CUPRINS

INTRODUCERE
1. Noiuni generale cu privire la sistemul de impoitare din Repu!lica
"oldova
#. Pro!lema autonomiei $inanciare locale %n Repu!lica "oldova
&. 'estionarea resurselor $inanciare locale din ar( la etapa actual(
CONC)U*II
+I+)IO'R,-IE
INTRODUCERE
Reformele administrativ-teritoriale din ultimii ani au completat funciile
organelor de administrare public local din Republica Moldova cu noi competene
i responsabiliti, cele mai multe din acestea fiind dificil de implementat din cauza
lipsei de mijloace bneti prevzute n bugetele locale ale acestor autoriti. Cu
toate acestea, capacitatea administrativ este esenial prin evaluarea funcionrii
structurii i organizrii autoritilor administraiei publice locale n vederea
eercitrii competenelor stabilite conform legislaiei n vigoare.
!at fiind faptul c autoritile locale din RM funcioneaz n condiii de
austeritate i persist neadecvarea resurselor financiare la competenele lor,
subiectul care ne propunem sa-l eaminm este foarte actual i face obiectul a
numeroase dezbateri n societate.
"ctualitatea studiului este determinat de insuficiena resursele financiare
i#sau umane necesare sau de alte capaciti pentru eercitarea competenelor
atribuite autoritilor locale$ ingerina politicului, autoritilor centrale n sfera de
activitate a administraiei publice locale$ lipsa unei delimitri clare ale
competenelor autoritilor locale$ impunerea de ctre %uvern a numrului limit
de state de personal autoritilor locale etc. !e asemenea, se contureaz tot mai
accentuat insuficiena cooperrii ntre diferite paliere ale administraiei publice,
fapt care stimuleaz apariia consecinelor negative n planul onorrii
responsabilitilor de ctre autoritile locale.
"utonomia local se manifest n elaborarea i aprobarea bugetelor, n
instituirea i perceperea unor impozite i tae locale, n dimensionarea c&eltuielilor
n funcie de nevoile proprii i de veniturile posibile de realizat.
'inanele publice locale comport fluuri bneti organizate n scopul
procurrii resurselor necesare i utilizate ulterior pentru finanarea nevoilor
generale ale teritoriului.
1. Noiuni generale cu privire la sistemul de impoitare
din Repu!lica "oldova
(istemul de impunere reprezint totalitatea impozitelor, taelor i altor pli,
concepute n conformitate cu legislaia fiscala n vigoare. )mpozitele i taele,
percepute n conformitate cu Codul 'iscal i cu alte acte ale legislaiei fiscale,
reprezint una din sursele veniturilor bugetului public naional.
*n conformitate cu Codul 'iscal impozitele instituite n RM se clasific dup
+ criterii,
- dup trsturile de fond i form, directe i indirecte$
- dup instituiile ce le administreaz, generale de stat i locale.
(istemul impozitelor i taelor generale de stat include,
-. impozitul pe venit$
+. taa pe valoarea adugat$
.. accizele$
/. impozitul privat$
0. taa vamal$
1. taele rutiere.
(istemul impozitelor i taelor locale include,
-2 impozitul pe bunurile imobiliare$
+2 taele pentru resursele naturale$
.2 taa pentru amenajarea teritoriului$
/2 taa pentru dreptul de a organiza licitaii locale i loterii pe teritoriul unitii
administrativ 3 teritoriale$
02 taa de plasare a publicitii 4reclamei2$
12 taa de aplicare a simbolicii locale$
52 taa pentru unitile comerciale i#sau de prestri servicii de deservire
social$
62 taa de pia$
72 taa pentru cazare$
-82 taa balnear$
--2 taa pentru prestarea serviciilor de transport auto de cltori pe rutele
municipale, orneti i steti 4comunale2$
-+2 taa pentru parcare$
-.2 taa de la posesorii de cini$
-/2 taa pentru amenajarea localitilor din zona de frontier care au birouri
4posturi2 vamale de trecere a frontierei vamale.
)mpozitul pe venit i taele percepute n fondul rutier 4n partea ce ine de taa
pentru folosirea drumurilor, perceput de la posesorii mijloacelor de transport
nmatriculate n RM2 reprezint surse de reglementare a veniturilor sistemului
bugetar, iar impozitul pe bunurile imobiliare reprezint sursa de reglementare a
veniturilor bugetelor unitilor administrativ-teritoriale.
9entru unitatea teritorial autonom cu statut juridic special, surse de
reglementare a veniturilor sistemului bugetar sunt, de asemenea, taa pe valoarea
adugat 4n partea ce ine de taa pe valoarea adugat la mrfurile produse i
serviciile prestate de agenii economici din unitatea autonom2 i accizele la
mrfurile 4producia2 supuse accizelor, fabricate pe teritoriul unitii date.
)mpozitele i taele generale de stat i locale se stabilesc, se modific sau se
anuleaz eclusiv prin modificarea i completarea Codului 'iscal.
)mpozitele locale, lista i plafoanele taelor locale se aprob de ctre 9arlament.
Cotele impozitelor i taelor locale stabilite prin Codul 'iscal se numesc cotele
ma.ime ale impozitelor i taelor locale.
"utoritile administraiei publice locale au dreptul la modificarea, n
limitele competenei lor, a cotelor, a modului i termenelor de ac&itare a
impozitelor i taelor locale i la aplicarea facilitilor suplimentare, care se adopt
pe parcursul anului fiscal concomitent cu modificrile corespunztoare ale
bugetelor locale. Cotele impozitelor i taelor locale modificate de ctre
autoritile administraiei publice se numesc cotele concrete ale impozitelor i
taelor locale.
Cotele concrete ale impozitelor i taelor locale nu trebuie s depeasc
cotele maime.
#. Pro!lema autonomiei $inanciare locale %n Repu!lica "oldova
Carta european a autonomiei locale din -0 octombrie -760 acord o
importan deosebit autonomiei financiare a colectivitilor
locale.
"stfel, art. 7 din actul dat prevede c autoritile administraiei publice
locale au dreptul la resurse proprii, suficiente, de care pot dispune n mod liber n
eercitarea atribuiilor lor. Resursele financiare ale autoritilor administraiei
publice locale trebuie sa fie proporionale cu competenele prevzute de Constituie
sau de lege. !eci, autoritilor locale, n ansamblul mijloacelor de realizare a
competenelor sale, este necesar s le fie acordate dreptul la resurse financiare
suficiente pentru eercitarea atribuiilor stabilite de lege.
:u;nd n consideraie faptul c autonomia local este condiionat de
eistena autonomiei financiare, n Republica Moldova nc nu se poate vorbi de o
real autonomie local ntruc;t, resursele financiare realizate la nivel local de ctre
autoritile "9: sunt insuficiente n majoritatea cazurilor.
*n acest contet, evideniem c i n art. . din :egea privind descentralizarea
administrativ <r./.0-=>) din +6.-+.+881, este proclamat c la baza
descentralizrii administrative se afl principiul corespunderii resurselor cu
competenele, care presupune corespunderea resurselor financiare i materiale
alocate autoritilor publice locale cu volumul i natura competenelor ce le sunt
atribuite pentru a asigura ndeplinirea eficient a acestora.
*n Republica Moldova, n cadrul procesului de descentralizare, tot mai des se
constat c anumite competene nu pot fi eercitate de ctre autoritile
administraiei publice locale datorit capacitii lor administrative reduse.
*n conformitate cu :egea <r./.0-=>) din +6.-+.+881, capacitatea
administrativ este recunoscut ca fiind adecvat statutului legal al unei autoriti
publice locale atunci c;nd c&eltuielile administrative ale acesteia nu depesc .8 la
sut din suma total a veniturilor proprii. "stfel, o unitate administrativteritorial
este considerat viabil din punct de vedere administrativ dac ea dispune de
resurse materiale, instituionale i financiare necesare pentru gestionarea i
realizarea eficient a competenelor ce i revin.
9entru ara noastr, este caracteristic descentralizarea fiscal i financiar
redus, astfel nereuindu-se apropierea de interesul ceteanului, a unor atribuii i
decizii.
"ceasta se eplic prin ponderea relativ mic a veniturilor proprii n
veniturile publice locale i ponderea redus a c&eltuielilor publice locale n totalul
c&eltuielilor publice. <u s-a reuit transferul complet de resurse materiale i
financiare care asigur apropierea deciziei de realitatea economic i care confer o
mai bun valorificarea a resurselor.
!escentralizarea fiscal redus din Republica Moldova mpreun cu
specificul formrii bugetelor locale, face ca autoritile publice locale s fie
dependente de autoritile publice centrale i au un grad redus de libertate
la adoptarea deciziilor financiare
-
.
*n pofida unui numr mare de atribuii stabilite pentru autoritile publice
locale n diferite domenii, marea lor majoritate nu pot fi eercitate n mod efectiv.
"stfel, n conformitate cu art. -/ alin.4+2 lit. ? din :egea privind administraia
public local <r. /.1-=>) din +6.-+.+881, consiliul local contribuie la realizarea
msurilor de protecie i asisten social. :ipsa capacitilor financiare ale
autoritilor publice locale de a-i realiza pe deplin atribuiile sale n domeniul
asistenei sociale reprezint o problem actual. *n aceast situaie, apar dubii
serioase n privina calitii serviciilor prestate din domeniul dat de ctre
autoritile locale. @ist numeroase cazuri n care apar dificulti la acordarea
beneficiilor pentru familiile srace, deoarece autoritile locale nu au posibilitate s
eercite competenele date, av;nd n vedere faptul c multe dintre beneficiile
sociale trebuie suportate de la bugetele locale, care sunt etrem de vulnerabile la
majoritatea capitolelor.
-
>aleriu <emerenco, Aeza de doctor n drept, BModele i sisteme de administraie public a municipiilor capitalC
*n cazul dat, transferul de autoritate decizional este incomplet, deoarece
autoritile locale au primit competen fr a putea influena real organizarea i
funcionarea proteciei i asistenei sociale n teritoriul administrat.
*n acest sens, rolul autoritilor publice locale de nivelul ) n domeniul dat
este limitat i eercitarea atribuiilor lor evident vor fi nesatisfctoare.
*n aceste condiii, unitile administrativ-teritoriale sunt limitate la nivelul
gestionrii resurselor materiale, instituionale i financiare. "stfel, eercitarea
competenelor la parametrii cantitativi i calitativi acceptabili reprezint o
provocare irealizabil pentru marea majoritate a autoritilor locale, care n lipsa
unor surse proprii de venit, sunt dependente n totalitate de sumele transferate de la
bugetul raional sau de stat. Aoate aceste reduc la zero iniiativa i capacitatea real
a "9: de a soluiona efectiv problemele vitale a colectivitilor pe care le
reprezint.
&. 'estionarea resurselor $inanciare locale din ar( la etapa actual(
:egea privind administraia public local acord autoritilor locale
responsabilitatea de a elabora, aproba i eecuta bugetele locale -/. @le pot stabili
impozite i tae locale, in conformitate cu :egea privind finanele publice locale i
alte acte legislative. "utoritile eecutive din sate, comune i orae elaboreaz
bugetele locale i le prezint pentru aprobare consiliilor locale, fiind ulterior
depuse la consiliile raionale. 9e baza bugetelor consiliilor locale, se ntocmete
bugetul raional, care este prezentat Ministerului 'inanelor pentru eaminare i
aprobare. !up aprobarea bugetului de stat de ctre 9arlament, bugetele locale sunt
ajustate, dac este necesar, i aprobate in versiunea final.
"utoritile locale de la primul nivel 4comunele2 sunt responsabile pentru
finanarea nvmantului general, problema locuinelor i serviciilor comunale,
subvenionarea transportului, unele alocaii sociale, plata salariilor pentru
funcionarii publici locali, poliia municipal i sprijinirea intreprinderilor locale.
"utoritile raionale sunt responsabile pentru finanarea construciei i intreinerii
drumurilor i bunurilor publice 4inclusiv instituiile medicale2, asigurarea unor
servicii publice 4pompierii2, invmantul 4licee, internate, coli profesionale, coli
muzicale2, cultura i asistena social.
Raioanele joac un rol administrativ i de reglementare in relaiile financiare
dintre bugetul de stat i consiliile locale. 'unciile lor principale includ distribuirea
transferurilor de la bugetul de stat la bugetele locale, eecutarea anumitor funcii
ale autoritilor locale la nivel de raion, agregarea datelor consiliilor locale privind
eecutarea bugetului, raportate de ctre consiliile locale, i raportarea acestor date
agregate ctre Ministerul 'inanelor. )n ciuda retoricii din ultimii ani cu privire la
necesitatea creterii independenei lor administrative i financiare, in realitate
autoritile raionale au o autonomie redus in luarea deciziilor de politic fiscal, i
sfaresc prin a eecuta ordinele autoritilor centrale. Responsabilitatea continu s
rman mai mult ierar&ic i vertical, decat la nivelul comunitilor locale.
)n comparaie cu bugetul de stat, bugetele locale sunt foarte limitate in
capacitatea lor de a mobiliza venituri. "cest lucru se datoreaz activitii
economice reduse din majoritatea raioanelor, dar i sistemului defectuos de
distribuire a veniturilor din impozite intre bugetul central i bugetele locale.
Dugetele autoritilor locale depind in mare msur de transferurile de la bugetul
de stat i aceast dependen a crescut in timp. )n +886, peste 08E din totalul
c&eltuielilor unitilor administrativ-teritoriale au fost finanate prin transferuri de
la bugetul de stat,-0 adic cu -8 procente mai mult decat in +880. Ca pondere din
totalul c&eltuielilor publice, c&eltuielile locale au fost in scdere. )n anul +887,
c&eltuielile bugetelor locale au fost planificate la aproimativ ./E din c&eltuielile
bugetului de stat, comparativ cu /1E in +881.
@ist dou tipuri importante de transferuri la bugetele locale. Cel mai
important este cel de la fondul de susinere financiar a bugetelor locale, in anul
+886, aceste transferuri au reprezentat 6-E din totalul transferurilor. 'ondul de
susinere financiar a bugetelor locale este format din alocrile de la bugetul de stat
i din alocri de la bugetele locale ale cror venituri bugetare depesc cu cel puin
+8E c&eltuielile medii pe cap de locuitor. >aloarea transferurilor de la fondul de
susinere financiar a bugetelor locale este determinat ca diferena dintre
c&eltuielile medii pe cap de locuitor 4care este calculat pentru fiecare articol de
c&eltuieli2 i venitul pe cap de locuitor, inmulit cu numrul total de locuitori.
"stfel, sistemul de transfer eistent asigur un nivel similar de c&eltuieli in toate
raioanele, indiferent de capacitatea de a genera venituri. !e asemenea, transferurile
de susinere financiar sunt calculate pe baza normativelor elaborate de M'. )n
realitate, normativele nu in cont de cifrele demografice eacte 4de e. numrul de
copii din coli sau grdinie2 i permit unor sate s FeconomiseascF unele fonduri
pe care le pot folosi in anul viitor.
Conform legii, al doilea tip de transferuri 4transferuri cu destinaie special2
include alocri pentru funcii suplimentare delegate de ctre guvern sau
despgubiri pentru pierderi de venituri datorit modificrilor aduse in legislaie sau
in structura administrativ-teritorial. )n realitate, aceste transferuri finaneaz de
obicei proiecte de investiii. )n anul +886, aceste transferuri au reprezentat -0E din
total. 9onderea acestor fonduri in transferurile totale primite de ctre bugetele
locale a variat de la 06E pentru municipiul Dli pan la 0E pentru (ingerei.
"locarea lor este vzut de ctre beneficiari ca fiind mai puin transparent,
in multe cazuri prioritile identificate la nivel local fiind ignorate de ctre guvern
i inlocuite cu proiecte care sunt considerate a fi motivate politic.
9onderea veniturilor proprii in veniturile totale ale bugetelor locale a sczut
in timp. )n anul +886, acestea reprezentau /5E din total i numai +7E dac se
eclude municipiul C&iinu.
)n cele mai multe raioane, aceast cot-parte a continuat s scad i mai mult
in +887. @ist cateva raioane in care veniturile proprii reprezint mai mult de o
treime din bugetul total. Mai mult decat atat, pentru majoritatea dintre ele acest
raport a fost in scdere in ultimii 0-1 ani.
)mpozitul pe venit aduce o contribuie important in veniturile locale i a
fost constant in ultimii patru ani. )mpozitul pe profit, care de asemenea a
reprezentat o surs important i in trecut, a sczut dramatic, ca o consecin a
reformelor de liberalizare fiscal puse in aplicare in +885. >eniturile din alte tae
i veniturile nefiscale aduc contribuii egale i au fost in mare msur constante.
Structura veniturilor la bugetul local, % din total
Sursa : www.undp.md
"ctuala criz economic a afectat veniturile incasate atat la nivel local cat i
la nivel central.
!e la sfaritul lunii mai +887, aproape jumtate din unitile administrativ-
teritoriale i-au indeplinit planurile de incasare a veniturilor proprii, iar jumtate nu
au reuit s-i indeplineasc planul 4vezi Aabelul 02. )n perioada ianuarie-mai +887,
incasarea general a impozitului pe venit a fost indeplinit in proporie de doar
60E, in principal din cauza salariilor mici i reducerii numrului de persoane
angajate -1. )n acelai timp, incasarea impozitului pe profit a fost mai mare decat
era de ateptat, in principal din cauza planului foarte sczut adoptat in +886. Cu
toate acestea, autoritile locale intervievate au indicat faptul c situaia se va
sc&imba rapid, intrucat efectele crizei sunt resimite tot mai mult de ctre entitile
economice locale.
)n aceeai perioad, transferurile din bugetul de stat au fost realizate in
proporie de doar 57,6E pentru asistena financiar i de /8E pentru proiectele de
investiii. "nunata reducere de +8E a transferurilor, care va economisi pentru
bugetul de stat aproimativ /E, afecteaz bugetele locale in mod inegal. Raioanele
care au o pondere mai mare a veniturilor locale sunt mai puin afectate decat cele
cu o dependen mai mare de transferuri. !e asemenea, bugetele care au avut un
sold pozitiv la inceputul anului sunt intr-o situaie mai bun decat cele care au
indeplinit in proporie de -88E in +886. "celai lucru se aplic pentru bugetele
satelor.
"vand in vedere dependena ridicat de transferurile bugetare de stat,
posibilitile autoritilor locale de a compensa reducerea veniturilor sunt limitate.
Creterea impozitelor i taelor colectate la nivel local nu va avea un impact
considerabil, din cauza ponderii lor sczute i a declinului general in activitatea
economic. )n aceast situaie, singura posibilitate care rmane este de a reduce
c&eltuielile.
CONC)U*II
(istemul actual de finane publice locale depit i competenele confuze n
diferite domenii mpiedic elaborarea unor structuri administrative la nivel local
care s permit autoritilor locale s se focuseze asupra realizrii competenelor
proprii orientate spre necesitile nemijlocite ale colectivitilor locale, dezvoltarea
socio-economic i asigurarea unor servicii publice calitative colectivitilor locale.
9otrivit structurii actuale ale bugetelor locale, administraia public local
este mai degrab un reprezentant al %uvernului n teritoriu 4GdistribuitorC de
resurse in anumite domenii2, dec;t reprezentant veritabil al colectivitii locale care
a desemnat-o i n interesele creia ar trebuie s acioneze n mod prioritar. *n acest
sens, circa 50-78E din bugetele locale constituie surse care vin din bugetul de stat
sau raional cu destinaie special pentru finanarea unor activiti de interes
naional i care sunt n responsabilitatea %uvernului. *n acelai timp, pentru
dezvoltarea localitilor i eercitarea competenelor proprii, bugetele locale, de
regul, nu prevd nimic. *n rezultat, majoritatea atribuiilor legale ale autoritilor
publice locale din domeniul asigurrii cu ap, drumuri, amenajare a teritoriului
etc., sunt inaplicabile i rm;n doar declarative.
*n aceste condiii este necesar urgentarea adoptrii unui nou sistem de
finane publice locale racordat la standardele i practicile europene n domeniul
asigurrii autonomie financiare reale a administraiei locale.
"sigurarea unor bugete locale n care ponderea c&eltuielilor orientate pentru
eercitarea competenelor proprii ale "9: s fie superioar celor necesare pentru
realizarea atribuiilor delegate.
+I+)IO'R,-IE
-. Carta @uropean a "utonomiei :ocale din -0.-8.-760, ratificat de ctre
Republica Moldova prin Hotr;rea 9arlamentului nr. -+0.-=))) din
-1.85.-775
+. :egea privind administraia public local nr. /.1-=>) din +6.-+.+881 ##
Monitorul Ificial nr..+-.0#--1 din 87.8..+885
.. :egea privind descentralizarea administrativ nr. /.0-=>) din
+6.-+.+881 ## Monitorul Ificial nr.+7-.-#7- din 8+.8..+885
/. :egea privind finanele publice locale nr. .75-=> din -1.-8.+88. ##
Monitorul Ificial al Republicii Moldova nr.+/6- +0.#771 din -7.-+.+88.
0. <ecesitatea consensului intern asupra reformei n sistemul administraiei
publice, )gor Munteanu, &ttp,##JJJ.iatp. md#viitorul#com81.&tm.
1. Raport <aional de !ezvoltare Kman +881. Calitatea creterii
economice i impactul ei asupra
5. dezvoltrii umane. 9<K!, C&iinu, +881
6. >aleriu <emerenco, Aeza de doctor n drept, BModele i sisteme de
administraie public a municipiilor capital, C&iinu, +886C
7. 'inane 3 9rovocrile viitorului, "nul >, <r.0#+881, %estionarea
bugetelor n condiii de autonomie local, @lena %lodeanu, Cristinel
%lodeanu
-8.9opescu M, 9opescu @. !iagnosticare i prognoz n managementul
comunitilor locale, 9iteti, @ditura A)9"R%, +88+
--.>iorel 'urdui, 9robleme i conflicte juridice actuale din domeniul "9:,
+88/
-+.9robleme sociale ale perfecionrii activitii administraiei publice
locale, Aez de doctor, Cornea >alentina
-..Mi&aela Inofrei, (isteme administrative europene comparate, )ai, +880
-/.Aurturescu 'lavia, !escentralizarea administrativ - riscuri legate de
programele de dezvoltare - 4studiu de caz2
-0.9rincipiile dialogului social n administraia public local 4eperiena
polonez pentru Moldova2, +881
-1.>ictor 9opa, >iorel 'urdui, GRaport general privind situaia autonomiei
locale n Republica MoldovaC, )!)( B>iitorulC, +88/
-5.)oni, >. !inamica finanelor publice locale n condiiile re-centralizrii.
3C&.,A)(H, +88/
-6.Raport, (istemul legislativ al finanelor publice locale, "naliz i
recomandri, )!)( >iitorul.