Drept Administrativ I: Conf. Univ. Dr. Nicoleta Miulescu

Conf. univ. dr.
Nicoleta Miulescu
DREPT ADMINISTRATIV I
Curs în tehnologie IDIFR
UNIVERSITATEA SPIRU HARET
FACULTATEA DE DREPT SI ADMINISTRATIE PUBLICA
conf.univ.dr.NICOLETA MIULESCU
DREPT ADMINISTRATIV I
– Curs în tehnologie IDIFR –
CUPRINS
INTRODUCERE ………………………………………………………………………………………..
Unitatea de învăţare 1
DREPT ADMINISTRATIV – NOŢIUNE, OBIECT, TRĂSĂTURI, IZVOARE
1.1. Introducere............................................................................................................................................
1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare..................................................................................
1.3. Conţinutul unităţii de învăţare:............................................................................................................
1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul românesc şi
comparat...............................................................................................................................
1.3.2. Noţiunea de drept administrativ .Obiectul, trăsăturile acestuia ........................................
1.3.3. Izvoarele dreptului administrativ, clasificare....................................................................
1.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare............................................................................................
NORMELE ŞI RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV
2.1. Introducere...........................................................................................................................................
2.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare ................................................................................
2.3. Conţinutul unităţii de învăţare:............................................................................................................
2.3.1. Clasificarea normelor de drept administrativ....................................................................
2.3.2. Raporturile de drept administrativ...................................….............................................
2.3.3. Raporturile dintre dreptul administrativ şi alte ramuri de drept......................................
2.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................................................….
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI PUTEREA EXECUTIVĂ
3.1. Introducere......................................................................................................................................….
3.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.......................................................………………...
3.3. Conţinutul unităţii de învăţare........................................................................................................….
3.3.1 Administraţia publică şi dreptul aplicabil acesteia în dreptul românesc şi
comparat............................................................................…........................................................
3.3.2. Administraţia publică - puterea executivă.........................................................................
3.3.3. Conţinutul, sarcinile şi funcţiile administraţiei publice...........................................….
3.3.4. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice...............................................................….
3.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................…
PREŞEDINTELE ROMÂNIEI – ROLUL/STATUTUL CONSTITUŢIONAL
4.1. Introducere..........................................................................................................................................
4.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.................................................................................
4.3. Conţinutul unităţii de învăţare ............................................................................................................
4.3.1. Preşedintele României – rolul şi statutul constituţional...................................................
4.3.2. Categorii de atribuţii ale Preşedintelui României............................................................
4.3.3.Categorii de acte ale Preşedintelui..................................................................................

5
4.3.4.Răspunderea Preşedintelui...............................................................................................
STATUTUL CONSTITUŢIONAL ŞI LEGAL AL GUVERNULUI
5.1. Introducere...........................................................................................................................................
5.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare............................................................................…..
5.3. Conţinutul unităţii de învăţare:.......................................................................................................….
5.3.1. Guvernul – rolul şi funcţiile sale .......................................................…..........................
5.3.2. Statutul constituţional şi legal al Guvernului şi membrilor săi..........................................
5.3.3. Primul Ministru – funcţie, rol..............................................................…...........................
5.3.4. Actele Guvernului.......................................................................................…....................
5.3.5.Răspunderea Guvernului şi a membrilor săi......................................................................

ADMINISTRAŢIA MINISTERIALĂ
6.1 Introducere........................................................................................................................................…
6.2 Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare................................................................................. .
6.3 Conţinutul unităţii de învăţare..........................................................................................................…
6.3.1. Principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice centrale............…
6.3.2. Autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate...................................…
6.3.3. Statutul constituţional şi legal al administraţiei centrale de specialitate...........……
6.3.4. Actele autorităţilor administraţiei publice centrale..........................................…
AUTORITĂŢILE CENTRALE AUTONOME
7.1. Introducere......................................................................................................................................….
7.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.......................................................………………...
7.3. Conţinutul unităţii de învăţare:.....................................................................................................……
7.3.1. Statul constituţional şi legal al autorităţilor centrale autonome...........…
7.3.2 Categorii de autorităţi centrale autonome..................................…
7.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................................................…
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ
8.1. Introducere...........................................................................................................................................
8.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare............................................................................…..
8.3. Conţinutul unităţii de învăţare:.......................................................................................................….
8.3.1. Principiile de organizarea şi funcţionare a administraţiei publice locale..........................
8.3.2. Autorităţile administraţiei publice locale..........................................................................
8.3.3. Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale......................................................
8.3.4.Actele autorităţilor publice locale.......................................................................................
8.3.5. Răspunderea autorităţilor publice locale..........................................................................
6
5.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................................................…
STATUTUL CONSTITUŢIONAL ŞI LEGAL AL PREFECTULUI
9.1 Introducere........................................................................................................................................…
9.2 Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare................................................................................. .
9.3 Conţinutul unităţii de învăţare..........................................................................................................…
9.3.1. Statutul constituţional şi legal al prefectului..................................…....................................
9.3.2. Stattutul juridic al prefectului................................................…
9.3.3. Categorii de atribuţii ale prefectului, actele şi controlul de tutelă.............................................
FUNCŢIA PUBLICĂ
10.1.Introducere......................................................................................................................................…
10.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.....................................................………………...
10.3. Conţinutul unităţii de învăţare:...................................................................................................……
10.3.1. Noţiunea de funcţie publică
10.3.2 Trăsăturile şi principiile funcţiei publice..................................…
10.3.3. Clasificarea funcţiei publice..................................…
10.3.4. Condiţiile de acces la funcţia publică........................................................
10.3.5.Managementul şi gestiunea funcţiei publice
10.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................................................
FUNCŢIONARUL PUBLIC
11.1. Introducere...................................................................................................................................….
11.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.....................................................………………...
11.3. Conţinutul unităţii de învăţare:...................................................................................................……
11.3.1. Noţiunea de funcţionar public
11.3.2 Cariera funcţionarilor publici..................................…
11.3.3. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici..................................…
11.3.4Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de
serviciu........................................................
11.3.5.Răspunderea şi responsabilitatea funcţionarilor publici
11.3.5.1.Responsabilitatea funcţionarilor publici – noţiune, principii, forme

11.3.5.2.Răspunderea funcţionarilor publici – formele răspunderii juridice
11.3.5.3.Importanţa delimitării noţiunii de responsabilitate de răspunderea funcţionarilor
publici
11.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................................................
Anexe.....................................................................................................................................................….
Răspunsuri la testele de evaluare/autoevaluare................................................................................….
7
8
Introducere
Dreptul administrativ este o disciplină de bază a dreptului public, al cărui obiect de studiu
devine prioritar în lumina evoluţiei fenomenului globalizării şi mondializării, în care România ca ţară
europeană integrată în structurile comunitare, nu poate să nu alinieze sistemului legislativ şi
armonizeze ramurile dreptului.
Cunoaşterea noţiunilor prin prisma evoluţiei lor istorice şi de drept comparat de către studenţii
şi cercetătorii din domeniul dreptului, dar şi de către toţi „lucrătorii” din adminsitraţia publică, a
practicii jurisprudenţei şi doctrinei interne şi internaţionale, devine o necesitate cotidiană.
Dreptul administrativ nu este un drept ca oricare altul, am putea spune că el nu este un drept
juridic, ci un drept politic. El se inserează în problemele fundamentale ale ştiinţei politice care sunt
„raporturi între stat şi cetăţeni, între autoritate şi libertate, între societate şi individ” 1 .
Ca atare, privit în evoluţia sa istorică fenomenul administrativ, guvernarea şi administrarea
trebuiesc însuşite prin raportarea directă la schimbările intrevenite în teoria naţională şi internaţională
asupra dreptului administrativ, în strânsă interdependenţă cu Constituţiile ţărilor şi consacrarea, la
nivel de instituţie fundamentală, a statului de drept.
Obiectivele cursului
Cursul Drept administrativ în forma propusă urmăreşte o abordare simplificată şi sintetizată a
instituţiilor fundamentale ale dreptului administrativ, precum: administraţia publică, puterea executivă,
principii de organizare şi funcţionare ale adminsitraţiei publice, formele de activitate ale administraţiei
publice, răspunderea şi responsabilitatea funcţionarilor publici, autorităţile administraţiei publice,
actele administrative, funcţia publică, printr-o prezentare trihotonică – legislaţie, jurisprudenţă,
doctrină, cu relevarea aspectelor practice şi a elementelor de drept comparat.
Competenţe conferite
Modalitatea de prezentare a cursului de drept administrativ pe modelul prof. Constantin
Dissescu, din 1891, sub forma unor „lecţiuni” simplifică activitatea de învăţare şi însuşire de către
student a principalelor instituţii ale acestei ramuri de drept, în acest fel, studentul va dobândi
cunoştinţe şi abilităţi privind:
- însuşirea terminologiei de specialitate
- definirea corectă a instituţiilor executivă, autorităţile publice, domeniul public, servicii
publice, interes public, interes general, autoguvernare specifice dreptului public:
administraţia publică, puterea, guvernare, regim de drept public, etc.
-identificarea genului proxim şi a diferenţei specifice dintre noţiunile dreptului public
 corelarea sensului şi conţinutului noţiunilor pentru o corectă aplicare a regimului de
drept public
 identificarea căilor, mijloacelor de eficientizare a activităţii autorităţilor publice
 identificarea corelaţiilor dintre instituţiile specifice dreptului public şi a celor de drept
privat
 identificarea propunerilor de modificare a cadrului legislativ de organizare şi
funcţionare a autorităţilor publice româneşti
 examinarea comparată a instituţiilor dreptului public şi identificarea elementelor
comune sistemelor administrative europene
 cunoaşterea specificităţii dreptului administrativ românesc în contextul evoluţiei
dreptului comunitar
 cunoaşterea sistemelor administrative contemporane şi abordarea lor comparată
 examinarea teoriei constituţionale a organizării şi funcţionării administraţiei publice
1 P. Neil: Le droit administratif, Press Universitaires de France, 13 ed. Paris 1989 p. 5

româneşti
 identificarea elementelor de democraţie constituţională la nivelul administraţiei
publice locale
 dezvoltarea abilităţilor practice cu privire la identificarea raporturilor de drept
administrativ şi a relaţiilor dintre autorităţi şi cetăţeni, cu prioritate asupra formelor
participative ale acestora la actul de guvernare
 cunoaşterea şi înţelegerea particularităţilor administraţiei publice româneşti, în
contextul evoluţiei dreptului administrativ comunitar şi a practicii instanţelor
judecătoreşti
 definirea conceptelor privind funcţiile şi funcţionarii publici şi însuşirea corectă a
atribuţiilor şi responsabilităţilor legale si statutare ale acestora
 studii practice privind raportul de serviciu al unui funcţionar public
 examinarea practicii judecătoreşti cu privire la regimul constituţional şi legal al
incompatibilităţilor, conflictelor de interese
 studii practice privind capacitatea şi competenţele partajate ale autorităţilor publice
 dobândirea cunoştinţelor privind modul de identificare a regimului juridic aplicabil
instituţiilor specifice dreptului public.
Resurse, modalităţi de lucru

Pentru asigurarea accesibilităţii cursului, studenţii dispun pentru studiul „Drept administrativ
I”, atât de manualul scris, cât şi de sinteze de curs acoperitoare pentru tot cursul, teste de evaluare şi
tematici bibliografice pentru aprofundarea cunoştinţelor.
Pentru prezentarea cursului se folosesc, cu prioritate, metodele interactive, de participare şi
antrenare a studenţilor la conceptualizarea noţiunilor şi la materializarea practică a cunoştinţelor
însuşite.
Ca activităţi teritoriale se pot desfăşura prin dialog la distanţă, pe internet, răspunsuri on line
la întrebările studenţilor, sub forma e-consultaţiilor,următoarele teme:
1. Determinarea regimului juridic al actelor Guvernului, prin prisma competenţei
delegate / 1 oră
2. Determinarea categoriilor de autorităţi administrative autonome, în contextul
constituţional şi legal. Consecinţe. (1 oră)
3. Poziţia Preşedintelui în raportul executiv bicefal din România (1 oră).
4. Prefectul – relaţia dintre „conotaţia politică” a numirii şi calităţii de Înalt funcţionar
public a acestuia (o oră).
5. Clarificări privind funcţiile de Primar – preşedinte, autorităţi executive ale
administraţiei publice locale, prin raportare la regimul constituţional şi legal al
acestora (o oră).
6. Identificarea elementelor de deontologie ale funcţiei şi funcţionarului public (o oră)
7. Exemplificarea diferenţelor specifice dintre raportul de muncă şi de serviciu în
administraţia publică ( o oră).
Structura cursului în tehnolofie IFR
Obiectul de studiu „Drept administrativ” cu toate abordările sale „istorice”, este în mod
constant consacrat ca fiind structurat în două părţi: generală şi specială, prima cu principal criteriu de
distincţie partea de noţiuni, categorii fundamentale (personal, mijloace, autorităţi) regim juridic şi
respectiv criteriul funcţional – regim juridic al actelor administrative, conrolul administrativ, controlul
judecătoresc, răspundere şi responsabilitate administrativă, domeniul public şi serviciul public.
De asemenea, cursul funcţie de numărul de ore alocat prelegerilor, respectiv 56, din care 28
pentru curs şi 28 pentru seminar, pot fi examinate separat fie pe semestrul I şi II fie pe ani de studiu –
anul I Drept administrativ I (partea generală) şi anul II – Drept administrativ II (partea specială).
Toate cele 28 de prelegeri ( 14 pentru. Drept administrativ I şi 14 pentru Drept administrativ
II) sunt astfel prezentate încât să răspundă nevoii de învăţare şi cunoaştere a studenţilor, iar prin
reperele bibliografice cuprinse să poată fi folosit pentru elaborarea lucrărilor de licenţă, disertaţie sau
altor teme de cercetare în specialitate.
Cursul Drept administrativ cuprinde următoarele unităţi de învăţare:
Unitatea de cunoaştere nr. 1:DREPT ADMINISTRATIV – NOŢIUNE, OBIECT, TRĂSĂTURI,
IZVOARE (2 ore)
Unitatea de cunoaştere nr. 2: NORMELE ŞI RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV (2
ore)
Unitatea de cunoaştere nr. 3 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI PUTEREA EXECUTIVĂ (2 ore)
Unitatea de cunoaştere nr.4:PREŞEDINTELE ROMÂNIEI–ROLUL/STATUTUL
CONSTITUŢIONAL (2 ore)
Unitatea de cunoaştere nr. 5 STATUTUL CONSTITUŢIONAL ŞI LEGAL AL GUVERNULUI (2
ore).
Unitatea de cunoaştere nr. 6 ADMINISTRAŢIA MINISTERIALĂ (4 ore)
Unitatea de cunoaştere nr. 7 AUTORITĂŢILE CENTRALE AUTONOME (2 ore)
Unitatea de cunoaştere nr. 8 ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ(4 ore)
Unitatea de cunoaştere nr. 9 STATUTUL CONSTITUŢIONAL ŞI LEGAL AL PREFECTULUI (2
ore)
Unitatea de cunoaştere nr. 10 FUNCŢIA PUBLICĂ (4 ore)
Unitatea de cunoaştere nr. 11 FUNCŢIONARUL PUBLIC (4 ore)
Unităţi de învăţare (UI)
1. Dreptul administrativ – obiect, noţiune, trăsături, izvoare (2 ore)

2. Normele şi raporturile de drept administrativ (2 ore)
3. Administraţia publică şi puterea executivă (2 ore)
4. Preşedintele României- statul constituţional (2 ore)
5. Statutul constituţional şi legal al Guvernului (2 ore)
6. Administraţia ministerială (2 ore)
7. Autorităţile centrale autonome (2 ore)
8. Administraţia publică locală (4 ore)
9. Statutul constituţional şi legal al prefectului (2 ore)
10. Funcţia publică (4 ore)
11. Funcţionarul public (4 ore)
Teme de control
În raportul cu tematica unităţii de învăţare seminarul se va desfăşura sub forma unor prezentări
şi dezbateri, combinată cu aplicaţii practice sub forma: îndrumător de caz, simulări teste/ teme de
control, susţinere de proiecte urmânc ca teme următoarele:
1. Ordonanţele simple şi de urgenţă ale guvernului- domeniu de reglementare,
consecinţe
2. Categorii de acte ale autorităţii administraţiei publice centrale de specialitate
3. Actele autorităţii ministeriale şi ale autorităţii locale – regim juridic /comparaţie
4. Abordări explicative ale certificatelor de competenţă, ale autorităţilor administraţiei
publice locale – consecinţe
Bibliografie
Metode de evaluare
Examenul finalse susţine luând în considerare şi evaluarea pe parcurs la seminar (teste
grilă/proiect student)
Examenul final se sustine oral/scris.
DREPT ADMINISTRATIV – NOŢIUNE, OBIECT, TRĂSĂTURI, IZVOARE
Cuprins:
1.1.Introducere
1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare
1.3. Conţinutul unităţii de învăţare
1.3.1. Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în dreptul
românesc şi comparat
1.3.2. Noţiunea de drept administrativ .Obiectul, trăsăturile acestuia
1.3.3. Izvoarele dreptului administrativ, clasificare.
1.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare
1.1. Introducere
Studiul dreptului administrativ, ca ramură distinctă cu obiect şi

metodă de cercetare s-a conturat mai cu seamă după Revoluţia
franceză, sub directa influenţă a politicienilor şi din nevoia de a
identifica o metodă de cercetare a ceea ce se definea generic ca
„serviciu public”. Dacă etimologic când vorbim despre administraţie
avem în vedere sensul din dreptul roman, unde administer semnifică
a sluji, a ajuta, iar ad – la, către, analiza fenomenului adminstrativ în
evoluţia sa istorică ne va demonstra existenţa unei diversităţi de
sensuri atribuite noţiunii de administraţie, de la activitatea de
satisfacere a unor nevoi de interes general, până la componenta sau
chiar similară puterii executive , ansamblul agenţilor, sau a activităţii
de exercitare a puterii, până la doctrina germană care releva
caracterul abstract al noţiunii de administraţie publică care „ se lasă
descrisă, dar nu definită”.
Diferenţa dintre teoriile consacrate în literatura de
specialitate au impus, după dezvoltarea, statului modern, consacrarea
unei ştiinţe pentru examinarea conţinutului noţiunii sale de bază,
administraţia publică, care, de altfel reprezintă obiectul dreptului
administrativ, devenind în scurt timp instrumentul juridic pentru
explicarea regulilor după care statul exercită funcţia executivă şi
relaţia stabilită între acesta şi cetăţean.
Recunoscută ca o ramură de drept relativ „tânără”, conturată
2
A. Teodorescu- Tratat de drept administrativ, vol. I, 1929, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., p.17
3
A. Teodoresu - Noţiuni de Drept administrativ, Tipografia Eminescu, Bucuresti,1912,p.5-urm
I. Muraru şi colectiv - Constituţiile române - Regia Monitorul Oficial, Bucuresti,1993
4
C.Dissescu - Curs de drept public roman, 1890, p.267
5
A. Iorgovan , V. Gilescu - Dreptul administrativ, TVB, 1986,p.135-144
A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed.a IV a, Editura All Beck, 2007
6
M. Preda - Tratat elementar de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex , Bucureşti, 1996, p.18
7
I. Vântu – Aplicarea tratatelor internaţionale în ordinea juridică internă, SCJ 4/1970, P. 503-525
T. Drăganu – Drept Constituţional, Editura Didactica si Pedagogica, Bucureşti, 1972, p.23 - 25
în doctrina interbelică sub directa influenţă a literaturii franceze,
dreptul administrativ capătă în scurt timp o importanţă majoră în
studiul dreptului public.
1.2.1.Obiectivele:
- înţelegerea sensului noţiunii de administraţie publică şi
evoluţia istorică a fenomenului administrativ
- clarificarea conţinutului noţiunii de administraţie publică
- determinarea critică a limitelor teoriilor privind dreptul
administrativ
- identificarea obiectului şi a metodelor specifice dreptului
administrativ
- privire critică a literaturii de specialitate din sistemul de drept
românesc şi în definirea obiectului de studiu al dreptului
administrativ
1.2.2. Competenţele:
- însuşirea şi familiarizarea studenţilor cu noţiunile specifice
dreptului administrativ
- dezvoltarea abilităţilor de identificare şi „departajare” a normelor
dreptului administrativ de alte ramuri ale dreptului public
- dezvoltarea abilităţilor de sintetizare a punctelor comune din teoria
serviciilor publice ca fundament în definirea administraţiei publice
- privire critica asupra teoriei şi practicii româneşti anterioară şi
posterioară anului 1990 în recunoaşterea dreptului administrativ ca
obiect de studiu distinct.
Timpul alocat unităţii: 2 ore
1.3.1.Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului

administrativ în dreptul românesc şi comparat
În complexul disciplinelor de sorginte juridică, dreptul

administrativ modern este o ştiinţă, normă, datând de la revoluţia
franceză din 1789, ca o consecinţă imediată a aplicării principiului
separaţiei puterilor în stat.
După cum spunea Anibal Teodorescu “dreptul constituţional
croieşte şi respiră prin dreptul administrativ. Dacă dreptul
constituţional, graţie pavăzei rigide cu care-îl înzestrează greutăţile
sale de modificare, este chemat să hotărască norme generale de
organizare politică statornice şi neschimbătoare, dreptul
administrativ se resimte dimpotrivă la fiecare moment de prefacerile
vieţii interne ale statului, din această cauză el ne apare ca oglinda de
tot momentul a frământărilor unui popor în procesul lui de
evoluţiune “. 2
Fireşte că nu putem spune că înaintea acestei date nu a putut
exista dreptul administrativ.
De altfel, nu numai în Franţa, ci şi în alte ţări, inclusiv în
Ţările Române, există reguli care reglementează conducerea de stat,
împărţirea administrativă a teritoriului, funcţiile publice, etc.
Cele mai multe opinii însă, leagă apariţia administraţiei de
stat, de instituţia ca atare, deci de apariţia statului, care implică şi
apariţia regulilor şi a normelor de drept.
În sistemul românesc, în statul sclavagist dac, trebuie să
admitem că administraţiei de stat i se aplicau anumite reguli de drept
care în prima etapă istorică erau simple norme cutumiare, pentru că
mai târziu, în vremea Daciei romane să se facă aplicarea lui "ius
publicum", un veritabil drept administrativ al provinciei situate în
spaţiul cultural latin.
Mai târziu, după retragerea romana, nu se poate nega
existenţa unor norme de drept administrativ, de vreme ce, din această
perioadă se cunoaşte, "teritorializarea comunităţilor", împărţirea
acestora în grupe organizate pe criteriul familial al averii, sau după
ocupaţii, în fruntea cărora se aflau căpetenii alese. Toate aceste
forme de organizare justifică existenta unor norme juridice care să
reglementeze funcţionarea acestora în interiorul grupului, sau în
relaţia cu celelalte formaţiuni.
În Evul Mediu românesc, este greu de tăgăduit existenta
normelor de drept administrativ, de vreme ce în această perioadă,
organizarea administrativa internă a ţărilor româneşti, a presupus
existenţa unor norme unitare pentru conducerea acestora, alegerea
conducerii lor (ex.: ţinuturi si judeţe conduse de căpitan, soltuz,
voievozi, etc.), culminând cu Regulamente organice, recunoscute de
întreaga literatură de specialitate a vremii, ca fiind momentul de
consacrare al regimului juridic administrativ în ţările româneşti
("Dreptul nostru administrativ este în parte împrumutat din Franţa în
epoca de reglementare de la 1864, iar în parte din transformările
principiilor puse de Regulamentele organice") 3 .
Adoptarea Constituţiei din 1864 şi a reformelor legislative
înfăptuite în vremea lui A. I. Cuza (Statutul dezvoltător, Legea
electorală, Legea instrucţiunii, Legea controlului de stat), au
consacrat dreptul administrativ ca ramura în sistemul dreptului
public, şi, pe cale de consecinţă, au impus si studierea acestei noi
ramuri de drept în mod distinct de autorii de drept ai vremii.
Deşi în cea mai mare parte dreptul administrativ românesc
este împrumutat din dreptul francez, nu trebuie neglijat faptul că
evoluţia acestei ramuri de drept a fost călăuzită de doctrina proprie şi
influenţată de jurisprudenţa care reflectă astfel evoluţia statului
românesc şi raportul dintre regimul constituţional şi cel administrativ.
De altfel, “Regulamentele Organice“ reprezintă în opinia lui
C. Dissescu 4 ”o veritabilă constituţie, legea fundamentală a
principalelor, care pune pentru prima oară în evidenţă principiile
dreptului administrativ modern la noi în ţară “.
Regulamentele organice cuprindeau: idei despre centralizarea
administrativă, principiul separării puterilor în stat, idei pe care le
regăsim fie în Constituţiile din 1866, 1923 (sau acum în 1991),
respectiv în Statutul lui Cuza din 2 mai 1864.
Tot anul 1864, a constituit şi anul de înfiinţare al Curţii de
Conturi a României, consacrată şi în Constituţia din 1866, cât şi
Consiliul de Stat, care a stat la originea contenciosului român.
Anul 1864 a marcat pentru dreptul administrativ român, un
cadru juridic de o mare însemnătate prin publicarea la 2 aprilie a legii
comunale, lege pentru înfiinţarea consiliilor judeţene, lege electorală,
legea secularizării averilor mănăstireşti, legea instrucţiunii publice.
Toate aceste reglementări conduc la concluzia că
administraţia publică avea un regim juridic propriu “exorbitante“ de
la dreptul comun.
Evoluţia administraţiei publice româneşti este, de asemenea,
reglementată în toată perioada de la adoptarea Constituţiei din 1923,
putând spune chiar printr-un exces de legiferare prin reglementare
privind organizarea administrativă, reorganizarea Curţii de Conturi,
legea persoanelor juridice, legea contenciosului administrativ, codul
funcţionarului public, etc.
Sub imperiul evoluţiei statului modern, a legislaţiei şi doctrinei
europene şi, mai cu seamă, a celui francez, în a doua jumătate a
sec. XIX apar şi primele lucrări ştiinţifice de drept administrativ.
Sunt cunoscute astfel demersurile Domnului Moldovei
Grigore Ghica care a constituit o comisie pentru întocmirea unui
manual administrativ al Principatului Moldovei, ce cuprinde legi
administrative dintre anii 1832-1855.
Amintim în acest sens, în această perioadă, Dreptul
administrativ român, al prof. Gorgie C.A. Urechia, la Iaşi în 1866,
lucrare care scrie autorul este “compilată şi prelucrată după Scolari,
Gureli şi Persico”, în 1891, apare Cursul de Drept Public Român al
prof. Ctin. C. Dissescu, vol. III, Drept administrativ , în 1900, la
Viena apare Dreptul administrativ român, parte generală, al prof.
Aurel Oniciu.
Începutul sec. XX, cunoaşte o evoluţie fără precedent în
domeniul organizării dreptului administrativ, cu contribuţii
esenţiale ale doctrinarilor: Paul Negulescu, Anibal Teodorescu,
Emil Frunzescu, Aurel Oniciu, Victor Onişor, N. Dascovici, G.
Plastara, etc.
De referinţă pentru dreptul administrativ românesc, sunt
numele prof. Anibal Teodorescu şi Paul Negulescu, care editează
numeroase lucrări ce vor marca evoluţia dreptului administrativ
interbelic.
De altfel, perioada interbelică a fost marcată şi de unele
“evenimente“ legislative sau editoriale care au influenţat doctrina
administrativă a vremii şi anume:
 adoptarea la 23.12.1925 a legii contenciosului
administrativ;
 înfiinţarea din iniţiativa lui Paul Negulescu a Institutului
Regal de Ştiinţe Administrative, şi a Şcolii de pregătire şi
perfecţionare a funcţionarilor publici, în 1925;
 înfiinţarea în 1925 a Revistei de drept public.
Studiile de drept administrativ se înmulţesc, apărând noi
autori de seamă, printre care Ctin. G. Rarincescu, I. V. Gruia,
Tarangul Erast Ditti, O.G. Dumitrescu, George Alexianu, etc., care-şi
aduc contribuţia la dezvoltarea dreptului administrativ românesc.
Pe fondul acestor studii aprofundate, perioada postbelică se
caracterizează prin lucrări de drept administrativ, deja fundamentate
şi adaptate sistemului socio-juridic românesc, de astă dată, cu
conotaţii de drept comparat.
Remarcăm din această perioadă, cursurile universitare ale
autorului Mircea Anghene, I. Gliga, M. Stoica, Romulus Ionescu,
Tudor Drăganu, Mircea Lepădătescu “care pun definitiv bazele
dreptului administrativ român“.
Perioada după 1965 şi până la revoluţia din 1989, se
caracterizează prin profunde mutaţii în studiul dreptului
administrativ, în aprofundarea fenomenului administrativ în general,
prin crearea unei secţii de drept administrativ în cadrul Institutului de
Cercetare Juridică, prin crearea unor curente, şcoli de drept
administrativ şi constituţional, promotoare a tezelor fundamentale ale
noţiunilor specifice dreptului administrativ.
Şi astăzi sunt cunoscute Şcolile de la Bucureşti, în jurul prof.
Romulus Ionescu, Mircea Lepădătescu, Nicolae Prisca, M. Anghene,
sau de la Cluj, prof. T.Drăgan, I.Iovănaş.
Fireşte că după 1989, aceste studii s-au înmulţit, reprofilate
prin nevoia de a examina fenomenul administrativ în noul context
constituţional.
Reţinem din această perioadă autori consacraţi, precum prof.
Antonie Iorgovan, Alexandru Negoiţă, Ion Alexandru, Mircea Preda,
Ioan Vaida, Ilie Iovănaş.
În lipsa unei reglementări unitare, o mare perioadă de timp,
un rol important în dezvoltarea dreptului administrativ românesc, a
avut-o şi jurisprudenţa, care a reuşit să asigure o autonomie bine
meritată dreptului administrativ, prin desprinderea de dreptul privat.
De asemenea, pe tărâmul jurisprudenţei, s-au consacrat
numeroase principii ale dreptului administrativ, printre care amintim:
neretroactivitatea actului administrativ de autoritate, inalienabilitatea
şi imprescriptibilitatea domeniului public, etc.
1.3.2. Noţiunea de drept administrativ .Obiectul,

trăsăturile acestuia
Am început acest curs cu un demers teoretic pe tema
clarificării noţiunilor proprii de drept administrativ.
Aşadar, din definiţia propusă, vom deduce că administraţia
publică este tocmai obiectul de studiu al dreptului administrativ, fie
că ne referim la:
 organizarea administrativă a ţării;
 autorităţile publice executive ( Preşedinte, Guvern,
ministere, organele centrale ale administraţiei publice,
servicii descentralizate ale acestora, autorităţile
administraţiei publice locale şi ale serviciilor publice);
 activităţile administrative (actul administrativ, regimul
aplicabil acestora, raporturile administrative );
 răspunderea administrativă (personalul din administraţie);
 responsabilitatea administrativă;
 serviciile publice;
 bunurile materiale (domeniul public);
 contenciosul administrativ ( controlul jurisdicţional al
administraţiei sub aspectul instanţelor competente,
procedura de soluţionare a litigiilor, recursurile
administrative, etc.);
 controlul administrativ.
Complexitatea obiectului dreptului administrativ au
determinat autorii de specialitate să facă unele ierarhizări asupra
importanţei normelor juridice aplicabile administraţiei publice.
Importanţa administraţiei, în contextul activităţilor statale, a impus o
asemenea clasificare a normelor, prin prisma raportului dintre dreptul
constituţional şi dreptul administrativ.
Astfel, s-a reţinut în literatura de specialitate că: 5
 dreptul administrativ este singura ramură de drept
aplicabilă administraţiei publice (teza unicităţii);
 dreptul administrativ se aplică administraţiei publice
alături de alte norme;
 dreptul administrativ nu se aplică numai activităţii
realizate de autorităţile administraţiei publice, ci şi
activităţilor de natură administrativă, realizate de alte
autorităţi ale statului (teza pluralităţii de norme).
Dreptul administrativ, este o ramură a sistemului unitar de
drept, care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementează
raporturile sociale privitoare la organizarea executării şi executării în
concret a legii, şi relaţiile sociale născute cu ocazia soluţionării
litigiilor dintre autorităţile publice şi cetăţeni, sau sintetic dreptului
aplicabil administraţiei publice.
Din aceasta definiţie, vom retine următoarele trăsături ale
dreptului administrativ:
1. este o ramura a sistemului unitar de drept;
2. obiectul dreptului administrativ îl formează raporturile de
drept administrativ ce se nasc în legătură cu realizarea
administraţiei publice;
3. dreptul administrativ nu cuprinde totalitatea normelor
juridice ce reglementează administraţia publică, ci pe
cele mai importante, vizând organizarea executării şi
executarea în concret a legii.
1.3.3.Izvoarele dreptului administrativ, clasificare
Într-o definiţie simplă, prin izvoare de drept, înţelegem

formele de exprimare a normelor juridice, care sunt determinate de
modul de edictare sau sancţionare a lor de către stat.
Prin izvoare ale dreptului administrativ, se înţeleg formele
juridice pe care le îmbracă normele de drept administrativ.
Totodată, prin izvor de drept, trebuie să înţelegem şi cadrul sau
limita înăuntrul sau până la care se poate desfăşura acţiunea
administrativă.
Dacă ne reamintim că administraţia este activitatea de
executare în concret a legii, vom spune că acţiunea administrativă
este circumscrisă unei reguli de drept, unei competenţe ce îi dă
dreptul să acţioneze, în limitele determinate prin însăşi conţinutul
său.
Aşadar, izvorul de drept este tocmai temeiul juridic al acestei
acţiuni administrative.
Totodată, examinarea izvoarelor dreptului administrativ
trebuie să corespundă scopului administraţiei publice, care se
conformează regulilor de drept şi care trebuie să respecte principiul
legalităţii.
Din teoria dreptului, este cunoscut faptul că noţiunea de
izvor de drept poate fi privită sub două accepţiuni: formal şi
material.
În acest sens, prin izvor de drept înţelegem condiţiile
materiale sau realităţile exterioare dreptului, care determină acţiunea
legiuitorului.
Ele reprezintă tocmai nevoile reale care sunt stabilite de
legiuitor, ca fiind reguli sociale
În sens formal, prin izvor de drept înţelegem tocmai forma de
exprimare a regulii de drept, forma juridică, exterioară de
manifestare a voinţei legiuitorului.
Din această perspectivă, definim izvoarele dreptului
administrativ, ca fiind modalităţile de exprimare a normelor dreptului
administrativ, care nasc, modifică sau sting raporturi de drept
administrativ 6
Cea mai simplă clasificare consacrată de altfel în literatura
juridică este aceea în:
 izvoare scrise, ceea ce presupune că se concretizează în
norme, reguli scrise, în forma cea mai cunoscută, legea;
 izvoare nescrise, din care fac parte:
- normele cuprinse în regulile cutumiare
(obiceiurile);
- normele elaborate sau creaţia jurisprudenţei.
Un loc aparte în categoria izvoarelor dreptului administrativ,
îl reprezintă doctrina, care de cele mai multe ori a contribuit la
evoluţia noţiunilor de drept administrativ sau chiar la aplicarea
corectă a normelor de drept în activitatea de administraţie curentă.
Pentru ca un izvor de drept în general să poată fi şi izvor de
drept pentru dreptul administrativ, se impune ca acesta să cuprindă
norme general obligatorii aplicabile relaţiilor sociale ce fac parte din
obiectul dreptului administrativ.
De aceea, când analizăm izvoarele dreptului administrativ
trebuie să distingem domeniile de reglementare al acestuia.
Forţa juridică a unui izvor de drept administrativ este dată de
conţinutul şi caracterul acestuia, coroborat cu natura şi poziţia (locul)
autorităţii publice emitente în sistemul administraţiei publice.
Raportat la aceste criterii, izvoarele dreptului administrativ
sunt:
1. Constituţia - legea fundamentala a statului cu forţa
juridică supremă, ceea ce presupune conformitatea tuturor celorlalte
acte normative cu conţinutul acesteia.
În conţinutul acesteia, vom identifica nu numai categoriile de
autorităţi publice, dar si principiile generale de organizare si
funcţionare a acestora, raporturile dintre ele, atribuţiile administraţiei
centrale si locale, etc.
Aşadar Constituţia, ca act suprem, este nu numai izvor al
dreptului administrativ, ci şi cel al altei ramuri de drept.
2. Legea înţeleasă ca act al Parlamentului presupune,
potrivit art.72(1) şi (3) din Constituţie, reprezintă de fapt expresia
voinţei poporului, fiind emanaţia singurei autorităţi legiuitoare a ţării.
Legea se elaborează conform Constituţiei, potrivit unei proceduri
prestabilite şi care reglementează cele mai generale şi importante
domenii ale vieţii sociale.
Potrivit reglementării exprese din art.72(1) din Constituţie, legile
se clasifică în:
 legi constituţionale, prin care se revizuieşte
Constituţia;
 legi organice (în domenii rezervate prin art.72(3)
din Constituţie);
 legi ordinare, reglementează relaţii sociale de mai
mică importanţă.
Legile organice sunt izvoare ale dreptului administrativ, în
măsura în care reglementează relaţiile sociale din domeniul
administraţiei publice, astfel stabilite de art.72(3) din Constituţie.
În sensul celor de mai sus, se reglementează prin legi
organice:
 din Constituţie - art.72(3) lit.d,e,i,j,m,o;
 înfiinţarea autorităţilor administrative autonome (
art.116(3) );
 structura sistemului naţional de apărare, a armatei,
pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru
apărare şi statutul cadrelor militare (art.117(2) );
 organizarea şi funcţionarea poliţiei ( art.117(3) )
Legile ordinare sunt izvoare de drept administrativ numai
în măsura în care reglementează relaţiile sociale din sfera
administraţiei publice, precum:
 legea de organizare a ministerelor (art.116(1) din
Constituţie);
 Legea nr.57/1992 privind încadrarea în muncă a
persoanelor cu handicap;
3.Decretele prezidenţiale emise de Preşedinţie, fie normative
sau individuale, în măsura în care reglementează raporturile de drept
administrativ, de regulă, numai cele normative sunt izvoare ale
dreptului administrativ (exemplu instituirea stării de asediu sau de
urgenta).
4.Acte administrative emise de Guvern, şi anume:

 hotărârile care sunt izvoarele de drept administrativ, de
vreme ce guvernul este definit ca organul central al
administraţiei publice, care răspunde de organizarea şi
de conducerea administraţiei publice (ex. de înfiinţarea
ministerelor, organelor centrale ale administraţiei
publice );
 ordonanţele obişnuite sau de urgenţă (în domeniile ce
nu fac obiectul legilor organice).
5. Acte ale autorităţilor administraţiei publice locale:
 hotărârea Consiliului Local (în măsura în
care are caracter normativ);
 dispoziţia primarului (ex. în materia
calamităţilor, gospodărirea comunală,
contravenţii);
 ordinul prefectului;
 decizia preşedintelui consiliului judeţean.
6. Actele conducătorilor unor instituţii publice
centrale, în măsura în care cuprind norme de drept administrativ şi
au caracter normativ, denumite uzual instrucţiuni, norme, ordine.
7. Actele emise de conducătorii serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de
specialitate în măsura în care au caracter normativ, denumite în
general: decizii, ordine, dispoziţii.
8. O discuţie specială presupune examinarea ca izvor de
drept administrativ a Tratatului şi Convenţiilor internaţionale.
Recunoaşterea ca izvor al dreptului administrativ a fost tratată
diferenţiat în literatura de specialitate 7 .
În temeiul prevederilor art.11 alin.1 şi 2 din Constituţie, care
precizează că statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu
bună credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte şi că
tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul
intern, acestea pot constitui izvor al dreptului administrativ dacă sunt
îndeplinite următoarele condiţii :
 ratificarea de către Parlament, conform art.91 alin.1 din
Constituţie;
 să stabilească reguli referitoare la relaţii sociale ce intră în
sfera dreptului administrativ;
 să fie de aplicaţie directă, nemijlocită.
Relaţiile dreptului administrativ românesc sunt considerate
izvoarele de drept: Comisia europeană a drepturilor omului din
1950, Tratatul de la Roma 1957, Tratatul de la Maastricht din
1992, Comisia europeană a autonomiei locale 1994.
Dintre actele cu forţă juridică pentru subiecţii de drept din
spaţiul comunitar, mai amintim:
 regulamentele - actele adoptate de Consiliul Uniunii
Europene, Parlamentul European, Comisia Europeană şi Banca
Centrală Europeană cu aplicabilitate generală şi obligatorie, care intră
în vigoare după publicarea lor în Jurnalul Oficial al Comunităţilor
Europene;
 directivele - emise de instanţele similare în baza
Tratatelor constitutive şi se adresează doar unora dintre subiecţii
comunitari cu caracter obligatoriu, cu posibilitatea, pentru statele
destinatare, de a alege mijloacele pentru obţinerea finalităţii stabilite
în directive. Are un rol important în armonizarea obligaţiei statelor
membre, fiind opozabile şi statelor candidate la aderare;
 deciziile - emise de instanţele europene, care trebuiesc
notificate destinatarilor, pentru a intra în vigoare. Nu sunt acte
comunitare de aplicabilitate generală şi sunt opozabile numai prin
notificare;
 recomandatele şi avizele nu au forţă juridică, cu excepţia
celor stabilite în mod expres.
Toate aceste norme juridice pot deveni izvoare de drept intern
numai în măsura în care România ratifică tratatele şi convenţiile
internaţionale şi protocoalele administrative ale acestora.
9. Doctrina şi jurisprudenţa sunt potrivit opiniilor
exprimate de numeroşi specialişti de drept public, prin natura lor, un
îndreptar, atât pentru legiuitor, cât şi pentru judecător şi fac parte din
izvoarele nescrise ale dreptului.
Astfel, că deşi nu sunt recunoscute ca izvor formal al
dreptului, nu de puţine ori, prin interpretarea legii, judecătorul
contribuie la dezvoltarea dreptului.
Sinteza unităţii de învăţare 1

- dreptul administrativ reprezintă o ramură de drept distinctă a dreptului public şi a sistemului
de drept unitar, cu obiect şi metoda proprie de cercetare .
- în lipsa unei reglementări unitare, un rol important în dezvoltarea dreptului administrativ
românesc a avut-o jurisprudenţa care a consacrat principalele principii ale dreptului administrativ:
neretroactivitatea actului administrativ de autoritate, inalienabilitatea, imprescriptibilitatea domeniului
public.
- clarificarea noţiunii de administraţie publică şi de servicii publice în contextul evoluţiei
fenomenului administrativ a devenit o constantă a literaturii de specialitate, sub directa influenţă a
literaturii franceze
- Regulamentele organice au consacrat regimul juridic administrativ din ţările româneşti, iar
adoptarea Constituţiei din 1864 şi a reformelor legislative din timpul lui A.I.Cuza/ legea electorală,
statutul dezvoltător, legea controlului de stat, etc. au consacrat dreptul administrativ, ca ramură de sine
stătătoare a dreptului public.
- sec. al XX lea cunoaşte o evoluţie fară precedent în domeniul dezvoltării dreptului
administrativ, prin contribuţiile remarcabile ale doctrinarilor: Paul Negulescu, Anibal Teodorescu,
Victor Onişor, C-tin. Rarincescu, E.D.Tarangul. G. Alexianu, etc.,prin adoptarea Legii Contenciosului
Administrativ în 1925, înfiinţarea Institutului Regal de Ştiinţe Administrative şi a şcolii de pregătiri şi
perfecţionare a funcţionarilor publici în 1925
- se intensifică studiile de drept comparat care pun definitiv bazele dreptului administrativ
român, şi, alături de jurisprudenţă, contribuie fundamental la recunoaşterea autonomiei acestei ramuri
de drept
- alături de doctrină şi jurisprudenţă, Constituţia şi numeroase acte normative adoptate devin
izvoare de drept ale dreptului administrativ, distinct de dreptul privat, al cărui domeniu de
reglementare permite delimitarea faţă de alte ramuri de drept şi examinarea ca atare, prin prisma
instituţiilor fundamentale ale dreptului administrativ: categorii de autorităţi publice, organizarea
administrativ teritorială, atribuţiile administraţiei centrale şi locale, serviciile publice, etc.
Concepte şi termeni de reţinut
Drept public, administraţie publică, autorităţi publice, servicii publice, izvor formal şi material,
putere executivă.
Întrebări de control şi teme de dezbatere
1. Care sunt etapele în evoluţia dreptului administrativ românesc?

2. Doctrina este izvor de drept administrativ?
3. Care este „fundamentul”obiectului drept administrativ?
4. Se poate vorbi în sistemul de drept românesc de drept „exorbitant”?
5. Care sunt cele mai cunoscute curente „şcoli” de drept administrativ din perioada 1965-1989 în
România?
Teme de seminarizare / de evaluare

- Argumentaţi teza unicităţii dreptului administrativ
- Definiţi dreptul administrativ şi sintetizaţi trăsăturile acestuia
- Identificaţi raporturile dintre dreptul administrativ şi alte ramuri ale sistemului de drept
unitar românesc
Bibliografie obligatorie
Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureşti
Corneliu Manda – Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002
Dana Apostol Tofan – Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureşti, 2008
Nicoleta Miulescu – Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007
Rodica Narcisa Petrescu – Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997
Verginia Vedinaş – Drept administrativ şi instituţiile politico-administrative, ed. a IV a
revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009
NORMELE ŞI RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV
Cuprins:
2.1. Introducere
2.3.1. Definirea şi clasificarea normelor de drept administrativ
2.3.2. Raporturile de drept administrativ
2.3.3. Raporturile dintre dreptul administrativ şi alte ramuri de drept
2.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.
2.1. Introducere
Pentru examinarea oricărei ramuri de drept, esenţial este a

defini şi identifica propriul obiect de studiu, respectiv normele
juridice de drept administrativ care reglementează raporturile sociale
specifice.
Aşadar, specificul ramurii de drept este determinat de
dezvoltarea relaţiilor sociale ce se nasc în legătură cu punerea în
executare a legii sau cu organizarea şi desfăşurarea activităţii de
executare în general.
Diferenţa specifică între ramurile de drept se remarcă tocmai
în norma juridică, în specificul de reglementare, în relaţiile sociale
ocrotite prin acestea.
Specificitatea şi importanţa normelor de drept administrativ
este dată de natura relaţiilor sociale pe care le reglementează,
respectiv organizarea şi funcţionarea autorităţilor, a relaţiilor dintre
acestea şi persoanele fizice sau persoanele juridice, referitoare la
statutul funcţionarului public, răspunderea autorităţilor administraţiei
publice locale, controlul administrativ, contenciosul administrativ,
principiile şi procedura de desfăşurare a activităţii autorităţilor
administraţiei publice locale, organizarea şi funcţionarea acestora,
etc.
Caracteristic pentru raportul de drept administrativ este faptul
că cel puţin unul din subiectele acestuia trebuie să fie investit cu
putere publică, ceea ce are drept consecinţă calificarea, de regulă, a
acestora, ca fiind raporturi de subordonare.
Pe de altă parte, regimul de putere publică în care se nasc,
modifică sau sting raporturile de drept administrativ au consecinţe
8
Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
9
10
N. Popa - Teoria generală a dreptului, Universitatea Bucureşti, 1992, p.104-urm
11
Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public - Publicată în Monitorul Oficial nr.633/23.10.2001
12
Dumitru Brezoianu - Drept administrativ, Ed. Titu Maiorescu, Buc., 2003, P.generală, p.37-46
13
Ilie Iovănaş - Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Controlul exercitat asupra activităţii administraţiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997
14
Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
15
Antonie Iorgovan- Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
16
17
18
Ilie Iovănaş - Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Controlul exercitat asupra activităţii administraţiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997
19
20
A. Iorgovan, I. Muraru, D. Mustătea - Inegalitatea actelor administrative, Editura Politică, Bucuresti, 1985
M. Preda, Ctin. Voinescu - Drept administrativ -T. generală, Bucuresti, 1992, p.74-urm
diferite şi cu privire la competenţa şi capacitatea subiectului activ şi
pasiv al acestuia, cât şi cu privire la competenţa materială a instanţei
investită cu soluţionarea litigiilor născute din raporturile părţilor.
2.2.1.Obiectivele:
 înţelegerea specificului normelor de drept administrativ
 dobândirea abilităţii de a examina într-un context
raporturile de drept administrativ
 identificarea normelor şi raporturilor de drept
administrativ în reglementări legale
2.2.2. Competentele:
- studenţii vor dobândi abilităţi în identificarea normelor de drept
administrativ
-studiul de caz sau text va permite examinarea categoriilor de norme
de drept administrativ
-conştientizarea studenţilor cu privire la poziţia supraordonată a
subiectului activ în raporturile de drept administrativ
-exemplificare raporturilor de drept administrativ din activitatea
cotidiană
.
2.3.1. Definirea şi clasificarea normelor de drept

administrativ
Norma de drept administrativ este acea normă juridică care
reglementează relaţiile sociale născute în legătură cu organizarea
executării şi executarea în concret a legii.
Specific normei de drept administrativ porneşte de la puterea
discripţionară a administraţiei publice de a opta pentru mai multe
variante în vederea rezolvării sarcinilor sau intereselor publice
generale.Din acest motiv ipoteza în cazul normei de drept
administrativ este mult mai dezvoltată.După modul de determinare a
împrejurărilor condiţiilor în care se aplică dispoziţia, ipoteza poate fi
absolut determinată sau relativ determinată.
În situaţia ipotezei absolut determinate, subiectul care o
aplică se află în situaţia competenţei legate(autoritatea administraţiei
publice este ţinută de norma juridică), ceea ce presupune că doar ia
act, atestă, verifică sau confirmă împrejurările, condiţiile legii.
Cât priveşte ipoteza relativ determinată, împrejurările sunt
generale, astfel că autoritatea are competenţa de apreciere în a stabili
condiţiile de rezolvare sau punere în aplicare sau, altfel spus, ne
aflăm în faţa „puterii discreţionare” a autorităţii.(ex. „în cazuri bine
justificate”, „alte asemenea”).
Cât priveşte dispoziţia normei de drept administrativ de
regulă are caracter imperativ, urmare a regimului de putere publică,
în care se desfăşoară activitatea de administraţie publică.
În egală măsură, norma de drept administrativ are dispoziţii
prohibitive, cât şi permisive.
Ultima componentă a normei de drept administrativ este
sancţiunea, întrucât ca şi în dreptul constituţional, în dreptul
administrativ sancţiunea nu este stabilită expres, urmând a fi dedusă,
sau o singură sancţiune să fie valabilă pentru mai multe norme, s-a
exprimat şi opinia că norma de drept administrativ nu are sancţiune.
„Trebuie însă să facem o distincţie între sancţiune ca element
al structurii logico-juridice a normei şi sancţiunea, ca element al
răspunderii juridice, între care există un raport de la întreg la parte.” 8
Din acest punct de vedere, profesorul Antonie Iorgovan
identifică următoarele forme ale sancţiunii normei de drept
administrativ:
- sancţiuni administrativ disciplinare
- sancţiuni administrativ contravenţionale
- sancţiuni administrativ patrimoniale
- măsuri de constrângere cu caracter nesancţionator cu
scop de prevenire a unor interese publice sau personale de prevenţie
sau de combatere a faptelor antisociale(ex.reţinerea unei persoane,
obligarea la tratament medical)
- măsuri de executare silită (demolare, desfiinţare
construcţii, imobilizarea unei persoane).
- măsuri cu privire la actele juridice (anulare,
suspendare, căi de tac, etc.)
Din prezentarea de mai sus se deduce cu uşurinţă varietatea
de norme de drept administrativ pe care le putem identifica în cele
mai diferite forme şi în numeroase acte juridice normative, ceea ce
presupune numeroase criterii de clasificare a acestora după obiectul
de reglementare, după domeniul activităţii executive, după sfera de
cuprindere, etc.
Faţă de obiectul complex al dreptului administrativ, normele
de drept administrativ se pot clasifica după mai multe criterii:
1. după natura relaţiilor sociale pe care le reglementează
acestea se grupează în următoarele categorii:
- norme care reglementează organizarea şi funcţionarea
autorităţilor administraţiei publice şi relaţiile dintre ele;
- norme care au ca obiect raporturile dintre autorităţile
administraţiei publice pe de o parte şi persoanele fizice şi juridice, pe
de alta parte;
- norme referitoare la statutul funcţionarilor publici;
- norme care reglează răspunderea autorităţilor administraţiei
publice şi răspunderea administrativa contravenţionala, a persoanelor
fizice şi juridice;
- norme care reglează controlul administrativ;
- norme care reglează instituţia contenciosului administrativ;
- norme procesuale care reglementează principiile şi
procedura după care se desfăşoară activitatea autorităţilor
administraţiei publice locale, etc.
2. după caracterul dispoziţiei normei de drept administrativ,
acestea se clasifică în categoriile clasice:
- norme onerative, care obligă subiectul căruia i se adresează
să efectueze o anumită prestaţie;
- norme prohibitive, care interzic o anume prestaţie, acţiune;
- norme permisive, care fără a interzice, lasă la latitudinea
subiectului să efectueze sau nu anumite prestaţii (acţiuni).
3. O clasificare interesantă, atât sub aspectul definirii şi
terminologiei sale, cât şi al modului selectiv de surprindere al
administraţiei publice ce face obiectul normei juridice, ne-o oferă
prof. Antonie Iorgovan 9 , anume:
- norme organice;
- norme de structurare în sistem a altor categorii de norme
juridice;
- norme de garantare a aplicării altor categorii de norme
juridice, inclusiv prin masuri de sustragere administrativa;
- norme de apărare a valorilor sociale cu caracter generic (dar
neesenţiale) pentru societate, normele contravenţionale;
- norme de contencios administrativ.
4. din punct de vedere al structurii logico-juridice, ca toate
normele juridice si norma de drept administrativ are o structura "
trihotonica", fiind alcătuită din:
a) ipoteza care poate fi absolut determinata sau relativ
determinată;
b) dispoziţia, care, de asemenea, poate fi absolut sau relativ
determinata.
Dat fiind regimul de putere publica care caracterizează
administraţia, dispoziţia poate fi:
- onerativa (în regula generală);
- prohibitiva (ex. materie contravenţională);
- permisiva, (lăsând la latitudinea subiectului alegerea
acţiunii).
c) sancţiunea, cu precizarea ca în aceasta materie - aceasta
nu apare întotdeauna în mod expres.
În literatura de specialitate, exista şi o clasificare a acestora
în 10 : sancţiuni determinate relativ, alternative şi cumulative.
5. după sfera de cuprindere se clasifică în.
- norme generale
- norme speciale
- norme excepţionale.
2.3.2. Raporturile de drept administrativ

Raportul juridic de drept administrativ este acel raport social
reglementat de normele dreptului administrativ care intervine în
cadrul si pentru realizarea administraţiei publice.
Ca orice raport juridic, raportul de drept administrativ este
constituit din următoarele elemente : subiect, obiect, conţinut .
Caracteristicile raportului juridic de drept administrativ sunt
următoarele:
1. se nasc în cadrul si pentru realizarea administraţiei publice;
2. unul dintre subiecte este în mod obligatoriu un organ al
3. sunt raporturi de putere reglementate de normele dreptului
administrativ.
A. Subiectul - Caracteristic pentru raportul juridic de drept
administrativ este faptul că cel puţin unul din subiectele acestuia
trebuie să fie investit cu putere publică.
Titularul drepturilor în raportul juridic se numeşte subiect
activ, iar titularul obligaţiilor, subiect pasiv. În ceea ce priveşte
capacitatea de drept a unei persoane fizice de a intra într-un raport de
drept administrativ, precizăm că în dreptul administrativ nu există o
limită de vârsta care, sau de la care, persoana să-şi poată exercita
valabil şi în nume propriu drepturile sale.
Clasificarea raportului de drept administrativ, din punct de
vedere al subiectului
a) În funcţie de subiectele participante, raporturile juridice de
drept administrativ se pot clasifica în:
Raporturile de drept administrativ în care ambele subiecte
sunt autorităţi ale administraţiei publice, care ocupă acelaşi loc în
structura sistemului administraţiei publice ( ex. ministerele între ele )
sau, subiectele se află în sistemul administraţiei publice pe locuri
diferite (ex. Guvern şi un minister ).
Raporturi de drept administrativ în care un subiect aparţine
administraţiei publice, iar cel de-al doilea este o persoană fizică sau
juridică din afara sistemului (ex. autorităţile publice în relaţia cu
cetăţeanul).
b) În funcţie de participanţii la raportul juridic de drept
administrativ şi poziţia acestora în sistemul autorităţilor publice,
raporturile juridice de drept administrativ, se pot clasifica în :
- raporturi de colaborare, în care ambele subiecte concură
pentru realizarea administraţiei publice, în condiţiile expres prevăzute
de lege, de pe o poziţie egala si în baza manifestării voinţei ambelor
părţi;
- raporturi de subordonare, în care subiectul
supraordonat este purtătorul autorităţii publice astfel încât
realizarea conţinutului sau reprezintă o obligaţie legala
pentru acesta, iar naşterea unui asemenea raport juridic
este condiţionata fie de voinţa legiuitorului, fie de voinţa
unilaterala a subiectului supraordonat;
c) În contextul Constituţiei revizuite şi a normelor legale în
vigoare privind participarea cetăţenilor la actul decizional şi respectiv
transparenţa decizională, putem reţine că, în condiţiile legii, între
autorităţile administraţiei publice locale şi cetăţeni pot interveni
raporturi de participare. 11
Calitatea de subiect supraordonat al autorităţii administraţiei
publice în raportul de subordonare, permite acestuia să stabilească în
mod unilateral drepturi şi obligaţii pentru persoanele fizice sau
juridice, poate recurge la măsuri de constrângere pentru a conduce la
executarea obiectului acestuia. Fireşte că subiectul subordonat poate
pretinde la rândul său respectarea prevederilor legale şi a drepturilor
sale constituţionale.
În literatura de specialitate, au mai fost identificate ca fiind
raporturi de drept administrativ, raporturile juridice de utilizare a
serviciilor publice 12 şi raporturile de „conflict”. 13
Subiectul activ al acestor raporturi îl reprezintă tocmai
serviciile publice înfiinţate în condiţiile legii pentru desfăşurarea unor
activităţi cu caracter de prestaţie, în vederea satisfacerii unor nevoi de
interes public.
În prestarea acestor servicii pot fi întâlnite două situaţii:
- când legea obligă organele administraţiei publice să le
presteze;
când legea lasă la aprecierea organelor administraţiei publice
prestarea unui serviciu public, caz în care cetăţenii pot solicita
înfiinţarea şi buna funcţionare a serviciilor publice.
B. Obiectul raportului juridic de drept administrativ îl
reprezintă acţiunea sau conduita asupra căreia se exercită drepturile şi
obligaţiile părţilor, dat fiind specificul administraţiei publice în sfera
căreia iau naştere raporturile de drept administrativ.
Asemenea acţiuni pot fi: executarea de acte juridice,
executarea de lucrări, prestare servicii, control, coordonare,
îndrumare etc.
C. Conţinutul raportului juridic de drept administrativ
Conţinutul raportului juridic de drept administrativ îl
formează totalitatea drepturilor si obligaţiilor ce revin subiectelor
acestui raport, ceea ce în mod curent numim ca fiind competenta unui
organ al administraţie publice.
Tuturor acestor categorii de raporturi de drept administrativ
le sunt specifice anumite trăsături generale şi speciale, în funcţie de
natura categoriei din care fac parte.
Astfel, în categoria trăsături generale 14 ale raporturilor de
drept administrativ amintim:
- unul din subiecte este în mod obligatoriu un purtător al
autorităţii publice (de regulă, un organ al administraţiei publice);
În spiritul reglementării constituţionale actuale prin subiect,
trebuie să înţelegem -statul reprezentat printr-un organ de stat, o
autoritate a administraţiei publice, o unitate administrativ-teritorială,
reprezentată printr-o autoritate a administraţiei publice locale, un
stabiliment public sau un stabiliment de utilitate publică.
- sunt raporturi de putere, care apar în sfera relaţiilor sociale
reglementate de dreptul administrativ.
În privinţa trăsăturilor specifice ale raporturilor de drept
administrativ, reţinem cu privire la raporturile de subordonare:
- sunt raporturi de subordonare între un subiect faţă de
celălalt, în care purtătorul autorităţii publice are o poziţie
supraordonată;
- naşterea şi realizarea lor este determinată fie de legiuitor, fie
de voinţa unilaterală a subiectului supraordonat;
- realizarea lor reprezintă o obligaţie juridică pentru organul
supraordonat.
În contextul reglementărilor constituţionale actuale, prin
sarcini înţelegem “acele îndatoriri ce revin administraţiei de stat în
cadrul sistemului social şi politic din care face parte administraţia de
stat, modalităţi prin care se realizează funcţiile statului” 15
Pe de altă parte, achiesăm la opinia prof. Antonie Iorgovan,
care prin sarcinile organelor administrative în contextul reglementării
actuale constituţionale, înţelege „ansamblul necesităţilor sociale
obiectiv determinate, evaluate politic şi consacrate prin norme
juridice” 16 . Este tocmai nota caracteristică a fiecărui organ
administrativ dintr-un stat sau altul, dintr-un regim politic sau altul,
neputându-se determina un „catalog sau model” al sarcinilor
administraţiei „valabil pentru toate epocile şi în interiorul tuturor
regimurilor politice”.
În lipsa unei determinări obiective a acestor sarcini, rezultă
că acestea le desprindem din Constituţie, ca fiind sarcinile
fundamentale ale statului ce devin şi sarcini ale administraţiei
publice.
De altfel, normele constituţionale prevăd atât rolul
Preşedintelui României, cât şi rolul Guvernului (art.80 şi respectiv
art.102), după cum, tot din Constituţie, rezidă şi competenţa materială
specială a tuturor organelor administraţiei publice.
Din identificarea sarcinilor organelor administraţiei publice,
putem deduce şi modalitatea realizării acestora, pe calea îndeplinirii
atribuţiilor sau a competenţei cu care sunt investite.
Relaţia sarcină - competenţă (atribuţie) justifică, de altfel,
scopul şi finalitatea activităţii organelor administraţiei publice.
Strânsa interdependenţă dintre cele două noţiuni, permite şi
identificarea trăsăturilor competenţei.
Astfel:
- competenţa este un ansamblu de atribuţii prevăzută de lege;
- competenţa este o obligaţie legală, exercitarea acesteia
nefiind la latitudinea titularului acesteia (neputând fi cedată sau
negociată);
- competenţa fiecărui organ al administraţiei publice este
special determinată sub forma: materială, teritorială şi temporală;
- competenţa fundamentează, determină, stă la baza
capacităţii juridice a unui organ al administraţiei publice.
Prin capacitate se înţelege, “aptitudinea de a fi titular de
drepturi şi obligaţii în raporturile administrative”.
În literatura de specialitate s-a încercat definirea conceptului
de capacitate, pornind de la teoria de drept civil a personalităţii
juridice sau îndepărtându-se de această teorie până la a considera că
poate exista competenţă în sarcina unei persoane de drept public,
chiar şi în lipsa personalităţii juridice avute.
1. Teza tradiţională a relaţiei directe dintre competenţă şi
capacitate, după care competenţa este fundamentul capacităţii, a
îmbrăcat trei soluţii:
- în sensul strict - competenţa este fundamentul capacităţii şi
presupune doar aptitudinea de a emite acte administrative şi de a
efectua operaţiuni administrative în realizarea puterii de stat;
- în sensul larg - competenţa este aptitudinea de a face acte
juridice sau operaţiuni administrative, inclusiv operaţiuni materiale
care nu presupun puterea de stat;
- în sens mixt - competenţa presupune, pe de o parte,
aptitudinea legală a organelor administraţiei de stat pentru înfăptuirea
activităţii executive prin acte cu valoare juridică, iar pe de altă parte,
capacitatea de a face atât acte juridice, cât şi operaţiuni tehnico -
materiale recunoscute de lege unui organ al administraţiei de stat, în
limitele bine stabilite, în vederea realizării activităţilor şi sarcinilor
ce-i revin 17 .
2. Ce-a de-a doua teză, exprimată de prof. Ilie Iovănaş, susţine
„capacitatea nu se identifică cu competenţa organelor
administrative 18 ”.
Capacitatea administrativă, în opinia autorului, desemnează
posibilitatea de a participa ca subiect independent în raporturile de
drept administrativ, în timp ce competenţa desemnează ”ansamblul
atribuţiilor unui organ administrativ, compartiment sau persoană şi
limitele exercitării lor”.
Din definiţiile de mai sus, rezultă şi deosebirea dintre cele
două noţiuni:
- capacitatea este proprie numai organelor administrative, în
timp ce competenţă au atât organele administrative, cât şi structurile
lor organizatorice şi funcţionale;
- capacitatea administrativă presupune posibilitatea de a
acţiona în nume propriu, în timp ce competenţa nu presupune această
independenţă;
- atribuţiile ce alcătuiesc conţinutul categoriei de competenţă
pot fi delegate sau repartizate altor organe sau persoane, capacitatea
nu poate fi transmisă altui subiect de drept.
O definiţie cuprinzătoare a celor două noţiuni ne propune
prof. Antonie Iorgovan, cu relevarea notelor dominante ale acestora
pentru organele administraţiei publice.
Astfel 19 , competenţa unui organ al administraţiei publice este
“un ansamblu de atribuţii stabilite de Constituţie sau de lege, care
conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce în nume propriu şi în
realizarea puterii publice o anumită activitate administrativă”, iar
capacitatea administrativă este „aptitudinea organelor administraţiei
publice de a fi subiect în raportul juridic administrativ, reclamat de
realizarea competenţei sale”.
Din această definiţie reţinem următoarele caractere ale
competenţei:
- caracterul legal-cu referire la realitatea că sarcinile organelor
administraţiei publice sunt de terminate prin lege;
- caracterul obligatoriu-în sensul că, pentru un organ al
administraţiei publice, exerciţiul competenţei nu este facultativ, după
cum drepturile şi obligaţiile autorităţii administrative nu pot fi
transmise sau cedate;
Suplinirea (înlocuirea) temporară prin delegarea de atribuţii
este permisă numai în cazurile şi condiţiile prevăzute de lege.
Caracterul obligatoriu al competenţei nu exclude însă dreptul
de apreciere al organelor administraţiei publice, exercitat în condiţiile
legii.
- caracterul autonom-în sensul realizării competenţei în mod
independent, cu înlăturarea oricărei substituiri sau puteri de
injoncţiune din partea organelor ierarhic superioare;
- caracterul îndeplinirii competenţei-prin intermediul
organelor de conducere şi al funcţiilor publice (este indisolubil legată
de funcţie, nu de persoane fizice).
Competenţa se poate clasifica în:
- a) materială-ceea ce determină sfera şi natura atribuţiilor
unui organ al administraţiei publice.
Aceasta, la rândul său, se poate subclasifica în:
1. generală - respectiv în toate domeniile şi ramurile de
activitate;
2. specială - de ramură sau de domeniu.
Prin prisma acestui criteriu, putem clasifica organele
administraţiei publice, astfel:
- la nivel central-organe cu competenţă materială generală -
Preşedintele României şi Guvernul;
- la nivel local- prefectul, consiliul local, judeţean şi primarul.
- b) teritorială-determină limitele teritoriale ale activităţii
organelor administraţiei publice.
La rândul său, se poate subclasifica:
1.generală- pe întreg teritoriul naţional;
2.locală-are în vedere numai unele porţiuni de teritoriu
stabilite, de regulă, unităţile administrativ teritoriale.
Pentru că spunem că un organ al administraţie publice nu
poate "renunţa" la competenţa sa, ea fiind obligatorie, exista
posibilitatea suplinirii sau delegării competenţei, în condiţiile legii.
Întrucât competenţa autorităţilor derivă “ex lege“ , ea
reprezintă atât un drept, cât şi o obligaţie pentru deţinător.
Când incompetenţa este determinată de calitatea persoanei sau de
competenţa materială sau teritorială, ea îmbracă de regulă forma
“abuzului de putere“ sau “uzurpare de putere“, sancţionate
conform legii penale cu privire la făptuitor şi respectiv cu
anularea actului administrativ emis cu încălcarea normelor de
competenţă.
De asemenea, fiind o competenţă legală, autorităţile publice şi
funcţionarii publici care o deţin şi exercită, nu pot renunţa la ea,
sau tranzacţiona sub forma încredinţării sale altei persoane sau
autorităţi.
În vederea asigurării caracterului de continuitate al
administratei pentru situaţia în care titularul competenţei se află în
imposibilitatea exercitării acesteia, legea permite posibilitatea
suplinirii şi delegării competenţei.
Suplinirea constă în înlocuirea titularului competenţei cu
o altă persoană, pentru timpul imposibilităţii exercitării acesteia.
Fiind un exerciţiu legal, suplinirea este de drept ( ex.
miniştrii, prefect, primar, etc. ).
Delegarea competenţei presupune desemnarea de către o
autoritate sau persoană, a altei autorităţi sau persoane, care să
exercite o parte sau anumite atribuţii ce revin titularului competenţei.
Ca atare, între cele două instituţii, există diferenţe de
conţinut, sau sfera atribuţiilor transmise. Astfel, în cazul suplinirii se
transferă toate atribuţiile titularului competentei, în timp ce în cazul
delegării, numai anumite atribuţii expres stabilite, pentru care
titularul delegării este ţinut să dea socoteala titularului de drept,
existând inclusiv posibilitatea ca aceştia din urmă să nu-i ratifice
actele emise.
Legat de problema competenţei, nu este lipsit de importanţă a
reţine şi situaţia practicată a “concursului de competenţă“ în emiterea
sau adoptarea unui act administrativ (ex. acte comune).
Examinarea acestei probleme prezintă relevanţă, cu atât mai
mult că una din formele sale curente îmbracă modalitatea “avizului
conform”, care este examinată la condiţii prealabile pentru adoptarea
unui act şi care nu se identifică cu concursul de competenţă a cărei
esenţă este acordul mai multor autorităţi în adoptarea unui act.
Sunt autori care vorbesc despre “concursul de competenţă în
formă directă sau indirectă”.
Primul există atunci când actul administrativ este emis prin
acordul mai multor organe ale administraţiei publice din domenii şi
ramuri diferite (ordine, instrucţiuni comune a două sau mai multe
ministere: Ministerul Administraţie Publice şi Ministerul
Administraţiei şi Internelor, etc.). Concursul de competenţă în formă
indirectă îmbracă modalităţile:
 avizului conform prin care se exprimă un punct de
vedere al unui organ al administraţiei publice şi are
caracter obligatoriu pentru cel care emite actul
administrativ;
 aprobării prealabile de către un alt organ a actului emis;
 aprobării ulterioare a actului 20 .
2.3.3. Raporturile dintre dreptul administrativ şi alte

ramuri de drept
Fiind o ramura a sistemului de drept unitar, fireşte, între
dreptul administrativ şi multe alte ramuri de drept sunt strânse
conexiuni.
Astfel, cu dreptul constituţional s-ar putea spune că se
completează reciproc Constituţia, fiind legea fundamentală, cuprinde
normele de maxima generalitate cu privire la instaurarea, menţinerea
şi executarea puterii de stat, principal izvor de drept şi pentru dreptul
administrativ. În conţinutul său, regăsim prevederi privind
organizarea şi funcţionarea sistemului autorităţilor administraţiei
publice, raporturile dintre acestea, principiile de organizare, etc.
Nu de puţine ori, în literatura de specialitate de sorginte
“constituţională“ s-a reţinut preeminenţa dreptului constituţional faţă
de celelalte ramuri de drept, inclusiv faţă de dreptul administrativ.
Această concluzie, care nu este riguros exactă, reflectă în fapt nevoia
de regularitate, de normalitate a statului de drept, în sensul
conformităţii tuturor reglementărilor legale faţă de Constituţie.
Supremaţia Constituţiei obligă toate autorităţile, şi mai cu
seamă administraţia publică, a se conforma acesteia. Autorităţile
administraţiei publice pun în fapt în aplicare normele constituţionale.
De aceea, în analiza conţinutului unor norme juridice din
Constituţie, putem spune că acestea au un dublu caracter,
administrativ şi constituţional, fiind de mare importanţă deosebirea
de nuanţă şi de obiect de reglementare, pentru a le putea deosebi.
De asemenea, in funcţie de domeniul de reglementare, vom
întâlni acte normative, în care normele dreptului administrativ se
întregesc cu normele dreptului civil sau penal (răspundere
patrimoniala, răspundere contravenţionala) sau chiar cu normele
fiscale sau procedurale de drept comun.
Toate acestea ne obligă să avem în vedere, la calificarea unei
norme, natura şi conţinutul acesteia pentru a putea surprinde efectele
sale.
Pe de alta parte, ştiinţa dreptului administrativ, ca şi ştiinţa
administraţiei, este chemată să întregească studiul administraţiei
publice în ansamblul său.
Astfel, în timp ce ştiinţa dreptului administrativ examinează
cadrul reglementar, raportul de drept administrativ, şi mai cu seamă,
elementele de constrângere, ştiinţa administraţiei are ca principal
element de studiu principiile bunei funcţionări a administraţiei,
eficientizarea acesteia, elementul uman, resursele umane din
administraţie, funcţionarii publici, responsabilitatea sa, funcţia
publica, obiectul acesteia fiind mult mai cuprinzător.
Fiind o ştiinţă de sinteza, ştiinţa administraţiei nu se opune
ştiinţei dreptului administrativ, ci ele îşi “împrumuta“ cunoştinţele şi
noţiunile pentru o mai buna funcţionare a administraţiei publice.
După cum se arata într-o opinie “folosirea concluziilor
ştiinţei administraţiei de către dreptul administrativ este unul din
factorii care feresc teoretic teoria de drept administrativ de
formalism juridic, iar legarea ştiinţei administraţiei de dreptul
administrativ determină şi presupune transformarea regulilor
elaborate de Ştiinţa administraţiei în normele de drept 21 .”
Legătura dreptului administrativ cu dreptul civil, dreptul
comun până nu demult în toate domeniile juridice, este constant
întâlnită în chiar practica de reglementare.
Legiuitorul face deseori trimiteri la Codul Civil, la teoria
contractuală, ori de câte ori reglementarea de drept administrativ este
insuficientă.
Nu trebuie însă să absolutizăm asemănarea ce pleacă de la
noţiuni comune, precum personalitatea juridică, capacitatea juridică,
etc., dacă ne gândim la deosebirile esenţiale dintre cele două ramuri
de drept privind metode de reglementare. Astfel, în timp ce normele
civile consacră principiul egalităţii părţilor, în dreptul administrativ,
regula este raportul de subordonare.
De asemenea, cu dreptul procesual civil, vom regăsi puncte
comune, prin aplicarea normelor procesuale, cauzelor de contencios
administrativ, soluţionarea acestor litigii şi chiar în executarea
hotărârilor judecătoreşti, unele prevederi administrative,
completându-se întotdeauna cu unele proceduri civile.
Legătura cu dreptul financiar - fiscal este firească, de vreme
ce autoritatea publică de reglementare este ea însuşi o autoritate
administrativă, chemată să execute în concret legea fiscală,
impozitele şi taxele, etc., iar autorităţile administraţiei publice locale
au nu numai competenta de stabili aceste venituri, dar şi de a le
utiliza.
Deşi în cea mai mare parte normele dreptului financiare sunt
tot norme administrative, faptul că dreptul financiar cuprinde norme
care reglementează activitatea financiară şi a altor autorităţi publice
decât cele administrative, deosebeşte o ramură de alta a dreptului.
Interdependenţe vom întâlni şi la alte ramuri de drept
precum: dreptul penal (răspunderea funcţionarului public), financiar,
de dreptul muncii (contractul de muncă, răspunderea disciplinară),
sau de dreptul familiei (starea civilă) şi de drept internaţional
(regimul convenţiilor şi tratativelor în materia stării civile, căsătoria
cetăţean român şi străin, etc.)

- normele juridice de drept administrativ se caracterizează prin natura diferită a relaţiilor sociale
pe care le reglementează, respectiv cele născute în procesul de organizare a executării şi de
executare in concret a legii.
 din punct de vedere structural, norma juridică de drept administrativ se compune din ipoteză,
dispoziţie, sancţiune, cu specificul dat de regimul de putere publică în care se nasc raporturile de
drept administrativ
 raportul de drept administrativ are ca trăsătură specifică că unul dintre subiecte, este
obligatoriu investit cu putere publică, ceea ce face ca după natura lor aceste raporturi să fie de
subordonare.
 competenţa şi capacitatea sunt noţiuni care nu se confundă, fiecare dintre acestea dând nastere
unor consecinţe diferite, fără a se suprapune cu sarcina administraţiei publice
Regimul de putere publică specific raportului de drept administrativ, calitatea supraordonată a

unuia din subiectele raportului de drept administrativ, raporturi de participare, sarcină, competenţă.
1. Enumeraţi criterii de clasificare a normelor de drept administrativ şi exemplificaţi.

2.Ce sunt normele prohibitive?
3.Care este structura normelor juridice din punct de vedere logico-juridic?
4.Care sunt principalele categorii de raporturi de drept administrativ?
5.Enumeraţi trăsăturile(caracterele) competenţei.

1. Identificaţi raporturile de drept administrativ stabilite între subiecţii de mai jos.
„Cetăţeanul X se adresează cu o cerere Casei de Pensii, solicitând plata unui ajutor de
înmormântare.
Pentru a putea beneficia de ajutor, Casa de Pensii solicită petentului să depună la cererea sa,
dovada eliberării de Primăria localităţii de domiciliu că nu realizează venituri.”
2. Competenţa materială este:
a) - de domeniu
b) - de ramură
c) - generală
3.Avizul conform este:
a) - obligatoriu
b) - facultativ
c) - depinde de natura actului
4.Competenţa este:
a) - o obligaţie legală
b) - un ansamblu de atribuţii
c) - o sarcină
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI PUTEREA EXECUTIVĂ

Cuprins:
3.1. Introducere.
3.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.
3.3. Conţinutul unităţii de învăţare.
3.3.1 Administraţia publică şi dreptul aplicabil acesteia în dreptul românesc şi
comparat..
3.3.2. Administraţia publică - puterea executivă
3.3.3. Conţinutul, sarcinile şi funcţiile administraţiei publice
3.3.4. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice.
3.1. Introducere
În definirea dreptului administrativ aminteam că noţiunea

fundamentală o reprezintă administraţia publică, înţeleasă în sensul
strict ca o activitate de organizare a executării şi de executare în
concret a legii. Prin prisma conţinutului său, în evoluţia istorică a
conceptelor din doctrină şi jurisprudenţă, clarificarea şi definirea sa a
condus la numeroase teorii privind obiectul de studiu al dreptului
administrativ.
Indiferent că examinăm noţiunea de administraţie publică
prin prisma caracterului formal sau instituţional determinant este
22
Jean Rivero - Droit ad-tif, Dalloz, 1995, p.5 - urm
23
Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed.a a III a, Ed. All Back, 2001, p.3
24
IoanVida – Puterea executivă şi administraţia publică,Regia Autonomă Monitorul Oficial Bucureşti, 1994, p.10
26
André de Lambadère – Traté de droit administratif, 6-eme, Ed. Paris, LGDJ, 1973 , vol.I, p. 11-15
27
Jean Rivero - Droit administrative, 2-eme, Dalloz, Paris, 1987, p. 11-17
28
Georges Vedel – Pierre Delvolvé – Droit administrative, Presses Universitaires, France, Ed. Paris 1988, p. 52-93
29
30
Ernst Forsthoff - Troité de Institution administrative allemand traduit de l'allemand parr Michel Fremont, Etabissements, Emile Bruylant, Bruxelles, 1969, p. 35
31
A.V.Dicey – Introductory oto the study of the Law of the Constitution, 1885, pp.177-178
32
Dictionary of American government and politics – 1998 – The Darsey Press Chicago, 1988
33
Richard Stilman – Public Administration: concepts and cases, 1978, Boston Hanghlon Wifflin, p. 39
34
Paul Negulescu - Tratat de drept administrative. Principii Generale, vol I, ed. a IV a , Ed. Marva, Bucureşti 1934, p. 38-72
35
Anibal Teodorescu – Tratat de drept administrative, vol. I, ed. a II a, Institutul de Arte Grafice Eminescu, SA Bucureşti, 1929, p. 113-115
36
Constantin Rarincescu - Contenciosul administrativ roman, ed. aIIa, Ed. Universală, Alcalayco, Bucureşti, 1937, p.19-27
37
Marin Văraru - Tratat de drept administrativ roman, Ed. Sacec, Bucureşti, 1928, p. 18-43
38
Erast Diti Tarangul - Tratat de drept administrativ roman, Ed. Globul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 49-56
39
Tudor Drăganu - Formele de activitate ale organelor statului socialist roman - Ed. Ştiinţifică - Bucureşti, 1965, p. 64- urm.
Ilie Iovănaş – Drept administrative şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 10-urm.
Ion Deleanu – Drept constituţional – Tratat elementar, 1980, p. 369 - 372
40
Mircea Lepădătescu - Sistemul organelor statului în R.S.R., Ed. Ştiiţifică, Bucureşti, 1966, p.64-69, 223-233
Romulus Ionescu – Curs de drept administrativ, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.87
Nicolae Prisca – Drept Constituţional, Ed. Didactică şi Pedagogică, 1977, p. 286-290
41
Ioan Vântu, Mircea Anghene, Mihai Străoanu – Organele administraţiei de stat în R.S.R., Ed. Academiei, Bucureşti, 1971, p. 13-20
42
Valentina Gilescu – Drept administrativ. Partea introductivă, vol. I, CM UB, 1974, p. 8 -15
43
44
A se vedea în acest sens noţiunea de instituţie publică dată de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.45/2003 privind finanţele publice locale: “institutii publice -
denumire generica ce include comunele, orasele, municipiile, sectoarele municipiului Bucuresti, judetele, municipiul Bucuresti, institutiile si serviciile publice din subordinea
acestora, cu personalitate juridica, indiferent de modul de finantare a activitatii acestora”
45
46
Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constitutiei Romaniei - Publicată în Monitorul Oficial nr. 758 din 29.10.2003
47
48
49
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu- Dreptul constituţional şi instituţii politice, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p.366
50
51
J.M.Auby- Traite de science administrative, Paris, p.185
52
53
André de Laubadére – Traité de Droit administratif, LGDJ Paris, 1980, p.229 şi urm
54
George Vedel, Pierre Delvolve – Droit administratif, Dalloz, Paris, 1994, tone 2, ed. 12, Presses Universitairs de France, Paris 1992
55
Jean Rivero – Droit administratif, Eyrolles Paris, 1992
56
Ioan Vida – Puterea executivă şi administraţia publică,Regia Autonomă Monitorul Oficial Bucureşti, 1994
57
A.V.Dicey – Introductory oto the study of the Law of the Constitution, 1885
Hood Phillips – S.Mackson – Drept constituţional şi administrativ, Londra, 1978, pp.29-39
58
Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru Florin Vasilescu, Ioan Vida – Constituţia României comentată şi adnotată, R.A. Monitorul
Oficial, Bucureşti, 1992, p. 184
60
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu- Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-
158
61
Mircea Preda – Tratat de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, 2004, p.14
62
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-
158
63
A. Haurion – Droit constitutionnel et institutions politiques, Mont Chrestien, Paris, 1967, p.210
64
Pierre Pactet- Institutions politiques, Droit constitutionel,9-ieme Ed. Masson, Paris, 1989, p.114-128
65
I. Alexandru - Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, Ministerul Învăţământului, Şcoala Naţională de Studii Politice Administrative, vol.I,1996 , P.45
acţiunea ordonată, comandată prin care se urmăreşte realizarea
serviciilor publice în general.
Ca atare, vom constata o diversitate de accepţiunii dată în
literatura de specialitate a noţiunii de administraţie publică, de la
ansamblul de autorităţi, agenţii şi organisme, la activităţi de
guvernare, activităţi de punere în executare sau forma fundamentală
de activitate a statului.
Şi de această dată, evoluţia dreptului românesc poartă
pecetea influenţei doctrinei franceze, care se cristalizează prin
reglementarea dată de Constituţia din 1991, potrivit căreia sintagma „
administraţie publică”, privită atât din punct de vedere formal, cât şi
material, nu este restrictivă, în sensul că doar autorităţile
nominalizate de aceasta sunt autorităţi ale administraţiei publice, ci
sfera este mult mai largă.
Aşadar, după cum concluziona profesorul A. Iorgovan „
definiţia costituţională ne permite determinarea genului proxim al
administraţiei publice de a fi o structură a activităţii publice, care nu
se confundă cu executivul, iar diferenţa specifică ne permite
identificarea subiectelor care realizează administraţia publică în
scopul acesteia”.
La baza analizei raportului dintre administraţia publică şi
puterea executivă se află tocmai principiul fundamental al separaţiei
puterilor în stat, care fără a avea un caracter absolut, permite
întrepătrunderea acestora.
Pe de altă parte, din punct de vedere structural, autoritatea
care exercită funcţia executivă, nu se confundă cu administraţia
publică, după cum administraţia publică, privită ca activitate de
prestaţie, nu se confundă cu prestarea-realizarea obiectului de
activitate de către serviciile publice.
Determinarea corectă a conţinutului administraţiei publice şi
delimitarea acesteia de alte „noţiuni” specifice dreptului
administrativ, rezidă atât din consacrarea constituţională a acestora,
cât şi din sarcinile ce îi revin., de a fi „secundum legem sau praeter
legem”, de executare a legii sau de organizarea executării acesteia.
3.2.1.Obiectivele:
înţelegerea sensului noţiunilor specifice dreptului administrativ
- identificarea diferenţelor specifice dintre noţiunile
administratie publică şi puterea executivă
- identificarea elementelor de conţinut ale administraţiei
publice, din punct de vedere formal şi material
- contribuţia doctrinei româneşti la clarificarea noţiunii de
administraţie publică
- practica constituţională cu privire la sensul noţiunii
administraţie publică
- - studenţii vor identifica normele constituţionale specifice celor
două noţiuni.
- familiarizarea studenţilor cu sensul larg şi restrâns al
noţiunii de administraţie publică
- dezvoltarea abilităţilor de a distinge noţiunea de
competenţă – capacitate, prin exemplificare
- dezvoltarea abilităţilor de clasificare a competenţelor
autorităţilor, funcţie de domeniul acestora.
3.3.1 Administraţia publică şi dreptul aplicabil acesteia în

dreptul românesc şi comparat
Examinarea obiectului dreptului administrativ, a conţinutului şi

normelor sale, nu se poate face fără o definire prealabilă a
principalelor noţiuni cu care acest operează.
Noţiunea de bază specifică dreptului administrativ este
administraţia.
Etimologia cuvântului ( termenului )
Derivă din dreptul roman, unde administer - are sensul de a
ajuta, a sluji, a folosi la ceva, iar ad-la, către, minister - servitor
supus, ceea ce conduce la semnificaţia cuvântului de slujitor,
executant, activitate subordonată.
Sensul dat administraţiei de a sluji interesele generale a fost
în mod contant recunoscut în evoluţia teoriei şi practicii
administrative.
Într-un sens foarte larg, noţiunea de administraţie cuprinde pe
de o parte activitatea de gestionare, gospodărire şi administrare, dar şi
organul care exercită această activitate 22 , ceea ce se poate traduce
prin latura materială a administraţiei, respectiv activitatea propriu-
zisă, numită latura formală sau instituţională.
Cu toate acestea, nu trebuie neglijat faptul că legitimitatea
administraţiei este dată de puterea politică sub care este întotdeauna
plasată.
Privită însă strict juridic, din punct de vedere al dreptului
administrativ, sau chiar structuralist, administraţia reprezintă un
ansamblu de organe administrative dispuse pe orizontală sau
verticală, pe criterii determinate (funcţional sau teritorial) între care
se stabilesc raporturi de natură administrativă.
Cele mai multe definiţii pentru conţinutul noţiunii de
administraţie publică le întâlnim în literatura franceză, axate în
principal pe teoria serviciului public, teorii care au influenţat în mod
constant teoria şi practica românească.
În examinarea noţiunii de administraţie publică şi raportul
acesteia cu activitatea executivă în general, vom întâlni în literatura
românească mai multe concepţii care se pot grupa funcţie de etapele
istorice parcurse de societatea românească.
În penultima ediţie a Tratatului de drept administrativ din
2001, prof. Antonie Iorgovan preciza că “Fiecare noţiune presupune
identificarea unor note dominante ale conţinutului său, care le
ordonează logic după regula gen proxim, diferenţa specifică,
delimitând astfel, în planul gândirii abstracte , nu numai „graniţele
fenomenului, procesului pe care-l evocă, dar însăşi esenţa
acestuia” 23 .
Abordarea din perspectivă comparată a administraţiei publice
presupune cu necesitate definirea corectă a conceptelor cu care
urmează a întreprinde demersul nostru.
Această abordare conceptuală este impusă şi de multitudinea
definiţiilor formulate în teoria şi literatura de specialitate din dreptul
românesc şi comparat.
Fără a intra în examinarea etimologică a noţiunii de
administraţie, pe care nimeni nu a contestat-o ca reprezentând
îndeplinirea unei acţiuni comandate, varietatea conţinutului noţiunii
de administraţie publică a condus la o diversitate de definiţii, funcţie
de evoluţia istorică a mediului economic, social şi politic în care
aceasta s-a dezvoltat.
În mod sintetic abordarea noţiunii de administraţie publică s-
a făcut cu predilecţie în trei mari sensuri 24 :
- din perspectiva corelaţiei ei cu activitatea executivă - „
administraţia este o componentă a puterii executive, fără a fi
singura componentă a acesteia;
- din punct de vedere funcţional şi organic – este un
ansamblu de activităţi şi mijloace prin care anumite persoane
morale urmăresc satisfacerea unei nevoi de interes general;
- prin prisma scopurilor, mijloacelor sale şi regimului
juridic specific - care presupune realizarea interesului public prin
intermediul sau cu sprijinul puterii publice. 25
I. Cele mai multe teorii şi definiţii ale administraţiei publice
le întâlnim în doctrina franceză, a cărei evoluţie influenţează în
mare parte şi concepţia românească în această materie.
De altfel, conceptele franceze despre administraţia publică, pot fi
la rândul lor sistematizate istoric, înainte şi după adoptarea
Constituţiei din 1958.
Astfel, în perioada anterioară anului 1958, teoriile consacrate
administraţiei publice cunoscute sub denumirea “Concepţia
constituţională tradiţională”, defineau administraţia ca fiind
“acţiunea puterii executive prin procedee de putere publică”. Cele
mai multe definiţii aveau la bază serviciul public şi interesul public,
administraţia publică fiind percepută ca o activitate de prestare a
serviciului public, sau un ansamblu de servicii publice.
După adoptarea Constituţiei din 1958, cele mai
reprezentative opinii, au fost formulate de:
1. - prof. André de Lambadère 26 , care consideră că la baza
dreptului administrativ, se află noţiunea de serviciu public, iar
administraţia este un „ansamblu de autorităţi, agenţi şi organisme
însărcinate sub impulsul puterilor publice, cu asigurarea intervenţiilor
statului modern”.
2. - prof. Jean Rivero 27 porneşte în definirea noţiunii de
administraţie publică, de la sensul organic şi material al acestuia,
invocând necesitatea delimitării administraţiei publice faţă de
acţiunea particularilor, pe criteriul scopurilor şi mijloacelor, interesul
public şi puterea publică.Autorul distinge astfel între activitatea de
guvernare care se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul
naţional, în timp ce administraţia are în vedere problemele curente “a
gira o afacere”.
3. - prof. Georges Vedel 28 - pornind de la dispoziţiile
constituţionale privind atribuţiile Guvernului şi Preşedintele
Republicii – reţine drept criterii pentru delimitarea sferei
administraţiei publice – criteriul organic şi al naturii activităţii, şi
defineşte administraţia publică ca fiind “ansamblul activităţilor
Guvernului şi autorităţilor descentralizate, străină conducerii relaţiilor
internaţionale şi raporturilor dintre puterile publice care se exercită
într-un regim de putere publică”.
II. Deosebit de aceste teorii, în doctrina germană, caracterul
abstract al noţiunii de administraţie publică a condus la concluzia că
„administraţia se lasă descrisă dar nu definită” 29 , „având ca obiect
propriile afaceri desfăşurate la iniţiativa sa.” 30
Deşi în cele mai multe abordări se tratează administraţia ca o
realitate socială axată pe interesul public, fiind un ansamblu de
servicii publice, în doctrina germană nu se poate determina o
“definiţie “ a administraţiei
III. În sensul aceluiaşi demers conceptual, reţinem că în
sistemul anglo-saxon bazat pe dreptul comun (cammon-low)
preocuparea pentru definirea administraţiei publice a fost şi este cu
atât mai dificilă, cu cât dreptul public a fost întotdeauna examinat ca
o parte a acestuia 31 , iar consacrarea principiului supremaţiei
Parlamentului a făcut imposibilă abordarea distinctă a administraţiei
serviciilor în general cu toate reformele administrative înfăptuite în
Anglia cu privire la „ guvernământul local”.Analiza activităţii de
natură executivă se face prin excluderea activităţii ce reprezintă
funcţia legislativă şi juridică a statului.
Lipsa unei preocupări teoretice sau practice pentru definirea
noţiunii de administraţie a făcut ca şi în prezent în sistemul anglo-
saxon, dreptul administrativ, ramură a dreptului public ce are ca
obiect studiul administraţiei publice să fie examinat împreună cu
dreptul constituţional sub denumirea generică „drept relativ la
administraţia publică”.
IV. Diferit de aceste teorii, se impune a reţine şi teoria
americană care pentru definirea noţiunii de „administraţie” foloseşte
următoarele noţiuni:
- conducerea şi îndrumarea afacerilor şi instituţiilor;
- oficialii din aparatul guvernamental;
- executarea politicii;
- perioada în care ocupă o funcţie orice şef executiv. 32
Ceea ce în mod uzual este cunoscut sub numele „Public
Administration” este definit în diferite forme, cum ar fi „activitatea
prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului”,
„domeniu de activitate preocupat de mijloacele pentru
implementarea valorilor politice, ca identificându-se cu latura
executorie a guvernării sau menită a realiza scopurile
guvernamentale şi până la a fi considerată că acoperă toate cele trei
laturi executivă, legislativă, jurisdicţională, fiind o parte „a
procesului politic, dar deosebită de administraţia privată”. 33
Întrucât lucrarea are în vedere o prezentare comparativă a
sistemelor administrative contemporane, se impune a reţine şi
alte definiţii date administraţiei publice în statele europene
comunitare, sub influenţa teoriilor franceze sau germane în
materie.
Astfel, în sistemul belgian şi luxemburghez, administraţia
este definită pornind de la teoria serviciului public şi delimitarea
sferei administraţiei publică pe criteriile funcţional şi organizaţional.
Tot sub influenţa franceză, dar adepţi ai definiţiei prin
excluderea din activitatea administrativă a statului, a tot ce este
legislativ şi judiciar, pentru a determina administraţia publică, se
înscriu şi sistemele danez şi olandez.
De asemenea, există sisteme de drept în care delimitarea
sferei administraţiei publice se face apelând la criteriul subiectiv sau
obiectiv (Spania, Italia), material sau formal, organic (Grecia,
Portugalia) sau prin simpla determinare a autorităţilor, organelor,
care desfăşoară administraţie (ex. Elveţia, Irlanda).
Sub aspectul reglementării constituţionale a administraţiei
publice, trebuie reţinut că toate statele europene comunitare fac
referire la puterea executivă, autoritatea publică, putere de stat,
funcţie executivă, ca expresie a consacrării principiului separaţiei sau
echilibrului celor trei puteri ale statului.
V. În dreptul românesc, definirea noţiunilor administraţia
publică, administraţia de stat şi privată, cât şi putere executivă, au
suferit numeroase nuanţări, funcţie de perioada istorică din evoluţia
fenomenului administrativ.
O primă etapă poate fi considerată perioada interbelică
atunci când, sub influenţa Constituţiei din 1923, s-au conturat
numeroase opinii în definirea administraţiei publice, pornind de la
noţiunile sale de bază: serviciu public, putere publică, interes public
sau organ administrativ.
Dintre cei mai cunoscuţi autori ale căror opinii fundamentate
ştiinţific sunt şi în prezent de referinţă, amintim:
1. Prof. Paul Negulescu 34 care definea administraţia astfel:
„cuprinde activităţile statului reglementate de lege prin raportare la
atribuţiile statului modern şi la serviciile publice chemate să asigure
satisfacerea intereselor generale”. De aceea, administraţia publică
este o “instituţie complexă, care cuprinde toate serviciile publice
destinate să satisfacă anumite interese generale, regionale sau
comunale. Sunt administraţii publice: statul, judeţul şi comuna”.
2. În concepţia prof. Anibal Teodorescu 35 pentru a defini
administraţia publică ne raportăm la delimitarea a trei noţiuni: putere
publică, autoritatea care exercită puterea publică şi competenţa
autorităţii.
3. Un alt autor a cărui opinie se impune a fi reţinută este
Constantin Rărincescu, care pornind de la funcţiile statului admite că
„funcţia administrativă constă în a asigura funcţionarea continuă şi
regulată a serviciilor publice administrative care constituie în
totalitatea lor administraţia unui stat” 36 , precizând totodată că
funcţia executivă nu coincide în toate cazurile cu administraţia.
4. O concepţie similară pe temeiul serviciilor publice şi a
forţei publice, exprimă şi Marin Văraru 37 care preciza că “întreaga
administraţie publică se înfăptuieşte prin mijlocirea serviciilor
publice”, statul, în realizarea funcţiei sale administrative, făcând
două feluri de acte: de autoritate şi patrimonială, iar administraţia este
o formă de manifestare a puterii executive”.
5. Tradiţional concepţiilor acestei etape, prof. Erast Diti
Tarangul 38 , pornind de la funcţiile statului clasifica administraţia
publică,din punct de vedere formal şi material, examinând ca noţiuni
de bază ale administraţiei publice, serviciul public şi interesul
general.
A doua perioadă poate fi cuprinsă între anii 1948-1989, când
noţiunea de administraţie de stat era examinată ca reprezentând
una din formele fundamentale de activitate a statului sau de
realizare a puterii de stat.
Cele mai cunoscute opinii din această perioadă, pot fi
sistematizate astfel:
- teza neconcordanţei (Şcoala de la Cluj) 39 reprezentată de
profesor Tudor Drăganu care susţine că între formele fundamentale
de activitate ale statului şi categoriile sale de organe nu există o
concordanţă deplină.
- teza concordanţei (Şcoala de la Bucureşti) 40 reprezentată de
prof. Mircea Lepădătescu, Romulus Ionescu, Nistor Prisca, care au
susţinut că fiecarei forme fundamentale de realizare a puterii de stat,
îi corespunde o categorie de organe bazate pe o concordanţă perfectă.
- teza Institutului de Cercetări Juridice reprezentată de Ion
Vântu, Mircea Anghene 41 , susţine noţiunea de administraţie de stat,
în sens larg, ca activitate ce se înfăptuieşte de toate organele statului
prin acte proprii şi în sens restrâns, activitate executivă, este acea
formă fundamentală de activitate a statului, realizată numai de
organele administraţiei de stat.
- teza dublei naturi a administraţiei de stat a fost susţinută de
prof. Valentina Gilescu 42 , pornind de la teoria că, administraţia de
stat ca formă fundamentală de activitate a statului nu este numai o
activitate juridică, ci şi una politică.
Toată această perioadă se caracterizează prin eforturile
teoreticienilor şi practicienilor de a menţine curentele doctrinare, cu
toate că noţiunile tradiţionale dreptului administrativ păreau
„desuete” sau căpătau sensuri noi în spiritul prevederilor legale şi
constituţionale în vigoare. Principiile de organizare şi funcţionare ale
administraţiei publice erau ”topite” în principiul general al
“centralismului democratic”, iar orice teorie asupra seviciului public,
interes public sau regim de putere publică, erau “cenzurate”, în
folosul conceptelor organ de partid şi de stat, “omogenizare socială”,
stat al celor ce muncesc, etc.
Toate compromisurile terminologice nu puteau însă anula
acumulările de cunoştinţe în teoriile anterior consacrate care erau de
netăgăduit.
A treia perioadă este dominată de prevederile Constituţiei
din 1991, când se consacră noţiunea de autoritate publică, cu două
sensuri 43 , accepţiuni :
Constituţia din 1991, nu foloseşte terminologia tradiţională
“puterile statului, organ de stat, sistem de organe, etc.”, ci consacră
sintagma “autoritate publică”, cu două sensuri: în Titlul II unde sunt
consacrate drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale, în sens
larg, însemnând “orice organ cu prerogative de putere publică,
indiferent dacă este prevăzut sau nu în Constituţie”, iar în Titlul III, “
are în vedere în sens restrâns organele prin care se exercită
clasicele funcţii lae statului”. Pe de altă parte, în sensul de structură
organizaţională, potrivit Titlului III din Constituţie, termenul generic
de organ este echivalent cu cel de autoritate publică.
Faptul că în legislaţia actuală se folosesc ambele
terminologii, ba chiar şi noţiunea de "instituţie publică", apreciez ca
foarte relevantă opinia prof. Antonie Iorgovan, care în sinteza acestei
explicaţii terminologice, concluzionează că “atunci când legislaţia
dă sensuri specifice noţiunii de autoritate de organ sau celei de
instituţie, este de dorit să existe un text explicativ” . 44
De asemenea, în Constituţia din 1991 formularea tradiţională
de “putere publică”, nu o regăsim, termenul de putere este asociat
cu atributul Preşedintelui României de a “media între puterile
statului” (art.80 alin,2 sau definirea şefului puterii executive, etc.),
după cum întâlnim pe lângă expresia autoritate publică “organ
reprezentativ suprem “, “organ consultativ de specialitate al
Parlamentului, “ organ de specialitate “, etc.
Cu privire la sintagma “administraţie publică”, consecvenţii
teoriei delimitării sferei administraţiei publice, funcţie de criteriile
formal (calificarea dată de lege) şi material (conţinutul activităţii),
este de necontestat că terminologia folosită în Capitolul V din Titlul
III, nu este restrictivă, în sensul că numai acele autorităţi
nominalizate sunt autorităţi ale administraţiei publice.
Ceea ce s-a urmărit în construcţia acestui capitol, a fost
determinarea expres a acelor care, “fac numai administraţie publică,
atât la nivel central, cât şi la nivel local” 45 , sfera administraţiei
publice fiind mult mai mare decât sfera de activitate a acestor
autorităţi.
A patra perioadă se fundamentează pe Constituţia revizuită 46
din 2003.
În accepţiunea normelor constituţionale revizuite în sfera
administraţiei publice sunt cuprinse din punct de vedere formal
(organic) – Preşedintele României, Guvernul, ministerele, alte organe
subordonate direct Guvernului, organele centrale de specialitate
autonome, instituţiile subordonate ministerelor, prefectul, organele
locale de specialitate din subordinea ministerelor, organele autonome
locale şi instituţiile subordonate acestora. Din punct de vedere al
criteriului material (funcţional), administraţia publică se
materializează în acte juridice şi operaţiuni materiale, de punere în
executare a legii (prin emiterea de norme subsecvente sau prestarea
directă de servicii publice).
Din această perspectivă, administraţia publică poate fi
definită “ca fiind ansamblul activităţilor Preşedintelui României,
Guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale,
autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz, structurilor
subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică se aduc
la îndeplinire legi, sau, în limitele legii, se prestează servicii
publice”. 47
Aşadar, această definiţie ne permite determinarea genului
proxim al administraţiei publice de a fi o specie a activităţii publice,
care nu se confundă cu executivul, iar diferenţa specifică ne permite
identificarea subiectelor care realizează administraţia publică şi
scopul acesteia.
De asemenea, important pentru definirea sferei noţiunii de
administraţie este şi distincţia dintre administraţia publică
realizată de structurile statale, respectiv de autorităţile locale, şi
activitatea administrativă desfăşurată de celelalte organe de stat
(autorităţile publice): Parlament, instanţe judecătoreşti, Curtea
Constituţională. „Prima categorie evocă un fapt administrativ ce are
o sorginte politică, motiv pentru care a fost denumit fapt
administrativ politico-statal, iar ce-a de-a doua evocă un fapt
administrativ ce mijloceşte realizarea competenţei “ 48
Totodată, nu trebuie înţeles că cele două componente, statală
şi locală, ale administraţiei publice româneşti, afectează caracterul
unitar al statului astfel definit de art.1 alin 1 din Constituie, potrivit
căruia “ statul unitar şi indivizibil “ se caracterizează prin “ existenţa
unei formaţiuni statale unice şi prin existenţa unui singur rând de
organe centrale de stat, ( un singur organ legiuitor, un singur
guvern, un singur organ judecătoresc suprem )” 49
Pe lângă sensul autorităţii publice înţeles ca organ
(autoritate), din examinarea textelor constituţionale vom deduce şi
raportul dintre cele două noţiuni executiv şi administraţie publică.
Reglementând sistemul “bicefal“ cu două autorităţi
executive-Guvernul şi Preşedintele, constituantul a urmărit a
întrebuinţa o formulă generică, care în practică reprezintă o garanţie a
democraţiei contra excesului de putere 50 .
Dreptul aplicabil administraţiei publice
Dată în privinţa definirii administraţiei publice, am reţinut
numeroase nuanţări substanţiale în timp, la fel se poate spune şi
despre dreptul aplicabil acestei activităţi.
Analiza sistemelor europene ne permite să evidenţiem două
“tipuri” de drept aplicabil administraţiei în spaţiul european:
- sistemul anglo-saxon care nu recunoaşte existenţa dreptului
administrativ ca ramură distinctă a dreptului comun, astfel că
administraţia este supusă normelor de drept comun (cammon low), ca
şi litigiile administrative care se soluţionează de instanţe judiciare de
drept comun. Studiul dreptului administrativ se face împreună cu
dreptul constituţional, sub numele “dreptul relativ la administraţia
publică”;
- sistemul francofon întâlnit în majoritatea statelor europene,
fundamentat pe recunoaşterea dreptului exorbitant pentru
administraţia de stat, respectiv dreptul administrativ, cu recunoaşterea
existenţei jurisdicţiilor administrative separate de tribunalele de drept
comun, structurate în sistem, în frunte cu o instanţă supremă
administrativă .
În timp, teoria dreptului exorbitant a fost atenuată prin
recunoaşterea, alături de normele dreptului administrativ, a normelor
de drept comun (drept civil) aplicabile administraţiei de stat. Se
vorbeşte tot mai mult în literatura contemporană de sorginte franceză
de “ dualitatea dreptului aplicabil administraţiei de stat” 51
- cât priveşte sistemul de drept american, la care am făcut
referire cu ocazia definirii noţiunii de administraţie publică, dreptul
administrativ în S.U.A. este definit ca un drept referitor la procedurile
şi procesele agenţilor, ceea ce ne permite a concluziona că există un
drept exorbitant aplicabil administraţiei, dar în egală măsură se
recunoaşte aplicarea normelor de drept comun în soluţionarea
litigiilor în care parte este o autoritate administrativă.
În sistemul de drept românesc, cu toate opiniile divergente
susţinute în literatura de specialitate, trebuie să recunoaştem teza
pluralităţii de norme aplicabile administraţiei de drept administrativ,
privat sau alte ramuri ale dreptului public. 52
3.3.2. Administraţia publică - puterea executivă
În numeroase abordări teoretice, administraţia a fost examinată
prin raportare la activitatea sau funcţiile statului, printr-o analiză
„negativă” a elementelor sale componente, de forma a tot ceea ce nu
poate fi calificat ca aparţinând legislativului sau justiţiei, este
activitatea de natură executivă.
În fapt, la baza analizei raportului dintre administraţie şi
putere executivă, se află tocmai principiul general al separaţiei
puterilor în stat, care fără a avea un caracter absolut, sub aspectul
delimitării clare a acestor trei puteri permite existenţa unor relaţii
de control şi o întrepătrundere a acestora, din nevoia de a realiza
în mod unitar şi continuu funcţiile statului.
Din punct de vedere funcţional, puterea executivă este o
funcţie distinctă a statului, care cuprinde atribuţii specifice şi se
realizează de autorităţi distincte.
Deosebirile dintre noţiunile administraţiei şi putere executivă
au fost relevate mai cu seamă de autori, specialişti în dreptul
constituţional care uneori definesc noţiunea de executiv ca fiind
„funcţie administrativă a statului”.
În mod tradiţional, funcţia administrativă este una din cele
trei funcţii ale statului alături de cea legislativă şi jurisdicţională 53 şi
se realizează în mod constant prin intermediul a două categorii de
organe-şeful statului şi Guvernul.
În concepţia unora dintre autori de drept constituţional
francez 54 „ administraţia este acţiunea puterii executive bazată pe
procedee de putere publică”, ceea ce presupune că administraţia
nu este singura sarcină a executivului, dar este o sarcină
exclusivă a acestuia, neputând fi exercitată de puterea legislativă sau
judecătorească.
Opus acestei opinii, J.Rivero, face o delimitare a guvernului
de administraţie, printr-o abordare conceptuală a celor două activităţi,
astfel ”a guverna înseamnă a lua decizii esenţiale care angajează
viitorul naţional, în timp ce administraţia este o sarcină cotidiană
care nu are proporţiile celei de a guverna”.” 55
În fapt, puterea executivă desemnează acea funcţie a statului
care asigură executarea legii „ Această funcţie înglobează activităţi
extrem de diverse. În rândul acestora intră executarea funcţiei de şef
al statului, coordonarea acţiunii administraţiei publice pentru
punerea în aplicare a legii, desfăşurarea unor acţiuni directe de
aplicare a legii, sau de organizare a aplicării legii, exercitarea unor
atribuţii ce privesc impulsionarea procesului legislativ ca şi
conducerea generală a statului” 56
Din punct de vedere structural, autoritatea care execută
funcţia executivă nu se confundă cu administraţia publică.
Un mod de abordare total diferit de al autorilor şi
teoreticienilor francezi, îl regăsim în sistemul de drept englez, unde
conceptul de „guvern”, fie include întreaga putere de stat, fie
împreună cu administraţia exercită funcţia executivă. 57
Cât priveşte funcţia executivă sau administrativă, aceasta
„reprezintă activitatea generală şi detaliată a guvernului conformă
cu legea, incluzând identificarea strategiilor, modului în care legea
poate fi făcută să faciliteze o strategie”.
Teoria şi practica de specialitate disting din punct de vedere
al structurii executivului, două forme:
- executivul monocratic/monist;
- executivul dualist.
Executivul monist/monocratic, se caracterizează prin
deţinerea funcţiei executive de către o singură entitate statală,
indiferent că are o formă individuală (ex. rege, preşedinţi ) sau chiar
colegială (consulii romani sau directoratul în Franţa sau, în zilele
noastre, Consiliul Federal Elveţian).
Funcţie de entitatea statală deţinătoare a puterii politice, se
poate vorbi de anumite caracteristici ale puterii executive.
Astfel, în cazul monocraţiei monarhice, în persoana
monarhului, vom regăsi trăsăturile ambelor puteri executivă,
legislativă (ex. în Belgia –puterea legislativă se exercită în mod
colectiv de Rege, Camera Reprezentanţilor şi Senat; Regele numeşte
miniştrii, secretari de stat, acestora din urmă le stabileşte şi atribuţii,
ratifică alegerea preşedintelui colegiului executiv al comunei,
exercită tutela administrativă asupra colectivităţilor locale).
Un sistem asemănător întâlnim în Danemarca, în timp ce în
sistemul spaniol Constituţia stipulează că „regele este şeful statului,
în atribuţiile sale regăsindu-se şi numirea şi revocarea preşedintelui
guvernului, numirea şi destituirea membrilor guvernului la
propunerea preşedintelui, etc. Guvernul este acela care exercită
funcţia executivă”.
În Olanda, deasemenea, regele împreună cu miniştrii,
formează Guvernul, dar primul ministru şi miniştrii sunt numiţi şi
revocaţi prin decret regal.
Monocraţia executivului cunoaşte în evoluţia contemporană
şi expresia unei delimitări clare a puterilor în regimurile politice
prezidenţiale, când preşedintele statului este şi şeful executivului.
Modelul tipic al regimului prezidenţial îl reprezintă S.U.A.,
unde potrivit art.2 din Constituţie, puterea executivă este exercitată
de Preşedinte.
Deşi norma constituţională nu determină şi limitele
exercitării acestei puteri, executivul nu se confundă cu administraţia.
Executivul dualist se caracterizează prin aceea că funcţia
executivă revine sau se distribuie unei persoane şi unui organ colegial
care dispun de autonomie relativă. De regulă, persoana îndeplineşte
funcţia de şef al statului, iar organul colegial de cabinet ministerial
(Guvern, Consiliu de Miniştrii).
Natura executivului depinde în egală măsură şi de natura
relaţiilor dintre cele două autorităţi. Executivul dualist este specific
regimurilor parlamentare, care au un şef de stat desemnat de
parlament şi un guvern condus de un prim ministru/premier, ca şef al
executivului.
Spre exemplificare, vom aminti Germania unde puterea
executivă federală este potrivit regimului parlamentar, încredinţată
şefului de stat, în baza principiului neresponsabilităţii şi unui organ
colegial - guvernul responsabil.
Preşedintele Republicii federale este ales de Adunarea
Federală, reprezintă republica pe plan internaţional şi-i revin atribuţii
în materia încheierii tratatelor, acreditării personalului diplomatic,
numirea în funcţie a unor înalţi funcţionari publici, acordarea de
graţieri individuale, etc.
Guvernul federal este alcătuit din miniştrii federali, sub
conducerea unui cancelar federal, ales la propunerea Preşedintelui, de
către Parlament.
Specificul acestei ţări, este „prioritatea/preeminenţa puterii
executive a cancelarului” căruia îi revine întreaga responsabilitate
politică.
O altă ţară europeană cu regim parlamentar, în care
executivul este dualist, este Italia, unde structura bicefală este
reprezentată de şeful statului (Preşedintele Republicii) şi cabinetul
(Consiliul de Miniştri), având în frunte un preşedinte.
În timp ce preşedintelui îi revin principalele atribuţii de
reprezentare a statului şi a unităţii naţionale, el având şi atribuţii de
numire, Guvernul se compune din miniştri şi preşedintele Consiliului
de Miniştri. De reţinut că, în Constituţia italiană, între puterea
executivă şi administraţie nu se poate pune semnul egal, existând
reglementări distincte pentru Guvern ( titlul III ) şi „Administraţia
publică” ( secţiunea a II a).
Un exemplu de monocraţie dualistă, care combină cele două
exemple relatate, ni-l prezintă Franţa, situat între modelul
prezidenţial şi cel parlamentar, cu scopul de a echilibra cele trei
puteri.
Astfel, executivul este compus din Preşedinte ales prin vot
universal şi guvernul desemnat de preşedinte, ceea ce face ca acest
sistem să fie asemănător executivului monist. (Preşedintele conduce
lucrările Consiliului de Miniştri, semnează actele acestuia, numeşte
în funcţii publice, etc.)
Nici în sistemul francez, puterea executivă nu se confundă cu
administraţia publică.
În România, caracterizată de regimul „semiprezidenţial
atenuat sau parlamentarizat 58 , sau regim “semiparlamentar”,
sintagmă mai potrivită în raport cu reglementările constituţionale din
România, executivul este tot dualist (bicefal), reprezentat de două
autorităţi publice – Preşedintele României şi Guvernul.
Cu privire la natura juridică a regimului politic din România,
dacă potrivit Constituţiei din 1991, s-a apreciat faţă de reglementarea
instituţiei Preşedintelui României că „suntem în prezenţa unui sistem
semiprezidenţial atenuat sau parlamentarizat” 59 , după revizuirea
textelor constituţionale din 2003 „se întăreşte rolul primordial în
sfera executivului pentru Guvern. Legea de revizuirea a Constituţiei,
întărăşte esenţa unui Executiv bicefal, cu un Preşedinte al României,
implicat direct în guvernare doar în câteva domenii de activitate
(politica externă, apărarea ţării şi ordinea publică)”, astfel că s-a
apreciat ca fiind mai potrivită cu realităţile constituţionale din
România, folosirea sintagmei „regim semiparlamentar” 60 .
Potrivit normelor constituţionale actuale, puterea executivă şi
administraţia publică nu sunt noţiuni identice.
Din examinarea prevederilor art.61 alin.1 din Constituţie,
rezultă că “unica autoritate legiuitoare a ţării” este Parlamentul,
ceea ce presupune că administraţia publică adoptă norme numai
“secundum legem şi praeter legem”.
Chiar şi atunci când Guvernul îşi exercită atributele de
delegare legislativă, emiţând ordonanţe cu putere de lege, el nu se
transformă în autoritate legiuitoare, ci pune în aplicare o lege de
abilitare.
Atât Preşedintele, cât şi Guvernul sunt autorităţi de natură
politică şi administrativă, fără ca între aceştia să existe raporturi de
subordonare.
S-a exprimat în literatura română de specialitate o opinie,
potrivit căreia, Preşedintele nu trebuie să fie încadrat “nici în cadrul
organelor puterii legislative, nici în cadrul organelor puterii
executive, întrucât el exercită atribuţii din ambele categorii de puteri,
astfel că : Preşedintele face parte din ambele puteri, fiind în acelaşi
timp deasupra acestora”. 61
De asemenea, în opinia aceluiaşi autor, administraţia publică
se realizează numai de către Guvern şi ministere, care reprezintă
puterea executivă, în timp ce administraţia publică locală,
situându-se în afara executivului.
Fără a mai face comentarii în înlăturarea acestor teorii ce nu-
şi găsesc temeiul în norma constituţională, trebuie să reţinem poziţia
“egală” a celor două autorităţi (Preşedinte şi Guvern), între care se
stabilesc raporturi de natură executivă (de colaborare ).
Pe de altă parte, în timp ce între Preşedinte şi celelalte
autorităţi ale administraţiei specializate nu sunt decât raporturi de
natură administrativă, funcţie de competenţa acestuia de a se conduce
sau organiza, înfiinţa, între Guvern şi celelalte autorităţi ale
administraţiei publice se stabilesc mai multe categorii de raporturi
administrative: 62
- de supraordonare, faţă de ministere şi celelalte organe
centrale de specialitate (implicit o subordonare indirectă a serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor din unităţi administrativ
teritoriale faţă de Guvern );
- de colaborare, faţă de organele centrale de specialitate
organizate ca autorităţi autonome;
- de tutelă administrativă, faţă de consiliile locale, judeţene
şi primari.
În spiritul prevederilor constituţionale care consacră
principiul separaţiei şi echilibrului celor trei puteri, administraţia
publică nu se subordonează Parlamentului, ci prin Guvern “se
stabileşte colaborarea dintre executiv şi Parlament”, el fiind
“parlamentar prin origine şi guvernamental prin funcţie” 63
Evoluţia fenomenului politico-statal, demonstrează că rolul
executivului nu s-a diminuat şi nici subordonat puterii legiuitoare, ci
dimpotrivă, organele executive dobândesc plenitudinea de
competenţă în stabilirea politicii naţionale
Rolul legislativului se rezumă la a aproba, legifera şi controla
organele executive, a căror activitate şi structură se multiplică prin
înfiinţarea corpurilor intermediare sau înfiinţarea în unităţile
administrativ teritoriale a unor autorităţi administrative cu atribut în
gestionarea propriilor afaceri. 64
3.3.3. Conţinutul, sarcinile şi funcţiile administraţiei

publice
Din examinarea conţinutului noţiunii de administraţie
publică, am reţinut că aceasta este o activitate de executare si de
organizare a executării în concret a legii, ceea ce presupune ca
aceasta poate fi grupată în două mari categorii de activităţi:
a) activitatea executivă cu caracter de dispoziţie, prin care se
realizează organizarea executării legii, stabilindu-se perceptele de
conduită ale persoanelor fizice si juridice, permutându-le sau
interzicându-le un anume comportament, mergând până la aplicarea
de sancţiuni pentru nerespectarea dispoziţiilor legale.
Definirea activităţii cu caracter de dispoziţie "reflectă"
caracterul de putere conferit de legea administraţiei publice, de a
organiza executarea legii.
Activitatea din aceasta categorie, implică procesul decizional
de la adoptarea actelor juridice, până la săvârşirea de fapte materiale
de către autorităţile publice si funcţionarea acesteia, cu titlu de
activitate principala.
În subsidiar, asemenea activităţi se pot realiza si de alte
autorităţi publice: legiuitoare sau judecătoreasca.
Întreaga activitate de organizare a executării si executare în
concret a legii, presupune mai multe etape:
- activitatea de documentare, care dă naştere cunoscutei
administraţii consultative ( ex. avize ) si de executare;
- activitatea cu caracter deliberativ, sau prealabilă emiterii
deciziilor;
- administraţia activa - materializata în acte juridice - acte
administrative, acte administrative jurisdicţionale si chiar
operaţiuni materiale.
b) activitatea cu caracter de prestaţie, care se executa pe
baza si în aplicarea legii "ex officio" sau la cererea persoanelor fizice
sau juridice a altor autorităţi publice (ex. în domenii ca: apa,
telefonie, posta, transport, etc. )
Activitatea de prestaţie se realizează prin acte juridice, dar şi
prin operaţiuni materiale.
Trebuie reţinut însă, că administraţia publică cu caracter de
prestaţie nu se confundă cu prestaţia realizată ca obiect de activitate
al serviciilor publice.
In prima ipoteza, a activităţii de prestaţie, realizarea
administraţiei implică şi exerciţiul activităţii publice a regimului de
putere publică.
Activitatea de prestaţie o vom regăsi şi în sfera celorlalte
autorităţi publice sau particulare.
Administraţia de stat, fie înţeleasă ca activitate de executare,
fie ca sistem al organelor administraţiei de stat, îşi materializează
întreaga activitate într-un context socio-politic si juridic.
Astfel, prin "sarcinile" administraţiei publice se realizează
valorile politice care se formează în cadrul sistemului politic,
punându-se în aplicare şi sistemul social global, astfel că acestea au o
pronunţată conotaţie politică.
Cât priveşte raporturile juridice în cadrul cărora se manifestă
şi realizează administraţia publica, trebuie observat că acestea se
execută în cadrul unui grup social si până la întreaga societate, privită
în mod global.
Specificul sarcinilor sistemului administraţiei publice, rezultă
aşadar şi din particularităţile faptului administrativ de a fi
organizatorul realizării valorilor politice, într-un sistem social dat.
Fireşte ca toate raporturile administrative si activitatea de
executare a legilor implică autoritatea de stat a subiectului de drept
care participă la realizarea acestora, aşadar un cadru legal înăuntrul
căruia să se execute sarcinile administraţiei publice.
Sarcinile administraţiei publice se pot clasifica după mai
multe criterii:
a) după conţinutul acestei activităţi:
- sarcini de conducere si organizare
- sarcini de prestaţie
b) după natura dispozitiva sau prestatoare a activităţii în :
- sarcini de organizare a executării
- de executare a legii
Sarcinile de conducere şi organizare, derivă din funcţia
administraţiei de a reglementa activitatea tuturor membrilor săi în
cadrul organizării executării şi executării în concret a legii.
Sarcinile de prestaţie, revin administraţiei publice, în
contextul asigurării membrilor societăţii, celor mai diverse servicii.
c) după sfera de cuprindere a reglementării:
- sarcini de interes naţional
- sarcini de interes local.
Multe din aceste sarcini sunt de interes naţional precum
sarcinile de apărare a ordinii publice si a siguranţei statului sau,
sarcini de reprezentare diplomatică.
Alte sarcini sunt de interes local au în vedere anumite nevoi
materiale sau spirituale ale colectivităţilor locale, ale cetăţenilor.
Ca o "prelungire" a demersului privind explicarea sau
detalierea conţinutului administraţiei publice, vom observa ca cele
doua mari categorii de activităţi ce o compun vor determina si natura
sarcinilor sale.
Într-o sinteză a acestui prim capitol, vom defini administraţia
publică, ca fiind acea activitate de organizare a executării şi
executarea în concret a legii şi categoriile de acte emise pe baza
şi în aplicarea legii, realizată de autorităţile administraţiei
publice, în regim de putere publică.
Pentru a descrie funcţiile administraţiei publice, este
suficient a porni de la conţinutul sarcinilor mai sus relevate care,
raportate la scopul general urmărit de administraţie, realizarea
intereselor cetăţenilor, pot fi sintetizate astfel:
 funcţii de executare 65 , atât a deciziilor politice reflectate
în lege, cât şi a activităţii lor de administraţie curentă în
temeiul legii;
 funcţii de informare atât faţă de autoritatea legislativă,
(art.110 din Constituţie), cât şi faţă de cetăţean, (art.31,78
şi 107 (4) din Constituţie);
 funcţia de elaborare a proiectelor de acte normative
administrative şi a unor decizii politice.
Chiar dacă, poziţia de executant a administraţiei, face ca
abilitarea acesteia să nu fie de natură primară în elaborarea actelor
normative sau politice, administraţia, având un caracter secundar
(“secundum legem“ şi “proctor legem“) în vederea organizării legii,
excepţia prevăzută de art.107(3) şi 114 din Constituţie privind
delegarea legislativă, investeşte Guvernul cu competenţă în condiţiile
legii cu funcţii legislative materializate în ordonanţe.
3.3.4. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice
Într-o sinteză a celor mai sus prezentate, am putea defini

administraţia publică ca fiind acea activitate de organizare a
executării şi de executare în concret a legii şi realizată prin actele
specifice emise, adoptate şi în explicarea legii, realizată de
autorităţile administraţiei publice în regim de putere publică.
Din această definiţie, vom putea reţine următoarele
caracteristici (trăsături) ale administraţiei publice româneşti, în
contextul constituţional actual:
* administraţia publică este o activitate organizată şi structurată
sub conducerea Guvernului, în vederea realizării serviciilor
publice chemate să satisfacă interesele generale ale
cetăţenilor;
* administraţia publică este atât o administraţie statală, cât şi o
administraţie locală autonomă, centralizată şi descentrată, în
cazul administraţiei publice din unităţile administrativ
teritoriale;
* administraţia publică are obligaţia generală de a se conforma
supremaţiei Constituţiei şi a legii şi a-şi desfăşura activitatea
în scopul executării legii;
* administraţia publică presupune structurarea instituţională:
- pe verticală (direcţii, servicii, oficii, regii, societăţi
comerciale, agenţii,etc.)
- pe orizontală: în activitatea centrală de specialitate şi
administraţia publică locală (consilii locale, judeţene,
primari, servicii publice descentralizate ale ministerelor);
* ierarhizare ordonată sau controlată (fie de către autorităţi din
afara administraţiei: legislativ, putere judecătorească), fie din
autorităţi publice din sistem (tutela administrativă, controlul
administrativ de specialitate);
* administraţia îmbracă de regulă forma scrisă (executarea legii
fiind un proces formal ce presupune anumite proceduri
administrative, începând cu documentarea şi determinând cu
întocmirea actelor şi faptelor materiale);
* administraţia este continuă şi permanentă (executarea legii
neputând fi suspendată sau încetată, ca efect al încetării
mandatului unei autorităţi sau săvârşirii unui eveniment (ex.
rezolvări calamităţi);
* regimul de putere publică implică trăsături specifice actelor
juridice în care se materializează administraţia publică şi
conferă un statut special lucrătorului din acest domeniu (a se
vedea regimul juridic al actului administrativ şi statutul
funcţionarului public);
* prin administraţie, rezolvându-se interesele generale ale
cetăţenilor, aceştia, în calitate de administraţi, au posibilitatea
în exerciţiul drepturilor şi libertăţilor lor fundamentale
(constituţionale) să cenzureze administraţia, să ceară
rezolvarea intereselor lor, îmbunătăţirea serviciilor publice şi
chiar înlăturarea abuzurilor din administraţie (ex.: prin votul
exprimat cu ocazia alegerilor autorităţilor locale, prin
exercitarea acţiunilor în contencios administrativ, prin
premii, mitinguri, organizarea referendumului local, etc.).

- noţiunea de administraţie publică în teoria de specialitate şi evoluţia istorică.
- definirea noţiunii de administraţie publică în dreptul comparat.
- specificitatea şi etapele doctrinei româneşti în definirea administraţiei publice, cu trimitere
la normele constituţionale.
- comparaţie între administraţia publică- putere executivă, sfera de cuprindere a acestora-
comparaţie.
- raportul dintre competenţă-capacitate-sarcină în dreptul administrativ.
- clasificarea competenţei autorităţilor administraţiei publice, după criteriul
material, funcţional, teritorial.
- administraţia publică reprezintă în modul cel mai sintetic activitatea de organizare a
executivului şi de executare în concret a legii, de către autorităţile administraţiei publice şi regim de
de putere publică.
Din definiţia de mai sus, se pot identifica principalele trăsături ale administraţiei publice:
- este o activitate organizată şi structurată sub conducerea Guvernului pentru realizarea
serviciilor publice.
- este atât o administraţie statală, cât şi o administraţie locală autonomă.
- administraţia publică are obligaţia generală de a se conforma Constituţiei şi legii.
- presupune structurare instituţională
- îmbracă de regulă forma scrisă
- este continuă şi permanentă
- se realizează în regim de putere publică
- prin intermediul administraţiei publice se realizează interesele generale ale cetăţenilor.
Administraţie publică, putere publică, interes public, competenţă, capacitate, sarcină,

administraţie publică din punct de vedere structural.
1. Ce evocă noţiunea de putere publică şi servicii publice?

2. Care dintre noţiunile administraţie publică şi putere publică este mai cuprinzătoare?
3. Cum se clasifică sarcinile administraţiei publice?
4. Cum se caracterizează executivul românesc din punct de vedere al structurii executivului?

- Exemplificaţi, cu activităţi concrete, sfera noţiunii de administraţie publică şi de
administraţie.
- Realizaţi o paralelă între administraţia publică şi administraţia de stat.
- Explicaţi conceptul executiv bicefal.
- Care este sensul noţiunii administraţie publică în normele constituţionale?
1. Administraţia publică este:
a) – identică cu executivul
b) – un segment al executivului
2. Administraţia publică de stat se realizează de către:
a) – Guvern
b) – ministere
c) - prefect
d) – consilii Locale
3. În România, executivul este reprezentat de:
a) Preşedintele Guvern
b) Parlament , Preşedinte Guvern
c) Guvern, Avocatul Poporului
PREŞEDINTELE ROMÂNIEI – ROLUL/STATUTUL CONSTITUŢIONAL
Cuprins:
4.1.Introducere
4.3. Conţinutul unităţii de învăţare .
4.3.1. Preşedintele României – rolul şi statutul constituţional.
4.3.2. Categorii de atribuţii ale Preşedintelui României...
4.3.3.Categorii de acte ale Preşedintelui
4.3.4.Răspunderea Preşedintelui
4.1. Introducere
România se caracterizează prin regimul „semiprezidenţial
atenuat sau parlamentarizat” 66 ceea ce se reflectă în executivul
bicefal, reprezentat de Preşedinte şi Guvern.
Constituţia României reglementează statul – Preşedinte, prin
prisma triplei sale calităţi de :
- şef de stat
-şef de executiv
-garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului,
66 Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, Florin Vasilescu, I. Vida – Constituţia României comentată şi adnotată, RA Monitorul Oficial
Bucureşti, 1992, p. 184
precum şi între stat şi societate
Ceea ce face ca şi atribuţiile sale să poată fi clasificate după mai
multe criterii : natura sarcinilor, a subiectelor faţă de care se exercită
din punct de vedere al procedurii sau formei tehnico-juridice prin care
se materializează.
Fiind o instituţie strict de rang constituţional, Preşedintele are
reglementate în mod corespunzător şi categoriile de acte pe care le
poate adopta, raportat la categoriile de atribuţii, acestea putând avea
natura de acte juridice, de acte politice sau operaţiuni administrative.
Statutul constituţional al Preşedintelui se întregeşte cu
răspunderea acestuia sub cele două forme, juridică şi politică care
coroborat cu norma legală consacrată de Legea 544/2004 a
contenciosului administrativ, poate fi şi administrativ patrimonială
pentru actele nelegale.
Obiectivele unităţii de învăţare:
-înţelegerea sensului sintagmei „executiv bicefal”

- identificarea domeniilor comune de interferenţă sau competenţă în
materii executive Guvern – Preşedinte
- cunoaşterea etapelor procedurale pentru tragerea la răspundere a
Preşedintelui
- identificarea principalelor atribuţii exercitate în cazuri excepţionale
Competenţele unităţii de învăţare:
-studenţii se vor familiariza cu conceptele executiv monocefal şi

bicefal
-dezvoltarea abilităţilor de clasificare a atribuţiilor Preşedintelui
-exemplificarea cauzelor care pot atrage răspundere penală a
Preşedintelui
-examinarea şi dobândirea cunoştinţelor privind procedura
referendumului pentru demiterea Preşedintelui
Timpul alocat unităţii: 2ore
4.3.1. Preşedintele României – rolul şi statutul constituţional

Constituţia României, asemănător Constituţiilor statelor
europene, reglementează expres instituţia şefului statului.
Consacrarea diferită, într-un mod expres sau tacit, prin
reglementarea instituţiei Preşedintelui înaintea sau după Parlament,
ţine de regimul politic specific fiecărui stat şi de tradiţiile sale.
Deşi normele constituţionale privitoare la regimul politic din
România nu s-au modificat prin revizuirea Constituţiei, după 2003,
rolul Guvernului în sfera executivului este primordial, ceea ce a
condus la concluzia că, mai potrivit pentru a califica natura juridică a
regimului politic românesc, este folosirea sintagmei “regim
semiparlamentar”, decât “regim semiprezidenţial atenuat sau
parlamentarizat”, mai greu de calificat potrivit teoriilor
contemporane consacrate de literatura de specialitate.
Sub aspectul reglementării, Constituţia României, atât în
forma din 1991, cât şi în cea revizuită în 2003, Instituţia Preşedintelui
este cuprinsă în mod distinct în Titlul III “Autorităţile Publice”,
Capitolul II “Preşedintele României” (art.80-101), sub aspectul
rolului acestuia, alegerea, validarea şi depunerea jurământului, durata
mandatului, incompatibilităţi, imunitatea, consultarea Guvernului,
participarea la şedinţele Guvernului, mesajele adresate de Preşedinte,
dizolvarea Parlamentului, referendumul, atribuţii în domeniul politicii
externe, şi în domeniul apărării, măsurile excepţionale, alte atribuţii,
suspendarea din funcţie, punerea sub acuzare, vacanţa şi interimatul
funcţiei, răspunderea Preşedintelui, actele Preşedintelui, indemnizaţii
şi celelalte drepturi ale acestuia.
Sub aspectul statutului său constituţional, Preşedintele României
are o triplă calitate:
- şef de stat;
- şef al executivului;
- garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului
precum şi între stat şi societate.
1. În calitate de şef al statului, principala funcţie a Preşedintelui
este aceea de reprezentare a statului român (în interior şi exterior) 67 ,
ceea ce presupune încheierea în numele României a tratatelor
internaţionale, negociate de Guvern, de a acredita şi rechema
reprezentanţii diplomatici ai României, de a aproba înfiinţarea,
desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, ori de a
acredita reprezentanţii diplomatici ai altor state în România. Pe plan
intern, această funcţie se materializează în acordarea de graţieri
individuale, conferirea de decoraţii şi titluri de onoare, acordarea de
înalte grade militare, numirea în funcţii publice.
2. În calitate de şef al executivului, din examinarea normelor
constituţionale, rezultă că acesta are sarcina de a “garanta
independenţa naţională, unitatea şi integritatea ţării”, ceea ce
presupune că acesta îndeplineşte şi funcţia de “comandant al forţelor
armate”, şi preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării
(art.92 alin.1 din Constituţie ).
67
68
Mihai Constantinescu, AntonieIorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu - Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-
158
Calitatea de şef al executivului, a Preşedintelui României,
este dovedită de reglementarea expresă din Constituţie a “atribuţiilor
în domeniul apărării”, precum: declararea mobilizării totală sau
parţială, respingerea unei agresiuni armate, ca şi a “măsurilor
excepţionale” pe care acesta le poate institui: starea de urgenţă sau
starea de asediu (art.93).
Fiind unul din subiecţii executivului bicefal românesc,
Preşedintele “participă la şedinţele Guvernului” (art.87), “ fie din
proprie iniţiativă”, când obiectul şedinţei îl formează probleme de
interes naţional din domeniul politicii externe, al apărării sau al
ordinii publice, fie la cererea primului ministru. În ambele situaţii,
şedinţa Guvernului este prezidată de Preşedinte, dar fără drept de vot,
în caz contrar, acesta ar răspunde solidar cu membrii Guvernului,
ceea ce ar fi inadmisibil. 68
4.3.2. Categorii de atribuţii ale Preşedintelui României...
De reţinut totodată, cu privire la atribuţiile Preşedintelui, este

faptul că, legiuitorul constituant, fie le defineşte expres “atribuţii în
domeniul politicii externe” (art.91), sau în “domeniul apărării”
(art.92), fie le reglementează implicit prin determinarea raporturilor
dintre Preşedinte şi celelalte puteri (ex. Parlament sau Guvern).
Fără a proceda la o analiză exhaustivă a acestora, care ar
excede studiului de faţă, reţinem ca elocventă clasificarea atribuţiilor
Preşedintelui României făcută de prof. Antonie Iorgovan 69 . Criteriile
avute în vedere de autor pentru clasificarea atribuţiilor sunt:
1. din punct de vedere al funcţiilor (sarcinilor):
- atribuţii specifice şefului de stat (pe plan intern şi extern);
- atribuţii de realizare a funcţiei de şef al executivului;
- atribuţii de apărare a Constituţiei şi de asigurare a bunei
funcţionări a autorităţilor publice.
2. din punct de vedere al subiectelor faţă de care se exercită:
- atribuţii exercitate în raporturile cu Parlamentul;
- atribuţii exercitate în raporturile cu Guvernul;
- atribuţii exercitate în raport cu alte autorităţi ale
administraţiei publice în realizarea unor servicii publice
naţionale;
- atribuţii exercitate în raporturile cu puterea judecătorească;
- atribuţii exercitate în raporturile cu Curtea Constituţională;
- atribuţii exercitate în raporturile cu poporul.
3.din punct de vedere al frecvenţei:
- atribuţii obişnuite (curente);
- atribuţii în situaţii ieşite din comun.
4. din punct de vedere al procedurii:
- atribuţii care se exercită fără restricţii şi condiţionări;
- atribuţii care sunt condiţionate de termene, de propuneri ale
Guvernului, informarea, avizul sau aprobarea Parlamentului.
5. din punct de vedere al formelor tehnico juridice prin care se
realizează:
- atribuţii care se realizează prin decrete;
69
-
atribuţii care se realizează prin operaţiuni administrative;
-
atribuţii care se realizează prin acte exclusiv politice.
Cu privire la redactarea textelor constituţionale, referitoare la
rolul şi atribuţiile Preşedintelui României, se impun câteva
comentarii.
4.3.3.Categorii de acte ale Preşedintelui

Important de reţinut în această analiză, este faptul că norma
constituţională (art.100) prevede că în exercitarea atribuţiilor sale,
Preşedintelui României emite decrete care se publică în Monitorul
Oficial al României, ceea ce ar conduce la concluzia că, în privinţa
tuturor atribuţiilor sale, inclusiv aceea de consultare a Guvernului, de
participare la şedinţele acestuia, sau chiar în activitatea de examinare,
soluţionare – cereri, sesizări, acesta emite decrete.
Examinarea însă a conţinutului atribuţiilor şefului statului, ne
va duce la concluzia corectă ” că acesta îşi exercită atributele prin
trei forme” 70 :
- prin acte juridice (decrete)-în literatura de specialitate, s-a
exprimat opinia, potrivit căreia, Preşedintele României, poate emite şi
decrete cu caracter normativ 71 , exemplificând în acest sens, categoria
de decrete emise în luarea unor măsuri excepţionale, respingerea unei
agresiuni, declararea stării de urgenţă şi a stării de asediu, etc., ele
“vizând categorii largi de subiecte, iar dispoziţiile pe care le conţin
sunt de aplicaţie repetată”. 72
- prin acte politice-mesaje declaraţii, apeluri, cereri de
încuviinţare, sesizări, etc.;
- prin operaţiuni administrative-acreditarea
reprezentanţilor diplomatici ai altor state, consultarea Guvernului,
Parlamentului sau direct fapte materiale, concret: primirea de scrisori
de acreditare, participarea la şedinţele Guvernului, etc.
Sub aspectul regimului juridic al decretelor Preşedintelui, din
analiza normelor constituţionale, rezultă că:
- sunt acte administrative;
- în marea lor majoritate, exceptând atribuţiile exclusive ale
Preşedintelui, se contrasemnează de Prim Ministru;
- este obligatorie publicarea lor în Monitorul Oficial, sub
sancţiunea inexistenţei actului;
- sunt supuse controlului de legalitate pe calea contenciosului
administrativ, cu excepţia celor ce îndeplinesc condiţiile
“finelor de neprimire”, potrivit legii contenciosului
administrativ.
4.3.4.Răspunderea Preşedintelui
Instituţia răspunderii Preşedintelui, are tradiţii istorice în materia
reglementărilor constituţionale. Chiar dacă în forma iniţială
reglementată în dreptul englez ca revers al principiului
„iresponsabilităţii Regelui”, sub forma responsabilităţii ministeriale,
70
Virginia Vedinaş- Drept administrativ, ed. a IV a revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009
Tudor Drăganu - Drept constituţional, Bucureşti, Ed. Didactică şi Pedagogică, 1972
72
Virginia Vedinaş - Drept administrativ, ed. a IV a revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009
instituţia răspunderii Preşedintelui a fost preluată, atât de Constituţia
S.U.A., cât şi de cele mai multe Constituţii europene, indiferent de
regimul lor politic existent.
Toate Constituţiile europene consacră răspunderea penală a
Preşedintelui pentru înaltă trădare, dar nu şi o altă formă de
răspundere juridică (ex: Italia, Franţa, Austria, Preşedintele nu este
responsabil de actele făcute în exerciţiul funcţiunii).
Statutul constituţional al instituţiei Preşedintelui României, cuprinde
şi răspunderea acestuia sub două forme: răspunderea juridică şi
răspunderea politică.
Potrivit prevederilor art.84 coroborat cu art.72(1) din
Constituţie, Preşedintele se bucură de imunitate, neresponsabilitatea
opiniilor exprimate în exercitarea mandatului, dar răspunde pentru
înaltă trădare.
Imunitatea este acea trăsătură a mandatului, în temeiul căreia,
titularul este protejat de eventualele presiuni sau abuzuri ce s-ar putea
comite împotriva persoanei sale, si care îi asigură independenţa,
libertatea şi siguranţa în exercitarea drepturilor şi a libertăţilor
constituţionale şi a legilor. 73
“Imunitatea priveşte orice formă de răspundere juridică, cu
excepţia demiterii de către corpul electoral potrivit art.95(3) sau de
către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, potrivit art.96(4) şi
imunitatea parlamentară”. 74
Imunitatea Preşedintelui are în vedere perioada exercitării
mandatului său şi se referă la faptele ce se deduc din acesta.
Spunem numai „faptele” Preşedintelui pentru că în privinţa
„actelor” am precizat deja că acestea sunt supuse controlului pe
calea contenciosului administrativ.
Aşadar, din coroborarea prevederilor art.51, 52 şi 126 alin.
(6) din Constituţie, raportate la prevederile Legii nr.554/2004 a
contenciosului administrativ, 75 se poate angaja răspunderea
administrativ patrimonială a Preşedintelui pentru actele nelegale.
Imunitatea prezidenţială se poate ridica numai în caz de înaltă
trădare. Aceasta este singura excepţie de la regula neresponsabilităţii
juridice a Preşedintelui.
Potrivit art. 96 din Constituţie, Camera Deputaţilor şi Senatul, în
şedinţa comună, pot hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui,
pentru înaltă trădare, cu votul a cel puţin 2/3 din numărul
deputaţilor şi senatorilor.
Competenţa de soluţionare a cauzei aparţine Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie. De la data punerii sub acuzare şi până la data
demiterii, Preşedintele este suspendat de drept.
Constituţia însă nu defineşte conţinutul acestei fapte, “de
înaltă trădare”, ceea ce a condus in literatura de specialitate la
concluzia că aceasta faptă penală este o „îmbinare a ilicitului penal cu
caracterul politic al faptelor imputate şefului de stat. 76
Această tragere la răspundere a Preşedintelui, presupune
parcurgerea mai multor proceduri (etape).
74
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-
158
75
Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ - Publicată în Monitorul Oficial nr.1154/07.12.2004
Preşedintele este demis de drept, pe data rămânerii definitive
a hotărârii de condamnare şi este singura formă de răspundere juridică
a acestuia.
De altfel, procedura declanşată pentru înaltă trădare care duce
la demiterea Preşedintelui, începe cu suspendarea de drept din funcţie.
Constituţia prevede, de asemenea şi posibilitatea tragerii la
răspunderea politică prin suspendarea din funcţie (art.95
Constituţie) a acestuia, la iniţiativa a cel puţin 1/3 din numărul
deputaţilor şi senatorilor, prin votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor, exprimat în şedinţă comună, după consultarea Curţii
Constituţionale, pentru săvârşirea de fapte grave prin care se
încalcă prevederile Constituţiei.
Dacă această procedură, se aprobă, în cel mult 30 de zile se
organizează referendum pentru demiterea Preşedintelui.
Pe perioada suspendării, se aplică prevederile interimatului în
exercitarea funcţiei care durează până la respingerea prin referendum
a propunerii de demitere, sau în cazul aprobării, până la depunerea
jurământului de către Preşedintele nou ales, conform Legii electorale.
Am vorbit aşadar de răspunderea penală pentru înalta trădare
şi de răspunderea politică a Preşedintelui. Nu trebuie însă uitat faptul
că Preşedintele, în temeiul imunităţii de care se bucură, nu răspunde
pentru opiniile exprimate şi deciziile luate în timpul mandatului.
Această formă de nerăspundere are caracter absolut, atât pe
timpul exercitării mandatului, cât si după expirarea acestuia 77 .
 principalele atribuţii ale „şefului statului în temeiul prevederilor constituţionale şi

caracterul actelor adoptate în această calitate
 categorii de atribuţii în exercitarea calităţii de şef al executivului: preşedinte al Consiliului
Suprem de Apărare al ţării, declararea mobilizării totale sau parţiale, respingerea unei
agresiuni armate, starea de urgenţă şi de asediu.
 modalităţile legale prin care Preşedintele „veghează” la respectarea Constituţiei şi la buna
funcţionare a autorităţilor publice, realizarea funcţiei de mediere între puterile statului
precum şi între stat şi societate
 actele Preşedintelui, condiţii de fond, de formă, efectele acestora
 sensul noţiunii de „imunitate” a Preşedintelui şi de neresponsabilitate cu privire la opiniile
exprimate în exercitarea mandatului
 regim semiprezidenţial atenuat, măsuri excepţionale, imunitate, răspunderea penală pentru

faptele de înaltă trădare, executarea atribuţiilor în cazuri excepţionale
1. Explicaţi poziţia/calitatea Preşedintelui în cazul participării la şedinţele Guvernului.

2. Cum se exercită atribuţiile Preşedintelui în calitate de mediator între puterile statului?
3. Nominalizaţi acte politice emise de Preşedinte.
4. Ce fapte pot fi considerate de înaltă trădare, de natură a atrage răspunderea penală a
Preşedintelui?
5. Când se poate ridica şi de către cine imunitatea Preşedintelui?
Teme de seminarizare/evaluare
1. Chestionare
2. Realizaţi pe bază de referat/proiect, eseu, demiterea Preşedintelui pe baza
referendumului naţional.
3. Realizaţi pe baza de referat/proiect un studiu de caz cu privire la răspunderea
administrativ patrimonială a Preşedintelui pentru acte nelegale (Legea 554/2004 a
contenciosului administrativ)
STATUTUL CONSTITUŢIONAL ŞI LEGAL AL GUVERNULUI
5.1. Introducere
5.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare.
5.3.1. Guvernul – rolul şi funcţiile sale
5.3.2. Statutul constituţional şi legal al Guvernului şi membrilor săi
5.3.3. Primul Ministru – funcţie, rol
5.3.4. Actele Guvernului.
5.3.5.Răspunderea Guvernului şi a membrilor săi.
5.4.Îndrumător pentru verificare/ autoverificare
5.1. Introducere
Ca expresie a dualismului său, executivul românesc se remarcă
prin capacitatea Guvernului de a avea competenţă primară în materia
executivă, Preşedintele intervenind, prin excepţie, în materiile sau
domeniile rezervate de Constituţie.
Guvernul, ca autoritate centrală supremă, este autoritatea cu
competenţa generală în materia organizării şi executării în concret a
legii, a cărui competenţă este stabilită atât la nivel de normă
constituţională, cât şi legală.
La nivel de normă constituţională sunt stabilite: structura,
componenţa, investitura, incompatibilităţi, încetarea funcţirei de
membru al Guvernului, actele, răspunderea membrilor Guvernului,
încetarea mandatului.
În dezvoltarea normelor constituţionale, Legea nr.90/2001,
modificată şi completată, dezvoltă reglementarea structurii
Guvernului , ca şi răspunderea ministerială, potrivit Legii
nr.115/1999.Un aspect important în activitatea Guvernului , îl
reprezintă actele acestuia, din această categorie făcând parte hotărâri
emise în calitate de reprezentant al administraţiei publice, de titular al
organizării şi executării legii proeter legem şi secundum legem,
ordonanţele în temeiul delegării legislative sau celor obişnuite.
Reglementarea situaţiilor extraordinare care permit Guvernului
emiterea, adoptarea ordonanţelor de urgenţă, aşadar, determinarea
limitelor constituţionale ale acestor acte şi, nu în ultimul rând,
răspunderea Guvernului sub forma răspunderii politice putere pe
calea adoptării moţiunii de cenzură sau a celei penale pentru fapte
săvârşite în exerciţiul funcţiei de către fiecare membru al Guvernului.
Norma constituţională reglementează, totodată, şi calitatea
uninominală a Primului Ministru, sub aspectul rolului acestuia,
atribuţiile, acte şi răspunderea sa
5.2. Obiectivele unităţii de învăţare:
- înţelegerea rolului şi poziţiei Guvernului în sintagma

executiv bicefal
- clarificarea poziţiei Primului Ministru în cadrul Guvernului
- identificarea cauzelor care atrag răspunderea ministerială a
miniştrilor şi a Primului Ministru
- clarificarea şi cunoaşterea importanţei stabilirii regimului
juridic al actelor Guvernului (ordonanţe simple, de urgenţă).
Competenţele unităţii de învăţare:
- dezvoltarea abilităţilor studenţilor de a identifica cauzele

şi situaţiile excepţionale
- identificarea deosebirilor de fond între categoriile de acte
emise de Guvern /hotărâri de Guvern, ordonanţe de
Guvern
- însuşirea cunoştinţelor privind răspunderea Primului
ministru şi a Guvernului în întregul său
- identificarea modalităţilor de adoptare a actelor
Guvernului
Timpul alocat unităţii: 2ore

5.3.1. Guvernul – rolul şi funcţiile sale
Cu privire la rolul Guvernului în sistemul românesc, în

temeiul art.102 alin.1 din Constituţie “Guvernul potrivit programului
său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii
interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a
administraţiei publice”, de unde dubla natură a rolului său politic şi
administrativ .
Folosirea sintagmei „acceptat de Parlament”, scoate în
evidenţă, fără echivoc, faptul că programul de guvernare este şi
rămâne al Primului ministru şi al restului echipei guvernamentale,
votul Parlamentului, însemnând doar faptul juridic care legitimează
respectivul program, ca program oficial al Guvernului României în
funcţiune.
Pe de altă parte, formularea „exercită conducerea generală a
administraţiei publice”, subliniază că nici-o structură a administraţiei
publice, fie centrală sau locală, numită sau aleasă de cetăţeni, nu se
poate sustrage „veghei guvernamentale”. Formele prin care Guvernul
realizează „conducerea generală”, diferă după cum este vorba de
structuri subordonate Guvernului, structuri centrale autonome
înfiinţate prin lege, sau structuri alese, care înfăptuiesc autonomia
locală”. 78
Unele vor fi raporturi de subordonare (faţă de ministere,
prefecţi), altele vor fi de colaborare faţă de autorităţile centrale de
specialitate autonome şi altele raporturi de tutelă administrativă (faţă
de autorităţile locale alese).
În realizarea politicii generale şi conducerea administraţiei
publice, Guvernul cooperează la actul de guvernare şi de administrare
cu organismele societăţii civile (ex. organizaţii sindicale, patronale,
asociaţii profesionale, asociaţii de drept public şi privat).
Revizuirea Constituţiei din 2003, a adus modificări în privinţa
determinării rolului Guvernului. Astfel, în art.148 alin.5 privind
integrarea în Uniunea Europeană, se prevede expres “Guvernul
transmite celor două camere ale Parlamentului proiectele actelor cu
caracter obligatoriu, înainte ca acestea să fie supuse aprobării
instituţiilor Uniunii Europene”. Această procedură instituită prin
Constituţie “permite exprimarea punctului de vedere al
Parlamentului, având în vederea şi prioritatea dreptului comunitar şi
necesitatea armonizării legislaţiei interne cu acesta”. 79
78
A.Iorgovan - Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
79
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru,Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-
158
80
Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor – Publicată în Monitorul Oficial nr.164/2001;
81
Legea nr.23/2004 pentru modificarea si completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor – Publicată în
Monitorul Oficial nr.187/204
1. Potrivit prevederilor Legii nr.90/2001, Guvernul îndeplineşte
următoarele funcţii:
- de strategie;
- de reglementare;
- de administrare a proprietăţii statului;
- de reprezentare;
- de autoritate de stat.
În realizarea funcţiilor mai sus precizate, legiuitorul defineşte
principalele atribuţii ale Guvernului (art.11 lit.a-r) care reprezintă,
în fapt, competenţa materială a Guvernului, acoperind sarcinile
generale ale acestuia în plan executiv de a conduce, coordona,
îndruma, comanda, controla, prevedea.
Sub aspectul componenţei (structurii) Guvernului, Legea
nr.90/2001, în art.3 consacră o practică guvernamentală anterior
contestată, prin recunoaşterea în componenţa Guvernului, pe lângă
Primul Ministru şi miniştrii, a miniştrilor delegaţi cu însărcinări
speciale pe lângă Primul Ministru şi miniştrii de stat (art.3 alin2).
Prin Legea nr.23/2004 80 privind modificarea şi completarea
Legii nr.90/2001 81 , pe lângă completarea din art.2 privind capacitatea
de a fi membru al Guvernului (cetăţean român cu domiciliul în ţară,
să aibă exerciţiul drepturilor electorale şi nu a suferit condamnări
penale, şi nu se află într-un caz de incompatibilitate prevăzut de
Legea nr.161/2003). Se modifică şi art.3 alin.2 privind componenţa
Guvernului, astfel “din Guvern pot face parte şi miniştrii de stat,
precum şi miniştrii delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primul
ministru”, prevăzut în lista Guvernului prezentată Parlamentului
pentru acordarea votului de încredere.
2.Investitura Guvernului
Statutul constituţional al Guvernului României se întregeşte
cu reglementarea procedurii de “investitură” a acestuia.
Din analiza comparativă a reglementărilor constituţionale
europene, se poate constata că:
- în state cu regim parlamentar, Parlamentul are rolul
determinant în numirea Guvernului şi a Primului ministru, (la
propunerea Preşedintelui), chiar dacă numirea Primului ministru o
face Preşedintele (Italia, Grecia, Germania);
- în state cu regim monarhie parlamentară, monarhul, regele
este cel care numeşte şi revocă miniştrii, sau “alege” Consiliul
(Olanda, Belgia, Norvegia, Danemarca). Există însă şi state în care
această regulă nu se respectă. Spre exemplificare, în Suedia, Primul
Ministru este desemnat de Preşedintele Parlamentului, după
consultarea partidelor parlamentare. Spania, reglementează o
procedură de investitură în mai multe etape, asemănător sistemului
românesc;
- în state cu regim semiprezidenţial, investitura Guvernului
depinde de Preşedintele Republicii (ex. Franţa, Austria, Finlanda,
Portugalia);
- în statele cu regim prezidenţial ( ex- S.U.A.), forma
Guvernului se reduce la numirea de către Preşedinte a secretarilor de
stat şi a celorlalţi miniştrii, cu avizul Senatului.
82
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004.
84
Ce poate fi însă reţinut, cu titlu de notă comună în Constituţia
statelor membre în Uniunea Europeană, este importanţa conferită
Primului ministru, a programului său şi fireşte, a listei de miniştrii cu
care acesta alcătuieşte echipa guvernamentală. Aşa se explică că în
anumite sisteme de drept european, simpla calitate de lider al
partidului majoritar din Parlament îţi conferă calitatea de Prim
ministru, investitura fiind un act pur formal (ex. Anglia).
Constituţia României, reglementează investitura Guvernului,
asemănător Constituţiei Spaniei, în mai multe etape.
“Investitura Guvernului reprezintă un complex de fapte
juridice, cu procedurile corespunzătoare prevăzute de Constituţie,
care definesc legalitatea şi fundamentează legitimitatea instalării la
“cârma ţării a unei echipe guvernamentale”. 82
Aşadar, investitura cuprinde următoarele etape:
- desemnarea candidatului la funcţia de Prim Ministru, de către
Preşedintele României ;
- întocmirea listei Guvernului şi a programului de guvernare, în
termen de 10 zile de la desemnare, de către Prim Ministrul desemnat ;
- acordarea votului de încredere de către Parlament, în şedinţa
comună asupra programului şi a listei Guvernului.
Aşadar, hotărârea comună a celor două Camere, dă naştere
“raportului juridic de guvernare”.
- numirea Guvernului de către Preşedintele României, este un
“act pur protocolar”, fără consecinţe juridice în privinţa raporturilor
dintre Preşedintele României, pe de o parte şi Guvern, pe de altă
parte. 83 Depunerea jurământului, etapă cuprinsă în faza numirii,
reprezintă data de la care Guvernul în întregul său şi fiecare ministru
în parte începe să exercite mandatul 84 .
Această operaţiune încheie întregul proces de investitură a
Guvernului.
5.3.2.Statutul constituţional şi legal al Guvernului şi

membrilor săi
Guvernul, ca organ de sine stătător, este o creaţie a

vremurilor moderne, el a apărut odată cu primele Constituţii, implicit
cu dreptul administrativ propriu-zis 85 .
Indiferent că a precedat sau a fost precedat de apariţia
ministerelor, reglementarea instituţiei guvernamentale, (Cabinetul,
Consiliul de Miniştrii, Consiliul de Stat, Executivul, Guvernarea), sau
alte denumiri consacrate de tradiţiile constituţionale ale fiecărui stat,
îşi are sediul general în cuprinsul legii fundamentale. Aceste
reglementări se referă, fie la rolul Guvernului, atribuţiile, principiile
de organizare şi funcţionare, la raporturile acestuia cu Parlamentul, cu
alte instituţii şi autorităţi,etc.
Toate aceste tehnici de redactare a Constituţiei, reflectă nu
numai rigoarea de reglementare, ci şi tradiţiile fiecărui stat.
Aminteam la începutul acestei secţiuni, că trăsătura
executivului românesc este dualismul său. Aşadar, Preşedintele
României şi Guvernul sunt cele doua autorităţi centrale cu caracter
suprem în sistemul executiv românesc.
85
În privinţa atribuţiilor sale, „in materia executivă, Guvernul
are caracter de regula, iar Preşedintele intervine prin excepţie, doar
în acele domenii rezervate expres de Constituţie 86 ”.
Pe de altă parte, nu este de neglijat faptul că Preşedintele este
o autoritate publică cu caracter unipersonal, Guvernul este un organ
colegial 87 .
După cum, în opinia unor autori, caracteristic pentru Guvern
este şi modul unic de investire, care presupune desemnarea
candidatului de către Preşedinte şi acordarea votului de încredere de
către Parlament, pentru a se încheia numirea Primului Ministru şi a
întregii echipe guvernamentale, tot de către Preşedinte 88 .
Pentru analiza corectă a activităţii Guvernului, vom avea în
vedere pe de-o parte:
- statutul constituţional (art.102-115 din Constituţie);
- statutul legal potrivit Legii nr.90/2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor 89 .
Din punct de vedere al statutului constituţional al
Guvernului, acesta este reglementat în Titlul III „Autorităţi publice”,
Cap.III „Guvernul” şi dezvoltat în Cap.IV „Raporturile
Parlamentului cu Guvernul” .
Legea de revizuire a Constituţiei, întăreşte soluţia unui
executiv bicefal, cu un Preşedinte al României implicat direct în
guvernare, doar în câteva domenii de activitate (politica externă,
apărarea ţării şi ordine publică) şi cu un Guvern care apare ca fiind
autoritatea esenţială, de natură politică a executivului, “Patronul”
executivului în România este Guvernul şi nu Preşedintele
Republicii”. 90
Examinarea prevederilor constituţionale privind Guvernul
demonstrează, fără echivoc, grija legiuitorului de a stabili rolul
acestuia.
În practica constituţională europeană, există două tendinţe, fie
de a deduce implicit rolul Guvernului din textele Constituţiei (ex.
Italia, Germania), fie de a determina sarcinile sale în domeniul politic,
administrativ, legislativ (Portugalia), sau a rolului său exclusiv politic
(Spania, Grecia, Olanda), ori a rolului său exclusiv administrativ (
Austria, Norvegia).
Analiza reglementărilor constituţionale ale statelor aparţinând
Uniunii Europene, mai permit şi următoarea concluzie:
Definirea rolului politic al Guvernului se realizează în unele
Constituţii prin stabilirea în atributul său exclusiv a politicii interne şi
externe şi exercitarea acestor atribuţii sub controlul parlamentului
(Grecia, Germania, Franţa), sau Guvernului îi revine doar conducerea
politicii generale a ţării, în limitele stabilite de Parlament (Spania,
Portugalia, Finlanda) şi de şeful statului (Norvegia).
Din această simplă analiză comparativă, rezultă că, statutul
constituţional al Guvernului României, este determinat, în
concordanţă cu regimul politic consacrat în ţara noastră, şi în strânsă
legătură cu tradiţiile ţării noastre, nu foarte diferită de a multor state
86
Virginia Vedinaş - Drept administrativ, ed. a IV a revizuită şi actualizată, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009
87
Tudor Draganu - Drept constituţional şi instituţii politice, Partea a 2a, Cluj Napoca, 1992,p.309,310
88
Ioan Santai - Drept Administrativ şi Ştiinţa Administraţiei, Ed.Risoprint, Cluj-Napoca 1988,p.171
89
Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor – Publicat în Monitorul Oficial nr.164/2001
90
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu - Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004.
europene.
Constituţia stabileşte cu privire la Guvern, structura acestuia,
componenţa, investitura, incompatibilităţile, încetarea funcţiei de
membru al Guvernului, actele Guvernului, răspunderea membrilor
Guvernului, încetarea mandatului.
Statutul constituţional al Guvernului României se întregeşte
cu reglementarea procedurii de “investitură” a acestuia.
Din analiza comparativă a reglementărilor constituţionale
europene, se poate constata că:
- în state cu regim parlamentar, Parlamentul are rolul
determinant în numirea Guvernului şi a Primului ministru, (la
propunerea Preşedintelui), chiar dacă numirea Primului
ministru o face Preşedintele (Italia, Grecia, Germania);
- în state cu regim monarhie parlamentară,
monarhul, regele este cel care numeşte şi revocă miniştrii, sau
“alege” Consiliul (Olanda, Belgia, Norvegia, Danemarca).
Există însă şi state în care această regulă nu se respectă. Spre
exemplificare, în Suedia, Primul Ministru este desemnat de
Preşedintele Parlamentului, după consultarea partidelor
parlamentare. Spania, reglementează o procedură de
investitură în mai multe etape, asemănător sistemului
românesc;
- în state cu regim semiprezidenţial, investitura
Guvernului depinde de Preşedintele Republicii (ex. Franţa,
Austria, Finlanda, Portugalia);
- în statele cu regim prezidenţial ( ex- S.U.A.), forma
Guvernului se reduce la numirea de către Preşedinte a
secretarilor de stat şi a celorlalţi miniştrii, cu avizul Senatului.
5.3.3. Primul Ministru – funcţie, rol

În toate Constituţiile statelor europene, este reglementată în
mod distinct funcţia de Prim Ministru, Cancelar, Preşedintele
Consiliului, etc., atât sub aspectul desemnării sale, a rolului şi
atribuţiilor sale, cât şi interimatul funcţiei.
În Constituţia României, în forma revizuită din 2003, vom
observa deja modificări în statutul constituţional al Primului Ministru,
în sensul imposibilităţii revocării acestuia de către Preşedintele
României. Revocarea Primului Ministru echivalează cu o revocare a
Guvernului, ceea ce se poate realiza numai de către Parlament, pe
calea moţiunii de cenzură.
Legiuitorul constituant, reglementează însă interimatul
funcţiei, pe perioada în care Primul Ministru se află în imposibilitatea
de a-şi exercita atribuţiile (art.107 alin.3).
Primul Ministru interimar este un alt membru al Guvernului,
care fiind astfel desemnat va îndeplini atât funcţia de Prim Ministru,
cât şi pe cea al cărui titular este. Desemnarea Primului Ministru
interimar se face pe o perioadă determinată, până la încetarea
imposibilităţii de a-şi exercita atribuţiile.
În condiţiile art.110 alin.2, dacă interimatul este mai mare de
91
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004.
45 de zile, Guvernul este demis. Astfel, putem deduce că doar
Preşedintele poate delega atribuţiile prin numirea unui Prim Ministru
interimar, în cazurile limitativ prevăzute de art. 107 alin.2 .
“Procedura interimatului este compatibilă cu mandatul
acordat Guvernului prin votul de investitură, fiind menită să asigure
continuitatea funcţionării Guvernului, în condiţiile producerii unor
evenimente fortuite ce ar putea conduce la destabilizarea sa, cu toate
că Parlamentul nu i-a retras încrederea acordată.” 91
Atributul principal al Primului Ministru, potrivit art.107
alin.1 din Constituţie este de a “conduce Guvernul şi coordonează
activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin”,
ceea ce presupune că Primul Ministru nu se poate substitui altui
membru al Guvernului în exercitarea atributelor sale.
Pe de altă parte, Primul Ministru mai are şi alte atribuţii ce-i
revin în exclusivitate, şi anume:
- poate prezenta celor două camere ale Parlamentului rapoarte
şi declaraţii privind politica Guvernului, care se dezbat cu
prioritate (art.107 alin.1, teza a-II-a);
- propune Preşedintelui României revocarea şi numirea unor
membrii ai Guvernului (art.85 alin.2);
- poate cere Preşedintelui României să participe la anumite
şedinţe ale Guvernului (art.87);
- contrasemnează cea mai mare parte din decretele
prezidenţiale (art.100 alin2);
- semnează ordonanţele şi hotărârile adoptate de Guvern
(art.108 alin.4);
- reprezentarea Guvernului în relaţiile cu celelalte autorităţi
publice, cu partidele, sindicatele, organizaţiile
neguvernamentale şi în relaţiile internaţionale.
5.3.4.Actele Guvernului
În categoria elementelor de conţinut ale statutului constituţional al
Guvernului, întâlnim şi reglementarea actelor acestuia, anume:
a) hotărâri-emise pentru organizarea executării legilor, deci
sunt acte „praeter legem” şi „secundum legem” (deci în
baza şi în limitele acesteia, neputând lua decât măsuri de
punere în executare). Hotărârile pot fi atât normative, cât
şi individuale.
b) acte exclusiv politice (programe, moţiuni, declaraţii,
mesaje)
c) ordonanţe-în temeiul normei constituţionale (delegarea
legislativă art.115). Parlamentul poate adopta o lege specială de
abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu
fac obiectul legii organice.
Aceste ordonanţe numite şi obişnuite sau propriu-zise, pot
fi supuse, în condiţiile legii de abilitare, aprobării sau nu,
Parlamentului. 92
92
Mihai Constantinescu- Conţinutul ordonanţei de urgenţă a Guvernului, Revista Dreptul nr.8/1998, p.30-35
Dana Apostol Tofan– Despre natura juridică şi regimul juridic aplicabil ordonanţelor Guvernului, Revista de Drept Public, nr.1/1995, p.94-101
93
Antonie Iorgovan, Dana Apostol Tofan –Delegarea legislativă în România. Analiză comparativă în raport cu statele occidentale.Revista de drept public 1/2001
95
96
O altă categorie de ordonanţe o reprezintă ordonanţele de
urgenţă (art.115 alin.4), care intervin în situaţii extraordinare, a căror
reglementare nu poate fi amânată.
Ordonanţele au o dublă natură juridică, sunt acte
administrative în raport cu autoritatea care le adoptă şi acte cu putere
de lege în raport cu forţa lor juridică. 93
Din această enumerare, rezultă că în temeiul art.108 din
Constituţie, hotărârile se emit pentru organizarea executării legii, deci
“actul administrativ al Guvernului”, prin care se realizează
“competenţa originară” 94 a Guvernului, fiind supuse condiţiei de
formă a semnării lor de către Primul Ministru şi contrasemnate de
miniştrii care au obligaţia de a le pune în executare şi de a fi publicate
în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei sale. Fiind un act
administrativ, hotărârea poate fi atacată în faţa instanţei de contencios
administrativ, în temeiul art.52, coroborat cu art.126(6) din
Constituţie.
Cu privire la ordonanţe, acestea sunt expresia competenţei
delegate în materie legislativă de către Parlament, Guvernului.
În temeiul prevederilor art.115 din Constituţie, ordonanţele
sunt de două feluri:
- ordonanţe în temeiul unei legi de abilitare, emise deci
doar cu respectarea strictă a obiectului acesteia, supuse sau nu, în
condiţiile legii de abilitare, aprobării ulterioare a Parlamentului şi a
datei până la care se pot emite ordonanţe. Regula este că aceste
ordonanţe, nu se supun aprobării Parlamentului decât dacă este
prevăzută expres. Cu privire la această categorie de ordonanţe, mai
amintim că ele nu pot face obiectul unor domenii rezervate legilor
organice. De asemenea, potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan
“legea de abilitare poate fi dată şi de o dispoziţie de investire a
Guvernului, cu competenţa de a emite o ordonanţă cuprinsă într-o
lege, reglementând un anumit sector de activitate” 95
De asemenea, reţinem că fiind un act administrativ emis în
executarea raporturilor dintre Guvern şi Parlament, ele nu pot fi
atacate în contencios administrativ, dar se poate realiza controlul
constituţionalităţii sale pe calea excepţiei de neconstituţionalitate de
competenţa Curţii Constituţionale (art.146 lit.d).
Pentru ordonanţele ce se supun aprobării Parlamentului,
valabilitatea lor este condiţionată tocmai de respectarea acestei
obligaţii, până la împlinirea termenului de abilitare, sub sancţiunea
încetării de drept a efectelor lor.
- ordonanţe de urgenţă emise în cazuri excepţionale, când
nu este necesară delegarea legislativă.
În temeiul Constituţiei României, în forma revizuită
“Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii
extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată , având
obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora”.(art.115 alin4 ).
Forma modificată a articolului 115, şi alineatele introduse
după revizuirea Constituţiei, sunt de natură a înlătura arbitrarul şi
practica neconstituţională a Guvernului, care pe calea excesului de
putere, proceda la adoptarea, modificarea sau abrogarea ordonanţei de
97
98
urgenţă, fără respectarea procedurii constituţionale.
Forma revizuită a articolului 115 din Constituţie aduce
modificări cu privire la :
- definirea situaţiei excepţionale, care justifică adoptarea unei
ordonanţe de urgenţă şi anume “ o stare de urgenţă în reglementarea
unui aspect ce nu comportă nici-un fel de amânare” 96
- sub aspect procedural, intrarea în vigoare a ordonanţei de
urgenţă este supusă condiţiei de a fi depusă spre dezbatere în
procedură de urgenţă la Camera competentă a fi sesizată şi după
publicarea ei în Monitorul Oficial al României (art.115 alin.5) . În
fapt, aceste momente, deşi diferite, sunt corelate, nu se pot publica
decât după depunerea la Cameră.
Procedura specială instituită, justifică, de asemenea, situaţia
excepţională sau urgenţa în adoptarea sa. Astfel, dacă camera
competentă nu se află în sesiune, se convoacă, în mod obligatoriu în 5
zile de la depunerea ordonanţei de urgenţă sau de la trimitere, iar dacă
în termen de cel mult 30 zile de la depunere, camera sesizată nu se
pronunţă asupra ordonanţei, aceasta se consideră adoptată şi se trimite
celeilalte camere care decide, de asemenea, în procedură de urgenţă.
În art.115 alin.6, legiuitorul constituant determină obiectul
acestor ordonanţe de urgenţă, şi implicit limitele constituţionale ale
acestora, prin nominalizarea domeniilor ce nu pot fi reglementate
prin ordonanţa de urgenţă, alcătuind sfera “finelor de neprimire”:
domeniul legilor constituţionale, regimul instituţiilor fundamentale
ale statului, drepturile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie,
drepturile electorale şi măsuri de trecere silită a unor bunuri în
proprietate publică.
Cu privire la sintagma “nu pot afecta regimul”, prof. Antonie
Iorgovan, precizează că “legiuitorul constituant a urmărit regulile
care sunt stabilite prin legi care au ca obiect organizarea şi
funcţionarea acestor instituţii fundamentale, are deci în vedere
regimul legal şi nu pe cel constituţional” 97 .
Dacă în privinţa limitării obiectului ordonanţei de urgenţă cu
privire la legile constituţionale, procedura expresă a avut în vedere
evitarea excesului de putere al Guvernului, cu privire la drepturile,
libertăţile şi îndatoririle fundamentale şi respectiv drepturile
electorale, legiuitorul constituant a accentuat o dată în plus importanţa
acestora, prin reluarea unora din cele mai importante drepturi
fundamentale (dreptul de a alege şi de a fi ales), iar în privinţa sferei
instituţiilor fundamentale, trebuie să avem în vedere atât instituţiile
cuprinse în Titltul III, fiind vorba de clasicele puteri, dar şi autorităţile
publice care sunt reglementate în alte titluri ale Constituţiei 98 (Curtea
Constituţională, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul
Economic şi Social).
Pe de altă parte, protecţia proprietăţii private, se coroborează
cu prevederile art.44 din Constituţie, potrivit cărora, naţionalizarea,
exproprierea şi orice altă cale de trecere silită a bunurilor proprietate
privată, în proprietate publică, nu se poate face decât prin lege, cu o
dreaptă şi prealabilă despăgubire şi fără discriminări de natură
socială, etnică, religioasă, politică.
Ordonanţele de urgenţă şi ordonanţele emise în baza legii de
abilitare, se aprobă sau se resping prin lege, urmând a stabili, după
caz, măsurile ce se impun cu privire la efectele juridice produse pe
perioada aplicării ordonanţei (art.115 alin.7 şi 8).
5.3.5.Răspundera Guvernului şi a membrilor săi
Normele constituţionale întregesc la rang de principiu

fundamental regulile controlului parlamentar asupra Guvernului, cât
şi răspunderea acestuia.
În privinţa controlului parlamentar, fără a intra în dezvoltarea
conţinutului formelor sale de manifestare, Constituţia în art.111-113,
Cap.IV-Raporturile Parlamentului cu Guvernul , prevede
următoarele:
- obligaţia Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei
publice de a prezenta informaţii, documente cerute de Camera
Deputaţilor şi Senat, sau de comisiile parlamentare;
- obligaţia Guvernului de a informa cu privire la orice
iniţiativă legislativă privind modificarea prevederilor bugetului de stat
sau a bugetului asigurărilor sociale;
- participarea obligatorie a membrilor Guvernului, când se
solicită prezenta acestora de către Parlament;
- obligaţia Guvernului şi a membrilor săi de a răspunde la
întrebările sau interpelările formulate de deputaţi şi senatori;
Nerespectarea de către Guvern şi membrii săi a obligaţiilor
mai sus precizate conduc la răspunderea politică a acestuia.
Examinarea normelor constituţionale permite identificarea
următoarelor forme ale răspunderii împotriva Guvernului şi a
membrilor săi:
- răspunderea politică faţă de Parlament a Guvernului şi a
fiecăruia dintre membrii săi ( art.103 alin.1);
- răspunderea penală a membrilor Guvernului ( art.109
alin.2);
- răspunderea administrativ disciplinară, sub forma
suspendării din funcţie, în cazul în care a început urmărirea penală,
sau a fost trimis în judecată unul din membrii săi;
- răspunderea administrativ patrimonială, întemeiată pe
prevederile art.51 şi art.52 din Constituţie, coroborate cu prevederile
Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ.
1. Cea mai gravă formă a răspunderii Guvernului şi a
membrilor săi, o reprezintă tocmai răspunderea politică faţă de
Parlament, care poate conduce la demiterea acestuia, ca urmare a
retragerii încrederii pe care Parlamentul i-a acordat-o prin adoptarea
unei moţiuni de cenzură.
Răspunderea politică a Guvernului este o instituţie pe care o
regăsim în majoritatea Constituţiilor europene ale statelor membre ale
Uniunii Europene (Italia, Franţa, Spania, germania, Finlanda, Suedia,
Etiopia, Belgia) şi ea este o reflexie a acordării încrederii de către
parlament.
În sistemul românesc, consacrarea la nivel constituţional a
răspunderii politice atât a Guvernului în ansamblul său, cât şi a
fiecărui membru în parte (art.108 alin.1), are şi o sancţiune specifică
99
100
Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerială-Publicată în Monitorul Oficial nr.128/14.08.1999
retragerii încrederii acordate Guvernului, respectiv demiterea
acestuia.
Răspunderea politică a Guvernului, este o răspundere solidară
cu a fiecăruia dintre membrii săi.
Răspunderea politică poate îmbrăca forma răspunsului la
întrebări, interpelări, de a da informaţii, de a prezenta rapoarte, etc.,
până la adoptarea unei moţiuni simple sau a unei moţiuni de cenzură.
Potrivit art.112 alin.2, Camera Deputaţilor şi Senatul pot
adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privire la o
problemă de politică internă sau externă, sau la o problemă ce a făcut
obiectul unei interpelări. Efectul imediat al adoptării unei moţiuni
simple, nu este revocarea ministrului sau căderea Guvernului
“efectele sale sunt pe plan politic o victorie a forţelor politice care au
iniţiat-o şi susţinut-o” 99 . Spre deosebire de aceasta, moţiunea de
cenzură conduce prin adoptarea sa la retragerea încrederii acordată
Guvernului, încetarea mandatului, şi pe cale de consecinţă, la
demiterea Guvernului.
Urmare a acestui fapt, procedura promovării sale este supusă
condiţiei de cvorum, a cel puţin ¼ din numărul total de deputaţi şi
senatori, şi convocarea acesteia de către Guvern la data depunerii şi
dezbaterea acesteia după 3 zile de la data prezentării sale în şedinţa
comună a celor două camere.
Adoptarea moţiunii de cenzură (moţiune de cenzură pozitivă)
conduce deci la demiterea Guvernului.
Reversul acestei proceduri, o reprezintă angajarea răspunderii
Guvernului, pentru o declaraţie politică, pentru un program sau un
proiect de lege.
În măsura în care moţiunea de cenzură a fost respinsă,
Guvernul nu este demis, iar proiectul de lege prezentat, modificat
sau completat, se consideră adoptat, iar aplicarea programului
său, a declaraţiei de politică generală devine obligatorie pentru
Guvern.
În fapt, angajarea răspunderii Guvernului reprezintă o
“modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi şi chiar o
modalitate de manifestare a dreptului la iniţiativă legislativă”.
2. Răspunderea penală este o formă a răspunderii juridice şi
se angajează pentru fapte penale săvârşite în exerciţiul funcţiei lor de
către fiecare membru al Guvernului. În cazul începerii urmăririi
penale împotriva unui ministru, acesta poate fi suspendat din funcţie
de Preşedintele României, iar în măsura în care a fost trimis în
judecată, suspendarea este de drept. Legiuitorul constituant lasă pe
seama legii organice stabilirea cauzelor de răspundere şi a pedepselor
aplicabile pentru faptele penale săvârşite de membrii Guvernului.
Instituţia răspunderii ministeriale este consacrată în cea mai
mare parte a Constituţiilor europene (Italia, Germania, Finlanda,
Austria, Suedia, Portugalia, Spania, Belgia, Ungaria).
Legea nr.115/1999 100 privind responsabilitatea ministerială,
modificată prin Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru
asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a
funcţiilor publice şi in mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei, întregeşte prevederile răspunderii ministeriale.
O reglementare similară este cunoscută în tradiţia
constituţională românească chiar din 1866, prin promulgarea Legii
responsabilităţii ministeriale din 1879 şi menţinută în Constituţiile din
1923 şi 1938.
În afara formei de răspundere penală instituită în prevederile
constituţionale, Legea responsabilităţii ministeriale nr.115/1999,
stipulează că “un membru al Guvernului răspunde penal, pentru
infracţiunile prevăzute de această lege, iar pentru alte infracţiuni
prevăzute în Codul penal sau legile penale speciale, săvârşite în
afara exerciţiului funcţiei lor, membrii Guvernului răspund în
condiţiile dreptului comun”.
Cu privire la răspunderea penală, aceasta se angajează atât
membrilor pentru faptele penale săvârşite de miniştrii în funcţie, cât şi
pentru cei ce au ocupat o asemenea funcţie, pentru faptele săvârşite în
timpul mandatului. De asemenea, precizăm că pentru faptele penale
săvârşite fără a avea legătură cu executivul funcţiei, membrii
Guvernului răspund potrivit dreptului comun.
3. O altă formă de răspundere a membrilor Guvernului, o
reprezintă răspunderea administrativ patrimonială pe temeiul
art.52 din Constituţie, coroborat cu art.126(6) care poate privi, în
calitate de subiect atât Guvernul, în calitate de autoritate publică, cât
şi fiecare membru în parte, pentru pagubele produse printr-un act
administrativ nelegal, sau ca “funcţionar vinovat”, coroborat cu
prevederile Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ.
- însuşirea cunoştinţelor cu privire la rolul Guvernului ca autoritate centrală supremă cu

competenţă materială şi teritorială generală în materia administraţiei publice
- etapele investirii legale a Guvernului şi structura acestuia
- actele Guvernului, delegarea legislativă şi limitele constituţionale ale exercitării acestor
competenţe
- răspunderea Guvernului şi a membrilor săi – procedura, consecinţă cu privire la
responsabilitatea ministerială
- mandatul, cauzele de incompatibilitate , interimatul Guvernului
- moţiunea de cenzură, modalitatea de răspundere politică a Guvernului în faţa
Parlamentului

Investirea Guvernului, moţiunea de cenzură, delegarea legislativă, interimatul, cauze de
incompatibilitate, revocarea, suspendarea, incetarea mandatului
Teme de seminarizare/evaluare
Realizaţi pe bază de referat natura juridică a ordonanţelor de Guvern şi a ordonanţelor
emise şi situaţii excepţionale. Consecinţele neratificării actului.
Legislaţie:
- Constituţia României
- Legea nr.90/2001 (Monitorul Oficial nr.164/02.04.2001) privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările aduse prin Ordonanţa
de Urgenţă a Guvernului nr. 24/2009 şi nr.2/2010
- Legea 115/1999(Monitorul Oficial nr.128/14.08.1999)- privind responsabilitatea ministerială
- Legea nr.161/2003(Monitorul Oficial 279/21.04.2003) – privind unele măsuri pentru
asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de
afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei
- Legea nr.144/2007( Monitorul Oficial nr.359/25.05.2007)- privind înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea Agenţiei Naţionale de integritate
- Legea 176/2010 (Monitorul Oficial nr.621/02.09.2010)- privind integritatea în exercitarea
funcţiilor şi demnităţilor publice
ADMINISTRAŢIA MINISTERIALĂ
6.1 Introducere
6.2 Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare
6.3 Conţinutul unităţii de învăţare
6.3.1. Principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice centrale
6.3.2. Autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate
6.3.3. Statutul constituţional şi legal al administraţiei centrale de specialitate
6.3.3.1. Actele autorităţilor administraţiei publice centrale
6.1. Introducere
Importanţa examinării acestei categorii de autorităţi ale
101
Cristian Ionescu – Principiile fundamentale ale democraţiei constituţionale administrative – Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p.5
102
Cristian Ionescu – Geneza Constituţiei României,1991, Lucrările Adunării Constituante, Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 1998, p.554
103
Sofia Popescu – Statul de drept şi controlul respectării legii de către autorităţile administrative. Revista Studii de drept românesc nr.2/1993, p.19
104
Michaud – Etude sur le pouvoir discretionnaire. – Revue génerale d’administration, 1914, p.9-11
administraţiei publice este determinată de faptul că la nivelul normei
constituţionale, reglementarea este insuficientă, ea referindu-se la
stabilirea condiţiilor de organizare şi funcţionare a acestora, potrivit
legii. Din această perspectivă, Legea 90/2001 este Legea cadru
privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor care au proceduri referitoare la organizarea şi
funcţionarea ministerelor, conducerea acestora, atribuţiile
ministerelor.
Important în procedura de determinare a structurii
Guvernului, este examinarea procedurii de aprobare de către
Parlament, prin acordarea votului de încredere la investirea sa.
Aşadar, orice modificare a structurii pentru înfiinţarea, desfiinţarea,
dizolvarea sau comasarea ministerelor se supune aceleiaşi proceduri
de investitură. Statutul legal al ministerelor consacră personalitatea
de drept public a acestora atribuţii, structura şi actele miniştrilor.
Din punct de vedere al competenţelor reglementate de lege,
autorităţile administraţiei publice centrale se pot clasifica în autorităţi
de domeniu sau de ramură care, la rândul lor, se pot subclasifica în
autorităţi de sinteză, de coordonare sau de control.
Cu privire la regimul juridic al actelor acestora, ele pot fi atât
individuale, cât şi normative, eficacitatea acestora fiind supusă
condiţiilor generale de a fi publicate în Monitorul Oficial, sub
sancţiunea inexistenţei lor.
6.2.1.Obiectivele:
- cunoaşterea aprofundată a condiţiilor de înfiinţare a autorităţilor de
105
106
André Laubadére, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet – Traité de droit a administratif, Ed. LGDJ Paris, 1988
Dana Apostol Tofan – Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck 1999, p. 10-22
107
E. Forsthoff – Traité de droit adminstratif allemand - Bruxelles, Bruylant, 1969, p. 145-149
108
Ioan Alexandru – Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, ed. a III a, Ed. Lumina Lex, 2002.
109
Constituţia României, revizuită – Publicată în Monitorul Oficicial nr.767 din 31.10.2003
110
111
Georges Dupuis, Marie Jose Guedon – Droit administratif,4 edition Armand Colin, Paris, 1993, p.207
112
Jacques Chevallier - Institutions politiques Librairie Generale de droit et jur ispridencces, Paris 1996, p.158; Frederic Baudin Culliere – Principe de subsidiarite et
administration locale, Librairie Generale de droit et jursisprudences, Paris 1995, p.62.
113
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu - Drept comunitar general. Trata t- Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p.302-304
114
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsoiu – Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004.
115
Legea nr.3/2000 privind organizarea şi dezvoltarea referendumului - Publicată în Monitorul Oficial nr. 84 din 24.04.2000
116
G. Braibant – Le principe de proportionnalité, Mélange – Waline, LGDJ, 1974, p. 298-302
117
Jacqes Ziller – Le principede proportionnalité – L’Actualité juridique – Droit administrative, 1996, p. 185-188
118
Legea nr.90/2001privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor - Publicată în Monitorul Oficial nr.164/2001
119
Mihai Constantinescu ,Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu - Constituţia României revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004.
120
Astfel prin Hotărârea Parlamentului nr.5/2004 – Publicată în Monitorul Oficial nr.212/10.03.2004 s-a reorganizat Guvernul, ministerele , în număr de 15, iar prin Hotărârea
Parlamentului nr. 24/2005, Guvernul s-a reorganizat având o nouă structurare a ministerelor, Publicată în Monitorul Oficial nr. 215/ 30.08 2005
121
122
Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor - Publicată în Monitorul Oficial nr. 164/02.04.2001
123
Legea nr.23/2004 privind modificarea si completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor- Publicată în Monitorul
Oficial nr. 187/03.03.2004
124
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.76/2005 - Publicată în Monitorul Oficial nr. 618/15.07.2005
125
Legea nr.117/2005 privind completare Legii nr.90/2001-Publicată în Monitorul Oficial nr. 389/09.05.2005
126
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.11/2004 - Publicată în Monitorul Oficial nr 266/25.03.2004
127
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.17/2005- Publicată în Monitorul Oficial nr 229/18.03.2005
128
129
Legea nr.554/2004 contenciosului administrativ– Publicată în monitorul Oficial nr.1154/2004
specialitate ale administraţiei publice
- identificarea structurii autorităţilor centrale şi delimitarea sferei de
competenţă a acestora.
- identificarea procedurilor legale de verificare a structurii acestora şi
înfiinţarea lor prin lege
- stabilirea procedurilor legale de profesionalizare a
conducătorilor/miniştrilor
- dezvoltarea abilităţilor de identificare a necesităţilor de
înfiinţare a autorităţilor administraţiei publice centrale
- identificarea structurii funcţionale a ministerelor
- natura juridică a funcţiei de ministru, ministru delegat
6.3.1. Principiile de organizare şi funcţionare ale

administraţiei publice centrale
Potrivit constantelor dreptului constituţional, întreaga
activitate de instaurare, menţinere şi exercitare a puterii statale a şi
raporturile dintre guvernanţi şi guvernaţi se desfăşoară potrivit
principiilor fundamentale prevăzute de Constituţie. Aceste norme cu
caracter fundamental, au în vedere raporturi sociale esenţiale privind
exercitarea puterii, consacrând formele politico-juridice, caracterul
structurilor de guvernare şi relaţiile dintre ele, cât şi direcţiile
generale de activitate ale statului. 101
Pe de altă parte, nu trebuie neglijat faptul că enunţarea şi
reglementarea principiilor generale ale dreptului, cât şi în mod
special principiile constituţionale, diferă de la un stat la altul, de la o
etapă a dezvoltării la alta şi nu în ultimul rând, este în strânsă
corelaţie cu tradiţiile şi practicile dintr-un sistem de drept sau altul.
Dinamica principiilor constituţionale pe de altă parte,
determină creşterea sferei de cuprindere a acestora, ceea ce conduce
la o depăşire a structurilor statale propriu-zise, aplicându-se şi în
sfera de activitate a corpurilor intermediare. 102
Principiile dreptului administrativ, specifice obiectului său de
reglementare, care creează cadrul de organizare şi funcţionare a
administraţiei publice locale şi centrale, trebuie să fie în deplină
concordanţă cu normele şi principiile constituţionale, ele constituind
regulile general-obligatorii, prin care se stabilesc direcţiile
fundamentale privind organizarea şi funcţionarea administraţiei
publice, raporturile dintre autorităţi şi implicit, controlul statului
asupra activităţii acestora.
Un alt aspect ce merită a fi reţinut, privitor la principiile
administraţiei publice, este legat de identificarea acestora. În
contextul normelor constituţionale, ele sunt atât implicite, cât şi
explicite, funcţie de evoluţia constituţională şi tradiţiile fiecărui stat şi
sistem de drept.
Ca o constantă în concepţia sistemelor de drept actuale
europene, vom reţine recunoaşterea la nivel constituţional, a
principiului fundamental de organizare şi funcţionare a administraţiei
publice, cât şi dezvoltarea acestora sub forma legilor organice, în
deplină concordanţă cu principiile constituţionale.
Am analizat într-o secţiune anterioară două din principiile
fundamentale de organizare şi funcţionare a administraţiei publice:
centralizarea şi descentralizarea, prin prisma regimului politic în
care aceasta se desfăşoară şi cu conotaţiile căpătate de conţinutul
acestora în evoluţia istorică a societăţii.
1. Un alt principiu ce stă la baza organizării şi funcţionării
administraţiei publice în general (locale sau centrale ) este principiul
legalităţii.
Acest principiu reflectă în fapt, conţinutul administraţiei publice,
ca fiind o activitate de organizare a executării şi executare în concret
a legii, ceea ce presupune implicit o supunere a administraţiei
publice faţă de normele juridice fundamentale şi specifice.
Principiul legalităţii reprezintă elementul fundamental sau
esenţial al statului de drept, potrivit căruia „toate subiectele de
drept” persoane fizice sau juridice, autorităţi publice, trebuie să se
supună principiului legalităţii şi să se conformeze acestuia. 103
De altfel, principiul legalităţii determină sau circumscrie şi
limita acţiunii administraţiei, el reprezentând o determinare prin lege
a competenţelor autorităţilor publice şi a limitelor sale, sub directa
conformitate cu aceasta şi sub controlul statului. Tot o consecinţă a
principiului legalităţii o reprezintă şi conformitatea activităţii
executive cu norma de drept, ca o consecinţă a punerii în executare a
legii şi ca o garanţie a libertăţii cetăţeanului faţă de intervenţia directă
a statului.
Aplicarea principiului legalităţii în administraţie în unele
state europene este o condiţie primordială, el fiind consacrat la rang
de principiu constituţional. Caracteristic statelor europene dezvoltate
este tocmai guvernarea statului de lege. Statul este acela care
stabileşte limitele competenţelor sale sub forma legii.
Sintagmă „statul guvernat de lege”, s-a consacrat în
doctrina europeană, pe fondul creşterii şi câştigării libertăţilor
individuale, când noţiunea de ordine stă la baza relaţiei stat supus
(individ).
Examinarea principiului legalităţii în administraţie este strâns
legat de competenţa autorităţilor administrative, exercitarea
atribuţiilor lor legale în limitele acestei competenţe şi nu în ultimul
rând, în conformitatea actelor acestora cu legea.
Conformitatea şi oportunitatea, aspecte ale principiului legalităţii,
permit administraţiei publice libertatea de apreciere asupra
modalităţilor şi căilor legale pentru a pune în executare legea.
Această libertate de apreciere a administraţiei, a fost
examinată în doctrină şi ca o „putere discreţionară” a acesteia şi, nu
neapărat, ca o modalitate de realizare a competenţei legale.
Literatura franceză şi germană, consacră ample studii acestor
două principii ale administraţiei publice, legalitatea şi excesul de
putere, ca efect al exerciţiului puterii discreţionare al acestora.
De altfel, potrivit unui autor francez „există putere
discreţionară ori de câte ori autorităţile acţionează liber, fără ca să-i
fie dictată dinainte conduita şi printr-o regulă de drept” 104 .
În studii mai recente, autorii francezi recunosc existenţa
puterii discreţionare a administraţiei, ori de câte ori aceasta dispune
liber, optează pentru o soluţie sau alta, în lipsa unei conduite
determinate printr-o normă de drept.
În doctrina românească actuală, prof. Antonie Iorgovan, în
lumina principiilor constituţionale, examinează dualitatea principiului
legalităţii-putere discreţionară a administraţiei, prin raportare la
regimul juridic aplicabil actelor administrative, concluzionând că
„relaţia legalitate-putere discreţionară a administraţiei-controlul
instanţelor de contencios administrativ, reprezintă o problemă
fundamentală a statului de drept” 105
În studii recente a unor autori francezi, recunosc existenţa
puterii discreţionare a administraţiei, ori de câte ori aceasta dispune
liber, optează printr-o soluţie sau alta în lipsa unei conduite
determinate printr-o normă de drept 106 .
În fapt, legalitatea şi puterea discreţionară nu sunt în
contradicţie, ele însă necesită a fi corect aplicate în administraţie,
tocmai pentru a evita excesul de putere al acestora în realizarea
scopului legii.
În literatura germană, se reţine chiar că, examinarea
excesului de putere din partea administraţiei este dificilă tocmai ca
urmare a „nedefinirii noţiunilor de interes public, serviciu public, bun
public, utilitate publică, ordine publică” pe care-l realizează
administraţia publică 107 .
În toate statele Uniunii Europene, executivul este supus legii.
În privinţa organismelor Uniunii Europene, acestea sunt
abilitate să acţioneze numai în domenii specifice, stabilite în mod
expres.
„ Prin urmare există o unitate de vederi a statelor membre până
acolo încât conceptul de stat guvernat de lege în termeni cei mai
generali, a fost realizat în sensul că orice exercitare a puterii
executive trebuie direcţionată şi limitată de către lege” 108
Conceptul de legalitate a activităţii administraţiei se aplică
deci, în dreptul comunitar numai într-o formă special adaptată
circumstanţelor. Cea mai importantă sursă a legalităţii este legea
scrisă a Uniunii Europene.
În sistemul de drept românesc, recunoaşterea principiului
legalităţii ca principiu fundamental al organizării administraţiei
publice centrale şi locale este explicită de vreme ce în art.1 (3) din
Constituţie, se stipulează că „ România este stat de drept democratic
şi social în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile
cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi
pluralismul politic, reprezintă valori supreme în spiritul tradiţiilor
democratice ale poporului român şi idealurilor României din
decembrie 1989 şi sunt garantate”.
Pentru ca în alin.5 să se prevadă expres că „respectarea
Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie” 109 .
În privinţa administraţiei centrale, norma constituţională
stipulează expres că „Guvernul execută conducerea generală a
administraţiei publice” ( art.102(1)), iar în art.108(2), “hotărârile se
emit pentru organizarea executării legilor”, coroborat cu art.108(3) „
ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare în
limitele şi condiţiile prevăzute de aceasta”, ceea ce conduce implicit
la concluzia consacrării la rang de principiu constituţional, a
principiului legalităţii administraţiei publice, cât şi la limitele
exerciţiului acţiunii administrative la conţinutul şi conformitatea cu
legea.
Consacrarea la rang de principiu fundamental a principiului
legalităţii în organizarea şi funcţionarea administraţiei publice,
rezultă şi din reglementarea constituţională, a domeniilor rezervate
legii, printre care regăsim la art.73(3) lit. o „organizarea
administraţiei publice locale, a teritoriului şi regimul general privind
autonomia locală” ca şi prevederea privind înfiinţarea prin lege a
ministerelor (administraţia centrală de specialitate) şi a autorităţilor
administrative autonome (art.117).
„Obligativitatea legii, principiul legalităţii, asigură ordinea
de drept. Ca şi principiul supremaţiei Constituţiei, legalitatea este de
esenţa cerinţelor statului de drept, adică a preeminenţei legii, în
reglementarea relaţiilor sociale” 110
2. Un alt principiu general al administraţiei publice centrale,
reglementat după modelul european este principiul subsidiarităţii.
În doctrină, subsidiaritatea este definită ca un principiu de
organizare instituţională care se aplică cu prioritate raporturilor
individ-societate şi instituţie cu scopul repartizării competenţelor
şi care tinde să favorizeze baza în raport cu vârful.
Aşadar, acest principiu are în vedere „două entităţi” distincte
şi presupune totodată delimitarea competenţelor acestora.
În cazul competenţelor concurente, acest principiu
presupune, pe de o parte „coborârea” competenţei decizionale spre
nivelul de bază cât mai aproape de cetăţean, iar pe de altă parte,
permite intervenţia nivelului superior, care dispune de mijloace mai
eficiente decât un nivel inferior.
Privit ca un principiu politic, subsidiaritatea presupune ca
puterea statului să nu intervină decât acolo unde societatea sau
individul nu-şi poate satisface singură (singur) interesele.
Cu toate că este recunoscut în doctrina tuturor statelor europene,
acest principiu este nedefinit într-un context legislativ explicit de
drept intern.
De altfel, definirea sa clară apare în Carta europeană a
autonomiei locale, art.4 cu titlul „Raza de acţiune (întinderea)
autonomiei locale”.
Este motivul pentru care vom dezvolta acest principiu cu
prioritate la Secţiunea Principii specifice ale administraţiei publice
locale.
Chiar dacă trimiterea implicită la acest principiu îşi face tot
mai simţită prezenţa în legislaţia ţărilor europene care recunosc
necesitatea „coborârii” competenţelor către nivelul inferior al
administraţiei publice, nu trebuie neglijat faptul că există şi rămân
numeroase sarcini, misiuni ale administraţiei publice, care nu se pot
transfera colectivităţilor locale, după cum şi realitatea că acestea nu
dispun de mijloacele adecvate pentru realizarea acestora. 111
Aşadar, „subsidiaritatea combate excesul statului, dar el nu
înseamnă lipsirea cât mai mult posibil a statului central de
prerogativele sale, care nu pot să dispară. Dimpotrivă
subsidiaritatea duce la întărirea puterii statului care asigură
concentrarea lui numai pe aspectele esenţiale”. 112
De reţinut că în planul dreptului intern, principiul subsidiarităţii
nu trebuie privit numai prin prisma raportului dintre colectivitatea
naţională (stat) şi cea locală, ci şi în cadrul administraţiei statale.
Astfel, în contextul principiului deconcentrării administrative
subsidiaritatea presupune capacitatea decizională să fie tot mai mult
transferată, delegată administraţiei teritoriale, fie că o privim ca o
deconcentrare pe orizontală prin sporirea atribuţiilor autorităţilor
teritoriale (ex. prefect), fie pe verticală către fiecare serviciu teritorial
în parte.
Pentru prima oară, acest principiu a fost consacrat în dreptul
comunitar în Tratatul de la Paris din 1951,în forma „în domeniile în
care nu relevă competenţa sa exclusivă comunitatea nu intervine,
conform principiului subsidiarităţii, decât dacă şi în măsura în care
obiectivele acţiunii avute în vedere nu pot fi realizate de o manieră
suficientă de statele membre şi pot fi deci, datorită dimensiunilor sau
efectelor acţiunii dorite, mai bine realizate la nivel comunitar”.
Din textul de mai sus, vom reţine următoarele direcţii, ce
guvernează acţiunea comunitară în această materie:
- acţiunea comunităţii este circumscrisă competenţelor
conferite de state prin tratate, competenţa naţională fiind regula, iar
competenţa comunitară excepţia; pincipiul subsidiarităţii nu se aplică
în domenii aflate în competenţa exclusivă a comunităţii (deci în
domenii concurente când transferul de atribuţii nu a fost total);
- acţiunea comunităţii este limitată la a nu depăşi nivelul
necesar realizării obiectivelor din tratat (principiul proporţionalităţii).
Subsidiaritatea se traduce şi sub aspectul de „eficienţă” sau
de „proximitate”, ceea ce presupune că fiecare entitate (parte a
raportului), să-şi asume numai acele sarcini pe care le poate satisface
în mod optim.
Astfel privit principiul subsidiarităţii, trebuie examinat şi în
corelaţie cu celelalte principii de organizare şi funcţionare a statului
(unitatea, eficacitate, solidaritatea), după cum repartizarea
competenţelor şi delimitarea acestora, presupune cu necesitate să facă
obiectul legii, pentru fiecare nivel în parte. Având conotaţii politice,
acest principiu este perceput mai mult ca un instrument pentru
descentralizarea puterii politice.
La nivel comunitar, văzut de sus în jos, acest principiu este
perceput ca fiind delegarea puterii de la nivel central al Uniunii
Europene, la nivelul statelor membre. Văzut de jos în sus, statele
membre îşi aduc contribuţia pentru buna funcţionare a sistemului
comunitar. 113
La nivel european, pe plan legislativ, acest principiu nu şi-a
găsit aplicarea în reglementări constituţionale interne (cu excepţia
Germaniei), dar el trebuie să devină un principiu al relaţiilor interne
comunitare generale.
3. Un alt principiu general îl reprezintă colaborarea în
rezolvarea problemelor de interes general.
Ori de câte ori examinăm administraţia publică, plecăm de la
conţinutul acestei activităţi, aceea de a pune în executare legea.
În temeiul principiului legalităţii, autorităţile administrative
sunt reglementate şi înfiinţate pentru a realiza interesele generale şi
locale ale colectivităţilor pe care le reprezintă. Una din noţiunile de
bază ale dreptului administrativ de natură a determina , nu numai
competenţa legală a autorităţilor administraţiei publice, dar şi limitele
exerciţiului acesteia, este interesul public (general).
Ridicarea la rang de principiu constituţional, a realizării
interesului general de către administraţie, este o realitate pe care o
regăsim în toate sistemele de drept european, inclusiv în dreptul
românesc.
Mai mult chiar, la baza structurării autorităţilor administraţiei
publice de nivel central sau local se află tocmai natura intereselor
generale sau locale, pe care acestea sunt chemate să le realizeze.
Determinarea prin lege a conţinutului acestor noţiuni,
prezintă importanţă sub aspectul respectării competenţelor
autorităţilor administrative, a evitării excesului de putere, în
realizarea activităţii de punere în executare a legii, dar şi sub aspectul
realizării unor raporturi de cooperare, colaborare între autorităţile
administraţiei de nivele diferite pe linia realizării intereselor
cetăţenilor.
Lipsa raporturilor de subordonare dintre administraţia
publică centrală şi locală, regăsită în sistemele de drept european
actuale, dovedeşte tocmai consecvenţa cu care constituantul a înţeles
să asigure prin toate structurile administrative, punerea în executarea
legii, în interesul colectivităţilor naţionale şi locale.
Ca atare, între autorităţile administraţiei publice, statale,
autonome, locale, teritoriale, există raporturi de cooperare,
colaborare, coordonare în vederea realizării unui interes general.
În dreptul românesc, este consacrat la nivel constituţional,
principiul colaborării în administraţie. Astfel, potrivit art. 102 (1) din
Constituţia României revizuită, Guvernul „ exercită conducerea
generală a administraţiei publice”, iar în alin.2 “în îndeplinirea
atribuţiilor sale Guvernul cooperează cu organismele sociale
interesate”.
„Formularea - exercită conducerea generală a
administraţiei publice” din textul alin. (1) al art. 102, a fost necesară
pentru a pune în concordanţă acest text din Constituţie cu principiile
consacrate în art. 1. Este de la sine înţeles, că într-un stat unitar, nu
poate fi vorba decât despre un singur Guvern, care se afla astfel în
vârful tuturor structurilor administraţiei publice (ministere, agenţii,
departamente, etc.).
Verbul „a conduce” nu a fost ales întâmplător, ci tocmai
pentru a sublinia că nici o structură a administraţiei publice, fie
aceasta centrală sau locală, numită sau aleasă de cetăţeni, nu se poate
sustrage „veghei” guvernamentale.
Formele juridice prin care Guvernul realizează „conducerea
generală” a unor structuri administrative sau a altora, diferă după
cum este vorba despre structuri subordonate Guvernului, despre
structuri centrale autonome, înfiinţate prin lege sau despre structuri
alese care îndeplinesc autonomia locală 114 .
Totodată buna-funcţionare a serviciilor publice de interes
naţional nu este de conceput, în spiritul valorilor supreme şi garantate
prevăzute de art. 1, alin. (3) din Constituţie, decât prin “cooptarea” la
actul de guvernare şi de administrare a ţării, a organismelor societăţii
civile interesate, în primul rând a organizaţiilor sindicale, patronale, a
diferitelor organizaţii profesionale a fundaţiilor şi asociaţiilor
organizate ca persoane de drept privat, fără scop patrimonial, a
diferitelor grupuri de presiune, inclusiv a mijloacelor de informare în
masă în general”.
Având în vedere sistemul bicefal al executivului românesc,
nu putem neglija relaţia Preşedinte – Guvern şi alte autorităţi ale
administraţiei publice în general.
Astfel, art. 86 din Constituţie prevede posibilitatea consultării
Guvernului de către Preşedinte şi respectiv art.87 privind participarea
Preşedintelui la şedinţele Guvernului, consultarea are ca scop
informarea reciprocă şi o mai temeinică pregătire a deciziei.
Participarea din proprie iniţiativă a Preşedintelui la şedinţele
Guvernului, are în vedere problematica dezbătută în şedinţa de
guvern, respectiv, probleme de interes naţional, privind politica
externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice, sau la cererea
primului ministru, în alte situaţii.
În cadrul acestor relaţii de cooperare, colaborare, vom întâlni
consacrarea expresă la nivel legislativ în vederea realizării acestor
colaborări, parteneriate cum ar fi în domenii precum: protecţia
socială, asistenţa socială, şomaj, asigurarea timpului de odihnă, etc.
De altfel, acest principiu nu se materializează doar în forma
instituţionalizată a unor organisme neguvernamentale, de legătură cu
autorităţile centrale, ci şi prin relaţia de prestări servicii sau chiar
directe cu cetăţenii. Aceste relaţii pe de o parte între autorităţile
administraţiei publice, între acestea şi cetăţeni sau cu celelalte
autorităţi ale puterii legislative şi judecătoreşti, sunt o reflectare a
principiului constituţional al „echilibrului” celor trei puteri, în
realizarea obiectivului general, al asigurării drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale cetăţeanului şi a satisfacerii nevoilor sale generale.
Pe de altă parte, participarea cetăţeanului, atragerea sa la
realizarea misiunilor administraţiei publice, presupune existenţa unei
legături directe şi permanente între administratori şi administraţi.
Toate acestea sunt forme de manifestare a democraţiei
participative, prin care cetăţenii îşi aduc contribuţia direct la
rezolvare a problemelor din colectivităţile pe care le reprezintă.
Pe linia democratizării şi reformei în administraţia publică,
stabilirea unor corecte relaţii între autorităţi, administraţia publică şi
cetăţeni, reprezintă o cerinţă esenţială asigurată şi garantată prin acte
normative şi instituţii juridice înfiinţate pentru a asigura accesul
efectiv al cetăţeanului la înfăptuirea administraţiei.
4. Un alt principiu implicit al organizării şi funcţionării
administraţiei publice, prevăzut de Constituţie şi dezvoltat prin legea
organică este acela al consultării cetăţenilor prin referendum.
Constituţia României, în art. 73 (3) lit.d, prevede în
domeniile rezervate legii „organizarea şi desfăşurarea
referendumului”, ca o dezvoltare a principiului general din art.2 (1)
care stipulează că „ suveranitatea naţională aparţine poporului, care
o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri
libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum”.
Acest principiu s-a materializat prin Legea organică
nr.3/2000 privind referendumul, unde sunt consacrate două forme:
referendumul naţional, referendumul local 115 .
Instituţionalizarea referendumului ca formă principală de
consultare a cetăţenilor în probleme de interes deosebit nu exclude
însă alte forme de participare la treburile publice, care reprezintă tot
manifestări ale principiului consultării cetăţenilor.
Aşadar, acest principiu constituţional îl regăsim încă din 1991
în dispoziţiile legii organice ca forme de manifestare-naţional şi
local.
Să amintim că prima reglementare a fost Decretul-Lege
nr.29/1990 privind instituirea referendumului naţional, înlocuită de
Legea nr.3/2000 care prevede şi forma referendumului local, ca o
reflectare a prevederilor constituţionale şi legale (vezi Legea nr.
215/2001 care are ca obiect interesele colectivităţilor locale).
În numeroase constituţii europene, regăsim reglementată
instituţia referendumului, ca modalitate de consultare a cetăţenilor în
probleme de interes naţional-aderarea la tratate internaţionale,
declararea unor stări de urgenţă, etc., expresie a democraţiei
constituţionale a participării cetăţenilor la luarea celor mai importante
decizii pentru o naţiune.
După adoptarea Constituţiei din 1991, unde instituţia
“referendum” este consacrată ca fiind de domeniul Legii organice
(art.72), dezvoltarea principiilor constituţionale s-a realizat prin
adoptarea Legii nr.3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea
referendumului .
“Referendumul national constituie forma si mijlocul de
consultare directa si de exprimare a vointei suverane a poporului
roman cu privire la:
a) revizuirea Constitutiei;
b) demiterea Presedintelui Romaniei;
c) probleme de interes national.”
Pe lângă reglementarea dată de Legea nr.3/2000 privind
organizarea si desfăşurarea referendumului, reţinem că normele
constituţionale mai fac trimitere la organizarea referendumului
naţional şi în următoarele situaţii:
- art. 90-referendumul consultativ la cererea Preşedintelui
României, după consultarea Parlamentului, prin care se cere
poporului să-şi se exprime voinţa cu privire la probleme de interes
naţional. Dat fiind natura sa consultativă, rezultatele sale nu sunt
obligatorii pentru legiuitor;
- art. 95-referendumul organizat de Guvern, în cel mult 30 de
zile de la aprobarea propunerii de suspendare din funcţie a
Preşedintelui pentru demiterea acestuia.
Iată aşadar, cum acelaşi corp electoral care a luat parte la
alegerea organelor supreme în stat (Preşedintele), ia parte şi la
demiterea acestora.
Definiţia dată de legiuitor referendumului, de a fi forma şi
mijlocul principal de consultare directă, este de natură a demonstra
latura participativă a administraţiei publice din România, atragerea
cetăţeanului la realizarea activităţii executive.
5. Un alt principiu desprins din examinarea normelor
constituţionale (recunoscut şi în alte sisteme de drept european), îl
reprezintă-principiul proporţionalităţii.
În directă dependenţă cu principiul legalităţii, principiul
proporţionalităţii îl regăsim atât cu privire la organizarea şi
funcţionarea administraţiei centrale, cât şi al administraţiei locale.
El reprezintă expresia oportunităţii actelor administrative ca
principală formă de manifestare a administraţiei publice.
Strâns legat de principiul legalităţii, principiul
proporţionalităţii este examinat din punct de vedere al condiţiei de
legalitate a unui act administrativ al administraţiei publice, ca o
expresie a aprecierii corecte a situaţiei de fapt, şi pe cale de
consecinţă, a executării în concret a legii, conform competenţei
legale. Aşadar, aprecierea principiului proporţionalităţii are în vedere
relaţia trihotonică- situaţie de fapt, decizie de adoptat şi scopul sau
finalitatea acesteia. Ori de câte ori echilibrul cestor trei elemente nu
este asigurat în activitatea administraţiei, se poate spune că ne
regăsim în situaţia excesului de putere exercitat în adoptarea unui act
administrativ.
Din acest punct de vedere, autorul francez G. Braibant,
concluziona că examinarea „principiului proporţionalităţii este
întotdeauna asociată sau chiar asimilată pur şi simplu cu puterea
discreţionară” 116 .
Deşi un număr mare de studii de specialitate din literatura
franceză examinează proporţionalitatea, acesta nu a fost reglementat
expres ca principiu şi nici recunoscut ca atare de jurisprudenţă.
La nivelul statelor europene, întâlnim următoarele modalităţi
de recunoaştere a acestui principiu, prin norme interne sau de drept
comunitar 117 .
Astfel sunt:
- ţări în care principiul proporţionalităţii este consacrat în mod
explicit ca principiu al dreptului public: Germania, Portugalia,
Austria, Olanda, Suedia, Danemarca;
- ţări în care principiul proporţionalităţii îşi găseşte aplicarea în
dreptul comunitar, în materia drepturilor omului : Italia, Spania,
Islanda;
- ţări în care, deşi nu este reglementat nici de legislaţie, şi nici
recunoscut de jurisprudenţă, doctrina îl reţine ca aplicabil în speţele
individuale: Luxemburg, Belgia, Grecia, Franţa, Marea Britanie.
Indiferent de sistemul de drept în care este examinat,
principiul proporţionalităţii diferă de la o ţară la alta, dar îşi păstrează
şi nota comună de a fi expresia „statului de drept”.
În sistemul de drept românesc, putem aprecia că norma
constituţională reglementează în domeniul drepturilor şi libertăţilor
fundamentale, principiul general al proporţionalităţii, încă din 1991.
Potrivit Constituţiei revizuită în 2003, art. 53, alin. 2 cu privire la
restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, se
stipulează că „măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a
determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce
atingere existenţei dreptului sau libertăţii”.
Ce poate reprezenta această „recunoaştere” decât o
consacrare a principiului proporţionalităţii în măsură a asigura
coroborarea prevederilor interne cu cele comunitare în perspectiva
integrării României în Uniunea Europeană?
În acelaşi timp, această consacrare constituţională a
principiului proporţionalităţii este de natură a permite jurisprudenţei
româneşti de a aprecia, în funcţie de situaţia de fapt, puterea
discreţionară a unor autorităţi publice în exercitarea competenţelor
sale menite a satisface un interes public.
6. Un alt principiu al organizării şi funcţionării organelor
centrale ale administraţiei publice este criteriul competenţei
teritoriale.
Potrivit normelor constituţionale Cap.V „Administraţia
publică”, Secţiunea I „Administraţia publică centrală de specialitate”
art. 116 (1) „ministerele se organizează numai în subordinea
Guvernului”.
Specific acestor autorităţi centrale, este competenţa lor teritorială,
care se întinde asupra întregului teritoriu naţional.
Aşadar, criteriul teritorial este unul din criteriile
fundamentale, cu rang de principiu constituţional cu privire la
organizarea şi funcţionarea ministerelor.
În prezent, temeiul legal al organizării şi funcţionării
ministerelor îl reprezintă Legea nr.90/2001 privind organizarea şi
funcţia Guvernului şi a ministerelor 118 .
De remarcat că din categoria autorităţii centrale mai fac
parte, pe lângă ministere ce se pot înfiinţa numai în subordinea
Guvernului, şi alte organe de specialitate înfiinţate în subordinea
Guvernului, a ministerelor sau a autorităţilor administrative
autonome, cu avizul Curţii de Conturi, în condiţiile legii, potrivit
prevederilor art.116(2) şi respectiv art.117 din Constituţie.
Precizarea constituţională din art.117(2):„numai dacă legea
le recunoaşte această competenţă” pentru Guvern şi ministere,
presupune ca aceste organe centrale de specialitate să nu poată fi
înfiinţate decât prin lege şi condiţionate de existenţa avizului conform
al Curţii de Conturi. 119
În această categorie, vom regăsi autorităţi ale administraţiei
publice centrale de specialitate cu competenţă teritorială generală,
dar care, de regulă, poartă denumiri diferite, precum consilii, comisii,
agenţii, autorităţi de reglementare, etc.
Actul de înfiinţare al acestora, legea, este cea care determină
natura juridică a acestor autorităţi centrale de specialitate şi dreptul
acestora de a dispune pe întreg teritoriul naţional .
7. Principul specialităţii competenţei materiale a
autorităţilor centrale, are în vedere reglementarea domeniului lor de
activitate, pentru o anumită ramură sau domeniu.
Ministerele exercită atât atribuţii generale ce derivă din
calitatea lor de subordonate ale Guvernului în realizarea programului
de guvernare dar şi atribuţii proprii, potrivit actului de organizare şi
funcţionare.
Ceea ce determină specificitatea unui minister sau autorităţi
de specialitate centrale este tocmai sfera atribuţiilor, competenţelor
conferite prin lege cu ocazia organizării acestora.
Ca organe de specialitate ale administraţiei centrale, ele au ca
funcţii principale, stabilirea strategiilor generale în domeniul lor de
competenţă, de reglementare, de reprezentare, de autoritate de stat.
Importanţa domeniului reglementat a condus la distincţia
categoriei minister, de alte organe centrale de specialitate şi
respectiv de autorităţile autonome ale administraţiei publice.
Competenţa materială a acestor autorităţi centrale determină
şi o ierarhizare a acestora în teritoriu, ele fiind structurate în sistem pe
criteriul subordonării ierarhice.
Iată aşadar că acest criteriu determină, pe de o parte
clasificarea acestora din punct de vedere al categoriei de autorităţi
centrale, ca fiind ministere, alte autorităţi centrale de specialitate din
subordinea guvernului sau a ministerelor şi respectiv autorităţi
autonome, dar în acelaşi timp, prin complexitatea domeniului de
reglementare permite şi o deconcentrare şi descentralizare a activităţii
în teritoriu, prin înfiinţarea unor structuri specifice la nivelul
unităţilor administrativ teritoriale (ex. regional care să realizeze în
mod concret atribuţiile sale specifice).
Lipsa unei reglementări constituţionale care să limiteze
numărul acestor autorităţi, a făcut ca numărul şi competenţa lor să fie
reglementată de lege (Legea nr.90/2001, art.36 ) care prevede că „
ministerele şi miniştrii se aprobă de Parlament, prin acordarea
votului de încredere asupra Programului de guvernare şi întregii
liste a guvernului, la investitură”, iar în art.40, prevede că „rolul,
funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi
ale ministerelor se fac în raport cu importanţa, rolul, complexitatea,
specificul activităţii desfăşurate, numai prin Hotărâre de Guvern”.
Urmare acestor reglementări, noile modificări legislative
privind organizarea Guvernului şi a ministerelor, vin tocmai în
sprijinul flexibilităţii acestei reglementări, a nevoilor de adaptare a
legislaţiei româneşti la practica şi realitatea europeană, în contextul
viitoarei aderări a României la Uniunea Europeană. 120
Un alt principiu este acela al înfiinţării, prin lege, a autorităţilor
centrale
Norma constituţională, art. 117, prevede că ministerele se
înfiinţează, organizează şi funcţionează potrivit legii, iar autorităţile
administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică.
În privinţa celorlalte organe de specialitate din subordinea
Guvernului sau a ministerelor, acestea se înfiinţează de către
autorităţile supraordonate, în condiţiile competenţei lor legale.
Natura juridică diferită şi importanţa acestor autorităţi este
conferiră de legiuitorul constituant, prin rezervarea domeniului legii
pentru organizarea şi funcţionarea acestor autorităţi.
8. Principiul numirii Guvernului şi a membrilor săi
Potrivit normei constituţionale cuprinsă în art.85, dezvoltată
de prevederile Legii nr.90/2001 „Preşedintele României numeşte
Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament “
Aceasta se face prin decret prezidenţial, depunerea jurământului
de către Guvern, în ansamblul său, şi de fiecare dintre membrii
simbolizând momentul începerii mandatului de ministru.
Această procedură de investitură, urmată de numire, are în
vedere doar miniştrii, membri ai Guvernului.
Facem o asemenea precizare, întrucât din Guvern pot face
parte atât miniştrii, miniştrii delegaţi (care nu se regăsesc în norma
constituţională), cât şi alţi membrii stabiliţi prin lege organică (art.
102 (3) din Constituţie).
9. Un alt principiu specific organizării şi funcţionării
administraţiei centrale este şi acela al structurării sale în sistem, sub
conducerea generală a Guvernului, pe criteriul subordonării ierarhice.
Examinarea actelor normative de organizare şi funcţionare a
ministerelor sau altor autorităţi centrale de specialitate, permite
identificarea elementelor definitorii ale organizării acestora în
„subordinea Guvernului sau al ministerelor”.
Ca atare, subordonarea permite ierarhizarea acestor autorităţi,
în vederea realizării politicii generale a Guvernului şi a activităţii de
organizare a executării legii, a hotărârilor şi ordonanţelor de guvern.
Aminteam în acest sens, competenţa generală a ministerelor
de a iniţia sau elabora din dispoziţia Primului Ministru, ori a aviza
proiectele de acte normative, asigurând fundamentarea acestora.
Punerea în aplicare a prevederilor legale, este asigurată de
ministerul de resort şi celelalte autorităţi centrale de specialitate şi
prin intermediul serviciilor lor deconcentrate, organizate în teritoriu,
care în temeiul competenţei delegate aduc la îndeplinire atribuţiile
legale ale ministerului, în domeniul în care fiinţează.
Aşadar, ultima verigă a administraţiei statale o regăsim în
nivelul administraţiei teritoriale, reprezentată de serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale
(art.123 din Constituţie)
De altfel, Legea nr. 90/2001, lege organică, prevede că
înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice descentralizate, în
prezent deconcentrate, conform art.123 din Constituţie-ale
ministerelor şi celorlalte organe centrale din unităţile administrativ
teritoriale, obiectul de activitate al acestora, structura organizatorică,
numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire ale
compartimentelor, funcţiile de conducere ale acestora, se aprobă prin
ordin al ministrului sau al conducătorului organului de specialitate, în
subordinea căruia aceste servicii îşi desfăşoară activitatea.
Definirea corectă a naturii juridice a acestor servicii
teritoriale, ce reprezintă ultima verigă a administraţiei statale de a fi
servicii publice deconcentrate, reprezintă în fapt o lărgire a sferei de
competenţă a serviciilor publice teritoriale, prin transferul unora din
competenţele decizionale de la nivel central, la nivel teritorial, cu
menţinerea subordonării şi dreptului de control asupra modului de
realizare a competenţei generale la nivel teritorial.
Este un prim pas al reformei în administraţia centrală, în
spiritul realizării competenţei sale, cât mai aproape de factorul local.
Dreptul de control general, numirea şi revocarea
conducătorilor acestor servicii publice, anularea, suspendarea sau
revocarea actelor nelegale emise de acestea sunt doar câteva din
caracteristicile subordonării ierarhice, principiul de bază al
structurării în sistem al acestor autorităţi centrale şi teritoriale de
specialitate.
6.3.2. Autorităţile administraţiei publice centrale de

specialitate
Deşi sunt reglementate în Cap.V din Constituţie, secţiunea

„Administraţie publică centrală de specialitate”, autorităţile
administrative autonome au trăsături specifice faţă de celelalte
categorii de autorităţi centrale, cum ar fi ministerele şi alte organe de
specialitate, din subordinea Guvernului ori a ministerelor (art.116
alin. 2).
„Autonomia acestor organe faţă de alte autorităţi
administrative nu exclude existenţa controlului judecătoresc asupra
actelor administrative pe care le emit, iar pentru unele, şi a unui
control parlamentar specific nu mai puţin, faţă de rolul Guvernului
de a exercita conducerea generală a administraţiei publice,
consacrat de art.102(1). Hotărârile Guvernului sunt obligatorii şi
pentru autorităţile administrative autonome” 121 .
De reţinut, că din această categorie fac parte, ca nominalizate de
Constituţie-Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciile de
Informaţii, Serviciile Publice de Radio, Televiziune. Faţă de
revizuirea din 2003, în această categorie nu se mai regăsesc Curtea
Constituţională şi Avocatul Poporului, în timp ce Consiliul Legislativ
este un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, iar
Consiliul Economic şi Social este tot un organ consultativ al
Parlamentului şi Guvernului.
Specificitate acestor autorităţi autonome constă, pe de o
parte, în faptul că nu sunt în subordinea Guvernului sau a altor
ministere. Acestea prezintă informări, dări de seamă, rapoarte
Parlamentului, numirea conducătorului acestora se face tot de către
Parlament sau de către Preşedinte şi Parlament (vezi Consiliul
Naţional al Audiovizualului) şi se referă de regulă la domenii ale
vieţii economico-sociale, de maximă importanţă şi ţin de interesul
general al ţării, de apărarea drepturilor şi libertăţile fundamentale ale
cetăţeanului, respectiv de apărarea ţării şi siguranţei naţionale, şi a
unificării legislaţiei româneşti. Numărul acestor autorităţi autonome
înfiinţate prin lege organică este mult mai mare, ele urmând a fi
examinate cu ocazia analizei acestei categorii de organe centrale ale
administraţiei publice.
6.3.3. . Statutul constituţional şi legal al administraţiei

centrale de specialitate
Sub aspectul reglementării administraţiei ministeriale,

amintim că prin Regulamentele Organice au fost instituite pentru
prima oară ministerele, în sensul „modern” al termenului, chiar dacă
prima lege cadru a fost adoptată în 1929, prin acestea, înţelegându-se
organele centrale de specialitate aflate în subordinea Guvernului.
După 1990, se menţine practica consacrării administraţiei
ministeriale în categoria administraţiei publice centrale subordonate
Guvernului.
Cea mai mare parte a Constituţiilor europene cuprind în
privinţa administraţiei centrale de specialitate, doar norme generale,
ca principii de bază, structura sau competenţa înfiinţării acestora.
Fără a se îndepărta de la practica europeană, Constituţia
României, atât în forma din 1991, cât şi în forma revizuită, prevede în
Titlul III “Autorităţile Publice”. Secţiunea I “Administraţia publică
centrală de specialitate” că “ministerele se organizează numai în
subordinea Guvernului. Alte organe de specialitate se pot organiza
în subordinea Guvernului şi a ministerelor sau ca autorităţi
administrative autonome”.
Din acest text rezultă că administraţia centrală de specialitate
este o administraţie statală, care se organizează şi funcţionează sub
forma ministerelor, în subordinea Guvernului.
Cu privire la fiecare din aceste categorii, în temeiul
prevederilor constituţionale, putem reţine următoarele trăsături sunt:
- organe de specialitate în subordinea Guvernului şi a
ministerelor;
- autorităţi administrative autonome.
În categoria administraţiei centrale de specialitate,
identificăm din prevederile constituţionale, trei categorii de autorităţi:
ministerele, organele de specialitate aflate în subordinea Guvernului
şi a ministerelor şi autorităţile centrale autonome.
1. Din definiţia “ministerele se organizează numai în
subordinea Guvernului”, rezultă că ministerul este un organ de
specialitate al administraţiei centrale, care urmăreşte realizarea, într-
un domeniu sau altul, a politicii interne şi externe a Guvernului.
Ministerul este condus de un ministru şi se înfiinţează, organizează
şi funcţionează potrivit legii.
Cu privire la modul de înfiinţare, în practică această
prevedere a fost în mod repetat încălcată, întrucât până acum regula
pentru organizarea şi funcţionarea ministerelor era aceea a înfiinţării
acestora prin hotărâre de guvern.
După cum aminteam într-o secţiune anterioară, un număr de
miniştri, care conduc ministere, sunt şi membri ai Guvernului, la
acestea adăugându-se miniştrii de stat sau delegaţi pentru
coordonarea activităţii unor ministere.
2. În conformitate cu prevederile art.117 alin.2, Guvernul şi
Ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot să înfiinţeze în
subordinea lor organe de specialitate.
3. A treia categorie de autorităţi ale administraţiei publice
centrale de specialitate, o reprezintă autorităţile administrative
autonome, pe care le vom examina într-un capitol separat.
Statutul legal al administraţiei centrale de specialitate
1. Administraţia ministerială-cuprinde, după cum am mai
amintit, ministerele subordonate Guvernului şi alte organe de
specialitate subordonate Guvernului.
În Constituţie nu sunt nominalizate ministerele, făcându-se
doar trimitere la înfiinţarea acestora prin lege.
În prezent, legea cadru pentru organizarea şi funcţionarea
ministerelor este Legea nr.90/2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, 122 modificată şi
completată prin Legea nr.23/2004 123 şi respectiv, Ordonanţa de
Urgenţă a Guvernului nr.76/2005 124 şi Legea nr.117/2005 125 .
Capitolul II al Legii nr.90/2001 este consacrat organizării şi
funcţionării ministerelor “ca organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale care realizează politica guvernamentală în
domeniile de activitate ale acestora.” (art. 34), conduse de miniştri.
Ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin
acordarea votului de încredere asupra Programului de guvernare şi
întregii liste a Guvernului la investitura. Primul Ministru poate
solicita Parlamentului, ca unii dintre miniştrii să aibă şi calitatea de
ministru de stat pentru coordonarea activităţii unor ministere, cât şi
modificarea structurii Guvernului prin înfiinţarea/desfiinţarea sau,
după caz, divizarea ori comasarea unor ministere. Deşi vechea
reglementare privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a
ministerelor, Legea nr.37/1990, fusese modificată implicit de
Constituţia din 1991, efectele sale s-au produs până în 2002,
consacrând practica neconstituţională a înfiinţării, desfiinţării
ministerelor prin Hotărâre de Guvern şi chiar remanieri
guvernamentale.
Aşa se face că, în 1992, în România erau înfiinţate 22 de
ministere, în 1996-28, în 1997-27, în 1998-25, în 2000-23 de
ministere, iar din 28.02.2004-15 ministere.
Modificările succesive ale Legii nr.90/2001, au vizat cu
prioritate, competenţa Primului Ministru de a solicita Parlamentului
modificări în structura Guvernului, cu privire la aparatul de lucru al
acestora. Legea prevede competenţa Guvernului de a aproba prin
Hotărâre „rolul, funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi
numărul de posturi ale ministerelor”, în raport cu importanţa,
volumul, complexitatea şi specificul acestora.
În subordinea ministerelor pot funcţionarea servicii publice
deconcentrate cu competenţă în unităţile administrativ teritoriale
înfiinţate prin actul de autoritate al ministrului, respectiv prin ordin.
Ministrul, în calitate de conducător al ministerului, este
ajutat de unul sau mai mulţi secretari de stat, în conformitate cu
Hotărârea de Guvern privind organizarea şi funcţionarea acestuia.
Fiecare ministru dispune ca organ consultativ de un “Colegiu
ministerial”.
Legea stabileşte, de asemenea, în art.53, categoriile de
atribuţii ale miniştrilor, anume:
- atribuţiile generale-raportate la natura juridică a
ministerului de autoritate centrală de specialitate într-un domeniu;
- atribuţii specifice-proprii domeniului lor de activitate.
Atribuţiile generale şi specifice ale miniştrilor se aduc la
îndeplinire cu ajutorul aparatului propriu aprobat prin Regulamentul
de organizare şi funcţionare al ministerului.
Ca o dovadă a faptului că fiecare Guvern a avut o politică
proprie în organizarea şi funcţionarea administraţiei ministeriale,
amintim că după alegerile din 2004, s-au adoptat mai multe măsuri
organizatorice la nivelul administraţiei publice centrale, prin care s-
au urmărit o mai eficientă dimensionare a activităţii ministerelor, o
comasare a acestora, transferarea unor activităţi de la un minister la
altul, sau către organe de specialitate din subordinea Guvernului.
(Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 11/2004 126 şi Ordonanţa de
Urgenţă a Guvernului nr.17/2005 127 ).
În teoria de drept administrativ, ministerele au fost apreciate
de cei mai mulţi autori ca fiind organe ale administraţiei publice de
ramură în funcţie de natura activităţii pe care o realizează.
Din acest punct de vedere, ministerele se pot clasifica în 128 :
- ministere cu activitate economică;
- ministere cu activitate social-culturală şi ştiinţifică;
- ministere cu activitate politico-administrativă.
Cu privire la ministere şi miniştrii în special, pentru a întregi
statutul legal al acestora, trebuie să ne raportăm şi la prevederile
Legii nr.115/1996 privind regimul averilor, la Legea nr.115/1999
privind răspunderea ministerială, modificată şi completată, cât şi la
prevederile Legii nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea
transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a funcţiilor publice
si in mediul de afaceri, prevenirea si sancţionarea corupţiei care
stabilesc condiţiile speciale privind răspunderea miniştrilor,
declaraţia de avere şi declaraţia de interese cât şi regimul
incompatibilităţilor şi al conflictului de interese.
Potrivit Legii nr.115/1999, membrii Guvernului (miniştrii)
răspund penal pentru infracţiunile prevăzute în această lege şi
pentru alte infracţiuni prevăzute de codul penal sau în legi penale
speciale, săvârşite în exerciţiul funcţiei sale.
Totodată, membrii Guvernului răspund penal în condiţiile
dreptului comun (art.6 alin.3) pentru infracţiunile săvârşite “în afara
exerciţiului funcţiei lor”.
Caracterul derogatoriu al acestei reglementări, faţă de dreptul
comun, este dovedit şi de prevederea legală de subiectul activ al
infracţiunilor prevăzute de Legea nr.115/1999, respectiv răspunderea
angajată de “foştii membri ai Guvernului”(art. 20 alin.2).
Actele emise de ministru în exercitarea atribuţiilor sale,
poartă numele de ordine şi instrucţiuni, acte administrative supuse
regimului juridic de drept public.
Dată fiind organizarea şi funcţionarea ministerelor în
subordinea Guvernului, actele conducătorilor acestora vor avea forţă
juridică inferioară Hotărârii sau Ordonanţei Guvernului. Ca atare,
ordinele şi instrucţiunile miniştrilor, sunt emise în baza şi executarea
legii, şi conforme actelor Guvernului.
Drept consecinţă a naturii juridice a ordinelor şi
instrucţiunilor de a fi acte administrative, acestea pot fi contestate pe
calea contenciosului administrativ în exercitarea prevederilor
constituţionale prevăzute de art.24, coroborat cu art.51 şi art.52 şi,
respectiv, a prevederilor Legii nr.554/2004 a contenciosului
administrativ 129 , dar ele pot fi şi revocate de organul ierarhic superior
(Guvernul), sau retractate de emitent, la recomandarea Guvernului.
2. Aminteam în această secţiune că în categoria autorităţi ale
administraţiei centrale de specialitate, regăsim şi alte organe
înfiinţate, în subordinea Guvernului sau a ministerelor, cu scopul de
a organiza executarea legii într-un domeniu sau altul, şi calificate ca
atare, prin actul normativ de înfiinţare.
Denumirile acestora sunt diferite: agenţii, consilii, comisii,
servicii, conduse de un preşedinte, cu rang de ministru sau nu, în
funcţie de modul de înfiinţare şi organizare al acestora.
Activitatea acestor autorităţi este strict determinată de actul
de înfiinţare şi sunt subordonate sau, coordonate, în mod direct, de
Guvern sau de un minister. Actele conducătorilor acestora sunt, de
asemenea, acte administrative emise în executarea legii, în domeniul
pentru care au fost înfiinţate.
3. O a treia categorie a autorităţilor centrale de specialitate,
prevăzută de normele constituţionale, spuneam că o reprezintă
autorităţile autonome, care nu se subordonează nici Guvernului,
nici altor ministere.
Cu privire la statutul legal al acestor autorităţi, reţinem că
cele tei acte normative amintite ca întregind statutul legal al
ministerelor şi miniştrilor, sunt aplicabile şi acestor autorităţi
autonome cu privire la incompatibilităţi, declaraţia de avere şi de
interese, răspunderea ministerială (dacă avem în vedere că funcţiile
de conducere ale acestor autorităţi sunt reglementate prin asimilare
sau echivalare cu cele de ministru, secretar de stat, înalt funcţionar
public). Toate autorităţile administraţiei publice autonome au
personalitate juridică, conducătorii lor asigură reprezentarea acestora
în raporturile cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice şi
persoane fizice şi în justiţie şi au calitatea de ordonator principal de
credite.
6.3.3.1. Actele autorităţilor administraţiei publice centrale
Poziţia pe care o ocupă autorităţile administraţiei publice

ministeriale de specialitate sau autonome, natura activităţii acestora,
ne permite să reţinem că activitatea acestora se materializează în acte
juridice, respectiv în acte administrative, ca principala formă de
activitate a acestor autorităţi ale administraţiei publice.
Totodată, apreciem că dacă în privinţa administraţiei
ministeriale nu se poate contesta calitatea şi capacitatea juridică a
miniştrilor şi conducătorilor celorlalte organe centrale subordonate
ministerelor, de a emite acte cu caracter normativ şi individual, în
activitatea de punere în executare a legii, pentru realizarea
competenţei lor, în privinţa autorităţilor autonome, această capacitate
nu se poate generaliza (ex. Avocatul Poporului, Preşedintele Curţii de
Conturi nu pot adopta acte cu caracter normativ ).
Actele miniştrilor se numesc ordine sau instrucţiuni şi sunt
supuse aceloraşi condiţii generale de valabilitate, prevăzute de
art.108 alin.4 din Constituţie, al publicării lor în Monitorul Oficial,
sub sancţiunea inexistenţei.
Fiind acte administrative, acestea fac obiectul acţiunii în
contencios administrativ, potrivit prevederilor Legii nr.554/2004,
exceptându-le pe cele ce intră în sfera “finelor de neprimire”.
Aşadar legiuitorul nu distinge cu privire la caracterul
individual sau normativ al acestora, motiv pentru care în doctrina de
specialitate de numeroase ori s-a învederat necesitatea reglementării
prin lege a categoriilor de acte ce îmbracă forma ordinelor şi cea a
instrucţiunilor funcţie de obiectul de reglementare al acestora/
îndrumător şi cele cu caracter normativ, iar ordinele individuale

- analiza normelor constituţionale cu privire la înfiinţarea prin lege a autorităţilor
administraţiei publice centrale de specialitate
- practica Guvernului de a înfiinţa prin ordonanţă de Guvern, autorităţile centrale
- răspunderea ministerială pentru actele emise pe durata mandatului
- miniştri, miniştri delegaţi – diferenţele conceptuale cu privire la calitatea de membru în
Guvern
- atribuţiile miniştrilor şi actele administrative ale acestora
- procedura de investitură a Guvernului şi consecinţele în cazul schimbării structurii
Guvernului
-
Administraţia ministerială, temeiul legal pentru dezvoltarea şi funcţionarea ministerelor.
Restructurarea, reorganizarea, comasarea ministerelor, consecinţe, actele ministrului.

 Examinaţi pe bază de referat organizarea şi funcţionarea unei autorităţi ministeriale,
structura funcţională a acesteia
 Exemplificaţi actele cu caracter individual ale miniştrilor
Legislaţie
- Constituţia României
- Legea nr.90/2001 (Monitorul Oficial nr.164/02.04.2001) privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările aduse prin Ordonanţa
de Urgenţă a Guvernului nr. 24/2009 şi nr.2/2010
- Legea 115/1999(Monitorul Oficial nr.128/14.08.1999)- privind responsabilitatea ministerială
- Legea nr.161/2003(Monitorul Oficial 279/21.04.2003) – privind unele măsuri pentru
asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul
de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei
- Legea nr.144/2007( Monitorul Oficial nr.359/25.05.2007)- privind înfiinţarea, organizarea
şifuncţionarea Agenţiei Naţionale de integritate
- Legea 176/2010 (Monitorul Oficial nr.621/02.09.2010)- privind integritatea în exercitarea
funcţiilor şi demnităţilor publice
 Unitatea de învăţare 7
AUTORITĂŢILE CENTRALE AUTONOME
7.1.Introducere.
7.3. Conţinutul unităţii de învăţare:
7.3.1. Statul constituţional şi legal al autorităţilor centrale autonome.
7.3.2 Categorii de autorităţi centrale autonome
7.1. Introducere
Studiul autorităţilor autonome este determinat de consacrarea în

Constituţie a acestei categorii, ca expresie a democraţiei
constituţionale.
În practica constituţională românească se recunoaşte că există
un număr reprezentativ de autorităţi autonome, reglementat ca atare
în mod exclusiv în Constituţie (ex: Avocatul Poporului, Curtea de
Conturi, Consiliul Naţional de Apărare a Teritoriului, SRI , Consiliul
Legislativ, Consiliul Economic şi Social), dar şi autorităţi cu acest
regim reglementat prin lege sau acte cu putere de lege (SIE, SPP,
Consiliul Naţional al Audiovizualului).
Importanţa acestora rezidă în proporţia lor în cadrul
administraţiei publice centrale prin nesubordonarea lor faţă de
Guvern şi poziţionarea lor sub controlul Parlamentului ( Avocatul
Poporului, Curtea de Conturi).
Consecinţa imediată este prezentarea de către acestea în faţa
Parlamentului de rapoarte de activitate.
Cu privire aşadar la înfiinţarea lor, Constituţia nu distinge
privind natura actului, a legii, care poate fi o lege specială sau o lege
cadru ( organică).
Conducerea acestora este colegială sau unipersonală
130 Mihai Constantinescu, Antonie.Iorgovan, Ioan Moraru, Simina Elena Tănăsescu - op..cit. p.233
131 idem - op..cit. p.236-237
132 Antonie Iorgovan – op. cit. p. 437
7.2.1.Obiectivele:
- înţelegerea raţiunilor de reglementare a acestor autorităţi
- înţelegerea gradului de autonomie al acestor autorităţi în raport cu
Guvernul şi Parlamentul
- cunoaşterea principalelor autorităţi autonome din sistemul de drept
românesc
7.2.2. Competenţele unităţii de învăţare
- dezvoltarea abilităţii studenţilor pentru delimitarea categoriilor de
autorităţi ale administraţiei autonome, funcţie de modul de
reglementare
- conştientizarea studenţilor cu privire la rolul autorităţilor autonome
în realizarea democraţiei constituţionale.
- identificarea modului de organizare şi înfiinţare a autorităţilor
autonome (prin Constiuţie, prin lege, categorii de legi).
- dezvoltarea abilităţilor studenţilor în evidenţierea caracterului de
ramură sau de domeniu al autorităţii autonome
7.3.1. Statul constituţional şi legal al autorităţilor centrale

autonome
Am amintit în începutul acestei secţiuni, că un număr redus

de autorităţi autonome sunt stabilite prin norme constituţionale, cele
mai multe fiind înfiinţate prin lege.
În conformitate cu prevederile art.116 din Constituţie, aceste
autorităţi autonome nu sunt altceva decât autorităţi de stat, unele fiind
nominalizate în Constituţie, precum: Consiliul Suprem de Apărare a
Ţării (art.119), Serviciile de Informaţii (art.65 lit. h) şi Serviciile
Publice de Radio (art.35 alin.5), iar altele înfiinţate prin legi organice
(Consiliul Naţional al Audiovizualului, Consiliul Concurenţei,
Comisia Naţională a Valorilor Imobiliare, Consiliul Naţional pentru
Studierea Arhivelor Securităţii, Comisia de Supraveghere a
Asigurărilor, Consiliul Naţional de Evaluare Academică şi
Acreditare, Societatea Română de Radiodifuziune, Societatea
Română de Televiziune, Agenţia Naţională de Presă Rompres, S.R.I.,
Serviciul Român de Informaţii Externe, Serviciul de Pază şi
Protecţie, Institutul Român pentru Drepturile Omului şi Banca
Naţională).
Cu privire la Consiliul Legislativ (art.79), Consiliul
Economic şi Social (art. 141), Curtea de Conturi (art. 140), din
analiza textelor constituţionale, acestea sunt organe consultative de
specialitate ale Parlamentului sau ale Parlamentului şi Guvernului .
În ceea ce priveşte Curtea Constituţională (art.142-147) şi
Avocatul Poporului (art.58-60), din analiza textelor constituţionale nu
rezultă natura juridică a acestora de autorităţi autonome, ci mai
degrabă, aşa cum reţine prof. Antonie Iorgovan “au rolul de a
menţine echilibrul între puterea executivă, legislativă şi
judecătorească”130.
Privitor la autorităţile centrale autonome, textul prevede
expres prin lege organică. Sensul sintagmei “prin lege organică” are
“o semnificaţie mai largă, putând conduce la ideea unei legi
organice pentru fiecare autoritate autonomă în parte, cât şi la ideea
unei legi organice care să vizeze înfiinţarea mai multor autorităţi
autonome, cum poate fi adusă şi ideea unei legi organice care să
conţină reglementări de principiu, un fel de drept comun al
autorităţilor centrale autonome ale administraţiei de stat.131”
Conducătorii acestora, ca o notă distinctivă faţă de
ministerele tipice, poartă denumiri diferite: preşedinte, director
general, Avocatul Poporului, etc.
Statutul legal al acestor autorităţi este dat de legea de
organizare şi funcţionare a fiecăreia dintre aceste autorităţi,
exceptându-le pe cele nominalizate de Constituţie, care au în
completarea statutului lor, acte normative privind funcţionarea
acestora.
Funcţie de obiectul lor de activitate, aceste autorităţi centrale
autonome au fost calificate ca organe de domeniu132 ce se pot
clasifica în:
 organe de sinteză;
 organe de coordonare;
 organe de control.
Din analiza legilor organice de înfiinţare a acestor autorităţi,
deducem activitatea acestora de executare şi supraveghere a
executării legii, materializată în acte administrative.
De asemenea, unele dintre acestea prezintă rapoarte, dări de
seamă, informări către Parlament ca expresie a activităţilor autonome
nesubordonate Guvernului, şi chiar “recomandări privind legislaţia
sau măsuri de altă natură pentru ocrotirea drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor” (art. 60 Constituţie-Avocatul Poporului, art.____din
Constituţie.
Cu privire la statutul legal al acestor autorităţi, reţinem că
cele tei acte normative amintite ca întregind statutul legal al
ministerelor şi miniştrilor, sunt aplicabile şi acestor autorităţi
autonome cu privire la incompatibilităţi, declaraţia de avere şi de
interese, răspunderea ministerială (dacă avem în vedere că funcţiile
de conducere ale acestor autorităţi sunt reglementate prin asimilare
sau echivalare cu cele de ministru, secretar de stat, înalt funcţionar
public). Toate autorităţile administraţiei publice autonome au
personalitate juridică, conducătorii lor asigură reprezentarea acestora
în raporturile cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice şi
persoane fizice şi în justiţie şi au calitatea de ordonator principal de
credite.
Poziţia pe care o ocupă autorităţile administraţiei publice
autonome, natura activităţii acestora, ne permite să reţinem că
activitatea acestora se materializează în acte juridice, respectiv în acte
administrative, ca principala formă de activitate a acestor autorităţi
ale administraţiei publice.
Totodată, apreciem că dacă în privinţa administraţiei
ministeriale nu se poate contesta calitatea şi capacitatea juridică a
miniştrilor şi conducătorilor celorlalte organe centrale subordonate
ministerelor, de a emite acte cu caracter normativ şi individual, în
activitatea de punere în executare a legii, pentru realizarea
competenţei lor, în privinţa autorităţilor autonome, această capacitate
nu se poate generaliza (ex. Avocatul Poporului, Preşedintele Curţii de
Conturi nu pot adopta acte cu caracter normativ ).
7.3.2 Categorii de autorităţi centrale autonome
Pornind de la art. 117(3) din Constituţie, potrivit căruia
autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa prin lege
organică, vom deduce că acestea nu se subordonează ierarhic
Guvernului, având, de regulă, conducerea desemnată de Parlament,
faţă de care sunt obligate să depună rapoarte de activitate spre
dezbatere şi aprobarea acestuia.
Sub aspectul denumirii, acestea poartă titulaturi diferite –
consiliu, serviciu, comisie, curte, etc.
Ca structură funcţională şi de conducere se pot clasifica în
autorităţi – colegiale sau unipersonale.
Din examinarea actelor de înfiinţare în categorii, autorităţile
centrale autonome, identificăm: Consiliul Suprem de Apărare a Ţării,
Banca Naţională a României, Consiliul Naţional al Audiovizualului,
SRI, SIE, CNVM, SPP. În funcţie de criteriul de reglementare, putem
să clasificăm aceste autorităţi autonome în autorităţi nominalizate în
Constituţie şi nenominalizate (ex. Consiliul Suprem de Apărare, SRI
sunt prevătute în Constituţie)
O privire specială se impune cu privire la Camera de Conturi
şi Avocatul Poporului sau Consiliul legislativ pe care în literatura de
specialitate o regăsim cuprinsă în această categorie.
Astfel, faţă de prevederile Legii 94/1992 de organizare şi
funcţionare a Curţii de Conturi, este indubitabil că aceasta este o
autoritate administrativă autonomă, cu caracter jurisdicţional,
autonomă faţă de Guvern, dar nu şi faţă de Parlament căruia îi
prezintă rapoarte.
În mod similar, Avocatul Poporului este o autoritate
administrativă autonomă prin prisma normei constituţionale şi
reprezintă o extensie a controlului Parlamentar asupra executivului şi
administraţiei publice, în general.
În mod similar, cu privire la regimul juridic al actelor emise de
cele două autorităţi, vom observa că dacă pentru Curtea de Conturi,
actele administrative cu caracter normativ pot fi regulamentele
aprobate de Preşedintele Curţii , dar cu efecte interne” limitate la
personalul său, nu acelaşi lucru se poate spune despre Avocatul
Poporului, actele sale, putând fi normative.
Aceste două autorităţi sunt, în fapt, expresia democraţiei
constituţionale şi nu se pot încadra în modelul tipic al unei autorităţi
administrative centrale, fiind examinate în raport de actul de
înfiinţare şi în corelaţie cu norma constituţională.

-clarificarea noţiunii de autoritate autonomă
- criterii de delimitare faţă de autorităţile ministeriale
- analiza autorităţilor autonome de rang constituţional
- Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, organe de sinteză şi relaţia acestora cu Parlamentul
- semnificaţia actului de înfiinţare al autorităţilor autonome
Autoritatea autonomă, lege organică, lege specială pentru înfiinţare, deosebiri faţă de autorităţile
ministeriale

1. Unde pot fi poziţionate autorităţile autonome în „sistemul” administraţiei publice?
2. Ce fel de raporturi de drept administrativ se stabilesc între autorităţile autonome şi Guvern?
- 3. Ce categorii de acte adoptă autorităţile autonome?
Legea Avocatului Poporului

Legea Curţii de Conturi
Legea Consiliului Legislativ
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ
Cuprins:
8.1. Introducere
8.3.1. Principiile de organizarea şi funcţionare a administraţiei publice locale
8.3.2. Autorităţile administraţiei publice locale
8.1. Introducere
Cea mai mare transformare din punct de vedere structural,

instituţional, în administraţia românească după 1989, o regăsim la
nivelul administraţiei publice locale, prin consacrarea principiilor
133 Legea 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985 - Publicată în Monitorul Oficial
nr.331/26.11.1997
Legea nr.286/2006 privind modificarea şi completarea Legii nr.215/2001 referitoare la administraţia publică locală
134 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru , Simina Elena Tănăsescu – op. cit. p. 253
135 Charles Debbasch – Institutions adtimnistratives LGDJ Paris, 1972, pag.160
136 Ioan Vida – Administraţia publică şi autonomia locală, Dreptul nr.10,11/1994, p.49-55
137 Pierre Pactet - Institutions politiques . Droit constitutionnel – Edition Masson, Mexico, 1989, pag.48
138 Anibal Teodorescu – Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a-III-a, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice Eminescu, Bucureşti, 1929, vol.II, pp. 286-urm.
139 Roger Bonard – Précis elementaire de droit public, 3 édition, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1934., Recucil., Recucil, p.16-urm.;
Jean V.Vermeulen – Evoluţia descentralizării administrative în România, 1946, p.4;
Anibal Teodorescu – op.cit., p.247;
André Laubaderé, Jean Claude Venezia, Yves Gaudement- op.cit, p.111
140 Legea nr.215/2201 privind administraţia publică locală - Publicată în Monitorul Oficial nr.204 din 23.04.2002, modificata si completata prin Legea nr.286/2006,
Publicata în Monitorul Oficial nr.621/18.07.2006
141 Legea nr.195/2006 legea cadru a desecntralizării – Publicată în Monitorul Oficial nr.453 din 25.05.2006
142 Legea nr.393/2004 privind statutul alesului local - Publicată în Monitorul Oficial nr.912 din 07.10.2004, modificata si completata prin Legea nr.216/2005,
Publicata in Monitorul Oficial nr.590/07.07.2005 şi Legea nr.249/2006, Publicata în Monitorul Oficial nr.554/27.06.2006
143 Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului - Publicată în Monitorul Oficial nr.658 din 21.07.2004
144 Legea nr.339/2004 privind descentralizarea – Publicată în Monitorul Oficial nr.668/26.07.2004
145 Legea nr.51/2006 a serviciilor publice de gospodarie comunală - – Publicată în Monitorul Oficial nr.254/21.03.2006
146 Legea nr.67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale – Publicată în Monitorul Oficial nr.271/2004
147 Mihai Constantinescu – Scrutinul uninominal. Efecte şi semnificaţii – sisteme electorale contemporane R.A. M.Of. Bucureşti, 1996, p.23
Ioan Muraru – Scurtă pledoarie pentru reprezentarea proporţională . Sisteme electorale contemporane, p.75
148 Ioan Muraru – Drept constituţional şi instituţii politice, ed. a VII a, Ed. Actami, Bucureşti, 1997, p.398-urm.
149 Ioan Alexandru-op.cit., p.640
150 Idem – op.cit., p.642-urm.
151 Legea nr.52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica - Publicată în Monitorul Oficial nr. 70 din 03.02.2003
152 Corneliu Manda – Dreptul administrativ, Tratat elementar,2002, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, p.168
153 Legea nr.199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985- Publicată în Monitorul
Oficial nr. 331/26.11.1997
154 Corneliu Manda, Cezar Manda – Administraţia publică locală din România,Ed. Lumina Lex, 1999, Bucureşti, p.23
155 Antonie Iorgovan- op.cit., p. 501
156 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Iona Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit,.p.259
Rodica Narcisa Petrescu – op.cit., p.160-162
Ioan Santai – Drept Administrativ şi Ştiinţa Administraţiei, Ed.Risoprint, Cluj-Napoca 1988, p.235-237
157 Antonie Iorgovan – op.cit., p.520
constituţionale şi legale de organizare şi funcţionare a acestora şi
reglementarea la rang de principiu fundamental al autonomiei locale
Evoluţia istorică a administraţiei publice locale dovedeşte, cu
prisosinţă, influenţa favorabilă a curentului francez privind
dezvoltarea pe baza principiului deconcentrării serviciilor publice şi
respectiv descentralizării, cu recunoaşterea autonomiei locale.
Modificărilor instituţionale, consecinţe a noilorr principii
constituţionale privind organizarea şi funcţionarea administraţieri
publice locale în România, li se adaugă şi transformările
instituţionale produse în contextul aderării ţării noastre la
Comunitatea Europeană, din perspectiva armonizării legislaţiei
româneşti cu cea comunitară, prin preluarea principiului
subsidiarităţii, proximităţii şi solidarităţii, cât şi determinarea noilor
relaţii din administraţia publică locală, pe cele două paliere, central şi
local.
Aderarea României la Carta europeană a autonomiei locale, a
impus modificări corespunzătoare cu privire la stabilirea
competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale, la definirea
capacităţii de drept public a acestora, la descentralizarea serviciilor
publice de intreres general şi, nu în ultimul rând, la consacrarea
autonomiei trihotonice a autorităţilor administraţiei publice locale –
tehnic, funcţional instituţional şi financiar.
Analiza autorităţilor administraţiei publice locale pe nivele
de administraţie, a raporturilor dintre acestea, coroborat cu controlul
administrativ exercitat asupra actelor administrative emise sau
adoptate de acestea, dovedesc „corespondenţa” dintre reglementările
legale interne şi cele comunitare, în domeniul descentralizării
administraţiei publice locale, a transparenţei în administraţia publică
locală şi, nu în ultimul rând, al asigurării procesului participativ la
luarea deciziilor în satisfacerea nevoilor de interes local.

8.2.1.Obiectivele:
2. înţelegerea locală specificului principiului
descentralizării, pe baza autonomiei locale
3. cunoaşterea organizării şi funcţionării administraţiei
publice locale, pe nivele de administraţie
4. identificarea nivelelor de administraţie în sistemul
administrativ româmnesc
5. cunoaşterea atribuţiilor şi responsabilităţilor autorităţilor
administraţiei publice locale
- studenţii se vor familiariza cu conceptele fundamentale privind
administraţia publică locală, autonomia locală, serviciile publice,
deconcentrarea, descentralizare
158 Paul Negulescu – Tratat de drept admin.istrativ, ed. a-II-a, .Bucureşti, 1934, p. 90
159 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Iona Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit,.p.259
Rodica Narcisa Petrescu – op.cit., p.160-162
Ioan Santai – Op. Cit., p.235-237
- identificarea principiuluide orgaizare şi funcţionare a
administraţiei publice locale, din punct de vedere structural
- conştientizarea rolului autonomiei locale şi a participării
cetăţenilor la realizarea nevoilor de interes local
- dezvoltarea abilităţilor de identificare a competenţelor materiale
ale autorităţilor administraţiei publice locale şi a raporturilor
dintre acestea, pe nivele de administraţie
- dezvoltarea abilităţilor de utilizare a metodelor şi tehnicilor de
lucru în administraţia publică locală
8.3.1. Principiile de organizarea şi funcţionare a administraţiei

publice locale
Reglementările constituţionale româneşti, se înscriu în practica
europeană majoritară, în sensul că prin Constituţie, se stabilesc atât
principiile generale, organizarea administrativ-teritorială, cât şi
autorităţile administraţiei publice locale, cu referire totodată la
relaţiile dintre acestea şi tutela administrativă.
Pentru a evidenţia principiile ce stau la baza organizării şi
funcţionării administraţiei publice locale, vom proceda la o analiză
trihotonică:
 din punct de vedere al normelor constituţionale;
 din punct de vedere al Legii organice nr.215/2001 privind
administraţia publică locală, modificata si completata prin Legea
nr.286/2006;
 din punct de vedere al Cartei Europene a autonomiei locale,
semnată şi ratificată de Parlamentul României, prin Legea
nr.199/1997.133
Se impune în prealabil, prezentarea principiilor de organizare
a administraţiei locale româneşti, să amintim că doctrina românească
şi de drept comparat a examinat ca principii ale organizării
administraţiei teritoriale (administraţie locală în sens larg):
 principiul centralizării-care reflectă subordonarea strictă a
organelor locale faţă de organele administraţiei centrale şi lipsa
oricărei capacităţi de decizie, activitatea acestora, reducâdu-se la
simpla executare a deciziilor centrale;
 principiul deconcentrării - potrivit căruia se recunoaşte
unor agenţi ai statului repartizaţi în teritoriu, a unor anumite
prerogative de decizie;
 principiul descentralizării-care presupune existenţa unor
organe locale desemnate, alese de comunitatea teritorială, cu
competenţe proprii în gestionarea şi administrarea afacerilor
colectivităţii în care sunt alese, ceea ce implică o anumită autonomie
locală.
Revenind la etapa contemporană, vom reţine mai întâi, că prin
Constituţia României, în forma adoptată în 1991, au fost consacrate
la rang de principii constituţionale ale organizării administraţiei
locale, doar principiul autonomiei locale şi principiul descentralizării
serviciilor publice (art. 119).
Chiar dacă forma iniţială a redactării principiului
descentralizării a avut în vedere şi deconcentrarea serviciilor publice,
până la revizuirea Constituţiei în 2003, când aceasta a fost consacrată
expressis verbiss, la rang de principiu constituţional, deconcentrarea
a fost examinată doar în doctrina administrativă.
„Această completare era necesară pentru administraţia
publică locală, de vreme ce se realizează la nivel judeţean şi la
nivelul localităţilor, presupune la rândul său, o aşezare în teritoriu a
organelor specializate, deci o deconcentrare spre localităţi a
serviciilor. De altfel, aşa cum s-a arătat în comentariul din 1992 al
Constituţiei, principiul descentralizării serviciilor publice includea şi
sensul deconcentrării, dari înscrierea expresă a principiului
deconcentrării, înlătură orice dubii”134.
1) Clarificarea conţinutului celor două principii generale ale
administraţiei, descentralizarea şi deconcentrarea, permit şi
definirea corectă a conţinutului acestora ca principii generale de
organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale, separat de
deconcentrarea serviciilor publice.
Descentralizarea capătă sensul deja consacrat pentru
colectivităţile locale, de a reprezenta capacitatea acestora, de a se
„administra ele însele sub controlul statului, existenţa personalităţii
juridice care le permite constituirea unor autorităţi proprii şi cu
resursele necesare”. 135
Autorităţile locale nu mai sunt subordonate ierarhic, celor
centrale, beneficiind de autonomie, actele acestora neputând fi
anulate de autorităţile centrale şi dispun de un patrimoniu propriu,
distinct al unităţilor administrativ teritoriale .
Descentralizarea administrativă consacrată la rang de
principiu constituţional, defineşte personalitatea juridică a unităţilor
administrativ teritoriale, a colectivităţilor locale, cât şi „existenţa
autorităţilor locale alese care le reprezintă şi care nu fac parte din
sistemul autorităţilor statale, dar supuse unei forme de control
stabilite de lege”.136
Distincţia între descentralizarea administrativă şi cea tehnică
nu este doar terminologică. Prevederea din art.120(1) determină
conţinutul şi regimul juridic diferit al celor două noţiuni:
descentralizare şi deconcentrare, ceea ce în literatura de specialitate
s-a numit „ nu numai o diferenţă de nivel, ci şi o diferenţă de
natură”137
2) Al doilea principiu consacrat constituţional este principiul
autonomiei locale, care aşa cum spunea Anibal Teodorescu138
reprezintă „dreptul unităţilor administrativ teritoriale de a-şi
satisface interesele proprii fără amestecul autorităţilor centrale,
principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă,
autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică
autonomia”.
3) Al treilea principiu constituţional este deconcentrarea
serviciilor publice.
Definit prin comparaţie cu descentralizarea, deconcentrarea
este un transfer al puterii de decizie de la autorităţile centrale, la cele
locale, cu „menţinerea dreptului de tutelă administrativă de la
organele centrale de stat la reprezentanţii locali ai acestora”139
Ceea ce aduce nou deconcentrarea, este capacitatea
decizională a acestor servicii publice care beneficiază de o delegare
de competenţă, urmare a transferului de atribuţii de la autoritatea
locală ce le-a înfiinţat.
Menţinerea controlului autorităţii locale asupra serviciilor
publice înfiinţate defineşte regimul juridic al acestuia de a fi un
serviciu public local sau de interes local, prin intermediul căruia
autoritatea locală realizează într-un mod mai eficient sau direct
interesele colectivităţilor locale în care a fost aleasă.
B. O a doua categorie de principii ce stau la baza
administraţiei publice locale, sunt cele reglementate de Legea
nr.215/2001140, modificata si completata prin Legea nr.286/2006 a
administraţiei publice locale, modificată şi completată implicit prin
revizuirea Constituţiei şi respectiv Legii nr.195/2006 a
descentralizării141, Legii nr.393/2004142 privind statutul alesului
local, modificata si completata prin Legea nr.216/2005 si respectiv
Legea nr.249/2006 şi Legii nr.340/2004143 privind instituţia
prefectului.
Din această perspectivă, vom prezenta principiile consacrate
de legea organică care dezvoltă principiile constituţionale din 1991,
modificate implicit prin Constituţia revizuită în 2003.
Astfel, în art.2 din Legea nr.215/2001, modificata si
completata prin Legea nr.286/2006 se stipulează că:„Administraţia
publica in unităţile administrativ-teritoriale se organizează si
functioneaza in temeiul principiilor descentralizarii, autonomiei
locale, deconcentrarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor
administratiei publice locale, legalitatii si al consultarii cetatenilor
in solutionarea problemelor locale de interes deosebit”, iar în art. 3
(1): ” Prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea
efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si
de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care
le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii”, respectiv art. 4(1)
şi (2) potrivit cărora “Autonomia locala este numai administrativa si
financiara, fiind exercitata pe baza si in limitele prevazute de lege” .
“Autonomia locala priveste organizarea, functionarea, competentele
si atributiile, precum si gestionarea resurselor care, potrivit legii,
apartin comunei, orasului, municipiului sau judetului, dupa caz”
Examinarea comparativă a acestor texte cu art.3, pct.1 din
„Carta autonomiei locale” „ conduce la concluzia că legiuitorul
român a folosit o definiţie mult apropiată d aceasta. Caracterul pur
administrativ al acestei autonomii, rezultă explicit din textul legal,
unde în art.2(2) se stipulează că „ aplicarea principiului autonomiei
locale nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional, unitar şi
indivizibil al României.”
Definirea principiului în Legea nr.215/2001, modificata si
completata prin Legea nr.286/2006 permite evidenţierea câtorva
elemente specifice ale conţinutului acesteia:
a) Autonomia locală este atât un drept, cât şi capacitatea
efectivă a autorităţii de a se manifesta prin acte sau fapte
materiale.
Reglementarea acestui principiu, atât cu privire la conţinutul său
teoretic, al elementelor sale, dar şi sub aspectul exerciţiului său dat de
existenţa unui patrimoniu aprobate de autorităţile locale, stabilirea de
impozite, taxe, cu titlu de venituri proprii, administrarea în nume
propriu a acestora demonstrează şi garantarea realizării acestui
principiu constituţional care trebuie să fie în concordanţă cu
competenţele şi responsabilităţile acestora.
Garantarea principiului autonomiei locale o regăsim dezvoltata in
art.6 şi 7 care fac trimitere la regulile din Legea nr.195/2006-legea
cadru a descentralizării, potrivit căreia „transferul de competente se
face concomitent cu asigurarea resurselor necesare executării
acestora. “Exercitarea competentelor se face numai după
transmiterea resurselor financiare necesare”, respectiv, “finanţarea
competentelor delegate este asigurata in totalitate de către
administraţia publica centrala”.
b) Definirea conţinutului autonomiei locale, face trimitere şi
la principiul subsidiarităţii (art.7), fără însă a proceda la definirea
acestuia
c) Legea consacră obligaţia administraţiei publice centrale
de a consulta asociaţiile, autorităţile administraţie publice locale,
în toate problemele care le privesc direct, iar prin modificarea
adusa de Legea nr. 286/2006, sunt consacrate la nivel legislativ
formele asociative existente, respectiv Asociaţia Comunelor din
România, Asociaţia Oraşelor, Asociaţia Municipiilor si Uniunea
Naţionala a Consiliilor Judeţene, la care legiuitorul mai prevede si
„alte forme asociative de interes general constituite potrivit legii”.
În prezent, în România sunt organizate şi funcţionează asociaţii
ale judeţelor, ale oraşelor, municipiilor şi comunelor şi pentru un
parteneriat eficient în dialogul cu autorităţile centrale, s-a constituit
Federaţia Autorităţilor Locale din România, cu reprezentanţi ai
tuturor acestor forme asociative, ai căror reprezentanţi fac parte
inclusiv din forurile de cooperare europene (Congresul puterilor
locale).
d) Ca o expresie a autonomiei locale, legea recunoaşte
autorităţilor locale dreptul de a adera la asociaţiile naţionale şi
internaţionale, de a încheia acorduri şi de a participa la realizarea de
programe regionale, sau acorduri de cooperare transfrontalieră, în
condiţiile legii.
e) Recunoaşterea autonomiei locale, presupune şi
capacitatea autorităţii locale de a hotărî asupra participării
acestora cu capital şi bunuri la constituirea unor societăţi
comerciale, sau la înfiinţarea de servicii publice de interes local.
Modificările aduse Legii nr.215/2001 prin Legea
nr.286/2006, art.11-14, instituie norme noi in privinţa capacitatii
unitatilor administrative teritoriale de a coopera si a se asocia, in
scopul realizării in comun a unor proiecte de dezvoltare de interes
zonal sau regional, cât şi al furnizării unor servicii publice comune.
Ca atare, se instituie asociaţii de dezvoltare intercomunitara, cu
personalitate juridica de drept privat si de utilitate publica si se
reglementează regimul juridic al zonelor metropolitane si
aglomerărilor urbane, constituite prin acordul autoritatilor
administraţiei publice locale, in scopul dezvoltării infrastructurilor si
a obiectivelor de dezvoltare comuna, dar si posibilitatea asocierii si
cooperării cu unitati administrativ teritoriale din străinătate sau sa
adere la asociaţii internaţionale ale unităţilor administrativ teritoriale
f) Ca o expresie a noului conţinut al autonomiei locale,
autorităţile administraţiei publice locale au statut propriu de
organizare şi funcţionare.
g) Reglementarea controlului de tutelă a prefectului, un
control exclusiv de legalitate (Legea nr.340/2004 privind instituţia
prefectului, modificata si completata prin Legea nr.181/2006).
Legiuitorul stipulează expres că este o autonomie
administrativă şi financiară ce se exercită pe baza şi în limitele
prevăzute de lege, vizând „organizarea, funcţionarea, competenţele
şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor, care potrivit legii
aparţin comunei, oraşului sau judeţului, după caz” (art.4) şi pentru o
mai clară delimitare a raporturilor dintre autorităţile administraţiei
publice locale înfiinţate pe principiile autonomiei locale, prevede că
„acestea se bazează pe responsabilitate, cooperare şi solidaritate în
rezolvarea problemelor întregului judeţ”, între acestea neexistând
raporturi de subordonare (art.6).
Pe linia armonizării legislaţiei interne cu legislaţia
comunitară, definiţia dată descentralizării de Legea nr.339/2004
privind reglementarea cadru a descentralizării144 a fost înlocuita
printr-o alta definiţie de Legea nr.195/2006 care abroga Legea
nr.339/2004 „transferul de competenta administrativa si financiara
de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei
publice locale sau sectorul privat (art.2 lit.b).
2. Un alt principiu consacrat de Legea nr.215/2001,
modificata si completata prin Legea nr.286/2006, este principiul
descentralizării .
Acesta presupune, pe de o parte, transferul gradat de atribuţii de la
autorităţile publice centrale de specialitate la serviciile publice
teritoriale, concomitent cu capacitatea autorităţilor locale de a înfiinţa
instituţii şi servicii publice cu personalitate juridică, în vederea
realizării treburilor, intereselor colectivităţilor locale, pe care le
reprezintă.
De altfel, Legea nr.215/2001 dezvoltă ambele principii
constituţionale, stabilind în competenţele autorităţilor locale, dreptul
de a înfiinţa şi organiza regii autonome, societăţi comerciale, servicii
publice de interes local, în domenii specifice de activitate, în
condiţiile legii şi coroborat cu mijloacele financiare de care dispun.
În vederea punerii în aplicare a acestor competenţe legale, a fost
adoptată Legea nr.51/2006 a serviciilor publice de gospodărie
comunala145, care defineşte într-un cadru general serviciul public în
domeniul gospodăririi comunale.
3. Principiul subsidiarităţii definit ca atare prin legea cadru
a descentralizării în prima sa formă (Legea nr.339/2003) ca fiind şi
reluate în categoria principiilor generale ale descentralizării,
reprezintă asigurarea resurselor corespunzătoare competentelor
transferate, responsabilitatea administraţiei publice locale in raport cu
competentele care le revin, asigurarea unui proces de descentralizare
stabil, predictibil, bazat pe criterii si reguli obiective, al echitaţii şi
constrângerii bugetare.
Daca prin Legea nr.215/2001, anticipând procesul istoric al
evoluţiei administraţiei locale, al realizării autonomiei locale în
contextul descentralizării şi deconcentrării administrative, se
prevedeau competenţele autorităţilor locale de a „asigura” condiţiile
optime sau de a „sprijini” activitatea serviciilor publice
deconcentrate: învăţământ, cultură, sănătate şi sport, protecţia
mediului, etc., tocmai din perspectiva finanţării viitoare a acestor
activităţi, iar până în 2004, o mare parte din aceste activităţi au fost
„preluate” sau „transferate” ca responsabilităţi autorităţilor locale,
fără respectarea principiului constituţional şi legal „cu asigurarea
mijloacelor financiare.” Legea nr.286/2006 de modificare a Legii
nr.215/2001, coroborata cu Legea nr.195/2006 a descentralizării
stabileşte cele trei categorii de competente :delegate, exclusive si
transferate ale autorităţilor administraţiei publice locale, de natura a
permite parcurgerea etapelor legale pentru transferul de competenta
odată sau după transmiterea resurselor financiare (art.6 din Legea
nr.195/2006).
4) Principiul deconcentrării serviciilor publice
Fără a intra în comentarii conceptuale privind conţinutul
principiului descentralizării şi al deconcentrării serviciilor publice în
România principiile Constituţiei revizuite nu putem să nu-l avem în
vedere în examinarea Secţiunii Principii specifice ale administraţiei
locale, cu trimitere la dezvoltarea acestor principii din secţiunile
anterioare. (art.120 din Constituţie ).
5) Principiul eligibilităţii
Acest principiu îl regăsim implicit prevăzut în art.121(2) din
Constituţie, sub forma „Consiliul Local şi primari aleşi în condiţiile
legii” şi prevăzute în art.2 din Legea nr.215/2001.
De altfel, aşa cum am definit principiul autonomiei locale, am
reţinut că eligibilitatea autorităţilor locale, este un element de
conţinut al acestui principiu, ceea ce poate conduce la concluzia
deducerii sale implicite.
Sediul materiei, al eligibilităţii autorităţii administraţiei
publice locale, îl regăsim în Legea nr.67/2004 privind alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale146.
Potrivit acestor reglementări, „consiliile locale şi judeţene,
primarii şi consiliul general al municipiului Bucureşti se aleg prin
vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat”.
Modalitatea de alegere a autorităţilor locale, pe baza
sistemului reprezentării proporţionale în cazul consiliilor şi a
scrutinului nominal la primar, s-a spus în literatură că reprezintă o
opţiune politică 147 şi este „rezultatul unei selecţii valorice în care
se are în vedere starea socială, dimensiunea civilizaţiei, cultura,
politică şi civică, la nivelul cetăţeanului mediu, tradiţiile, experienţa
statelor cu o constantă istorie democratică”.
Potrivit prevederilor Legii nr.67/2004, ca şi reglementările
anterioare, candidaturile pentru autorităţile administraţiei publice
locale, se propun, de regulă, de partide politice, alianţe politice, fără a
fi excluse candidaturile independente. Pentru această categorie,
legiuitorul stabileşte respectarea condiţiei listei de susţinători.
Faptul că aceste candidaturi, atât pentru autoritatea
deliberativă (consiliu), cât şi executivă (primar), au conotaţii politice,
nu este de natură a schimba regimul juridic aplicabil autorităţilor
administraţiei publice locale sau natura juridică a activităţii lor . Ea
reprezintă mai mult „o garanţie”148 pentru alegători, de vreme ce nu
poate produce alte consecinţe juridice. Astfel, încetarea calităţii de
membru de partid după alegere sau retragerea sprijinului politic, nu
are drept consecinţă încetarea calităţii de ales local sau primar, de
vreme ce mandatul este de natură reprezentativă şi nu un mandat
imperativ (art.69 din Constituţie ).
6) Principiul legalităţii
Revizuirea Constituţiei din 2003, consacră la nivel de
principiu constituţional, principiul legalităţii.
Anterior acestei reglementări, legalitatea era dedusă din
natura activităţii, administraţia publică locală, presupunând în fapt,
punerea în executare a legii. De altfel, esenţa statului de drept este
tocmai obligativitatea legii, preeminenţa acesteia în întreaga
activitate a autorităţilor publice.
Ca atare, legalitatea este nu numai un principiu
constituţional, dar şi legal, fiind dedus din reglementările organice ale
administraţiei publice locale, atât forma conformităţii cu legea în
întreaga activitate a autorităţilor administraţiei publice locale, dar şi
ca o garanţie suplimentară, prin controlul de tutelă administrativă
exercitat de prefect.
Pe de altă parte, garantarea respectării acestui principiu în
activitatea administraţiei publice locale, îşi găseşte reflectarea şi în
prevederile art.51 şi art.52 din Constituţie, privind dreptul de
petiţionare şi dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică,
temei constituţional al răspunderii autorităţilor publice pentru
vătămările produse cetăţenilor prin încălcarea sau nesocotirea
drepturilor şi libertăţilor acestora.
7) Principiul subsidiarităţii, in forma iniţiala a Legii
nr.215/2001, presupune două aspecte după cum rezulta din art.7:
2. alin.1 „exercitarea competenţelor şi atribuţiilor stabilite prin
lege revin autorităţilor administraţiei publice locale care se găsesc
cel mai aproape de cetăţean”.
3. alin.2 stabilirea de competenţe şi atribuţii pentru alte
autorităţi decât cele de la alin.1, trebuie să ţină seama de amploarea şi
de natura răspunderii ce le revin, precum şi de cerinţele de eficienţă şi
de eficacitate.
Aceste două dimensiuni trebuiau să se regăsească în
determinarea competenţelor sau în partajarea competenţelor
autorităţilor locale de cele judeţene şi respectiv locale de cele
centrale, ceea ce se desăvârşeşte prin Legea nr.195/2006 a
descentralizării. Potrivit acestei reglementari cadru, unul din
principiile descentralizării este subsidiaritatea care „consta in
exercitarea competentelor de catre autoritatile administraţiei publice
situata la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetatean si care
dispune de capacitate administrativa necesara” (art.3 lit.a).
Conceptul de subsidiaritate a reapărut cu mai multă
consecvenţă odată cu dezbaterile preliminare semnării Tratatului
Uniunii Europene şi a fost introdus pentru prima dată de Actul Unic
European (AUE) în 1986, în privinţa competenţei în materie de
mediu.
Deşi face parte din tradiţia politico–juridică a mai multor ţări
(în principal germanice), încercările de găsire a unei „interpretări”
sau definiţii „oficiale”, nu putem spune că s-au finalizat.
În schimb, se avansează continuu metode de aplicare a
acestui principiu de către instituţiile comunitare. Termenii uzuali
pentru a determina acţiunea sa sunt : „manieră satisfăcătoare”, „mai
bine realizate”, „ceea ce este necesar”.
Cu toate că este o componentă sau o consecinţă a principiului
autonomiei locale, acest principiu se fundamentează pe teoria
politico-juridică a puterii statului, în raport cu societatea în general şi
componentele sale în special, pe linia satisfacerii cerinţelor sale149.
Acest principiu de natură atât politică, cât şi juridică, se
aplică cu prioritate între individ şi societate, şi între societate şi
instituţii, pentru a determina modul de repartizare a competenţelor
între bază şi vârf.
Multe dintre ţările europene, au preluat acest principiu,
aplicându-l în mod specific şi se poate spune că este definit în Carta
europeană a autonomiei local (art.4).
Avem în vedere titlul „Raza de acţiune a autonomiei
locale”, unde se prevede că „exerciţiul responsabilităţilor publice
trebuie de o manieră generală să revină de preferinţă acelor
autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni”. Atribuirea de
responsabilităţi unei alte autorităţi trebuie să ţină cont de amploarea
şi de natura sarcinii şi de exigenţele de eficacitate şi de economie
(4.3).
Astfel definit principiul subsidiarităţii, are ca principal scop
„favorizarea” autonomiei locale.
În prezent, interpretarea principiului subsidiarităţii are
semnificaţii diferite, funcţie de circumstanţe şi de voinţa politică150,
variind între definirea lui ca un criteriu de delimitare a puterilor şi a
legitimităţii nivelelor de putere şi până la folosirea sa ca o formă
ambiguă de eschivare de orice obligaţie.
De asemenea, trebuie reţinut că acest principiu este abordat
în mod diferit de cele două instituţii europene, Consiliul Europei şi
Uniunea Europeană.
Astfel, Consiliul Europei promovează principiul autonomie
locale şi regionale pentru structurarea membrilor săi, în timp ce
Uniunea Europeană urmăreşte realizarea unui echilibru între
obiectivul politic de uniune, la nivel european şi competenţele iniţiale
ale statelor membre.
Lipsa unei concepţii unitare la nivel comunitar, impune cu
necesitate redefinirea acestui principiu şi stabilirea de criterii pentru
aplicarea acestuia cu multă claritate şi consecvenţă .
O formă de manifestare a subsidiarităţii în contextul
reglementărilor actuale româneşti, o reprezinta şi participarea
cetăţenilor la elaborarea deciziei, în acelaşi timp ea poate reprezenta
un criteriu pentru repartizarea competenţelor între autorităţile locale,
judeţene, naţionale. De altfel, capacitatea administrativa, conditie
pentru transferul competentelor, rteprezinta un ansamblu de resurse
materiale, institutionale si umane de care dispune o unitate
administrative teritoriala si actiunile pe care aceasta le desfasoara
pentru exercitarea competentelor stabilite de lege, evaluata si stabilita
in conditiile legii (art.2 lit.b din Legea nr.195/2006)
8) Principiul consultării cetăţenilor în problemele locale
de interes deosebit
Deşi acest principiu este implicit o componentă a autonomiei
locale, consacrarea acestuia în Legea nr. 215/2001, în mod distinct,
urmăreşte întărirea rolului acestor autorităţi şi al colectivităţilor
locale, a cetăţenilor în realizarea problemelor de interes local.
De altfel, în Carta europeană a autonomiei locale, la care
România este parte semnatară, se arată că „drepturile autorităţilor
locale alese, nu pot aduce atingere în nici-un fel posibilităţii de a
recurge la adunări cetăţeneşti, referendum sau orice altă formă de
participare directă a cetăţenilor, acolo unde acesta este prevăzută de
lege”. (art.3).
Faptul că Legea nr.215/2001, modificata si completata
consacră referendumul ca modalitate de consultare a cetăţenilor, nu
exclude orice alte forme de participare a acestora la treburile publice
(ex. adunările cetăţeneşti, adunări publice, conform Legii
nr.544/2003, organizarea de manifestaţii publice, efectuarea de
sondaje de opinie, anchete, etc.).
Fiind un domeniu rezervat legii, organizarea şi desfăşurarea
referendumului (art.73 lit.a, d), această instituţie are un cadru general
reglementat prin Legea nr.3/2000, ca lege organică.
Reglementarea referendumului local, cuprinde consacrarea
principiului general al autonomiei locale şi a recunoaşterii dreptului
colectivităţilor locale de a-şi soluţiona problemele specifice.
Aşadar, referendumul local este forma şi mijlocul principal
de consultare directă şi de exprimare a voinţei colectivităţilor locale
cu privire la problemele de interes deosebit din autorităţile
administrativ teritoriale corespondente.
Referendumul local prin problematica, (obiectul) pe care-l
poate avea, are efecte sau se raportează la interesele colectivităţilor
locale. Ca atare, putem spune că natura sa juridică nu poate fi decât
administrativă, diferenţiată de specificul fiecărei colectivităţi şi de
necesităţile şi posibilităţile sale, nici într-un caz o natură politică, ca
în cazul referendumului naţional.
Cu privire la organizarea referendumului local este important
a reţine de asemenea că legea nu stabileşte caracterul său obligatoriu,
decât în cazul modificării limitelor teritoriale ale unităţilor
administrativ teritoriale, fiind o procedură prealabilă (sub forma
consultării) dezbaterii parlamentare a unui proiect de lege sau
iniţiative legislative cu acest obiect.
Aşadar, referendumul local are un caracter facultativ,
concluzie ce se poate desprinde şi din modul de redactare al art.13(1)
din Legea nr.3/2000 „problemele de interes deosebit ale unităţilor
administrativ teritoriale pot fi supuse în condiţiile prezentei legii,
aprobării locuitorilor, prin referendum local”.
Dacă în privinţa organizării, a iniţierii referendumului local,
autorităţile dispun de dreptul de a decide, în privinţa punerii în
aplicare a rezultatului său, acesta nu este la dispoziţia autorităţii sau
la discreţia sa, opţiunea de a aplica sau nu rezultatul.
Formularea din lege „cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe
prin DA sau NU asupra problemei supuse referendumului”
presupune că „rezultatul este obligatoriu”.
În sprijinul aceleiaşi consultări directe în vederea luării celor
mai corecte hotărâri, vine şi reglementarea dată prin legislaţie privind
transparenţa în administraţie, respectiv Legea nr.52/2003 privind
transparenţa decizională in administraţia publică151, care stabileşte
condiţiile de participare a cetăţenilor la adoptarea actelor de autoritate
ale administraţiei locale.
Aminteam de această „obligativitate a referendumului
local”152, întrucât caracterul obligatoriu al rezultatului său, se
traduce în obligativitatea adoptării unui act de autoritate în care
acesta să se materializeze.
Refuzul autorităţii de a se conforma acestei obligaţii legale,
poate fi cenzurat de către prefect, pe calea controlului de tutelă.
De altfel, finalizarea rezultatului referendumului într-un act
de autoritate este un rezultat fericit al demersului iniţiat chiar de către
acesta. Lipsa unei asemenea finalizări, ar putea fi imputată şi
autorităţii, sub aspectul angajării răspunderii patrimoniale în caz de
refuz, dacă avem în vedere că întregul proces de organizare şi
desfăşurare presupune cheltuieli materiale din veniturile bugetului
local, constituit din impozite şi taxe locale în cea mai mare parte.
C. Un alt temei legal al principiilor specifice administraţiei locale,
am spus la începutul acestei secţiuni, îl reprezintă Convenţia
Europeană a Autonomiei Locale.
Carta a reprezentat pentru România fundamentul modificării
legii administraţiei publice locale, după ratificarea sa din 1997,
conducând la adoptarea Legii nr.215/2001 modificata si completata
prin Legea nr.286/2006, ca o consecinţa a adoptării legislaţiei interne
la cea comunitara pe linia reformării administraţiei publice si a
consacrării cadrului legal al autonomiei locale.
Carta europeană a autonomiei locale a fost aprobată de plenul
Consiliului Europei, fiind elaborată de un comitet de experţi
guvernamentali, sub directa autoritate a Comitetului Director pentru
Probleme Locale şi Regionale.
Proiectul Cartei a fost adoptat de Comitetul de Miniştri al
Consiliului Europei, sub forma unei Convenţii, în iulie 1985,
denumită “Carta europeană a autonomiei locale”, fiind deschisă spre
semnare de către statele membre la 15 octombrie 1985, la Strasbourg.
România a semnat Convenţia europeană a autonomiei locale la 4
octombrie 1994, şi a fost ratificată de Parlamentul României, prin
Legea nr.199/1997153.
Carta europeană a autonomiei locale vine să acopere sau să
„suplinească” un vid de reglementări cu caracter comun în această
materie, la nivelul statelor europene. „Ea reprezintă de fapt primul
instrument juridic multilateral care defineşte şi protejează autonomia
locală, având adeziunea şi recunoaşterea celor căror acţiuni sunt
esenţiale în apărarea autonomiei locale ,a statelor şi guvernelor
democratice din Europa.”154
Carta defineşte în art. 2 conţinutul noţiunii de autonomie locală,
cu rang de principiu, stabilind totodată că acesta trebuie să fie
recunoscut în legislaţia internă, în rândul principiilor constituţionale.
Potrivit Cartei, trăsăturile esenţiale ale autonomiei locale sunt date
de cele două componente ale sale: dreptul şi capacitatea efectivă a
colectivităţilor locale de a rezolva şi gestiona sub propria
responsabilitate şi în interesul populaţiilor lor, o parte importantă a
treburilor publice (art.3, punctele 1 şi 2).
Titularul acestui drept, îl reprezintă „consiliu sau adunarea,
compusă din membrii aleşi prin vot liber, secret, direct şi universal,
care la rândul său poate dispune de organe executive şi deliberative
responsabile în faţa lor” ( art. 3.2)
Constituirea organelor reprezentative alese, nu vine însă în
contradicţie cu alte forme instituţionalizate care să asigure
participarea directă a cetăţeanului la actul decizional cum ar fi:
adunări cetăţeneşti, referendum, etc.
În privinţa României, trebuie să reţinem că principiul autonomiei
locale a fost înscris încă din 1991, în normele constituţionale, ca unul
din principiile de organizare şi funcţionare ale administraţiei publice
locale (art. 119), iar principiile Cartei şi-au găsit materializarea atât în
prevederile Legii nr.69/1991 a administraţiei publice locale
modificată şi completată prin Legea nr.24/1996, cât şi în Legea nr.
215/2001 (care a abrogat Legea nr.69/1991) a administraţiei publice
locale, care în primele articole, definind autonomia locală, preia în
cea mai mare parte noţiunea Cartei, menţinuta si de Legea
nr.286/2006.
Limitele autonomiei locale în Cartă sunt date de stabilirea
competenţelor sau atribuirea acestora altor autorităţi, în caz contrar,
autorităţile locale, dispun de capacitate deplină în toate domeniile,
competenţele fiind depline şi exclusive. Autonomia locală nu exclude
delegarea competenţelor de către autorităţile centrale, exerciţiul
autonomiei locale presupune capacitatea autorităţilor de a-şi stabili
ele însele structurile administrative interne, să-şi recruteze pe
principiul meritului şi al competenţei, personalul.
Ca o măsură de protecţie a principiului autonomiei locale, Carta
prevede că orice control asupra activităţii autorităţilor administraţiei
publice locale, să nu se poată exercita, decât în formele şi cazurile
prevăzute de Constituţie sau lege, cu respectarea principiului
proporţionalităţii pentru “amploarea intervenţiei autorităţii centrale
şi importanţa intereselor pe care aceasta înţelege să le protejeze.”
(art.8 pct.1-3).
Sub aspectul autonomiei financiare, Carta prevede că resursele
financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să fie
proporţionale cu competenţele legale.
Realizarea intereselor autorităţilor locale în mod autonom,
presupune conform Cartei şi drepturi, respectiv capacitatea
autorităţilor administraţiei publice locale de a coopera şi a se asocia
cu alte autorităţi ale administraţiei publice, în condiţiile legii, pentru
realizarea unor sarcini de interes comun, sau de a adera la o asociaţie
internaţională de autorităţile administraţiei publice locale (art.10).
Ca modalitate de a asigura protecţia legală a autonomiei locale,
Carta recunoaşte autorităţilor administraţiei publice locale, dreptul de
a se adresa instanţei judecătoreşti, pentru a-şi asigura liberul exerciţiu
al competenţelor, şi respectiv, principiul autonomiei.
Carta europeană a autonomiei locale ratificată de România prin
Legea nr.199/1997, a impus aşadar o reformare a legislaţiei interne
pe linia transpunerii în practică a elementelor de conţinut ale
autonomiei locale, limitele şi protecţia autonomiei locale, principiul
subsidiarităţii şi al proporţionalităţii în relaţiile cu autorităţile
administraţiei publice de pe palierele superioare.
O parte din aceste principii au fost preluate în Legea nr.215/2001
privind administraţia publică locală, modificata si completata prin
Legea nr.286/2006, în Legea nr.393/2004 privind statutul alesului
local, Legea nr.195/2006 a descentralizării , Legea nr.340/2004
privind instituţia prefectului, , modificata si completata prin
Ordonanţa de Urgenta a Guvernului nr.179/2005, Legea nr.52/2003
privind transparenţa decizională, şi cel mai important, consacrate ca
principiu de rang constituţional prin revizuirea Constituţiei din 2003.
Cu toate mutaţiile calitative pe care le-a adus adoptarea acestui set
de acte normative, nu trebuie uitat faptul că, de cele mai multe ori,
transferul de competenţe se face în mod imperfect, fără a fi însoţit de
resursele care să permită executarea acestora. De asemenea,
transferul competenţelor este parţial, sau divizat între mai multe
autorităţi, a căror intervenţie afectează gradul de autonomie al
autorităţilor administraţiei publice locale (ex. între consiliul judeţean
şi consiliul local), intervenţia statului prin legea bugetului de stat
anual în limitarea numărului de angajaţi şi funcţionari publici dintr-o
autoritate, în dimensionarea unor categorii de cheltuieli ale
autorităţilor locale (ex. de personal, de capital, pentru, numărul
mijloacelor de transport, cheltuieli cu telefoanele, etc.). Toate acestea
reprezintă în fapt, o limitare a principiului autonomiei locale, cu
componentele sale, dreptul şi capacitatea autorităţilor locale de a-şi
gestiona propriile resurse, creând numeroase nemulţumiri şi chiar
proteste ale autorităţilor administraţiei publice locale, care nu sunt
consultate decât formal, cu ocazia adoptării unor asemenea acte
normative.
Din perspectiva integrării României în Uniunea Europeană,
eforturile ţării noastre trebuie să fie susţinute de o adoptare şi
modificare a legislaţiei, pe linia realizării unei autonomii reale, o
repartizare echitabilă a resurselor din sume defalcate, a limitării
intervenţiei autorităţilor judeţene ale administraţiei publice locale şi
chiar a statului în activitatea autorităţilor locale, a stabilirii obiectului
controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice locale, cu
precădere pe respectarea condiţiei de legalitate, a Constituţiei ţării, în
realizarea compeneţelor lor.
Consultarea autorităţilor administraţiei publice locale în timp util
şi în mod adecvat, potrivit reglementării Cartei europene a
autonomiei locale (art.4 pct.6), va permite adoptarea unei legislaţii
favorabile autorităţilor administraţiei publice locale, cele mai
apropiate de cetăţeni, şi pe care comunităţile locale prin vot, le-au
investit cu responsabilitatea realizării intereselor lor.
8.3.2. Autorităţile administraţiei publice locale
Este autoritatea administraţiei publice locale cu caracter
deliberativ, având în temeiul prevederilor Legii nr.215/2001,
modificata si completata, o dublă natură:
 autoritate a autonomiei locale (comunale, orăşeneşti,
municipale);
 autoritate a administraţiei publice locale.
Ceea ce se poate reţine din analiza Legii nr.215/2001 cu
privire la organizarea şi funcţionarea acestor autorităţi ale
administraţiei publice locale, este similitudinea modului de
reglementare a atribuţiilor acestora, prin comparaţie cu ale consiliului
judeţean. Pentru aceste motive, de foarte multe ori, autorităţile locale,
comune, oraşe şi municipiile, au solicitat o partajare corectă a
acestora, pentru a evita substituirea în exercitarea unor competenţe,
depăşirea acesteia şi chiar excesul de putere al consiliului judeţean.
Din coroborarea textelor constituţionale şi a celor legale, se
poate deduce că autorităţile administraţiei publice locale, respectiv
consiliile locale, pot avea orice atribuţii din orice domeniu de
activitate, câtă vreme legea nu o interzice. După cum concluziona
prof. Antonie Iorgovan „în privinţa delimitării sferei atribuţiilor
consiliilor locale” se aplică teoria „drepturilor reflexe”, sau „teoria
autolimitării statului”, şi aplicarea principiului după care, orice
serviciu public care nu mai este organizat de stat, dar care “rezolvă
treburi publice din comune şi din oraşe, devine de plin drept un
serviciu public local, în sarcina consiliului local”155.
Prin modificarea Legii nr.215/2001 potrivit Legii nr.286/206,
consiliul local exercita in condiţiile legii, următoarele categorii de
competente: exclusive, partajate si delegate (art.5).
Din punct de vedere al modului de redactare al categoriilor
de atribuţii ale consiliului local, vom observa ca legiuitorul a optat
pentru o soluţie selectiva a grupării atribuţiilor după natura obiectului
de reglementare stabilind in sarcina exclusiva a consiliului local un
număr de cinci mari domenii de reglementare, si anume:
Consiliul local are iniţiativa si hotaraste, in condiţiile legii, in
toate problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin
lege in competenta altor autoritati ale administraţiei publice locale
sau centrale.
Modificările aduse prin Legea nr.286/2006 cu privire la
constituirea consiliilor locale au in vedere printre altele – numărul de
consilieri ce urmează a alcătui un consiliu local, modalitatea de
validare, invalidare a mandatului care după modificare vor fi in
competenta Judecătoriei in a carei raza se afla unitatea administrativ
teritoriala in care au fost aleşi, termenul de constituire a consiliului
local si sesizarea instanţei in cazul in care acesta nu se poate constitui
la trei convocari consecutive ale prefectului, termenele de convocare
ale sedintei consiliului local, modalitatea de adoptare a hotararilor
(votul majoritar sau 2/3 ) (art.40), cat si clarificări ale instituţiilor,
dizolvarea consiliului local si suspendarea mandatului de consilier
local, răspunderea contravenţionala, administrativa, civila sau penala
in condiţiile legii, a acestora.
In temeiul art.58 in forma modificata a Legii nr.215/2001,
dizolvarea consiliului local are loc de drept sau prin referendum
local.
Dizolvarea de drept, operează in trei situaţii:
a) in cazul in care acesta nu se intruneste timp de doua luni
consecutive;
b) in cazul in care nu a adoptat in 3 şedinţe ordinare
consecutive nicio hotărâre;
c) in situatia in care numarul consilierilor locali se reduce sub
jumatate plus unu si nu se poate completa prin supleanti,
la sesizarea primarului, viceprimarului , secretarului unitatii
administrativ teritoriale sau a oricarei alte persoane interesate,
adresata instantei de contencios administrativ.
In privinta modalitatii de dizolvare prin referendum local, acesta
se organizeaza la cererea adresata prefectului de cel putin 25% din
numarul cetatenilor cu drept de vot inscrisi in listele electorale ale
unitatii administrativ teritoriale (art.58(4) ).
In privinta suspendarii mandatului consilierului local, aceasta
opereaza de drept numai in cazul in care a fost arestat preventiv prin
ordin al prefectului, in urma comunicarii de catre instanta de
judecata.
Statutul legal al consilierului local se intregeste cu prevederile
Legii nr.393/2004 modificat si completata prin Legea nr.249/2006
privind statutul alesului local, cat si cu prevederile Legi nr.161/2003
privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea
demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri,
prevenirea si sanctionarea coruptiei, Legea nr.115/1996 privind
privind declararea si controlul averii demnitarilor, magistratilor,
functionarilor publici si a unor persoane cu functii de conducere şi
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.14/2005 privind modificarea
formularelor pentru declaratia de avere si pentru declaratia de
interese.
Cu privire la consilieri, Legea nr.393/2004, prevede în
sarcina acestora şi răspunderea disciplinară pentru încălcarea
regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului local
(art.57), cât şi răspunderea disciplinară pentru abateri grave şi
repetate, săvârşie în exercitarea mandatului (art.69).
Consiliul judeţean
Precizările făcute la Secţiunea Consiliul local, privind actele
aprobate, calitatea procesuală, reprezentarea, răspunderea alesului
local, sunt aplicabile şi în cazul consiliului judeţean. Consilierilor
judeţeni, în calitate de aleşi locali, le sunt incidente prevederile Legii
nr.161/2003 privind incompatibilitatea, conflictul de interese, cât şi
prevederile Legii nr.115/1996 şi Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului
nr.16/2006, Legii nr.393/2004 privind statutul alesului local,
modificata si completata prin Legea nr.249/2006.
Consiliul judeţean are o dubla calitate de autoritate a
autonomiei judeţene şi de autoritate a administraţiei publice
judeţene156. Este o autoritate deliberativă, care adoptă hotărâri ca
acte administrative supuse controlului de tutelă al prefectului.
Consiliul judetean, ca autoritate a administratiei publice locale, este
constituita la nivel judetean pentru coordonarea activitatii consiliilor
comunale, orasenesti si municipale, in vederea realizarii serviciilor
publice de interes judetean
Preşedintele consiliului judeţean
În conformitate cu prevederile art.123 alin.4 din Constitutie
“între prefect, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi
consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există
raporturi de subordonare”.
Această prevedere clarifică natura juridică a preşedintelui
consiliului judeţean, care în legea organică nu era prevăzut ca fiind o
autoritate a administraţiei publice locale.
Trimiterea din textul constituţional vine însă să pună capăt
“speculaţiilor” teoretice dacă preşedintele este sau nu autoritate a
administraţiei publice locale. Spunem speculaţie pentru că avem
convingerea că legiuitorul nu a avut intenţia de a-l scoate în afara
autorităţilor, pe preşedintele consiliului judeţean. Principiul simetriei
consacrat în dreptul românesc, justifică faptul că la baza organizării şi
funcţionării autorităţilor administraţiei publice locale în România, s-a
avut în vedere dualismul autorităţilor, atât la nivelul de bază, cât şi la
cel intermediar, prin consacrarea a două autorităţi: una deliberativă şi
una executivă, respectiv primar, consiliul local, preşedintele
consiliului judeţean
Prin modificările aduse prevederilor constituţionale şi
consacrarea preşedintelui consiliului judeţean ca autoritate a
administraţiei publice locale, dispoziţiile privind natura juridică a
activităţii acestuia din Legea nr.215/2001, îşi pot găsi finalitatea.
Preşedintele consiliului judeţean este ales prin vot indirect din rândul
consilierilor judeţeni. Statutul acestuia cuprinde următoarele calităţi:
- reprezentant al judeţului, în relaţiile cu alte autorităţi publice,
persoane fizice sau juridice din ţară sau străinătate ((art.114, alin.1);
- conduce şi controlează aparatul propriu de specialitate şi
răspunde de buna funcţionare a acestuia art.114, alin.3);
- poartă răspunderea în faţa consiliului judeţean pentru buna
administrare a administraţiei judeţene.
Administraţia publică a municipiului Bucureşti

reglementată în Capitolul V al Legii nr.215/2001, se realizează prin
două categorii de autorităţi: consiliul general, ca autoritate
deliberativă, la nivelul municipiului Bucureşti şi primarul general, ca
autoritate executivă la nivelul municipiului, consiliile locale ale
sectoarelor municipiului Bucureşti şi primarii de sectoare ale
municipiului Bucureşti; prefectul şi comisia judeţeană consultativă a
municipiului Bucureşti (art.130-148) din Legea nr.215/2001).
Primarul general al municipiului Bucureşti este ajutat în
activitatea sa de viceprimari, care îndeplinesc atribuţii prevăzute de
lege pentru viceprimarii localităţilor.
Cu privire la consiliul judeţean şi preşedintele acestuia,
urmează a face următoarele precizări:
Legea nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali, prevede în
sarcina acestora şi răspunderea disciplinară pentru încălcarea
prevederilor Legii nr.215/2001, sub forma avertismentului, chemarea
la ordine, retragerea cuvântului, eliminarea din sala de şedinţă,
excluderea temporară de la lucrările consiliului şi a comisiilor de
specialitate, retragerea indemnizaţiei de şedinţă pentru 1-2 şedinţe
(art.57), iar cu privire la preşedintele şi vicepreşedintele consiliului
judeţean, potrivit art.69, pentru abateri grave şi repetate, se pot aplica
sancţiuni: mustrarea, avertismentul, diminuarea indemnizaţiei cu 5-
10% pe timp de 1-3 luni, eliberarea din funcţie.
O parte din reglementările privind funcţionarea consiliului
judeţean, se aplică prin asimilare cu reglementarea prevăzută pentru
consiliul local.
Pe de altă parte, deşi între cele două autorităţi, deliberativă şi
executivă, nu există raporturi de subordonare, potrivit prevederilor
art.38 alin.2 din Legea nr.393/2004, pentru a beneficia de concediu
fără plată sau concediu plătit, în cazul unor evenimente familiale
deosebite, au obligaţia de a informa în prealabil, sau după terminarea
concediului, despre aceasta, a duratei şi perioadei când va avea loc.
 Primarul
Statutul legal al acestuia, permite identificarea triplei sale
calităţi de:
1. autoritate care reprezintă colectivitatea teritorială - şef al
administraţiei publice locale şi al aparatului de specialitate ( art.65);
2. autoritate care reprezintă puterea statală la nivelul
administraţiei locale
3. agent al statului în exercitarea atribuţiilor de autoritate
tutelară şi stare civilă, a sarcinilor privind recensământul, organizarea
şi desfăşurarea alegerilor, şi în luarea măsurilor de protecţie civilă.
Cu privire la sarcina primarului de reprezentare, s-a susţinut în
literatura de specialitate, pornind de la prevederile art.67 din Legea
nr.215/2001 că este „absurd a interpreta acest art. ”ad literram”, în
sensul că primarul reprezintă comuna, oraşul în relaţiile cu
autorităţile publice, cu persoanele fizice sau juridice, române sau
străine, precum şi în justiţie”157
În argumentarea acestei opinii, se are în vedere posibilitatea ca
ambele autorităţi ale administraţiei publice locale să fie împreună, în
calitate de pârât, când obiectul litigiului reprezintă o hotărâre a
acestuia, sau refuzul nejustificat de a adopta o hotărâre.
În ce ne priveşte, nu susţinem teza pluralităţii pasive a celor două
autorităţi din următoarele motive:
Calificarea primarului ca autoritate executivă, a avut în vedere
instituirea unei autorităţi cu caracter continuu şi permanent, care să
asigure administrarea curentă a afacerilor locale. De asemenea, în
lipsa unei persoane care să reprezinte, ca în cazul consiliului
judeţean, în persoana preşedintelui acestuia, autoritatea deliberativă,
legiuitorul a prevăzut că executarea hotărârilor consiliului local să fie
în responsabilitatea primarului (art.68 lit.b). Mai mult chiar, la baza
adoptării hotărârilor consiliului local se află rapoartele şi avizele
aparatului propriu de specialitate al consiliului local , al cărui şef,
conform art.66 din Legea 215/2001, este tot primarul.
Ca atare, în faţa acestor argumente de text, nu vedem de ce nu ar
putea fi primarul singurul reprezentant al autorităţii locale în justiţie.
Chiar şi în cazul refuzului nejustificat de a adopta o hotărâre,
primarul va face dovada refuzului, în calitate de reprezentant al
autorităţii.
La toate acestea, se adaugă şi un argument de fapt, în sensul că
această reprezentare, cu excepţia cauzelor în care primarul figurează
„intuitu personae”, ceea ce ar fi foarte rar, el fiind citat în
considerarea funcţiei de autoritate publică pe care o ocupă „de
primar”, se asigură de către un consilier juridic sau avocat desemnat,
ales în condiţiile legii, ca personal de specialitate.
În acest sens, Legea nr.393/2004 prevede posibilitatea ca
autoritatea deliberativă, consiliul local să poată fi reprezentată prin
propriul personal sau un avocat ales.
Nu ştim dacă legiuitorul a intenţionat ca prin această reglementare
să protejeze „autoritatea” primarului, a consiliului local, sau a
angajat autoritatea locală la o cheltuială în plus cu plata salariilor
angajaţilor care desfăşoară activităţi similare celor din aparatul
propriu, de altfel, tot al consiliului local.
Apreciez ca relevant în determinarea calităţii procesuale pasive a
autorităţilor administraţiei publice locale, în acţiuni judecătoreşti,
raportarea la competenţa materială a fiecăreia dintre acestea .
Consecinţa imediată a acestei corecte calificări a calităţii
procesuale rezidă în tragerea la răspundere a celor sau celui vinovat
pentru producerea unei pagube prin neemiterea, neadoptarea unui act
sau emiterea, adoptarea sa cu încălcarea legii.
Atât primarul, cât şi consiliul local, sunt ţinuţi să execute bugetul
local, propus de primar şi aprobat de consiliul local, ca atare
răspunderile lor nu pot fi decât solidare până la proba contrară a
dovedirii vinovăţiei sau a comportamentului abuziv care a condus la
încălcarea unui drept sau a unui interes legitim.
În privinţa suportării pagubei de la bugetul local sau a
eventualelor despăgubiri, şi în cazul primarului, cât şi al consiliului
local, participarea în cauză este în considerarea calităţii sale de ales
local, deci în considerarea exercitării unui mandat.
În acest sens, prevederile art.53 alin.1 din Legea nr.215/2001
privind administraţia publică locală, potrivit căruia “consilierii
răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac
parte, sau după caz, în nume propriu pentru activitatea desfăşurată
în exercitarea mandatului şi pentru hotărârile pe care le-au votat” şi
art.66 alin.2 ”primarul răspunde de buna funcţionare a administraţiei
publice locale, în condiţiile legii”
Câtă vreme nu se poate face dovada săvârşirii unei fapte penale, a
unui abuz de drept în executarea atribuţiilor sale legale, executarea
silită nu poate purta decât asupra bugetului local şi nicidecum asupra
bunurilor sau a patrimoniului său privat (personal), al primarului sau
consilierului local.
Când paguba derivă dintr-o faptă personală, fără legătură cu
calitatea sa de ales local, atunci nici consiliul local sau primarul, nu
se manifestă ca purtătoare ale puterii publice, fiindu-le aplicabile
prevederile dreptului comun.
La randul sau, primarul poate deleaga, prin dispoziţie,
viceprimarului exercitarea atributiilor sale, acesta fiind dupa
modificarea Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006, subordonat
primarului si inlocuitorul de drept al acestuia, sau secretarului unitatii
administrativ teritoriale si altor functionari publici din aparatul de
specialitate, atributii de ofiter de stare civila si de autoritate tutelara.
Dispoziţiile Legii nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali,
stabilesc condiţiile de exercitare a mandatului, pe întreaga sa durată,
conţinutul acestuia, respectiv drepturile şi obligaţiile pe care sunt
ţinuţi să le respecte, cazurile de încetare şi suspendare de drept a
mandatului, cât şi răspunderea alesului local. “Aleşii locali, răspund
în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal după caz, pentru
faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin”.
De asemenea, nerespectarea prevederilor legale cu privire la
depunerea declaraţiei de avere şi de interese (art.82), în timp ce
refuzul depunerii acesteia atrage încetarea de drept a mandatului.
Deşi între primar şi consiliul local nu se stabilesc raporturi de
subordonare, pentru a beneficia de concediu fără plată, sau concediu
plătit, în cazul unor evenimente familiale deosebite, primarul are
obligaţia de a informa în prealabil consiliul local, cu privire la durata,
perioada în care va avea loc (art.38 alin.2 ).
In privinta suspendarii mandatului, suspendarea de drept
survine numai in cazul in care a fost „arestat preventiv, prin ordin al
prefectului, ca urmare a comunicarii instantei de judecata”.
Pe perioada suspendarii din functie, cat si a vacantei functiei
de primar, atributiile acestuia vor fi exerccitate de drept de
viceprimar, sau de unul dintre acestia, desemnat de consiliul local cu
votul secret al majoritatii consilierilor locale in functie (art.82 alin.1).
Daca sunt suspendati in acelasi timp atat primarul, cat si
viceprimarul, consiliul locala deleaga un consilier local care va
indeplini atat atributiile primarului, cat si pe cele ale viceprimarului,
pana la incetarea suspendarii.
Legea aduce modificari si reglementari privitoare la incetarea
de drept a mandatului primarului.
Se impune a retine cu privire la statutul alesului local si
reglementarea adusa prin modificarea Legii nr.393/2004 a statutului
alesului local, de Legea nr.249/2006, potrivit căreia, aleşii locali sunt
obligaţi, sub sancţiunea încetării mandatului, să îşi declare
apartenenţa politică, prin declaraţie scrisă, pe proprie răspundere,
depusă la secretarul unităţii administrativ teritoriale.
De retinut cu privire la statutul alesului local (primar,
consilier, presedintele consiliului judetean), legislatia restrictiva a
exercitiului mandatului sau dovedita de textele privind sanctionarea
disciplinara, suspendarea, incetarea de drept, declaratia de avere, de
interese, declaratia de interese personale, incompatibilitati, conflicte
vde inetrese, etc., pe care nu o regăsim şi la alte categorii de
demnitari.
8.3.3. Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale
Consiliul local are iniţiativa si hotaraste, in condiţiile legii, in

toate problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin
lege in competenta altor autoritati ale administraţiei publice locale
sau centrale.
(2) Consiliul local exercita următoarele categorii de atribuţii:
a) atribuii privind organizarea si funcţionarea aparatului de
specialitate al primarului, ale institutiilor si serviciilor publice de
interes local si ale societatilor comerciale si regiilor autonome de
interes local;
b) atribuţii privind dezvoltarea economico-sociala si de
mediu a comunei, oraşului sau municipiului;
c) atribuţii privind administrarea domeniului public si privat
al comunei, oraşului sau municipiului;
2. atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către
cetăţeni;
3. atribuţii privind cooperarea interinstitutionala pe plan intern
si extern” ( art.8).
In dezvoltarea acestora sunt propuse in art.38 alin.2-8
activităţi care se subscriu acestor mari categorii de atribuţii exclusive.
Pentru a nu fi considerate limitative si neputind anticipa
întreaga sfera de activitate a autorităţilor deliberative, in art.38(9),
legiuitorul prevede ca „ consiliul local îndeplineşte orice alte atribuii
stabilite prin lege”.
Fireşte ca se pot face unele aprecieri cu privire la modul de
grupare al acestor atribuţii sau a stabilirii conţinutului fiecăruia dintre
aceste categorii de natura a permite puncte de vedere contradictorii,
restringerea sferei de competenta in materia administrării domeniului
(vezi atribuirea in folosinţa gratuita, schimbul, etc.).
Potrivit modificarilor Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006,
art.104 principalele categorii de atribuţii ale consiliului judeţean
sunt:
a) atributii privind organizarea si functionarea aparatului de
specialitate al consiliului judetean, ale institutiilor si serviciilor
publice de interes judetean si ale societatilor comerciale si regiilor
autonome de interes judetean;
b) atributii privind dezvoltarea economico-sociala a
judetului;
c) atributii privind gestionarea patrimoniului judetului;
d) atributii privind gestionarea serviciilor publice din
subordine;
e) atributii privind cooperarea interinstitutionala;
f) alte atributii prevazute de lege.
Consiliului judetean i se aplica aceleasi prevederi legale,
modificate prin Legea nr.286/2006 cu privire la validarea si
invalidarea mandatului consilierilor judeteni, dizolvarea de drept a
consiliului si suspendarea consilierului judetean, modalitatea de
adoptare a actelor consiliului judetean.
Prin modificarea Legii nr.215/2001, potrivit Legii nr.286/2006,
art.116 (1), presedintele consiliului judetean indeplineste
urmatoarele categorii de atributii:
a) atributii privind functionarea aparatului de specialitate al
consiliului judetean, a institutiilor si serviciilor publice de interes
judetean si a societatilor comerciale si regiilor autonome de interes
judetean;
b) atributii privind relatia cu consiliul judetean;
c) atributii privind bugetul propriu al judetului;
d) atributii privind relatia cu alte autoritati ale administratiei
publice locale si serviciile publice;
e) atributii privind serviciile publice de interes judetean;
f) alte atributii prevazute de lege sau sarcini date de consiliul
judetean.
De asemenea, presedintele consiliului judetean asigura, in
temeiul art.19 alin.2 din Legea nr.286/2006 reprezentarea unitatii
administrativ teritoriale in justitie. O modificare esentiala care a creat
numeroase discutii de natura „politica” intre initiatorii si sustinatorii
legii, a fost aceea a art.113 (3) „ eliberarea din functie a presedintelui
sau vicepresedintelui consiliului judetean se face cu votul secret al
majoritatii consilierilor in functie, la propunerea a cel putin 1/3 din
numarul acestora”.
De asemenea, presedintelui consiliului judetean i se aplica
prin asimilare prevederile art.72 si art.77 din Legea nr.286/2006
privind modificarea şi completarea Legii nr.215/2001 a administraţiei
publice locale.
Astfel, în conformitate cu prevederile legale în vigoare, primarul
exercită trei categorii de atribuţii: exclusive, delegate şi transferate.
Din categoria atribuţiilor exclusive principale, potrivit art.68
(1), amintim:
a) atributii exercitate in calitate de reprezentant al statului, in
conditiile legii;
b) atributii referitoare la relatia cu consiliul local;
c) atributii referitoare la bugetul local;
d) atributii privind serviciile publice asigurate cetatenilor;
4. alte atributii stabilite prin lege.
Aşadar, întâlnim atât atribuţii exclusive, cât şi delegate de
stat în calitate de “reprezentant al statului”, când îndeplineşte “funcţia
de ofiţer de stare civilă si de autoritate tutelara si asigura
functionarea serviciilor publice locale de profil, atributii privind
organizarea si desfasurarea alegerilor, referendumului si a
recensamantului. Primarul indeplineste si alte atributii stabilite prin
lege”.
De asemenea, primarul exercită şi atribuţii partajate cu
autorităţi de nivel central sau judeţean, colaborând cu acestea pentru
executarea corespunzătoare a atribuţiilor sale. (art.68(6) )
8.3.4.Actele autorităţilor publice locale
Actul de autoritate al consiliului local este hotărârea, care poate

fi atât act administrativ individual, cât şi normativ, supus controlului
pe calea contenciosului administrativ, în condiţiile Legii nr.554/2004.
Hotărârea se adoptă pe principiul majorităţii, care poate fi calificată,
simplă sau absolută, în condiţiile stabilite de Legea nr.215/2001,
modificata si completata. Cu privire la calitatea procesuală a
autorităţii deliberative, în condiţiile Legii nr.215/2001, se poate spune
că acesta are capacitate juridică de drept public şi, implicit de drept
privat, chiar dacă legea nu o mai prevede expres. „Calificarea ca
persoana de drept public, presupune personalitatea de drept civil şi
ceva în plus, anume drepturi de putere publică”158.
Consiliul judeţean are o dubla calitate de autoritate a autonomiei
judeţene şi de autoritate a administraţiei publice judeţene159. Este o
autoritate deliberativă, care adoptă hotărâri ca acte administrative
supuse controlului de tutelă al prefectului. Consiliul judetean, ca
autoritate a administratiei publice locale, este constituita la nivel
judetean pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale,
orasenesti si municipale, in vederea realizarii serviciilor publice de
interes judetean
Actele preşedintelui consiliului judeţean sunt acte
administrative de autoritate cu caracter individual, denumite decizii,
fiind supuse controlului de tutelă exercitat de prefect.
În exercitarea atributelor sale, primarul emite ca act administrativ

de autoritate dispoziţia, supusă controlului de tutelă administrativă
exercitat de prefect, cât şi acţiuni în contencios administrativ,
exercitate de persoane vătămate printr-un asemenea act (conform
art.52 din Constituţie coroborat cu prevederile Legii nr.554/2004).
Dispoziţia poate avea atât caracter individual, cât şi normativ.
8.3.5. Răspunderea autorităţilor publice locale

Consiliul local - Cu privire la consilieri, Legea nr.393/2004,
prevede în sarcina acestora şi răspunderea disciplinară pentru
încălcarea regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului
local (art.57), cât şi răspunderea disciplinară pentru abateri grave şi
repetate, săvârşie în exercitarea mandatului (art.69).
Consiliul Judeţean - Precizările făcute la Secţiunea Consiliul
local, privind actele aprobate, calitatea procesuală, reprezentarea,
răspunderea alesului local, sunt aplicabile şi în cazul consiliului
judeţean. Consilierilor judeţeni, în calitate de aleşi locali, le sunt
incidente prevederile Legii nr.161/2003 privind incompatibilitatea,
conflictul de interese, cât şi prevederile Legii nr.115/1996 şi
Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr.16/2006, Legii nr.393/2004
privind statutul alesului local, modificata si completata prin Legea
nr.249/2006.
Preşedintele Consiliului Judeţean - Legea nr.393/2004 privind
statutul aleşilor locali cu privire la preşedintele şi vicepreşedintele
consiliului judeţean, potrivit art.69, pentru abateri grave şi repetate,
se pot aplica sancţiuni: mustrarea, avertismentul, diminuarea
indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni, eliberarea din funcţie.
Primarul - Legea nr.286/2006 de modificare a Legii
nr.215/2001, prevede in Capitolul VI „Contraventii si sanctiuni”,
faptele care atrag raspunderea contravenţionala a primarului si
preşedintelui consiliului judeţean, putând fi sancţionaţi cu amenda de
la 1000 lei la 5000 lei, şi anume:
a) nepunerea în aplicare, cu rea-credinta, a hotărârilor
consiliului local de către primar;
b) nepunerea în aplicare, cu rea-credintă, a hotărârilor
consiliului judeţean de către preşedintele consiliului judeţean;
c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor
publice locale a proiectului bugetului unităţii administrativ-teritoriale
de către primar, respectiv preşedintele consiliului judeţean, din culpa
lor;
d) neprezentarea de către primar sau preşedintele consiliului
judeţean a rapoartelor prevăzute de lege, din culpa lor;
e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege, de către
primar sau preşedintele consiliului judeţean, în calitatea acestora de
reprezentanţi ai statului în unităţile administrativ-teritoriale.
De asemenea, primarul ca si viceprimarul, preşedintele şi
vicepreşedintele consiliului judeţean, răspund de drept
contravenţional, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârşite
în exercitarea atribuţiilor ce le revin in condiţiile legii. (art.154)

 noţiunile fundamentale privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale –
principiile generale, conţinutul autonomiei locale, subsidiaritatea, Carta autonomiei locale,
raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale, personalitatea de drept public
 categorii de competenţe ale autorităţilor administraţiei publice locale- exclusive, partajate,
în comun, cooperare
 administraţia publică din punct de vedere structural
 constituirea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale
 autorităţile executive şi deliberative ale administraţiei publice locale
 regimul juridic al actelor autorităţilor administraţiei publice locale
 participarea cetăţenească şi transparenţa decizională, principiul fundamental de organizare
a administraţiei publice locale
 referendumul local – forma de participare a comunităţii la rezolvarea unor nevoi locale
 statutul alesului local, regimul incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese ale alesului
local
 statutul unităţilor administrativ teritoriale, regimul juridic al comunităţii locale
(circumscripţia teritorială)
 răspunderea şi responsabilitatea alesului local, formele răspunderii
 regimuri administrative contemporane
Administraţia publică locală, autonomie locală, atutorităţi ale administraţiei publice locale,
deconcentrare, descentralizare, principiul subsidiarităţii şi proximităţii, competenţă – capacitate de
drept public, act de autoritate, transparenţă decizională, liberul acces la informaţiile publice,
referendumul local
1. Care sunt elementele de conţinut ale principiului autonomiei locale?

2. Categorii de raporturi între autorităţile executive şi deliberative.
3. Enumeraţi categoriile de competenţe exclusive ale autorităţilor administratiei publice
locale.
4. Care sunt consecinţele stabilirii capacităţii de drept public pentru unităţile administrativ
teritoriale?
5. Cine are exerciţiul capacităţii şi reprezentării unităţii administrativ teritoriale?

1. Studiu de caz privind competenţele administraţiei publice locale
2. Examinarea conţinutului actelor administrative emise/adoptate de autorităţile
administraţiei publice locale (modele, comparaţie, redactare acte)
3. Constituţia României – Monitorul Oficial nr.767/31.10.2003

4. Legea nr.215/2001 (Monitorul Oficial nr.123/20.02.2007), republicată, privind administraţia
public locală cu modificările şi completările aduse prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
nr.20/2008, Legea nr.35/2008, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.66/2008, Legea
nr.131/2008
5. Legea nr. 544/2001 (Monitorul Oficial nr. 663/23.10.2001) privind liberul acces la
informaţiile de interes public
6. Legea nr.554/2004 (Monitorul Oficial nr.1154/07.12.2004) privind contenciosul
administrativ, modificată şi completată
7. Legea nr. 340/2004, republicată, (Monitorul Oficial nr.225/24.03.2008) privind prefectul şi
instituţia prefectului
8. Legea nr.195/2006 (Monitorul Oficial nr.453/25.05.2006) privind descentralizarea
9. Legea 161/2003 (Monitoriul Oficial nr. 279/21.04.2003) privind unele măsuri pentru
asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de
afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei
10. Legea 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de
Integritate (monitorul Oficial nr. 359/25.05.2007)
11. Legea 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice
(Monitorul Oficial nr. 621/2010)
12. Legea 393/2004 privind statutul aleşilor locali (Monitorul Oficial nr. 912/2004)
13. Regulamentul nr. 30/2002 de organizare şi funcţionare
STATUTUL CONSTITUŢIONAL ŞI LEGAL AL PREFECTULUI
Cuprins:
9.1 Introducere
9.2 Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare
9.3 Conţinutul unităţii de învăţare
9.3.1. Statutul constituţional şi legal al prefectului
9.3.2. Statutul juridic al prefectului
9.3.3. Categorii de atribuţii ale prefectului şi controlul de tutelă.
9.4.Îndrumar pentru verificare/autoverificare
9.1. Introducere
Sistemul administrativ românesc instituit prin Constituţia din

1991 revine la instituirea autorităţii prefectului ca autoritate de tutelă.
Recunoaşterea calităţii de instituţie de drept public cu
competenţe şi responsabilităţi pe linia controlului actelor de autoritate
ale autorităţilor administraţiei publice locale, a pus în discuţia
teoreticienilor şi practicienilor dreptului, raporturile stabilite între
Guvern şi prefect, prefect şi autorităţile administraţiei publice,
respectiv autortăţile deconcentrate.
Poziţia constituţională şi legală a instituţiei prefectului
completează dreptul de supraveghere generală asupra administraţiei
publice locale al Guvernului, acesta fiind reprezentantul său în
teritoriu.
Ca atare, rolul, funcţia şi poziţia prefectului în procesul
descentralizării administraţiei trebuie examinate în contextul lipsei
raportului de subordonare din sistemul administrativ romanesc,
nascând ]ntrebarea: ”în ce categorie de autorităţi face parte prefctul”?
Sunt autori care examinează aceasta institutie în mod distinct la
capitolul autoritati teritoriale / intermediare sau, în contextul
reglementărilor constitutionale, în capitolul „autorităţi ale
administraţiei publice locale”.
De asemenea, din perspectiva profesionalizării funcţiei de
prefect ca înalt funcţionar public,trebuie avut în vedere şi statutul
legal al acestuia, sub aspectul definirii funcţiei publice, condiţiile de
acces generale şi specifice pentru calitatea de înalt funcţionar public,
dar şi îndatoririle acestuia, ca şi numirea în funcţie, modificarea
investirii şi suspendarea raportului de serviciu, precum şi răspunderea
şi responsbilitatea juridică a acestuia.
Aşadar, analiza exhaustivă a poziţiei legale şi constituţionale
a prefectului trebuie să aibă în vedere şi calitatea de şef al serviciilor
deconcetrate ale ministerelor în teritoriu, faţă de care are
responsabilitatea coordonării activităţii şi avizarea numirii în funcţie
a şefilor acestora.
Recunoaşterea calităţii de persoană juridică de drept public a
prefectului, are consecinţe şi cu privire la actele emise de
acesta/ordine cu caracter normativ sau individual, cât şia capacităţii
sale de ordonator de credit.
9.2.1.Obiectivele:
- înţelegerea poziţiei constituţionale şi legale a prefectului
- cunoaşterea raporturilor dintre prefect şi autorităţile
locale, respectiv Guvern
- explicarea regimului juridic al tutelei administrative
- identificarea elementelor de conţinut ale statutului de
înalt funcţionar public al prefectului, consecinţe
- cunoaşterea teoriilor cu privire la acţiunea în contencios
administrativ promovată de prefect împotriva unui act
administrativ al autorităţilor administraţiei publice locale
„pretins” nelegal
- - identificarea de către studenţi a categoriilor de raporturi
stabilite de către prefect şi autorităţile administrative
(Guvern, autorităţi centrale şi deconcentrate, autorităţi
locale)
- dezvoltarea abilităţilor de a identifica cauze de
nelegalitate ale actului administrativ
- dezvoltarea abilităţilor de redactare a unui act de control
în exercitarea tutelei administrative
- cunoaşterea aprofundată a statutului de înalt funcţionar
public al prefectului şi, pe cale de consecinţă, regimul
conflictului de interese şi al incompatibilităţilor acestuia
- dezvoltarea abilităţilor de identificare a acestei calităţi a
prefectului de reprezentant al Guvernului, şef al
serviciilor deconcentrate ale statului în judeţ sau
autoritate de tutelă

9.3.1. Statutul constituţional şi legal al prefectului
Pe linia modificării legislaţiei româneşti şi a adaptării sale în

spiritul legislaţiei europene, în materia controlului statului asupra
colectivităţii locale, reglementarea instituţiei prefectului a suferit mai
multe modificări. Regimul constituţional al instituţiei prefectului, îl
regăsim în art.123, potrivit căruia, prefectul este definit ca
„reprezentantul Guvernului în plan local”, ale cărui atribuţii se
stabilesc prin lege organică. Constituţia prevede, de asemenea,
calitatea acestuia de conducător al serviciilor publice deconcentrate
ale ministerelor şi celorlalte organe ale administraţiei publice centrale
din unităţile administrativ-teritoriale.
În calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, în
relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, care
exclud orice fel de subordonare, prefectul îşi exercită dreptul de
control asupra actelor emise sau adoptate de acestea, putând ataca
orice act considerat ilegal în faţa instanţei de contencios
administrativ.
Norma constituţională de trimitere la lege în privinţa stabilirii
competenţei prefectului, se regăseşte în următoarele acte normative:
Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale, Capitolul VIII,
Secţiunea 1 „Prefectul judeţului şi al municipiului Bucureşti”
abrogată implicit prin prevederile Legii nr.340/2004 privind instituţia
prefectului, modificată şi completată prin Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr.179/2005.
Reglementarea cadru a instituţiei prefectului, ca reprezentant
al Guvernului pe plan local, vine să completeze poziţia acestuia de
autoritate deconcentrată a Guvernului în teritoriu, determinând
atribuţiile sale legale, responsabilităţile şi, nu în ultimul rând,
profesionalizarea funcţiei de prefect.
Prefectul, potrivit prevederilor acestor acte normative, îşi
desfăşoară activitatea în temeiul principiului legalităţii, imparţialităţii
şi obiectivităţii, al transparenţei şi liberului acces la informaţii de
interes public, eficienţei responsabilităţii, profesionalizării şi
orientării către cetăţean, are capacitate de drept public şi conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe
ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-
teritoriale.
Legea determină statutul legal al prefectului, ca fiind înalt
funcţionar public determinând, totodată, condiţiile de acces la
ocuparea funcţiei publice şi constituirea corpului prefecţilor, cauzele
de încetare a calităţii, cât şi prevederile referitoare la pregătirea
profesională, drepturile şi obligaţiile acestuia, atribuţiile sale, actele
de autoritate.
Legea nr.340/2004, la rândul său, a fost modificată şi
completată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005,
consfiinţind, de fapt, evaluarea pe post a celor numiţi exclusiv politic
după alegerile din 2004 şi abrogând capitolul privitor la condiţiile de
acces la funcţia de înalt funcţionar public de prefect şi subprefect.
Totodată, a modificat atribuţiile acestuia, în vederea asigurării unei
reglementări corecte a poziţiei prefectului în categoria autorităţilor
administrativ-teritoriale şi, nu în ultimul rând, în determinarea
relaţiilor sale funcţionale.
De reţinut, cu privire la atribuţiile prefectului prevăzute de
art.24 din Legea nr.340/2004, modificată prin Ordonanţa de Urgenţă
a Guvernului nr.179/2005, eliminarea din atributele sale a sintagmei
„realizarea intereselor naţionale sau judeţene”, care nu corespundea
cu competenţa materială a acestuia, raportat la calitatea sa de
autoritate deconcentrată a Guvernului în domeniul realizării
supravegherii generale a administraţiei publice locale.
Prin prisma acestor modificări, reţinem ca trăsături ale
statutului legal al prefectului, următoarele:
- dispune de capacitate juridică de drept public, în relaţia cu
celelalte autorităţi locale;
- este înalt funcţionar public;
- are calitate de subiect de sezină, în temeiul Legii
nr.554/2004;
- fiind o autoritate statală în teritoriu, acesta nu se află în
raporturi de subordonare cu autorităţile administraţiei
publice locale şi judeţene;
- conduce serviciile publice deconcentrate din unităţile
administrativ teritoriale în care acţionează şi poate
propune sancţionarea conducătorilor acestora;
- poate delega, în condiţiile legii, atribuţiile sale
subprefectului;
- îşi dă avizul în vederea numirii şefilor serviciilor
deconcentrate şi îşi poate desemna reprezentant în
comisia de concurs pentru ocuparea funcţiei.
Cu privire la Statutul legal al prefectului consacrat de
Legea nr.340/2004, este interesant de reţinut motivarea Ordonanţei
de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005 pentru modificarea şi
completarea acestei legi.
“Avand in vedere importanta realizarii unei reforme reale
prin care administratia publica din tara noastra sa se situeze la
nivelul standardelor europene, si anume sa se caracterizeze prin
transparenta, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate si
eficacitate,tinand seama de necesitatea respectarii angajamentelor
Guvernului Romaniei, asumate prin Strategia actualizata de
accelerare a reformei administratiei publice cu privire la delimitarea
palierului politic de cel administrativ pentru a se evita ingerintele pe
criterii politice in actul administrativ local,in vederea corectarii
deficientelor constatate in urma evaluarii modului de implementare a
Legii nr. 340/2004 privind institutia prefectului, de la data adoptarii
şi până in prezent, cu privire la profesionalizarea functiei prefectului
si rolul prefectului in conducerea serviciilor publice deconcentrate,
pentru evitarea riscului de a pierde momentul trecerii prefectilor in
categoria inaltilor functionari publici, stabilit de lege la 1 ianuarie
2006, prin adoptarea masurilor prevazute in prezenta ordonanta de
urgenta, care asigura punerea in acord a misiunilor prefectului cu
instrumentele sale manageriale, neutralitatea politica, mobilitatea si
profesionalizarea sa, elemente care vizeaza interesul public si
constituie situatii de urgenta si extraordinare, se propune
modificarea şi completarea privind atribuţiile, responsabilităţile şi
raporturile stabilite între prefect şi alte autorităţi administrative”.
Modificările aduse de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
nr.179/2005, au în vedere următoarele:
- determinarea statutului de înalt funcţionar public al
prefectului şi al statutului său juridic de conducător al
instituţiei şi al aparatului acesteia, pus la dispoziţie pentru
realizarea atribuţiilor sale (denumite generic „instituţia
prefectului”);
- calificarea triplei calităţi a prefectului, reprezentant al
Guvernului pe plan local, conducător al serviciilor
deconcentrate în teritoriu şi organ de tutelă administrativă
faţă de autorităţile administraţiei publice locale autonome;
- împuternicirea prefectului de a verifica măsurile întreprinse
de primar şi preşedintele consiliului judeţean, în calitate de
reprezentant al statului şi să sesizeze organul competent
pentru a lua măsurile necesare în cazul constatării unor
neregularităţi;
- stabilirea regimului juridic al „instituţiei prefectului cu
regim de instituţie publică cu personalitate juridică (cu
patrimoniu şi buget propriu) şi posibil beneficiară a
programelor de finanţare internaţională”;
- completarea principiilor ce stau la baza exercitării
funcţiei de prefect;
- în exercitarea dreptului de conducere a serviciilor
deconcentrate, emite un aviz consultativ pentru situaţiile
financiare privind execuţia bugetară a acestora;
- condiţiile pentru exercitarea tutelei administrative şi
procedura în faţa instanţei de contencios administrativ.
9.3.2. Statutul juridic al prefectului

Cu privire la statutul juridic al prefectului, legea are în vedere un
complex de drepturi şi obligaţii care consfinţesc stabilitatea acestuia
în funcţie, dar şi o serie de incapacităţi în măsură a asigura
independenţa sa faţă de interesul politic.
Dintre aceste drepturi şi interdicţii, amintim:
- dreptul de a beneficia de locuinţă de serviciu şi de
suportarea cheltuielilor de deplasare, instalare, când
ocupă funcţia în altă localitate decât cea de domiciliu;
- dreptul de a beneficia de concediu de odihnă, medical, şi
dreptul la concediu fără plată;
- interdicţia exercitării dreptului la grevă (incapacitate
absolută);
- interdicţia de a se constitui în organizaţii sindicale proprii
(modul de redactare al textului conduce la concluzia că
se poate afilia la alte organizaţii);
- interdicţia de a fi membru al unui partid sau organizaţie,
căreia ii este aplicabil acelaşi regim juridic;
- obligaţia de supunere sau conformare, de a informa
Ministerul Administraţiei şi Internelor, ori de câte ori
călătoresc în afara judeţului, şi de a asigura folosirea, în
condiţiile legii, a limbii materne, în raporturile dintre
cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale şi serviciile
publice deconcentrate din unităţile administrativ
teritoriale (art.24 lit.m).
Modificările aduse Legii nr.340/2004 prin Ordonanţa de
Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, vin să pună în aplicare principiile
constituţionale privind calitatea şi natura juridică a instituţiei
prefectului, ca autoritate a administraţiei publice statale, autoritate
descentralizată în teritoriu a Guvernului.
Nefiind reprezentantul sau o autoritate a unui nivel de
administraţie publică, prefectul nu putea avea atribuţii şi
responsabilităţi de a executa servicii publice sau a desfăşura activităţi
în vederea realizării intereselor naţionale sau judeţene în teritoriu.
Modificările aduse însă, diversifică activitatea prefectului în
domeniul supravegherii generale pentru asigurarea respectării
Constituţiei, a legilor ţării, a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului şi
a celorlalte acte normative şi a ordinii publice care derivă din
activitatea generală a Guvernului de a organiza conducerea
administraţiei publice din România. Prin aceste modificări, instituţia
Prefectului se apropie mai mult de poziţia de “supraveghetor” în
teritoriu, pe care o regăsim în Constituţiile unor state europene.
9.3.3. Categorii de atribuţii ale prefectului şi controlul de
tutelă
Atribuţiile prefectului se pot clasifica în:
- atribuţii exclusive-în materia aplicării şi respectării
Constituţiei şi a legii, a celorlalte acte normative şi a ordinii publice,
a realizării în judeţ a obiectivelor cuprinse în Programul de
guvernare, a asigurării condiţiilor de realizare a ordinii publice, a
măsurilor de protecţie civilă, apărării drepturilor, libertăţilor şi
siguranţei cetăţeanului, a realizării planului de măsuri pentru
integrare europeană;
- atribuţii de tutelă administrativă- în materia exercitării
controlului de legalitate cu privire la actele administrative emise,
adoptate de autorităţile administraţiei publice locale;
- atribuţii în coadministrare (în comun)-„împreună” cu
autorităţile administraţiei publice locale şi alte organe abilitate în
domeniile prevăzute de lege: apărare, protecţie civilă, dezvoltare
teritorială;
- atribuţii delegate-de conducere şi control al serviciilor
publice deconcentrate din subordine, din partea miniştrilor, altor
conducători ai organelor centrale ale administraţiei publice din
subordinea Guvernului, stabilite prin hotărâre de Guvern.
Prefectului îi sunt recunoscute şi atribuţii al cărui exerciţiu,
din redactarea textului, par a fi lăsate la latitudinea prefectului. În
fapt, acestea sunt tot obligaţii legale ale prefectului şi se referă la
următoarele activităţi:
- „poate verifica măsurile întreprinse de primar sau

preşedintele consiliului judeţean în calitate de reprezentant al
statului în unitaţile administrativ-teritoriale şi poate sesiza organele
competente în vederea stabilirii măsurilor necesare”;
- poate propune miniştrilor şi conducătorilor celorlalte organe
ale administraţiei publice centrale organizate la nivelul unităţii
administrativ teritoriale, sancţionarea conducătorilor serviciilor
publice deconcentrat din subordine;
- dreptul de a cere documentaţii, date şi informaţii de la
autorităţile administraţiei publice locale.
Pentru îmbunătăţirea activităţii prefectului, pe linia conducerii
serviciilor publice deconcentrate şi a armonizării activităţii
acestora, legea prevede înfiinţarea „colegiului prefectural”
compus din prefect, subprefect şi conducătorii serviciilor publice
deconcentrate, care îşi au sediul în judeţ, la care pot participa ca
invitaţi şi alte persoane a căror prezenţă se consideră necesară.
În cadrul instituţiei prefectului, legea prevede, de asemenea,
organizarea şi funcţionarea cancelariei prefectului, compartiment
organizatoric distinct, alcătuit din funcţii de execuţie (maxim cinci
persoane), pe baza contractelor individuale de muncă.
Prefectul dispune de capacitate juridică de a organiza în
cadrul numărului de posturi aprobat, oficii prefecturale, cu avizul
conform al Ministerului Administraţiilor şi Internelor.
Cea mai importantă modificare şi completare adusă Legii
nr.340/2004 prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005,
priveşte exerciţiul dreptului de tutelă administrativă al prefectului.
Potrivit art.26, „în exercitarea atribuţiei cu privire la
legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, consiliului
local sau al primarului, prefectul, cu cel puţin zece zile înaintea
introducerii acţiunii în contencios administrative, va solicita
autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea
actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, al
revocării acestuia”.
Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005 modifică
procedura de urgenţă în soluţionarea cauzelor de contencios
administrativ, deci implicit şi prevederile Legii nr.554/2004.
Dintre aceste modificări şi completări, amintim:
- menţinerea scutirii de plata taxei de timbru şi suspendarea de
drept a actului atacat;
- termenele de judecată nu pot fi mai mari de zece zile ;
- părţile sunt legal citate dacă citaţia le-a fost comunicată cu
cel puţin o zi înaintea judecăţii;
- hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei, se
pronunţă în ziua în care au luat sfârşit dezbaterile;
- pronunţarea nu poate fi amânată mai mult de două zile.
Modificările de mai sus, s-au dorit a veni în întâmpinarea
autorităţilor locale, a căror activitate contestată prin această cale
poate fi producătoare de prejudicii.
9.3.4.Actele prefectului
Ca autoritate a administraţiei publice, prefectul emite acte
administrative de autoritate, numite ordine, atât cu caracter
individual, cât şi normativ. Dată fiind natura sa juridică, el poate face
obiectul acţiunii în contencios administrativ, potrivit prevederilor
Legii nr.554/2004.
De asemenea, fiind în relaţie de subordonare ierarhică cu
Guvernul, ordinele cu caracater normativ se comunică deîndată
Ministerului Administraţiei şi Internelor, care poate propune
Guvernului anularea acestora, dacă le consideră nelegale şi
netemeinice.
De asemenea, ordinele prin care se stabilesc măsuri cu
caracter tehnic sau de specialitate, cu consultarea conducătorului
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului,
se comunică obligatoriu şi organelor ierarhic superioare acestora.
Ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice
centrale, pot propune Guvernului măsuri de anularea acestora, dacă le
consideră nelegale.

- statutul constituţional şi legal al prefectului
- raporturile dintre prefect şi autorităţile administraţiei publice locale
- tutela administrativă, consecinţe
- drepturile şi îndatoririle prefectului ca înalt funcţionar public
- raportul de serviciu al prefectului, numire, modificare, suspendare, încetare, mobilitatea în
funcţie
- actele prefectului
- consecinţele juridice cu privire la acţiunea prefectului împotriva actelor administrative ale
autorităţilor administraţiei publice locale, vădit nelegale
- răspunderea, responsabilitatea prefectului
Personalitatea de drept public, capacitatea juridică, aparatul de specialitate, cabinetul şi colegiul

prefectural, raporturile prefectului cu serviciile publice deconcentrate, relaţia prefect- autorităţile
administraţiei publice locale şi actele acestora , competenţe partajate
1. Care este calitatea prefectului în relaţia cu autorităţile administraţiei publice locale?

2. Definiţi conţinutul (trăsăturile)tutelei administrative.
3. Din ce categorie de autorităţi ale administraţiei publice face parte prefectul? Argumentaţi
4. Actele administrative emise de prefect sunt individuale sau normative? Comentaţi.

- Argumentaţi sub forma unui referat avantajele statutului juridic al prefectului de înalt
funcţionar public.
- Natura juridică a avizului prefectului la numirea serviciilor judeţene deconcentrate
- Analiza calităţii procesuale active a prefectului în acţiunea în contencios administrativ
Constituţia României – Monitorul Oficial nr.767/31.10.2003

- Legea nr.215/2001 (Monitorul Oficial nr.123/20.02.2007), republicată, privind administraţia
public locală cu modificările şi completările aduse prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
nr.20/2008, Legea nr.35/2008, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.66/2008, Legea
nr.131/2008
- Legea nr.554/2004 (Monitorul Oficial nr.1154/07.12.2004) privind contenciosul
administrativ, modificată şi completată
- Legea nr. 340/2004, republicată, (Monitorul Oficial nr.225/24.03.2008) privind prefectul şi
instituţia prefectului
- Legea nr.195/2006 (Monitorul Oficial nr.453/25.05.2006) privind descentralizarea
- Legea nr.188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor publici
- Legea nr.7/2004, republicată, privind Codul de conduită a funcţionarilor publici
- Legea nr.144/2007, republicată, privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei
Naţionale de Integritate
- Legea nr.176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru
modificarea şi completarea Legii nr.144/2007 privind înfiintarea, organizarea şi funcţionarea
Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte
normative
- Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei
Unitatea 10
FUNCŢIA PUBLICĂ
Cuprins:
10.1. Introducere.
10.3.2 Trăsăturile şi principiile funcţiei publice
10.3.3. Clasificarea funcţiei publice
10.3.4. Condiţiile de acces la funcţia publică
10.1. Introducere
Evoluţia studiilor asupra instituţiilor fundamentale ale dreptului

public au vizat în mod constant noţiunile de funcţie şi funcţionar
public, lucrători din administraţia publică şi cadrul juridic de
exercitare a prerogativelor de putere care în fapt constituie conţinutul
funcţiei publice.
Pentru România, cercetările doctrinare, ca şi legislaţia
specifică funcţiei publice în perioada 1949-1989, a fost sporadică sau
inexistentă, ca efect al generalizării raporturilor contractuale de
muncă şi a determinării unei alte categorii de lucrători, respectiv
salariaţi.
Analiza evoluţiei celor două instituţii scot în evidenţă nivelul
avansat de cercetare în acest domeniu, în perioada anterioară anului
1923 sau sub imperiul Constituţiei din 1923, între 1923 – 1948, când
a fost adoptat statutul funcţionarilo publici, cu regimul general al
funcţiei publice, pe baza principiilor stabilităţii şi inamovibilităţii
acesteia, cât şi cu regimul juridic al raportului de serviciu. După
1990, prin adoptarea Constituţiei din 1991, se consacră, la nivel
constituţional, reglementările statutului funcţionarilor publici şi, pe
cale de consecinţă, revenirea la regimul de drept public al funcţiei
publice.
Adoptarea Legii 188/1999 privind statutul funcţionarilor
publici, creează, pentru prima dată după revoluţie, un regim unitar de
reglementare, alături de statutele profesionale pentru lucrătorul din
administraţia publică.
Importanţa examinării acestei noţiuni prezintă consecinţe
asupra condiţiilor de ocupare a acestora, a regimului de
incompatibilitate sau conflict de interese pentru ocupantul acestora.
160
Paul Negulescu, opcit, p.521
161
M.Hauriou, Precis de droit administratif et de droit puiblique, Editura XII, 1930, Paris, p.263 si urm.
162
Jean Vermeulen - Evolutia dreptului administrativromân, Bucuresti, 1943
163
M.Hauriou, opcit, p.280
164
Leon Duguit, Drept constitutional, vol.III, paris,1906, p.103 si urm.
165
Francois Moreau, op.cit, p.129
166
167
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactica, 1977 si urm .
Legea 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si
sancţionarea corupţiei
168
Legea nr.743/2001, publicată în Monitorul Oficial nr.784
169
Legea nr.631/2002, publicată în Monitorul Oficial nr.853/2003
170
Legea nr.519/2003, publicată în Monitorul Oficial nr.864/2003
171
Legea nr.215/2006, publicată în monitorul Oficial nr.874/2006
172
Victor Onisor - Tratat de drept administrativ român, Bucuresti, 1930
173
Jean Marie Auby, Robert Ader - Droit administratif, Dalloz, 1986 p.114
174
Ordonanta Guvernului nr.82/2000 - M.Of.413/2000
Legiuitorul constituant, ca şi legea organică, identifică
elementele de conţinut ale raportului de serviciu, prin stabilirea
drepturilor şi îndatoririlor funcţionarilor publici, dar şi a regimului de
putere publică a exerciţiului atribuţiilor ce alcătuiesc funcţia publică.
10.2.1.Obiectivele:
-cunoaşterea teoriilor cu privire la funcţia (funcţiunea
publică) de la Regulamentele organice până în prezent
-identificarea etapelor de evoluţie ale teoriei şi practicii
administrative în materia funcţiei publice
-identificarea elementelor de conţinut ale funcţiei publice
-clasificarea regimului de drept public al funcţiei publice
10.2.2. Componentele:
- conştientizarea studenţilor asupra naturii specifice şi a
regimului special aplicabil funcţiei publice
-dezvoltarea abilităţilor cu privire la identificarea categoriilor
de funcţii publice
-dezvoltarea abilităţilor în delimitarea condiţiilor generale de
condiţii specifice funcţiilor publice
-conştientizarea studenţilor cu privire la statutul restrictiv al
accesului la funcţia publică şi a modului de realizare a
principiului stabilităţii, mobilităţii în funcţia publică
-dezvoltarea abilităţilor de acces la funcţia publică

Personalul din cadrul organelor administraţiei publice, funcţionarii
publici, constituie componenta fără de care administraţia publică n-ar
exista. Evident, competenţa şi mijloacele materiale sunt şi ele vitale
pentru administraţie, dar omul este elementul care cu ajutorul lor
organizează executarea şi execută legea, în scopul de a sluji interesul
semenilor săi.
Examinarea noţiunii de funcţionar public este indisolubil
legată de clarificarea noţiunii de funcţie publică.
De-a lungul timpului, atât doctrina cât şi jurisprudenţa au fost
preocupate în clarificarea şi delimitarea acestor două noţiuni pentru a
putea examina îndeaproape natura juridică a uneia, prin intermediul
alteia sau conţinutul fiecăreia din ele, în vederea examinării corecte a
raportului faţă de autoritatea funcţionarului.
O analiză ce se vrea ştiinţifică ne obligă să avem în vedere
evoluţia istorică a reglementărilor privind funcţia publică. Chiar dacă
o astfel de analiză nu este specifică ştiinţei administraţiei, ea este însă
obligatorie pentru demersul ulterior specific analizei de tip ştiinţa
administraţiei, prin examinarea saltului calitativ în determinarea
conţinutului acestei noţiuni pornind de la următoarea etapizare:
1. Perioada anterioară anului 1923;
2. Perioada cuprinsă între anii 1923-1948;
3. Perioada cuprinsă între anii 1949-1989;
4. Perioada după anul 1990.
Această delimitare are în vedere evoluţia doctrinei, a legislaţiei
şi fireşte a practicii sociale, cu precădere faţă de această categorie
socio-profesională.
1. Primele reglementări cu caracter unitar ale “funcţiunilor
administrative“ le întâlnim consacrate în Regulamentele organice,
considerate de cea mai mare parte din specialişti, ca fiind prima
noastră Constituţie scrisă.
Ulterior, atât în Constituţia lui Cuza, cât şi în Legea electorală
din 1864, întâlnim tot mai des noţiunea de “funcţie publică
salariată“, “numirea indivizilor“, “necompatibil cu funcţia de
ministru sau regele numeşte şi revocă pe miniştrii săi în funcţiunile
publice “.
Deşi se recunoaşte existenţa unui raport de putere (de
autoritate) “între stat şi funcţionar”, natura juridică a acestui raport a
fost în toată această perioadă asimilat fie cu un raport contractual
(civil), fie cu un raport legal.
Astfel, în lucrarea “Noţiuni de drept administrativ“ din 1915,
Anibal Teodorescu afirmă “chestiunea se poate rezolva numai cu
ajutorul principiilor de drept civil transpuse evident mutatis mutandis
în domeniul dreptului public“, pentru ca în etapa imediat următoare
de evoluţie a cercetării din acest domeniu acelaşi autor să precizeze
în “Tratatul de drept administrativ“ din 1929 că: “raportul juridic pe
care funcţiunea îl constată este un raport de drept obiectiv, legal iar
nu contractual”.
2. A doua etapă se desfăşoară sub egida Constituţiei adoptată
în 1923 şi respectiv din 1938, unele din cele mai democratice
constituţii ale sistemului de drept românesc.
Urmarea principiilor constituţionale mai sus enunţate, în 1923
a fost adoptat şi statutul funcţionarului public, care şi-a produs efecte
17 ani.
Acest act normativ surprinde poziţia funcţionarului, drepturile
şi obligaţiile sale, căror categorii de funcţionari le este aplicabil (sfera
acestora), stabilitatea şi inamobivilitatea acestora, condiţiile de acces,
sancţiunile şi răspunderea acestei categorii profesionale.
Pe lângă Legea funcţionarului public, au mai fost adoptate ca
legi speciale: Statutul personalului C.F.R. în 1933, Statutul
personalului P.T.T. în 1938, Statutul personalului Casei Centrale a
Asigurărilor Sociale în 1938, la care se adaugă cu unele precizări
privind calificarea noţiunii de funcţionar public, Legea
contenciosului administrativ din 1925.
Statutul funcţionarului public din 1923 a reprezentat de fapt,
dreptul comun în această materie, chiar dacă reglementarea se referea
în mod unitar şi impersonal la toate categoriile de funcţionari, nu
numai la cei administrativi.
În 1940, când s-a promulgat Codul funcţionarului public, ne
aflam deja după o practică de 17 ani în domeniu jurisprudenţei şi
teoriei administrative. Astfel, în prima parte din cod întâlnim
dispoziţii cu caracter general, aplicabile tuturor categoriilor de
funcţionari privitoare la recrutare, drepturi şi obligaţii,
incompatibilităţi şi asigurări sociale, în timp ce, în partea a doua,
regăsim dispoziţii privitoare numai la funcţionarii administrativi (şi
de specialitate) cu excepţia judecătorilor, ofiţerilor, corpului didactic,
avocaţilor, medicilor, inginerilor, preoţilor, ceferiştilor, etc.
Evoluţia pe planul reglementărilor juridice din acest domeniu a
permis şi specialiştilor o clarificare a noţiunilor de funcţie publică şi a
naturii sale juridice.
În acest fel, Paul Negulescu în “Tratat de drept administrativ“
din anul 1936 ajunge la concluzia că: “funcţiunea nu poate fi socotită
ca având o natură contractuală, căci deşi se cere o manifestare de
voinţă, de acceptare din partea celui care solicită funcţiunea, totuşi
aceasta nu constituie decât una din condiţiile pentru a se face
numirea . Numirea în funcţie nu poate fi un contract sinalagmatic,
căci în asemenea contracte cauza obligaţiei unei părţi este obiectul
obligaţiunii celeilalte părţi”.
Ceva mai mult, orice contract neputând să fie modificat fără
consimţământul ambelor părţi şi dacă una din părţi o face, cealaltă
poate să ceară executarea contractului şi daune; pe câtă vreme e
vorba de funcţionarul public, condiţiile legale pot fi modificate, fără
ca funcţionarii să poată cere daune. 160
Iată, aşadar, că practica noastră se îndepărtează de teoria
contractuală a funcţiei (mandat sau locaţiune) susţinute de Dareste şi
Perriqet sau nenumit cum o face Laband şi Jellinek care îi spun
“contract de serviciu public“.
Cu alte cuvinte, în acelaşi context, după cum spunea
profesorul Paul Negulescu “când este vorba de reglementarea
raporturilor dintre autorităţi şi particulari normele stabilite prin
legile administrative constituie o situaţie juridică excepţională faţă de
care dreptul civil constituie un drept supleatoriu aplicându-se în
cazurile în care legea administrativă nu dispune“ M.Hauriou 161 cât şi
Jean Vermeulen 162 argumentează de ce nu se poate menţine teoria
contractuală care nu îndeplineşte nici condiţiile de fond nici de formă
ale unor contracte obişnuite, neregăsindu-se în acest raport de
funcţiune“ nici o reminescenţă din legea contractuală a părţilor“ 163 .
Cel care însă redă mai aproape de adevăr conţinutul acestui
raport de funcţiune este Duguit 164 care spune că dacă examinăm mai
de aproape starea funcţionarului public, observăm că ea este alcătuită
din patru elemente toate având un caracter obiectiv determinat, ce
rezultă din aplicarea legii serviciului public. Aceste elemente
sunt: competenţa, dreptul la salariu şi respectiv pensie, statutul,
sarcinile şi obligaţiunile.
Alături de aceste patru elemente, Francois Moreau 165 mai
reţine ca elemente definitorii pentru conţinutul funcţiei publice,
durata îndelungată a serviciului prestat şi modul de desemnare,
pentru a defini funcţia publică ca pe “orice participare regulată şi
continuă la acţiunea administrativă“.
Din perspectiva acestei prezentări, natura juridică a funcţiei
publice este deci de ordin legal sau reglementar şi nicidecum
contractual.
De altfel, la această teorie s-au raliat cei mai mulţi specialişti
în drept administrativ sau constituţional din Franţa şi Italia.
Perioada examinată este abundentă din punct de vedere al
reglementărilor în domeniu în sensul adoptării după statutul
funcţionarului public din 1923, a altor statute în 1940 şi respectiv
1946, reglementări care au suportat modificări foarte rapide şi care îşi
încetează efectele din anul 1950 când s-a adoptat primul cod al
muncii.
3. Cea de-a treia etapă este marcată din punct de vedere
socio-politic de trecerea României la sistemul socialist, care sub
aspectul tematicii supuse studiului nostru, înseamnă o încetare a
cercetării şi aprofundării acestor noţiuni, cât şi o eliminare a acestora
din plan legislativ.
Categoriile de funcţie şi funcţionari publici nu mai au un
corespondent în teorie şi deci nici în studiile aprofundate de
specialişti, nici în recunoaşterea constituţională, întrucât toţi cei ce
desfăşoară o activitate utilă, devin în mod invariabil “oameni ai
muncii“.
Singura reglementare reţinută în accesată perioadă, dar fără a
depăşi nivelul consacrat pentru funcţia publică, au fost statutele
profesionale pentru anumite categorii de salariaţi (cadre didactice,
avocaţi, medici), cu toate că şi în cazul acestora dreptul comun îl
reprezenta Legea nr.12/1971 privind încadrarea şi promovarea în
muncă a personalului din unităţile socialiste de stat şi Legea
nr.1/1970 privind disciplina muncii, respectiv Legea nr.57/1974 a
salarizării.
Aşadar, toată perioada 1949-1989 se caracterizează prin
generalizarea aplicării Codului muncii şi a raporturilor de muncă în
care se dizolvă toată teoria funcţiei şi a funcţionarului public.
După evenimentele din decembrie 1989 se reia spiritul
Constituţiei din 1923, în sensul că se revine conceptual la noţiunile
de funcţie şi funcţionar public.
Lăsând de o parte reglementarea fundamentală, până în
prezent nu a fost adoptată o lege organică care să delimiteze noţiunea
de funcţie şi funcţionar public, categoriile acestora şi nici adoptarea
unui statut al funcţionarului public, atât de reclamat de cei care sunt
într-o asemenea situaţie.
Dacă din punct de vedere legislativ, vidul este încă evident în
acest domeniu, în schimb doctrina românească şi-a reluat cursul de
unde a rămas, continuând evoluţia interbelică cu noţiunile deja
consacrate, cu calificarea prin raportare la dreptul comparat a celor
două noţiuni, funcţie şi funcţionar public şi cu accentuarea continuă
prin studii şi lucrări de specialitate, a oportunităţii adoptării statutului
funcţionarului public, singurul în măsură să califice în mod realist ,
faţă de noile modificări socio-politice şi juridice, raportul de putere în
care se află funcţionarul public.
În regula generală, legislaţia specială face trimitere la
noţiunea de funcţionar public, ori de câte ori se pune problema
calificării unei acţiuni sau inacţiuni a persoanei fizice, numită sau
aleasă într-o funcţie, deci făcând o calificare a acesteia raportat la
modul de ocupare a funcţiei sau după natura juridică a organului din
care acesta face parte.
Ca o sinteză a celor de mai sus în doctrina de după 1949,
trebuie reţinut că funcţia publică a fost definită ca un complex de
drepturi şi obligaţii cu care a fost investită o persoană fizică ce face
parte din cadrul unui organ al statului , care are caracter de
continuitate şi care se execută în realizarea puterii de stat pentru
îndeplinirea sarcinilor acelui organ de stat. 166
10.3.2 Trăsăturile şi principiile funcţiei publice

După 1990, şi mai cu seamă după adoptarea Constituţiei din
1991, când se face trimitere la funcţia publică, atât cu privire la
categoria autorităţilor publice legislative, la nivelul Preşedintelui
României, care îndeplineşte funcţia de Preşedinte al Consiliului
Suprem de Apărare al Ţării (art.92, alin. 1), funcţia de Prim Ministru
(art.104 (1)), funcţia de membru al Guvernului (art.124 (2)), funcţia
de judecător etc., cât şi de unele din domeniile rezervate legii
(Statutul funcţionarilor publici (art.72)), apare stringentă nevoia de
reglementare nu numai la rang constituţional, ci şi prin lege sau acte
cu forţă juridică inferioară (hotărâri de guvern, ordonanţe de guvern,
hotărâri ale autorităţilor locale), a determinării autorităţii instituţiei
care poate înfiinţa şi desfiinţa o funcţie publică, dar şi reglementarea
regimului său juridic.
În dezvoltarea reglementărilor constituţionale, prin Legea
nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, s-a reglementat în
mod unitar pentru prima oară după 1990, funcţia publică şi
funcţionarul public.
Această lege a suferit numeroase modificări şi completări
dintre care cele mai importante sunt cele impuse de Legea
nr.161/2003 167 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei
în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice si in mediul
de afaceri, prevenirea si sancţionarea corupţiei şi Legea
nr.743/2001 168 , Legea nr.631/2002 169 , Legea nr.519/2003 170 sau
Legea nr.215/2006 171 .
Potrivit ultimei modificări din 2006, Legea nr.188/1999
modificată şi completată „reglementează regimul general al
raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau
administraţia publică locală, prin autorităţile administrative
autonome, ori autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei
publice centrale şi locale, denumite în continuare raporturi de
serviciu” (art.1).
Raportul de serviciu se naşte şi exercită în baza unui act de
numire, emis în condiţiile legii.
Iată că în mod consecvent, după 1999, legiuitorul consacră
regimul juridic diferit al raportului funcţionar public, deosebindu-l
fundamental de raportul de muncă.
De altfel, într-un mod sintetic am putea reţine următoarele
deosebiri între raportul de serviciu şi raportul de muncă, având la
bază acordul de voinţă la încheierea unui contract de muncă.
În conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, modificată şi

completată, funcţia publică „reprezintă ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor stabilite în termenul legii, în temeiul legii , în
scopul realizării prerogativelor de putere publică de către
administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi
autorităţile administrative autonome” .
Din această definiţie, vom reţine următoarele trăsături ale
funcţiei publice:
- este un ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi;
- atribuţiile şi responsabilităţile au caracter legal (stabilit în
termenul legii);
- atribuţiile şi responsabilităţile corespund cu competenţele
autorităţilor administraţiei publice centrale, locale şi
autonome;
- se exercită în regim de putere publică, prin realizarea
competenţelor autorităţii publice centrale;
- conţinutul funcţiei, atribuţiile şi responsabilităţile sunt
preexistente ocupării acesteia;
- încetarea funcţiei publice este în competenţa aceleiaşi
autorităţi care a instituit funcţia;
- titularul unei funcţii publice este un funcţionar public
investit în condiţiile legii.
De reţinut cu privire la Statutul funcţionarului public,
reglementat prin Legea nr.188/1999 modificată şi completată,
este faptul că acesta se aplică cu prioritate funcţionarului public
administrativ, legea prevăzând în art.6 categoriile de personal
cărora nu li se aplică, „cât şi statutele speciale”, potrivit art.5,
pentru alte categorii de funcţionari publici.
Activităţile care implică exercitarea prerogativelor de putere
publică sunt următoarele:
a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte
normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări
specifice autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea
avizării acestora;
c) elaborarea proiectelor, politicilor şi strategiilor, a
programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor necesare realizării şi
implementării politicilor publice, precum şi a documentaţiei necesare
executării legilor, în vederea realizării competenţei autorităţii sau
instituţiei publice;
d) consilierea, controlul şi auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;
f) colectarea creanţelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în
raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public
sau privat, din ţară şi străinătate, în limita competenţelor stabilite
de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, precum şi
reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în care
îşi desfăşoară activitatea;
h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de
informatizare a administraţiei publice.
Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice

sunt:
- legalitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea;
- transparenţa;
- eficienţa şi eficacitatea;
- responsabilitate în conformitate cu prevederile legale;
- orientare către cetăţean;
- stabilitate în exercitarea funcţiei publice;
- subordonarea ierarhică.
10.3.3. Clasificarea funcţiei publice
1. din punct de vedere al modului de ocupare al funcţiei:
a) funcţii ocupate prin numire, desemnare;
b) funcţii ocupate prin alegere.
2. după natura atribuţiilor

a) funcţii publice generale şi specifice;
b) funcţii publice din clasa I, funcţii publice din clasa a II-a şi
funcţii publice din clasa a III-a;
c) funcţii publice de stat, teritoriale şi locale.
Funcţiile publice generale reprezintă ansamblul
atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor
autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţelor
lor generale.
Funcţiile publice specifice reprezintă ansamblul
atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi
instituţii publice, stabilite, în vederea realizării competenţelor lor
specifice, sau care necesită competenţe şi responsabilităţi specifice.
Funcţii publice de stat sunt funcţii publice stabilite şi avizate,
potrivit legii în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale
administraţiei publice centrale şi al autorităţilor administrative
autonome.
Funcţii publice teritoriale sunt funcţii publice stabilite şi avizate,
potrivit legii, în cadrul instituţiei prefectului, servicii publice
deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate
ale administraţiei centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Funcţii publice locale sunt funcţii publice stabilite şi
avizate, potrivit legii în cadrul aparatului de specialitate al
autorităţilor administraţiei publice locale şi instituţiilor subordonate
acestora.
3. după nivelul studiilor
Funcţiile publice se împart în 3 clase, definite în raport cu nivelul
studiilor necesare ocupării funcţiei publice, după cum urmează:
a) clasa I - cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare
se cer studii universitare de licenţă absolvite cu diploma, respectiv
studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licenţă sau
echivalenta;
b) clasa a II-a - cuprinde funcţiile publice pentru a căror
ocupare se cer studii superioare de scurta durata, absolvite cu
diploma;
c) clasa a III-a - cuprinde funcţiile publice pentru a căror
ocupare se cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate
cu diploma de bacalaureat.
4. după nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice:
a) funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor
funcţionari publici;
b) funcţii publice corespunzătoare funcţionarilor publici de
conducere;
c) funcţii publice corespunzătoare funcţionarilor publici de
execuţie-acestea la rândul lor sunt structurate pe grade
profesionale:
-superior
-principal
-asistent
-debutant
5. după natura funcţiei ocupate:
a) funcţii civile;
b) funcţii militare;
c) funcţii medicale;
d) funcţii didactice;
6. după regimul juridic aplicabil:
a) reglementat prin statut general
b) reglementate prin statute speciale
În conformitate cu anexa la Legea nr.251/2006, în aceste
categorii de funcţii publice întâlnim:
I. Funcţii publice generale
A. Funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor
funcţionari publici:
1. secretar general al Guvernului;
2. secretar general adjunct al Guvernului;
3. secretar general din ministere şi alte organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale;
4. secretar general adjunct din ministere şi alte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale;
5. prefect;
6. subprefect;
7. inspector guvernamental.
B. Funcţii publice de conducere
1. director general din cadrul autorităţilor administrative
autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale;
2. director general adjunct din cadrul autorităţilor
administrative autonome, din aparatul ministerelor si al celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;
3. secretar al judeţului şi al municipiului Bucureşti;
4. director din cadrul autorităţilor administrative autonome,
din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, director executiv în cadrul serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale altor organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul
autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice
subordonate acestora;
5. director adjunct din cadrul autorităţilor administrative
autonome, din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, director executiv
adjunct în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi
ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
precum şi în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale şi al
instituţiilor publice subordonate acestora;
6. secretar al municipiului, al sectorului municipiului
Bucureşti, al oraşului şi comunei;
7. şef serviciu;
8. şef birou.
C. Funcţii publice de execuţie
1. consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector;
2. referent de specialitate;
2. referent.
10.3.4. Condiţiile de acces la funcţia publică
În contextul regimului juridic al raportului de serviciu
determinat prin Legea nr.188/1999 modificată şi completată, în
nenumărate rânduri, până în 2006, pentru a consacra statutul deosebit
al ocupantului funcţiei publice, legea prevede în art.50 condiţii
generale de acces la funcţia publică, după cum urmează:
a) are cetăţenia română şi domiciliul în România;
b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit;
c) are vârsta de minimum 18 ani împliniţi;
d) are capacitate deplină de exerciţiu;
e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru
care candidează, atestată pe baza de examen medical de specialitate;
f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia
publică;
g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei
publice;
h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra
umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în
legătura cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a
unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care
ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia
situaţiei în care a intervenit reabilitarea;
i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat
contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7
ani;
j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este
definit prin lege.
Nu trebuie neglijat că aceste condiţii se coroborează cu
prevederile constituţionale privind ocuparea funcţiilor şi a
demnităţilor publice.
1. O primă condiţie generală se referă la existenţa cetăţeniei
române şi a domiciliului în România.
Având sediul general în art.16 din Constituţie, care consacră
egalitatea şanselor pentru accesul la o funcţie publică, pe baza
principiului general al egalităţii tuturor în faţa legii, legiuitorul le
prevede sub ambele aspecte cetăţenia română şi domiciliul în
România.
Ca atare, cele două instituţii trebuie să se regăsească
concomitent, indiferent că priveşte o funcţie cu caracter civil sau
militar, purtând atât asupra ocupării, cât şi a exercitării funcţiei. A
contrario, funcţia publică nu poate fi ocupată de o persoană care nu
are cetăţenia română sau, are şi altă cetăţenie decât română.
În dezvoltarea acestei condiţii, trebuie să reţinem că art.16
din Constituie se coroborează şi cu art.50, referitoare la fidelitatea
faţă de ţară şi îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin, pe
care o regăsim cu prioritate la cetăţenii români. Dacă am admite că
accesul la o funcţie sau la o demnitate publică este permis şi unei
persoane care are şi altă cetăţenie decât cea română, ne-am afla în
faţa unui cumul de fidelităţi, ceea ce legiuitorul constituant nu a
urmărit.
Privitor la cel de-al doilea aspect al acestei condiţii,
domiciliul, acesta se impune şi presupune, dacă avem în vedere că
administraţia publică are caracter de continuitate şi permanenţă, sau
aşa cum se spunea în literatura de specialitate interbelică
“funcţionarul public îşi alege serviciul public ca pe o chemare de
viaţă, căreia i se dedică cu toată fiinţa sa.” 172
Este uşor de observat că această condiţie se regăseşte în egală
măsură şi la funcţiile de demnitate publică. Spre exemplificare,
potrivit art.4 (2) din Legea nr.70/1991 modificată şi completată prin
Legea nr.25/1996, pot candida pentru funcţia de primar sau consilier,
numai persoanele care au domiciliul pe teritoriul unităţii
administrativ teritoriale în care urmează să candideze.
2. O altă condiţie generală este cunoaşterea limbii române scris
şi vorbit, ca o dezvoltare a principiului constituţional consacrat de
art.13 din Constituţie, potrivit căruia în România “limba oficială este
limba română“.
De altfel, chiar legea organică în domeniul administraţiei
publice, atât în prima formă, Legea nr.69/1991, cât şi în Legea
nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006,
stipulează că în raporturile dintre cetăţeni şi autoritatea administraţiei
publice locale se foloseşte limba română, iar pentru minorităţile
naţionale se introduce facultatea sau posibilitatea de a se adresa şi în
limba maternă, însoţit de traducerea lor în limba română, ori
funcţionarul public necunoscător al limbii minorităţii respective să
folosească un interpret.
3. Cea de-a treia condiţie se referă la vârsta minimă de 18 ani
împliniţi, când potrivit principiului general al capacităţii juridice
aceasta intră în deplinătatea sa.
4. Altă condiţie generală, se coroborează cu cea anterioară,
întrucât la ocuparea unei funcţii publice deplina capacitate de
exerciţiu este obligatorie înlăturând posibilitatea ocupării unei funcţii
publice de interzişii judecătoreşti.
La o primă analiză, cele două condiţii 3 şi 4 par a se dizolva
una în alta pentru că este ştiut că deplina capacitate de exerciţiu a
persoanei fizice se dobândeşte la împlinirea vârstei de 18 ani.
Deosebirea încercată de legiuitor se referă tocmai la exerciţiul
drepturilor şi obligaţiilor ce alcătuiesc conţinutul capacităţii juridice a
persoanei, făcând din acest element al capacităţii juridice o condiţie
specială.
5. Condiţia stării de sănătate este introdusă în prezentul statut în
mod distinct, înscriindu-se în spiritul doctrinei occidentale
contemporane, potrivit căreia la ocuparea unei funcţii trebuie să
existe îndeplinite condiţiile de aptitudini fizice, în care se include şi
condiţia de sănătate.
6. Condiţia de studii pentru ocuparea unei funcţii, este un corolar
al principiului general care stă la baza exercitării unei funcţii publice,
respectiv al selectării funcţionarului public după criteriul
competenţei. Uneori, în condiţii determinate de lege, această condiţie
devine dintr-o simplă proprietate de acces o condiţie de admisibilitate
la funcţie, întrucât în multe dintre funcţiile publice criteriul
specializat este dominant.
7. Condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei au în vedere
competenţa autorităţilor instituţiilor publice pentru care se susţine
concursul, care pot fi diferite de la un organ la altul
8. Condiţia privitoare la lipsa antecedentelor penale, care se
referă atât la moralitatea titularului unei funcţii publice, cât şi la
prestigiul autorităţii care poate fi afectat prin angajarea sau
menţinerea în funcţie a unui funcţionar public căruia i s-a angajat
răspunderea penală.
a) condiţia negativă de a nu fi fost destituită dintr-o funcţie
publică în ultimii 7 ani, vine în întâmpinarea principiilor
generale pentru ocuparea funcţiei publice şi în strânsă
legătură cu profilul moral de funcţionar public
b) altă condiţie negativă de a nu fi desfăşurat activitate de
poliţie politică, răspunde principiului general al
transparenţei, al responsabilităţii funcţionarului public în
activitatea desfăşurată în slujba şi pentru cetăţean
În contextul Legii nr.188/1999 modificată şi completată, vom
reţine că ocuparea funcţiilor publice se poate face în aceleaşi
condiţii ale legii, prin:
- promovare;
- transfer;
- redistribuire;
- recrutare;
- alte modalităţi prevăzute expres de prezenta lege.
10.3.5.Managementul şi gestiunea funcţiei publice
Pentru prima oară în domeniul reglementat şi supus

examinării de faţă, legiuitorul a inclus un capitol privitor la
managementul funcţiei şi a funcţionarului public, cât şi elemente de
gestiune a funcţiei publice, împrumutate din teoria şi practica
franceză. 173
Din punct de vedere material-funcţional, prin gestiunea
funcţiei publice înţelegem actele sau operaţiunile prin care se
recrutează funcţionarul public şi se materializează situaţia lor
profesională.
În Legea nr.188/1999, acest aspect este dezvoltat în
prezentarea ierarhizării funcţiei şi a funcţionarului public.
Gradul este conferit funcţionarului public în momentul
investirii sale în funcţie ori este dobândit în urma promovării unui
concurs, după cum pe parcursul carierei este urmarea avansării sale.
O altă noţiune folosită în conţinutul legii este postul, ceea ce
are în vedere funcţia efectivă al cărui exerciţiu îl realizează
funcţionarul public. Relaţia dintre funcţie şi post este o relaţie de la
general la particular, postul fiind o individualizare a funcţiei publice.
Regăsim de asemenea în conţinutul actului normativ
categoria juridică - stat de funcţii, ceea ce evocă ansamblul funcţiilor
publice dintr-o autoritate publică.
Nu trebuie omisă noţiunea “corp al funcţionarilor publici“
care înlocuieşte pentru totdeauna vechea noţiune de cadre. Aceasta
grupează funcţionarii care se supun unui statut şi au vocaţia de a
exercita drepturile cuprinse în acesta şi de a se supune obligaţiilor
corelative.
Tot gestiunea funcţiei publice este şi avansarea
funcţionarului public în categorii, clase sau grade, după trecerea unui
număr de ani (2 respectiv 3), cu condiţia obţinerii unui anumit
calificativ. De asemenea, este prevăzută condiţia generală pentru a fi
inclus în tabelul anual întocmit pentru o asemenea trecere de la un
grad inferior, la un grad superior.
Modificarea adusă de Ordonanţa de Guvern nr.82/2000 174
Legii nr.188/1999 cu privire la structura carierei funcţionarului public
pe categorii, clase şi grade, vine să pună în acord legislaţia nou
adoptată, cu caracter special pentru funcţionarii publici, dar şi
distincţia acestora faţă de celelalte categorii de angajaţi.
Gestionarea funcţiei publice concepută ca o activitate de
organizare a carierei funcţionarului public de la debutul acestuia,
până la încheierea sa, are în vedere şi un alt aspect formal organic.
Din acest punct de vedere, gestiunea funcţiei publice se
referă la autorităţile sau organismele implicate în derularea acestei
acţiuni.
Astfel, consecvenţi mai vechiului principiu al autorităţii ce
ţine de concepţia tradiţională privind funcţionarul public, care-l plasa
pe acesta sub autoritatea superiorului său ierarhic, pentru
managementul şi gestiunea funcţionarului public şi a funcţiei publice,
a fost înfiinţată Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, organ
central de specialitate al administraţiei publice cu personalitate
juridică în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Acest organ este chemat să elaboreze politica şi strategia în
domeniul managementului funcţiei publice şi a funcţionarului public,
să urmărească înfăptuirea acestuia şi să coordoneze întreaga activitate
din domeniu, atât la nivelul administraţiei publice centrale cât şi
locale.
Modificările aduse de Legea nr.161/2003 competenţelor
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, aduce un plus de
concreteţe acestui organ, menite a crea şi dezvolta un corp de
funcţionari publici profesionist şi imparţial.
Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici are următoarele
atribuţii:
a) elaborează politicile şi strategiile privind managementul
funcţiei publice şi al funcţionarilor publici;
b) elaborează şi avizează proiecte de acte normative privind
funcţia publică şi funcţionarii publici;
c) monitorizează şi controlează modul de aplicare a legislaţiei
privind funcţia publică şi funcţionarii publici în cadrul autorităţilor şi
instituţiilor publice;
d) elaborează reglementari comune, aplicabile tuturor autorităţilor
şi instituţiilor publice, privind funcţiile publice, precum şi instrucţiuni
privind aplicarea unitară a legislaţiei în domeniul funcţiei publice şi
al funcţionarilor publici;
e) elaborează proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de
salarizare pentru funcţionarii publici;
f) stabileşte criteriile pentru evaluarea activităţii funcţionarilor
publici;
g) centralizează propunerile de instruire a funcţionarilor publici,
stabilite ca urmare a evaluării performanţelor profesionale
individuale ale funcţionarilor publici;
h) colaborează cu Institutul Naţional de Administraţie la stabilirea
tematicii specifice programelor de formare specializata în
administraţia publică şi de perfecţionare a funcţionarilor publici;
i) întocmeşte şi administrează baza de date cuprinzând evidenţa
funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici;
j) aproba condiţiile de participare şi procedura de organizare a
recrutării şi promovării pentru funcţiile publice pentru care
organizează concurs, avizează şi monitorizează recrutarea şi
promovarea pentru celelalte funcţii publice, în condiţiile prezentei
legi;
k) realizează redistribuirea funcţionarilor publici cărora le-au
încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor;
l) acorda asistenţă de specialitate şi coordonează metodologic
compartimentele de resurse umane din cadrul autorităţilor şi
instituţiilor administraţiei publice centrale şi locale;
m) participă la negocierile dintre organizaţiile sindicale
reprezentative ale funcţionarilor publici şi Ministerul Administraţiei
şi Internelor;
n) colaborează cu organisme şi cu organizaţii internaţionale din
domeniul sau de activitate;
o) elaborează anual, cu consultarea autorităţilor şi instituţiilor
publice, Planul de ocupare a funcţiilor publice, pe care îl supune spre
aprobare Guvernului;
p) întocmeşte raportul anual cu privire la managementul funcţiilor
publice şi al funcţionarilor publici, pe care îl prezintă Guvernului.
q) constată contravenţii şi aplică sancţiuni, în condiţiile legii.
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici îi revine, de
asemenea, competenţa de a stabili, potrivit art.21 din Legea
nr.251/2006:
a) numărul maxim al funcţiilor publice rezervate promovării
funcţionarilor publici;
b) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi rezervate
in scopul promovării rapide;
c) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi ocupate
prin recrutare;
d) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi înfiinţate;
e) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi supuse
reorganizării;
f) numărul maxim de funcţii publice pe fiecare clasă,
categorie şi pe grade profesionale;
g) numărul maxim al funcţiilor publice de conducere şi al
funcţiilor publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari
publici.
Planul de ocupare a funcţiilor publice se elaborează anual, cu
consultarea sindicatelor reprezentative ale funcţionarilor publici,
astfel:
a) de către Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici, pe
baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, pentru
autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală;
b) de către primar sau, după caz, de către preşedintele
consiliului judeţean, prin aparatul propriu de specialitate, pentru
autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică locală.
Planul de ocupare a funcţiilor publice se întocmeşte
centralizat, pe fiecare ordonator principal de credite şi pe fiecare
instituţie din subordinea acesteia sau finanţată prin bugetul sau.
În situaţia prevăzută la lit. a), planul de ocupare a funcţiilor
publice se aproba prin hotărâre a Guvernului. În situaţia prevăzută la
lit. b), planul de ocupare a funcţiilor publice se aproba prin hotărâre a
consiliului local, respectiv a consiliului judeţean.
Pentru autorităţile şi instituţiile publice din administraţia
publică locală, proiectul planului de ocupare a funcţiilor publice se
transmite Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, cu 45 de zile
înainte de data aprobării. În situaţia în care Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici constată neregularităţi în structura acestuia,
autorităţile sau instituţiile publice au obligaţia de a modifica proiectul
planului de ocupare a funcţiilor publice, pe baza observaţiilor
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în conformitate cu
prevederile legale.
Gestiunea curenta a resurselor umane şi a funcţiilor publice,
este organizată şi realizată, în cadrul fiecărei autorităţi şi instituţii
publice, de către un compartiment specializat, care colaborează direct
cu Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici.
Textul de lege prevede, de asemenea, că gestiunea curentă a
resurselor umane şi a funcţiilor publice se organizează şi realizează în
cadrul fiecărei autorităţi, instituţii, prin compartimente specializate
care colaborează direct cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.
Totodată, legiuitorul încearcă şi o democratizare a funcţiei
publice, atenuând drepturile superiorului ierarhic, printr-o implicare
efectivă a funcţionarului public în activitatea de gestionare a carierei
sale.
Potrivit art.62(1) în forma modificată prin Legea
nr.251/2006, în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie
comisii paritare.
În alcătuirea comisiei paritare intra un număr egal de
reprezentanţi desemnaţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei
publice şi de sindicatul reprezentativ al funcţionarilor publici. În
cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici
nu sunt organizaţi în sindicat, reprezentanţii lor vor fi desemnaţi prin
votul majorităţii funcţionarilor publici din respectiva autoritate sau
instituţie publică.
Modul de constituire, organizare şi funcţionare a comisiilor
paritare, precum şi componenţa, atribuţiile şi procedura de lucru ale
acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Comisiile paritare sunt consultate în următoarele situaţii:
a) la stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a activităţii
autorităţilor şi instituţiilor publice pentru care sunt constituite;
b) la stabilirea oricăror masuri privind pregătirea profesională
a funcţionarilor publici, dacă costurile acestora sunt suportate din
fonduri bugetare;
c) la stabilirea programului de lucru de către conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice;
d) alte situaţii prevăzute de lege.
În exercitarea atribuţiilor, comisiile paritare emit avize
consultative.
De asemenea, autorităţile şi instituţiile publice pot încheia anual,
în condiţiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale
funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici,
care să cuprindă numai măsuri referitoare la:
- constituirea şi folosirea procedurilor destinate
îmbunătăţirilor condiţiilor la locul de muncă;
- sănătatea şi securitatea la locul de muncă ;
- programul zilnic de muncă;
- perfecţionarea profesională;
- alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la
protecţia celor aleşi în organele de conducere ale
organizaţiilor sindicale.
De altfel, organizarea şi funcţionarea acestei comisii prin
Hotărârea guvernului nr.1086/2001 accentuează rolul acesteia în
stabilirea condiţiilor de muncă, sănătate şi securitate a muncii
funcţionarilor publici, pe durata exercitării atribuţiilor lor, după
un model similar francez, dar care, urmare a modificărilor aduse
succesiv Legii nr.188/1999, va suferi la rândul său modificări
corespunzătoare.
Tot ca o expresie a democratizării funcţiei publice şi
asigurării protecţiei şi stabilităţii funcţionarilor publici, au fost
constituite comisiile de disciplină.
Potrivit art.67 din Legea nr.188/1999, modificată şi
completată prin Legea nr.251/2006, pentru analizarea faptelor
sesizate ca abateri disciplinare şi propunerea sancţiunii disciplinare
aplicabile funcţionarilor publici din autorităţile sau instituţiile publice
se constituie comisii de disciplină.
Din comisia de disciplina face parte şi un reprezentant al
organizaţiei sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant
desemnat prin votul majorităţii funcţionarilor publici pentru care este
organizată comisia de disciplina, în cazul în care sindicatul nu este
reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat.
Comisia de disciplina poate desemna unul sau mai mulţi membri
şi, după caz, poate solicita compartimentelor de control din
cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice să cerceteze faptele
sesizate şi să prezinte rezultatele activităţii de cercetare.
Comisia de disciplina pentru înalţii funcţionari publici este
compusă din 5 înalţi funcţionari publici, numiţi prin decizia primului-
ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor.
de disciplină, precum şi componenţa, atribuţiile, modul de sesizare şi
procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotărâre a
Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici.

determinarea conţinutului noţiunii de funcţie publică în spiritul normelor legale actuale
- clasificarea funcţiei publice
- condiţiile de acces la funcţia publică
- regimul juridic aplicabil funcţiei publice şi actul de numire în funcţia publică
- delimitarea atribuţiilor de putere în specificul funcţiei publice
- stabilitatea şi mobilitatea în funcţia publică, expresie a regimului de putere publică a raportului de
serviciu
- elemente de deontologie a funcţiei publice
- aspecte de drept comparat
- regimul incompatibilităţilor şi conflictului de interese în ocuparea sau exercitarea funcţiei publice

 complex de atribuţii şi responsabilităţi , principiile exercitării funcţiei publice – legalitate,
imparţialitate, profesionalism, cinste şi corectitudine, deontologia funcţiei publice, actul
de numire în funcţia publică – consecinţe, incompatibilitate şi conflict de interese
1. Criterii de clasificare a funcţiei publice.
2.Argumentaţi utilitatea principiului mobilităţii în funcţia publică.
3.Precizaţi condiţiile pentru asigurarea stabilităţii în funcţie.
4.Pot fi negociate atributele de serviciu ce alcătuiesc conţinutul funcţiei publice?

1. Dezvoltaţi sub forma referatului, elemente care contribuie la creşterea prestigiului
autorităţii în exercitarea funcţiei publice.
2. Teme de dezvoltat – mobilitatea între necesitate şi abuz
3. Exemplificaţi cazuri de conflict de interese, având în vedere funcţiile publice ocupate
FUNCŢIONARUL PUBLIC
Cuprins:
11.1. Introducere..
11.3.2 Cariera funcţionarilor publici
11.3.3. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici
11.3.4Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu
11.3.5.1.Responsabilitatea funcţionarilor publici – noţiune, principii, forme
11.3.5.2.Răspunderea funcţionarilor publici – formele răspunderii juridice
11.3.5.3.Importanţa delimitării noţiunii de responsabilitate de răspunderea funcţionarilor
publici
11.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare.
11.1. Introducere
În strânsă interdependenţă cu noţiunea de funcţie publică, teoria

şi practica administrativă analizează „ocupantul” acesteia, respectiv
persoana investită cu funcţia publică.
Interesul pentru examinarea acestuia este în mod constant
argumentat de poziţia de autoritate şi de investire a acestuia cu
prerogative de putere publică în exercitarea atribuţiilor ce alcătuiesc
competenţa autorităţii din care face parte.
În literatura de specialitate, funcţionarul public a fost supus
unui atent studiu asupra complexităţii atribuţiilor şi responsabilităţilor
sale, a capacităţii şi competenţelor cu care este investit în regim de
putere publică, a le exercita, nu în nume propriu, ci pentru executarea
conţinutului capacităţii autorităţii pe care o reprezintă.
Statutul funcţionarului public, cadrul juridic înlăuntrul căruia
regăsim toate elementele exerciţiului funcţiei publice, de la recrutare
şi numire, până la modificare, încetare, suspendarea raportului de
serviciu, cu elementele specifice deontologiei, au suferit numeroase
modificări, ca o reflexie a regimului politic la care ne raportăm sau la
sistemul de drept pe care îl examinăm.
Constanţa evoluţiei istorice a categoriei funcţionarilor publici
o reprezintă complexitatea atribuţiilor, a drepturilor, îndatoririlor şi a
limitelor exerciţiului acestora, în contextul raportului de serviciu.
Ultimele reglementări privind funcţionarii publici au căpătat
noi dimensiuni deontologice prin raportare la concepte, precum:
conflictul de interese, cauze de incompatibilitate, loialitate în funcţie,
cinstea şi corectitudinea, stabilitatea şi mobilitatea în funcţie.
În mod similar, reglementarea raportului de muncă pentru
175
M.Walline - Manuel elementaire de droit administratif, p.318 si urm.
176
G.Jeze - Les principes genereaux de droit administratif, Paris, 1936, p.244
177
M.Waline - Pnadectele săptămânale, 1931, p.220
178
J.Vermeulen - Evolutia Dreptului administrativ român, Bucuresti, 1943, p.77-81
180
Verginia Vedinas - Statutul Functionarului Public, Ed. Nemira, - P.159-169
181
A.Iorgovan - opcit, vol.I, pag.548
182
L.Josserand - Tratat de drept politic, Paris, 1932
183
Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, vol.I, Editura Nemira, Bucuresti, 1996, p.193
184
Idem - p.210
185
Idem, p.215-224
186
Antonie Iorgaovan - opcit, p.672 - 676
187
C.G. Dissescu, opcit, p.870 si urm.
188
Mircea Costin - Responsabilitatea juridică în dreptul R.S.R., Editura Dacia, Cluj, 1974, p.9 si urm.
189
Max Legrand - Responsabilite juridique, S.C.D., Paris, 1979
personalul salariat, raportul de serviciu al funcţionarului public,
dobândeşte trăsături noi, prin prisma restricţiilor cu privire la anumite
categorii de drepturi şi obligaţii, pentru anumite categorii de
funcţionari publici, pe durata exercitării funcţiei publice sau
incapacităţi şi restricţii pentru ocuparea acestora.
Statutul funcţionarilor publici, ca şi codul de conduită al
acestora, sunt ultimele reglementări legale care întregesc poziţia
acestor categorii de „slujbaşi” puşi în interesul autorităţii publice, la
dispoziţia cetăţeanului, pentru soluţionarea cererilor acestora cu
probitate, profesionalism şi celeritate.
11.2.1.Obiectivele:
- înţelegerea conceptelor funcţiei şi funcţionarului public, prin
prisma evoluţiei legislaţiei şi doctrinei
- clarificarea poziţiei funcţionarului public în cadrul
personalului salariat
- identificarea criteriilor de clasificare a categoriilor de
funcţionari publici
- cunoaşterea principiilor fundamentale de exercitare a
funcţiei publice şi, în mod coroborat, a principiului deontologiei
funcţionarului public
- cunoaşterea regimului juridic aplicabil funcţionarului public
în exercitarea atribuţiilor legale
- o privire comparativă a reglementărilor interne în context
comunitar a funcţiei şi funcţionarului public
-o privire comparativă a conţinutului noţiunilor de
răspundere şi responsabilitate a funcţionarului public
- dezvoltarea abilităţilor studenţilor în identificarea
categoriilor de funcţionari publici
- familiarizarea studenţilor cu principalele elemente de
carieră ale funcţiei publice
- cunoaşterea temeinică şi aprofundată a complexităţii
atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţionarilor publici, a regimului de
putere publică, în care se desfăşoară exerciţiul funcţiei publice
- identificarea elementelor comune de reglementare din
dreptul românesc şi comparat/comunitar cu privire la instituţiile
specifice dreptului public- funcţie şi funcţionar public


Toate considerentele făcute la începutul acestei secţiuni au
avut menirea de a ne pune în faţa conceptului de bază pentru
definirea ulterioară a noţiunii de funcţionar public.
Teoria funcţiei publice determină conţinutul şi natura juridică
a altei noţiuni fundamentale pentru ştiinţa dreptului, anume a
titularului funcţiunii.
Clarificarea noţiunii de funcţionar public, înseamnă de fapt
examinarea unuia din elementele constitutive ale organului
administraţiei publice, respectiv persoanele care îl compun.
Din punct de vedere terminologic, de-a lungul fenomenului
administrativ, vom întâlni atât în doctrină, cât şi în jurisprudenţă
denumiri variate date acestei categorii de persoane de la “persoane
fizice învestite de lege“, „dregători”, „numirea indivizilor“,
“persoană investită cu o funcţiune publică salariată“ , “ agenţii
persoanelor administrative” în perioada ante şi interbelică şi până la
denumiri precum personal din administraţia de stat, salariaţi, angajaţi,
cadre, etc.
În dreptul românesc, legiuitorul, în Statutul funcţionarului
public din anul 1923, art.1 a definit astfel această categorie socio-
profesională, astfel: “sunt funcţionari publici cetăţeni români fără
deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public permanent civil
sau ecleziastic, la stat, judeţ, comună sau la instituţiunile al căror
buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor
judeţene sau comunale.”
Legea din 1923, stabileşte o serie de condiţii generale pentru
numirea în funcţie, cum ar fi calitatea de cetăţean român, să fie major
şi sănătos, să nu fi suferit o condamnare, să depună jurământul de
credinţă, să fi satisfăcut stagiul militar şi să aibă exerciţiul drepturilor
civile şi politice, dar şi unele condiţii speciale, precum pentru
anumite funcţii, cunoştinţe speciale sau exerciţiul drepturilor politice,
o anumită vârstă, etc.
Ceea ce se poate critica la această reglementare, este faptul
că deşi, exclude civilii şi funcţionarii ecleziastici, în categoria
funcţionarilor astfel definiţi, intră atât funcţionarii publici, cât şi cei
particulari.
Ulterior, sub imperiul statutului din 1940, condiţia pentru a
dobândi calitatea de funcţionar public, este aceea “de a depune
jurământul“. Aşadar, pe lângă îndeplinirea condiţiilor generale şi a
celor speciale de admisibilitate la funcţie se impunea şi depunerea
jurământului.
Statutul din 1946 aduce de asemenea o condiţie în plus pe
lângă condiţiile generale şi speciale de acces la funcţie. Jurământul
stabilit şi condiţia depunerii legământului pentru aceia care nu au
nici-o credinţă religioasă.
Aceste consideraţii privind modul în care, în dreptul
administrativ din ţara noastră s-a încercat definirea funcţionarului
public, au doar rolul de a sublinia că nu este simplu de definit această
noţiune.
Cu această distincţie făcută din punct de vedere al sferei de
cuprindere al noţiunii de funcţionar public, se impune a concluziona
că o definiţie a funcţionarului public nu se poate face decât prin
trimitere la noţiunea de funcţie publică.
În conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, modificată şi
completată prin Legea nr.251/2006 „funcţionarul public este o
persoană numită în condiţiile legii într-o funcţie publică.
Persoana care a fost eliberată din funcţia publică şi se află în
corpul de rezervă al funcţionarilor publici îşi păstrează calitatea
de funcţionar public”.
Din această definiţie, vom reţine următoarele trăsături:
- este o persoană numită în condiţiile legii;
- este titularul unei funcţii publice ;
- atribuţiile şi responsabilităţile cu care este investit
funcţionarul public reprezintă competenţa
autorităţilor/instituţiei din care face parte;
- este investit cu putere publică;
- atribuţiile şi responsabilităţile sunt predeterminate de
lege (nu pot fi negociate, cesionate sau tranzacţionate);
- ocupantului funcţiei publice în raport cu funcţia ocupată,
îi sunt aplicabile cauzele legale de incompatibilitate,
eliberarea, încetarea, suspendarea exerciţiului funcţiei
publice se face de aceleaşi organ care a dispus numirea în
funcţia publică.
Din definiţiile de mai sus, vom observa că aceleaşi caractere
întâlnite la funcţia publică, se vor regăsi şi la noţiunea de funcţionar
public, ceea ce explică necesitatea examinării celor două noţiuni
împreună.
Aşadar, principalele caracteristici ale funcţiei privitor la
investirea legală, continuitatea, specializarea atribuţiilor,
imposibilitatea cesionării le vom regăsi şi în caracterizarea noţiunii
de funcţionar public.
De reţinut că noţiunea de funcţionar public nu are acelaşi
conţinut în toate materiile în care este folosită.
De exemplu, în dreptul penal, atât din punct de vedere al
conţinutului cât şi al trăsăturilor, noţiunea de funcţionar public este
mult mai cuprinzătoare. Din definiţia dată funcţionarului public în
art.147 Cod penal, vom observa că sunt asimilaţi acestora nu numai
funcţionarii investiţi legal, cu atât şi celelalte persoane din cadrul
unui organ care ocupă funcţii de execuţie.
Pornind de la o analiză sintetică a noţiunii de funcţionar
public, o primă condiţie pe care o deducem din definiţia mai sus
formulată, este aceea referitoare la investirea legală.
Investirea poate îmbrăca două forme: numirea şi alegerea.
Privitor la investirea prin numire, regula generală
recunoscută în jurisprudenţă este aceea că numirea este precedată de
un concurs.
Concursul este, aşadar, modalitatea cea mai adecvată şi
eficace care prin mijloace teoretice şi practice, permite selectarea
persoanei celei mai calificate pentru a ocupa o funcţie publică.
Deşi aceasta ar trebui să fie regula, nu de puţine ori asistăm
la numirea în funcţii fără un concurs prealabil, ca urmare a tendinţei
de politizare a funcţiei publice şi a substituirii criteriului profesional
cu cel privind apartenenţa politică sau adeziunea persoanei la un
partid sau o formaţiune politică. Exemplificăm în acest sens numirile
în funcţii, precum: ministru, secretar de stat, prefect, subprefect,
director de servicii publice, etc.
În raport cu natura funcţiei ocupate examinarea se axează de
această dată mai mult pe aspecte practice sau pe verificarea
capacităţilor de analiză şi sinteză, pe spiritul de iniţiativă şi eventual
pe aptitudinea de a găsi cel mai optime soluţii.
Tratarea completă a noţiunii de funcţionar public presupune şi
examinarea câtorva aspecte legate de executivul funcţiei sale,
cuprinse în capitolul „Cariera funcţionarului public”, ceea ce
presupune: recrutarea, stagiul, numirea în funcţia publică,
promovarea şi evaluarea, incompatibilităţile, situaţia juridică a
funcţionarului de fapt.
Strâns legat de actul de investire al funcţionarului public într-o
funcţie publică, după câştigarea concursului, este problema
incompatibilităţilor.
Prin incompatibilitate înţelegem imposibilitatea exercitării
unor anumite funcţii sau profesii de către un funcţionar public, în
condiţiile prevăzute de normele juridice ale unui stat de lege.
Astfel, cu privire la funcţionarii publici din administraţie, în
Legea nr.161/2003, calitatea de functionar public este incompatibila
cu orice alta funcţie publica decât cea in care a fost numit, precum si
cu funcţiile de demnitate publica.
Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii si nu pot
desfasura alte activitati, remunerate sau neremunerate, după cum
urmează:
a) in cadrul autoritatilor sau instituţiilor publice;
b) in cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului in
care funcţionarul public este suspendat din funcţia publica, in
condiţiile legii, pe durata numirii sale;
c) in cadrul regiilor autonome, societatilor comerciale ori in
alte unitati cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, in cadrul
unei asociatii familiale sau ca persoana fizica autorizata;
d) in calitate de membru al unui grup de interes economic.
caconsilier este incompatibilă cu:
Acelaşi act normativ cuprinde, de asemenea, în
art.131,reglementări privind incompatibilitatea prefectului şi a
subprefectului, deveniţi potrivit Legii nr.340/2004, modificată
prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, înalţi
funcţionari publici.
Astfel: “Prefectul si subprefectul nu pot fi deputaţi sau
senatori, primari, consilieri locali sau consilieri judeţeni si nu pot
îndeplini o funcţie de reprezentare profesionala, o alta funcţie
publica sau o funcţie ori o activitate profesionala remunerata in
cadrul regiilor autonome, precum şi al societăţilor comerciale cu
capital de stat sau privat.”
În egală măsură, vom întâlni incompatibilităţi pentru deputaţi
şi senatori în normele constituţionale. În art.68 pct.2 din Constituţie
se spune: “calitatea de deputat sau senator este incompatibilă cu
exercitarea oricăror funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de
membru al Guvernului“, iar în punctul 3 se precizează “ alte
incompatibilităţi se stabilesc în legea organică “.
În art.84 pct.1 din Constituţie se precizează că nici
preşedintele României nu poate îndeplini o altă funcţie publică sau
privată.
În Constituţie sunt reglementate incompatibilităţi şi pentru
funcţia de membru al Guvernului ( art.104 pct.1 ) cu orice funcţie
publică de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau senator.
La aceste reglementări, se adaugă prevederile Legii nr.161/2003
de modificare şi completare a Legii nr.188/1999 privind
incompatibilităţile funcţionarilor publici
Incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile
publice sunt cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă
autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele ce exercită o
demnitate publică sau o funcţie publică, îşi desfăşoară activitatea,
precum şi de dispoziţiile prezentului titlu.
Calitatea de funcţionar public este incompatibila cu orice altă
funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile
de demnitate publică.
Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot
desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum
urmează:
a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice;
b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia
cazului în care funcţionarul public este suspendat din funcţia publică,
în condiţiile legii, pe durata numirii sale;
c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor
comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau
privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca persoană fizică
autorizată;
d) în calitate de membru al unui grup de interes
economic.
Funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au
desfăşurat activităţi de monitorizare şi control cu privire la societăţi
comerciale sau alte unităţi cu scop lucrativ de natura celor prevăzute
la lit. c) nu pot să-şi desfăşoare activitatea şi nu pot acorda
consultanţă de specialitate la aceste societăţi timp de 3 ani după
ieşirea din corpul funcţionarilor publici.
Funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în
ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe
care o exercită.
În situaţia prevăzută la lit. b), la încheierea mandatului
demnitarului, funcţionarul public este reîncadrat în funcţia publică
deţinută sau într-o funcţie similară.
Nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în care
funcţionării publici respectivi sunt soţi sau rude de gradul I.
Prevederile de mai jos se aplica şi în cazul în care şeful
ierarhic direct are calitatea de demnitar.
Persoanele care se află în una dintre situaţiile prevăzute mai
jos vor opta, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor
ierarhice directe sau renunţarea la calitatea de demnitar.
Orice persoană poate sesiza existenţa situaţiilor prevăzute
mai jos.
Situaţiile prevăzute mai sus, cât şi neîndeplinirea obligaţiei
de opţiune, se constată de către şeful ierarhic superior al
funcţionarilor publici respectivi, care dispune încetarea raporturilor
ierarhice directe dintre funcţionarii publici soţi sau rude de gradul I.
Situaţiile prevăzute la alin. (2) şi neîndeplinirea obligaţiei
prevăzute la alin. (3) se constată, după caz, de către primul-ministru,
ministru sau prefect, care dispune încetarea raporturilor ierarhice
directe dintre demnitar şi funcţionarul public soţ sau rudă de gradul I.
Funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în
domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.
În situaţia funcţionarilor publici care desfăşoară activităţile
prevăzute la alin. (1), documentele care alcătuiesc dosarul profesional
sunt gestionate de către autoritatea sau instituţia publică la care
aceştia sunt numiţi.
Funcţionarul public poate candida pentru o funcţie eligibilă
sau poate fi numit într-o funcţie de demnitate publică.
Raportul de serviciu al funcţionarului public se suspendă:
a) pe durata campaniei electorale, pană în ziua
ulterioară alegerilor, dacă nu este ales;
b) până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de
demnitate publică, în cazul în care funcţionarul public a fost ales
sau numit.
Funcţionarii publici pot fi membri ai partidelor politice legal
constituite.
Funcţionarilor publici le este interzis să fie membri ai
organelor de conducere ale partidelor politice şi să exprime sau să
apere în mod public poziţiile unui partid politic.
Funcţionarii publici care, potrivit legii, fac parte din
categoria înalţilor funcţionari publici nu pot fi membri ai unui partid
politic, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică.
De asemenea, legea stabileşte pentru funcţionarii publici
obligaţia de a depune declaraţia de avere pe proprie răspundere.
Persoanele care exercită demnităţile publice şi funcţiile
publice prevăzute în prezentul titlu vor depune o declaraţie de
interese, pe propria răspundere, cu privire la funcţiile şi activităţile
pe care le desfăşoară, cu excepţia celor legate de mandatul sau
funcţia publică pe care o exercită.
Funcţiile şi activităţile care se includ în declaraţia de interese
sunt:
a) funcţiile deţinute în cadrul unor asociaţii, fundaţii
sau alte organizaţii neguvernamentale ori partide politice;
b) activităţile profesionale remunerate;
c) calitatea de acţionar sau asociat la societăţi
comerciale, inclusiv bănci sau alte instituţii de credit, societăţi de
asigurare şi financiare.
Persoanele prevăzute la categoriile precizate mai sus, care nu
îndeplinesc alte funcţii sau nu desfăşoară alte activităţi decât cele
legate de mandatul sau funcţia pe care o exercită, depun o
declaraţie în acest sens.
Declaraţia de interese se depune în termen de 60 de zile de la
data intrării în vigoare a prezentei legi sau în termen de 15 zile de la
data validării mandatului ori, după caz, de la data numirii în funcţie.
Persoanele care exercită demnităţile publice şi funcţiile
publice prevăzute în prezentul titlu vor actualiza declaraţiile de
interese ori de câte ori intervin schimbări care trebuie înscrise în
aceste declaraţii. Actualizarea se face în termen de 30 de zile de la
data începerii, modificării sau încetării funcţiilor sau activităţilor.
Funcţionarii publici, la compartimentul de resurse umane din
cadrul autorităţilor publice, instituţiilor publice sau, după caz, al
unităţilor din care fac parte.
Numele persoanelor prevăzute de lege, care, în mod
nejustificat, nu depun declaraţia de interese potrivit art.112, se
publică pe paginile de Internet ale Parlamentului, Guvernului,
ministerelor, celorlalte autorităţi ori instituţii publice centrale,
prefecturilor sau consiliilor judeţene, după caz.
Evidenta declaraţiilor de interese se consemnează într-un
registru special, denumit "Registrul declaraţiilor de interese", al cărui
model se stabileşte prin hotărâre a Guvernului.
Analiza acestor texte constituţionale sau a celor din legile
organice ne conduce la concluzia că aceste interdicţii au în vedere fie
asigurarea continuităţii în activitate pe durata mandatului de deputat
sau senator, fie o delimitare clară a funcţionarilor publici din sistemul
celor trei puteri ale statului.
O anumită categorie de funcţionari publici nu poate deţine
două funcţii în acelaşi timp, după cum există categorii de funcţionari
publici care pot avea această abilitare legală, dar numai cu privire la
anumite funcţii publice, cum ar fi: cele didactice, din cercetare
ştiinţifică sau medico-sanitare.
2.Un element reclamat cu tot mai multă acuitate în evoluţia
fenomenului administrativ, a administraţiei în general, concomitent
cu extinderea fenomenului politic şi a extrapolării sale în domeniile
socio-economice îl reprezintă stabilitatea în funcţie.
Dacă privim istoric poziţia funcţionarului public vom reţine
că în statutul din 1923, cât şi în cele ulterioare din 1940 şi 1946,
stabilitatea funcţionarului era privită ca o consecinţă a drepturilor şi
obligaţiilor sale, în temeiul legii şi a regulamentelor proprii sau a
statutelor profesionale, pentru ca ulterior după 1949 şi mai cu seamă
după 1989, acest element să fie din ce în ce mai mult solicitat în
paralel cu nevoia unui statut al funcţionarului public sau a unei
reglementări speciale care s-o consacre şi să o definească ca atare şi
nu numai să-l proclame ca principiu. In în acest sens, în art.52 pct.3
din Legea nr.69/1991 se spune că secretarul se bucură de stabilitate în
funcţie şi se supune regulilor cuprinse în statutul funcţionarilor
publici, ceea ce în fapt este un principiu proclamat fără elemente
reale, de conţinut care să materializeze această noţiune.
În art.4 din Legea nr.188/1999 a statutului funcţionarului
public, stabilitatea este un principiu fundamental al funcţionarilor
publici conţinutul său este nedeterminat, rămânând doar la rang de
principiu.
De cele mai multe ori, sistemul imperfect de numire în
funcţie a funcţionarului, face imposibilă asigurarea stabilităţii sale
întrucât, aplicându-se prin asimilare legislaţia muncii acesta se vede
expus cu multă uşurinţă sancţiunilor disciplinare, până la încetarea
raportului de funcţiune (nereglementat până în prezent), cel mai
adesea considerat din lipsa unor reglementări speciale tot un raport de
muncă.
Pentru a asigura stabilitatea în funcţie, pregătirea,
perfecţionarea acestuia, cariera în funcţie , cât şi accesul la
promovarea în funcţie a funcţionarilor publici, modificările aduse
Legii nr.188/1999 prin Legea nr.161/2003, aduce importante
elemente pe linia concretizării acestui principiu.
3. O importanţă deosebită trebuie acordată în teorie, funcţie-
funcţionar public şi situaţiei juridice a funcţionarului de fapt sau
mai exact naturii juridice al actelor efectuate de o persoană care
îndeplineşte o funcţie publică, fără a fi investită legal.
Calificarea situaţiei juridice a acestor persoane prezintă o
mare importanţă practică, ceea ce a determinat de altfel doctrina
juridică să se preocupe încă de timpuriu de această problemă.
Să amintim pe scurt, că această chestiune îşi are rădăcinile
încă din dreptul roman, când un sclav, ascunzându-se reuşeşte să
ajungă pretor.
Ulpian s-a pronunţat atunci pentru validitatea integrală a
actelor săvârşite de acesta într-un text cuprins în “Digeste“.
În acest secol, teoria funcţionarului de fapt a fost reluată în
jurisprudenţa franceză, cunoscută sub numele “căsătoriile de la
Montrogue“.
În fapt, primarul din Montrouge investeşte în mod nelegal un
consilier municipal pentru a oficia căsătorii. Constatându-se
nelegalitatea delegării sale, s-a pus în discuţie şi nelegalitatea actelor
încheiate de acesta, respectiv căsătoriile oficiate. Deşi Tribunalul
Senei a pronunţat nulitatea a trei căsătorii, Curtea de Casaţie
Franceză a statornicit valabilitatea acestora. Faţă de această situaţie,
comentând această soluţii, M.Walline 175 spunea: “privite numai din
punct de vedere al logicii juridice, căsătoriile ar fi trebuit să fi fost
declarate nule, astfel cum a remarcat-o doctrina ( Ducrockq,
Laferriere, Jeze ) 176 . Interesul terţilor a făcut însă ca această soluţie
să fie înlăturată” 177 .
Situaţii asemănătoare s-au întâlnit în timpul primului război
mondial în Germania, când fiind lipsiţi de autorităţi într-o localitate,
conducerea primăriei a fost preluată de o femeie, iar actele îndeplinite
de ea în această calitate au fost considerate valabile. 178
În Italia, în anul 1916, au fost de asemenea validate toate
testamentele făcute de notabilii din regiunea Veneţia, deşi acestea, în
mod normal, trebuiau să fie încheiate numai de către notari.
Dintr-o sinteză a ceea ce am prezentat mai sus putem reţine
că teoria funcţionarului de fapt se regăseşte în două împrejurări: în
împrejurări normale sau obişnuite şi în împrejurări excepţionale.
În împrejurări obişnuite, avem situaţia când exerciţiul
atributelor unei funcţii publice nu au loc cu respectarea tuturor
condiţiilor legale. Aşadar, sub aparenţa dreptului, exerciţiul funcţiei
are loc, ca şi în cazul în care ocupantul acesteia ar fi legal investit.
Viciul care poartă asupra ocupării funcţiei, face ca
descoperirea sa să pună în discuţie legalitatea actelor săvârşite.
În împrejurări excepţionale, exerciţiul viciat al funcţiei este
cauzat de nevoia de continuitate al unui serviciu public, ipostază în
care atât funcţionarul de fapt, cât şi cetăţeanul cunosc lipsa titlului
juridic al investirii legale, cu alte cuvinte lipsa calităţii sale.
Din perspectiva celor mai sus precizate privitor la valoarea
juridică a actelor funcţionarului de fapt vom spune, asemeni
profesorului Paul Negulescu, că “dacă ar fi să aplicăm în mod
riguros principiile, ar trebui să declarăm că toate actele făcute de un
funcţionar de fapt sunt nule căci investirea sa fiind ilegală e nulă şi
quod nullum est ab initio nullus producit effectus “.
Dar dacă interesul general, respectul legii cere nulitatea
actelor făcute de funcţionarul de fapt, tot interesul general care are
puternice repercusiuni asupra indivizilor ca certitudinea juridică a
terţilor, creditul public cere ca asemenea acte să fie validate.”
În doctrina românească, specialiştii în drept civil, în speţă
Traian Ionaşcu, respinge teoria bunei-credinţe, dar justifică
valabilitatea actelor funcţionarului de fapt pe o “situaţie obiectivă şi
externă, o aparenţă obiectivă care justifică cererea persoanei de a se
recunoaşte valoarea juridică a situaţiei dobândite de el prin actul
efectuat de funcţionarul de fapt.”
În doctrină s-au mai exprimat şi alte puncte de vedere privind
temeiul juridic al valabilităţii actelor săvârşite de funcţionarul de fapt.
Astfel, profesorul Romulus Ionescu 179 consideră că
valabilitatea actelor este condiţionată de recunoaşterea expresă a
acestora prin lege (a se avea în vedere prevederea existentă în
Decretul nr.278/1960, în vigoare până la adoptarea Legii nr.119/1996
privind actele de stare civilă, conform căruia, “înregistrările făcute în
registrele de stare civilă de o persoană necompetentă care a
exercitat în mod public atribuţia de delegat stare civilă, sunt valabile
chiar dacă acea persoană nu avea în realitate această calitate“. În
acelaşi sens se pronunţă şi profesorul Paul Negulescu .
Profesorul Ilie Iovănaş este de părere că la aprecierea
valabilităţii actelor săvârşite de un funcţionar de fapt, vom avea în
vedere nu numai prevederea expresă a legii, ci şi dacă sunt dobândite
anumite drepturi subiective prin conţinutul acestora care trebuiesc
astfel ocrotite.
Deosebit de doctrina românească, în doctrina franceză
primează teoria bunei-credinţe a funcţionarului de fapt, în timp ce în
doctrina italiană, valabilitatea actelor se datorează imposibilităţii
obiective şi juridice în care se află o persoană de a-şi da seama dacă
funcţionarul care-i săvârşeşte actul este legal sau nu investit.
Teoria funcţiei şi a funcţionarului de fapt mai comportă încă
o precizare referitoare la situaţia juridică a persoanei, a funcţionarului
de fapt şi a drepturilor sale.
În cazul funcţionarului de fapt, de bună-credinţă, întrucât
acesta a exercitat atribuţiile funcţiei ca şi un funcţionar legal investit,
acestuia i se cuvine salariul încasat pentru munca prestată.
Funcţionarului de fapt de rea-credinţă, care cunoaşte
ilegalitatea investirii, dar pentru că a asigurat continuitatea unui
serviciu public în măsura în care a încasat un salariu i se recunoaşte
dreptul la acesta şi nu se restituie, iar dacă nu l-a încasat, nu i se
datorează.
Mai avem însă o situaţie a funcţionarului care, fără a fi
investit în mod legal, cu de la sine putere exercită o funcţie publică,
situaţie cunoscută sub numele “uzurpatorul de funcţii“, căruia nu i se
recunoaşte nici un drept la a încasa sume ca echivalent al unei munci
prestate.
Din toate cele prezentate mai sus, deducem însemnătatea pe
care o prezintă teoria funcţiei de drept şi a funcţionarului de fapt, deşi
doctrina noastră, nu i-a dat totuşi dezvoltarea pe care o reclama
însemnătatea ei.
Să amintim astfel că, înainte de al doilea război mondial, spre
exemplu, cu excepţia profesorului Paul Negulescu, care, în tratatul
său de Drept administrativ, ediţia a -III-a, se ocupă special de
funcţionarii de fapt şi a lui Jean Vermeulen, numai C.G. Rarincescu
s-a mai ocupat în treacăt de funcţionarii de fapt, în tratatul său
“Contenciosul administrativ român“.
Aşa cum am observat, aceste noţiuni au format obiect de
preocupare abia după război, când în practică această stare de fapt se
întâlnea tot mai rar.
Ori, aşa spunea G. Jeze, “ne aflăm în faţa unor construcţii
proprii de drept administrativ străine dreptului civil, care fac obiectul
şi vor trebui să mai preocupe doctrina noastră“.
11.3.2 Cariera funcţionarilor publici

Ori de câte ori se vorbeşte de funcţionarul public şi funcţia
ocupată de acesta de la condiţiile de acces şi admisibilitate în funcţie,
teoria şi practica juridică are în vedere calitatea persoanei şi
specialitatea acesteia pentru a exercita aceste atribuţii. Iată de ce în
legislaţia ţărilor occidentale, funcţionarul de carieră este o noţiune
constant întâlnită şi o regăsim ocrotită la nivel legislativ prin texte
speciale ca o condiţie pentru ocuparea funcţiilor publice.
Funcţionarul de carieră este o persoană care şi-a desfăşurat activitatea
cu continuitate într-o funcţie publică, parcurgând toate etapele
avansării în funcţia dată . Această noţiune permite, de asemenea, ca
accesul la anumite funcţii publice să nu fie permis decât aceluia care
demonstrează continuitatea într-o asemenea specializare, menţinerea
în corpul funcţionarilor publici, etc.
Forma modificată a Legii nr.188/1999, prin Legea
nr.161/2003 cuprinde un capitol distinct (Capitolul VI) denumit
„Cariera funcţionarilor publici”, structurat pe elementele definitorii
ale carierei, şi anume: - recrutarea funcţionarilor publici, stagiul,
numirea, promovarea şi evaluarea performanţelor profesionale.
Potrivit acestor reglementări ocuparea funcţiilor publice
vacante se poate face prin promovare, transfer, redistribuire şi
concurs.
Condiţiile de participare şi procedura de organizare a
concursului, vor fi stabilite în condiţiile prezentei legi, iar concursul
va fi organizat şi gestionat astfel:
a) de către comisia de concurs prevăzuta la art.19(1)
alin. (2), pentru înalţii funcţionari publici;
b) de către Agenţia Naţionala a Funcţionarilor
Publici, pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere vacante, cu
excepţia funcţiilor publice de şef de birou şi şef serviciu;
c) de către autorităţi şi instituţii publice din
administraţia publică centrală şi locală, pentru ocuparea funcţiilor
publice de şef de birou şi şef serviciu, precum şi pentru ocuparea
funcţiilor publice de execuţie şi, respectiv, funcţiile publice specifice
vacante, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici;
d) de către Institutul Naţional de Administraţie, cu
avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, pentru admiterea
la programele de formare specializată în administraţia publică,
organizate în scopul numirii într-o funcţie publică.
Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor
profesionale în îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei
funcţii publice, formarea practică a funcţionarilor publici
debutanţi, precum şi cunoaşterea de către aceştia a specificului
administraţiei publice şi a exigentelor acesteia.
Cariera funcţionarului public cuprinde mai multe etape cuprinse
între momentul investirii şi al încetării exercitării funcţiei
publice.
1.Concursul are la bază principiile competenţei deschise,
transparenţei, meritelor profesionale şi competenţei, precum şi
cel al egalităţii accesului la funcţiile publice pentru fiecare
cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale (art.51).
Legiuitorul determină, totodată, condiţiile minime de vechime în
specialitatea studiilor necesare participării la concursul de
recrutare pentru ocuparea funcţiilor publice de execuţie, cât şi
condiţiile de avizare de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici, a organizării concursurilor pentru recrutarea
funcţionarilor publici pentru funcţiile publice vacante.
2. Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor
profesionale în îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei
funcţii publice, formarea practică a funcţionarilor publici
debutanţi şi cunoaşterea de către aceştia a specificului
administraţiei publice.
Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcţionarii
publici şi 6 luni pentru cei din clasa a III-a.
Perioada în care o persoana a urmat şi a promovat programe
de formare specializată în administraţia publică, pentru numirea într-
o funcţie publică definitivă, este asimilată perioadei de stagiu.
La terminarea perioadei de stagiu, pe baza rezultatului
evaluării realizate, funcţionarul public debutant va fi:
a) numit funcţionar public de execuţie definitiv în
clasa corespunzătoare studiilor absolvite, în funcţiile publice
prevăzute lde lege, în gradul profesional asistent;
b) eliberat din funcţia publica, în cazul în care a
obţinut la evaluarea activităţii calificativul "necorespunzător".
În cazul prevăzut la lit. b), precum şi în situaţia nepromovării
programelor de formare specializată în administraţia publică, pentru
numirea într-o funcţie publica definitivă, perioada de stagiu nu
constituie vechime în funcţia publică.
Privitor la numirea în funcţie aceasta se face prin act
administrativ emis de conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice
din administraţia publică centrală şi locală, la propunerea Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Actul administrativ de numire are forma scrisă şi trebuie să
conţină temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public,
denumirea funcţiei publice, data de la care urmează să exercite
funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a
activităţii.
Fişa postului aferentă funcţiei publice se anexează la actul
administrativ de numire, iar o copie a acesteia se înmânează
funcţionarului public.
La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul
public depune jurământul de credinţă în termen de trei zile de la
emiterea actului de numire în funcţia publică definitivă. Jurământul
are următoarea formulă: "Jur să respect Constituţia, drepturile şi
libertăţile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect şi fără
părtinire legile ţării, să îndeplinesc conştiincios îndatoririle ce îmi
revin în funcţia publică în care am fost numit, să păstrez secretul
profesional şi să respect normele de conduită profesională şi civică.
Aşa să-mi ajute Dumnezeu". Formula religioasă de încheiere va
respecta libertatea convingerilor religioase.
Potrivit modificărilor aduse prin Legea nr.251/2006
„depunerea jurământului se consemnează în scris. Refuzul depunerii
se consemnează în scris şi atrage revocarea actului administrativ de
numire în funcţia publică. Obligaţia de organizare a depunerii
jurământului aparţine persoanei care are competenţa legală de
numire” ( art.54 alin.7) ).
Ultimul aspect al carierei în funcţie se referă la promovarea
funcţionarilor publici şi evaluarea performanţelor sale profesionale.
Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei, prin
ocuparea unei functii publice superioare vacante.
Promovarea intr-o functie publica superioara vacanta se face
prin concurs sau examen.
Pentru a participa la concursul pentru promovarea intr-o
funcţie publica de execuţie din gradul profesional principal,
funcţionarii publici trebuie sa îndeplinească următoarele condiţii
minime:
a) să aibă o vechime minimă de 2 ani în funcţiile
publice de execuţie din gradul profesional asistent, în clasa
corespunzătoare studiilor absolvite;
b) să fi obţinut la evaluarea performanţelor
profesionale individuale din ultimii 2 ani, cel puţin calificativul
"foarte bun";
c) să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în
fişa postului.
Pentru a participa la concursul pentru promovarea într-o
funcţie publică de execuţie din gradul profesional superior,
funcţionarii publici trebuie să îndeplinească următoarele condiţii
minime:
a) să aibă o vechime minima de 2 ani în funcţiile
publice de execuţie din gradul profesional principal sau 4 ani în
funcţiile publice de execuţie din gradul profesional asistent, în clasa
corespunzătoare studiilor absolvite;
b) să fi obţinut la evaluarea performantelor
profesionale individuale din ultimii 2 ani, cel puţin calificativul
"foarte bun";
c) să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în
fisa postului.
Au dreptul de a participa la concursul organizat în vederea
ocupării funcţiilor publice de conducere vacante persoanele care
îndeplinesc următoarele condiţii:
a) sunt absolvente ale programelor de formare
specializată şi perfecţionare în administraţia publică, organizate de
către Institutul Naţional de Administraţie, centrele regionale de
formare continuă pentru administraţia publică locală, precum şi de
alte instituţii specializate, din ţară sau străinătate;
b) au fost numite într-o funcţie publică din clasa I;
c) îndeplinesc cerinţele specifice prevăzute în fişa
postului, precum şi condiţiile de vechime prevăzute la alin. (2).
Pentru ocuparea funcţiilor de conducere vacante trebuie
îndeplinite următoarele condiţii de vechime în specialitatea studiilor
necesare exercitării funcţiei publice:
a) minimum 2 ani, pentru funcţiile publice de şef
birou, şef serviciu şi secretar al comunei;
b) minimum 5 ani, pentru funcţiile publice prevăzute
la art. 12, cu excepţia celor prevăzute la lit. a).
În urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior în
specialitatea în care îşi desfăşoară activitatea, funcţionarii publici de
execuţie au dreptul de a participa la concursul pentru ocuparea unei
funcţii publice vacante într-o clasă superioară celei în care sunt
încadraţi.
Faţă de modul de modificare şi completare prin Legea
nr.161/2003 prin introducerea capitolului “Cariera funcţionarilor
publici“ cu elementele precizate, Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici are principala responsabilitate de a propune Guvernului
modificarea corespunzătoare a Hotărârea Guvernului nr.1084/2001
privind aprobarea Metodologiei de evaluare a performantelor
profesionale individuale ale funcţionarilor publici, precum şi de
contestare a calificativelor acordate şi Hotărârea Guvernului
nr.1085/2001 privind organizarea perioadei de stagiu, condiţiile de
evaluare şi regulile specifice aplicabile funcţionarilor publici
debutanţi în vederea aplicării unitare a prevederilor legale.
Promovarea este modul de organizare a carierei prin
ocuparea unei funcţii publice superioare.
Promovarea in gradul profesional imediat superior celui
deţinut de funcţionarul public se face prin concurs sau examen,
organizat anual, prin transformarea postului ocupat de funcţionarul
public ca urmare a promovării concursului sau examenului. Fisa
postului funcţionarului public care a promovat in funcţia publica se
completează cu noi atribuţii si responsabilităţi.
Examenul de promovare în gradul profesional se organizează
de autoritatea sau instituţia publică, cu avizul Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici, în limita funcţiilor publice rezervate
promovării, cu încadrarea în fondurile bugetare alocate.
Pentru a participa la examenul de promovare în gradul
profesional imediat superior celui deţinut, funcţionarul public trebuie
să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii:
a) să aibă cel puţin 4 ani vechime în gradul profesional al funcţiei
publice din care promovează;
b) să aibă cel puţin 2 ani vechime în treapta de salarizare din care
avansează;
c) să fi obţinut cel puţin calificativul <<bine>> la evaluarea
performanţelor individuale în ultimii 2 ani;
d) să nu aibă în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară
neradiată în condiţiile prezentei legi.
Funcţionarii publici care nu îndeplinesc condiţiile de
vechime prevăzute pentru promovarea în gradul profesional imediat
superior celui deţinut pot participa la concursul organizat, în
condiţiile legii, în vederea promovării rapide în funcţia publică.
Avansarea în trepte de salarizare se face în condiţiile legii privind
sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor publici.
În urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior in
specialitatea în care îşi desfăşoară activitatea, funcţionarii publici
de execuţie au dreptul de a participa la examenul organizat pentru
ocuparea unei funcţii publice într-o clasă superioară celei în care
sunt încadraţi, în condiţiile legii.
Promovarea în condiţiile alin. (1) se face prin transformarea
postului ocupat de funcţionarul public ca urmare a promovării
examenului.
4. Un ultim element constitutiv sau o etapă importantă a carierei
numirii funcţionarului public, o reprezintă evaluarea
performanţelor profesionale individuale care se face anual.
În urma evaluării performanţelor profesionale individuale,
funcţionarului public i se acordă unul dintre următoarele calificative:
<<foarte bine>>, <<bine>>, <<satisfăcător>>, <<nesatisfăcător>>.
Calificativele obţinute la evaluarea profesională sunt avute în
vedere la:
a) avansarea în treptele de salarizare;
b) promovarea într-o funcţie publică superioară;
c) eliberarea din funcţia publică.
În cadrul procesului de evaluare a performanţelor profesionale
ale funcţionarilor publici, se stabilesc cerinţele de formare
profesională a funcţionarilor publici.
De asemenea, modificarea adusă Legii nr.188/1999 prin
Legea nr.251/2006, respectiv prin introducerea Secţiunii a 5-a
„Sistemul de promovare rapidă în funcţia publică”, creează noi
posibilităţi pentru stabilitatea în funcţia publică a funcţionarului
public.
Astfel, potrivit art.60 alin.1, 2, 3 din Legea nr.251/2006 şi
art.60 alin.1, 2,
pot beneficia de sistemul de promovare rapidă în funcţia publică:
a) persoanele care au absolvit programe organizate, în
condiţiile legii, pentru obţinerea statutului de manager public;
b) funcţionarii publici care au promovat concursul prevăzut la
art. 57 alin. (3).
Pot participa la concursul prevăzut la alin. (1) lit. b)
funcţionarii publici care îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:
a) au cel puţin 1 an vechime in gradul profesional al funcţiei
publice din care promovează;
b) au obţinut calificativul <<foarte bine>> la evaluarea
performanţelor profesionale individuale din ultimul an;
c) nu au în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară
neradiată in condiţiile prezentei legi;
d) au urmat cel puţin o formă de perfecţionare profesională în
ultimul an.
Concursul pentru promovarea rapidă se organizează anual, de
către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în limita numărului
de funcţii publice rezervate promovării rapide.
Perioada în care o persoană a urmat programe organizate, în
condiţiile legii, pentru obţinerea statutului de manager public este
asimilată perioadei de stagiu.
In cazul nepromovării programelor prevăzute, perioada de stagiu
nu constituie vechime în specialitatea studiilor necesare ocupării
funcţiilor publice şi nici vechime în funcţia publică.
11.3.3. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici

A.Drepturile funcţionarilor publici
Analiza prevederilor Legii statutului funcţionarului public,

permite o clasificare a drepturilor cuprinse în capitolul V, după cum
urmează:
 drepturi şi îndatoriri proprii funcţionarului public;
 drepturi şi îndatoriri proprii anumitor categorii de
funcţionari publici, beneficiari ai unor statute
profesionale ( speciale );
 drepturi şi îndatoriri specifice tuturor persoanelor
încadrate în muncă.
Legea nr.188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, a
suferit modificări importante, atât prin Legea nr.161/2003, cât şi prin
modificările succesive din 2004, 2005 şi respectiv Legea
nr.251/2006.
Vom proceda la examinarea acestora în mod coroborat,
pornind de la drepturile generale, proprii tuturor categoriilor de
angajaţi, respectiv funcţionari, cu prezentarea particularităţilor faţă de
aceştia din urmă.
1. Dreptul la opinie prevăzut în art.30 din Constituţie ca “libertatea
de exprimare“, consacrat în art.10 din Declaraţia Universală a
Drepturilor Omului din 1789, capătă în privinţa funcţionarului public
aspecte specifice care se corelează cu îndeplinirea obligaţiei de
rezervă a acestuia şi de măsură în exprimarea opiniilor şi a ideilor
sale.
În timpul serviciului, funcţionarul public este ţinut în
exercitarea acestor drepturi, de obligaţia de neutralitate, care îl obligă
să facă dovada unui minim de loialitate faţă de autoritatea în care
fiinţează, faţă de Guvern, a căror acte le execută.
2. Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în
aplicarea statutului funcţionarului public şi care îl vizează în mod
direct.
3. Dreptul la asociere sindicală face parte din categoria drepturilor
colective, prevăzut de art.37 din Constituţie şi dezvoltat de Legea
nr.54/1991 cu privire la sindicate. Acest drept este recunoscut
şi funcţionarului public, fie sub forma dreptului la asociere în
sindicate, dar şi în organizaţii profesionale, menite să protejeze
statutul acestora.
Prin modificarea Legii nr.188/1999 de către Legea
nr.251/2006, funcţionarii publici pot, în mod liber, să înfiinţeze
organizaţii sindicale, să adere la ele şi să exercite orice mandat în
cadrul acestora.
În situaţia în care înalţii funcţionari publici sau funcţionarii
publici de conducere sunt aleşi în organele de conducere ale
organizaţiilor sindicale, aceştia au obligaţia ca în termen de 15 zile
de la alegerea în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale
să opteze pentru una dintre cele două funcţii în cazul în care
funcţionarul public optează pentru desfăşurarea activităţii în funcţia
de conducere în organizaţiile sindicale, raporturile de serviciu ale
acestuia se suspendă pe o perioadă egală cu cea a mandatului în
funcţia de conducere din organizaţia sindicala.
Funcţionarii publici se pot asocia în organizaţii profesionale
sau în alte organizaţii având ca scop protejarea intereselor
profesionale.
Dreptul la grevă, prevăzut în art.40 din Constituţie este
circumstanţial în exerciţiul său de apărarea intereselor profesionale,
economice şi sociale, dezvoltat ulterior prin Legea nr.15/1991.
Această reglementare reprezintă un pas înainte pe linia
democratizării funcţiei şi a funcţionarului public.
Dacă prin Legea din 1909 şi chiar prin Statutul din 1923,
greva era prohibită, considerată ca o “dizertaţiune de la datorie“,
atrăgând după sine destituirea funcţionarului, în evoluţia teoriei şi
practicii actuale, dreptul la grevă a devenit o garanţie profesională.
Şi în prezent există sisteme de drept în care greva este
interzisă funcţionarilor publici (Belgia, Danemarca, Elveţia,
Germania, Portugalia), sau în care, deşi nu este recunoscut expres ca
un drept al funcţionarului public, exercitarea acestuia nu duce la
sancţiuni ( Anglia, Irlanda ).
Cu privire la aceste drepturi ce fac parte din categoria
“drepturi colective“ se impun unele precizări privitoare la exerciţiul
acestora, în temeiul normei constituţionale.
Dacă în privinţa dreptului la asociere ( art.37 ) acesta este
liber, Constituţia stabileşte doar categoriile de persoane care nu au
dreptul de a se asocia, nu şi categorii de salariaţi; în privinţa dreptului
la grevă ( art.40 ), se stipulează că legea este aceea care stabileşte
condiţiile şi limitele executării acestor drepturi.
Întrucât art.49 din Constituţie spune că orice restrângere a
drepturilor trebuie să se facă prin lege, se impune a examina textul
Legii nr.54/1991 privind sindicatele: în art.5 se includ categoriile ce
nu se pot asocia în sindicate, care implicit sunt modificate de Legea
nr.188/1999, ce permite asocierea în sindicate pentru funcţionarii
publici de conducere sau execuţie, înlăturând astfel restricţiile iniţiale
ale dreptului comun.
Aceleaşi aspecte le întâlnim cu privire la exercitarea
dreptului la grevă, ocazie cu care restrângerea este stabilită prin
Legea nr.168/1999, lege specială care defineşte conflictele de
interese şi de drepturi, cât şi categoriile de salariaţi cărora le interzice
expres să declare grevă.
De altfel, pentru a corobora aceste prevederi legale, prin
modificările aduse de Legea nr.161/2003 se stipulează că
funcţionarilor publici le este recunoscut dreptul la greva, în condiţiile
legii, cu respectarea principiului continuităţii si celerităţii serviciului
public.
Privitor la funcţionarul public român, exerciţiul acestui drept
este însă circumscris interdicţiei stipulate în art.45 din Legea
nr.15/1991 potrivit căruia “le este interzis dreptul la grevă
salariaţilor care deţin funcţii de specialitate în aparatul
Parlamentului, Guvernului, ministerelor şi altor organe centrale ale
administraţiei de stat, prefecturilor şi primăriilor.”
Per a contrario, restul titularilor funcţiilor publice au deschis
exerciţiul dreptului la grevă.
În conformitate cu prevederile art.28, alin.. 1 din Legea
nr.251/2006 de modificare a Legii nr.188/1999 „Funcţionarilor
publici le este recunoscut dreptul la greva, în condiţiile legii.
Funcţionarii publici care se află în grevă nu beneficiază de
salariu şi alte drepturi salariale pe durata grevei."
4.Drepturile materiale ale funcţionarilor publici (salarii,
indemnizaţii, sporuri) sunt atât o consecinţă a libertăţii de alegere a
profesiei şi a locului de muncă, cuprins în art.38 (1) din Constituţie,
cât şi un corolar al dreptului la perfecţionarea pregătirii profesionale,
o dimensiune a dreptului general la învăţătură, prevăzut de art.33 din
Constituţie.
Examinarea coroborată a celor trei drepturi, este urmarea
consecinţelor ce derivă din legătura celor trei, în sensul că unul
derivă din celălalt.
Spre pildă, stabilirea salarizării unui funcţionar public are în
vedere un raport optim între competenţă şi recompensa
corespunzătoare, evaluarea funcţionarului public care se face în
funcţie de criteriul de performanţă, ceea ce implică perfecţionarea
continuă a pregătirii sale profesionale şi nu în ultimul rând, un raport
just între partea fixă şi variabilă, adică între cea determinată de
categorie, clasă, grad ocupat şi sporurile, indemnizaţiile aferente
muncii sale ( salarii de merit, indemnizaţii lunare pentru funcţionarii
ce au obţinut titlu de doctor, spor de vechime de stabilitate, spor
pentru orele lucrate peste durata normală a timpului de lucru, prime
trimestriale).
Legea nr.161/2003 de modificare şi completare a Legii
nr.188/1999 stipulează că pentru activitatea desfăşurată, funcţionarii
publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de baza;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare
5. Dreptul şi protecţia socială a muncii, reglementat de statut este
expresia dezvoltării art.38 din Constituţie, potrivit căruia funcţionarul
public are dreptul în condiţiile legii, la concediul de odihnă, concedii
medicale, dar şi la plata orelor lucrate peste durata normală de lucru.
Ca o măsură de protecţie, pe perioada concediilor de boală,
de maternitate, pentru creşterea şi îngrijirea copilului, raporturile de
serviciu, nu încetează decât la cererea funcţionarului public.
Pentru asigurarea protecţiei sociale a muncii, funcţionarului
public i se poate aproba schimbarea compartimentului sau a
autorităţii, pentru motive de sănătate şi beneficiază de asistenţă
medicală, proteze şi medicamente, ca o extindere a prevederilor
art.43 din Constituţie. De altfel, aceste drepturi cu caracter social sunt
dezvoltate de Legea nr.90/1996 a protecţiei muncii.
Ca inovaţie în materie legislativă, neregăsită în statutele
anterioare, amintim cu privire la dreptul de concediu al funcţionarului
public, obligaţia autorităţii de a plăti o primă egală cu salariul de bază
din luna anterioară plecării în concediu. De asemenea, în caz de deces
al funcţionarului public, membrii familiei sale care au dreptul la
pensie de urmaş primesc pe o perioadă de trei luni, echivalentul
salariului de bază din ultima lună de activitate a funcţionarului public
decedat şi chiar peste acest termen, până la emiterea deciziei pentru
pensia de urmaş, dacă aceasta nu s-a emis din vina autorităţii.
6. Funcţionarii publici pot fi aleşi sau numiţi într-o funcţie de
demnitate publică în condiţiile legii.
Potrivit modificărilor Legii nr.188/1999, prin Legea
nr.251/2006 „Înalţii funcţionari publici şi funcţionarii publici de
conducere pot candida şi pot fi numiţi în funcţie de demnitate publică
numai după încetarea în condiţiile legii, a raporturilor de serviciu”.
7. Un alt drept, care este concomitent o obligaţie corelativă,
se referă la perfecţionarea profesională
Funcţionarii publici au dreptul de a-şi perfecţiona în mod
continuu pregătirea profesională.
Modificările aduse Legii nr.188/1999, prin Legea
nr.251/2006, prin introducerea unei secţiuni speciale, Secţiunea a 3-a
„Perfecţionarea profesională a funcţionarilor publici”, în Capitolul
V, demonstrează importanţa acordată acestui drept al funcţionarilor
publici.
Funcţionarii publici au dreptul şi obligaţia de a-şi îmbunătăţi
în mod continuu abilităţile şi pregătirea profesională.
Autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să prevadă în
bugetul anual propriu sumele necesare pentru acoperirea cheltuielilor
de perfectionare profesionala a funcţionarilor publici organizată la
iniţiativa ori în interesul autorităţii sau instituţiei publice.
Pe perioada în care funcţionarii publici urmează forme de
perfecţionare profesionala, beneficiază de drepturile salariale
cuvenite, în situaţia în care acestea sunt:
a) organizate la iniţiativa ori în interesul autorităţii
sau instituţiei publice;
b) urmate la iniţiativa funcţionarului public, cu
acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.
Funcţionarii publici care urmează forme de perfecţionare
profesională, a căror durată este mai mare de 90 de zile într-un an
calendaristic, organizate în ţară sau în străinătate, finanţate din
bugetul de stat sau bugetul local, sunt obligaţi să se angajeze în scris
ca vor lucra în administraţia publică între 2 şi 5 ani de la terminarea
programelor, proporţional cu numărul zilelor de perfecţionare
profesionala, dacă pentru programul respectiv nu este prevăzută o
altă perioadă.
Funcţionarii publici care au urmat forme de perfecţionare
profesională, în condiţiile de încetare a raporturilor de serviciu
,potrivit dispoziţiilor art.84 lit. b), d) şi e), ale art.841 alin. (1) lit. f) şi
g) sau ale art.842 alin. (1) lit. d), înainte de împlinirea termenului
prevăzut de lege, sunt obligaţi să restituie contravaloarea cheltuielilor
efectuate pentru perfecţionare, precum şi, după caz, drepturile
salariale primite pe perioada perfecţionării, calculate în condiţiile
legii proporţional cu perioada rămasă până la împlinirea termenului.
Nu constituie forme de perfecţionare profesională şi nu pot fi
finanţate din bugetul de stat sau din bugetul local studiile universitare
sau studiile de doctorat.
Autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să comunice
anual Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în condiţiile legii,
planul de perfecţionare profesională a funcţionarilor publici, precum
şi fondurile prevăzute în bugetul anual propriu pentru acoperirea
cheltuielilor de perfecţionare profesională a funcţionarilor publici,
organizate la iniţiativa ori în interesul autorităţii sau instituţiei
publice.
B.Îndatoririle funcţionarilor publici
Obligaţiile corelative raportului de funcţiune al funcţionarilor

publici sunt stabilite în Capitolul V al Legii nr.188/1999.
Sub influenţa doctrinei franceze, autoarea Virginia
Vedinaş 180 face o clasificare a acestora, după natura conţinutului
drepturilor în:
 îndatoriri pozitive care sunt direct legate de raportul de
funcţiune, atât din punct de vedere al accesului la funcţia
publică, cât şi al exerciţiului acestuia;
 îndatoriri negative sau de rezervă care presupun abţinerea de
la orice acte sau fapte a funcţionarului public;
 îndatoriri de supunere sau conformitate.
1. În categoria îndatoriri pozitive se includ obligaţiile
funcţionarului public de a-şi îndeplini cu profesionalism, loialitate,
corectitudine şi în mod conştiincios, a atribuţiilor de serviciu. Prin
conţinutul lor, ele sunt îndatoriri generale menite să asigure
continuitatea funcţiei publice dar, în acelaşi timp, asigură şi
executarea atribuţiilor generale ale autorităţii din care acesta face
parte.
Această îndatorire ce vizează un complex de obligaţii legale
a fost completată prin modificarea adusă Legii nr.188/1999 de Legea
nr.161/2003. Astfel:
Funcţionarii publici au obligaţia sa isi îndeplinească cu
profesionalism, impartialitate si in conformitate cu legea, îndatoririle
de serviciu si sa se abtina de la orice fapta care ar putea aduce
prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului
funcţionarilor publici.
Functionarii publici de conducere sunt obligati sa sprijine
propunerile si initiativele motivate ale personalului din subordine, in
vederea imbunatatirii activitatii autoritatii sau institutiei publice in
care isi desfasoara activitatea, precum si a calitatii serviciilor publice
oferite cetatenilor.
Functionarii publici au indatorirea de a respecta normele de
conduita profesionala si civica prevazute de lege.
2. Îndatoririle negative sau de rezervă sunt prezentate în
statut sub aspectul condiţiei generale de abţinere de la orice faptă ce
poate aduce atingere autorităţii, sau care poate produce prejudicii
acesteia. De asemenea, această îndatorire de rezervă determină
funcţionarul public să se abţină şi de la manifestarea sau exprimarea
ideilor şi conceptelor sale politice.
Şi conţinutul acestei obligaţii a fost modificat prin Legea
nr.161/2003, după cum urmează:
Functionarii publici au obligatia ca, in exercitatea atributiilor
ce le revin, sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a
convingerilor si preferintelor lor politice, sa nu favorizeze vreun
partid politic si sa nu participe la activitati politice in timpul
programului de lucru.
Functionarilor publici le este interzis sa faca parte din
organele de conducere ale partidelor politice.
Un punct de vedere foarte interesant prezintă prof. Antonie
Iorgovan 181 care apreciază că exprimarea generică pentru orice
funcţionar public, indiferent de funcţia ocupată, a acestei interdicţii,
ar fi o exagerare, de unde şi propunerea sa de “lege ferenda“ ca statul
să conţină o ierarhizare şi un tablou general al funcţiei publice,
arătând de la ce nivel, şi pentru care categorie operează această
interdicţie.
De altfel, Legea nr.251/2006, de modificare a Legii
nr.188/1999 aduce modificări acestor reglementări, după cum
urmează:
Functionarilor publici le este interzis sa ocupe functii de
conducere in structurile sau organele de conducere, alese sau numite,
ale partidelor politice, definite conform statutului acestora, ale
organizatiilor carora le este aplicabil acelasi regim juridic ca si
partidelor politice sau ale fundatiilor ori asociatiilor care functioneaza
pe langa partidele politice.
Inaltilor functionari publici le este interzis sa faca parte din
partide politice, organizatii carora le este aplicabil acelasi regim
juridic ca si partidelor politice sau din fundatiile ori asociatiile care
functioneaza pe langa partidele politice.
Functionarii publici au obligatia ca, in exercitarea atributiilor
ce le revin, sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a
convingerilor si preferintelor lor politice, sa nu favorizeze vreun
partid politic sau vreo organizatie careia ii este aplicabil acelasi regim
juridic ca si partidelor politice.
Ca o extindere a acestei interpretări, interdicţia pentru
funcţionarul public de a face parte din partide politice, ar aduce
atingere exerciţiului dreptului la asociere, ceea ce ar contraveni art.49
din Constituţie, care impune ca orice restrângere a dreptului să fie
“justificată“, ceea ce după cum am precizat deja, a fost înlăturat prin
modificarea Legii nr.188/19999 prin Legea nr.161/2003.
Tot în această categorie, ar putea intra şi îndatorirea
funcţionarului public de a executa sau îndeplini respectiv a rezolva
numai atributele, cererile care intră în competenţa lor, cu toate că
legea are în vedere ca interdicţie generală şi nu doar ca o facultate
care are caracter de abţinere.
3. În categoria îndatoriri de supunere sau de conformitate
avem în vedere ierarhia funcţiilor publice, sub aspectul conformităţii
faţă de dispoziţiile funcţionarului ierarhic superior (de conducere).
Această îndatorire nu trebuie înţeleasă ca o subordonare absolută a
funcţionarului de execuţie, care anterior statutului aprobat
presupunea trimiterea la teoria generală a răspunderii delictuale din
materia civilă, potrivit căreia “nimeni nu poate fi ţinut de un ordin
nelegal”. Această interpretare este posibilă doar până la
apariţia statutului, întrucât prin noua reglementare se prevede
posibilitatea neexecutării ordinului nelegal, motivat cu ocazia
refuzului îndeplinirii dispoziţiei primite.
Această obligaţie a fost integrată prin prevederile Legii
nr.161/2003 care prevede răspunderea, funcţie de atitudinea
funcţionarului public faţă de ordinul superiorului. Astfel:
Functionarul public are dreptul sa refuze, in scris si motivat,
indeplinirea dispozitiilor primite de la superiorul ierarhic, daca le
considera ilegale. Daca cel care a emis dispozitia o formuleaza in
scris, functionarul public este obligat sa o execute, cu exceptia
cazului in care aceasta este vadit ilegala. Functionarul public are
indatorirea sa aduca la cunostinta superiorului ierarhic al persoanei
care a emis dispozitia, astfel de situatii."
Această îndatorire se întregeşte cu îndatorirea de a executa
lucrările repartizate de conducătorul ierarhic, concomitent cu
interdicţia de a primi direct cereri ce nu intră în competenţa lor, sau
să intervină pentru soluţionarea acestora.
4. În categoria îndatoriri de supunere sau conformitate pot fi
incluse şi îndatoririle de confidenţialitate care se referă la actele,
faptele şi informaţiile de care ia act funcţionarul în exercitarea
funcţiei sale, ca şi aceea de a păstra secretul de stat şi de serviciu.
Aceste obligaţii denumite în literatura occidentală şi “ discreţie
profesională” sunt îndatoriri generice de supunere faţă de autoritatea
în care funcţionează şi în exercitarea raportului de funcţiune. Aceste
îndatoriri nu trebuie să vină în concurs cu problematica generală a
transparenţei în administraţia publică. Şi această îndatorire a
funcţionarilor publici a suferit completări. Astfel art.44 după
modificare prin Legea nr.161/2003 stipulează: Functionarii publici au
obligatia sa pastreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum si
confidentialitatea in legatura cu faptele, informatiile sau documentele
de care iau cunostinta in exercitarea functiei publice, in conditiile
legii, cu exceptia informatiilor de interes public.
5. O altă îndatorire a funcţionarului public pe care o putem
plasa între categoria îndatorire negativă prin conţinutul său şi de
supunere faţă de raportul de funcţiune cu autoritatea este îndatorirea
care se referă la interdicţia de a solicita, a accepta sau a face să i se
promită daruri sau alte avantaje pentru el sau pentru alţii.
Întrucât această îndatorire vizează în egală măsură şi viaţa
personală a funcţionarului public, ea este simultan şi o obligaţie de
dezinteres şi de probitate a funcţionarului public.
Şi această obligaţie a fost redefinită, după cum urmează:
Functionarii publici au obligatia de a rezolva, in termenele stabilite
de catre superiorii ierarhici, lucrarile repartizate.
Functionarilor publici le este interzis sa primeasca direct
cereri a caror rezolvare intra in competenta lor sau sa discute direct
cu petentii, cu exceptia celor carora le sunt stabilite asemenea
atributii, precum si sa intervina pentru solutionarea acestor cereri.
6. O ultimă îndatorire prevăzută în statutul funcţionarului
public, dar pe care de regulă, o avem în vedere mai întâi ca un drept
garantat al funcţionarului public şi abia în extremis ca o îndatorire a
acestuia, o reprezintă perfecţionarea pregătirii profesionale.
Conţinutul acestei obligaţii este dezvoltat de art.48 din Legea
nr.161/2003: Functionarii publici sunt obligati sa urmeze forme de
perfectionare profesionala, organizate de Institutul National de
Administratie sau alte institutii abilitate potrivit legii, a caror durata
cumulata este de minimum 7 zile pe an.
Functionarii publici care urmeaza programe de formare
specializata in administratia publica, cu o durata mai mare de 90 de
zile, organizate de Institutul National de Administratie sau de alte
institutii similare din strainatate, finantate din bugetul de stat sau
local, sunt obligati sa se angajeze in scris ca vor lucra in administratia
publica, cel putin 5 ani de la terminarea programelor.
In cazul nerespectarii angajamentului, functionarii publici
sunt obligati sa restituie institutiei sau autoritatii publice
contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfectionare, calculate
in conditiile legii.
Prevederile de mai sus, se aplica si in cazul in care
persoanele care au urmat o forma de perfectionare in conditiile legii,
dar nu au absolvit-o din vina lor, sunt obligati sa restituie drepturile
salariale primite pe aceasta perioada.
Aceste prevederile nu se aplica in cazul in care funcţionarul
public nu mai deţine funcţia publica din motive neimputabile
acestuia."
Pe lângă aceste îndatoriri prevăzute şi în Legea nr.188/1999
în forma iniţială care a suferit mai multe modificări, vom regăsi şi
două îndatoriri cu un nou conţinut.
 obligaţia funcţionarului public ca la numirea în funcţie
publică şi la încetarea raportului de serviciu să prezinte în condiţiile
legii, conducătorului autorităţii, instituţiei publice, declaraţia de
avere. Declaraţia de avere se actualizează potrivit legii anual;
 obligaţia funcţionarului public de a respectat întocmai
regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor
stabilite de lege.
11.3.4Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de

serviciu
O noutate în modul de reglementare a acestor cauze (situaţii)
speciale ce pot apărea pe parcursul exercitării funcţiei publice, aduce
Legea nr.251/2006, care cuprinde aceste modificări ale raportului de
serviciu, ca fiind conţinutul unei acţiuni de „mobilitate” în cadrul
corpului funcţionarilor publici.
Astfel, potrivit art.75 din Legea nr.251/2006, mobilitatea in
cadrul corpului funcţionarilor publici se realizeză prin modificarea
raporturilor de serviciu, astfel:
a) pentru eficientizarea activităţii autorităţilor şi
instituţiilor publice;
b) în interes public;
c) în interesul funcţionarului public, pentru
dezvoltarea carierei în funcţia publică.
Modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici
de execuţie şi funcţionarilor publici de conducere are loc prin:
a) delegare;
b) detaşare;
c) transfer;
d) mutarea în cadrul altui compartiment sau altei
structuri fără personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice;
e) exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii
publice de conducere.
Dacă mobilitatea funcţionarilor publici de execuţie şi a
funcţionarilor publici de conducere se dispune în interes public, în
condiţiile legii, funcţionarii publici nu pot refuză aplicarea masurilor
prevăzute la alin. (2) lit. b) si d), cu excepţia cazurilor prevăzute la
art.77 alin. (3), sub sancţiunea eliberării din funcţia publică.
Modificarea raportului de serviciu se dispune de către persoana care
are competenţă de numire în funcţia publică, cu avizul sau la
solicitarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
1. Delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei
publice în care este încadrat funcţionarul public, pe o perioadă de cel
mult 60 de zile calendaristice într-un an.
Funcţionarul public poate refuza delegarea dacă se află în
una dintre următoarele situaţii:
a) graviditate;
b) îşi creste singur copilul minor;
c) starea sănătăţii, dovedita cu certificat medical, face
contraindicata delegarea. Delegarea pe o perioada mai mare de 60 de
zile calendaristice în cursul unui an calendaristic se poate dispune
numai cu acordul scris al funcţionarului public.
2. Detaşarea se dispune în interesul autorităţii sau
instituţiei publice în care urmează să îşi desfăşoare activitatea
funcţionarul public, pentru o perioada de cel mult 6 luni. În cursul
unui an calendaristic un funcţionar public poate fi detaşat mai mult de
6 luni numai cu acordul sau scris.
Detaşarea se poate dispune dacă pregătirea profesională a
funcţionarului public corespunde atribuţiilor şi responsabilităţilor
funcţiei publice, cu respectarea categoriei, clasei şi gradului
profesional al funcţionarului public. Detaşarea se poate dispune şi pe
o funcţie publică de conducere, dacă funcţionarul public îndeplineşte
condiţiile de studii şi vechime în specialitatea studiilor şi dacă nu
există în cadrul autorităţii sau instituţiei publice funcţionari publici
care să exercite cu caracter temporar funcţia publică. Funcţionarul
public poate fi detaşat pe o funcţie publică inferioară, numai cu
acordul sau scris.
Funcţionarul public poate refuza detaşarea dacă se află în una
dintre următoarele situaţii:
a) graviditate;
b) îşi creste singur copilul minor;
c) starea sănătăţii, dovedită cu certificat medical,
face contraindicată detaşarea;
d) detaşarea se face într-o localitate în care nu i se
asigură condiţii corespunzătoare de cazare;
e) este singurul întreţinător de familie;
f) motive familiale temeinice justifica refuzul de a da
curs detaşării.
Pe perioada detaşării funcţionarul public îşi păstrează funcţia
publică şi salariul. Dacă salariul corespunzător funcţiei publice pe
care este detaşat este mai mare, el are dreptul la acest salariu. Pe
timpul detaşării în altă localitate autoritatea sau instituţia publică
beneficiară este obligată să-i suporte costul integral al transportului,
dus şi întors, cel puţin o dată pe luna, al cazării şi al indemnizaţiei de
detaşare.
3. Transferul
Transferul poate avea loc după cum urmează:
a) în interesul serviciului;
b) la cererea funcţionarului public.
Transferul se poate face într-o funcţie publică pentru care
sunt îndeplinite condiţiile specifice prevăzute în fişa postului.
Transferul în interesul serviciului se poate face numai cu
acordul scris al funcţionarului public transferat. În cazul transferului
în interesul serviciului în alta localitate, funcţionarul public transferat
are dreptul la o indemnizaţie egală cu salariul net calculat la nivelul
salariului din luna anterioară celei în care se transferă, la acoperirea
tuturor cheltuielilor de transport şi la un concediu plătit de 5 zile.
Plata acestor drepturi se suporta de autoritatea sau instituţia publică la
care de face transferul, în termen de cel mult 15 zile de la data
aprobării transferului.
Transferul în interesul serviciului se face într-o funcţie
publică de aceeaşi categorie, clasa şi grad profesional cu funcţia
publică deţinută de funcţionarul public sau într-o funcţie publică de
nivel inferior.
Transferul la cerere se face într-o funcţie publică de aceeaşi
categorie, clasa şi grad profesional sau într-o funcţie publică de nivel
inferior, în urma aprobării cererii de transfer a funcţionarului public
de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice la care se
solicita transferul, în acest caz, transferul poate avea loc numai între
autorităţi sau instituţii publice din administraţia publică centrală, intre
autorităţi administrative autonome ori, după caz, între autorităţi sau
instituţii publice din administraţia publică locală.
În cazul funcţionarilor publici de conducere, transferul se
poate realiza pe funcţii publice de conducere ale căror atribuţii sunt
similare cu atribuţiile funcţiei publice de pe care se efectuează
transferul, cu respectarea prevederilor legale.
Autorităţile sau instituţiile publice au obligaţia de a asigura
publicitatea funcţiilor publice vacante care pot fi ocupate prin transfer
la cerere. În situaţia în care doi sau mai mulţi funcţionari publici
solicita ocuparea unei funcţii publice vacante prin transfer la cerere,
selecţia se face pe baza de interviu.
4. Mutarea în cadrul altui compartiment al
autorităţii/instituţiei publice, poate fi definitivă sau
temporară.
Mutarea definitivă în cadrul altui compartiment poate avea loc
în următoarele situaţii:
a) când se dispune de către conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul
public, pe o funcţie publică vacantă de aceeaşi categorie, clasa şi grad
profesional sau cu repartizarea postului corespunzător funcţiei
publice deţinute, cu respectarea pregătirii profesionale a
funcţionarului public şi a salariului acestuia. În acest caz este necesar
acordul scris al funcţionarului public;
b) la solicitarea justificată a funcţionarului public, cu
aprobarea conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, pe o
funcţie publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad profesional, cu
respectarea pregătirii profesionale a funcţionarului public;
c) în alte situaţii prevăzute de dispoziţiile legale."
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de
conducere se realizează prin promovarea temporară a unui funcţionar
public care îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea acestei
funcţii publice şi care nu are în cazierul administrativ sancţiuni
disciplinare neradiate în condiţiile prezentei legi.
Daca funcţia publică este vacantă, măsura prevăzuta la
alin. (1) se dispune de către persoana care are competenţa numirii în
funcţia publica, pe o perioada de maximum 6 luni într-un an
calendaristic, astfel:
a) cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici, pentru funcţiile din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice
din administraţia publică centrală;
b) cu obligaţia înştiinţării înainte cu cel puţin 10 zile
a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, pentru funcţiile publice
din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia
publică locală. În situaţia în care Agenţia Naţionala a Funcţionarilor
Publici constată că nu sunt îndeplinite condiţiile legale privind
exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere,
dispune neefectuarea măsurii sau, după caz, încetarea acesteia.
În mod excepţional, perioada prevăzută la alin. (2) poate fi
prelungită cu maximum 3 luni, cu avizul Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici, dacă autoritatea sau instituţia publică a
organizat concurs de recrutare sau promovare şi funcţia publică nu a
fost ocupată, în condiţiile legii.
Dacă funcţia publică este temporar vacantă, măsura
prevăzută la alin. (1) se dispune de către persoana care are
competenţa numirii în funcţia publică, până la data încetării
suspendării din funcţia publică, a detaşării titularului funcţiei publice
sau, după caz, a radierii din cazierul administrativ al titularului
funcţiei publice a sancţiunii disciplinare prevăzute la art.65 alin. (3)
lit. d).
Dacă salariul corespunzător funcţiei publice pe care o
exercită cu caracter temporar este mai mare, funcţionarul public are
dreptul la acest salariu.
6. Suspendarea raportului de serviciu, în conformitate cu
prevederile Legii nr.188/1999, modificată şi completată, are loc la
cererea motivată a funcţionarului public sau la iniţiativa
Suspendarea de drept operează în următoarele situaţii:
a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate
publică, pentru perioada respectivă, cu excepţiile
prevăzute la art.33
b) este încadrat la cabinetul unui demnitar;
c) este desemnat de către autoritatea sau instituţia
publică să desfăşoare activităţi în cadrul unor misiuni diplomatice ale
României ori în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale,
pentru perioada respectivă;
d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este
prevăzută suspendarea, în condiţiile legii;
e) efectuează stagiul militar, serviciul militar
alternativ, este concentrat sau mobilizat;
f) este arestat preventiv;
g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă
funcţionarul public nu se află în concediu medical pentru incapacitate
temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea soţului sau, după caz,
a soţiei ori a unei rude până la gradul I inclusiv, în condiţiile legii;
h) se află în concediu pentru incapacitate temporară
de muncă, pe o perioadă mai mare de o luna, în condiţiile legii;
i) carantina, în condiţiile legii;
j) concediu de maternitate, în condiţiile legii;
k) este dispărut, iar dispariţia a fost constatată prin
hotărâre judecătorească irevocabila;
l) forţa majora;
l(1)) în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată
pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 50
lit.'h);
l(2)) pe perioada cercetării administrative, în situaţia
în care funcţionarul public care a săvârşit o abatere disciplinară poate
influenţa cercetarea administrativă, la propunerea motivată a comisiei
de disciplină;
m) în alte cazuri expres prevăzute de lege.
În termen de 15 zile calendaristice înainte de data încetării
motivului de suspendare de drept, dar nu mai târziu de data luării la
cunoştinţa de motivul încetării suspendării de drept, funcţionarul
public este obligat să informeze în scris persoana care are competenţă
legală de numire în funcţia publică despre acest fapt. Neinformarea
persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică
atrage încetarea de drept a raportului de serviciu al funcţionarului
public, cu excepţia cazurilor prevăzute la alin. (1) lit. f), h), i), k) si I).
Persoana care are competenţa legală de numire în funcţia
publică are obligaţia să asigure, în termen de 5 zile de la expirarea
termenului prevăzut la alin.(2), condiţiile necesare reluării activităţii
de către funcţionarul public.
La iniţiativa funcţionarului public, raportul de serviciu se
suspendă în următoarele situaţii:
a) concediu pentru creşterea copilului în vârsta de
până la 2 ani sau, în cazul copilului cu handicap, până la împlinirea
vârstei de 3 ani, în condiţiile legii;
b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în
vârsta de până la 7 ani sau, în cazul copilului cu handicap pentru
afecţiunile intercurente, până la împlinirea vârstei de 18 ani;
c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor
organisme sau instituţii internaţionale, în alte situaţii decât cele
prevăzute la art.81 alin. (1) lit. c);
d) pentru participare la campania electorală;
e) pentru participarea la grevă, în condiţiile legii.
Raportul de serviciu se poate suspenda la cererea motivată a
funcţionarului public, pentru un interes personal legitim, în alte
cazuri decât cele prevăzute la alin. (1) şi la art.81 alin. (1), pe o
perioadă cuprinsă între o luna şi 3 ani.
Cererea de suspendare a raportului de serviciu se face în scris,
cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte de data când se solicita
suspendarea, cu excepţia situaţiei prevăzute la alin. (1) lit. e), când
cererea de suspendare se face cu 48 de ore înainte de declanşarea
grevei.
Suspendarea raportului de serviciu se constată în cazurile
prevăzute la alin.(1) şi la art.81 alin. (1), precum şi în alte cazuri
reglementate prin legi speciale, respectiv se aprobă în cazul prevăzut
la alin. (2), prin act administrativ al persoanei care are competenţa
numirii în funcţia publică.
Reluarea activităţii se dispune prin act administrativ al
persoanei care are competenţa legala de numire în funcţia publică.
Actul administrativ prin care se constată, respectiv se aprobă
suspendarea raportului de serviciu, precum şi cel prin care se dispune
reluarea activităţii de către funcţionarul public se comunică Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare de
la data emiterii.
Pe perioada suspendării raportului de serviciu autorităţile şi
instituţiile publice au obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei
publice. Ocuparea acestuia se face, pe o perioadă determinată, în
condiţiile legii. Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale
funcţionarilor publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din
iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză."
Perioada suspendării raporturilor de serviciu în condiţiile
art.81 alin. (1) lit.c) şi art.82 alin. (1) lit. c) se consideră vechime în
funcţia publică.
1. Încetarea raportului de serviciu, potrivit prevederilor
Legii nr.188/1999 modificată şi completată, încetarea raportului de
serviciu are loc în următoarele condiţii:
a) de drept;
b) prin acordul părţilor, consemnat în scris;
c) prin eliberare din funcţia publică;
d) prin destituire din funcţia publică;
e) prin demisie.
Raportul de serviciu încetează de drept:
a) la data decesului funcţionarului public;
b) la data rămânerii irevocabile a hotărârii
judecătoreşti de declarare a morţii funcţionarului public;
c) dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una
dintre condiţiile prevăzute la art.50 lit. a), d) si f);
d) la data îndeplinirii cumulative a condiţiilor de
vârstă standard şi a stagiului minim de cotizare pentru pensionare
sau, după caz, la data comunicării deciziei de pensionare pentru
limita de vârsta, pensionare anticipata, pensionare anticipată parţială
ori invaliditate a funcţionarului public, potrivit legii;
e) ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului
administrativ de numire in funcţia publică, de la data la care nulitatea
a fost constatată prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabila;
f) când funcţionarul public a fost condamnat printr-o
hotărâre judecătorească definitivă pentru o fapta prevăzută la art.50
lit. h) sau prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni privative de
libertate, la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii de
condamnare;
g) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau
funcţiei, ca măsura de siguranţa ori ca pedeapsa complementară, de la
data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus
interdicţia;
h) la data expirării termenului în care a fost ocupată
pe perioada determinata funcţia publică.
Constatarea cazului de încetare de drept a raportului de
serviciu se face, în termen de 5 zile lucrătoare de la intervenirea lui,
prin act administrativ al persoanei care are competenţa legală de
numire în funcţia publică. Actul administrativ prin care s-a constatat
încetarea de drept a raporturilor de serviciu se comunică Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare de
la emiterea lui.
Persoana care are competenţa legală de numire în funcţia
publică va dispune eliberarea din funcţia publică prin act
administrativ, care se comunică funcţionarului public în termen de 5
zile lucrătoare de la emitere, în următoarele cazuri:
a) autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat
activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul
public nu este de acord să o urmeze;
b) autoritatea sau instituţia publică îşi reduce
personalul ca urmare a reorganizării activităţii, prin reducerea
postului ocupat de funcţionarul public;
c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în
funcţia publică ocupată de către funcţionarul public a unui funcţionar
public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate, de
la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti prin
care s-a dispus reintegrarea;
d) pentru incompetenţa profesională, în cazul
obţinerii calificativului <<nesatisfăcător>> la evaluarea
performanţelor profesionale individuale;
e) funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţia
prevăzută la art.50 lit. g);
f) starea sănătăţii fizice sau/şi psihice a
funcţionarului public, constatata prin decizie a organelor competenţe
de expertiza medicală, nu îi mai permite acestuia să îşi îndeplinească
atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute;
g) ca urmare a refuzului neîntemeiat al înaltului
funcţionar public de acceptare a numirii în condiţiile art.80(1).
Situaţiile prevăzute la alin. (1) lit. a)-c) si e)-g)
reprezintă motive neimputabile funcţionarilor publici.
În cazul eliberării din funcţia publică, autoritatea sau
instituţia publică este obligată să acorde funcţionarilor publici un
preaviz de 30 de zile calendaristice.
În perioada de preaviz, persoana care are competenţa legală
de numire în funcţia publică poate acorda celui în cauza reducerea
programului de lucru, până la 4 ore zilnic, fără afectarea drepturilor
salariale cuvenite.
În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) si e), în perioada de
preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice există funcţii
publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligaţia de a le pune la
dispoziţie funcţionarilor publici.
În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a)-c) şi e), dacă nu există
funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau
instituţiei publice, autoritatea ori instituţia publică are obligaţia de a
solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în perioada de
preaviz, lista funcţiilor publice vacante. În cazul în care exista o
funcţie publică vacantă corespunzătoare, identificată în perioada de
preaviz, funcţionarul public va fi transferat în interesul serviciului sau
la cerere.
Funcţionarul public de conducere are prioritate la ocuparea
unei funcţii publice vacante de nivel inferior.
În caz de reorganizare a autorităţii sau instituţiei publice,
funcţionarii publici vor fi numiţi în noile funcţii publice sau, după
caz, în noile compartimente în următoarele cazuri:
a) se modifică atribuţiile aferente unei funcţii publice
mai puţin de 50%;
b) sunt reduse atribuţiile unui compartiment;
c) este schimbată denumirea fără modificarea în
proporţie de peste 50% a atribuţiilor aferente funcţiei publice;
d) este schimbată structura compartimentului.
Aplicarea prevederilor alin. (1) se face cu respectarea
următoarelor criterii:
a) categoria, clasa şi, după caz, gradul profesional ale
funcţionarului public;
b) îndeplinirea criteriilor specifice stabilite pentru
funcţia publica;
c) pregătirea profesională;
d) să fi desfăşurat activităţi similare.
În cazul în care există mai mulţi funcţionari publici, se
organizează examen de către autoritatea sau instituţia publică.
Reducerea unui post este justificată dacă atribuţiile aferente
acestuia se modifică în proporţie de peste 50% sau dacă sunt
modificate condiţiile specifice de ocupare a postului respectiv,
referitoare la studii.
În cazul reorganizării activităţii prin reducerea
posturilor, autoritatea sau instituţia publică nu poate înfiinţa posturi
similare celor desfiinţate pentru o perioadă de un an de la data
reorganizării.
Destituirea din funcţia publică se dispune, în condiţiile
art.66, prin act administrativ al persoanei care are competenţă legala
de numire în funcţia publică, ca sancţiune disciplinară aplicată pentru
motive imputabile funcţionarului public, în următoarele cazuri:
a) pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a
unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave;
b) dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar
funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea acestuia într-un
termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de
incompatibilitate.
Actul administrativ prevăzut la alin. (1) se comunică
funcţionarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la data
emiterii. Comunicarea actului administrativ trebuie să se facă anterior
datei destituirii din funcţia publica.
Funcţionarul public poate să comunice încetarea raporturilor
de serviciu prin demisie, notificată în scris persoanei care are
competenţa legală de numire în funcţia publica. Demisia nu trebuie
motivată şi produce efecte după 30 de zile calendaristice de la
înregistrare.
La modificarea, la suspendarea şi la încetarea raportului de
serviciu funcţionarul public are îndatorirea să predea lucrările şi
bunurile care i-au fost încredinţate în vederea exercitării atribuţiilor
de serviciu.
La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public îşi
păstrează drepturile dobândite în cadrul carierei, cu excepţia cazului
în care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile acestuia.
Funcţionarii publici beneficiază de drepturi din bugetul
asigurărilor pentru şomaj, în cazul în care raporturile de serviciu le-au
încetat în condiţiile prevăzute la:
a) art.84(1) alin. (1) lit. c), cu excepţia cazului în care
funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art.50
lit. a);
b) art.84(1) alin. (1) lit. e) si h);
c) art.84(2) alin. (1).
Redistribuirea funcţionarilor publici se face de către
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, astfel:
a) În cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice din aceeaşi
localitate sau dintr-o localitate aflată la o distanţă de până la 50
km de localitatea de domiciliu;
b) În cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice din
alt judeţ sau aflate la o distanţă mai mare de 50 km de localitatea de
domiciliu, la cererea funcţionarului public.
Redistribuirea funcţionarilor publici se face într-o funcţie
publică de aceeaşi categorie, clasa şi acelaşi grad profesional cu
funcţia publică deţinută de funcţionarul public.
Redistribuirea se poate face şi într-o funcţie publica
inferioară vacantă, cu acordul scris al funcţionarului public.
Redistribuirea într-o funcţie publică de conducere se face cu
respectarea alin. (2) sau, după caz, a alin. (3) numai dacă funcţionarul
public a îndeplinit atribuţii similare cu atribuţiile funcţiei publice de
pe care se efectuează redistribuirea.
Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici va asigura
redistribuirea pe funcţii publice temporar vacante, ca urmare a
suspendării titularului pe o perioadă de cel puţin o lună, a
funcţionarilor publici din corpul de rezerva care îndeplinesc
condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice respective. În
cazul în care exista mai mulţi funcţionari publici care îndeplinesc
condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice respective,
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici organizează, în colaborare
cu autoritatea sau instituţia publică în cadrul căreia se află funcţia
publică vacantă, o testare profesională pentru selectarea
funcţionarului public care urmează să fie redistribuit.
Redistribuirea funcţionarilor publici din corpul de rezervă se
dispune prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici.
Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice au obligaţia
de a numi funcţionarii publici redistribuiţi cu caracter permanent sau
temporar.
În cazul în care conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice
refuză încadrarea funcţionarilor publici în condiţiile alin. (6),
funcţionarul public se poate adresa instanţei de contencios
administrativ competente.
Corpul de rezervă este format din funcţionarii publici care au
fost eliberaţi din funcţia publică în condiţiile art.84(2) alin. (1) lit.
a)-c), e) si g) şi este gestionat de Agenţia Naţionala a
Funcţionarilor Publici.
Funcţionarii publici părăsesc corpul de rezerva şi pierd calitatea
de funcţionar public în următoarele situaţii:
a) după împlinirea termenului de 2 ani de la data trecerii în corpul
de rezervă;
b) în cazul în care Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici îl
redistribuie într-o funcţie publică vacanta corespunzătoare
studiilor absolvite şi pregătirii profesionale, iar funcţionarul
public o refuză;
c) angajarea în baza unui contract de muncă pe o perioadă mai
mare de 12 luni;
d) la cererea funcţionarului public.
În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care
funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta
poate cere instanţei de contencios administrativ anularea actului
administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea
raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificările
ulterioare, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia
publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale
cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte
drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.
Complexitatea şi diversitatea formelor de manifestare a fenomenului

administrativ, în contextul crizei de autoritate cu care se confruntă
viaţa socială românească, coroborată cu legislaţia incompletă şi
ambiguă actuală scot în evidenţă, cu mai mare acuitate, rolul funcţiei
şi a serviciului public, a responsabilităţii juridice în general şi cea a
funcţionarului public în special.
După 1989, înţelegerea greşită a democraţiei şi a rolului
statului în asigurarea acesteia a readus în actualitate necesitatea unei
reglementări clare şi precise referitoare la responsabilitatea
autorităţilor publice, a funcţionarului public şi chiar a statului, astfel
încât să se determine limitele exerciţiului prerogativelor acestor
autorităţi, pentru că nimeni nu poate face numai ceea ce vrea ( sic
volo, sic jubeo ), iar răspunderea juridică operează indiferent de
persoană.
Regulile care guvernează responsabilitatea juridică,
reprezintă baza ordinii juridice şi ca atare, acestea sunt o garanţie a
libertăţii.
Funcţionarea unei administraţii publice, depinde de modul de
reglementare şi înfăptuire a responsabilităţii funcţionarului public
deţinător al autorităţii prin funcţia ocupată şi obligat a fi “servitorul“
acesteia.
Nu de puţine ori, de-a lungul istoriei, am putut constata ca în
societăţile în care responsabilitatea juridică, în general, şi a
funcţionarului public, în special, nu a fost reglementată şi garantată,
astfel ca au fost periclitate libertatea şi bunăstarea persoanei.
Cum puterile în stat se exercită prin autorităţi, funcţiile
publice şi funcţionarii publici, este de înţeles de ce individul este
îndreptăţit să afle care sunt limitele şi responsabilităţile acestei puteri.
Constituţia, legea fundamentală a oricărei naţiuni consacră în
conţinutul său principiul limitării ( autolimitării ) puterilor statului
sub forma determinării, pentru fiecare în parte a obiectului său, şi pe
cale de consecinţă, limitele asupra exerciţiului acestora prin atragerea
răspunderii juridice, ori de câte ori acestea sunt încălcate de
funcţionarul public sau de către autorităţi.
Limitarea exercitării puterilor statului în raport cu individul,
este strâns legată de limitarea puterii funcţionarului public prin
instituirea şi înfăptuirea responsabilităţii juridice a acestuia. Iată
cum, astfel, responsabilitatea juridică a funcţionarului public
izvorăşte din principiul autolimitării prin Constituţie a puterilor
statului.
De observat însă că, determinarea celor trei puteri între care
există continuă întrepătrundere, fără însă a se recunoaşte prioritatea
uneia în concurs cu celelalte două, conduce şi la un control reciproc
şi permanent care se realizează de cele mai multe ori, prin instituirea
acestei responsabilităţi juridice.
Instituirea unor reglementări rigide sau neadecvate fără
garanţiile necesare pot însă să blocheze iniţiativa şi să creeze
disfuncţionalităţi în administraţia publică.
De asemenea, sunt şi situaţii când responsabilitatea juridică
se transformă în răspundere juridică prin instituirea de avize, acorduri
prealabile, limitarea organelor care sunt împuternicite să determine
procedura răspunderii disciplinare, contravenţionale, etc.
Aceste disfuncţionalităţi afectează administraţia publică,
încât putem spune că între principiul responsabilităţii juridice şi
principiul separaţiei puterilor în stat, al cooperării şi controlului
reciproc al acestora, al egalităţii, există o relaţie de determinare şi
valorizare reciprocă.
11.3.5.1.Responsabilitatea funcţionarilor publici –

noţiune, principii, forme
O formă a responsabilităţii juridice pe care o deducem din

prevederile Legii nr.188/1999, este aceea cu privire la raportul dintre
funcţionarul de execuţie şi cel de conducere, în exercitarea îndatoririi
de conformitate. Am observat dintr-o analiză sintetică a noţiunii de
responsabilitate, că aceasta fiind într-o strânsă legătură cu
răspunderea juridică, apare ori de câte ori suntem în situaţia unei
încălcări a ordinului legii. Aşadar, temeiul pentru atragerea
responsabilităţii funcţionarului public, este chiar săvârşirea unei fapte
din comanda autorităţii legitime care atrage ulterior răspunderea
acestuia. În timp ce prescripţia legii este aceea care îngrădeşte sau
limitează libertatea de voinţă şi de acţiune a funcţionarului public,
nerespectarea raportului său de funcţiune datorată comenzii
autorităţii, poate atrage răspunderea sa juridică, în formele prevăzute
de lege.
Acesta este motivul pentru care funcţionarul are obligaţia de
a motiva în scris refuzul îndeplinirii dispoziţiei primite.
În situaţia ordinului autorităţii legitime, sau a comenzii
acesteia (a se vedea art.43(2) “dacă funcţionarul public care a dat
dispoziţia stăruie în executarea acestuia“), regăsim două interese
specifice fenomenului administrativ, care de multe ori poate avea
tendinţe contrare.
Astfel, vom întâlni:
* interesul administraţiei din perspectiva căreia nu se poate
“comenta“ sau “aprecia“ de către executant ordinul
funcţionarului superior, prin aceasta asigurându-se de fapt
respectarea disciplinei şi a ierarhiei în raportul de funcţiune;
* interesul funcţionarului public care în situaţia executării unui
ordin nelegal se vede pus în situaţia de a răspunde pe nedrept
pentru executarea acestuia.
Absolvirea de responsabilitate a funcţionarului public este
condiţionată tocmai de motivarea condiţiei de nelegalitate la care se
adaugă stăruinţa funcţionarului care a dispus ordinul nelegal de a o
executa sub condiţia prevăzută de art.43(2), “să o formuleze în
scris”.
Din analiza formelor de manifestare a responsabilităţii, se pot
desprinde cu caracter de generalitate următoarele principii care
călăuzesc această instituţie:
1. principul legalităţii derivă din principiul general care
călăuzeşte întreg sistemul de drept, cum că nimeni nu este mai presus
de lege. Drepturile şi libertăţile cetăţeneşti consfinţite şi recunoscute
de Constituţie şi legi organice, se exercită numai cu bună credinţă, ele
fiind garantate în exercitarea lor de către stat;
2. principiul egalităţii în drepturi. Potrivit principiului
constituţional că toţi cetăţenii sunt egali în faţa legii, în mod
corespunzător, aceştia poartă întreaga răspundere, ca şi autorităţile
publice pentru respectarea acesteia;
3. principiul personalităţii. Acesta atrage responsabilitatea
distinctă a autorului sau a participantului la săvârşirea actului,
faptului juridic, indiferent că este persoană fizică sau juridică;
4. principiul libertăţii de voinţă fără de care,
responsabilitatea nu ar exista;
5. principiul umanismului ca un rezultat, în principal, al
caracterului preventiv şi reparator în angajarea răspunderii
6. principiul concordanţei dintre drepturi şi obligaţii,
putere şi responsabilitate. Aşadar, nu pot antrena responsabilitatea
unui funcţionar public decât cu privire la ceea ce era obligat să facă şi
nu a făcut;
7. principiul existenţei şi dezvoltării sociale - acesta
derivă din scopul administraţiei în general, acela de a satisface
necesităţi social - obiective pentru toţi cetăţenii;
8. principiul reparării integrale şi operative a
prejudiciului . Este o reflectare a normei constituţionale cuprinse în
art.48 pct.1, în sensul că orice persoană vătămată într-un drept al său
de o autoritate publică este îndreptăţită să obţină recunoaşterea
dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei. Procedurile
administrative de recuperare oferă mai multe garanţii titularului
dreptului ca şi procedura de transformare a responsabilităţii în
răspundere.
B.Formele responsabilităţii juridice
Analiza sintetică a modalităţilor de manifestare a

responsabilităţii juridice conduce la concluzia autorului francez Louis
Josserand care spunea că “responsabilitatea juridică tinde să ocupe
centrul dreptului civil şi al dreptului în totalitatea sa ; în fiecare
materie, în toate direcţiile se ajunge la această problemă a
răspunderii în dreptul public şi în dreptul privat, în domeniul
bunurilor, al persoanelor care este a tuturor momentelor şi a tuturor
situaţiilor; responsabilitatea devine punctul nevralgic al tuturor
instituţiilor noastre” 182 .
Aşadar, am putea încerca o clasificare a responsabilităţii
juridice după mai multe criterii:
2. după natura juridică a normelor care o reglementează:
 responsabilitate de drept public;
 responsabilitate de drept privat.
3. după specificul ramurii de drept în care acţionează:
 responsabilitate constituţională;
 responsabilitate civilă;
 responsabilitate penală;
 responsabilitate administrativă;
 responsabilitate materială (de dreptul muncii).
4. după subiectul activ al responsabilităţii:
 responsabilitate individuală;
 responsabilitate colectivă.
5. după gradul de vinovăţie al subiectului:
 responsabilitate obiectivă (se poate angaja puterii
publice pentru fapta serviciului public sau a
funcţionarului public);
 responsabilitate subiectivă.
În dreptul civil, întâlnim şi distincţia dintre responsabilitatea
pentru fapta proprie, pentru fapta altuia, pentru fapta lucrului sau a
animalului. Fiind o responsabilitate ce se transformă pe măsura
angajării sale în răspundere civilă, ea este analizată în detaliu la
dreptul civil.
5. după conţinutul răspunderii juridice ce o generează:
 responsabilitatea materială;
 responsabilitatea disciplinară;
 responsabilitatea contravenţională;
 responsabilitatea penală;
 responsabilitatea civilă.
6. după natura pagubelor cauzate:
 responsabilitatea pentru daune morale;
 responsabilitatea pentru daune materiale.
7. după situaţia juridică a funcţionarului public:
 responsabilitatea cadrelor didactice;
 responsabilitatea militarilor;
 responsabilitatea poliţiştilor;
 responsabilitatea magistraţilor;
 responsabilitatea medicilor,
 responsabilitatea notarilor;
 responsabilitatea avocaţilor.
Din prezentarea de mai sus, responsabilitatea administrativă
face obiectul studiului ştiinţei dreptului administrativ, cât şi a ştiinţei
administraţiei în cele trei forme ale sale, şi anume:
 responsabilitatea autorităţilor administrative, care poate
fi materială sau contravenţională;
 responsabilitatea funcţionarului public, care poate
îmbrăca toate formele: materială, disciplinară,
contravenţională, penală, civilă;
 responsabilitatea administrativă a persoanei fizice sau
juridice.
Din această perspectivă, putem reţine că responsabilitatea
funcţionarului public trebuie să aibă în vedere următoarele
considerente:
 ordinele funcţionarului superior se execută în baza
principiului general al ierarhiei funcţiei în administraţie,
cu condiţia ca acestea să fie legale;
 responsabilitatea funcţionarului care a executat un ordin
vădit ilegal nu se angajează dacă înainte de a-l executa
acesta a sesizat în scris emitentului despre viciul care
priveşte actul, iar acesta a insistat în executarea sa;
 responsabilitatea funcţionarului public superior nu se
angajează dacă acesta nu a avut posibilitatea de a sesiza
în scris ilegalitatea ordinului;
 responsabilitatea funcţionarului public nu se angajează
dacă se execută un ordin vădit ilegal, dar, acesta fiind
emis cu respectarea condiţiilor de fond şi de formă
prevăzute de lege.
Se poate întâlni de asemenea şi situaţia în care funcţionarul
public nu execută un ordin vădit nelegal, dar, sesizarea acestuia este
doar verbală prin atragerea atenţiei autorităţii emitente asupra
nelegalităţii acestuia. În această situaţie putem întâlni următoarele
ipoteze:
 când ordinul este legal, oportun iar prin executarea sa
neproducător de daune sau fără să aducă atingere
drepturilor şi libertăţilor fundamentale, se poate angaja
răspunderea funcţionarului public ce nu l-a executat;
 când ordinul este vădit nelegal , iar funcţionarul public
nu are timpul material necesar pentru a înştiinţa
autoritatea emitentă despre aceasta şi în mod
corespunzător el nu va răspunde ori, deşi avea timpul de
a sesiza scris această nelegalitate nu a făcut-o,
funcţionarul va răspunde pentru neexecutarea atribuţiilor
de serviciu (neîntocmirea raportului scris de motivare a
nelegalităţii ordinului).
11.3.5.2.Răspunderea funcţionarilor publici – formele

răspunderii juridice
Importanţa deosebită a răspunderii juridice, a făcut ca aceasta să
constituie o instituţie fundamentală a dreptului şi să genereze discuţii
în doctrină, în legătură cu formele sale.
În doctrină a existat tendinţa 183 de a se explica orice aspect
nou în sfera fenomenului răspunderii juridice, prin intermediul
categoriilor construcţiilor teoretice, instituţiilor răspunderii civile sau
ale răspunderii penale.
Prin răspundere, se urmăreşte restabilirea ordinii normative
şi, ca prin reacţia autorităţilor sociale, asupra autorului faptei, acesta
să fie pus într-o situaţie de natură a-l conştientiza de semnificaţia
negativă a faptei sale.
Orice măsură cu caracter sancţionator, dispusă de un organ al
administraţiei publice constituie o formă de manifestare a
constrângerii administrative, dar nu orice măsură de poliţie
administrativă (sancţiune de drept administrativ) este o formă de
materializare a răspunderii specifice dreptului administrativ.
Constrângerea administrativă este definită ca fiind 184
“ansamblul măsurilor (acte juridice, operaţiuni administrative, fapte
materiale) luate de autorităţile administraţiei publice, în baza legii,
cu folosirea puterii de stat şi, dacă este cazul, împotriva unor
subiecte de drept, pentru a sancţiona încălcarea normelor de drept
administrativ, a preveni săvârşirea unor fapte antisociale şi a apăra
drepturile cetăţenilor sau, după caz, pentru a asigura executarea
actelor autorităţilor judecătoreşti, respectiv ale Avocatului
Poporului, Curţii Constituţionale şi Curţii de Conturi”.
Formele răspunderii juridice
O posibilă clasificare a măsurilor de constrângere
administrativă este 185 :
 în raport de scopul nemijlocit urmărit:
- măsuri cu caracter sancţionator: avertisment,
mustrare scrisă cu avertisment, revocarea alegerii sau, după caz, a
numirii, exmatriculării, amenzi, majorări de întârziere, anularea sau
suspendarea dreptului de exercitare a unei activităţi, confiscări,
arestul, închisoarea contravenţională, etc.;
- măsuri speciale de poliţie administrativă, ca măsuri
de siguranţă, protecţie, prevenire: control medical
obligatoriu, efectuarea vaccinărilor preventive, carantina,
aplicarea de sigilii vamale, oprirea fabricaţiei
- măsuri de executare silită
Orice măsură din primele două categorii, dacă nu este
executată de bună voie, conduce la intervenţia măsurilor de executare
silită.
Ca exemplu, pot fi amintite: imobilizarea sau aducerea la
sediul poliţiei a persoanelor fizice, care se află în anumite situaţii
special determinate de lege, folosirea armelor de foc, intrarea în
incinta persoanelor juridice pentru îndeplinirea atributelor legale ale
organelor de poliţie, ori ale gărzii financiare.
 din punct de vedere al obiectului:
- măsuri care se referă la bunuri;
- măsuri care se referă la persoane;
- măsuri mixte, care privesc atât lucruri cât şi
persoane;
- măsuri cu privire la mediul înconjurător;
-măsuri cu privire la acte juridice sau operaţiuni
tehnico-administrative.
 din punct de vedere al naturii regimului juridic
- măsuri care se aplică în regim juridic
administrativ;,
- măsuri care se aplică într-un regim juridic complex.
 din punct de vedere al organelor care se aplică:
- măsuri aplicate exclusiv de autorităţi ale
- măsuri aplicabile de autorităţi ale administraţiei
împreună cu alte organe de stat;
- măsuri aplicate de autorităţi ale administraţiei
publice cu concursul organizaţiilor nestatale sau al cetăţenilor.
 din punct de vedere al temeiului obiectiv :
- măsuri care intervin ca urmare a săvârşirii unei
abateri administrative;
- măsuri care intervin ca urmare a săvârşirii altor
fapte ilicite;
- măsuri care se aplică în urma săvârşirii unor fapte
care, deşi nu sunt sancţionate, pun în pericol viaţa şi
sănătatea persoanei.
 din punct de vedere al efectelor neaplicării lor sub
aspectul legii penale:
- măsuri care, în caz de neaplicare, atrag răspunderea
penală;
- măsuri care, în cazul neaplicării, nu atrag
răspunderea penală.
 din punct de vedere al consecinţelor civile ale aplicării
lor:
- măsuri producătoare de prejudicii patrimoniale
care dau dreptul la despăgubiri
- măsuri producătoare de prejudicii patrimoniale
care nu se despăgubesc
 din punct de vedere al tehnicii de reglementare
- măsuri reglementate în mod direct;
- măsuri reglementate în mod implicit.
 din punct de vedere al sferei de activitate, cele mai
importante domenii sunt:
- măsuri din sfera economiei şi comerţului;
- măsuri din sectorul sanitar şi al ocrotirii sociale;
- măsuri din sectorul financiar-bancar;
- măsuri de protecţie a mediului înconjurător a
domeniului şi serviciului public;
- măsuri din domeniul apărării naţionale şi al
ordinii publice.
Subscriem opiniei, conform căreia, putându-se vorbi de trei
mari categorii de ilicit (ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul
contravenţional şi ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale),
se poate vorbi de răspundere administrativă (propriu-zisă), de
răspundere contravenţională şi de răspundere administrativ
patrimonială (materială)
Legea nr.188/1999, Cap. VIII se referă la răspunderea
funcţionarului public sub formă: disciplinară, contravenţională şi
penală, civilă şi materială.
Răspunderea disciplinară
Pentru a crea un regim diferit faţă de răspunderea disciplinară

proprie angajaţilor în care dreptul comun este Codul Muncii şi Legea
nr.1/1970, statutul cuprinde, pentru prima oară în legislaţia aplicabilă
funcţionarului public, o enunţare a faptelor care constituie abateri
disciplinare. De asemenea, sancţiunile disciplinare proprii
funcţionarului public, sunt prevăzute distinct ca şi întreaga procedură
de declanşare a răspunderii sub această formă juridică. Tot ca o notă
specifică, reţinem împărţirea atributelor între funcţionarii publici de
conducere şi conducătorul autorităţii, cu privire la stabilirea şi
aplicarea unei sancţiuni disciplinare, în sensul că, pentru abaterile de
mai mică gravitate, care atrag sancţiuni nepecuniare măsura să poată
fi aplicată de conducătorul direct.
O altă inovaţie în materia răspunderii disciplinare a
funcţionarului public, este înfiinţarea comisiei de disciplină, abilitată
să cerceteze şi să propună conducătorul autorităţii, sancţiunea
aplicabilă.
Legea nr.251/2006 de modificare a Legii nr.188/1999,
precizează cu privire la comisia de disciplină, următoarele:
Pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare şi
propunerea sancţiunii disciplinare aplicabile funcţionarilor publici
din autorităţile sau instituţiile publice se constituie comisii de
disciplină.
Din comisia de disciplină face parte şi un reprezentant al
organizaţiei sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant
desemnat prin votul majorităţii funcţionarilor publici pentru care este
organizată comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu este
reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat.
Comisia de disciplină poate desemna unul sau mai mulţi
membri şi, după caz, poate solicita compartimentelor de control din
cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice să cerceteze faptele
sesizate şi să prezinte rezultatele activităţii de cercetare.
Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici este
compusă din 5 înalţi funcţionari publici, numiţi prin decizia primului-
ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor.
de disciplină, precum şi componenţa, atribuţiile, modul de sesizare şi
procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotărâre a
Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici.
Potrivit prevederilor Legii nr.188/1999 modificată şi
completată, încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a
îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţine şi a
normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege,
constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a
acestora.
Constituie abatere disciplinară, următoarele fapte:
a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
c) absenţe nemotivate de la serviciu;
d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri
în afara cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii
lucrărilor cu acest caracter;
g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau
instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;
h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor
activităţi cu caracter politic;
i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri,
incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege
pentru funcţionarii publici;
k) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele
normative din domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici.
Pentru săvârşirea faptelor de mai sus, funcţionarii publici pot
fi sancţionaţi astfel:
a) mustrare scrisă;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20%, pe o perioada
de până la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare
sau, după caz, de promovare în funcţia publica pe o perioada de la 1
la 3 ani;
d) retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în
funcţia publică pe o perioada de până la un an;";
e) destituirea din funcţia publică.
La individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama
de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care
aceasta a fost săvârşita, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii,
comportarea generală în timpul serviciului a funcţionarului public,
precum şi de existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni
disciplinare care nu au fost radiate în condiţiile prezentei legi.
Sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an
de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea
abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii
abaterii disciplinare.
În cazul în care fapta funcţionarului public a fost sesizată ca
abatere disciplinară şi ca infracţiune, procedura angajării răspunderii
disciplinare se suspendă până la dispunerea neînceperii urmăririi
penale, scoaterii de sub urmărire penală ori încetării urmăririi penale
sau până la data la care instanţa judecătoreasca dispune achitarea sau
încetarea procesului penal.
Pe perioada cercetării administrative, în situaţia în care
funcţionarul public care a săvârşit o abatere disciplinară poate
influenţa cercetarea administrativa, conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice are obligaţia de a interzice accesul acestuia la
documentele care pot influenţa cercetarea sau, după caz, de a
dispune mutarea temporară a funcţionarului public în cadrul altui
compartiment sau altei structuri a autorităţii ori instituţiei
publice.
Sancţiunea disciplinară prevăzută la lit. a) (mustrare scrisă) se
poate aplica direct de către persoana care are competenţa legală
de numire în funcţia publică.
Toate celelalte sancţiuni disciplinare se aplică de persoana
care are competenţa legală de numire în funcţia publică, la
propunerea comisiei de disciplină.
Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după
cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului
public. Audierea funcţionarului public trebuie consemnată în scris,
sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se
prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile
disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal.
Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se
poate adresa instanţei de contencios administrativ solicitând anularea
sau modificarea ordinului sau a dispoziţiei de sancţionare.
Evidenţa situaţiei disciplinare a funcţionarilor publici este
reflectată de cazierul administrativ, act eliberat de Agenţia Naţională
a Funcţionarilor Publici, şi care cuprinde sancţiunile disciplinare
aplicabile funcţionarilor publici şi care nu au fost radiate în condiţiile
legii.
Cazierul administrativ se eliberează la solicitarea
funcţionarului public interesat, a conducătorului autorităţii sau
instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea, a preşedintelui comisiei de
disciplină şi a altor persoane prevăzute de lege.
Cazierul judiciar este necesar în cazul desemnării
funcţionarului public ca membru al unei comisii de concurs, pentru
recrutarea funcţionarilor publici, sau în calitate de preşedinte sau
membru al comisiei de disciplină, sau al comisiei paritare, pentru
ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor
funcţionari publici sau funcţionarilor publici de conducere şi în alt4e
cazuri prevăzute de lege.
Sancţiunile disciplinare se radiază de drept:
Sancţiunile disciplinare se radiază de drept, după cum
urmează:
a) în termen de 6 luni de la aplicare, sancţiunea disciplinară
prevăzută la art. 65 alin. (3) lit. a);
b) în termen de un an de la expirarea termenului pentru care
au fost aplicate, sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 65 alin. (3)
lit. b)-d);
c) în termen de 7 ani de la aplicare, sancţiunea prevăzută la
art. 65 alin. (3) lit. e)
Radierea sancţiunilor disciplinare prevăzute la alin. (1) lit. a)
si b) se constată prin act administrativ al conducătorului autorităţii
sau instituţiei publice.
Răspunderea administrativ patrimonială
În condiţiile modificării Legii nr.188/1999 prin Legea

nr.251/2006, vom întâlni o nouă formă a răspunderii administrativ
patrimonială reglementată de art.64. Astfel, potrivit acestei
reglementări:
Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al
său sau într-un interes legitim se poate adresa instanţei judecătoreşti,
în condiţiile legii, împotriva autorităţii sau instituţiei publice care a
emis actul sau care a refuzat să rezolve cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim.
În cazul în care acţiunea se admite şi se constată vinovăţia
funcţionarului public, persoana respectivă va fi obligată la plata
daunelor, solidar cu autoritatea sau instituţia publică.
Răspunderea juridică a funcţionarului public nu se poate
angaja dacă acesta a respectat prevederile legale şi procedurile
administrative aplicabile autorităţii sau instituţiei publice în care îşi
desfăşoară activitatea.
Răspunderea contravenţională şi penală
Această formă a răspunderii juridice, survine când

funcţionarul public săvârşeşte o contravenţie în timpul şi în legătură
cu sarcinile de serviciu.
Potrivit procedurii de drept comun (Ordonanţa Guvernului
nr.2/2001 modificată şi completată prin Legea nr.180/2002),
împotriva procesului de constatare a contravenţiilor şi de aplicare a
sancţiunii, funcţionarul public poate promova plângere la judecătoria
în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea publică în care
funcţionarul public este numit.
Răspunderea penală
Această formă de răspundere juridică intervine în cazul

săvârşirii de către funcţionarul public a unei infracţiuni în timpul
serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o
ocupă şi se sancţionează potrivit legii penale.
Prin Legea nr.251/2006, se aduc unele modificări
prevederilor Legii nr.188/1999, în sensul că, în cazul în care
funcţionarul public este trimis în judecată pentru săvârşirea unei
infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 50 lit. h), persoana care
are competenţa legală de numire în funcţia publică va dispune
suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care o
deţine.
Daca instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea
procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar
funcţionarul public respectiv îşi va relua activitatea în funcţia publică
deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente
perioadei de suspendare.
De la momentul începerii urmăririi penale, în situaţia în care
funcţionarul public poate influenţa cercetarea, persoana care are
competenţa numirii în funcţia publică are obligaţia să dispună
mutarea temporară a funcţionarului public în cadrul altui
compartiment sau altei structuri fără personalitate juridica a
autorităţii ori instituţiei publice.
Răspunderea civilă şi materială
O altă formă a răspunderii juridice, reţinută în sarcina

funcţionarului public, este răspunderea civilă pentru pagubele
produse patrimoniului autorităţii, fie sub forma unui prejudiciu
efectiv produs, fie prin nerestituirea unor sume încasate necuvenit,
cât şi pentru daunele plătite de autoritate în calitate de comitent, unor
terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile.
Ca o “improvizaţie“, legiuitorul reglementează ca mijloace
de recuperare a pagubei aceleaşi modalităţi, ca şi în materia dreptului
muncii, la răspunderea materială în sensul că această reparaţie se face
prin emiterea unei dispoziţii de imputare, sau sub forma asumării
angajamentului de plată.
În lipsa prevederii art.78 (2) că “împotriva ordinului sau
dispoziţiei de imputare funcţionarul public se poate adresa instanţei
de contencios administrativ“, s-ar fi putut concluziona că ne aflăm în
această materie, tot pe tărâmul legislaţiei muncii.
Faptul că această lege a urmărit să creeze un regim juridic
diferit faţă de toate celelalte categorii de angajaţi, ne face să apreciem
această “confuzie“ de exprimare ca fiind o chestiune pur formală care
nu atrage consecinţe asupra normei juridice aplicabile.
11.3.5.3.Importanţa delimitării noţiunii de

responsabilitate de răspunderea funcţionarilor publici
Definirea sub toate aspectele a raportului juridic de funcţiune,

presupune şi clarificarea noţiunilor de responsabilitate şi răspundere a
Clarificarea celor două noţiuni cu conţinut diferit, se impune
şi din perspectiva diferită de abordare a acestora în ştiinţa dreptului
administrativ şi respectiv în ştiinţa administraţiei.
Astfel, noţiunea de responsabilitate are în vedere raportul
social în cadrul căruia îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public.
În literatura de specialitate, normele care guvernează
răspunderea şi responsabilitatea funcţionarilor publici, aşadar toate
normele care au în vedere componentul profesional şi privat al
funcţionarului public, în virtutea statutului de deţinător al autorităţii
publice, poartă numele de deontologie a funcţionarului public.
Responsabilitatea este de fapt atitudinea pe care funcţionarul
public o are în raport cu autoritatea, dar şi cu cetăţeanul, o
conştientizare a obligaţiilor sale sporite prin prisma atribuţiilor
specifice.
Spre deosebire de răspunderea juridică care îmbracă forme
specifice fiecărei ramuri de drept, funcţie de calificarea faptei
funcţionarului public, ori de câte ori aduce atingere unor norme
juridice, responsabilitatea juridică este ceea ce prof. Antonie
Iorgovan 186 defineşte foarte concludent ca : “raportarea activă
conştientă a agentului acţiunii sociale la normele şi valorile
colectivităţii, stabilite la o scară macro sau micro-socială“.
Cu alte cuvinte, responsabilitatea este de fapt atitudinea pe
care funcţionarul public o are în raport cu autoritatea, dar şi cu
cetăţeanul, o conştientizare a obligaţiilor sale sporite prin prisma
atribuţiilor specifice. Responsabilitatea ne apare mai mult ca un
eveniment de natură volitivă şi educaţională, ceva ce se dobândeşte în
timp, în mod conştient, ce se poate modela prin perfecţionarea
funcţionarului care trebuie “învăţat“ să facă faţă oricând, oricăror
situaţii de fapt cu care vine în contact, în realizarea atribuţiilor
specifice funcţiei publice.
Conştientizarea responsabilităţii este un câştig atât pentru
funcţionarul public care devine competent cu rapiditate, dar şi pentru
instituţie care în acest fel îşi poate realiza sarcinile pentru care a fost
înfiinţată şi nu în ultimul rând, pentru cetăţeanul care se adresează cu
toată încrederea, în vederea satisfacerii intereselor sale.
După unii autori, responsabilitatea juridică este o obligaţie
recunoscută de lege, persoanei publice sau private, de a face sau a da
socoteală pentru ea sau pentru altul, aflat în grija sa, de unde
concluzia că această stare este anterioară răspunderii juridice.
Profesorul C.G. Dissescu 187 definea responsabilitatea juridică
ca fiind “fixarea şi măsurarea prin lege a consecinţelor unui act
ipotetic “ sau cum recunosc mai târziu Ghansy şi Wagner că “ este o
măsură a conduitei cerute de lege“. Spre exemplificare, în cazul unui
primar, acesta nu este sancţionat pentru lipsa de interes în pregătire,
pentru micile abuzuri, favoritisme, etc.
Prin Ordonanţa Guvernului nr.22/1997, declarată
neconstituţională, de modificare a Legii nr.69/1991, în art.41 se
instituia o formă de responsabilitate a primarului pentru
“neîndeplinirea sau refuzul repetat al autorităţii în exercitarea
atribuţiilor“, fără însă a finaliza această instituţie din punct de vedere
al organului competent a urmări şi sancţiona aceste fapte.
Iată deci că, dacă responsabilitatea poate fi asimilată cu o
obligaţie, răspunderea juridică este cel mai adesea considerată o
situaţie juridică, vine deci în dezvoltarea îndatoririlor funcţionarilor
publici, de a da dovadă de profesionalism, corectitudine şi
conştiinciozitate în realizarea atributelor sale .
Spre deosebire de responsabilitate, răspunderea juridică este
o răspundere concretă, stabilită printr-o procedură de către un organ
competent ce o finalizează prin aplicarea unei sancţiuni.
O altă deosebire între cele două noţiuni, ar fi aceea că în timp
ce responsabilitatea juridică îşi are izvorul în lege, răspunderea
juridică derivă dintr-o hotărâre a puterii judecătoreşti, sau a autorităţii
administrative prevăzute de lege.
Tocmai de aceea, declararea responsabilităţii chiar şi prin
lege, dar fără a prevedea şi modul de transformare al acesteia în
răspunderea juridică, înseamnă a o lipsi de chiar conţinutul
reglementat.
Pornind de la un asemenea considerent profesorul Mircea
188
Costin definea responsabilitatea ca pe un “complex de drepturi şi
obligaţii care formează un raport juridic de constrângere ce apare
între stat ca unic subiect activ şi autorul faptei ilicite ca subiect pasiv
“.
Dacă am avea în vedere şi definiţiile autorului francez Max
Legrand 189 , cum că responsabilitatea ca instituţie juridică are trei
forme: responsabilitatea penală, civilă şi a funcţionarilor publici şi
ministeriali, vom observa imediat de ce legislaţia noastră are unele
lacune în definirea noţiunii de responsabilitate, fie a funcţionarilor
publici aleşi sau numiţi sau, a altor categorii de funcţionari, ori de
câte ori aceştia acţionează ca reprezentanţi ai statului.
O altă deosebire între cele două noţiuni are în vedere chiar
conţinutul acestora. În cazul responsabilităţii juridice, drepturile şi
obligaţiile nu sunt determinate, delimitate sau materializate, faţă de
răspunderea juridică unde acestea sunt riguros delimitate, ori de câte
ori intervine constrângerea administrativă.
Responsabilitatea juridică îmbracă mai multe forme: penală,
civilă, administrativă, constituţională, materială, etc., temeiul acesteia
reprezentându-l legea de fiecare dată.
Toate formele responsabilităţii juridice se călăuzesc după un
ansamblu de principiu de drept general valabile, pe lângă care
regăsim şi principii specifice fiecărei din categoriile de
responsabilităţi pe care o examinăm.

- clarificarea conţinutului şi a regimului juridic al noţiunilor funcţionar public, actul de numire în
funcţia publică, raport de serviciu, răspundere, responsabilitate, conflict de interese, incompatibilitate,
modificare, încetarea raportului de serviciu
- categorii de funcţionari publici şi criteriile de delimitare
- conduita funcţionarului public prin raportare la normele codului de conduită
- drepturile şi îndatoririle funcţionarului public, elemente statutare şi legale ale exerciţiului
funcţiei publice
- caracterul predeterminat al conţinutului raportului de serviciu al funcţionarului public
- cariera, profilul moral al funcţionarului public, imaginea şi prestigiul autorităţii, prin
raportare a funcţionarilor publici componenţi
Competenţa şi capacitatea funcţionarului public, regimul de drept public al exercitării raportului de

serviciu, conflict de competenţă, răspundere juridică, resposabilitatea funcţionarului public,
incompatibilităţi, stabilitate, mobilitate, accesul la funcţia publică, salarizarea, motivarea funcţiei
publice, corupţia elementele deontologice ale exerciţiului funcţiei publice
1. Care sunt principalele deosebiri între personalul salariat şi funcţia publică?

2. Care este criteriul determinant pentru clasificarea funcţionarilor publici în funcţionari
publici de stat, teritoriali sau sociali?
3. Definiţi cariera în funcţia publică.
4. Formele răspunderii juridice a funcţionarului public.

Studiu de caz – exemplificări, raport de serviciu specific funcţionarilor publici teritoriali şi
locali
Studiu de caz privind evaluarea funcţionarilor publici ( indicatori , fişa de post).
Raportul de serviciu – concretizarea pe bază de referat a elementelor sale de conţinut
LEGISLATIE
Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici

Legea nr.7/2004 privind Codul de conduita a functionarilor publici
Hotararea Guvernului nr.1344/2007 privind normele de organizare si functionare a comisiilor
de disciplina
Hotararea Guvernului nr.833/2007 privind normele de organizare si functionare a comisiilor
paritare si incheierea acordurilor colective
TESTE GRILA
1. Administraţia publică este o activitate:

a) de prestaţie şi dispoziţie;
b) de îndrumare şi colaborare;
c) de control.
2.Relatia administraţie publică – putere executivă presupune:

a) administraţia publică are o sferă mai largă decât puterea executivă;
b) puterea executivă are o sferă mai largă decât administraţia publică;
c) sunt activităţi sinonime.
3. Administraţia publică şi administraţia de stat sunt:

a) noţiuni sinonime;
b) administraţia publică are o sferă mai largă decât administraţia de stat;
c) administraţia de stat include administraţia publică.
4. Sunt sinonime următoarele noţiuni:

a) – instituţie publică
- autoritate publică;
b) - instituţie publică
- instituţie de utilitate publică;
c) – interes general
- interes public.
5. Functiile administratiei publice sunt:

a) de legiferare;
b) de executare;
c) de indrumare.
6. Administratie de stat realizeaza:

a) ministerele;
b) autoritatile administratiei publice locale;
c) regiile autonome.
7. Elementele de descentralizare ale colectivităţii locale sunt:

a) personalitatea juridică;
b) tutela administrativă;
c) descentralizarea administrativă.
8. Sunt regimuri administrative:

a) regimul de descentralizare administrativă;
b) tutela administrativă;
c) supravegherea generală a Guvernului.
9. Sunt principii de organizare şi funcţionare ale administraţiei centrale:

a) principiul proximităţii;
b) principiul specialităţii;
c) principiul descentralizării.
10. Raportul de drept administrativ are la bază:

a) egalitatea părţilor;
b) reciprocitatea prestaţiilor;
c) subordonarea părţilor.
11. Normele de drept administrativ alcătuiesc:

a) regimul de drept comun;
b) regimul de drept privat;
c) un regim juridic specific.
12. Normele de drept administrativ reglementează:

a) relaţii stabilite în cadrul raporturilor dintre administraţia publică şi particular;
b) relaţii stabilite în legătură cu structurarea în sistem;
c) contenciosul administrativ.
13. Forţa juridică a unui izvor de drept administrativ este dată de :
a) conţinutul şi caracterul acestuia;
b) natura autorităţii executive;
c) denumirea acestuia.
14. Este izvor de drept administrativ:

a) legea ordinară;
b) cutuma;
c) doctrina juridică.
15. Actele internaţionale sunt izvoare de drept administrativ dacă:

a) au fost ratificate conform prevederilor constituţionale;
b) necesită acte normative de aplicare;
c) reglementează relaţii sociale cu caracter general.
16. Pot diferenţia ramurile de drept:

a) mijloacele de investigare;
b) obiectul şi metoda specifică;
c) denumirea generică.
17. Dreptul administrativ este o ramură:

a) a dreptului comunitar;
b) a dreptului public;
c) a dreptului privat.
18. Criteriile după care se structurează ramurile sistemului de drept sunt:

a) obiectul de reglementare (juridic);
b) principii generale;
c) mijloace folosite.
19. Obiectului dreptului administrativ i se aplică teoria (teza):

a) unicităţii;
b) pluralităţii de norme;
c) subsidiarităţii.
20. Actele Preşedintelui sunt:

a) deciziile;
b) proiectele de acte normative;
c) decretele.
21. Rolul instituţional de mediator al celor trei puteri îl exercită:

a) Primul Ministru;
b) Avocatul Poporului;
c) Preşedintele României
22. Interimatul funcţiei prezidenţiale intervine în următoarele situaţii:

a) decăderea din drepturi;
b) demisie;
c) iresponsabilitate.
23. Rolul constituţional al Preşedintelui este:

a) de şef al executivului;
b) de şef al armatei;
c) de mediator între cele trei puteri.
24. Preşedintele României:

a) încheie tratate internaţionale;
b) aprobă înfiinţarea, desfiinţarea misiunilor diplomatice;
c) acreditează şi recheamă, la propunerea Guvernului, reprezentanţi diplomatici ai
României.
25. Răspunderea penală a Preşedintelui intervine:

a) pentru fapte de corupţie;
b) pentru înaltă trădare;
c) nu răspunde penal.
26. Preşedintele României, în raporturile cu Parlamentul:

a) adresează mesaje;
b) face declaraţii;
c) informează Parlamentul.
27. Regimul politic din România este:

a) regim parlamentar;
b) regim semi-prezidenţial;
c) regim prezidenţial.
28. Preşedintele, la şedinţele Guvernului:

a) participă;
b) participă şi conduce şedinţele Guvernului;
c) poate fi invitat la şedinţele Guvernului.
29. După reexaminarea legii de către Parlament, Preşedintele promulgă legea:

a) în termen de 20 zile de la primirea legii adoptate, după reexaminare;
b) în 15 zile de la primirea legii adoptate, după reexaminare;
c) în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate, după reexaminare.
30. Calitatea de membru al Guvernului este incompatibilă cu:

a) exercitarea oricărei alte funcţii publice de autoritate;
b) funcţia de deputat, senator, cadru didactic;
c) exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiei cu
scop comercial.
31. Funcţia de membru al Guvernului încetează prin:

a) demitere;
b) revocare;
c) incapacitate.
32. Hotărârile şi ordonanţele Guvernului se semnează:

a) de Primul-ministru;
b) de Primul-ministru şi contrasemnează de miniştrii cu obligaţii în executare;
c) de Primul-ministru şi secretarul general al Guvernului.
33. Mandatul Guvernului încetează:

a) la data noilor alegeri parlamentare;
b) la data validării noilor alegeri parlamentare;
c) la data depunerii jurământului de către noua echipă guvernamentală
34. Un cabinet demisionar adoptă:

a) ordonanţe simple;
b) ordonanţe de urgenţă;
c) hotărâri de Guvern.
35. Ordonanţele Guvernului sunt expresia:

a) competenţei exclusive;
b) competenţei legislative delegate;
c) competenţei partajate.
36. Ordonanţele de urgenţă au ca obiect:

a) regimul instituţiilor statului;
b) drepturile şi libertăţile cetăţeanului;
c) niciuna din variantele de mai sus nu este corectă.
37. Prin hotărâri ale Guvernului sunt reglementate:

a) numai domeniile aprobate de Parlament;
b) toate domeniile în executarea legii;
c) în executarea legii speciale.
38. Trăsăturile ordonanţelor simple ale Guvernului:

a) pot fi adoptate doar în domeniul legii ordinare;
b) nu se supun aprobării Parlamentului;
c) sunt adoptate în temeiul unei legi speciale de abilitare din partea Parlamentului.
39. Trăsăturile ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului:

a) se supun întotdeauna aprobării Parlamentului;
b) intervin în situaţii excepţionale (extraordinare);
c) intervin în domeniul legii organice.
40. Actele miniştrilor sunt:

a) decizii;
b) dispoziţii;
c) ordine.
41. Beneficiază de imunitate:

a) parlamentarii;
b) aleşii locali;
c) prefectul.
42. Ministerele se organizează:

a) în subordinea primului – ministru;
b) numai în subordinea Guvernului;
c) în mod autonom.
43. Între Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Ministerul Culturii se stabilesc relaţii de:
a) subordonare;
b) colaborare;
c) tutelă administrativă.
44. Este organ de specialitate al administraţiei publice centrale:
a) Curtea de Conturi;
b) Avocatul Poporului;
c) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.
45.Face parte din administraţia de stat centrală:

a) Serviciul Român de Informaţii;
b) Guvernul şi Primul Ministru;
c) Prefectul.
46. Termenul de 10 zile pentru solicitarea votului de investitură este:

a) un termen de recomandare;
b) un termen imperativ;
c) un termen de decădere.
47. Parlamentul acordă încrederea Guvernului cu votul:

a) a 2/3 din numărul membrilor Camerei Deputaţilor şi Senatului;
b) a 1/3 din numărul membrilor Camerei Deputaţilor şi Senatului;
c) majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
48. Ministerele se organizează şi funcţionează:

a) prin lege;
b) prin hotărâre de Guvern;
c) prin ordonanţa de urgenţă a Guvernului.
49. Conducătorii organelor centrale de specialitate, altele decât ministrele sunt numiţi în funcţie de
către:
a) Primul - Ministru;
b) Preşedintele României;
c) Guvern.
50. Avocatul poporului este:

a) o instituţie publică din subordinea Guvernului;
b) o autoritate autonomă;
c) o instituţie subordonată Parlamentului.
51. Sunt autorităţi administrativ autonome:

a) Curtea Constituţională;
b) Banca Naţională a României;
c) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.
52. Este autoritate autonomă:

a) Consiliul Naţional pentru studierea Arhivelor Securităţii;
b) Consiliul Superior al Magistraturii;
c) Academia Română.
53. Este autoritate centrală autonomă:

a) Autoritatea Electorală Permanentă;
b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;
c) Agenţia Naţională pentru Protecţia Consumatorului.
54. Administraţia publică este o activitate:
a) de dispoziţie şi prestaţie;
b) de manageriat;
c) de control.
55. Unitatea administrativ teritorială este reprezentată prin:

a) consiliul local;
b) consiliul judeţean;
c) preşedintele consiliului judeţean şi primar.
56. Primăria este alcătuită din:

a) servicii publice locale;
b) primar, viceprimar, secretar, aparat de specialitate;
c) consiliul local.
57. Este persoană juridică de drept public:

a) consiliul local;
b) prefectul;
c) unitatea administrativ teritorială.
58. Principiile constituţionale privind administraţia publică locală sunt:

a) descentralizarea;
b) centralizarea;
c) subsidiaritatea.
59. Prin autoritate publică înţelegem:

a) instituţie publică;
b) instituţie de utilitate publică;
c) instituţie de interes public.
60. Este principiu de rang constituţional al organizării administraţiei publice locale:

a) subsidiaritatea;
b) autonomia locală;
c) proporţionalitatea.
61. Principiul legalităţii presupune:

a) conformitatea cu Constituţia şi legea;
b) necesitatea;
c) realitatea.
62. Principiul autonomiei locale presupune:

a) gestiunea propriilor interese şi resurse;
b) conducere proprie;
c) libertatea de apreciere.
63. Competenţele autorităţilor administraţiei publice locale pot fi:

a) exclusive;
b) nedeterminate;
c) temporale.
64. Unitatea administrativ-teritorială:

a) este persoana juridică de drept public;
b) este persoana juridică de drept privat;
nu are personalitate juridică
65. Este autoritate administrativă de nivel teritorial:

a) consiliul local;
b) prefectul;
c) consiliul judeţean.
66. Administraţia este o activitate:

a) de organizare a executarii si executare a legii;
b) de îndrumare;
c) de colaborare.
67. Sunt autorităţi ale administraţiei publice locale cu caracter executiv:

a) consiliile locale;
b) preşedintele consiliului judeţean;
c) consiliul judeţean.
68. Mandatul primarului încetează de drept:

a) pentru lipsa nemotivată timp de o lună;
b) datorită unei boli care face imposibilă exercitarea funcţiei;
c) când nu îşi exercită în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
69. Preşedintele consiliului judeţean adoptă:

a) hotărâri;
b) decizii;
c) dispoziţii.
70. Calitatea de primar este incompatibilă cu calitatea de:
a) ales local;
b) manager al unei societăţi cu capital privat;
c) cadru didactic.
71. Actele primarului sunt:

a) decizii;
b) dispoziţii;
c) ordine.
72. În exercitarea atribuţiilor de stare civilă, primarul acţionează:

a) în nume propriu;
b) ca agent al statului;
c) ca delegat al prefectului.
73. Primarul exercită în calitate de agent al statului, atribuţii în domeniul:

a) în bugetului local;
b) alegerilor;
c) aprobării impozitelor şi taxelor locale.
74. Mandatul consilierului local încetează:

a) la data declarării legal constituit al consiliului local nou ales;
b) prin consens;
c) la împlinirea celor 4 ani de la alegerea sa.
75. Mandatul primarului începe de la data:
a) alegerii sale;
b) validării sale;
c) depunerii jurământului.
76. Autorităţile administraţiei publice locale se subordonează:

a) Prefectului;
b) Guvernului;
c) nu se subordonează, sunt autonome.
77. Preşedintele consiliului judeţean:

a) este numit;
b) este ales în mod direct;
c) este ales din rândul consilierilor judeţeni.
78. Hotărârile consiliului local, sunt:

a) acte de autoritate;
b) fapte materiale;
c) operaţiuni administrative.
79. Regula adoptării hotărârii Consiliului Local, este:

a) majoritatea;
b) majoritatea calificată;
c) majoritatea simplă.
80. Invalidarea mandatului primarului survine pentru:

a) fraudarea alegerilor;
b) schimbarea domiciliului candidatului ales în funcţia de primar;
c) retragerea candidatului.
81. Mandatul autorităţilor administraţiei publice locale se poate prelungi:

a) niciodată;
b) în condiţii obiective;
c) prin lege organică, în caz de război , calamitate naturală, dezastru sau
sinistru deosebit de grav.
82. Autorităţile administraţiei publice locale au competenţă:

a) determinată;
b) nedeterminată;
c) temporală.
83. Sunt autorităţi ale administraţiei publice locale autonome:

a) Direcţia Finanţe Publice;
b) Primarul;
c) Camera de Conturi.
84. Principiile ce stau la baza organizării şi funcţionării autorităţilor administraţiei publice locale sunt:
a) descentralizarea;
b) concentrarea;
c) centralizarea.
85. Autonomia locală este:

a) funcţională;
b) administrativă;
c) tehnică.
86. Între autorităţile administraţiei publice locale se stabilesc raporturi de:

a) subordonare;
b) tutelă administrativă;
c) colaborare.
87. Actele autorităţilor administraţiei publice locale sunt:

a) deciziile;
b) ordinele;
c) hotărârile.
88. Raporturile dintre Guvern şi prefect sunt:

a) de subordonare;
b) de indrumare;
c) de reprezentare.
89. Între prefect şi primar sunt raporturi:

a) de subordonare;
b) de participare;
c) de tutelă administrativă.
90. Subprefectul este:

a) înalt funcţionar public;
b) demnitar;
c) personal contractual.
91. Avizul prefectului pentru numirea în funcţie a şefilor serviciilor publice deconcentrate este:
a) conform;
b) consultativ;
c) facultativ.
92. Prefectul exercită asupra autorităţilor publice locale :

a) un control ierarhic;
b) un control de tutelă administrativă;
c) niciun control.
93. Prefectul îndeplineşte o:

a) funcţie de demnitate publică;
b) funcţie publică;
c) funcţie de conducere.
94.Varianta corectă a categoriilor de acte normative în funcţie de forţa lor juridică este:
a) Constituţia – lege organică, hotărârea de Guvern, ordonanţa de urgenţă a Guvernului,
ordinul ministerelor,
b) Constituţia – lege organică, ordonanţa de urgenţă a Guvernului, legi ordinare, hotărârea
de Guvern,
c) Legi constituţionale, legi organice, legi ordinare, ordonanţe simple ale Guvernului,
hotărâri ale Guvernului, ordinele prefectului, hotărâri ale consiliului local.
95. Actele administrative sunt:
a) acte juridice;
b) fapte materiale ale administraţiei publice;
c) operaţiuni tehnico-materiale.
96. Actul administrativ are ca trăsături principale:

a) caracter bilateral;
b) formă autentică;
c) caracter unilateral.
97. Care din următoarele acte procedurale sunt ulterioare emiterii actului:
a) contrasemnarea actului;
b) avizarea;
c) semnarea.
98. Prezumţia de autenticitate a actului administrativ este:

a) o prezumţie absolută;
b) o prezumţie irefragabilă;
c) o prezumţie relativă.
99. Momentul producerii efectelor actului administrativ este de la data:

a) adoptării;
b) afişării;
c) notificării – comunicării actului.
100. Funcţiile publice pot fi ocupate:

a) de orice persoană fizică cu capacitate de exerciţiu;
b) doar de persoane fizice cu cetăţenie română;
c) de cetăţenii români cu domiciliul în România, care cunosc limba română, scris şi vorbit.
101. Funcţionarii publici sunt supuşi unui regim juridic:

a) contractual;
b) de drept privat;
c) statutar.
102. Beneficiază de statute speciale următoarele categorii de funcţionari publici:

a) funcţionarii publici administrativi din administraţia locală;
b) funcţionarii publici parlamentari;
c) funcţionarii publici din ministere.
103. Sunt funcţii de conducere:

a) secretar al unităţii administrativ-teritoriale;
b) viceprimar;
c) consilier local.
104. Funcţionarul public ocupă funcţia publică de la data:

a) numirii în funcţie;
b) depunerii jurământului;
c) câştigării examenului sau concursului pentru ocuparea unei funcţii publice.
105. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este:

a) o autoritate administrativă autonomă;
b) o autoritate a administraţiei publice centrale de specialitate;
c) un serviciu public deconcentrat.
106. Comisiile paritare adoptă:

a) avize conforme;
b) acorduri;
c) avize consultative.
107. Comisiile de disciplină adoptă:

a) hotărâri;
b) decizii;
d) rapoarte.
108. Sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului public sunt:

a) irevocabile;
b) contestabile;
c) negociabile.
109. Natura juridică a actului de numire în funcţia publică:

a) contract;
b) act administrativ;
c) convenţie civilă.
110. Noţiunea de deontologie defineşte:

a) un raport de serviciu;
b) norme de comportament profesional şi personal al funcţionarului public;
c) norme de conduită.
111. Principiile deontologiei funcţionarului public sunt:

a) prioritatea interesului public;
b) deschiderea şi transparenţa;
c) manifestarea discreţiei profesionale cu privire la informaţiile de care ia cunoştinţă în
exerciţiul funcţiei sale.
112. Funcţiile publice se pot clasifica în:

a) funcţii de demnitate publică;
b) funcţii teritoriale;
c) funcţii parlamentare.
113. Gradele profesionale ale funcţiei publice de execuţie sunt:

a) expert;
b) consilier;
c) principal.
114. Suspendarea de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public, survine când:

a) nu mai îndeplineşte condiţiile cetăţeniei române şi a domiciliului în România;
b) este destituit din funcţie;
c) funcţionarul este încadrat la cabinetul unui demnitar.
115. Încetarea raportului de serviciu al unui funcţionar intervine:

a) ca urmare a participării la campania electorală;
b) în caz de forţă majoră;
c) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei/funcţiei, ca măsură de siguranţă/ pedeapsă
complementară.
116. Principiile deontologiei funcţionarului public sunt:

d) prioritatea interesului public;
e) deschiderea şi transparenţa;
f) manifestarea discreţiei profesionale cu privire la informaţiile de care ia cunoştinţă în
exerciţiul funcţiei sale.
117. Trecerea temporară într-o funcţie publică vacantă, la altă autoritate/ instituţie publică se face prin:
a) delegare;
b) detaşare;
c) transfer.
118. Funcţionarul public poate refuza delegarea în următoarele situaţii:

a) creşte singur un copil minor;
b) este singurul întreţinător de familie;
c) pentru graviditate.
119. Radierea de drept a sancţiunii disciplinare operează:

a) în termen de 6 luni de la aplicarea oricărei sancţiuni;
b) în termen de 1 an de la aplicarea sancţiunii;
c) în termen de 7 ani de la aplicarea sancţiunii destituirii din funcţie.
120. Răspunderea civilă a funcţionarului public intervine:

a) pentru orice fel de pagube;
b) pentru nerestituirea în termen legal a sumelor ce i-au fost acordate necuvenit;
c) pentru prejudicii aduse unor persoane fizice sau juridice.
121. Funcţionarul public inferior poate refuza ordinul funcţionarului public superior:
a) nu;
b) în condiţiile determinate de lege;
c) dacă dispoziţia este vădit ilegală.
122. Cea mai severă sancţiune disciplinară este:

a) destituirea din funcţia publică;
b) eliberarea din funcţie;
c) revocarea.
123. Principiile de conduită ale funcţionarului public sunt:

a) imparţialitatea şi independenţa;
b) subordonarea ierarhică;
c) colaborarea.
124. Principiile funcţiei publice sunt:

a) profesionalismul;
b) participarea la actul decizional;
c) orientarea către cetăţean.
125. Sancţiunile disciplinare reglementate de Legea nr.188/1999 sunt:

a) avertismentul;
b) diminuarea salariului cu 25% pe 3 luni;
c) retrogradarea în trepte de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de
până la 1 an.
126. Funcţia publică are la bază:

a) contractul civil;
b) statutul legal;
c) teoria unicităţii izvorului raportului juridic de funcţiune.
127. Numirea într-o funcţie public se face:

a) prin consens;
b) prin negociere;
c) pe baza unui concurs, examen.
128. Promovarea funcţionarului public are loc:

a) de drept;
b) pe un loc vacant, prin examen, concurs;
c) la cerere.
129. Detaşarea funcţionarului public are loc pe o perioadă de:

a) 1 an;
b) 60 zile într-un an;
c) 6 luni.
130. Delegarea funcţionarului public are loc pe o perioadă de:

a) 1 an;
b) cel mult 60 zile calendaristice într-un an;
c) 6 luni.
131. Suspendarea raportului de serviciu al funcţionarului public operează de drept când:

a) este arestat preventiv;
b) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau funcţiei, ca măsură de siguranţă;
c) când autoritatea/instituţia şi-a încetat activitatea sau a fost mutată în altă localitate şi
funcţionarul public nu este de acord să o urmeze.
132. Demisia funcţionarului public, pentru a produce efecte trebuie să fie:

a) motivată;
b) motivată şi aprobată de conducător;
c) nemotivată.
133. Încetarea raportului de serviciu poate avea loc şi prin:

a) participare la campania electorală;
b) destituire;
c) participare la grevă.
134. Funcţionarii publici se clasifică după nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice în:
a) înalţi funcţionari publici;
b) funcţionari publici de clasa I;
c) funcţionari publici de clasa a II a.
135. Refuzul depunerii jurământului are ca efect:

a) suspendarea actului administrativ de numire;
b) niciun efect;
c) revocarea actului de numire.
136. Răspunderea contravenţională a funcţionarului intervine:

a) potrivit reglementărilor de drept comun;
b) potrivit unei proceduri speciale;
c) pentru contravenţii săvârşite în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu.
137. Comisia de disciplină este:

a) o autoritate publică;
b) o structură deliberativă fără personalitate juridică;
c) o structură funcţională cu personalitate juridică.
RĂSPUNSURI
NR.CRT. RĂSPUNS CORECT
1. a
2. a
3. b
4. a
5. b
6. a
7. a
8. a
9. b
10. c
11. c
12. a
13. a
14. a
15. a
16. b
17. b
18. a
19. b
20. c
21. c
22. b
23. a
24. c
25. b
26. a
27. b
28. b
29. c
30. c
31. b
32. b
33. b
34. c
35. b
36. a
37. b
38. a
39. b
40. c
41. a
42. b
43. b
44. c
45. b
46. a
47. c
48. a
49. a
50. b
51. b
52. a
53. a
54. a
55. c
56. b
57. c
58. a
59. a
60. b
61. a
62. a
63. a
64. a
65. b
66. a
67. b
68. c
69. c
70. b
71. b
72. b
73. b
74. a
75. b
76. c
77. b
78. a
79. c
80. a
81. c
82. a
83. b
84. a
85. a
86. c
87. c
88. a
89. c
90. a
91. b
92. b
93. b
94. c
95. a
96. b
97. c
98. a
99. c
100. c
101. c
102. b
103. a
104. a
105. b
106. c
107. c
108. b
109. b
110. b
111. c
112. b
113. c
114. c
115. c
116. c
117. b
118. a
119. c
120. b
121. c
122. a
123. a
124. c
125. c
126. b
127. c
128. b
129. c
130. b
131. a
132. c
133. b
134. a
135. c
136. c
137. b

Drept Administrativ I: Conf. Univ. Dr. Nicoleta Miulescu

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Drept Administrativ I: Conf. Univ. Dr. Nicoleta Miulescu

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Conf. univ. dr.

4.3.3.Categorii de acte ale Preşedintelui..................................................................................

4.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................…

5.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................…

8.3.5. Răspunderea autorităţilor publice locale..........................................................................

11.3.5.1.Responsabilitatea funcţionarilor publici – noţiune, principii, forme

Răspunsuri la testele de evaluare/autoevaluare................................................................................….

1 P. Neil: Le droit administratif, Press Universitaires de France, 13 ed. Paris 1989 p. 5

Resurse, modalităţi de lucru

Structura cursului în tehnolofie IFR

Unitatea de cunoaştere nr. 11 FUNCŢIONARUL PUBLIC (4 ore)

Unităţi de învăţare (UI)

1. Dreptul administrativ – obiect, noţiune, trăsături, izvoare (2 ore)

Studiul dreptului administrativ, ca ramură distinctă cu obiect şi

1.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

Timpul alocat unităţii: 2 ore

1.3. Conţinutul unităţii de învăţare

1.3.1.Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului

În complexul disciplinelor de sorginte juridică, dreptul

1.3.2. Noţiunea de drept administrativ .Obiectul,

1.3.3.Izvoarele dreptului administrativ, clasificare

Într-o definiţie simplă, prin izvoare de drept, înţelegem

4.Acte administrative emise de Guvern, şi anume:

1.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unităţii de învăţare 1

Concepte şi termeni de reţinut

Întrebări de control şi teme de dezbatere

1. Care sunt etapele în evoluţia dreptului administrativ românesc?

Teme de seminarizare / de evaluare

Pentru examinarea oricărei ramuri de drept, esenţial este a

2.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

Timpul alocat unităţii: 2 ore

2.3. Conţinutul unităţii de învăţare

2.3.1. Definirea şi clasificarea normelor de drept

2.3.2. Raporturile de drept administrativ

2.3.3. Raporturile dintre dreptul administrativ şi alte

2.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unităţii de învăţare 2

Concepte şi termeni de reţinut

Regimul de putere publică specific raportului de drept administrativ, calitatea supraordonată a

Întrebări de control şi teme de dezbatere

1. Enumeraţi criterii de clasificare a normelor de drept administrativ şi exemplificaţi.

Teme de seminarizare / de evaluare

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI PUTEREA EXECUTIVĂ

În definirea dreptului administrativ aminteam că noţiunea

3.2. Obiectivele şi competenţele unităţii de învăţare

Timpul alocat unităţii: 2 ore

3.3. Conţinutul unităţii de învăţare

3.3.1 Administraţia publică şi dreptul aplicabil acesteia în

Examinarea obiectului dreptului administrativ, a conţinutului şi

3.3.3. Conţinutul, sarcinile şi funcţiile administraţiei

3.3.4. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice

Într-o sinteză a celor mai sus prezentate, am putea defini

3.4. Îndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unităţii de învăţare 3

Concepte şi termeni de reţinut

Administraţie publică, putere publică, interes public, competenţă, capacitate, sarcină,

Întrebări de control şi teme de dezbatere

1. Ce evocă noţiunea de putere publică şi servicii publice?

Teme de seminarizare / de evaluare

Obiectivele unităţii de învăţare:

-înţelegerea sensului sintagmei „executiv bicefal”

Competenţele unităţii de învăţare: