UNIVERSITATEA SPIRU HARET

; - . ;;.-

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei

ALBU, EMANUEL
Drept administrativ i tiina administraiei. Partea a II-a/
Emanuel Albu - Bucureti: Editura Fundaiei Romnia de Mine,
2006
272 p.; 20,5 cm.
Bibliogr.
ISBN (10) 973-725-468-6; ISBN (13)978-973-725-468-9
Partea a II-a - 2006 -ISBN (10)973-725-560-7
ISBN (13)978-973-725-560-0
342.9 (498) (075.8)
35 (075.8)

;'

FACULTATEA DE DREPT I ADMINISTRAIE PUBLIC

EMANUEL ALBU

DREPT ADMINISTRATIV I
TIINA ADMINISTRAIEI
Partea a II-a

Editura Fundaiei Romnia de Mine, 2006

Redactor: Constantin FLOREA

Tehnoredactor: Cornelia PRODAN
Coperta: Marilena (GURLUI) BLAN
Bun de tipar: 20.04.2006; Coli tipar: 17
Format: 56/65x86
Editura i Tipografia Fundaiei Romnia de Mine
Splaiul Independenei nr.313, Bucureti, Sector 6, O.P. 83
Tel/Fax: 316.97.90; www.spiruharet.ro emai 1: contact@edituraromaniademaine.ro

EDITURA FUNDAIEI ROMNIA DE MINE

Bucureti, 2006

CUPRINS

Cuvnt nainte.................................................................................. 11
CAPITOLUL I. ACTIVITATEA ADMINISTRAIEI
PUBLICE
Seciunea 1. Introducere n activitatea executiv-administrativ ... 15
1.1. Noiunea de activitate executiv-administrativ ..................... 15
1.2. Formele concrete ale activitii executiv-administrative...... 16
Seciunea a 2-a. Decizia administrativ ...................................... 18
2.1. Noiunea de decizie administrativ....................................... 18
2.2. Procesul decizional n activitatea organelor
administraiei publice .................................................. v. ........ 19
CAPITOLUL II. ACTELE ADMINISTRATIVE
Seciunea 1. Noiunea de act administrativ .................................
1.1. Trsturile caracteristice ale actului administrativ .............
1.2. Clasificarea actelor administrative.......................................
1.3. Actul administrativ jurisdicional ........................................

23
24
27
28

Seciunea a 2-a. Regimul juridic al actelor administrative......... 29

2.1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative ............. 29
2.2. Mobilul i motivul actelor administrative ........................... 32
Seciunea a 3-a. Condiiile de valabilitate a actelor administrative 33
3.1. Competena - condiie esenial pentru emiterea actelor
administrative ...................................................................... 33
3.2. Forma i procedura de adoptarea actelor administrative .... 37

Seciunea a 4-a. Aplicarea actelor administrative ........................ 43

4.1. Intrarea n vigoare a actului administrativ ............................ 43
4.2. Executarea actelor administrative ........................................ 44
Seciunea a 5-a. Suspendarea, retragerea i desfiinarea
actelor administrative ......................................... 45
5.1. Suspendarea executrii actelor administrative ..................... 45
5.2. Retragerea i desfiinarea actelor administrative ................ 47
Seciunea a 6-a. Rectificarea i reconstituirea actelor
administrative ..................................................... 48
6.1. Rectificarea actelor administrative ...................................... 48
6.2, Rectificarea i reconstituirea actelor de stare civil.............. 48
CAPITOLUL III. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE
Seciunea 1. Noiunea de contract administrativ .......................
Seciunea a 2-a. Caracterele contractelor administrative ..........
Seciunea a 3-a. Trsturile caracteristice distinctive
ale contractelor administrative .........................
3.1. Prile n contractele administrative ....................................
3.2. Obiectul contractelor administrative....................................
3.3. Clauzele contractelor administrative ...................................
3.4. Executarea contractelor administrative................................
3.5. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative...........
Seciunea a 4-a. Tipuri de contracte administrative....................
4.1. Contractul de concesiune .....................................................
4.2. Contractul de achiziie public .............................................
4.3. Contractul de nchiriere a bunurilor proprietate public
a statului i a unitilor administrativ-teritoriale ...................
4.4. Contractul de lucrri publice................................................
4.5. Contractul pentru concesiunea de lucrri .............................
4.6. Contractul de asociere n participaiune ...............................
4.7. Contractele de comodat ncheiate de ctre organele
administraiei publice............................................................
4.8. Contractul de parteneriat public-privat ....................; ..........
4.9. Contractul de grant...............................................................

50
50
51
53
52
52
52
53
54
54
55
56
56
57
57
57
58
58

CAPITOLUL IV. DOMENIUL PUBLIC

Seciunea 1. Activitatea organelor administraiei publice de
administrare a bunurilor aparinnd statului i
unitilor administrativ-teritoriale. Consideraii
generale ................................................................. 60
Seciunea a 2-a. Domeniul public n doctrina
i legislaia romneasc ................................... 61
Seciunea a 3-a. Regimul domenial potrivit Constituiei din 1991 62
Seciunea a 4-a. Noiunea de domeniu public. Regimul juridic
al domeniului public........................................... 64
4J. Noiunea de domeniu public ................................................ 64
4.2. Regimul juridic al domeniului public................................... 65
4.3. Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul
su juridic ............................................................................. 66
Seciunea a 5-a. Diverse regimuri domeniale reglementate prin
legi speciale ......................................................... 71
5.1. Reguli domeniale privind folosirea terenurilor care formeaz
fondul funciar al Romniei i amplasarea construciilor
pe aceste terenuri ................................................................. 71
5.2. Reguli domeniale privind cile terestre naionale
de comunicaii ...................................................................... 72
5.3. Regimul domenial al frontierei de stat a Romniei .............. 75
5.4. Regimul juridic al apelor maritime interioare, al mrii
teritoriale, al zonei contigue i al zonei economice exclusive
ale Romniei ........................................................................ 77
5.5. Regimul juridic al Dunrii ................................................... 78
5.6. Regimul juridic al spaiului aerian al Romniei ................... 79
5.7. Regimul domenial al patrimoniului cultural naional ........... 80
CAPITOLUL V. CONTROLUL ACTIVITII ORGANELOR
ADMINISTRAIEI PUBLICE
Seciunea 1. Necesitatea controlului activitii organelor
administraiei publice .............................................. 83
Seciunea a 2-a. Clasificarea formelor de control ........................ 83
Seciunea a 3-a. Elementele componente ale controlului ............ 85
7

Seciunea a 4-a. Controlul exercitat din interiorul sistemului '* *

organelor administraiei publice. Controlul
administrativ ....................................................... 86
4.1. Controlul administrativ intern.............................................. 87
4.2. Controlul administrativ extem............................................. 87
4.3. Controlul ierarhic................................................................. 88
4.4. Controlul de tutel administrativ ....................................... 90
4.5. Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative ............ 91
Seciunea a 5-a. Controlul neadministrativ al activitii
organelor administraiei publice.......................
5.1. Controlul parlamentar..........................................................
5.2. Avocatul Poporului ..............................................................
5.3. Curtea de Conturi.................................................................

92
92
93
95

CAPITOLUL VI. CONTROLUL JUDECTORESC.

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Seciunea 1. Necesitatea controlului judectoresc.......................... 99
Seciunea a 2-a. Baza de referin a controlului judectoresc ....... 100
Seciunea a 3-a. Obiectul controlului judectoresc ........................ 100
Seciunea a 4-a. Caracteristicile generale ale controlului
judectoresc ........................................................ 101
Seciunea a 5-a. Noiunea de contencios administrativ .................. 102
Seciunea a 6-a. Evoluia contenciosului administrativ
n Romnia......................................................... 105
6.1. Perioada 1864- 1866. Consiliul de Stat.............................. 105
6.2. Perioada 1866-1905 ......................................................... 106
6.3. Perioada 1905- 1925 .......................................................... 107
6.4. Perioada 1925 - 1948 ......................................................... 109
6.5. Perioada 1948 - 1990 ......................................................... 110
6.6. Perioada 1990 - 2004 ......................................................... 112
Seciunea a 7-a. Contenciosul administrativ n dreptul altor state 114
CAPITOLUL VIL ORGANIZAREA ACTUAL
A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
ROMN
Seciunea 1. Generaliti .............................................................. 119

Seciunea a 2-a. Contenciosul administrativ n reglementarea

Legii nr.554/2004................................................. 120
2.1. Generaliti ....................................................................... 120
2.2. Prile litigiului de contencios administrativ ................... 122
2.3. Obiectul litigiului de contencios administrativ................. 129
2.4. Actele exceptate de Ia controlul instanei de contencios
administrativ .................................................................... 137
2.5. Condiiile aciunii de contencios administrativ ................. 140
2.6. Judecarea aciunilor de contencios administrativ ............. 153
2.7. Suspendarea executrii actului administrativ..................... 157
2.8. Soluionarea aciunii ........................................................ 161
2.9. Cile de atac ...'................................................................. 162
2.10. Executarea hotrrilor judectoreti pronunate de instanele
de contencios administrativ ..............................................165
2.11. Excepia de nelegalitate ................................................... 166
Seciunea a 3-a. Controlul de legalitate exercitat de instanele
de drept comun ...............................................172
3.1. Litigii de contencios administrativ date n competena
judectoriilor ca instane de fond.........................................173
3.2. Litigii de contencios administrativ date n prim instan n
competena tribunalelor ......................................................175
CAPITOLUL VIII. RSPUNDEREA N DREPTUL
ADMINISTRATIV
Seciunea 1. Aspecte generale ......................................................172
1.1. Rspunderea juridic-form a rspunderii sociale ...........177
1.2. Rspunderea administrativ - form a rspunderii juridice . 177
1.3. Noiunea de rspundere administrativ...............................179
1.4. Formele rspunderii administrative ....................................180
Seciunea a 2-a. Rspunderea administrativ-disciplinar..........180
2.1. Noiune i trsturi caracteristice ale acesteia ....................180
2.2. Consacrarea legislativ a rspunderii administrativcontravenionale.................................................................. 182
Seciunea a 3-a. Rspunderea administrativ-patrimonial........182
3.1. Noiune................................................................................182
9

3.2. Consacrarea constituional i legislativ a rspunderii

administrativ-patrimoniale n Romnia ...............................183

CUVNT NAINTE

CAPITOLUL IX. RSPUNDEREA ADMINISTRATIVCONTRAVENIONAL

Seciunea 1. Aspecte generale ....................................................... 185
.1.1. Natura juridic a rspunderii contravenionale.......................... 185
1.2. Evoluia istoric a reglementrii rspunderii contravenionale.. 185
1.3. Noiunea de contravenie i trsturile caracteristice
ale acesteia ................................................................................. 187
Seciunea a 2-a. Aspecte de drept material ale rspunderii
contravenionale .................................................. 189
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.

Elementele constitutive ale contraveniei ........................... 189

Subiectele rspunderii contravenionale ............................. 189
Cauzele care nltur rspunderea contravenional............ 191
Sanciunile contravenionale ................................................ 193
2.4.1. Sanciunile contravenionale principale ................... 194
2.4.2. Sanciunile contravenionale complementare ........... 196

Seciunea a 3-a. Aspecte procedurale ale rspunderii

contravenionale ................................................. 198
3.1. Organul constatator.............................................................. 198
3.2. Constatarea contraveniei ..................................................... 199
3.3. Aplicarea sanciunilor contravenionale ............................. 204
3.4. Cile de atac......................................................................... 206
3.5. Executarea sanciunilor contravenionale ............................ 210
3.6. Prescripia executrii sanciunilor contravenionale ............ 213
ANEXE
Legea contenciosului administrativ nr.29/990 ......................... 217
Legea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic
al acesteia ................................................................................... 223
Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor ............................................................................ 235
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 ...................... 251
Bibliografie selectiv ...................................................................... 268
10

Partea a 11-a a lucrrii Drept administrativ i tiina administraiei

cuprinde prelegerile pe care autorul le-a susinut n Semestrul al 11-lea al
anului universitar 2005 - 2006 la Facultatea de Drept i Administraie
Public din cadrul Universitii Spini Haret din Bucureti.
Lucrarea se adreseaz studenilor din anul al ll-lea, cursuri de
zi, studenilor din anul al ll-lea, cursuri cu frecven redus, precum
i celor care urmeaz forma de nvmnt la distan, dar i altor
studeni i altor persoane care sunt interesate sa studieze sau s se
informeze n legtur cu noiunile i principiile fundamentale ale
dreptului administrativ i tiinei administraiei.
Cursul a fost structurat n raport cu cele dou semestre de studiu,
afectate disciplinei Drept Administrativ i tiina Administraiei.
Astfel, partea nti a cursului, structurat pe 5 capitole, a inclus
tot attea mari teme:
- Introducere n dreptul administrativ i tiina administraiei
- Sistemul organelor administraiei publice,
- Autoritile centrale,
- Administraia public din teritoriu.
- Funcia public i funcionarii publici.
Partea a 11-a a cursului, lucrarea de fa, cuprinde 9 capitole,
structurate astfel:
- n Capitolul I, intitulat Activitatea administraiei publice, sunt
prezentate i definite noiunea de activitate executiv-administrativ i
formele concrete de manifestare a acestei activiti, precum i
noiunea de decizie administrativa i procesul decizional n activitatea
organelor administraiei publice.
- Capitolul al ll-lea, intitulat Actele administrative, este afectat
prezentrii noiunii de act administrativ, trsturilor caracteristice i
clasificrii acestora, regimului juridic, condiiilor de valabilitate,
aplicrii i executrii actelor administrative, dar i suspendrii,
retragerii i desfiinrii acestora, ca principale evenimente care pot
surveni n existena lor juridic.

- :-

- '

11

- Capitolul al ll-lea este intitulat Contractele administrative,

fiind consacrat definirii noiunii, caracterelor i trsturilor
caracteristice ale contractelor administrative, dar i prezentrii unor
date principale ale unor tipuri de contracte administrative.
- Capitolul al IV-lea, intitulat Domeniul public, cuprinde o
prezentare a noiunii domeniului public n doctrina i legislaia
romneasc, precum i a regimului domeniul potrivit Constituiei din 1991
i Legii nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia, dar i a unor regimuri domeniale reglementate prin legi speciale.
- Capitolul al V-lea se ocup de Controlul activitii organelor
administraiei publice, prezentnd elementele componente ale controlului
i tipuri de control exercitat asupra activitii organelor administraiei
publice, cu referire i la controlul exercitat de Avocatul Poporului i
Curtea de Conturi, ca autoriti administrative autonome faa de Guvern.
~ Capitolul al Vl-lea este intitulat Controlul judectoresc
Contenciosul administrativ i este consacrat prezentrii acestui tip de
control, exercitat de instanele judectoreti asupra legalitii activitii
administraiei publice, precum i definirii noiunii de contencios
administrativ, evoluiei contenciosului administrativ n Romnia n
perioada 1864 - 2004 i prezentrii unor aspecte de drept comparat.
- Capitolul al VH-lea, intitulat Organizarea actual a conten
ciosului administrativ romn, este afectat prezentrii aspectelor rezultate
din reglementarea actual, dat prin Legea nr. 554/2004, comparativ cu
cea anterioar, a Legii nr.29/1990, insistnd asupra elementelor de
noutate cu privire la prile litigiului de contencios administrativ, obiectul
acestuia i actele exceptate de la controlul instanelor de contencios
administrativ, cu numeroase referiri la practica Seciei de contencios
administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie.
- Capitolul al Vlll-lea este intitulat Rspunderea n dreptul
administrativ, fiind dedicat rspunderii administrativ-disciplinare i
rspunderii administrat'tv-patrimoniale.
- Capitolul al X-lea, intitulat Rspunderea administrativcontravenional, abordeaz aceast form a rspunderii juridice,
analiznd natura juridic, evoluia istoric, trsturile caracteristice,
precum i aspectele de drept material i procedural
Pentru a uura eforturile studenilor, am considerat necesar s
includem, ca Anexe, reglementrile cele mai des citate n aceast
lucrare: L^gea nr.213/1998 privind proprietatea public i regimul
juridic al Qcesteia, Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ
12

i Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, precum i

O. G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, cu
modificrile i completrile ulterioare.
Pentru realizarea acestei lucrri a fost folosit legislaia primar i
secundar actualizat pn la data de 31 martie 2006 i au fost fcute
frecvente referiri lajurisprudena instanelor judectoreti i n special la
cea a Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de
Casaie i Justiie.
Autorul sper c lucrarea de fa, astfel cum a fost conceput i
sistematizat, va fi in msur s faciliteze studenilor cunoaterea i
aprofundarea conceptelor i principiilor dreptului administrativ i
tiinei administraiei, nu numai pentru depirea cu succes a
examenului, dar i pentru activitile lor actuale sau viitoare.

31 martie 2006

Autorul

13

CAPITOLUL I ACTIVITATEA

ADMINISTRAIEI PUBLICE
Seciunea 1 Introducere n
activitatea executiv-administrativ
1.1. Noiunea de activitate exclusiv-administrativ
Statul urmrete, prin ntreaga lui activitate, s realizeze
obiective de interes general cu caracter politic, social, economic,
cultural etc, exercitnd n acest scop cele trei funcii ale sale:
funcia legislativ, funcia administrativ i ftincia jurisdicional.
Funcia legislativ este realizat de organele puterii
legislative prin activitatea legislativ, de elaborare a regulilor
juridice de conduit social - legile, care sunt general-obligatorii.
Funcia administrativ este realizat de organele puterii
executiv-administrative prin activitatea de organizare a
executrii legilor i de executare n concret a acestora.
Funcia jurisdicional a statului este realizat de
organele puterii judectoreti prin soluionarea litigiilor care
apar ntre particulari sau ntre particulari i administraie.
Din punct de vedere al cursului de fa, cea care prezint
importan i necesit o prezentare special este activitatea
desfurat de organele puterii executiv-administrative.
Activitatea executiv-administrativ este una dintre cele
trei forme fundamentale de activitate a statului1, care este
realizat de organele puterii executiv-administrative prin
activiti de conducere, activiti de organizare a executrii
legilor i activiti de executare n concret a acestora, prin
aciuni cu caracter dispozitiv sau prestator2.
Tudor Drganu., Drept constituional, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1972, p.251
:
Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi,
Bucureti, 1998, p. 13-14
15
i

Astfel, ne aflm n prezena unei activiti de conducere n

cazul activitii prin care Guvernul adopt acte prin care, potrivit
prevederilor art.102 alin.(l) din Constituie, republicat, exercita
conducerea general a administraiei publice.
Pe de alt parte, ne aflm n prezena unei activiti de
organizare a executrii legilor atunci cnd Guvernul adopt
hotrri sau un ministru emite instruciuni pentru realizarea
cadrului de aplicare a unei legi sau hotrri guvernamentale.
Dar, ne aflm n prezena unei activiti de punere n
executare n concret a legii atunci cnd un ministru sau eful
unui alt organ al administraiei publice emite un ordin de
numire/eliberare n/din funcie a unui funcionar public.
Caracteristicile eseniale ale activitii executivadministrative
In raport cu activitatea legislativ, activitatea executivadministrativ are un caracter derivat, n sensul c intervine
secundum legem i se realizeaz pe baza i pentru executarea
legii, care este forma principal a activitii legislative.
De asemenea, activitatea executiv-administrativ este limitat
la realizarea strict a valorilor stabilite prin lege, spre deosebire de
activitatea legislativ, care, n principiu, are un caracter nelimitat.
1.2. Formele concrete ale activitii executiv-administrath'e

n literatura juridic veche s-a artat c activitatea puterii

executive se manifesteaz prin acte care sunt de dou categorii:
acte juridice i acte materiale".
Alt autor4 a clasificat formele de manifestare a activitii
organelor administraiei de stat n acte juridice i fapte juridice
materiale care includ evenimente i aciuni omeneti, acestea din
urm putnd fi aciuni licite sau aciuni ilicite.

Profesorul Alexandru Negoi5 arat c n activitatea

organelor administraiei publice se realizeaz acte administrative
i alte acte juridice, dar, n mod preponderent, operaiuni
administrative i operaiuni materiale.
Actul administrativ este definit ca fiind o manifestare
unilateral de voin juridic, pe baza i n executarea legii, a unei
autoriti administrative, prin care se formeaz o situaie juridic
nou sau se refuz o pretenie juridic referitoare la un drept
recunoscut de lege, voin juridic supus regimului juridic
administrativ6.
Prin operaiuni administrative se neleg acele activiti
ndeplinite de ctre personalul organelor administraiei publice
n cadrul procesului administrativ, care au semnificaia unor
operaiuni de birou, precum: ntocmirea unui referat, efectuarea
unei anchete, elaborarea unor proiecte de acte juridice,
nregistrarea lor, transmiterea lor, publicarea lor etc.
Operaiunile materiale sunt activiti care nu au caracterul
unor lucrri de birou, ele situndu-se n afara faptului administrativ,
precum: activitile materiale prin care se realizeaz serviciul
public de asisten medical sau activitile de instruire i educare a
elevilor n cazul serviciului public de nvmnt etc.
Din punct de vedere juridic, ntre cele dou categorii de
operaiuni nu exist o deosebire marcant, ele deosebindu-se de
actele juridice prin aceea c nu pot produce efecte juridice, prin
ele nsele.
Exist autori7 care, abordnd activitatea administrativ-executiv i din perspectiva complex a tiinei administraiei, identific
i alte forme concrete de realizare a activitii administrativexecutive, cum sunt actele politice ale administraiei publice.

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediia a

IV-a, Bucureti, 1934, p.293
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura
tiinific, Bucureti, 1959, p.16 16

Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.132 -179

Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ si elemente de
drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992, p.34
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.II,
Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2005, p.209 i urm.
17

Actele politice ale administraiei publice sunt acte ale

activitii administrativ-executive care nu produc efecte juridice i
nu pot fi aduse la ndeplinire prin fora de constrngere a statului,
dar ele produc totui efecte importante i sunt aduse la ndeplinire
datorit autoritii organului de la care eman aceste acte. Acestea
sunt actele cunoscute sub diverse denumiri: comunicate, declaraii,
mesaje, note diplomatice etc, care eman direct de la Guvern i
privesc probleme importante de interes intern sau extern.
Seciunea a 2-a
Decizia administrativ

>

2.1. Noiunea de decizie administrativ

Orice activitate uman este urmarea voinei i deciziei
(hotrrii) subiecilor care au participat/particip la realizarea
acelei activiti.
Noiunea generic de decizie desemneaz hotrrea luat n
urma examinrii unei probleme, a unei situaii etc, prin
adoptarea unei soluii dintre mai multe posibile8.
n tiina administraiei, decizia este definit ca un act
deliberat prin care se determin natura unei aciuni, agenii,
mijloacele, durata i modul ei de realizare9.
Decizia administrativ a fost prezentat, pe drept cuvnt, ca
fiind o specie a deciziei umane1 , dup cum activitatea administrativ este o parte a activitii umane, decizia administrativ
fiind premisa, dar i rezultatul activitii oamenilor care acioneaz
n cadrul administraiei publice.
n ceea ce' privete persoanele aflate n afara sistemului
administraiei publice, decizia administrativ determin conduita
s

Dicionar explicativ al limbii romne, DEX, Editura Univers

Enciclopedic, Bucureti, 1998, p.266
Alexandru Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1977, p.123 i urm. ,' AlexandruNegoi,
op.cit,, 1998, p.l 16

18

acestora prin aceea c le corecteaz comportamentul pe baza legii

i prin organizarea executrii i executarea n concret a acesteia.
n acelai timp, decizia administrativ prezint o importan
deosebit prin aceea c asigur coerena i coeziunea comportamentului uman n cadrul diferitelor colectiviti n care acioneaz
organele administraiei publice, pe baza i n executarea legii.
n mod uzual, prin decizie administrativ se nelege
multitudinea de acte administrative adoptate sau emise de organele
administraiei publice. Dar, n acest sens, decizia administrativ nu
trebuie confundat cu actul administrativ care poart denumirea de
decizie (cum sunt, spre exemplu, deciziile emise de primulministru ori cele emise de efii unor organe de specialitate ale
administraiei publice centrale etc.).
Obiectul deciziei administrative l formeaz realizarea
politicii statului prin organizarea executrii i prin executarea n
concret a legii, legea exprimnd interesele generale ale cetenilor
din ara noastr.
Deci, obiectul deciziei administrative l formeaz scopurile
pe care organele administraiei publice le gsesc formulate n
lege, scopuri care reprezint valori politice formulate de puterea
legislativ ca reprezentant a poporului.
Din perspectiva obiectului su, decizia administrativ poate
fi definit ca o manifestare unilateral de voin a organelor
administraiei publice, realizat n cadrul activitii executivadministrative pe care acestea o desfoar pentru ndeplinirea
scopurilor stabilite n lege.
2.2. Procesul decizional n activitatea organelor
administraiei publice
Decizia administrativ se realizeaz n cadrul unui complex
proces decizional, dei, n final, materializarea acesteia ntr-un
act administrativ, cum este un ordin ministerial, spre exemplu,
apare ca fiind opera unui singur om: ministrul care semneaz
ordinul respectiv.
19

n realitate, orice decizie administrativ antreneaz, sub

diferite forme, activitatea multor oameni, att din interiorul
sistemului administraiei publice, ct i din afara acestuia11.
Amplul proces care se finalizeaz cu adoptarea unei decizii
administrative se desfoar n succesiunea mai multor etape.
Prima etap a procesului decizional este aceea a
iniiativei deciziei administrative.
Avnd ca obiect realizarea scopurilor stabilite n lege, decizia
administrativ este iniiat, de multe ori, de ctre organele puterii
legiuitoare, care sesizeaz organele administraiei publice n
vederea soluionrii problemelor ce privesc realizarea politicii
interne i externe a statului, n domeniile n care acioneaz
organele administraiei publice.
n alte cazuri, iniiativa deciziei administrative aparine
organelor administraiei publice, care, avnd propriile informaii
cu privire la problemele de interes general, precum i dreptul de
iniiativ legislativ, declaneaz procesul decizional cu privire
la soluionarea problemelor respective.
A doua etap a procesului decizional, dup ce decizia
administrativ a fost iniiat, o reprezint participarea, antrenarea
tuturor factorilor care, ntr-o form sau alta, pot contribui la
realizarea deciziei administrative.
O prim form de participare o reprezint participarea
politic la decizia administrativ. Participarea politic se
realizeaz prin implicarea membrilor Parlamentului, constituii
n grupuri i comisii parlamentare, care particip la decizia
administrativ fie propunnd-o, fie solicitnd-o. n acest fel, se
pune n eviden necesitatea cooperrii care trebuie s existe
ntre puterea politic, puterea legiuitoare i puterea executiv.
Participarea politic la decizia administrativ se realizeaz, i n
cazul administraiei publice locale, prin organele alese de ctre
comunitile locale.

O a doua form de participare la decizia administrativ

este participarea social, organele administraiei publice fiind
obligate s determine participarea activ a cetenilor i a
organizaiilor legale ale acestora la procesul de luare a deciziilor
administrative, aa cum prevd n mod expres dispoziiile
generale ale Legii nr.52/2003 privind transparena decizional n
administraia public.
O alt form de participare Ia procesul decizional o reprezint
participarea tehnic, a specialitilor n materie, n raport cu
domeniul n care urmeaz s fie adoptat decizia administrativ.
A treia etap a procesului decizional o reprezint deliberarea, termen care i are originea n cuvntul latin deUberatio, care
nseamn examinarea i analizarea unei probleme12, precum i
luarea unei hotrri care s vizeze rezolvarea problemei respective.
n procesul decizional al administraiei publice, deliberarea
prezint importante particulariti.
Astfel, dac decizia aparine unui organ unipersonal al
administraiei publice, deliberarea apare ca fiind o operaiune
mental care este ndeplinit de organul unipersonal competent,
supus unor determinri complexe de ordin politic, ideologic,
social, moral, juridic, profesional etc.
Atunci cnd adoptarea deciziei administrative aparine unui
organ colegial al administraiei publice, deliberarea se realizeaz
n cadrul unor forme organizatorice, care includ mai multe
componente.
Astfel, prima component a procesului deliberrii este
format din activitile de cercetare a problemelor aflate n
sarcina administraiei publice. Aceast faz cuprinde activiti
de documentare, de culegere i prelucrare de informaii n
legtur cu problemele ce trebuie rezolvate, de analizare a
acestora i de formulare a unor proiecte de soluionare.
A doua component a procesului deliberrii o formeaz
discutarea variantelor, proiectelor de soluionare a problemelor cu
12

" Astfel, Legea nr.52/2003 privind transparena decizional i

administraia public urmrete, ntre altele, s stimuleze participarea
activ a cetenilor n procesul de luare a deciziilor administrative. 20

Gh. Guu, Dicionar latin-romn, ediia a III-a, Editura

tiinific, Bucureti, 1973, p.166
21

care a fost sesizat sau s-a autosesizat administraia public.

Discuiile cu privire la variantele de soluionare se finalizeaz
prin adoptarea soluiei optime, care va reprezenta nsi decizia
administrativ.
Ultima component a procesului deliberativ este format
din manifestarea de voin, din hotrrea luat pentru soluionarea
problemei respective. Aceasta este nsi decizia administrativ prin
care se exprim o voin cu caracter juridic, care se bazeaz pe lege
i reprezint o modalitate de a organiza punerea n executare a legii.
Efectele deciziei administrative se produc att n privina
colectivelor din cadrul sistemului administraiei publice, ct i n
privina celor care se situeaz n afara acestui sistem.
Astfel, n primul rnd, adoptarea unei decizii va pune n
micare personalul organelor administraiei publice, cruia i
revine sarcina de a aduce la ndeplinire decizia respectiv,
pentru realizarea scopului n vederea cruia a fost adoptat.
n al doilea rnd, decizia administrativ va produce efecte
fa de oamenii aflai n afara sistemului administraiei publice,
crora le este destinat, cerndu-le s fac sau s nu fac ceva.
Semnificativ n privina efectelor deciziei administrative
este faptul c executarea acesteia poate fi asigurat, la nevoie,
prin folosirea forei coercitive a statului, aspecte care vor fi
aprofundate cu prilejul prezentrii actului administrativ, ca
form principal a deciziei administrative.

CAPITOLUL II ACTELE
ADMINISTRATIVE
Seciunea 1 Noiunea de act
administrativ
n literatura de specialitate, pentru desemnarea formei
principale de activitate executiv-administrativ, nu se folosete o
terminologie unitar.
Astfel, sunt autori13 care folosesc termenul de act de drept
administrativ, dar sunt i autori14 care folosesc termenul de act
administrativ.
Primul termen pune n eviden caracteristicile acestui tip
de act juridic i regimul juridic aplicabil: regimul juridic de
drept administrativ.
Al doilea termen, pe care l apreciem mai adecvat, are o
utilizare generalizat n Constituie i n legislaia din domeniu, avnd
i o ndelungat tradiie n doctrina administrativ romneasc .
n activitatea administrativ se folosesc diferii termeni
pentru desemnarea actelor administrative, precum: decizie,
ordin, dispoziie, hotrre, norme, regulament, autorizaie,
permis, proces-verbal, not de constatare, not de control etc.
Potrivit profesorului Alexandru Negoi, actul administrativ
este o manifestare de voin juridic, pe baza i n executarea legii,
a unei autoriti administrative, prin care se formeaz o situaie
juridic nou sau se refuz o pretenie juridic referitoare la un
drept recunoscut de lege, voin juridic supus regimului juridic
de drept administrativ.
13

Tudor Drganu, op.cit., 1959; Ioan Santai, op.cit., 2005

Alexandru Negoi, op.cit., 1992 i op.cit., 1998; Antonie
Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi.II, ediia a IlI-a, Editura
AU Beck, Bucureti, 2002
15
Paul Negulescu, op.cit., 1934; Constantin G. Rarincescu,
Contenciosul administrativ romn, Bucureti, 1936
23
14

22

Art. 2 alin.(l) lit.c) din Legea contenciosului administrativ

nr.554/2004 definete actul administrativ ca fiind actul unilateral
cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public
n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd
natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice.
Potrivit acelorai prevederi legale, sunt asimilate actelor
administrative, n sensul acestei legi, i contractele administrative
ncheiate de autoritile publice care au ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
<;,
- prestarea serviciilor publice;
ih
- achiziiile publice.
De asemenea, art.2 alin.(2) din Legea contenciosului
administrativ asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului
n termenul legal.
1 . 1 . Trsturile caracteristice ale actului administrativ
a) Actul administrativ este un act juridic care produce
efecte juridice prin el nsui, fcnd s ia natere, s se modifice
sau s se sting drepturi i obligaii. Aa, spre exemplu, o
hotrre a Consiliului local poate stabili anumite drepturi i
obligaii pentru locuitorii acelei uniti administrativ-teritoriale.
Spre deosebire de actul administrativ, operaiunea
administrativ i operaiunea material nu produc efecte juridice
- prin ele insele. Aa, de exemplu, ntocmirea unui referat de ctre
un student sau susinerea unui curs de ctre un profesor nu vor
produce efecte juridice, care vor fi produse numai de eliberarea
diplomei de absolvire.
Pentru a nelege i mai uor raportul dintre actul
administrativ, operaiunea administrativ i operaiunea material,
sa ne imaginm situaia unui agent de circulaie care desfoar
activiti in scopul fluidizrii circulaiei ntr-o intersecie de
24

drumuri publice. Aceste activiti sunt operaiuni materiale prin

care agentul de poliie realizeaz activitatea concret a
serviciului public privind circulaia pe drumurile publice,
operaiuni materiale care nu produc efecte juridice.
In momentul n care un conductor auto va refuza s opreasc
la semnalul regulamentar al poliistului, n scopul sustragerii de la
control, acesta va svri contravenia prevzut la art.89 lit.a) din
O.U.G. nr.195/200216, care, potrivit art.231 alin.(l) litf) din H.G.
nr.85/200317, se sancioneaz i cu sanciunea complementar a
reinerii permisului de conducere n vederea suspendrii dreptului
de a conduce autovehicule. n aceast situaie, poliistul va ntocmi
procesul-verbal de constatare i va reine permisul de conducere,
pe care le va nainta efului poliiei judeene sau al poliiei
municipiului Bucureti, cu propunerea de suspendare a exercitrii
dreptului de a conduce autovehicule.
Hotrrea de suspendare a exercitrii dreptului de a
conduce autovehicule se comunic n scris contravenientului,
care o poate ataca la instana competent. Aceast hotrre
reprezint actul administrativ care a produs efectul juridic al
suspendrii dreptului de a conduce autovehicule, n timp ce
ntocmirea procesului-verbal de constatare, reinerea permisului
de conducere, naintarea acestora i propunerea de suspendare a
dreptului de a conduce autovehicule reprezint operaiuni
administrative care, prin ele nsele, nu au produs efecte juridice.
b) Actul administrativ este o manifestare unilateral de
voin juridic din partea autoritii administrative care l
adopt sau l emite.
16

O.U.G. nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice,

publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.958 din 28
decembrie 2002
17
H.G. nr.85/2003 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare
a
O.U.G. nr,195/2002 privind circulaia pe drumurile publice,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.58 din 31
ianuarie 2003
25

Caracterul unilateral subzist i n cazul:

- cnd actul administrativ este adoptat de un organ colegial,
precum Guvernul, Consiliul judeean, Consiliul local etc;
- cnd este vorba de un act administrativ comun, cum este,
spre exemplu, un ordin comun emis de mai muli minitri;
- cnd actul administrativ este emis la cerere, precum o
autorizaie de construire, un permis de conducere etc;
- cnd actul administrativ este emis cu acordul prealabil al
persoanei vizate, precum ordinul de delegare sau detaare a unui
funcionar public.
In toate aceste cazuri, avem de-a face tot cu o manifestare
unilateral de voin, pentru c exista o singur voin juridic,
aceea a organului competent al administraiei publice.
c) Actul administrativ este supus regimului de drept
administrativ i este adoptat sau emis n cadrul unui raport de
drept administrativ.
Regimul juridic de drept administrativ cuprinde o serie de
reguli de form i de fond privind emiterea/adoptarea actelor
administrative, condiiile de validitate, controlul acestor acte i
sanciunile la care sunt supuse, cea mai mare parte a lor fiind n
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
d) Actul administrativ este adoptat/emis de ctre o
autoritate administrativ n vederea organizrii executrii legii i
executrii n concret a acesteia. n principal, actele administrative
sunt adoptate/emise de ctre organe din sistemul administraiei
publice, dar i de ctre organe aparinnd puterii legislative i
judectoreti, n activitatea organizatoric a acestora sau de executare
n concret a legii. Spre exemplu, ordinul prin care Secretarul general
al Senatului sancioneaz un funcionar public parlamentar sau
ordinul prin care preedintele naltei Curi de Casaie i Justiie
numete sau elibereaz din funcie pe managerul economic
e) Actul administrativ este executoriu din oficiu, el
bucurndu-se de o puternic prezumie de legalitate, autenticitate i
veridicitate. In cazul actului administrativ, nu mai este necesar
nr?,Wia inst^ntelr judectoreti pentru punerea lui n executare,
precum ,n cazul actelor juridice civile, comerciale etc.

26

1.2. Clasificarea actelor administrative

Actele administrative sunt clasificate, n literatura de
specialitate, n funcie de mai multe criterii.
a) n funcie de ntinderea efectelor juridice pe care le
produc, actele administrative se mpart n acte administrative
normative i acte administrative individuale.
Actele administrative normative conin reglementri cu
caracter general, impersonal i obligatoriu, producnd efecte erga
otnnes; asemenea acte sunt, spre exemplu, normele metodologice,
normele de aplicare, instruciunile, regulamentele etc.
Actele administrative individuale produc efecte fa de o
persoan sau fa de persoane dinainte stabilite; astfel de acte
sunt hotrrile prin care Guvernul numete prefecii, decretele
prin care Preedintele Romniei numete n funcii publice, ori
acord graieri individuale etc.
b) In funcie de valoarea lor juridic, actele administrative sunt;
Acte administrative de autoritate, care sunt adoptate/emise
de o autoritate administrativ ce acioneaz n regim de putere
public, pe baza i n vederea organizrii executrii legii pentru
naterea, modificarea sau tergerea unor raporturi juridice.
Acte administrative de gestiune, care sunt acte juridice
ncheiate de autoritile administrative pentru exploatarea
i dezvoltarea proprietii publice a statului i a unitilor
administrativ-teritoriale, cu particularii, persoane fizice sau
juridice, romne sau strine.
c) Dup competena material a organului administraiei
publice care le adopt/emite, actele administrative sunt:
Acte administrative cu caracter general, care vizeaz
toate domeniile vieii sociale ale statului (precum hotrrile
Guvernului) sau ale unei uniti administrativ-teritoriale (precum
hotrrile Consiliului local).
Acte administrative de specialitate, care vizeaz un
domeniu determinat al vieii sociale, cum sunt, spre exemplu,
ordinele i instruciunile minitrilor.
27

d) Dup competena teritorial a organului administraiei

publice care le adopt/emite, actele administrative sunt:
Acte administrative cu efecte pe ntregul teritoriu al
statului, cum sunt hotrrile Guvernului, ordinele i instruciunile
minitrilor etc;
Acte administrative cu efecte n unitatea administrativteritorial n care funcioneaz organul ce le-a adoptat sau
emis, cum sunt, spre exemplu, hotrrile consiliilor locale,
dispoziiile primarilor, ordinele prefecilor etc.
e) Dup forma organului care le adopt/emite, actele
administrative sunt:
Acte administrative adoptate de organe colegiale,
precum hotrrile Guvernului, hotrrile consiliilor locale sau
judeene etc.
Acte administrative emise de organe unipersonale,
precum decretele emise de Preedintele Romniei, deciziile
Primului-Ministru al Romniei, ordinele minitrilor, ordinele
prefecilor, dispoziiile emise de primari sau de preedinii
consiliilor judeene etc.
1.3. Actul administrativ jurisdictional
Potrivit art. 2 alin.(l) Ht.d) din Legea 554/2004, actul
administrativ jurisdictional este actul juridic emis de o autoritate
administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui
conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu
asigurarea dreptului la aprare.
De asemenea, prelund principiul constituional1 al
caracterului facultativ i gratuit, la art. 6 din Lege s-a prevzut
c jurisdiciile administrative speciale sunt facultative i gratuite,
precum i c actele administrativ jurisdicionale pot fi atacate
direct la instana de contencios administrativ competent, n
termen de 15 zile de la comunicare.
1S

28

Art.21 alin.(4) din Constituie, republicat

Obiectul acestor acte l constituie soluionarea unor litigii,

iar organul jurisdictional face parte din sistemul organelor
administraiei publice.
Forma acestor acte este scris, iar soluia adoptat este
motivat, ca i n cazul unei hotrri judectoreti.
Actele administrative jurisdicionale se bucur de
stabilitate fa de celelalte acte administrative de autoritate, care
sunt, n principiu, revocabile.
Exemple de necontestat de organe jurisdicionale au fost
instanele jurisdicionale din cadrul sistemului Curii de Conturi,
a cror activitate a fost preluat prin O.U.G. nr. 17/2003ig de
ctre instanele de contencios administrativ.
Alt exemplu de organ administrativ cu activitate jurisdicional l constituie Comisia de pe lng Ministerul Justiiei care
soluioneaz contestaiile mpotriva respingerii cererii de acordare
a ceteniei, potrivit art. 18 din Legea ceteniei nr.21/1991,
republicat2. mpotriva ncheierii pronunate de ctre aceast
comisie, se poate face recurs la Curtea de Apel Bucureti n
termen de 15 zile de la comunicare.
Seciunea a 2-a Regimul
juridic al actelor administrative
2.1. Legalitatea i oportunitatea actelor administrative
Regimul juridic al actelor administrative l reprezint
ansamblul regulilor de fond i de form care determin existena
actelor administrative. Elementul central al regimului juridic l
constituie legalitatea actelor administrative.
O.U.G. nr. 117/2003 privind preluarea activitii jurisdicionale
i a personalului instanelor Curii de Conturi de ctre instanele
judectoreti, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.752 din 27 octombrie 2003
20
Legea nr.21/1991, republicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.98 din 6 martie 2000
29

Actele administrative reprezint o modalitate juridic de

organizare a executrii legii i de executare n concret a acesteia,
astfel c ntre actul administrativ i lege se stabilete un raport
de subordonare, fiind necesar ca actul administrativ s fie
adoptat sau emis n baza legii.
Pentru a organiza executarea legii, organele administraiei
publice vor adopta sau emite acte administrative cu caracter
normativ, prin care vor stabili condiiile i modalitile de aplicare
a legii.
Pentru a realiza executarea n concret a legii, organele
administraiei publice vor adopta sau emite acte administrative
cu caracter individual prin care dispoziiile legii vor fi aplicate la
un caz concret.
Organele administraiei publice sunt obligate s acioneze
pentru realizarea sarcinilor stabilite i s emit actele administrative
n condiiile legii. Sunt situaii n care legea prestabilete condiiile
necesare pentru emiterea actelor administrative, legnd competena
organelor administraiei publice de prevederile legii. In astfel de
situaii, s-a artat n literatura de specialitate21, organele administraiei publice au o competen legat, ele neavnd posibilitatea s
fac aprecieri cu privire la condiiile i mprejurrile adoptrii sau
emiterii actelor administrative.
Astfel, prin art.51 ! din Legea nr. 10/200122 , introdus
prin O.U.G. nr.184/200223, s-a prevzut c, pentru organizarea
executrii acestei legi, Guvernul va emite norme metodologice
de aplicare unitar a acesteia, ceea ce s-a realizat prin
Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.144
" Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate
n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001,
a fost republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1, nr. 279 din
4 aprilie 2005 i, ulterior, n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr. 798 din 2 septembrie 2005
23
O.U.G. nr.184/2002, publicat n Monitorul Oficia! al
Romniei", Partea I, nr.929 din 18 decembrie 2002 30

H.G. nr.498/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice

de aplicare unitar a Legii nr. 10/2001 .
Dar, n alte situaii, organelor administraiei publice li se
confer posibilitatea s aprecieze condiiile i mprejurrile
adoptrii sau emiterii actelor administrative, acestea avnd n
astfel de cazuri o competen de apreciere a oportunitii actelor
administrative.
Noiunea de oportunitate este considerat ca fiind acea
caracteristic a actului juridic care definete o trstur specific a
acestuia numit i actualitate, care exprim concordana actului cu
sarcinile ce revin organelor administraiei publice, n cadrul i n
limitele legii.
Problema oportunitii actelor administrative este strns
legat de dreptul de apreciere al organelor administraiei publice i
de alegere a soluiilor celor mai adecvate pentru organizarea
executrii legii i executarea n concret a acesteia.
Astfel, n cazul emiterii unui permis de conducere auto,
organele administraiei publice (organele de poliie), dup ce vor
verifica i constata ndeplinirea condiiilor legale, au posibilitatea
s verifice aptitudinile de conducere a unui autovehicul i s
aprecieze oportunitatea deinerii unui astfel de permis de ctre
persoana respectiv.
Posibilitatea de apreciere acordat organelor administraiei
publice trebuie s se realizeze n limitele legalitii, refuzul
nejustificat i excesul de putere antrennd rspunderea organelor
administraiei publice n condiiile Legii contenciosului administrativ, aa cum vom arta ntr-o seciune ulterioar.
Deci, principiul legalitii actelor administrative nseamn, n
primul rnd, c actele administrative ale organelor administraiei
publice trebuie adoptate sau emise numai pe baza i pentru
executarea legii. Dar, acelai principiu nseamn, n al doilea rnd,
c organele administraiei publice sunt obligate s acioneze i s
adopte sau s emit actele administrative atunci cnd condiiile
24

H.G. nr.498/2003, publicat n Monitorul Oficial al

Romniei", Partea 1, nr.324 din 14 mai 2003
31

legii sunt ndeplinite, astfel c abinerea sau refuzul nejustificat

. sunt asimilate actelor juridice productoare de efecte juridice.
Legalitatea este, astfel, principiul care va determina
activitatea organelor administraiei publice, actul administrativ
fiind forma principal a acestei activiti, dar va i limita
activitatea acestor autoriti, chemate s organizeze executarea i
executarea n concret a legii, n limitele prevederilor acesteia. .2.2. Mobilul i motivul actelor administrative
Mobilul i motivul actelor administrative sunt elemente n
raport cu care se apreciaz legalitatea actelor respective.
Mobilul actului administrativ este ceea ce determin
organul administraiei publice s uzeze de competena sa n
emiterea actului, reprezentnd raiunea competenei conferite
organului administraiei publice prin lege n vederea emiterii
actului25, fiind necesar ca mobilul actului administrativ s fie
ntotdeauna legal.
Astfel, spre exemplu, actul administrativ de contravenie
care va fi ncheiat de un organ al administraiei publice n scop
de ican va fi ilegal, ilegalitatea actului rezultnd din
ilegalitatea mobilului actului respectiv.
Motivul actului administrativ este ceea ce constituie
justificarea coninutului su, cauza actului i a dispoziiei pe care
o cuprinde actul respectiv.
Motivul actului administrativ poate fi motiv de fapt i
motiv de drept.
Motivul de fapt al actului administrativ const n acele
condiii de fapt care sunt necesare pentru ca organul
administraiei publice s poat emite actul administrativ.
Motivul de drept al actului administrativ const n prevederile
legale care constituie temeiul legal n baza cruia organul
administraiei publice va adopta sau emite actul administrativ.
Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p. 145
25 32

Astfel, spre exemplu, n cazul unui act administrativ emis

pentru sancionarea disciplinar a unui funcionar public,
svrirea abaterii disciplinare va constitui motivul de fapt care
va determina emiterea actului administrativ, iar prevederile
legale nclcate vor constitui motivul de drept, temeiul legal al
emiterii acelui act de sancionare.
Att eroarea de fapt, ct i eroarea de drept afecteaz
legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de organele
administraiei publice.
Seciunea a 3-a Condiiile de
valabilitate a actelor administrative
'
3.1. Competena - condiie esenial pentru emiterea
actelor administrative
Actele administrative sunt adoptate sau emise de organele
care au aceast competen ce le-a fost conferit prin lege sau n
baza legii.
Dac, din punct de vedere al dreptului civil, drepturile i
obligaiile pe care le au i le exercit persoanele fizice sau
juridice formeaz capacitatea lor de folosin i capacitatea de
exerciiu a acestora, n cazul organelor administraiei publice,
drepturile i obligaiile pe care acestea le au i le exercit pe
baza legii, i care sunt denumite atribuii, formeaz competena
legal a acestor organe.
Deci, competena organelor administraiei publice reprezint
ansamblul atribuiilor publice conferite acestora de lege, pentru a
aciona pe baza i n executarea legii, efectund acte administrative,
operaii administrative i/sau simple operaii materiale.
Competena de a adopta sau emite acte administrative
constituie totodat condiia esenial de legalitate a actelor
administrative.
Autorii actelor administrative pot fi organe unipersonale,
precum primarul unei comune, prefectul unui jude, preedintele
33

unui consiliu judeean etc, sau pot fi organe colegiale, precum

Guvernul, senatul unei universiti etc, nvestite cu competena
legal de a emite/adopta astfel de acte administrative.
Prima trstur a competenei este caracterul legal al
acesteia, ceea ce nseamn c fiecare organ al administraiei
publice este nzestrat cu o competen stabilit prin lege, la care
nu va putea s renune ori s o transmit n favoarea altui organ
al administraiei publice.
De regul, organul competent i va exercita n mod direct
competena legal de a emite/adopta actele administrative, dar n
activitatea administrativ pot surveni mprejurri n care titularii
de competen s fie mpiedicai sa-i exercite atribuiile, cum ar
fi supraaglomerarea sau lipsa.
De aceea, pentru a asigura continuitatea desfurrii activitii,
actele normative de organizare a autoritilor administrative prevd
posibilitatea suplinirii i a delegrii de competen.
Suplinirea const n nlocuirea titularului competenei, pe
durata de timp n care acesta este mpiedicat s i-o exercite
(boal, concediu, lips etc), cu o alt persoan, de regul
lociitorul sau primul lociitor, ori adjunctul su.
Delegarea de competen const n desemnarea, de ctre
titularul competenei, a unei persoane care s exercite anumite
atribuii din cadrul competenei, conferite potrivit legii titularului.
Intre suplinire i delegare exist cel puin dou deosebiri
eseniale.
Astfel, dac suplinirea intervine automat n baza prevederilor
legale cuprinse n actele administrative organizatorice, n cazul n
care survin mprejurrile avute n vedere, delegarea intervine
numai n baza unui act de delegare emis de titularul competenei, la
aprecierea acestuia.
De asemenea, suplinirea reprezint transferul/preluarea
temporar a tuturor atribuiilor care aparin titularului, n timp ce
delegarea privete numai o parte dintre atribuiile titularului de
competen.
O alt trstur a competenei este caracterul su
obligatoriu, n sensul c atribuiile care formeaz coninutul
34

competenei nu au un caracter facultativ, organul administraiei

publice fiind obligat sa acioneze n condiiile stabilite prin lege
i s procedeze la adoptarea sau emiterea actului administrativ
dat n competena sa.
De asemenea, competena are, de regul, un caracter
permanent n sensul c ea se exercit n mod continuu, organele
administraiei publice fiind obligate s adopte sau s emit, dup
caz, actele administrative prevzute de lege n situaiile n care
sunt ntrunite condiiile legale.
Caracterul autonom al competenei face ca titularul
acesteia s poat uza n mod singular de prerogativa conferit de
lege, astfel nct manifestarea lui de voin juridic s fie
suficient pentru emiterea i executarea actului administrativ.
n cele mai multe cazuri, ns, competena organelor
emitente se poate realiza numai cu condiia interveniei
prealabile sau ulterioare i a altor titulari de competen, situaie
n care are Ioc o subordonare a competenei organului emitent al
actului administrativ.
Subordonarea competenei fa de alt competen este o
situaie curent n practica administrativ, care a format obiectul
cercetrii n literatura de specialitate26.
Astfel, exist o subordonare a competenelor ntre organele
deliberative ale administraiei publice, care adopt actele
administrative cu caracter de principiu, i organele executive ale
administraiei publice, care emit actele administrative de executare
a celor dinti.
O form special de subordonare a competenelor se
manifest n cazul concursului de competene, care se poate
prezenta fie ca un concurs direct, fie ca un concurs indirect.
Concursul direct de competene se manifest n cazul n
care actul administrativ este emis prin acordul mai multor
organe ale administraiei publice ce acioneaz n domenii
diferite de activitate. Este cazul ordinelor comune emise de
efii mai multor ministere ori de efii mai multor organe de
specialitate ale administraiei publice.
' AlexandruNegoi, op.cit., 1998,p.l51
35

Concursul indirect de competene este cel mai frecvent n

practica administraiei publice i se ntlnete sub mai multe forme:
O prim form este aceea a avizelor conforme, emise de
organe ierarhic superioare sau egale, dar avnd o anumit
specializare, precum Ministerul Finanelor Publice, cnd organul
emitent trebuie s conformeze actul administrativ punctului de
vedere exprimat n avizul conform.
Deci, avizul conform este un punct de vedere pe care
organul emitent este obligat s-1 cear unui alt organ al
administraiei publice, potrivit legii, i totodat este obligat ca,
la emiterea actului administrativ, s se conformeze punctului de
vedere exprimat n avizul conform respectiv.
O a doua modalitate de manifestare a concursului indirect
de competene este aceea cnd organul emitent va putea s-i
exercite aceast competen numai dup obinerea aprobrii sau
autorizrii prealabile de la un alt organ al administraiei publice,
superior, egal sau, chiar, inferior ierarhic, care are competena
de a acorda un asemenea aviz. Astfel, spre exemplu, Guvernul
aprob documentaiile tehnico-economice aferente obiectivelor
de investiii noi, cu acordul prealabil al Ministerului Finanelor
Publice, pentru valori mai mari de 4 miliarde ROL - art.22
alin.(5) din Legea nr.72/1996 privind finanele publice27.
O a treia modalitate de concurs indirect de competene este
aceea cnd actul administrativ, emis de un organ al
administraiei publice, trebuie aprobat sau confirmat ulterior de
ctre organul ierarhic superior, aprobare care poate fi dat n
mod expres sau tacit.
Aprobarea sau confirmarea reprezint o manifestare de voin
a organului ierarhic superior, prin care acesta se declar de acord cu
actul administrativ emis deja de ctre organul ierarhic inferior, care
nu ar produce efecte juridice n lipsa aprobrii.

27

Legea nr.72/1996, publicat n Monitorul Oficial al

Romniei", Partea I, nr.152 din 17 iulie 1996 36

3.2. Forma i procedura de adoptare a actelor administrative

Prin forma actelor administrative se nelege modalitatea n
care se exprim voina juridic a organului emitent. Problema formei
i a procedurilor de adoptare/emitere a actelor administrative
prezint o importan deosebit pentru asigurarea legalitii.
Regula general este c actele administrative se adopt/emit
n form scris, aceast modalitate fiind uneori prescris ca o
procedur obligatorie, pe care titularul competenei trebuie s o
urmeze.
Forma scris este recomandabil n cazul tuturor actelor
administrative, fiind o garanie a necontestabilitii coninutului
su i a respectrii principiului legalitii.
Forma scris constituie totodat o garanie de legalitate,
actul scris permind exercitarea mai uoar a oricrei forme de
control.
n situaii deosebite, un act administrativ poate fi
adoptat/emis i sub form oral, printr-un ordin verbal sau
printr-o not telefonic, fiind urmat de forma scris, ca dovad
a ordinului verbal respectiv.
n sfrit, actele administrative se pot manifesta i ntr-o
form implicit, ca urmare a tcerii organului competent.
Astfel, O.U.G. nr.27/2003 a reglementat procedura
aprobrii tacite ca modalitate alternativ de emitere sau rennoire
a autorizaiilor de ctre autoritile administraiei publice28.
De asemenea, art,2 alin.(2) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 a asimilat actelor administrative
unilaterale refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la
un drept sau la un interes legitim i faptul de a nu rspunde
solicitantului n termenul legal.
Deci, n cele dou situaii, tcerea organelor administraiei
publice poate avea semnificaia juridic a aprobrii tacite sau a unui
refuz implicit i nejustificat, dup caz, n raport cu prevederile
legale din care deriv temeiul dreptului/interesului legitim pretins.
2i
O.U.G. nr.27/2003 privind procedura aprobrii tacite,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.29I din 25
aprilie 2003

37

Legat de forma actului administrativ este problema

motivrii acestuia, referitor la care, tradiional, n doctrin, s-a
exprimat opinia c, spre deosebire de hotrrile judectoreti,
actele administrative nu trebuie motivate, cu excepia actelor
administrative jurisdicionale, care, n toate cazurile, trebuie
motivate asemntor hotrrilor judectoreti.
La fel, actele administrative prin care se soluioneaz cile
administrative de atac, cum sunt deciziile i dispoziiile date de
organele fiscale competente pentru rezolvarea contestaiilor
formulate mpotriva actelor administrativ-fiscale, trebuie
motivate n fapt i n drept, sub sanciunea nulitii.
De asemenea, n cazul actelor administrative de sancionare
disciplinar a funcionarilor publici, motivarea n fapt i n drept
reprezint o condiie de legalitate a actului administrativ respectiv.
S-a artat, ns, c n administraia public specific
statului de drept se impune adoptarea principiului motivrii
actelor administrative, ca o garanie de legalitate i de respectare
a drepturilor legitime ale cetenilor29.
Intre condiiile de valabilitate a actelor administrative,
alturi de cele prezentate, exist i unele proceduri, unele forme
procedurale care trebuie observate i respectate de ctre organul
emitent pe ntregul parcurs, de la iniierea i pn la intrarea n
vigoare a actelor administrative.
Formele procedurale de adoptare a actelor administrative
se refer la faza anterioar, la faza concomitent i la faza
posterioar adoptrii/emiterii acestora.
a) Faza anterioar include activiti i acte pregtitoare
care pot consta din expertize, referate, sesizri, propuneri,
anchete, rapoarte, avize, acorduri etc.
Astfel, spre exemplu, potrivit art.38 alin.(2) lit.e) din Legea
nr.215/2001 , Consiliul local aprob, la propunerea primarului,
n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de
Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p. 157
Legea nr.215/2001 privind administraia public local,
publicat n Monitorul Oficial at Romniei", Partea I, nr.204 din 23
aprilie 2001 38
3o

personal i regulamentul de organizare i funcionare a

aparatului propriu de specialitate, ale instituiilor i serviciilor
publice, precum i ale regiilor autonome de interes local.
De asemenea, spre exemplu, potrivit artJ din H.G.
nr.1209/2003 i art.l din Regulamentul de organizare i desfurare
a concursurilor, aprobat prin aceeai hotrre31, n vederea organizrii i desfurrii concursurilor pentru recrutarea funcionarilor
publici, autoritile i instituiile publice competente au obligaia s
solicite avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
Dintre aceste acte pregtitoare, prealabile adoptrii/emiterii
actului administrativ, o atenie special trebuie acordat avizelor, la
care ne-am referit tangenial cnd ne-am ocupat de concursul
indirect de competene ale organelor administraiei publice.
Avizul reprezint o opinie de specialitate, cu caracter
favorabil sau nefavorabil, condiionat sau necondiionat, pe care
organul emitent l cere n faza prealabil adoptrii/emiterii
actului administrativ.
Astfel, spre exemplu, potrivit prevederilor art.8 alin.(2) din
Legea nr.24/200032 i ale art.15 alin.(2) din Regulamentul
aprobat prin H.G. nr.50/200533, n cazul hotrrilor cu caracter
normativ, Secretariatul General al Guvernului este obligat s
solicite avizul Consiliului Legislativ.
In raport cu obligativitatea solicitrii lor, avizele se mpart
n avize facultative i avize obligatorii.
H.G. nr.1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei
funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003
Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ
pentru elaborarea actelor normative, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 139 din 31 martie 2000 i republicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 777 din 25 august 2004
H.G. nr.20/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i
prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005
39

Avizele facultative sunt acele avize n privina crora

organul emitent al actului administrativ are posibilitatea s le
cear sau nu, iar n situaia n care 1-a cerut, organul emitent are
latitudinea s in seama sau nu de coninutul unui asemenea
aviz. Deci, n situaia n care a fost exprimat, un astfel de aviz va
avea ntotdeauna un caracter consultativ.
Avizele obligatorii se caracterizeaz prin aceea c, n privina
lor, organul emitent este obligat s le solicite organului competent.
Aa cum artam mai sus, n cazul hotrrilor cu caracter
normativ adoptate de Guvern, solicitarea avizului Consiliului
Legislativ este ntotdeauna obligatorie, nainte de introducerea
proiectului respectiv pe ordinea de zi a edinei Guvernului.
Aceste avize a cror solicitare de ctre organul emitent este
obligatorie pot avea caracter consultativ sau conform pentru
organul emitent.
Avizele consultative, dup cum menionam mai sus, se
caracterizeaz prin aceea c organul emitent are posibilitatea s
aprecieze dac va ine seama de acesta, precum i msura n care
va prelua observaiile i sugestiile fcute de organul competent
ntr-un aviz condiionat.
Avizele conforme se caracterizeaz prin aceea c organul
emitent este obligat nu numai s le solicite organului competent,
dar s i preia ntocmai coninutul unui asemenea aviz n
coninutul actului administrativ ori s se abin de la emiterea
actului n situaia n care avizul conform a fost nefavorabil.
b) Formele procedurale concomitente fazei de adoptare/
emitere a actelor administrative includ condiii legate de cvorumul
i majoritatea necesare adoptrii, precum i, n anumite cazuri, de
motivarea actelor administrative.
Cvorumul reprezint numrul necesar de membri prezeni
din totalul membrilor care compun un organ colegial al
administraiei publice, astfel nct edina, ca form de lucru a
organului colegial, s fie legal i s poat adopta acte
adm
'nistrative valabile, din acest punct de vedere.
Ca regul, cvorumul este format din jumtate plus unu din
mem
brii organului respectiv, dar sunt i situaii cnd se cere un
40

cvorum calificat. Astfel, potrivit art.31 alin,(2) din Legea

nr.215/2001, edina de constituire a consiliului local este legal
ntrunit dac particip cel puin dou treimi din numrul
consilierilor alei. Nerespectarea cvorumului legal face ca actele
administrative adoptate ntr-o astfel de edin a organului colegial
al administraiei publice s fie lovite de nulitate absolut.
Majoritatea cerut pentru adoptarea actelor administrative
poate fi: majoritate simpl sau relativ, majoritate absolut sau
majoritate calificat.
Majoritatea simpl sau relativ nseamn c actul administrativ
este legal adoptat dac n favoarea lui au votat jumtate plus unu din
numrul membrilor prezeni ai organului colegial.
Majoritatea absolut nseamn c actul administrativ este
legal adoptat dac n favoarea lui au votat jumtate plus unu din
numrul total al membrilor care formeaz organul colegial.
Majoritatea calificat cere ca adoptarea legal a actului
administrativ s se fac prin votul unei majoriti superioare
celei absolute, cum ar fi de dou treimi sau trei ptrimi.
Astfel, spre exemplu, potrivit art.46 alin.(l) din Legea
nr.215/2001, Consiliul local adopt hotrri cu votul majoritii
membrilor prezeni, ca regul general.
Dar, potrivit alin.(3), hotrrile privind bugetul local,
precum i cele prin care se stabilesc impozite i taxe locale, se
adopt cu o majoritate absolut, adic jumtate plus unu din
numrul consilierilor n funcie.
De asemenea, potrivit alin.(2), hotrrile privind contractarea
de mprumuturi, administrarea domeniului public i privat al
comunei sau al oraului, participarea la programe de dezvoltare
judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier,
organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea
teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte
autoriti publice, cu organizaii neguvemamentale, cu persoane
juridice romne sau strine se adopt cu o majoritate calificat,
adic cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie.
Motivarea, aa cum am precizat deja, reprezint artarea
mprejurrilor de fapt care au determinat adoptarea sau emiterea
actului administrativ respectiv, precum i a temeiurilor legale
care au stat la baza adoptrii sau emiterii acelui act.
41

Motivarea actelor administrative cu caracter normativ se

realizeaz prin notele de fundamentare, n cazul hotrrilor
Guvernului, sau prin referate de aprobare, n cazul celorlalte acte
cu caracter normativ, potrivit art.28 din Legea nr.24/2000, care
se dau publicitii.
Motivarea actelor administrative cu caracter individual este
inclus n actul care se comunic persoanei interesate.
c) Formele procedurale posterioare adoptrii sau emiterii
actelor administrative sunt aprobarea, confirmarea sau publicarea,
contrasemnarea etc. a acestor acte.
La aprobarea sau confirmarea actului administrativ ne-am
referit atunci cnd am prezentat modalitile de prezentare a
concursului indirect dintre competena organului emitent i
competena organului ierarhic superior.
Publicarea actelor administrative reprezint operaiunea
prin care acestea sunt aduse la cunotina public: afiarea la
sediul organului administrativ, publicarea n presa local,
central, n Monitorul Oficial al Romniei" sau n monitoarele
locale etc.
Ca excepie, art. 108 alin.(4) din Constituie, republicat, i
art.28 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr.50/2005, actele cu
caracter normativ care au ca obiect reglementri din sectorul de
aprare, ordine public i sigurana naional nu se public, ci se
comunic numai instituiilor interesate.
Contrasemnarea reprezint operaiunea prin care organul
administrativ competent i depune semntura pe actul administrativ,
dup semntura organului emitent n semn de acord i asumare
a executrii ori de confirmare a legalitii actului administrativ
respectiv.
Astfel, potrivit art.100 alin.(2) din Constituie, republicat,
primul-ministru contrasemneaz decretele emise de Preedintele
Romniei:
n exercitarea atribuiilor de politic extern privind
trimiterea tratatelor spre ratificare Parlamentului, acreditarea i
rechemarea reprezentanilor diplomatici, aprobarea nfiinrii,
desfiinrii sau schimbrii rangului misiunilor diplomatice;
- pentru declararea mobilizrii pariale sau totale a forelor
armate;

- pentru luarea msurilor de respingere a agresiunii armate

ndreptate mpotriva rii;
- pentru instituirea strii de asediu sau a strii de urgen;
- pentru conferirea decoraiilor i titlurilor de onoare;
- pentru acordarea gradelor de mareal, de general, de amiral
i de chestor de poliie;
- pentru acordarea graierii individuale.
De asemenea, potrivit art. 108 alin.{4) din Constituie,
republicat, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se
semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitri,
care au obligaia punerii lor n executare.
La fel, potrivit art.48 din Legea nr,215/2001, hotrrile
Consiliului local se contrasemneaz pentru legalitate de ctre
secretarul localitii.
Seciunea a 4-a Aplicarea
actelor administrative
Referitor la aplicarea acrului administrativ se pune
problema, n primul rnd, a intrrii lui n vigoare i, n al doilea
rnd, a punerii lui n executare.
4.1. Intrarea n vigoare a actului administrativ coincide
cu momentul n care acesta este apt s produc efecte juridice i,
totodat, s fie pus n executare.
De asemenea, intrarea n vigoare a actului administrativ
coincide cu data la care acesta este adus la cunotina celor
interesai, modalitatea folosit fiind diferit n funcie de
ntinderea efectelor acestuia.
Astfel, n cazul actului administrativ cu caracter normativ ,
care produce efecte erga omnes , aducerea Ia cunotin public
se face prin publicarea n Monitorul Oficial", n monitoarele
locale, ziare naionale sau regionale, afiare, difuzare prin
mijloace radio i TV.

42
43

In cazul actului administrativ cu caracter individual, care

produce efecte limitate la persoanele vizate, aducerea la cunotin
se realizeaz prin notificarea fcut persoanei sau persoanelor
respective.
Notificarea actului administrativ se realizeaz prin modaliti
i mijloace diferite: prin nmnare, prin comunicare i, inclusiv,
prin publicare, atunci cnd actul se adreseaz unui numr mai mare
de persoane.
De asemenea, mai trebuie menionat c actele administrative
produc efecte de la intrarea lor n vigoare, adic nu produc, de
regul, efecte retroactive, cu unele excepii.
Astfel, un act administrativ care pune n aplicare o lege cu
caracter retroactiv va produce i el efecte din momentul n care se
aplic legea n executarea creia a fost emis.
La fel, un act administrativ cu caracter declarativ de drepturi
va produce efecte din momentul n care au luat natere drepturile
pe care le constat i le declar.
In sfrit, actul administrativ cu caracter jurisdicional prin
care se rezolv un litigiu va recunoate drepturi i va constata
obligaii din momentul n care s-a nscut litigiul pe care l rezolv.
4.2. Executarea actelor administrative se realizeaz, ca
regul general, n mod benevol de ctre subiectele raportului
juridic respectiv, iar, n caz contrar, organele administraiei publice
vor proceda la executarea silit a acestora i la fora de
constrngere a statului.
Actele administrative sunt executorii din oficiu , n favoarea
lor funcionnd puternice prezumii de veridicitate, de autenticitate
i de legalitate, care nu vor putea fi rsturnate dect prin
contestarea acestora n procedura contenciosului administrativ.
Executarea silit a actelor administrative este o msur
extrem, la care organele administraiei publice vor recurge dup
epuizarea cilor legale care asigur executarea lor de bunvoie i
numai cu respectarea procedurilor legal instituite, cum sunt, spre
exemplu, cele prevzute la Capitolul VIII din Codul de procedur
fiscal, pentru stingerea creanelor fiscale prin executare silit. 44

Trebuie menionat c executarea silit nu trebuie considerat

ca fiind o sanciune, ci numai ca o ultim modalitate de executare a
actelor administrative.
Seciunea a 5-a
Suspendarea, retragerea i desfiinarea
actelor administrative
n existena juridic a unui act administrativ pot interveni
evenimente de natur s-i afecteze efectele n vederea crora a
fost adoptat sau emis.
Astfel, executarea unui act administrativ poate fi suspendat,
un act administrativ poate fi retras de ctre organul emitent sau
poate fi desfiinat de ctre organul competent.
5.1. Suspendarea executrii actelor administrative reprezint ntreruperea temporar a efectelor juridice ale acestor acte.
Suspendarea executrii actului administrativ reprezint o
operaiune juridic excepional n raport cu regula caracterului
executoriu al actelor administrative, aceasta putnd surveni
numai n cazurile i condiiile limitativ prevzute de lege.
Suspendarea poate interveni de drept, ca n cazul
reglementat la art.26 din Legea nr. 340/2004 privind instituia
prefectului, potrivit cruia actul administrativ al administraiei
locale, care a fost atacat pentru nelegalitate de ctre prefect, este
suspendat de drept, pn la soluionarea cauzei de ctre instana
de contencios administrativ.
Suspendarea executrii actului administrativ poate fi
pronunat la cererea persoanei care se consider vtmat, fie
de ctre instanele judectoreti, potrivit procedurii reglementate
de art. 14 i 15 din Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004, fie de ctre organul competent s soluioneze calea
administrativ de atac exercitat mpotriva actului administrativ.
Astfel, potrivit art.14 alin.(l) din Legea nr.554/2004,
n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube
iminente, odat cu sesizarea autoritii publice care a emis actul
cu reclamae administrativ, persoana vtmat poate cere
45

5.2. Retragerea i desfiinarea actelor administrative sunt

evenimente juridice n urma crora nceteaz efectele acestor acte.
ncetarea efectelor actelor administrative se poate realiza
prin revocarea, abrogarea, anularea sau inexistena actelor
administrative.
Revocarea reprezint operaiunea juridic prin care organul
emitent sau cel ierarhic superior procedeaz la retragerea unui act
administrativ pentru considerente de nelegalitate sau inoportunitate,
anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actului respectiv.
Revocabilitatea actului administrativ este un principiu general
al activitii organelor administraiei publice care i gsete
aplicabilitatea datorit dinamicii activitii administraiei publice i
lipsei de infailibilitate a autoritilor administrative.
De la principiul revocabilitii actelor administrative exist
excepia actului administrativ care i-a produs efectele juridice
intrnd n circuitul civil, i a actului administrativ jurisdicional, care
se bucur de o stabilitate asemntoare hotrrilor judectoreti
Abrogarea este operaiunea juridic prin care actul
administrativ este scos din vigoare, printr-un alt act
administrativ emis de organul emitent sau de organul ierarhic
superior, ori poate fi prevzut prin lege.
Abrogarea poate fi expres sau tacit, total sau parial i
privete, ntotdeauna, actele administrative cu caracter normativ, n
timp ce revocarea poate interveni i n cazul actelor administrative
cu caracter individual.
Anularea actelor administrative este operaiunea juridic
prin care organul competent face ca efectele actelor administrative s fie desfiinate pentru motive de nelegalitate, care au
existat la data emiterii/adoptrii acestora.
Actul administrativ nelegal poate fi anulat fie de ctre
organul administrativ ierarhic superior, n cadrul controlului i
recursului administrativ, fie de ctre instana de contencios
administrativ, n cadrul unei proceduri judectoreti speciale.
Inexistena actului administrativ intervine atunci cnd
nclcarea condiiilor legale de emitere este att de grosolan
nct ea este evident chiar i pentru un nespecialist, ori cnd
aceast sanciune este prevzut de lege.

instanei competente s dispun suspendarea executrii actului

administrativ atacat pn la pronunarea instanei de fond.
n condiiile prevzute la art.14 alin.(3) din lege, suspendarea
actului administrativ poate fi cerut i de Ministerul Public.
Totodat, potrivit art. 15 alin.(l), suspendarea executrii
actului administrativ unilateral poate fi solicitat de reclamant i
prin cererea adresat instanei competente pentru anularea, n tot
sau n parte, a actului atacat. n acest caz, instana va putea
dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la
soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de
suspendare se poate formula odat cu aciunea principal sau
printr-o aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond.
Asupra cazurilor de suspendare a executrii actului
administrativ de ctre instana de contencios administrativ vom
reveni printr-o analiz mai ampl cu ocazia prezentrii instituiei
contenciosului administrativ n reglementarea Legii nr.554/2004.
n faza procedurii administrative prealabile, executarea
actului administrativ poate fi dispus de ctre organul competent,
fie cel ierarhic superior celui care 1-a emis, fie chiar de ctre
organul emitent.
Spre exemplu, potrivit art. 185 alin.(2) din Codul de procedur
fiscal 4, organul de soluionare a contestaiei poate suspenda
executarea actului administrativ fiscal atacat pn la soluionarea
contestaiei la cererea temeinic justificat a contestatorului.
Astfel, potrivit art.185 alin. (1) din Codul de procedur fiscal,
introducerea contestaiei pe calea administrativ de atac nu suspend
executarea actului administrativ fiscal, regula fiind, i n cazul
acestui tip de act administrativ, caracterul executoriu i din oficiu.
Deci, msura suspendrii actului administrativ-fiscal nu
reprezint un drept al persoanei care se consider vtmat,
ci o msur de excepie care nu trebuie s blocheze sau s ntrzie
activitatea de recuperare a creanelor statului fa de debitorii
aflai n culp.
34

O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal,

republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 863 din
26 septembrie 2005 46

47

ML

Astfel, potrivit art. 108 alin.(4) din Constituie, republicat,

nepublicarea n Monitorul Oficial" a unei hotrri a Guvernului,
care reprezint un act administrativ, atrage inexistena acelei
hotrri.
In literatura de specialitate se ofer exemple de situaii n
care actele administrative sunt considerate inexistente35:
- o dispoziie a primarului prin care o cstorie ar fi
desfcut prin divor;
- un act administrativ semnat de o persoan care, n mod
notoriu, nu avea competena respectiv etc.
Seciunea a 6-a Rectificarea i
reconstituirea actelor administrative
6.1. Rectificarea actelor administrative
Rectificarea reprezint o operaiune ulterioar emiterii sau
adoptrii unui act administrativ i const din ndreptarea unor
erori materiale care pot fi svrite n coninutul actului.
Operaiunea de rectificare a actului administrativ se
realizeaz, de regul, de ctre organul emitent dup aceeai
procedur prin care actul a fost emis sau adoptat.
Reconstituirea reprezint o operaiune ulterioar emiterii
sau adoptrii actului administrativ, care intervine n mod
excepional, n cazurile i dup procedura prevzute de lege.
6.2. Rectificarea i reconstituirea actelor de stare civil
Actele de stare civil reprezint o categorie de acte care au
o natur juridic complex, de drept administrativ, prin natura
organelor emitente i procedura de emitere, i de drept civil i
dreptul familiei, prin efectele juridice pe care le produc.

Astfel, din punct de vedere al prezentrii, art. 1 din Legea

nr.l 19/199636 definete actele de stare civil ca fiind nscrisuri
autentice prin care se dovedesc naterea, cstoria sau decesul
unei persoane.
Atribuiile de stare civil sunt ndeplinite de ctre consiliile
judeene i de ctre autoritile administraiei publice locale ale
municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti, oraelor i
comunelor, prin ofierii de stare civil.
Sunt ofieri de stare civil:
- primarii municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti,
oraelor i comunelor;
- efii misiunilor diplomatice i ai oficiilor consulare de
carier ale Romniei;
- comandanii de nave i aeronave.
n exercitarea atribuiilor de stare civil, autoritile
enumerate mai sus reprezint statul romn i acioneaz n regim
de putere public, potrivit competenei legale, cu toate
consecinele care decurg din aceast situaie.
Din perspectiva dreptului administrativ, actele de stare civil
se ntocmesc n interesul statului i al persoanei i servesc Ia
cunoaterea numrului i structurii populaiei, a situaiei
demografice i la aprarea drepturilor i libertilor fundamentale
ale cetenilor.
Fr a face o analiz care s se suprapun preocuprilor
specialitilor n drept civil, ce se ocup de starea civil a persoanei
fizice, menionm c rectificarea i reconstituirea actelor de stare
civil, care din punctul nostru de vedere sunt acte administrative
de autoritate, reprezint operaiuni ce se realizeaz n cazurile
i cu parcurgerea procedurilor reglementate de prevederile Legii
nr.l 19/1996, cu modificrile i completrile ulterioare.

36

35

Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de

drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992, p.68 48

Legea nr.l 19/1996 cu privire la actele de stare civil,

publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1, nr.282 din 11
noiembrie 1996
49

CAPITOLUL III
CONTRACTELE ADMINISTRATIVE
Seciunea 1 Noiunea
contractelor administrative
Organele administraiei publice, pentru a realiza sarcinile ce
le revin, folosesc nu numai actele administrative care au un caracter
unilateral, ci folosesc i contractele, care sunt acte administrative
bilaterale, n special prin faptul c sunt supuse unor reguli de drept
public, care fac parte din regimul de drept administrativ.
Contractele administrative sunt acte juridice pe care le
ncheie organele administraiei publice cu cei administrai, acte
care cuprind un acord de voin generator de drepturi i obligaii
pentru prile contractante37.
Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, potrivit
art.2 alin.(l) lit.c) fraza a Ii-a din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004, contractele administrative sunt
asimilate actelor administrative, adic acele contracte ncheiate de
autoritile publice care au ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice.
Seciunea a 2-a Caracterele
contractelor administrative
Principalele caractere ale contractelor administrative sunt:
- caracterul sinalagmatic, n sensul c att autoritatea
administrativ, ct i persoana de drept privat au obligaii n
executarea contractului;
Alexandru Negoi, op.cit., 1992, p.70
50
37

- caracterul oneros, n sensul c autoritatea administrativ

urmrete realizarea unui interes public, n timp ce persoana de
drept privat urmrete obinerea unui ctig material;
- sunt contracte numite, avnd fiecare o reglementare
specific, corespunztoare unor operaiuni economice specifice;
- sunt contracte cu executare succesiv n timp;
- sunt contracte de adeziune, clauzele fiind stabilite n mod
unilateral de ctre autoritatea administrativ prin caietul de
sarcini, n baza prevederilor legale;
- sunt contracte solemne, nendeplinirea formelor i
procedurilor prevzute de lege fiind sancionat cu nulitatea
absolut;
- sunt contracte comutative, n sensul c ambele pri, att
autoritatea administrativ, ct i persoana de drept privat cunosc
ntinderea obligaiilor nc din momentul ncheierii.
Seciunea a 3-a
Trsturile caracteristice distinctive ale
contractelor administrative
3.1. Prile n contractele administrative
O prim trstur distinctiv, n raport cu contractele civile
sau comerciale, const n aceea c, n orice contract
administrativ, una dintre prile contractante va fi o autoritate
administrativ sau o alt persoan juridic autorizat de ctre
autoritatea competent.
Cealalt parte contractant va fi un particular din afara
sistemului organelor administraiei publice i care va putea fi o
persoan fizic sau o persoan juridic.
ncheierea contractului va reprezenta realizarea unui acord
de voin ntre prile contractante, dar clauzele contractuale
sunt determinate n prealabil i n mod unilateral de ctre
autoritatea administrativ, particularul avnd posibilitatea s
accepte sau s refuze ncheierea contractului.
51

3.2. Obiectul contractelor administrative

Obiectul contractelor administrative este prezentat n mod
concret n actele normative care le reglementeaz, cum sunt, spre
exemplu: Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unitilor
economice de stat ca regii autonome i societi comerciale, Legea
fondului funciar nr.18/1991, Legea nr.219/1998 privind regimul
concesiunilor, O.U.G. nr.60/2001 privind achiziiile publice etc.
Potrivit art.2 alin.(l) Htx) din Legea nr.554/2004,
obiectul contractelor administrative poate consta din:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice.
3.3. Clauzele contractelor administrative
Clauzele contractelor administrative nu sunt negociabile,
ele fiind stabilite prin lege sau pe baza i n executarea legii de
ctre organele administraiei publice, cealalt parte contractant,
particularul, avnd doar posibilitatea s le accepte, caz n care va
ncheia contractul, sau s le refuze, caz n care nu se va realiza
acordul de voin, iar contractul nu se va ncheia.
Clauzele contractelor administrative, pe care autoritatea
administrativ le va stabili pe baza i n executarea legii, se vor
materializa ntr-un caiet de sarcini, n care sunt trecute drepturile
i obligaiile prilor.
3.4. Executarea contractelor administrative
Executarea obligaiilor care decurg din contractele administrative se deosebete de executarea obligaiilor care decurg
dintr-un contract civil sau dintr-un contract comercial, prin
aceea c autoritatea administrativ, pe parcursul executrii
contractului, va putea proceda la denunarea acestuia atunci cnd
interesul public impune acest lucru.
52

Astfel, potrivit art.8 alin.(4) din Legea nr.554/2004, la

soluionarea litigiilor legate de ncheierea, aplicarea i executarea
contractelor administrative, instana de contencios administrativ va
avea n vedere regula dup care principiul libertii contractuale
este subordonat principiului prioritii interesului public.
ntr-o asemenea situaie, instana de contencios administrativ
va putea, potrivit art.18 alin.(4) lit.d) din Lege, s pronune o
hotrre prin care s suplineasc consimmntul unei pri, cnd
interesul public o cere.

3.5. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative

n doctrina administrativ s-a exprimat opinia"8 potrivit
creia contractelor administrative li se aplic att regulile de
drept civil, ct i regulile de drept administrativ, dar i opinia39
c acest gen de contracte este supus unui regim de drept public.
Legat de problema regimului juridic aplicabil contractelor
administrative s-a pus i problema jurisdiciei n cazul litigiilor
care se ivesc ntre prile contractante cu privire la ncheierea i
executarea acestora.
n perioada ct Legea nr.29/1990 s-a aflat n vigoare, a
funcionat regula dup care aceste contracte, fiind acte de gestiune,
sunt exceptate de la controlul instanelor de contencios, potrivit
art.2 litd) din lege.
Totui, au existat i excepii, precum cea reglementat de
O.U.G. nr.60/2001 privind achiziiile publice, care prevedea
competena instanelor de contencios administrativ pentru
soluionarea litigiilor legate de contractele administrative ce
aveau ca obiect achiziii publice.
n momentul de fa, dup intrarea n vigoare a Legii
nr.554/2004, prin asimilarea contractelor administrative cu actele
administrative, instanele de contencios administrativ au dobndit
is

Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.177 39

Antonie Iorgovan, op.cit., vol.II, 2002, 114
53

o competen deplin i exclusiv n ceea ce privete soluionarea

litigiilor care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract
administrativ, precum i a oricror litigii legate de aplicarea i
executarea acestuia.
*
Seciunea a 4-a Tipuri de
contracte administrative
Legea actual a contenciosului administrativ nu enumera,
nici exemplificativ, contractele administrative folosite de ctre
autoritile publice pentru:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice.
Considerm, ns, necesar s ne referim n continuare la
tipurile de contracte administrative care sunt reglementate de
legislaia n vigoare.
4.1. Contractul de concesiune
Acest contract administrativ este reglementat prin Legea
nr.219/1998 privind regimul concesiunilor, ca fiind contractul prin
care o autoritate public, numit concedent, transmite pentru o
perioad de cel mult 49 de ani unei alte persoane, numit
concesionar, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei
activiti sau a unui serviciu public, n schimbul unei redevene.
Specific contractului de concesiune este c autoritatea
public poate deine calitatea de concedent n numele statului
(ministerele, alte organe de specialitate ale administraiei
guvernamentale etc, pentru bunurile proprietatea statului, ori
pentru activitile i serviciile publice de interes naional), n
numele judeului (consiliile judeene, instituiile publice de
interes judeean pentru bunurile proprietatea judeului) sau n
numele oraului/comunei (serviciile locale, instituiile publice de
54

interes locale pentru bunurile proprietatea localitii ori pentru

activitile i serviciile publice de interes local).
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic
sau persoan juridic de drept privat romn sau strin.
Obiect al contractului de concesiune l formeaz, pe de o
parte, un bun, un serviciu sau o lucrare public i, pe de alt parte,
redevena pltit de concesionar, care este preul contractului.
Normele metodologice - cadru de aplicare a Legii
nr.219/1998, aprobate prin H.G. nr.216/1999, conin reglementri
secundare privind iniierea concesionrii, coninutul contractului de
concesiune, formele procedurii de concesionare etc.40
4.2. Contractul de achiziie public
Acest contract administrativ este reglementat de O.U.G.
nr.60/2001 privind achiziiile publice i de Normele metodologice
de aplicare a acesteia, aprobate prin H.G. nr.461/200141.
Contractul de achiziie public este contractul ncheiat n
form scris prin care o persoan juridic, denumit autoritate
contractant, dobndete cu titlu definitiv sau temporar produse,
lucrri sau servicii prin atribuirea unui contract de achiziie public
unui ofertant n urma aplicrii uneia dintre procedurile prevzute.
Atribuirea contractului de achiziie public se realizeaz pe
baza principiului liberei circulaii, principiului eficientei utilizri a
fondurilor publice, principiului transparenei procedurii de atribuire
a contractului, principiului tratamentului egal i principiului
confidenialitii.

40

H.G. nr.216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologicecadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 140 din 6
aprilie 1999
"' H.G. nr.461/2001 pentru aprobarea normelor de aplicare a
O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziiile publice, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr. 268 din 24 mai 2001
55

Prile contractului de achiziie public sunt, pe de o parte,

autoritatea public contractant i, pe de alt parte, ofertantul
declarat ctigtor, care se va numi furnizor, executant sau
prestator, n funcie de obiectul concret al contractului.
Regula de atribuire a contractului de achiziie public este
regula licitaiei (deschis sau restrns), la care se mai adaug
negocierea (competitiv sau cu o singur surs), cererea de
ofert i concursul de soluii.
O procedur special de atribuire a contractului de achiziie
public a fost reglementat prin O.G. nr.20/2002 privind
achiziiile publice prin licitaii electronice.
4.3. Contractul de nchiriere a bunurilor proprietate public a
statului i a unitilor administrativ-teritoriale
Prin acest tip de contract, statul sau o unitate administrativ teritorial se oblig s asigure unei persoane de drept privat
folosina temporar a unui bun, n schimbul unei sume de bani,
numit chirie.
La acest tip de contract se refer art.25 din Legea nr. 15/1990,
n ceea ce privete nchirierea bunurilor din proprietatea statului,
precum i art.125 din Legea nr.215/2001, n ceea ce privete
bunurile din proprietatea unitilor administrativ-teritoriale.
Prile contractului sunt, pe de o parte, o persoan de drept
public, numit locator, i, pe de alt parte, o persoan de drept
privat, numit locatar, ncheierea contractului fcndu-se dup
organizarea n prealabil a unei licitaii, contractul fiind supus
regimului de drept administrativ.
Obiectul contractului const, pe de o parte, n procurarea
folosinei bunului nchiriat i, pe de alt parte, n chiria pltit ca
pre al folosinei bunului.
4.4. Contractul de lucrri publice
Contractul de lucrri publice este acel contract administrativ
ncheiat ntre o autoritate public i o persoan de drept privat,
numit executant, i care are ca obiect execuia uneia sau mai
multor lucrri de construcii, n schimbul unui pre. 56

Regimul juridic al acestui tip de contract este reglementat n

Legea nr.215/2001, O.U.G. nr.60/2001 i O.G. nr.20/2002.
Regula general privind acordarea contractului de lucrri
publice este aceea a licitaiei, organizat de autoritatea public.
4.5. Contractul pentru concesiunea de lucrri
Contractul pentru concesiunea de lucrri este acel tip de
contract de achiziie public, asemntor contractului de lucrri,
cu deosebirea c autoritatea public, n contrapartida lucrrilor
executate, acord executantului - concesionar dreptul de a exploata
sau de a administra rezultatul lucrrilor pentru o perioad de timp.
Acest tip de contract este reglementat de O.U.G. nr.60/2001
i are un regim de drept administrativ.
4.6. Contractul de asociere n participaiune
Acest tip de contract a fost reglementat de prevederile Legii
nr.69/1991 privind administraia public local i a fost meninut i
de reglementarea actual - art.38 lit.x) din Legea nr.215/2001.
Caracteristic contractului administrativ de asociere n
participaiune este faptul c una dintre pri este o autoritate
public, iar obiectul acestuia este realizarea unui interes public:
exploatarea parcrilor auto din ora ori dintr-un sector al acestuia,
amenajarea unor refugii pentru cltorii transportului public etc.
4.7. Contractele de comodat ncheiate de ctre organele
administraiei publice
n cazul acestui tip de contract, o persoan de drept public,
numit comodant, remite spre folosin temporar gratuit unei
persoane de drept privat, numit comodatar, un bun cu obligaia
pentru aceasta din urm de a-1 restitui n natur.
Obiect al acestui tip de contract l constituie un bun aflat n
proprietatea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, dat
n folosin gratuit pe o perioad determinat.
57

Astfel, art.17 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea

public i regimul juridic al acesteia prevede n mod expres c
statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobile din
patrimoniul lor n folosin gratuit, pe termen limitat,
persoanelor juridice fr scop lucrativ care desfoar activiti
de binefacere sau de utilitate public.
De asemenea, potrivit prevederilor O.G. nr.124/1998
privind organizarea i funcionarea cabinetelor medicale, pot fi
date n comodat cabinetele medicale, spaii din proprietatea
statului sau din proprietatea public a unitilor administrativteritoriale, aflate n administrarea Ministerului Sntii sau a
direciilor de sntate public.
4.8. Contractul departeneriatpublic-privat
Acest tip de contract a fost reglementat prin O.G. nr. 16/2002
i Normele metodologice de aplicare a Ordonanei, aprobate prin
H.G.nr.621/200242.
Contractul de parteneriat pubic-privat are ca obiect, dup
caz, proiectarea, finanarea, construcia, exploatarea, ntreinerea
i transferul oricrui bun public.
Prile contractului de parteneriat public-privat sunt, pe de
o parte, o autoritate public, central sau local i, pe de alt
parte, ca investitor particular, o persoan de drept privat.
Specific acestui tip de contract este faptul c i este
aplicabil regimul de drept administrativ.

comunitile rurale srace etc. prin care Fondul, pe baza unui

proiect ntocmit de beneficiari, transmite acestora, cu titlu
gratuit, sume de bani.
Fondul Romn de Dezvoltare Social a fost nfiinat prin
Legea nr.129/199843 ca un organism de interes public, care i
desfoar activitatea sub autoritatea Guvernului i are menirea de
a furniza grupurilor din comunitile rurale srace, grupurilor
srace de etnie rrom, grupurilor dezavantajate etc, stabilite ca
eligibile, de comun acord cu finanatorii sau donatorii, anumite
sume de bani - granturi - cu titlu gratuit, prin ncheierea unui
contract de grant.
Fondul Romn de Dezvoltare Social are competena s
verifice utilizarea grantului potrivit proiectului aprobat i, n caz
contrar, s desfiineze contractul fr intervenia instanei de
judecat, printr-un act administrativ i dup o procedur
derogatorie de la dreptul comun.
n literatura de specialitate44, s-a exprimat pe drept cuvnt
opinia c acest contract este un contract de drept administrativ, care
conine clauze stabilite n baza legii, putnd fi desfiinat pe cale
administrativ, printr-o procedur derogatorie de la dreptul comun.

4.9. Contractul de grant

Contractul de grant este contractul ncheiat ntre Fondul
Romn de Dezvoltare Social i reprezentani ai grupurilor din
H.G. nr.621/2002 pentru aprobarea normelor metodologice de
aplicare a Ordonanei Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de
parteneriat public-privat, publicat n Monitorul Oficial ai
Romniei", Partea I, nr.481 din 5 iulie 2002 58

43

Legea nr.129/1998 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea

Fondului Romn de Dezvoltare Social, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 238 din 30 iunie 1998 i republicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr.483 din 8 iunie 2005
44
Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ.
Comentarii i explicaii, Editura AII Beck, 2005, p. 108
59

CAPITOLUL IV
DOMENIUL PUBLIC
Seciunea 1 Activitatea organelor
administraiei publice de administrare
a bunurilor aparinnd statului i unitilor
administrativ-teritoriale. Consideraii generale
Abordarea problemelor legate de domeniul public n aceast
parte a cursului a fost determinat, pe de o parte, de limitele
semestrului precedent i, pe de alt parte, de necesitatea prezentrii
acestei teme din unghiul activitii organelor administraiei publice
de administrare a bunurilor care aparin statului i unitilor
administrativ-teritoriale.
Astfel, pentru a organiza n bune condiii i a asigura buna
funcionare a serviciilor publice, organele administraiei publice
desfoar diverse i variate activiti de administrare a bunurilor
care aparin statului i unitilor administrativ-teritoriale.
Atunci cnd am prezentat prile componente ale organelor
administraiei publice, am artat c, alturi de personal, resurse
financiare i competen, mijloacele materiale (bunurile) joac
un rol foarte important pentru realizarea activitii de
administraie public, de ndeplinire a sarcinilor care revin
sistemului organelor administraiei publice.
Deci, bunurile care aparin statului i unitilor administrativteritoriale constituie, pe de o parte, un element component al
organelor administraiei publice i, pe de alt parte, una din
principalele prghii prin care sistemul organelor administraiei
publice i exercit atribuiile legale n scopul realizrii sarcinilor
generale ale acestui sistem.
Din punct de vedere juridic, problema acestor bunuri
prezint importan n ceea ce privete natura proprietii asupra
lor, folosirea i nstrinarea acestora.
60

Problema proprietii asupra bunurilor, n general, este

rezervat domeniului dreptului civil. n cazul bunurilor
aparinnd statului i unitilor administrativ-teritoriale exist o
problem legat de dreptul administrativ, deoarece aceste bunuri
au regimuri juridice diferite, dup cum aparin domeniului
public sau domeniului privat.
Noiunea de domeniu i are originea n cuvntul latin
dominium, care nseamn posesiune, stpnire, drept de
proprietate45.
Bunurile proprietatea statului i a unitilor administrativteritoriale se mpart n dou mase, supuse unor regimuri juridice
diferite: domeniul public, supus regimului de drept public, i
domeniul privat, supus regimului de drept privat, formnd
mpreun domeniul statului i, respectiv, domeniul unitilor
administrativ-teritoriale.
Seciunea a 2-a Domeniul public
n doctrina i legislaia romneasc
Definirea noiunii de domeniu public a constituit una dintre
preocuprile autorilor romni de drept administrativ, dar i ale
legiuitorului.
Astfel, profesorul Paul Negulescu definea domeniul ca fiind
totalitatea bunurilor mobile i imobile aparinnd statului, judeului
sau comunei, ntrebuinate pentru satisfacerea interesului general,
fcnd distincie ntre domeniul public, care era supus regimului
de drept public, i domeniul privat, care era supus regimului de
drept privat.
Un alt autor interbelic4 definea domeniul public al statului
sau al celorlalte administraiuni publice, ca fiind totalitatea
acelor bunuri mobile sau imobile, afectate, n mod direct i
nemijlocit, funcionrii serviciilor publice i care sunt absolut
necesare pentru aceasta, fiind supuse unui regim juridic special.
45

Gh. Guu, Dicionar latin-romn, ediia a IH-a, Editura

tiinific, Bucureti, 1973, p.191
46
Paul Negutescu, op.cit., p.231
47
Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.209

Alt autor a folosit noiunea de domeniu administrativ, care

era constituit din totalitatea bunurilor administraiei, dar nu i din
drepturile subiective i valorile n numerar care se regseau n
patrimoniul acesteia. Domeniul administrativ era mprit n dou:
domeniul public i domeniul privat. Din domeniul public fceau
parte bunurile mobile i imobile ale administraiei afectate unui
interes general, fie c erau destinate unui serviciu public, fie uzului
tuturor (parcurile, drumurile, pieele etc). Domeniul privat era
format din bunurile mobile i imobile care nu erau afectate n mod
direct unui interes general i care erau, n principiu, supuse
regulilor de drept civil.
Codul civil de la 1864 (art.475-478) se referea la bunurile care
nu aparineau particularilor, ca fiind dependine ale domeniului
public, n sensul de bunuri domeniale, bunuri ale statului.
Constituia din 1866 stabilea n art.19 ca principiu c libera
i nempiedicata ntrebuinare a rurilor navigabile i flotabile, a
oselelor i altor ci de comunicare este de domeniul public".
Constituia din 1923 preciza n art.2 c domeniul public
include cile de comunicaii, spaiul atmosferic i apele navigabile
S
i flotabile".
Constituiile din 1948, 1952 i 1965 au renunat la noiunea
de domeniu public t au consacrat, pentru bunurile aparinnd
statului, dreptul de proprietate socialist de stat i dreptul de
administrare direct pentru bunurile aflate n folosina ntreprinderilor i instituiilor statului.

Seciunea a 3-a Regimul domenial

potrivit Constituiei din 1991
Constituia din 1991 a folosit termenii de proprietate
public i, respectiv, proprietate privat, renunnd la noiunea
de domeniu public care fusese folosit de Codul civil din 1864,
Constituia din 1866, Constituia din 1923, precum i de doctrina
administrativ antecomunist.

La art.135 din Constituia din 1991 s-a prevzut c statul

ocrotete proprietatea, precizndu-se, la alin.(2), c proprietatea
este public sau privat.
Referitor la proprietatea public s-a artat c aceasta aparine
statului sau unitilor administrativ-teritoriale i c obiectul acesteia
l formeaz: bogiile de orice natur ale subsolului, cile de comunicaii, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil i
acelea ce pot fi folosite n interes public, plajele, marea teritorial,
resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental,
precum i alte bunuri stabilite prin lege.
Anterior Constituiei din 1991, noiunea de domeniu public
fusese folosit de Legea nr.18/1991 a fondului funciar, care, la
art.5, enumera terenurile ce aparin domeniului public, terenurile
pe care sunt amplasate construcii de interes public, piee, ci de
comunicaii, reele stradale i parcuri publice, porturi i
aeroporturi, terenurile cu destinaie forestier, albiile rurilor i
fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor
maritime interioare i al mrii teritoriale, rmurile Mrii Negre,
inclusiv plajele, terenurile pentru rezervaii naturale i parcuri
naionale, monumentele, ansamblurile i siturile arheologice i
istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile aprrii
sau pentru alte folosine care, potrivit legii, sunt de domeniul
public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau interes public.
De asemenea, Legea nr.69/1991 a administraiei publice
locale folosea termenul de domeniu public, artnd la art.79 c
patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale se constituie din
bunuri mobile i imobile care aparin domeniului public de
interes local i domeniului privat, precum i din drepturile i
obligaiile cu caracter patrimonial.

4S

E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn. Cernui,

1944,p.355 62

63

Seciunea a 4-a
Noiunea de domeniu public. Regimul juridic al
domeniului public
4.1 Noiunea de domeniu public
In literatura de specialitate49, domeniul public a fost definit
ca fiind totalitatea bunurilor mobile i imobile aparinnd
statului sau unitilor administrativ-teritoriale n regim de drept
public, afectate unei folosine publice ce se realizeaz direct sau
prin intermediul unui serviciu public, determinate ca atare prin
lege, ori sunt de uz sau de interes public.
ntr-o alt opinie^0, prin domeniu public se neleg acele
bunuri, publice sau private, care, prin natura lor ori dispoziia
expres a legii, trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare,
reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct
sau prin intermediul unui serviciu public i supuse unui regim de
drept administrativ sau unui regim mixt, n care regimul de putere
este determinant, aflndu-se n proprietatea sau n paza
persoanelor juridice de drept public, dup caz.
Noiunea de domeniu public a fost folosit n mod
neechivoc i delimitat prin art.3 din Legea nr.213/1998 privind
proprietatea public i regimul juridic al acesteia51, precizndu-se
c domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art.136
alin.(4) din Constituie, din cele stabilite n anexa care face parte
integrant din respectiva lege i din orice alte bunuri care,
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public
i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale
prin modurile prevzute de lege.
Din definiiile prezentate mai sus rezult c domeniul public
este o instituie juridic foarte complex, care se contureaz att
prin componentele sale (bunuri mobile i imobile determinate prin
49
Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnic, Bucureti
1997,p.54-55
>
?>
Antonie Iorgovan, op.cit., voi.II, p.169 5 Legea nr.213/1998,
publicata n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I. nr.448 din 24 noiembrie 1998
64

lege sau care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public),
ct i prin raportare la regimul juridic de drept administrativ
aplicabil acestor bunuri.
De asemenea, mai rezult c noiunea de domeniu public nu
se suprapune celei de proprietate public, din domeniul public
putnd face parte i bunuri mobile sau imobile care aparin proprietii private, dar care sunt supuse unui regim de drept administrativ
pentru c, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.
Deci, determinant pentru conturarea noiunii de domeniu
public nu este att enumerarea bunurilor mobile i imobile care
l compun, ct stabilirea i definirea regimului juridic aplicabil
bunurilor respective.
4.2. Regimul juridic al domeniului public
Prin regimul juridic al domeniului public se nelege
ansamblul regulilor aplicabile bunurilor care aparin domeniului
public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, precum
i al raporturilor juridice care se nasc ntre titularii dreptului de
proprietate i tere persoane cu privire la bunurile respective.
n momentul de fa, regimul juridic al domeniului public
este conturat n mod esenial de prevederile art.136 alin.(4) din
Constituie, republicat, potrivit crora Bunurile proprietate
public sunt inalienabile. In condiiile legii organice, ele pot fi
date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice
sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi
date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public".
n raport cu noiunea de domeniu public, prezentat mai
sus, trebuie s precizm c, n principiu, bunurile aparinnd
domeniului public sunt inalienabile, adic nu pot fi nstrinate
| prin acte juridice, fiind scoase din circuitul civil.
O meniune special trebuie fcut n privina bunurilor care,
dei aparin domeniului privat, sunt supuse regimului domenial,
j potrivit legii, precum sunt bunurile ce aparin patrimoniului
65

cultural naional, spre exemplu, care pot fi nstrinate n

condiiile Legii nr. 182/200052.
Ca o consecin a inalienabilitii sale, domeniul public
este i imprescriptibil, att din punct de vedere exthictiv, ct i
achizitiv, n sensul c dreptul de proprietate public nu se pierde
prin neexercitarea lui, n primul caz, i nici nu poate fi dobndit
prin uzucapiune, n cel de-al doilea caz.
De asemenea, bunurile care aparin domeniului public sunt
insesizabile, n sensul c nu pot fi urmrite n contul creanelor
deinute mpotriva statului sau unitilor administrativ-teritoriale.
4.3. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public
regimul su juridic

Aceast lege reprezint reglementarea care definete

domeniul public, artnd la art.3 alin.(l) c el este alctuit din
bunurile prevzute la art.135 alin. (4) din Constituie (n forma
anterioar republicrii), din cele stabilite n anexa care face parte
integrant din respectiva lege i din orice alte bunuri care,
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public
i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale
prin modurile prevzute de lege.
Totodat, legea realizeaz i cea mai important clasificare a
domeniului public, n raport cu interesul pe care l prezint, astfel:
- domeniul public al statului este alctuit din bunurile
prevzute la art.136 alin. (3) din Constituie, din cele prevzute
la pct.I din anexa la lege, precum i din alte bunuri de uz sau de
interes public naional, declarate ca atare prin lege;
- domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile
prevzute la pct.II din Anexa la lege i din alte bunuri de uz sau
de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a
Consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de
uz sau de interes public naional;
32

Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural

naional mobil, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.53O din 27 octombrie 2000 66

- domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor

este alctuit din bunurile prevzute la pct.HI din anexa la lege i din
alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin
hotrre a Consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri
de uz sau de interes public naional ori judeean.
Domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale este alctuit din bunuri care nu fac parte din domeniul
public i asupra crora statul sau unitile administrativteritoriale au drept de proprietate privat.
Specific bunurilor aparinnd domeniului privat este faptul
c dreptul de proprietate asupra acestora este supus, de regul,
regimului juridic de drept comun, pe cnd dreptul de proprietate
asupra bunurilor care aparin domeniului public este supus
regulilor din aceast lege.
Regimul juridic al proprietii publice reprezint un
ansamblu de reguli generale privind modul de dobndire a
dreptului de proprietate public, procedura de trecere a unui bun
din domeniul privat n domeniul public, sau invers, modalitile
de ncetare a dreptului de proprietate public, modul de
administrare i folosire a bunurilor din domeniul public.
Astfel, dreptul de proprietate public se dobndete pe ci
juridice specifice dreptului comun, ct i pe ci juridice specifice
dreptului public:
- pe cale natural;
- prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de
Consiliul judeean sau de Consiliul local, dup caz;
- prin achiziii publice efectuate n condiiile legii;
- prin expropriere pentru cauz de utilitate public;
- prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului
sau al unitilor administrativ-teritoriale, n domeniul public al
acestora, pentru cauz de utilitate public;
- prin alte moduri prevzute de lege, precum rechiziia
reglementat prin Legea nr.132/199753.

53

Legea nr.132/1997 privind rechiziiile de bunuri i prestrile

servicii n interes public, publicat n Monitorul Oficial al
""J-'", Partea I, nr.161 din 18 iulie 1997
67

Legea acord o atenie deosebit procedurilor de trecere a

unui bun din domeniul privat n domeniul public, precum i
dintr-un domeniu public n altul.
Astfel, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al
unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora, se
face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a Consiliului judeean,
respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti ori a
Consiliului local.
Hotrrea de trecere a bunurilor poate fi atacat, n condiiile
legii, la instana de contencios administrativ competent n a crei
raz teritorial se afl bunul.
Trecerea n domeniul public a unor bunuri din patrimoniul
societilor comerciale, la care statul, sau o unitate administrativteritorial, este acionar, se poate face numai cu plat i cu acordul
adunrii generale a acionarilor societii comerciale respective. n
lipsa acordului menionat, bunurile societii comerciale respective
pot fi trecute n domeniul public numai prin procedura exproprierii
pentru cauz de utilitate public i dup o just i prealabil
despgubire.
Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul
public al unei uniti administrativ-teritoriale se face la cererea
Consiliului Judeean, respectiv, a Consiliului General al
Municipiului Bucureti sau a Consiliului local, dup caz, prin
Hotrre a Guvernului.
Trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti
administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se face, la
cererea Guvernului, prin hotrre a Consiliului judeean, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului local.
ncetarea dreptului de proprietate public survine fie odat
cu pieirea bunului, fie prin trecerea bunului n domeniul privat.
Astfel, trecerea din domeniul public n domeniul privat se face,
dup caz, prin hotrre a Guvernului, a Consiliului judeean,
respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a
Consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se dispune
altfel, hotrrea de trecere putnd fi atacat la instana de contencios.
Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, aa cum am
artat mai sus, ele putnd fi date numai n administrare,
concesionate sau nchiriate n condiiile legii.
68

Astfel, bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz,

n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritilor
administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice
de interes naional, judeean sau local.
Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre
a Guvernului sau a Consiliului judeean, respectiv, a Consiliului
General al Municipiului Bucureti sau a Consiliului local.
Titularul dreptului de administrare poate s posede, s
foloseasc bunul i s dispun de acesta, n condiiile actului prin
care i-a fost dat bunul n administrare. Dreptul de administrare va
putea fi revocat numai dac titularul su nu-i exercit drepturile i
nu-i execut obligaiile nscute din actul de transmitere.
Concesionarea reprezint operaiunea juridic prin care statul i
unitile administrativ-teritoriale transmit, pe o perioad determinat
de cel mult 49 de ani, unei persoane fizice sau unei persoane
juridice de drept privat, romn sau strin, dreptul i obligaia de
exploatare a unui bun aparinnd domeniului public al statului sau
al unitii administrativ-teritoriale, n schimbul unei redevene.
nchirierea bunurilor proprietate public a statului sau a
unitilor administrativ-teritoriale se aprob, dup caz, prin hotrre
a Guvernului, a Consiliului judeean, a Consiliului General al
Municipiului Bucureti sau a Consiliului local, iar contractul de
nchiriere va cuprinde clauze de natur s asigure exploatarea
bunului nchiriat, potrivit specificului acestuia, contractul putnd fi
ncheiat, dup caz, cu orice persoan fizic sau juridic, romn sau
strin, de ctre titularul dreptului de proprietate sau de administrare.
Att nchirierea, ct i concesionarea bunurilor proprietate
public se fac prin licitaie public, n condiiile legii.
De asemenea, aa cum se prevede n art.17 din Legea
nr.213/1998, statul i unitile administrativ-teritoriale pot da
imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe termen limitat,
persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de
binefacere sau de utilitate public, ori serviciilor publice.
Bunurile aparinnd domeniului public se inventariaz, iar
apartenena la unul din domeniile publice se atest potrivit
procedurii prevzute de lege.
69

Astfel, inventarul bunurilor din domeniul public al statului se

ntocmete, dup caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate
ale administraiei publice centrale, precum i de autoritile publice
centrale care au n administrare asemenea bunuri.
Centralizarea inventarului se realizeaz de ctre Ministerul
Finanelor Publice i se supune spre aprobare Guvernului.
De asemenea, inventarul bunurilor care alctuiesc domeniul
public al unitilor administrativ-teritoriale se ntocmete, dup caz,
de comisii special constituite, conduse de preedinii consiliilor
judeene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureti
sau de primari.
Inventarele ntocmite potrivit prevederilor alin. (1) se
nsuesc, dup caz, de consiliile judeene, de Consiliul General
al Municipiului Bucureti sau de consiliile locale.
Inventarele astfel nsuite se centralizeaz de Consiliul
judeean, respectiv, de Consiliul General al Municipiului Bucureti,
i se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotrre, s se ateste apartenena bunurilor la domeniul public judeean sau de interes local.
Menionm c litigiile cu privire la delimitarea domeniului
public al statului, judeelor, comunelor, oraelor sau al municipiilor
sunt de competena instanelor de contencios administrativ.
Avnd de soluionat un astfel de litigiu, n care Guvernul a
susinut c H.G. nr.930/2002, prin care a fost atestat domeniul
public al unitilor administrativ-teritoriale din Judeul Ilfov, nu
produce efecte juridice i c nu poate fi atacat n contencios
administrativ, Instana Suprem a decis n sens contrar acestui
punct de vedere. Astfel, ea a stabilit c atestarea apartenenei unui
bun la domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale are
consecina juridic a conferirii pentru acel bun a regimului juridic de
proprietate public, cu toate consecinele juridice care decurg dintrun astfel de regim juridic. n concluzie, a motivat c, printr-o astfel
de hotrre a Guvernului, se poate vtma un drept legal sau un
interes legitim recunoscut n favoarea unei persoane, aceasta avnd
deschis calea aciunii la instana de contencios administrativ54.
54

Decizia nr. 1799/2004 i decizia nr.7464/2004, n Emanuel Albu,

Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ
2004, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p.255 i p.262 70

ntr-o alt spe, Instana Suprem a decis c Regia Naional a

Pdurilor, care are un drept de administrare pentru terenurile ce fac
parte din fondul forestier, nu poate opune acest drept mpotriva
dreptului Guvernului, care, potrivit art.19 alin.(l) din Legea
nr.213/1998, poate atesta prin hotrre apartenena bunurilor la
domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale,
dreptul de administrare nefiind vtmat .
ntr-o serie ntreag de litigii pornite de cooperativele de
consum mpotriva Guvernului i unitilor administrativ-teritoriale,
n favoarea crora s-a atestat apartenena la domeniul public al
construciilor (magazine, uniti de alimentaie public, uniti de
producie etc.) aparinnd cooperativelor, Instana Suprem a decis
c, printr-o astfel de hotrre, Guvernul nu poate vtma dreptul de
proprietate asupra construciilor respective, cooperativele avnd
drept de folosin asupra terenurilor, pe durata construciilor56.
Seciunea a 5-a
Diverse regimuri domeniale
reglementate prin legi speciale
n literatura de specialitate57 a existat preocuparea ca, pe lng
abordarea general a domeniului public, s fie studiate i regimurile
domeniale speciale, aplicabile diferitelor bunuri care formeaz
domeniul public, din care vom enumera pe cele mai importante.
5.1. Reguli domeniale privind folosirea terenurilor
care formeaz fondul funciar al Romniei i
amplasarea construciilor pe aceste terenuri
Legea nr.18/199158 face o distincie clar ntre terenurile
care fac parte din domeniul public i cele care constituie
55

Decizia nr. 186/2005, n Emanuel Albu, Jurisprudena naltei

Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ i fiscal 2005.
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.450
56
Decizia nr.1858/2004, n Emanuel Albii, op.cit., 2005. p.258
57
Antonie Iorgovan, op.cit., vol.II, p.266 i urm.
iS
Legea fondului funciar nr.18/1991, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr. 37 din 20 februarie 1991 i republicat
n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.l din 5 ianuarie 1998
71

domeniul privat, dar folosete noiunea general de fond funciar,

care include att terenurile domeniului public, ct i pe cele ale
domeniului privat, iar regulile domeniale sunt aplicabile tuturor
deintorilor de terenuri aparinnd fondului funciar.
Astfel, art.74 din legea republicat consacr obligaia
tuturor deintorilor de terenuri de a asigura cultivarea acestora
i protecia solului.
De asemenea, art.7 din lege a prevzut obligaia de
principiu a evidenei cadastrale a terenurilor aparinnd fondului
funciar, iar Legea nr.7/199659 a reglementat obligaia general
de nregistrare cadastral i eviden imobiliar pentru toate
terenurile aparinnd fondului funciar.
n ceea ce privete amplasarea construciilor pe terenurile
aparinnd fondului funciar, Legea nr.350/2001 privind amenajarea
teritoriului i urbanismul a instituit regula c orice fel de
construcie se amplaseaz n intravilanul localitii. Fac excepie:
construciile care deservesc activitile agricole, construciile cu
destinaie utilitar, cile ferate, oselele de importan deosebit,
liniile electrice de nalt tensiune, conductele magistrale, lucrrile
de gospodrire a apelor etc, situaii n care dezafectarea i
ocuparea terenurilor se fac dup reguli speciale.
5.2. Reguli domeniale privind cile terestre naionale
de comunicaii
Potrivit anexei la Legea nr.213/1998, aparin domeniului
public al statului drumurile naionale (autostrzi, drumuri
expres, drumuri naionale europene, principale, secundare), n
timp ce drumurile judeene aparin domeniului public judeean,
iar drumurile comunale, vicinale i strzile aparin domeniului
public local al comunelor, oraelor i municipiilor, dup caz.
59

Legea cadastrului i a publicitii imobiliare nr.7/1996, publicat n

Monitorul Oficial at Romniei", Partea I, nr.61 din 26 martie 1996
60
Legea nr.350/2001 privind amenajarea teritoriului i urbanismul,
p u b l i c a t n M o n i t o r u l O f i c i a l a l R o m n i e i " , P a r t e a I, n r . 3 7 3 d i n
10 iulie 2001
.*
72

Potrivit prevederilor generale ale O.G. nr.43/1997,

republicat61, din punct de vedere al destinaiei lor, drumurile se
mpart n:
- drumuri publice - obiective de utilitate public destinate
circulaiei rutiere, n scopul satisfacerii cerinelor de transport
unitar ale economiei naionale, ale populaiei i de aprare a
rii. Acestea sunt proprietate public;
- drumuri de utilitate privat - destinate satisfacerii
cerinelor proprii de transport rutier n activitile economice,
forestiere, petroliere, miniere, agricole, energetice, industriale i
altora asemenea, de acces n incinte, ca i cele din interiorul
acestora, precum i cele pentru organizrile de antier; ele sunt
administrate de persoanele fizice sau juridice care le au n
proprietate sau n administrare.
Regimul domenial al drumurilor publice vizeaz administrarea drumurilor, proiectarea i execuia drumurilor, exploatarea acestora, amplasarea de construcii i instalaii n zona
drumurilor etc.
Compania Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale din
Romnia6 este persoan juridic de interes strategic naional, care
funcioneaz sub autoritatea Ministerului Transporturilor,
Construciilor i Locuinei, desfurnd n principal activiti de
interes public naional n domeniul administrrii drumurilor
naionale i autostrzilor.

61

O.G. nr.43/1997 privind regimul drumurilor, publicat n

Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 221 din 29 august 1997
i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 237 din
29 iunie 1998
62
O.U.G. nr.84/2003 pentru nfiinarea Companiei Naionale de
Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia - S.A. prin reorganizarea
Regiei Autonome Administraia Naional a Drumurilor din
Romnia", publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.
694 din 3 octombrie 2003

73

O.U.G. nr.12/199863 arat c transportul feroviar poate-fi

public sau n interes propriu, preciznd c transportul feroviar
public constituie, prin natura sa, un sector strategic de interes
naional, reprezint un serviciu public esenial pentru societate,
contribuie la libera circulaie, la rezolvarea unor interese majore
ale economiei, la deplasarea persoanelor, mrfurilor i a altor
bunuri, n interiorul rii i n trafic internaional, cu un grad
nalt de siguran, n condiii ecologice, eficiente, i ndeplinete
sarcini specifice pentru nevoile de aprare a rii, potrivit legii.
Acest act normativ nu folosete noiunea de cale de
comunicaie, ci pe aceea de infrastructur feroviar, care poate fi
public sau privat.
Astfel, infrastructura feroviar public se compune din:
- liniile ferate de circulaie, terenul aferent pe care acestea
sunt construite, precum i terenurile situate de o parte i de alta a
axei cii ferate, care constituie zona de siguran a infrastructurii
feroviare;
- podurile, tunelurile, viaductele i alte lucrri de art care
au legtur cu liniile ferate deschise circulaiei publice, precum
i terenurile aferente acestora;
- lucrrile geotehnice de protecie i de consolidare,
plantaiile de protecie a liniilor ferate i terenurile aferente pe
care acestea sunt amplasate; ,
- instalaiile fixe de siguran i de conducere operativ a
circulaiei feroviare;
- triajele de reea ale cii ferate i terenurile aferente acestora;
-alte instalaii i cldiri aferente infrastructurii feroviare.
Ministerul Transporturilor, Construciilor i Locuinei, n
calitate de organ de specialitate al administraiei guvernamentale,
este autoritatea de stat n domeniul transporturilor feroviare, care
asigur dezvoltarea i sigurana acestui serviciu public.
6j

O.U.G. nr.12/1998 privind transportul pe Cile Ferate Romne

i reorganizarea Societii Naionale a Cilor Ferate Romne,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 254 din 8
iulie 1998 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr. 834 din 9 septembrie 2004 74

De menionat c regulile regimului domenial suant aplicabile

Lu numai infrastructurii feroviare publice, dar i irifrastructurii
feroviare aflate n proprietate privat.
5.3. Regimul domeniul al frontierei de stat a RCM mniei
Frontiera de stat a Romniei este definit de a^rt.2 alin.(l)
lin O.U.G. nr.105/200164 , potrivit cruia frontiera de stat a
Romniei delimiteaz teritoriul statului romn de teritoriul
[fiecruia dintre statele vecine i marea teritorial a E^omniei de
tona contigu. n plan vertical, frontiera de stat delimiteaz
spaiul aerian i subsolul statului romn de spaii_il aerian i
subsolul fiecruia dintre statele vecine.
Frontiera de stat se stabilete prin lege, n conformitate cu
revederile tratatelor internaionale, conveniilor sau nelegerilor
ncheiate de statul romn cu statele vecine.
Pentru asigurarea executrii pazei i controlului trecerii
[frontierei de stat se constituie zona de frontier, care cuprinde
;ritoriul aflat pe o adncime de 30 km fa de frontiera de stat i
irmul Mrii Negre, ctre interior.
Regimul juridic al frontierei de stat cuprincL-e totalitatea
ioanelor prevzute de legislaia intern care privesc frontiera de
stat i desfurarea diferitelor activiti n zona de irontier, n
zona aeroporturilor i porturilor deschise traficului iinternaional,
isigurarea respectrii regimului juridic revenind autoritilor
:are au atribuii privind controlul de trecere a frontie^rei de stat i
autoritilor administraiei publice locale.
eful punctului de trecere este poliist de frontier i
coordoneaz ntreaga activitate din punctul de trecere; acesta
[mpreun cu efii unitilor tuturor autoritilor car& au, potrivit
[legii, competene de control privind trecerea frontierei de stat
[organizeaz modul de desfurare a activitii echipelor de control,
[ceea ce demonstreaz c regimu' juridic aplicabil frontierei de stat
jeste un regim de putere, adic un regim de drept public^.
64

O.U.G, nr.105/2001 privind frontiera de stat a Romniei,

Ipublicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, anr.352 din 30
liunie 2001
75

Culoarul de frontier i fia de protecie a frontierei de

stat fac parte din domeniul public al statului i se administreaz
de ctre autoritile administraiei publice locale, n condiiile
stabilite prin hotrre a Guvernului.
Culoarul de frontier i fia de protecie se constituie
pentru protecia frontierei de stat i a semnelor de frontier.
Culoarul de frontier i limea acestuia sunt convenite de
statul romn cu fiecare dintre statele vecine astfel nct s se
asigure vizibilitatea i protecia semnelor de frontier.
Fia de protecie a frontierei de stat se stabilete de la linia
de frontier ctre interior i are o lime de 20 metri.
Zona de frontier cuprinde teritoriul aflat pe o adncime de
30 km fa de frontiera de stat i rmul Mrii Negre, ctre interior,
iar n judeele din interiorul rii unde funcioneaz aeroporturi i
porturi deschise traficului internaional, suprafaa aeroportului sau a
portului cu platformele, imobilele i instalaiile aferente reprezint
zon supus regimului de control al poliiei de frontier.
Regimul juridic al zonei de frontier prevede restrngerea
exercitrii unor drepturi.
Astfel, accesul persoanelor n fia de protecie a frontierei
de stat pn la culoarul de frontier sau malul apelor, dup caz,
este permis n baza documentelor de identitate, cu aprobarea
administraiei publice locale i cu avizul efului formaiunii
locale a poliiei de frontier.
De asemenea, accesul persoanelor pentru efectuarea unor
activiti dincolo de fia de protecie a frontierei de stat, n
situaia n care aceasta se constituie mai n adncime, precum i
n insulele i ostroavele aparinnd statului romn, situate n
apele de frontier, este permis numai prin locurile i n condiiile
stabilite de administraia public local i cu avizul efului
formaiunii locale a poliiei de frontier.
n cazul unor situaii deosebite, pe timpul unor aciuni ale
poliiei de frontier, se pot opri temporar accesul i desfurarea
unor activiti n apropierea frontierei de stat n afara localitilor.
Aceste msuri vor fi aduse la cunotina autoritilor administraiei
publice locale i a populaiei n timp util. 76

n zona de frontier i n punctele de trecere a frontierei,

accesul, circulaia i alte activiti sunt reglementate riguros, cu
restricii i condiii specifice regimului domenial.
5.4. Regimul juridic al apelor maritime interioare,
al mrii teritoriale, al zonei contigue i
al zonei economice exclusive ale Romniei
Apele maritime interioare, marea teritorial, zona contigu
i zona economic exclusiv ale Romniei au un regim juridic
reglementat prin Legea nr.17/199065, n conformitate cu
dispoziiile Conveniei Naiunilor Unite asupra dreptului mrii66.
Marea teritorial a Romniei cuprinde fia de mare
adiacent rmului ori, dup caz, apelor maritime interioare,
avnd limea de 12 mile marine (22.224 m), msurat de la
liniile de baz, care se delimiteaz de marea teritorial a statelor
vecine prin nelegeri cu fiecare dintre aceste state, n
conformitate cu principiile i normele dreptului internaional.
Apele maritime interioare ale Romniei sunt suprafeele de
ap situate ntre rmul mrii i limitele de baz ale mrii
teritoriale.
Zona contigu a Romniei este fia de mare adiacent
mrii teritoriale care se ntinde spre largul mrii pn la distana
de 24 mile marine, msurat de la liniile de baz stabilite n art.2
din Legea nr.17/1990.
65

Leg ea nr. 17/ 199 0 pri vin d r egi mul j uridic al apel or m aritim e
interioare, al mrii teritoriale, al zonei contigue i al zonei economice
exclusive ale Romniei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr.99 din 9. august 1990 i republicat n Monitorul Oficial
al Romniei", Partea I, nr. 765 din 21 octombrie 2002
66
Convenia Naiunilor Unite asupra dreptului mrii, ncheiat la
Montego Bay (Jamaica) la 10 decembrie 1982, i aderarea la Acordul
referitor la aplicarea prii a Xl-a a Conveniei Naiunilor Unite asupra
dreptului mrii, ncheiat la New York la 28 iulie 1994, ratificat prin
Legea nr.110/1996, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr. 300 din 21 noiembrie 1996
77

Zona economic exclusiv a Romniei este instituit n

spaiul marin al rmului romnesc la Marea Neagr, situat
dincolo de limita apelor mrii teritoriale i adiacent acestora, n
care Romnia i exercit drepturi suverane i jurisdicia asupra
resurselor naturale ale fundului mrii, subsolului acestuia i
coloanei de ap de deasupra, precum i n ceea ce privete
diferitele activiti legate de explorarea, exploatarea, protecia,
conservarea mediului i gestionarea acestora.
Delimitarea zonei economice exclusive se face n conformitate cu principiile general recunoscute de dreptul internaional i
cu respectarea legislaiei romne, prin aplicarea, n funcie de
circumstanele specifice din fiecare sector de delimitat, a principiilor
i criteriilor de delimitare general recunoscute, astfel nct s se
ajung la o soluie echitabil, limea maxim putnd fi de 200
mile marine msurate de la liniile de baz ale mrii teritoriale.
Legea nr.17/1990 reglementeaz un regim juridic strict
aplicabil navelor strine care ncalc legea romn, precum i
pentru prevenirea, aducerea i meninerea sub control a polurii
mediului marin legat de activitile din apele interioare, din
marea teritorial, din zona economic exclusiv i din atmosfera
de deasupra acestora, fiind prevzute operaiuni i msuri care
pot i trebuie executate de organele competente din cadrul
ministerelor de resort.
Toate acestea constituie prerogative specifice regimului juridic
de drept public aplicabil mrii teritoriale ca bun al domeniului
public, potrivit art.136 alin.(3) din Constituie, republicat.
5.5. Regimul juridic al Dunrii
n conformitate cu prevederile art.136 alio.(3) din Constituie,
republicat, Dunrea, ca i celelalte ape cu potenial energetic, face
obiectul domeniului public de interes naional, dar, fiind un fluviu
european, are un regim juridic stabilit prin Convenia despre
regimul navigaiei pe Dunre, semnat la Belgrad la 18 august
1948, mpreun cu cele dou anexe i protocolul adiional67.
67

Ratificat prin Decretul nr.298/I948, publicat n Buletinul

Oficial" nr.253 din 30 octombrie 1948 78

De asemenea, sunt aplicabile prevederile generale ale

Acordului European privind marile ci navigabile de importan
[internaional (A.G.N.), adoptat la Geneva la 19 ianuarie 19966 .
Deci, regimul juridic naional aplicabil Dunrii ca bun
domeniului public de interes naional este completat i jlimitat, n
acelai timp, de regimul juridic stabilit prin cele dou ate
internaionale ratificate de Romnia, ca ar dunrean.
Comisia Dunrii este format din reprezentanii rilor
iunrene i are competen asupra Dunrii navigabile de la Ulm
jla Marea Neagr, urmnd braul Sulina i Canalul Sulina.
5.6. Regimul juridic al spaiului aerian al Romniei
Spaiul aerian, potrivit art.136 alin.(3) din Constituie,
publicat, i pct.2 din anexa la Legea nr.213/1998, face parte
lin domeniul public al statului, reprezentnd coloana de aer
ituat deasupra teritoriului de suveranitate al Romniei, pn la
imita inferioar a spaiului extraatmosferic.
Activitatea aeronautic civil pe teritoriul i n spaiul
ierian naional este reglementat prin Codul aerian 9, precum i
n conformitate cu prevederile Conveniei privind aviaia civil
iternaional, semnat la Chicago, ale altor convenii i
icorduri la care Romnia este parte.
In scopul asigurrii siguranei zborului, Ministerul
'ransporturilor mpreun cu autoritile administraiei publice
locale i cu avizul ministerelor interesate stabilesc zonele supuse
tuilor de aeronautic civil aferente aerodromurilor i
lsrii echipamentelor de protecie a navigaiei aeriene.
In aceste zone, care sunt supuse servitutilor aeronautice, nu
ot fi construite i amplasate nici un fel de construcii, instalaii
i echipamente noi fr avizul Ministerului Transporturilor.
6S

Ratificat prin O.G. nr.68/1998, publicat n Monitorul Oficial

Romniei", Partea I, nr.314 din 27 august 1998
69
O.G. nr.29/1997 privind Codul aerian al Romniei, republicat
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.45 din 26 ianuarie
2001
79

Toate aceste reguli i restricionri sunt componente ale

regimului domenial care vizeaz att spaiul aerian ca domeniu
public, ct i servitutile acestuia.
Ministerul Transporturilor, Construciilor i Locuinei, n
calitate de organ de specialitate al administraiei guvernamentale i
de autoritate de stat n domeniul aviaiei civile, asigur, direct sau
prin delegare de competen, j desemnarea unor organisme tehnice
specializate - instituii publice sau operatori economici -, elaborarea
i punerea n aplicare a reglementrilor specifice, supervizarea
siguranei zborului, certificarea agenilor aeronautici civili, a
personalului aeronautic civil i a tehnicii aeronautice, avizarea
lucrrilor efectuate n zonele supuse servitutilor de aeronautic
civil, inspecia de siguran a zborului, investigarea tehnic a
incidentelor i accidentelor n domeniul aviaiei civile, precum i
inspecia i controlul de securitate aeronautic.
5.7. Regimul domenial al patrimoniului cultural naional
Domeniul cultural este reglementat n prezent prin Legea
nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural naional7 i
prin Legea nr.422/2001 privind protejarea monumentelor istorice7.
Patrimoniul cultural naional este format din:
- bunuri cu valoare excepional, istoric, arheologic,
documentar, etnografic, artistic, tiinific i tehnic, literar,
cinematografic, numismatic, filatelic, heraldic, bibliofil,
cartografic i epigrafic, reprezentnd mrturii materiale ale
evoluiei mediului natural i ale relaiilor omului cu acesta, ale
potenialului creator uman i ale contribuiei romneti la
civilizaia universal;
- bunuri culturale care fac parte din coleciile publice
ce figureaz n inventarele muzeelor, arhivelor i fondurilor
bibliotecilor;
70

Legea nr. 182/2000, publicat n Monitorul Oficial al

Romniei", Partea 1, nr.53O din 27 octombrie 2000
71
Legea nr.422/2001, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.407 din 24 iulie 2001
80

- bunuri culturale care fac parte din inventarele cultelor

religioase i ale instituiilor ecleziastice.
Statul garanteaz proprietatea, dar dreptul de proprietate i
alte drepturi reale vor putea fi exercitate de ctre titularii lor
numai n condiiile legii, care impune un regim special privind
clasarea bunurilor i evidena acestora, depozitarea i securitatea
bunurilor, conservarea i restaurarea lor, circulaia acestora.
De menionat c vnzarea bunurilor culturale clasate n
tezaur se poate realiza numai n condiiile exercitrii dreptului
de preemiune din partea statului romn, prin Ministerul Culturii
i Cultelor, iar nerespectarea acestei condiii atrage nulitatea
absolut a vnzrii.
Pe lng Ministerul Culturii i Cultelor funcioneaz Comisia
Naional a Muzeelor i Coleciilor, ca organism tiinific
consultativ de avizare n domeniu, avnd atribuiile enumerate la
art.53 din Legea nr.182/2000. Ordinul prin care se realizeaz
clasarea, declasarea sau trecerea dintr-o categorie n alta a bunurilor
culturale poate fi contestat, iar soluia dat de Ministerul Culturii i
Cultelor poate fi atacat la instana de contencios administrativ.
n sensul Legii nr.422/2001, monumentele istorice sunt
bunuri imobile, construcii i terenuri situate pe teritoriul
Romniei sau n afara granielor, proprieti ale statului romn,
semnificative pentru istoria, cultura i civilizaia naional i
universal, care fac parte din patrimoniul cultural naional i
sunt protejate prin lege.
Monumentele istorice aparin fie domeniului public sau
privat al statului, al judeelor, oraelor sau comunelor, fie sunt
proprietate privat a persoanelor fizice sau juridice.
Monumentele istorice proprietate public a statului sau a
unitilor administrativ-teritoriale sunt inalienabile, imprescriptibile
i insesizabile; aceste monumente istorice pot fi date n
administrare instituiilor publice, pot fi concesionate pentru
maximum 49 de ani sau nchiriate, n condiiile legii, cu avizul,
dup caz, al Ministerului Culturii i Cultelor, respectiv, al
direciilor pentru cultur, culte i patrimoniul cultural-naional
judeene, respectiv, a municipiului Bucureti.

Monumentele istorice aparinnd domeniului privat pot face

obiectul circuitului civil n condiiile stabilite prin lege.
nstrinarea monumentelor istorice aflate n proprietatea
persoanelor fizice sau juridice de drept privat se poate face
numai n condiiile exercitrii dreptului de preemiune al starului
romn prin Ministerul Culturii i Cultelor, sub sanciunea
nulitii absolute a vnzrii.
Regimul domenial al acestor bunuri se refer nu numai la
circulaia celor care aparin domeniului privat, dar se refer i la
msuri de clasare i eviden, de conservare i protecie, indiferent
dac acestea se gsesc n domeniul public sau n domeniul privat.
Clasarea reprezint o procedur prin care unui imobil i se
confer regimul de monument istoric, lista fiind elaborat de
Oficiul Naional al Monumentelor Istorice, avizat de Comisia
Naional a Monumentelor Istorice i aprobat de ministrul Culturii
i Cultelor.
Oficiul Naional al Monumentelor Istorice este o instituie
public cu personalitate juridic, aflat n subordinea Ministerului
Culturii i Cultelor, organizat prin hotrre a Guvernului.
Comisia Naional a Monumentelor Istorice este un
organism tiinific, consultativ i de avizare care funcioneaz pe
lng Ministerul Culturii i Cultelor, format din personaliti i
specialiti atestai n domeniul protejrii i punerii n valoare a
monumentelor istorice.
Ordinul de clasare poate fi contestat la Ministerul Culturii
i Cultelor, iar soluia dat poate fi atacat la instana de
contencios administrativ, n condiiile legii.

CAPITOLUL V
CONTROLUL ACTIVITII ORGANELOR
ADMINISTRAIEI PUBLICE
Seciunea 1
Necesitatea controlului activitii organelor
administraiei publice
Orice activitate uman realizat n mod organizat presupune
obligatoriu controlul modului de realizare i a rezultatelor obinute.
Administraia public, activitate uman organizat n
scopul realizrii valorilor interesului general al comunitii, este
supus unor multiple forme de control.
Astfel, administraia public, ca activitate organizat pe
baza legii i pentru executarea acesteia, este supus controlului
puterii legiuitoare.
De asemenea, fiind o activitate care are ca scop realizarea
valorilor interesului general, administraia public va fi supus unor
forme de control social din partea cetenilor i a mass-media.
Ca sistem organizat, administraia public realizeaz ea
nsi diverse forme de autocontrol, de control ierarhic i de
control de tutel.
O alt form de control este reprezentat de controlul de
legalitate exercitat de instanele judectoreti asupra actelor
administrative emise/adoptate de organele administraiei publice.
Seciunea a 2-a Clasificarea
formelor de control
O prim clasificare, Ia care ne-am referit tangenial, este
dup natura organului de control, n raport de care exist:
- controlul legislativ sau politic, exercitat de ctre Parlament,
prin anchete efectuate de comisiile de specialitate ale celor dou
Camere, prin interpelri i ntrebri puse membrilor Guvernului etc;

82

83

- controlul executiv sau administrativ, care este executat de

organe de control din cadrul sistemului administraiei publice;
- controlul judectoresc, care este exercitat de ctre
instanele judectoreti asupra legalitii actelor administrative.
Sub aspectul regimului juridic al activitii de verificare,
executat de ctre organul de control, exist controlul
jurisdicional i controlul nejurisdicional.
Controlul jurisdicional se realizeaz cu ocazia i n cadrul
soluionrii unui litigiu n care se pune problema ilegalitii unui
act administrativ, emis sau adoptat n cadrul activitii organelor
administraiei publice. Aceast activitate de jurisdicie poate fi
realizat de ctre organe, comisii etc, specializate, din cadrul
sistemului administraiei publice (spre exemplu, n cadrul
Caselor judeene de pensii n materia asigurrilor sociale, n cadrul
Ministerului Finanelor Publice pentru contestarea actelor
administrativ-fiscale etc.) sau de ctre adevrate organe jurisdicionale administrative, cum au fost colegiile jurisdicionale, secia
jurisdictional i alte complete specializate din cadrul sistemului
Curii de Conturi72.
Aceast form de control, aa cum vom arta ntr-un
capitol viitor, se realizeaz i de ctre instanele judectoreti, n
baza unei reglementri speciale: Legea nr.554/2004.
Controlul nejurisdicional este exercitat n afara oricrui
litigiu, ca o atribuie curent realizat din oficiu sau la sesizare.
Aceast form de control poate fi exercitat att de ctre organe
din afara sistemului administraiei publice, cum este controlul
realizat de puterea legislativ, ct i, n principal, de ctre organe
de control din cadrul sistemului administraiei publice, fiind
vorba de controlul administrativ.

Seciunea a 3-a Elementele

componente ale controlului
Indiferent de forma de control i de natura organului de
control, controlul care este exercitat asupra activitii organelor
administraiei publice are trei elemente principale: baza de
referin a controlului, obiectul controlului i operaiunile de
control propriu-zise73.
Baza de referin a controlului este constituit din
aspectele pe care organul de control va trebui s le verifice n
cadrul activitii de control. Baza de referin a controlului va
putea fi mai larg sau mai restrns, n raport cu numrul
aspectelor din activitatea organelor administraiei publice care
sunt vizate prin aciunea de control.
Astfel, n baza de referin a controlului pot fi incluse
obiectivele, intele principale pe care organul administraiei
publice trebuie s le ating n cadrul activitii desfurate.
De asemenea, n baza de referin se includ elemente
privind resursele i mijloacele folosite de organele administraiei
publice pentru realizarea obiectivelor fixate pentru activitatea
lor, n raport cu eficiena i rentabilitatea cu care au fost folosite.
Totodat, n baza de referin se includ elemente privind
procedeele folosite pentru atingerea obiectivelor activitii, n
raport cu legalitatea acelor procedee i oportunitatea lor.
n sfrit, dar nu n ultimul rnd, n baza de referin a
controlului vor intra elemente care privesc calitatea activitii
organului administraiei publice, n raport cu promptitudinea,
operativitatea, eficiena etc. cu care sunt realizate sarcinile ce
le-au fost date.
Obiectul controlului este dat de totalitatea elementelor
asupra crora acesta se va exercita: resursele umane, mijloacele
materiale, resursele financiare.
Astfel, mijloacele materiale i resursele financiare sunt
supuse controlului n ceea ce privete att existena lor, ct i

72

Ca urmare a revizuirii Constituiei din 1991, activitatea

jurisdictional a fost eliminat din sistemul Curii de Conturi i, prin
O.U.G. nr.l 17/2003, s-a procedat la transferarea acesteia la instanele
de contencios administrativ i fiscal din sistemul puterii judectoreti.
84

73

Alexandru Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina

administraiei, Bucureti, 1981, p.311
85

modul de folosire a acestora. n cazul resurselor umane, controlul

va urmri calitatea i nsuirile profesionale, dar i eficiena cu care
acestea sunt folosite pentru realizarea obiectivelor activitii.
Operaiunile de control sunt mijloacele i procedeele prin
care organul de control cerceteaz conformitatea obiectului
controlat cu elementele cuprinse n baza de referin.
Operaiunile de control pot fi simple sau complexe, dup cum
elementele din baza de referin comport un grad mai mic sau mai
mare de apreciere i de tehnicitate din partea organului de control.
Astfel, controlul de gestiune, controlul de audit financiar,
controlul de dosare etc. vor include operaiuni materiale de
verificare a existenei sau inexistenei unor elemente concrete,
comensurabile, evaluabile etc.
Controlul de legalitate include operaiuni mai complexe de
control, pentru c aceste aciuni presupun cunoaterea complet
a reglementrilor legale referitoare la activitatea supus
controlului, fiind necesare nu numai specializarea persoanelor
care exercit aceste operaiuni de control, dar i specializarea
structurii autoare a controlului.
De asemenea, exist un mare grad de complexitate n cazul
operaiunilor de control care vizeaz oportunitatea activitii
organelor administraiei publice n raport cu rentabilitatea,
eficiena, operativitatea, actualitatea etc. activitii controlate.
Seciunea a 4-a
Controlul exercitat din interiorul sistemului organelor
administraiei publice. Controlul administrativ
Controlul administrativ este controlul exercitat n cadrul
sistemului organelor administraiei publice prin care activitatea
organelor administraiei publice se autoregleaz fie prin
controlul intern, fie prin formele controlului extern ori prin
controlul de tutel administrativ exercitat de Guvern, prin
prefeci, asupra autoritilor administraiei publice locale, sau
controlul exercitat prin jurisdiciile administrative.

4.1. Controlul administrativ intern se exercit de ctre

I structuri sau funcionari din interiorul autoritii a crei activitate

este verificat i se poate realiza, fie din oficiu, adic la iniiativa
conducerii ierarhice, fie la sesizarea oricui, caz n care este
| vorba de un recurs graios.
Controlul intern poate avea caracter general, caz n care
Ieste verificat ntreaga activitate dintr-o anumit perioad, ori
poate avea caracter specializat, cnd sunt verificare aspecte
strict
| determinate ale activitii.
Acest control are caracter permanent i vizeaz ntreaga
| activitate i toate componentele organelor administraiei publice.
In ceea ce privete recursul graios, ca form a controlului
j intern iniiat la sesizarea persoanei vtmate printr-un act
administrativ, aa cum vom vedea ulterior, el reprezint o
condiie
j necesara prealabil folosirii aciunii n contencios administrativ.
Recursul graios este sesizarea pe care persoana vtmat o
jface organului emitent al actului administrativ, ncercnd astfel
ca, pe cale amiabil74, s determine organul emitent s-i retrag
actul administrativ, spre deosebire de recursul ierarhic, cnd
persoana vtmat se adreseaz organului ierarhic superior celui
I care a emis actul administrativ socotit vtmtor.
4.2. Controlul administrativ extern este exercitat de ctre
Ipersoane sau structuri din afara autoritii verificate, dar care fac
I parte din sistemul administraiei publice, putnd fi:
a) Controlul ierarhic, care este exercitat de organe
supraorI donate autoritii controlate, dar care fac parte din cadrul aceluiai
subsistem al administraiei publice, cum este controlul exercitat de
corpul de control al ministrului asupra activitii unui serviciu public
| deconcentrat la nivel judeean al ministerului respectiv.
b) Controlul extern specializat, care este exercitat din afara
I autoritii verificate, dar i din afara subsistemului din care face parte
autoritatea verificat, cum este controlul exercitat de inspeciile,
inspectoratele de stat, Garda Financiar, Garda de Mediu etc.

86
74

Gh. Guu, op. cit., p.356: gratia, ae - prietenie, simpatie (in

! gratiam redire cum al'iquo a se mpca cu cineva).

87

4.3. Controlul ierarhic necesit o prezentare suplimentar

fiind o parte esenial a activitii de conducere n cadrul
sistemului administraiei publice, fiind exercitat n cadrul
raporturilor de subordonare, care se formeaz ntre componentele
acestui sistem, ct i n cadrul subsistemelor care formeaz
ansamblul sistemului organelor administraiei publice.
Controlul ierarhic, numit i recurs ierarhic, poate fi
declanat pe baza unei sesizri sau a unei reclamaii, pe care
persoana vtmat o face mpotriva unui act administrativ emis
de un organ subordonat ierarhic.
Deci, recursul ierarhic reprezint, n acest caz, o
posibilitate care este pus de lege la dispoziia celor vtmai n
drepturile i interesele lor legitime prin actele administrative,
posibilitate pe care acetia o pot folosi mai nainte de a se adresa
instanei de contencios administrativ.
Dar, controlul ierarhic se exercit, n mod preponderent,
din oficiu, ca parte a activitii de conducere i ndrumare pe
care organele ierarhic superioare o exercit n raport cu
activitatea organelor ierarhic inferioare.
Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate aspectele
activitii organelor administraiei publice, caz n care va fi vorba
de un control general, sau poate cuprinde doar unele aspecte ale
activitii, caz n care va fi vorba de un control tematic.
Controlul ierarhic poate avea un caracter continuu, atunci
cnd funcionarii ierarhic superiori verific activitatea celor
subordonai, sau poate avea un caracter discontinuu, precum n
cazul controlului ierarhic realizat de ctre organul ierarhic
superior la anumite intervale de timp.
Din punct de vedere al momentului n care este exercitat
activitatea de control, controlul ierarhic poate fi anterior,
concomitent sau posterior.
Controlul anterior sau prealabil este controlul ierarhic care
intervine cnd funcionarul inferior urmeaz s nfptuiasc
operaiuni materiale sau administrative, ori s emit acte juridice.
Controlul concomitent se realizeaz n acelai timp cu
desfurarea activitii controlate. Ambele modaliti ale
controlului ierarhic sunt frecvente, avnd avantajul c ofer
posibilitatea prevenirii greelilor din activitatea subordonailor. 88

Controlul ierarhic posterior intervine dup ce activitatea

organului sau funcionarului subordonat s-a realizat. Aceast
modalitate de control ierarhic prezint avantajul c stimuleaz
iniiativa organului i funcionarului ierarhic inferior, avnd i
riscul intervenirii dup ce greeala s-a produs deja.
Din punct de vedere al transparenei, controlul ierarhic se
poate realiza n mod inopinat sau anunat.
Controlul ierarhic se poate realiza n mod inopinat, atunci
cnd se urmrete s se vad n ce msur sunt respectate
dispoziiile legale n vigoare sau cnd sunt reclamaii, sesizri sau
plngeri mpotriva celor a cror activitate urmeaz s fie controlat.
Controlul ierarhic se poate realiza i pe baza unei ntiinri
prealabile, atunci cnd aciunea de control face parte din
programul activitii de control a organului superior ierarhic.
Din punct de vedere al componenei organului de control,
controlul ierarhic se poate realiza ca un control individual sau ca
un control de echip.
Activitatea de control ierarhic se poate realiza n mod
individual sau se poate realiza ca un control de echip, care
prezint avantaje n ceea ce privete calitatea, obiectivitatea i
reducerea posibilitilor de corupere din partea celor controlai.
Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt n
msur s asigure eficiena activitii administrative supuse
controlului.
Astfel, autorul controlului poate impune refacerea actului
administrativ, precum i a operaiunilor administrative i
materiale care au stat la baza emiterii actului, fie pentru motive
de legalitate, fie pentru motive de oportunitate.
De asemenea, autorul controlului poate dispune msuri de
sancionare disciplinar mpotriva celor care se fac vinovai de
svrirea unor abateri disciplinare, ori poate sesiza autoritatea
disciplinar competent s ia astfel de sanciuni.
n fine, autorul controlului ierarhic va putea lua msurile
legale prin care s fie modificat situaia juridic a structurii
administrative controlate sau va face propuneri organelor
competente n acest sens.

4.4. Controlul de tutel administrativ este controlul

exercitat de Guvern, n calitate de conductor general al administraiei publice, asupra legalitii actelor administrative ale
autoritilor administraiei publice locale, realizat prin prefecii
judeelor, potrivit Legii nr. 340/2004 i Legii nr. 554/2004.
n situaia n care prefectul, prin aparatul propriu
specializat, apreciaz c un act administrativ adoptat sau emis
de ctre o autoritate a administraiei publice locale este nelegal,
el va sesiza instana de contencios administrativ competent,
efectele actului respectiv fiind suspendate de drept pn la
soluionarea irevocabil a cauzei.
Caracteristic acestui tip de control este faptul c privete
activitatea unor autoriti i instituii autonome, fiind exercitat
de ctre Guvern.
Astfel, potrivit art.121 alin.(2) din Constituie, republicat,
consiliile locale i primarii funcioneaz ca autoriti administrative
autonome n raport cu Guvernul, dar asupra activitii lor acesta
exercit un control de tutel administrativ prin prefeci.
Baza de referin a controlului de tutel administrativ
vizeaz n mod exclusiv legalitatea actelor administrative pe care le
adopt sau le emit autoritile administraiei publice locale. Aceast
form de control se exercit n cadrul unor termene de care este
legat exercitarea aciunii n contencios administrativ.
Ca o inovaie a Legii nr.554/2004, la art.3, cu denumirea
marginal: Tutela administrativ, s-a prevzut la alin.(2) c
Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa
instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice
centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia
publica, n condiiile acestei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind
Statutul funcionarilor publici, republicat.
Folosirea denumirii de tutel administrativ n cazul aciunii
exercitate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici este
acoperit tiinific doar atunci cnd sunt vizate actele autoritilor
administraiei publice locale, care sunt autonome fa de
administraia guvernamentala, precum i actele autoritilor
administrative autonome ale administraiei publice centrale, care nu
sunt subordonate Guvernului.
90

4.5. Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative

este forma de control care se realizeaz prin organe cu atribuii
jurisdicionale aflate n sistemul organelor administraiei
publice. Aceast form de control vizeaz doar legalitatea unor
categorii de acte administrative expres prevzute prin legea care
instituie acest tip de control.
Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative se
concretizeaz n actele administrativ jurisdicionale, la care ne-am
referit mai sus, supuse i ele controlului instanelor judectoreti.
Aa cum am artat, acest tip de control a fost exercitat pn la
revizuirea din anul 2003 a Constituiei din anul 1991, prin organele
jurisdicionale din sistemul Curii de Conturi. Ulterior, s-a susinut
c activitatea de soluionare a contestaiilor formulate mpotriva
actelor administrativ-fiscale, potrivit prevederilor Codului de
procedur fiscal, ar fi o jurisdicie special administrativ prin
care se realizeaz acest tip de control75.
ntr-o alt opinie , cu care suntem de acord i care a fost
confirmat i de Curtea Constituional77, precum i de
reformularea art.174 din Codul de procedur fiscal , s-a
susinut c aceast contestaie are natura juridic a unui recurs
administrativ, adic este o cale administrativ de atac mpotriva
actului administrativ-fi scai socotit nelegal de ctre contribuabil.

75

Dacian Cosmin Drago, Procedura contenciosului administrativ,

Editura AII Beck, Bucureti, 2002, p.141
76
Adrian Fanu-Moca, Consideraii n legtur cu natura juridic a
contenciosului fiscal\ n Revista de Drept Comercial" nr,10/2002
77
Decizia nr.409/2004, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.I063 din 16 noiembrie 2004 i Decizia
nr,478/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.69 din 20 ianuarie 2005
12
Legea nr. 174/2004 pentru aprobarea O.G. nr.92/2003 privind
Codul de procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei". Partea I, nr.465 din 25 mai 2004
91

Seciunea a 5-a
Controlul neadministrativ al activitii organelor
administraiei publice
Aa cum am precizat, activitatea organelor administraiei
publice poate fi supus unor diverse forme de control administrativ
exercitat de organe de control aparinnd sistemului administraiei
publice, dar poate fi supus i altor forme de control, exercitate de
organe din afara sistemului organelor administraiei publice, cum
sunt: controlul parlamentar sau politic i controlul de legalitate
exercitat de organele puterii judectoreti.
5.1. Controlul parlamentar
^ Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului
romn i unica autoritate legiuitoare a rii, care aprob
componena Guvernului i programul de guvernare.
Potrivit art.ll 1 alin.(l) din Constituie, republicat, Guvernul
i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului
parlamentar al activitii lor, sunt obligate s prezinte informaiile
i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de
comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora.
De asemenea, Guvernul i fiecare dintre membrii si au
obligaia s rspund la ntrebrile sau la interpelrile formulate
de deputai sau de senatori, n condiiile prevzute de
regulamentele celor dou Camere ale Parlamentului, Camera
Deputailor sau Senatul putnd adopta o moiune simpl prin
care s-i exprime poziia cu privire la o problem de politic
intern sau extern ori, dup caz, cu privire la o problem ce a
fcut obiectul unei interpelri.
Mai mult, potrivit art.113 alin.(l) din Constituie, republicat,
Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage
ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de
cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor.
92

De asemenea, Guvernul este demis n cazul n care i-a

angajat rspunderea n faa Camerei Deputailor i Senatului, n
edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de
politic general sau a unui proiect de lege i o moiune de
cenzur a fost votat.
Controlul parlamentar prezint urmtoarele caracteristici:
- controlul parlamentar se exercit asupra tuturor
autoritilor administrative guvernamentale, autonome i locale;
- controlul parlamentar cuprinde ntreaga activitate
executiv-administrativ a acestor autoriti;
- controlul parlamentar este un control complet, putnd
viza att legalitatea, ct i oportunitatea activitilor;
- controlul parlamentar este exercitat, de regul, ulterior
realizrii activitilor vizate;
- controlul parlamentar nu este un control exclusiv, ci se
poate^completa i cu alte forme de control.
n afara formelor directe, nemijlocite, prin care puterea
legislativ exercit controlul asupra ntregului sistem al organelor
administraiei publice, Parlamentul realizeaz i forme indirecte de
control asupra administraiei publice, prin intermediul unor
instituii care funcioneaz ca autoriti administrative autonome
fa de Guvern, dar care manifest diverse relaii de dependen
fa de puterea legislativ, mai subtile sau mai evidente, aa cum
am artat n prima parte a cursului79.
5.2. Avocatul Poporului
ca ,80
Instituia Avocatului Poporului este definit de lege
fiind autoritatea public autonom i independent avnd drept
scop aprarea drepturilor i libertilor cetenilor n raporturile
acestora cu autoritile publice.
79

Emanuel Albu, Drept administrativ i tiina administraiei,

Partea I, Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2005, p. 184
i urm.
80
Legea nr.35/1997 privind organizarea i funcionarea
instituiei Avocatul Poporului, republicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.844 din 15 septembrie 2004
93

Deci, activitatea Avocatului Poporului are drept scop

aprarea drepturilor i libertilor cetenilor, aa cum ele sunt
prezentate i definite n Constituie i n celelalte legi, iar nu i a
simplelor interese, chiar legitime ale acestora.
Pe de alta parte, activitatea de control a Avocatului
Poporului se exercit n legtur cu raporturile dintre ceteni i
autoritile publice, cu precdere autoriti administrative.
Rezult c activitatea de verificare exercitat de Avocatul
Poporului, privind respectarea drepturilor i libertilor cetenilor,
are ca obiect doar acte i fapte ilegale ndeplinite n regim de putere
public, iar nu activiti realizate n regim de drept privat.
Controlul exercitat de Avocatul Poporului vizeaz activitatea
att a organelor administraiei publice, ct i a altor instituii
publice i servicii publice, precum i a instituiilor de interes public,
care, prin actele i faptele lor ilegale, au adus atingere drepturilor i
libertilor cetenilor.
Nu fac obiectul activitii instituiei Avocatul Poporului i vor
fi respinse fr motivare cererile privind actele emise de Camera
Deputailor, de Senat sau de Parlament, actele i faptele deputailor
i senatorilor, ale Preedintelui Romniei i ale Guvernului, precum
i ale Curii Constituionale, ale preedintelui Consiliului Legislativ
i ale autoritii judectoreti.
In exercitarea atribuiilor legale, Avocatul Poporului emite
recomandri, care nu pot fi supuse controlului parlamentar i
nici controlului judectoresc.
Prin recomandrile emise, Avocatul Poporului sesizeaz
autoritile administraiei publice asupra ilegalitii actelor sau
faptelor administrative. Sunt asimilate actelor administrative tcerea
organelor administraiei publice i emiterea tardiv a actelor.
Avocatul Poporului are dreptul s fac anchete proprii, s
cear autoritilor administraiei publice orice informaii sau
documente necesare anchetei, s audieze i s ia declaraii de la
conductorii autoritilor administraiei publice i de la orice
funcionar care poate da informaiile necesare soluionrii cererii.
n cazul n care, n urma cercetrilor fcute, Avocatul
Poporului constat c plngerea persoanei lezate este ntemeiat, el
va cere n scris autoritii administraiei publice care a nclcat
94

drepturile acesteia s reformeze sau s revoce actul administrativ i

s repare pagubele produse, precum i s repun persoana lezat
n situaia anterioar, iar autoritile publice sunt obligate s ia
msurile necesare pentru nlturarea ilegalitilor constatate,
repararea pagubelor i nlturarea cauzelor care au generat sau au
favorizat nclcarea drepturilor persoanei lezate i s informeze
despre aceasta pe Avocatul Poporului.
Avocatul Poporului are competena s sesizeze Guvernul
cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal al administraiei
publice centrale i al prefecilor i, dac Guvernul nu se
conformeaz, Avocatul Poporului va comunica Parlamentului
situaia respectiv.
Corobornd prevederile legii proprii cu cele ale Legii
nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, rezult c
Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit
legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane fizice,
dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al
autoritii administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie,
poate sesiza instana competent de contencios administrativ de
Ia domiciliul petentului.
De asemenea, dup revizuirea Constituiei din 1991, Avocatul
Poporului are competena s sesizeze Curtea Constituional asupra
constituionalitii legilor (art.146 lita) din Constituie, republicat,
i s ridice direct excepia de neconstituionalitate privind legile i
ordonanele (art.146 lit.d) din Constituie, republicat.
5.3. Curtea de Conturi
Curtea de Conturi a fost definit n literatura de specialitate
ca fiind o autoritate administrativ autonom fa de puterea
executiv-administrativ, dar cu relaii speciale de dependen
fa de Parlament*1.
Sl

Tudor Drganu, Tendine de limitare a rolului n Stat al

Guvernului prin multiplicarea exagerat a autoritilor centrale
autonome ale administraiei publice, n Revista de Drept Comercial"
nr.12/2000, p.68 i nr.1/2001, p.28, Emanuel Albu, Administraia
ministerial n Romnia, Editura Atl Beck, Bucureti, 2004, p.200 i
urm.
95

Legea de organizare i funcionare82 definete Curtea de

Conturi ca fiind instituia suprem de control financiar asupra
modului de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor
financiare ale statului i ale sectorului public, funcionnd pe lng
Parlament i desfurndu-i activitatea n mod independent.
Totui, aa cum rezult din art.2 alin.(2) din lege, Parlamentul
poate stopa controlul iniiat de Curtea de Conturi din oficiu, atunci
cnd apreciaz c organul de control i-a depit competena,
putnd interveni, astfel, n activitatea Curii de Conturi.
Curtea de Conturi i exercit funciunea de control asupra
modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a
resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, precum
i asupra modului de gestionare a patrimoniului public i privat
al statului i al unitilor administrativ-teritoriale, urmrind
respectarea legii n gestionarea mijloacelor materiale i bneti,
precum i calitatea gestiunii financiare din punct de vedere al
economicitii, eficienei i eficacitii.
n acest scop, Curtea de Conduri controleaz:
- formarea i utilizarea resurselor bugetului de stat, ale
bugetului asigurrilor sociale de stat i ale bugetelor unitilor
administrativ-teritoriale, precum i micarea fondurilor ntre
aceste bugete;
- constituirea, utilizarea i gestionarea fondurilor speciale
i a fondurilor de tezaur;
- formarea i gestionarea datoriei publice i situaia
garaniilor guvernamentale pentru credite interne i externe;
- utilizarea alocaiilor bugetare pentru investiii, a
subveniilor i transferurilor i a altor forme de sprijin financiar
din partea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale;
- constituirea, administrarea i utilizarea fondurilor publice
de ctre autoritile administrative autonome i de ctre
instituiile publice nfiinate prin lege, precum i de ctre
organismele autonome de asigurri sociale ale statului;
82

Legea nr.94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de

Conturi, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1,
nr. 116 din 16 martie 2000 96

- situaia, evoluia i modul de administrare a patrimoniului

public i privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale de
ctre instituiile publice, regiile autonome, companiile i societile
naionale, precum i concesionarea sau nchirierea de bunuri care
fac parte din proprietatea public;
- constituirea, utilizarea i gestionarea resurselor financiare
privind protecia mediului, mbuntirea calitii condiiilor de
via i de munc;
- utilizarea fondurilor puse la dispoziia Romniei de ctre
Uniunea European prin Programul SAPARD i a cofinanrii
aferente;
- utilizarea fondurilor provenite din asistena financiar
acordat Romniei de Uniunea European i din alte surse de
finanare internaional;
- alte domenii n care, prin lege, s-a stabilit competena
Curii.
Sunt supuse controlului Curii de Conturi:
- statul i unitile administrativ-teritoriale, n calitate de
persoane juridice de drept public, cu serviciile i instituiile lor
publice, autonome sau neautonome;
- Banca Naional a Romniei;
-regiile autonome;
- societile comerciale la care statul, unitile administrativteritoriale, instituiile publice sau regiile autonome dein, singure
sau mpreun, integral sau mai mult de jumtate din capitalul
social;
- organismele autonome de asigurri sociale sau de alt
natur care gestioneaz bunuri, valori sau fonduri, ntr-un regim
legal obligatoriu, n condiiile n care prin lege sau prin statutele
lor se prevede acest lucru.
Totodat, Curtea de Conturi poate efectua controale i la
alte persoane juridice dect cele de mai sus, dac acestea:
- beneficiaz de garanii guvernamentale pentru credite, de
subvenii sau de alte forme de sprijin financiar din partea statului, a
unitilor administrativ-teritoriale sau a instituiilor publice;
97

- administreaz, n baza unui contract de concesiune sau

nchiriere, bunuri aparinnd domeniului public sau privat al
statului sau al unitilor administrativ-teritoriale;
- nu i ndeplinesc obligaiile financiare ctre stat, unitile
administrativ-teritoriale sau instituiile publice, verificrile
efectundu-se mpreun cu reprezentanii instituiilor competente n
domeniul supus controlului;
- sunt societi de investiii financiare, asociaii i fundaii
care utilizeaz fonduri publice, verificrile urmnd a se efectua
n legtur cu legalitatea utilizrii acestor fonduri.
De asemenea, Curtea de Conturi are competena s verifice
i s analizeze legalitatea concesionrii sau nchirierii de bunuri
proprietate public.
n concluzie, n ceea ce privete activitatea administraiei
publice, Curtea de Conturi exercit un control ulterior de legalitate i
de oportunitate privind gestionarea i folosirea fondurilor publice.
Mai trebuie menionat c, pn la revizuirea Constituiei din
1991 i adoptarea O.'lLG. nr.117/200383, Curtea de Conturi a
exercitat i un control jurisdicional asupra activitii organelor
administraiei publice, dar aceast competen a fost transferat
Seciilor de contencios administrativ i fiscal de la instanele
judectoreti.

K3

O.U.G. nr. 117/2003 privind preluarea activitii jurisdicionale

i a personalului instanelor Curii de Conturi de ctre instanele
judectoreti, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.752 din 27 octombrie 2003 98

CAPITOLUL VI

CONTROLUL JUDECTORESC.
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Seciunea 1 Necesitatea
controlului j udectoresc
Principiul constituional al separaiei puterilor n stat
nseamn nu numai abinerea oricrei puteri de a se amesteca n
atribuiile rezervate altei puteri, dar implic i colaborarea
permanent a puterilor legislativ, executiv i judectoreasc,
precum i exercitarea unor forme de control reciproc permanent,
n condiiile legii.
Administraia public este activitatea desfurat de
organele executive pe baza legii, n scopul organizrii executrii ,
i pentru executarea n concret a legii.
Conformitatea cu legea a activitii organelor administraiei
publice este verificat, n ultim instan, prin controlul exercitat
de organele judectoreti. Astfel, potrivit art.52 alin.(l) i (2) din
Constituie, republicat, Persoana vtmat ntr-un drept al
su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a
unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului
pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea
pagubei. Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc
prin lege organic".
Necesitatea acestei forme de control se justific i prin faptul
c, n multe situaii, organul emitent sau cel ierarhic superior nu .
nltur, n urma exercitrii recursului graios sau recursului
ierarhic, actele administrative emise cu nclcarea prevederilor
legii, ceea ce are drept urmare vtmarea drepturilor i intereselor
legitime ale celor administrai.
99

Astfel, controlul judectoresc se constituie n ultimul

mijloc juridic pus la dispoziia celor vtmai, persoane fizice
sau juridice, pentru aprarea drepturilor i intereselor legitime
care au fost vtmate prin activitatea abuziv a organelor
administraiei publice.
Seciunea a 2-a Baza de referin
a controlului judectoresc
Aa cum am artat, baza de referin a oricrei forme de
control este constituit din aspectele pe care organul de control
va trebui s le verifice n cadrul activitii de control.
Astfel, n baza de referin a controlului judectoresc intr
toate componentele activitii de organizare i de executare n
concret a legii, inclusiv competena dat prin lege pentru
realizarea acestei activiti adminstrativ-executive.
Deci, controlul judectoresc se va extinde asupra tuturor
subiectelor care au competene n domeniul activitilor de
organizare i de executare n concret a legii realizate n sistemul
organelor administraiei publice.
Dar, controlul judectoresc se extinde i asupra subiectelor
de drept care au competen n acest domeniu, chiar dac
activitatea de organizare i de executare a legii se realizeaz n
sistemele unor alte puteri constituite n stat (puterea legislativ i
puterea judectoreasc), ori este vorba de activitatea desfurat
de instituiile de interes public pe baza legii (de exemplu,
universitile particulare etc).
IC

Seciunea a 3-a
Obiectul controlului judectoresc

Controlul judectoresc asupra activitii de organizare a

executrii legii i de executare n concret a acesteia se
deosebete de controlul administrativ sau parlamentar, care
vizeaz toate aspectele activitii organelor administraiei
publice, n timp ce controlul judectoresc vizeaz doar
legalitatea actelor administrative supuse controlului.
100

Deci, controlul judectoresc are ca obiect soluionarea

litigiilor care se nasc ntre administraie i particulari, persoane
fizice sau juridice, n legtur cu organizarea executrii legii i
executarea n concret a acesteia, prin actele administrative emise
sau adoptate de organele administraiei publice.
In cadrul acestei forme de control, instanele judectoreti
nu vor putea verifica aspecte legate de oportunitatea emiterii
actului administrativ atacat, dar vor putea cerceta dac dreptul de
apreciere a fost exercitat de ctre organul emitent cu respectarea
legii. Astfel, instanele de contencios administrativ vor condamna
organul administrativ care i-a exercitat dreptul de apreciere cu
abuz de putere sau dac dreptul de apreciere s-a materializat ntr-un
refuz nejustificat.
Seciunea a 4-a Caracteristicile
generale ale controlului judectoresc
Controlul judectoresc se exercit numai asupra actelor
administrative i asupra celor asimilate acestora, iar nu i asupra
celorlalte activiti ale organelor administraiei publice.
Controlul judectoresc se exercit asupra tuturor autoritilor
administrative: guvernamentale, autonome, locale i asupra
|instituiilor de interes public, n ceea ce privete legalitatea actelor
administrative emise sau adoptate. Mai mult, aa cum am
amintit, controlul judectoresc vizeaz actele administrative
emise i de autoriti aparinnd puterii legislative i puterii
judectoreti, supuse regimului de drept administrativ.
Controlul judectoresc vizeaz exclusiv legalitatea actelor
administrative supuse controlului, nu i oportunitatea sau
eficiena acestora.
Controlul judectoresc este exercitat ulterior adoptrii sau
emiterii actului administrativ i se desfoar pe baza unei
proceduri speciale.
Controlul judectoresc are un caracter subsidiar, n sensul
c este precedat de o procedur prealabil n faa organelor
101

administraiei publice: recursul graios, recursul ierarhic sau o

jurisdicie administrativ special, n cadrul creia actul
administrativ poate fi retras sau desfiinat de ctre organul
emitent sau organul competent al administraiei publice.
Seciunea a 5-a Noiunea de
contencios administrativ
Din punct de vedere al naturii litigiilor cu care sunt
nvestite instanele aparinnd puterii judectoreti, exist:
Contenciosul de drept comun, care este format din
totalitatea litigiilor de natur civil, comercial i penal de
competena instanelor judectoreti.
Contenciosul administrativ, care este alctuit din
totalitatea litigiilor de natur administrativ, nscute n relaiile
dintre administraie i particulari, date n competena instanelor
judectoreti.
Potrivit profesorului Alexandru Negoi, noiunea de
contencios administrativ are un sens larg i un sens restrns84.
In sens larg, prin contencios administrativ se nelege
totalitatea litigiilor juridice dintre administraie i cei administrai,
indiferent c este vorba de litigii de drept privat sau de drept public.
In sens restrns, noiunea de contencios administrativ se
refer numai la acele litigii juridice n care organele administraiei publice folosesc regimul juridic administrativ n baza
competenei pe care le-o confer legea.
Art.2 alin.(l) lit.e) din Legea nr.554/2004 definete
contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluionare, de
ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit
legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate
public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea,
dup caz, a unui act administrativ, n sensul acestei legi, fie din
nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
84

Alexandru Negoi, op.cit, 1992, p.78

102

n literatura administrativ veche ' s-a fcut distincie ntre

noiunea material a contenciosului administrativ i noiunea
formal-organic. Astfel, n sens material, prin contencios
administrativ se nelege totalitatea litigiilor care trebuie soluionate,
iar n sens formal-organic, prin contencios administrativ se nelege
totalitatea instanelor judectoreti crora le revine competena de
soluionare a litigiilor respective.
Acelai autor86 stabilea ramurile contenciosului administrativ,
n raport cu constatrile fcute de instan n hotrrea pronunat i
n raport cu decizia, soluia pronunat. Astfel, din punct de vedere
al constatrii fcute de judector, contenciosul administrativ este
obiectiv sau subiectiv.
Contenciosul obiectiv este contenciosul n cadrul cruia
judectorul este nvestit i competent s cerceteze conformitatea
actului administrativ cu dreptul obiectiv, cu legea, fr s fie
preocupat dac reclamantul a suferit sau nu o vtmare a
drepturilor sale subiective.
Potrivit reglementrii actuale a Legii nr.554/2004, ne aflm
n faa unui contencios obiectiv n cazul aciunilor care pot fi
exercitate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau
Agenia Naional a Funcionarilor Publici, cnd nu se cere ca
un drept sau interes legitim al acestora s fi fost vtmat prin
actul administrativ socotit nelegal.
Contenciosul subiectiv este contenciosul n cadrul cruia
judectorul este nvestit i competent s constate existena i
ntinderea unor drepturi subiective al cror titular este
reclamantul, vtmate de ctre administraie. n acest caz,
judectorul va trebui s constate n favoarea reclamantului, pe de
o parte, existena unui drept legal sau a unui interes legitime i,
pe de alt parte, c dreptul sau interesul legitim respectiv a fost
vtmat de administraie prin actul administrativ atacat.

S5

Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn,

Bucureti, 1936,p.32~33 Idem, p.34-37
103

Astfel, potrivit art.1 alin.(l) din Legea nr.554/2004, orice

persoan care se consider vtmata ntr-un drept al su ori ntr-un
interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri,
se poate adresa instanei de contencios administrativ competente.
Deci, potrivit reglementarii actuale, contenciosul administrativ
este un contencios subiectiv, judectorul fiind dator s cerceteze
dac reclamantul este titularul unui drept subiectiv, prevzut de
lege, sau al unui interes legitim care s-i fi fost vtmat prin actul
administrativ vizat de aciunea prin care acesta a sesizat instana de
contencios administrativ.
Pe de alt parte, din punct de vedere al deciziei, al hotrrii
luate de judector, contenciosul administrativ poate fi contencios
administrativ de anulare i contencios administrativ de plin
jurisdicie.
Contenciosul administrativ de anulare este contenciosul
administrativ n cadrul cruia judectorul este competent s
pronune anularea sau modificarea actului administrativ constatat a
fi nelegal, iar a se pronuna n legtur cu existena sau ntinderea
pagubelor, n situaia n care acestea s-au produs, reclamantul
pstrnd dreptul de a se adresa ulterior instanei de drept comun.
O astfel de categorie de contencios administrativ a existat n
competena Consiliului de Stat la 1864 i a naltei Curi de Casaie
i Justiie, la 1905, cnd repararea pagubelor produse prin actele
administrative nelegale era de competena instanelor de drept
comun, unde puteau fi cerute printr-o aciune ulterioar i separat.
Contenciosul de plin jurisdicie este contenciosul
administrativ n cadrul cruia instana este competenta s
realizeze o jurisdicie complet, judectorul avnd prerogative s
se pronune cu privire la anularea sau modificarea actului
administrativ constatat nelegal, dar va putea s dispun msuri
privind recunoaterea unor drepturi subiective, restituiri de bunuri
sau valori, reintegrri n funcii publice, despgubiri pentru daune
materiale i/sau morale.
In momentul de fa, ca i n cazul reglementrii anterioare
a Legii nr.29/1990, este reglementat un contencios administrativ
de plin jurisdicie, art.18 din Legea nr.554/2004 enumernd
soluiile instanei de contencios administrativ: 104

- instana, soluionnd aciunea persoanei vtmate, poate,

dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ, s
oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s
elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris;
- instana este competent s se pronune i asupra
legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la
baza emiterii actului supus judecii;
- n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra
despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac
reclamantul a solicitat acest lucru.
De asemenea, atunci cnd obiectul aciunii l formeaz un
contract administrativ, asimilat de lege actului administrativ,
instana poate:
- dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
- obliga autoritatea public s ncheie contractul la care
reclamantul este ndrituit;
- impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite
obligaii;
- suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o
cere;
- obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale
i morale.
Este astfel evident c intenia i scopul legiuitorului au fost s
acorde instanelor de contencios administrativ prerogative depline
n cadrul unui contencios administrativ de plin jurisdicie.
Seciunea a 6-a Evoluia
contenciosului administrativ n Romnia
Pentru nelegerea reglementrii actuale a contenciosului
administrativ, considerm necesar prezentarea pe scurt a
evoluiei istorice a acestei forme de jurisdicie.

6.1. Perioada 1864-1866. Consiliul de Stat

n Romnia modern, dup Unirea Principatelor, n
perioada 1864 - 1866, Consiliul de Stat, care a funcionat dup
105

modelul francez n cadrul puterii executive, avea i atribuii de

soluionare a litigiilor dintre administraia public i particulari,
cu privire la actele administrative nelegale i vtmtoare.
Astfel, prin Legea privind Consiliul de Stat de la 1 februarie
1864, pe lng puterea executiv a fost nfiinat acest organ care era
format dintr-un vicepreedinte i 9 membri numii de Domnul
rii, care era preedinte, dei nu a prezidat niciodat acest organ87.
Consiliul de Stat avea atribuii legislative, pregtind
proiectele de legi, avea atribuii executive, fiind un organ
consultativ al Guvernului, precum i atribuii de contencios
administrativ. Astfel, potrivit art.51 din lege, particularii se puteau
adresa Consiliului de Stat atunci cnd erau vtmai n interesele
lor prin hotrri ale minitrilor, prin hotrri sau acte de executare
ale prefecilor sau ale altor ageni administrativi, ori prin hotrri
date de comisiile de lucrri publice, dac aceste msuri
administrative erau date cu nclcarea legilor sau regulamentelor.
De asemenea, particularii se puteau adresa Consiliului de Stat cu
cereri de interpretare a unui decret, a unei ordonane sau a unui
regulament prin care se aducea atingere intereselor acestora.
6.2. Perioada 1866 - 1905
Dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1866, Consiliul
de Stat a fost desfiinat i, prin Legea pentru mprirea
atribuiilor Consiliului de Stat din 9 iulie 1866, litigiile dintre
administraie i administrai au fost trecute n competena
instanelor de drept comun, prevzndu-se c acestea puteau
judeca potrivit regulilor comune.
In lipsa unor prevederi legale exprese i n prezena
reglementrilor din art.108 i 109 din Codul penal, care sancionau
pe judectorii care ar fi dispus suspendarea legilor, ori treceau peste
competena lor i opreau executarea actelor administraiei,
instanele de drept comun i-au recunoscut doar competena de a
judeca legalitatea actelor administrative pe cale de excepie,
precum i de a judeca cererea de despgubiri civile. Astfel, cnd n
Idem, p.74
87

106

faa unei instane de drept comun reclamantul invoca excepia de

nelegalitate a actului emis de administraie, judectorul, care
admitea o astfel de excepie, proceda la soluionarea cauzei i se
pronuna asupra despgubirilor cerute fr a mai ine seama de actul
administrativ constatat ca fiind nelegal.
63. Perioada 1905 -1925
n perioada urmtoare, prin legile din anii 1905, 1910 i 1912,
de modificare a Legii din 1861 a naltei Curi de Casaie i .
Justiie, s-a acordat Seciei a IH-a a naltei Curi competena de a /;*,
se pronuna, pe calea aciunii directe, asupra legalitii actelor
administrative.
Astfel, prin Legea din 30 iunie 1905 a fost nfiinat Secia
a IH-a pentru contenciosul administrativ i comercial, care,
potrivit art.5, avea n materia contenciosului administrativ
atribuii de a judeca recursurile:
- contra deciziilor Curii de Conturi;
- contra deciziilor date n materie de expropriere pentru
cauz de utilitate public;
- contra deciziilor date n materie de pensii;
- contra hotrrilor judectoreti n materie administrativ
sau fiscal, precum i n materie de contravenii la legile fiscale,
la legile monopolurilor statului i la legea de urmrire, cnd prin
legile speciale era deschis calea recursului;
- contra deciziilor date de consiliile judeene sau comunale,
cnd se cerea nscrierea n buget a unei datorii certe, lichide i
exigibile;
~ contra deciziilor Curilor de apel n cazurile prevzute de
art.6 din Legea pentru organizarea i administrarea teatrelor din
Romnia;
- contra deciziilor Curilor de apel n cazurile prevzute de .
art.10 din Legea asupra numelui;
- contra regulamentelor i ordonanelor fcute cu
nclcarea legii de ctre puterea executiv central, judeean,
comunal sau de alte autoriti publice, n afar de actele de
guvernmnt;
107

- privind funcionarii inamovibili, numii n mod legal,

care ar fi nlocuii, mutai sau pui n retragere n contra legii;
- contra deciziilor i ordonanelor prefecilor, primarilor i
altor autoriti publice, prin care s-ar viola un drept patrimonial,
precum i contra refuzului acestor
autoriti de a rezolva o cerere
relativ la un asemenea drept88.
Este evident c legiuitorul a urmrit nfiinarea unui
contencios administrativ de anulare, adic un mijoc juridic
pentru cercetarea legalitii actelor administrative pe calea unei
aciuni principale, nalta Curte de Casaie i Justiie avnd
competena s hotrasc anularea actului administrativ nelegal,
dar s-a urmrit i pstrarea competenei instanelor inferioare de
drept comun. Astfel, instanele de drept comun pstrau aceeai
competen de a judeca legalitatea actelor administrative pe cale
de excepie i de a acorda daune particularilor vtmai n
drepturile lor - art.45 din lege.
Prin Legea din 24 martie 1910, s-a scos din competena
Seciei a IlI-a a naltei Curi de Casaie i Justiie judecarea
cauzelor n materia contenciosului administrativ, care au fost
redate, prin art.74, n competena instanelor de drept comun, iar a
se mai recunoate, n favoarea acestora, prerogativa anulrii actelor
administrative. In expunerea de motive a acestei legi s-a motivat c
Legea din 1905, care acorda instanei de contencios administrativ
competena de anulare a actelor administrative, aducea o atingere
brutal principiului separaiei puterilor n stat89.
Legea din 16 februarie 1912 a redat Seciei a Hl-a a
naltei Curi de Casaie i Justiie recursurile celor care se
pretindeau vtmai n drepturile lor printr-un act administrativ
fcut cu nclcarea legii, precum i recursurile celor crora
autoritile administrative refuzau s le rezolve o cerere relativ
la un asemenea drept, fr s se fac deosebire ntre drepturile
patrimoniale sau nepatrimoniale.
Emanuel Albu, De la nalta Curte de Casaie i Justiie - O
istorie a legilor de organizare i funcionare, 1861 - 2001, Editura
Monitorul Oficial, Bucureti, 2001, p.15
Idem, p.16
v.
108

Spre deosebire de Legea din 30 iunie 1905, pentru a se

evita acuzaia de neconstituionalitate, potrivit Legii din 16
februarie 1912, Secia a Hl-a a naltei Curi de Casaie i Justiie
nu mai era competent s dispun anularea actului administrativ,
ci doar s-1 declare nelegal i s cear autoritii administrative
s-1 desfiineze sau s-1 modifice, n msura n care vtma
drepturile particularilor, sub sanciunea plii unor daune, n
favoarea reclamantului, pentru fiecare zi de ntrziere.
6.4. Perioada 1925 - 1948
Dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1923, prin
Legea contenciosului administrativ din 1925 a fost consacrat n
mod neechivoc instituia contenciosului administrativ, instanele
de contencios administrativ dobndind o competena deplin
asupra legalitii actelor administrative.
Temeiul adoptrii Legii din 23 decembrie 1925 l-au constituit
prevederile art.99 i art.107 din Constituia din 1923, care stabileau
ca principii constituionale c cei vtmai printr-un decret
sau printr-o dispoziie semnat sau contrasemnat de un ministru
aveau dreptul s obin despgubiri, precum i c instituia
contenciosului administrativ urma s fie reglementat printr-o
lege special. Astfel, potrivit art.l din Legea din 1925, oricine se
pretinde vtmat n drepturile sale printr-un act administrativ de
autoritate fcut cu nclcarea legilor i a regulamentelor, sau prin
reaua voin a autoritii administrative de a rezolva cererea
privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoaterea
dreptului su la instanele judectoreti competente. Acest text
este o reluare a art.107 alin.(3) din Constituia din 1923,
potrivit cruia cel vtmat n drepturile sale, printr-un act
administrativ de autoritate sau de gestiune, fcut cu nclcarea
legilor sau regulamentelor, fie prin reaua voin a autoritilor
de a rezolva cererea privitoare la un drept poate face cerere
la instanele judectoreti pentru recunoaterea dreptului su.
Organele puterii judectoreti judecau dac actul este ilegal i l
puteau anula i stabili daune pn la executarea hotrrii, avnd
i competena de a acorda despgubiri.
109

Dup cum se observ, Legea din 1925 a reglementat un

contencios subiectiv de plin jurisdicie. Erau exceptate de
la controlul judectoresc doar actele de guvernmnt, actele
de comandament militar, actele privind exercitarea tutelei
administrative i controlului ierarhic, precum i actele aparinnd
preedinilor Senatului i Camerei Deputailor.
n acea perioad, n afar de contenciosul administrativ de
competena instanelor judectoreti au fost nfiinate i unele
organe jurisdicionale administrative, competente s verifice
legalitatea unor acte ale organelor administraiei publice locale.
Astfel, prin Legea pentru organizarea comitetelor de
revizuire din 1930, modificata n 1933, au fost nfiinate Comitetul
Central i 7 Comitete locale de revizuire, organe de jurisdicie
care au funcionat ca organe de jurisdicie administrativ a cror
activitate se finaliza prin pronunarea unui act de jurisdicie
administrativ.
De menionat c, n cadrul Comitetului Central de
revizuire, printre cei 10 membri erau i 3 magistrai cu grade de
consilier la nalta Curte de Casaie i Justiie, delegai, cu avizul
Consiliului Superior al Magistraturii, de ctre ministrul Justiiei,
iar n Comitetele locale de revizuire, din cei 6 membri 3 erau
magistrai cu grade de judector de Curte de apel.
Prin Legea pentru organizarea Curilor administrative din
15 martie 1939, activitatea de contencios administrativ pentru
actele organelor administraiei locale a fost ncredinat celor 10
Curi locale administrative i Curii Superioare Administrative.
Curtea Superioar Administrativ era format din 21 de
magistrai, mprii n dou seciuni, iar deciziile adoptate de
aceasta, ca i n cazul Comitetului Central de Revizuire care
funcionase anterior, erau atacate cu recurs la Secia a 111-a a
naltei Curi de Casaie i Justiie.
6.5. Perioada 1948 -1990
Decretul nr.128/1948 pentru desfiinarea contenciosului
administrativ i a Curilor administrative a marcat o nou etap
n evoluia contenciosului administrativ n Romnia.
110

n perioada 1948 - 1967, legalitatea actelor administraiei

de stat putea fi verificat de instanele de drept comun, pe calea
excepiei de nelegalitate.
Dup adoptarea Constituiei din 1965, a intrat n vigoare
Legea nr. 1/1967 privind judecarea de ctre tribunale a cererilor
celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale,
care a avut o aplicare redus n practica judectoreasc din
perioada statului comunist totalitar.
Potrivit prevederilor art.l din Legea nr. 1/1967, cel vtmat
ntr-un drept al su printr-un act administrativ ilegal putea cere
tribunalului competent, n condiiile acestei legi, anularea actului
sau obligarea organului administrativ chemat n judecat s ia
msura corespunztoare pentru nlturarea nclcrii dreptului
su, precum i repararea pagubei. Deci, aceast lege a instituit
un contencios subiectiv de plin jurisdicie, condiionnd admisibilitatea aciunii de vtmarea unui drept prevzut de lege. De
asemenea, potrivit art. 1 alin.{2) din lege, refuzul nejustificat de a
satisface o cerere privitoare la un drept, ct i nerezolvarea unei
astfel de cereri n termenul prevzut de lege se socoteau act
administrativ ilegal.
Art.3 din lege reglementa procedura prealabil a reclamaiei
administrative ca o condiie de admisibilitate a aciunii la tribunalul
competent.
Participarea procurorului la judecarea unor astfel de litigii era
obligatorie, iar hotrrile pronunate erau supuse recursului la
Tribunalul Suprem i se executau potrivit normelor dreptului comun.
De menionat c nici n cadrul tribunalelor judeene i nici n
cadrul Tribunalului Suprem nu funcionau secii de contencios
administrativ, litigiile fiind soluionate de seciile civile ale
acestora.
Prevederile Legii nr. 1/1967 nu se aplicau n cazul:
- actelor administrative n legtur cu aprarea rii,
securitatea statului sau ordinea public;
- actelor administrative de planificare;
- actelor administrative de jurisdicie i actelor administrative
pentru controlul legalitii, n cazul crora legea prevede o alt
procedur jurisdicional dect cea prevzut de lege;
111

- actelor n care organul administrativ particip ca

persoan juridic de drept civil.
La aceste excepii, zelul judectorilor instanei supreme a
mai adugat i altele, precum autorizaiile de construire, pe
care Tribunalul Suprem le-a asimilat actelor de planificare,
judectorii evitnd astfel s-i exercite controlul asupra unor
asemenea acte administrative.
,;
6.6. Perioada 1990 - 2004
Dup rsturnarea dictaturii comuniste i alegerea noului
Parlament, adoptarea Legii nr.29/1990 a nsemnat repunerea n
drepturi a instituiei contenciosului administrativ, prin reglementarea
unei proceduri speciale de soluionare a litigiilor dintre administraie
i particulari, precum i prin nfiinarea unor secii speciale de
contencios administrativ la nivelul tribunalelor judeene i al
Tribunalului Municipiului Bucureti, ca instane de fond, precum i
la nivelul Curii Supreme de Justiie, ca instan de recurs.
Ulterior^ prin Legea nr.59/199390, competena de soluionare
a litigiilor de contencios administrativ a fost dat tribunalelor
i Curilor de apel, ca instane de fond, dup cum actele
administrative contestate erau date de organe locale sau de organe
centrale ale administraiei, iar recursurile au fost date Curilor de
apel i Curii Supreme de Justiie, dup caz, dup cum hotrrea
recurat era pronunat de Tribunal sau Curtea de apel.
Prin aceast lege s-a revenit la modelul creat de Legea
contenciosului administrativ din anul 1925, al contenciosului
subiectiv de plin jurisdicie, instanele putnd fi sesizate, de regul,
doar de persoana vtmat ntr-un drept al su prevzut de lege,
printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al autoritii
de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege.

Ulterior, prin Constituia din 1991 i prin Legea nr.69/1991

a administraiei publice locale, s-a prevzut c i prefectul poate
sesiza instana de contencios administrativ, atunci cnd el atac
actele administrative nelegale date de autoritile administraiei
publice locale.
Obiect al aciunii n contencios administrativ l formau actele
administrative date de autoritile administrative, precum i actele
administrative jurisdicionale. Erau exceptate de la controlul de
legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ:
- actele privind raporturile dintre Parlament sau Preedintele
Romniei i Guvern; actele administrative de autoritate i actele de
gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului;
actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a
statului, precum i cele referitoare la interpretarea i executarea
actelor internaionale la care Romnia este parte; msurile urgente
luate de organele puterii executive pentru evitarea sau nlturarea
efectelor unor evenimente prezentnd pericol public, precum
actele emise ca urmare a strii de necesitate sau pentru combaterea
calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizootiilor
i altor evenimente de aceeai gravitate;
- actele de comandament cu caracter militar;
- actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea
crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar;
- actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan
juridic i pentru administrarea patrimoniului su;
- actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor
de control ierarhic.
Legea a reglementat o procedur prealabil sesizrii instanei
de contencios administrativ, persoana vtmat fiind obligat s se
adreseze mai nti autoritii administrative emitente, ca o condiie
de admisibilitate a aciunii adresate instanei, aa cum s-a pronunat
n mod constant Secia de contencios administrativ a instanei
supreme91.

90

Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedur

civil, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ
nr.29/1990 i a Legii nr.94/1992 privind organizarea i funcionarea
Curii de Conturi, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr, 177 din 26 iulie 1993 112

91

Decizia or.421 din 9 februarie 2000 .a., n Theodor Mrejeru,

Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie
- Contencios administrativ 2000, Editura Monitorul Oficial,
Bucureti, 2001, p.955
113

Soluionnd cauza, instana de contencios administrativ putea

anula, n tot sau n parte, actul administrativ atacat, putea s oblige
autoritatea s emit un act administrativ ori s elibereze un
certificat, o adeverin sau orice alt nscris, fiind competent s
hotrasc i asupra daunelor materiale i morale cerute.
Mai trebuie menionat c, n toat perioada 1990 - 2004,
alturi de contenciosul administrativ realizat de seciile specializate
de Tribunale, Curi de apel i Curtea Suprem de Justiie, respectiv
nalta Curte de Casaie i Justiie dup revizuirea Constituiei
din 1991, n anul 2003, a continuat s funcioneze un contencios
administrativ la judectorii, ca instane de drept comun. Astfel,
litigiile viznd titlurile de proprietate eliberate n baza Legii
nr. 18/1991, cele privind actele de stare civil, cele privind contraveniile, potrivit Legii nr.32/1968 i, respectiv, O.G. nr.2/2001 .a. au
rmas n competena judectoriilor ca instane de drept comun.
Seciunea a 7-a Contenciosul
administrativ n dreptul altor state
n Frana, dei prima ar n care s-a afirmat principiul
revoluionar al separaiei puterilor legislativ, executiv i
judectoreasc, printr-o lege din 1790, contenciosul administrativ a
fost ncredinat unor tribunale administrative, care fceau parte din
sistemul administraie publice, avnd n frunte Consiliul de Stat.
Aa dup cum am amintit deja, Consiliul de Stat francez a
constituit modelul Consiliului de Stat din Romnia, care a
funcionat n perioada 1864 - 1866.
n momentul de fa, n Frana, printr-o lege adoptat la 31
decembrie 1987 pentru reforma contenciosului administrativ, au
fost instituite trei grade de jurisdicie administrativ:
- Tribunalele administrative interdepartamentale;
- Curile administrative de apel;
- Consiliul de Stat, ca instan suprem administrativ, ale
crei hotrri nu mai pot fi atacate la nici o alt instan.
n afara sistemului tribunalelor administrative, cu cele
trei grade de jurisdicie pe care le-am artat, n Frana mai
114

funcioneaz o serie de organe specializate administrative

de jurisdicie, ale cror acte de jurisdicie sunt supuse recursului
n casaie la Consiliul de Stat92.
Astfel, Curtea de Conturi, nfiinat n 1867, funcioneaz n
baza Legii din 22 iunie 1997 ca organ cu atribuii administrative de
control financiar i cu atribuii jurisdicionale.
Curtea de disciplin bugetar i financiar funcioneaz n
baza Legii din 25 septembrie 1948 i este format din membri ai
Consiliului de Stat i ai Curii de Conturi, fiind competent s
soluioneze abaterile de la disciplina bugetar i financiar
comise de cei supui controlului Curii de Conturi.
Consiliul Superior al Magistraturii este un organ administrativ
al puterii judectoreti care are competena de a instrumenta i
sanciona abaterile disciplinare comise de magistrai.
Consiliul Superior al Educaiei Naionale are competena
de a soluiona contestaiile mpotriva sanciunilor aplicate de
jurisdiciile speciale din domeniul educaiei naionale. Deciziile
Consiliului Superior al Educaiei Naionale sunt atacabile cu
recurs n casaie la Consiliul de Stat.
Alte jurisdicii speciale profesionale funcioneaz n cadrul
profesiilor liberale: medici, farmaciti, contabili, medici veterinari
etc., deciziile acestor jurisdicii speciale fiind atacabile cu recurs n
casaie la Consiliul de Stat.
Modelul francez al tribunalelor administrative care funcioneaz n sistemul administraiei publice, separat de sistemul
instanelor judectoreti de drept comun, se ntlnete astzi n
majoritatea statelor Uniunii Europene: Italia, Germania, Belgia,
Grecia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia i Finlanda.
Astfel, n Belgia, funcioneaz Consiliul de Stat, ca organ al
administraiei publice, avnd i atribuii jurisdicionale date seciei
administrative, primul grad de jurisdicie fiind n competena
tribunalelor.

92

Valentin I. Priscaru, Contenciosul administrativ romn,

Editura AH Beck, Bucureti, 1998, p.9
115

n Finlanda, exist Curtea Administrativ Suprem, care

judec, n ultim instan, litigiile de natur administrativ,
primul grad de jurisdicie administrativ aparinnd tribunalelor
administrative provinciale.
n Germania, funcioneaz mai multe organe cu jurisdicie
de natur administrativ: Curtea Federal Administrativ, Curtea
Federal de Finane, Curtea Federal a Muncii, Curtea Federal
de Contencios Social, Curtea Federal a Brevetelor. Curtea
Federal Administrativ funcioneaz ca instan de casaie,
primul grad de jurisdicie aparinnd unui numr de 33 de
tribunale administrative, iar al doilea grad aparinnd unui numr
de KHribunale administrative superioare, ca instane de apel.
n Italia, Consiliul de Stat, pe lng atribuiile de avizare a
proiectelor de legi i a actelor administrative cu caracter normativ
ale Guvernului, are i atribuii de jurisdicie administrativ, n
subordinea sa funcionnd tribunalele administrative teritoriale. De
asemenea, alturi de jurisdicia administrativ general, realizat
prin tribunale teritoriale i Consiliul de Stat, mai funcioneaz o
serie de jurisdicii administrative speciale realizate de Curtea de
Conturi, Comisia de Control Fiscal, Tribunalul Apelor etc.
In sistemul juridic anglo-american, dar i n Norvegia i
Danemarca, controlul legalitii actelor administrative revine
instanelor judectoreti de drept comun. n acest sistem nu se face
deosebire ntre litigiile de drept comun i litigiile de contencios
administrativ, toate avnd un tratament egal i o procedur comun.
Spania am lsat-o spre sfritul acestei prezentri, gsind
n sistemul judiciar al acestei ri cele mai multe similitudini
cu contenciosul administrativ din Romnia. Astfel, ca i la noi,
instanele de contencios administrativ, numite camere de
contencios administrativ, fac parte din sistemul puterii
judectoreti, instana suprem fiind Camera de contencios
administrativ din cadrul Tribunalului Suprem.
Soluionnd cauza, instana de contencios administrativ
poate s anuleze actul administrativ atacat i poate, chiar, s-1
nlocuiasc, dup cum poate s se pronune asupra existenei
unui drept i s acorde daune interese. 116

Obiectul contenciosului administrativ l formeaz att

actele administrative cu caracter individual, ct i actele
administrative cu caracter normativ.
Susintorii sistemului tribunalelor administrative care
funcioneaz n cadrul sistemului administraiei afirm c
aceast organizare prezint mai multe avantaje, deoarece:
- tribunalele administrative, chiar dac fac parte din
sistemul general al administraiei publice, sunt separate de
administraia activ, de organele administraiei publice;
- tribunalele administrative sunt specializate n probleme
specifice ale administraiei publice, n reglementrile juridice
din domeniul dreptului administrativ i conectate mai strns la
viaa administrativ;
- tribunalele administrative constituie un instrument mai
eficient de restabilire a legalitii n activitatea organelor
administraiei publice i de aprare a drepturilor i intereselor
legitime ale particularilor.
De cealalt parte, susintorii atribuirii contenciosului
administrativ n competena sistemului puterii judectoreti, fie
instanelor de drept comun, fie unor secii specializate de
contencios administrativ, afirm superioritatea acestei soluii,
argumentnd c astfel se realizeaz:
- eliminarea/reducerea n mai mare msur a influenelor
puterii executive, n raport cu cellalt sistem;
- respectarea principiului separaiei celor trei puteri i funcii
fundamentale ale statn'".v legislativ, executiv-administrativ i
judectoreasc;
- existena condiiilor pentru asigurarea unei protecii
superioare i efective a drepturilor i intereselor particularilor
aflai n litigiu cu administraia public.
Apreciem c ntre sistemul francez al tribunalelor
administrative i sistemul anglo-american al atribuirii litigiilor
administrative n competena instanelor de drept comun se afl
sistemul optim: al constituirii unor secii de contencios
administrativ i fiscal, ca instane specializate n cadrul organelor
puterii judectoreti, cum exist n Spania i n Romnia. In acest
117

fel se asigur funcionarea principiului separaiei puterilor n stat

i independena activitii de judecat de activitatea executivadministrativ, dar i soluionarea litigiilor de contencios
administrativ de ctre judectori specializai n domeniile de
activitate ale organelor administraiei publice. De aceea,
considerm c, n Romnia, problema contenciosului administrativ nu este adoptarea sistemului tribunalelor administrative,
predominant n rile Uniunii Europene, ci continuarea specializrii
judectorilor de la seciile de contencios administrativ i fiscal de
la tribunale, Curi de apel t Secia de contencios administrativ i
fiscal de la nalta Curte de Casaie i Justiie, pentru domeniile
specifice de activitate ale administraiei publice, care au probleme
i reglementri diferite.

118

CAPITOLUL VII
ORGANIZAREA ACTUAL
A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ROMN
Seciunea 1
Generaliti
Din punct de vedere material, prin contencios administrativ
se nelege activitatea de soluionare de ctre instanele
competente aparinnd puterii judectoreti a litigiilor care au
luat natere n legtur cu un act administrativ care a produs o
vtmare a unui drept prevzut de lege sau a unui interes
legitim, n care cel puin una din pri este o instituie public
sau o instituie de interes public.
Din punct de vedere organic, prin contencios administrativ
se nelege totalitatea instanelor judectoreti competente s
soluioneze litigiile de mai sus.
Potrivit reglementrilor legale actuale, n Romnia, litigiile
de contencios administrativ, n care una din pri este un organ
al administraiei publice sau cel puin o instituie de interes
public, sunt soluionate n mod preponderent de ctre instanele
de contencios administrativ, potrivit unei proceduri speciale,
reglementat de prevederile Legii nr.554/2004. n acelai timp,
exist alte litigii de drept administrativ care sunt soluionate de
ctre instanele de drept comun, potrivit procedurii generale a
dreptului comun.
n conformitate cu reglementarea actual, instanele de
contencios administrativ care funcioneaz n sistemul judectoresc
din Romnia sunt:
- Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi
de Casaie i Justiie;
- Seciile de contencios administrativ i fiscal ale Curilor de
apel;
- Seciile de contencios administrativ i fiscal ale tribunalelor.
119

Art.2 alin.(l) lit.f) din Legea nr.554/2004 se refer la

tribunale administrative, ca instane de contencios administrativ
cu competen general, dar art.35 alin.(l) din Legea
nr.304/2004 privind organizarea judiciar, republicat , prevede
doar posibilitatea nfiinrii unor tribunale specializate n
domeniul contenciosului administrativ.
Alturi de instanele de contencios administrativ menionate,
n sistemul judectoresc din Romnia, litigii de drept administrativ
sunt soluionate, aa dup cum vom prezenta la finele acestui
capitol, de ctre judectorii i tribunale, ca instane de drept comun.
Seciunea a 2-a
Contenciosul administrativ n reglementarea
Legii nr.554/2004
2.1. Generaliti
n reglementarea anterioar, a Legii nr.29/1990, potrivit
art.1 alin.(l), orice persoan fizic sau juridic, dac se
considera vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege,
printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei
autoriti administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un
drept recunoscut de lege, se putea adresa instanei judectoreti
competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului
pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Acest text s-a
regsit ulterior i n Constituia din 1991, care la art.48 alin.(l)
coninea o reglementare de principiu identic.
Urmare a insistenelor i presiunilor din partea unora dintre
specialiti i oameni politici n acelai timp, revizuirea din anul
2003 a Constituiei din 1991 a nsemnat i modificarea
coninutului reglementrii privind dreptul persoanei vtmate de
o autoritate public.
Legea nr,304/2004, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 576 din 29 iunie 2004, a fost radical
modificat prin Legea nr.247/2005 i republicat n Monitorul Oficial
al Romniei", Partea I, nr. 827 din 13 septembrie 2005 120

Astfel, n actualul art.52 alin. (1) dup republicarea Constituiei

din 1991, s-a prevzut c persoana vtmat ntr-un drept al su ori
ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei
cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau
a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. Aceast
modificare a reprezentat nceputul unei lungi campanii de nlocuire
a Legii nr.29/1990, care a luat sfrit prin adoptarea de ctre
Parlament a propunerii legislative a unui senator i cunoscut
specialist94 care avea s devin Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004, intrat n vigoare la nceputul anului 2005.
ntmpinat cu entuziasm de ctre discipolii profesorului
amintit95, dar i cu critici din partea unor reputai doctrinari i
specialiti96, precum i cu rezerve i nencredere din partea unor
practicieni reputai97, noua Lege a contenciosului administrativ
se afl acum la un an de la intrarea sa n vigoare, dup o prim
modificare major: abrogarea reglementrii care impusese
obligativitatea participrii procurorului la judecarea cauzelor de
contencios administrativ .
94

Pentru amnunte privind gestaia i travaliul acestei legi, a se

vedea Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ,
Editura Roata, 2005
w
Verginia Vedina, n Revista de Drept Public" nr.3/2004,
p.89; Dana Apostol Tofan, n Curierul judiciar" nr.3/2005 .a.
%
Tudor Drganu, Cteva reflecii pe marginea proiectului de
lege a contenciosului administrativ, n Revista de Drept Public"
nr.3/2004, p.57; Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului
administrativ, comentarii i explicaii, AH Beck, 2005 .a.
*" Liviu Giurgiu, Consideraii privind excepia de nelegaiitate a
actelor administrative n reglementarea instituit prin Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curierul Judiciar"
nr.2/2005
95
O.U.G. nr.190/2005 pentru realizarea unor msuri necesare n
procesul de integrare european, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea T, nr. 1.179 din 28 decembrie 2005
* 121

Potrivit filosofiei acestei legi, litigiile de competena instanei

de contencios administrativ pot avea ca punct de pornire o aciune
direct care s vizeze legalitatea actului administrativ sau pot avea
ca punct de pornire o excepie de nelegalitate a actului
administrativ, invocat fie n faa unei instane de drept comun, fie
n faa unei instane inferioare de contencios administrativ.
Aciunea adresat instanei de contencios administrativ,
numit uneori plngere sau contestaie, ori recurs etc, reprezint
o cale de atac principal i direct, prin care se tinde Ia
desfiinarea efectelor juridice ale unui act administrativ sau la
reformarea lui". Dimpotriv, arat acelai autor, excepia de
nelegalitate este un mijloc de aprare prin care, n cadrul unui
proces pus pe rolul instanei judectoreti competente pentru alte
temeiuri dect legalitatea unui act administrativ, una dintre pri,
care este ameninat s i se aplice un asemenea act nelegal, se
apr invocnd nelegalitatea acestuia. De aceea, ne vom ocupa
n continuare de prile i obiectul litigiului de contencios
administrativ pornit prin aciune direct i, ntr-o seciune
separat, vom trata excepia de nelegalitate.
2.2. Prile litigiului de contencios administrativ
Sub denumirea marginal Subiectele de sezin", aitl din
Legea nr. 554/2004 prezint subiectele care pot avea calitatea
procesual activ i au dreptul s sesizeze- instanele de contencios
administrativ.
a) Astfel, potrivit art.l alin.(l), se poate adresa instanei de
contencios administrativ orice persoan fizic sau juridic,
dac se consider vtmat n drepturile sale, recunoscute de
lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul ori
nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, iar la alin.(2) se
precizeaz c se poate adresa instanei de contencios
administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su sau
ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter
individual, adresat altui subiect de drept.

Prin persoan vtmat, legea nelege orice persoan

fizic sau juridic ori grup de persoane fizice, titulare ale unor
drepturi subiective sau interese legitime private vtmate prin
acte administrative, fiind asimilate persoanei vtmate i
organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public
prin actul administrativ atacat.
Persoan vtmat este, n primul rnd, o persoan fizic
sau juridic titular a unui drept subiectiv sau interes legitim,
vtmat printr-un act administrativ tipic sau asimilat.
Poate fi considerat drept subiectiv vtmat orice drept
fundamental prevzut de Constituie sau de lege, cruia i se
aduce o atingere printr-un act administrativ.
Interesul legitim privat rezid n posibilitatea de a pretinde
o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept
subiectiv viitor i previzibil, dar i prefigurat.
n literatura de specialitate10 a fost exprimat opinia c
noiunea de interes legitim privat este rodul unei confuzii cu
noiunea de drept subiectiv, interesul legitim fiind dreptul subiectiv
prevzut de lege n considerarea unui drept eventual sau viitor.
n al doilea rnd, sunt asimilate persoanei vtmate i
grupurile de persoane fizice, intenia legiuitorului fiind de a crea
o aciune colectiv, ceea ce a atras afirmaia101 c, din acest
punct de vedere, legea este neconstituional n raport cu art.52
din Constituie, revizuit, care se refer exclusiv la persoane.
n al treilea rnd, sunt asimilate persoanei vtmate i
organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public
prin actul administrativ.
Organismele sociale avute n vedere de lege sunt structuri
neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele
asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor
diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a
serviciilor publice administrative.
100

' Tudor Drganu, op.cit., 1959, p.260

122

101

Dacian Cosmin Drago, op.cit, 2005, p.69-70

Idem, p.67
123

In ceea ce privete interesul public legitim, acesta reprezint

posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea
realizrii unui drept fundamental care se exercit n colectiv ori,
dup caz, n considerarea aprrii unui interes public.
Instana de contencios administrativ poate fi sesizat i de
un ter n raport cu actul administrativ atacat, deoarece, potrivit
art.1 alin.(2) din lege, se poate adresa instanei de contencios
administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su sau
ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter
individual, adresat altui subiect de drept.
n continuare, artl din lege enumera autoritile care, dei
nu sunt vtmate n drepturile sau interesele lor legitime, pot
sesiza instana de contencios administrativ competent.
b) Astfel, Avocatul Poporului, ca urmare a controlului
efectuat la sesizarea unei persoane, atunci cnd apreciaz
ilegalitatea unui act administrativ sau excesul de putere al unei
autoriti administrative, poate sesiza instana de contencios
administrativ competent, situaie n care persoana ce se
adresase acestei instituii dobndete calitatea de reclamant i va
fi citat n aceast calitate.
Aceast soluie a fost criticat chiar de Avocatul Poporului n
punctul de vedere comunicat iniiatorului acestei propuneri
legislative, cu argumentul c instituia Avocatului Poporului, potrivit
prerogativelor constituionale i atribuiilor legale, precum si
principiului rezultat din art.52 alin.(l) din Constituie, revizuit, nu
se poate substitui persoanei vtmate, singura ndreptit s se
adreseze instanei de contencios administrativ pentru aprarea i
recunoaterea drepturilor sale legale i intereselor sale legitime.
Oricum, pn n momentul de fa, Avocatul Poporului, la aproape
un an i jumtate de la intrarea n vigoare a noii legi a contenciosului
administrativ, nu a uzat de aceast prevedere legal i a evitat s se
adreseze instanelor de contencios administrativ, ndrumnd
persoanele vtmate s fac acest lucru n nume propriu.
c) n ceea ce privete Ministerul Public, Legea nr. 554/2004
a prevzut dou situaii n care procurorul poate sesiza instana
de contencios, precum i obligaia general de participare a
124

procurorului la judecarea tuturor cauzelor avnd ca obiect litigiile

de contencios administrativ. Astfel, Ministerul Public, atunci
cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic,
apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor
legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte
administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise
cu exces de putere, sesizeaz instana de contencios administrativ
de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice
vtmate, situaie n care petiionarul dobndete, de drept, calitatea
de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate.
De asemenea, cnd apreciaz c, prin excesul de putere,
concretizat n emiterea unui act administrativ normativ, se vatm
un interes public, Ministerul Public va sesiza instana de contencios
administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente.
Referitor la participarea procurorului, legea a prevzut ntradevr, la art.l alin.(9) c participarea n instan a
reprezentantului Ministerului Public este obligatorie, dispoziie
care a fost abrogat prin O.U.G. nr.195/2005, astfel c i n
privina litigiilor de contencios administrativ au rmas incidente
doar prevederile procesuale de drept comun, cu care Legea
contenciosului administrativ se completeaz potrivit art.28.
Astfel, potrivit art.45 alin.(l) din Codul de procedur civil,
Ministerul Public poate pomi aciunea civil ori de cte ori este
necesar pentru aprarea drepturilor i intereselor legitime ale
minorilor, ale persoanelor puse sub interdicie i ale dispruilor,
precum i n alte cazuri expres prevzute de lege. De asemenea,
potrivit alin.(3), procurorul poate pune concluzii n orice proces
civil, n oricare faz a acestuia, dac apreciaz c este necesar
pentru aprarea ordinii de drept, a drepturilor i libertilor
cetenilor, iar potrivit alin.(5), procurorul poate, n condiiile legii,
s exercite cile de atac mpotriva oricror hotrri, iar n cazurile
prevzute de alin. 1 poate s cear punerea n executare a hotrrilor
pronunate n favoarea persoanelor prevzute la acel alineat.
Deci, participarea procurorului a rmas obligatorie n
litigiile de contencios administrativ, atunci cnd acest lucru este
prevzut prin legi speciale, precum, spre exemplu, n cazul
125

litigiilor legate de exproprierea pentru cauz de utilitate public,

la care participarea procurorului este obligatorie potrivit art.23
alin.(l) din Legea nr.33/1994103.
d) Potrivit prevederilor art.l alin.(8) din Legea
nr. 554/2004, calitate procesual activ poate avea i prefectul,
care, n urma controlului de tutel, potrivit art.3 alin.(l), poate
ataca n faa instanei de contencios administrativ, actele
nelegale ale autoritilor administraiei publice locale.
Aceasta prevedere din Legea contenciosului administrativ
reprezint o consecin a dispoziiei de principiu de la art.l23
alin.(5) din Constituie, republicat, i o reluare a reglementrilor
din art.26 din Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului103.
Astfel, prefectul va putea cere anularea n tot sau n parte a
dispoziiilor primarului, hotrrilor Consiliului local, dispoziiilor
preedintelui Consiliului judeean i a hotrrilor Consiliului
judeean, prefectul fiind obligat ca, mai nainte de sesizarea
instanei, s cear autoritii emitente s reanalizeze actul respectiv,
dei potrivit art.7 alin.{5) din lege, procedura prealabil nu este
obligatorie. De menionat c actul administrativ atacat de prefect
este suspendat de drept pn la soluionarea cauzei, iar aciunea
este scutit de taxa de timbru i se judec n regim de urgen.
e) Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate,
potrivit art.l alin.(8) i art.3 alin.(2) din lege, s atace n faa
instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice
centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia
public i funcionarii publici. Ca i n cazul prefectului, i n
cazul aciunii fonnulate de Agenia Naional a Funcionarilor
Publici procedura prealabil nu este obligatorie, iar actul atacat
este suspendat de drept pn la soluionarea cauzei.
102

Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauz de

utilitate public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea
I, nr. 2103iunie 1994
Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.658 din 21 iulie 2004,
modificat substanial prin O.U.G. nr. 179/2005, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr. 1.142 din 16 decembrie 2005
126

f) Subiect al dreptului de a sesiza instana de contencios

administrativ i de a cpta astfel calitate procesual activ
poate fi nsui organul emitent al actului administrativ.
Astfel, potrivit art.l alin.(6) din lege, ca un corolar al
principiului c actul administrativ poate fi retras de ctre emitent
pn n momentul intrrii sale n circuitul civil, autoritatea
public emitent are dreptul s se adreseze instanei de
contencios administrativ i s solicite anularea propriului act, pe
care nu-1 mai poate revoca pentru c a produs efecte juridice,
intrnd n circuitul civil. Intr-o astfel de situaie, n cazul
admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra
legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ
nelegal, precum i asupra efectelor civile produse.
Aceast reglementare instituie o excepie legal la
principiul de baz al dreptului administrativ i al activitii
organelor administraiei publice, al revocabili taii actului
administrativ de ctre organul emitent sau organul ierarhic
superior, pentru motive de legalitate sau/i oportunitate existente
la momentul emiterii, ori survenite ulterior. Deci, n situaia n
care actul administrativ a intrat n circuitul civil i a produs
efecte juridice, organul emitent nu mai poate s-i retrag actul,
ci va trebui s sesizeze instana de contencios administrativ.
g) Calitate procesual activ va putea avea, potrivit art.l
alin.(7) din lege, i persoana vtmat n drepturile sale sau n
interesele sale legitime, prin ordonane sau dispoziii din
ordonane ale Guvernului neconstituionale.
ntr-o astfel de situaie, persoana vtmat ntr-un drept
al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din
ordonane introduce aciune la instana de contencios
administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate,
aciune care se soluioneaz dup o procedur special
reglementat la art.9 din lege.
h) n fine, potrivit art.1 alin.(8), ultima tez din lege, instana de
contencios administrativ poate fi sesizat i de orice alt persoan
juridic de drept public vtmat ntr-un drept sau ntr-un interes
legitim, care va dobndi astfel calitate procesual activ.
127

Aceast reglementare apare ca fiind superflu n raport cu

prevederile art.l alin.(l) din lege, care se refer la faptul c
orice persoan vtmat poate sesiza instana de contencios
administrativ, fiind unanim admis c, din punct de vedere
juridic, prin persoan se nelege persoana fizic i persoana
juridic, aceasta din urm putnd fi orice persoan juridic de
drept privat sau orice persoan juridic de drept public, aa cum
rezult i din definiia oferit la art.2 alin.(l) lit.a).
Fr a ncerca o enumerare exhaustiv, artm c sunt
persoane juridice de drept public: Statul Romn, reprezentat prin
Ministerul Finanelor Publice, Guvernul, reprezentat prin
Secretariatul General al Guvernului, ministerele, reprezentate
prin ministru, unitile administrativ-teritoriale .a.
i) n ceea ce privete calitatea procesual pasiv n
litigiile de contencios administrativ, legea conine referiri la
art.B, potrivit cruia calitatea de prt o va avea autoritatea
public emitent a actului administrativ atacat sau autoritatea
public ce refuz n mod nejustificat soluionarea unei cereri ori
nu o soluioneaz n termenul legal.
j) O situaie deosebit se produce atunci cnd, potrivit art.1
alin.(6), autoritatea public emitent are chiar calitatea de
reclamant, situaie n care considerm c, n calitate de prt, va
trebui introdus persoana beneficiar a actului administrativ
nelegal, n favoarea creia actul respectiv i-a produs efectele.
Noiunea de autoritate public, folosit de noua lege, a
nlocuit noiunea de autoritate administrativ, care fusese introdus
prin Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ i care
includea organele administraiei publice i organele celorlalte
puteri ale statului, cnd emiteau acte administrative, precum i
instituiile de interes public.
Att n literatura de specialitate 104 , ct i n Legea
nr. 554/2004, noiunea de autoritate public a fost definit prin
noiunea de organ, ca un reflex al ambiguitii constituionale,

Constituia din 1991, chiar i dup revizuire, continund s

foloseasc cele dou formulri pentru structuri statale sau
administrative similare.
Suntem de acord c noiunea de autoritate public
reprezint o ficiune juridic105, care a fost construit pomindu-se
de la un atribut al instituiei publice - autoritatea, ce a fost
substituit structurii nsi. De aceea, considerm c noiunile de
instituie public i instituie de interes public erau cele n
msur s acopere necesitile de reglementare ale legiuitorului.
Astfel, legea definete autoritatea public - art.2 alin.(l)
lit.b) - ca fiind orice organ de stat sau al unitilor administrativteritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru
satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autoritilor
publice, n sensul legii, persoanele juridice de drept privat care,
potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt
autorizate s presteze un serviciu public.
k) n cauz, poate fi introdus i funcionarul care a
elaborat, a emis sau a ncheiat actul administrativ atacat ori, dup
caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare
la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata
unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere.
1) La rndul su, funcionarul acionat astfel n justiie l
poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a
primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul.
n ambele situaii, funcionarul public introdus n cauz va
dobndi calitate procesual pasiv, dobndind astfel drepturile i
obligaiile procesuale corespunztoare,
'i

2.3. Obiectul litigiului de contencios administrativ

Obiectul aciunii de contencios administrativ este format dia

actele vizate de aceasta i rezult din ipotezele n care instana de
contencios administrativ poate fi sesizat, dup cum urmeaz:
":

104

Antonie Iorgovan, op.cit, 2004, p.211; Dacian Cosmin

Drago. op.cit., 2005, p.71 128

105

Antonie Iorgovan, op. cit., p.283

. : ' . . ' v i i . . . s.,i

129

a) Actul administrativ ilegal care vatm drepturi sau

interese legitime. n condiiile legii, prin act administrativ se
nelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ,
emis de o autoritate public n vederea executrii ori a
organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau
stingnd raporturi juridice. n aceast situaie, aciunea n
contencios administrativ vizeaz anularea n tot sau n parte a
actului administrativ ilegal.
n privina actului administrativ, o problem important
care s-a pus n activitatea instanelor de contencios administrativ
i sub regimul Legii nr.29/1990 a fost aceea a delimitrii lui de
operaiunile administrative i operaiunile materiale, ca forme
ale activitii organelor administraiei publice. Astfel, n cazul
comunicatului prin care Consiliul Naional al Audiovizualului a
constatat nscrierile la concursul pentru acordarea licenei de
emisie pentru radiodifuziune n reeaua cu acoperire naional i
a stabilit datele pentru desfurarea concursului, Instana
Suprem a statuat c este un act preparator, iar nu un act
administrativ productor de efecte juridice, astfel c acest act nu
poate fi atacat dect odat cu actul final de stabilire a
rezultatelor concursului, care a produs efecte juridice106.
n privina unei adrese prin care organul competent comunic,
la solicitarea unei societi comerciale, documentele care trebuie
depuse pentru completarea cererii de acordare a dreptului de
deducere a TVA, Instana Suprem a decis c aceast adres nu are
caracterul unui act administrativ productor de efecte juridice, care
s poat face obiectul controlului de legalitate din partea instanei
de contencios administrativ107.
n legtur cu raportul de evaluare ntocmit de Consiliul
Naional de Evaluare Academic i Acreditare potrivit art.23

alin.(6) din Legea nr.88/1993 privind acreditarea instituiilor de

nvmnt superior i recunoaterea diplomelor, care este
naintat la Ministerul Educaiei i Cercetrii n vederea retragerii
de ctre Guvern a autorizaiei de funcionare, Instana Suprem a
stabilit c acesta este un act preparator care nu produce efecte
juridice prin el nsui, astfel ca nu poate fi atacat separat n faa
instanei de contencios administrativ'08.
De asemenea, referitor la actul prin care Ministerul
Finanelor Publice i-a exprimat punctul de vedere n legtur cu
aspectele puse n discuie de o societate comercial privind
aplicabilitatea unor prevederi legale ntr-o situaie dat, Instana
Suprem a decis ca nu ntrunete elementele caracteristice ale
actului administrativ de autoritate, astfel c o aciune viznd
anularea unui astfel de act este inadmisibil, din moment ce nu a
109

produs nici o vtmare concret .

n privina avizului pe care Agenia Naional a Funcionarilor
Publici l d potrivit art.8 alin.(l) din H.G. nr.1209/2003
privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici,
Instana Suprem a stabilit c este vorba de un act preparator, care
nu are capacitatea de a produce efecte juridice prin el nsui, astfel
c nu poate fi contestat separat de actul administrativ prin care a
fost stabilit rezultatul concursului110.
Referitor la protocolul ncheiat de Agenia Domeniilor
Statului i o Comisie local de aplicare a legilor fondului funciar,
Instana Suprem a constatat c acesta are valoarea unui procesverbal n care s-a consemnat punerea n executare a unor acte
administrative emise n baza legii, avnd astfel caracterul unei
operaiuni materiale care nu a produs efecte juridice proprii, ci a
IOS

106

Decizia nr.3594 din 6 decembrie 2000, n Theodor Mrejeru,

Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie
- Contencios administrativ 2000, Editura Monitorul Oficial,
Bucureti, 2001, p.941
l0)
Idem, decizia nr. 1502/2000, p. 1199 130

Decizia nr.2124/2003, n Emanuel Albu, Jurisprudena naltei

Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ 2003, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 2004, p.437
109
Decizia nr.l 127/2004, n Emanuel Albu, Jurisprudena
naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ 2004,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p.402
110
Idem, decizia nr.8355/2004, p.422
131

consemnat doar efectele juridice produse de actele administrative

aduse la ndeplinire. Astfel, s-a motivat c un asemenea act,
neavnd caracterul unui act administrativ de sine stttor, nu putea
fi atacat separat n faa instanei de contencios administrativ, nici pe
calea unei aciuni i nici pe calea excepiei de nelegalitate111.
b) Refuzul nejustificat al autoritii, asimilat de lege cu
actul administrativ, poate constitui obiect al litigiului de contencios
administrativ. Refuzul nejustificat se poate manifesta n mod
explicit, atunci cnd autoritatea refuz s soluioneze favorabil o
cerere referitoare la un drept al persoanei vtmate sau la un interes
legitim al acesteia.
Dar refuzul poate fi i implicit, atunci cnd se manifest prin
faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal, aa cum se
precizeaz la art.2 alin.(2) din lege. In aceast situaie, aciunea
n contencios administrativ vizeaz obligarea autoritii publice la
emiterea unui act administrativ prin care s i se recunoasc
persoanei vtmate dreptul sau interesul legitim pretins.
Practica judectoreasc a avut o contribuie important
pentru delimitarea noiunii de refuz nejustificat, nc din
perioada n care era n vigoare Legea nr.29/1990. Astfel,
Instana Suprem a statuat c decretul prin care Preedintele
Romniei numete n funcie un judector propus de Consiliul
Superior al Magistraturii este un act administrativ supus cenzurii
de legalitate a instanei de contencios administrativ, astfel c
i refuzul de a emite un astfel de decret este supus aceluiai
control de legalitate, competent fiind Secia de contencios
administrativ a Curii de Apel Bucureti112.

De asemenea, Instana Suprem a decis c o comunican

neconvenabil persoanei solicitante nu reprezint un refu;
nejustificat din partea autoritii competente, cum a fost cazul une
comunicri prin care Comisia Naional a Valorilor Mobiliare ;
cerut reclamantei ca dosarul de ofert de cumprare de valor
mobiliare s cuprind structura acionariatului pn la nivelul d<
persoan fizic, potrivit art.4 lita) - i) din Regulamentul nr.l6/199(
privind oferta public de cumprare de valori mobiliare1 B.
Printr-o alt decizie114, Instana Suprem a decis c refiizu
trebuie s fie manifestat n privina unui drept recunoscut de legf
n favoarea reclamantului. Astfel, s-a apreciat c refuzu
Societii Romne de Radiodifuziune, care este un serviciu publi<
autonom de interes naional, de a include n cadrul programelo
de radiodifuziune i cererea reclamantului referitoare 1;
probleme privind limba romn, nu reprezint o nclcare <
dreptului constituional la libera exprimare, din moment c<
activitatea posturilor de radio se desfoar potrivit unei grih
aprobate de Consiliul Naional al Audiovizualului.
De asemenea, ntr-o decizie 115 , Instana Suprem a deci;
c, din moment ce primarul localitii s-a conformat hotrri
adoptate de Consiliul local, neplata indemnizaiei de consilie
pretinse de reclamant reprezint un refuz pe deplin justificat, ia:
nu un refuz nejustificat, cum s-a susinut n motivarea aciunii.
c) Contractele administrative pot face obiect al aciunii i
contencios administrativ. Astfel, potrivit art.l alin.(l), combinat ci
art.2 alin.(l) lit.c) fraza a Ii-a i art.8 alin.(2), aciunea n contencio:
administrativ poate avea ca obiect litigii privind ncheierea
aplicarea i/sau executarea contractelor administrative.
113

111

Decizia nr.5531/2005, n Emanuel Albu, Jurisprudena

naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ 2005,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.542
li
" Decizia nr,479/2000, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie - Contencios
administrativ 2000, Editura Monitorul Oficial, Bucureti, 2001,
p.1035 132

Decizia nr,346/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu

Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie - Contencio.
administrativ 2000, Editura Economic, Bucureti, 2002, p.532
114
Decizia nr.2903/2003, n Emanuei Albu, op.cit., p.532 ^
115
Decizia nr.147/2004, n Emanuel Albu, Jurisprudena nalte
Curi de Casaie i Justiie- Contencios administrativ 2004, Edituri
Lumina Lex, Bucureti, 2005, p.401
13:

Astfel, Legea nr. 554/2004 a asimilat cu actele administrative

i contractele administrative, adic acele contracte ncheiate de
autoritile publice care au ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice.
n privina unor detalii privind contractele administrative,
trimitem la capitolul consacrat acestora n cadrul cursului de fa.
Considerm necesar s precizm, totui, c, atunci cnd
obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract
administrativ, n funcie de starea de fapt, instana poate:
- dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
- obliga autoritatea public s ncheie contractul la care
reclamantul este ndrituit;
- impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite.
obligaii;
- suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o
cere;
- obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale
i morale.
d) Actele administrativ-jurisdicionale pot forma, la rndul
lor, obiect al aciunii n contencios administrativ, deoarece n
conformitate cu art.6 alin.(2) din lege, aciunile n contencios
administrativ pot viza actele administrativ-jurisdicionale, care pot
fi atacate direct la instana de contencios administrativ competent,
n termen de 15 zile de la comunicare.
Actul administrativ-jurisdicional este definit de lege ca fiind
actul juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii
jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur
bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare.
Aa cum am artat cnd am prezentat actul administrativ
jurisdicional ca o categorie a actelor administrative de
autoritate, actul administrativ jurisdicional prezint trsturi
caracteristice oricrui act administrativ:
134

- este un act juridic, avnd capacitatea de a produce efecte

juridice;
- este emis de un organ din sistemul administraiei publice,
care are conferit o astfel de competen jurisdicional.
Dar, actul administrativ jurisdicional prezint i trsturi
caracteristice hotrrilor judectoreti:
- actul administrativ jurisdicional este emis n scopul i ca
urmare a soluionrii unui conflict juridic, ntocmai ca i
hotrrile pronunate de instanele judectoreti;
- actul administrativ jurisdicional este emis n urma
parcurgerii unei proceduri speciale, bazat pe asigurarea dreptului
la aprare i a principiului contradictorialitii, ntocmai ca i
procedura dup care lucreaz instanele judectoreti;
- actul administrativ jurisdicional este motivat n fapt i n
drept, ca i hotrrile judectoreti;
- actul administrativ jurisdicional este irevocabil,
bucurndu-se de o stabilitate asemntoare autoritii de lucru
judecat, de care se bucur hotrrile judectoreti, putnd fi
desfiinat prin exercitarea unei ci de atac.
Trebuie amintit c, potrivit art.21 alin.(4) din Constituie,
republicat, jurisdiciile speciale administrative sunt facultative
i gratuite.
n situaia n care procedurile administrativ-jurisdicionale
cuprind i ci de atac, persoana vtmat poate renuna la
exercitarea acestora i s se adreseze direct instanei de
contencios administrativ.
Literatura de specialitate116 enumera ca proceduri
administrativ-jurisdicionale:
- procedura de contestare a actelor administrative fiscale,
reglementat la art. 174 - 187 din Codul de procedur fiscal1'7;
- procedura reglementat de Legea nr.33/1994 privind
exproprierea pentru cauz de utilitate public;
116
117

Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 191 i urm.

Opinia autorului citat este greit, procedura respectiv fiind
o cale administrativ de atac, aa cum este definit la art. 174 alin.(l)
din Codul de procedur fiscal i cum a fost acceptat i de Curtea
Constituional prin deciziile nr.409/2004 i nr.478/2004
135

- procedura care se desfoar n faa comisiei judeene de

soluionare a contestaiilor reglementate de prevederile Legii
nr. 18/1991 a fondului funciar;
- procedura privind soluionarea litigiilor ntre furnizorii de
reele sau de servicii de comunicaii, reglementat de prevederile
O.U.G. nr.79/2002 privind cadrul general de reglementare a
comunicaiilor.
Aceste exemple sunt discutabile din punct de vedere teoretic,
dar, din punct de vedere legal, ele sunt ci administrative de atac al
actelor administrative respective, n privina crora nu se aplic
regula caracterului facultativ, ci regula obligativitii parcurgerii
acestor proceduri prealabile, aa cum rezult din prevederile legale
de mai sus.
e) Ordonanele Guvernului pot, n condiiile art.9 din
lege, s formeze obiect al aciunilor de contencios administrativ.
Astfel, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes
legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane va putea
introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit
de excepia de neconstituionalitate.
Pn la instituirea acestei inovaii", nalta Curte de Casaie i
Justiie, atunci cnd a avut de soluionat cauze care vizau ordonane
ale Guvernului, s-a pronunat n sensul inadmisibilitii unor
astfel de aciuni, competena legal a instanelor de contencios
administrativ fiind limitat la verificarea legalitii actelor
administrative, iar nu a actelor juridice legislative cum sunt
ordonanele Guvernului118.
Este adevrat c, potrivit art.126 alin.(6) fraza a Ii-a din
Constituie, republicat, instanele de contencios administrativ sunt
competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin
ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate
118

Decizia nr.224 din 10 iunie 2003, n Emanuel Albu,

Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios
administrativ 2003, Editura Lumina Lex, 2004, p.442; Decizia
nr.610 din 19 februarie 2002,^ n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ 2002, Editura Lumina Lex, 2003, p.583 ;
136

neconstituionale, dar reglementarea legii se abate de la textul

constituional care se refer la ordonane declarate neconstituionale.
De fapt, nsui textul constituional citat mai sus reprezint
o excepie de la principiul general al controlului dat n
competena instanelor de contencios administrativ cu privire la
legalitatea actelor administrative. Astfel, potrivit art.52 alin.(l)
din Constituie, republicat, persoana vtmat ntr-un drept al
su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un
act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei
cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins
sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei.
De altfel, n literatura de specialitate' 9 a fost exprimat
punctul de vedere c prevederea de la art.9 alin.(l) din lege,
potrivit creia instana de contencios administrativ poate fi
sesizat n vederea sesizrii Curii Constituionale, este
neconstituional, n raport cu art.52 alin.(l) i art.126 alin-.(6)
fraza a Ii-a din Constituie, republicat.
Deci, singura variant n care o aciune bazat pe prevederile
art.1 alin.(7) i art.9 din lege este admisibil este aciunea
introdus pentru despgubiri dup ce ordonana care a produs
vtmarea dreptului sau interesului legitim a fost declarat ca
fiind neconstituional n urma unei excepii ridicate n alt cauz.
f) Obiect al sesizrii instanei de contencios administrativ
competente l poate forma i excepia de nelegalitate a unui
act administrativ, creia i vom consacra o abordare special.
2.4. Actele exceptate de la controlul instanei de
contencios administrativ
Constituia revizuit a prevzut la art. 126 alin.(6) principiul
potrivit cruia controlul judectoresc al actelor administrative
ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ,
este garantat.
Contrar practicii constituionale, art.126 alin.(6) nu s-a limitat
la enunarea principiului artat, ci a enumerat i dou
119
excepii
Dacian Cosmin Drago, op.cit., p.233
137

potrivit crora actele administrative care privesc raporturile cu

Parlamentul, precum i actele de comandament cu caracter militar
sunt exceptate de la controlul judectoresc. Aceste dou excepii 1
constituionale, plus o a treia excepie se regsesc ca excepii
absolute la art.5 alin.(l) i (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit
cruia nu pot fi atacate n contenciosul administrativ:
- actele administrative ale autoritilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul i actele de comandament cu
caracter militar;
- actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea
crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar.
Legea menionat nu definete sfera actelor administrative
care privesc raporturile autoritilor publice cu Parlamentul.
Trecnd peste exprimarea nefericit a legiuitorului, din care
ar rezulta c Parlamentul nu ar fi i el autoritate public, alturi de
celelalte autoriti constituionale, amintim c n literatura de
specialitate120 au fost date drept exemple de asemenea acte
ordonanele Guvernului, ^ n timp ce Secia de contencios
administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie le-a
calificat ca fiind acte normative cu putere de lege adoptate de
Guvern n baza Constituiei i a delegrii legislative .
Excepia privind actele de comandament cu caracter militar
a fost preluat de la art.2 lit.b) din Legea nr.29/1990 i se
regsea inclusiv n Legea contenciosului administrativ din 1929.
Actul de comandament cu caracter militar a fost definit de
noua lege ca fiind actul administrativ referitor la problemele strict
militare ale activitii din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a da ordine
subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de
pace sau rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar.

120

Dacian Cosmin Drago, op.cit., 2005, p.161

Decizia nr.610/2002, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie - Contencios
administrativ 2002, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003, p.583
121

138

Sub imperiul Legii nr.29/1990, Instana Suprem a statuat c

actele de comandament cu caracter militar, exceptate de la controlul
de legalitate exercitat de instana de contencios administrativ,
sunt acele acte emise de comandanii/efii autoritilor militare care
au ca scop organizarea i conducerea activitii acestora, precum
i asigurarea instruirii i disciplinei cadrelor militare, astfel c
ordinul prin care ministrul Aprrii Naionale a dispus trecerea n
rezerv a unui ofier este un act administrativ supus controlului
instanelor de contencios administrativ122.
n fine, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ,
n nicio situaie, actele administrative pentru contestarea crora s-a
prevzut, prin lege organic, o alt procedur judectoreasc,
precum n cazul titlurilor de proprietate prevzute de Legea
nr.18/1991 a fondului funciar, ori n cazul actelor de stare civil,
conform Legii nr.l 19/1996 etc, pentru care sunt competente
instanele de drept comun.
Legea nr.554/2004 enumera la art.5 alin.(4), ca excepii
relative de la controlul instanei de contencios administrativ,
unele acte administrative care pot fi atacate doar n anumite
condiii. Astfel, actele administrative emise pentru aplicarea
regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de
urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori
cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru
nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i
epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Deci,
aceste acte administrative sunt atacabile n faa instanei de
contencios administrativ numai n situaia n care ele sunt
nelegale ca urmare a excesului de putere manifestat de ctre
organul administraiei publice.
Excesul de putere este definit de lege ca fiind exercitarea
dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei
publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale
ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege.
Avnd n vedere c excepiile enumerate de Legea
nr.554/2004 n mod limitativ sunt de strict interpretare, iar
Legea nr.29/1990 a fost abrogat, rezult c celelalte acte
122

Decizia nr.597/2003, n Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.419

139

exceptate de art.2 din legea veche sunt acum atacabile n faa

instanelor de contencios administrativ, dup cum urmeaz:
- actele administrative referitoare la interpretarea i
executarea tratatelor internaionale la care Romnia este parte;
- actele administrative de autoritate i de gestiune ale
organelor de conducere din cadrul Parlamentului;
- actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan
juridic i pentru administrarea patrimoniului su;
- actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor
de control ierarhic.
2.5. Condiiile aciunii de contencios administrativ
Legea actual, ca i cea anterioar, leag folosirea aciunii
n contencios administrativ de ndeplinirea unor condiii de fond
i de form, Ia care ne vom referi n continuare.
A. Condiiile de fond la care se refer prevederile Legii
contenciosului administrativ sunt urmtoarele:
a) Condiia ca persoana s reclame vtmarea unui
drept recunoscut de lege
Prin drept vtmat se nelege orice drept fundamental
prevzut de Constituie sau de lege, cruia i se aduce o atingere
printr-un act administrativ.
Astfel, ntr-o spe avnd ca obiect cererea de anulare a
unei hotrri a Guvernului, Secia de contencios administrativ i
fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie a admis recursul
Guvernului, a casat sentina Curii de apel i a respins aciunea
reclamantului, cu motivarea c dreptul pretins vtmat nu i
avea temeiul n Legea nr.290/2002 l2j , cum greit a reinut

instana de fond, ci era vorba de un drept de exploatare a

terenului respectiv, izvort dintr-un contract de concesiune
ncheiat cu Agenia Domeniilor Statului124.
ntr-o alt decizie, s-a statuat c dreptul reclamantului de a
cere furnizarea unor informaii bancare trebuie exercitat n
condiiile legii i regulamentelor12i. Astfel, potrivit Statutului
C.E.C., aprobat prin H.G. nr.888/1996. motenitorilor li se dau
informaii doar cu privire la soldul existent la data decesului
titularului i pentru operaiunile ulterioare, or reclamantul ceruse
alte informaii, dreptul invocat de el nefiind prevzut de dispoziiile
Statutului C.E.C., ceea ce a condus la respingerea aciunii.
Alternativ la prima condiie este posibilitatea ca persoana s
reclame vtmarea unui interes legitim, legea fcnd distincie ntre
interesul legitim privat i interesul legitim public. Astfel, interesul
legitim privat const n posibilitatea de a pretinde o anumit
conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i
previzibil, prefigurat. Interesul legitim public este definit ca fiind
posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea
realizrii unui drept fundamental care se exercit n colectiv ori,
dup caz, n considerarea aprrii unui interes public.
Instana Suprem126 s-a pronunat n sensul c un partid
politic justific un interes legitim i chiar un drept prevzut de
Legea partidelor politice nr.14/2003, de a aciona pentru anularea
unei hotrri a Guvernului prin care au fost stabilite localitile
n care minoritile naionale au dreptul de a folosi limba matern
n administraia local, fr respectarea prevederilor art. 17
din Legea nr.215/2001 i a rezultatelor recensmntului populaiei
din martie 2002.

1:4

Legea nr.290/2002 privind organizarea i funcionarea

unitilor de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii,
silviculturii, industriei alimentare i a Academiei de tiine Agricole i
Silvice Gheorghe lonescu-ieti", publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea 1, nr.358 din 29 mai 2002 140

Decizia nr.5228/2005, n Emanuel Albu, Jurisprudena

naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ i fiscal
2005, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006, p.167
125
Decizia nr.1910/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, op.ct., 2002, p.794
126
Decizia nr.3521/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.l 12
141

b) Condiia ca dreptul prevzut de lege sau interesul

legitim s fi fost vtmat printr-un act administrativ n sensul
Legiinr.554/2004
n legtur cu noiunea de act administrativ, nu mai relum
prezentarea fcut n capitolul consacrat actelor administrative i
nici aspectele din seciunea privind obiectul litigiului de
contencios administrativ.
Reamintim c, potrivit prevederilor legii actuale, sunt
asimilate actelor administrative acele contracte administrative pe
care autoritile publice le ncheie pentru:
-punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
-executarea lucrrilor de interes public;
-prestarea serviciilor publice;
-achiziiile publice.
De asemenea, ca i legea precedent, legea actual a asimilat
actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva
o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup
caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal.
Ltgea nr.554/2004 nu distinge ntre actele administrative
cu caracter normativ i actele administrative cu caracter
individual, concluzia care se impune fiind aceea c un drept sau
un interes legitim poate fi vtmat att printr-un act individual,
de executare n concret a legii, ct i printr-un act cu caracter
normativ, prin care se organizeaz cadrul de executare a legii127.
In literatura de specialitate a fost susinut i opinia128
potrivit creia vtmarea unui drept se poate produce numai
atunci cnd intervine un act administrativ cu caracter individual,
prin care o prevedere legal este pus n executare n mod concret
cu privire la o anumit/anumite persoan/persoane. Aceast
opiniea fost nsuit, pe drept cuvnt, i de ali reputai autori129,
precum i de Secia de contencios administrativ i fiscal a Curii
^'Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a 4-a,
EdituraMl Beck, Bucureti, 2005, p.524
"sAlexandru Negoi, op.cit., 1998, p.234
139
Tudor Drganu, op.cit., n Revista de Drept Public"
nr.3/20M-, p.57-65; Ioan Santai, op.cit., vol.H, 2005, p.301; Liviu
Giurgiu op.cit., 2002, p.401 142

Supreme de Justiie,130 ce a respins ca inadmisibil aciunea care

viza anularea unei hotrri cu caracter normativ adoptate de
Guvern. Ulterior,131 Instana Suprem a admis c i o hotrre cu
caracter normativ adoptat de Guvern poate fi atacat n faa
instanei de contencios administrativ, cu motivarea c un astfel de
act administrativ nu este exclus de la controlul de legalitate
atribuit instanelor de contencios administrativ, nefiind enumerat
la art.2 din Legea nr.29/1990 ntre actele administrative exceptate
de la aceast form de control.
Sub regimul actualei legi, chiar cel mai autoritar susintor
al opiniei c actele administrative cu caracter normativ pot
vtma drepturi i/sau interese legitime accept opinia contrar,
potrivit creia numai actele administrative cu caracter individual
sunt apte s vatme drepturi i interese legitime i trebuie s fac
obiectul controlului de legalitate exercitat de instanele de
contencios administrativ, dar propune ca actele administrative cu
caracter normativ ilegale s poat fi nlturate din soluionarea
unui proces pe calea excepiei de nelegalitate132.
Vtmarea dreptului sau a interesului legitim poate proveni,
potrivit legii, din nesoluionarea n termenul legal a unei cereri,
precum i din refuzul nejustificat al autoritii publice competente de
a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Prezentnd obiectul litigiului de contencios administrativ,
am precizat c refuzul autoritii deriv din dreptul acesteia de a
aprecia oportunitatea emiterii actului administrativ, dar c acest
drept exercitat cu nclcarea legii se transform ntr-un refuz
abuziv i nejustificat.
De altfel, legea definete refuzul nejustificat ca fiind
exprimarea voinei de a nu rezolva o cerere referitoare la un
drept sau un interes legitim, exprimat de ctre autoritate prin
exces de putere, prin abuz de drept.
130

Decizia nr.932 din 9 mai 1996, citat n Alexandru Negoi,

op.cit., 1998, p.235
131
Decizia nr.3847/2002, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, op.cit., 2003, p.126
132
Antonie Iorgovan, op.cit, 2005, p.525
143

Pe de alt parte, nesoluionarea n termenul legal a unei cereri,

ca modalitate de vtmare a unui drept sau interes legitim, reprezint
faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la
nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen.

c) Condiia ca actul administrativ vtmtor s fi fost

dat de o autoritate public
Din prevederile generale ale legii contenciosului administrativ
rezult, ca o condiie de fond a unei aciuni care vizeaz anularea
sau modificarea unui act administrativ socotit nelegal, cerina ca
actul administrativ respectiv s fi fost emis sau adoptat de ctre o
structur administrativ care are competena legal de a organiza
executarea sau de a executa n concret legea, ori de a realiza un
serviciu public sau de interes public. Aceast lege folosete
noiunea de autoritate public, pe care o definete ca fiind orice
organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale ce acioneaz,
n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public.
Ca o dovad a caracterului neacoperitor al acestei noiuni,
legea prevede c sunt asimilate autoritilor publice, n sensul
legii, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze
un serviciu public.
Aa cum am mai artat, sub imperiul legii anterioare, n
literatura de specialitate'33 s-a demonstrat c noiunea de autoritate
public scoate din sfera autoritilor administrative acele instituii
care realizeaz activiti de interes public prevzute de lege, fr a
aparine sistemelor care grupeaz instituiile publice din sfera
puterii publice. Aa sunt barourile de avocai i Uniunea Naional
a Barourilor, universitile particulare etc, care i desfoar
activitatea n baza legii, pentru realizarea unor activiti de interes
public, iar n activitatea lor emit i acte administrative.
Din dorina de a ne conforma terminologiei constituionale n
materie de contencios administrativ (art.52 alin.(l) din Constituie,
republicat), vom continua s folosim noiunea de autoritate
public prin care vom nelege orice organ (n sensul de instituie,
Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.240-241
133

144

dar i n sens de organ de conducere) al administraiei publice, dar

i al celorlalte dou puteri n stat, precum i orice alte instituii
publice i de interes public care au competena de a emite acte
administrative pe baza legii i pentru organizarea sau executarea n
concret a acesteia.

B. Condiiile de form i procedurale ale exercitrii

aciunii de contencios administrativ, la care se refer Legea
contenciosului administrativ, sunt urmtoarele:
a) Condiia ca persoana vtmat sau autoritile care
au calitate procesual activ legal s se adreseze cu aciune
la instana competent de contencios administrativ
Prin instan de contencios administrativ se nelege Secia
de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i
Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal ale Curilor
de apel i ale Tribunalelor. Aceast condiie rezult cu claritate
din prevederile art.7 alin.(l) din lege, care se refer la obligativitatea efecturii procedurii prealabile de ctre persoana
vtmat, mai nainte ca aceasta s se adreseze instanei de
contencios administrativ competente.
Menionm c, n conformitate cu prevederile art.5 alin.(2),
numai prin lege organic se pot institui excepii de la regula potrivit
creia aciunile viznd nelegalitatea actelor administrative sunt de
competena instanelor de contencios administrativ.
b) Condiia ndeplinirii procedurii prealabile
nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ
competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al
su sau ntr-un interes legitim, printr-un act' administrativ
unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n
termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n
tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal
msur organului ierarhic superior, dac acesta exist.
Prin plngere prealabil nelegem plngerea prin care se
solicit autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare,
dup caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter
individual sau normativ, n sensul revocrii acestuia.
145

Obligativitatea acestei proceduri prealabile este impus numai

aciunilor care vizeaz anularea unui act administrativ, dar nu i
aciunilor ntemeiate pe tcerea autoritii sau pe refuzul
nejustificat de soluionare a unei cereri.
Att sub imperiul legii anterioare, ct i sub regimul legii
actuale a contenciosului administrativ procedura prealabil a fost
considerat de Instana Suprem ca o condiie de admisibilitate a
aciunii. Astfel, s-a statuat c procedura prealabil a recursului
graios nu este facultativ, ci este chiar o condiie de admisibilitate
a aciunii, iar aciunea adresat direct instanei de contencios
administrativ va fi respins ca inadmisibil134.
In ceea ce privete aciunea adresat instanei de contencios
administrativ n mod concomitent cu sesizarea organului emitent
cu reclamaia administrativ, Instana Suprem a statuat c o astfel
de aciune, cnd reclamantul nu a lsat s treac termenul de 30 de
zile n care trebuia soluionat reclamaia administrativ, trebuie
respins ca prematur introdus1 j:>.
O problem care s-a pus n literatura de specialitate, dup
revizuirea Constituiei din 1991 i introducerea principiului c
jurisdiciile speciale administrative sunt facultative, a fost aceea
dac i procedura prealabil prevzut la art.5 din Legea
nr.29/1990 a devenit facultativ136.
Curtea Constituional, sesizat cu o excepie de
nelegalitate a prevederilor art.5 din Legea nr.29/1990, a decis c,
prin dispoziiile art.21 alin.(4) din Constituie, republicat, au
fost declarate gratuite i facultative doar jurisdiciile speciale
administrative, iar nu i procedura prealabil reglementat prin
art.5 din Legea nr.29/1990137.

Instana Suprem, ntr-o cauz n care s-a invocat faptul c

parcurgerea fazei procedurii prealabile a devenit facultativ
dup revizuirea n anul 2003 a Constituiei din 1991, a statuat n
sensul c procedura prealabil a recursului graios, reglementat
de Legea nr.29/1990 i de Legea nr.554/2004, este o procedur
distinct de procedura jurisdiciei speciale administrative la care
se refer art.21 alin.(4) din Constituie, republicat, procedura
prealabil a recursului graios fiind obligatorie de parcurs mai
nainte de sesizarea instanei de contencios administrativ138.
Procedura prealabil nu este obligatorie n cazul aciunilor
exercitate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau
Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i n cazul
excepiei de nelegalitate i a aciunii viznd ordonanele Guvernului.
In ceea ce privete aciunea prefectului, considerm necesar
s amintim c, potrivit art.26 din Legea nr.340/2004, aa cum a fost
modificat prin O.U.G. nr. 179/2005 , prefectul este obligat ca, mai
nainte cu cel puin 10 zile de introducerea aciunii n contencios
administrativ, s solicite autoritii care a emis actul, cu motivarea
necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii
sau, dup caz, a revocrii acestuia.
Astfel, printr-o reglementare special n raport cu reglementarea general a Legii nr.554/2004, s-a instituit o procedur
prealabil obligatorie n cazul aciunilor prefectului care vizeaz
nelegalitatea actelor administrative ale autoritilor administraiei
publice locale.
Apreciem c procedura prevzut la art.26 din Legea
nr.340/2004 este obligatorie pentru prefect, tiut fiind c legiuitorul
nu face recomandri organelor administraiei publice, c le confer
drepturi i le stabilete obligaii n scopul realizrii eficiente a
sarcinilor pentru care au fost nfiinate.

134

Decizia nr.539/2004, n Emanuel Albu, op.cit., 2005, p.305

136 Decizia nr.3314/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.513
Corneliu Lviu Popescu, Frauda la Constituie, n Curierul
Judiciar" nr.7-8/2004, p.196-206
137
Decizia nr.188/2004 a Curii Constituionale, publicat n
Monitorul Oficial a! Romniei", Partea I, nr.498 din 1 iunie 2004
135

146

138

Decizia nr.3527/2005, n Emanuel Atbu, op.cit., 2006, p.515 m

O.U.G. nr.179/2005 pentru modificarea i completarea Legii
nr.340/2004 privind instituia prefectului, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr.1.142 din 16 decembrie 2005
147

Un alt aspect care trebuie analizat este cel la care se refer

art.7 alin.(3) din Legea nr.554/2004, potrivit cruia este
ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat
ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de
drept, din momentul n care ea a luat cunotin, pe orice cale,
de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni.
Formularea folosit de lege (este ndreptit") ar putea
duce la concluzia c terul nu este obligat s parcurg procedura
prealabil, care este obligatorie ca regul general. O astfel de
concluzie este contrazis de principiul constituional potrivit cruia
numai jurisdiciile speciale administrative sunt facultative, precum
i de regula obligativitii procedurii prealabile, stabilit prin
art.7 alin.(l) din lege, excepiile fiind prevzute n mod limitativ
la art.7 alin.(5).
De asemenea, n cazul litigiilor care au ca obiect aciuni
privind contracte administrative, plngerea prealabil are
semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, iar prevederile
art.720 din Codul de procedur civil sunt aplicabile n mod
corespunztor.
In ceea ce privete modalitatea de realizare a procedurii
prealabile, Instana Suprem a avut de soluionat mai multe
aspecte. Astfel, ea a stabilit c procedura prealabil a fost
ndeplinit de reclamanta care, mai nainte de a se adresa
instanei de contencios administrativ, a contestat decizia de
anulare a rezultatelor concursului n cadrul unei audiene Ia
Ministerul Educaiei Naionale140.
Intr-o alt cauz , Instana Suprem a decis c memoriul,
prin care reclamantul s-a adresat primului-ministru referindu-se
la hotrrea Guvernului pe care, neprimind nici un rspuns, a
atacat-o n faa instanei de contencios administrativ, echivaleaz
cu reclamaia administrativ pe care era dator s o adreseze
Guvernului, n calitate de emitent al actului administrativ.

r.

li

De asemenea, ntr-o cauz142 care avea ca obiect anularea

unei hotrri a Guvernului, iar reclamantul adresase reclamaia
administrativ ministerului iniiator al proiectului de hotrre,
iar nu Guvernului ca organ care adoptase hotrrea respectiv,
Instana Suprem a decis c procedura prealabil nu a fost
ndeplinit potrivit legii, care cere ca persoana vtmat s se
adreseze cu reclamaie administrativ la organul emitent al
actului administrativ atacat.
n legtur cu faptul c persoana vtmat s-a adresat
organului emitent al actului administrativ i a realizat procedura
prealabil n cursul judecii, deci dup ce sesizase instana de
contencios administrativ cu aciune n anularea actului respectiv,
Instana Suprem a decis143 c instana de fond era datoare s
verifice legalitatea sesizrii i s resping ca inadmisibil aciunea,
procedura prealabil nefiind ndeplinit potrivit prevederilor legale.
Reinnd c procedura ndeplinirii/nendeplinirii procedurii
prealabile, invocat de partea interesat sau din oficiu, reprezint
o excepie dirimant care poate face inutil cercetarea cauzei
n fond, Instana Suprem de decis c instana de contencios
administrativ este datoare, potrivit art.137 din Codul de procedur
civil, s procedeze la examinarea acesteia cu precdere, nainte de
a proceda la judecarea fondului cauzei.
Termenul de introducere a plngerii prealabile este de 30
de zile de la data comunicrii actului administrativ.
n cazul actelor administrative unilaterale, pentru motive
temeinice, plngerea prealabil se poate depune i peste termenul
de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului,
acest din urm termen fiind definit de lege ca termen de prescripie.

142

Decizia nr.5065/2005, idem, p.522

Decizia nr.995/2002, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, op.cit., 2003, p.494
144
Decizia nr. 1707/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vtad, op.cit, 2002, p.665
149
143

140

Decizia nr.962/2000, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,

Adrian Vlad, op.cit., 2001, p.965
141
Decizia nr.3973/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.518 148

Contrar opiniei autorului propunerii legislative145, care

susine c termenul de 30 de zile ar fi un termen de recomandare,
considerm c i acest termen are caracterul unui termen de
prescripie al crui curs se suspend n cazul existenei unor motive
temeinice, care vor fi apreciate de organul emitent i de instana de
contencios administrativ.
In cazul terilor, termenul de 30 de zile pentru introducerea
reclamaiei administrative curge de la data cnd acetia au luat
cunotin, pe orice cale, de existena actului administrativ care
le vatam dreptul sau interesul legitim, dar, n niciun caz,
reclamaia administrativ nu va putea fi depus peste termenul
de 6 luni de la emiterea actului respectiv.
Referitor la situaia terilor, chiar i sub regimul legii
anterioare, Instana Suprem a statuat c organul emitent are
obligaia de a comunica actul administrativ cu caracter
individual doar prilor, iar termenele prevzute Ia art.5 din
Legea nr.29/1990 curg mpotriva terilor de la data cnd acetia
au luat cunotin n orice mod de existena i coninutul actului
administrativ respectiv146.
n ceea ce privete certificatul de atestare a dreptului de
proprietate asupra terenului, pe care ministerul de resort l
elibereaz potrivit H.G. nr.834/1991 n favoarea unei societi
comerciale cu capital de stat, contestat de un ter care pretinde
vtmarea dreptului su de proprietate asupra acelui teren,
Instana Suprem a decis147 c acest act administrativ devine
opozabil fa de teri din momentul cnd actul a fost transcris n
Cartea funciar, potrivit art.27 alin.(l) din Legea nr.7/1996
privind cadastrul i publicitatea imobiliar.
Termenul de soluionare a plngerii prealabile este de 30
de zile, organul sesizat fiind obligat s comunice modul de
soluionare i persoanei vtmate care a introdus reclamaia
administrativ.
146
147

Antonie Iorgovan, op.cit, 2005, p.589

*
Decizia nr. 1591/2003, n Emanuel Albu, op.cit, 2004, p.353
Decizia nr.3318/2005, n Emanuel Albu, op.cit, 2006, p.458

145

150

c) Condiia sesizrii instanei de contencios administrativ

n termenele legale

Termenul general de sesizare a instanei de contencios

administrativ, prevzut de art.il din lege, este de 6 luni i se
calculeaz de la:
- data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau,
dup caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de
soluionare a cererii;
- data expirrii termenului legal de soluionare a cererii,
fr a depi termenul de un an de la data emiterii actului;
- data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii
concilierii, n cazul contractelor administrative.
In mod excepional, pentru motive temeinice, n cazul actului
administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i peste acest
termen, dar nu mai trziu de 1 an de la data emiterii actului.
De asemenea, n cazul aciunilor formulate de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a
Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a
cunoscut existena actului nelegal, dar nu mai trziu de 1 an de
la data emiterii actului.
n conformitate cu art.ll alin.(4) din lege, ordonanele sau
dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale,
precum i actele administrative cu caracter normativ care se
consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd, ceea ce nseamn c
aciunile viznd aceste acte sunt imprescriptibile.
Legea a calificat termenul de 6 luni ca fiind un termen de
prescripie care, potrivit prevederilor Decretului nr.167/1958,
poate fi suspendat, ntrerupt ori se poate dispune repunerea n
termen, iar termenul de 1 an a fost calificat ca fiind termen de
decdere, care se ntrerupe doar n caz de for major.
Preocuparea legiuitorului de a califica aceste termene a fost
considerat n literatura de specialitate ca fiind inoportun i
greit 148,legiuitorul subrogndu-se doctrinei i practicii judiciare.
O problem deosebit creat de aceast lege este aceea a
termenelor stabilite prin dispoziiile unor legi speciale, dispoziii
Dacian Cosmin Drago, op.cit., 2005, p.255
151
148

n privina crora iniiatorul legii149 susine c au fost abrogate

de prevederile art.31 din lege.
ntr-adevr, art.31 prevede c, pe data intrrii n vigoare a
noii legi a contenciosului administrativ, au fost abrogate Legea
nr.29/1990, precum i orice alte dispoziii contrare.
ntr-o alt opinie150, s-a susinut c prin noua lege a
contenciosului administrativ, care este o lege general cadru n
materia contenciosului administrativ, nu au putut fi abrogate
prevederile din legi speciale care stabilesc alte termene pentru
exercitarea aciunii de contencios administrativ.
Avnd n vedere opiniile divergente ale teoreticienilor n
materia dreptului administrativ, considerm c revine naltei
Curi de Casaie i Justiie i, n principal, Seciei de contencios
administrativ i fiscal, sarcina realizrii unei interpretri i
aplicri unitare a prevederilor legale n materia termenelor
stabilite prin legi speciale cu privire la exercitarea aciunii de
contencios administrativ.
Considerm, ns, c dac legiuitorul ar fi urmrit ca, prin
noua lege a contenciosului administrativ, s abroge dispoziiile
derogatorii aflate n legi speciale, el ar fi procedat potrivit
prevederilor art.61 alin.(3) din Legea nr.24/2000151 i ar fi
denumit n mod expres dispoziiile normative vizate, prin
menionarea tuturor datelor de identificare a acestora, aa cum a
procedat n cazul altor reglementri, cu caracter general, precum
Codul de procedur fiscal, spre exemplu, unde la ultimul articol
sunt enumerate toate actele normative i dispoziiile din acte
normative cu caracter special care s-au abrogat la data intrrii n
vigoare a O.G. nr.92/2003152.
149

Antonie Iorgovan, op.cit., 2004, p.375-376

Dacian Cosmin Drago, op.cit., 2005, p.257
151
Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ
pentru elaborarea actelor normative, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 777 din 25 august 2004
152
O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.941 din 20
decembrie 2003 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr.863 din 26 septembrie 2005.
152

Deci, reglementarea general n materia contenciosului

administrativ, stabilit prin noua lege, rmne general-obligatorie
n toate cazurile, mai puin cele care au reglementri derogatorii
coninute n legi speciale, care nu au fost abrogate n mod expres,
potrivit normelor imperative de tehnic legislativ, aa cum rezult
i din ^interpretarea textului art. 13 alin.(3) din Legea nr.24/2000.
n cazul aciunilor care vizeaz actele administrativ
jurisdicionale, termenul de sesizare a instanei de contencios
administrativ este de 15 zile de la comunicare, dac partea nu
exercit cile administrativ-jurisdicionale de atac,
d) Condiia depunerii documentelor necesare
Reclamantul va anexa la aciune copia actului administrativ
pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin
care i^se comunic refuzul rezolvrii cererii sale.
n situaia n care nu a primit niciun rspuns la cererea sa,
reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificat prin
numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum i
orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile.
2.6. Judecarea aciunilor de contencios administrativ
n privina judecrii, Legea nr. 554/2004 conine reglementri
referitoare la competena material i teritorial a instanelor de
contencios administrativ, la procedura de judecat i la hotrrea
adoptat.
Astfel, n ceea ce privete competena material de
fond, se prevede c litigiile privind actele administrative emise
sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum
i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale
i accesorii ale acestora, de pn la 5 miliarde lei, se
soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar
cele privind actele administrative emise sau ncheiate de
autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i
impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora,
mai mari de 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de seciile
de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac
prin lege special nu se prevede altfel.
153

Deci, n privina competenei materiale, legea stabilete dou

tipuri de competen, n raport cu natura juridic a actului administrativ atacat, mai exact dac actul are sau nu ca obiect taxe i
impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora sau, cu
alte cuvinte, dac este sau nu vorba de un act administrativ fiscal.
Astfel, dac nu este vorba de un act administrativ fiscal,
competena material se stabilete n raport cu rangul local sau
central al autoritii emitente, potrivit prevederilor art.2 i 3 din
Codul de procedur civil, litigiul urmnd s fie soluionat de
instana de contencios administrativ a Tribunalului, cnd actul
atacat aparine unui organ sau unei instituii locale i, respectiv,
instanei de contencios administrativ a Curii de apel, cnd actul
atacat aparine unui organ sau unei instituii centrale, cu
competen naional. Dar, dac obiectul litigiului l formeaz un
act administrativ fiscal, competena material va aparine instanei
de contencios administrativ i fiscal a Tribunalului sau a Curii de
apel, dup cum actul contestat privete o valoare mai mic sau
egal cu 5 miliarde ROL, ori o valoare mai mare de 5 miliarde
ROL ((500.000 RON).
n ceea ce privete competena teritorial, s-a prevzut
c reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau
celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru
instana de la domiciliul prtului, nu se poate invoca excepia
necompetenei teritoriale.
Prin introducerea acestei precizri, legiuitorul a cutat s
reglementeze o situaie care apruse n nenumrate cazuri n
practica instanelor de contencios administrativ sub regimul
Legii nr.29/1990, pe care Instana Suprem o soluionase n mod
constant n sensul n care a intervenit i legiuitorul.
Astfel, potrivit art.6 alin.(l) din Legea nr.29/1990, judecarea
aciunilor formulate n baza art.l din lege este de competena
Tribunalului judeean sau al municipiului Bucureti n a crui raz
teritorial i are domiciliul reclamantul.
n practic au existat situaii cnd reclamantul nu a neles s
uzeze de aceast prevedere legal de favoare, ci s-a supus regulii
generale de la art.5 din Codul de procedur civil, potrivit creia
154

aciunea se adreseaz instanei de la domiciliul prtului, astfel c a

sesizat instana de contencios administrativ de la sediul autoritii
administrative prte, situaie n care unele asemenea instane au
invocat din oficiu excepia de necompeten teritorial.
Instana Suprem, ntr-o astfel de situaie153, a statuat c
dispoziiile art.6 alin.(l) din Legea nr.29/1990 au creat o
reglementare de favoare n beneficiul reclamantului, acesta
avnd latitudinea s uzeze sau nu de ea, astfel c, n cazul n
care el a ales s se judece la sediul autoritii prte, instana
sesizat nu poate invoca din oficiu necompeten sa teritorial,
nefiind vorba de o excepie de ordine public.
Din afirmaia final a art.10 alin.(l) din Legea nr.554/2004
rezult c, prin legi speciale, pot fi stabilite reglementri
derogatorii privind competena material i/sau teritorial n
privina soluionrii unor litigii de contencios administrativ.
Astfel, potrivit art.56 din Legea nr.64/1991 privind brevetele
de invenie'5^ i art.28 din Legea nr.129/1992 privind protecia
desenelor i modelelor industriale155, hotrrea Comisiei de
reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci
poate fi atacat la Tribunalul Bucureti, Secia contencios
administrativ, iar hotrrea Tribunalului poate fi atacat cu recurs
la Curtea de Apel Bucureti, Secia contencios administrativ, dei
actul administrativ atacat aparine unui organ central.
Potrivit art.22 alin.(l) din Legea nr.544/2001 privind liberul
acces la informaiile de interes public156, persoana vtmat se va
15

Decizia nr.7438/2004, n Emanuel Albu, op.cit, 2005, p.35O

Legea nr.64/1991 privind brevetele de invenie, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 212 din 21 octombrie
1991, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.752
din 15 octombrie 2002
155
Legea nr.129/1992 privind protecia desenelor i modelelor
industriale, republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea 1,
nr. .1 din 8 ianuarie 1993
156
Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaiile de
interes public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.663 din 23 octombrie 2001
155
154

putea adresa Seciei de contencios administrativ a tribunalului,

indiferent dac autoritatea sau instituia public are competen
naional sau doar competen local, Curile de apel judecnd doar
recursurile.
De asemenea, potrivit art.80 alin.(3) din O.G. nr.60/2001
privind achiziiile publice157, actele i deciziile ncheiate i
emise n temeiul acestei ordonane pot fi atacate n justiie la
Secia de contencios administrativ a tribunalului n a crui raz
de activitate se afl sediul autoritii contractante, ceea ce
reprezint derogri n privina competenei materiale, tribunalul
rmnnd competent chiar dac autoritatea contractant este
un organ sau o instituie central, ct i n ceea ce privete
competena teritorial, ntotdeauna fiind competent instana de
Ia sediul autoritii publice contractante.
Menionm c, prin diverse alte reglementri speciale, a
fost instituit chiar competena altor instane judectoreti dect
instanele de contencios administrativ, aspecte de care ne vom
ocupa, ns, ntr-o seciune ulterioar.
Subliniem c problema competenei reprezint o excepie
peremptorie i dirimant, pe care instana trebuie s o verifice cu
precdere, fiind obligat s trimit aciunea instanei
competente, iar nu s o resping ca inadmisibil, n cazul cnd
ea nsi nu este competent.
Odat sesizat, instana va dispune citarea prilor i va
putea cere autoritii al crei act este atacat s i comunice de
urgen acel act, mpreun cu ntreaga documentaie care a stat
la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru
soluionarea cauzei.
n situaia n care reclamant este un ter sau cnd aciunea a
fost introdus de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public,
instana va cere autoritii publice emitente s i comunice de
urgen actul atacat mpreun cu documentaia care a stat Ia
baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru
O.G. nr.60/2001 privind achiziiile publice, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 241 din 11 mai 2001 156

soluionarea cauzei. n acelai mod se va proceda i cnd

aciunile au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un
drept recunoscut de lege sau un interes legitim.
Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de
instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin
ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend
judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru
fiecare zi de ntrziere nejustificat.
Mai nainte de soluionarea cauzei, instana poate fi pus n
situaia s se pronune cu privire la suspendarea executrii
actului administrativ a crui anulare s-a cerut.
2.7. Suspendarea executrii actului administrativ
Ca principiu general, actele administrative sunt executorii
din oficiu, n favoarea lor acionnd o puternic prezumie de
legalitate, veridicitate i autenticitate, astfel c exercitarea
recursului administrativ sau a aciunii la instana competent de
contencios administrativ nu are ca efect, de regul, suspendarea
executrii actului administrativ atacat.
Ca excepie, ns, actul administrativ atacat va fi suspendat
atunci cnd legea prevede n mod expres acest lucru, ori va
putea fi suspendat la cerere atunci cnd condiiile prevzute de
lege sunt ndeplinite.
Astfel, actul administrativ va fi suspendat de drept, potrivit
art.3 alin.(3) din lege, cnd actul a fost atacat de prefect sau de
Agenia Naional a Funcionarilor Publici.
De asemenea, art.14 i 15 din lege reglementeaz dou
situaii n care instana competent de contencios administrativ
poate dispune suspendarea actului administrativ, la cererea
persoanei vtmate sau a procurorului.
Astfel, n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei
pagube iminente, o dat cu sesizarea autoritii publice care a emis
actul, persoana vtmat poate s cear instanei competente
s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la
pronunarea instanei de fond.
157

Aceast reglementare, potrivit creia instana va putea

dispune pn la pronunarea instanei de fond va duce, prin
imprecizia i necorelarea ei cu reglementarea de la art.15 din lege, la
ncurajarea tergiversrii sesizrii instanei de contencios
administrativ i a judecrii cauzei, n situaia cnd actul administrativ
a fost suspendat pn la pronunarea soluiei instanei de fond.
De aceea, considerm c instanele de fond ar trebui, atunci
cnd sunt sesizate cu cereri de suspendare n temeiul art.14 din
lege, s pronune suspendarea pn, cel mult, la sesizarea instanei
de contencios cu aciunea n anulare, cnd persoana vtmat are
posibilitatea legal s formuleze o alt cerere, n temeiul art.15
alin.(l) din lege.
Potrivit art.14 alin.(4) din lege, ncheierea sau, dup caz,
sentina prin care se pronun suspendarea este executorie de drept
i poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare.
Considerm c pentru soluionarea cererii de suspendare a
unui act administrativ, formulat n temeiul art.4 din lege, instana
de contencios administrativ va pronuna totdeauna o sentin,
avnd de soluionat o cerere principal, iar nu una accesorie cererii
principale de anulare a actului, precum n cazul reglementat la
art.15 din lege, unde se reglementeaz i posibilitatea sesizrii
printr-o cerere accesorie cererii principale de anulare a actului.
Aa cum menionam, suspendarea executrii actului
administrativ unilateral poate f solicitat de reclamant i prin
cererea adresat instanei competente pentru anularea, n tot sau
n parte, a actului atacat. Cererea de suspendare se poate formula
o dat cu aciunea principal sau printr-o aciune separat, pn
la soluionarea aciunii n fond.
Deci, cererea de suspendare, atunci cnd este formulat
printr-o cerere separat, poate fi introdus pn la soluionarea
aciunii n fond, o astfel de cerere neputnd fi introdus n cadrul
cilor de atac ale hotrrii date de instan asupra fondului.
Potrivit legii, n oricare dintre situaii, indiferent dac cererea
de suspendare este formulat separat sau este formulat ca un capt
de cerere accesoriu la captul principal care privete anularea
actului, instana va putea dispune suspendarea actului administrativ
atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. 158

Ca i n cazul reglementat la art.14 din lege, cnd instana

poate dispune suspendarea actului pn la pronunarea instanei
de fond, considerm c i n cazul reglementat la art.15, atunci
cnd va admite cererea, instana nu este obligat s pronune
suspendarea executrii acrului pn la soluionarea definitiv i
irevocabil a cauzei, ci va putea stabili ca durata maxim a
suspendrii s fie soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei.
Susinem acest punct de vedere, potrivit cruia instana
poate stabili diferite durate de timp pentru suspendarea actului,
durata maxim fiind pronunarea instanei de fond, n cazul
reglementat la art.14 i, respectiv, soluionarea definitiv i
irevocabil a cauzei, n situaia prevzut la art. 15 din lege.
Aceast concluzie se impune, pentru c suspendarea
executrii actului administrativ este o msur excepional,
prevederile legale urmnd a fi interpretate n sens restrictiv,
precum i pentru c soluia contrar ar constitui o posibilitate de
nclcare a principiului celeritii maxime cu care trebuie
judecate cauzele viznd anularea actelor administrative.
n ceea ce privete condiiile prevzute de actuala lege,
menionm c i art.9 din legea anterioar prevedea aceleai
condiii: existena unui caz bine justificat i necesitatea prevenirii
producerii unei pagube iminente n legtur cu care Secia de
contencios administrativ a naltei Curi de Casaie i Justiie a adus
precizri de mare importan.
Astfel, n privina primei condiii, a cazului bine justificat,
Instana Suprem a decis c aceasta este ndeplinit numai
atunci cnd persoana vtmat dovedete nvestirea instanei de
contencios administrativ cu o aciune n anularea actului
administrativ a crui suspendare a cerut-o158.
Referitor la condiia privind iminena producerii unei pagube
prin punerea n executare a actului administrativ, Instana Suprem
a decis c, avnd n vedere prezumia de legalitate care
funcioneaz n favoarea actelor administrative i principiul
executrii din oficiu a acestora, nu se poate susine cu temei legal
158

Decizia nr.186/2003, n Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.412

159

c punerea n executare a unui act administrativ va produce prin ea

nsi o pagub n dauna persoanei vizate de actul respectiv1 .
n schimb, n cazul unui ordin al ministrului Sntii, prin
care a fost desfiinat un spital orenesc, Instana Suprem a decis
c punerea n executare a unui asemenea act administrativ implic
iminena producerii unor pagube i efecte negative asupra sntii
comunitilor din localitile arondate spitalului desfiinat160.
n legtur cu procedura de soluionare a cererii de
suspendare a actului administrativ i a temeiului legal al acesteia,
Instana Suprem a decis c o astfel de cerere formulat n temeiul
prevederilor art.581 din Codul de procedur civil, referitoare la
ordonana preedinial, este inadmisibil, Legea contenciosului
administrativ reglementnd o procedura special pentru judecarea
cererii de suspendare a unui act administrativ161.
ntr-o cauz recent162, Instana Suprem a decis c un
proces-verbal de constatare ncheiat de ctre organele fiscale la
cererea procurorilor care efectuau urmrirea penal nu reprezint
un act administrativ-fscal, ci un mijloc de prob n cauza penal
respectiv, astfel c o cerere de suspendare formulat n temeiul
art 14^din Legea nr.554/2004 este inadmisibil.
n ceea ce privete paguba iminent, legea actual o
definete ca fiind un prejudiciu material viitor, dar previzibil cu
eviden sau, dup caz, o perturbare previzibil grav a
funcionrii unei autoriti publice ori a unui serviciu public.
n legtur cu instana de contencios administrativ creia
trebuie s-i fie adresat cererea de suspendare a actului administrativ,
att la art. 14, ct i la art. 15 din lege este folosit expresia instana
competent", referindu-se la instana competent s judece cererea
de anulare a actului administrativ i, respectiv, instana care a fost
deja sesizat cu cererea de anulare a actului respectiv.
159

Decizia nr.2086/2003, n Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.433

Decizia nr.2772/2003, n Emanuel Albu, op. cit., p.448 161
Decizia nr.3815/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.641 i decizia
nr.729/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad,
op.cit., 2002, p.779
16
Decizia nr.3861/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.643 160
160

2.8. Soluionarea aciunii

Fiind vorba de un contencios administrativ de plin
jurisdicie, admind aciunea, instana de contencios administrativ
va putea pronuna una din soluiile enumerate la art. 18 din lege.
Astfel, instana, soluionnd cererea care vizeaz un act
administrativ nelegal sau refuzul nejustificat de soluionare sau
nesoluionarea n termen a unei cereri privitoare la un drept sau
interes legitim, va putea s dispun, dup caz:
- anularea n ntregime sau n parte a actului administrativ,
precum i obligarea autoritii emitente s emit un nou act
administrativ legal;
- obligarea autoritii la rezolvarea cererii, prin emiterea
unui act, a unui certificat, a unei adeverine sau a oricrui alt
nscris;
- obligarea autoritii s rspund la cerere, n condiiile
O.G. nr.27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare
a petiiilor;
- obligarea la plata despgubirilor pentru daunele materiale
i morale cauzate.
Mai trebuie menionat c instana este competent ca, prin
considerentele hotrrii, s se pronune i asupra legalitii
actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judecii.
Instana de contencios administrativ nu va putea, ns,
pronuna o hotrre care s in loc de act administrativ, tar a
nclca principiul separaiei puterilor n stat.
Referitor la acordarea daunelor morale, Instana Suprem a
decis c persoana vtmat este datoare s dovedeasc existena
unui astfel de prejudiciu ori, cel puin, a existenei unor suferine
morale cu consecine pgubitoare.
n alte cauze, Instana Suprem a decis c refuzul nejustificat
al autoritii a fost de natur s produc reclamantului un stres
ndelungat, s-i perturbe activitatea i s-i afecteze prestigiul
profesional, social i familial, care trebuie reparate de ctre
163

Decizia nr.595/2003, n Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.416

161

autoritate prin plata unor daune morale, deoarece simpla

recunoatere de ctre instan a caracterului nejustificat i abuziv al
atitudinii autoritii nu constituie o reparaie suficient' .
n ceea ce privete cauzele care au ca obiect un contract
administrativ, instana va putea:
- dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
- obliga autoritatea public s ncheie contractul la care
reclamantul este ndrituit;
- impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii;
- suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o
cere;
- obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale
i morale.
2.9. Cile de atac
Recursul este, potrivit art.20 alin.(l) din Legea nr. 554/2004,
singura cale de atac mpotriva hotrrilor pronunate de instanele
de fond n cauzele de contencios administrativ. Este vorba de o cale
de atac mpotriva tuturor hotrrilor date de instana de contencios
administrativ n calitate de instan de fond, intrnd aici att
hotrrile care privesc acte administrative tipice, ct i actele
administrative asimilate, cum sunt contractele administrative.
Legea impune ca recursul s se judece de urgen i cu
citarea prilor, recursul suspendnd executarea hotrrii atacate,
cu excepia hotrrii prin care a fost soluionat cererea de
suspendare a actului administrativ atacat.
Din fericire, noua lege a preluat din legea anterioar
reglementarea care menine caracterul suspensiv al recursului,
evitndu-se astfel obligarea autoritii administrative s acioneze i
s se conformeze unei hotrri judectoreti care nu a devenit
definitiv i irevocabil.

Termenul de recurs este de 15 zile de la pronunare, pentru

partea prezent, i de la comunicare, pentru partea care a fost lips
la pronunare.
In aceast privin, Instana Suprem s-a pronunat n
sensul c dispoziiile art.20 alin.(l) din Legea nr.554/2004
trebuie interpretate n raport cu principiul celeritii procedurii
de contencios administrativ, precum i cu necesara distincie
ntre actul declarrii i actul motivrii cererii de recurs, cu
aplicarea prevederilor art,303 alin.(2) din Codul de procedur
civil, potrivit crora termenul de depunere a motivelor de
recurs curge, oricum, de la comunicarea hotrrii165.
De altfel, cu privire la textul art.20 alin.(l), chiar i Curtea
Constituional, fiind sesizat ulterior cu judecarea unei excepii de
neconstituionalitate, pe care a admis-o, a motivat c aceast
reglementare este imprecis i restrictiv, fiind n msur s aduc
atingere principiului liberului acces Ia justiie, care oblig pe
legiuitor s prescrie n mod clar i precis condiiile i termenele
n care justiiabilii i pot exercita drepturile lor procesuale166.
Considerm c, pn la completarea dispoziiilor art.20
alin.(l) n sensul precizrii cazurilor avute n vedere pentru
calcularea termenului de recurs de la pronunare sau, respectiv,
de la comunicare, instanele vor trebui s interpreteze aceste
prevederi n sensul neobstrucionrii i nediscrimtnrii liberului
acces la justiie, astfel nct termenul de recurs pentru declararea
acestuia s se calculeze n toate cazurile de la comunicare.
Competena de judecat a recursului aparine Curilor de
apel, n cazul hotrrilor pronunate n prim instan de
Tribunale, i, respectiv, Seciei de contencios administrativ a
naltei Curi de Casaie i Justiie, n cazul hotrrilor pronunate
n prim instan de ctre Curile de apel.
Soluiile care pot fi adoptate de instana de recurs sunt
prezentate la art.20 alin.(3) din lege, spre deosebire de legea
165

164

Decizia nr.412/2004, n Emanuel Albu, op.cit., 2005, p.389 i

decizia nr.4282/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.37 162

Decizia nr.5516/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.689

Decizia nr.189 din 2 martie 2006, publicat n Monitorul
Oficial ai Romniei", Partea I, nr.3O7 din 5 aprilie 2006
163
166

anterioar, care nu coninea astfel de reglementri. Astfel, n

cazul admiterii recursului, instana de recurs, casnd sentina, va
rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu
trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost dat cu
nclcarea dispoziiilor referitoare la competena material din
actuala lege, cauza se va trimite la instana competent. Atunci
cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca
fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan.
Rezult, deci, c legiuitorul a fost preocupat de respectarea
principiului maximei urgene n privina judecrii litigiilor de
contencios administrativ i a cutat s limiteze posibilitile instanei
de recurs de a casa soluia cu trimiterea cauzei pentru o nou
judecat. Urmeaz ca activitatea practic i soluiile instanelor de
recurs s confirme sau s infirme opiunea manifestat de legiuitor,
necesitatea rejudecrii unei cauze rmnnd, totui, o chestiune
aflat la deplina i suverana apreciere a instanei de recurs.
Judecarea recursului n situaii deosebite, prevzuta de art.21
din lege, conine o reglementare ipotetic, n msur s trezeasc
nedumerirea teoreticienilor167 i s-1 determine i pe promotorul
legii s se dezic de soluia propus16^ i, oricum, s rmn
neaplicabil n activitatea instanelor de contencios administrativ.
ntr-o astfel de cauz, Instana Suprem, sesizat cu o
cerere de judecare a recursului potrivit art.21 alin.(l) din lege, a
susinut c prin situaia deosebit trebuie s se neleag o
situaie excepional, iar nu orice mprejurare n care partea ar
urma s fie interesat ca judecarea recursului s se fac dup
aceast procedur de urgen169.
n plus, menionm c hotrrile pronunate n materia
contenciosului administrativ sunt supuse acelorai ci de atac
extraordinare, ca i hotrrile instanelor de drept comun:
- contestaia n anulare, n condiiile art.317 i urmtoarele
din Codul de procedur civil;
167
168
169

164

Dacian Cosmin Drago, op.cit., p.304

Antonie Iorgovan, op.cit., p.359
Decizia nr.1432/2005, n Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.673

- revizuirea, n condiiile art.322 i urmtoarele din Codul

de procedur civil;
- recursul n interesul legii, n condiiile art.329 din Codul
de procedur civil.
2.10. Executarea hotrrilor judectoreti pronunate de
instanele de contencios administrativ
Din coroborarea prevederilor art.28, potrivit crora
dispoziiile Legii nr. 554/2004 se completeaz cu prevederile
Codului de procedur civil, cu ceje ale art.400 alin.(l) din Codul
de procedur civil, rezult c hotrrile pronunate de instanele de
fond n cauzele de contencios administrativ sunt executorii,
recursul suspendnd executarea, potrivit art.20 alin.(2) din lege.
Instana de executare este instana care a soluionat fondul
litigiului de contencios administrativ, ceea ce nseamn c ea
poate fi i instana de recurs, atunci cnd aceasta, admind
recursul i reinnd cauza, a rejudecat fondul pricinii.
Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care
au fost admise aciunile n contencios administrativ, constituie
titluri executorii. n cazul n care prin astfel de hotrri au fost
anulate acte administrative cu caracter normativ, acestea sunt
general obligatorii, au putere numai pentru viitor i se public n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I ori n monitoarele
locale, la cererea instanei de executare ori a reclamantului,
reglementare inspirat din legea Curii Constituionale*.
Obligaia executrii hotrrii revine autoritii publice care
este datoare s o aduc la ndeplinire n cel mult 30 de zile de la
data rmnerii irevocabile a hotrrii, iar n caz contrar se va aplica
efului autoritii publice o amend de 20% din salariul minim brut
pe ar pentru fiecare zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la

Legea nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii

Constituionale, republicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr. 643 din 16 iulie 2004
165

despgubiri pentru ntrziere, care sunt stabilite de instana de

executare, n camera de consiliu, de urgen, cu citarea prilor.
Dac, nici dup aceast situaie, hotrrea definitiv i
irevocabil nu este executat, va putea fi sesizat organul de
urmrire penal, fapta persoanei rspunztoare fiind infraciune.
2.11. Excepia de nelegalitate
a) Noiune t natur juridic
Aa cum am artat, n timp ce aciunea n anularea unui act
administrativ este o cale principal i direct prin care se
urmrete ca instana de contencios administrativ s pronune
desfiinarea efectelor juridice ale actului administrativ respectiv,
excepia de nelegalitate este doar un mijloc de aprare.
Posibilitatea folosirii excepiei de nelegalitate, ca mijloc de
aprare n favoarea prii mpotriva creia se opune un act
administrativ nelegal, a fost relevat de doctrina administrativ
veche , temeiul juridic fiind art.35 din Legea din 1912 a naltei
Curi de Casaie i Justiie.
Astfel, potrivit art.35 alin.(7) din aceast lege, tribunalele
ordinare nu se puteau pronuna asupra ilegalitii unui act
administrativ dect pe cale de excepie.
Ulterior ', n perioada comunist, pn la adoptarea Legii
nr.1/1967, excepia de nelegalitate era singura posibilitate de
aprare mpotriva unui act nelegal al organului administraiei de
stat, temeiul juridic fiind art.1047 i art.1653 din Codul civil
care definesc excepia ca posibilitate de aprare a prtului.
Astfel, s-a argumentat c, dac n privina aciunii ca mijloc
de atac, instana este obligat s se pronune prin nsui
dispozitivul hotrrii sale, asupra excepiei de nelegalitate instana
se va pronuna, aa cum o face cu privire la toate mijloacele de
aprare folosite, doar n considerentele acelei hotrri. De aici, s-a
170

Paul Negulescu, op.cit., 1934, p.285; Constantin Rarincescu,

op.cit., 1936,p.l72
171
Hr.
Tudor Drganu, op.cit., 1959, p.265 i urm.
166

tras concluzia logic potrivit creia constatarea pe cale de

excepie a nelegalitii unui act administrativ, fiind fcut prin
considerentele hotrrii, nu se bucur de autoritate de lucru
judecat, problema putnd fi supus n discuie cu ocazia unui
proces ulterior ntre aceleai pri.
Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ nu a avut
reglementri privind excepia de nelegalitate, ceea ce nu a
mpiedicat specialitii i instanele judectoreti s se pronune
asupra acesteia. Astfel, prof. Alexandru Negoi17" prezint
excepia de nelegalitate ca fiind, alturi de aciunea direct
pentru anularea actului administrativ nelegal, a doua form de
control pe care o exercit instanele judectoreti, asupra
legalitii actelor administrative ca form principal de activitate
a administraiei publice, precum i ca un mijloc de aprare care
poate fi folosit de ctre oricare dintre prile unui proces ori din
oficiu de ctre instan, excepia putnd fi folosit oricnd n
cadrul unui proces.
Instana Suprem173, referindu-se la excepia de ilegalitate
reglementat la art.17 din Legea nr.52/1994 privind valorile
mobiliare i bursele de valori1 , a afirmat c aciunea n anulare
prevzut la art.l din Legea nr.29/1990 i aceast excepie de
ilegalitate sunt dou ci diferite de atac mpotriva unor acte
administrative, care nu pot fi urmate de aceeai parte.

172

Alexandru Negoi, op.cit., 1998, p.280

Decizia nr.3202/2000 n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, Jurispntdena naltei Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ 2002, Editura Lumina Lex, 2003, p.583
174
Legea nr,52/1994, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.210 din 11 august 1994, a fost abrogat prin
O.U.G. nr.28/2002 privind valorile mobiliare, serviciile de investiii
financiare i pieele reglementate, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 238 din 09/04/2002, abrogat, la rndul su,
prin Legea nr.297/2004 privind piaa de capital, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei". Partea I, nr. 571 din 29/06/2004
167
173

Printr-o alt decizie175, s-a motivat c excepia de ilegalitate a actului administrativ reprezint un mijloc de aprare
cruia nu-i sunt aplicabile condiiile prevzute de Legea
nr.29/1990 n ceea ce privete procedura prealabil, termenele,
tmbrajul etc.
De asemenea, Instana Suprem a mai statuat176 c, n raport cu
aciunea n revendicare n cadrul creia a fost invocat, excepia de
nelegalitate are caracterul unei cereri incidentale, astfel c,
potrivit art.17 din Codul de procedur civil, ea este de competena
instanei care judec cererea principal - aciunea n revendicare.
Aa cum s-a remarcat177, Legea nr.554/2004 este prima
lege care a reglementat n mod expres excepia de nelegalitate a
actului administrativ. Astfel, potrivit art.4, care are ca denumire
marginal expresia excepia de nelegalitate", legalitatea unui
act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul
unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii
interesate.
Corobornd acest text cu restul prevederilor legii care se
refer la aciunea viznd anularea sau modificarea unui act
administrativ, rezult c excepia de nelegalitate, ca i aciunea
direct, reprezint una din cile prin care instanele de contencios
administrativ pot cerceta legalitatea unui act administrativ.
Astfel, n raport cu litigiul n care este invocat, excepia de
nelegalitate i pstreaz caracterul de mijloc de aprare, cu o
influen major asupra litigiului respectiv.
n primul rnd, dac instana sesizat constat c de actul
administrativ vizat depinde soluionarea litigiului, ea va
suspenda judecata n cauza pendinte i va sesiza prin ncheiere
motivat instana de contencios administrativ competent. Se
ajunge, deci, la blocarea cursului litigiului iniial, pe toat durata
judecrii excepiei de nelegalitate.
175

Decizia nr.6957/2004, n Emanuel Albu, Jurisprudena

naltei Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ 2004,
Editura Lumina Lex, 2005, p.310
176
"" Decizia nr. 1700/2004, n EmanueJ Albu, op. cit,, 2005,
177
p.331
Antonie Iorgovan, op.cit., 2004, p.297
168

n al doilea rnd, dup rmnerea definitiv i irevocabil

a hotrrii instanei de contencios administrativ care a soluionat
excepia de nelegalitate, instana fondului va fi obligat s in
cont de aceast hotrre, care are putere de lucru judecat.
Pe de alt parte, n cadrul litigiului nou format, excepia de
nelegalitate capt caracterul unei ci separate de verificare a
legalitii unui act administrativ, cu un itinerar procesual propriu,
plecnd de la modul de sesizare a instanei de contencios
administrativ, procedura proprie de judecat i soluionare i ci
proprii de atac mpotriva soluiei date de instana de contencios
administrativ.
Deci, putem afirma c excepia de nelegalitate este un
mijloc de aprare suigeneris, dar i o cale accesorie distinct de
verificare a legalitii unui act administrativ.
b) Condiiile invocrii excepiei de nelegalitate
n ceea ce privete cine poate invoca aceast excepie, aa
cum am artat deja, potrivit art.4 alin.(l) din lege, legalitatea unui
act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui
proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate.
Din enumerarea fcut de text, rezult c excepia de
nelegalitate poate fi invocat, n primul rnd, din oficiu de
instana de judecat pe rolul creia se afl cauza respectiv.
n al doilea rnd, excepia de nelegalitate poate fi invocat
prin cerere formulat de oricare dintre prile interesate.
Astfel, cererea va putea fi formulat de oricare dintre
subiectele de sezin enumerate la art.1 din lege, care au calitatea de
reclamant, precum i de prile care au calitate procesual pasiv.
Dei legea nu o spune, considerm c excepia de nelegalitate
poate fi invocat prin cerere i de ctre oricare din intervenienii
unui proces, atunci cnd lor, ori prii n favoarea creia au
intervenit, li se opune un act administrativ pe care l socotesc
nelegal.
Excepia de nelegalitate poate viza doar actele administrative
cu caracter unilateral, avnd astfel un obiect mai restrns dect
aciunea direct n anulare. Astfel, nu pot face obiect al excepiei de
nelegalitate actele administrative care nu au caracter unilateral,
169

cum sunt contractele administrative, asimilate prin lege actelor

administrative, i nici celelalte acte administrative asimilate:
refuzul nejustificat i tcerea autoritii.
De asemenea, considerm c actele exceptate de la controlul
de legalitate exercitat pe calea aciunii directe sunt exceptate i de
la controlul exercitat pe calea excepiei de nelegalitate.
Astfel, nu pot face obiectul controlului pe calea excepiei
de nelegalitate actele enumerate la art.5 din lege, pe care le vom
analiza ntr-o seciune ulterioar.
Excepia de nelegalitate poate fi invocat n cadrul oricrui
proces (civil, comercial, penal, administrativ) n orice faz a
acestuia (fond, apel, recurs).
Instana sesizat cu excepia de nelegalitate a unui act
administrativ unilateral, n primul rnd, va trebui s verifice
admisibilitatea unei astfel de cereri, adic va trebui s stabileasc
dac soluionarea cauzei depinde de legalitatea/nelegalitatea actului
administrativ vizat de excepie.
Deci, invocarea excepiei de nelegalitate mpotriva unui act
administrativ pe care nu se ntemeiaz aciunea reclamantului
sau cererea reconvenional a prtului va impune respingerea
ca inadmisibil a acesteia. n situaia n care va aprecia c
excepia de nelegalitate este admisibil, instana va pronuna o
ncheiere motivata prin care, pe de o parte, va sesiza instana de :
contencios administrativ competent i, pe de alt parte, va
dispune suspendarea cauzei cu care se afl nvestit, pn ta
soluionarea excepiei de nelegalitate de ctre instana de
contencios administrativ.
c) Soluionarea excepiei de nelegalitate
Potrivit art.4 alin.(2) din lege, instana de contencios
administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin
public, cu citarea prilor.
Instana de contencios administrativ competent sa
soluioneze excepia de nelegalitate va fi stabilit n raport cu
prevederile legale incidente i cu rangul autoritii emitente a
actului administrativ vizat de excepie, precum i n raport cu
cererea prii care a invocat excepia i care dobndete calitatea
de reclamant n noua cauz, adic fie instana de la domiciliul
sau, fie instana de la sediul/domiciliul prtului,
170

In ceea ce privete participarea organului emitent al acrului

administrativ atacat prin excepia de nelegalitate, iniiatorul
propunerii legislative care avea s devin legea actual a
susinut c, n noul litigiu care are ca obiect judecarea excepiei
de netegalitate, nu este obligatorie participarea autoritii care a
dat actul respectiv178.
Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de
Casaie t Justiie s-a pronunat, ns, n mod neechivoc, n sensul
c participarea organului emitent este obligatorie n cauza care are
ca obiect judecarea excepiei de nelegalitate pentru respectarea
dreptului su de aprare, a principiului contradictorialitii
judecii i pentru eventuala exercitare a cii legale de atac
mpotriva soluiei instanei de contencios administrativ'79.
Soluia instanei de contencios administrativ este supus
recursului, n termen de 48 de ore de la pronunare ori de la
comunicare, urmnd ca instana de recurs s judece cauza n 3
zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate.
Considerm c acest termen, precum i modalitatea de
citare, care se abat de la prevederile generale procesuale, ar
putea constitui temeiuri suficiente pentru sesizarea Curii
Constituionale pentru neconstituionalitatea acestor prevederi
care aduc atingere principiului constituional al respectrii
dreptului la aprare.
d) Efectele excepiei de nelegalitate
Ca orice hotrre judectoreasc, i hotrrea instanei de
contencios administrativ prin care a fost soluionat excepia de
nelegalitate va produce efecte doar ntre prile litigiului
respectiv, adic inter partes Htigantes. Astfel, potrivit art.4
alin.(4) din lege, n cazul n care instana de contencios
administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa
creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a ine seama
de actul a crui nelegalitate a fost constatat.
Chiar dac, n reglementarea actual, excepia de nelegalitate
nu mai este doar un mijloc de aprare, ci i o a doua cale
procesual de cercetare a legalitii unui act administrativ,
178
179

Antonie Iorgovan, op.cit., 2004, p.301

Decizia nr.826 din 9 martie 2006 (nepublicat)
171

considerm, totui, c instana de contencios administrativ

competent, admind excepia, nu va putea dispune anularea
actului administrativ respectiv pentru nelegalitate, ci va putea doar
constata nelegalitatea actului i nlturarea lui de la judecata cauzei
de fond. Deci, pentru instana care va judeca fondul cauzei,
hotrrea instanei de contencios administrativ care a soluionat
excepia de nelegalitate va avea autoritate de lucru judecat, chiar
dac judectorul fondului ar avea un alt punct de vedere.
Nu putem ncheia aceast seciune a capitolului din curs
fr s ne referim i la situaia n care excepia de nelegalitate
este invocat n faa unei instane de contencios administrativ,
situaie pentru care legea nu conine nicio reglementare.
Este posibil ca instana de contencios nvestit cu fondul
cauzei s fie competent s soluioneze i excepia de
nelegalitate, caz n care aceasta se va pronuna asupra excepiei
printr-o ncheiere motivat i va suspenda judecata, printr-o
ncheiere ulterioar, numai dac aceast hotrre este recurat.
n situaia n care competena de soluionare a excepiei de
nelegalitate, n raport cu rangul central sau local al organului
emitent al actului, aparine altei instane de contencios
administrativ dect cea nvestit cu fondul cauzei, prevederile
art.4 din lege rmn pe deplin aplicabile, caz n care instana de
contencios administrativ a fondului cauzei va proceda ca oricare
alt instan de drept comun n faa creia s-a invocat o excepie
de nelegalitate a unui act administrativ.
ncheiem aceast prezentare cu sperana c observaiile
critice ale teoreticienilor i soluiile judicioase care vor fi gsite
de instanele de contencios n opera de aplicare a legii vor
contribui la mbuntirea i simplificarea reglementrilor
privind contenciosul administrativ n Romnia.
Seciunea a 3-a
Controlul de legalitate exercitat de instanele de
drept comun
Aa cum am artat la nceputul acestui capitol, controlul
judectoresc asupra legalitii actelor administrative se realizeaz,
172

n mod preponderent, prin intermediul instanelor de contencios

administrativ i, n mod excepional, prin intermediul instanelor de
drept comun, n condiiile unor legi speciale care prevd n mod
expres acest lucru.
De altfel, chiar Legea nr. 554/2004, consacr aceast
posibilitate la art.5 alin.(2), potrivit cruia nu pot fi atacate pe
calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege
organic, o alt procedur judiciar, fiind vorba, evident, de
litigiile de contencios administrativ care, prin legi speciale, sunt
date n competena de judecat a instanelor de drept comun.
Deosebirea esenial dintre litigiile de contencios
administrativ date n competena instanei de drept comun i
litigiile de contencios administrativ aflate n competena instanei
de contencios administrativ este aceea c instanele de drept
comun nu vor judeca dup procedura reglementat prin legeacadru a contenciosului administrativ, ci dup procedura comun a
dreptului procesual civil, completat cu reguli care se regsesc n
legile speciale ce au stabilit o astfel de competen excepional.
Deci, n ambele situaii ne aflm n faa unei activiti de
contencios administrativ, instanele de drept comun desfurnd
activitatea de contencios administrativ tar a fi instane specializate
de contencios administrativ, aa cum sunt instanele competente
enumerate de legea contenciosului administrativ.
3.1. Litigii de contencios administrativ date n competena
judectoriilor ca instane de fond
a) Legea nr.18/1991 a fondului funciar180 prevede c
mpotriva hotrrilor prin care Comisia judeean soluioneaz
contestaiile formulate de persoanele nemulumite de msurile
stabilite de comisiile locale, se poate face plngere la judectoria
n a crei raz teritorial este situat terenul, n termen de 30 de
zile de la comunicare (art,53).
m

Legea fondului funciar, nr.18/1991, republicat n Monitorul

Oficial al Romniei", Partea I, nr. I din 5 ianuarie 1998
173

b) Legea nr.l 12/1995 pentru reglementarea situaiei

juridice a unor imobile cu destinaie de locuine trecute n
proprietatea statului181 prevede la art.18 c hotrrile
comisiilor judeene i ale comisiei municipiului Bucureti sunt
supuse controlului judectoresc, potrivit legii civile, i pot fi
atacate n termen de 30 de zile de la comunicare.
n aceasta situaie, potrivit legii civile - art.l pct.l din
Codul de procedur civil -, judectoriile sunt instanele care
judec, n prim instan, toate procesele i cererile, ce nu sunt
date prin lege n competena altor instane.
c) Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul
juridic al contraveniilor182 reglementeaz la art.31-36 procedura
de contestare a proceselor-verbale de constatare a contraveniei i
de aplicare a sanciunii, plngerile formulate fund de competena
de soluionare a judectoriilor, care judec n calitate de instane de
drept comun. De menionat c, potrivit art.34, recursurile mpotriva
hotrrilor date de judectorii sunt de competena seciei de
contencios administrativ de la tribunale.
d) Legea nr.67/2004 pentru alegerea autoritilor
administraiei publice locale 3 prevede la art.16 alin.(5) c,
mpotriva soluiei prin care primarul a rezolvat ntmpinarea
formulat n legtur cu listele electorale, se poate face
contestaie n termen de 24 de ore de la comunicare, la
judectoria n a crei raz teritorial se afl localitatea, care va
pronuna o hotrre definitiv i irevocabil.

Legea nr.112/1995 pentru reglementarea situaiei juridice a

unor imobile cu destinaia de locuine, trecute n proprietatea statului,
publicata n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr 279 din 29
noiembrie 1995
ls:
O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 410 din 25
iulie 2001
183
Legea nr.67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei
publice locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.271 din 29 martie 2004 174

e) Legea nr.373/2004 pentru alegerea Camerei

Deputailor i Senatului184 prevede la art.13 alin.(2) c, mpotriva
soluiei primarului, prin care acesta a rezolvat ntmpinarea
referitoare la omisiunile din listele electorale, se poate face
contestaie la judectoria de la domiciliul alegtorului, n termen de
5 zile de la comunicare, hotrrea fiind definitiv i irevocabil.
f) Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil185
cuprinde reglementri care atribuie judectoriilor competena de
a soluiona litigiile referitoare la refuzul ofierului de stare civil
de a ntocmi actul de stare civil, ori cele privind modificarea,
completarea etc. a actelor de stare civil.
3.2. Litigii de contencios administrativ date n prim instan
n competena tribunalelor
a) Legea nr.64/1991 privind brevetele de invenie186
prevede la art.56 c hotrrea Comisiilor de reexaminare a
hotrrii de acordare a brevetului, dup ce se motiveaz, se
comunic prilor n termen de 15 zile de la pronunare i poate
fi atacat la Tribunalul Bucureti n termen de 30 de zile de la
comunicare, iar hotrrea acestei instane poate fi atacat cu recurs
la Curtea de Apel Bucureti. Acest text legal nu precizeaz
c litigiile ar urma s fie judecate de seciile de contencios
administrativ i nici c ar fi aplicabile prevederile Legii
contenciosului administrativ, ceea ce nseamn c att Tribunalul,
ct i Curtea de apel vor judeca aplicnd regulile dreptului comun.
184

Legea nr.373/2004 pentru alegerea Camerei Deputailor i

Senatului, publicata n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 887
din 29 septembrie 2004
185
Legea nr.119/1996 privind actele de stare civil, publicata n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 282 din 11 noiembrie 1996
186
L egea nr.64 /1991 pr ivind b revetele de inveni e, pub lic at n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I.nr. 212 din 21 octombrie 1991
175

b) Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor

imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989187 prevede la art.26 alin.(3) c decizia sau,
dup caz, dispoziia motivat de respingere a notificrii sau a
cererii de restituire n natur poate fratacat de persoana care se
pretinde ndreptit Ia secia civil a tribunalului n a crui
circumscripie se afl sediul unitii deintoare sau, dup caz, al
entitii nvestite cu soluionarea notificrii, n termen de 30 de
zile de la comunicare.
c) Legea nr.16/1995 privind protecia topografiilor
circuitelor integrate188 prevede la art.16 alin.(2) i (3) c
soluia motivat a Comisiei de reexaminare a hotrrii privind
cererile de nregistrare a topografiilor poate fi atacat n termen
de 3 luni de la comunicare la Tribunalul Bucureti, iar sentina
pronunat poate fi atacat cu recurs la Curtea de Apel
Bucureti, n 15 zile de la comunicare.
d) Legea nr.84/1998 privind mrcile i indicaiile
geografice18 prevede, la art.81, c hotrrea motivat a Comisiei
de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci
poate fi atacat la Tribunalul Bucureti n termen de 30 de zile de la
comunicare, iar deciziile tribunalului pot fi atacate cu recurs la
Curtea de Apel Bucureti, n 15 zile de la comunicare.
Legislaia special actual ne ofer multe alte situaii n
care litigiile de contencios administrativ au fost date n
competena judectoriilor sau tribunalelor, ca instane de drept
comun, ns limitele acestui curs ne oblig s ne limitm la
exemplele prezentate mai sus.
Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile
preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie
1989, republicat n Monitorul. Oficial al Romniei", Partea I, nr. 798
din 2 septembrie 2005
Legea nr.16/1995 privind protecia topografiilor circuitelor
integrate, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.45
din 9 martie 1995
189
Legea nr.84/1998 privind mrcile i indicaiile geografice,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 161 din 23
aprilie 1998 176

CAPITOLUL VIII RSPUNDEREA

N DREPTUL ADMINISTRATIV
Seciunea 1
Aspecte generale
1.1. Rspunderea juridic -form a rspunderii sociale
Una dintre explicaiile perenitii i evoluiei ascendente a
umanitii rezid n organizarea social a comunitilor umane i
adoptarea mecanismului rspunderii sociale ca principiu de
autoreglare a sistemului social.
Prin intermediul rspunderii sociale se urmresc, pe de o
parte, autoreglarea sistemului social i, pe de alt parte,
dezaprobarea faptei umane care a intervenit n mod dereglator
asupra relaiilor sociale.
Viaa social este reglat, n ceea ce privete formele de
organizare i de manifestare a colectivitilor umane, de diverse
reguli de conduit, necesare desfurrii n bune condiii a
activitii membrilor comunitilor umane.
Aceste reguli sunt de natur religioas, de natur moral,
de natur politic ori juridic etc, iar nclcarea lor va angaja
rspunderea social a celor vinovai de comiterea faptului
perturbator, aceasta urmnd s fie o rspundere religioas, moral,
politic, juridic etc, dup natura normelor nclcate.
Deci, o prim concluzie care se desprinde este aceea c
rspunderea juridic este o form a rspunderii sociale, care va
fi angajat atunci cnd prin faptul perturbator social au fost
nesocotite i nclcate reguli, norme juridice.
12. Rspunderea administrativ form a rspunderii juridice
Rspunderea juridic este una dintre formele rspunderii
sociale, specificul su constnd n aceea c ea intervine numai
177

atunci cnd au fost nclcate norme de drept, nu i n cazul

nclcrii unor norme morale, religioase ori politice.
Scopul rspunderii juridice l constituie, pe de o parte,
restabilirea ordinii de drept care a fost nclcat i ,pe de alt parte,
sancionarea celui vinovat de svrirea faptului perturbator al
ordinii de drept.
O alt trstur specific a rspunderii juridice const n
legtura sa strns cu activitatea statului, care va interveni prin
organele sale, atunci cnd va constata nclcarea ordinii de
drept, n scopul stabilirii i aplicrii rspunderii juridice.
Elementul esenial care determin angajarea rspunderii
juridice este svrirea unui fapt ilicit, n sensul manifestrii
unei conduite umane n contradicie cu prevederile legii i care
va fi sancionat n mod corespunztor.
Deci, rspunderea juridic reprezint acea form a
rspunderii sociale care intervine n urma nclcrii normelor de
drept, printr-un fapt ilicit svrit de un membru al comunitii,
intervenia organelor statului avnd ca scop restabilirea ordinii
de drept, sancionarea celui vinovat i prevenirea comiterii unor
fapte asemntoare.
Rspunderea juridic se poate clasifica dup mai multe
criterii190, dintre care, din punct de vedere al cursului nostru, cel
mai semnificativ este cel privind natura raportului juridic nscut
n urma nclcrii normei de drept. Astfel, rspunderea juridic
se clasific n funcie de ramura de drept creia i aparine norma
juridic nclcat. Deci, din acest punct de vedere vor exista
rspundere civil, rspundere penal, rspundere comercial,
rspundere de dreptul muncii, rspundere administrativ etc.
n concluzie, rspunderea administrativ este o form
a rspunderii juridice care intervine n urma nclcrii normelor
dreptului administrativ, fiind o form specific acestei ramuri
de drept.

190

178

Ioan Santai, op.cit., 2005, p.386-387

1.3. Noiunea de rspundere administrativ

Rspunderea administrativ poate fi definit ca fiind acea
form a rspunderii juridice care intervine ca urmare a nclcrii
normelor dreptului administrativ. Din aceast definiie rezult
c elementele rspunderii administrative sunt svrirea unei
fapte ilicite, nclcarea unei norme de drept administrativ i
intervenia autoritilor administrative pentru restabilirea ordinii
de drept i sancionarea celui vinovat.
Fapta ilicit const din conduita uman aflat n contradicie
cu normele dreptului administrativ, care se concretizeaz ntr-o
abatere administrativ.
Abaterea administrativ, ca orice abatere juridic, presupune
existena unei fapte umane ilicite, svrit cu vinovie, un rezultat
vtmtor i o legtur cauzal ntre fapta ilicit i rezultatul
vtmtor produs. Deci, orice fapt uman ce ntrunete condiiile
enumerate mai sus constituie o abatere administrativ care va
angaja rspunderea administrativ a celui vinovat.
Norma juridic de drept administrativ, care a fost
nclcat, constituie unicul temei al rspunderii administrative
angajate n sarcina celui vinovat de svrirea faptei prin care a
fost nclcat norma administrativ.
Intervenia organelor statului, n cazul comiterii unei
abateri administrative care a avut drept urmare nclcarea unei
norme administrative, va avea ca scop restabilirea ordinii de drept,
ce a fost perturbat, sancionarea celui vinovat i repararea pagubei
produse.
Noiunea de rspundere administrativ nu trebuie suprapus
noiunii de constrngere administrativ, care este mult mai larg.
Astfel, constrngerea administrativ reprezint ansamblul
msurilor luate de autoritile administrative, pe baza legii i prin
folosirea forei de constrngere a statului, pentru sancionarea
faptelor antisociale i restabilirea ordinii generale de drept.
Constrngerea administrativ intervine nu numai pentru
aducerea la ndeplinire a msurilor luate de organele
administraiei publice, ci i pentru a asigura executarea actelor
organelor puterii judectoreti etc.
179

1.4. Formele rspunderii administrative

In literatura de specialitate s-a artat c, n funcie de
scopul urmrit, rspunderea administrativ mbrac trei forme
eseniale:
- rspunderea contravenional, pentru abaterile administra
tive anume reglementate prin acte normative specifice, care au fost
svrite cu vinovie i sunt sancionate n mod corespunztor;
- rspunderea disciplinar pentru nclcarea de ctre funcio
narii publici, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu prevzute n
statutele acestora i regulamentele de ordine interioar;
- rspunderea patrimonial a autoritilor administrative i
a funcionarilor publici pentru pagubele produse n aceast
calitate sau n exercitarea atribuiilor pe care le au.
Ali autori , pe drept cuvnt, nu pun semnul egalitii
ntre rspunderea disciplinar a funcionarilor publici i rspunderea administrativ-disciplinar, aceasta din urm incluznd
toate abaterile administrative care nu sunt incriminate de legea
penal, dar i acele fapte prevzute de legea penal care au
un pericol social redus, fiind aplicabile prevederile art.181 i
art.91 din Codul penal.
Seciunea a 2-a Rspunderea
administrativ-disciplinar
2.1. Noiune i trsturi caracteristice
Temeiul obiectiv al acestei fonne a rspunderii administrative
l reprezint abaterile administrative care nu au caracter
contravenional, precum i nclcri ale unor norme de drept
penal care au un pericol social redus i justific aplicarea unor
sanciuni administrative prevzute la art.91 din Codul penal.
191
192

180

loan Santai, op.cit, p.391

Antonie Iorgovan, op.cit., voi. II, 2002, p.362

Deci, n cazul contraveniei, pericolul social este mai redus

dect n cazul oricrei infraciuni, iar n cazul abaterii disciplinare,
pericolul social este mai redus i dect al oricrei contravenii.
Rspunderea administrativ-disciplinar nu trebuie confundat
cu rspunderea disciplinar din dreptul muncii, care i are
temeiul n raportul de munc fundamentat pe contractul
individual de munc.
n mod generic, rspunderea administrativ-disciplinar
const ntr-un ansamblu de drepturi i obligaii care formeaz
coninutul juridic al unor raporturi juridice de drept administrativ,
stabilite ntre un organ administrativ sau un funcionar public, pe de
o parte, i autorul unei abateri administrative, pe de alt parte, care
nu este incriminat drept contravenie.
Trsturile caracteristice ale rspunderii administrai vdisciplinare sunt prezentate de literatura de specialitate prin
comparaie cu trsturile caracteristice ale rspunderii
administrativ-contravenionale.
Astfel, rspunderea administrativ-disciplinar se
fundamenteaz, de regul, pe nclcarea unui raport de drept
administrativ, dar poate interveni i n cazul svririi unor fapte
penale care nu prezint pericolul social al unei infraciuni, n
condiiile reglementate de art.181 i art.91 din Codul penal.
Rspunderea administrativ-contravenional intervine
ntotdeauna pentru fapte care sunt reglementate n mod expres
drept ^contraveni i.
n cazul rspunderii administrativ-disciplinare, subiectul
activ este ntotdeauna o autoritate public, un organ al
administraiei publice, de cele mai multe ori, iar participarea
subiectului pasiv la raportul juridic se bazeaz pe capacitatea de
drept administrativ a acestuia.
n privina rspunderii administrativ-contravenionale, aceasta
este, n principiu, o rspundere a persoanei fizice i, numai n mod
excepional, sunt sancionate i persoanele juridice, n ambele
cazuri avndu-se n vedere capacitatea lor de drept civil.
n ceea ce privete rspunderea administrativ-disciplinar,
nu exist un sistem al sanciunilor administrativ-disciplinare
care s fie stabilit ntr-o reglementare, aa cum exist un sistem
coerent i ierarhizat al sanciunilor contravenionale, reglementat
ntr-o lege-cadru privind regimul juridic al contraveniilor.
181

2.2. Consacrarea legislativ a rspunderii

administrativ- contravenionale

b-

Exista o anumit diversitate de acte normative care consacr

sanciuni administrativ-disciplinare, dintre care evocm, n primul
rnd, prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor
publici, republicat, care consacr Capitolul VIII sanciunilor
disciplinare i rspunderii disciplinare a funcionarilor publici.
Exist, de asemenea, reglementri privind rspunderea
administrativ-disciplinar' n statute proprii ale diverselor
categorii de funcionari publici:
- Capitolul VI din Legea nr.7/2003 privind Statutul
funcionarului public parlamentar1 ;
'- C apit ol ul VI di n Le gea nr.293/ 2004 pri vi nd
Statutul funcionarilor publici din Administraia Naional a
Penitenciarelor194;
- Capitolul 4, Seciunea a 2-a din Legea nr.360/2002
privind Statutul poliistului195 etc.
Seciunea a 3-a Rspunderea
administrativ-patrimonial
3.1. Noiune
Rspunderea administrativ-patrimonial a autoritilor
publice i a funcionarilor publici pentru pagubele produse n
activitatea desfurat este reglementat de normele dreptului
administrativ i are o natur administrativ, iar nu civil.

Dup adoptarea Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de

ctre instanele judectoreti a cererilor celor vtmai n
drepturile lor prin acte administrative ilegale, n literatura de
specialitate s-au conturat dou opinii n legtur cu natura
juridic a rspunderii organelor administraiei de stat pentru
pagubele produse prin actele administrative ilegale.
Astfel, ntr-o prim opinie196, s-a susinut c aceast form de
rspundere este de natur civil, avnd temeiul ntr-un delict civil.
ntr-o alt opinie*97, s-a susinut c Legea nr. 1/1967 a
reglementat o form autonom de rspundere, independent fa
de rspunderea civil, care trebuie analizat prin prisma
reglementrilor dreptului administrativ.
Din prevederile constituionale i legale actuale rezult c
rspunderea patrimonial a autoritilor publice i a funcionarilor
publici pentru pagubele produse prin actele administrative emise n
cadrul activitii lor este o rspundere de natur administrativ,
reglementat de norme ale dreptului administrativ, aa cum vom
vedea n continuare.
3.2. Consacrarea constituional i legislativ a rspunderii
administrativ-patrimoniale n Romnia
Evoluia reglementrilor privind rspunderea administrativpatrimonial a urmat ndeaproape evoluia reglementrilor privind
contenciosul administrativ, de la Consiliul de Stat din 1864 la
Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de
Casaie i Justiie din zilele noastre, la care ne-am referit n
capitolul consacrat contenciosului administrativ.

l9

Legea nr.7/2006 privind Statutul funcionarului public

parlamentar, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.35 din 16 ianuarie 2006
194
Legea nr.293/2004 privind Statutul funcionarilor publici din
Administraia Naional a Penitenciarelor, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr.581 din 30 iunie 2004
195
Legea nr.360/2002 privind Statutul poliistului, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.440 din 24 iunie 2002
182

196

Mihai Eliescu, Rspunderea civil delictual, Bucureti,

1972,p.319
Mircea Lepdtescu, Natura juridic a rspunderii
patrimoniale a organelor administraiei de stat pentru pagubele
produse prin actele lor ilegale, Analele Universitii Bucureti",
Seria tiine sociale, tiine juridice, 1968, p.10-11
183

Reamintim c, prin art.99 i art.107 din Constituia din

1923 i prin Legea contenciosului administrativ din 1925, a fost
consacrat n mod expres dreptul celui vtmat ntr-un drept al
su de a se adresa instanelor pentru anularea actului nelegal i
obinerea despgubirilor civile.
In perioada postcomunist, Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ a instituit prin art. 13 o rspundere
administrativ-patrimonial a autoritilor administrative i a
funcionarilor acestora.
Art.52 din Constituia din 1991, republicat, a consacrat
principiul rspunderii autoritii publice pentru paguba produs
persoanei care a fost vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un
interes legitim, printr-un act administrativ sau prin nesoluio-narea
n termenul legal a unei cereri, situaie n care persoana vtmat
este ndreptit s obin anularea actului, recunoaterea dreptului
i repararea pagubei.
Actuala Lege a contenciosului administrativ nr.554/2004
preia acest principiu constituional, care se regsea i n legea
anterioar a contenciosului administrativ, nr.29/1990.
Astfel, la art. 1 din legea actual se prevede c orice persoan
care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes
legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ
sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate
adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru
anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului
legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat.
De asemenea, potrivit art. 16, cererile n justiie vor putea fi
formulate i personal mpotriva persoanei fizice care a elaborat,
a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de
refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau
la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri
pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care
aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la
plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv.

CAPITOLUL IX

RSPUNDEREA ADMINISTRATIVCONTRAVENIONAL
Seciunea 1
Aspecte generale
1.1. Natura juridic a rspunderii contravenionale
Aa cum am artat n capitolul precedent, rspunderea
contravenional este o form a rspunderii administrative, opinie
aproape unanim n literatura de specialitate, care a fost
consacrat chiar prin reglementarea anterioar a Legii nr.32/1968
privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, n a crei
expunere de motive se afirma c unul din scopurile reglementrii
este stabilirea mai judicioas a faptelor pentru care autorul
urmeaz s fie tras la rspundere administrativ.
Dar, n literatura de specialitate a fost exprimat i opinia
potrivit creia rspunderea contravenional este o form autonom
a rspunderii juridice, care beneficiaz de o reglementare proprie.
De fapt, acest autor pledeaz chiar pentru existena unei discipline
separate de drept: dreptul contravenional.
Considerm c esenial pentru definirea naturii juridice
a rspunderii contravenionale este faptul c aceast form
de rspundere ia natere n cadrul unui raport de drept
administrativ, n care subiectul activ este ntotdeauna un organ
din domeniul administraiei publice.
1.2. Evoluia istoric a reglementrii rspunderii
contravenionale
Rspunderea contravenional nu a constituit dntotdeauna o
form a rspunderii administrative, ci, n Romnia modern, prin
198

184

Iulian Poenaru, Regimul juridic al contraveniilor, Editura

Lumina Lex, Bucureti, 2002, p, 19-20
185

Codul penal de la 1865, care prelua Codul penal francez de la

1810, rspunderea contravenional era reglementat ca o form a
rspunderii penale.
Astfel, art.l din Codul penal de la 1865 califica faptele
care atrgeau rspunderea penal n crime, delicte i
contravenii, n raport cu pedepsele prevzute de lege pentru
svrirea acestora. Astfel, infraciunea care era pedepsit cu
munc silnic, recluziune, detenie i degradare civic era
socotit crim, n timp ce infraciunea pedepsit cu nchisoare
corecional, interzicerea unora dintre drepturile politice, civile
ori de familie i amenda peste 26 lei, era calificat drept delict.
Contravenia era infraciunea pe care legea o pedepsea cu
nchisoare poliieneasc i cu amend ntre 5 i 25 lei.
Codul penal din 1936 a meninut regimul Codului penal
anterior cu privire la calificarea contraveniilor ca infraciuni,
situaie care a continuat pn la adoptarea Decretului
nr. 184/1954, prin care regimul comunist, urmnd exemplul
rilor surori din lagrul comunist, a scos contraveniile din sfera
ilicitului penal i le-a calificat ca abateri de natur administrativ.
Art.6 din acest decret prevedea c sanciunea amenzii contravenionale este sanciune principal i are caracter administrativ,
neputnd fi transformat n pedeaps privativ de libertate.
Legea nr 32/1968 privind stabilirea i sancionarea
contraveniilor' a preluat, n linii mari, reglementarea anterioar
i a urmrit, potrivit expunerii de motive, aa cum am artat mai
sus, stabilirea mai judicioas a faptelor pentru care autorul
urmeaz s fie tras la rspundere administrativ.
Dup o activitate ndelungat, prelungit mai bine de un
deceniu i dup cderea regimului comunist care o adoptase,
Legea nr.32/1968 a fost abrogat i nlocuit prin O.G.
nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor20, aprobat
Decretul nr.184/1954 pentru reglementarea sancionrii
contraveniilor, republicat la 28 mai 1955
Legea nr.32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor,
publicat n Buletinul Oficial nr.148 din 14 ianuarie 1968
O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.410 din 25 iulie 2001 186

cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002 a suferit

modificri i completri prin Legea nr.357/2003 .O.U.G.
nr,108/2003i04, Legea nr.526/200420 i O.G. nr.8/2006206.
1.3. Noiunea de contravenie i trsturile caracteristice
ale acesteia
Noiunea de contravenie este definit de art.l din O.G,
nr.2/2001, care, dup ce precizeaz c scopul legii contravenionale
este acela de a apra valorile sociale care nu sunt ocrotite de legea
penal, definete contravenia ca fiind fapta svrit cu vinovie,
stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a
Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a Consiliului local al
comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului
Bucureti, a Consiliului judeean ori a Consiliului General al
Municipiului Bucureti.
Textul iniial al art.1 nu enumera i ordonana ca act
normativ de incriminare a contraveniilor, ceea ce n practica
judectoreasc a dus la situaii n care s-a invocat nulitatea
proceselor-verbale de constatare i sancionare a unor
202

Legea nr. 180/2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului

nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.268 din 22 aprilie 2002
203
L egea nr.357 /2003 pen tru a probarea Ordonan ei de urg en a
Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strinilor n Romnia, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 537 din 25 iulie 2003
2C4
O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale, publicat n Monitorul Oficia! al Romniei", Partea I,
nr. 747 din 26 octombrie 2003
205
Legea nr.526/2004 pentru modificarea i completarea
Ordonanei Guvernului nr, 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial a! Romniei", Partea I,
nr. 1149 din 6 decembrie 2004
206
O.G. nr.8/2006 pentru completarea Ordonanei Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n
,Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 78 din 27 ianuarie 2006
187

contravenii stabilite prin ordonane n perioada anterioar

intrrii n vigoare a Legii nr. 180/2002.
Actuala definiie a contraveniei pune n evidena faptul c
aceast fapt are un pericol social propriu, renunndu-se la
concepia rezultat din prevederile art.l din Legea nr.32/1968
potrivit creia contravenia era fapta care prezenta un pericol
social mai redus dect infraciunea. Astfel, prin noua
reglementare, esenial pentru calificarea unei fapte drept
contravenie a devenit cerina incriminrii sale ca atare prin
actele normative enumerate la art.l din O.G. nr.2/2001, iar nu
compararea gradului de pericol social n raport cu gradul de
pericol sociale generic al unei infraciuni.
Din definiia dat la art.l din O.G. nr.2/2001 rezult i
trsturile caracteristice ale contraveniei.
n primul rnd, contravenia este o fapt svrit cu
vinovie, ceea ce duce la concluzia c rspunderea contravenional nu este o rspundere obiectiv, ci o form a rspunderii
subiective, bazat pe culp.
O a doua trstur const n aceea c fapta svrit aduce
atingere valorilor sociale care nu sunt ocrotite prin legea penal,
contravenia avnd un pericol social propriu, fr legtur cu
infraciunea sau alt fapt antisocial. Pericolul social reprezint
acea trstur esenial a unei fapte antisociale ce indic msura
n care fapta contravenional aduce atingere uneia dintre
valorile sociale aprate printr-un act normativ care prevede
necesitatea aplicrii unei sanciuni contravenionale.
A treia trstur caracteristic a contraveniei const n faptul
c, pentru a fi contravenie, fapta svrit cu vinovie trebuie
s fie stabilit i sancionat ca atare prin lege, ordonan,
prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre' a
Consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al
sectorului municipiului Bucureti, a Consiliului judeean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureti. Din cea de-a treia
trstur caracteristic rezult principiul legalitii incriminrii sau,
folosind un barbarism neacceptat de Dicionarul explicativ a! limbii
romne, principiul legalitii contravenionalizrii .
207

188

Antonie Iorgovan, op. cit., voi. II, 2002, p.389

Seciunea a 2-a Aspecte de drept

material ale rspunderii contravenionale
2,1. Elementele constitutive ale contraveniei
Pstrnd abordarea clasic, desprins din teoria dreptului
penal, cu care rspunderea contravenional a avut o origine
comun, putem spune c elementele constitutive ale contraveniei
sunt: obiectul, subiectul, latura obiectiv i latura subiectiv. Astfel,
pentru a ne afla n faa unei contravenii, este necesar ca cele patru
elemente s fie ntrunite cumulativ.
Obiectul contraveniei este format din valorile sociale
aprate de normele administrative de drept crora li se aduce
atingere sau care sunt puse n pericol prin fapta svrit.
Subiectul contraveniei l reprezint autorul faptei i
acesta poate fi o persoan fizic sau o persoan juridic.
Latura obiectiv const n aciunea sau inaciunea cu
urmri periculoase din punct de vedere social sau care reprezint
o ameninare pentru anumite valori sociale, prevzut n actul
normativ care stabilete i sancioneaz contravenii. Latura
obiectiv const, totodat, n urmarea produs, care poate fi o
stare de pericol sau un rezultat pgubitor.
Latura subiectiv reprezint atitudinea psihic a fptuitorului fa de contravenia pe care a comis-o i fa de urmrile
acesteia. Elementul determinant al laturii subiective l constituie
vinovia, care const n atitudinea volitiv a fptuitorului
n raport cu contravenia svrit i urmrile acesteia.
Astfel, vinovia contravenientului se poate manifesta sub forma
inteniei sau a culpei, n raport cu care se va realiza
individualizarea sanciunii contravenionale.
2,2. Subiectele rspunderii contravenionale
Teoria rspunderii juridice a conturat208 teza subiectului
activ al rspunderii contravenionale, care este autoritatea
Antonie Iorgovan, op.cit., vol.II,
p.394

public n competena creia sunt date prin lege tragerea la

rspundere a autorului faptei contravenionale i aplicarea
sanciunii fa de acesta, precum i teza subiectului pasiv, care
este autorul faptei contravenionale, asupra cruia se aplic
sanciunile contravenionale.
Deci, n procesul de angajare a rspunderii contravenionale, autorul contraveniei, i subiectul activ al acesteia,
devine subiect pasiv al rspunderii contravenionale, n timp ce
subiectul pasiv al contraveniei, asupra cruia se rsfrng
consecinele faptei svrite, autoritatea public, devine
subiectul activ al rspunderii contravenionale.
Din prevederile art.6 alin.(l) din 6.G. nr.2/2001 rezult c
subiectul pasiv al rspunderii contravenionale i, respectiv,
subiectul activ al contraveniei, autor al svririi acesteia, pot fi
orice persoane: persoane fizice sau persoane juridice.
a) Persoana fizic
Pentru a rspunde contravenional, n cazurile prevzute de
lege, autorul contraveniei nu trebuie s dein nicio calitate
special sau oficial, rspunderea contravenional fiind tipic
pentru persoana fizic, n calitatea acesteia de simplu particular
Potrivit legii anterioare, precum i reglementrii actuale, n
materia rspunderii contravenionale a fost instituit i pstrat
regula potrivit creia poate fi tras la rspundere orice persoan
fizic avnd capacitate deplin de exerciiu. De la aceast regul
exist i unele excepii, n care persoana fizic trebuie s aib o
anumit calitate, cum ar fi, spre exemplu, aceea de conductor
auto, de posesor de arm, de gestionar etc. pentru a rspunde de
svrirea unor anumite contravenii.
In ceea ce privete persoana fizic avnd capacitate de
exerciiu restrns - minorul cu vrsta ntre 14 i 18 ani -, ea va
rspunde din punct de vedere contravenional cu respectarea
urmtoarelor reguli:
- minimul i maximul amenzii prevzute n actul normativ
se reduc la jumtate (art.l 1 alin.(3) din O.G. nr.2/2001);
- minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi
sancionat cu prestarea unei activiti n folosul societii.

n ceea ce privete rspunderea contravenional a

minorilor, n literatura de specialitate209 a fost prezentat i
susinut opinia reducerii la 12 ani a limitei vrstei de la care s
fie angajat rspunderea contravenional a minorilor.
b) Persoana juridic
Potrivit art.3 alin.(2) din O.G, nr.2/2001, persoana juridic
rspunde contravenional n cazurile i n condiiile prevzute de
actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz
contravenii. Aceast reglementare reprezint o adevrat
premier pentru dreptul romnesc, persoana juridic rspunznd
contravenional direct i n nume personal.
Art.5 din Legea nr.32/1968 prevedea c rspunderea
persoanei fizice este exclusiv, existnd doar posibilitatea ca
sanciunile s fie aplicate i persoanelor juridice, dac acest lucru
este stabilit prin lege sau decret. Rspunderea aparinea numai
persoanei fizice, textul legal amintit prevznd c amenda aplicat
persoanei juridice va fi imputat persoanei fizice vinovate.
Reglementarea actual nu mai face nici o referire la
posibilitatea persoanei juridice de a recupera n vreun mod suma
pltit ca amend contravenional, lipsa unei astfel de prevederi
fiind consecina principiului c persoana juridic rspunde n
nume propriu.
Oricum, posibilitatea persoanei juridice de a recupera de la
persoana vinovat suma pltit cu titlu de amend contravenional
reprezint o problem situat n afara raportului juridic
administrativ-contravenional.
!

2.3. Cauzele care nltur rspunderea contravenional

Existena cauzelor enumerate la art.ll din O.G. nr.2/2001
demonstreaz c, n anumite situaii legate de aspectele
materiale ale faptei svrite sau de aspectele subiective ale
cauzei, rspunderea contravenional este nlturat.

190
209

Iulian Poenaru, op.cit., p.45-48

191

Astfel, potrivit art.l 1 alin.(l), caracterul contravenional al

faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de
necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit,
iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt,
precum i infirmitii, dac are legtur cu fapta svrit. De
asemenea, potrivit art.l 1 alin.(2), minorul sub 14 ani nu
rspunde contravenional.
Potrivit art.ll alin.(5), cauzele care nltur caracterul
contravenional al faptei se constat numai de ctre instana de
judecat.
Aceast ultim reglementare constituie nu numai o limitare
a exprimrii posibilitilor de apreciere ale organului de
constatare, dar i o obligaie dat n sarcina organului constatator
de a ncheia acte administrative care nu ndeplinesc condiiile
legale de valabilitate, ce vor deveni executorii n situaia cnd nu
sunt contestate, dei a existat o cauz care nltura caracterul
contravenional al faptei.
Avnd n vedere c aproape toate cauzele care nltur
caracterul contravenional al faptei se regsesc i n Codul penal,
drept cauze care nltur caracterul penal al faptei, nu vom face
o prezentare a acestor cauze210.
Infirmitatea reprezint o cauz care nltur rspunderea
contravenional, necunoscut n dreptul penal. n materie
contravenional, infirmitatea va fi o cauz de nlturare a
caracterului contravenional numai dac infirmitatea are legtur
cu contravenia svrit.
Referitor la ordinul superiorului ierarhic, care nu este
prevzut de lege ca o cauz exoneratoare de rspundere
contravenional, n literatura de specialitate a fost exprimat
opinia c un astfel de ordin poate fi exonerator atunci cnd a fost
transmis n condiii legale inferiorului211. Totui, considerm c un
Pentru o prezentare a cauzelor care nltur caracterul
contravenional al faptei, a se vedea Alexandru iclea, Reglementarea
contraveniilor, Editura Lumina Lex, ediia a IV-a, 2006, p.22 i urm.
21!
Idem, p.37 192

ordin vdit nelegal n coninutul su, ori nelegal ca mod de emitere

i transmitere, nu este obligatoriu pentru salariatul/funcionarul
inferior, astfel c acesta nu va fi aprat de rspundere
contravenional n cazul n care l va executa.
. :.. :.'A

;'"

2.4. Sanciunile contravenionale

Sanciunile contravenionale sunt reglementate n mod unitar

n norma-cadru, O.G. nr.2/2001, dar le gsim i n actele normative
speciale care stabilesc i sancioneaz anumite contravenii.
Potrivit art.5 alin.(l)' din O.G. nr.2/2001, sanciunile
contravenionale sunt sanciuni principale i sanciunii
complementare.
Astfel, sanciunile contravenionale principale sunt
avertismentul, amenda contravenional i prestarea unei
activiti n folosul comunitii.
Pn la abrogarea art.5 alin.(2) litd) prin O.U.G.
nr.108/2003, a existat i sanciunea principal a nchisorii
contravenionale, care existase i nainte de intrarea n vigoare a
O.G. nr.2/2001, dei Legea nr.32/1968 nu o reglementa ca
sanciune contravenional, ea fiind prevzut n alte
reglementri cu caracter special: Decretul nr.329/1966212,
Decretul nr,153/1970213, Legea nr.61/1990214 etc.

212

Decretul nr.329/1966 privind sancionarea unor contravenii

la regulile de cltorie cu trenul, publicat n Buletinul Oficial" nr.21
din 9 mai 1966
213
Decretul nr.153/1970 pentru stabilirea i sancionarea unor
contravenii privind regulile de convieuire social, ordinea i linitea
public, publicat n Buletinul Oficial" nr.33 din 13 aprilie 1970
214
Legea nr.61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a
unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 196 din 27
septembrie 1991 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr. 9 din 24 ianuarie 1997 i nr. 387 din 18 august 2000
193

.;

Sanciunile contravenionale complementare sunt:

- confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din
contravenii;
- suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului
sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti;
- nchiderea unitii;
"_
- blocarea contului bancar;
- suspendarea activitii agentului economic;
:a - retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni
ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv;
- desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea
iniial.
De asemenea, prin legi speciale se pot stabili i alte
sanciuni principale sau complementare.
Pentru una i aceeai contravenie se pot aplica numai o
sanciune contravenional principal i una sau mai multe
sanciuni complementare.
Individualizarea sanciunii principale trebuie realizat
proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, iar
sanciunile complementare trebuie aplicate n raport cu natura i
cu gravitatea faptei.
a :

< ':

2.4.1. Sanciunile contravenionale principale

a) Avertismentul const n atenionarea verbal sau scris

a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite,
nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale.
Avertismentul este sanciunea cea mai uoar i se aplica
autorului n cazul n care contravenia svrit are o gravitate
redus.
De menionat c sancionarea contravenientului poate fi
aplicat t n cazul n care actul normativ de stabilire i
sancionare a contraveniei nu prevede aceast sanciune.
b) Amenda contravenional
Potrivit art.8 alin.(l) din O.G. nr. 2/2001, amenda
contravenional are caracter administrativ, legiuitorul trannd
194

n mod neechivoc natura juridic a acestei sanciuni principale

care este aplicat pentru svrirea unei abateri administrativcontravenionale.
Amenda este sanciunea cea mai important i const
dintr-o sum de bani pe care contravenientul trebuie s o
plteasc atunci cnd a svrit o contravenie cu un grad mai
ridicat de pericol social.
Tot n raport cu gradul pericolului social al contraveniei
sunt prevzute i limitele minim i maxim ale amenzii.
Astfel, limita minim a amenzii contravenionale este de
250.000 ROL (25RON), iar limita maxim nu poate depi:
- 1 miliard ROL (100.000 RON), n cazul contraveniilor
stabilite prin lege i ordonana;
- 500 milioane lei (50.000 RON), n cazul contraveniilor
stabilite prin hotrri ale Guvernului;
- 50 milioane lei (5.000 RON) , n cazul contraveniilor
stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale Consiliului
General al Municipiului Bucureti;
- 25 milioane lei (2.500 RON), n cazul contraveniilor
stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor,
oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti.
Amenzile ncasate se fac venit la bugetul de stat, dar i la
bugetele locale, n cazul amenzilor aplicate de ctre autoritile
administraiei publice locale i al amenzilor privind circulaia pe
drumurile publice.
c) Prestarea unei activiti n folosul comunitii
Anterior adoptrii O.G. nr.2/2001, fusese adoptat Legea
nr.82/1999 privind nlocuirea sanciunii nchisorii contravenionale
cu sanciunea obligri^contravenientului ta prestarea unei activiti
n folosul comunitii215, ceea ce a reprezentat o modalitate de
individualizare a sanciunii nchisorii contravenionale.
Legea nr.82/1999 privind nlocuirea sanciunii nchisorii
contravenionale cu sanciunea obligrii contravenientului la prestarea
unei activiti n folosul comunitii, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 228 din 21 mai 1999, care a fost abrogata prin
O.G. nr.55/2002

> > , . , .. . .j-a^wn..vv^^

:\j , ^ .

195

Odat cu adoptarea O.G, nr.2/2001, aceast msur a

devenit o sanciune contravenional de sine stttoare, cu
reglementare proprie ca sanciune principal, precum i cu un
regim juridic propriu, prin adoptarea O.G. nr.55/2002216. Potrivit
art.l din aceast ordonan, aa cum a fost modificat prin O.U.G
nr.108/2003217, sanciunea prestrii unei activiti n folosul
comunitii poate fi prevzut numai n legi sau n ordonane ale
Guvernului, prin care se stabilesc i se sancioneaz anumite
fapte ce constituie contravenii.
Mai trebuie menionat c sanciunea prestrii unei activiti n
folosul comunitii poate fi stabilit de legiuitor numai alternativ cu
sanciunea amenzii contravenionale i poate fi aplicat exclusiv de
instana de judecat, cu consimmntul scris al contravenientului
i numai n cazul contravenienilor persoane fizice.
,^:
2.4.2. Sanciunile contravenionale complementare

ia

a) Confiscarea este o sanciune contravenional

complementar care nsoete, de obicei, sanciunea contravenional principal a amenzii sau sanciunea contravenional
principal a obligrii Ia prestarea unei activiti n folosul
comunitii.
Astfel, sunt supuse confiscrii bunurile destinate, folosite
sau rezultate din svrirea unei contravenii.
Sanciunea confiscrii este o sanciune contravenional
obligatorie, astfel c agentul constatator, dac sunt ndeplinite
condiiile legale, va dispune confiscarea bunurilor care erau
destinate, au servit sau au fost obinute prin svrirea contraveniei.
216

O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor

prestrii unei activiti n folosul comunitii i nchisorii
contravenionale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr.642 din 30 august 2002
217
O.U.G. nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii
contravenionale, publicat n Monitorul. Oficial al Romniei",
Partea I, nr. 747 din 26 octombrie 2003
^vnj^ ....; : .O
196

b) Suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului,

acordului, autorizaiei de exercitare a unei activiti
Aceast sanciune complementar este prevzut n mod
generic la art.5 alin.(3) lit.b) din O.G. nr.2/2001, dar este
prevzut n mod concret n numeroase alte acte normative, din
care vom oferi cteva exemple.
Astfel, art.273 alin.(l) lit.c) din Legea nr.297/2004 privind
piaa de capital218 prevede ca sanciuni complementare
suspendarea autorizaiei, retragerea autorizaiei i interzicerea
temporar a desfurrii unor activiti i servicii care se aplic
n mod cumulativ cu sanciunea principal a amenzii. Art.76
din Legea nr.17/1996 privind regimul juridic al armelor de
foc i muniiilor219 prevede anularea autorizaiei i retragerea
permisului de arm.
La fel, art.52 din Legea nr.521/2002 privind regimul de
supraveghere i autorizare a produciei, importului i circulaiei
unor produse supuse accizelor2' prevede anularea autorizaiei.
Suspendarea autorizaiei de funcionare este reglementat,
de exemplu, de art.lOO' din O.U.G. nr.152/1999 privind
produsele medicamentoase de uz uman221, iar suspendarea
licenei de transport sau execuie este prevzut, de exemplu, de
art.45 din O.G. nr.44/1997 privind transporturile rutiere222.

2IS

Legea nr.297/2004 privind piaa de capital, publicat n

Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 571 din 29 iunie 2004
ll<)
Legea nr.17/1996 privind regimul juridic al armelor de foc i
muniiilor, publicata n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.
74 din 11 aprilie 1996
220
Legea nr,521/2002, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 571 din 2 august 2002, a fost abrogat de
Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal
221
O.U.G. nr.152/1999, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 508 din 20 octombrie 1999
222
O.G. nr.44/1997, publicat n Monitorul Oficia) al
Romniei", Partea I, nr. 222 din 29 august 1997 .- ..:t,.w..
197

*u

c) Suspendarea activitii agentului economic

Suspendarea activitii agentului economic constituie o
sanciune contravenional complementar care se aplic pe
lng sanciunea contravenional principal, amenda. Astfel,
aceast sanciune complementar este prevzut, spre exemplu,
la art. 12 alin.(2) din Legea nr.349/2002 pentru prevenirea i
combaterea efectelor consumului produselor din tutun 3.
d) Sanciuni complementare specifice circulaiei pe
drumurile publice
O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaia pe drumurile
publice224 enumera urmtoarele sanciuni complementare, care
au ca scop nlturarea unei stri de pericol i prevenirea
svririi unor fapte antisociale:
- reinerea permisului de conducere, a atestatului
profesional, a certificatului de nmatriculare ori nregistrare sau
a plcuelor cu numerele de nmatriculare;
- retragerea permisului de conducere;
- suspendarea exercitrii dreptului de a conduce pe timp
limitat;
- anularea permisului de conducere;
- confiscarea bunurilor destinate ori folosite la svrirea
contraveniilor prevzute de respectiva ordonan de urgen; ;
- imobilizarea vehiculului.
Seciunea a 3-a
Aspecte procedurale ale rspunderii contravenionale

contravenia, care sunt denumite n mod generic, de lege,

ageni constatatori225.
Potrivit art. 15 alin.(2) din O.G. nr.2/2001, pot fi ageni
constatatori: primarii, ofierii i subofierii din cadrul Ministerului
de Interne, special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop
de minitri i de ali conductori ai autoritilor administraiei
publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene,
primari, de primarul general al municipiului Bucureti, precum
i de alte persoane prevzute n legi speciale.
Ofierii i subofierii din cadrul Ministerului Administraiei
i Internelor au o competen mai larg, ei avnd atribuii de a
constata contravenii privind aprarea ordinii publice; circulaia
pe drumurile publice; regulile generale de comer; vnzarea,
circulaia i transportul produselor alimentare i nealimentare,
igrilor i buturilor alcoolice; alte domenii de activitate
stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului.
In ceea ce privete statutul agenilor constatatori, trebuie spus
c, indiferent dac fac parte dintr-un organ al statului ori dintr-o
instituie public sau sunt doar mputernicii n condiiile art. 15
alin.(2) din O.G. nr.2/2001, ei se bucur de protecia legii pentru
activitatea pe care o desfoar, fiind posibili subieci pasivi ai
infraciunii de ultraj.
3.2. Constatarea contraveniei

;;

3.1. Organul constatator

Svrirea unei contravenii se constat prin ncheierea unui

proces-verbal de constatare, de ctre un agent constatator, prevzut
n actul normativ, care stabilete i sancioneaz contravenia.

Svrirea contraveniei se constat de ctre persoanele

anume prevzute n actul normativ ce stabilete i sancioneaz
i2

223

Legea nr.349/2002, publicata n Monitorul Oficial al

Romniei", Partea I, nr.435 din 21 iunie 2002
224
O.U.G. nr.195/2002, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.958 din 28 decembrie 2002
^ i -' ..^tv.-.ni',--*
198

Agent este un cuvnt care a intrat n limba romn, prin

intermediul limbii franceze, din limba latin, unde agens desemna
persoana care aciona n numele statului (cf. DEX, Bucureti, 1998,
p.19). n limba francez, prin agent se nelege cel care este nsrcinat
cu o misiune din partea unui organ al statului sau din partea unui
particular (cf. Larousse de languefrancaise, Paris, 1978, p.39).
199

Potrivit art.16 alin.(l) din O.G. nr.2/2001, procesul-verbal de

constatare a contraveniei trebuie s cuprind, n mod obligatoriu:

- data i locul unde este ncheiat;

1
- numele, prenumele, calitatea i instituia din care face
parte agentul constatator;
- datele personale din actul de identitate, inclusiv codul
numeric personal, ocupaia i locul de munca ale contravenientului;
- descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei
i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor
mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la
evaluarea eventualelor pagube pricinuite;
- indicarea actului normativ prin care se stabilete i se
sancioneaz contravenia;
- indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a
avut ca urmare producerea unui accident de circulaie;
- posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate
din minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac acesta
prevede o asemenea posibilitate;
- termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se
depune plngerea.
n cazul contravenienilor ceteni strini, persoane fr
cetenie sau ceteni romni cu domiciliul n strintate, n
procesul-verbal vor fi cuprinse i urmtoarele date: seria i
numrul paaportului ori ale altui document de trecere a
frontierei de stat, data eliberrii acestuia i statul emitent.
Atunci cnd contravenientul este un minor, procesul-verbal
va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale
altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia.
Dac autorul contraveniei este o persoan juridic, n
procesul-verbal se vor face meniuni cu privire la denumirea,
sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i codul
fiscal ale acesteia, precum i datele de identificare a persoanei
care o reprezint.
Agentul constatator, atunci cnd ncheie procesul-verbal de
constatare, este obligat s aduc la cunotin contravenientului
dreptul de a face obieciuni cu privire Ia coninutul actului de
constatare. Obieciunile sunt consemnate distinct n procesul-verbal
la rubrica Alte meniuni", sub sanciunea nulitii procesului-verbal.
200

Procesul-verbal de constatare a contraveniei este un act

administrativ care se bucur de o puternic prezumie de
legalitate, de autenticitate i veridicitate. De aceea, potrivit
art.17 din ordonana menionat, lipsa meniunilor privind
numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i
prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice lipsa
denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei
comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrag
nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu.
Instanele judectoreti au decis c i lipsa din procesul-verbal
a datelor personale i a semnturii martorului atrage nulitatea
acestui act administrativ, prevederile art.19 din O.G. nr. 2/2001,
avnd ca scop prevenirea eventualelor abuzuri i crearea
posibilitilor de apreciere a prezumiei de nevinovie" .
Considerm c interpretarea dat este excesiv i lipsit de temei
legal, art.17 enumernd n mod limitativ meniunile a cror lips
din procesul-verbal atrage nulitatea acestuia.
La rndul su, contravenientul este obligat s prezinte
agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele
n baza crora se fac meniunile prevzute la art.16 aln.(3) din
ordonan. n caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului,
agentul constatator poate apela la ofieri i subofieri de poliie,
jandarmi sau gardieni publici.
Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de ctre
agentul constatator i de contravenient. n cazul n care
contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s
semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste
mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor.
n acest caz, procesul-verbal va cuprinde i datele personale din
actul de identitate al martorului i semntura acestuia.
Deci, martorul asistent nu confirm svrirea contraveniei,
el fiind trecut n procesul-verbal doar pentru a confirma faptul c
autorul nu a fost de fa la ncheierea procesului-verbal ori
acesta, prezent fiind, nu poate sau refuz s semneze procesulverbal. Oricum, ns, aa cum rezult din prevederile art.19
226

Alexandru iclea, op.cit., p. 1285: decizia civil nr. 1503/2004 a

Seciei a VlII-a a Tribunalului Bucureti

v <<, a-.. :
201

alin.(3), procesul-verbal are o for probant deplin i n lipsa

unui martor asistent, situaie n care agentul constatator este
obligat s consemneze motivele care au impus ncheierea
procesului-verbal n lipsa unui martor asistent.
Ca orice act administrativ, procesul-verbal de constatare a
contraveniei i aplicare a sanciunii se bucur de prezumia
de legalitate, instanele judectoreti pronunndu-se n mod
constant n sensul c sarcina rsturnrii acestei prezumii revine
contravenientului i, n caz contrar, procesul-verbal va face dovada
deplin a svririi faptei i vinoviei contravenientului227.
n situaia n care contravenientul svrete mai multe
contravenii constatate n acelai timp de acelai agent
constatator, se ncheie un singur proces-verbal.
n ceea ce privete regula ncheierii procesului-verbal de
contravenie, din obligaia de a consemna datele referitoare la
locul, ora i prezena contravenientului rezult c svrirea unei
contravenii trebuie constatat n flagrant.
Ca excepie, svrirea unei contravenii poate fi fcut i
ulterior, ntr-un termen ce nu poate fi mai mare de 6 luni, n care
trebuie aplicat i sanciunea, aa cum prevede art.13 alin.(l) din
O.G.nr.2/2001.
n literatura de specialitate228 s-a considerat c folosirea de
ctre legiuitor, nc din momentul constatrii contraveniei, a
termenului de contravenient, i nu de autor sau fptuitor, constituie o
nclcare a principiului constituional al prezumiei de nevinovie.
Curtea Constituional, prin mai multe decizii229, s-a
pronunat n sensul c folosirea de ctre legiuitor a noiunii de
contravenient nu echivaleaz cu declararea vinoviei autorului
m

Pentru detalii, Alexandru iclea, op.cit., p.1271 i urm.

Corneliu Liviu Popescu, Neconvenionalitatea i
neconstituio-nalitatea procedurii contravenionale Judiciare de drept
comun, n raport cu dreptul la respectarea prezumiei de nevinovie, n
Pandectele Romne", nr.6/2002, p. 198 i urm.
229
Curtea Constituionala, decizia nr.183/2003, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.425 din 17 iunie 2003,
decizia nr.251/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr.553 din 31 iulie 2003 .a.
.J.'H V 202
228

contraveniei, procesul-verbal avnd valoarea unui act

administrativ de constatare ale crui constatri i efecte pot fi
nlturate prin exercitarea cilor de atac prevzute de lege.
Un alt aspect care a suscitat atenia specialitilor a fost acela
referitor la natura juridic a procesului-verbal de constatare a
contraveniei.
Astfel, ntr-o opinie230, acesta a fost calificat ca fiind un act
administrativ cu caracter jurisdicional.
ntr-o alt opinie , procesul-verbal de constatare a
contraveniei a fost considerat ca fiind un simplu act administrativ.
Considerm, ns, c natura juridic a procesului-verbal
ncheiat de agentul constatator difer n funcie de efectele juridice
pe care acesta le produce n cadrul raportului de drept administrativ
avnd ca obiect tragerea la rspundere a persoanei vinovate.
Astfel, potrivit art.21 alin.(l) din O.G. nr.2/2001, de
regul, prin procesul-verbal de constatare a contraveniei se
aplic i sanciunea, situaie n care, ntr-adevr, procesul-verbal
are natura unui simplu act administrativ unilateral de autoritate.
Ca excepie, potrivit art.21 alin.(2), atunci cnd agentul de
constatare nu are competena s aplice i sanciunea/sanciunile, el
va nainta procesul-verbal organului sau persoanei competente, caz
n care sanciunea va fi aplicat prin rezoluia acestuia din urm,
pe procesul-verbal de constatare.
n aceast situaie, n care efectele juridice prevzute de lege:
aplicarea sanciunii principale i a sanciunii complementare se
realizeaz prin hotrrea (rezoluia) organului competent sau a
persoanei competente, procesul-verbal de constatare are valoarea
juridic a unei operaiuni administrative care a pregtit emiterea
actului administrativ productor de efecte juridice: hotrrea
organului/persoanei competente.

B0

Dana Apostol Tofan, Regimul juridic aplicabil contraveniilor.

Aspecte de drept procesual, n Curierul Judiciar" nr. 7/2002, p, I
2il
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Cluj-Napoca,
2001,p.490

^i-ft ^t.q,-.

..:

v.ir:..-.*.- h , : < . ; - i

203

n privina constatrii contraveniei i aplicrii sanciunii,

o problem important care s-a pus pn la revizuirea
Constituiei din 1991 a fost aceea a incidenei principiului
aplicrii retroactive a legii penale mai favorabile i n materia
rspunderii contravenionale^
Curtea Constituional232 se pronunase n sensul c principiul
aplicrii legii mai favorabile poate avea o ipotez normativ
extins, pe cale de analogie, i n materie contravenional, prin
aplicarea coroborat a art.20 din Constituia din 1991 i a
prevederilor Conveniei pentru aprarea drepturilor omului i
libertilor fundamentale.
Aceast problem a fost tranat n mod definitiv odat cu
revizuirea Constituiei din 1991, art.15 alin.(2) din Constituie,
republicat, prevznd cu valoare de principiu c legea dispune
numai pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale
mai favorabile.
3.3. Aplicarea sanciunilor contravenionale

;i

Actuala reglementare a meninut regula care fusese

consacrat prin Legea nr.32/1968, n sensul c aplicarea
sanciunilor contravenionale revine aceluiai agent care a
constatat contravenia, n cazul n care, prin actul normativ de
stabilire i sancionare a contraveniilor, nu se prevede altfel.
De asemenea, prin noua reglementare a fost meninut
posibilitatea ca agentul constatator s ncaseze amenda aplicat,
cnd contravenientul urmrete s achite jumtate din minimul
amenzii prevzute n actul normativ, mprejurare care a fost
socotit de literatura de specialitate ca o soluie nepotrivit233.
Totui, chiar i pentru aceast situaie, legiuitorul a prevzut
posibilitatea ca cel sancionat s achite amenda la o agenie CEC
sau la o unitate de trezorerie a statului, cu obligaia de a preda
sau comunica o copie a actului de plat, potrivit art.28 alin.(2).
232

Curtea Constituional, decizia nr. 183/2003, publicat n

Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.425 din 17 iunie 2003,
decizia nr.251/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr.553 din 31 iulie 2003 .a.
2ii
:
Iulian Poenaru, op.cit., 2002, p. 106-107
u<
'<-,' :
204

Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a

contraveniei, agentul constatator nu are dreptul s aplice i
sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de^ ndat
organului sau persoanei competente s aplice sanciunea. n acest
caz, sanciunea se aplic prin rezoluie scris pe procesul-verbal.
In ambele situaii, sanciunea se aplic n limitele prevzute
de actul normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de
pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile
n care a fost svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a
acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs, precum i de
circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date
nscrise n procesul-verbal.
n situaia n care prin svrirea contraveniei s-a cauzat o
pagub i exist tarife de evaluare a acesteia, persoana
mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu
acordul expres al persoanei vtmate, fcnd meniunea
corespunztoare n procesul-verbal, iar dac nu exist tarif de
evaluare a acesteia, persoana mputernicit s aplice sanciunea
stabilete i despgubirea, cu acordul expres al persoanei
vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal.
De asemenea, persoana mputernicit s aplice sanciunea
dispune i confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate
din contravenii. n toate situaiile, agentul constatator va descrie
n procesul-verbal bunurile supuse confiscrii i va lua n
privina lor msurile de conservare sau de valorificare prevzute
de lege, fcnd meniunile corespunztoare n procesul-verbal.
Procesul-verbal de constatare a contraveniei, dup ce
sanciunile legale au fost stabilite, va fi nmnat sau, dup caz, va fi
comunicat, n copie, contravenientului i, dac este cazul, prii
vtmate i proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea
procesului-verbal se face de ctre organul care a aplicat sanciunea,
n termen de cel mult o lun de la data aplicrii acesteia.
Sanciunile prevzute de O.G. nr. 2/2001 nu se aplic n
cazul contraveniilor svrite de militarii n termen, iar
procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitii
din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica msuri
disciplinare, dac se constat c acesta este ntemeiat.
205

Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul Administraiei i

Internelor, precum i celelalte autoriti ale administraiei
publice care au structuri militare vor stabili, prin regulamentele
interne, organele competente s constate i s aplice sanciunile
n cazul contraveniilor svrite de cadrele militare i de
angajaii civili n legtur cu serviciul.
Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n
termen de 6 luni de la data svririi faptei, iar n cazul contraveniilor continue, acest termen curge de la data constatrii faptei.
Contravenia este continu, potrivit art.13 alin.(2), n
situaia n care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp.
n cazul n care fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior
s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii
sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa
organelor de cercetare sau de urmrire penal ori n faa instanei
de judecat, dac sesizarea s-a fcut nuntrul termenului de 6 luni
de la svrirea faptei sau de la constatarea acesteia, n privina
contraveniei continue.
Totui, prescripia aplicrii sanciunii opereaz dac
sanciunea nu a fost aplicat n termen de un an de la data
svririi, respectiv, a constatrii faptei, dac prin lege nu se
dispune altfel.
;

3.4. Cile de atac

Plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare a

contraveniei i de stabilire a sanciunii a fost pstrat de legislaia
actual drept cale de atac, ce fusese prevzut i de legea
anterioar. Astfel, potrivit art.31 alin.(l) din O.G. nr.2/2001,
mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de
aplicare a sanciunii se poate face plngere n termen de 15 zile de
la data nmnrii sau comunicrii acestuia. Partea vtmata, la
rndul su, poate face plngere numai n ceea ce privete
despgubirea, iar cel cruia i aparin bunurile confiscate, altul
dect contravenientul, numai n ceea ce privete msura confiscrii.
206

Actuala reglementare nu conine dispoziii cu privire la

coninutul plngerii, dar cum, potrivit art.47, dispoziiile ordonanei
menionate se completeaz cu dispoziiile Codului de procedur
civil, considerm c sunt aplicabile, n mod corespunztor,
prevederile art.l 12 din Codul de procedur civil.
Astfel, plngerea prin care este nvestit judectoria va
trebui s cuprind, ca orice cerere de chemare n judecat:
- numele, domiciliul sau reedina petentului contravenient,
iar n cazul persoanelor juridice, denumirea i sediul lor, numrul
de nmatriculare n Registrul comerului sau de nscriere n
Registrul persoanelor juridice, codul fiscal i contul bancar;
- n situaia n care petentul contravenient locuiete n
strintate, va arta i domiciliul ales n Romnia, unde urmeaz
s i se fac toate comunicrile privind procesul;
- obiectul plngerii, precum i valoarea acestuia, n cazul
n care plngerea este formulat de persoana vtmat sau de cel
mpotriva cruia a fost aplicat sanciunea confiscrii;
- artarea motivelor de fapt i de drept pe care se
ntemeiaz plngerea;
- artarea dovezilor pe care se sprijin plngerea;
- cnd dovada se face prin nscrisuri, se vor ataa la cerere
copii ale nscrisurilor respective;
- cnd se va cere dovada cu martori, se vor indica numele
i domiciliul sau reedina acestora;
- semntura petentului contravenient, ori a mandatarului
sau a avocatului, cnd plngerea nu a fost fcut personal.
Plngerea, astfel formulat, nsoit de copia de pe procesulverbal de constatare a contraveniei, se depune la organul din care
face parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o primeasc i
s nmneze depuntorului o dovad n acest sens, iar organul
competent este obligat s o trimit, mpreun cu dosarul cauzei, la
judectoria n a crei circumscripie a fost svrit contravenia.
O problem controversat, asupra creia s-au purtat discuii n
literatura de specialitate i au fost date soluii diferite n practica
judectoreasc, este aceea dac, n situaia n care contravenientul a
achitat, pe loc sau n termenul legal de 48 de ore, jumtate din
minimul amenzii prevzute, acesta mai poate formula plngere
ulterior mpotriva procesului-verbal de contravenie. ,, ; . . - , .
207

ntr-o prim opinie234, s-a susinut c nu exist o astfel de

posibilitate, plata amenzii echivalnd cu recunoaterea total a
vinoviei.
ntr-o alt opinie2"5, s-a susinut c, i ntr-o astfel de
situaie, contravenientul nu pierde dreptul de a formula plngere
mpotriva procesului-verbal de contravenie, pentru c altfel s-ar
ajunge la nclcarea principiului liberului acces la justiie.
Considerm c achitarea a jumtate din minimul amenzii
constituie o recunoatere deplin a situaiei de fapt care a fost
consemnat de ctre agentul constatator i a vinoviei contravenientului, dar acest lucru nu-1 poate mpiedica pe contravenient s
formuleze plngere pentru alte motive, precum; greita ncadrare a
faptelor, greita stabilire a cuantumului amenzii etc, ori mprejurri
care au viciat acceptul su de a achita jumtate din minimul
amenzii prevzute de lege.
De menionat c, potrivit art.32 alin.(3) din Ordonan,
plngerea contravenientului suspend executarea procesului-verbal,
n timp ce plngerea prii vtmate, precum i a persoanei creia i
aparin bunurile confiscate suspend executarea doar n ceea ce
privete despgubirea sau, dup caz, msura confiscrii.
Instana competent, primind plngerea i dosarul cauzei,
va fixa termen de judecat, care nu va depi 30 de zile, i va
dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care
a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a
martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i
a oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea
temeinic a cauzei.
Atunci cnd fapta contravenional a avut ca urmare
producerea unui accident de circulaie, judectoria va cita i
societatea de asigurri menionat n procesul-verbal de
constatare a contraveniei.

234

Vasile Timofte, n Nota I la sentina civila nr.3934/1995 a

Judectoriei Suceava, n Revista Romn de Drept" nr.l 1/1996, p.45-46
:i
Iulia Poenaru, n Nota II la sentina civil nr.3934/1995 a
Judectoriei Suceava, n Revista Romn de Drept" nr.l 1/1996 208

Instana de judecat competent s soluioneze plngerea,

dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult
pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia
s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege,
necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei
procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii
stabilite, precum i asupra msurii confiscrii.
O problem care s-a pus n practica instanelor a fost aceea a
obligativitii citrii martorului asistent i a posibilitii instanei de
a aprecia dac aceast prob este sau nu concludent cauzei.
Instana de recurs a decis c citarea martorului asistent este
obligatorie pentru instana de fond, obligaie care rezult din
prevederile art.33 din O.G. nr.2/2001, aceasta neavnd posibilitatea
de a respinge o astfel de cerere care fusese formulat prin
plngere2 6.
Recursul este, potrivit art.34 alin.(2), din O.G. nr.2/2001,
calea de atac mpotriva hotrrii prin care judectoria a soluionat
plngerea.
Potrivit redactrii iniiale a art.34 alin.(2), judecarea
recursului era de competena -tribunalului ca instan de drept
comun, dar ca urmare a aprobrii O.G. nr.2/2001, prin Legea
nr. 182/2002, s-a prevzut n mod expres competena Seciei de
contencios administrativ a Tribunalului pentru soluionarea
recursului mpotriva unei astfel de hotrri a judectoriei.
Reglementarea actual nu prevede cine poate formula
recurs, dar, potrivit regulii procesual civile, care completeaz
aceast reglementare, recursul poate fi formulat de oricare dintre
prile care justific un interes procesual: contravenientul,
organul care a aplicat sanciunea, partea vtmat i persoana
creia i aparin bunurile confiscate, precum i procurorul, n
condiiile art.45 din Codul de procedur civil.
Ca excepie de la regula de drept comun, prevzut la
art.303 i 306 din Codul de procedur civil, motivarea cererii
de recurs nu este obligatorie, susinerea motivelor de recurs
putnd fi fcut i oral n faa instanei de recurs.
236

Tribunalul Prahova, decizia civil nr.618/2002, citat n

Dreptul" nr.7/2003, p.171
209

Recursul exercitat suspend de drept executarea hotrrii

atacate.
Soluiile posibile n recurs sunt cele prezentate la art.312
din Codul de procedur civil, neexistnd aspecte specifice n
cazul hotrrilor prin care instanele s-au pronunat n materia
rspunderii contravenionale, astfel c nu vom relua problemele
pe care studenii le studiaz la Dreptul procesual civil.
Dei reglementarea dat de O.G. nr.2/2001 nu conine
prevederi exprese n legtur cu exercitarea cilor de atac' de
retractare: contestaia n anulare i revizuirea, considerm c aceste
ci extraordinare de atac pot fi exercitate cu temei legal,
prevederile ordonanei menionate completndu-se cu dispoziiile
Codului de procedur civil.
3.5. Executarea sanciunilor contravenionale
Executarea sanciunilor contravenionale reprezint o faz
procedural distinct i punctul final al procedurii rspunderii
administrativ-contravenionale care are ca scop nlturarea
urmrilor produse de fapta svrit i sancionarea celui vinovat.
Potrivit art.37 din O.G. nr.2/2001, procesul-verbal neatacat
n termenul prevzut la art. 31, precum i hotrrea
judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea
constituie titlu executoriu, fr vreo alt formalitate.
Executarea sanciunii contravenionale difer n funcie de
natura i scopul fiecrei sanciuni, dup cum este vorba de
sanciuni principale sau sanciuni complementare, ori este vorba
de executarea despgubirilor stabilite de organul competent.
Astfel, avertismentul se adreseaz oral atunci cnd
contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i
sanciunea este aplicat de agentul constatator, iar n celelalte cazuri,
avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesuluiverbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare.
n situaia n care avertismentul a fost aplicat de instan
prin nlocuirea amenzii contravenionale cu avertisment,
comunicarea acesteia se face prin ncunotinare scris. 210

Amenda contravenional se pune n executare:

- de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori
de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal
de constatare a contraveniei n termenul prevzut de lege;
- de ctre instana de judecat, n celelalte cazuri.
n vederea executrii amenzii contravenionale, organul din
care face parte agentul constatator sau instana de judecat, dup
caz, vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale direciilor
generale ale finanelor publice judeene sau a municipiului
Bucureti ori unitilor subordonate acestora, n a cror raz
teritorial domiciliaz sau i are sediul contravenientul, procesulverbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii,
neatacat n termen de 15 zile de Ia data nmnrii sau comunicrii
acestuia, ori, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti
irevocabile prin care s-a soluionat plngerea.
Potrivit art.39 alin.(3) din O.G. nr.2/2001, organele de
specialitate ale finanelor publice vor proceda la executarea
sumelor reprezentnd amenzi contravenionale prin executarea
silit a acestora, potrivit prevederilor generale ale O.G.
nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, care a abrogat
O.G. nr.61/2002237 privind colectarea creanelor bugetare,
aplicabil n perioada anterioar.
Pentru sanciunea obligrii contravenientului la prestarea
unei activiti n folosul comunitii, O.G. nr.2/2001 nu are
dispoziii privind punerea n executare, dar asemenea reglementri
se regsesc n O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al
sanciunilor prestrii unei activiti n folosul comunitii i
nchisorii contravenionale. Astfel, aceast sanciune se pune n
executare de ctre instana de judecat prin emiterea unui mandat
de executare, care se comunic, mpreun cu o copie a
dispozitivului hotrrii, primarului unitii administrativ-teritoriale
i unitii de poliie n a cror raz i are domiciliul sau reedina
contravenientul, precum i contravenientului.
27

O.G. nr.61/2002, publicat n Monitorul Oficial al

Romniei", Partea I, nr. 644 din 30 august 2002 i republicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 582 din 14 august 2003
211

Primarul, cruia i revine obligaia s aduc la ndeplinire

mandatul de executare emis de instan, stabilete coninutul
activitii ce urmeaz s fie prestat, condiiile i programul de lucra
Sanciunea se execut dup programul de lucru ori dup
programul colar al contravenientului pe o durat ntre 56 i 300 de
ore, potrivit mandatului, cu un program zilnic de maxim 3 ore, n
zilele lucrtoare, i 6-8 ore n zilele nelucrtoare, exclusiv duminica.
mpotriva msurilor luate de primar, contravenientul poate
face plngere, care se soluioneaz de judectoria n a crei raz
se execut sanciunea.
O problem pus n literatura de specialitate a fost aceea a
rspunderii primarului pentru pagubele produse de contravenient n
activitatea desfurat pentru executarea sanciunii.
Dei a fost exprimat i opinia potrivit creia primarul i/sau
persoana mputernicit s supravegheze activitatea prestat de
contravenient vor rspunde n condiiile art.1000 alin.3 din Codul
civil238, ne raliem opiniei contrare,2 9 ale crei argumente rmn
valabile i dup abrogarea Legii nr.82/1999240 i nlocuirea ei cu
O.G.nr.55/2002241.
ntr-adevr, ntre primar i contravenient nu exist un
raport juridic de munc, de la comitent la prepus, pentru a fi
aplicabile prevederile art.1000 alin.3 din Codul civil, ci un
raport execuional stabiiit n baza legii, care nu reglementeaz o
astfel de rspundere n sarcina primarului.
23S
1

Gabriela Cristina Freiiiu, Exista un raport comitent-prepus n

cazul executrii sanciunii contravenionale n temeiul Legii
nr.82/1999, n Dreptul" nr.1/2002, p.161'
"9 Costel Mculeanu, Exist un raport comitent-prepus n cazul
executrii sanciunii contravenionale n temeiul Legii nr.82/1999, in
Dreptul" nr.10/2002, p.105
24b
Legea nr.82/1999 privind nlocuirea nchisorii contravenionale
cu sanciunea oblirll contravenientului a prestarea unei activiti n
folosul comunitii, publicat n Monitorul Oficia! al jtommei",

Partea I, nr. 228 din 2 mai 1999

241
O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor
prestrii unei activiti n folosul comunitii, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr. 642 din 30 august 2002 212

Considerm, la rndul nostru, c, n cazul unei pagube produse

n dauna unui ter, de ctre contravenientul care execut sanciunea
de prestare a unei activiti n folosul comunitii, va rspunde n
mod direct i exclusiv contravenientul vinovat de producerea
pagubei, fiind aplicabile prevederile art.998 din Codul civil.
Referitor la sanciunile complementare, art.40 din O.G.
nr.2/2001 prevede c executarea acestora se va face potrivit legii.
Astfel, referitor la sanciunea confiscrii, se prevede c
aceasta se execut de ctre organul care a dispus-o i c, n caz
de anulare a procesului-verbal, bunurile confiscate se restituie de
ndat celui n drept, cu excepia bunurilor a cror deinere sau
circulaie este interzis de lege.
n situaia n care bunurile confiscate nu mai pot fi
restituite, instana va dispune s se achite celui n drept o
despgubire calculat Ia valoarea de circulaie a bunurilor.
Executarea despgubirilor stabilite de ctre organul
competent pe baz de tarif se va realiza potrivit regulilor generale
de drept comun referitoare la executarea silit a creanelor. Astfel,
potrivit art.42 din O.G. nr.2/2001, n scopul executrii despgubirii
stabilite pe baz de tarif, actele prevzute la art. 39 alin. (2) se
comunic i prii vtmate, care va proceda potrivit dispoziiilor
legale referitoare la executarea silit a creanelor.
Atunci cnd nu a existat un tarif de evaluare a pagubei, iar
organul competent nu a putut face n procesul-verbal nicio
meniune cu privire la ntinderea pagubei, persoana vtmat are Ia
dispoziie calea dreptului comun, astfel c executarea despgubirilor, n aceast situaie, se va realiza potrivit prevederilor
procesuale privind executarea silit a hotrrilor judectoreti,
3.6. Prescripia executrii sanciunilor contravenionale
Spre deosebire de prescripia aplicrii sanciunii contravenionale, care duce Ia imposibilitatea sancionrii dei fapta ilicit
a fost comis, n cazul prescripiei executrii sanciunii
contravenionale, aceasta a fost aplicat de ctre organul competent,
dar ea nu mai poate fi executat din cauza trecerii unui anumit timp.
, !.:: (:),.,

213

Astfel, potrivit art. 14 alin.(l) din O.G. nr.2/2001, executarea

sanciunii amenzii contravenionale se prescrie dac procesulverbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii.
Ulterior, ns, acest text a fost abrogat prin O.G. nr.61/2002
privind colectarea creanelor bugetare, care a prevzut, la art. 138, c
dreptul de a cere executarea creanelor bugetare se prescrie n
termen de 5 ani de la data ncheierii actului, prevedere care se
aplic i creanelor bugetare provenind din amenzi contravenionale.
Prevederile O.G. nr.61/2002 au fost abrogate prin'art.208
din O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, care, la
Capitolul VII, reglementeaz prescripia dreptului de a cere
executarea silit.
Astfel, potrivit art. 128 din Codul de procedur fiscal242,
dreptul de a cere executarea silit a creanelor fiscale se prescrie
n termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului urmtor celui
n care a luat natere acest drept, termen care se aplic i
creanelor provenind din amenzi contravenionale.
Suspendarea acestui termen de prescripie intervine:
- n cazurile i n condiiile stabilite de lege pentru
suspendarea termenului de prescripie a dreptului la aciune;
- n cazurile i n condiiile n care suspendarea executrii
este prevzut de lege ori a fost dispus de instana judectoreasc
sau de alt organ competent, potrivit legii;
- pe perioada valabilitii nlesnirii acordate potrivit legii;
- ct timp debitorul i sustrage veniturile i bunurile de la
executarea silit;
- n alte cazuri prevzute de lege.
ntreruperea termenului de prescripie intervine:
- n cazurile i n condiiile stabilite de lege pentru
ntreruperea termenului de prescripie a dreptului la aciune;
- pe data ndeplinirii de ctre debitor, nainte de nceperea
executrii silite sau n cursul acesteia, a unui act voluntar de
plat a obligaiei prevzute n titlul executoriu ori a recunoaterii
n orice alt mod a datoriei;
242

O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal,

republicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 863 din
26 septembrie 2005
214

- pe data ndeplinirii, n cursul executrii silite, a unui act

de executare silit;
- pe data ntocmirii, potrivit legii, a actului de constatare a
insolvabilitii contribuabilului;
- n alte cazuri prevzute de lege.
Efectul mpl inirii termenului de prescripie const n
stingerea dreptului de a cere executarea silit, ca urmare a
pierderii puterii executorii a titlului executor.
Contestaia la executare, avnd ca obiect actele de
executare a sanciunilor contravenionale, nu este reglementat
de prevederile O.G. nr.2/2001.
n ceea ce privete executarea sanciunii amenzii, n cazul
unei contestaii la executare, sunt aplicabile prevederile art. 169 i
urm. din Codul de procedur fiscal, atunci cnd titlul executoriu
nu este o hotrre judectoreasc i, respectiv, prevederile art.399
i urm. din Codul de procedur civil, n cazul cnd contestaia
vizeaz executarea unei hotrri judectoreti.
Astfel, persoanele interesate pot face contestaie mpotriva
oricrui act de executare efectuat, iar contestaia poate fi fcut i
mpotriva titlului executoriu n temeiul cruia a fost pornit
executarea, n cazul n care acest titlu nu este o hotrre dat de o
instan judectoreasc sau de alt organ jurisdicional i dac pentru
contestarea lui nu exist o alt procedur prevzut de lege.
Potrivit art. 169 alin.(4) din ordonana manionat, contestaia
se introduce la instana judectoreasc competent i se judec
n procedur de urgen.
n legtur cu competena de soluionare a contestaiei care
vizeaz un titlu executoriu constituit dintr-un proces-verbal de
contravenie neatacat cu plngere la instan, organele fiscale au
susinut c actul emis nu are caracterul unui act de executare, ci
al unui act administrativ-fiscal emis n vederea stingerii
creanelor bugetare, astfel c nu este vorba de o contestaie la
executare, ci de o contestaie mpotriva unui act administrativ
fiscal, care trebuie soluionat potrivit art. 175 i urmtoarele.
if )?!.>.

215

Instana Suprem, avnd de soluionat un recurs mpotriva

unei sentine prin care Curtea de apel competent soluionase un
conflict negativ de competen, a decis c, fiind vorba de
contestarea executrii unui titlu de executare constnd ntr-un
proces-verbal de constatare a contraveniei i de stabilire a
sanciunii amenzii, care nu fusese atacat cu plngere la judectorie,
competena aparine, potriv t art.169 alin.(4) din Codul de
procedur fiscal i art.372 i 373 alin.(3) din Codul de
procedur civil, judectorie n a crei raz de activitate se
realizeaz executarea respectiv243.

ANEXE
LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
NR.29/1990*
Art. 1. Orice persoan fizic sau juridic, dac se
consider vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege,
printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei
autoriti publice de a-i rezolva cererea referitoare la un drept
recunoscut de lege, se poate adresa instanei judectoreti
competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului
pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat.
Se consider refuz nejustificat de rezolvare a cererii
referitoare la un drept recunoscut de lege i faptul de a nu se
rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la nregistrarea
cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen.
Art 2. Nu pot fi atacate n justiie:
a) actele care privesc raporturile dintre parlament sau
Preedintele Romniei i guvern; actele administrative de
autoritate i actele de gestiune ale organelor de conducere din
cadrul parlamentului; actele administrative referitoare la
sigurana intern i extern a statului, precum i cele referitoare
la interpretarea i executarea actelor internaionale, la care

243

Decizia nr.810 din 9 martie 2006 a Seciei de contencios

administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, nepublicat
216

Textul Legii nr.29/1990 este redat n forma coninnd

modificrile aduse prin urmtoarele acte normative:
a) Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedura
civil, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ
nr. 29/1990 i a Legii nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea
Curii de Conturi, publicat n Monitorul Oficial al Romniei",
Partea I, nr. 177 din 26 iulie 1993
b) Legea nr.146/1997 privind taxele judiciare de timbru,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 173 din 29
iulie 1997
217

Romnia este parte; msurile urgente luate de organele puterii

executive pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor
evenimente prezentnd pericol public, cum snt actele emise ca
urmare a strii de necesitate sau pentru combaterea calamitilor
naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizootiilor i altor
evenimente de aceeai gravitate;
b) actele de comandament cu caracter militar;
c) actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea
crora se prevede, prin lege special, o alt procedur judiciar;
d) actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan
juridic i pentru administrarea patrimoniului su;
e) actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor
de control ierarhic.
Art. 3. Cererile privitoare la stabilirea i scderea impozitelor
i a taxelor, precum i a amenzilor prevzute n legile de impozite
i taxe, se rezolv de ctre organele prevzute de legea special i
n condiiile stabilite de acestea.
Art. 4. Actele administrative jurisdicionale - cu excepia
celor prevzute la art. 3 i a celor din domeniul contraveniilor pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor administrativjurisdicionale, n termen de 15 zile de la comunicare, la secia
de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie.
Hotrrea curii este definitiv.
A.

Art. 5. nainte de a cere instanei anularea actului sau

obligarea la eliberarea lui, cel care se consider vtmat se va
adresa pentru aprarea dreptului su, n termen de 30 de zile de la
data cnd i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea
termenului prevzut la art. 1 alin. 2, autoritii emitente, care este
obligat s rezolve reclamaia n termen de 30 de zile de la aceasta.'
n cazul n care cel care se consider vtmat nu este
mulumit de soluia dat reclamaiei sale, el poate sesiza instana
n termen de 30 de zile de la comunicarea soluiei.
218

Dac cel care se consider vtmat n dreptul su s-a

adresat cu reclamaie i autoritii administrative ierarhic
superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile,
prevzut n alineatul precedent, se calculeaz de la comunicarea
de ctre acea autoritate a soluiei date reclamaiei.
Sesizarea instanei se va putea face i n cazul n care
autoritatea administrativ emitent sau autoritatea ierarhic
superioar nu rezolv reclamaia n termenul prevzut la alin. 1.
n toate cazurile, introducerea cererii la instan nu se va .
putea face mai trziu de un an de la data comunicrii actului
administrativ a crui anulare se cere.
Art. 6. Judecarea aciunilor formulate n baza art. 1 din
prezenta lege este de competena tribunalului sau a curii de apel n
a cror raz teritorial i are domiciliul reclamantul, potrivit
competenei materiale prevzute de art. 2 i 3 din Codul de
procedur civil.
Instana judec de urgen aciunile n edin public, n
completul stabilit de lege.
Sentinele vor fi redactate n cel mult cinci zile de la
pronunare.
Art. 7. Abrogat prin art.30 din Legea nr,146/1997.
Art. 8. Reclamantul va depune, o dat cu aciunea, actul
administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii
administrative prin care i se comunica refuzul rezolvrii cererii sale
privind un drept recunoscut de lege. n situaia n care reclamantul
nu a primit nici un rspuns n legtur cu cererea sa, va depune la
dosar copia cererii, certificat pentru conformitate cu originalul.
Art. 9. n cazuri bine justificate i pentru a se preveni
producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere
instanei s dispun suspendarea actului administrativ pn la
soluionarea aciunii.

Instana va soluiona cererea de suspendare, de urgen,

chiar i fr citarea prilor, hotrrea pronunat n acest
caz
fiind executorie de drept.
Art. 10. La primirea aciunii, instana va dispune citarea
prilor i va putea cere autoritii al crei act este atacat s-i
comunice de urgen acel act, mpreun cu ntreaga
documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte
lucrri necesare pentru soluionarea cauzei.
In acelai mod se va proceda i n cazul refuzului nejustificat
de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege.
Dac autoritatea administrativ nu trimite, n termenul
stabilit de instan, lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi
obligat s plteasc statului, cu titlu de amend, 500 lei pentru
fiecare zi de ntrziere nejustificat.
Art. 11. Instana, soluionnd aciunea, poate, dup caz, s
anuleze, n total sau n parte, actul administrativ, s oblige
autoritatea administrativ s emit un act administrativ ori s
elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris. Instana
este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau
operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului
supus judecii.
n cazul admiterii cererii, instana va hotr i asupra
daunelor materiale i morale cerute.
Art 12. n cazul n care cel vtmat a cerut anularea
actului administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri,',
ntinderea pagubei nefiindu-i cunoscut Ia data judecrii aciunii
de anulare, termenul de prescripie pentru cererea de despgubiri ;
curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit s cunoasc \.
ntinderea pagubei.
Art. 13. Aciunile n justiie, prevzute n prezenta lege,,
vor putea fi formulate i personal mpotriva funcionarului '
autoritii prte, care a elaborat actul su care se face vinovat
de refuzul rezolvrii cererii, dac se solicit plata unor
220

despgubiri pentru prejudiciul cauzat pentru ntrziere. n cazul

n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi
obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea administrativ.
Persoana acionat astfel n justiie poate chema n garanie pe
superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze
actul, a crui legalitate - total sau parial - este supus judecii.
Art. 14. Sentina instanei prin care s-a soluionat aciunea
prevzut n prezenta lege poate fi atacat cu recurs n termen de
15 zile de la comunicare.
Recursul este suspensiv de executare.
Art 15. nalta Curte de Casaie i Justiie va judeca recursul
de urgen.
In cazul admiterii recursului, nalta Curtea de Casaie i
Justiie, casnd sentina, va rejudeca litigiul de fond.
Art. 16. Dac, n urma admiterii aciunii, autoritatea
administrativ este obligat s nlocuiasc sau s modifice actul
administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice
alt nscris, executarea hotrrii irevocabile se va face la termenul
prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel
mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii.
n cazul n care termenul nu este respectat se va aplica
conductorului autoritii administrative sanciunea prevzut la
art. 10 alin.3, iar reclamantului i se vor putea acorda daune
pentru ntrziere. Instana hotrte n camera de consiliu, de
urgen, la cererea reclamantului, cu citarea prilor, fr plata
vreunei taxe de timbru, hotrrea fiind definitiv i executorie.
Conductorul autoritii administrative se poate ndrepta cu
aciune mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii,
potrivit dreptului comun.
Art 17, Pentru soluionarea litigiilor prevzute de prezenta
lege se nfiineaz, la Curtea Suprem de Justiie, la curile de
apel i la tribunale, secii de contencios administrativ.

La seciile de contencios administrativ pot fi ncadrai i

absolveni ai facultilor de drept, secia drept administrativ.
Vechimea acestora n munci administrative este considerat
vechime n specialitate pentru ocuparea funciei de judector.

LEGEA NR.213/1998
PRIVIND PROPRIETATEA PUBLIC
I REGIMUL JURIDIC AL ACESTEIA*

Art. 18. Dispoziiile prezentei legi se completeaz cu

prevederile Codului de procedur civil.

CAPITOLUL I
Dispoziii generale

Art. 19. Prezenta lege nu se aplic actelor administrative

emise anterior intrrii sale n vigoare, dar se aplic cererilor
introduse anterior acestei date, termenul de 30 de zile - prevzut
la art.l alin.2 - rencepnd s curg de la intrarea ei n vigoare.

Art. 1. Dreptul de proprietate public aparine statului sau

unitilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit
legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.

Art. 20. Cauzele aflate pe rolul instanelor la data intrrii

n vigoare a prezentei legi vor continua s se judece potrivit legii
aplicabile n momentul sesizrii instanei.
Art. 21. Prezenta lege intr n vigoare Ia 30 de zile de la
data publicrii n Monitorul Oficial.
Pe aceeai dat se abrog Legea nr.1/1967 cu privire la
judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n
drepturile lor prin acte administrative ilegale, precum i orice
alte dispoziii contrare.

222

Art. 2. Statul sau unitile administrativ-teritoriale exercit

posesia, folosina i dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc
domeniul public, n limitele i n condiiile legii.
Art. 3. (1) Domeniul public este alctuit din bunurile
prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele stabilite n
anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice
alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau
de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile
administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege.
(2) Domeniul public al statului este alctuit din bunurile
prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele prevzute
la pct. I din anex, precum i din alte bunuri de uz sau de interes
public naional, declarate ca atare prin lege.
(3) Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile
prevzute la pct. II din anex i din alte bunuri de uz sau de
interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a
Textul Legii nr.213/1998 este redat n forma coninnd referiri la
modificrile aduse prin O.U.G. nr.206/2000 pentru modificarea i
completarea Legii nvmntului nr. 84/1995, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr. 594 din 22 noiembrie 2000 i prin
Legea nr.241/2003 pentru modificarea anexei la Legea nr. 213/1998
privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 415 din 13 iunie 2003
223

consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de

uz sau de interes public naional,
(4) Domeniul public al comunelor, al oraelor i al
municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la pct. III din
anex i din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate
ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin
lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean.
Art. 4. Domeniul privat al statului sau al unitilor
administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri aflate n
proprietatea lor i care nu fac parte din domeniul public. Asupra
acestor bunuri statul sau unitile administrativ-teritoriale au
drept de proprietate privat.
Art. 5. (1) Regimul juridic al dreptului de proprietate
public este reglementat de prezenta lege, dac prin legi
organice speciale nu se dispune altfel.
(2) Dreptul de proprietate privat al statului sau al
unitilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul
privat este supus regimului juridic de drept comun, dac legea
nu dispune altfel.
Art. 6, (1) Fac parte din domeniul public sau privat al
statului sau al unitilor administrativ-teritoriale i bunurile
dobndite de stat n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie
1989, dac au intrat n proprietatea statului n temeiul unui titlu
valabil, cu respectarea Constituiei, a tratatelor internaionale la
care Romnia era parte i a legilor n vigoare la data prelurii lor
de ctre stat.
(2) Bunurile preluate de stat fr un titlu valabil, inclusiv
cele obinute prin vicierea consimmntului, pot fi revendicate
de fotii proprietari sau de succesorii acestora, dac nu fac
obiectul unor legi speciale de reparaie.
(3) Instanele judectoreti sunt competente s stabileasc
valabilitatea titlului.
224

CAPITOLUL II
Regimul juridic al proprietii publice
&
s

Art. 7. Dreptul de proprietate public se dobndete:

*f
a) pe cale natural;
'j
b) prin achiziii publice efectuate n condiiile legii;
c) prin expropriere pentru cauz de utilitate public;
d) prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de
consiliul judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n
cauz intr n domeniul public;
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului
sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al
acestora, pentru cauz de utilitate public;
,,.
f) prin alte moduri prevzute de lege.
Art. 8. (1) Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului
sau al unitilor administrativ-teritoriale n domeniul public al
acestora, potrivit art. 7 Ut. e), se face, dup caz, prin hotrre a
Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General
al Municipiului Bucureti ori a consiliului local.
(2) Hotrrea de trecere a bunurilor poate fi atacat, n
condiiile legii, la instana de contencios administrativ
competent n a crei raz teritorial se afl bunul.
(3) Trecerea n domeniul public a unor bunuri din
patrimoniul societilor comerciale, Ia care statul sau o unitate
administrativ-teritorial este acionar, se poate face numai cu
plat i cu acordul adunrii generale a acionarilor societii
comerciale respective. n lipsa acordului menionat, bunurile
societii comerciale respective pot fi trecute n domeniul public
numai prin procedura exproprierii pentru cauz de utilitate
public i dup o just i prealabil despgubire.
Art. 9. (1) Trecerea unui bun din domeniul public al
statului n domeniul public al unei uniti administrativteritoriale se face la cererea consiliului judeean, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului
local, dup caz, prin hotrre a Guvernului.
225

(2) Trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti

administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se face, la
cererea Guvernului, prin hotrre a consiliului judeean,
respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a
consiliului local.
Art 10. (1) Dreptul de proprietate public nceteaz, dac
bunul a pierit ori a fost trecut n domeniul privat.
(2) Trecerea din domeniul public n domeniul privat se
face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului
judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului
Bucureti sau a consiliului local, dac prin Constituie sau prin
lege nu se dispune altfel.
(3) Hotrrea de trecere a bunului n domeniul privat poate
fi atacat n condiiile art. 8 alin. (2).
Art 11. (1) Bunurile din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile i imprescriptibile, dup cum urmeaz:
a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n
administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii;
b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot
constitui garanii reale;
c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune
sau prin efectul posesiei de bun-credin asupra bunurilor mobile.
(2) Actele juridice ncheiate cu nclcarea prevederilor
alin. (I) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public
sunt lovite de nulitate absolut.
Art. 12. (1) Bunurile din domeniul public pot fi date, dup
caz, n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a
autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor
instituii publice de interes naional, judeean sau local.
(2) Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre
a Guvernului sau a consiliului judeean, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local.
226

(3) Titularul dreptului de administrare poate s posede, s

foloseasc bunul i s dispun de acesta, n condiiile actului prin
care i-a fost dat bunul n administrare. Dreptul de administrare va
putea fi revocat numai dac titularul su nu-i exercit drepturile i
nu-i execut obligaiile nscute din actul de transmitere.
(4) n litigiile privitoare Ia dreptul de administrare, n instan
titularul acestui drept va sta n nume propriu. n litigiile referitoare
la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de
administrare are obligaia s arate instanei cine este titularul
dreptului de proprietate, potrivit prevederilor Codului de procedur
civil. Titularul dreptului de administrare rspunde, n condiiile
legii, pentru prejudiciile cauzate ca urmare a nendeplinirii
acestei obligaii. De asemenea, nendeplinirea acestei obligaii
poate atrage revocarea dreptului de administrare.
(5) In litigiile prevzute la alin. (4), statul este reprezentat
de Ministerul Finanelor, iar unitile administrativ-teritoriale,
de ctre consiliile judeene, de Consiliul General al Municipiului
Bucureti sau de consiliile locale, care dau mandat scris, n
fiecare caz, preedintelui consiliului judeean sau primarului.
Acesta poate desemna un alt funcionar de stat sau un avocat
care s-1 reprezinte n faa instanei.
(6) Dispoziiile alin. (4) i (5) sunt aplicabile i n litigiile
privitoare la dreptul de concesiune, nchiriere sau la dreptul de
proprietate asupra bunurilor concesionate sau nchiriate.
Art. 13. (1) Servitutile asupra bunurilor din domeniul
public sunt valabile numai n msura n care aceste servituti sunt
compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate
bunurile afectate.
(2) Servitutile valabil constituite anterior intrrii bunului n
domeniul public se menin n condiiile prevzute la alin. (1).
Art 14. (1) nchirierea bunurilor proprietate public a statului
sau a unitilor administrativ-teritoriale se aprob, dup caz, prin
hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului General
al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, iar contractul de
227

nchiriere va cuprinde clauze de natur s asigure exploatarea

bunului nchiriat, potrivit specificului acestuia.
(2) Contractul de nchiriere se poate ncheia, dup caz, cu
orice persoan fizic sau juridica, romn sau strin, de ctre
titularul dreptului de proprietate sau de administrare.
Art. 15. Concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate
public se face prin licitaie public, n condiiile legii.
Art 16. (1) Sumele ncasate din nchirierea sau din
concesionarea bunurilor proprietate public se fac, dup caz,
venit la bugetul de stat sau la bugetele locale.
(2) n cazul n care contractul de nchiriere se ncheie de
ctre titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul s
ncaseze din chirie o cot-parte ntre 20-50%, stabilit, dup caz,
prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului
General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local prin
care s-a aprobat nchirierea.
Art. 17. Statul i unitile administrativ-teritoriale pot da
imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe termen
limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar
activitate de binefacere sau de utilitate public, ori serviciilor
publice.
$t
3

CAPITOLUL III
Dispoziii finale

Art. 18. Evidena contabil-financiar a bunurilor care

alctuiesc domeniul public al statului i al unitilor
administrativ-teritoriale se ine distinct n contabilitate, potrivit
normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanelor i
aprobate prin hotrre a Guvernului.
;
B\
-ori
i . ; 1 -

228

..-K}

Art. 19. (1) Inventarul bunurilor din domeniul public se

ntocmete n termen de 9 luni de la data intrrii n vigoare a
prezentei legi.
(2) n termen de 45 de zile de la data intrrii n vigoare a
prezentei legi, Departamentul pentru Administraie Public
Local va elabora, pe baza propunerilor consiliilor judeene, ale
Consiliului General al Municipiului Bucureti sau ale consiliilor
locale, dup caz, normele tehnice pentru ntocmirea inventarului,
pe care le va supune spre aprobare Guvernului.
Art. 20. (1) Inventarul bunurilor din domeniul public al
statului se ntocmete, dup caz, de ministere, de celelalte organe
de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i de
autoritile publice centrale care au n administrare asemenea
bunuri.
(2) Centralizarea inventarului menionat la alin. (1) se
realizeaz de ctre Ministerul Finanelor i se supune spre
aprobare Guvernului.
Art. 21. (1) Inventarul bunurilor care alctuiesc domeniul
public al unitilor administrativ-teritoriale se ntocmete, dup
caz, de comisii special constituite, conduse de preedinii
consiliilor judeene, respectiv de primarul general al
municipiului Bucureti sau de primari.
(2) Inventarele ntocmite potrivit prevederilor alin. (1) se
nsuesc, dup caz, de consiliile judeene, de Consiliul General
al Municipiului Bucureti sau de consiliile locale.
(3) Inventarele astfel nsuite se centralizeaz de consiliul
judeean, respectiv de Consiliul General al Municipiului
Bucureti, i se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotrre, s se
ateste apartenena bunurilor la domeniul public judeean sau de
interes local.
Art. 22. Ministerele, celelalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale, autoritile publice centrale,
consiliile judeene, Consiliul General al Municipiului Bucureti i
229

consiliile locale, dup caz, sunt obligate s fac nregistrarea

operaiunilor de modificare a regimului juridic al bunurilor din
T, domeniul public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale.

--. - . - .

Art. 25. n accepiunea prezentei legi, prin sintagma

domeniu public, cuprins n art. 477 din Codul civil, se nelege
domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale, dup caz.
Art. 26. n termen de 6 luni de la data intrrii n vigoare a
prezentei legi, Guvernul va elabora un proiect de lege privind
restituirea n natur sau n echivalent a imobilelor preluate n mod
abuziv de stat n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989.
Art. 27. Prezenta lege intr n vigoare la 60 de zile de la
data publicrii ei n Monitorul Oficial al Romniei. Pe aceeai
dat se abrog orice dispoziie contrar, t & > '
,:*: n

fj

230

K.

i: r! \iii i i
i ,''il: . :
\t

;:

I. Domeniul public al statului este alctuit din urmtoarele

bunuri:
1. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de
zcmnt;
2. spaiul aerian;
3. apele de suprafa, cu albiile lor minore, malurile i
cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare,
faleza i plaja mrii, cu bogiile lor naturale i cu potenialul
energetic valorificabil, marea teritorial i rundul apelor
maritime, cile navigabile interioare;
4. pdurile i terenurile destinate mpduririi, cele care
servesc nevoilor de cultur, de producie ori de administraie
silvic, iazurile, albiile praielor, precum i terenurile
neproductive incluse n amenajamentele silvice, care fac parte
din fondul forestier naional i nu sunt proprietate privat;
5. terenurile care au aparinut domeniului public al statului
nainte de 6 martie 1945; terenurile obinute prin lucrri de
ndiguiri, de desecri i de combatere a eroziunii solului;
terenurile institutelor i staiunilor de cercetri tiinifice i ale
unitilor de nvmnt agricol i silvic, destinate cercetrii i
producerii de semine i de material sditor din categoriile
biologice i de animale de ras;

al;
i'JiSt. i;.,.L

!*si,

LISTA* cuprinznd unele

bunuri care alctuiesc
domeniul public al statului i al
unitilor administrativ-teritoriale

Art. 23. Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public

al statului, judeelor, comunelor, oraelor sau al municipiilor sunt
de competena instanelor de contencios administrativ.
Art. 24. n termen de 30 de zile de la data publicrii
prezentei legi n Monitorul Oficial al Romniei, Ministerul
Finanelor va elabora normele metodologice prevzute la art. 18,
pe care le va supune spre aprobare Guvernului.

ANEXA

L
ista este
redat
n
forma
complet
at
corespu
nztor
potrivit
prevede
rilor
O.U.G.
nr.206/
2000
pentru
modific
area i
complet
area
Legii
nvm
ntului
nr.
84/1995
,
publicat

n
Monit
orul
Oficial
al
Romni
ei",
Partea
I,
nr.
594 din
22
noiemb
rie
2000,
astfel
cum a
fost

modificat
prin
Legea
nr.713/2001.
publicat
n
Monitorul
Oficial
ai
Romniei", Partea
I, nr, 803 din 14
decembrie 2001
231

'

6, parcurile naionale;
7. rezervaiile naturale i monumentele naturii;
8. patrimoniul natural al Rezervaiei Biosferei Delta
Dunrii";
9. resursele naturale ale zonei economice i ale platoului
* continental, mpreun cu platoul continental;
10. infrastructura cilor ferate, inclusiv tunelele i lucrrile
de art;
11. tunelele i casetele de metrou, precum i instalaiile
aferente acestuia;
12. drumurile naionale - autostrzi, drumuri expres,
drumuri naionale europene, principale, secundare;
13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construciile
hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, aprrile i
consolidrile de maluri i de taluzuri, zonele de siguran de pe
. malurile canalului, drumurile de acces i teritoriile pe care sunt
realizate acestea;
14. reelele de transport al energiei electrice;
15. spectre de frecven i reelele de transport i de
distribuie de telecomunicaii;
16. canalele magistrale i reelele de distribuie pentru
irigaii, cu prizele aferente;
17. conductele de transport al ieiului, al produselor
petroliere i al gazelor naturale;
18. lacurile de acumulare i barajele acestora, n cazul n
care activitatea de producere a energiei electrice este racordat
la sistemul energetic naional, sau cele cu trane pentru
atenuarea undelor de viitur;
19. digurile de aprare mpotriva inundaiilor;
20. lucrrile de regularizare a cursurilor de ape;
21. cantoanele hidrotehnice, staiile hidrologice, meteorologice
i de calitate a apelor;
22. porturile maritime i fluviale, civile i militare terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri i
alte construcii hidrotehnice pentru acostarea navelor i pentru
alte activiti din navigaia civil, bazine, acvatorii i enale de
232

acces, drumuri tehnologice n porturi, monumente istorice aflate

n porturi, cheiuri i pereuri situate pe malul cilor navigabile, n
afara incintelor portuare destinate activitilor de navigaie;
23. terenurile destinate exclusiv instruciei militare; *
24. pichetele de grniceri i fortificaiile de aprare a rii;
25. pistele de decolare, aterizare, cile de rulare i
platformele pentru mbarcare-debarcare situate pe acestea i
terenurile pe care sunt amplasate;
26. statuile i monumentele declarate de interes public
naional;
27. ansamblurile i siturile istorice i arheologice;
28. muzeele, coleciile de art declarate de interes public
naional;
29. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea:
Parlamentul, Preedinia, Guvernul, ministerele i celelalte organe
de specialitate ale administraiei publice centrale i instituiile
publice subordonate acestora; instanele judectoreti i parchetele
de pe lng acestea; uniti ale Ministerului Aprrii Naionale i
ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informaii,
precum i cele ale Direciei generale a penitenciarelor; serviciile
publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, precum i
prefecturile, cu excepia celor dobndite din venituri proprii
extrabugetare, care constituie proprietatea privat a acestora.

II. Domeniul public judeean este alctuit din urmtoarele

bunuri:
1. drumurile judeene;
2. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea
consiliul judeean i aparatul propriu al acestuia, precum i
instituiile publice de interes judeean, cum sunt: biblioteci,
muzee, spitale judeene, uniti de nvmnt preuniversitar de
stat (grdinie, coli generale primare i gimnaziale, licee,
grupuri colare, seminarii teologice, coli profesionale i coli
postliceale), unitile de nvmnt special de stat i alte
asemenea bunuri, dac nu au fost declarate de uz sau interes
public naional sau local;
233

 > . . . ' 3. reelele de alimentare cu ap realizate n sistem zonal

sau microzonal, precum i staiile de tratare cu instalaiile,
construciile i terenurile aferente acestora.
III. Domeniul public local al comunelor, oraelor i
municipiilor este alctuit din urmtoarele bunuri:
1. drumurile comunale, vicinale i strzile;
2. pieele publice, comerciale, trgurile, oboarele i
parcurile publice, precum i zonele de agrement;
3. lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public
naional sau judeean;
4. reelele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, staiile
de tratare i epurare a apelor uzate, cu instalaiile, construciile i
terenurile aferente;
5. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea
consiliul local i primria, precum i instituiile publice de interes
local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile,
uniti de nvmnt preuniversitar de stat (grdinie, coli generale
primare i gimnaziale, licee, grupuri colare, seminarii teologice,
coli profesionale i coli postticeale) i altele asemenea;
6. locuinele sociale;
7. statuile i monumentele, dac nu au fost declarate de
interes public naional;
8. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de
zcmnt, dac nu au fost declarate de interes public naional;
9. terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din
domeniul privat al statului i dac nu sunt proprietatea
persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
10. cimitirele oreneti i comunale.

234

ORDONANA GUVERNULUI NR.2/2001

PRIVIND REGIMUL JURIDIC AL CONTRAVENIILOR
CAPITOLUL I
Dispoziii generale
Art. 1, Legea contravenional apr valorile sociale, care
nu sunt ocrotite prin legea penal. Constituie contravenie fapta
svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege,
ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin
hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului
sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean
ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti.
Textul O.G. nr.2/2001 este redat n forma coninnd
modificrile i completrile aduse prin urmtoarele acte normative:
a) O.U.G. nr.16/2002 pentru reglementarea unor msuri fiscale,
publicat n Monitorul Oficiat al Romniei", Partea I, nr. 145 din 26
februarie 2002
b) Legea nr. 180/2002 pentru aprobarea Ordonanei Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002
c) O.G. nr. 61/2002 privind colectarea creanelor bugetare,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 644 din 30
august 2002
d) Legea nr. 357/2003 pentru aprobarea Ordonanei de urgen a
Guvernului nr. 194/2002 privind regimul strinilor n Romnia,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 537 din 25
iulie 2003
e) O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinarea nchisorii
contravenionale, publicat n Monitorul Oficial ai Romniei",
Partea 1, nr. 747 din 26 octombrie 2003
f) Legea nr. 526/2004 pentru modificarea i completarea
Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr, 1149 din 6 decembrie 2004
g) O.G. nr. 8/2006. pentru completarea Ordonanei Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 78 din 27 ianuarie 2006
235

Art 2. (1) Prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului se

pot stabili i sanciona contravenii n toate domeniile de activitate.
(2) Prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale
sau judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate
domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuii
prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite
contravenii prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului.
(3) Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot
stabili i sanciona contravenii n urmtoarele domenii; salubritate;
activitatea din piee, curenia i igienizarea acestora; ntreinerea
parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joaca pentru
copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de
locuine, precum i a terenurilor virane; ntreinerea bazelor i
obiectivelor sportive aflate n administrarea lor; ntreinerea strzilor
i trotuarelor, a colilor i altor instituii de educaie i cultur,
ntreinerea cldirilor, mprejmuirilor i a altor construcii;
depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere.
(4) Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili
i alte domenii de activitate din competena consiliilor locale ale
sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii.
(5) Hotrrile consiliilor locale sau judeene ori, dup caz, ale
sectoarelor municipiului Bucureti, prin care s-au stabilit
contravenii cu nesocotirea principiilor prevzute la alin. (2)-(4),
sunt nule de drept. Nulitatea se constat de instana de contencios
administrativ competent, la cererea oricrei persoane interesate.
Art. 3. (1) Actele normative prin care se stabilesc contravenii
vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenii i
sanciunea ce urmeaz s se aplice pentru fiecare dintre acestea; n
cazul sanciunii cu amend se vor stabili limita minim i maxim
a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori; se pot
stabili i tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele
pricinuite prin svrirea contraveniilor.
(2) Persoana juridic rspunde contravenional n cazurile
i n condiiile prevzute de actele normative prin care se
stabilesc i se sancioneaz contravenii. :}% ,., ;. ij3m t af,- , : f,,,. 236

Art. 4. (1) Dispoziiile din actele normative prin care se

stabilesc i se sancioneaz contraveniile intr n vigoare n
termen de 30 de zile de la data publicrii, iar n cazul hotrrilor
consiliilor locale sau judeene, punerea n aplicare se face i cu
respectarea condiiilor prevzute la art. 50 alin. (2) din Legea
administraiei publice locale nr. 215/2002.
(2) n cazuri urgente se poate prevedea intrarea n vigoare
ntr-un termen mai scurt, dar nu mai puin de 10 zile.
(3) Hotrrile autoritilor administraiei publice locale sau
judeene prevzute la art. 1, prin care se stabilesc i se
sancioneaz contravenii, pot fi aduse la cunotin public prin
afiare sau prin orice alt form de publicitate n condiiile Legii
nr. 215/2001.

'A-

v Art 5. (1) Sanciunile contravenionale sunt principale i

complementare.
4
(2) Sanciunile contravenionale principale sunt:
a) avertismentul;
;
b) amenda contravenional;
s
c) prestarea unei activiti n folosul comunitii.
d) Abrogat.
(3) Sanciunile contravenionale complementare sunt:
a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din
contravenii;
b) suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului,
acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti;
c) nchiderea unitii;
"i
d) blocarea contului bancar;
e) suspendarea activitii agentului economic;
$
f) retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni
ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv;
g) desfii na rea l ucr ri lor i aduce rea te re nului n starea
iniial.
(4) P r i n l e g i s p e c i a l e s e po t s t a b i l i i a l t e s a nc i u n i
principale sau complementare.
(5) S a nc i une a st a bi l i t t re bui e s fi e p ro po r i o na l c u
gradul de pericol social al faptei svrite.
237

(6) Sanciunile complementare se aplic n funcie de

natura i de gravitatea faptei.
(7) Pentru una i aceeai contravenie se poate aplica numai
o sanciune contravenional principal i una sau mai multe
sanciuni complementare.

-J, Art 9. (1) Prestarea unei activiti n folosul comunitii

poate fi stabilit numai prin lege i numai pe o durat ce nu
poate depi 300 de ore.
(2) Sanciunea prevzut la alin. (1) se stabilete alternativ
cu amenda.

Art. 6. (1) Avertismentul i amenda contravenional se

pot aplica oricrui contravenient persoan fizic sau juridic.
(2) Prestarea unei activiti n folosul comunitii se poate
aplica numai contravenienilor persoane fizice.

Art 10. (1) Dac aceeai persoan a svrit mai multe

contravenii sanciunea se aplic pentru fiecare contravenie.
(2) Cnd contraveniile au fost constatate prin acelai
proces-verbal, sanciunile contravenionale se cumuleaz fr a
putea depi dublul maximului amenzii prevzut pentru
contravenia cea mai grav sau, dup caz, maximul general
stabilit n prezenta ordonan pentru prestarea unei activiti n
folosul comunitii.
(3) n cazul n care la svrirea unei coniravenii au participat
mai multe persoane, sanciunea se va aplica fiecreia separat.

Art.7. (1) Avertismentul const n atenionarea verbal sau

scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei
svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale.
(2) Avertismentul se aplic n cazul n care fapta este de
gravitate redus.
(3) Avertismentul se poate aplica i n cazul n care actul
normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu prevede
aceast sanciune.

Art. 11. (1) Caracterul contravenional al faptei este

nlturat n cazul legitimei aprri, strii de necesitate,
constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii,
beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i infirmitii,
dac are legtur cu fapta svrit.
(2) Minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional.
(3) Pentru contraveniile svrite de minorii care au
mplinit 14 ani minimul i maximul amenzii stabilite n actul
normativ pentru fapta svrit se reduc la jumtate.
(4) Minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi
sancionat cu prestarea unei activiti n folosul comunitii.
(5) Cauzele care nltur caracterul contravenional al
faptei se constat numai de instana de judecat.
Art. 12. (1) Dac printr-un act normativ fapta nu mai este
considerat contravenie, ea nu se mai sancioneaz, chiar dac a
fost svrit nainte de data intrrii n vigoare a noului act
normativ.
(2) Dac sanciunea prevzut n noul act normativ este mai
uoar se va aplica aceasta. n cazul n care noul act normativ
prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior va fi

Art 8. {1) Amenda contravenional are caracter administrativ.

(2) Limita minim a amenzii contravenionale este de
250.000 lei, iar limita maxim nu poate depi:
a) 1 miliard lei, n cazul contraveniilor stabilite prin lege i
ordonan;
b) 500 milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin
hotrri ale Guvernului;
c) 50 milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin
hotrri ale consiliilor judeene ori ale Consiliului General al
Municipiului Bucureti;
d) 25 milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin
hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor
i ale sectoarelor municipiului Bucureti.
(3) Sumele provenite din amenzile aplicate n conformitate
cu legislaia n vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu
excepia celor aplicate, potrivit legii, de ctre autoritile
administraiei publice locale i amenzilor privind circulaia pe
drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale.
238

239

sancionat conform dispoziiilor acrului normativ n vigoare la

data svririi acesteia.
Art. 13. (1) Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale
se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei.
(2) n cazul contraveniilor continue termenul prevzut la
alin. (1) curge de la data constatrii faptei. Contravenia este
continu n situaia n care nclcarea obligaiei legale dureaz
n timp.
(3) Cnd fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a
stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii
nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor de
cercetare sau de urmrire penal ori n faa instanei de judecat,
dac sesizarea s-a fcut nuntrul termenului prevzut la alin. (1)
sau (2). Prescripia opereaz totui dac sanciunea nu a fost
aplicat n termen de un an de la data svririi, respectiv
constatrii faptei, dac prin lege nu se dispune altfel,
(4) Prin legi speciale pot fi prevzute i alte termene de
prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale.
Art. 14. Executarea sanciunii amenzii contravenionale se
prescrie dac procesul-verbal de constatare a contraveniei nu a
fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data
aplicrii sanciunii.
'
T

CAPITOLUL II
Constatarea contraveniei

*- Art. 15. (I) Contravenia se constat printr-un procesverbal ncheiat de persoanele anume prevzute n actul normativ
care stabilete i sancioneaz contravenia, denumite n mod
generic ageni constatatori.
(2) Pot fi ageni constatatori: primarii, ofierii i subofierii din
cadrul Ministerului de Interne, special abilitai, persoanele
mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai
autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini
ai consiliilor judeene, primari, de primarul general al municipiului
Bucureti, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale. 240

(3) Ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne

constat contravenii privind: aprarea ordinii publice; circulaia
pe drumurile publice; regulile generale de comer; vnzarea,
circulaia i transportul produselor alimentare i nealimentare,
igrilor i buturilor alcoolice; alte domenii de activitate
stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului.
Art. 16. (1) Procesul-verbal de constatare a contraveniei
va cuprinde n mod obligatoriu: data i locul unde este ncheiat;
numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte
agentul constatator; datele personale din actul de identitate,
inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc ale
contravenientului; descrierea faptei contravenionale cu
indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i
artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea
gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite;
indicarea actului normativ prin care se stabilete i se
sancioneaz contravenia; indicarea societii de asigurri, n
situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident
de circulaie; posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a
jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac
acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a
cii de atac i organul la care se depune plngerea.
(l1 ) n cazul contravenienilor ceteni strini, persoane
fr cetenie sau ceteni romni cu domiciliul n strintate, n
procesul-verbal vor fi cuprinse i urmtoarele date: seria i
numrul paaportului ori ale altui document de trecere a !
frontierei de stat, data eliberrii acestuia i statul emitent.
(2) Abrogat prin Legea nr.357/2003
(3) Abrogat prin Legea nr.357/2003
(4) Abrogat prin Legea nr.357/2003
(5) n cazul n care contravenientul este minor, procesulverbal va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor
sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia.
(6) n situaia n care contravenientul este persoan
juridic, n procesul-verbal se vor face meniuni cu privire la
241

denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul

comerului i codul fiscal ale acesteia, precum i datele de
identificare a persoanei care o reprezint.
(7) n momentul ncheierii procesului-verbal agentul
constatator este obligat s aduc la cunotin contravenientului
dreptul de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de
constatare. Obieciunile sunt consemnate distinct n procesul-verbal
la rubrica Alte meniuni", sub sanciunea nulitii procesului-verbal.
Art.17. Lipsa meniunilor privind numele, prenumele i
calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice lipsa denumirii i
a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii
acesteia sau a semnturii agentului constatator atrage nulitatea
procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu.
Art. 18. Contravenientul este obligat s prezinte agentului
constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele n baza
crora se fac meniunile prevzute Ia art.16. n caz de refuz, pentru
legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la
ofieri i subofieri de poliie, jandarmi sau gardieni publici.
Art. 19. (1) Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin
de agentul constatator i de contravenient. In cazul n care
contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s
semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste
mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor.
n acest caz procesul-verbal va cuprinde i datele personale din
actul de identitate al martorului i semntura acestuia.
(2) Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator.
(3) n lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele
care au condus la ncheierea procesului-verbal n acest mod.
Art. 20. Dac o persoan svrete mai multe contravenii
constatate n acelai timp de acelai agent constatator, se ncheie
un singur proces-verbal.
242

CAPITOLUL HI Aplicarea
sanciunilor contravenionale
Art. 21. (1) n cazul n care prin actul normativ de stabilire i
sancionare a contraveniilor nu se prevede altfel, agentul
constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplic i sanciunea.
(2) Dac, potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a
contraveniei, agentul constatator nu are dreptul s aplice i
sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat
organului sau persoanei competente s aplice sanciunea. In acest
caz sanciunea se aplic prin rezoluie scris pe procesul-verbal.
(3)' Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul
normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de pericol
social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile n
care a fost svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a
acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs, precum i de
circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte
date nscrise n procesul-verbal.
Art. 22. Abrogat prin art. I pct. 8 din O.U.G. nr. 108/2003.
Art. 23. (1) n cazul n care prin svrirea contraveniei
s-a cauzat o pagub i exist tarife de evaluare a acesteia,
persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i
despgubirea, cu acordul expres al persoanei vtmate, fcnd
meniunea corespunztoare n procesul-verbal.
(2) Dac nu exist tarif de evaluare a pagubei, persoana
vtmat i va putea valorifica preteniile potrivit dreptului
comun.
Art.24. (1) Persoana mputernicit s aplice sanciunea
dispune i confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate
din contravenii. n toate situaiile agentul constatator va descrie
n procesul-verbal bunurile supuse confiscrii i va lua n
privina lor msurile de conservare sau de valorificare prevzute
de lege, tcnd meniunile corespunztoare n procesul-verbal.
(2) n cazul n care bunurile nu se gsesc, contravenientul
este obligat la plata contravalorii lor n lei.
243

(3) Agentul constatator are obligaia s stabileasc cine este

proprietarul bunurilor confiscate i, dac acestea aparin unei alte
persoane dect contravenientul, n procesul-verbal se vor meniona,
dac este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor
preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibil.
Art. 25. (1) Procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se
va comunica, n copie, contravenientului i, dac este cazul,
prii vtmate i proprietarului bunurilor confiscate.
(2) Comunicarea se face de ctre organul care a aplicat
sanciunea, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii
acesteia.
(3) In situaia n care contravenientul a fost sancionat cu
amend, precum i dac a fost obligat la despgubiri, o dat cu
procesul-verbal, acestuia i se va comunica i ntiinarea de
plat. n ntiinarea de plat se va face meniunea cu privire la
obligativitatea achitrii amenzii la instituiile abilitate s o
ncaseze, potrivit legislaiei n vigoare i, dup caz, a
despgubirii, n termen de 15 zile de Ia comunicare, n caz
contrar urmnd s se procedeze la executarea silit.
Art. 26. (1) Dac agentul constatator aplic i sanciunea,
iar contravenientul este prezent la ncheierea procesului-verbal,
copia de pe acesta i ntiinarea de plat se nmneaz
contravenientului, fcndu-se meniune n acest sens n
procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire.
(2) Dispoziiile alin. (1) se aplic i fa de celelalte
persoane crora trebuie s li se comunice copia de pe procesulverbal, dac sunt prezente la ncheierea acestuia.
(3) n cazul n care contravenientul nu este prezent sau,
dei prezent, refuz s semneze procesul-verbal, comunicarea
acestuia, precum i a ntiinrii de plat se face de ctre agentul
constatator n termen de cel mult o lun de la data ncheierii.
Art. 27. Comunicarea procesului-verbal i a ntiinrii de
plat de face prin pot, cu aviz de primire, sau prin afiare la
fM Vi-

244

i'.:

domiciliul sau la sediul contravenientului. Operaiunea de afiare se

consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de cel puin un martor.
Art. 28. (1) Contravenientul poate achita, pe loc sau n
termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii procesuluiverbal ori, dup caz, de la data comunicrii acestuia, jumtate
din minimul amenzii prevzute n actul normativ, agentul
constatator fcnd meniune despre aceast posibilitate n
procesul-verbal. n actul normativ de stabilire a contraveniilor
aceast posibilitate trebuie menionat n mod expres. Termenele
statornicite pe ore ncep s curg de la miezul nopii zilei
urmtoare, iar termenul care se sfrete ntr-o zi de srbtoare
legal sau cnd serviciul este suspendat se va prelungi pn la
sfritul primei zile de lucru urmtoare.
(2) Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate
la Casa de Economii i Consemnaiuni - C.E.C. - S.A. sau la
unitile Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor
locale se achit la Casa de Economii i Consemnaiuni - C.E.C.
- S.A. sau la casieriile autoritilor administraiei publice locale
ori ale altor instituii publice abilitate s administreze veniturile
bugetelor locale, indiferent de localitatea pe a crei raz acestea
funcioneaz, de cetenia, domiciliul sau de reedina
contravenientului ori de locul svririi contraveniei, precum i
la ghieul unic din punctele de trecere a frontierei de stat a
Romniei. O copie de pe chitan se pred de ctre contravenient
agentului constatator sau se trimite prin pot organului din care
acesta face parte, potrivit dispoziiilor alin. (1).
(3) Amenzile contravenionale pot fi achitate i prin
intermediul instrumentelor de plat electronic n cadrul
Ghieului virtual de pli. n acest caz:
a) achitarea unei amenzi contravenionale se dovedete prin
prezentarea extrasului de cont al pltitorului sau a dovezii de
plat emise de Ghieul virtual de pli, aceasta specificnd data
i ora efecturii plii;
b) se elimin obligativitatea pentru pltitor de a preda o
copie de pe extrasul de cont sau de pe dovada de plat emis de
Ghieul virtual de pli ctre agentul constatator sau organul din
care acesta face parte.
245

i. Art. 29. Dispoziiile art. 28 se aplic i n cazurile prevzute

la art. 10 alin. (2), dac contravenientul achit jumtate din
minimul amenzii prevzute de acrul normativ pentru fiecare dintre
contraveniile constatate, fr ca prin totalizare s se depeasc
maximul prevzut pentru contravenia cea mai grav.
Art. 30. (1) Dac persoana mputernicit s aplice
sanciunea apreciaz c fapta a fost svrit n astfel de condiii
nct, potrivit legii penale, constituie infraciune, sesizeaz
organul de urmrire penal competent.
(2) n cazul n care fapta a fost urmrit ca infraciune i
ulterior s-a stabilit de ctre procuror sau de ctre instan c ea
ar putea constitui contravenie, actul de sesizare sau de
constatare a faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia,
ordonana sau, dup caz, de pe hotrrea judectoreasc, se
trimite de ndat organului n drept s constate contravenia,
pentru a lua msurile ce se impun conform legii.
(3) Termenul de 6 luni pentru aplicarea sanciunii n cazul
prevzut la alin. (2) curge de la data sesizrii organului n drept
s aplice sanciunea.
!:
1

CAPITOLUL IV
Cile de atac

Art. 31. (1) mpotriva procesului-verbal de constatare a

contraveniei i de aplicare a sanciunii se poate face plngere n
termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia.
(2) Partea vtmat poate face plngere numai n ceea ce
privete despgubirea, iar cel cruia i aparin bunurile confiscate,
altul dect contravenientul, numai n ceea ce privete msura
confiscrii.
Art. 32. (1) Plngerea nsoit de copia de pe procesulverbal de constatare a contraveniei se depune la organul din
care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o
primeasc i s nmneze depuntorului o dovad n acest sens.
246

(2) Plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de

ndat judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit
contravenia.
(3) Plngerea suspenda executarea. Plngerea persoanelor
prevzute la art. 31 alin. (2) suspend executarea numai n ceea
ce privete despgubirea sau, dup caz, msura confiscrii.
Art. 33. (1) Judectoria va fixa termen de judecat, care nu
va depi 30 de zile, i va dispune citarea contravenientului sau,
dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a
aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n
plngere, precum i a oricror alte persoane n msur s
contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei,
(2) n cazul n care fapta a avut ca urmare producerea unui
accident de circulaie, judectoria va cita i societatea de asigurri
menionat n procesul-verbal de constatare a contraveniei.
Art. 34. (1) Instana competent s soluioneze plngerea,
dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult
pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acetia
s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege,
necesare n vederea verificrii legalitii i temeiniciei
procesului-verbal, i hotrte asupra sanciunii, despgubirii
stabilite, precum i asupra msurii confiscrii.
(2) Hotrrea judectoreasc prin care s-a soluionat plngerea
poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare, la
secia contencios administrativ a tribunalului. Motivarea recursului
nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susinute i oral n faa
instanei. Recursul suspend executarea hotrrii.
Art. 35. Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare
i sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere.
Art. 36. Plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare
i sancionare a contraveniei, recursul formulat mpotriva hotrrii
judectoreti prin care s-a soluionat plngerea, precum i orice alte
cereri incidente sunt scutite de taxa judiciar de timbru.
247

sto ,

CAPITOLUL V
v
Executarea sanciunilor contravenionale

Art. 40. Executarea sanciunilor contravenionale complementare se face potrivit dispoziiilor legale.
>)

Art. 41. (1) Confiscarea se aduce la ndeplinire de organul

care a dispjus aceast msur, n condiiile legii.
(2) n caz de anulare sau de constatare a nulitii
procesului-verbal bunurile confiscate, cu excepia celor a cror
deinere sau circulaie este interzis prin lege, se restituie de
ndat celui n drept.
(3) Dac bunurile prevzute la alin. (2) au fost valorificate,
instana va dispune s se achite celui n drept o despgubire care
se stabilete n raport cu valoarea de circulaie a bunurilor.

Art. 37. Procesul-verbal neatacat n termenul prevzut la

art. 31, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care
s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo alt
formalitate.
Art. 38. (1) Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd
contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i
sanciunea este aplicat de agentul constatator.
(2) n celelalte cazuri avertismentul se socotete executat
prin comunicarea procesului-verbal de constatare a
contraveniei, cu rezoluia corespunztoare.
(3) Dac sanciunea a fost aplicat de instan prin nlocuirea
amenzii contravenionale cu avertisment, comunicarea acesteia se
face prin ncunotinare scris.
Art 39. (1) Punerea n executare a sanciunii amenzii
contravenionale se face astfel:
a) de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori
de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal
de constatare a contraveniei n termenul prevzut de lege;
b) de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri.
(2) n vederea executrii amenzii organele prevzute la
alin. (1) vor comunica din oficiu organelor de specialitate, conform
prevederilor legale privind executarea creanelor bugetare,
n a cror raz teritorial domiciliaz sau i are sediul contra
venientul, procesul-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare
a sanciunii, neatacat n termen de 15 zile de la data nmnrii
sau comunicrii acestuia, ori, dup caz, dispozitivul hotrrii
judectoreti irevocabile prin care s-a soluionat plngerea.
(3) Executarea se face n condiiile prevzute de
dispoziiile legale privind executarea silit a creanelor bugetare.
(4) mpotriva actelor de executare se poate face contestaie
la executare, n condiiile legii.
#*.*
248

Art. 42. n scopul executrii despgubirii stabilite pe baz

de tarif actele prevzute Ia art. 39 alin. (2) se comunica i prii
vtmate, care va proceda potrivit dispoziiilor legale referitoare
la executarea silit a creanelor.
Art. 43. Abrogat prin art. I pct. 9 din O.U.G. nr. 108/2003.
ni

ui
CAPITOLUL VI Dispoziii
speciale i tranzitorii

Art. 44. (1) Sanciunile prevzute n prezenta ordonan nu

se aplic n cazul contraveniilor svrite de militarii n termen.
Procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unitii
din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica msuri
disciplinare, dac se constat c acesta este ntemeiat.
(2) Dac prin contravenia svrit de un militar n termen
s-a produs o pagub sau dac sunt bunuri supuse confiscrii,
organul competent potrivit legii va stabili despgubirea pe baz
de tarif i va dispune asupra confiscrii. Cte o copie de pe
procesul-verbal se comunic contravenientului, prii vtmate
i celui cruia i aparin bunurile confiscate.
Art. 45. Abrogat prin art. I pct. 10 din O.U.G. nr. 108/2003.

249

Art. 46. Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul de

Interne, precum i celelalte autoriti ale administraiei publice
care au structuri militare vor stabili prin regulamentele interne
organele competente s constate i s aplice sanciunile n cazul
contraveniilor svrite de cadrele militare i de angajaii civili
n legtura cu serviciul.
Art. 47. Dispoziiile prezentei ordonane se completeaz cu
dispoziiile Codului de procedur civil.
Art. 48. Ori de cte ori ntr-o lege special sau n alt act
normativ anterior se face trimitere la Legea nr. 32/1968 privind
stabilirea i sancionarea contraveniilor, trimiterea se va socoti
fcut la dispoziiile corespunztoare din prezenta ordonan.
Art. 49. Cauzele aflate n curs de soluionare la data intrrii n
vigoare a prezentei ordonane vor continua s se judece potrivit
legii aplicabile n momentul constatrii contraveniei.
Art. 50. Actele normative prin care se stabilesc
contravenii, n vigoare la data publicrii prezentei ordonane n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, vor fi modificate sau
completate, dac este cazul, n termen de 3 luni, potrivit
prevederilor acesteia.
Art. 501. Achitarea amenzilor contravenionale prin
intermediul instrumentelor de plat electronic n cadrul
Ghieului virtual de pli se va face ealonat pentru toate
categoriile de amenzi contravenionale, pe msura implementrii
acestor servicii.
Art. 51. (1) Prezenta ordonan va intra n vigoare n
termen de 30 de zile de la data publicrii ei n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I.
(2) Pe aceeai dat se abrog Legea nr. 32/1968 privind
stabilirea i sancionarea contraveniilor, publicat n Buletinul
Oficial, Partea I, nr. 148 din 14 noiembrie 1968, cu modificrile i
completrile ulterioare, precum i orice alte dispoziii contrare.
250

LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

NR.554/2004*
CAPITOLUL I
Dispoziii generale

Subiectele de sezin
Art. 1. (1) Orice persoan care se consider vtmat
ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o
autoritate public, printr-un act administrativ sau prin
nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa
instanei de contencios administrativ competente, pentru
anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului
legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Interesul legitim
poate fi att privat, ct i public.
(2) Se poate adresa instanei de contencios administrativ i
persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim
printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui
subiect de drept.
(3) Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat,
potrivit legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane
fizice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al
autoritii administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie,
poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la
domiciliul petentului. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de
reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate.
(4) Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii
atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c
nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale
persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative
unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de
Textul Legii nr.554/2004 este redat n forma coninnd
modificrile aduse prin O.U.G. nr. 190/2005 pentru realizarea unor msuri
necesare n procesul de integrare european, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr.l 179 din 28 decembrie 2005
251

putere, sesizeaz instana de contencios administrativ de Ia

, domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice
v
vtmate. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de
reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate.
(5) Cnd Ministerul Public apreciaz c, prin excesul de
putere, concretizat n emiterea unui act administrativ normativ, se
vatm un interes public, va sesiza instana de contencios
administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente.
(6) Autoritatea public emitent a unui act administrativ
nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia,
n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat
n circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii
aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii
actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal,
precum i asupra efectelor civile produse.
(7) Persoana vtmat n drepturile sale sau n interesele
sale legitime, prin ordonane sau dispoziii din ordonane ale
Guvernului neconstituionale, se poate adresa instanei de
contencios administrativ, n condiiile prezentei legi.
(8) n condiiile prezentei legi, aciunile n contencios
administrativ pot fi introduse de prefect i de Agenia Naional
a Funcionarilor Publici, precum i de orice persoan de drept
public vtmat ntr-un drept sau, dup caz, cnd s-a vtmat un
interes legitim.
(9) Cererile n contencios administrativ se soluioneaz fr
participarea reprezentantului Ministerului Public. Pentru situaia
prevzut la alin. (5), instana, din oficiu sau la cerere, poate
introduce n cauz organismele sociale cu personalitate juridic
interesate.
Semnificaia unor termeni
Art. 2. (1) n nelesul prezentei legi, termenii i expresiile
de mai jos au urmtoarele semnificaii:
a) persoana vtmat - orice persoan fizic sau juridic
ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective
sau interese legitime private vtmate prin acte administrative;
252

n sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vtmate i

organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public
prin actul administrativ atacat;
b) autoritatea public - orice organ de stat sau al unitilor
administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere
public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate
autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate
public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public;
c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual
sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii
ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau
stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative,
n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile
publice care au ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice;
d) act administrativ-jurisdicional - actul juridic emis de o
autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea
unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu
asigurarea dreptului la aprare;
e) contenciosul administrativ - activitatea de soluionare, de
ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit
legii, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate
public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea,
dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din
nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;
f) instana de contencios administrativ, denumit n continuare
instan - Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi
de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal ale
curilor de apel i tribunalele administrativ-fiscale;
g) nesoluionarea n termenul legal a unei cereri - faptul de
a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la
nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen;
253

h) refuzul nejustificat de a soluiona o cerere - exprimarea

explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea;
i) plngere prealabil - plngerea prin care se solicit
autoritii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dup
caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual
sau normativ, n sensul revocrii acestuia;
j) act de comandament cu caracter militar - actul
administrativ referitor la problemele strict militare ale activitii
din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare, care
presupun dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n
aspecte privitoare la conducerea trupei, n timp de pace sau
rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar;
k) serviciu public - activitatea organizat sau autorizat de
o autoritate public, n scopul satisfacerii, dup caz, a unui
interes public;
1) interes public - interesul care vizeaz ordinea de drept i
democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i
ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor
comunitare, realizarea competenei autoritilor publice;
m) exces de putere - exercitarea dreptului de apreciere,
aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea
drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute
de Constituie sau de lege;
n) drept vtmat - orice drept fundamental prevzut de
Constituie sau de lege, cruia i se aduce o atingere printr-un act
administrativ;
o) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o
anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv
viitor i previzibil, prefigurat;
p) interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o
anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept
fundamental care se exercit n colectiv ori, dup caz, n
considerarea aprrii unui interes public;
r) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale,
sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de
activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau,
dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative; 254

s) pagub iminent - prejudiciu material viitor, dar previzibil

cu eviden sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a
funcionrii unei autoriti publice ori a unui serviciu public;
' ) instan de executare - instan care a soluionat fondul
litigiului de contencios administrativ.
(2) Se asimileaz actelor administrative unilaterale i
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept
sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde
solicitantului n termenul legal.
Tutela administrativ
' Art. 3. (1) Prefectul poate ataca, n termenele prevzute la
art. 11, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise
de autoritile administraiei publice locale, dac Ie consider
ne legale.
(2) Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca
n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor
publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia
privind funcia public, n condiiile prezentei legi i ale Legii
nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat.
(3) Pn la soluionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) i
(2) este suspendat de drept.
Excepia de nelegalitate
Art. 4. (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi
cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din
oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana,
constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului
pe fond, va sesiza prin ncheiere motivat instana de contencios
administrativ competent, suspendnd cauza.
(2) Instana de contencios administrativ se pronun, dup
procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor.
(3) Soluia instanei de contencios administrativ este
supus recursului, care se declar n 48 de ore de Ia pronunare
ori de la comunicare i se judec n 3 zile de la nregistrare, cu
citarea prilor prin publicitate.
: 255

(4) n cazul n care instana de contencios administrativ a

constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat
excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui
nelegalitate a fost constatat.

administrativ-jurisdicional sesizat, care emite o decizie ce atest

renunarea la jurisdicia administrativ special. Termenul prevzut
la alin. (2) ncepe s curg de la data comunicrii acestei decizii.

Actele nesupuse controlului i limitele controlului

Art. 5. (1) Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autoritilor publice care
privesc raporturile acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ
actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora
se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar.
(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului
strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele
care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise
pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea
consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor
pot fi atacate numai pentru exces de putere.
(4) n litigiile prevzute la alin. (3) nu sunt aplicabile
prevederile art. 14 i 21.

CAPITOLUL II
-K*
Procedura de soluionare a cererilor n contenciosul
administrativ

Actele administrativ-jurisdicionale Art. 6. (1) Jurisdiciile

administrative speciale sunt facultative i gratuite.
(2) Actele administrativ-jurisdicionale pot fi atacate direct
la instana de contencios administrativ competent potrivit art.
10, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu
exercit cile administrativ-jurisdicionale de atac.
(3) Dac partea care a optat pentru jurisdicia
administrativ special nelege s nu utilizeze calea
administrativ-jurisdicional de atac, va notifica aceasta
organului administrativ-jurisdicional competent. Termenul
prevzut la alin. (2) ncepe s curg de la data notificrii.
(4) Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ
special nelege s renune la calea administrativ-jurisdicional n
timpul soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa organului
256

B.

Procedura prealabil
Art. 7. (1) nainte de a se adresa instanei de contencios
administrativ competente, persoana care se consider vtmat
ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act
administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice
emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului,
revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se poate adresa
n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta exist.
(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile i n ipoteza n care
legea special prevede o procedur administrativ-jurisdicional,
iar partea nu a optat pentru aceasta.
(3) Este ndreptit s introduc plngere prealabil i
persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes
legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual,
adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat
cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele
termenului de 6 luni prevzut la alin. (7).
(4) Plngerea prealabil, formulat potrivit prevederilor
alin. (1), se soluioneaz n termenul prevzut la art. 2 alin. (1) lit. g).
(5) n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor
Publici sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin
ordonane sau dispoziii din ordonane, precum i n cazul prevzut
la art. 4 alin. (2), nu este obligatorie procedura prealabil.
(6) Plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca
obiect contractele administrative are semnificaia concilierii n
cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur
civil fiind aplicabile n mod corespunztor.
257

(7) Plngerea prealabil n cazul actelor administrative

unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste
termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de 6 luni de la data
emiterii acrului. Termenul de 6 luni este termen de prescripie.
Obiectul aciunii judiciare
Art, 8. (1) Persoana vtmat ntr-un drept recunoscut de
lege sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ
unilateral, nemulumit de rspunsul primit la plngerea
prealabil adresat autoritii publice emitente sau dac nu a
primit nici un rspuns n termenul prevzut la art. 7 alin. (4),
poate sesiza instana de contencios administrativ competent,
pentru a solicita anularea, n tot sau n parte, a actului, repararea
pagubei cauzate i, eventual, reparaii pentru daune morale. De
asemenea, se poate adresa instanei de contencios administrativ
i cel care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut
de lege, prin nesoluionarea n termen sau prin refuzul
nejustificat de soluionare a cererii.
(2) Instana de contencios administrativ este competent s
soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii
unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de
aplicarea i executarea contractului administrativ.
(3) La soluionarea litigiilor prevzute la alin. (2) se va
avea n vedere regula dup care principiul libertii contractuale
este subordonat principiului prioritii interesului public.
Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului Art. 9. (1)
Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes
legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane
introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit
de excepia de neconstituionalitate.
(2) Instana de contencios administrativ, dac apreciaz c
excepia ndeplinete condiiile prevzute de art. 29 alin. (1) i (3)
din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii
Constituionale, republicat, sesizeaz, prin ncheiere motivat,
Curtea Constituional i suspend soluionarea cauzei pe fond. 258

(3) Instana de contencios administrativ, dup pronunarea

Curii Constituionale, repune cauza pe rol i va da termen, cu
citarea prilor, numai dac ordonana ^sau o dispoziie a acesteia
a fost declarat neconstituional. n caz contrar, respinge
aciunea ca inadmisibil pe fond.
(4) n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii este urmarea unei excepii ridicate n alt cauz,
sesizarea instanei de contencios administrativ se va face n
condiiile art. 7 alin. (5) i ale art. 11 alin. (1) i (2), cu precizarea
c termenele ncep s curg de la data publicrii deciziei Curii
Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
Instana competent
Art. 10. (1) Litigiile privind actele administrative emise sau
ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele
care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii
ale acestora, de pn la 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de
tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum
i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i
accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluioneaz,
n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor
de apel, dac prin lege special nu se prevede altfel.
(2) Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele
administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios
administrativ i fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva
sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i
fiscal ale curilor de apel se judec de Secia de contencios
administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac
prin lege special nu se prevede altfel.
(3) Reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul
su sau celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat
pentru instana de la domiciliul prtului, nu se poate invoca
excepia necompetenei teritoriale.
259

Termenul de introducere a aciunii

Art. 11. (1) Cererile prin care se solicit anularea unui act
administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i
repararea pagubei cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la:
a) data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau,
dup caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustifcat, de
soluionare a cererii;
b) data expirrii termenului legal de soluionare a cererii,
fr a depi termenul prevzut la alin. (2);
c) data ncheierii procesului-verbal de finalizare a
procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative.
(2) Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ
unilateral, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut
la alin. (1), dar nu mai trziu de un an de la data emiterii actului.
(3) n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul
Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a
Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut
existena actului nelegal, fiind aplicabile n mod corespunztor
prevederile alin. (2).
(4) Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se
consider a fi neconstituionale, precum i actele administrative cu
caracter normativ care se consider a fi nelegale pot fi atacate
oricnd.
(5) Termenul prevzut la alin. (1) este termen de prescripie,
iar termenul prevzut la alin. (2) este termen de decdere.
Documentele necesare
Art. 12. Reclamantul va anexa la aciune copia actului
administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii
publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. In
situaia n care reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea
sa, va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i
data nregistrrii la autoritatea public, precum i orice nscris
care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile.
*/

Citarea prilor, relaii

Art. 13. (1) La primirea cererii, instana va dispune citarea
prilor i va putea cere autoritii al crei act este atacat s i
260

comunice de urgen acel act, mpreun cu ntreaga

documentaie care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte
lucrri necesare pentru soluionarea cauzei.
(2) n situaia n care reclamant este un ter n sensul art. 1
alin. (2) sau cnd aciunea este introdus de Avocatul Poporului
ori de Ministerul Public, instana va cere autoritii publice
emitente s i comunice de urgen actul atacat mpreun cu
documentaia care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte
lucrri necesare pentru soluionarea cauzei.
(3) n mod corespunztor situaiilor prevzute la alin. (1) i (2),
dup caz, se va proceda i n cazul aciunilor care au ca obiect
refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege
sau un interes legitim.
(4) Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit
de instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat,
prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de
amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie
pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat.
Suspendarea executrii actului
Art. 14. (1) n cazuri bine justificate i pentru prevenirea
unei pagube iminente, o dat cu sesizarea, n condiiile art. 7, a
autoritii publice care a emis actul, persoana vtmat poate s
cear instanei competente s dispun suspendarea executrii
actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond.
(2) Instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen,
cu citarea prilor.
(3) Cnd n cauz este un interes public major, de natur a
perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ de
importan naional, cererea de suspendare a actului
administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public,
din oficiu sau la sesizare, prevederile alin. (2) aplicndu-se n
mod corespunztor.
(4) ncheierea sau, dup caz, sentina prin care se pronun
suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacat cu
recurs n termen de 5 zile de la pronunare. .,
261

Solicitarea suspendrii prin aciunea principal

Art. 15. (1) Suspendarea executrii actului administrativ
unilateral poate fi solicitat de reclamant i prin cererea adresat
instanei competente pentru anularea, n tot sau n parte, a
actului atacat. n acest caz, instana va putea dispune
suspendarea actului administrativ atacat, pn la soluionarea
definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de suspendare se poate
formula o dat cu aciunea principal sau printr-o aciune
separat, pn la soluionarea aciunii n fond.
(2) Dispoziiile alin. (2) i (4) ale art. 14 se aplic n mod
corespunztor.
(3) Hotrrea dat cererii de suspendare este executorie de
drept, iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu
suspend executarea.
Introducerea n cauz a funcionarului
\>
Art. 16. (1) Cererile injustiie prevzute de prezenta lege vor
putea fi formulate i personal mpotriva persoanei fizice care a
elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face
vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor
despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. In cazul
n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat
la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv.
(2) Persoana acionat astfel n justiie l poate chema n
garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris
s elaboreze sau s nu elaboreze actul.
Judecarea cererilor
Art. 17. f i ) Cererile adresate instanei se judec de urgen
i cu precdere n edin public, n completul stabilit de lege.
(2) Pentru cererile formulate n baza prezentei legi se percep
taxele de timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele
judiciare de timbru, cu modificrile i completrile ulterioare,
pentru cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca
obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare. 262

(3) Hotrrile vor fi redactate i motivate de urgen, n cel

mult 10 zile de la pronunare.
Soluiile pe care le poate da instana
Art. 18. (1) Instana, soluionnd cererea la care se refer
art. 8 alin. (1), poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte,
actul administrativ, s oblige autoritatea public s emit un act
administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice
alt nscris.
(2) Instana este competent s se pronune, n afara
situaiilor prevzute la art. 1 alin. (8), i asupra legalitii actelor
sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecii.
(3) In cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra
despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac
reclamantul a solicitat acest lucru.
(4) Atunci cnd obiectul aciunii n contencios
administrativ l formeaz un contract administrativ, n funcie de
starea de fapt, instana poate:
a) dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
b) obliga autoritatea public s ncheie contractul la care
reclamantul este ndrituit;
c) impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii;
d) suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public
o cere;
e) obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale
i morale.
(5) Soluiile prevzute la alin. fi) i la alin. (4) lit. b) i c)
pot fi stabilite sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de
ntrziere.
ih. Termenul de prescripie pentru despgubiri
Art. 19. f i ) Cnd persoana vtmat a cerut anularea
acrului administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri,
termenul de prescripie pentru cererea de despgubire curge de
la data la care acesta a cunoscut sau trebuia s cunoasc
ntinderea pagubei.
263

(2) Cererile se adreseaz instanelor de contencios adminis

trativ competente, n termenul de un an prevzut la art. 11 alin. (2).
(3) Cererile prevzute la alin. (2) se supun normelor prezentei
legi n ceea ce privete procedura de judecat i taxele de timbru.
Recursul
Art. 20. (1) Hotrrea pronunat n prim instan poate fi
atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la pronunare ori de la
comunicare.
(2) Recursul suspend executarea i se judec de urgen.
(3) n cazul admiterii recursului, instana de recurs, casnd
sentina, va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de
casare cu trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost dat cu
nclcarea dispoziiilor referitoare la competena material din
prezenta lege, cauza se va trimite Ia instana competent. Cnd
hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca
fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan.
Judecarea recursului n situaii deosebite
Art. 21. (1) Recurentul, n situaii deosebite, cum ar fi
mplinirea termenului pn la care i poate valorifica dreptul
pretins, va putea solicita preedintelui instanei competente s
soluioneze recursul i stabilirea termenului de judecat a
recursului chiar nainte de primirea dosarului.
(2) Cererea de fixare a unui termen de urgen, nsoit de
dovada nregistrrii recursului la instana de fond, se
soluioneaz n termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia
preedintelui instanei de recurs.
(3) Soluia de admitere a cererii se comunic de ndat
instanei de fond, care are obligaia redactrii hotrrii atacate, a
comunicrii acesteia prilor, precum i a expedierii dosarului,
ntr-un termen de 5 zile.
(4) Motivarea recursului se poate face, sub sanciunea nulitii
pentru tardivitate, n termen de dou zile de la comunicare.
(5) Procedura de citare a prilor i de comunicare a
motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la
48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de
comunicare a informaiilor scrise.

:J

-I

CAPITOLULUI
Procedura de executare

Titlul executoriu
Art. 22. Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile,
prin care s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor
prezentei legi, constituie titluri executorii.
Obligaia publicrii
ri Art. 23. Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile,
prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ,
sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se
public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea 1, sau, dup
caz, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al municipiului
Bucureti, la cererea instanei de executare ori a reclamantului,
fiind scutite de plata taxelor de publicitate.
Obligaia executrii
Art. 24. (1) Dac n urma admiterii aciunii autoritatea
public este obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice
acrul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau
orice alt nscris, executarea hotrrii definitive i irevocabile se
va face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui
astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii
irevocabile a hotrrii.
(2) n cazul n care termenul nu este respectat, se va aplica
conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei
obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie
pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri
pentru ntrziere.
(3) Neexecutarea sau nerespectarea hotrrilor judectoreti
definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios
administrativ i dup aplicarea amenzii prevzute la alin. (2)
constituie infraciune i se sancioneaz cu nchisoare de la 6 luni la
3 ani sau cu amend de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei.

:s<.|- ^

264

265

Instana de executare
Art. 25. (1) Sanciunea i despgubirile prevzute la art. 24
alin. (2) se aplic, respectiv se acord, de instana de executare,
la cererea reclamantului. Hotrrea se ia n camera de consiliu,
de urgen, cu citarea prilor.
(2) Cererea prevzut la alin. (1) este scutit de taxa de
timbru.
(3) Hotrrea pronunat de instana de executare poate fi
atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare.
(4) Prevederile alin. (l)-(3) se aplic, n mod corespunztor, i
pentru punerea n executare a hotrrilor instanelor de contencios
administrativ date pentru soluionarea litigiilor ce au avut ca obiect
contracte administrative.

aplicrii unor norme ale Codului de procedur civil se

stabilete de instan, cu prilejul soluionrii excepiilor.
(2) Aciunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul
Public, de prefect i de Agenia Naional a Funcionarilor
Publici, precum i cele introduse mpotriva actelor administrative
normative nu mai pot fi retrase.

Dispoziii tranzitorii
Art. 30. Pn la constituirea tribunalelor administrativfiscale, litigiile se soluioneaz de seciile de contencios
administrativ ale tribunalelor.

Aciunea n regres
Art. 26. Conductorul autoritii publice se poate ndrepta
cu aciune mpotriva celor^vinovai de neexecutarea hotrrii,
potrivit dreptului comun. n cazul n care cei vinovai sunt
funcionari publici, se vor aplica reglementrile speciale.

Corelarea terminologic
Art. 29. Ori de cte ori ntr-o lege special anterioar
prezentei legi se face trimitere la Legea contenciosului
administrativ nr. 29/1990 sau generic la instana de contencios
administrativ, trimiterea se va socoti fcut la dispoziiile
corespunztoare din prezenta lege.

L,

"
CAPITOLUL IV Dispoziii
tranzitorii i finale
Judecarea cauzelor aflate pe rol
Art. 27. Cauzele aflate pe rolul instanelor la data intrrii n
vigoare a prezentei legi vor continua s se judece potrivit legii
aplicabile n momentul sesizrii instanei.
Completarea cu dreptul comun
Art. 28. (1) Dispoziiile prezentei legi se completeaz cu
prevederile Codului de procedur civil, n msura n care nu
sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre
autoritile publice, pe de o parte, i persoanele vtmate n
drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte, precum i
cu procedura reglementat de prezenta lege. Compatibilitatea
266

Intrarea n vigoare
Art. 31.(1) Prezenta lege intr n vigoare la 30 de zile de la
data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
(2) Pe aceeai dat se abrog Legea contenciosului
administrativ nr. 29/1990, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, cu
modificrile ulterioare, precum i orice alte dispoziii contrare.

! * ; '

267

: . ' ! * ;

BIBLIOGRAFIE SELECTIV

1. Legislaie

,w

. -

Legea nr.61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor

norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 196
din 27 septembrie 1991 i republicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 9 din 24 ianuarie 1997 i nr. 387 din 18
august 2000 Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauz
de utilitate public,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 2 iunie
1994 Legea nr.119/1996 cu privire la actele de stare civil,
publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.282 din 11 noiembrie
1996 Legea nr.132/1997 privind rechiziiile de bunuri i
prestrile de
servicii n interes public, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr. 161 din 18 iulie 1997 Legea
nr,213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.448 din 24 noiembrie 1998 Legea nr.215/2001 privind
administraia public local, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.204 din 23 aprilie
2001 Legea nr,52/2003 privind transparena decizional n
administraia
public, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.70 din 3 februarie 2003 O.U.G, nr.105/2001 privind frontiera
de stat a Romniei, publicata n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.352 din 30 iunie 2001
Legea nr.67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice
locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I,
nr.271 din 29 martie 2004 Legea nr.340/2004 privind instituia
prefectului, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei", Partea I, nr.658 din 21 iulie 2004, modificat
268

substanial prin O.U.G. nr.179/2005, publicat n Monitorul

Oficial al Romniei", Partea I, nr. 1.142 din 16 decembrie 2005 ,G.
nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice, publicat
O.U. n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.958 din 28
decembrie 2002 *G. nr.27/2003 privind procedura aprobrii
tacite, publicat n
O.U Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.291 din 25 aprilie
2003
.G. nr.108/2003 pentru desfiinarea nchisorii contravenionale,
O.U publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 747
din 26 octombrie 2003
O.G nr,2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr, 410 din 25 iulie
2001
O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor prestrii unei
activiti n folosul comunitii i nchisorii contravenionale,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.642
din 30 august 2002
O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat n
Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 863 din 26
septembrie 2005
H.G. , nr.216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice-cadru de
aplicare a Legii nr.219/1998 privind regimul concesiunilor,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr. 140
din 6 aprilie 1999
H,G . nr.85/2003 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a
O.U.G. nr.195/2002 privind circulaia pe drumurile publice,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei", Partea I, nr.58 din
31 ianuarie 2003
H.G nr.1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei
funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei", Partea I, nr.757 din 29 octombrie 2003
y-

2. Tratate, cursuri, manuale, monografii

Alexandru Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1977 Alexandru Negoi, Drept
administrativ i elemente de tiina
administraiei, Bucureti, 1981
269

Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept

administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992 Alexandru
Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti,
1998 Alexandru iclea, Reglementarea contraveniilor,
Editura Lumina
Lex, ediia a IV-a, 2006 Antonie Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, vol.II, ediia a IlI-a,
Editura AH Beck, Bucureti, 2002 Antonie Iorgovan, Noua lege
a contenciosului administrativ, Editura
Roata, 2005 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ,
ediia a 4-a, Editura
AII Beck, Bucureti, 2005 Constantin G. Rarincescu,
Contenciosul administrativ romn,
Bucureti, 1936 Dacian Cosmin Drago, Legea
contenciosului administrativ.
Comentarii i explicaii, Editura AH Beck, 2005 Erast Diti
Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui,
1944 Ioan Santai, Drept administrativ i tiina
administraiei, voi,II,
Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2005 Iulian Poenaru, Regimul
juridic al contraveniilor. Editura Lumina
Lex, Bucureti, 2002
Liviu Giurgiu, Domeniul public. Editura Tehnic, Bucureti, 1997
Mihai Eliescu, Rspunderea civil delictual. Bucureti, 1972 Mircea
Lepdtescu, Natura juridic a rspunderii patrimoniale a
organelor administraiei de stat pentru pagubele produse prin
actele lor ilegale, Analele Universitii" Bucureti, Seria tiine
sociale, tiine juridice, 1968 Paul Negulescu, Tratat de drept
administrativ, vol.I, ediia a IV-a,
Bucureti, 1934
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Cluj-Napoca, 2001
Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena naltei
1
Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ, Editura
Lumina Lex, 2003 TJieodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian
Vlad, Jurisprudena naltei
Curi de Casaie i Justiie - Contencios administrativ, Editura
Lumina Lex, 2002
'<

270

Emanuel Albu, De la nalta Curte de Casaie i Justiie - O istorie a

legilor de organizare i funcionare, 1861 - 2001, Editura
Monitorul Oficial, Bucureti, 2001 Emanuel Albu,
Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ 2003, Editura Lumina Lex, 2004
Emanuel Atbu, Administraia ministerial n Romnia, Editura AII
Beck, Bucureti, 2004 Emanuel Albu, Jurisprudena naltei
Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ 2004, Editura Lumina Lex, 2005
Emanuel Albu, Drept administrativ i tiina administraiei, Partea I,
Editura Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 2005 Emanuel
Albu, Jurisprudena naltei Curi de Casaie i Justiie Contencios administrativ i fiscal 2005, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 2006 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ,
Editura tiinific,
Bucureti, 1959 Tudor Drganu., Drept constituional,
Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1972 Valentin LPriscaru, Contenciosul
administrativ romn, Editura AH
Beck, Bucureti, 1998
; ; ;< ?&

3, Articole de specialitate
Adrian Fanu-Moca, Consideraii n legtur cu natura juridic a
contenciosului fiscal, n Revista de Drept Comercial"
nr. 10/2002 Costel Niculeanu, Exist un raport comitenfprepus n cazul
executrii sanciunii contravenionale n temeiul Legii
nr.82/1999, n Dreptul" nr.10/2002 Corneliu Liviu Popescu,
Neconvenionalitatea i neconstituio-nalitatea
procedurii contravenionale judiciare de drept comun, n raport cu
dreptul la respectarea prezumiei de nevinovie, n Pandectele
Romne", nr.6/2002 Corneliu Liviu Popescu, Frauda la
Constituie, n Curierul Judiciar"
nr.7-8/2004 Dana Apostol Tofan, Regimul juridic
aplicabil contraveniilor.
Aspecte de drept procesual, n Curierul Judiciar" nr.7/2002
Gabriela Cristina Freniu, Exist un raport comitent-prepus n cazul
executrii sanciunii contravenionale n temeiul Legii
nr.82/1999, n Dreptul" nr.1/2002
271

Iulia Poenaru, Nota II la sentina civil nr.3934/1995 a Judectoriei

Suceava, n Revista Romn de Drept" nr. 11/1996 '. Liviu Giurgiu,
Consideraii privind excepia de nelegaUtate a actelor Aii:;
administrative n reglementarea instituit prin Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, n Curierul Judiciar" >M
nr.2/2OO5

Tudor Drganu, Tendine de limitare a rolului n Stat al Guvernului

prin multiplicarea exagerat a autoritilor centrale autonome
ale administraiei publice, n Revista de Drept Comercial"
nr.l2/2000inr.l/2001
Tudor Drganu, Cteva reflecii pe marginea proiectului de lege

a contenciosului administrativ, n Revista de Drept Public"

nr.3/2004
F
Vasile Timofte, Nota I la sentina civil nr.3934/1995 a Judectoriei
Suceava, n Revista Romn de Drept" nr. 11/1996
>

4. Dicionare

', Gh. Guu, Dicionar latin-romn, ediia a IlI-a, Editura tiinific,

Bucureti, 1973
Dicionar explicativ al limbii romne, DEX, Editura Univers
Enciclopedic, Bucureti, 1998

= " - ' . - >

V '

- : j j -i-i .

' .

mi

272