarea celor dou instituii, ns superiorul ierarhic nu va putea emite un alt act administrativ dect dac atribuia nu este exclusiv prevzut n competena emitentului. n acest caz, autoritatea ierarhic superioar va emite un act de obligare a emitentului la nlocuirea actului anulat cu unul legal. Emitentul poate ns contesta acest ordin pe calea contenciosului administrativ, deoarece acum actele de control ierarhic nu mai sunt exceptate de la controlul direct n contencios administrativ. b) obligativitatea recursului administrativ prealabil este impus de lege numai n cazul aciunilor n anularea unui act administrativ, nu i n cazul aciunilor ntemeiate pe tcerea administraiei sau pe refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. n aceste ultime cazuri, justificarea inutilitii recursului prealabil const n aceea c persoana fizic sau juridic nu mai trebuie supus nc o dat unui refuz din partea administraiei, prin urmare poate intenta direct aciunea n faa instanei de contencios administrativ. c) de asemenea, recursul prealabil este obligatoriu numai n cazul aciunilor exercitate de persoanele fizice sau juridice, vtmate n drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative, nu i a aciunilor exercitate n temeiul unei legitimri procesuale active speciale (prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Ministerul public, Avocatul poporului), a aciunilor contra ordonanelor guvernamentale, precum i n cazul excepiei de ilegalitate (art. 7 alin. 5). Dac n cazul aciunii viznd ordonanele guvernamentale i a excepiei de ilegalitate acceptm faptul c recursul administrativ prealabil nu se justific, deoarece este vorba de o problem de neconstituionalitate, respectiv din raiuni de celeritate a actului de justiie, iar Avocatului poporului intenteaz aciunea dup ce procedurile specifice de conciliere nu au dat rezultate, nu putem accepta ideea exceptrii autoritilor publice (Ministerul public, Prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici) de la obligativitatea recursului administrativ prealabil, considernd soluia legal ca fiind extrem de criticabil i neavenit. Astfel, nu vedem de ce Ministerul public, Prefectul sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici nu pot ncerca soluionarea pe cale amiabil a conflictului juridic, aceasta fiind de fapt menirea procedurii prealabile administrative? Practica administrativ ne arat, n cazul Prefectului sau a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, o receptivitate destul de mare a autoritilor publice la solicitrile de revocare a unor acte administrative ilegale, prin urmare recursul administrativ, cel puin n aceste cazuri, i face din plin datoria1. De altfel, am artat deja c n cazul prefectului, recursul administrativ prevzut de Legea nr. 340/2004 este n continuare obligatoriu, n considerarea faptului c este o lege special fa de Legea nr. 554/2004. Singurul efect al dispoziiei art. 7 alin. 5 asupra legislaiei preexistente privete caracterul facultativ al procedurii prealabile n cazul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, care, nainte, era inut s efectueze procedura prealabil prevzut de Legea nr. 29/1990. d) termenul de introducere a recursului administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ individual2. Natura juridic a termenului pare a fi aceea de termen de
1 2

A se vedea statisticile de la comentariul art. 3. Momentul concret luat n calcul pentru curgerea termenului trebuie s fie cel al lurii la cunotin efectiv a actului, ori a prezumrii lurii la cunotin, nu cel al expedierii acelui act prin pot - instanele judectoreti solicit dovada expedierii comunicrii, pentru a putea prezuma luarea la cunotin Tribunalul Bucureti, secia de contencios administrativ, sentina nr. 302/1992, n Dan Lupacu, Valentina Sandu, Diana Pasre, Florea Muha, 126

recomandare1, deoarece el este dublat de termenul de 6 luni, calculat de la emiterea actului administrativ2, calificat expres de lege ca fiind termen de prescripie. Legiuitorul a complicat ns destul de mult situaia, plasnd n minile autoritii publice emitente sau ierarhic superioare puterea discreionar de a aprecia temeinicia motivelor invocate de persoana fizic sau juridic n justificarea depirii termenului de 30 de zile. Astfel, tendina evident a autoritii publice va fi aceea de a considera motivele pentru care termenul a fost depit ca fiind netemeinice, i recursul administrativ inadmisibil, cu efectul imediat al inadmisibilitii aciunii n justiie; corelativul ne este oferit ns de aciunea pentru exces de putere, care este menit a contracara tocmai astfel de atitudini, i de a proteja drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, n cazul de fa dreptul la acces n justiie. Prin urmare, odat cu aciunea n anularea actului administrativ, persoan fizic sau juridic va introduce i o aciune viznd excesul de putere al autoritii publice n aprecierea motivelor invocate pentru justificarea depirii termenului de recurs administrativ, urmnd ca instana de contencios administrativ s judece mai nti aciunea viznd temeinicia motivelor de depire, i numai apoi, n caz de admiterea a acestei aciuni, s soluioneze aciunea n anularea actului administrativ. Operaiunea de calificare a motivelor ca netemeinice de ctre autoritatea public este supus cenzurii ulterioare a instanei de contencios administrativ, prin urmare practica judiciar va avea un rol covritor n identificarea motivelor temeinice. Criteriul care ar trebui avut n vedere aici este cel stabilit de C. pr. civ. pentru repunerea n termen (art. 103): mprejurri mai presus de voina persoanei, fiind relevant i practica judiciar n materie3. Simplul fapt c funcionarul public a fost n concediu medical nu constituie o mprejurare mai presus de voina sa care s justifice, n baza art. 103 C. proc. civ., repunerea n termen4. Poate fi ns considerat motiv temeinic pentru depirea termenului mprejurarea lipsei din ar a persoanei fizice destinatare a actului administrativ, atunci cnd actul a fost comunicat prin afiare pe ua locuinei. Revenind la natura juridic a termenului de 30 de zile, n lumina aspectelor relevate mai sus, putem afirma c depirea sa, fr motive ntemeiate, are ca efect att inadmisibilitatea recursului administrativ, ct i a aciunii n faa instanei de contencios administrativ, prin urmare nu este un termen de recomandare fr efecte juridice. Momentul la care recursul graios se consider introdus este cel al expedierii prin pot5, al primirii mesajului de pot electronic (e-mail)1, al nregistrrii direct la sediul autoritii

Culegere de practic judiciar a Tribunalului Bucureti, 1992-1998, Editura All-Beck, Bucureti, 1999, pag. 39. Pe de alt parte, simpla luare la cunotin de ctre cel interesat, n orice mod, despre emiterea i coninutul actului, de la funcionari publici sau ntr-o audien, nu este suficient pentru a determina curgerea termenului, dac actul nu a fost comunicat formal celui interesat I. Iovna, op. cit., pag. 139. De asemenea, Curtea Suprem de Justiie a decis, n temeiul vechii legi, c nu pot fi aplicate la calcularea termenului pentru recursul graios, prin analogie, dispoziiile art. 284 C. pr. civ., privind data de la care se socotete comunicat hotrrea pentru partea care face apel nainte de comunicare Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm, decizia nr. 749/1996, n Theodor. Mrejeru, Culegere de decizii ale Curii Supreme de Justiie, secia de contencios administrativ, vol. II, Tribuna Economic, Bucureti, 1999, pag. 77. 1 A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 314. 2 Data emiterii actului administrativ este cuprins n antetul acestuia, alturi de numrul actului, pe cnd cea de comunicare rezult de pe confirmarea de primire a actului sau din alte dovezi aduse n sprijinul acestei aseriuni, atunci cnd nu exist confirmare de primire. 3 A se vedea, spre exemplu, C.S.J., secia de contencios administrativ, decizia nr. 3441 din 13 noiembrie 2002, n All Beck, Buletinul Jurisprudenei format electronic. 4 C.S.J., secia de contencios administrativ, decizia nr. 2689 din 25 septembrie 2002, 5 Recursul administrativ se consider introdus n termen dac a fost predat recomandat la oficiul potal nainte de mplinirea termenului Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 1434/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, pag. 754 127

publice, respectiv al consemnrii n scris a reclamaiei verbale. Forma scris a recursului sau consemnarea acestuia n scris se impune, deoarece numai astfel se poate face, ulterior, dovada efecturii lui. Un eventual recurs verbal neconsemnat n scris ar face dovada mai dificil2; n cazul n care, ns, n cursul procesului autoritatea prt recunoate efectuarea recursului verbal, ea nu va mai putea ridica ulterior excepia neefecturii lui3. Recursul administrativ (reclamaia, n conformitate cu Ordonana Guvernului nr. 27/2002, art. 7) trebuie s precizeze datele de identificare ale petentului4 i s fie semnat de acesta, petiiile anonime atrgnd clasarea. Din pcate, legea nu impune motivarea recursului administrtaiv, soluie contrar reglementrilor moderne n dreptul comparat5. Cu toate acestea, dat fiind dualitatea recurs admninistrativ recurs administrativ jurisdicional, ntre care petiionarul trebuie uneori s aleag, considerm necesar precizarea mcar a textului de lege pe care se ntemeiaz recursul (Legea nr. 554/2004, art. 7, respectiv legea special privind jurisdicia administrativ). e) Legea nu se pronun cu privire la termenul de efectuare a recursului administrativ n cazul actelor administrative normative, care se public, nu se comunic, ns nici nu l exclude expres sau implicit din punct de vedere al obligativitii. n cazul acestor acte, care pot fi atacate oricnd n faa instanei de contencios administrativ (art. 11 alin. 4), recursul administrativ prealabil este obligatoriu i poate fi exercitat oricnd nainte de intentarea aciunii n faa instanei de contencios administrativ; prin urmare, aciunea nu va putea fi exercitat dect dup efectuarea recursului administrativ i primirea unui rspuns din partea autoritii publice emitente, respectiv dup expirarea termenului de rspuns. f) termenul de soluionare a recursului administrativ prealabil este de 30 de zile, cu posibilitatea de prelungire cu maxim 15 zile, prin decizie a conductorului autoritii publice, atunci cnd aspectele sesizate prin recurs necesit o cercetare mai amnunit (art. 8 i 9 ale Ordonanei Guvernului nr. 27/2002, la care face trimitere art. 2 alin. 1 lit. g din lege, la acest din urm articol fcnd trimitere art. 7 alin. 4 din lege). g) dac, n urma recursului administrativ, autoritatea public este n imposibilitate de revocare a actului administrativ datorit incidenei art.1 alin.6 din lege6, referitor la irevocabilitatea actelor intrate n circuitul civil, ea este obligat s solicite instanei de contencios administrativ constatarea nulitii actului administrativ, urmnd ca reclamantul s fac cerere de
n conformitate cu art.2 al Ordonanei Guvernului nr. 27/2002, este acceptat formularea petiiilor prin e-mail. n acest caz, particularul trebuie s se asigure c mesajul su a ajuns la destinaie, eventual prin solicitarea unei confirmri, iar mesajul transmis trebuie salvat n fiierul de ieiri (outbox), care dovedete trimiterea lui la adresa electronic oficial a instituiei sau autoritii publice la o anumit dat. Dac instituia are un site oficial unde se pot nregistra reclamaiile, este necesar ca petiionarul s se asigure c exist i o modalitate de confirmare a nregistrrii reclamaiei sale, eventual prin primirea unui mesaj tip e-mail de confirmare. n lipsa unei astfel de posibiliti, dovada nregistrrii se poate face prin tiprirea site-ului oficial n aa fel nct s se poat citi reclamaia i data nregistrrii ei. Dac data curent nu este afiat pe pagina de internet, este preferabil recurgerea la alt modalitate de depunere a recursului administrativ. 2 Dovada nu este ns imposibil, mai ales dac autoritatea public ptt nu se opune; astfel, sesizarea verbal a Ministerului Educaiei Naionale s-a fcut n cursul unei audiene la Direcia de Control a acestui minister, i a fost recunoscut de autoritatea public Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 962/2000 i decizia nr. 40/1994, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, pag. 767 3 Tribunalul Judeean Neam, sentina nr. 11/1991, n V.I. Priscaru, op. cit., pag. 495. 4 Ordonana nu precizeaz care sunt acestea, dar credem c este vorba cel puin despre nume, prenume, domiciliu. 5 G. Brabant, N. Questiaux, C. Wiener, op. cit., pag. 264 ; R.Chapus, Droit du contentieux, op. cit., pag. 571; G. Peiser, op. cit., pag. 121. 6 Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse. 128
1

intervenie n proces doar pentru obinerea despgubirilor pentru daune materiale sau morale. Neam exprimat deja critic cu privire la aceste dispoziii legale1. Nu vedem de ce este posibil anularea actului de ctre instan, ntemeiat pe raiuni de interes public, la cererea autoritii publice emitente, dar nu este permis revocarea lui de ctre aceast autoritate, tiut fiind faptul c revocarea este, n esen, tot o decizie de anulare, aflat la dispoziia autoritii emitente a actului. n aceste condiii, se pune chiar problema existenei revocrii ca instituie juridic. Contraponderea deciziei de revocare ar constitui-o naterea dreptului celor care au ncheiat contractul civil de a fi despgubii, dac au fost de bun credin la ncheierea lui, precum i de a ataca n contencios administrativ actul de revocare, pentru verificarea legalitii lui. h) situaia terilor fa de actul administrativ individual este una privilegiat n mod nejustificat, deoarece ei vor putea exercita recursul administrativ prealabil din momentul lurii la cunotin a existenei actului administrativ vtmtor, n limita termenului de 6 luni de la emiterea actului administrativ, fr a fi nevoii s justifice depirea unui termen de 30 de zile de la efectiva luare la cunotin, nici chiar dac destinatarul actului, autoritatea public sau alt persoan care are interes n meninerea actului face aceast dovad. Prin urmare, singurul termen care li se aplic terilor pentru efectuarea procedurii prealabile este cel de 6 luni; nu este clar dac aceasta a fost intenia legiuitorului2, ns aceasta este interpretarea textului legal. Propunere de lege ferenda. n ce ne privete, considerm c practica judiciar deja statornicit3 la data adoptrii noii legi a contenciosului administrativ ar fi justificat lipsa unui text legal care s rezolve situaia terilor, iar dac tot s-a dorit o astfel de reglementare, ea ar fi trebuit s aib urmtoarele coordonate: tera persoan are posibilitatea de a efectua recursul administrativ n termen de 30 de zile de la efectiva luare la cunotin a existenei actului administrativ, cu condiia ca aceast luare la cunotin s nu intervin la mai mult de 6 luni de la emiterea actului administrativ vtmtor. i) Efectul devolutiv al recursului administrativ i problema aplicrii principiului non reformatio in pejus. O problem care a stat n atenia doctrinei dreptului comparat4 este dac organul emitent sau cel ierarhic superior poate decide n defavoarea celui interesat, adic minus petita. Cu alte cuvinte, natura recursului administrativ este una subiectiv, autoritatea emitent sau superioar fiind inut s rspund petentului n limitele cererii sale, sau se poate considera sesizat n vederea aprecierii legalitii obiective a actului atacat, caz n care actul va fi analizat n ansamblu? Mai concret, persoana fizic sau juridic determin limitele soluionrii recursului, sau l declaneaz doar, neavnd nici o influen asupra soluiei? Soluia, n lipsa unei prevederi exprese a legii contenciosului administrativ, se desprinde din interpretarea voinei legiuitorului, i din principiile aplicabile cilor de atac administrative.
A se vedea D.C.Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2005, comentariul de la art. 1 alin. 6. 2 Explicaiile iniiatorului sunt neclare, ns concluzia noastr este sprijinit de precizarea conform creia de la regula motivrii depirii termenului de 30 de zile este reglementat o singur excepie, pentru tera persoan - A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 314. Prin urmare, dac tera persoan nu trebuie s motiveze depirea termenului, nseamn c acesta nu i se aplic, fiind un simplu termen de recomandare, fr efecte juridice. 3 Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm, decizia nr. 884/1996, n M. Preda, V. Anghel, op. cit., pag. 606; n acelai sens, Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm., decizia nr. 1416/2000, n Buletinul Jurisprudenei Curii Supreme de Justiie, 2000, pag. 765. 4 Posibilitatea reformrii actului administrativ n defavoarea reclamantului este deschis, fr restricii, n Germania, iar n Frana este posibil ca regul general4, comportnd, deci, i excepii. Organul de recurs poate ns statua fr restricii ultra petita, adic s acorde reclamantului mai mult dect a cerut G. Brabant, N. Questiaux, C. Wiener, op. cit, pag. 277. 129
1

Din economia acestei reglementri, rezult c recursul administrativ este att o cale de obinere, de ctre particular, a unei rezolvri mai rapide a litigiului, deci o cale de atacare a actului administrativ, ct i o oportunitate oferit administraiei de a-i revoca actele ilegale. Prin urmare, dac emitentul sau superiorul ierarhic descoper, n cursul analizrii recursului, c actul este ilegal sau inoportun, ns nu n sensul invocat de particular, el poate emite un nou act, care vatm ntr-o mai mare msur drepturile acestuia, sau, dimpotriv, satisface preteniile petentului. Aceast posibilitate exist, pentru superiorul ierarhic, doar atunci cnd actul nu este de competena exclusiv a organului inferior, n caz contrar calea de urmat fiind cea a ndrumrilor obligatorii date inferiorului pentru a emite un alt act. Administraia a verificat, astfel, legalitatea obiectiv a actului administrativ, iar petentul, chiar dac i se nrutete situaia, are la ndemn calea justiiei pentru a dobndi satisfacie. El se va adresa ns instanei mpotriva noului act, nu a celui iniial care a fost, implicit, revocat. Fiind vorba de o cale de atac administrativ, nu judiciar, guvernat de principiile controlului administrativ intern sau ierarhic, nu se aplic principiul non reformatio in pejus1. Procedura prealabil nu se mai efectueaz, deoarece ar fi inutil, noul act fiind emis tocmai n urma unei astfel de proceduri. j) Sanciunea neexercitrii recursului administrativ. Respingerea de ctre instan a aciunii neprecedate de recursul prealabil, va fi fcut pe motiv de prematuritate, atunci cnd termenul de exercitare2 a recursului administrativ nu a expirat, respectiv de inadmisibilitate, atunci cnd recursul administrativ nu mai poate fi efectuat (dup 6 luni de la emiterea actului administrativ). Instana noastr suprem a decis c n acest caz cererea va fi respins ca inadmisibil, deoarece procedura prealabil este o condiie special de exerciiu a dreptului la aciune3. k) Obiectul recursului administrativ va fi ntotdeauna, revocarea actului administrativ ilegal, despgubirile putnd fi cerute, n principiu, numai n faa instanei de contencios administrativ, odat cu cererea de anulare sau ulterior. Dac actul a fost revocat de ctre emitent, reclamantul are deschis aciunea de drept comun n despgubiri, ntemeiat pe actul de revocare, care dovedete culpa autoritii publice. Despgubirile ar putea fi cerute, teoretic, prin intermediul recursului administrativ, i direct autoritii care a revocat actul, care s le acorde n urma efecturii unei expertize, ns n practic suntem convini c autoritatea public va prefera, de cele mai multe ori, obinerea de ctre reclamant a unei hotrri judectoreti, pentru a fi acoperit. Pentru a formula aceast concluzie avem n vedere i dispoziiile art. 72 din Statutul funcionarilor publici, care condiioneaz aciunea n regres a autoritii publice contra funcionarului vinovat de emiterea actului, de existena unei hotrri judectoreti de obligare a autoritii publice. Prin urmare,
n sensul atacrii actului iniial doar atunci cnd prin rezolvarea recursului administrativ se confirm soluia anterioar, nu i cnd se emite un nou act, a se vedea I. Iovna, op. cit., pag. 162. i M.Anghene susinea, n temeiul Legii nr. 1/1967, c aciunea n justiie se va ndrepta mpotriva ultimului act emis op. cit, pag. 83. 2 Aceeai soluie se impune n cazul n care cel vtmat a introdus recursul graios, dar apoi a depus cererea de chemare n judecat nainte de a fi primit rspuns la acel recurs i nainte ca termenul de rspuns s se fi mplinit C. L. Popescu, nota ( I ), op. cit., pag. 106 3 Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm, decizia nr. 416/1995, n Dreptul nr. 10/1997, pag. 101-102; Curtea Suprem de Justiie, s. cont. adm, decizia nr. 134/1991, n V. Bogdnescu, L. Pastor i colab., Probleme de drept din deciziile Curii Supreme de Justiie, 1990-1992, Editura Orizonturi, Bucureti, 1993, pag. 645; Curtea de Apel Piteti, decizia nr. 79/1998, n . Criu, E.D. Criu, Repertoriu de practic i literatur juridic, 1997-2000, Editura Argessis, 2000, pag. 247. Pentru doctrina aferent acestei jurisprudene, a se vedea, n acelai sens, V.M. Ciobanu, nota (II) la decizia nr. 416/1995 a Curii Supreme de Justiie, op. cit., pag. 109; R. N. Petrescu, op. cit., pag. 376, iar n sens contrar, C.L. Popescu, nota (I) la decizia nr. 416/1995 a Curii Supreme de Justiie, op. cit., pag. 105; V.I. Priscaru, op. cit., pag. 198; M. Preda, op. cit., pag. 184. 130
1

sumele nu vor putea fi recuperate de la funcionarii publici vinovai dect atunci cnd exist o hotrre judectoreasc de condamnare a autoritii publice, nu i pe baza unei simple expertize. l) Concilierea n litigiile privind contractele administrative. Plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile Codului de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor. In acest caz, plngerea trebuie fcut n termenul de 6 luni, care va ncepe s curg: a) de la data ncheierii contractului, n cazul litigiilor legate de ncheierea lui; b) de la data modificrii contractului sau, dup caz, de la data refuzului cererii de modificare fcute de ctre una dintre pri, n cazul litigiilor legate de modificarea contractului; c) de la data nclcrii obligaiilor contractuale, n cazul litigiilor legate de executarea contractului; d) de la data expirrii duratei contractului sau, dup caz, de la data apariiei oricrei alte cauze care atrage stingerea obligaiilor contractuale, n cazul litigiilor legate de ncetarea contractului; e) de la data constatrii caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, n cazul litigiilor legate de interpretarea contractului. Recursul administrativ prealabil se aplic doar n cazul actelor administrative, nu i al contractelor prevzute de art. 2 lit. c teza a doua, pentru care legea face trimitere la procedura concilierii din materie comercial, prevzut n C. pr. civil. Observm astfel, o ndeprtare a regimului juridic al contractelor asimilate actului administrativ tipic de regimul specific contractului administrativ, i asimilarea lor, sub acest aspect, contractelor comerciale, soluie care credem c putea fi evitat, n ideea de a sublinia mai mult specificul administrativ al acestor contracte. Procedura de conciliere, reglementat de art. 7201 C. pr. civ., presupune ca reclamantul s convoace partea advers la conciliere, comunicndu-i n scris preteniile sale i temeiul lor legal, precum i toate actele doveditoare pe care se sprijin acestea. Convocarea se va face prin scrisoare recomandat cu dovad de primire, prin telegram, telex, fax sau orice alt mijloc de comunicare care asigur transmiterea textului actului i confirmarea primirii acestuia. Convocarea se poate face i prin nmnarea nscrisurilor sub semntur de primire. Data convocrii pentru conciliere nu se va fixa mai devreme de 15 zile de la data primirii actelor comunicate. Rezultatul concilierii se va consemna ntr-un nscris cu artarea preteniilor reciproce referitoare la obiectul litigiului i a punctului de vedere al fiecrei pri. nscrisul despre rezultatul concilierii ori, n cazul n care prtul nu a dat curs convocrii, dovada c de la data primirii acestei convocri au trecut 30 de zile, se anexeaz la cererea de chemare n judecat. Instana competent s arbitreze concilierea este instana de contencios administrativ competent s judece i litigiile nscute din contract, n temeiul art. 8 alin. 2 din legea contenciosului administrativ (fiind vorba de o chestiune de aplicare i executare a contractului administrativ).

131

Seciunea a III-a. Condiia de admitere a aciunii n contencios administrativ: actul administrativ sau formele asimilate acestuia s fie ilegale 1. Modificarea textului constituional de baz n 2003. Efecte. Modificarea art. 48 din forma iniial a Constituiei, n sensul introducerii sintagmei de interes legitim, a fost realizat n urma propunerilor de lege ferenda naintate de o mare parte a doctrinei de drept administrativ, n frunte cu prof. Antonie Iorgovan, pe timpul ct a fost n vigoare Legea nr. 29/1990. Propunerile de lege ferenda aveau n vedere sistemul de contencios administrativ francez, divizat ntre contenciosul de plin jurisdicie ntemeiat pe vtmarea unui drept subiectiv, i contenciosul de anulare, pentru exces de putere, ntemeiat pe existena unui interes legitim. Din pcate, ns, aa cum reiese din formularea art. 52 din Constituia republicat, text legal ce nlocuiete vechiul art. 48, aciunilor ntemeiate pe vtmarea drepturilor subiective li se altur o categorie nou de aciuni, ntemeiate pe interesul legitim, regimul juridic al celor dou tipuri de aciuni fiind identic! Astfel, n prezent temeiurile aciunii n contencios administrativ sunt: a) vtmarea unui drept al persoanei (fizice sau juridice), respectiv b) vtmarea unui interes legitim, aparinnd tot persoanei fizice sau juridice. De fapt, este vorba de afirmarea vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, n momentul intentrii aciunii n contencios administrativ, i de dovedirea acestei vtmri, pe parcursul procesului, n urma judecrii pe fond a cauzei. Vtmarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim poate proveni: a) de la un act administrativ; b) ca urmare a nesoluionrii n termenul legal a unei cereri; c) ca urmare a refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri, fapt asimilat prin art.2 alin.2 actului administrativ1. Este vorba, n esen, despre actul administrativ, respectiv refuzul nejustificat explicit sau implicit de rezolvare a unei cereri. Interpretarea textelor legale n conformitate cu definiiile date noiunilor n art. 2 duce la concluzia c: a) contenciosul administrativ subiectiv este ntemeiat pe dreptul subiectiv sau interesul legitim (noiuni care se suprapun, dup cum vom vedea); din aceast perspectiv, consacrarea unui contencios ntemeiat pe interesul legitim nu a avut succes; ar fi avut o astfel de semnificaie insituirea unei aciuni a persoanei care justific un interes procesual legitim i personal n anularea unui act ilegal n mod obiectiv. b) contenciosul administrativ obiectiv este ntemeiat fie pe legitimarea procesual special a unor subiecte de drept public (Ministerul public, prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici), fie pe interesul public; avnd n vederea acest ultim noiune, avem o nou concepie a contenciosului administrativ, care permite aciunea popular. 2. Interesul public. Noiune. n ceea ce privete noiunea interesului public, o constant a dreptului administrativ i public, extrem de greu de definit, legea contenciosului administrativ totui o definiie, axat pe mai multe coordonate. Astfel, interesul legitim public vizeaz: a) ordinea de drept; b) democraia constituional; c) garantarea drepturilor, libertilor, i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor (nu ns i ale persoanelor juridice, acestea fiind omise); d) satisfacerea nevoilor comunitare; e) realizarea competenelor autoritilor publice. Pentru prima dat n Romnia, vor fi admisibile aadar aciuni n contencios administrativ viznd anularea unor acte administrative ilegale pe motivul c ele greveaz nejustificat bugetul
1

Art. 2 alin. 2: se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal. 132

comunitii locale (satisfacerea nevoilor comunitare), sau aciuni privind obligarea prefectului s ia act de dizolvarea de drept a unui consiliu local, sau obligarea secretarului municipiului s propun prefectului constatarea ncetrii mandatului unui consilier local pe motiv de incompatibilitate (realizarea competenelor autoritilor publice), aspecte ce acoper un mare gol reglementar resimit de practica noastr administrativ. 3. Definiiile excesului de putere, a dreptului vtmat, a interesului legitim privat i public. Considerm c aceste definiii bulverseaz ntreaga concepie logic a contenciosului administrativ modern, alternd unitatea de gndire i logica necesar a unei astfel de reglementri1. 3.1. Astfel, interesul legitim privat este definit ca posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat (art. 2). Interesul legitim, aa cum este el neles n doctrin i n jurisprudena francez din care sar prea c s-a inspirat legiuitorul constituant romn, nu confer posibilitatea reclamantului s cear administraiei ceva, s obin obligarea ei la emiterea unui act, i cu att mai mult nu poate justifica o cerere de despgubiri. El poate fi folosit doar n combinaie cu ilegalitatea obiectiv a actului administrativ, pentru a determina anularea actului administrativ, i nimic mai mult. n recursul pentru exces de putere francez, interesul legitim este interesul procesual care trebuie verificat n litigiile de contencios administrativ, pe cnd ilegalitatea obiectiv a actului administrativ este cea care determin admiterea aciunii pe fond. Dac se dorea preluarea corect i la noi a recursului pentru exces de putere, formularea textului constituional trebuia s scoat n eviden diferenierea de regim juridic ntre aciunea n anulare (de exemplu, orice persoan fizic sau juridic interesat poate solicita instanei de contencios administrativ anularea unui act administrativ ilegal) i aciunea de plin jurisdicie (formulat ca n fostul art. 48, condiionat aadar de vtmarea unui drept subiectiv), urmnd ca prin legea contenciosului administrativ s fie specificate caracteristicile interesului legitim, personal, direct, etc. Legiuitorul constituant, prin formularea utilizat, a complicat situaia ntr-un mod destul de bizar dac avem n vedere inteniile iniiale, asimilnd dreptului subiectiv interesul legitim. Dat fiind aceast situaie, care nu mai poate fi remediat dect la urmtoarea revizuire, singurul corectiv posibil ar fi fost cel promovat pe cale legal, prin legea contenciosului administrativ, care s aduc anumite precizri utile. Din pcate, dup cum reiese din lege, s-a mers pe aceeai linie de gndire, asimilndu-se aciunea ntemeiat pe interesul legitim celei ntemeiate pe dreptul subiectiv. Mai mult, noiunea interesului legitim privat, astfel cum este definit, se confund cu dreptul subiectiv (existent n considerarea unui drept viitor), i se aseamn cu dreptul eventual dreptul subiectiv cruia i lipsete fie obiectul, fie subiectul activ, i care confer titularului lor un grad redus de putere i de certitudine (ex: dreptul la repararea unui prejudiciu susceptibil a se produce n viitor)2, sau cu dreptul subiectiv virtual, sintagm introdus de prof. I. Santai3, pe care
Pentru o analiz complex a variantelor posibile de reglementare a acestor instituii prin legea contenciosului administrativ, realizat dup revizuirea Constituiei, dar nainte de adoptarea noii legi, a se vedea D. C. Drago, Implicaiile revizuirii Constituiei asupra contenciosului administrativ: discuii privind semnificaia sintagmei interes legitim, Pandectele romne, supliment 2004 In honorem Ion Deleanu, pag. 69-93. 2 Drepturile viitoare nu se confund cu simplele nzuine, expectative sau sperane cu privire la dobndirea n viitor a unui drept subiectiv M. Costin, M. Murean, V. Ursa, op. cit., pag. 227. 3 Ioan Santai, Comentarii i propuneri la proiectul de lege a contenciosului administrativ, n A. Iorgovan, Noua lege...,op. cit., pag. 102. 133
1

am neles-o n sensul c dreptul subiectiv este pe cale s se nasc, dar nc nu s-a nscut, existnd i posibilitatea de a nu se mai nate n viitor. 3.2. Excesul de putere este definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor i libertilor cetenilor. Dimpotriv, n doctrina comparat excesul de putere are alt semnificaie. Astfel, autoritilor administraiei publice li se confer, prin lege, uneori, un drept de apreciere n ceea ce privete realizarea unei aciuni, emiterea unui act, sau abinerea de la aciune, numit putere discreionar spre exemplu, dreptul prefectului de aprecia dac se impune sau nu sesizarea Guvernului n vederea dizolvrii consiliului local, n temeiul art. 57 din Legea nr. 215/2001. Acest drept de apreciere face ca, indiferent de decizia luat de prefect, ea s fie legal. Prin urmare, doar prin instituirea unei aciuni ntemeiat pe excesul de putere discreionar adic pe exercitarea cu rea-credin a dreptului de apreciere se poate exercita un control judectoresc asupra deciziilor luate cu putere discreionar. Dei practica administrativ romneasc ar avea nevoie de un astfel de control, trebuie amintit faptul c n sistemul nostru de drept principiul separaiei puterilor n stat este incompatibil cu eventuala posibilitate a instanelor judectoreti de a se pune n locul autoritilor publice i a aprecia chestiunile care exced legalitii aciunii administrative, adic aspectele de oportunitate, n caz contrar judectorul devenind funcionar public. Refuznd consacrarea conceptului clasic al excesului de putere discreionar, legiuitorul consacr un alt concept, conform cruia excesul de putere discreionar este similar cu ilegalitatea subiectiv sau obiectiv a actului administrativ. 3.3. Prin drepturi vtmate, n sensul legii contenciosului administrativ, se nelege orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. 4. Admiterea aciunii n contencios administrativ. n contextul celor artate mai sus, admiterea unei aciuni n contencios administrativ poate interveni atunci cnd instnaa constat, dup aprecierea condiiilor de admisibilitate i judecarea fondului litigiului, c: a) actul atacat este ilegal n mod obiectiv (vatm interesul public), deoarece a nclcat dispoziii legale ce-i reglementeaz emiterea sau ncheierea. b) actul administrativ este ilegal n mod subiectiv (vatm drepturi subiective sau interese legitime private), n acest caz existnd o nclcare a reglementrilor ce vizeaz dreptul subiectiv sau interesul legitim, indiferent de faptul c actul este legal sau nu n mod obiectiv. c) refuzul (explicit sau implicit) de a soluiona o cerere este nejustificat, fiind contrar unor reglementri ce apr drepturi subiective.

134

Capitolul VIII. CONTENCIOSUL COMUNITAR 1. Importana distinciei ntre actele comunitare, din perspectiva contenciosului comunitar. a) Prin aceea c are caracter general, impersonal, specific actului normativ, regulamentul se deosebete esenial de decizie, care are caracter individual. Aceast distincie are relevan n planul contenciosului comunitar: persoanele fizice sau juridice (desemnate cu un termen generic particularii) nu pot intenta n faa Curii de Justiie a Uniunii Europene aciuni contra regulamentelor, ci doar contra deciziilor. Explicaia rezid n imposibilitatea justificrii existenei unui interes direct i personal n cadrul acestor aciuni. Dimpotriv, atunci cnd o decizie este inclus ntr-un regulament, n sensul c unele prevederi din regulament privesc n mod direct anumite persoane determinate, decizia respectiv poate fi atacat, separat, n faa instanei de judecat comunitare. Prin promovarea acestei jurisprudene, Curtea de Justiie a ncercat s descurajeze instituiile comunitare n ncercarea lor de a masca deciziile individuale n regulamente, pentru a le face astfel inatacabile cu aciune direct n contenciosul comunitar. b) recomandrile i avizele sunt acte fr caracter obligatoriu, ele nu produc efecte juridice, prin urmare nu sunt susceptibile a fi atacate pe calea unei aciuni directe n faa Curii de Justiie a Uniunii Europene. c) regulamentele pot fi atacate de ctre particulari cu aciune direct numai dac au fost emise cu exces de putere. d) directivele pot fi contestate direct de ctre state, ns nu i de ctre particulari, atunci cnd destinatari sunt statele. Trebuie precizat c textele tratatelor nu fac distincie ntre fora juridic a unui regulament, a unei directive sau a unei decizii, prin urmare nu exist o ierarhie ntre actele comunitare1. Nu se poate spune cu precizie care regulament are caracter de lege i care de act administrativ. Singura precizare o gsim n Regulamentul de funcionare al Consiliului U.E., unde se arat c acesta acioneaz n calitate de legislator atunci cnd adopt norme juridice obligatorii pentru statele membre sau pe teritoriul acestora, sub form de regulamente, decizii cadru sau directive. Construcia pretorian are, ns, un caracter imprecis i este susceptibil de numeroase controverse. 2. Categorii de aciuni i excepii ce pot fi exercitate, respectiv ridicate n faaCurii de Justiie i a Tribunalului. 2.1. Aciunea n anulare. Prin aciunea n anulare reclamantul contest legalitatea actului comunitar. Actul comunitar, pentru a fi contestabil pe aceast cale, trebuie s ndeplineasc mai multe condiii: - s fie emis de o instituie comunitar; - s se ncadreze n categoria actelor susceptibile a fi atacate cu aciune direct n anulare, conform tratatelor. Este vorba de actele adoptate n comun de Parlamentul European i de Consiliul, actele proprii ale Consiliului, Comisiei, Bncii Central Europene, altele dect

n ansamblul dreptului comunitar, ierarhia normelor juridice este ns evident: tratatele comunitare, principiile de drept, acordurile internaionale, actele comunitare a se vedea V. Marcu, op. cit., pag. 118. 135

recomandrile i avizele, precum i actele Parlamentului European destinate a produce efecte fa de teri1; - s produc efecte juridice2, prin el nsui3. Reclamant poate fi orice persoan fizic sau juridic din statele membre ale Uniunii Europene, dac actul comunitar atacat are caracter individual i l privete n mod direct pe reclamant, indiferent dac i este adresat sau nu4. n sistemul Tratatului C.E.C.O., n plus fa de aceste condiii, este necesar ca reclamantul (dac este o asociaie sau intreprindere) s aib un obiect de activitate circumscris domeniului sectorial al tratatului - industria crbunelui i oelului. Actele comunitare normative, sau cu caracter general, pentru a fi contestate de persoanele private, trebuie s fi fost emise cu exces de putere (deturnare de putere) fa de reclamant5. De asemenea, aciunea poate fi promovat de un stat membru sau de o alt instituie comunitar. Cel mai frecvent se gsesc n poziia de reclamant, n astfel de litigii, Comisia European, Consiliul i statele membre6. De altfel, este de remarcat c subiectele de drept instituionale sunt considerate ca reclamante privilegiate, deoarece ele nu trebuie s demonstreze existena unui interes, acesta fiind prezumat7. Termenul de contestare a actelor comunitare n faa Curii de Justiie este de 2 luni de la publicarea actului, notificarea lui ctre reclamant, respectiv de la efectiva luare la cunotin a actului (atunci cnd beneficiar este un alt subiect de drept)8. Hotrrea Curii are ca i finalitate, n cazul admiterii aciunii, declararea nulitii deciziei atacate, cu efecte pentru trecut i pentru viitor9. Excepie fac efectele actelor normative deja produse, fa de care nulitatea se acoper. Curtea trebuie ns s precizeze de fiecare dat cnd efectele unui regulament se definitiveaz, care sunt aceste efecte. Anularea actului poate fi i parial, ns n nici un caz Curtea nu poate recurge la injonciuni10 la adresa instituiei comunitare emitente, la modificarea sau nlocuirea direct a actului acesteia. Problema va reveni spre rezolvare legal tot instituiei comunitare al crei act ilegal a fost anulat. Nu trebuie ns neles c instituiei emitente nu-i incumb obligaia respectrii condiiilor legale la emiterea unui alt act, care s-l nlocuiasc pe cel anulat, precum i la emiterea unor acte ulterioare conexe. n situaia pasivitii instituiei de a nlocui dispoziiile similare din alte acte, rmase n vigoare, remediul juridic este promovarea unei aciuni relative la abinerea instituiilor comunitare de a aciona11.
Sunt exceptate, prin urmare, actele emise de statele membre, ca subiecte de drept de sine stttoare O. Manolache, op. cit., pag. 498; T. C. Hartley, op. cit., pag. 349. 2 Sunt excluse, astfel, actele care nu exprim o poziie definitiv a instituiei comunitare, ci sunt doar acte pregtitoare, exploratorii, parte a unei proceduri ce implic mai multe etape, precum i actele revocate de instituia emitent, chiar i n cursul procedurii n faa Curii Europene de Justiie C. Leicu, op. cit., pag. 183; O. Manolache, op. cit., pag. 498; Sean Van Raepenbusch, Droit institutionnel de lUnion et des Communauts europennes, 3e edition, De Boeck Universit, Bruxelles, 2001, pag. 489. 3 Sunt inadmisibile aciunile introduse pentru anularea unei decizii confirmative, n condiiile n care prima decizie nu a fost atacat n termen O. Manolache, op. cit., pag. 500. 4 J. Boulouis, op. cit., pag. 352; J. Rideau, op. cit., pag. 709; C. Leicu, op. cit., pag. 183; V. Marcu, op. cit., pag. 209. S-a decis, astfel, c o decizie adresat unui stat poate privi direct o persoan fizic sau juridic, ns nu aceeai concluzie se poate susine n cazul unei decizii care acord statului membru puteri discreionare O. Manolache, op. cit., pag. 505; n acest ultim caz, precizm noi, doar normele interne, naionale, pot afecta direct persoanele private. 5 S. Van Raepenbusch, op. cit., pag. 489; J. Boulouis, op. cit., pag. 353. 6 C. Leicu, op. cit., pag. 183 7 J. Boulouis, op. cit., pag. 353 ; O. Manolache, op. cit., pag. 501; T. C. Hartley, op. cit., pag. 349. 8 Art. 173 alin. 4 din Tratatul C.E.E. A se vedea i J. Rideau, op. cit., pag. 733; V. Marcu, op. cit., pag. 209. 9 T. C. Hartley, op. cit., pag. 431. 10 Injonciunea se refer la obligarea instituiei s fac ceva, exercitarea de presiuni asupra acesteia, sau ordonarea realizrii unui anumit lucru. 11 S. Van Raepenbusch, op. cit., pag. 489; J. Boulouis, op. cit., pag. 356 ; O. Manolache, op. cit., pag. 510. 136
1

n fine, precizm c funcionarii publici comunitari (categorie care cuprinde oficialii Comunitilor, ali funcionari, precum i cei care reclam acest statut1) au o legitimare procesual activ special, rezultnd nu din tratatele constitutive, ci din Statutul funcionarilor comunitari2, de a se plnge mpotriva sanciunilor disciplinare ce le-au fost aplicate, sau mpotriva modului de rezolvare a unei petiii pe care au naintat-o autoritii nvestite cu puterea de numire3. Doctrina apreciaz c suntem tot n prezena unei aciuni n anulare4, ipotezele pe care funcionarii comunitari trebuie s le aib n vedere pentru a intenta o aciune de acest fel fiind urmtoarele: a) autoritatea nvestit cu puterea de numire a emis o decizie care-l nemulumete, n urma exercitrii de ctre acesta a dreptului de petiionare; b) autoritatea nvestit cu puterea de numire emite din oficiu un act prejudiciabil pentru funcionarul public. La rndul ei, ultima ipotez presupune dou aspecte: fie autoritatea emite un act, fie se abine de la a-l emite, dei era obligat prin Statut s o fac5. Accesul la justiia comunitar este condiionat de efectuarea unei proceduri prealabile administrative, n faa autoritii nvestite cu puterea de numire, care poate fi chiar superiorul ierarhic al funcionarului n cauz6. Termenul de sesizare a jurisdiciei comunitare este de 3 luni de la primirea rspunsului (explicit sau implicit) la procedura prealabil administrativ7. Dac intervine o decizie explicit ulterior deciziei implicite, aceasta va determina curgerea unui nou termen de 3 luni, desigur dac termenul anterior de 3 luni nu expirase la data emiterii ei. 2.2. Aciunea relativ la abinerea (omisiunea) instituiilor comunitare de a aciona8 (aciunea n caren)9, are ca scop constatarea pe cale jurisdicional a ineriei instituiilor comunitare, relativ la o anumit problem adus n atenia lor. Legitimare procesual pasiv au instituiile comunitare expres prevzute n tratate: Parlamentul10, Consiliul i Comisia European, pe cnd reclamani pot fi persoanele fizice i juridice, statele membre, precum i orice instituie comunitar (cu excepia Curii de Justiie a Uniunii Europene, fiindc n afar de cazul n care un funcionar al acestei instituii se plnge contra unui act vtmtor, este greu de imaginat un litigiu n care Curtea este i parte, i judector11).

O. Manolache, op. cit., pag. 550. A se vedea, pentru dezvoltri privitoare la funcionarii publici comunitari, Constana Clinoiu, Verginia Vedina, Teoria funciei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999. 3 C. Clinoiu, V. Vedina, op. cit., pag. 192; J. Rideau, op. cit., pag. 773. 4 O. Manolache, op. cit., pag. 550. n sensul c aceast aciune face parte din rndul procedurilor speciale, a se vedea Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, Drept instituional comunitar european, ediia a V-a, Editura Actami, Bucureti, 2000, pag. 141. 5 C. Clinoiu, V. Vedina, op. cit., pag. 190. 6 A se vedea pentru detalii i Dacian Cosmin Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Editura ALL BECK, Bucureti, 2001. 7 Prin excepie, dac funcionarul urmrete suspendarea executrii actului atacat, aciunea poate fi formulat imediat ce a fost sesizat autoritatea nvestit cu puterea de numire C. Clinoiu, V. Vedina, op. cit., pag. 194. 8 O. Manolache, op. cit., pag. 49; T. C. Hartley, op. cit., pag. 349; C. Leicu, op. cit., pag. 183; C. Lefter, op. cit., pag. 131. 9 S. Van Raepenbusch, op. cit., pag. 470; J. Boulouis, op. cit., pag. 359, sau recursul n caren V. Marcu, op. cit., pag. 212. 10 Pentru opinii diferite cu privire la calitatea procesual pasiv a Parlamentului European, nainte i dup Tratatul de la Maastricht, a se vedea T. C. Hartley, op. cit., pag. 349; C. Leicu, op. cit., pag. 183; O. Manolache, op. cit., pag. 510; V. Marcu, op. cit., pag. 201. 11 A se vedea, n acest sens, O. Manolache, op. cit., pag. 520.
2

137

n sistemul Tratatului C.E.C.O. ns, legitimare pasiv are doar Comisia european, iar legitimare activ au statele membre, Consiliul, persoanele juridice cu activitate specializat n domeniul crbunelui i oelului (art. 35)1. n caz de admitere a aciunii, Curtea de Justiie declar ilegal inaciunea instituiei comunitare, i, n consecin, o oblig s emit actul impus de normele comunitare. Nu se face distincie ntre actele obligatorii a fi emise i actele neobligatorii, prin urmare opinia dominant este n sensul c aciunea poate avea ca obiect i emiterea unei recomandri sau a unui aviz2. Dup efectuarea procedurii administrative prealabile obligatorii, i numai n cazul n care aceasta nu se finalizeaz cu exprimarea unei poziii de ctre instituia comunitar caz n care este deschis calea unei aciuni n anulare reclamantul are la dispoziie un termen de 2 luni n care s sesizeze Curtea de Justiie. Termenul ncepe s curg de la expirarea unui alt termen de 2 luni, n care instituia comunitar trebuia s rspund la recursul administrativ prealabil. 2.3. Excepia de ilegalitate este util datorit limitrii, n timp, a posibilitii introducerii aciunii n anulare, precum i datorit faptului c actele normative nu pot fi contestate dect de statele membre sau de instituiile comunitare. Se pune problema ce se ntmpl cu un act normativ ilegal, n momentul executrii lui printr-un act individual. Persoanele fizice sau juridice vor putea, n acest caz, s conteste decizia de executare a regulamentului sau a oricrui alt act normativ, ridicnd n cursul procesului excepia de ilegalitate a actului normativ3. Actul normativ devine inaplicabil n spe, rmnnd ns s-i produc efectele juridice n continuare, fr a fi anulat. Va fi anulat doar decizia emis n temeiul actului normativ4. Excepia de ilegalitate este o procedur accesorie cererii principale de anulare a deciziei individuale5, i nu poate fi ridicat de particulari mpotriva unui act care putea fi contestat pe calea unei aciuni n anulare, dar a expirat termenul legal6. Creat n principiu n favoarea persoanelor care nu au aciune direct n contra actelor normative, excepia de ilegalitate poate fi utilizat de orice parte a unui litigiu comunitar7; ea poate fi invocat, prin urmare, i de un stat membru, care are la dispoziie i aciunea n anulare8. 2.4. Recursul n interpretare (decizia n chestiuni prealabile). Tratatele9 consacr posibilitatea formulrii unei cereri de interpretare a unui act comunitar, care este adresat de ctre un organ de jurisdicie naional Curii de Justiie a Uniunii Europene, i are ca obiect obinerea unei hotrri preliminare cu privire la validitatea sau sensul acestuia. Tribunalul naional poate aciona la cererea oricrei pri, fie ea persoan juridic, fizic, sau instituie public naional10.
J. Boulouis, op.cit., pag. 360; J. Rideau, op.cit., pag. 740; V. Marcu, op.cit., pag. 214. A se vedea, pentru aceast opinie, O. Manolache, op. cit., pag. 520. n sens contrar, s-a considerat c nsi economia sistemului de contencios comunitar exclude, de principiu, controlul de legalitate al actelor neobligatorii, fiind de asemenea inexplicabil de ce s fie atacabile pe aceast cale actele care nu sunt atacabile prin nici o alt aciune contencioas A. Barav, Considrations sur la spcificit du recours en carence, Revue trimmestrielle de droit europen, nr. 1/1975, pag. 59, apud J. Boulouis, op.cit., pag. 362, i O. Manolache, op. cit., pag. 522. 3 Art. 184 din Tratatul C.E.E. 4 S. Van Raepenbusch, op. cit., pag. 572; T. C. Hartley, op. cit., pag. 3401; J. Rideau, op. cit., pag. 749; V. Marcu, op .cit., pag. 224; C. Leicu, op. cit., pag. 185; C. Lefter, op. cit., pag. 134. 5 V. Marcu, op. cit., pag. 225. Ca i consecin a caracterului su accesoriu, excepia de ilegalitate trebuie s aib ca obiect un act normativ aflat ntr-o legtur suficient cu actul individual contestat pe cale principal. Prin urmare, dac sunt dou decizii individuale, constituind un tot unitar, este suficient ca doar una dintre ele s comporte o legtur juridic cu dispoziia normativ n cauz Jean Boulouis, op. cit., pag. 391. 6 O. Manolache, op. cit., pag. 517. 7 C. Leicu, op. cit., pag. 185; C. Lefter, op. cit., pag. 134. 8 O. Manolache, op. cit., pag. 517. 9 Art. 177 C.E.E. respectiv art. 150 C.E.C.O. 10 J. Rideau, op. cit., pag. 837; V. Marcu, op. cit., pag. 200; C. Lefter, op. cit., pag. 135.
2 1

138

Suntem n prezena unei adevrate aciuni prejudiciale1, ce implic organele de jurisdicie statale i cele comunitare. Hotrrea preliminar obinut pe aceast cale oblig organul jurisdicional naional la soluionarea cauzei cu respectarea interpretrii date2. Precizm ns c este vorba de o dezlegare a problemelor de drept ale pricinii, Curtea de Justiie a Uniunii Europene neavnd competen de a verifica faptele. 2.5. Aciunea n daune contra instituiilor comunitare. n prezena condiiilor generale ale rspunderii extracontractuale pentru daune (existena prejudiciului, existena unui act comunitar culpabil sau a unei omisiuni culpabile i legtura de cauzalitate dintre cele dou elemente), reclamantul poate obine compensarea daunelor cauzate prin actul comunitar3. Aciunea n daune poate avea i caracter autonom, atunci cnd actul culpabil a fost anulat sau cnd, dei este ilegal, el nu poate fi atacat n mod direct de persoana interesat4. Uneori, rspunderea pentru daune poate fi angajat i dac actul a fost emis de o autoritate naional, ns n aplicarea unor norme comunitare sau a unor instruciuni cu caracter obligatoriu date de Comisia European5. 2.6. Recursul contra actelor statelor membre. Distinct de contenciosul actelor comunitare, exist posibilitatea contestrii n faa jurisdiciei comunitare a actelor emise de statele membre cu nerespectarea tratatelor i a dreptului comunitar n general. Calitate procesual activ au n acest caz doar alte state membre sau Comisia European, nu i persoanele fizice sau juridice6, prin urmare suntem n prezena unui litigiu ntre dou persoane juridice de drept public. Dup epuizarea fazei administrative7 Comisia poate introduce aciunea oricnd, nefiind limitat de vreun termen. Curtea de Justiie nu va putea anula actele emise de statul membru cu nclcarea tratatelor, deoarece ar nsemna c se substituie judectorului statului respectiv. Ea poate numai constata nendeplinirea obligaiilor, statul fiind obligat s ia msurile necesare pentru nlturarea abaterii. Nu exist un termen pentru executarea hotrrii Curii, ns este evident c se impune executarea ei ct mai curnd posibil8. Conform Tratatului de la Maastricht, statele membre au obligaia executrii hotrrii9. Dac statul n cauz nu ia msurile necesare pentru executarea hotrrii, Comisia, dup efectuarea unei proceduri prealabile asemntoare celei iniiale, va sesiza din nou Curtea, preciznd de aceast dat i sanciunile pecuniare, sub form de daune cominatorii sau sume forfetare, la care propune s fie obligat statul membru. Curtea poate ine seama de
M. Lagrange, Laction prejudicielle dans le droit interne des tats membres et en droit communautaire, Revue trimmestrielle de droit europen, nr. 2/1974, pag. 277, i J. Couzinet, Le renvoi en apreciation de validit devant la Cour de justice des Communauts europenes, Revue trimmestrielle de droit europen, nr. 4/1976, pag. 651, apud O. Manolache, op. cit., pag. 518, pag. 520; J. Rideau, op. cit., pag. 837. 2 C. Leicu, op. cit., pag. 186. 3 n aceast privin, Tratatul C.E.E. dispune, n art. 215, c n materie de rspundere extracontractual, Comunitatea trebuie s repare daunele cauzate de instituiile sale i de agenii si n exerciiul funciilor lor; a se vedea i S. Van Raepenbusch, op. cit., pag. 531; T. C. Hartley, op. cit., pag. 448; J. Rideau, op. cit., pag. 765; V. Marcu, op. cit., pag. 222; C. Lefter, op. cit., pag. 135. 4 J. Boulouis, op. cit., pag. 365; O. Manolache, op. cit., pag. 540. 5 C. Leicu, op. cit., pag.187. 6 Persoanele fizice sau juridice pot doar sesiza Comisia european, printr-o plngere redactat ntr-o form prestabilit, aceasta nefiind obligat s acioneze n instan statul membru; prin urmare, n cazul unui rspuns negativ la plngere, nu exist nici posibilitatea contestrii lui n justiie pe calea unei aciuni viznd abinerea Comisiei de a aciona O. Manolache, op. cit., pag. 540; C. Leicu, op. cit., pag. 181; V. Marcu, op. cit., pag. 215; C. Lefter, op. cit., pag. 134. 7 A se vedea, pentru dezvoltri, D. C. Drago, op. cit., pag. 44. 8 J. Boulouis, op. cit., pag. 378; W. Weidenfeld, W. Wessels, op. cit., pag. 71; O. Manolache, op. cit., pag. 538. 9 n acest sens, a se vedea i P. M. Defarges, op. cit., pag. 64. 139
1

propunerile Comisiei sau nu, stabilind ea nsi daunele cominatorii sau o sum forfetar. Aceast posibilitate acordat Curii se explic prin probabilitatea conformrii pariale a statului la hotrrea iniial a acesteia. n cazul aciunii iniiate de un stat membru contra altui stat membru, ulterior efecturii procedurii prealabile n faa Comisiei europene, procedura jurisdicional, n faa instanei comunitare, este aceeai1.

S. Van Raepenbusch, op. cit., pag. 568; O. Manolache, op. cit., pag. 540. 140

Bibliografie obligatorie: 1. Chevallier, J., Llaboration historique du principe de sparation de la jurisdiction administrative et de ladministration active, Paris: Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, 1970. 2. Cotea, F., Drept comunitar european, Bucureti: Editura Wolters Kluver, 2009. 3. Craig, P., de Burca, G., Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden i doctrin, Ediia a IV-a, Bucureti: Editura Hamangiu, 2009. 4. Drago, D.C, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Bucureti: Editura All Beck, 2005. 5. Paillet, D.M., Contentieux administratif, 3e edition, Editions Dalloz, Paris: Armand Colin, 2000. 6. Iorgovan, A., Noua lege a contenciosului administrativ genez i explicaii, Editura Roata, 2004. 7. Steiner, J., Woods, L., EU Law, 10th edition, Oxford: Oxford University Press, 2009. 8. Vataman, D., Drept instituional al Uniunii Europene, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2010. 9. Vedina, V., Introducere n dreptul contenciosului administrativ, Bucureti: Editura Fundaiei Romnia de Mine, 1999. 10. Ziller, J., Administration compares. Les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Paris: Edition Monchrestien, 1993. Bibliografie opional: Barnard, C., The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms, 2nd edition, Oxford: Oxford University Press, 2007. Griller, S., Ziller, J., (editori), The Lisbon Treaty. EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, New York: Springer Wien, 2008. Negoi, A., Contenciosul administrativ romn i elemente de drept administrativ, Bucureti: Editura Lumina Lex, 1992. Rarincescu, C.G., Contenciosul administrativ romn, Bucureti: Editura Universala Alcalay & Co., 1936. Sieberson, S.C., Dividing Lines between the European Union and Its Member States: The Impact of the Treaty of Lisbon, Hague: TMC Asser Press, 2008. Van Lang, A., Gondouin, G., Inserguet-Brisset, V., Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Paris: Armand Collin, 1999.

1. 2. 3. 4. 5. 6.

141

BIBLIOGRAFIA GENERAL A CURSULUI Apostol Tofan, D., Drept administrativ, vol. II, Bucureti: Editura All Beck, 2004. Apostol Tofan, D., Instituii administrative europene, Bucureti: CH Beck, 2006. Chiriac, L., Activitatea autoritilor administraiei publice, Cluj Napoca: Accent, 2001. Coman Kund, L., Administraia public de nivel intermediar n dreptul comparat i n dreptul romnesc, Bucureti: Editura Didactica i Pedagogic, 2005. 5. Cotea, F., Drept comunitar european, Bucureti: Editura Wolters Kluver, 2009. 6. Craig, P., de Burca, G., Dreptul Uniunii Europene. Comentarii, jurispruden i doctrin, Ediia a IV-a, Bucureti: Editura Hamangiu, 2009. 7. Drago, D.C, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Bucureti: Editura All Beck, 2005. 8. Drganu, T., Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Cluj-Napoca: Editura Dacia, 1970 9. Drganu, T., Actele de drept administrativ, Bucureti: Editura tiinific, 1959. 10. Drganu, T., Introducere n teoria i practica statului de drept, Cluj-Napoca: Editura Dacia, 1992. 11. Iorgovan, A., Noua lege a contenciosului administrativ genez i explicaii, Editura Roata, 2004. 12. Paillet, D.M., Contentieux administratif, 3e edition, Editions Dalloz, Paris: Armand Colin, 2000. 13. Petrescu, R.N., Drept administrativ, Ediie actualizat, Cluj Napoca: Editura Accent, 2004. 14. Steiner, J., Woods, L., EU Law, 10th edition, Oxford: Oxford University Press, 2009. 15. Trilescu, A., Drept administrativ tratat elementar, Bucureti: Editura ALL BECK, 2002. 16. Vataman, D., Drept instituional al Uniunii Europene, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2010. 17. Vedina, V., Introducere n dreptul contenciosului administrativ, Bucureti: Editura Fundaiei Romnia de Mine, 1999. 18. Ziller, J., Administration compares. Les systemes politico-administratifs de lEurope des Douze, Paris: Edition Monchrestien, 1993. 1. 2. 3. 4.

142