Capitolul 1

O privire de ansamblu
Helen Wallace, William Wallace i Mark A. Pollack
Cuprins
Introducere UE i predecesorii si Cteva observaii preliminare

3 4 5

UE n context UEo aren unic?

7 8

Introducere
Uniunea European (UE) este poate cel mai important agent de schimbare n ceea ce privete guvernarea i elaborarea politicilor n Europa contemporan. n 1988, Jacques Delors, pe atunci preedintele Comisiei Europene, a afirmat c aproximativ 80% din legislaia socio-economic a statelor membre UE era ghidat pe baza angajamentelor asumate n contextul tratatelor, regulilor de politic i actelor legislative convenite prin instituiile UE. Nu are importan dac procentajul este exact. Important este recunoaterea faptului c acordurile UE se mbin cu activitile de elaborare a politicilor rilor europene, att ale statelor membre, ct i ale vecinilor acestora. Scopul esenial al acestui volum este s explice cauzele acestei realiti. Mai precis, aceast carte, ca i cele patru ediii precedente, urmrete s neleag procesele care genereaz politicile UE. Nu susinem o singur teorie privind elaborarea politicilor UE, dei ne bazm n mod extensiv pe teorii privind integrarea european, politici comparate i guvernanta contemporan n cutarea unui vocabular pentru a nelege i explica acest subiect. n mod similar, nu ne strduim s identificm un stil unic al politicilor UE, ci clasificm i explorm empiric diversitatea extraordinar i n continu cretere a "modalitilor de elaborare a politicilor" prin care preferinele guvernelor naionale, ale actorilor subnaionali i ale organizaiilor supranaionale sunt transformate n politici comune. Volumul este organizat n trei pri. n Partea I schim axele principale ale procesului de elaborare a politicilor comunitare, identificm cteva dintre diferitele teorii i concepte pe baza crora acesta poate fi analizat, iar apoi explicm instituiile prin care sunt articulate politicile respective. De asemenea, prezentm o clasificare a cinci "modaliti de elaborare a politicilor", preluate din literatura academic i practica empiric, care servesc drept fundament analitic pentru studierea formulrii politicilor n diverse sectoare. Partea a Ii-a const dintr-o serie de cincisprezece studii de caz, ce acoper principalele domenii n care dimensiunea comunitar este semnificativ. Studiile de caz acoper o gam larg de

HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE l MARK A. POLLACK regimuri mai vechi sau mai recente, politici complexe de ansamblu i preocupri sectoriale specifice, precum i politici mai mult sau mai puin structurate n mod oficial. n aceast ediie apare un studiu de caz nou, referitor la politica n domeniul ocuprii forei de munc (n capitolul 11). Studiile de caz preluate din ediiile anterioare au fost revizuite extensiv pentru a ilustra fie dimensiunile diferite ale domeniului acestora, fie schimbrile majore care au avut loc n ultimii ani. Partea a IlI-a ofer anumite concluzii referitoare la caracterul procesului i direciile n care evolueaz acesta. n acelai capitol prezentm cteva observaii preliminare cu privire la natura UE i la provocarea ridicat de nelegerea formulrii politicilor n acest sistem politic aflat n evoluie continu.

UE i predecesorii si
Pentru simplificare, la redactarea prezentului volum am utilizat n general termenul Uniunea European (UE). UE este constituit din cele trei Comuniti iniial separate, fiecare cu competene, caracteristici i domenii de activitate diferite, suplimentate de ali "piloni" de cooperare organizat. Aceste elemente variate ale UE sunt urmtoarele (de menionat c datele tratatelor sunt cele ale anului de semnare, nu cele ale ratificrii): . . . D Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO), nfiinat n 1951 prin Tratatul de la Paris; a Comunitatea Economic European (CEE), nfiinat n 1957 prin Tratatul de la Roma; Comunitatea European a Energiei Atomice (Euratom), nfiinat tot n 1957 prin alt Tratat de la Roma; a mpreun, acestea trei erau cunoscute sub denumirea de Comunitatea European (CE), iar n sens mai larg ca "primul pilon", dup ce Tratatul (de la Maastricht) privind Uniunea European (TUE) din 1992 a introdus termenul UE; D Al "doilea pilon", urmrind dezvoltarea politicii externe i de securitate comune (PESC), recunoscut n Actul Unic European (AUE) din 1986 i oficializat n TUE; Al "treilea pilon", urmrind dezvoltarea cooperrii n domeniul justiiei i afacerilor interne ( JAI), instituit tot prin TUE n 1992; Mai ales dispoziiile JAI au fost extinse prin Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997, care a ncorporat i tratatele Schengen; Ulterior, tot n 1997, a fost publicat un Tratat Consolidat al Comunitii Europene (TCE), care a renumerotat n mod derutant numeroase dispoziii ale tratatului (n prezentul volum indicm ambele numerotri pentru dispoziiile importante); Tratatul de la Nisa (TN) din 2000 a schimbat anumite reguli, dar nu i arhitectura general a UE; i Iniiativele de reform din 2002-4, ntemeiate pe lucrrile Conveniei privind viitorul Europei, care au condus la Tratatul Constituional, semnat la Roma n octombrie 2004 i supus dup aceea proceselor de ratificare n toate cele 25 de state membre i, inter alia, destinat s simplifice tratatele i s uneasc pilonii ntr-un cadru comun.

O PRIVIRE DE ANSAMBLU Numrul membrilor UE a crescut de la ase ri n 1951 la 15 n 1995 i la 25 n mai 2004, cu alte extinderi n perspectiv, dup cum urmeaz: 1951 1973 1981 1986 1995 2004 Belgia, Frana, Germania, Luxemburg, Italia, Olanda + Danemarca, Irlanda, Marea Britanie + Grecia + Portugalia, Spania + Austria, Finlanda, Suedia + Cipru, Republica Ceh, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria

Printre candidaii actuali se numr: Bulgaria, Croaia, Macedonia, Romnia i Turcia, cu alte state n ateptare (vezi capitolul 16).

Cteva observaii preliminare

Patru elemente trebuie clarificate nc de la nceputul acestei lucrri. n primul rnd, procesul de elaborare a politicilor UE se bazeaz pe experiena vest-european. Pn n 2004, statele membre ale UE i ale diverilor precursori ai acesteia erau ri vest-europene cu economii de pia i regimuri politice liberal-democratice, chiar dac unele dintre acestea, n special Grecia, Portugalia i Spania, au trecut destul de rapid de la regimuri autoritare la UE n anii '80, iar din 1991, Germania a inclus ca noi landuri ceea ce fusese Republica Democrat German sub un regim comunist. Nu afirmm c aceste ri aparineau n totalitatea lor unui model politic i economic precis, dar totui aveau anumite caracteristici comune puternice care au modelat procesul de elaborare a politicilor UE. Totui, n prezent UE s-a extins ctre est, incluznd deja opt ri din Europa Central i de Est, cu moteniri foarte diferite. O ntrebare important ce decurge este n ce msur corespondena dintre caracteristicile rilor membre i procesul european va fi durabil ntr-o Uniune mai mare i mai divers. Un al doilea element preliminar este c experiena vest-european, n care i are originea UE, are drept caracteristic esenial un consistent multilateralism. UE reprezint o form foarte intens de multilateralism, ns Europa Occidental era o regiune cu o predispoziie evident de angajare spre construirea unor regimuri transfrontaliere. Acest lucru este legat n parte de trsturi istorice i geografice specifice, dar pare s aib de-a face i cu o cultur politic ce a investit n cooperarea instituional izat cu vecinii i partenerii, cel puin n perioada postbelic. Acesta este n parte motivul pentru care dezvoltarea unor politici transnaionale a devenit mai structurat i mai concertat dect n cele mai multe regiunii ale lumii. De asemenea, acest lucru explic n parte ceva din nervozitatea legat de absorbirea rilor din Europa Central i de Est, care nu au trecut prin aceeai experien. n al treilea rnd, de la nfiinarea sa, UE a fost activ ntr-o gam destul de larg de politici, extinzndu-i n timp domeniul su de influen. Cele mai multe regimuri internaionale sau transnaionale sunt mai degrab unidimensionale. Unul dintre argumentele prezentului volum este c aceast gam de domenii a generat nu doar unul, ci mai multe moduri de elaborare a politicilor, dup cum arat studiile de caz. Mai mult, aceleai instituii UE i aceiai factori de decizie naionali au caracteristici i comportamente diferite i produc rezultate diferite, n funcie de tipul de

HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE l MARK A. POLLACK politic n cauz i de perioad. Astfel, dup cum vom vedea, nu exist o singur modalitate, universal valabil, de a captura esena elaborrii politicilor la nivel european. Toate generalizrile trebuie nuanate, dei, dup cum vom vedea n capitolul 3, pot fi identificate cinci variante principale ale procesului de elaborare a politicilor. n al patrulea rnd, prezentul volum este tiprit n momentul n care au loc importante schimbri sistemice la nivelul UE. UE va fi schimbat de extinderea ctre est, o dimensiune pe care ne-am strduit s-o lum n considerare pe tot cuprinsul crii. Rmne de vzut cnd i dac noul Tratat Constituional va fi ratificat i ce impact va avea asupra procesului de formulare a politicilor UE. Totui, exist i ali factori majori de schimbare. Evideniem trei dintre acetia: eforturile de a dinamiza economia european, att prin uniunea economic i monetar (UEM) (capitolul 6), ct i prin obiectivul reformei economice n cadrul Strategiei Lisabona (parial acoperit n capitolul 11); ncorporarea politicilor de securitate intern i imigrare, prin "spaiul de libertate, securitate i justiie" (capitolul 18); i actualele evoluii n direcia consolidrii politicii externe europene i a autonomiei n aprare (capitolul 17). Dup cum va deveni clar, att din descrierile individuale ale acestor subiecte, ct i din Partea a Hl-a, efectul net poate fi o schimbare fundamental a naturii procesului de elaborare a politicilor UE. Tiparele de elaborare a politicilor UE n aceste trei domenii au o caracteristic notabil: fiecare este construit n mare msur n afara cadrului comunitar clasic. Unele instituii UE, cel puin pn acum, au rmas la periferia evoluiilor principale. n special Comisia, Curtea European de Justiie (CEJ) i Parlamentul European (PE) au fost actori secundari, n timp ce dinamica principal s-a concretizat n interaciunile intense dintre factorii de decizie naionali, att cu noile agenii, precum Banca Central European (BCE) sau Europol, ct i cu noile forumuri consultative, n special pentru realizarea Strategiei Lisabona. Investiiile fcute n noile aranjamente instituionale n fiecare dintre aceste domenii au fost concepute pentru sprijinirea acestui transguvernamentalism structurat, nu n vederea incorporrii lor n procedurile comunitare tradiionale (comunitarizare). Studiile de caz sugereaz c acesta poate fi un tipar durabil, nu doar o etap n tranziia de la politicile naionale la "comunitarizare". Orict ar fi de tentant s interpretm aceasta ca un triumf al "interguvernamentalismului" (un proces n care predomin statele tradiionale) asupra "supranaionalismului" (un proces n care noile instituii europene beneficiaz de autonomie i autoritate politic), vom argumenta c n prezent apar noi modaliti transnaionale de elaborare a politicilor UE. De aceea, capitolul 2 prezint o abordare larg i eclectic n identificarea unei game n mod deliberat extinse de teorii i concepte cu care se examineaz i se explic elaborarea politicilor UE. Credem c trebuie evitate dihotomiile prea stricte ntre supranaionalism, pe de o parte, i interguvernamentalism, pe de alt parte, ori ntre modelele teoretice ale politicii comparate, pe de o parte, i relaiile internaionale, pe de alt parte. n schimb, studiem o varietate de abordri, bazndu-ne pe diverse tradiii teoretice, att ale politicii comparate, ct i ale relaiilor internaionale, pentru a "generaliza" n mod explicit studiul UE prin legarea proceselor de elaborare a politicilor UE de procese interne i internaionale comparabile, n special n regimuri politice multistratificate. De asemenea, subliniem faptul c elaborarea politicilor i guvernanta n societile contemporane se supun multor factori de schimbare, iar unele dintre aceste modificri din cadrul UE nu sunt fenomene unice.

O PRIVIRE DE ANSAMBLU wmmmmsmmmaM

UE n context

Cele mai multe studii asupra UE se concentreaz s descrie ceea ce se ntmpl n i prin instituiile specifice ale acesteia, situate la Bruxelles, Luxemburg i Strasburg: Comisia European, Consiliul UE, Consiliul European, Parlamentul European (PE) i Curtea European de Justiie (CEJ). Cei nefamiliarizai cu subiectul ar trebui s in seama de existena unei organizaii complet separate, i anume Consiliul Europei, creat n 1949, cu sediul la Strasburg, iniial numai cu membri vest-europeni, dar n prezent reunind 45 de membri de pe tot continentul. Acesta are o structur interguvernamental clasic, cu excepia Curii Europene a Drepturilor Omului, care este mai degrab autonom. Totui, nu ar trebui s privim instituiile UE ca existnd ntr-un vid. Cei mai muli dintre factorii decizionali care creeaz i aplic normele i legislaia UE provin chiar din statele membre ale acesteia. Cea mai mare parte a activitii acestora are loc n calitate de factori decizionali naionali, pentru care dimensiunea european este o prelungire a arenei politice, nu o activitate separat. ntr-adevr, o mare parte a politicii UE este pregtit i realizat de factori de decizie i ageni naionali care nu petrec prea mult timp la Bruxelles. n schimb, acetia iau n considerare modul n care regimurile UE le pot uura sau ngreuna activitile obinuite, aplicnd rezultatele acordurilor realizate la nivelul UE n activitatea lor zilnic. Dac am putea calcula proporiile, am putea constata c n practic circa 80% din aceast activitate zilnic normal este ghidat de preocupri i constrngeri de natur intern. Aceeai observaie este n general valabil i n ceea ce privete grupurile sociale i economice sau reprezentanii politici care ncearc s influeneze dezvoltarea i coninutul politicilor UE. Poate prea imposibil ca 80 de procente din legislaia socio-economic a statelor membre s fie modelat de UE, iar n acelai timp 80% din contextul politic al factorilor de decizie naionali s decurg din preocupri interne. Totui, ceea ce deosebete UE ca aren politic este exact amalgamul dintre aceste dou niveluri de guvernare. Cererile de politic i capacitile politice definite la nivelul statelor sunt aezate ntr-un cadru european, pentru a genera regimuri colective, cele mai multe dintre acestea fiind apoi aplicate n aceste state. Mai mult, dup cum vom vedea din cteva studii de caz incluse n acest volum, funcionarea acestor regimuri europene variaz substanial de la un stat membru la altul. Cu alte cuvinte, procesul de elaborare a politicilor UE este unul cu rezultate difereniate i variaii semnificative ntre diversele ri. De aceea, este la fel de important s nelegem att contextul instituional naional, ct i instituiile de la nivelul UE, pentru a putea aprofunda ansamblul procesului de elaborare a politicilor europene (H. Wallace 1973, 1999). Totui, aceast imagine pe dou niveluri nu ia n considerare toate aspectele. n toate statele membre UE exist niveluri de guvernare subnaional, respectiv autoritile locale sau regionale, ale cror responsabiliti sunt modelate n mod variat de ctre regimurile UE. Multe dintre aceste autoriti locale sau regionale au ocazional contacte directe cu instituiile UE, iar n unele ri cele dinti pot fi autoritile cheie n ceea ce privete punerea n aplicare a anumitor politici i norme UE. n plus, procesele naionale de elaborare a politicilor n Europa depind din ce n ce mai mult de alte tipuri de agenii i instituii, care se afl la intersecia dintre sferele public i privat, i care, de asemenea, variaz mult de la o ar la alta. O trstur notabil a Europei Occidentale din ultimul deceniu, n prezent replicat n Europa Central i de Est, a fost proliferarea organismelor cu funcii de politic public n afara guvernelor centrale. Acest lucru este valabil mai ales n domeniul reglementrii, poate cel mai ntins domeniu de activitate al UE. Trecerea ctre agenii mai autonome sau semiautonome, ori ctre forme de "autoreglementare" reprezint o distanare fa de versiunea tradiional a unui guvern puternic n direcia unui model de tip parteneriat. Ceea ce face procesul

HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE l MARK A. POLLACK de elaborare a politicilor UE este s adauge un alt strat, transformnd coordonarea inter-agenii ntr-una din trsturile sale cheie, dup cum vom vedea n diverse studii de caz. ns nici aceast imagine multidimensional nu este suficient pentru a descrie ntregul peisaj. Arena UE este numai o parte a unui ansamblu mai larg de elaborare a politicilor dincolo de statul naional. n multe domenii de politic public, inclusiv cele n care este activ UE, exist consultri i regimuri transnaionale mai largi. Acestea variaz n mare msur n ceea ce privete soliditatea i intensitatea, dar fac parte dintr-un continuum de elaborare a politicilor care se ntinde de la nivelul naional, prin cel european, pn la nivelul global. Muli factori decizionali sunt activi la toate aceste niveluri, iar elaborarea politicilor const n a alege ntre aceste niveluri sau n alocarea segmentelor unui anumit domeniu ctre diverse niveluri. Cteva dintre studiile noastre de caz ilustreaz acest fenomen i subliniaz pregnana n cretere a acestuia. O ntrebare important este dac instituiile UE reprezint principalul element prin care se fac conexiunile ntre nivelul naional i cel global. nc un element preliminar: cele mai multe descrieri ale procesului de elaborare a politicilor UE pornesc de la tratatele UE, cu competenele alocate n mod explicit UE, considernd apoi extinderea acestor competene ori refuzul de a extinde aceste competene decizionale. Aceste descrieri pun UE n centrul imaginii i tind s o transforme n punctul nodal al formulrii politicilor. Alte regimuri politice transnaionale europene - acestea fiind numeroase - tind s fie vzute ca soluii imperfecte, ori forme mai slabe de cooperare politic. Prezentul volum contest aceast percepie. Dimpotriv, argumentm c UE este doar una dintre arenele, chiar dac de departe cea mai penetrant, n care se construiesc politicile europene. Astfel, trebuie s comparm i s contrastm UE cu alte regimuri politice, att cele foarte structurate (precum Organizaia Tratatului Atlanticului de Nord (NATO) pentru aprare), ct i cele relativ neoficiale (precum cele care n trecut au permis dezvoltarea cooperrii transfrontaliere ntre forele naionale de poliie). Apoi putem nuana motivele pentru care procesul UE este att de important n anumite domenii, dar nu i n altele, la fel cum putem examina modul n care experienele altor tipuri de regimuri politice europene ar putea schimba caracterul procesului de elaborare a politicilor UE. Pe scurt, procesul de formulare a politicilor UE trebuie privit din mai multe perspective. Aceste perspective diferite pot fi necesare n funcie de diviziunea puterilor i a influenelor ntre aceste niveluri i arene diferite de elaborare a politicilor. Cu siguran, va trebui s ne focalizm pe ceea ce se ntmpl n i prin instituiile UE. Dar avem nevoie i de o vedere periferic, pentru a analiza procesele de la nivelul rilor (att procesele naionale, ct i cele subnaionale), nivelul global, precum i cadrele europene alternative. De asemenea, trebuie s fim contieni de faptul c activitile de elaborare a politicilor se deplaseaz ntre acestea n mod fluid i dinamic.

UEo aren unic?

Dup cum am menionat, cele mai multe studii asupra procesului de elaborare a politicilor UE se concentreaz pe instituiile proprii UE. Principalele trsturi ale acestora sunt descrise n capitolul 3, iar rolurile jucate de ctre acestea n procesul de elaborare a politicilor UE vor reprezenta o tem recurent n prezentul volum. Vom analiza trsturile generale prezente n cele mai multe domenii ale politicilor UE, precum i caracteristicile specifice anumitor sectoare, problematici, evenimente i perioade. Dar n ce msur trsturile specifice ale sistemului instituional al UE produc un proces distinct de elaborare a politicilor UE? n mod obinuit, comentatorii UE au subliniat trsturile sale distinctive i au argumentat deseori c acestea duc la un tip specific de politic. La lectura capitolelor ulterioare trebuie reinut problema validitii acestei ipoteze. Pentru a elabora un rspuns, este

O PRIVIRE DE ANSAMBLU necesar s se reflecte asupra altor aranjamente politice care ar putea fi comparate n mod legitim cu cele ale UE. Unii s-ar putea referi la state foarte descentralizate, precum Canada sau Elveia, n cea mai mare parte cu caracter de confederaie, ori la state federale, precum Statele Unite, Belgia sau Germania. Alii s-ar putea referi la anumite regimuri multilaterale, n special cele care se focalizeaz pe economie, precum Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (OCDE), ori diversele uniuni vamale i zone de liber schimb din restul lumii. n funcie de obiectul comparaiei, pentru evaluarea instituiilor UE i a performanelor acestora vor fi utile diferite "repere". Dup cum vom vedea n capitolul 2, aceast chestiune a reprezentat una din cele mai importante surse de controvers ntre analitii politici ai UE. De o parte se afl cei care vd UE ca un exemplu, eventual foarte evoluat, de organizaie transnaional sau internaional. De alt parte sunt cei care consider UE o comunitate politic n devenire, n acest sens similar unui stat. Analizele instituiilor UE efectuate de aceste dou tabere difer substanial. Un al treilea grup consider c poli tea european contemporan se schimb oricum, formele tradiionale de politic i guvernare modificndu-se ntr-un mod destul de radical. Se argumenteaz c, n final, ar fi mai legitim s se vorbeasc de "guvernant", i nu de "guvernare". Conform acestei perspective, UE a aprut n urma unei reconfigurri a modelului de guvernant european, cu o evoluie a aranjamentelor instituionale i a proceselor asociate, care au caracteristici noi i interesante. La nceput, prezentul volum este mai apropiat de al treilea grup dect de primele dou. Totui, capitolele ulterioare vor dezvlui anumite domenii n care UE are competene la fel de ntinse ca cele asociate n mod normal guvernantei naionale, n timp ce alte capitole vor descrie regimuri europene mult mai lejere i mai fragile. Tiparele instituionale variaz ntre aceste dou tipuri de cazuri. Capitolul 3 ofer o descriere anatomic a instituiilor, mpreun cu o caracterizare de ansamblu a cinci modaliti principale de elaborare a politicilor UE, care variaz n funcie de domeniu i de perioad. Studiile de caz ulterioare identific numeroase variaii ale tiparelor instituionale ce pot fi observate n anumite domenii, mpreun cu trsturile organice ale proceselor instituionale. Aceste variaii ngreuneaz caracterizarea procesului de elaborare a politicilor UE, acesta din urm devenind subiectul unor vii controverse att ntre practicieni, ct i ntre analiti. Orict s-ar argumenta specificitatea i caracterul aparte al instituiilor UE, nu ar trebui s uitm c, n cea mai mare parte, oamenii, grupurile i organizaiile active n aceste instituii i desfoar activitatea "normal" de a urmri nite rezultate politice. Nu este necesar s presupunem c acti vitile lor au alte scopuri, doar pentru c arena instituional este diferit de celelalte n care sunt implicai. Politica UE este pur i simplu o politic normal, orice s-ar considera a fi trsturile normale ale politicii interne, i prin extensiune, ale formulrii politicilor n rile europene. Totui, trebuie s fim ateni la diferenele de comportament, oportuniti i constrngeri care decurg din implicarea ntr-un proces multi-nivel i multistratificat. n jurul acestor caracteristici ale UE au loc cele mai importante dezbateri analitice, asupra crora ne vom apleca n capitolul 2.

Capitolul 2

Elaborarea politicilor UE teoretizri

MarkA. Pollack
Cuprins

Introducere 14 Teorii cu privire la integrarea european 15

Neofuncionalismul 15 Interguvernamentalismul 17 Interguvernamentalismul liberal 17 "Noile instituionalisme" n teoria alegerii raionale 19 Constructivismul i remodelarea identitilor i preferinelor europene 21 Teorii cu privire la integrare n prezent 24

Politica executiv: delegare i putere discreionar Politica judiciar i CEJ Ctre o tiin normal?

31 33 33

Perspectiva guvernantei: UE ca regim politic

Guvernare fr guvern Guvernant multistratificat i reele UE de elaborare a politicilor Globalizare, europenizare i chestiunea legitimitii democratice Argument, persuasiune i "orientare deliberativ" Guvernant legitim?

34
35 37 38 40 42

Elaborarea politicilor UE n perspectiv comparat 25

Separarea orizontal a puterilor: UE ca sistem federal Separarea vertical a puterilor Politica legislativ: ctre bicameralism 27 29 29

Concluzii

42

Rezumat
Cunotinele noastre asupra proceselor de elaborare a politicilor UE sunt modelate n mare parte de limbajul teoretic, astfel c nelegerea principalelor teorii referitoare la UE este un punct de plecare util pentru studiile de caz din acest volum. Sunt identificate i explorate trei curente sau grupri principale de teorii. Mai nti, examinm diversele teorii ale integrrii europene care iniial au contrastat modelele neofuncionaliste de integrare 13

MARK A. POLLACK prin "difuzare" cu modelele interguvernamentaliste subliniind o continu dominare a guvernelor naionale; ulterior, aceast dezbatere a fost n mare parte nlocuit de o a doua dezbatere, ntre teoreticienii alegerii raionale i analizele constructiviste. n al doilea rnd, vom analiza numrul n cretere de studii care abordeaz UE din perspectiva politicii comparate i a politicilor publice comparate, concentrndu-se pe aspectele federale sau cvasifederale ale UE i pe politica legislativ, executiv i judiciar a Uniunii. n al treilea rnd, vom examina "perspectiva guvernantei" aplicat UE, care o descrie pe aceasta din urm ca pe un experiment de guvernant non-ierarhic, public-privat i deliberativ, i care se concentreaz n mare parte pe aspectele normative ale legitimitii democratice a UE. mpreun, aceste teorii pun ntrebri importante i ofer ipoteze distincte cu privire la actorii cheie i procesele dominante n elaborarea politicilor UE.

Introducere
Acest capitol schieaz fundamentele teoretice ale crii, prin trecerea n revist a teoriilor privind integrarea european, politica comparat i guvernanta, prezentnd n mod clar conceptele analitice ce vor fi utilizate ulterior de autori'. Capitolul nu ncearc s elaboreze o unic teorie care s explice integrarea european, sau chiar i numai procesul de elaborare a politicilor n cadrul UE, aceasta fiind dincolo de obiectivele prezentului volum. ntr-adevr, o tem constant a acestei cri, de la prima sa ediie, a fost necesitatea de a evita generalizarea excesiv cu privire la procesul unic de elaborare a politicilor UE, sprijinindu-se n schimb ideea c modalitile de elaborare a politicilor pot diferi considerabil i sistematic n funcie de domeniu. Totui, teoriile cu privire la integrarea european i elaborarea politicilor publice sunt utile, oferindu-ne instrumente analitice pentru descrierea i explicarea diversitii n elaborarea politicilor UE, att n funcie de domeniu, ct i de timp, iar aceste teorii stau la baza limbajului i categoriilor analitice utilizate n capitolele urmtoare. Capitolul este mprit n patru seciuni. Prima seciune ofer o scurt prezentare a celor mai influente teorii despre integrarea european, respectiv neofuncionalismul, interguvernamentalismul, instituionalismul i constructivismul, acordnd o atenie special implicaiilor fiecrei teorii n ceea ce privete elaborarea politicilor UE. A doua seciune depete literatura despre integrare, utiliznd un set de categorii analitice folosite n cadrul teoriilor raionaliste elaborate n contextul politicii publice comparative ce pot fi folosite pentru studierea participanilor, proceselor i politicilor pe care le observm n UE. Astfel, acordm o atenie special conceptului de UE privit ca sistem politic, caracterizat de o separare orizontal i vertical a puterilor, care, n opinia noastr, are anumite implicaii pentru natura elaborrii politicilor i pentru actorii cheie din aceste procese europene. A treia seciune examineaz elaborarea recent a unei "perspective de guvernant" asupra Uniunii Europene. Perspectiva guvernantei pune accentul pe o serie de concepte intercorelate, inclusiv caracterul non-ierarhic sau de "reea" al elaborrii politicilor UE, apariia unei "guvernante multistratificate" implicnd actori subnaionali, naionali i supranaionali, contestarea capacitii de guvernant a guvernelor naionale i a capacitii de guvernant i legitimitii limitate aUE, precumi perspectiva "supranaionalismului deliberativ" ca rspuns parial la chestiunea legitimitii democratice dincolo de limitele statului naional. A patra seciune ncheie capitolul cu un rezumat al principalelor dezbateri teoretice actuale din domeniul studiilor

14

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI europene, precum i cu chestiunile pe care le ridic n studiul elaborrii politicilor n Uniunea European.

Teorii cu privire la integrarea european

Timp de muli ani, studiul academic al Comunitilor Europene (CE), conform denumirii de atunci, era practic sinonim cu studiul integrrii europene. Realizrile iniial modeste i n mare parte tehnocratice ale CE preau mai puin semnificative dect potenialul pe care-1 reprezentau pentru integrarea treptat a rilor Europei Occidentale ntr-un un regim politic supranaional. Atunci cnd procesul integrrii avansa n mod satisfctor, precum n anii '50 i '60, neofuncionalitii i ali teoreticieni ncercau s explice procesul prin care integrarea european trecea de la ncercri sectoriale modeste la ceva mai mare i mai ambiios. Cnd lucrurile preau s mearg prost, din anii '60 pn la nceputul anilor '80, interguvernamentalitii i alii ncercau s explice de ce procesul integrrii nu avansa att de rapid pe ct speraser fondatorii si. Dei existau deosebiri ntre teorii, putem afirma cu certitudine c literatura iniial asupra CE a ncercat s explice procesul integrrii europene (nu, de exemplu, al elaborrii politicilor) i pentru aceasta s-a bazat n cea mai mare parte (dar nu exclusiv) pe teorii din domeniul relaiilor internaionale. n prima ediia a acestui volum, Carole Webb (1977) a rezumat dezbaterea dintre colile de gndire pe atunci dominante n domeniul integrrii europene, neofuncionalismul i interguvernamentalismul, prelund din fiecare abordare un set de implicaii i ipoteze cu privire la natura procesului de elaborare a politicilor CE. n mod similar, aici analizm neofuncionalismul i opiniile corespunztoare cu privire la procesul de elaborare a politicilor UE, iar apoi rspunsul interguvernamentalist, precum i versiunea sa actualizat, "interguvernamentalismul liberal" al lui Andrew Moravcsik, din anii '90. n plus, examinm teoriile mai recente despre integrareinstituionalismul i constructivismulcare ofer imagini foarte diferite ale procesului de integrare i au implicaii foarte diferite pentru elaborarea politicii UE.

Neofuncionalismul
n 1958, imediat dup instituirea CEE i a Euratom, Ernst Haas i-a publicat celebra sa lucrare The Uniting of Europe, lansnd o teorie "neofuncfionalist" a integrrii regionale. Dup cum au detaliat ulterior Haas i ali cercettori (de exemplu, Haas 1961, Lindberg 1963, Lindberg i Scheingold 1970), neofuncionalismul propunea un proces de "difuzare funcional", n care decizia iniial a guvernelor de a plasa un anumit sector, spre exemplu, crbunele i oelul, sub autoritatea unor instituii centrale creeaz presiuni pentru extinderea autoritii instituiilor n domenii nvecinate, precum rata de schimb, impozitarea i salariile. Astfel, anticipau neofuncionalitii, integrarea sectorial va produce consecina neintenionat i neprevzut a promovrii integrrii n alte domenii. George (1991) identific o a doua modalitate a procesului de difuzare, numit de el "difuzare politic", n care att actorii supranaionali (precum Comisia), ct i cei subnaionali (grupurile de interes sau de alt natur din statele membre) creeaz presiuni suplimentare n direcia integrrii. Haas a sugerat c, la nivel subnaional, grupurile de interese care funcioneaz ntr-un sector integrat trebuie s interacfioneze cu organizaia internaional nsrcinat cu gestionarea sectorului lor. n timp, aceste grupuri vor aprecia beneficiile integrrii, transferndu-i astfel cererile, ateptrile

15

MARK A. POLLACK i chiar loialitile de la guvernele naionale ctre un nou centru, devenind astfel o for important acionnd n direcia integrrii. Mai mult, la nivel supranaional, organisme precum Comisia vor ncuraja acest transfer de loialiti, promovnd politici europene i negociind aranjamente ntre statele membre pentru "aducerea la un nivel superior a interesului comun". Ca rezultat al acestei difuzri sectoriale i politice, afirmau neofuncionalitii, integrarea sectorial se va autosusine, ducnd la crearea unei noi entiti politice cu centrul la Bruxelles. Pentru scopul urmrit de aceast carte, cea mai important contribuie a neofuncionalitilor la studiul elaborrii politicilor UE a fost conceptualizarea unei "metode comunitare" de elaborare a politicilor. Dup cum a artat Webb, aceast metod comunitar ideal se baza n mare parte pe observarea ctorva sectoare specifice (politica agricol comun (PAC), vezi capitolul 7, i uniunea vamal, vezi capitolele 4 i 15) n perioada anilor de formare ai Comunitii, i prezenta o imagine distinct a elaborrii politicilor CE ca un proces condus de o Comisie ntreprinztoare i caracterizat de o deliberare supranaional ntre reprezentanii din Consiliu ai statelor membre. n aceast perspectiv, metoda comunitar nu era doar un ansamblu juridic de instituii de elaborare a politicilor, ci i un "cod procedural" condiionnd ateptrile i comportamentul participanilor la proces. Elementele centrale ale acestei metode comunitare iniiale, continua Webb (1977:13-14), erau urmtoarele patru: 1. Guvernele accept Comisia ca partener de negociere i se ateapt ca aceasta s joace un rol activ n construirea unui consens asupra politicilor. 2. Guvernele se angajeaz reciproc s acioneze n vederea soluionrii problemelor i n acest sens negociaz n vederea adoptrii unor decizii colective, dezirabilitatea acestora fiind mai puin important dect atingerea acestui obiectiv. 3. Guvernele, Comisia i ali participani la proces au un comportament receptiv, nu fac cereri inacceptabile, i sunt dispui s accepte sacrificii pe termen scurt n schimbul unor ctiguri pe termen lung. 4. Unanimitatea reprezint regula, fcnd necesar continuarea negocierilor pn la depirea tuturor obieciilor sau pn la compensarea pierderilor dintr-un domeniu prin ctigurile obinute n altul. Problemele nu sunt vzute separat, ci ntr-un proces decizional continuu, astfel nct devin posibile concesiile i compensaiile indirecte. Aceast metod comunitar, sugera Webb, a caracterizat procesul decizional al CEE n perioada 1958-1963, cei ase membri fondatori reunindu-se mpreun cu Comisia pentru a pune n practic elementele eseniale ale uniunii vamale a CEE i ale PAC. Totui, n 1965, Charles de Gaulle,p re edintele francez, a declanat aa-numita "criz de la Luxemburg", insistnd asupra importanei suveranitii naionale i nclcnd astfel codul procedural implicit al metodei comunitare. CEE, care urma s treac n mare parte ctre votul prin majoritate calificat (VMC) n 1966, a continuat s ia defacto cele mai multe decizii n unanimitate, Comisia a ieit slbit din confruntarea cu de Gaulle, iar statul naional prea s se afirme din nou. Mai mult, aceste tendine au fost consolidate de evoluiile din anii '70, cnd recesiunea economic a dus la apariia unor noi bariere netarifare n calea comerului dintre statele membre CE i cnd aspectele interguvernamentale ale Comunitii au fost ntrite prin crearea n 1974 a Consiliului European, o reuniune periodic a efilor de stat i de guvern ai UE. n plus, Comitetul Reprezentanilor Permaneni (Coreper), un organism interguvernamental format din reprezentani ai statelor membre, a evoluat ntr-un organism decizional de o importan crucial pentru pregtirea legislaiei ce urma a fi adoptat de Consiliul de Minitri. De asemenea, studiile empirice au revelat importana instituiilor naionale cu funcii de "intermediar" (H. Wallace 1973). Chiar unele dintre progresele majore ale acestei perioade, precum crearea 16

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI sistemului monetar european (SME) n 1978 (vezi capitolul 6), au fost realizate n afara structurii Tratatului CEE, fr vreun aport oficial din partea Comisiei sau a altor instituii supranaionale ale CE.

Interguvernamentalismul
Reflectnd aceste evoluii, o nou coal "interguvernamentalist" i-a fcut apariia n domeniul teoriilor cu privire la integrare, pornind de la ipoteza lui Stanley Hoffman (1966) potrivit creia statul naional, departe de a fi depit, se dovedise a fi "ncpnat" s reziste. n mod evident ncepnd cu de Gaulle, dar i ulterior, odat cu aderarea unor noi state membre, precum Marea Britanie, Irlanda i Danemarca, n 1973, guvernele statelor membre au lsat s se neleag faptul c se vor opune unui transfer treptat al suveranitii ctre Comunitate i c procesul decizional al CE va reflecta n continuare primatul statului naional. n aceste mprejurri, Haas (1976) nsui a anunat "desuetudinea teoriei integrrii regionale", n timp ce ali cercettori, precum Paul Taylor (1983) i William Wallace (1982), argumentau c neofuncionalitii subestimaser resursele statului naional. n acelai timp, cercetrile istorice ale lui Alan Milward i ale altora (Milward 2000; Milward i Lynch 1993) au sprijinit perspectiva conform creia guvernele statelor membre ale UE, iar nu organizaiile supranaionale, au jucat rolul central n evoluia istoric a UE, i c acestea era ntrite, nu slbite, de procesul integrrii. n contrast cu neofuncionalitii, imaginea interguvernamentalist sugera c "tehnicile de negociere i de construire a consensului care au aprut n Comuniti sunt simple rafinri ale diplomaiei interguvernamentale" (Webb 1977: 18). ntr-adevr, primele ediii ale acestui volum gseau probe semnificative de negocieri interguvernamentale ca modalitate dominant de elaborare a politicilor n numeroase domenii (dei nu n toate).

Interguvernamentalismul liberal
Perioada de la jumtatea anilor '60 pn la jumtatea anilor '80 a fost caracterizat drept "era apatiei", att n ceea ce privete procesul de integrare, ct i cercetrile asupra UE (Keeler 2004; Jupille 2005). n timp ce un grup de cercettori dedicai din domeniu a continuat n aceast perioad s avanseze n studierea empiric a UE, multe dintre aceste lucrri evitau teoriile complexe asupra procesului de integrare sau acceptau cu mici modificri limbajul teoretic al dezbaterii dintre neofuncionaliti i interguvernamentaliti. Odat cu "relansarea" procesului de integrare la jumtatea anilor '80, totui, cercetrile asupra UE au explodat, iar dezbaterea teoretic s-a nviorat, n timp ce o parte a cercetrilor vedea relansarea procesului de integrare ca pe o confirmare amodelelelor neofuncionaliste timpurii (Tranholm-Mikkelsen 1991; Zysman i Sandholtz 1989), Andrew Moravcsik (1993a, 1998) a argumentat cu succes c i aceti pai nainte puteau fi explicai de un model interguvernamental revizuit care sublinia puterea i preferinele statelor membre ale UE. Cu alte cuvinte, "interguvernamentalismul liberal" al lui Moravcsik este un model n trei etape, ce combin: (1) o teorie liberal asupra formrii preferinelor naionale cu (2) un model interguvernamental de negociere la nivelul UE i (3) o perspectiv a alegerii instituionale subliniind rolul instituiilor internaionale n furnizarea unor "angajamente credibile" pentru guvernele statelor membre. n prima etap, cea liberal, a modelului, efii de guvern naionali agreg interesele alegtorilor interni, precum i propriile interese, i-i articuleaz preferinele naionale fa de UE. Astfel, preferinele naionale sunt complexe, reflectnd economia, partidele i instituiile distincte ale fiecrui stat membru, dar sunt determinate pe plan intern, nefiind modelate prin participarea la UE, dup cum au susinut unii neofuncionaliti. ,:

17

MARK A. POLLACK n a doua etap, cea interguvernamental, guvernele naionale i pun preferinele pe masa de negociere la Bruxelles, unde acordurile reflect puterea relativ a fiecrui stat membru, i unde organizaiile supranaionale, precum Comisia, exercit prea puin influen asupra rezultatelor. Spre deosebire de neofuncionaliti, care puneau accentul pe rolurile antreprenoriale i de intermediere ale Comisiei i pe mbuntirea nivelului de interes comun ntre statele membre din cadrul Consiliului, Moravcsik i ali interguvernamentaliti subliniau negocierea dur dintre statele membre i importana puterii de negociere, a pachetelor de acorduri i a "compensaiilor" ca determinani ai negocierilor interguvernamentale asupra celor mai importante decizii UE. n al treilea rnd, Moravcsik prezint o teorie a alegerii raionale aplicat alegerii instituionale, argumentnd c statele membre adopt anumite instituii UE precum "punerea n comun" a suveranitii prin VMC sau delegarea suveranitii ctre actori supranaionali precum Comisia i Curtea pentru a spori credibilitatea angajamentelor reciproce. Din aceast perspectiv, statele suverane care intenioneaz s coopereze se confrunt permanent cu o puternic tentaie de a tria sau de a "dezerta" de la angajamentele asumate. Punerea n comun prin, i delegarea suveranitii ctre organizaii internaionale, argumenteaz el, permite statelor s se angajeze n mod credibil fa de promisiunile fcute reciproc, prin monitorizarea respectrii de ctre state a acordurilor internaionale i clarificarea aspectelor incerte ale tratatelor internaionale, precum cele de instituire a CE/UE. n termeni empirici, Moravcsik argumenteaz c acordurile interguvernamentale istorice ale UE, precum Tratatele de la Roma din 1957 i Tratatul privind Uniunea European (TUE) din 1992, nu au fost determinate n primul rnd de antreprenori supranaionali, efecte neprevzute de difuzare ale integrrii realizate anterior sau coaliii transnaionale ale grupurilor de interese, ci mai degrab de un proces treptat de convergen a preferinelor ntre cele mai puternice state membre, care apoi au realizat acorduri preliminare ntre ele, oferind compensaii statelor membre mai mici, i delegnd puteri strict limitate organizaiilor supranaionale, care au rmas servitori mai mult sau mai puin obedieni ai statelor membre. Deasupra celor trei etape ale acestui model se gsete un "cadru raionalist" de cooperare internaional. Se presupune c actorii relevani au preferine fixe (pentru avere, putere etc.) i acioneaz sistematic pentru atingerea acestor preferine n cadrul constrngerilor impuse de instituiile prin intermediul crora acioneaz. Dup cum subliniaz Moravcsik (1998: 19-20): Termenul cadru (spre deosebire de teorie sau model) este utilizat aici pentru a desemna un set de ipoteze care ne permit s dezagregm un fenomen pe care ncercm s-1 explicam n acest caz, rundele succesive de negocieri internaionale prin elemente, fiecare dintre acestea putnd fi tratat separat. Pentru a explica fiecare element sunt utilizate teorii mai detaliate desigur, fiecare respect ipotezele cadrului raionalist general. Elementele sunt apoi agregate pentru a crea o explicaie multicauzal a unui rezultat complex, precum un acord multilateral major (subliniere n original). n cursul anilor '90, interguvernamentalismul liberal s-a impus probabil drept teoria principal cu privire la integrarea european, i totui ipotezele sale teoretice au fost puse sub semnul ntrebrii de ctre cercettori din domeniul relaiilor internaionale provenind din dou direcii. Un prim grup de cercettori, reunii sub eticheta de promotori ai teoriei alegerii raionale i a instituionalismului istoric, a acceptat ipotezele raionaliste ale lui Moravcsik, dar i-a respins modelul simplu de negociere interguvernamental, din care lipseau instituiile, ca pe o descriere exact a procesului UE de elaborare a politicilor. Prin contrast, o a doua coal de gndire, bazndu-se pe instituionalismul sociologic i constructivism, a ridicat obiecii de natur fundamental mpotriva individualismului metodologic al teoriei alegerii raionale n favoarea unei abordri n care preferinele i identitile naionale erau modelate, cel puin parial, de normele i regulile UE.

18

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI "Noile instituionalisme" n teoria alegerii raionale Analiza instituional a UE nu s-a dezvoltat n mod izolat, ci reflectnd o reintroducere treptat i general a instituiilor ntr-un corp larg de teorii (precum pluralismul, marxismul i neorealismul), n care acestea fuseser fie absente, fie considerate periferice, sau doar reflecii ale unor factori cauzali i procese mai adnci, cum ar fi capitalismul fie distribuia puterii pe plan intern n societate ori n sistemul internaional. Prin contrast cu aceste reprezentri ale politicii ce nu ineau cont de instituii, care au dominat o mare parte a tiinei politice ntre anii '50 i '70, n cursul anilor '80 i la nceputul anilor '90 s-au dezvoltat trei tipuri de "instituionalisme", fiecare dnd o definiie distinct instituiilor i propunnd o descriere diferit a modului n care acestea "contau" n studiul politicii (March i Olsen 1984, 1989; Hali i Taylor 1996). Primul dintre acestea a aprut n cadrul unei abordri bazate pe teoria alegerii raionale aplicate n cadrul studiului politic, fiind lansat de cercettorii politicii americane. Instituionalismul alegerii raionale s-a nscut prin efortul cercettorilor americani din domeniul tiinelor politice de a nelege originile i impactul instituiilor Congresului american asupra comportamentului legislativ i rezultatelor politicilor. Mai precis, cercettorii din domeniul alegerii raionale au observat c modelele majoritare de luare a deciziilor n Congres anticipau o instabilitate a politicilor, deoarece o majoritate simpl de legiuitori putea oricnd s formeze o coaliie pentru schimbarealegislaiei existente, i totui numeroi cercettori specializai n domeniul Congresului american au constatat o stabilitate considerabil a politicilor acestuia. n acest context, Kenneth Shepsle (1979, 1986) argumenta c instituiile din cadrul Congresului, n special sistemul comitetelor, puteau produce un "echilibru indus prin structur", prin stabilirea unor alternative admisibile sau inadmisibile, i prin structurarea puterii de vot i de veto a diverilor actori n procesul decizional. Mai recent, Shepsle i alii i-au ndreptat atenia asupra problemei "instituiilor de echilibru", respectiv felul n care actorii aleg sau concep instituii pentru asigurarea unor ctiguri reciproce i modul n care aceste instituii se schimb sau persist n timp. Inovaia lui Shepsle i evoluia ulterioar a abordrii alegerii raionale aplicat n domeniul instituiilor au produs un numr de rezultate teoretice cu aplicaii poteniale att n politica comparat, ct i n cea internaional. Spre exemplu, Shepsle i alii au examinat destul de detaliat puterea de "stabilire aagendei" aparinnd comitetelor Congresului, care pot trimite pentru dezbatere n plen acte legislative care deseori sunt mai uor de adoptat dect de modificat. ntr-o alt dezvoltare, cercettorii au elaborat modele "mandant-mandatar" ale delegrii congresionale ctre autoritile birocratice de reglementare i instane i au problematizat condiiile n care mandanii legislativi pot sau nu s-i controleze pe mandatari (Moe 1984; Kiewiet i McCubbins 1991). Mai recent, Epstein i O'Halloran (1999) i alii (Huber i Shipan 2002) au iniiat o "abordare bazat pe costurile de tranzacie" asupra modului de constituire a instituiilor politice, argumentnd c, n mod deliberat i sistematic, legiuitorii concep instituii politice pentru minimizarea costurilor de tranzacie asociate cu elaborarea politicilor publice. Dei formulate i aplicate iniial n contextul instituiilor politice americane, concluziile instituionalismului alegerii raionale pot fi transpuse n alte contexte interne i internaionale i au fost preluate rapid de cercettorii din domeniul UE. Reacionnd la importana din ce n ce mai mare a regulilor instituionale ale UE, precum procedurile de cooperare i codecizie, aceti autori au argumentat c modelele pur interguvemamentale de luare a deciziilor la nivelul UE au subestimat importana cauzal a regulilor formale ale UE n modelarea rezultatelor politicilor. ntr-o aplicare timpurie a teoriei alegerii raionale n ceea ce privete UE, Fritz Scharpf (1988), de exemplu, a argumentat c ineficienta i rigiditatea PAC i a altor politici UE nu se datorau pur i simplu interguvernamentalismului UE, ci i unor reguli instituionale specifice, precum luarea deciziilor n unanimitate i meninerea statu-quo-ului n cazul n care statele membre nu convin asupra unei

19

MARK A. POLLACK politici comune (vezi capitolul 7). Pn Ia mijlocul anilor '90, George Tsebelis, Geoffrey Garrett i muli alii au ncercat s modeleze selecia- i n special funcionarea- instituiilor UE, inclusiv adoptarea, executarea i adjudecarea politicilor publice ale UE, n termeni de alegere raional. Multe dintre aceste studii s-au bazat pe literatura relevant din politica comparat, din acest motiv fiind trecute n revist n partea a doua a acestui capitol. Prin contrast, abordrile instituionalismului sociologic i cele constructiviste n domeniul relaiilor internaionale defineau n mod mult mai amplu instituiile, incluznd norme i convenii formale, precum i reguli informale. Acestea argumentau c instituiile putea "constitui" actori, modelndu-le identitile i astfel preferinele ntr-un mod pe care abordrile de tip "alegere raional" nu l puteau captura (vezi seciunea urmtoare). Instituionalitii istorici s-au poziionat ntre aceste dou tabere, concentrndu-se pe efectele produse n timp de ctre instituii, i n special asupra modalitilor prin care un set de instituii, o dat nfiinat, poate influena sau constrnge comportamentul actorilor care l-au nfiinat. n formulrile sale iniiale (Hali 1986; Thelen i Steinmo 1992), instituionalismul istoric a fost vzut ca avnd efecte duale, influennd att constrngerile asupra actorilor individuali, ct i preferinele acestora, transformnd astfel teoria ntr-o "umbrel" ce cuprindea concluziile cheie ale ambelor tabere, raionalist i constructivist. Totui, ceea ce distinge instituionalismul istoric este accentul pus pe efectele n timp ale instituiilor asupra politicii. n ceea ce reprezint poate cea mai sofisticat prezentare a gndirii sale, Paul Pierson (2000) argumenta c instituiile politice sunt caracterizate prin ceea ce economitii numesc "randamente cresctoare", n msura n care creeaz stimulente pentru ca actorii s nu abandoneze instituiile existente, adaptndu-le numai treptat, ca rspuns la circumstanele n schimbare. Astfel, politica ar trebui caracterizat prin anumite fenomene inter-relaionate, inclusiv ineria sau "blocajele" prin care instituiile existente se pot menine n echilibru pe perioade lungi n ciuda unor schimbri politice considerabile, un rol semnificativ al sincronizrii i succesiunii, n care evenimente relativ mici i aleatoare n momente critice la nceputul unei succesiuni modeleaz evenimentele ulterioare, i dependena de parcurs, n care deciziile anterioare i determin pe actori s-i menin opiunile instituionale i de politic motenite din trecut, chiar atunci cnd rezultatele sunt n mod evident ineficiente. nelese n aceast lumin, analizele instituionalismului istoric pornesc de obicei de la ipoteze raionaliste cu privire la preferinele actorilor, i trec la examinarea modului n care instituiile pot modela n timp comportamentul actorilor raionali prin blocaje instituionale i fenomene de dependen de parcurs. n ultimii ani, aceste concluzii au fost aplicate din ce n ce mai mult n analiza modului de dezvoltare a UE, diveri autori subliniind dimensiunea temporal a integrrii europene (Armstrong i Bulmer 1998). Spre exemplu, studiul lui Pierson (1996b) cu privire la dependena de parcurs n UE ncearc s priveasc integrarea european drept un proces care se desfoar n timp, i examineaz condiiile n care este cel mai probabil s apar procese dependente de parcurs. Pornind n principal de la ipoteze raionaliste, Pierson argumenteaz c, n ciuda primatului iniial al guvernelor statelor membre n conceperea instituiilor i politicilor UE, pot aprea "clivaje" n capacitatea guvernelor de a controla dezvoltarea ulterioar a instituiilor i politicilor, din patru motive. n primul rnd, din raiuni electorale, guvernele membre provenind din societi democratice pot aplica o "rat de actualizare" ridicat viitorului, convenind asupra unor politici UE care duc la o pierdere pe termen lung a controlului la nivel naional n schimbul unor avantaje electorale pe termen scurt. n al doilea rnd, chiar atunci cnd guvernele nu trec cu vederea viitorul, consecinele neintenionate ale alegerilor instituionale pot crea clivaje suplimentare, pe care guvernele membre le pot acoperi sau nu prin aciuni ulterioare. n al treilea rnd, este probabil ca preferinele guvernelor membre s se schimbe n timp, cel mai evident din cauza alternrii la putere, lsnd guverne noi cu preferine noi

20

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI s moteneasc un acquis comunitar negociat de, i n funcie de, preferinele unui guvern anterior. Dat fiind cerina frecvent a unui votului unanim (sau obstacolul mare reprezentat de VMC) pentru inversarea alegerilor instituionale sau opiunilor de politic din trecut, este probabil ca guvernele statelor membre s se gseasc "imobilizate de greutatea iniiativelor din trecut" (Pierson 1996&: 137). n sfrit, instituiile i politicile UE se pot bloca nu numai ca rezultat al unor instituii rezistente la schimbare, ci i prin dezvoltarea treptat de jos a unui sprijin solid pentru instituiile existente, pe msur ce actorii sociali se adapteaz i i creeaz un interes n meninerea unor anumite politici UE. n domeniul politicii sociale, de exemplu, Curtea European de Justiie (CEJ) a elaborat o jurispruden asupra unor chestiuni precum egalitatea ntre femei i brbai i sntatea i securitatea la locul de munc ce a depit cu siguran ateptrile iniiale ale statelor membre; totui, anularea acestor decizii s-a dovedit o opiune dificil, att datorit necesitii realizrii unui acord unanim pentru invalidarea deciziilor CEJ, ct i datorit faptului c electoratul intern a devenit interesat de continuarea aplicrii lor (vezi capitolul 10). n cele mai bune cazuri, analizele instituionalismului istoric nu ofer numai observaia banal c instituiile sunt "ndrtnice", ci i un instrumentar pentru prezicerea i explicarea condiiilor n care ar trebui s anticipm blocaje instituionale i un comportament de dependen de parcurs. Mai precis, ar trebui s ne ateptm ca, ceteris paribus, instituiile i politicile s fie mai rezistente la schimbare atunci cnd modificarea lor necesit un acord unanim ntre statele membre sau consimmntul unor actori supranaionali precum Comisia sau Parlamentul, precum i cnd politicile existente ale UE mobilizeaz un sprijin transnaional care sporete costurile desfiinrii sau modificrii semnificative a acestora. Ambii factori variaz de la un domeniu la altul, i de aceea ar trebui s anticipm o anumit variaie n stabilitatea i caracterul dependent de parcurs al instituiilor i politicilor UE. De exemplu, fondurile structurale UE ar prea la prima vedere un candidat ideal pentru un comportament dependent de parcurs, cum este cazul PAC. Totui, n contrast cu PAC, fondurile structurale trebuie s fie re-autorizate la intervale periodice prin acord unanim al statelor membre, oferind statelor recalcitrante anse periodice de a vota mpotriva acestora2. Mai mult, deoarece fondurile structurale sunt concepute n mod explicit ca redistributive, transfernd bani de la statele i regiunile bogate ctre cele srace, statele membre i cetenii acestora se bazeaz pe i sprijin n mod diferit fondurile structurale. Rezultatul practic al acestor diferene este faptul c guvernele UE au putut s reformeze mai repede fondurile structurale, dependena de traseu fiind mai puin semnificativ dect n cazul PAC, care ntr-adevr a rezistat aproape tuturor schimbrilor, cnd acestea nu erau foarte graduale (vezi capitolele 7 i 9). Pe scurt, att pentru instituionalitii alegerii raionale, ct i pentru cei istorici, instituiile UE "conteaz", modelnd n mod previzibil att procesul de elaborare a politicilor, ct i rezultatele acestuia, i ntr-adevr modelnd pe termen lung procesul de integrare european. Totui, n ambele cazuri se presupune c efectele instituiilor UE se fac simite numai n ceea ce privete stimulentele diverilor actori publici i privai se consider c actorii nii rmn neschimbai n preferinele i identitile lor fundamentale. ntr-adevr, n ciuda diferenelor n chestiuni de substan, interguvernamentalismul liberal, instituionalismul alegerii raionale i cea mai mare parte a instituionalismului istoric au probabil aceeai agend de cercetare raionalisto comunitate de cercettori care au ipoteze fundamentale similare i care doresc s testeze ipoteze cu privire la cei mai importani factori determinani ai integrrii europene.

Constructivismul i remodelarea identitilor i preferinelor europene

Teoria constructivist nu a nceput cu studiul UE - ntr-adevr, dup cum arat Thomas Risse (2004) ntr-o excelent anchet, constructivismul s-a implicat n studiile europene relativ trziu,

21

MARK A. POLLACK odat cu publicarea unei ediii speciale a Journal of European Public Policy referitoare la "Construcia Social a Europei" n 1999. Totui, de atunci teoreticienii constructiviti i-au aplicat rapid instrumentele teoretice n domeniul UE, promind s arunce lumin asupra efectelor sale potenial profunde asupra popoarelor i guvernelor Europei. Constructivismul este o teorie care cu greu poate fi descris n mod succint. ntr-adevr, ca i alegerea raional, constructivismul nu este o teorie substanial cu privire la integrarea european, ci o orientare "meta-teoretic" mai larg, cu implicaii pentru studiul UE. Dup cum explic Risse (2004: 161): probabil, cel mai util este s descriem constructivismul ca fiind bazat pe o ontologie social care insist c agenii umani nu exist independent de mediul lor social i sistemele de sensuri mprtite n mod colectiv ale acestuia ("cultur" n sens larg). Aceasta contrasteaz cu individualismul metodologic al alegerii raionale conform cruia "unitatea elementar de via social este aciunea uman individual". Concluzia fundamental a dezbaterii aciune-structur, care st n centrul multor lucrri ale constructivitilor sociali, nu este c structurile i agenii se co-determin reciproc. Elementul crucial este c abordarea constructivist insist asupra caracterului constitutiv al structurilor (sociale) i al agenilor. Mediul social n care ne gsim "constituie" ceea ce suntem, identitile noastre ca fiine sociale (referinele au fost eliminate). Pentru constructiviti, instituiile sunt nelese n sens larg ca incluznd nu numai regulile formale ci i normele informale, i se consider c aceste reguli i norme i "constituie" pe actori, adic le modeleaz identitile i preferinele. De aceea, preferinele actorilor nu sunt date i fixate n mod exogen, ca n modelele raionaliste, ci sunt endogene instituiilor, iar identitile indivizilor sunt modelate i remodelate de mediul lor social. Ducnd acest argument la concluzia sa logic, n general constructivitii resping concepia raionalist despre actori ca maximizatori ai utilitii funcionnd conform unei "logici a consecinelor", n favoarea concepiei lui March i Olsen (1989: 160-2) a unei "logici a adecvrii". n aceast perspectiv, actorii care se confrunt cu o anumit situaie nu consult un set prestabilit de preferine, calculndu-i aciunile pentru a-i maximiza utilitatea, ci i ndreapt privirile spre roluri construite social i reguli instituionale, i se ntreab ce tip de comportament este adecvat n acea situaie. De aceea, constructivismul ofer o perspectiv fundamental diferit asupra aciunii umane fa de abordrile alegerii raionale i sugereaz c instituiile influeneaz identitile, preferinele i comportamentul individual n mod mai profund dect cred teoreticienii alegerii raionale. Din ce n ce mai muli cercettori au argumentat c instituiile UE modeleaz nu numai comportamentul, ci i preferinele i identitile indivizilor i guvernelor membre (Sandholtz 1993; Jorgensen 1997; Lewis 1998). Acest argument a fost susinut puternic de Thomas Christiansen, Knud Erik Jorgensen, i Antje Wiener n introducerea lor la ediia special a Journal of European Public Policy (1999: 529): Un numr substanial de dovezi sugereaz c, n calitate de proces, integrarea european are un impact transformator asupra sistemului statal european i unitilor sale constitutive. Integrarea european n sine s-a schimbat n timp, i este rezonabil s presupunem c n cursul acestui proces s-au schimbat att identitatea agenilor, ct i, ulterior, interesele acestora. n timp ce acest aspect al schimbrii poate fi teoretizat n cadrul perspectivelor constructiviste, va rmne n mare parte invizibil n abordrile ce neglijeaz procesele de formare a identitii i/sau presupun interesele ca fiind date n mod endogen. Cu alte cuvinte, autorii ncep cu afirmaia c UE ntr-adevr remodeleaz identitile i preferinele naionale, i resping abordrile raionaliste datorit incapacitii acestora de a anticipa i explica aceste fenomene. Nu este surprinztor c descrierile constructiviste ale UE au fost respinse cu trie de teoreticienii raionaliti (Moravcsik 1999; Checkel i Moravcsik 2001).

22

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI Conform lui Moravcsik (1999: 670) teoreticienii constructiviti pun ntrebri interesante i importante cu privire la impactul integrrii europene asupra indivizilor i statelor. Totui, argumenteaz acesta, constructivitii nu au reuit s aduc o contribuie semnificativ la nelegerea empiric a integrrii europene, din dou motive. n primul rnd, constructivitii nu reuesc s elaboreze "ipoteze distincte falsificabile", optnd n schimb pentru cadre ample de interpretare care pot justifica aproape orice rezultat posibil, nefiind astfel supuse falsificrii prin analiz empiric. n al doilea rnd, chiar n cazul n care constructivitii emit ipoteze care n principiu sunt falsificabile, n general nu formuleaz i testeaz aceste ipoteze pentru a distinge clar ntre prediciile constructiviste i echivalentele lor raionaliste. Pn cnd constructivitii i vor testa ipotezele fa de celelalte modele, predominant raionaliste, argumenteaz el, constructivismul nu va "cobor din nori" (Checkel i Moravcsik 2001). Constructivitii ar putea rspunde c Moravcsik privilegiaz explicaiile bazate pe alegerea raional i stabilete un standard mai ridicat pentru ipotezele constructiviste (deoarece cercettorii raionaliti n general nu ncearc s-i testeze ipotezele fa de formulrile constructiviste concurente). Mai mult, muli cercettori "post-pozitiviti" contest imaginea lui Moravcsik despre studiile europene ca "tiin", cu pretenii de obiectivitate i o lume obiectiv, cognoscibil. Pentru aceti cercettori, apelul lui Moravcsik la testarea unor ipoteze falsificabile apare ca o cerin tendenioas pentru ca teoriile "nonconformiste" s joace dup cum cnt regulile unei tiine sociale raionaliste, i n principal american (Jorgensen 1997: 67). n msura n care constructivitii resping ntr-adevr pozitivismul i testarea sistematic a ipotezelor concurente, dezbaterea dintre raionaliti i constructiviti pare s fi ajuns Ia un impas "metateoretic" - n sensul c acetia nu reuesc s convin asupra unui standard comun de judecare a ceea ce constituie un sprijin pentru una sau alta dintre abordri. Totui, n ultimii ani din ce n ce mai muli teoreticieni constructiviti au aderat la pozitivism noiunea c ipotezele constructiviste pot i trebuie testate i validate sau falsificate empiric iar aceti cercettori au produs un corpus de studii constructiviste care ncearc n mod riguros s testeze ipotezele privind socializarea, difuzarea normelor i formarea preferinelor colective n UE (Wendt 1999; Checkel 2003; Risse 2004: 160). Unele dintre aceste studii, inclusiv analiza extensiv a atitudinilor funcionarilor Comisiei realizat de Liesbet Hooghe (2002, 2005), precum i cteva studii cu privire la funcionarii naionali care iau parte la comitetele UE (Beyers i Dierickx 1998; Egeberg 1999), utilizeaz metode cantitative pentru a testa ipotezele cu privire la natura i factorii determinani ai atitudinilor funcionarilor, inclusiv socializarea n instituiile naionale i europene. Aceste studii, realizate cu rigoare metodologic i cu o raportare onest a rezultatelor, par s demonstreze c socializarea la nivelul UE, dei nu este exclus, joac un rol relativ mic n comparaie cu socializarea la nivel naional, ori c socializarea UE interacioneaz n modaliti complexe cu ali factori. Alte studii, inclusiv studiul lui Checkel (1999, 2003) asupra normelor privind cetenia n UE i Consiliul Europei i analiza lui Lewis (1998, 2003) asupra procesului decizional n Coreper, utilizeaz metode calitative, nu cantitative, dar sunt concepute n mod similar pentru a testa ipoteze falsificabile, pentru a stabili dac i n ce condiii funcionarii UE sunt socializai n direcia unor norme, preferine i identiti noi. n consecin, clivajul metateoretic care-i separ pe raionaliti i constructiviti pare s se fi ngustat substanial i este probabil c cercettorii din domeniul UE au deschis drumul ctre confruntarea i - eventual - reconcilierea celor dou abordri teoretice. Trei cercettori (Jupille, Caporaso i Checkel 2003) au prezentat recent un cadru pentru promovarea integrrii - sau cel puin a unui dialog fructuos - ntre abordrile raionalist i constructivist ale relaiilor internaionale. Raionalismul i constructivismul, argumenteaz autorii, nu sunt n mod iremediabil incomensurabile, ci pot interaciona prin "patru modaliti distincte de conversaie teoretic", respectiv:

23

MARK A. POLLACK D testare competitiv, prin care teoriile concurente sunt puse s explice un eveniment sau o clas de evenimente; o abordare a "domeniului de aplicare", prin care se consider c fiecare teorie explic un anumit sub-set al realitii empirice, astfel nct, de exemplu, maximizarea utilitii i negocierea strategic sunt utile n anumite circumstane, n timp ce socializarea i formarea preferinelor colective sunt utile n alte cazuri; o abordare n "succesiune", prin care o teorie poate ajuta la explicarea unei etape anume ntro secven de aciuni (de exemplu, o explicaie constructivist a preferinelor naionale), n timp ce alt teorie ar putea explica mai bine evoluiile ulterioare (de exemplu, o explicaie raionalist a negocierilor ulterioare dintre actori); i a "ncorporarea" sau "subsumarea", n care o teorie afirm c o nglobeaz pe cealalt, astfel nct, de exemplu, alegerea raional devine o subcategorie de comportament uman explicabil n ultim instan n termeni de construcie social a raionalitii moderne. Analiznd, n ediia special citat, studii empirice consistente, Jupille, Caporaso i Checkel (2003) observ c majoritatea contribuiilor la dezbaterea dintre raionaliti i constructiviti utilizeaz testarea competitiv, n timp ce numai cteva (vezi, de exemplu, Schimmelfennig 2003a) au adoptat abordrile domeniului de aplicare, a succesiunii sau a subsumrii. Totui, ei constat un progres considerabil al dezbaterii, n care ambele pri accept n general un standard comun de testare empiric drept criteriu al unei teoretizri utile a politicilor UE.

Teorii cu privire la integrare n prezent

Teoriile cu privire la integrarea european sunt n prezent mult mai complexe dect n 1977, cnd a fost publicat prima ediie a acestui volum. n locul dezbaterii tradiionale dintre neofuncionaliti i interguvernamentaliti, anii '90 au fost martorii apariiei unei noi dihotomii n studiile europene, ntre cercettorii raionaliti i cei constructiviti. La sfritul anilor '90, prea c aceast dezbatere s-ar putea transforma ntr-un dialog metateoretic al surzilor, raionalitii catalogndu-i pe constructiviti drept "slabi", iar constructivitii denunndu-i pe raionaliti pentru ataamentul lor obsesiv fa de parcimonie i modele formale. Totui, n ultimii civa ani s-a format un dialog mai productiv ntre cele dou abordri i a aprut un flux constant de studii empirice care ne permit s decidem ntre preteniile concurente ale celor dou abordri. Mai mult, n timp ce dezbaterea dintre neofuncionaliti i interguvernamentaliti era limitat aproape exclusiv la studiul integrrii europene3, dezbaterea actual dintre raionaliti i constructiviti n studiile europene oglindete dezbateri mai ntinse ntre aceleai coli n cmpul mai larg al teoriei relaiilor internaionale. ntr-adevr, nu numai c studiile europene sunt relevante pentru analizarea relaiilor internaionale, dar n multe cazuri sunt avangarda teoriei n domeniul relaiilor internaionale, n msura n care UE servete ca laborator de studiu pentru procese mai largi, precum globalizarea, instituionalizarea i socializarea. n ciuda acestor progrese substaniale, literatura privind integrarea european nu a produs nici un consens cu privire la posibila orientare viitoare a procesului de integrare. Cu riscul generalizrii excesive, teoreticienii mai optimiti tind s fie atrai din rndurile neofuncionalitilor i constructivitilor, care subliniaz potenialul integrrii, primii prin difuzare funcional i politic, ceilali prin schimbri graduale ale identitilor i preferinelor elitelor i maselor n urma unei cooperri prelungite i productive. n termeni empirici, aceti analiti subliniaz frecvent dezvoltarea rapid a unor noi instituii i politici n al doilea i al treilea pilon, precum i utilizarea crescnd a aa-

24

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI

numitei "metode deschise de coordonare" (MDC) pentru abordarea chestiunilor situate n afara competenei UE. Pe de alt parte, criticii raionaliti i interguvernamentaliti tind s fie sceptici cu privire la afirmaiile legate de difuzare i socializare, subliniind slabul antreprenoriat al Comisiei n ultimul deceniu i puinele dovezi privind socializarea funcionarilor naionali n direcia preferinelor sau identitilor europene, Comisia dovedindu-se un slab stimulator al difuzrii politice n ultimii ani. Pentru aceti cercettori, UE este poate "un regim politic de echilibru", n care presiunile funcionale n direcia integrrii s-au consumat n cea mai mare parte, i n care nivelul actual de integrare instituional i a politicilor este improbabil s se schimbe substanial n viitorul apropiat (Moravcsik 2001: 163). Totui, alii indic "deficitul democratic" al UE, tensiunile extinderii, precum i dificultile ratificrii Tratatului Constituional (TC) ca dovad a tendinelor de dezintegrare din snul Uniunii. Pe scurt, n timp ce literatura referitoare la integrarea european a avansat substanial n ultimul deceniu, rmne la fel de greu de atins un consens privind cauzele i viitorul procesului de integrare.

Elaborarea politicilor UE n perspectiv comparat

Pn acum am examinat preocuprile din literatura UE referitoare, n primul rnd, la cauzele i orientarea integrrii europene ca proces, cu surse teoretice n principal din domeniul relaiilor internaionale, asociind UE cu procesele de integrare regional sau cooperare internaional. Totui, muli cercettori au abordat UE n mod foarte diferit, ca pe un regim sau sistem politic similar altor sisteme politice interne. Aceast tendin a fost foarte pronunat n lucrrile federalitilor, care au comparat n mod explicit UE cu sistemele federale i confederale din Germania, Elveia i SUA (Friedrich 1969; Pinder 1968; Burgess 1989; Capelletti, Seccombe, i Weiler 1986; Scharpf 1988; Sbragia 1992, 1993), precum i n lucrrile unor teoreticieni precum Lindberg i Schengold (1970), care au abordat UE ca pe un sistem politic caracterizat de cereri politice (intrri), actori guvernamentali i politici publice (ieiri). n acelai timp, un numr sporit de cercettori din domeniu, inclusiv coordonatorii i autorii primei ediii (1977) a acestui volum, au urmrit n mod deliberat s evite chestiunea integrrii i destinaiei finale a UE, concentrndu-se n schimb pe o mai bun nelegere a procesului de elaborare a politicilor UE n toat complexitatea i diversitatea sa. Fcnd abstracie de aceste eforturi de pionierat, cele mai multe studii asupra UE, n special cele realizate n SUA, au continuat s fie predominant efectuate de cercettori din domeniul relaiilor internaionale. Totui, pe la jumtatea anilor '90, aceast situaie a nceput s se schimbe, din ce n ce mai muli cercettori ncercnd n mod explicit s neleag UE ca pe un sistem politic utiliznd instrumentele teoretice elaborate n studiul sistemelor politice interne. Aceast perspectiv a fost susinut cel mai eficient de Simon Hix (1994, 1999, 2005), care, ntr-o serie de publicaii, a lansat un apel n acest sens specialitilor n studii comparate. Studiile anterioare asupra UE, argumenta Hix, neglijaser politica UE, precum i caracteristicile sale ca sistem politic. Uniunea European, afirma acesta, n mod evident nu era un stat weberian, lipsindu-i n special un monopol asupra utilizrii legitime a forei; totui el i urma pe Lindbergh i Scheingold, sugernd c UE putea fi teoretizat ca sistem politic, cu o reea dens de instituii legislative, executive i judiciare care adoptau politici publice obligatorii i astfel influenau "alocarea autoritar a valorilor" n societatea european. Mai mult, Hix sugera c politica UE are loc ntr-un spaiu bidimensional, integrarea reprezentnd una din dimensiuni, cealalt fiind tradiionala diviziune stnga-dreapta cu privire la gradul i natura interveniei guvernamentale n funcionarea economiei. Astfel, UE

25

MARK A. POLLACK

putea i trebuia studiat utiliznd "instrumentele, metodele i teoriile trans-sistemice din studiul general al guvernrii, politicii i elaborrii politicilor publice. n acest mod, activitile educative i de cercetare privind UE pot face parte din curentul general al tiinelor politice" (Hix 1999: 2). Apelul su ctre comparativiti nu a fost ocolit de critici, unii autori argumentnd c formularea dihotomic a diviziunii muncii ntre politica internaional i cea comparat reprezenta o supra-simplificare i un pas napoi din punct de vedere disciplinar, de la agregare ctre fragmentarea subdomeniilor tiinelor politice. ntr-adevr, "convergena tendinelor empirice i intelectuale, n special n domeniul economiei politice, submineaz din ce n ce mai mult . .. distincia dintre comparativ i internaional" (Jupille, Caporaso i Checkel 2003: 10; vezi i Hurrell i Menon 1996). n mod empiric, fenomenul globalizrii a atras atenia cercettorilor asupra legturilor dintre evoluiile internaionale i politica intern, nu numai n UE, ci i la nivel global. Din ce n ce mai multe teorii"a doua imagine inversat" a lui Peter Gourevich (1978), modelul "jocurilor cu dou niveluri" al lui Robert Putnam (1988) i diverse modele teoretice cu privire la globalizare (Keohane i Milner 1998; Caporaso 1997)au identificat mecanisme ce leag politica intern de evoluiile pe plan internaional, sugernd c simplele abordri comparative ar putea trece cu vederea aceast interaciune intern-internaional. Mai mult, dup cum s-a vzut anterior, teoriile politice instituionaliste au promis exact un cadru teoretic unic, conectnd politica american, comparativ i internaional (Milner 1998; Jupille, Caporaso i Checkel 2003: 10). n aceste mprejurri, "ar fi pervers dac eroziunea acestor frontiere ntre discipline ar fi respins n studiile europene, al cror obiect de studiu pare s se afle exact la intersecia celor dou subdomenii!" (Jupille 2005). Din toate aceste motive, clivajul comparativ/RI nu s-a dovedit a fi schisma important n studiile despre UE pe care muli o ateptau, i multe lucrri utile au integrat politica intern i internaional ntr-un singur cadru teoretic (Hix 1998). Totui, cercettorii din domeniul tiinelor politice comparative au trecut din ce n ce mai mult la studii europene, parial deoarece UE a intrat n ceea ce nainte erau considerate drept arene exclusiv "interne", i parial deoarece din ce n ce mai muli cercettori au acceptat afirmaia lui Hix conform creia UE putea fi teoretizat ca un "sistem politic". Aceast deplasare a comparativitilor ctre studiile UE este reflectat n datele cantitative colectate de Jupille (2005), demonstrnd dezvoltarea studiilor despre UE de la o iniiativ aproape exclusiv bazat pe RI la una care se desfoar att n paginile jurnalelor de RI, ct i n cele de studii comparate. Dei aceste lucrri comparative pe tema UE sunt extraordinar de diverse, cuprinznd numeroase "insule de teorie'' (Dalton 1991) i cercetri empirice, multe din ele pot fi caracterizate ca avnd o natur comparativ, pozitivist, intrnd n paradigma alegerii raionale. n primul rnd, dup cum argumenteaz cu trie Hix (1998), numeroase studii privind politica UE pleac de la ipoteza c aceasta nu este un sistem sui generis de guvernant, ci o variant a unor sisteme politice existente. De aceea, poate fi studiat i neleas cu ajutorul unor modele standard despre elaborarea politicilor n alte contexte (n principal naionale). n ultimii ani, din ce n ce mai multe astfel de teorii s-au inspirat din politica american, deoarece se poate argumenta c UE seamn cu SUA n sensul c exist att o separare orizontal a puterilor, ct i una vertical. n al doilea rnd, multe dintre lucrrile trecute n revist n aceast seciune sunt n mod implicit sau explicit raionaliste, pornind de la ipoteza c actorii (state, indivizi sau organizaii supranaionale) au preferine fixe, determinate n mod exogen, i acioneaz sistematic pentru maximizarea acestor preferine n cadrul constrngerilor sistemului instituional al UE. Din ce n ce mai multe teorii nu numai preiau limbajul alegerii raionale (respectiv alegerea raional "soft"), ci i elaboreaz modele formale i de teoria jocurilor aplicabile procesului decizional al UE. n final, multe din lucrrile discutate aici pot fi caracterizate ca fiind n mod implicit sau explicit pozitiviste, adoptnd i adaptnd standardele tiinelor naturale, ncercnd s testeze n mod sis-

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI

tematic ipotezele teoretice, i deseori (dei cu certitudine nu ntotdeauna) utiliznd metode cantitative i calitative. Multe dintre aceste lucrri au aprut n cunoscute jurnale americane i europene de tiine politice, precum American Journal of Political Science, American Political Science Review, British Journal of Political Science i European Journal of Political Science. ns, cminul lor spiritual este cu siguran jurnalul European Union Politics, care public un flux continuu de articole cuprinznd modele formale ale procesului decizional, i utiliznd n mod inovator seturi de date noi i existente pentru a testa ipotezele referitoare la comportamentul politic din UE. ntr-adevr, editorii jurnalului i muli dintre cei care contribuie cu articole susin n mod explicit un model de "tiin normal", n care cercettorii deduc teorii aplicabile unor aspecte specifice ale politicii UE (de exemplu, politica legislativ, executiv, sau judiciar) i ncearc s le testeze cu cele mai precise date disponibile, n special cantitative sau statistice (Gabel, Hix i Schneider 2002). O trecere complet n revist a acestei literaturi ne-ar purta dincolo de obiectivele prezentului volum; de aceea, ne concentrm pe dou dimensiuni, cele mai relevante pentru studiul elaborrii politicilor, respectiv divizarea orizontal sau "federal" a puterilor ntre nivelul UE i cel al statelor membre i divizarea vertical sau cea a "separrii puterilor", ntre ramurile legislativ, executiv i judiciar ale Uniunii.

Separarea orizontal a puterilor: UE ca sistem federal

UE nu s-a nscut ca o uniune federal, i, n opinia celor mai muli analiti, nici n prezent nu reprezint o federaie complet dezvoltat. Din punct de vedere politic, chiar termenul "federal" a fost contestat, facndu-se trimitere la acesta n mod ocolit; iar din punct de vedere analitic, anumii cercettori se ntreab dac UE poate fi sau trebuie descris ca un stat federal: Uniunea European contemporan este o federaie mult mai ngust i mai slab dect orice federaie naional existentatt de slab nct ne putem ntreba dac este cu adevrat o federaie. . . . UE a fost conceput i rmne n primul rnd o instituie internaional limitat la coordonarea reglementrilor naionale privind comerul cu bunuri i servicii, precum i a fluxurilor rezultante de factori economici. Domeniul su de competen i prerogativele instituionale sunt limitate n mod corespunztor. Nu numai c ordinea constituional a UE este doar n mic msur federal, aceasta nici mcar nu poate fi recunoscut ca fiind un stat (Moravcsik 2001: 163-4). Totui, federalismul a fost un puternic ideal normativ care i-a motivat pe muli dintre fondatorii micrii europene, precum i multe din cercetrile timpurii referitoare la UE. Recunoscnd puternica rezisten a guvernelor naionale n faa unor propuneri federaliste directe, Jean Monnet i colegii si au optat n schimb pentru o abordare sectorial i gradual, capturat mai bine n teoria neofuncionalist dect n abordrile federaliste tradiionale. Din anii '80, totui, CE dezvoltase trsturi cu similariti analitice celor ale federaiilor existente. De aceea, teoriile federalismului au crescut n importan, nu numai ca ideal normativ motivnd integrarea european, ci i ca un cadru teoretic pozitiv, capabil s explice i s anticipeze funcionarea UE ca sistem politic. Termenul "federalism" a fost subiectul multor definiii contradictorii, dar cele mai multe se bazeaz pe trei elemente subliniate de R. Daniel Kelemen (2003: 185), care definete federalismul drept "un aranjament instituional n care: (a) autoritatea public este divizat ntre guvernele statelor i un guvern central; (b) fiecare nivel de guvernare are anumite domenii n care ia decizii definitive; i (c) o nalt curte federal soluioneaz disputele legate de federalism". Totodat, n cele mai multe sisteme federale structura de reprezentare este dubl, interesele populare sau funcionale fiind reprezentate ntr-o camer inferioar aleas n mod direct, n timp ce unitile teritoriale sunt de obicei reprezentate ntr-o camer superioar, ai crei membri pot fie alei direct (ca n Senatul american) sau numii de guvernele statelor (ca n Bundesrat-ul german). n ambele sen-

MARK A. POLLACK

suri, UE este deja un sistem federal, cu o separare a puterilor garantat la nivel constituional ntre UE i statele membre i un sistem dual de reprezentare prin Parlamentul European (PE) i Consiliul de Minitri. Astfel, literatura din domeniul federalismului comparat ofer un instrumentar util pentru studierea elaborrii politicilor n UE. Poate cel mai dificil aspect, ca i n alte sisteme federale, este problema distribuiei puterilor ntre nivelul federal i cel statal de guvernare. Modelele economice de "federalism fiscal", spre exemplu, au sugerat c funciile de stabilizare macroeconomic i distribuie sunt exercitate cel mai bine la nivel federal, ntruct aceste funcii probabil ar fi exercitate insuficient sau deloc la nivelul statelor. ntr-adevr, cele mai multe federaii mature acord un puternic rol n domeniul fiscal guvernului federal, pentru a atenua ocurile asimetrice dintre state i redistribuind fonduri de la statele mai bogate ctre cele mai srace (BSrzel i Hosli 2003: 1801). n general, dup cum a artat Helen Wallace (2000), alegerea unui anumit nivel de guvernare federal/UE versus naional/statal poate fi teoretizat prin metafora unui pendul, unde alegerea unei arene politice variaz n funcie de factori contextuali, funcionali, motivaionali i instituionali. .. . . Mai mult, amploarea oscilaiei ntre nivelurile statal i federal este considerabil. Dei divizarea puterilor ntre cele dou niveluri poate fi garantat la nivel constituional, aceste alocri constituionale ale autoritii sunt deseori formulate n termeni vagi, iar n practic guvernele federale i statale au o jurisdicie concurent, nu exclusiv, n cele mai multe domenii. Att constituia SUA, ct i tratatele CE/UE cuprind clauze cuprinztoare i flexibile care autorizeaz legislativul federal s reglementeze comerul interstatal (clauza privind comerul interstatal n SUA, ori articolul 95 TCE fostul articol 100a CEE, modificat de AUE n UE), sau chiar s adopte orice acte legislative considerate a fi "necesare sau adecvate" pentru atingerea obiectivelor fundamentale ale federaiei. Deseori observm cicluri sau ritmuri de federalism n care guvernele federale centralizeaz puterea i autoritatea, urmate periodic de refluxuri n care statele urmresc o reechilibrare sau o devoluie a puterii napoi ctre acestea. n aceast perspectiv, istoria UE poate fi vzut ca o serie de iniiative centralizatoare (de exemplu, perioada fondatoare n anii '50 i relansarea procesului de integrare n anii '80), urmate de perioade defensive i de devoluie (de exemplu, rezistena lui de Gaulle n anii '60 i refluxul post-Maastricht din anii '90) (Donahue i Pollack 2001: 98). Din aceast perspectiv, conflictul asupra integrrii europene nu este un proces sui generis, ci un proces structurat n mod constituional de oscilare ntre state i guvernele centrale, familiar din alte sisteme federale. Studiile de federalism comparat au indicat de asemenea un aspect excepional al UE, respectiv absena sau cel puin slbiciunea "federalismului fiscal" i predominana "federalismului de reglementare". Cele mai multe sisteme federale se angajeaz n transferuri fiscale substaniale peste graniele statale, ns bugetul UE a fost plafonat la nivelul relativ sczut de 1,27% din PIB-ul UE, fiind dedicat n cea mai mare parte cheltuielilor legate de politicile agricol i de coeziune (vezi capitolele 7, 8 i 9). De aceea, UE nu se poate angaja ntr-o redistribuie substanial sau n stabilizare macroeconomic prin politica fiscal (vezi capitolul 6), influennd doar indirect structura statelor asisteniale din Europa, care rmn predominant naionale (vezi capitolul 11). n schimb, Uniunea s-a angajat mai ales n activiti de reglementare (vezi capitolele 4, 10, 11, 12 i 13), ctigndu-i porecla de "stat reglementar" n lucrrile lui Giandomenico Majone (1996) i ale altora (Kelemen 2004; capitolul 3 din prezentul volum). n perspectiva lui Majone, reglementrile UE au fost dirijate att de cerere, ct i de ofert. Din perspectiva cererii, imperativul crerii unei piee interne unice a obligat statele membre ale UE s adopte reglementri comune sau armonizate la nivelul UE, n special pentru produse, pentru a elimina barierele netarifare n calea schimburilor i pentru a asigura libera circulaie a bunurilor, serviciilor, forei de munc i capitalului n Uniune. Din perspectiva ofertei, o Comisie European antreprenorial a privit reglementarea ca o modali-

28

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI

tate viabil de a-i mri competenele, n ciuda limitelor financiare impuse de plafonul bugetar strict al UE. Astfel, n termeni empirici, Uniunea s-a angajat ntr-un proiect vast de reglementare economic, ghidat n mare parte de crearea i meninerea pieei unice, iar aceste reglementri UE au fost adoptate conform unei "modaliti de reglementare" de guvernant n care Comisia joac un rol antreprenorial cheie, Consiliul i PE un rol colectiv ca legislativ bicameral, iar CEJ i instanele naionale un rol dual n asigurarea respectrii reglementrilor UE i n eliminarea reglementrilor naionale care ar putea mpiedica libera circulaie a forei de munc (vezi capitolul 10). Ca i n alte sisteme federale, adoptarea unor reglementri cuprinztoare la nivel central a purtat Uniunea spre domenii de reglementare neprevzute iniial de fondatorii tratatelor, genernd, ncepnd cu anii '90, controverse semnificative i cereri crescnde de respectare a principiului "subsidiaritii", noiune conform creia UE ar trebui s guverneze ct mai aproape de cetean i, astfel, c ar trebui s reglementeze numai atunci cnd este necesar pentru asigurarea finalizrii pieei interne i/sau a altor obiective fundamentale ale tratatelor. De aceea, chiar n domeniul reglementrii, separarea orizontal a puterilor nu este fix, ci fluid, iar rezultatul nu este un ir ordonat de straturi, ci unul n care UE i autoritile statelor membre sunt concurente, mbinate i n continu micare.

Separarea vertical a puterilor

Spre deosebire de statele parlamentare din Europa Occidental, dar n mod similar cu SUA, UE beneficiaz de o separare vertical a puterilor n care trei ramuri distincte de guvernare joac fiecare un rol conductor n funciile legislativ, executiv i judiciar ale guvernrii. Aceasta nu nseamn c o anumit instituie are un control unic asupra uneia dintre funcii; ntr-adevr, dup cum arat Amie Kreppel (2002: 5), concepia madisonian privind separarea puterilor "necesit ntr-o anumit msur o mpletire a puterilor n toate cele trei arene (executiv, legislativ i judiciar)", n cazul UE, spre exemplu, funcia legislativ este n prezent mprit ntre Consiliul de Minitri i PE, agenda fiind stabilit de ctre Comisie; funcia executiv este mprit ntre Comisie, statele membre i (n anumite domenii) ageniile independente de reglementare; iar funcia judiciar ntre CEJ, Tribunalul de Prim Instan i un numr mare de instane naionale legate direct de CEJ prin procedura deciziilor preliminare (vezi capitolul 3). Reflectnd aceast separare a puterilor, cercettorii din domeniul politicii comparate au acordat, n ultimul deceniu, o atenie deosebit teoretizrii, anticiprii i explicrii comportamentului legislativ, executiv i ydiciar, utiliznd teorii standard preluate din studiile politice americane i comparate, bazat pe paradigma alegerii raionale. O scurt trecere n revist a literaturii va ilustra aplicarea teoriilor comparate i raionaliste n fiecare dintre aceste trei domenii, precum i promisiunile i limitele acestei aplicri. Politica legislativ: ctre bicameralism Un prim curent n cadrul literaturii raionaliste/comparate, cel mai relevant pentru preocuprile noastre n privina elaborrii politicilor n UE, este literatura din ce n ce mai consistent asupra procesului legislativ al UE. Bazndu-se n mod substanial pe teoriile despre comportamentul legislativ (respectiv modul n care voteaz legiuitorii) i despre organizarea legislativ (modalitile n care adunrile legislative i organizeaz activitatea), cercettorii politicii legislative a UE au adaptat, aplicat i testat teorii standard din domeniul politicii legislative, pentru a nelege procesul decizional n cadrul Consiliului de Minitri i al Parlamentului, puterile acestora i asemnarea crescnd a acestora cu un legislativ bicameral clasic.

29

MARK A. POLLACK Spre exemplu, unii autori au ncercat s formuleze modele explicnd puterea de vot relativ a statelor membre n Consiliul de Minitri i formarea coaliiilor ntre guvernele membre n funcie de diverse reguli decizionale. n cazul unanimitii, de exemplu, regulile legislative ale UE ofer fiecrui guvern membru o pondere egal, acesta avnd un drept de veto mpotriva deciziilor care i-ar putea nruti situaia. Totui, trecerea la VMC creeaz posibilitatea ca statele s formeze coaliii nvingtoare care s le reflecte interesele i ponderile n cadrul sistemului VMC al UE. n acest context, unii cercettori au utilizat modele formale din ce n ce mai elaborate de vot n Consiliu pentru a stabili puterea relativ de negociere a diverselor state membre; iar n ultimele conferine interguvernamentale (CIG) guvernele membre au fcut din ce n ce mai multe presiuni pentru formule de vot care, n opinia lor, le-ar maximiza influena legislativ. Mai mult, sunt relevante i preferinele relative ale guvernelor membre: guvernele cu preferine apropiate de centrul distribuiei ntr-o anumit chestiune au astfel cele mai multe anse s se gseasc ntr-o coaliie nvingtoare indiferent de ponderea formal a acestora, n timp ce alte guverne pot avea preferine "marginale" (n ceea ce privete fie integrarea, fie dimensiunea stnga-dreapta), cu mai multe 4 anse de a fi izolate n procesul decizional al UE, iari independent de ponderile formale . n sfrit, Consiliul tinde s funcioneze n baza unei norme informale de realizare a consensului oricnd este posibil (vezi capitolul 3), astfel nct ipoteza preluat din teoria jocurilor referitoare la coaliiile minime nvingtoare, care st la baza celor mai multe modele de alegere raional, poate fi nesatisfctoare n nelegerea practicii de zi cu zi din Consiliu (Hayes-Renshaw i Wallace 2005). n ultimele dou decenii, PE a fost de asemenea supus unor modelri teoretice i studii empirice extensive, un numr din ce n ce mai mare de cercettori studiind organizarea legislativ a PE i comportamentul la vot al membrilor si (MPE) din perspectiva studiilor legislative comparate. Primele studii avnd ca obiect Parlamentul, din anii '80 i de la nceputul anilor '90, au subliniat, n mod oarecum izbitor, c variabila care indic cel mai bine comportamentul de vot al MPE nu este cetenia, ci "grupul parlamentar" de apartenen MPE, studiile empirice asupra voturilor exprimate demonstrnd o coeziune extraordinar de ridicat n rndurile partidului de centru-stnga al socialitilor europeni, partidului popular european de centru-dreapta i al altor grupuri mai mici (vezi Kreppel 2001). Mai mult, aceti MPE participau la alegeri i votau ntr-un "spaiu de chestiuni" bidimensional, incluznd nu numai familiara dimensiune naionalism/supranaionalism, ci i o dimensiune mai tradiional, "intern", a dihotomiei stnga-dreapta (Hix 2001). Muli observatori ai PE au observat tendina celor dou grupuri parlamentare principale de a forma coaliii supradimensionate, n mod evident pentru asigurarea unor largi majoriti i pentru a crete influena PE n faa Consiliului. Totui, studiile recente au indicat un nceput de retragere dinspre coaliii supradimensionate ctre tipare mai "normale" de coaliii ctigtoare minime, de stnga sau de dreapta (Kreppel i Hix 2003). Alte studii sau concentrat pe organizarea legislativ a PE, inclusiv puternicele sale comitete, ai cror membri joac un important rol de stabilire a agendei n pregtirea legislaiei de dezbtut n plenul Parlamentului, avnd astfel un efect tangibil asupra politicilor pe care UE le poate adopta (Kreppel 2001; McElroy 2004). Poate i mai important, aceti cercettori au artat c PE poate fi studiat din ce n ce mai mult ca un "parlament normal", ai cror membri voteaz n mod previzibil i coerent ntr-un spaiu politic dominat de concurena familiar dintre partidele de stnga i cele de dreapta (Hix, Noury i Roland 2002). n cursul anilor' 80 i '90, puterile legislative ale PE au crescut treptat, de la "procedura de consultare" relativ modest i neconstrngtoare stabilit prin Tratatul CEE, la procedura de "cooperare", creat n anii '80, i reforma "procedurii de codecizie", introdus n anii '90 (vezi capitolul 3). Aceast extindere a puterii legislative a PE a adus dup sine dezvoltarea unei literaturi nfloritoare, genernd dou dezbateri viguroase cu privire la natura i amploarea influenei n diverse

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI proceduri a PE, respectiv a Consiliului. Prima dezbatere se refer la procedura de cooperare. George Tsebelis (1994) a argumentat c aceasta oferea Parlamentului o "putere condiionat de stabilire a agendei", n msura n care i ddea posibilitatea de a face anumite propuneri pe care Consiliul putea mai degrab s le adopte dect s le modifice. Alii au contestat acest argument, artnd c amendamentele propuse de PE nu aveau un statut special fr aprobarea Comisiei, care rmnea principalul organism de stabilire a agendei n procesul legislativ al UE (Moser 1996). Studiile empirice par s confirme prediciile de baz ale modelului Tsebelis, respectiv o influen mult mai mare a Parlamentului asupra legislaiei n cadrul procedurii de cooperare dect n baza mai vechii proceduri de consultare (Tsebelis 1996; Kreppel 1999; Jacobs, Corbett i Schackleton 2000: 1878). O a doua controvers se refer la impactul Parlamentului n cadrul procedurii de codecizie introduse de Tratatul de la Maastricht din 1993 privind Uniunea European (TUE) (codecizie I) i reformate de Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997 (codecizie II). ntr-o serie de articole controversate, Garrett i Tsebelis au argumentat c de fapt PE a. pierdut puteri legislative n trecerea de la cooperare la codecizie I. Ali cercettori au contestat ipotezele propuse de Garrett i Tsebelis, artnd c specificaiile alternative ale modelului preziceau o putere mult mai modest de stabilire a agendei pentru PE n cazul cooperrii, i/sau o poziie mai puternic a PE n codecizie (Scully 1997a, 19976, 1997c; Crombez 1997; Moser 1997). n orice caz, TA a simplificat procedura de codecizie, crend o procedur de codecizie (II) mai simetric, n care "Consiliul i Parlamentul sunt legiuitori cu importan egal, iar regimul legislativ al UE este cu adevrat bicameral" (Tsebelis i Garrett: 24). Cteva studii importante din acest volum ilustreaz rolul PE n procesele legislative, dar i bugetare, ale UE. Politica executiv: delegare i putere discreionar
r

., -.,,

De-a lungul istoriei UE, cercettorii au dezbtut rolul cauzal al actorilor supranaionali n procesele de integrare i elaborare a politicilor la nivel european, neofuncionalitii n general afirmnd, iar interguvernamentalitii negnd, orice rol cauzal important al organizaiilor supranaionale. Totui, n general, nici o coal nu a generat ipoteze testabile cu privire la condiiile i modalitile n care instituiile supranaionale exercit o influen cauzal independent asupra procesului de integrare european. n ultimul deceniu, instituionalitii alegerii raionale au acordat din ce n ce mai mult atenie problemei delegrii ctre organizaii supranaionale, precum Comisia, i a aciunilor i stabilirii agendei ntreprinse de ctre acestea. n general, aceste studii abordeaz dou seturi specifice de ntrebri. n primul rnd, acestea se ntreab de ce i n ce condiii un grup de mandani (state membre) ar delega puteri unor mandatari (supranaionali), precum Comisia, BCE sau CEJ. n privina primei ntrebri, raionaliti precum Moravcsik (1998), Majone (2000) i Pollack (2003) s-au inspirat din literatura teoretic privind delegarea n contextul politicilor american, comparat i internaional, pentru a emite i testa ipoteze cu privire la motivele pentru care guvernele UE deleg anumite puteri i funcii Comisiei i altor actori supranaionali. Simplificnd considerabil, studiile explicnd delegarea n baza costurilor de tranzacie susin c statele membre mandante, ca actori raionali, deleg puteri organizaiilor supranaionale n primul rnd pentru a scdea costurile de tranzacie ale elaborrii politicilor, n special permind guvernelor membre s se angajeze credibil n acorduri internaionale i s beneficieze de competena relevant oferit de actorii supranaionali. n ciuda accentelor diferite, lucrrile empirice ale acestor cercettori au demonstrat c, ntr-adevr, statele membre ale UE deleg puteri Comisiei, BCE i CEJ n cea mai mare parte pentru a reduce costurile de tranzacie ale elaborrii politicilor, n special prin monitorizarea conformitii statelor membre, clarificarea elementelor ambigue din tratate ("contracte incomplete") i prin adoptarea rapid i eficient a reglementrilor de punere n apli-

MARKA. POLLACK : care, care altfel ar trebui adoptate printr-un proces legislativ greoi chiar de statele membre. Totui, aceleai studii recunosc n general c modelele bazate pe costurile de tranzacie nu reuesc s prognozeze tiparele delegrii ctre PE, care pare s fi obinut puteri delegate n primul rnd ca rspuns la preocuprile privind legitimitatea democratic, nu pentru a reduce costurile de tranzacie ale elaborrii politicilor. Instituionalitii alegerii raionale au acordat o atenie semnificativ unei a doua ntrebri ridicate de modelele mandant-mandatar: ce se ntmpl dac un mandatar- cum ar fi Comisia, CEJ sau BCE - se comport ntr-un mod care deviaz de la preferinele mandanilor? Rspunsul lor trimite n principal la procedurile administrative pe care mandanii le pot stabili pentru a defini ex ante domeniul de competen al activitilor mandatarilor, precum i procedurile de supraveghere care permit supravegherea ex post i sancionarea mandatarilor deviani. Aplicat n contextul UE, analiza mandant-mandatar conduce astfel la ipoteza conform creia autonomia mandatarului variaz probabil n funcie de domeniu i perioad, de preferinele statelor membre, de distribuia informaiilor ntre mandani i mandatari i de regulile decizionale ce guverneaz aplicarea sanciunilor sau adoptarea legislaiei (Pollack 1997, 2003; Tallberg 2000; Tsebelis i Garrett 2000). O mare parte a acestei literaturi se concentreaz pe problema relativ mai puin cunoscut a "comitologiei" - comitetele reprezentanilor statelor membre instituite pentru a supraveghea modul n care Comisia pune n aplicare dreptul comunitar. Pentru teoreticienii alegerii raionale, comitetele de comitologie acioneaz ca mecanisme de control concepute de statele membre mandante pentru a-i supraveghea agentul supranaional (Comisia) n sarcinile sale executive. Mai precis, cercettorii din coala alegerii raionale au analizat diferenele dintre cele trei tipuri primare de comitete de comitologie respectiv, comitetele consultative, comitetele de gestiune i comitetele de reglementare preciznd c, n modelele formale de proces decizional executiv, procedura comitetului consultativ limiteaz cel mai puin Comisia, spre deosebire de procedura comitetului de reglementare, iar procedura comitetului de gestiune ocup un loc intermediar (Steuenberg, Koboldt i Schmidtchen 1996, 1997). n aceste mprejurri, afirm raionalitii, influena Comisiei ca mandatar ar trebui s varieze n funcie de tipul de comitet care guverneaz un anumit domeniu, iar cercetrile preliminare sugereaz c, ntr-adevr, guvernele statelor membre proiecteaz i utilizeaz comitetele de comitologie ca instrumente de control i c autonomia i influena Comisiei variaz n funcie de procedurile administrative i de supraveghere adoptate de Consiliu (Dogan 1997; Franchino 2001; Pollack 2003). n sfrit, cercettorii politicii executive din cadrul UE au nceput s dedice din ce n ce mai mult atenie unui fenomen relativ nou: BCE i gama divers de agenii independente de reglementare la nivelul UE. BCE, n prezent banca central colectiv a zonei euro, este fr ndoial cel mai spectaculos exemplu de delegare supranaional din istoria UE. ntr-adevr, att cercettorii alegerii raionale, ct i specialitii UE, au considerat BCE ca fiind cea mai independent banc central din lume, att din cauza mandatelor lungi ale membrilor si, care nu pot fi rennoite, ct i datorit izolrii Bncii i atribuiilor sale, care pot fi modificate numai prin acordul unanim al statelor membre. Pentru cercettorii raionaliti, crearea BCE este un caz clasic de delegare pentru mrirea credibilitii angajamentelor statelor membre fa de o moned comun stabil i neinflaionist (Moravcsik 1998; Majone 2000). Totui, argumentnd dintr-o perspectiv sociologicinstituionalist, Kathleen McNamara (2002; i capitolul 6) a afirmat c avantajele funcionale ale delegrii ctre bnci centrale independente sunt discutabile, i crearea BCE reprezint astfel un proces de "izomorfism instituional", n care formele organizaionale considerate reuite i legitime ntr-un cadru se difuzeaz i sunt copiate n alte cadre "chiar dac aceste reguli sunt inadecvate din punct de vedere material la nevoile acestora".

32

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI n fine, n ultimul deceniu a aprut un numr ridicat de agenii ale UE, precum Agenia European pentru Medicamente (AEM) i Agenia European pentru Sigurana Alimentelor (AESA), pe lng multe altele (vezi capitolul 13). Dei cele mai multe dintre aceste agenii sunt nc n primii ani de via, cercetrile de pn acum le-au catalogat diversele funcii, precum i gama larg de mecanisme de control concepute de guvernele statelor membre pentru a limita puterea acestor agenii n modaliti corespunztoare diverselor sarcini ale acestora. Aceasta sugereaz iari c guvernele statelor membre deleg funcii actorilor executivi din motivele specificate n teoriile raionaliste i adapteaz mecanismele de control la funciile i preferinele anticipate ale respectivelor agenii (Kreher 1997; Everson et al. 2001). Politica judiciar i CEJ De asemenea, instituionalitii alegerii raionale s-au angajat n cercetri din ce n ce mai sofisticate cu privire la natura politicii judiciare a UE i la rolul CEJ n procesul de integrare. Geoffrey Garrett (1992) a fost primul care, n baza analizei mandant-mandatar, a argumentat c, n calitate de mandatar al guvernelor membre ale UE, Curtea era obligat s urmeze preferinele celor mai puternice state membre. Aceste state membre, afirma Garrett, nfiinaser CEJ ca pe o modalitate de soluionare a problemelor "contractrii incomplete" i de monitorizare a conformitii cu obligaiile UE i acceptau n mod raional jurisprudena CEJ, chiar atunci cnd deciziile le erau nefavorabile, datorit unui interes pe termen lung n aplicarea dreptului comunitar. ntr-o asemenea situaie, argumentau Garrett i Weingast (1993: 189), CEJ ar putea identifica "puncte focale construite" ntre mai multe rezultate de echilibru, dar era improbabil ca aceasta s decid mpotriva preferinelor statelor membre UE mai puternice, dup cum sugeraser Burley i Mattli (1993) ntr-un faimos articol bazat pe teoria neofuncionalist. Ali cercettori au argumentat cu trie c modelul lui Garrett supraestima mecanismele de control aflate la dispoziia statelor membre puternice i uurina sancionrii unei Curi activiste, care de fapt era mult mai autonom dect sugera Garrett. Aceste opinii sugereaz c CEJ a putut duce procesul de integrare juridic mult dincolo de preferinele colective ale guvernele membre. Acest lucru se datoreaz parial costurilor ridicate ale statelor membre n anularea sau nerespectarea deciziilor CEJ, i pe de alt parte faptului c CEJ are aliai puternici sub forma instanelor naionale i petenilor individuali, care trimit Curii sute de cazuri pe an prin procedura "deciziilor preliminare" stabilit prin articolul 234 TCE (fostul articol 177 CEE) (Weiler 1994; Mattli i Slaughter 1995, 1998 a; Stone Sweet i Caporaso 1998; Stone Sweet i Brunell 1998a, 1998 b; Alter 2001). Dup Stone Sweet i Caporaso (1998: 129), "trecerea la supremaie i efect direct trebuie neleas ca o aciune curajoas" a Curii. , Totui, n contrast cu analizele tradiionale mandant-mandatar, Stone Sweet i colaboratorii si sugereaz c puterea discreionar excepional a Curii fa de guvernele membre nseamn c ar trebui s ne ndreptm atenia i ctre ceilali interlocutori ai CEJ, mai ales instanele naionale, care genereaz majoritatea cazurilor aduse n faa CEJ, precum i litiganii individuali, care utilizeaz dreptul comunitar pentru atingerea obiectivelor lor n cadrul sistemelor juridice naionale (Mattli i Slaughter 1998; Alter 2001; Conant 2002). Aceste studii au demonstrat complexitatea integrrii juridice a CEJ, relaiile dintre actorii politici i juridici supranaionali, naionali i subnaionali, precum i limitele dreptului comunitar n contextele juridice naionale.

Ctre tiin normal?

Cercettorii ndreptndu-se spre studiul UE au abordat elaborarea politicilor comunitare utiliznd instrumentele teoretice ale politicii comparate, modelele formale i informale preluate din teoria

33

MARKA. POLLACK alegerii raionale, precum i un angajament pozitivist ctre o testare empiric sistematic. Literatura rezultant, dei uneori foarte abstract i inaccesibil cititorului obinuit, a dus la nelegerea mult mai bun a elaborrii politicilor UE, a rolurilor i influenei Comisiei, Consiliului, Parlamentului i Curii, precum i a relaiei dintre instituiile UE i interlocutorii naionali i subnaionali ai acestora. Mai mult, odat cu crearea i difuzarea unor baze de date noi, posibilitatea testrii i falsificrii sistematice a teoriilor va crete n anii urmtori, transformnd UE ntr-o aren din ce n ce mai promitoare pentru practica "tiinei normale".

Perspectiva guvernantei: UE ca regim politic

Pn acum, cititorul ar putea concluziona cu uurin din acest capitol c istoria teoretizrii UE este o progresie linear de la teoriile relaiilor internaionale ctre teoriile politicii comparate, fiind acordat o atenie din ce n ce mai mare abordrilor alegerii raionale i testrii pozitiviste a ipotezelor. O asemenea concluzie ar fi totui neltoare. Cercettorii din domeniul relaiilor internaionale continu s-i pun ntrebri importante cu privire la procesul integrrii europene i s teoretizeze cu privire la UE n contextul cooperrii regionale i integrrii regionale ntre statele din diverse pri ale lumii. Abordarea specific domeniului politicii comparate aplicat n studiul UE nu a nlocuit studiul integrrii regionale din perspectiva relaiilor internaionale, ci exist n paralel cu acesta. La fel de important, aceste abordri coexist n prezent cu o a treia abordare, etichetat n mod tipic "perspectiva guvernantei", care se bazeaz att pe RI, ct i pe politica comparat, i care consider c UE nu este nici o organizaie internaional, nici un "sistem politic" intern, ci un sistem nou aprut de "guvernant fr guvern". Perspectiva guvernantei nu este o teorie unic cu privire la UE sau integrarea european, ci o grupare de teorii nrudite subliniind teme comune (Jachtenfuchs 2001; Jachtenfuchs i Kohler-Koch 2004). Simon Hix (1998) a contrastat n mod util coala guvernantei cu alternativa sa raionalist/comparativ/pozitivist, argumentnd c perspectiva guvernantei constituie o agend de cercetare distinct n patru privine. n primul rnd, perspectiva guvernantei teoretizeaz guvernanta UE ca fiind non-ierarhic, mobiliznd reele de actori privai i publici, care se angajeaz n deliberare i eforturi de soluionare a problemelor, la fel de mult prin instituii informale ca i prin cele formale. In al doilea rnd, practicienii perspectivei guvernantei sunt suspicioi cu privire la modelele "standard", susinnd necesitatea unui "nou vocabular" (Schmitter 1996: 133) pentru a captura trsturile distinctive ale guvernantei UE 5 . n al treilea rnd, cercettorii din domeniul guvernantei UE subliniaz deseori (dei nu ntotdeauna) capacitatea UE de a promova "deliberarea" i "persuasiunea" un model de elaborare a politicilor n care actorii sunt deschii la schimbarea credinelor i preferinelor acestora, i n care argumentele pot conta Ia fel de mult sau poate chiar mai mult dect puterea de negociere. n al patrulea rnd, teoreticienii guvernantei, ca i comparativitii, exprim n mod frecvent o preocupare normativ cu privire Ia "deficitul democratic" din UE; dar n timp ce, n evalurile lor, comparativitii pun accentul pe modelele majoritare sau parlamentare de democraie, muli teoreticieni ai guvernantei pun accentul pe potenialul UE ca "democraie deliberativ", n care soluionarea colectiv a problemelor ofer o alternativ superioar din punct de vedere normativ de elaborare a politicilor ntr-o Uniune multinaional. n final, se poate aduga c, n timp ce Hix i ali comparativiti sunt angajai fa de un model pozitivist de testare a ipotezelor i generalizare, cercettorii guvernantei tind s evite testarea ipotezelor n

34

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI favoarea unei "descrieri n tue groase" i a unei critici normative a guvernantei contemporane n cadrul UE. Literatura privind "guvernanta" astfel definit s-a extins n mod notabil pe parcursul ultimului 6 deceniu . Ne concentrm aici pe cteva aspecte cheie: (1) conceptul de "guvernant" derivat din literatura comparat i cea a relaiilor internaionale; (2) aplicri timpurii ale acestuia n contextul UE, n cadrul literaturii privind "guvernanta multistratificat" i reelele de elaborare a politicilor; (3) o literatur substanial cu privire la capacitatea de guvernant a statelor membre i a instituiilor UE i problemele de legitimitate cu care se confrunt acestea din urm; i (4) un set nou i inovator de afirmaii cu privire la UE ca proces de " supranaionalism deliberativ" capabil s rezolve aceste dileme normative.

Guvernare fr guvern
n critica formulat de Hix (1998), perspectiva guvernantei este prezentat ca o abordare sui generis, tratnd UE ca fiind fundamental diferit alte regimuri politice, necesitnd abordri teoretice noi spre deosebire de modelele "standard". Totui, literatura privind guvernanta UE se sprijin mult pe conceptul - sau conceptele - de guvernant elaborate de cercettorii din domeniile politicii comparate i relaiilor internaionale. n domeniul politicii comparate, termenul de guvernant a aprut din ce n ce mai frecvent, dar cu definiii i accente diferite astfel, Rod Rhodes (1996) identific cel puin ase utilizri distincte ale termenului n literatur, inclusiv concepte familiare precum guvernanta corporativ, "noua gestiune public" i conotaiile normative ale "bunei guvernante". Totui, cei mai radicali teoreticieni ai guvernantei consider c guvernele contemporane nu au cunotinele i informaiile necesare pentru a rezolva probleme economice i sociale complexe, guvernanta trebuind astfel conceput mai larg ca reprezentnd interaciunile negociate ale actorilor publici i privai ntr-o anumit aren politic. n aceast perspectiv, societatea modern este "radical descentralizat", iar guvernul este numai unul dintre numeroii actori ai acestui proces mai larg de guvernant socioeconomic (Kooiman 1993). Poate cea mai sistematic definiie a guvernantei a fost oferit de Rhodes (1996: 660), care definete guvernanta n termeni de "reele auto-organizate, interorganizaionale", i trece la identificarea a patru caracteristici de baz ale "guvernantei", care disting termenul de noiunea tradiional de "guvernare": D Interdependena dintre organizaii. Guvernanta este mai cuprinztoare dect guvernarea, acoperind actori non-statali; schimbarea limitelor statului nsemna c frontierele dintre sectoarele public, privat i voluntar devin flexibile i opace. Interaciuni continue ntre membrii reelei, generate de necesitatea de a face schimb de resurse i de a negocia obiective mprtite reciproc. Interaciuni de tip joc, bazate pe ncredere i reglementate de regulile jocului negociate i convenite de participanii la reea. D Un grad semnificativ de autonomie fa de stat. Reelele nu sunt subordonate statului; aces-; tea se auto-organizeaz; dei statul nu ocup o poziie suveran privilegiat, acesta le poate direciona indirect i imperfect. Din aceast perspectiv, guvernanta prin reele public-privat complementeaz clasificarea tradiional a lui Williamson (1985) n "piee" i "ierarhii" vzute ca dou tipuri ideale de "alocare autoritar a resurselor i de exercitare a controlului i coordonrii". n acest sens, guvernanta nu este

MARKA. POLLACK nou, n msura n care guvernele au cooperat ntotdeauna cu actorii publici i privai la furnizarea de servicii, dar adoptarea politicilor neoliberale n Europa i SUA a condus la o deplasare general ctre guvernarea prin aceste reele, pe msur ce statele reduc dimensiunea sectoarelor publice i ncearc s transfere responsabilitatea furnizrii serviciilor ctre sectoarele privat i voluntar. ' ' Mai mult, aceast trecere de la guvernare la guvernant ridic noi ntrebri analitice i normative, inclusiv chestiunile interconectate ale fragmentrii, direcionrii i rspunderii. Fragmentarea poate aprea atunci cnd birocraiile statelor centralizate subcontracteaz furnizarea serviciilor publice ctre o gam larg de organizaii publice, cvasipublice i private, reducnd controlul guvernului central asupra rezultatelor politicilor. n cel mai bun caz, argumenteaz Rhodes i alii, guvernele pot "orienta" politicile publice ntr-o anumit direcie, dar n practic rezultatele politicilor vor depinde de interaciunile unui numr ridicat de actori, asupra crora guvernele au numai un control imperfect. n final, faptul c guvernele subcontracteaz funcii publice unor agenii independente i actorilor privai pune ntrebri cu privire la rspunderea democratic fa de electorat - ntrebri care, de asemenea, stau la baza literaturii privind guvernanta din domeniul relaiilor internaionale. n cadrul teoriei relaiilor internaionale (RI), analiza guvernantei ncepe n mod tipic de la perspectiva sistemic a statelor coexistnd ntr-o stare de anarhie, i nu de la elaborarea politicilor publice n cadrul statelor, iar ntrebarea de baz este dac i n ce condiii statele pot coopera pentru a realiza ctiguri comune, n ciuda absenei unui guvern global care s asigure respectarea acordurilor dintre acestea. n acest context, o ordine internaional poate fi pstrat chiar n absena unui guvern mondial, prin procese de guvernant internaional, care, dup Rosenau (1992: 4), ; . . nu sunt sinonime cu guvernarea. Ambele se refer la un comportament i activiti orientate ctre un scop, la sisteme de conducere; dar guvernarea sugereaz mai degrab activiti susinute de o autoritate formal, prin puteri poliieneti pentru a asigura punerea n aplicare a politicilor instituite, n timp ce guvernanta se refer Ia activiti bazate pe obiective mprtite reciproc, ce pot decurge sau nu din responsabiliti legale prescrise n mod formal, i care nu se bazeaz n mod necesar pe puteri poliieneti pentru asigurarea respectrii acestora. Cu alte cuvinte, guvernanta este un fenomen mai cuprinztor dect guvernarea. Aceasta include instituii guvernamentale, dar subsumeaz i mecanisme informale neguvernamentale prin care persoanele i organizaiile din acest domeniu progreseaz i i ating obiectivele. Ali teoreticieni din domeniul relaiilor internaionale au examinat funcionarea regimurilor internaionale, definite ca "instituii sociale care constau n principii, reguli, norme, proceduri decizionale i programe convenite ce guverneaz interaciunile actorilor n domenii specifice" (Young 1997: 4). Mai mult, n timp ce teoriile tradiionale privind regimurile presupuneau c statele erau actorii primari sau unici n cadrul regimurilor internaionale n esen, perspectiva interguvernamental discutat n prima seciune a acestui capitol un numr din ce n ce mai ridicat de teoreticieni RI au argumentat n favoarea importanei unor tipuri diferite de reele, inclusiv a reelelor"transguvernamentale" de autoriti publice de nivel inferior sau actori judiciari interacionnd peste frontiere cu echivalenii lor strini (Slaughter 2004), i reelelor "transnaionale" de actori privai formnd un fel de "societate civil global" pentru influenarea direct a statelor i a comportamentului individual prin aciuni comune, precum campanii i boicoturi internaionale (Wapner 1996)7. Pe scurt, multe din temele cheie ale perspectivei guvernantei - accentul pus pe reelele non-ierarhice, pe interaciunile public-privat i pe guvernanta fr guvernare - provin din tradiii paralele ale guvernantei, att n politica comparat, ct i n relaiile internaionale.

36

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI Guvernant multistratificat i reele UE de elaborare a politicilor Conform celor mai multe opinii (Jachtenfuchs 2001; Bache i Flinders 2004: 3), perspectiva guvernantei aplicat la studiul UE i gsete originile, cel puin parial, n lucrrile lui Gary Marks (1992,1993) cu privire la crearea i punerea n aplicare a fondurilor structurale ale UE. Opunnduse interguvernamentalitilor precum Moravcsik, acesta argumenta c funcionarea fondurilor structurale din anii '80 i '90 oferea probe n favoarea unei imagini foarte diferite a UE, una n care guvernele centrale pierdeau din puteri, att n favoarea Comisiei Europene (care juca un rol cheie n conceperea i aplicarea fondurilor), ct i a autoritilor locale i regionale din fiecare stat membru (crora, prin reforma din 1988 a fondurilor, li s-a acordat un rol de "parteneriat" n planificare i aplicare). Argumentnd n acest sens, Bache i Flinders (2004: 3) arat urmtoarele: Conceptul de guvernant multistratificat . . . cuprindea att dimensiuni verticale, ct i orizontale. Prin "multistratificat" se nelegea interdependena n cretere a guvernelor care funcionau la diferite niveluri teritoriale, n timp ce "guvernanta" semnala mrirea interdependentei dintre guverne i actori neguvernamentali la diverse niveluri teritoriale. Mai precis, analiza guvernantei multistratificate (GMS) a lui Marks a mbinat concluziile fundamentale ale literaturii privind reelele de elaborare a politicilor, cu accentul su pe aceste reele i pe comunitile de elaborare a politicilor publice din diverse domenii, cuprinznd actori publici i privai, cu perspectiva unei UE n care actorii supranaionali i subnaionali subminau dominaia i controlul tradiional al guvernelor naionale. Studiile ulterioare asupra fondurilor structurale UE au pus sub semnul ntrebrii afirmaiile empirice cuprinztoare ale lui Marks, artnd n special c guvernele statelor membre ale UE au jucat un rol central n reformele succesive ale fondurilor, i c aceste state membre au rmas "intermediari" eficieni, controlnd incursiunile Comisiei i ale autoritilor subnaionale n domeniul rezervat n mod tradiional suveranitii statale (Pollack 1995; Bache 1998; vezi i capitolul 9). n urma acestor contestri, susintorii guvernantei multistratificate au dat napoi ntr-o anumit msur de la preteniile anterioare, mai cuprinztoare, privind efectele transformatoare ale politicii structurale a UE, continund totui s exploreze att dimensiunea vertical a reformei teritoriale, ct i dimensiunea orizontal a reelelor europene de elaborare a politicilor. n ceea ce privete aspectul vertical, Liesbet Hooghe, Gary Marks i alii au revenit la politicile regionale ale UE, ncercnd s delimiteze i s explice diferena substanial a nivelului de putere acordat de ctre fondurile structurale ale UE actorilor supranaionali i subnaionali n diversele state membre. n anumite cazuri, demonstreaz autorii, autoritile regionale noi i n special cele existente au putut s profite de resursele UE i locul acestora n nou-aprutele reele de elaborare a politicilor pentru a-i mri autonomia regional, n timp ce n alte state, ca Marea Britanie i Grecia, guvernele naionale au reuit s-i pstreze un considerabil rol de "intermediar" ntre UE i guvernele subnaionale (Hooghe 1996). Totui, la nivel mai general, autorii descriu i ncearc s explice ceea ce ei numesc "un imens transfer de autoritate" de la guvernele naionale ctre arena european i autoritile subnaionale i regionale ntr-un numr considerabil de state, inclusiv Frana, Italia, Spania, Belgia i Marea Britanie. Rmne de vzut dac aceast devoluie a fost propulsat n ntregime sau parial de integrarea european sau din considerente pur naionale, dar este clar c multe autoriti regionale au luat o poziie activ n elaborarea politicilor europene, stabilind birouri permanente la Bruxelles (cel mai des, autoritile regionale germane i belgiene), uneori fcnd parte din delegaiile statelor acestora n Consiliul de Minitri, atunci cnd politicile UE interferau cu prerogative regionale garantate prin constituie (Marks, Hooghe i Blank 1996). Ca i literatura privind federalismul, GMS se concentreaz n mare parte pe aspectele teritoriale ale

37

MARKA. POLLACK guvernantei n Europa. Totui, spre deosebire de literatura federalist, cercettorii din domeniul GMS sunt preocupai nu numai de distribuia autoritii ntre statul naional i UE, ci n general de transferul de autoritate de la guvernele naionale ctre actori supranaionali i subnaionali (Hooghe i Marks 2001; Bache i Flinders 2004). Ali cercettori s-au concentrat pe aspectele orizontale sau de reea ale integrrii europene, bazndu-se pe teoria reelelor pentru a descrie i explica funcionarea reelelor transnaionale i transguvernamentale, care pot devia de la "comunitile de elaborare a politicilor" relativ nchise, cuprinznd actori publici i privai din domenii precum cercetarea i dezvoltarea tehnologic, la "reelele de problematici", mai deschise i mai poroase, predominante n domenii precum reglementarea de mediu. Deschiderea i interdependena acestor reele, se argumenteaz, determin att influena relativ a diveri actori, ct i coninutul politicilor UE (n special n etapele iniiale ale acestora, cnd Comisia propune politici n consultare cu diveri actori publici i privai) (Peterson i Bomberg 1999; Peterson 2004). Mai mult, aceast guvernant sub form de reea a fost accentuat i mai mult n ultimul deceniu prin crearea unor reele formale i informale ale autoritilor naionale de reglementare, n domenii precum politica concurenei (antitrust), reglementarea utilitilor publice i reglementarea sectorului financiar. Prin contrast cu cei mai muli cercettori ai politicii legislative, care accentueaz importana regulilor formale n modelarea comportamentului actorilor i a rezultatului politicilor (Hix 1998; Jupille 2004), cercettorii reelelor de elaborare a politicilor pun accentul pe politica informal a Uniunii, n care aceste reele de actori privai i publici determin substanial orientrile politicilor care sunt prezentate ulterior Consiliului i Parlamentului European n vederea adoptrii lor oficiale. n sfrit, alt ramur a tradiiei guvernantei multistratificate examineaz fenomenul "europenizrii", adic procesul prin care instituiile i politicile UE influeneaz instituiile i politicile naionale n diversele state membre. n termeni generali, aceste studii dateaz din anii '70, cnd un numr redus de cercettori a examinat felul n care aderarea la UE a influenat instituiile politice i politicile publice naionale (vezi, de exemplu, H. Wallace 1973; Bulmer i Patterson 1987). n cursul anilor '90, studiul europenizrii s-a dezvoltat, un numr n cretere de cercettori ncercnd s explice att procesul, ct i variaia semnificativ a rezultatelor observate att n statele membre, ct i n diverse domenii. ntr-o formulare foarte influent, Cowles, Caporaso i Risse (2001) au sugerat c amploarea europenizrii ar trebui s fie produsul comun al: (1) presiunilor de adaptare decurgnd din "potrivirea" mai bun sau mai proast ntre UE i instituiile i politicile naionale i (2) al variabilelor interne, inclusiv numrul de restricii interinstituionale ("veto points") i culturile organizaionale i politice ale instituiilor naionale existente. Ulterior, cercettorii au schiat mecanisme raionaliste i constructiviste alternative prin care UE putea influena politica internn primul rnd prin limitarea opiunilor naionale, n a doilea rnd prin inducerea unor norme noi i prin remodelarea identitilor i preferinelor naionale (BOrzel i Risse 2000). Mai recent, Frank Schimmelfennig i Ulrich Sedelmeier (2002,2005) au condus echipe de cercettori care au testat ipoteze raionaliste i constructiviste alternative cu privire la efectul aderrii la UE n noile state membre. Acetia gsesc unele dovezi privind o nvare a politicilor i o socializare condus de UE, anticipat de modelele constructiviste, dar coninutul i calendarul reformelor din noile state membre sugereaz c cel mai mare impact al UE a rezultat dintr-o condiionare explicit de ctre aceasta, un mecanism raionalist clasic.

Globalizare, europenizare i chestiunea legitimitii democratice

O a doua ramur major a abordrii n termeni de guvernant a studiului asupra UE s-a dezvoltat din literatura european de economie politic a anilor '80 i '90, fiind asociat unor cercettori pre-

38

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI cum Wolfgang Streeck (1996) i Fritz Scharpf (1999). Multe dintre aceste lucrri analizeaz i ntreprind o critic normativ a unei UE care ar submina autonomia i capacitatea de guvernant intern a statelor membre prin "integrare negativ", n timp ce eueaz n ncercarea de a institui o capacitate de guvernant care s fie att substanial, ct i legitim din punct de vedere democratic la nivelul supranaional al UE. De obicei, aceast critic este formulat n dou etape. n primul rnd, se argumenteaz c reglementrile UE privind piaa intern i deciziile CEJ au erodat, invalidat sau nlocuit permanent reglementrile sociale naionale, periclitnd astfel obiectivele sociale i preferinele exprimate democratic de ctre alegtorii naionali i adunrile legislative ale acestora. Mai mult, se argumenteaz c deseori, chiar atunci cnd legislaia UE i jurisprudena CEJ las neatinse legile, sistemele de impozitare i programe de protecie social naionale, dispoziiile privind libera circulaie n cadrul Uniunii pot lansa un proces de concuren reglementar n care guvernele naionale se confrunt cu presiuni n sensul ajustrii reglementrilor naionale, pentru a le face mai atractive capitalului mobil. Aceasta poate duce la o "curs n jos", guvernele naionale concurnd pentru scderea fiscalitii i a reglementrilor aplicate firmelor care amenin s se mute n alte jurisdicii. Recenta adoptare a euro i limitrile impuse deficitelor bugetare naionale cuprinse n Pactul de Stabilitate i Cretere al UE ar fi limitat i mai mult autonomia naional, privnd statele de instrumentele de politic fiscal ce s-au dovedit eficiente n trecut pentru urmrirea unor scopuri economice i sociale (vezi capitolul 6). n cuvintele lui Claus Offe (2000), acquis-ul comunitar (corpul de norme i legi emise de UE) amenin n prezent acquis-ul naional al democraiei liberale i sistemelor dezvoltate de protecie social. Amploarea i caracterul acestei presupuse curse n jos rmn discutabile, Scharpf (1999) i alii recunoscnd c amploarea dereglementrii concureniale pare s varieze sistematic n funcie de domenii. n plus, anumii comentatori sugereaz c nu este vorba att de o "curs n jos", ct de includerea preferinelor predominante, n special a celor neoliberale. n orice caz, perspectiva subminrii reglementrilor naionale i a statelor asisteniale ridic o serie de provocri analitice i normative nsemnate, n special social-democrailor i cercettorilor teoriei democratice. Aceast provocare adresat guvernantei naionale ridic o a doua ntrebare, i anume: dac aceast curs n jos poate fi evitat, iar democraia rectigat, la nivelul UE. n aceast privin, muli dintre cei care particip la dezbatere sunt pesimiti, indicnd natura distant i opac a procesului decizional la nivelul UE, rolul puternic al funcionarilor alei n mod indirect n Consiliul de Minitri i al funcionarilor numii ai Comisiei Europene, slbiciunea PE i caracterul secundar al alegerilor pentru acesta, precum i preferina tratatelor pentru liberalizarea pieelor, n defavoarea reglementrilor sociale (Williams 1991; Scharpf 1999; Greven 2000). Mai mult, chiar dac ar fi abordate aceste defecte instituionale ale tratatelor UE, Joseph Weiler (1995) i alii au sugerat c Europa nu are un demos, un grup de oameni unii printr-un spirit de comunitate care ar putea reprezenta baza democraiei la nivelul UE. Din toate aceste motive, argumenteaz teoreticienii guvernantei, UE se confrunt cu un "deficit democratic" i o profund criz de legitimitate. O mare parte din literatura privind guvernanta este dedicat propunerilor de cretere a rspunderii democratice i a capacitii de guvernant a Uniunii. n timp ce n trecut instituiile UE se bazaser n primul rnd pe "legitimitatea ieirilor" (respectiv, eficiena sau popularitatea efectelor politicilor UE), n prezent sunt din ce n ce mai multe apeluri n favoarea unor reforms care ar mri "legitimitatea intrrilor" (respectiv, rspunderea democratic a instituiilor UE n faa electoratului). n aceast literatur putem identifica trei direcii distincte de reform: parlamentarizare, constituionalizare i deliberare. Parlamentarizarea ar implica inter alia mrirea puterilor legislative i bugetare ale PE, ntrirea grupurilor parlamentare la nivelul UE, creterea importanei chestiunilor UE (nu a celor naionale) n alegerile europene i subordonarea Comisiei fa de Parlament, ca n 39

MARKA. POLLACK sistemele parlamentare naionale ale Europei. Totui, unii critici au ndoieli cu privire la modelul parlamentar, sugernd c aceast abordare ar putea exacerba, nu ameliora, criza de legitimitate a UE, supunnd pe termen lung comunitile naionale, demoi, unei poziii minoritare ntr-o Uniune cu 25 de membri (Weiler 1995). O a doua propunere, mai modest, este "constituionalizarea", nsemnnd crearea unor reguli de ansamblu i a unor controale procedurale care ar asigura niveluri minime de transparen i participare public la elaborarea politicilor UE. Comisia a deschis aceast dezbatere publicnd Cartea Alb privind guvernanta (Comisia 2001 d), care propunea diverse reforme, inclusiv publicarea online a informaiilor privind politicile i propunerile de politici, un cod de conduit pentru consultarea cu grupurile societii civile, norme ntrite privind accesul publicului la documentele UE, precum i instituirea unui dialog sistematic cu guvernele locale i regionale din statele membre. Totui, s-ar putea argumenta c nici aceste reforme nu ar aduce UE la nivelul guvernelor naionale, care rmn mult mai vizibile, transparente i responsabile n faa cetenilor dect instituiile UE. Astfel, din ce n ce mai muli autori au sugerat un al treilea model pentru UE, respectiv o "democraie deliberativ" n care cetenii, sau cel puin reprezentanii acestora, ar delibera colectiv n cutarea celei mai bune soluii pentru problemele comune.

Argument, persuasiune i "orientare deliberativ"

Aceast accentuare a deliberrii provine n mare parte din opera lui Jlirgen Habermas (1985, 1998), a crui teorie a aciunii comunicative a fost adaptat la studiul relaiilor internaionale i a guvernantei UE. Principala afirmaie a abordrii, popularizat de Risse (2000) n domeniul relaiilor internaionale, este c nu exist dou, ci trei "logici ale aciunii sociale", respectiv: logica consecinelor (sau a maximizrii utilitii), subliniat de teoreticienii alegerii raionale; logica adecvrii (sau comportamentul de urmare a regulilor) asociat teoriei constructiviste; i o "logic a argumentrii", derivat n mare parte din teoria lui Habermas a aciunii comunicative. Aciunea comunicativ habermasian, sau ceea ce Risse (2000: 7) numete logica argumentrii . . . presupune c actorii ncearc s conteste preteniile de valabilitate inerente n orice afirmaie cauzal sau normativ i urmresc un consens comunicaional cu privire la perceperea de ctre ei a unei situaii i justificarea principiilor i normelor care le ghideaz aciunea. De asemenea, raionalitatea argumentativ presupune c participanii la un discurs sunt dispui s fie convini de un argument mai bun i c relaiile de putere i ierarhiile sociale trec n fundal. . . Interesele, preferinele i percepiile actorilor nu mai sunt fixe, ci supuse unor provocri discursive. Atunci cnd prevaleaz raionalitatea argumentativ, actorii nu ncearc s maximizeze sau s satisfac anumite interese sau preferine, ci s conteste i s justifice preteniile de valabilitate inerente acestorai sunt pregtii s-i schimbe opinia asupra lumii sau chiar interesele n urma unui argument mai bun. Mai simplu, actorii politici nu negociaz pur i simplu n baza unor preferine fixe i a puterii relative a lor, pot i s "argumenteze", chestionndu-i propriile credine i preferine, fiind deschii spre persuasiune i fora unui argument mai bun. Mai mult, n opinia multor teoreticieni ai democraiei, aceste procese duc la promisiunea unei "democraii deliberative" dezirabile din punct de vedere normativ, n care actorii sociali se angajeaz ntr-o cutare colectiv sincer a adevrului i a celei mai bune politici publice disponibile, unde chiar cei care pierd aceste dezbateri accept rezultatul n temeiul participrii lor la procesul deliberativ i datorit nelegerii argumentelor principiale prezentate de concetenii lor (Elster 1998; Bohman 1998). n ciuda presupuselor beneficii ale acestei democraii deliberative, Habermas i discipolii si accept c o aciune comunicativ autentic, sau raionalitatea argumentativ, este de ateptat

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI numai n baza unui set (destul de restrictiv) de trei condiii. n primul rnd, participanii la o deliberare trebuie s fie capabili de empatie, s vad lumea prin ochii celorlali. n al doilea rnd, participanii trebuie de asemenea s mprteasc "o experien comun, . . . un bagaj de interpretri colective ale lumii i propriilor persoane, furnizat de limb, istorie comun sau cultur", n a treilea rnd, o situaie ideal cere ca discursul s fie public i ca toi actorii s aib acces egal la acesta (Risse 2000: 10-11). Acestea sunt precondiii solicitante, cu att mai mult la nivel internaional, unde nu poate fi presupus o experien comun i unde relaiile de putere sunt ubicue. Din acest motiv, recunoate Risse (2000: 19-20), ar trebui s anticipm o deliberare sau argumentare internaional numai n anumite condiii, n special: existena unei experiene comune oferite de un grad ridicat de instituionalizare internaional n respectivul domeniu; D incertitudinea intereselor i/sau necunoaterea situaiei de ctre actori; i D instituii internaionale bazate pe relaii non-ierarhice permind interaciuni dense n condiii informale de tipul reelelor. Aceste condiii cu siguran nu sunt ntotdeauna ndeplinite n politica internaional. Cnd sunt prezente, cercettorii constructiviti anticipeaz c actorii internaionali se vor angaja n argumentare, nu n negociere. Studiile empirice asupra deliberrii se confrunt cu dificulti metodologice semnificative n realizarea distinciei dintre argumentare i negociere, ori dintre aciune comunicativ autentic i "plvrgeal" (Checkel 2001; Magnette 2004: 208). n ciuda acestor dificulti, din ce n ce mai multe studii au indicat cel puin unele semne de deliberare n instituiile internaionale, de exemplu, Consiliul de Securitate al ONU ( Johnstone 2003). n ultimii ani, n cadrul studiului asupra UE s-a acordat o atenie extraordinar promisiunii deliberrii din trei motive. n primul rnd, UE a fost identificat de teoreticienii guvernantei ca un mediu caracterizat de "interaciuni dense n condiii informale de tipul reelelor", indicnd UE ca pe un loc foarte promitor pentru gsirea unor probe de deliberare internaional. n al doilea rnd, natura constructivist a literaturii privind deliberarea a fost atractiv pentru cercettorii UE nesatisfcui de individualismul metodologic al teoriei alegerii raionale (Eriksen i Fossum 2000, 2003). n al treilea rnd, perspectiva a ceea ce Christian Joerges (2001a) a numit "supranaionalism deliberativ" ofer o posibil soluie provocrii normative a legitimitii democratice n cadrul UE. n termeni empirici, cercettorii UE au identificat promisiunea deliberrii n trei forumuri ale UE: comitetele de comitologie, Convenia Constituional din 2003-4, i mecanismele "noii guvernante" ale "metodei deschise de coordonare" a UE. n privina primelor, Christian Joerges i JUrgen Neyer (1997a, 19976) se bazeaz pe descrierea habermasian a democraiei deliberative, precum i pe analiza constructivist din tiinele politice, pentru a argumenta c aceste comitete de comitologie ofer un forum n care experii naionali i supranaionali se ntlnesc i delibereaz n cutarea celor mai bune sau mai eficiente soluii la problemele politicilor comune. n aceast perspectiv, comitologia este o versiune tehnocratic a democraiei deliberative, n care normele informale, deliberarea, argumentele bune i consensul conteaz mai mult dect regulile formale de vot, care sunt rareori invocate. Totui, cercettorii alegerii raionale argumenteaz c statele membre UE concep i utilizeaz comitetele de comitologie n mod sistematic ca instrumente de control, i c dovezile deliberrilor n aceste comitete rmn pariale i vagi (Pollack 2003: 11445). Ali critici pun sub semnul ndoielii valoarea normativ a "supranaionalismului deliberativ" n comitetele de comitologie, menionnd c aceast deliberare ntre experi are loc n mare parte departe de public (Ztlrn 2000). 41

MARKA. POLLACK O a doua aren european identificat ca scen promitoare pentru deliberare a fost Convenia privind viitorul Europei, care s-a reunit n 2003 pentru a lua n considerare modificarea tratatelor UE, propunnd un proiect de constituie, dei iari dovezile unei deliberri autentice, spre deosebire de negocierea n baza unor interese fixate, rmn neclare i controversate (Maurer 2003; Closa 2004; Magnette 2004). n al treilea rnd, promisiunea deliberrii a fost subliniat i de cercettorii MDC, aceast metod fiind codificat i aprobat de Consiliul European de la Lisabona n martie 2000. Aceasta este o form neobligatorie de coordonare a politicilor, n baza stabilirii colective a unor linii directoare, obiective i repere, mpreun cu un sistem de "evaluare colegial" periodic n care guvernele membre prezint partenerilor din UE programele naionale proprii, n vederea analizrii i comentrii acestora (vezi capitolul 3). MDC rmne controversat att la nivel politic, ct i n comunitatea academic (vezi capitolul 11). Pentru muli comentatori, MDC oferea un mijloc flexibil de abordare a problemelor comune de politic fr a interfera cu domeniile sensibile ale suveranitii naionale, reprezentnd o "a treia cale" ntre comunitarizare i guvernant pur naional, precum i un test potenial al deliberrii habermasiene (Hodson i Maher 2001; Scott i Trubek 2002). Totui, studii empirice atente au mai temperat afirmaiile cele mai ndrznee ale susintorilor MDC. Unii cercettori au argumentat c, n ceea ce privete chestiunile sensibile din punct de vedere politic, reprezentanii naionali se rezum la prezentarea unor poziii naionale fixe, angajndu-se n mod clar n negociere, nu n comportament argumentativ (vezi, de exemplu, Jacobsson i Vifell 2003; Jobelius 2003; Borrs i Jacobsson 2004; De la Porte i Nanz 2004; i capitolul II) 8 .

Guvernant legitim?
Perspectiva guvernantei se bazeaz att pe politica comparat, ct i pe relaiile internaionale, i pune ntrebri importante din punct de vedere analitic i normativ cu privire la funcionarea reelelor UE de elaborare a politicilor, transformarea guvernantei teritoriale la nivel naional, supranaional i subnaional, europenizarea variabil a instituiilor i politicilor naionale, limitrile pe care UE le impune asupra capacitii de guvernant a statelor i limitele propriei capaciti de guvernant a Uniunii, presupusul deficit democratic i criza de legitimitate a Uniunii actuale, i, n sfrit, perspectiva unei elaborri deliberative a politicilor la nivelul UE. Cu siguran, perspectiva guvernantei nu este lipsit de deficiene sau critici, i chiar susintorii acesteia recunosc faptul c rmne o constelaie de afirmaii nrudite, nu o singur teorie coerent. Mai mult, n termeni empirici, se poate argumenta c elaborarea analitic i normativ a perspectivei guvernantei a avut un ritm mai rapid dect studiile empirice necesare pentru evaluarea plauzibiliitii ipotezelor sale. Totui, cercettorii guvernantei UE au fcut progrese semnificative n formularea unei agende de cercetare i n prezentarea mai multor probe empirice i a unor ipoteze mai nuanate despre schimbare teritorial, europenizare i deliberare ntr-o Uniune extins.

42

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI

Concluzii
n 1972 Donald Puchala i-a asemnat pe teoreticienii integrrii UE orbilor care ating un elefant, fiecare simind o parte diferit a elefantului i descriind un animal foarte diferit. n prezent, teoriile privind UE sunt chiar mai diverse, cuprinznd trei abordri distincte, avnd loc dezbateri vii att n cadrul, ct i ntre cele trei abordri. Metafora lui Puchala sugera relativa imaturitate i slbiciune a teoriei asupra integrrii i parialitatea concluziilor acesteia, dar exist i o interpretare mai optimist a nenumratelor teorii care ncearc s explice funcionarea UE i destinaia final a integrrii europene. Anii '90 i nceputul anilor 2000 au fost martorii unei retrageri cel puin pariale a teoretizrilor grandioase asupra procesului de integrare n favoarea unei serii de ntrebri intermediare cu privire la o varietate de subiecte, incluznd inter alia funcionarea proceselor legislative, executive i judiciare ale UE, perspectiva socializrii sau deliberrii n instituiile UE, efectele integrrii europene asupra instituiilor i politicilor naionale, precum i o gam larg de alte chestiuni. Aceast diversitate de chestiuni intermediare a produs o diversitate teoretic similar, numeroase teorii ncercnd s problematizeze i s explice diferite aspecte ale UE, existnd un dialog mai consistent ntre teorii i abordri teoretice i din ce n ce mai multe lucrri empirice temeinice din toate cele trei tradiii. Din punct de vedere practic, dezbaterile teoretice prezentate mai sus pun de asemenea un set comun de ntrebri referitoare la actorii cheie n elaborarea politicilor UE i la natura acestui proces, n primul rnd, n privina actorilor, ultimele decenii au produs un set din ce n ce mai sofisticat i mai nuanat de ipoteze teoretice referitoare la actorii cei mai influeni n procesul de elaborare a politicilor UE. Spre deosebire de discuiile dintre neofuncionaliti i interguvernamentaliti, care au contrastat destul de puternic instituiile supranaionale i guvernele statelor membre UE, abordrile instituionaliste mai recente genereaz ipoteze specifice i testabile cu privire la puterea de negociere a guvernelor membre n Consiliu, cu privire la puterile legislative ale Parlamentului n cadrul unor diverse proceduri de vot, cu privire la stabilirea agendei i puterile de punere n aplicare ale actorilor executivi, precum Comisia, i cu privire la CEJ i diverii interlocutori ai acesteia. Dup cum vom vedea n studiile de caz din acest volum, att statele membre, ct i instituiile supranaionale "conteaz" n elaborarea politicilor UE, dar rolurile i influena lor rmn foarte variabile, n funcie de diversele modaliti de elaborare a politicilor UE. n al doilea rnd, n ceea ce privete procesele de elaborare a politicilor, teoriile analizate n acest capitol prezint un set de ipoteze cu privire la natura acestui proces, pe care, din raiuni de simplitate, le putem grupa sub rubricile raionalismului i constructivismului. n prima perspectiv, cea raionalist, procesul de elaborare a politicilor este unul de negociere ntre actori cheie (supranaionali i/sau guvernamentali), fiecare urmrind s maximizeze utilitatea ateptat n baza unor preferine fixate i n cadrul constrngerilor instituiilor formale ale UE. n a doua perspectiv, cea constructivist, elaborarea politicilor UE poate conduce la socializarea actorilor n direcia normelor i identitilor europene i/sau a logicii argumentrii susinute de cercettorii supranaionalismului deliberativ. nainte de a aborda aceste chestiuni ample n studiile noastre de caz, trebuie totui s evalum starea cunotinelor noastre despre instituiile UE i gama complet de modaliti de elaborare a politicilor n Uniunea actualo sarcin dus la bun sfrit de Helen Wallace n capitolul 3.

43

MARK A. POLLACK

Note
1 Autorul mulumete lui Helen Wallace, William Wallace, Orfeo Fioretos i Daniel Wincott pentru comentariile asupra versiunilor iniiale ale acestui capitol, precum i College of Liberal Arts din cadrul Temple University pentru sprijinul n cercetare. O aplicare mai lung i mai empiric a cadrului teoretic tripartit prezentat aici poate fi gsit la Pollack (2005). Conform Tratatului Constituional (articolele 1-55), Consiliul European poate decide n unanimitate s hotrasc prin majoritate calificat la adoptarea cadrului financiar multianual. Bache i Flinders (2004: 2), de exemplu, citeaz aprobator afirmaia lui Fritz Scharpf conform cruia "instrumentele conceptuale cu care subdisciplinele de tiin politic ale relaiilor internaionale i politicii comparate abordeaz studiul instituiilor europene sunt , inadecvate pentru a aborda interaciuni multistratificate. Se argumenteaz c UE nu seamn nici cu politica intern, nici cu organizaiile internaionale, neputnd fi explicat prin abordri aplicate fie politicii , dintr-un stat, fie politicii dintre state. Ca atare, aceste discipline tradiionale trebuie s se angajeze n dialog pentru a facilita nelegerea unei lumi complexe i imprevizibile". Pentru o afirmaie similar i la fel de intens, vezi Eriksen i Fossum (2002: 2). Printre cele mai importante lucrri se numr Jachtenfuchs 1995, Scharpf 1999, Jachtenfuchs 2001, Hooghe i Marks 2001, precum i Jachtenfuchs i Kohler-Koch 2004. Pentru o discuie detaliat a studiilor de politic comparat i relaii internaionale dedicate guvernantei, vezi Pollack i Shaffer (2001a), din care s-a inspirat aceast seciune. Pentru o bibliografie cuprinztoare asupra MDC, vezi OMC Research Forum, 'OMC Bibliography', disponibil online la http://eucenter.wisc.edu/OMC/open12.html.

3 Haas (1961) vorbise de un "proces european i universal", creznd c procesul de difuzare funcional putea fi generalizat i n alte cazuri de organizare regional. Totui, a renunat la aceste afirmaii (1976), iar dezbaterea dintre neofuncionaliti i interguvernamentaliti a fost limitat ulterior la studiul integrrii europene. 4 Pentru o dezbatere viguroas asupra utilitii analizei indexului de putere i a importanei lurii n considerare a preferinelor mpreun ponderile formale de vot, vezi Garrett i Tsebelis 1996, precum i ediia special din 1999 a Journal of Theoretical Politics, 11/3.

5 Departe de a fi o caricatur a lui Hix, aceast cerere de noi teorii i concepte este larg rspndit n cadrul literaturii guvernantei.

Lecturi suplimentare
Introduceri excelente n teoriile despre integrarea european pot fi gsite n textul clar i concis al lui Rosamond (2000), precum i n eseurile lui Wiener i Diez (2004). Keeler (2004) i Jupille (2005) ofer analize edificatoare i complete ale tendinelor din literatura ultimelor cinci decenii, n special cea american. Haas (2004 [1958]) rmne locus classicus privind neofuncionalismul, iar Hoffman (1966) textul fundamental privind interguvemamentalismul. Pentru evoluiile mai recente, vezi Moravcsik (1998) pentru interguvemamentalismul liberal, Aspinwall i Schneider (1999), Dowding (2000) i Jupille i Caporaso (2000) n ceea ce privete instituionalismul, precum i Risse (2004) i Jupille, Caporaso i Checkel (2003) privind

44

ELABORAREA POLITICILOR UETEORETIZRI constructivismul i UE. Hix (1994) este un manifest fervent pentru studiul comparat al UE, iar textele sale ulterioare (1999, 2005) trec cu acuitate n revist abordrile de politic comparat pentru diverse aspecte ale elaborrii politicilor UE. Literatura privind guvernanta rmne extrem de divers, dar treceri n revist utile sunt oferite de Scharpf (1999), Jachtenfuchs (2001), Hooghe i Marks (2001) i Jachtenfuchs i Kohler-Koch (2004). Pollack (2005) ofer o versiune extins a acestui capitol. Aspinwall, M. D., i Schneider, G. (1999), 'Same Menu, Separate Tables: The Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration', European Journal of Political Research, 38: 1-36. Dowding, K. (2000), 'Institutionalist Research on the European Union: A Criticai Review', European Union Politics, 1: 125-44. Haas, E. B. (2004) [1958], The Uniting of Europe (Stanford: Stanford University Press); retiprit n 2004 de Notre Dame University Press. Hix, S. (1994), The Study of the European Community: The Challenge to Comparative Politics', West European Politics, 17/1:1-30. Hix, S. (1999), The Political System of the European Union (Londra: Palgrave). Hix, S. (2005), The Political System of the European Union, ediia a doua (Londra: Palgrave). Hoffmann, S. (1966), 'Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe', Daedalus, 95/3: 862-915. Hooghe, L, i Marks, G. (2001), Multi-Level Governance and European Integration (Lanham, MD: Rowman & Littlefield). Jachtenfuchs, M. (2001), 'The Governance Approach to European Integration', Journal of Common Market Studies, 39/2: 245-64. Jachtenfuchs, M. i Kohler-Koch, B. (2004), 'Governance and Instituional Development', n Wiener i Diez (coord.), European Integration Theory (Oxford: Oxford University Press), 97-115. Jupille, J. (2005), 'Knowing Europe: Metatheory and Methodology in EU Studies', n Cini i Bourne (coord.), Palgrave Guide to European Union Studies (Londra: Palgrave), n curs de apariie. Jupille, J. i Caporaso, J. A. (1999), 'Institutionalism and the European Union: Beyond International Relations and Comparative Politics', Annual Review of Political Science, 2: 429-44. Jupille, J., Caporaso, J. A., i Checkel, J. (2003), 'Integrating Institutions: Raionalism, Constructivism, and the Study of the European Union', Comparative Political Studies, 36/1-2: 7-40. Moravcsik, A. (1998), The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht (Ithaca: Corneli University Press). Pollack, M. A. (2005), 'Theorizing the European Union: International Organization, Domestic Polity, or Experiment in New Governance?', Annual Review of Political Science, voi. 7, dat la tipar. Risse, T. (2004), 'Social Constructivism and European Integration', n Wiener i Diez (coord.), European Integration Theory (Oxford: Oxford University Press), 159-76. Rosamond, B. (2000), Theories of European Integration (Londra: Palgrave). Scharpf, F. W. (1999), Goveming in Europe: Democratic and Effective? (Oxford: Oxford University Press). Wiener, A., i Diez, T. (2004) (coord.), European Integration Theory (Oxford: Oxford University Press).

45

Capitolul 3

0 anatomie instituional i cinci modaliti de a face politic

Helen Wallace
Cuprins
Structura instituional a Uniunii Europene 48 48 54 59 62 63 65 65 72
Operaiuni Instituiile naionale 73 73

Comisia European Consiliul Uniunii Europene Consiliul European Parlamentul European Curtea European de Justiie Cadrul instituional mai larg Consultare i lobby Control i supraveghere

O singur metod comunitar sau mai multe modaliti?

O metod comunitar tradiional Modalitatea de reglementare a UE Modalitatea distributiv a UE Coordonarea politicilor Transguvernamentalismul intensiv

74

75 77 79 81 82

Rezumat
Acest capitol privete procesul de elaborare a politicilor UE n contextul su instituional, ntr-o perioad n care extinderea ncepnd cu luna mai 2004 la 25 de membri ridic o serie de probleme noi. ntruct UE este o component a politicii i proceselor de elaborare a politicilor din statele membre, nefiind separat de acestea, printre instituiile relevante se numr cele naionale (i subnaionale, respectiv locale i regionale), precum i instituiile create de tratatele UE. Trsturile proceselor naionale se difuzeaz n UE, iar diferenele dintre statele membre se reflect n politicile UE i modul de aplicare a acestora. n acest capitol va fi explicat structura instituional a UE, i n special Comisia, Consiliul, Consiliul European, Parlamentul European i Curtea European de Justiie. Printre noile tendine se numr apariia ageniilor cvasiautonome, precum BCE i Europol. Instituiile UE i cele naionale interacioneaz diferit, n funcie de domeniu. Sunt identificate cinci variante ale procesului UE de elaborare a politicilor: o metod comunitar clasic, modalitatea de reglementare a UE, modalitatea distributiv a UE, coordonarea politicilor i transguvernamentalismul inten47

HELEN WALLACE siv. Ultimele dou sunt foarte puternice n domeniile mai nou intrate n sfera de competen a UE.

Structura instituional a Uniunii Europene

UE a evoluat din trei Comuniti iniial separate (CECO, CEE i Euratom), fiecare cu instituii proprii. Acestea au fuzionat oficial n 1967. Iniial, principalele elemente erau urmtoarele: un fel de executiv colectiv Comisia European, un forum colectiv pentru reprezentanii guvernelor statelor membre Consiliul (de Minitri), un mecanism de arbitraj obligatoriu i interpretare juridicCurtea European de Justiie (CEJ), precum i un forum parlamentar Parlamentul European (PE, iniial "Adunare") - membrii acestuia provenind din clasa politic a statelor membre, ulterior acetia fiind alei n mod direct. n plus, Comitetul Economic i Social a oferit un forum pentru consultarea altor sectoare ale societii; mai trziu, n anii '90 a fost creat Comitetul Regiunilor pentru a permite consultarea cu autoritile locale i regionale. Puterile i responsabilitile sunt stabilite n tratate, fiind revizuite periodic (vezi tabelul 3.1). n anii '90, CE s-a transformat n ceea ce n general este numit Uniunea European, un termen care are dou sensuri destul de diferite. Unul dintre sensuri implic o legtur mai puternic ntre statele membre. Cellalt cuprinde ntr-un singur cadru mai larg diferitele Comuniti, precum i celelalte arene de cooperare aprute, n special cele care n urma TUE sunt denumite cei doi "piloni" de aa-numit cooperare interguvernamental: "al doilea pilon" pentru politica extern i de securitate comun (PESC; vezi capitolul 17) i "al treilea pilon" pentru justiie i afaceri interne (JAI; vezi capitolul 18). Noul Tratat Constituional (TC), dup ratificare, va include aceti piloni ntr-un cadru instituional i procedural unificat. Totui, este de reinut c structura instituional nu este stabil, fiind supus unor dezbateri, controverse i revizuiri periodice. Vom rezuma cteva elemente cheie ale aranjamentelor instituionale (vezi fig. 3.1 mai jos) cititorii deja familiarizai cu acestea pot aborda direct seciunea referitoare la cele cinci modaliti de elaborare a politicilor n UE.

Comisia European
Comisia a fost conceput att ca secretariat, ct i ca proto-executiv n sistemul instituional al UE. n prima sa versiune, ca nalt Autoritate a Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (nfiinat n 1951), aceasta avea o natur mai degrab executiv, bucurndu-se de o autonomie considerabil, n cursul acestui experiment a aprut termenul de "supranaional". La crearea CEE n 1958, unele state membre au avut ezitri cu privire la consecinele crerii unei instituii puternic autonome. De aceea, Comisia a primit un mandat ambiguu, cu puteri substaniale n anumite domenii (n special politica n domeniul concurenei, vezi capitolul 5) i competene mai reduse n celelalte, rmnnd n sarcina Comisiei s-i dezvolte credibilitatea, experiena i bazele unei puteri politice proprii. Comisia i exercit responsabilitile n mod colectiv. Comisarii, n mod tradiional doi din fiecare stat membru mai "mare" i cte unul din celelalte, iar din noiembrie 2004 cte unul din fiecare din cele 25 de state membre, constituie un "colegiu" de nali funcionari. Deciziile i propunerile acestora ctre Consiliu i PE trebuie convenite de ntregul colegiu, dac este necesar prin

48

O ANATOMIE INSTITUIONAL l CINCI TIPURI DE POLITICI Comisia ca instituie este organizat n direcii generale (DG), cunoscute n mod tradiional dup numerotarea lor, iar din 1999 i prin denumirea domeniului lor principal de activitate. Tabelul 3.2 ilustreaz structura acestora n 1999, n timpul Comisiei Prodi, structur ce ar putea fi revizuit de noua Comisie, nu n ultimul rnd datorit numrului sporit de comisari. Angajaii direciilor generale sunt funcionari publici europeni, recrutai n cea mai mare parte din statele membre prin concurs, fiind suplimentai de experi naionali detaai i de personal temporar. Puterile i "personalitile" direciilor generale variaz mult, ca i relaiile cu comisarii "lor". Pe msur ce au fost alocate noi competene Uniunii, au fost adugate noi direcii generale, n mod nu ntotdeauna foarte coerent. Fiecare DG este lider ntr-un anumit domeniu, ca chef de file, dar cele mai multe chestiuni necesit coordonarea mai multor DG, aceast coordonare fiind uneori realizat de Secretariatul General, sub egida Secretarului General. Serviciile specializate ofer consiliere specific, n special Serviciul Juridic, precum i serviciile lingvistic i statistic. Un indicator al volumului de munc al Comisiei este numrul traducerilor efectuate: n 2003, DG Traduceri a tradus 1.416.817 pagini, din care aproape 60% din englez (de la puin peste 35 % n 1992), puin peste 28% din francez (circa 47% n 1992), aproape 4% din german, i aproape 9% din celelalte limbi (Translating for a Multilingual Community, DG Traduceri, mai 2004). Comisarii au propri ile birouri private, sau cabinete, care sunt ochii, urechile i vocile acestora, n interior i fa de alte instituii, inclusiv cele ale statelor membre. Puterile Comisiei variaz mult n funcie de domeniu. n domeniul concurenei Comisia aplic n mod direct multe dintre reguli; n numeroase domenii elaboreaz proiectele legislative care apoi trebuie aprobate de Consiliu i PE; definete, n consultare cu statele membre, modul de funcionare a programelor de cheltuieli; monitorizeaz aplicarea naional a regulilor i programelor UE; n general, n relaiile economice externe negociaz n numele UE cu ri tere la nivel individual sau n negocieri multilaterale; n anumite domenii, una din funciile sale cheie este elaborarea unei expertize la nivelul UE, n baza creia pot fi comparate i coordonate politicile naionale; iar n alte domenii Comisia este un observator mai pasiv al cooperrii dintre statele membre. n plus, ar trebui menionat c dei teoretic Comisia funcioneaz colectiv, n practic exist dezbateri i chiar controverse ntre comisari i ntre direciile generale ale acestora, astfel nct deseori pot fi observate politici contradictorii. n ansamblu, n domeniile clasice de cooperare comunitar, Comisia are o putere de iniiativ pe care o pzete cu gelozie, aceasta dndu-i ansa de a stabili agenda. Din acest motiv, Comisia este o int pentru oricine vrea s influeneze coninutul politicilor UE. Una din chestiunile cheie este felul n care Comisia exploateaz oportunitile disponibile. Printre resursele sale se numr capacitatea de a-i crea o anumit expertiz, potenialul dezvoltrii unor reele de elaborare a politicilor i a unor coaliii, posibilitatea dobndirii unor clieni dependeni, precum i posibilitatea de a ajuta statele membre s-i rezolve propriile probleme. Diverse versiuni ale acestora sunt subiect de dezbatere n literatura teoretic i sunt abordate n studiile de caz din acest volum. Totui, dup cum vom vedea, n multe domenii Comisia are un rol mai puin antreprenorial, fie neputnd exploata oportunitile disponibile, fie deoarece natura politicilor ofer Comisiei mai puine posibiliti de a juca un rol central. n plus, ar trebui s menionm c exist o problem mai larg a capacitii. Comisia este o instituie destul de mic, cu un personal de numai circa 20.000 de angajai, nu prea muli pentru a elabora sau aplica politici n 25 de state diferite. De aceea, multe depind de modul n care Comisia colaboreaz cu instituiile naionale, care opereaz cele mai multe norme i programe comunitare. n timp, aceast trstur a procesului de elaborare a politicilor a devenit mai explicit. ntr-adevr, dup cum arat cteva dintre studiile de caz (vezi, de exemplu, capitolele 5, 9, 11 i 14), balana pare s se ncline spre recunoaterea unui rol mult mai sistematic al ageniilor naionale (sau locale) n aplicarea politicilor comunitare.

HELEN WALLACE Astfel, parteneriatul dintre nivelurile naional i european de guvernare a devenit una din trsturile marcate ale elaborrii politicilor UE. Un mecanism cheie n acest sens este aa-numitul sistem al "comitologiei". n esen acesta este foarte simplu: att pentru pregtirea politicilor, ct i pentru aplicarea politicilor convenite, Comisia are nevoie de canale regulate de consultare i cooperare cu funcionarii naionali relevani. n timp, s-a dezvoltat o reea dens de comitete consultative, de reglementare i de gestiune, care ofer aceste canale, cum se ntmpl de altfel n fiecare ar. n cazul UE, aceste comitete fac obiectul unor dezbateri procedurale, juridice i politice. Cele mai multe comitete sunt guvernate de aranjamente juridice precise, care variaz n funcie de domeniul de politic i care realizeaz un echilibru variat ntre reprezentanii naionali i Comisie. Funcionarea unora dintre aceste comitete este descris n cteva dintre studiile noastre de caz. Comisia a avut cteva momente de impact politic ridicat, mai ales la nceputul anilor '60 i la jumtatea anilor '80, sub preedinia lui Walter Hallstein i, respectiv, Jacques Delors. De asemenea, a avut perioade de impact sczut, dup criza de la Luxemburg din 1965-66 (cnd preedintele de Gaulle a retras minitrii francezi de la reuniunile Consiliului), la sfritul anilor '70, i n a doua jumtate a anilor '90. n ultima vreme, problemele s-au datorat parial unui management intern i unei coordonri slabe, unui personal suprasolicitat i unei conduceri terne. ns pare s fi existat i un transfer de influen dinspre Comisie ctre alte instituii UE i ctre guvernele statelor membre.

Consiliul Uniunii Europene

Consiliul UE este att o instituie cu funcii colective n cadrul Uniunii, ct i creaia guvernelor statelor membre. n principiu i de drept exist un singur Consiliu, mputernicit s ia decizii n orice privin. De obicei, membrii si sunt minitri din guvernele statelor membre, dar minitrii care iau parte la reuniuni, precum i felul n care aleg s fie reprezentate guvernele, variaz n funcie de subiectele discutate. Timpul i practica au rezolvat aceste chestiuni, Consiliul elabornd configuraii specializate n funcie de domeniu. Figura 3.2 rezum modelul de lucru de baz. S-au configurat grupri foarte specializate, fiecare avnd domeniul su i dezvoltndu-i propria cultur de cooperare. n msura n care exist o ierarhie a acestor grupri, Consiliul Afaceri Generale (CAG), compus din minitrii de externe, era considerat Consiliul cel mai important. Importana sa se datora rolului superior de coordonare al minitrilor de externe n cadrul guvernelor statelor membre. n parte datorit faptului c, n realitate, minitrii de externe nu pot arbitra ntotdeauna, primii minitrii s-au implicat din ce n ce mai mult, prin intermediul Consiliului European, dei n anumite chestiuni interdepartamentale minitrii de externe rmn principalii factori decizionali (vezi capitolele 8, 9, 15 i 16). Proliferarea n ultimii ani a chestiunilor de politic extern a fcut ca reuniunile CAG s fie din ce n ce mai dominate de chestiuni de politic extern, lsnd mai puin timp sau disponibilitate pentru coordonarea altor subiecte (vezi capitolul 17). Reformele ulterioare au introdus n 2003 un Consiliu pentru Afaceri Generale i Relaii Externe (CAGRE), cu dou subdiviziuni, prima pentru coordonare, iar cealalt pentru politicile externe. Dup instituirea UEM, a crescut importana Consiliului Afaceri Economice i Financiare (Ecofin) (vezi capitolul 6). Pe msur ce au aprut alte domenii de competen UE, au fost create i formaiuni corespunztoare ale Consiliului - JAI este un exemplu recent semnificativ (vezi capitolul 18), iar politica de aprare comun va fi urmtorul. Multiplicarea configuraiilor Consiliului a generat multe critici cu privire la fragmentarea activitii, determinnd un efort de reducere a numrului de configuraii distincte. Caseta 3.1 rezum configuraiile actuale i activitile uzuale ale acestora. Reuniunile minitrilor sunt pregtite de funcionarii naionali din comitetele i grupurile de lucru ale Consiliului. n mod tradiional, cele mai importante dintre acestea sunt Comitetul Reprezen-

54

HELEN WALLACE UE i de a sta ntr-o strns legtur cu capitalele naionale. Coloana vertebral a Consiliului este constituit de numeroasele grupuri de lucru (njur de 250) care realizeaz negocierea detaliat a politicilor. Membrii lor provin din reprezentanele permanente sau din capitalele naionale practica variaz. Circa 70% din textele Consiliului sunt convenite n grupurile de lucru, alte 10-15% n Coreper sau alte comitete superioare, iar minitrii nii decid aproximativ 10-15 procente. Aceste proporii sunt destul de asemntoare celor din practica normal a unui guvern naional, unde de obicei reuniunile cabinetului sunt pregtite de comitete de funcionari. Guvernele naionale lucreaz n paralel cu Consiliul. Funcionarii naionali urmresc fiecare nivel al discuiilor Consiliului i fiecare dezbatere, pregtind poziii ministeriale i coordonnd poziiile naionale. Minitrii naionali sunt implicai n multe dintre aceste lucrri, n funcie de practicile naionale i de gradul de interes politic pentru fiecare subiect n rile respective. O mare parte a acestei implicri are loc la nivelul ministerelor individuale, unde funcionarii relevani se consult cu alte segmente ale guvernului central, regional sau local, cu ageniile publice i organizaiile sectorului privat sau neguvernamentale relevante. Agregarea poziiilor naionale cade n sarcina unitilor de coordonare din fiecare guvern membru. Iari, practicile variaz de la o ar la alta, unele abordri fiind mai centralizate, iar altele mai descentralizate. Astfel, o descriere cuprinztoare a deliberrilor Consiliului trebuie s includ acea parte datorat implicrii permanente a administraiilor naionale. Ce face Consiliul n diversele sale configuraii? n cea mai mare parte negociaz asupra propunerilor detaliate de aciune a UE, iar deseori face asta n baza unei propuneri a Comisiei. Uneori Consiliul indic n prealabil Comisiei c ar fi binevenit un proiect ntr-un anumit domeniu. n prezent, n cele mai multe cazuri n care propunerile au fost redactate n primul rnd de Comisie, PE este co-legiuitor, mpreun cu Consiliul (vezi mai jos). n aceste domenii, rezultatul procesului depinde de interaciunile dintre cele trei instituii. Dinamica procesului rezid n modul n care apar coaliii n cadrul Consiliului, precum i ntre membrii Consiliului i celelalte instituii ale UE. n alte domenii, Comisia i PE joac roluri mai marginale, iar Consiliul i controleaz mai mult propria agendprintre exemple se numr PESC i JAI. n acest caz, este utilizat n mai mare msur propriul Secretariat General al Consiliului. n mod tradiional, acesta nu era un organism nsrcinat cu elaborarea politicilor, ci un facilitator al deciziilor colective. Totui, n ultimii ani, creterea volumului de munc legat de PESC i JAI a determinat extinderea considerabil a Secretariatului Consiliului. Reformele succesive ale tratatelor nfptuite pe parcursul ultimului deceniu au inut seama de faptul c PESC are nevoie de un suport administrativ. De aceea, statele membre au decis s extind seciunile relevante ale Secretariatului Consiliului (vezi capitolul 17). Dup TA, o seciune a Secretariatului Consiliului a fost consolidat pentru a se ocupa de JAI (vezi capitolul 18). n urmaTN, a fost luat iniiativa important de a-1 desemna pe Javier Solana ca Secretar General al Consiliului i nalt Reprezentant al Uniunii, pentru a reprezenta UE pe plan extern i a ajuta la dezvoltarea unor politici mai ferme, cu ajutorul unui personal mai numeros. n paralel, a fost numit un Secretar General Adjunct pentru a superviza activitatea general a Secretariatului, n consecin, acum trebuie s considerm Secretariatul Consiliului ca pe un actor n procesul de elaborare a politicilor, mai mult ca nainte, dei aceste aranjamente urmeaz a fi modificate iari dup ratificarea TC, cnd va fi numit un Ministru de Externe al UE, combinnd rolul actual de nalt Reprezentativ al lui Solana cu cel de vicepreedinte al Comisiei pentru Afaceri Externe. Procedurile Consiliului sunt gestionate de preedinia acestuia. Aceasta revine alternativ statelor membre din ase n ase luni. Preedinia Consiliului conduce reuniunile la toate nivelurile ntre minitri i funcionari, cu excepia unui numr mic de comitete care au preedinii alese. Totui, n urma TC, noul ministru de externe va prezida CAGRE atunci cnd acesta abordeaz afaceri externe. Rolul preediniei presupune pregtirea agendelor, precum i desfurarea reuniunilor.

56

HELEN WALLACE Preedinia vorbete n numele Consiliului n dialogul cu alte instituii ale UE i cu partenerii externi, n chestiuni exceptnd PESC. Deseori, preediniile Consiliului i Comisiei trebuie s colaboreze ndeaproape, de exemplu n negocierile externe, unde competenele sunt divizate ntre nivelurile UE i naional. n domeniul legislativ, preediniile Consiliului i PE trebuie s colaboreze pentru a reconcilia perspectivele diferite asupra modificrilor legislative. O chestiune recurent este msura n care guvernele ncearc s impun preferinele naionale n perioada n care dein preedinia, sau dac experiena le mpinge s se identifice cu interesele colective ale UE. Deoarece cooperarea politic n cadrul UE s-a dezvoltat direct ntre guverne, i nu la ndemnul Comisiei ori prin proceduri formale, preediniile succesive au trebuit s acioneze ca principali coordonatori. n mod tradiional, acesta a fost cazul PESC i JAI. Exist anumite ndoieli cu privire la funcionarea preediniei rotative ntr-o Uniune cu 25 de membri, dei Convenia care a redactat Tratatul Constituional nu a putut conveni asupra unor aranjamente alternative, precum preediniile "n echip". Trebuie reinut c totui Consiliul este instituia UE care aparine guvernelor statelor membre. Funcioneaz astfel deoarece acesta este modul n care guvernele statelor membre prefer s gestioneze negocierile reciproce. Regularitatea contactelor i o anumit latur de socializare determin Consiliul, n special formaiunile sale specializate, s dezvolte o amiciie specific. Uneori cluburile de minitri n agricultur sau mediu etc. pot utiliza acordurile ncheiate la Bruxelles pentru a-i fora propriile guverne s accepte angajamente care altfel nu ar fi fost adoptate la nivel naional. Totui, minitrii i funcionarii care se reunesc n Consiliu sunt subordonai guvernelor lor, sunt membri ai partidelor politice naionale i rspund n faa alegtorilor. Astfel, n general prima lor prioritate este s urmreasc ceea ce pare a fi obiectivul preferat de politic naional. Consiliul petrece o mare parte a timpului acionnd ca forum de discuii pentru a formula rspunsurile guvernelor statelor membre la propunerile Comisiei. Realizeaz acest lucru prin negociere continu, ncercnd mai ales s ajung la un consens. Regulile decizionale formale variaz n funcie de domeniu i perioad uneori unanimitate, uneori majoritate calificat (VMC), iar alteori (dei rar) majoritate simpl. Regulile decizionale fac obiectul unor controverse i au fost modificate prin reforme succesive ale tratatelor, n special n urma TN i a Tratatului Constituional, pentru a corela mai mult ponderile voturilor cu populaia statelor membre. n ansamblu, VMC a devenit regula formal n domeniile n care regimul comunitar exist n mod tradiional, n timp ce unanimitatea este o cerin n domeniile n care regimurile UE sunt embrionare, ori acolo unde guvernele i-au pstrat cu tenacitate controlul asupra procesului. ntr-un an obinuit, circa 30 de procente din deciziile Consiliului se refer la subiecte supuse regulii unanimitii, n timp ce 70% sunt supuse regulii VMC, doar puine lundu-se cu o majoritate simpl (vezi fig. 3.3). Exist multe nenelegeri cu privire la desfurarea efectiv a acestui proces. Tradiia urmririi consensului este foarte puternic, iar voturile efective sunt rare, chiar atunci cnd sunt tehnic posibile - se voteaz explicit numai n circa 20% din deciziile eligibile. n cazul votului prin majoritate calificat, deseori contientizarea posibilitii votului determin guvernele ezitante s se concentreze pe obinerea unor amendamente n concordan cu preocuprile lor, iar nu pur i simplu pe blocarea deciziilor. n cazul unanimitii, guvernele sunt n general mult mai nclinate s ntrzie sau s obstrucioneze acordurile, ori s-i exercite puterea de blocare pn la acceptarea vederilor lor, de obicei n cazul deciziilor majore privind bugetul i cheltuielile (vezi capitolele 8 i 9). n practic, voturile efectiv exprimate la nivel ministerial se concentreaz n doar cteva domenii: circa jumtate sunt decizii operaionale n domeniul agriculturii i pisciculturii, iar restul sunt distribuite ntre diverse chestiuni de reglementare, n special piaa unic i sntatea public. Tabelul 3.3 rezum structura recent a voturilor negative i a abinerilor pe stat membru. Alte detalii pot fi gsite n Hayes-Renshaw i Wallace (2005).

58

O ANATOMIE INSTITUIONAL l CINCI TIPURI DE POLITICI Consiliul era n trecut principalul legiuitor n domeniul politicilor UE. Totui, dup ce PE a dobndit puteri n acest domeniu, sistemul s-a ndreptat ctre un model bicameral. Astfel, Consiliul ajunge acum la "poziii comune" care trebuie reconciliate frecvent cu modificrile legislative propuse de MPE printr-o procedur de "conciliere". Aceasta a nsemnat c n prezent Consiliul trebuie s ofere mai explicit o justificare public a preferinelor sale colective, ceea ce reprezint o modificare important a procesului. n anumite domenii, Consiliul rmne factorul decizional de ultim resort. Destul de interesant, printre acestea se numr i anumite domenii tradiionale, precum agricultura, unde PE are puine oportuniti de a interveni (vezi capitolul 7), precum i unele domenii noi, unde statele membre, prin Consiliu, menin controlul asupra politicii UE. JAI i PESC sunt exemplele principale n acest sens. UEM ofer o imagine contrastantn acest caz, controlul principal al monedei unice a fost atribuit BCE, lsnd Ecofin i noul Consiliu Euro-12 (incluznd numai minitrii din statele membre ale cror monede fac parte din UEM) cu o influen decizional redus (vezi Capitolul 6).

Consiliul European
Consiliul European s-a nscut din reuniunile "la vrf ocazionale ale efilor de stat (Frana i Finlanda au preedini cu anumite competene sporite, acetia lund parte la reuniuni) sau de guvern (respectiv primii minitri). Dou reuniuni foarte importante, una avnd loc la Haga n 1969 i alta la Paris n 1972, au stabilit agenda anilor urmtori. ncepnd cu 1974, la ndemnul lui Giscard d'Estaing, pe atunci preedintele Franei, Consiliile Europene au devenit regulate, reunindu-se cel puin de dou ori pe an. Reformele ulterioare ale tratatelor au oficializat n mai mare msur Consiliul European. Totui, Consiliul European funcioneaz ntr-o anumit msur n afara structurii instituionale principale, urmnd a fi ncorporat pe deplin dup ratificarea Tratatului Constituional. Atunci Consiliul European va dobndi o preedinie mai stabil, atribuit unei persoane alese pentru un termen de doi ani i jumtate, cu posibilitatea rennoirii. Pregtirea reuniunilor sale, precum i redactarea concluziilor, depind n esen de preedinia curent a Consiliului, iar agenda sesiunilor sale este influenat mult de preferinele guvernului care ocup preedinia. n mod tradiional, o reuniune din fiecare semestru a fost inut n ara preediniei, dar TN a precizat c atunci cnd UE va ajunge la optsprezece (sic!) membri, toate sesiunile se vor ine la Bruxelles. Prin obicei i n urma practicii, delegaiile naionale sunt limitate la preedinte sau prim ministru i minitrii de externe, iar uneori minitrii de finane. Din ce n ce mai muli minitri i funcionari au reuniuni paralele, unde subiectele discutate depind de preocuprile momentului. Rolul Consiliului European a variat n timp. Conceput iniial ca un loc de discuii neoficiale, n anii '70 i '80 a devenit un forum pentru rezolvarea problemelor asupra crora minitrii nu puteau conveni sau asupra crora existau dezacorduri n cadrul guvernelor statelor membre. Prin tradiie, Consiliului European i s-a lsat sarcina de a rezolva controversele majore periodice cu privire la veniturile i cheltuielile UE, dup cum explic la modul general capitolul 8, iar capitolul 9 ilustreaz acest lucru n raport cu fondurile structurale. n plus, Consiliul European, ncepnd cu negocierile asupra AUE din 1985, a devenit un forum cheie pentru determinarea reformrii tratatelor. Este discutabil dac transferul deciziilor la un nivel politic att de nalt a nsemnat un eec al aranjamentelor instituionale "normale" sau a fost un semn de succes al UE, agenda sa devenind mai proeminent politic. La sfritul anilor '80 i n cursul anilor '90, rolul i comportamentul Consiliului European s-au schimbat. Acesta a devenit din ce n ce mai mult scena a ceea ce Peterson (1995) numea "deciziile istorice" ale UE, n special n chestiunile importante i mai strategice legate de noile sarcini de baz ale UE i cele care-i definesc "identitatea" ca aren de aciune colectiv. Unele dintre studi-

59

HELEN WALLACE ile de caz, n special capitolul 6 asupra UEM, capitolul 8 asupra perspectivelor financiare, capitolul 16 asupra extinderii ctre est, capitolul 17 asupra PESC i capitolul 18 asupra JAI nregistreaz poziiile Consiliului European ca principale repere n evoluia politicilor UE. Nivelul activitii a crescut, cu ase sesiuni n 1999, prnd s existe o preocupare din ce n ce mai mare din partea celor mai muli lideri naionali n a prelua controlul asupra orientrii UE, inclusiv Ia Consiliile Europene "de primvar" care urmresc progresul realizat n legtur cu Strategia Lisabona. Birourile acestora au n prezent o legtur electronic direct (Primenet), iar n context naional se pare c aceti lideri sunt angajai mai strns n modelarea politicilor europene la nivel naional.

Parlamentul European
PE este compus, ncepnd cu iunie 2004, din 785 de membri (MPE) alei proporional i direct n cele 25 de state membre. Iniial, acesta era compus din parlamentari naionali, dar n 1978 o modificare a tratatului a introdus alegeri directe, primele fiind inute n 1979. Sediul su, datorit sensibilitii statelor membre, este mprit ntre Luxemburg, Strasbourg i Bruxelles. MPE au diverse biografii, unii fiind politicieni naionali, alii avnd o experien profesional diferit, iar civa au transformat PE n cariera lor primar. PE este organizat n grupuri parlamentare, dintre care cele mai mari i mai importante sunt Partidul Popular European i Socialitii Europeni. Aceste grupuri au devenit din ce n ce mai importante n timp. O mare parte a lucrrilor PE se desfoar n comitetele sale specializate, care au nceput s analizeze din ce n ce mai detaliat anumite politici, mai n amnunt dect multe parlamente naionale. n primii ani ai UE, PE a avut doar un rol marginal n procesul de elaborare a politicilor, avnd numai puteri consultative, exceptnd posibilitatea demiterii Comisiei prin moiune de cenzur. n cursul anilor '70, PE a ctigat competene importante n ceea ce privete bugetul UE, n special n anumite domenii de cheltuieli (dei, n mod semnificativ, nu i n cele mai multe domenii agricole) (vezi capitolul 8). n anii '80 i '90, rolul PE s-a transformat, acesta dobndind puteri legislative prin succesive reforme ale tratatelor. Acestea au fost raionalizate de TA prin codecizie cu Consiliul ntr-o arie larg de domenii, cooperare cu Consiliul n alte domenii, n special n ceea ce privete UEM, i consultare n acele domenii n care guvernele membre erau ngrijorate de impli carea MPE n proces, inclusiv agricultura i JAI. TC va aduce o anumit simplificare. n plus, PE trebuie acum s-i dea un aviz conform oficial asupra anumitor chestiuni: printre acestea se numr unele acorduri cu ri tere i extinderea (vezi caseta 3.2). Rezultatul net al acestor schimbri este c n prezent PE este o for n numeroase domenii. n multe privine, este un partener necesar pentru Consiliu, dei unul cu o autoritate electoral contestat, datorit ratei de participare mai curnd sczute n alegerile europene (n multe state membre), n numeroase domenii n care se stabilesc norme detaliate, PE are un impact real, dup cum arat unele dintre studiile de caz ale acestui volum, de aceea fiind la rndul su inta celor care ncearc s influeneze legislaia (vezi, de exemplu, capitolele 12 i 13). Totui, exist alte domeniiJAI, PESC i, destul de surprinztor, PACunde acesta nu are nici un cuvnt de spus. n 1999, PE a dobndit o mai mare proeminen politic, datorit rolului su n demisia Comisiei Europene, n urma proastei gestiuni financiare. n 2004, PE a ntrziat instalarea noii Comisii, criticndu-i compoziia. Probabil c aceast importan politic n cretere a PE va influena i mai mult n viitor procesul de elaborare a politicilor.

62

O ANATOMIE INSTITUIONAL l CINCI TIPURI DE POLITICI Curtea European de Justiie Va fi devenit clar destul de repede pentru observatorii ateni ai UE c rolul legii i al statului de drept sunt de o importan critic n ancorarea politicilor UE. Dac sistemul juridic putea asigura o rat ridicat de conformitate, un mod de a oferi interpretri definitive asupra textelor disputate i un mijloc de a oferi compensaii celor pentru care fusese creat legea, atunci procesul UE n ansamblu ar fi obinut o soliditate i predictabilitate care l-ar fi fcut durabil. CEJ a fost instituit de primele tratate; n aceast privin, tratatele nu s-au schimbat, cu excepia necesitii de a face fa nivelului de munc crescut i extinderilor succesive ale Uniunii. CEJ, cu sediul la Luxemburg, include n prezent 25 de judectori i 8 avocai generali, care emit avize preliminare asupra speelor. AUE din 1986 a instituit o a doua curte, Tribunalul de Prim Instan, compus n prezent din 25 de judectori, care ajut la gestionarea fluxului ridicat de cauze. CEJ este astfel un fel de curte suprem, capabil s ofere o jurispruden unic i s rezolve litigiile, att cele transmise de instanele naionale, ct i cele aduse direct n faa sa. Sanciunile Curii sunt n cea mai mare parte fora propriilor decizii, susinute uneori de capacitatea de a impune amenzi celor care au nclcat dreptul comunitar (n general, asupra firmelor). TUE a acordat CEJ puterea de a amenda statele membre pentru neaplicarea dreptului comunitar. Mai mult, n urma propriilor sale decizii (n special speele Factortame n domeniul pescuitului; vezi capitolul 14), se pot cere daune mpotriva guvernelor care nu aplic corect dreptul european. edinele instanelor sunt publice, dar deliberrile sunt private i, dac este necesar, deciziile se iau cu majoritate de voturi; rezultatul votului nu este publicat i nu sunt emise opinii minoritare. De la nceputul anilor '60, printr-o serie de cazuri cheie s-au stabilit principii importante ale dreptului european, precum: supremaia dreptului comunitar asupra legislaiei statelor membre; efectul direct al dreptului comunitar n ordinea juridic naional; doctrina proporionalitii i cea a nediscriminrii n funcie de cetenie ntre rezidenii statelor membre UE. Astfel, CEJ a mers mai departe dect se specificase n Tratat n clarificarea rolului legii i al statului de drept. n anumite domenii, deciziile Curii s-au numrat printre forele cheie n evoluia politicilor UE (vezi capitolele 4, 5, 10 i 14). Tabelele 3.4a, 3.4Z? i 3.5 rezum structura i volumul cauzelor aduse n faa celor dou instane. Aceast prezentare foarte cuprinztoare, realizat special pentru acest volum, a cauzelor aduse n faa CEJ pe domeniu, ne ofer o imagine foarte complet a structurii activitii acesteia. Numrul cauzelor aflate pe rolul Curii este impresionant, ajungnd la 400 n anii '80 i crescnd la peste 500 ncepnd cu 1999, numrul de cauze ale Tribunalului de Prim Instan fiind la rndul su impresionant, dei n ambele cazuri ar trebui sczute cele referitoare la personalul UE. Pare s existe o cretere a numrului de cauze dup fiecare extindere a UE. Agricultura ocup de departe primul loc, fiind urmat de libera circulaie a persoanelor, libertatea de stabilire i libera circulaie a bunurilor, care genereaz multe procese, la fel ca i chestiunile privind fiscalitatea, dei cu unele variaii n timp. Procesele referitoare la concuren i ajutoarele de stat rmn importante. n ultima vreme, cauzele privind mediul i protecia consumatorilor au devenit mai numeroase, reflectnd creterea activitilor de elaborare a politicilor n aceste domenii. Studiile de caz din acest volum vor detalia rolul Curilor. Aceast puternic dimensiune juridic are o influen substanial asupra procesului de elaborare a politicilor. Factorii decizionali acord o importan mare sensului juridic al textelor pe care le redacteaz; diverse grupuri vizeaz anumite norme juridice n scopul atingerii obiectivelor lor, deoarece tiu c acestea sunt favorizate de sistemul instituional; reformatorii politicilor pot uneori utiliza deciziile Curii pentru a modifica impactul politicilor UE; i se presupune c regulile vor fi n general respectate. Astfel, factorii decizionali trebuie s aleag cu grij articolele din tratat utilizate ca temei legal i s ia n considerare cu atenie tipul de legislaie care trebuie adoptat.

63

HELEN WALLACE

Caseta 3.2 Puterile Parlamentului European Consultare Propunerile Comisiei ctre Consiliu sunt transmise PE pentru emiterea unui aviz. PE poate sugera modificri, poate ntrzia adoptarea unei rezoluii pentru oficializarea avizului, sau poate trimite chestiunea napoi la comitetul sau comitetele relevante. Se aplic: agriculturii i (puinelor) chestiuni JAI care sunt incluse n cadrul "comunitar". Cooperare (articolul 252 TCE, fostul articol 189c CEE) Propunerile Comisiei sunt transmise Consiliului pentru o "poziie comun" i PE pentru o prim lectur, n care acesta poate propune modificri. La a doua lectur, PE poate ncerca s modifice poziia comun a Consiliului sau o poate respinge prin majoritate absolut. Consiliul poate trece numai n unanimitate peste votul de respingere al PE. Alternativ, PE i Consiliul pot ncerca s negocieze un acord prin procedura de conciliere. Se aplic: unor aspecte limitate ale uniunii economice i monetare. Codecizie (articolul 251 TCE, fostul articol 189b CEE) Att Consiliul, ct i PE pot conveni asupra unei propuneri la prima lectur. Dac sunt n dezacord la a doua lectur, PE poate respinge propunerea prin majoritate absolut. Sau PE poate modifica poziia comun a Consiliului prin majoritate absolut, caz n care are loc o conciliere ntre Consiliu i PE. Rezultatele concilierii trebuie aprobate la a treia lectur att de Consiliu (VMC), ct i de PE (majoritatea voturilor exprimate). Propunerea este respins dac nu exist un acord. Se aplic dup Tratatul de la Amsterdam (TA): celor mai multe domenii de legiferare, dac nu sunt formulate excepii explicite sau dac nu se ncadreaz ntr-una din celelalte proceduri. Aviz conform n anumite cazuri PE, printr-un vot unic, trebuie s-i dea avizul conform cu o majoritate absolut a membrilor si. Se aplic: anumitor acorduri internaionale, tratatelor de extindere i acordurilor cadru privind fondurile structurale. Buget (articolele 272-3, fostele articole 203-4 CEE) PE poate ncerca s modifice cheltuielile "obligatorii" sau s amendeze cheltuielile "neobligatorii". Trebuie s aprobe bugetul n ansamblu, iar ulterior efectueaz descrcarea de gestiune pentru cheltuielile efective ale anilor anteriori (vezi caseta 8.1) Instalarea Colegiului de comisari (articolele 214 alin. (2) TCE, fostul articol 158 alin. (2) CEE) PE i audiaz individual pe comisarii nominalizai i pune la vot aprobarea ntregului colegiu. Cenzurarea Comisiei (articolul 201 TCE, fostul articol 144 CEE) PE poate cenzura colegiul comisarilor cu o majoritate de dou treimi din membrii si.
Not: Tratatul Constituional ar extinde unele dintre aceste competene.

64

O ANATOMIE INSTITUIONAL l CINCI TIPURI DE POLITICI UE emite trei categorii principale de acte normative. Regulamentele sunt direct aplicabile n statele membre dup ce sunt promulgate de instituiile UE. Directivele trebuie transpuse n legislaia naional, ceea ce acord o anumit flexibilitate statelor membre, dar n limitele stabilite de CEJ. Deciziile sunt instrumente juridice mai limitate aplicate n mprejurri specifice sau anumitor destinatari, cum este cazul politicii n domeniul concurenei (vezi capitolul 5). Toate cele trei tipuri de acte pot fi emise de Comisie (n baza competenelor delegate), de Consiliu sau mpreun de Consiliu i PE (n baza codeciziei). Toate acestea pot fi contestate n instanele naionale i europene. n temeiul Tratatului Constituional (articolul 1-33), dup ratificarea sa, actele juridice vor fi redefinite astfel: regulamentele sunt redenumite legi europene; directivele sunt redenumite legi-cadru europene; regulamentele europene sunt acte non-legislative, utilizate n esen pentru punerea n aplicare, ce pot fi direct obligatorii pentru toi, ori n ceea ce privete rezultatul de atins; iar deciziile europene sunt acte non-legislative i obligatorii fie pentru toate statele membre, fie pentru cele crora li se adreseaz. Vigoarea sistemului juridic european este una din trsturile distinctive ale UE. Aceasta a susinut consolidarea procesului european, dei n ultimii ani CEJ a devenit ceva mai prudent cu privire la deciziile sale. De asemenea, ar trebui menionat c n anumite domenii statele membre au depus eforturi deosebite pentru a exclude CEJ. O parte a justificrii structurii cu trei piloni din TUE a fost pstrarea PESC i JAI n afara sistemului juridic european. Chiar dac TA ncorporeaz anumite elemente ale JAI i Schengen n sistem, rmne de vzut n ce msur acestea vor fi aduse sub jurisdicia CEJ. Adoptarea Cartei Drepturilor Fundamentale, iniial la nivel declarativ, urmnd ns a fi ancorat n sistemul juridic al UE dup adoptarea Tratatului Constituional, adaug o important nou dimensiune. ntr-o anumit msur aceasta l apropie de cealalt ordine juridic european, bazat pe Convenia European a Drepturilor Omului, ataat Consiliului Europei.

Cadrul instituional mai larg

Sistemul instituional al UE include un numr de organizaii suplimentare care au uri impact asupra politicilor UE sau ofer instrumente pentru acestea. Unele sunt consultative, altele prevd mecanissme de control, n timp ce unele dintre ele conin i un element operaional autonom. Consultare i lobby Tratatele fondatoare au instituit Comitetul Economic i Social (i Comitetul Consultativ pentru CECO), ca punct de acces al grupurilor socioeconomice n procesul de elaborare a politicilor. Crearea acestuia s-a inspirat din tradiiile corporatiste ale anumitor state membre fondatoare. Totui acesta nu a devenit un organism influent n procesul de elaborare a politicilor. n schimb, grupurile socioeconomice au gsit alte puncte de acces mai directe ncepnd cu anii '60, att prin confederaii la nivelul UE, ct i prin organizaii sectoriale ale comercianilor i productorilor. Acestea au devenit i mai active n perioada dezvoltrii pieei unice europene. De asemenea, firmele mari au ncercat s stabileasc legturi cu instituiile UE, unele din ele tot din anii '60, dar din ce n ce mai puternic de la nceputul anilor '80. O evoluie mai recent a fost creterea activitii grupurilor reprezentnd interesele sociale, consumatorii, ecologitii, organizaiile femeilor i din ce n ce mai multe alte grupuri i organizaii neguvernamentale (ONG). Ilustrri ale activitilor acestor grupuri diverse pot fi gsite n multe din studiile noastre de caz. .] TUE a introdus un al doilea organism consultativ, Comitetul Regiunilor, drept rspuns la implicarea extensiv a autoritilor locale i regionale n influenarea acelor politici UE care aveau

66

HELEN WALLACE impact asupra lor. Comitetul oferea un forum multilateral politicienilor regionali i locali din statele membre, precum i posibilitatea mbuntirii credibilitii politice locale a acestora. Totui, cel puin la fel de important este lobby-ul direct al autoritilor subnaionale (locale i regionale), multe dintre acestea cu birouri proprii la Bruxelles. De asemenea, aceleai autoriti subnaionale depun eforturi pentru influenarea politicilor naionale i a aplicrii programelor comunitare. Capitolele 9 i 14 comenteaz acest lucru n raport cu fondurile structurale i politica comun n domeniul pescuitului. Control i supraveghere La jumtatea anilor '70 au nceput s apar preocupri referitoare la lipsa controlului extern asupra procesului de elaborare a politicilor UE. n acea perioad, PE avea puine competene, iar parlamentele naionale acordau relativ puin atenie legislaiei i programelor UE. Creterea i diversificarea bugetului UE i a programelor de cheltuieli au fost cauzele controverselor cu privire la adecvarea supravegherii. Aceasta a determinat crearea Curii Europene de Conturi prin tratatul bugetar din 1975. Din 1978 aceasta, de la sediul su din Luxemburg, a nceput s evalueze n mod sistematic att veniturile, ct i cheltuielile. Att n rapoartele anuale, ct i n anumite rapoarte specifice, aceasta a atras atenia asupra slbiciunilor procesului bugetar gestionat de Comisie i ageniile naionale. Ar trebui menionat c circa patru cincimi din cheltuielile bugetare ale UE sunt efectuate de ageniile naionale. Capitolul 8 descrie unele activiti ale Curii de Conturi, precum i impactul acestora. Timp de muli ani, criticile sale nu au avut nici un efectstatele membre ezitau s se confrunte cu unele dintre probleme, PE avea alte preocupri, iar Comisia subevalua n mod constant importana unei gestiuni financiare solide. La sfritul anului 1998 aceast situaie s-a schimbat, datorit controversei cu privire la presupusa proast gestiune financiar a Comisiei. Un alt nou instrument de control post hoc este Ombudsmanul European, ataat PE, n baza dispoziiilor TUE. Obiectivul, mprumutat din practica nordic, este de a furniza cetenilor un canal pentru tratarea cazurilor de proast administrare. Pn acum, existena acestuia nu a avut un impact semnificativ, dei este posibil s fi contribuit la o anumit deschidere a procesului de elaborare a politicilor. O parte a controlului i supravegherii este efectuat de instituiile naionale, att parlamentare, ct i financiare. Parlamentele naionale nu au fost recunoscute oficial n sistemul instituional pn la nceputul anilor '90. Fiecare stat membru i elaborase procedurile proprii, mai curnd limitate, de supraveghere parlamentar naional a politicilor UE. Aceeai nemulumire care a dus la o anumit consolidare a procedurilor europene a nceput s provoace o dezbatere asupra supravegherii naionale. Att TUE, ct i TA menioneaz importana ncurajrii acesteia, iar aceast chestiune a fost ridicat, fr vreo soluie clar, n Convenia privind viitorul Europei care a redactat TC. Totui, factorii decizionali de la nivelul UE, n special Comisia, sunt supui unor presiuni din ce n ce mai mari n vederea acordrii unei atenii sporite discuiilor parlamentare naionale, i se prezint mai des n faa comisiilor parlamentare de anchet. Aceast cretere a sensibilitii fa de preocuprile naionale devine o trstur mai pregnant a procesului de elaborare a politicilor europene. Acest lucru este subliniat de stabilirea unor birouri parlamentare naionale la Bruxelles (la mijlocul anului 2004 aveau astfel de birouri Danemarca, Finlanda, Frana, Italia, Irlanda, Letonia, Lituania, Polonia, Slovenia, Suedia i Marea Britanie). n unele opinii, cooperarea intensificat dintre PE i parlamentele naionale este considerat o direcie promitoare. n alte opinii, experiena de pn acum, de exemplu prin COSAC (Confe"rence des Organes Specialise"es aux Affaires Europ^ennes), nu a fost prea ncurajatoare. COSAC reunete de dou ori pe an reprezentani ai comisiilor parlamentare de control asupra CE.

72

O ANATOMIE INSTITUIONAL l CINCI TIPURI DE POLITICI Operaiuni Cea mai veche agenie autonom european este Banca European de Investiii (BEI), instituit prin Tratatul de la Roma (CEE). Sarcina sa era i este de a acorda mprumuturi pentru investiii n sprijinul obiectivelor UE, att n cadrul UE, ct i n rile tere asociate. Aceasta funcioneaz ca o banc privat, cu un rating AAA pe pieele financiare. Activitatea sa este mai mult sau mai puin coordonat cu programele administrate direct de ctre Comisie, precum fondurile structurale. Aceasta a avut o potenial perioad de vrf la nceputul anilor '90, dup prbuirea sistemului comunist n Europa Central i de Est. Totui, s-a luat decizia nfiinrii unei Bnci Europene pentru Reconstrucie i Dezvoltare (BERD), nou i separat, acionari fiind statele postcomuniste n tranziie i alte state occidentale. Ar trebui menionat i alt fenomen: mai ales n ultimul deceniu, a existat tendina ca UE s subcontracteze o parte din activitile sale de punere n aplicare a politicilor ctre alte agenii, oglindind astfel o practic destul de comun n multe state membre. Sarcinile de administrare a programelor pentru care Comisia nu avea personal disponibil sau experien au fost transferate unor agenii noi sau existente; de exemplu Oficiul European pentru Asisten Umanitar de Urgen (ECHO) i oficiul care administreaz programul Socrate de schimburi educaionale. Un alt grup de agenii gestioneaz funcii de reglementare, precum Agenia European de Evaluare a Medicamentelor. Europol este alt exemplu. Un al treilea grup presteaz servicii directe instituiilor UE, precum centrul de traduceri. Au existat anumite discuii cu privire la posibilitatea extinderii acestui proces, de exemplu, prin instituirea unui Oficiu European al Concurenei, separat n mod clar de Comisie (vezi capitolul 5). Cel mai important exemplu de agenie operaional nou i autonom este Banca Central European (BCE) din Frankfurt (vezi capitolul 6). Lupta din 1998 privind primul preedinte al acesteia a indicat importana unei agenii care urma s fie extrem de independent ntr-un domeniu crucial, cu mare vizibilitate politic. Dezvoltarea identitii funcionale i operaionale a BCE a demarat n mod impresionant. Rmne de vzut care va fi autonomia BCE pe termen lung; civa minitri de finane deja i-au exprimat n mod clar dorina de a avea un control mai ridicat. Astfel, se observ o proliferare a ageniilor destinate aplicrii regimurilor i programelor UE. Acest caracter difuz al aranjamentelor pentru aplicarea politicilor i programelor a crescut n ultimul deceniu. Pare s fie o trstur de durat a procesului de elaborare a politicilor UE, n special n ceea ce privete punerea n aplicare a acestora, fiind astfel de natur s fragmenteze structurile instituionale. Aceasta ar trebui s ne schimbe noiunea despre Comisie ca organ executiv centralizat i centralizator.

Instituiile naionale
Am rezumat mai sus cteva trsturi definitorii ale instituiilor i ageniilor UE. Totui, ar trebui s subliniem c aceste instituii sunt n sens literal proprietatea statelor membre ale UE. n plus, instituiile din statele membre sunt de asemenea elemente fundamentale ale arhitecturii instituionale a UE i parteneri n procesul de elaborare a politicilor UE. Dimensiunea european nu este doar un supliment la activitile guvernelor naionale; n mod real i tangibil, guvernele naionale i alte autoriti i agenii furnizeaz o mare parte din seva operaional a UE. Pn la urm, ceea ce face sistemul UE este s extind resursele disponibile statelor membre. Studiile de caz din acest volum ilustreaz o varietate de moduri pentru a realiza aceast extindere. n consecin, nvarea modului de gestionare a acestei dimensiuni suplimentare a politicilor publice naionale a fost una din cele mai importante ncercri cu care s-au nfruntat guvernele naionale n ultimii 50 de ani.

73

HELEN WALLACE Aceast problem a trebuit soluionat de guvernele centrale din fiecare stat membru, iar rspunsurile au variat mult. Generaliznd, se poate spune c experiena a fost destul de diferit fa de ceea ce se ateptau muli comentatori. Tendina nu a fost att de ajustare defensiv fa de pierderea competenelor de elaborare a politicilor, ci o abordare din ce n ce mai nuanat, n majoritatea statelor, n vederea ncorporrii i ncapsulrii dimensiunii europene. Totui, aceasta nu a nsemnat c guvernele centrale pot funciona ca "intermediari" ntre nivelurile naional i UE. Punctele de acces transfrontalier i oportunitile construirii unor reele i coaliii transnaionale au proliferat, att pentru ageniile publice, ct i pentru actorii privai. Actorii naionali joac roluri importante i influente n toate etapele procesului de elaborare a politicilor europene. Totui, oportunitile de acces i influen nu sunt distribuite uniform n statele membre. Agenii economici i ONG-urile par s poat funciona cel mai flexibil la ambele niveluri, cel UE i cel naional. Autoritile subnaionale s-au ajustat acestei situaii, dei rmne de vzut ct de mult influen exercit. Parlamentele naionale s-au adaptat mult mai lent, fiind printre instituiile naionale cele mai afectate de apariia unei puternice dimensiuni europene de elaborare a politicilor.

O singur metod comunitar sau mai multe modaliti?

Esenial n abordarea noastr asupra elaborrii politicilor n UE este argumentul c aceasta include cteva modaliti diferite, ilustrate de studiile de caz din acest volum. Aceste diferite modaliti de elaborare a politiciloram identificat cincisunt rezultatul urmtoarelor elemente: evoluia i experimentarea n timp n UE, schimbarea proceselor naionale de elaborare a politicilor, i evoluia comportamentului economic i social. Putem observa redistribuiri importante ale rolurilor i comportamentului diverilor actori cheie n ceea ce privete abordarea dilemelor i instrumentele utilizate pentru a face aceasta. n contextul UE, un alt factor este dezbaterea continu referitoare la echilibrul dintre puterile UE i cele ale statelor membre, desfurat din ce n ce mai mult pe fundalul fenomenului de globalizare. Aceast chestiune rmne controversat, att n ceea ce privete "politica nalt" a UE, ct i n privina "adecvrii funcionale" a uneia sau alteia dintre modalitile de elaborare a politicilor. De asemenea, foarte important este contextul contemporan al UE, care a evoluat n timp de la numai ase ri relativ similare (dei gradul de similaritate poate fi exagerat) la 25 de state mai curnd eterogene, cu tradiii, practici i caracteristici socio-economice diverse. Ar trebui subliniat din nou un aspect: elaborarea politicilor UE nu are loc niciodat ntr-un vid, ci dimpotriv, ntr-un context n care exist locaii multiple de abordare a chestiunilor, de la nivelul local la cel global, trecnd prin procese formale i informale. Figurile 3.4 i 3.5 indic dou imagini diferite ale elaborrii politicilor n locaii multiple. Factorii decizionali europeni trebuie s gestioneze conexiunile dintre aceste locaii, iar uneori trebuie s aleag forumul preferat pentru abordarea unei anumite chestiuni. n seciunile urmtoare ne vom concentra pe modalitile de elaborare a politicilor n UE; fiecare dintre acestea are interfee cu alte locaii sau forumuri, dup cum demonstreaz cele mai multe dintre studiile de caz ale acestui volum. n aceast seciune stabilim cinci variante ale procesului european de elaborare a politicilor: o metod comunitar tradiional; i modalitatea de reglementare a UE; '

74

HELEN WALLACE D un puternic rol atribuit prin delegare Comisiei Europene n conceperea, negocierea i executarea politicilor i gestionarea interfeei cu "exteriorul"; D un rol mai puternic pentru Consiliul de Minitri prin negociere strategic i soluii de ansamblu; o ancorare a prilor interesate, n acest caz a intereselor agricole, prin cooptarea lor ntr-un proces european care le oferea recompense mai bune dect politica naional; un angajament al ageniilor naionale ca organe executive subordonate ale unui regim convenit n comun; D o distanare de influena reprezentanilor alei la nivel naional i oportuniti limitate de implicare a PE; D o interferen ocazional, dar definitorie, a CEJ, pentru consolidarea autoritii juridice a regimului comunitar; i D recursul la elaborarea colectiv a politicilor, ca expresie a unei "solidariti" durabile. Modelul l constituia o form de elaborare "supranaional" a politicilor, n care competenele erau transferate de la nivelul naional la cel european. Acesta era structurat dup o logic funcionalist, n care puteau fi inclui cei interesai de un anumit sector, construind loialiti transnaionale, fiind mediat ns de o form de politic n care elitele politice i economice colaborau pentru promovarea intereselor diverse i uneori diferite ale acestora. De asemenea, aceast colaborare genera ceea ce Scharpf (1988) numea "capcana deciziilor comune", care ridica obstacole n calea revizuirii unei politici comune ulterior convenirii asupra acesteia. O abordare similar a fost propus n primii ani pentru transporturi i pentru energia nuclear civil n cadrul Euratom, dar nu a fost adoptat. Pe de alt parte, politica comercial a UE are unele caracteristici ale acestei abordri, dat fiind delegarea considerabil ctre UE a gestionrii instrumentelor i acordurilor comerciale (vezi capitolul 15). Se dezbate chestiunea corespondenei dintre acest model i realitate, chiar i n ceea ce privete agricultura. Capitolul 7 sugereaz c realitatea poate fi diferit, una n care politica naional determina n mai mare msur rezultatele. Destul de interesant, nici politica n domeniul pescuitului, care dorea s imite regimul PAC, i care includea o puternic delegare a puterilor pentru gestionarea cotelor, nu se ncadreaz foarte bine n acest model, dup cum arat capitolul 14. Totui, aceast versiune a metodei comunitare a stabilit multe puncte de referin, att pentru practicieni, ct i pentru comentatori. Totui, pn la jumtatea anilor '80, la ordinea zilei au ajuns doi succesori ai acestei metode comunitare tradiionale: modalitatea de reglementare a UE i modalitatea distributiv a UE. Exist extrem de puine exemple recente ale unor noi politici comune introduse conform metodei comunitare tradiionale, cu un proces instituional ierarhic i centralizat, o delegare clar a puterilor i urmrind o "integrare pozitiv". Moneda unic este poate cel mai bun exemplu. Totui, n acest caz, dup cum vom vedea n capitolul 5, puterile instituionale delegate sunt centrate pe BCE, nu pe Comisie, i se aplic numai segmentului monetar al UEM, nu i celui economic. Aceast form de delegare ctre agenii cu funcii specifice, nu ctre Comisie, poate fi o tendin recent, pentru care exist anumite probe n domeniul justiiei i afacerilor interne cazurile Europol i Eurojust (vezi capitolul 18) - i n domeniul politicii externe i de securitate comune cazul noii Agenii Europene de Aprare (vezi capitolul 17).

76

O ANATOMIE INSTITUIONAL l CINCI TIPURI DE POLITICI

Modalitatea de reglementare a UE
Odat cu dezvoltarea politicii n domeniul concurenei (vezi capitolul 5) i a pieei unice europene (vezi capitolul 4), a aprut o modalitate alternativ de elaborare a politicilor. Rdcinile sale se regsesc n ambiia Tratatului de la Roma de a elimina barierele dintre economiile naionale ale statelor membre. Dar n mare parte impulsul acesteia se datoreaz schimbrilor din cadrul economiei internaionale, urmrirea competitivitii pe pieele interne i internaionale devenind astfel critic pentru capacitatea firmelor de a se ajusta i de a prospera. Factorilor decizionali din lumea "occidental" industrializat li s-au cerut diverse reglementri care s faciliteze aceast ajustare. n SUA existau deja tradiii de reglementare public i de autoreglementare privat care reprezentau o abordare alternativ a gestiunii pieei. O versiune a acestei abordri de reglementare a nceput s se dezvolte n Europa Occidental, dei n formate diverse, n funcie de ar. S-a vzut c arena european era foarte potrivit pentru dezvoltarea unei modaliti de reglementare n elaborarea politicilor, descris de unii comentatori ca o form de "integrare negativ". Soliditatea procesului juridic european, mainria de promovare a cooperrii tehnice i distana fa de interferenele parlamentare erau factori care au ncurajat aceast evoluie, prin eliminarea barierelor naionale n calea crerii pieei unice (vezi capitolul 4). n plus, procesul de negociere, n cadrul i prin intermediul Comisiei Europene i a Consiliului de Minitri, i-a ajutat pe factorii decizionali naionali s depeasc unele constrngeri politice care creaser anumite rigiditi n procesul naional de elaborare a politicilor. UE era foarte adaptat pentru generarea unui cadru global de reglementare care ar fi putut mbina standardele transnaionale cu diferenele naionale, ntr-adevr, implantarea sa a fost att de reuit, nct aceast abordare european a fost uneori promovat ca model pentru dezvoltarea unei reglementri globale mai largi. Pot fi gsite exemple n capitolele 12, 13 i 15. Aceast modalitate de reglementare ofer cadrul unor numeroase decizii i norme la nivel micro, pentru modelarea relaiilor cu statele membre i actorii economici din cadrul UE, precum i pentru cei implicai n regimurile internaionale relevante. Ea a fost caracterizat de urmtoarele elemente: n Comisia ca arhitect i gardian al obiectivelor i normelor de reglementare, din ce n ce mai mult prin referire la criterii economice, deseori colabornd cu prile interesate i comunitile de experi; D Consiliul ca forum (att la nivel ministerial, ct i de funcionari) de convenire a unor standarde minime i de ghidare a armonizrii (cel mai des n direcia unor standarde mai nalte), aceasta fiind suplimentat de recunoaterea reciproc a preferinelor i controalelor naionale, operate diferit n funcie de ar; D CEJ i Tribunalul de Prim Instan ca mij loace de asigurare a aplicrii uniforme a normelor, sprijinite de instanele naionale prin aplicarea lor la nivel local, permind accesul ntreprinztorilor individuali la despgubiri n cazul neaplicrii sau al unor discriminri n aplicare; PE ca unul din mijloacele de luare n considerare a factorilor non-economici (de mediu, regionali, sociali etc), cu un impact din ce n ce mai mare odat cu creterea puterilor sale legislative, dar cu puin influen asupra punerii n aplicare a reglementrilor; i D oportuniti mari pentru prile interesate, n special actorii economici, dar uneori i ali actori sociali, de a fi consultai i de a influena forma i coninutul normelor pieei europene.

77

HELEN WALLACE Aceast modalitate de reglementare a fost aplicat cel mai evident pentru realizarea unei piee unice fr bariere interne (capitolul 4), o versiune mai evoluat a acesteia fiind aplicat n politica UE n domeniul concurenei (capitolul 5). n msura n care UE are o politic industrial, aceasta este aplicat prin prghii de reglementare i prin regimul concurenei, n vederea realizrii unor ajustri industriale. Elementele de politic social ale UE (vezi capitolul 10) sunt construite n principal prin reglementare juridic i crearea pieelor. O mare parte din activitatea UE n domeniul mediului (vezi capitolul 12) a fost reglementarea proceselor industriale. Un exemplu nrudit biotehnologia i sigurana alimenteloreste explicat n capitolul 13. Mai mult, interaciunile UE cu restul lumii sunt o reflectare extern a abordrii sale interne asupra reglementrii i ajustrii industriale, precum i a referinelor ce apar n politica intern, dup cum se arat n capitolul 13 n privina biotehnologiei, capitolul 15 n privina politicii comerciale, i n capitolul 16 n raport cu Europa Central i de Est. Destul de interesant, capitolul 7 sugereaz c modalitatea reglementar caracterizeaz din ce n ce mai mult funcionarea PAC, pe msur ce se introduc reforme. Soliditatea acestei modaliti este considerabil, iar eforturile de a o analiza reprezint o parte substanial a literaturii asupra integrrii vest-europene. n cursul anilor '90, reglementarea a nlocuit PAC ca paradigm predominant printre numeroi practicieni ai UE. Aceasta avea avantajul de a reflecta o abordare concentrat pe o traiectorie de modernizare, prin care rigiditile "vechii" economii politice vest-europene ar fi fost nlocuite de instrumente mai flexibile, n principal juridice, de ncurajare a pieei i prin care se putea stabili o relaie diferit, mai puin corporatist, cu actorii socio-economici. Literatura cu privire la modalitatea de reglementare a fost marcat de atenia acordat rolului grupurilor de interese, al lobby-ului i al actorilor corporativi (mai curnd firme dect organizaii patronale), prin abordri bazate pe reelele, coaliiile i alianele pe care acetia le formeaz, i printr-un interes sporit fa de statul de drept ca instrument de elaborare a politicilor. Totui, n peste douzeci de ani de experien n crearea pieei unice, putem observa schimbri i limite ale acestei modaliti de reglementare. Astfel, de exemplu, se pare c aceasta a avut un succes deosebit n abordarea reglementrii produselor, dar ceva mai redus n privina standardelor de proces, unde intervin diferenele dintre nivelurile de dezvoltare economic sau preferinele sociale, uneori cu variaii la nivel subnaional i naional (vezi capitolele 12 i 13). De asemenea, modalitatea a avut mai puin succes n reglementarea serviciilor, pieelor financiare i a utilitilor, unde observm o trecere ctre versiuni mai descentralizate i mai puin ierarhice de reglementare. n aceste cazuri observm n statele membre, dar i n economia mondial, apariia unor agenii de reglementare mai mult sau mai puin independente fa de guverne, precum i forme noi de autoreglementare. n cadrul UE, se experimenteaz cu noi agenii de reglementare cvasi-independente, precum Autoritatea European pentru Sigurana Alimentelor (vezi capitolul 13), parteneriate ghidate ale ageniilor naionale, n colaborare cu Comisian special n cazul politicii n domeniul concurenei, consorii transnaionale ale organelor naionale de reglementaren special n sectorul energiei, i reele mai lejere de autoreglementaren special n privina funcionrii pieelor financiare sau a guvernrii corporative. Astfel, devine mult mai greu s se identifice conturul unei singure modaliti coerente de reglementare a UE. O chestiune actual este cum va fi aplicat i cum vor fi afectate noile state membre cu economii mai puin avansate, cu capaciti administrative i juridice mai limitate, i cu preferine sociale mai puin explicite pn acum, de aceast modalitate de reglementare. O alt problem o constituie friciunile dintre reglementrile UE i unele regimuri internaionale i parteneri relevani.

78

O ANATOMIE INSTITUIONAL l CINCI TIPURI DE POLITICI Modalitatea distributiv a UE De-a lungul timpului, procesul de elaborare a politicilor UE a fost capturat n mod persistent ntr-o politic distributiv, respectiv alocarea resurselor unor diferite grupuri, sectoare, regiuni i ri, uneori n mod explicit i deliberat, iar uneori ca produs secundar al politicilor concepute n alt scop. Fondatorii tratatelor au inclus anumite elemente distributive n repertoriul de politici n competena Comunitii. PAC a fost finanat pe baz colectiv, i mult vreme a constituit cea mai mare parte a cheltuielilor bugetare ale UE. Fermierii au devenit att clienii finanrii europene, ct i beneficiarii unor preuri mai ridicate, profitnd de un transfer de resurse att de la contribuabili, ct i de la consumatori. Expresia "solidaritate financiar" i are originea n aceti primi ani ai CEE. De la nceputul anilor '70, s-au depus eforturi pentru elaborarea unei politici comune similare n domeniul pescuitului (capitolul 14). n ambele cazuri, arena european a fost utilizat pentru a proteja grupuri sociale marginalizate n economia intern i necompetitive pe pieele globale, dei cu un anumit cost pentru celelalte grupuri sociale. Atunci cnd s-a ajuns la controverse asupra distribuiei sarcinilor i beneficiilor participrii la UE, n special dup aderarea Marii Britanii n 1973, atenia s-a concentrat asupra bugetului ca msur a impactului apartenenei la UE. Dup cum arat Laffan i Lindner n capitolul 8 (i dup cum au artat mai n detaliu ediiile anterioare ale acestui volum), factorii decizionali europeni au trebuit s fac nite alegeri dificile cu privire la stabilirea aranjamentelor financiare, att n privina veniturilor, ct i a cheltuielilor, care s fie echitabile pentru toate statele membre. Acest aspect continu s fie un element foarte controversat n UE, fiind acum complicat i mai mult de aderarea a zece noi state membre mai puin prospere. Odat cu promovarea pieei unice la jumtatea anilor '80, dezbaterea cu privire la impactul distributiv al integrrii a renscut, de data aceasta fiind formulat mai explicit n limbajul bogiei i srciei relative. n vocabularul factorilor decizionali a fost inclus termenul "coeziune"; acesta conota un angajament de a acorda mai mult atenie divergenelor economice i sociale, precum i necesitilor regiunilor i grupurilor sociale rmase n urm. Aceasta prea s semnaleze o trecere de la distribuia aleatoare a resurselor la o redistribuire prin transferuri planificate de resurse. Principalul mecanism de realizare a cheltuielilor a fost reprezentat de "fondurile structurale" (vezi capitolul 9), care a implicat cofinanarea UE i naional a programelor i proiectelor pentru, pe de o parte, ageniile responsabile cu formarea profesional i crearea locurilor de munc i, pe de alt parte, autoritile regionale i locale. Dei cea mai mare parte a cheltuielilor a fost concentrat n principalele ri de "coeziune" Grecia, Irlanda, Portugalia i Spania, iar ulterior landurile estice ale Germaniei anumite programe au fost deschise i unor beneficiari din celelalte state membre. Astfel, UE a nceput s poat utiliza stimulente financiare pentru influenarea evoluiilor din statele membre. n plus, au fost introduse diverse alte instrumente n domenii precum cercetarea, cu obiective mai curnd programatice dect redistributive. Aceast modalitate distributiv cuprindea: Comisia ca redactor al programelor, n parteneriat cu autoritile locale i regionale sau prile interesate i ageniile sectoriale, utiliznd stimulente financiare pentru a atrage atenia; D statele membre din Consiliu, sub presiunea autoritilor locale i regionale sau a altor pri interesate, convin asupra unui buget cu anumite elemente redistributive; a un PE n care parlamentarii acestuia reprezint adesea o surs suplimentar de presiuni politice regionale;

79

HELEN WALLACE Q autoritile locale i regionale, care obin puteri sporite prin angajarea n arena european, din 1993 prin Comitetul Regiunilor, o instituie embrionar care s le reprezinte preocuprile, multe dintre acestea cu propriile birouri n Bruxelles; Q o anumit cooptare a altor pri interesate n procesul de elaborare a politicilor UE; i D o reorientare a bugetului UE ctre cheltuirea unor sume destul de ridicate pentru coeziune i n mod proporional mai puin n agricultur. Aceast deschidere ctre contacte mai directe ntre nivelurile european i subnaional de guvernare, precum i politica dezvoltat n jurul acestora, au generat expresia "guvernant multistratificat" folosit pentru caracterizarea procesului UE n general (Marks 1993). Aceasta se baza pe dou elemente eseniale: n primul rnd, guvernele centrale naionale nu mai puteau monopoliza contactele dintre nivelurile naional i UE de elaborare a politicilor; i, n al doilea rnd, acest angajament la nivel european a creat oportunitatea consolidrii unui fenomen de regionalizare. Rezultatul a fost c regimurile politice interne ale statelor membre au fost parial remodelate n urma procesului european de elaborare a politicilor, prin care stimulentele financiare puteau influena noile relaii politice. Perspectiva guvernantei multistratificate a inversat o mare parte a discuiei cu privire la funcionarea UE, punnd accentul pe politica la faa locului, nu pe imaginile unei metode comunitare centrate la Bruxelles, i a unei modaliti reglementare antreprenoriale. Totui, abordarea nu este lipsit de critici. Capitolul 9 sugereaz c nu exist dovezi care s susin acest argument, n sensul c activitatea subnaional nu ar trebui confundat cu impactul acesteia. Se argumenteaz c guvernele centrale din statele membre au rmas conductorii negocierilor cu privire la cheltuielile UE. n discuiile actuale cu privire la viitorul bugetului UE n condiiile extinderii, modelul distributiv tradiional este perturbat, punndu-se un accent mult mai mare pe poziiile nete ale statelor membre, cu coaliii concurente de pltitori nei, beneficiari istorici i solicitani glgioi din noile state membre (vezi capitolul 8). Aici dezbaterea se refer mai mult la poziiile rilor, nu la redistribuia regional. O alt problem este impactul negativ al criteriilor de la Maastricht referitoare la UEM asupra bugetelor publice, care atrag atenia asupra altor msuri de politic n defavoarea programelor de cheltuieli. Ideea unei modaliti distributive a UE concentrat parial pe o redistribuie deliberat este contestat i din alte dou motive: o deplasare ctre ideea bunurilor colective i presiunile n favoarea cheltuielilor pentru responsabilitile externe. Dou domenii suplimentare de cheltuieli au devenit mai proeminente n ultimii ani. Unul se refer la cheltuielile pentru promovarea inovrii, cercetrii i dezvoltrii, iar cellalt la msurile pentru susinerea politicilor JAI. Programul cadru UE pentru cercetare i dezvoltare a reprezentat n 2003 circa 4% din bugetul UE, cheltuielile sale fiind concentrate n principal pe prioriti colective de cercetare, iar nu pe o cot uniform din resursele relevante, dei n mod tradiional Comisia a fost foarte atent s distribuie finanrile n mod echilibrat ntre statele membre. Proeminena acestui domeniu a crescut considerabil dup ce Consiliul European din martie 2000 a adoptat Strategia Lisabona, destinat s fac Europa "cea mai competitiv i dinamic economie din lume", inclusiv prin mrirea considerabil a cheltuielilor de C-D, att publice, ct i private. Preocuprile cu privire la apatia economiei europene au dobndit relevan datorit creterii economice slabe din ultimii ani, ducnd la apeluri mai vocale n favoarea unor investiii UE mai substaniale n C-D, indiferent dac prin mecanismele bugetare tradiionale ale UE sau prin agenii europene noi (Sapir et al. 2004). ntre timp, preocuprile legate de securitatea intern i impactul migraiei ncep s genereze apeluri n favoarea unor cheltuieli, de exemplu, pentru msuri colective de control al frontierelor (vezi capitolul 18). Aceste tendine sugereaz c vor exista mai puine temeiuri pentru utilizarea pe viitor a perspectivei guvernantei multistratificate asupra programelor de cheltuieli ale UE.

80

O ANATOMIE INSTITUIONAL l CINCI TIPURI DE POLITICI Cealalt evoluie bugetar nou este creterea puternic a cheltuielilor UE n urma activitilor sale de politic extern, care (n funcie de modalitatea de calcul) reprezint ntre 8 i 10 procente din bugetul UE. Iari, putem ntrevedea ceva de tipul unui "bun colectiv", i nu o distribuie intraUE a costurilor i beneficiilor. Procedurile asociate acestui domeniu de cheltuieli difer de cele prevalente n cazul cheltuielilor interne, rolul PE fiind diferit. De aceea, modalitatea distributiv face obiectul unor schimbri interesante, care la rndul lor ar fi modificate dac se va ajunge la un acord asupra dezvoltrii unor mecanisme colective de ntrire a politicilor externe i de securitate europene (vezi capitolul 17).

Coordonarea politicilor
Un contrast vechi n studiul colaborrii europene este cel dintre modalitile descrise mai sus i ceea ce pe scurt ar putea fi numit "tehnica OCDE". Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic, clubul de la Paris al rilor occidentale industrializate, ofer de la nceputul anilor '60 un forum n care membrii si pot evalua i compara reciproc modalitile de dezvoltare a politicilor publice. n primii ani de existen, Comisia a utilizat aceast tehnic pentru dezvoltarea unor forme lejere de cooperare i coordonare n domenii adiacente competenelor economice de baz ale UE, n ideea construirii unor argumente n favoarea obinerii unor puteri directe. Astfel, de exemplu, n anii '70 Comisia a promovat consultri sistematice ntre statele membre asupra problemelor de mediu, iar n final a obinut prin AUE puteri legislative formale pentru UE. S-au depus eforturi similare pentru dezvoltarea coordonrii politicilor macro- i microeconomice, precum i n domenii ca cercetarea i dezvoltarea, sau aspecte ale politicii educaionale. Coordonarea politicilor era considerat un mecanism de tranziie de la politicile naionale la un regim european colectiv. Dup cum demonstreaz capitolul 14, aceast abordare a fost unul din elementele cheie n eforturile de conservare a stocurilor piscicole. Capitolul 18 ofer un alt exemplu de coordonare a politicilor ca tehnic de realizare a unei practici mai bune n absena unor regimuri centralizate. Pentru susintorii unei UE puternice, coordonarea politicilor ar putea fi un punct de pornire util, dar n general a fost considerat o opiune inferioar. Abordarea se bazeaz mult pe experien i pe acumularea argumentelor tehnice n favoarea dezvoltrii unei abordri comune i a promovrii modernizrii i inovrii. Caracteristicile acesteia sunt: D Comisia n calitate de creator al unor reele incluznd experi sau comuniti epistemice i pri interesate i/sau societatea civil; D implicarea unor experi "independeni" care s promoveze idei i tehnici; D convocarea unor grupuri la nivel nalt n Consiliu, pentru activiti de brainstorming sau deliberative, nu de negociere, deseori concepute pentru a dezvolta diverse forme de presiune colegial; i a dialog (uneori) cu comitete specializate din PE, ca susintori ai unor anumite abordri (profitnd de mai marea disponibilitate a MPE, spre deosebire de echivaienii lor naionali, de a analiza aprofundat anumite politici problematice). Mai recent s-a putut observa c aceast abordare de coordonare, consolidat de moda contemporan a "benchmarking"-ului i a comparaiilor sistematice ntre politici, este dezvoltat nu ca mecanism tranzitoriu, ci ca o modalitate cu drepturi depline de elaborare a politicilor UE. ntr-adevr, unii vor argumenta n mod normativ ( J. Scott i Trubek 2002) c aceast evoluie trebuie ne81

HELEN WALLACE leas ca apariia unor noi forme de guvernant postmodern. La pregtirea ediiei anterioare a acestui volum existau prea puine lucrri analitice asupra acestei modaliti, n afara unor comentarii disparate asupra proceselor K6ln, Cardiff i Luxemburg de coordonare a politicilor. Totui, trei factori au dus la accentuarea coordonrii politicilor ca tehnic. Unul a fost trecerea la o form de UEM cu o politic monetar unic, ns doar cu coordonarea politicilor macroeconomice, depunndu-se eforturi pentru a trece de la o form mai slab de coordonare pre-UEM a politicilor, la forme de coordonare mai intens i mai structurat prin orientri generale ale politicilor economice etc. (vezi capitolul 6). Un al doilea impuls a fost furnizat de Strategia Lisabona, adoptat n martie 2000, care a identificat i ridicat "metoda deschis de coordonare" (MDC) la rangul de tehnic distinct, utiliznd stimulente "soft" pentru modelarea comportamentului, spre deosebire de metodele "hard", deseori obligatorii din punct de vedere juridic, necesare pentru asigurarea conformitii. Aceasta urma s fie utilizat n acele domenii socioeconomice (n principal microeconomice) de elaborare a politicilor unde UE nu avea-i era improbabil s obin n viitor competene delegate substaniale. Se argumenta c MDC putea fi o modalitate de angajare a guvernelor statelor membre, a prilor interesate i a societii civile n evaluri comparative repetate, "benchmarking" i coordonare permanent ca scopuri n sine (Raportul Sapir 2004; Raportul Kok 2004). Un al treilea factor a fost recunoaterea variaiilor dintre ri n ceea ce privete politicile i performanele economice, ceea ce a fcut mai greu s se argumenteze n favoarea unor modele uniforme de politic ce ar putea fi aplicabile n ntreaga Uniune, mai ales o Uniune care devine i mai divers dup extindere. Politica ocuprii forei de munc (vezi capitolul 11) ilustreaz foarte bine dezbaterile i trsturile care au propulsat MDC ca tehnic. n acest caz, principalul impact al implicrii UE este compararea experienelor naionale, locale i sectoriale n ceea ce privete adaptrile de pe piaa forei de munc. Obiectivul nu este att instituirea unui cadru comun unic, ct mprtirea experienelor i ncurajarea difuzrii celor mai bune practici. n literatura deja cuprinztoare cu privire la MDC gsim evaluri extrem de diferite a eficienei acesteia. Acestea variaz de la un scepticism considerabil cu privire la valoarea unei forme att de laxe de elaborare comun a politicilor, dup cum se argumenteaz n capitolul 11,1a entuziasm cu privire la succesul acesteia i potenialul su viitor ca mecanism de extindere a influenei UE n procesele de politic intern ale statelor membre unde rmn obstacole serioase n calea transferului formal al competenelor ctre UE. Este greu de ales ntre aceste evaluri concurente, mai ales innd cont de fundalul unei economii europene inactive, unde cauzalitatea i rezultatele sunt foarte greu de stabilit, i unde unele dintre schimbrile urmrite sunt de comportament social, n sperana ameliorrii performanelor economice. i n acest caz extinderea produce dificulti, deoarece eterogenitatea pe care o adaug gamei de comparaii i indicatorilor reformelor socioeconomice face noiunea unor modele europene de elaborare a politicilor foarte implauzibil - i poate inadecvat. O complicaie a acestor tehnici de coordonare a politicilor este c disperseaz responsabilitile politice ntre actorii relevani, fcnd mai dificil stabilirea responsabilitii politice.

Transguvernamentalismul intensiv
De-a lungul istoriei UE, au existat exemple de cooperare n domeniul politicilor care au depins n principal de interaciunea dintre factorii decizionali naionali, cu o implicare relativ redus a instituiilor UE. Acesta a fost cazul mai ales n domenii care abordeaz chestiuni sensibile privind suveranitatea naional i care nu sunt incluse n competenele de baz ale Uniunii, de creare i reglementare a pieelor. n general, aceast cooperare a fost descris ca "interguvernamenta-

82

O ANATOMIE INSTITUIONAL l CINCI TIPURI DE POLITICI lism" att de practicieni, ct i de comentatori. De obicei a fost considerat o form mai slab i mult mai puin constrngtoare de elaborare a politicilor. La nceputul anilor '60, generalul de Gaulle a avut un rol cheie n promovarea controversatelor planuri Fouchet, care urmreau s treac domenii delicate de cooperare dinspre CEE ctre un cadru n mod esenial interguvernamental. Guvernele susintoare ale integrrii s-au opus cu trie acestor planuri. Totui, la nceputul anilor '70 cooperarea s-a dezvoltat, mai ales n dou domenii - politica monetar i cea extern - n general n afara cadrului instituional al UE. n ambele domenii efii de stat i de guvern erau actori importani, deseori preferinele lor dezvoltndu-se n grupri mai mici ce nu includeau toi membrii UE. n anumite momente, cooperarea franco-german a fost un important catalizator al evoluiei politicilor. n anii '80, i chiar mai mult n anii '90, unele state membre ale UE au ales s dezvolte o cooperare n afara cadrului UE, stabilind o grani extern comun cu frontiere interne liberalizate, prin Acordurile Schengen, excluznd n mod deliberat unii parteneri UE de la regimul iniial. Totui, termenul "interguvernamental" nu reflect cu adevrat caracterul acestei modaliti de elaborare a politicilor n UE. Acesta amintete prea mult de cooperarea dintre guverne n multe alte organizaii internaionale, unde intensitatea cooperrii este destul de limitat. De aceea, preferm termenul "transguvernamental", pentru a sugera intensitatea mai mare i structurarea mai dens a unora dintre exemplele noastre, unde guvernele membre ale UE s-au pregtit n mod cumulativ n direcia unui angajament propriu i a unei discipline destul de extensive, dar au considerat ansamblul cadrului instituional al UE inadecvat sau inacceptabil, sau nc imatur pentru a fi adoptat. Transguvernamentalismul intensiv este caracterizat prin: D implicarea activ a Consiliului European n stabilirea orientrii de ansamblu a politicilor; D predominana Consiliului de Minitri (sau a unui forum echivalent de minitri naionali) n consolidarea cooperrii; D rolul limitat sau marginal al Comisiei; excluderea PE i a CEJ; implicarea unui grup distinct de factori decizionali naionali cheie; D adoptarea unor aranjamente speciale pentru gestionarea cooperrii, n special Secretariatul Consiliului; D opacitatea procesului fa de parlamentele naionale i ceteni; dar i D capacitatea ocazional de a furniza o politic comun substanial. Am putea fi tentai s considerm c acest transguvernamentalism intensiv este doar o form slab de cooperare. Totui, doi factori pun la ndoial aceast concluzie. n primul rnd, este modalitatea preferat de elaborare a politicilor i n alte regimuri europene puternice. NATO este un exemplu evident; Agenia Spaial European este altul, foarte diferit. n ambele cazuri, a fost realizat o colaborare destul de extins i durabil, chiar dac cu unele limitri evidente. n al doilea rnd, n cadrul UE aceast modalitate a fost n fapt un vehicul de elaborare a unei cooperri extensive i cumulative, incluznd treptat elementele unui tratat, aceast cooperare fiind ns una construit n afara celor mai multe instituii ale UE. n cazul UEM (capitolul 6), ncepnd din anii '60, minitrii de finane i nalii funcionari naionali, precum i conductorii bncilor centrale, au realizat o cooperare cu o intensitate durabil i structurare dens, astfel nct ideea gestionrii unei monede unice a devenit fezabil, iar apoi acceptabil.

83

HELEN WALLACE Destul de interesant, evoluia UEM s-a bifurcat apoi ntre, pe de o parte, o puternic delegare ctre un regim colectiv, pentru politica monetar, BCE fiind agentul colectiv (metoda comunitar), i, pe de alt parte, procese de coordonare a politicilor. Astfel, o perioad de transguvernamentalism intensiv poate duce la o trecere de la o modalitate de elaborare a politicilor la alta. Totui, controversele din toamna anului 2003 cu privire la aplicarea constrngerilor Pactului de Stabilitate i Cretere asupra statelor membre care l-au nclcat ilustreaz rezistena fa de un regim colectiv, n special din partea statelor membre mai mari. n sfera politicii externe (capitolul 17) prima cooperare politic european (CPE) dateaz din 1970, fiind urmat de PESC n 1993. Iniial, cooperarea n domeniul aprrii a rmas n dou cadre separate, NATO i Uniunea Europei Occidentale (UEO), existnd o concuren clar ntre acestea. Totui, din 1998 aceste cadre s-au apropiat treptat, modalitatea NATO de cooperare stabilind muli dintre parametrii prin care aprarea este introdus n contextul UE. Din multe motive, domeniul PESC continu s ilustreze diferenele dintre statele membre cu privire la preferinele i capacitile lor de politic, diferene accentuate de controverse puternice, n special n ceea ce privete intervenia n Irak din 2003. De asemenea, aceste diferene au aprut i n cursul dezbaterilor privind reforma tratatelor UE n 2002-2004, cnd una din chestiunile cheie a fost dac i cum s se amelioreze capacitile instituionale colective ale UE de a extinde PESC i capacitatea de aprare colectiv aferent. Totui, destul de interesant, fcnd abstracie de controversele privind intervenia din Irak i reforma tratatului, procesul transguvernamentalismului intensiv s-a dovedit mai solid i mai puin voluntarist dect prea la prima vedere. n practic, exist mai mult, nu mai puin cooperare ntre guvernele UE ntr-o serie de chestiuni de politic extern i de aprare, att la nivel practic, ct i la nivel discursiv. Evoluia statului major comun al UE i decizia de la nceputul anului 2004 de a institui o Agenie European de Aprare sunt exemple interesante de transguvernamentalism cumulativ, care coexist cu controversele prelungite asupra trecerii de la transguvernamentalism la "comunitarizare". n JAI (capitolul 18) s-au unit dou procese transguvernamentale. Pe de o parte, consultrile informale, att bilaterale, ct i multilaterale, au creat reflexe de cooperare transguvernamental din ce n ce mai vii, nc de la nceputul anilor '70. Pe de alt parte, a fost construit un cadru separat, cu instituii ad hoc mai laxe, prin Acordurile Schengen, la nceput n mod intenionat separat de UE, fiind apoi incorporat n UE prin Tratatul de la Amsterdam. n plus, evenimenteleatt creterea fluxurilor migratorii, ct i ameninarea terorismului i a criminalitii transfrontaliere au accentuat cererea de cooperare. Pe de o parte, aceste procese diferite de cooperare converg n prezent, incluznd transferul din ianuarie 2005 a anumitor chestiuni JAI ctre o form de metod comunitar; dar, pe de alt parte, persist un amestec de diferite modaliti de elaborare a politicilor n care transguvernamentalismul continu s fie o caracteristic pregnant. Aceste trei domenii au fost printre cele mai dinamice arii de dezvoltare a politicilor UE la sfritul anilor '90 i la nceputul anilor 2000. n fiecare caz, cadrul UE a devenit mai larg acceptat, dar aranjamentele instituionale detaliate sunt atipice. n cazul UEM, pe de o parte, o Banc Central European, o reea de bnci naionale i un privilegiat Comitet Economic i Financiar al funcionarilor naionali din domeniul finanelor au stabilit o variant a metodei comunitare, n timp ce, pe de alt parte, n ceea ce privete politica macroeconomic, predomin tehnicile de coordonare a politicilor, cu elemente persistente de transguvernamentalism i supravegherea Consiliului European. Centrul politicii externe i de aprare este Consiliul European, flancat de minitri i funcionari din domeniul aprrii i externelor, colabornd cu un secretariat situat pn acum n Consiliul de Minitri (nu n Comisie), i consultri substaniale ntre capitalele naionale. n cazul JAI, politicile sunt elaborate de ministerele naionale i ageniile executive relevante, cu un nou secretariat n Consiliu, o mult mai mare implicare a Comisiei, cteva agenii comune, precum

84

O ANATOMIE INSTITUIONAL l CINCI TIPURI DE POLITICI Europol, unele acorduri juridice fiind bazate pe convenii, n timp ce altele se ntemeiaz pe dreptul european clasic. Aceste trei cazuri sugereaz posibilitatea desfurrii n prezent a unei importante schimbri sistemice n cadrul procesului de elaborare a politicilor UE. Statele membre ale UE atribuie noi domenii sensibile de politic public unor regimuri colective sau comune, utiliznd ns formate instituionale asupra crora pstreaz un control considerabil. Aceste regimuri au instituii mai laxe, dei aranjamentele UEM au mers cel mai departe n consolidarea aranjamentelor instituionale. Totui, aceste instituii par uneori capabile s elaboreze politici solide, sau cel puin s fie orientate n direcia crerii capacitii de a furniza o politic solid. De aceea, dup cum se poate vedea, UE funcioneaz printr-o varietate de diferite metode, cu tipuri diferite de practic instituional, n plus, acestea schimbndu-se n timp. Aceste metode au evoluat n mod organic, i continu s evolueze ca rspuns la factorii interni i externi, att procedurali, ct i funcionali. Aceste cinci modaliti de elaborare a politicilor ofer o tipologieun set de tipuri ideale pentru explorarea modelelor schimbtoare de elaborare a politicilor UE. Studiile de caz ar trebui citite n lumina acestor trsturi evolutive i experimentale ale elaborrii politicilor UE, oferind exemple cu privire la succesele i eecurile politicilor, cu privire la inovaii i atrofieri.

Lecturi suplimentare
Exist o literatur bogat cu privire la instituiile UE i dezvoltarea acestora. Peterson i Bomberg (1999) ofer o analiz dinamic, precum i ilustrri detaliate ale tipurilor de politici, n timp ce Peterson i Shackleton (2000) furnizeaz o prezentare actualizat. Scharpf (1999) ofer o perspectiv excelent i critic, legnd procesele naionale i cele europene. Hix (2005) subliniaz politica procesului. Nugent (2002) ofer un catalog complet al instituiilor UE, n timp ce Dinan (2004) le pune ntr-un context istoric. Printre numeroasele studii asupra Comisiei, Edwards i Spence (1997) i Page (1997) ofer explicaii i perspective valoroase. Pentru Consiliu i Consiliul European, vezi HayesRenshaw i Wallace (1997, 2005) i Westlake i Galloway (2005). Jacobs, Corbett i Shackleton (2000) furnizeaz o descriere cuprinztoare a Parlamentului European. CEJ i sistemul juridic european sunt acoperite de Dehousse (1998) i Mattli i Slaughter (1998b). n privina dimensiunii naionale, vezi Maurer i Wessels (2003); Cowles, Caporaso i Risse (2001) i Bulmer i Lequesne (2005). Aceste texte academice ar trebui suplimentate de surse primare, inclusiv materialele cuprinztoare disponibile pe paginile de internet ale instituiilor UE, pentru care punctul de acces este www.europa.eu.int. Bulmer, S., i Lequesne, C. (2005) (coord.), Member States and the European Union (Oxford: Oxford University Press). Cowles, M. G., Caporaso, J. A., i Risse, T. (2001) (coord.), Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change (Ithaca: Corneli University Press). Dehousse, R. (1998), The European Court of Justice (Londra: Macmillan). Dinan, D. (2004), Europe Recast: A History of European Union (Londra: Palgrave Macmillan). Edwards, G i Spence, D. (1997) (coord.), The European Commission, ediia a doua (Londra: Longman).

85

HELEN WALLACE

O ANATOMIE INSTITUIONAL l CINCI TIPURI DE POLITICI Nugent, N. (2002), The Government and Politics of the European Union, ediia a cincea (Londra: Palgrave Macmillan). Page, E. (1997), People who Run Europe (Oxford: Clarendon Press). Peterson, J., i Bomberg, E. (1999), DecisionMaking in the European Union (Londra: Macmillan). i Shackleton, M. (2002) (coord.), The Institutions of the European Union ediia a doua (Oxford: Oxford University Press). - (2005) (coord.), The Institutions of the iEuropean Union, ediia a doua (Oxford: Oxford University Press), n curs de publicare. Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe: Effective and Democratic? (Oxford: Oxford University Press). Westlake, M. i Galloway, D. (2005) (coord.), The Council of the European Union, ediia a treia (Londra: John Harper).

Hayes-Renshaw, R, i Wallace, H. (1997), The Council of Ministers (Londra: Macmillan). i (2005), The Council of Ministers, ediia a doua (Londra: Palgrave Macmillan), n curs de publicare. Hix, S. (2005), The Political System of the European Union, ediia a doua (Londra: Palgrave Macmillan). Jacobs, R, Corbett, R., i Shackleton, M. (2000), The European Parliament, ediia a treia (Londra: JohnHarper). Mattli, W., i Slaughter, A.-M. (1998b), 'The ECJ, Governments, and Legal Integration in the EU', International Organization, 52/1:177-210. Maurer A., i Wessels, W. (2003) (coord.), Fifteen into One? The European Union and its Member States (Manchester: Manchester University Press).