Universitatea Titu Maiorescu Bucuresti

Facultatea de Drept

DREPT ADMINISTRATIV
Partea I-a
Curs pentru invatamant la distanta

Conferentiar universitar,
Dr. Alexandru MIRCEA

Bucuresti - 2017

1
 PLANUL LUCRARII

Capitolul 1) ADMINISTRATIA PUBLICA, OBIECT CENTRAL DE STUDIU AL

DREPTULUI ADMINISTRATIV
Sectiunea 1. Consideratii generale privind administratia publica. Definirea unor termeni uzuali;
Sectiunea a 2-a: Definitia si trasaturile administratiei publice;
Sectiunea a 3-a: Palierul institutiilor si autoritatilor administratiei publice;
3.1. Despre Guvern, executiv, guvernare;
3.2. Administratia de stat
3.2.1.Administratia publica centrala;
3.2.2. Administratia de stat exercitata la nivel local (teritorial);
3.3. Administratia publica locala autonoma;
3.4. Trasaturile caracteristice ale administratiei publice;

Capitolul 2) DREPTUL ADMINISTRATIV CA STIINTA A ADMINISTRATIEI

Sectiunea 1: Obiectul dreptului administrativ;
Sectiunea a 2-a: Definitia si trasaturile dreptului administrativ.
2.1. Precizari prealabile;
2.2. Legatura dreptului administrativ cu alte ramuri ale dreptului;
2.3. Definitia dreptului administrativ;
2.4. Trasaturile dreptului administrativ.

Capitolul 3) IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Sectiunea I-a: Cutuma sau obiceiul, ca izvor nescris al dreptului administrativ.
Sectiunea a 2-a: Izvoarele scrise ale dreptului administrativ;
2.1. Izvoarele scrise oficiale.
a) Constitutia, ca izvor al dreptului administrativ
b) Legea si actele normative ce imbraca forma legii - izvoare scrise principale ale
dreptului administrativ.
c) Ordonantele guvernului ca izvoare ale dreptului administrativ;
d) Acte normative secundare si tertiare ca izvoare ale dreptului administrativ;
3.2.2. Izvoare scrise neoficiale;

2
 a) jurisprudenta;
b) doctrina;

Capitolul 4) NORMA DE DREPT ADMINISTRATIV

Sectiunea 1-a: Notiunea si trasaturile normei de drept administrativ
1.1.Definitia normei de drept administrativ
1.2.Trasaturile normei de drept administrativ
Sectiunea a 2-a; Structura normei de drept administrativ
2.1.Structura interna a normei de drept administrativ;
2.2. Structura tehnico-juridica a normei de drept administrativ.

Capitolul 5) RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV

Sectiunea 1-a: Notiunea si trasaturile raportului de drept administrativ
Sectiunea a 2-a: Elementele de continut ale raportului de drept administrativ.
2.1. Partile raportului de drept administrativ;
2.2. Relatia sociala in context administrativ;
2.3. Norma juridica administrativa.

Capitolul 6) ACTUL ADMINISTRATIV

Sectiunea 1-a. Consideratii generale privind activitatea administratiei publice;
Sectiunea a 2-a: Notiunea si trasaturile actului administrativ;
2.1. Notiunea de „act administrativ”;
2.2. Trasaturile actului administrativ

Capitolul 7): CONTROLUL DE LEGALITATE AL ACTELOR ADMINISTRATIVE

Sectiunea 1-a; Notiunea si fundamentele constitutionale ale contenciosului administrativ;
1.1; Contenciosul administrativ; aspecte etimologice si abordari conceptuale;
1.2; Definitii ale contenciosului administrativ;
1.3;Tipuri de contencios administrativ;
1.4; Fundamente constitutionale in materia contenciosului administrativ;
Sectiunea a 2-a; Caracteristicile contenciosului administrativ conform legislatiei in vigoare;
2.1;precizari prealabile;
2.2; caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr 554/2004;
3
Sectiunea a 3-a; Partile in contenciosul administrativ;
3.1; Calitatea de reclamant (subiect de sezina);
3.1.1. Persoana fizica vatamata;
3.1.2; tertul vatamat;
3.1.3;persoana juridica, subiect activ al actiunii in contencios administrativ;
3.1.4; Avocatul Poporului;
3.1.5; Ministerul public;
3.1.6; Subiecte administrativ tutoriale; prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor
Publici;
3.1.7; Autoritatea publica emitenta a actului administrativ;
3.2; Calitatea de parat.- legitimarea procesuala pasiva in contenciosul administrativ;
Sectiunea a 4-a; Conditiile actiunii in contencios administrativ;
Sectiunea a 5-a; Procedura de judecata in fata instantei de contencios administrativ;
5.1; Competenta instantelor
5.2; capetele de cerere;
5.3; suspendarea actelir juridice;
5.4; Obiectul litigiilor;
5.5; Solutiile instantei competente;
5.6; Recursul;
5.7; Executarea hotararilor judecatoresti

4
Capitolul I
ADMINISTRATIA PUBLICA, OBIECT CENTRAL DE STUDIU AL DREPTULUI
ADMINISTRATIV
Sectiunea 1. Consideratii generale privind administratia publica:
1. Definirea unor termeni uzuali;
Cuvantul „administratie”, isi are originea in limba latina, „administro-are” semnificand a
servi in antiteza cu „ad magistro-are”, care semnifica a dispune, a decide”. In opera lui Caius
Iulius Caesar intalnim expresia „ut administarrent ea quae imperasset = trebuie dus la
indeplinire ceea ce s-a poruncit”.1 Asadar, plecand chiar de la etimologia cuvantului, putem
intelege ca „administratia” inseamna o activitate pusa in slujba cuiva, a unui „magister”, un
serviciu in interesul cuiva. Vom afla pe parcurs ca acest serviciu este un serviciu public, intrucat
serveste unei colectivitati umane, fie aceasta comunitate la nivelul intregii tari (serviciul de
aparare a tarii, serviciul de transport feroviar, infrastructura de transport electricitate, de
exemplu) sau unei colectivitati mai restranse, de nivel local - comuna, oras – in care primordiale
si de maxim interes sunt serviciile de de asistenta medicala, de invatamant, canalizare,
salubritate, apa curenta etc. Sunt situatii in care actul administrativserveste unei singure persoane
fizice sau juridice (o autorizare, de exemplu).
O prima observatie care rezulta din cele expuse, este aceea ca interesele/necesitatile publice,
care determina asigurarea unor servicii publice sunt fie de interes national, fie de interes local.
Ca atare, si prestatorii acestor servicii sunt investiti cu capacitate administrativa la nivel national,
si aici avem in vedere Guvernul si ministerele, iar alti prestatorisunt de interes local (consiliile
locale si primarul- ceea ce inseamna autoritatile publice locale-, la care se adauga serviciile
publice de interes local.
Acasti prestatori, furnizori de servicii publice sunt, de fapt, institutii ale administratiei
publice care, in raport de nivelul de organizare si al atributiilor, se numesc autoritati publice,
autoritati ale administratiei publice – care pot fi centrale, adica la nivel national, cat si locale- la
nivelul comunitatilor locale, precum si intermediare – organizate la nivelul judetelor-.
Indiferent de nivelul de organizare si functionare - fie la nivel national, fie la nivel local sau
intermediar – aceasta administratie este menita sa asigure servicii publice. Ca atare, din acest
motiv este si denumita administratie publica. In prezentul curs, studiul este centrat exclusiv pe

1
Parlagi Anton, Dictionar de administratie publica, Editura economica, Bucuresti, pag 12.
5
administratia publica, desi, in viata de zi cu zi exista si o administratie la nivelul societatilor
private (agenti economici
.Administratia trebuie privita din doua perspective: ca activitate organizata pentru infaptuirea
unor servicii publice si ca sistem institutional, menit sa efectueze aceasta activitate.
Sub aspect functional, administratia publica reprezinta un ansamblu de activitati, concret
definite, menite sa satisfaca un interes public – ca de exemplu; mentinerea sanatatii publice,
ordinea publica, asigurarea transportului public, alimentarea cu apa, cu enrgie electrica etc
Ca sistem institutional, administratia publica reprezinta un ansamblu de institutii/agentii
organizate conform legii, menite sa infaptuiasca activitatile necesare circumscrise serviciului
public. De remarcat faptul ca aceste institutii sunt diferit organizate si au competente diferite,
specifice fiecareia.
Astfel, exista autoritati ale administratiei publice statale la nivel central (ministerele,
inspectorate generale, agentii nationale) dar si autoritati statale la nivel intermediar sau local
(denumite, adesea, servicii publice deconcentrate, ca de exemplu Inspectoratele judetene,
directiile judetene etc).caracteristica principala a acestora este aceea ca sunt organizate ierarhic
pe principiul subordonarii iar conducatorii acestora sunt numiti prin acte administrative.
Exista, in acelasi timp, autoritati publice autonome locale sau intermediare (consiliul local,
primarul, consiliul judetean) a caror principala caracteristica este aceea ca sunt constituite in
urma votului cetatenilor si, asa cum se mentioneaza si in denumirea lor, sunt autonome in raport
cu puterea statala.
La intrebarea daca sintagma „autoritati publice” este sinonima cu „autoritati ale
administratiei publice”.
Lista autoritatilor publice este prezentata de insasi Constitutia Romaniei, titlul III, intitulat
chiar „autoritati publice”si din care fac parte: Parlamentul Romaniei, Presedintele Romaniei,
Guvernul, Administratia publica, cu cele doua forme- administratia centrala de specialitate si
administratia publica locala -, Autoritatea judecatoreasca. Chiar si din aceasta succinta
prezentare a arhitecturii constitutionale, observam ca „administratia publica” este un capitol
distinct din „autoritatile publice”, reprezentand o parte dintrun intreg.
Chiar daca Guvernul este tratat ca autoritate publica separata, este principala autoritate
menita sa puna in executare legile (adoptate de Parlament si promulgate de Presedintele
Romaniei). Conform dispozitiilor constitutionale ( art 102 alin. 1) Guvernul „exercita conducerea
generala a administratiei publice”. Avand menirea de a pune in executare legile, Guvernul este o

6
autoritate executiva, este una din cele 3 puteri statale, si anume puterea executiva. Daca exercita
conducerea generala a administratiei publice, rezulta ca este si o autoritate administrativa statala.
Daca „organele administratiei publice” si „autoritatile administratiei publice” semnifeca
acelasi lucru: In principiu, prin „organ al administratiei publice” intelegem un functionar sau o
institutie menita sa aplice legea in domeniul sau de activitate, conform competentei materiale si
teritoriale. Cele mai cunoscute astfel de situatii sunt in domeniul mentinerii ordinii publice, cand,
adesea, un „organ de politie”- fie el agent sau o formatiune - impune o masura legala. Actiunea
organului administratiei publice este impusa in regim de putere publica, adica este un act de
aplicare a legii si are prerogativele unei anumite puteri/autoritati, inclusiv pe cea de a aplica
sanctiuni.
Conceptul de putere publica semnifica ansamblul de prerogative atribuite administratiei
publice pentru a pune in executare legile.

Sectiunea a 2-a: Definitia si trasaturile administratiei publice.

Din precizarile facute in sectiunea anterioara, rezulta ca administratia publica este un

ansamblu de activitati diverse, multiple, efectuate de entitati variate. Din acest motiv si definitiile
date administratiei publice sunt diverse. Achiesam la aceea care defineste administratia publica
ansamblul activitatilor desfasurate de autoritatile administrative de stat, de cele autonome
locale si de organisme prestatoare de servicii publice si de utilitate publica de interes
national, judetean sau local prin care, in regim de putere publica se pune in executare legea
sau se presteaza servicii publice.2
Sintetizand analiza fenomenului administrativ in raport cu precizarile din sectiunea
anterioara, putem desprinde urmatoarele trasaturi:
1) Este o activitate realizata de autoritati ale administratiei publice. In categoria acestora, se
includ atat autoritatile executive cu caracter statal cat si cele locale, care pot fi deliberative –
consiliile locale - cat si cu rol executiv in plan local -primarul si serviciile subordonate acestuia-
.|De asemenea, in special in sfera serviciilor publice cu caracter permanent de interes local, un
rol important il au entitatile abilitate sau investite sa raspunda unor nevoi administrative.
2) Este o activitate de punere in executare a legii si de efectuare a serviciilor publice de
interes general. Sub acest aspect, activitatea administrativa imbraca doua modalitati; Pe de o

2
A se vedea si Vedinas, Verginia, Drept administrativ, Editia a VII-a revazuta si actualizata, Ed. Universul Juridic,
Bucuresti, 2012, pag 16
7
parte, punerea in executare a legii inseamna aplicarea actului normativ in sine, in sens material,
asa cum este deja adoptat (de exemplu, aplicarea unei sanctiuni contraventionale, emiterea unei
autorizatii, anularea unui act administrativ nelegal etc). Pe de alta parte, punerea in executare a
legii, inseamna adoptarea unor acte normative subsidiare (o hotarare de guvern pentru aplicarea
legii, un ordin al ministrului prin care se aproba instructiuni pentru aplicarea unei hotarari de
guvern, etc).
3) Se exercita in regim de putere publica. Actiunea organului administratiei publice este
impusa in regim de putere publica, adica este un act de aplicare a legii si are prerogativele unei
anumite puteri/autoritati, inclusiv pe cea de a aplica sanctiuni.
Conceptul de putere publica semnifica ansamblul de prerogative atribuite administratiei publice
pentru a promova interesul general ori de cate ori vine in contradictie cu interesul particular,
autoritatea cu care aceasta este investita, prin lege, de a dispune intrun anumit fel.

Sectiunea a 3-a. Palierul institutiilor si autoritatilor administratiei publice

Administratia publica, in sens institutional, se realizeaza printrun ansamblu de

institutii/autoritati menite sa actioneze coerent si stematizat in scopul indeplinirii menirii sale; de
a raspunde nevoilor colective legitime ale populatiei prin prestarea unor servicii publice cat mai
eficiente, in conformitate cu legile adoptate de parlament sau, dupa caz, conform hotararilor
puterilor locale. Activitatea administrativa este organizata atat la nivel national, statal, pentru a
raspunde astfel nevoilor generale ale intregii societati, dar si prin institutii de interes local,
organizate de comunitatile locale, prin vointa membrilor comunitatilor respective, pentru a
promova si infaptui cerinte de interes local. La nivelul unitatilor administrativ teritoriale
functioneaza si autoritati statale, subordonate autoritatilor administratiei publice centrale de
specialitate (servicii locale ale Inspectoratului General pentru situatii de Urgenta, posturi locale
ale politiei nationale, etc).

3.1) Despre Guvern, executiv si guvernare

Conform legii fundamentale, „Guvernul, potrivit programului sau de guvernare, acceptat
de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea
generala a administratiei publice”( art 102 alin.(1) din Constitutia Romaniei). Conform art 11
din Legea nr 90/2001 de organizare si functionare a Guvernului Romaniei, Guvernul

8
indeplineste, intre altele, urmatoarele indatoriri principale cu relevanta semnificativa privind
administratia publica:
- a) exercita conducerea generala a administratiei publice;
- b) initiaza proiecte de lege si le supune spre aprobare Parlamentului;
- c) emite hotarari pentru organizarea executarii legilor, ordonante in temeiul unei
legispeciale deabilitare si ordonante de urgenta potrivit Constitutiei;
- d) asigura executarea de catre autoritatile administratiei publice a legilor si a celorlalte
dispozitii normative date in aplicarea acestora
- (....)
- l) conduce si controleaza activitatea ministerelor si a celorlalte organe centrale de
specialitate din subordinea sa;
- m) asigura administrarea proprietatii publice si private a statului;
Rezulta, chiar si din atributiile stabilite prin lege pentru guvern si prezentate in extras, ca
acesta indeplineste atat o functie de guvernare cat si, in acelasi timp, o functie executiva. Este o
realitate faptul ca Guvernul este exponentul puterii executive, fiind cel cate are menirea
esentiala sa puna in aplicare legea adoptata de puterea legislatuiva, respectiv de catre Parlament.
Totodata, Guvernul, ca autoritate publica centrala, are capacitatea/competenta de a guverna, prin
guvernare intelegand ceea ce Constitutia numeste realizarea politicii interne si externe a tarii,
potrivit programului sau acceptat de Parlament.

3.2) Administartia de stat

Administratia de stat reprezinta ansamblul autoritatilor si institutiilor create de organele
statale pentru a desfasura activitati de administratie publica. Dupa criteriul competentei
teritoriale, administratia de stat este atat la nivel central/national si la nivel teritorial.

3.2.1) Administratia publica centrala

In cadrul administratiei publice centrale, exista doua categorii de autoritati:
a) ministerele si alte organe centrale de specialitate, aflate in subordinea |Guvernului
b) organe centrale de specialitate subordonate direct ministerelor
c) autoritati administrative autonome centrale.
Ministerele sunt organe centrale ale administratiei publice ce au competenta materiala
speciala si competenta teritoriala generala. Sunt organizate si functioneaza numai in subordinea
Guvernului, in baza Legii nr 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si
9
a ministerelor. Fiecare minister in parte este organizat si functioneaza in baza unui act normativ
propriu, care poate fi la nivel de lege, ordonanta de urgenta sau hotarare de guvern.

a) Organele centrale de specialitate, aflate in subordinea guvernului, fara a face parte

din acesta sunt create si functioneaza pentru a ajuta Guvernul in indeplinirea atributiilor
sale.Potrivit art 11 lit o) din Legea nr 90/2001Guvernul infiinteaza, cu avizul Curtii de conturi,
organe de specialitate in subordinea sa. De exemplu, Institutul National de Statistica, care este
infiintat prin HG nr 857/2005 are menirea de aelabora studii si analize pentru caracterizarea
evolutiei economico-sociale a tarii si a le pune la dispozitia Guvernului si a altor autoritati
publice indreptatite.

b) Organele centrale de specialitate subordonate ministerelor.

Articolul 117 alin. 2) din Constitutia Romaniei si articolul 42 din Legea nr 90/2001 recunosc
ministerelor posibilitatea de a infiinta in subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curtii de
Conturi. Astfel, ministerele care au competenta de adminisrare asupra unui domeniu social
complex, pot infiinta astfel de autoritati . De exemplu, Ministerul Afacerilor Interne, care este
organizat si functioneaza conform OUG nr 30/2007, aprobata cu modificari prin legea nr
15/2008 are structura organizatorica aprobata prin HG nr 416/2007, cu modificarile ulterioare.
Conform acestor acte normative, in cadrul Ministerului Afacerilor Interne functioneaza in
prezent 22 structuri subordonate, ca organe centrale de specialitate, intre care mai cunoscute
sunt Inspectoratul General al Politiei Romane, Inspectoratul General al Politiei de Frontiera,
Inspecrtoratul Ceneral al Jandarmeriei Romane, Inspectoratul General pentru Situatii de Urgenta,
Arhivele Nationale, etc. De mentionat este faptul ca aceste organe centrale de specialitate
subordonate ministerelor au, la randul lor, structuri teritoriale, in unele cazuri la nivel judetean
(inspectoratele judetene de politie, inspectoratele judetene de jandarmi, directiile judetene ale
Arhivelor Nationale) iar in unele cazuri chiar si la nivelul unitatilor administrativ teritoriale de
baza ( comune, orase, ca in cazul politiilor municipale, orasenesti sau comunale), toate
subordonate ierarhic inspectoratelor generale (organelor centrale de specialitate).

c) Autoritatile administrative autonome centrale au fost create pentru a degreva

Guvernul de o serie de atributii de coordonare sau de control. Aceste autoritati se ocupa de
administrarea unor domenii de interes public general. Sunt infiintate prin lege organica si au un
grad de dependenta fata de Parlamentul Romaniei, caruia ii prezinta rapoarte anuale sau la cerere
10
si care este implicat in desemnarea conducerii acestor institutii. Intre autoritatile mai cunoscute
din aceasta categorie sunt: Societatea Nationala de Radiodifuziune si Televiziune, Consiliul
Concurentei, Consiliul National al Audiovizualului, agentia Romana de Presa etc
3.2.2)Administratia de stat exercitata la nivel local (teritorial).
La nivelul unitatilor administrativ teritoriale, exista doua tipuri de „guvernare”. Pe de o parte,
exista guvernarea locala, exercitata de autoritati publice locale autonome, constituite in baza
votului cetatenilor din unitatea administrativ teritoriala respectiva ( consiliul local si primar). In
acelasi timp exista administratia statala, centralizata, care are in teritoriu propriile
organe/autoritati, cu o prezenta mai pregnanta la nivelul judetelor. De regula, aceste autoritati
sunt servicii publice deconcentrate ale ministerelor si ale altor organe centrale de specialitate, cu
personalitate juridica, finantate de la bugetul de stat, care asigura infaptuirea programului de
guvernare la nivelul judetului, in domeniul respectiv. Astfel, Ministerul Sanatatii are in fiecare
judet Directii judetene de sanatate publica, Arhivele Nationale, ca unitate centrala de specialitate
are in fiecare judet o structura deconcentrata etc.
Tot la nivel teritorial functioneaza institutia prefectului. Conform art.135 din Constitutie,
„Guvernul numeste un prefect in fiecare judet si in municipiul Bucuresti. Prefectul este
reprezentantul Guvernului pe plan local si conduce serviciile deconcentrate ale ministerelor si
ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ teritoriale”.

3.3) Administratia publica locala autonoma

La nivelul unitatilor administrativ-teritoriale functioneaza, asa cum deja s-a mentionat,
autoritati administrative autonome, alese de cetateni prin vot universal, egal, direct, secret si liber
exprimat. Conform art. 121 alin.1) din Constitutie, autoritatile administratiei publice prin care
se realizeaza autonomia locala in comune si orase, sunt consiliile locale alese si primarii alesi,
in conditiile legii, iar la alin. 2) se mentioneaza urmatorul aspect: „Consiliile locale si primarii
functioneaza, in conditiile legii, ca autoritati administrative autonome si rezolva treburile
publice din comune si orase”.
In subordinea acestor autoritati administrative alese, care constituie puterea locala, exista
servicii publice de interes local, menite sa raspunda unor justificate nevoi colective la nivelul
comunitatilor.
Administratia aotonoma de la nivelul comunelor si oraselor reprezinta locala de baza. La
nivelul judetelor este organizata si functioneaza o administratie publica locala intermediara
formata, in principal din consiliul judetean, ca organ deliberativ, ales de cetatenii cu drept de vot
11
din judet, precum si presedintele consiliului judetean, ales de consilierii judeteni, care
indeplineste rolul executiv, avand ca sarcina principala sa puna in aplicare hotararile consiliului
judetean. Pentru indeplinirea atributiilor administrative, la nivelul judetului si in coordonarea
presedintelui consiliului judetean functioneaza servicii publice judetene, ca de exemplu: Directia
de administrare a domeniului public si privat al judetului, directia dezvoltare si investitii,
Directiua urbanism si amenajarea teritoriului, etc. Fiecare consiliu judetean are autonomia de a
infiinta servicii publice (directii) in functie de ponderea necesitatilor administrative.

3.4. Trasaturile caracteristice ale autoritatilor administratiei publice

a) sunt infiintate prin lege sau in baza legii;
b) activitatea lor se efectueaza pe baza sau in vederea executarii legii si este supusa regimului
de putere publica;
c) actele administrative emise de acestea sunt supuse controlului de legalitate la instanta de
contencios administrativ si fiscal a tribunalului;
d) autoritatile administratiei publice statale functioneaza pe principiul subordonarii ierarhice
iar autoritatileadministratiei publice locale autonome functioneaza potrivit principiului
autonomiei administrative si financiare.

12
Capitolul II:
DREPTUL ADMINISTRATIV CA STIINTA A ADMINISTRATIEI

Sectiunea 1) Obiectul dreptului administrativ.

Intro abordare concisa, se poate sustine ca obiectul dreptului administrativ il reprezinta

ansamblul relatiilor sociale din sfera administratiei publice, reglementate de normele de drept
administrativ.
Obiectul dreptului administrativ, ca stiinta, il constituie studiul normelor juridice care
reglementeaza relatiile sociale ce apar in procesul administrativ atat in ceea ce priveste
organizarea si functionarea autoritatilor/institutiilor publice administrative, cat si in ceea ce
priveste raporturile acestora ccu cetatenii /pesoane fizice sau private, in exercitarea
administratiei.
Obiectul dreptului administrativ, ca ramura a dreptului, il constituie reglementarea, edictarea
de norme care sa asigure o organizare institutionala menita sa efectueze servicii publice utile si
necesare pentru cetateni si entitati private.
Sub aspect normativ, in literatura de specialitate s-a pus problema daca :
- Administratiei publice i se aplica un drept unic, adica un ansamblu de norme apartinand
exclusiv dreptului administrativ (asanumita teza unicitatii);
- Daca, in administatia publica opereaza atat norme de drept administrativ cat si norme
apartinand altor ramuri ale dreptului (teza pluralitatii de norme);
- Teza subsidiaritatii, potrivit careia dreptul administrativ se aplica atat activitatii
autoritatilor administratiei publice cat si activitatilor de natura administrativa desfasurate de alte
autoritati publice3.
Din analiza relatiilor sociale diverse care apar si se dezvolta in exercitarea administratiei
publice, apare si posibilitatea ca reglementarea acestora sa faca obiectul altor ramuri ale
dreptului. Astfel, in procedura de solutionare a litigiilor privind vatamarea unei persoane fizice
sau juridice printr-un act administrativ nelegal, normele aplicabile sunt cele prevazute in legea
contenciosului administrativ ( nr 554/2004), cu precizarea ca dispozitiile acesteia se completeaza
cu cele din dreptul procesual civil).

3
Florin Coman-Kund si Alexandru –Sorin Ciobanu, Drept administrativ, Editia a II-a revazuta si actualizata,Ed.
Universul juridic, Bucuresti 2008
13
 Cum teza unicitatii si teza pluralitatii se exclud, rezulta ca teza pluralitatii de norme e este
cea corecta, cu precizarea ca normele juridice aplicabile in activitatea administratiei publice
apartin, de regula, dreptului administrativ, pe cand normele apartinand altor ramuri ale dreptului
au un caracter complementar.
Referitor la teza subsidiaritatii, este de mentionat faptul ca in ansamblul relatiilor sociale ce
pot apartine ca domeniu de reglementare al altor ramuri ale dreptului, este posibil si recursul la
dispozitii de drept administrativ. Astfel, ca exemplu, intr-o actiune penala referitoare la o
posibila infractiune de abuz in serviciu sau neglijenta in serviciu, comisa de un functionar public,
privind emiterea sau refuzul de a emite un act administrativ, pot fi incidente dispozitii cu caracter
normativ din sfera de reglementare a dreptului administrativ. Trebuie insa subliniat ca in astfel
de situatii, caracterul preponderent, esential il au normele care reglementeaza domeniul de baza-
in exemplul dat, normele penale-, pe cand cele de drept administrativ au caracter subsidiar

Sectiunea 2) Definitia si trasaturile dreptului administrativ.

2.1) Precizari prealabile.

S-a demonstrat in capitolul anterior complexitatea administratiei publice, atat sub aspect
material (domenii pe care trebuie sa le acopere), cat si institutional (palierul institutional menit sa
gestioneze diversele probleme ale administratiei).
In esenta, dreptul administrativ ca stiinta a dreptului, studiaza raporturile sociale care se
manifesta in sfera administratiei publice.
Ca ramura a dreptului, dreptul administrativ studiaza teoria modului de reglementare a
acestor relatii sociale, deci normele juridice specifice si institutiile juridice fundamentale cu care
se opereaza in domeniul administratiei publice.
Sub aspectul raporturilor sociale reglementate de dreptul administrativ, s-a conturat ideea ca
este vorba de acele relatii care apar in activitatea de aplicare a legii si prestarea de servicii
publice in limitele legii precum si acele relatii sociale care privescsolutionarea litigiilor dintre
autoritatile administrative publice, pe de o parte, si cei vatamati in drepturile lorrecunoscute de
lege sau chiar in interesele lor legitime, pe de alta parte.4

2.2) Legatura dreptului administrativ cu alte ramuri ale dreptului public.

4
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol I, editia a 4-a, Editura Al Beck, Bucuresti 2005, pag.122.
14
 a) Conexiunea drept administrativ-drept constitutional
Legea fundamentala consacra in Titlul III, principiile generale privind organizarea si
functionarea autoritatilor publice. In cadrul acestui Titlu, ca parte, la Capitolul V, sunt
mentionate principiile fundamentale de organizare si functionare atat pentru administratia
publica centrala de specialitate (Sectiunea 1), cat Administratia publica locala (Sectiunea a 2-a,
art. 120-123).
In temeiul acestor dispozitii din legea fundamentala s-a organizat intregul sistem de autoritati
ale administratiei publice din Romania
De asemenea, un capitol important din Constitutia Romaniei (Capitolul III) se refera la
Guvern ca autoritate publica care „asigura realizarea politicii interne si externe a tarii ( deci
guvernarea) si exercitaconducerea generala a administratiei publice”. Dreptul administrativ
privit ca ansamblu de norme ce reglementeaza raporturile sociale ce se manifesta in administratia
publica este „constrans” sa se manifeste in limitele normelor de drept constitutional.
De asemenea, orice activitate administrativa nu poate fi reglementata prin norme specifice
decat in conformitate cu Principiile generale privind organizarea statului roman si a societatii
romanesti, consacrate in Titlul I din Constitutie si in conformitate cu Drepturile, libertatile si
indatoririle fundamentale ale cetatenilor consacrate de Constitutie in Titlul II .
Astfel, in Constitutie este consacrat dreptul la invatatura in art 32, conform caruia „dreptul la
invatatura este asigurat prin invatamantul general obligatoriu, prin invatamantul liceal si prin
cel profesional, prin invatamantul superior, precum si prin alte forme de instructie si
perfectionare”. Legea educatiei nationalenr 1/2011 reglementeaza structura, functiile,
organizarea, functionarea sistemului national de invatamant de stat, particular si confesional. In
aplicarea legii, Ministerul Educatiei Nationale a emis Metodologii, ca acte cu caracter
administrativ –normativ. Astfel, spre exemplu in lege se prevede la art. 74 alin. (3) ca „la
sfarsitul clasei a VIII-a, in baza unei metodologii se realizeaza o evaluare nationala obligatorie
a tuturor absolventilor. Rezultatul evaluarii se exprima printr-un punctaj similar textelor
nationale” . In baza acestui text de lege, Ministerul Educatiei Nationale a emis Metodologia din
24.04.2014 publicata in Monitorul Oficial, Partea I-a, nr 315/29.04.2014.

b) Conexiunea dreptului administrativ cu dreptul penal-partea speciala.

Administratia publica este legata, conceptual, de serviciul public, de aplicarea legii in regim
de putere publica si de functia publica. Din acest motiv, regimul de „ordine interna” in
administratie, influenteaza ordinea sociala, in general. Pentru a se asigura aceasta „ordine
15
interne” exista norme penale care sa protejeze relatiile sociale din administratia publica, in
special din sfera functiei publice. Astfel, in Codul penal, in Titlul V Infractiuni de coruptie si de
serviciu la Capitolul II sunt incriminate o serie de fapte ce pot fi comisede catre functionarii
publici in exercitarea atributiilor de serviciu, ca de exemplu; purtarea abuzuva-art.296; abuzul in
serviciu-art 297; neglijenta in serviciu-art298 etc.

c) Conexiunea dreptului administrativ cu dreptul procesual civil

Dreptul procesual civil este acea ramura a dreptului care reglementeaza raporturile juridice ce se
deruleaza in cursul unui proces civil, respectiv drepturile si obligatiile partilor aflate intr-un
litigiu dedus judecatii in fata unei instante. Cum in activitatea administrativa pot aparea situatii in
care persoane fizice sau juridice sa fie vatamate in drepturile lor sau prejudiciate in interesele lor
legitime printr-un act administrativ, aceste persoane vatamate se pot adresa instantei de judecata.
Astfel, art.1 alin 3) din Constitutie, consacra faptul ca „Romania este stat de drept, democratic si
social, in care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, (....),dreptatea ( ...), sunt
garantate” iar alin. (5) stipuleaza ca „respectarea legilor este obligatorie”, desigur si de
autoritatile publice, in caz contrar intervenind instantele judiciare, conform competentei si
procedurilor stabilite de lege. La art. 51 se consacra dreptul cetatenilor si al organizatiilor legal
constituite sa se adreseze autoritatilor publice prin petitii si, corelativ acestui drept, obligatia
autoritatilor sa raspunda la petitii in termene si in conditiile stabilite potrivit legii; Art. 52
alin.1) stipuleaza ca” persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o
autotitate publica, printrun act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei
cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim,
anularea actului si repararea cauzei
Art 126 alin. 6) din Constitutie reglementeaza controlul judecatoresc asupra actelor
administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, stipuland ca acesta
este garantat. Instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile
persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate
neconstitutionale.
In primul rand se impune remarca faptului ca in realitatea juridica exista contencios
(judiciar) de drept comun si contencios administrativ. Primul este alcatuit din totalitatea litigiilor
deduse judecatii, indiferent de natura lor si indiferent de instanta investita, pe cand contenciosul
administrativ este cel prin care se solutioneaza litigiile create in sfera administratiei publice, in
care cel putin una din parti este o autoritate publica si se solutioneaza de catre o instanta cu o
16
anumita specializare. Profesorul Constantin G Rarincescu definea, din aceasta perspectiva,
contenciosul administrativ ca fiind „totalitatea litigiilor nascute intre particulari si
administratiunile publice, cu ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si in care
sunt puse in cauza reguli, principii si situatiuni juridice apartinand dreptului public”.5 Rezulta
ca ambele tipuri de contencios se solutioneaza in sistemul judiciar, de catre magistrati, dupa
aceleasi reguli de procedura, diferenta fiind facuta da obiectul concret al litigiului, de calitatea
subiectelor si de faptul ca in contencios administrativ instantele sunt specializate.
2.3) Definitia dreptului administrativ.
Din consideratiile anterior prezentate, rezulta ca, sub aspect normativ, dreptul administrativ
poate fi definit ca fiind acea ramura a dreptului public ce reglementeaza relatiile sociale din
sfera administratiei publice active, raporturile acesteia cu celelalte autoritati publice, cu
particularii, cele care privesc organizarea si functionarea ei precum si pe cele de natura
conflictuala dintre autoritatile publice sau structuri private investite cu prerogative de putere
publica, pe de o parte, si cei vatamati in drepturile lor prin acte administrative ale acestor
autoritati, pe de alta parte. 6

2.4) Trasaturile dreptului administrativ;

a) Dreptul administrativ este ramura a dreptului public
Sfera raporturilor sociale studiate de dreptul administrativ si reglementate de aceasta se
regaseste in sfera publica, din moment ce tipul de administratie care intereseaza este
administratia publica.
Este de remarcat si faptul ca aceste raporturi sociale se manifesta intre autoritati publice sau
entitati autorizate de catre autoritatile publice, pe de o parte, si entitati private (persoane fizice
sau persoane juridice), pe de alta parte. Un rol semnificativ in derularea raporturilor de drept
administrativ il au exponentii (reprezentantii) autoritatii publice, respectiv functionarii publici,
acele persoane care actioneaza in numele autoritatii publice, exercitatnd astfel o functie publica,
deci o functie de autoritate in interes public.
b) Dreptul administrativ reglementeaza raporturi juridice diverse care se manifesta in sfera
administratiei.

5
C.G.Rarincescu – Contenciosul administrativ roman, Editura Universala Alcalay& Co., Bucuresti, 1936, p. 33.
6
Florin Coman-Kund si Alexandru –Sorin Ciobanu, op cit, pag 56.
A se vedea si Verginia Vedinas, Drept Administrativ Editia a VII revazuta si actualizata, Editura Universul juridic,
Bucuresti 2012, precum si Antonie iorgovan, op.cit. , pag 122
17
 Trebuie recunoscut adevarul ca viata fiecarei persoane se desfasoara intr-un angrenaj social.
Cum acest angrenaj este administrat de o entitate exterioara, respectiv de administratia publica,
rezulta ca si raporturile din sfera administratiei publice sunt extrem de variate si de diverse
Astfel, normele de drept administrativ reglementeaza raporturile juridice din interiorul
autoritatilor publice administrative atat la nivel central ( Guvernul, ministerele, organele centrale
ale administratiei publice autonome fata de Guvern), autoritatile administratiei publice statale
care functioneaza la nivel local (institutia prefectului, de exemplu), autoritatile publice
intermediare si locale ( consiliul judetean Serviciile publice de interes judetean, respectiv
Consilii locale , primari, servicii publice de interes local, subordonate primarului etc) cat si
raporturile juridice dintre acestea , care pot fi, dupa caz, raporturi de subordonare ierarhica,
raporturi de tutele sau raporturi de colaborare.
O alta sfera a raporturilor de drept administrativ priveste multitudinea de relatii juridice dintre
diversele institutii publice si entitati private sau cetateni.
c)Dreptul administrativ are ca prioritate interesul public si ordinea publica in societate7.
Ratiunea de a fi a administratiei este aceea de a servi interesul public si mentinerii ordinii
sociale in toate domeniile vietii cotidiene (scoala, strada, spital, marcheting. alimentare cu apa si
energie pentru toti cetatenii, salubritate, igiena publica etc). Prin urmare, reglementarea acestor
servicii si interese trebuie facuta urmarind cu prioritate interesul.public.
d) Mobilitatea ca trasatura a dreptului administrative.
Asa cum deja s-a mai precizat, administratia este o component a executivului, adica a
acelei puteri cu rol essential in punerea in executare a legii. Cum, de asemenea s-a mai precizat,
conform Constitutiei, Guvernul infaptuieste politica interna a tarii si exercita conducerea
generala a administratiei publice. Rezulta, asadar, ca administratia publica se configureaza dupa
programul de guvernare, acceptat de Parlament, conform optiunii manifestate de puterea politica
desemnata prin vot sa guverneze. Adica se configureaza dupa executivul rezultat in urma
alegerilor si care poate avea prioritati noi si programe noi privind dezvoltarea economico-sociala
a tarii. In acest context pot aparea abordari noi in cee ace priveste administrarea unor interese
publice considerate legitime si prioritare, care conduc in mod automat la reglementari noi, relatii
institutionale noi, ceea ce conduce, in ultima instanta, la modificari successive ale dreptului
administrative ( a se vedea, de exemplu, multitudinea de modificari ale legislatiei in domeniul
fiscalitatii in ultimii ani).

7
Florin Coman-Kund si Alexandru –Sorin Ciobanu, op cit, pag 58
18
 Mobilitatea dreptului administrative are si conotatii pozirive, dar si negative. Ca aspect
pozitiv, “innoirea” dreptului poate adduce beneficii in plan administrative, dac se refera, de
exemplu, la simplificarea unor proceduri, la reducerea birocratiei, etc, dar, uneori, poate avea si
conotatii negative cea mai pregnanta fiind aceea a lipsei de predictibilitate fiscal si procedurala

***.

Capitolul III

IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

In teoria generala a dreptului, termenul de izvor al dreptului are semnificatia de sursa, de
factor de determinare si creare a dreptului.8 Exista doua acceptiuni:izvor de drept in sens material
si izvor de drept in sens formal.9
In primul rand, in intelesul material, prin izvor al dreptului se intelege acel ansamblu de
conditii materiale, realitati obiective aflate in exteriorul dreptului ce se constituie in factori ce
determina o anumita reglementare prin norme juridice specifice, „ansamblul factorilor (de
natura economica, sociala, politica, culturala, ideologica, etc) care determina aparitia si
continutul unor norme juridice”10.
Un exemplu la indemana ar fi acesta: daca se constata ca din cauza nefolosirii centurii de
siguranta in timpul conducerii autoturismului, consecintele medicale pentru persoanele aflate in
vehicul sunt mai grave decat in situatia in care s-ar folosi centura, legiuitorul poate interveni cu o
reglementare juridica in acest sens.
In sensul formal prin izvor al dreptului se intelege forma de exprimare a vointei legiuitorului
prin care se reglementeaza o norma de conduita sociala, astfel incat aceasta sa devina vointa de
stat, obligatorie care poate fi pusa in aplicare prin forta de constrangere statala.
Izvoarele formale sunt, la randul lor, de doua feluri: izvoare nescrise si izvoare scrise

Sectiunea 1) Cutuma sau obiceiul, ca izvor nescris al dreptului administrativ.

8
Dana Apostol Tofan- Drept administrativ, vol I, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014, pag 60 si Corneliu Manda, -Drept
administrativ, tratat elementar-, ed. a V-a, revazuta si adaugita, Ed Universul juridic, Bucuresti 2008, pag. 68)
9
Nicolae Popa, Teoria generala a dreptului, , Editia a 3-a,Ed. CH Beck, Bucuresti 2008, pag 146
10
Florin Coman-Kund si Alexandru –Sorin Ciobanu, op cit, pag. 62
19
 In sensul cel mai general, cutuma este o norma de drept (nescrisa) consfintita printr-o
practica indelungata11, iar obiceiul reprezinta o lege nescrisa, drept sau obligatie statornicite prin
traditie.12.
De observat ca atat cutuma, cat si obiceiul, reprezinta izvor de drept intrucat se refera la o
norma de conduita sociala considerata benefica si obligatorie, nescrisa, consfintita prin traditie,
prin practica indelungata. In teoria generala a dreptului, obiceiul si cutuma sunt considerate
sinonome. Ca izvor al dreptului, inclusiv in materia autoreglarii relatiilor de convietuire si
organizare administrativa, obiceiul sau cutuma au avut un caracter esential pana la aparitia
izvoarelor scrise. Cutuma a fost pilonul de stabilitate sociala in comunitati, impunerea acesteia ca
ansamblu de reguli obligatorii fiind realizata prin forta morala a membrilor societatii si prin
autoritatea liderilor locali ori statali.Prin cutuma, relatiile sociale administrative erau incurajate,
relatiile inadecvate erau sanctionate.
In teoria generala a dreptului s-a conturat ideea ca, pentru a deveni izvor de drept, cutuma
(obiceiul) trebuie sa indeplineasca doua conditii: o conditie obiectiva- sa existe o practica
indelungata si incontestabila- si o conditie subiectiva –asumarea constienta de comunitate a
faptului ca norma de conduita cutumiara are valoare obligatorie, are caracter imperativ13.
Avand in vedere nevoia de rigoare ce trebuie sa caracterizeze activitatea administrativa,
conduita institutiilor si a functionarilor din administratie este supusa regulilor scrise, pentru a se
inlatura pe cat posibil situatiile echivoce. Ca atare, obiceiul, ca izvor al dreptului, si-a redus
considerabil aplicabilitatea. Exista totusi si situatii in care obiceiul, bazat pe traditii, sa aiba camp
de exprimare. De exemplu, oficierea casatoriei de catre reprezentantul comunitatii in afara
sediului primariei sau in zilele de sarbatori legale.

Sectiunea a 2-a) Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

Din punct de vedere strict metodologic, izvoarele scrise ale dreptului administrativ pot fi
impartite in doua mari categorii: Izvoare oficiale, primordiale, de care orice instanta trebuie sau
autoritate publica trebuie sa tina cont si izvoare scrise neoficiale, secundare, care pot fi invocate
dar a caror forta de impunere are caracter orientativ.

11
Conform Dictionarului explicativ al limbii romane, Editura Academiei, Bucuresti, 1975, pag 224
12
Idem, pag.614
13
Nicolae popa, op. Cit, pag.pag.157.
20
 Astfel, din categoria izvoarelor oficiale fac parte toate actele normative emise de
autoritatile statale, atat cele care imbraca forma legii (Constitutia, legea organica si legea
ordinara, ordonantele de urgenta si ordonantele simple), cat si cele subordonate legii ( hotararile
de guvern, ordine si instructiuni, regulamente, metodologii, etc), cat si actele administrative cu
caracter normativ adoptate de autoritatile administratiei publice locale autonome (hotarari ale
consiliilor locale sau judetene).
Din categoria izvoarelor scise neoficiale fac parte jurisprudenta si doctrina.

2.1) Izvoarele scrise oficiale.

Una din trasaturile esentiale a activitatii administrative este legalitatea. Aceasta trasatura
are caracter esential pornind de la faptul ca scopul principal al activitatii administrative in stat
sau intro comunitate il constituie efectuarea de serviciu public, in interes public si i conformitate
cu legea. Ca ormare, „legea” constituie pilonul esential al acestui tip de activitate. Asadar, se
poate sublinia ca „legea” este izvorul scris si esential al administratiei publice , izvorul care
asigura acesteia coerenta si forta necesara de a se autoimpune.

2.1.1. Legea si actele normative ce imbraca forma legii - izvoare scrise principale ale
dreptului administrativ.

In teoria generala a dreptului, legea este definita ca fiind actul normativ cu forta juridica
superioara adoptata de organul suprem al puterii de stat.14 In general insa, legea are o acceptiune
mai larga, prin „lege” intelegandu-se nu doar actul normativ adoptat/emis de Parlament ca unica
autoritate legiuitoare , ci si alteacte prin care se reglementeaza relatii sociale.
Activitatea administrativa intr-un stat sau intr-o comunitate este reglementata de o
multitudine de „legi”, respectiv de acte normative cu forta juridica diferita, in functie de
autoritatea emitenta. Astfel, in categoria actelor normative ce imbraca forma legii, prin care se
reglementeaza raporturi juridice din sfera administratiei publice, fac parte; Constitutia, legea
adoptata de parlament si ordonantele adoptate de Guvern, in baza delegarii legislative.

a) Constitutia, ca izvor al dreptului administrativ;

14
Ioan Ceterchi, Ion Craiovan- Introducere in teoria generala a dreptului, ed. All, Bucuresti 1998, p.76

21
 S-a precizat intr-un capitol anterior ca intre dreptul constitutional si dreptul administrativ
exista o legatura esentiala, dreptul constitutional fiind temeiul dreptului administrativ (ca si al
altor ramuri ale dreptului, de altfel). Astfel, Constitutia statueaza , in Titlul III , intitulat
„Autoritatile publice”, principiile generale/constitutionale de organizare si functionare a
Parlamentului Romaniei- Capitolul I, art 61- 79, Presedintele Romaniei – Capitolul II, art 80-
101, Guvernul - Capitolul III, art. 102-110 si, mai ales, Administratia publica – Capitolul V, art
116-123. Toate dispozitiile constitutionale din capitolele sus-mentionatesunt importante sub
aspectul organizarii si functionarii autoritatilor administrative, insa o importanta aparte o au
dispozitiile constitutionale din Capitolul V, referitor exclusiv si concret la administratia publica,
atat Administratia publica centrala de specialitate, cat si la administratia publica locala.
Dincolo de dispozitiile constitutionale referitoare la principiile de organizare si
functionare a autoritatilor administrative, in Constitutie se regasesc, cu valoare de izvor al
dreptului administrativ, dispozitii referitoare la drepturile, libertatile si indatoririle
fundamentale – in Titlul II- , care prin legi si alte acte normative capata concretete. Astfe, ca
exemplu, Dreptul la invatatura, consacrat de articolul 32 din Constitutie, obliga autoritatile
publice la conformare, atat sub aspect normativ (adoptatrea de legi, hotarari de guvern,
instructiuni aprobate prin ordin al ministrului, astfel incat dispozitia constitutionala „dreptul la
invatatura este asigurat prin invatamantul general obligatoriu, prin invatamantul liceal si prin
cel confesional, prin invatamantul superior si prin alte forme de instructie si de perfectionare”
sa capete efecienta si caracter absolut.

b) Legea, ca izvor al dreptului administrativ;

Legea, ca act normativ adoptat de Parlamentul Romaniei , reprezinta izvor al dreptului
administrativ atunci cand reglementeaza raporturi sociale din domeniul administratiei publice.
Astfel, prin lege se reglementeaza organizarea si functionarea autoritatilor publice administrative
centrale precum si activitatea unor astfel de institutii sau chiar a unor principii ale activitatii
administrative.
Astfel, organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor este reglementata prin
Legea nr 90/2001.
De asemenea, Legea nr. 215 din 23.mai 2001 privind organizarea si functionarea
administratiei publice locale, actualizata, „reglementeaza regimul general al autonomiei locale,
precum si organizarea si functionarea administratiei publice locale” ( art.1).

22
 Legea cadru a descentralizarii nr 195/2006, actualizata, „stabileste principiile, regulile si
cadrul institutional care reglementeaza procesul de descentralizare administrativa si financiara”
(art 1).
Legea nr. 340/2004 privind prefectul si institutia prefectului, republicata, reglementeaza
modul de organizare si functionare a institutiei prefectului, rolul si atributiile prefectilor si
subprefectilor in administratia publica.
Exista, asadar, o multitudine de legi prin care se reglementeaza modul de organizare si
functionare a unor autoritati administrative centrale sau locale, statale sau autonome.
Asa cum s-a precizat deja, exista legi care reglementeaza servicii publice de interes
national, prin care se asigura exercitarea unor drepturi fundamentale prevazute in Constitutie .
Astfel, prin Legea educatiei nationale nr 1/2001, republicata, se „asigura cadrul pentru
exercitarea , sub autoritatea statului, dreptul fundamental la invatatura, (...). legea reglementeaza
structura, functiile, organizarea si functionarea sistemului national de invatamant de stat,
particular si conventional” (art.1). Tot astfel, prin Legea nr 95/2006 privind reforma in domeniul
sanatatii, actualizata, se reglementeaza „domeniul sanatatii publice ca obiectiv major de interes
social”.
In afara de domeniile privind organizarea si functionarea unor autoritati administrative
sau organizarea si functionarea unor servicii publice menite sa raspunda unor drepturi si libertati
fundamentale prevazute in Constitutie, prin norme de drept administrativ, le nivel de lege
(organica, dupa cum se va vedea) se reglementeaza statute privind functionarii publici sau
controlul judiciar al actelor si faptelor administrative. Astfel, prin Legea nr 188/1999 republicata,
se reglementeaza statutul (general) al functionarilor publici, iar prin Legea nr 80/1995,
actualizata, privind statutul cadrelor militare, Legea nr 360/2002, actualizata, privind statutul
politistului, etc.
De asemenea, prin lege organica (in prezent, Legea nr 554/2004) este reglementat
Contenciosul administrativ, ca mijloc de control, de catre instantele judecatoresti, al actelor si
faptelor administrative.
De observat ca unele domenii ale administratiei publice se reglementeaza exclusiv prin
lege organica. Asfel, Conform art 72 alin (3) din Constitutie, prin lege organica se reglementeaza
urmatoarele domenii ale dreptului administrativ: Sistemul electoral; organizarea si functionarea
Autoritatii Electorale Permenente lit.a); regimul starii de mobilizare partiala si totala a fortelor
armate si al starii de razboi (lit.f); statutul functionarilor publici (lit.j), contenciosul administrativ

23
(lit k); organizarea generala a invatamantului ( lit. n); organizarea administratiei publice locale,
teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala(lit.0) etc.

c) Ordonantele guvernului ca izvoare ale dreptului administrativ;

Dupa cum deja este cunoscut de la disciplina Institutii politice, in baza institutiei
constitutionale a delegarii legislative, Guvernul poate adopta, in anumite conditii, ordonante, ca
acte normative cu putere de lege, supuse controlului/cenzurarii Parlamentului. Astfel, conform
art.115 din Constitutie, „Parlamentul poate adopta o lege speciala de abilitare a Guvernului
pentru a emite ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice”. Avand in vedere ca,
asa cum s-a precizat, multe domenii ale administratiei publice nu pot fi reglementate decat prin
legi organice, rezulta ca ordonanta (simpla) nu poate constitui izvor al dreptului administrativ cu
caracter general al dreptului administrativ. Acest fapt nu exclude, cel putin la nivel teoretic, ca
prin ordonante simple sa se reglementeze totusi domenii ale dreptului administrativ din moment
ce, insasi Hotararea de Guvern (act normativ cu forta juridica inferioara) reglementeaza inclusiv
organizarea si functionarea unor autoritati administrative. (Exemplu : Hotararea de Guvern nr
43/2013 privind organizarea si functionarea Ministerului Fondurilor Europene).
Tot Constitutia prevedela art.115 alin 4) ca „Guvernul poate adopta ordonante de urgenta
numai in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata (....).
Conform art. 115 alin 6), „ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate in domeniul legilor
constitutionale, nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile,
libertatile, si indatoririle prevazute in constitutie, drepturile electorale si nu pot viza masuri de
trecere silita a unor bunuri in proprietatea publica”. Pe cale de consecinta, prin Ordonante de
urgenta se poate reglementain toate celelalte domenii ale administratiei publice, inclusiv in acele
domenii rezervate prin art. 72 din Constitutie, legilor organice.
Astfel, sub aspectul reglementarii organizarii si functionarii unor autoritati ale administratiei
publice centrale prin Ordonante de urgenta, un exemplu il constituie Ordonanta de urgenta nr.
30/2007, actualizata, privind organizarea si functionarea Ministerului Internelor si Reformei
Administrative.
De asemenea, Ordonanta de urgenta constituie izvor de drept administrativ privind
organizarea unor activitati adminisstrative de interes public, un exemplu constituindu-l
Ordonanta de urgenta nr 195/2002 privind circulatia pe drumurile publice. Conform art.1 alin 2)
din actul normativ mentionat, „ dispozitiile prevazute in prezenta ordonanta de urgenta au ca
scop asigurarea desfasurarii fluente si in siguranta a circulatiei rutiere, apararea vietii si
24
integritatii corporale, a sanatatii persoanei, proprietatea publica si privata, protectia mediului
inconjurator, precum si drepturile si interesele legitime ale persoanelor in acest domeniu”.

2.1.2 Acte normative secundare si tertiare ca izvoare ale dreptului administrativ;

a) Hotararea de Guvern ca izvor al dreptului administrativ.
In categoria actelor normative subordonate legii, cele mai cunoscute sunt hotararile de
guvern. Conform art.198 alin.2) din Constitutie, hotararile de Guvern se emit pentru organizarea
executarii legilor.
Hotararile de guvern pot avea caracter individual (de exemplu, de numire in functie a unui
prefect) sau caracter normativ. Din dispozitia constitutionala suscitata, rezulta ca hotararile de
guvern, in special cele cu caracter normativ, sunt izvoare de drept administrativ pentru ca pun in
executare legea. Ele au forta juridica inferioara legii, in sensul ca prin continutul normelor nu pot
contraveni dispozitiilor legale si nici nu pot adauga la lege.
Astfel, ca exemplu: legea nr 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului
Romaniei si a ministerelor, prevede la art 11 alin.1) lit. o) ca Guvernul „infiinteaza, cu avizul
Curtii de Conturi, organe de specialitate in subordinea sa”.
In aplicarea acestei dispozitii legale, Guvernul a adoptat Hotararea de Guvern nr 43/2013
privind organizarea si functionarea Ministerului Fondurilor Europene, precum si Hotararea de
Guvern nr. 344 din 07.05.2014 privind organizarea si functionarea Ministerului Muncii, Familiei,
Protectiei Sociale si Persoanelor Varstnice.
Odata adoptate si publicate in Monitorul Oficial, au forta juridica obligatorie pe intreg
teritoriul tarii, asadar sunt obligatorii pentru toate autoritatile administrative ( si nu numai) si
pentru toata populatia.
Ca acte administrative normative, sunt supuse oricand controlului de legalitate in fata
instantelor de contencios administrativ si fiscal.

b) Acte administrative ale autoritatilor administratiei publice centrale de specialitate

Autoritatile administratiei publice de specialitate , al caror rol este aplicarea legii in
domeniile lor de activitate, emit, pentru executarea legii si a hotararilor de guvern, acte
administrative cu caracter normativ care se publica in Monitorul Oficial si care devin astfel
izvoare de drept administrativ intr-un anumit domeniu.Aceste acte se numesc Ordine,
instructiuni, circulare sau regulamente. Practic, fiecare minister sau organ de specialitate al
administratiei statale adopta/emite astfel de acte normative.
25
 Astfel, ca exemplu, a fost emis Ordinul Ministrului Afacerilor Interne nr 140/2016 privind
activitatea de management resurse umane in unitatile de politie ale Ministerului Afacerilor
Interne, publicat in Monitorul Oficial, Partea I-a, nr 702/09.09.2016. Asa cum se mentioneaza
expres in preambul, Ordinul a fost emis in baza mai multor prevederi la nivel de lege si hotarari
de guvern, fiind prevazute expres mai multe articole din Legea nr 360/2002 privind Statutul
politistului, cu modificarile si completarile ulterioare, Legea nr 161/2003 privind unele masuri
pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in
mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, cu modificarile si completarile
ulterioare, si ale Hotararii Guvernului nr 510/1998 privind adoptarea Metodologiei cadru
pentru gestionarea resurselor umane in administratia publica centrala.
Pentru ca actele administrative ale autoritatilor administratiei publice centrale de specialitate
sa fie izvoare de drept, trebuie sa indeplineasca 3 conditii:
- Sa fie identificabil prin mentionarea autoritatii emitente si numar.
- Sa fie semnat de reprezentantul legal al autoritatii emitente;
- Sa fie publicat in Monitorul Oficial al Romaniei.

2.2) Izvoare scrise neoficiale;

Se considera a fi izvoare neoficiale ale dreptului administrativ acele documente care, desi
emana de la autoritati care nu au vocatie eminamente normativa, sunt creatoare de drept. Unii
autori le clasifica drept „izvoare nescrise”15.
In categoria acestor izvoare se remarca jurisprudenta si doctrina.Conditia esentiala ca
doctrina si jurisprudenta sa fie considerate izvoare de drept este ca aceste ca acestea sa
contribuie efectiv la crearea dreptului, sa fie insusite si aplicate in raporturile de drept
administrativ

2.2.1. Jurisprudenta;
n materie de jurisprudenta intereseaza jurisprudenta |Curtii Constitutionale, jurisprudenta
CEDO si jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie intrucat deciziile acestor instante
beneficiaza de caracter obligatoriu (in cazul primelor doua), respectiv de autoritate
jurisdictionala, (in cazul celei de-a treia).

15
Vedinas, Verginia, Drept administrativ, Editia a VII-a revazuta si actualizata, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2012.

26
 a) Jurisprudenta Curtii constitutionale.
Potrivit art.147 alin 4) din Constitutie, „Deciziile Curtii Constitutionale sunt obligatorii si au
putere numai pentru viitor. Ele se publica in Monitorul Oficial al Romaniei”. Cu titlu de
exemplu, prezentam o interpretare a CCR, cu privire la „prezumtia relativa de legalitate a
procesului verbal de constatare si sanctionare a contraventiei”, ca singur temei al raspunderii
contraventionale:
Prin Decizia nr. 1096 din 08 sept.2009 publicata in Monitorul Oficial nr. 695 din 15 oct 2009,
Curtea Constitutionala a Romaniei a statuat ca:” procesul verbal de constatare si sanctionare a
contraventiei se bucura de prezumtia de legalitate, insa, atunci cand este formulata o plangere
impotriva acestuia, este contestata chiar prezumtia de care se bucura. In acest caz, Instanta de
judecata competenta va administra probele prevazute de lege, necesara in vederea verificarii
legalitatii si temeiniciei procesului verbal. Cel care a formulat plangerea nu trebuie sa isi
demonstreze propria nevinovatie, revenind instantei de judecata obligatia de a administra tot
probatoriul necesar in vederea stabilirii adevarului”.
Decizia susmentionata este invocata in mod frecvent de justitiabili la instantele de
judecata in cauzele ce au ca obiect contestarea procesului verbal de constatare a contraventiei,
instantele de judecata fiind tinute sa se conformeze.

b) Jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului.

Hotararile Curtii Europene a Drepturilor Omului sunt obligatorii pentru statele membre,
atat in ceea ce priveste dispozitivul acestora, cand un stat membru este parte, cat si in ceea ce
priveste considerentele (motivarea) hotararilor, atunci cand in dreptul intern se pune in discutie o
speta similara. Cel mai frecvent, in fata instantelor, atunci cand se dezbate un litigiu, se invoca
art. 6 din Conventia europeana a drepturilor omului, in special aspecte privind prezumtia de
nevinovatie. Instantele romanesti invoca frecvent, in motivarea sentintelor, considerente ale
Curtii Europene in spete similare.16

16
„ Verificarea legalitatii si temeiniciei unui proces verbal de contraventie trebuie facuta prin prisma
jurisprudentei CEDO prin care s-a stabilit ca, desi nepenala la nivel intern, materia contraventionala
este considerata materie penala in sensul art.6 din Conventie.

A statuat Curtea de la Strasburg ca atata vreme cat sanctionarea pecuniara are ca scop conformarea
conduitei unei persoane in interesul comunitatii si nu repararea unui prejudiciu produs efectiv unei
persoane, nu se justifica distinctia dintre amenda penala si amenda contraventionala, astfel incat se
impune retinerea unor garantii de ordin procesual penal si la nivel contraventional, si, in primul rand,
respectarea prezumtiei de nevinovatie, care nu poate fi rasturnata prin faptul completarii unui
27
 c) Jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie;
Dezlegarile date de Inalta Curte de Casatie si Justitie unor probleme de drept in situatia in
care aceasta a fost sesizata de instante de nivel inferior, pentru a se pronunta, devin general
obligatorii pentru toate instantele. Deciziile pronuntate in astfel de situatii se publica in
Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I. Dincolo de aceste decizii, Inalta Curte de Casatie si
Justitie pronunta hotarari in spetele obisnuite, in care este investita ca instanta de recurs.
Deciziile pronuntate in astfel de spete, inclusiv motivarea acestor decizii, pot fi invocate ca
precedent judiciar in litigii similare, aflate pe rolul altor instante.
2.2.2. Doctrina.
Doctrina reprezinta opinia cercetatorilor intr-un anumit domeniu. In ceea ce priveste
stiintele juridice – in speta, stiinta dreptului administrativ - doctrina inseamna opiniile
specialistilor care aprofundeaza anumite institutii ale dreptului. Se considera ca aceste opinii,
publicate in lucrari de specialitate, nu pot fi considerate ca izvor de drept, intrucat nu creaza
efectiv dreptul, dar pot influenta configurarea acstuia la un moment dat. prin recomandarile
explicite sau induse. De regula, doctrina semnaleaza neconcordante intre dreptul material sau
procesual intern si norme prescrise in conventii si tratate la care Romania este parte. De

formular de proces verbal de catre un politist care se pare ca a privit o caseta video prezentand un
autoturism” ( Sentinta nr 2714/31 03 2005 a judecatoriei Sector 2 Bucuresti, document atasat, descarcat de pe portalul MJ)

- Conform art 6 paragrafele 1,2 si 3 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si libertatilor
fundamentale, ( ....) direct si prioritar aplicabile fata de dreptul intern, reglementarile legale calificate
drept contraventii in dreptul intern se incadreaza in domeniul penal al art 6 din Conventia pentru
apararea drepturilor omului si libertatilor fundamentale, cata vreme savarsirea faptelor incriminate de
astfel de dispozitii atrage pentru autorul lor o pedeapsa care se urmareste a fi intimidanta si care de
obicei consta in amenda, iar astfel de dispozitii se adreseaza tuturor persoanelor aflate in acea
situatie, iar nu unui grup restrans de destinatari.Drept consecinta, prezumtia de nevinovatie prevazuta
de art 6 par.2 din Conventie este aplicabila si in cazul faptelor sanctionate contraventional in dreptul
intern si atrage rasturnarea sarcinii probei in cazul litigiilor contraventionale. In aceste conditii,
persoana sanctionata contraventional nu trebuie sa faca proba nevinovatiei sale ci autoritatea din care
face parte agentul constatator are obligatia de a proba existenta faptei, identitatea persoanei care a
savarsit-o si vinovatia acesteia” ( Sentinta civila nr 7638/05.06.2008, pronuntata de Judecatoria Sector 1 in Dosar nr.
7831/299/2008, document atasat, descarcat de pe Portalul MJ.)

-Judecătoria Sectorului 1, fiind învestită cu soluţionarea unei plângeri contravenţionale, a statuat că

prezumţia de veridicitate a faptelor constatate de agent şi consemnate în procesul-verbal nu are
caracter absolut, prezumţia de veridicitate putând opera până la limita la care prin aplicarea ei nu s-ar
ajunge în situaţia ca persoana învinuită de săvârşirea faptei să fie pusă în imposibilitatea de a face
dovada contrarie celor consemnate în procesul-verbal. Prin urmare, în lipsa unor alte mijloace de
probă care să confirme situaţia de fapt reţinută în procesul-verbal de contravenţie, aplicarea
prezumţiei de temeinicie a procesului-verbal de contravenţie în cauză ar fi contrară garanţiilor
prevăzute de art. 6 din CEDO, printre care şi prezumţia de nevinovăţie de care beneficiază
contravenientul. (Sentinţa civilă nr. 8676 din 6 mai 2011 pronunţată de Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti)

28
asemenea, in mod frecvent, specialistii recomanda, prin doctrina, „alinierea” dreptului la normele
europene.

Capitolul IV: NORMA DE DREPT ADMINISTRATIV

Sectiunea 1-a) Notiunea si trasaturile normei de drept administrativ;

1.1. Definitia normei de drept administrativ:
In general, prin norma se intelege „o regula, o dispozitie obligatorie, fixata prin lege sau
prin uz”17. Viata sociale este reglementata/ordonata prin astfel de norme (reguli obligatorii).
Intrucat viata sociala imbraca forme si domenii diverse de manifestare, si normele de conduita

17
Conform DEX, op.cit. pag 607.
29
sociala acopera o diversitate de domenii. Exista astfel reguli de conduita militara, medicala,
canonica, dar si in sfera administratiei publice. Astfel, activitatea functionarilor publici este
reglementata printr-un set de norme, codificate, care alcatuiesc statutul functionarilor publici.
Sau, tot ca exemplu, circulatia pe drumurile publice este reglementata printr-un ansamblu de
norme de conduita obligatorii, care alcatuiesc asanumitul „cod rutier”, in fapt Ordonanta de
Urgenta a Guvernului nr 195/2002 privind circulatia pe drumurile publice.
O norma, in sine, reprezinta asadar o regula de conduita obligatorie. Pentru a avea
eficacitatea necesara in ceea ce priveste ordonarea conduitei sociale, aceste norme „se codifica”,
adica se reunesc intr-un ansamblu de norme (o lege, de regula) care, reglementeaza o
„institutie”( exemplu Legea administratiei publice locale nr 215/2001).
In literatura de specialitate, exista mai multe definitii ale normei de drept administrativ, in
functie de gradul de sintetizare sau de generalizare a acesteia.
Astfel,norma de drept administratriv este definita ca fiind „regula juridica ce
reglementeaza relatii sociale care fac obiectul dreptului administrativ, ca ramura a dreptului”18.
Intr-o definitie mai cuprinzatoare, norma de drept administrativ este norma ce
reglementeaza raporturile sociale care apar in sfera administratiei publice in contextul
organizarii si functionarii institutiilor publice, intre acesteinstitutii si particulari in realizarea
sarcinilor executive19.
1.2.Trasaturile normei de drept administrativ;
Din elementele definitorii mai sus prezentate, rezulta urmatoarele trasaturi ale normelor de
drept administrativ:
a) Reglementeaza raporturi sociale care apar in cadrul organizarii si functionarii
autoritatilor si institutiilor administratiei publice, atat cea statala (centralizata), cat si cea
autonoma locala. Exemplu, legea nr 188/1999 privind Statutul functionarilor publici,
reglementeaza raporturile privind recrutarea, promovarea, detasarea, sanctionarea si destituirea
din functie a functionarilor publici. Un alt exemplu referitor la trasatura sus mentionata il
reprezinta Legea administratiei publice nr 215/2001, in care sunt reglementate: modul de
constituire a consiliului local, raporturile dintre primar si consilieri, raporturile de functie publica
ale secretarului unitatii administrativ teritoriale cu primarul si consiliul local, etc.
b) Reglementeaza raporturile dintre autoritati/institutii ale administratiei publice.
Exemple in acest sens sunt raporturile juridice de tutela administrativa intre institutia prefectului

18
D. Brezoianu, Drept administrativ Roman, Editura All Beck, Bucuresti, 2004, pag. 24;
19
Madalina Elena Mihailescu, op cit, pag. 92; vezi si Dana Apostol Tofan, op cit, pag. 74
30
si unitatea administrativ teritoriala, instituite prin Legea nr 340/2004 privind prefectul si
institutia prefectului sau cele instituite prin legea nr 90/2001 privind organizarea si functionarea
Guvernului si aministerelor, in care sunt reglementate raporturile dintre Guvern si ministere,
raporturile dintre primul-ministru si ministri, etc.
c) Reglementeaza raporturi dintre autoritati/institutii ale administratiei publice si
particulari. Exemple in acest sens pot fi considerate normele din Codul fiscal, care stabilesc
raporturile dintre Autoritatea Nationala de Administrare Fiscala si contribuabili sau Ordonanta
de Urgenta nr 195/2002 privind raporturile juridice dintre participantii la trafic si autoritatile cu
drept de dirijare si control in traficul rutier.
d) Prezinta o mare diversitate. Marea diversitate rezulta din scopul acdministratiei
Aceste norme reglementeaza ordinea sociala, asigurarea interesului public si a efectuarii
serviciilor publice. Normele care alcatuiesc dreptul administrativ nu sunt un scop in sine. Rolul
lor este de a asigura conditiile de dezvoltare a vietii sociale prin mentinerea ordinii
sociale/publice in cele mai diverse domenii ale vietii cotidiene; in domeniul sanatatii publice, in
domeniul protejarii mediului inconjurator necesar tuturor cetatenilor, in domeniul traficului
rutier, al protectiei impotriva incendiilor, al asigurarii drepturilor fundamentale (la educatie,
drepturile electorale, etc), asigurarea serviciilor publice indispensabile (alimentarea cu
electricitate, cu apa potabila si menajera, salubrizare, energie electrica, mijloace de transport,
infrastructura rutiera si feroviara,etc).
e) Gradul diferit de generalitate20, care deriva din domeniul carora le este dedicat.
Astfel, unele norme au grad maxim de generalitate, aplicandu-se tuturor cetatenilor, altele fiind
aplicabile doar unei categorii de cetateni. Astfel, ca exemplu, Ordonanta de urgenta a Guvernului
nr 97/2011, republicata, privind evidenta, domiciliul, resedinta si actele de identitate ale
cetatenilor romani, se aplica tuturor cetatenilor romani; Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr
195/2002, republicata, privind circulatia pe drumurilor publice, se aplica tuturor participantilor la
trafic, cetateni romani sau straini, fie ei biciclisti, pietoni sau conducatori de vehicule.Exista insa
si normr cu un grad mai resstrins de generalitate, un exemplu in acest sens fiind, de regula,
statutele profesionale. Astfel, de exemplu, statutul functionarilor publici, reglementat prin Legea
nr 188/1999, se aplica doar acelor persoane care exercita o functie publica in cadrul
administratiei publice.

20
Madalina-Elena Mihailescu, op. cit., pag 93
31
 Sectiunea a 2-a) Structura normei de drept administrativ;

Orice norma juridica poate fi privita atat sub aspectul structurii sale interne ( numita si
structura logico-juridica)cat si sub aspectul structurii externe ( sau tehnico-juridica).
2.1) Structura interna a normei de drept administrativ;
Structura interna (numita si logico-juridica) vizeaza modul de alcatuire a normei, continutul si
mesajul concret al acesteia. Din aceasta perspectiva, de regula, orice norma de drept
administrativ are in continutul sau trei elemente: ipoteza, dispozitia si sanctiunea.
Ipoteza cuprinde elementele de fapt in care opereaza norma, respectiv acele situatii de fapt sau
categorii de subiecti carora li se adreseaza efectiv norma. Ipoteza poate fi prezentata in cuprinsul
normei (articolului), impreuna cu dispozitia sau poate exista, in cuprinsul actului normativ, unul
sau mai multe articole care configureaza ipoteza sau ipotezele pentru mai multe dispozitii,
reglementate in corpul actului, in articole separate.
Astfel, ca exemplu, in Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.97/2011 republicata, privind
evidenta, domiciliul, resedinta si actele de identitate ale cetatenilor romani, la art.23 alin 1) se
prevede: „titularii actelor de identitate (...) sunt obligati sa ia masuri pentru a evita deteriorarea
, distrugerea, pierderea sau furtul acestora”, iar la art 43 din acelasi act normativ, se
mentioneaza : „constituie contraventie si dse sanctioneaza dupa cum urmeaza:
a) Nerespectarea dispozitiilor art. (...), art. 23 alin. 1), (...), cu amenda de la 25 la 50 lei”.
Din exemplul prezentat, rezulta ca ipoteza consta in situatia neluarii, de catre titularii actelor
de identitate a masurilor de prevenire degradarii, distrugerii, pierderii sau furtului actelor de
identitate.
Dispozitia indica acea conduita care trebuie urmata de catre subiect. In exemplul prezentat,
dispozitia consta in obligatia titularilor actelor de identitate sa ia acele masuri de prevenire a
degradarii, distrugerii, pierderii sau furtului actelor de identitate.
Dispozitia normei de drept administrativ poate avea caracter imperativ onerativ, prohibitiv sau
permisiv. In exemplul mai sus prezentat, norma are caracter imperativ onerativ, care rezulta
explicit din sintagma „titularii.... sunt obligati sa ia masuri ...”
De asemenea, in tehnica legislativa, exista dispozitii cu caracter imperativ prohibitiv, al caror
astfel de caracter rezulta din sintagma „se interzice” sau „este interzis”. Astfel, de exemplu, in
Legea nr.349/2002, pentru prevenirea si combaterea efectelor consumului produselor de tutun,
republicata, se prevede la art. 3 alin.1) ca „se interzice fumatul in toate spatiile publice inchise,

32
spatiile inchise de la locul de munca, mijloacele de transport in comun, locurile de joaca pentru
copii”.
Dispozitiile din normele de drept administrativ cu caracter permisiv pot fi identificate prin
sintagma „ pot”. Astfel, conform art 125 din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, se
dispune: „Consiliile locale sau consiliile judetene pot contracta prin licitatie efectuarea de
lucrari si srrvicii de utilitate publica, in limita sumelor aprobate prin bugetul local, respectiv
judetean”.
Sanctiunea, reprezinta urmarea neconformarii dispozitiei normei juridice. Sanctiunea este o
masura punitiva, dispusa de catre autoritatea administrariei publice, in regim de putere publica.In
exemplul prezentat anterior referitor la nerespectarea dispozitiei de a lua masuri de prevenire a
distrugerii, degradarii, pierderii sau furtului actelor de identitate, se sanctioneaza cu amenda.
Norma juridica de drept administrativ, poate avea, fie un singur fel de sanctiuni ( exemplu,
amenda contraventionala sau anularea unui act administrativ individual –cum ar fi anularea unei
autorizatii de construire sau de functionare-), fie sanctiuni combinate; o sanctiune principala-
amenda contraventionala - si o sanctiune complementara – inchiderea activitatii unui agent
economic. Astfel, sanctiunea aplicata persoanelor juridice pentru nerespectarea dispozitiilor art.
3 alin. 1) din Legea nr 349/2002, precitat, este cea prevazuta la art. 10 lit b) respectiv „amenda
contraventionala de 5.000 lei la prima abatere, amenda de 10.000 lei si cu sanctiunea
complementara de suspendare a activitatii pana la remedierea situatieicare a dus la
suspendarea activitatii la a doua abatere; savarsirea unei noi contraventii la aceasta lege se
sanctioneaza cu amenda contraventionala de 15.000 lei si sanctiunea complementara a
inchiderii unitatii”.

2.2) Structura tehnico-juridica a normei de drept administrativ.

Structura tehnico juridica are in vedere modalitatea de exprimare a continutului unei norme
juridice, pentru a fi mai bine inteleasa. Exista chiar o lege care reglementeaza tehnica legislativa,
modul de redactare a actelor normative21.

De regula, o norma juridica are forma unui articol din continutul unui act normativ ce
reglementeaza o anumita problema de interes. Sub spect structural, elementele de continut (de
logica juridica) ale unei norme, rar se regasesc in acelasi articol unic. De regula, continutul unei

21
Legea nr 24/2000privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata ( M.Of,
Partea I-a, nr. 260 din 21 apr 2010, cu modificarile si completarile ulterioare.
33
norme este dispersat in unul sau mai multe articole. Astfel, in mod frecvent, ipotezele normelor
dintr-o lege se regasesc grupate intr-un articol, de regula in partea introductiva a legii,
dispozitiile de continut se regasesc in alte articole iar spre final in lege exista un capitol sau o
sectiune in care sunt precizate sanctiunile aplicabile pentru nerespectarea normelor dispozitive
din cuprinsul legii. In esenta, structura tehnico-juridica a normelor de drept administrativ vizeaza
sistematizarea, structurarea acestora, iar in cazul unor acte normative de amploare, chiar
codificarea acestora (Ordonanta de urgenta nr 195/2002, privind circulatia pe drumurile publice
este realmente un „cod rutier al Romaniei”).

CAPITOLUL V
RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV

Sectiunea I-a. Notiunea raportului de drept administrativ.

Administratia publica exista pentru a servi publicul, atat la nivel national, cat si in
comunitatile locale. Intr-o expresie de maxima generalitate, se poate conchide ca, in esenta,
administratia publica inseamna o relatie intre „ad minister” (un slujbas) - care este organul
administratiei publice - si beneficiarul „slujbei” sale, adica cetatenii. Intre institutiile publice si
cetateni se creeaza un sistem divers de relatii, bazate pe lege, menite sa asigure o buna
convietuire, satisfacerea nevoilor cotidiene elementare, prin prestarea serviciilor publice datorate
de catre administratie, in schimbul taxelor si imppozitelor platite de cetateni (contribuabili).
In general, raportul juridic este o relatie sociala intre doua sau mai multe subiecte,
reglementata printr-o norma juridica. Rezulta ca pentru existenta unui raport juridic sunt
necesare 3 elemente: partile implicate - cel putin doua, din care unul este un organ al
34
administratiei publice sau reprezentant al acestuia ori prestatorul unui serviciu public-, o relatie
stabilita intre acestea si o norma care sa reglementeze acea relatie. Cand aceste relatii/raporturi
se creaza si se manifesta in sfera administratiei publice si sunt reglementate prin norme de drept
administrativ, inseamna ca acestea sunt raporturi juridice administrative.
Exista si opinii22 ca pentru existenta unui raport juridic de drept administrativ este necesara
existenta unui fapt material concret, alaturi de celelalte elemente constitutive la care am facut
referire. Consideram ca faptul material este elementul care creaza relatia intre subiecte/entitati si
nu, in mod nemijlocit, raportul de drept administrativ. Astfel, de exemplu, instalarea unei
centrale pentru incalzirea unei locuinte este un fapt oarecare. Pentru ca aceasta sa fie functionala
se creaza o relatie intre furnizorul de energie, care este autorizat de administratie sa efectueze un
serviciu public - furnizarea de energie- , relatia este intre subiectele prestatorul de serviciu public
si cetateanul beneficiar, relatie care este reglementata de setul de norme privind autorizarea
instalarii, protectia la incendiu si a mediului, inclusiv conditionarile contractului de prestari
servicii. Sau, alt exemplu: un incendiu este un fapt material care presupune despagubiri de la o
societate de asigurari. Faptul material in sine (incendiul) nu atrage nicio despagubire daca
anterior nu exista o relatie intre societatea de asigurari si asigurat,(o polita de asigurare)
incheiata conform dispozitiilor legale.
Fata de considerentele expuse, rezulta ca raportul de drept administrativ este o relatie
juridica, reglementata de lege, creata in sfera administrativa intre un organ al administratiei
publice ori un prestator de servicii publice autorizat de autoritatea administrative, pe de o parte
si un alt organ al administratiei publice sau particulari, pe de alta parte.

Sectiunea a 2-a: Elementele de continut ale raportului de drept administrativ

Orice raport juridic este configurat de trei elemente: partile raportului juridic, relatia
sociala stabilita/create intre acestea si norma juridica suport.
2.1) Partile raportului juridic de drept administrativ;
Fiind un raport de drept administrativ, creat pentru a se infaptui un serviciu public,
intotdeauna unul dintre subiectele implicate este un organ al administratiei publice, ca atare, sau
o entitate ce reprezinta administratia publica sau este abilitata prin lege sa efectueze un serviciu
de utilitate publica. Astfel, de exemplu, primarul, ca organ al administratiei publice, poate emite,
la cererea celui interest, in conditiile legii, o autorizatie de demolare a unui imobil, De asemenea,

22
Madalina – Elena Mihailescu, op.cit, pag. 107
35
un serviciu public, de exemplu, Serviciul public de asistenta sociala si protectia copilului din
subordinea primarului acorda asistenta de specialitate celor aflati in nevoie, sau, alt exemplu,
agentul economic abilitat prin acte normative (lege, hotarare de guvern sau hotarare a consiliului
local, dupa caz) asigura, in conditiile legii, prestarea unui serviciu de utilitate publica ( iluminatul
public, salubritatea, asigurarea apei pentru populatie etc).
Pe de alta parte, “celalalt subiect” al raportului de drept administrative, in relatie cu
primul, mai sus prezentat, poate fi, dupa caz:
- un alt organ al administratiei publice. De exemplu, in cadrul raporturilor de tutela
administrativa, prefectul este autoritatea administrativa care verifica legalitatea hotararilor cu
caracter normativ emise de consiliile locale;
- un functionar public din cadrul organului administratiei publice; este cazul raporturilor de
functie publica, in care se stabilesc drepturile si obligatiile corelative intre functionarul public si
organul administratiei publice din care face parte;
- particularul (persoana fizica sau agent economic ori o organizatie cu caracter privat), in
calitate de beneficiar al serviciului public prestart de organul administratiei publice.
De precizat ca in lipsa subiectilor, nu se poate constitui un raport juridic de drept
administrative. Rezulta ca partile raportului juridic administrativ sunt elemente esentiale in
configurarea unui astfel de raport.

2.2. Relatia sociala in context administrativ (continutul concret al raportului juridic).

Reprezinta legatura cu caracter permanent sau temporar stabilita in temeiul legii intre
subiectele raportului administrativ. Aceasta legatura poate avea un caracter permanent (exemplu,
tutela administtrativa), poate fi pe o durata determinata (exemplu, un contract administrativ de
prestare a unui serviciu public), sau incidental (exemplu, obtinerea unei autorizatii de
functionare ca agent economic).
Continutul acestei relatii, care determina adesea si continutul raportului de drept
administrativ, il constituie conduita partilor, respective drepturile si obligatiile correlative ale
partilor.
De remarcat este faptul ca aceasta relatie este reglementata de lege, impusa de fapt, avand
caracter obligatoriu si reprezinta, in esenta, vointa autoritatii administrative, exprimata in regim
de putere publica. Astfel,de exemplu, obtinerea unui permis de conducere a autovehiculelor, se
realizeaza, in regim de putere publica, prin relatia dintre serviciul public comunitar regim
premise si inmatriculari, subordonat institutiei prefectului, pe de o parte, si cetatean, pe de alta
36
parte, relatie in care ambele parti sunt obligate sa respecte o serie de conditionari impuse prin
lege si alte acte normative subsecvente. Asta inseamna ca nu orice solicitare de obtinere a unui
permis de conducere auto are drept rezultat emiterea acestui document administrativ pentru
solicitant.
O regula de continut in acest tip de relatii este aceea ca autoritatea administrative are o
conduit impusa de lege care este, in acelasi timp, si drept si obligatie. Astfel, de exemplu, un
functionar public din serviciul vamal are dreptul, care este si obligatie in acelasi timp, sa
confiste bunurile ce fac obiectul unei operatiuni de contrabanda sau, alt exemplu, un functionar
de la Inspectoratul pentru Situatii de Urgenta, are dreptul, care este, concomitant, si obligatia, sa
controleze la fata locului un imobil in vederea emiterii unui aviz pentru autorizarea functionarii,
in acel imobil, a unui agent economic de un anumit profil.
In raporturile de drept administrativ cealalta parte (persoana fizica, entitate privata) are
dreptul de a beneficia de facilitatea administrativa solicitata (o autorizare, un serviciu public,
etc), sub conditia indeplinirii cerintelor impuse de lege si puse in opera de autoritatea
administrativa.
Din perspectiva celor prezentate, se poate concluziona ca relatia sociala, ca si parte
componenta a raportului juridic administrativ, cuprinde ansamblul drepturilor si obligatiilor
reciproce si concomitente intre partile raportului juridic.

2.3.Norma juridica administrativa

In administratia publica, raporturile dintre parti nu se pot derula doar in concordanta cu
vointa liber exprimata, intrucat unul din rolurile esentiale ale administratiei este sa asigure
ordinea sociala in asigurarea necesitatilor publice prin servicii publice ordonate si coerente.
Astfel, de exemplu, un autoturism nu se poate inmatricula daca nu indeplineste standardele
prevazute de lege, intrucat, inmatricularea acestuia fara sa indeplineasca acele conditii de
siguranta in trafic constituie un risc permanent de accidente rutiere.
Din aceste considerente, orice relatie intre autoritatea administrativa si particulari sau
intre autoritati publice sau chiar in interiorul acestora sunt strict reglementate prin norme
juridice. Asrfel, incetarea raportului de serviciu al unui functionar public nu poate avea loc decat
in situatiile si conditiile expres prevazut de Legea nr 188/1999, republicata, privind Statutul
functionarilor publici; Raporturile dintre primar si consiliul local se desfasoara conform Legii nr
215/2001 a administtratiei publice locale; obtinerea unei autorizatii de construire a unui imobil

37
este conditionata de respectarea (atat de catre solicitant, cat de catre emitent) a dispozitiilor
Planului urbanistic zonal ( asanumitul P.U.Z.), aprobat prn Hotarare a Consiliului Local.
Importanta normei de drept administrativ ca element de continut al raportului de drept
administrative este incontestabila. Practic nu se poate derula un raport juridic administrativ in
afara normei; orice “intelegere/accord intre parti care aduce atingere dispozitiilor din norma este
ilegala si atrage o forma de sanctiune, care poate fi de natura administrativa (anularea actului
si/sau amenda contraventionala), patrimoniala, si/sau penala, dupa caz.
Detalii privind teoria normei juridice de drept administrativ sunt prezentate in capitolul
anterior.

Capitolul VI
ACTUL ADMINISTRATIV

Sectiunea 1-a. Consideratii generale privind activitatea administratiei publice

In indeplinirea sarcinilor specifice, organele administratiei publice efectueaza, prin

angajatii proprii, de regula personal de specialitate – functionari publici sau alte categorii de
angajati - doua tipuri de activitati; pe de o parte, o serie de a fapte curente, concrete, denumite si
operatiuni administrative si, pe de alta parte, emit acte administrative, cu caracter oficial.
Unele din aceste activitati se rezuma, pur si simplu, la fapte materiale (dirijarea circulatiei,
resuscitarea victimei unui accident rutier, efectuarea unui control pentru prevenirea incendiilor
etc). Alte activitati vizeaza emiterea unui act juridic administrativ, care poate fi an act normativ
(adoptarea unei hotarari de Guvern sau de consiliu local ori a unei norme metodologice, etc) sau,
dimpotriva, poate fi un act administrativ individual, ca de exemplu, un ordin al prefectului, o
autorizatie de functionare, un act de concesiune, etc).
Avand in vedere complexitatea fenomenului administrativ, operatiunile administrative sunt
si ele diverse, imbracand multiple forme Din aceasta perspectiva, faptele materiale realizate de
organele administratiei publice, pot fi clasificate dupa mai multe criterii23:

23
A se vedea si Verginia Vedinas, op.cit, pag.89
38
a) Dupa regimul juridic in care se realizeaza, exista:
- Fapte materiale realizate in regim de putere (exemplu un control privind respectarea
regimului frontierei, dirijarea circulatiei pe drumul public, aplicarea unei sanctiuni
administrative, etc.)
- Operatiuni/fapte materiale care nu se realizeaza in regim de putere. (exemplu,
asfaltarea unui drum public, decolmatarea unui parau, etc).
b) Dupa consecintele juridice pe care le produc, exista:
- operatiuni care produc efecte juridice (exemplu, avizarea in vederea emiterii unei anumite
autorizatii, aplicarea unei sanctiuni contraventionale, suspendarea exercitarii dreptului de a
conduce un autoturism pe drumurile publice etc).
- operatiuni care nu produc efecte juridice (exemplu; asfaltarea unui drum).
c) dupa scopul lor, exista doua categorii de operatiuni ale administratiei publice, si anume:
- fapte pregatitoare pentru emiterea actelor administrative (exemple: consultarea
interinstitutionala si avizarea proiectelor de acte administrative individuale sau normative,
etc).
- fapte materiale din sfera prestarii de servicii publice concrete pentru populatie ( exemplu:
asfaltarea, amenajarea si intretinerea spatiilor verzi, reamenajarea albiilor raurilor, etc.)
- fapte materiale/operatiuni in executarea legii, ca de exemplu: controlul la frontiera,
aplicarea de sanctiuni contraventionale.
Trebuie remarcat faptul ca, desi faptele materiale din sfera administratiei publice sunt
mult mai numeroase si mai diversificate, actele administrative sunt cele care configureaza
administratia din punct de vedere juridic, acestea fiind forma de activitate care
oficializeaza administratia publica.

Sectiunea a 2-a. Notiunea si trasaturile actului administrativ.

2.1.Notiunea de „act administrativ”.

O modalitate esentiala prin care administratia publica se realizeaza in mod efectiv o

reprezinta actele administrative. Asa cum prin denumire se definesc, actele administrative
sunt, in primul rand, niste documente emise de autoritatile publice, in realizarea atributiilor
sale privind executarea legilor sau pentru realizarea unor servicii publice.

39
 In definirea actului administrativ, exista doua perspective. Astfel, pe de o parte, actul
administrativ poate fi cercetat si definit sub aspect doctrinar, iar pe de alta parte, exista si o
definitie legala a actului administrativ.
Sub aspect doctrinar, conceptul de act administrativ a evoluat in timp, in functie de
curentele doctrinare si de scolile de drept administrativ existente si care s-au manifewstat la
un moment sau altul. Astfel, este interesanta definirea actelor administrative in perioada
interbelica, cand acestea erau clasificate, in functie de rolul lor, in doua mari categorii:
acte administrative de autoritate si acte administrative de gestiune. Astfel, actele
administrative de autoritate erau cele care exprimau „o manifestare de vointa facuta de
un organ administrativ competinte, prin care se creaza o situatie juridica generala sau
individuala, guvernata de norme de drept public, in care regasim ideea de dominatiune si
comandament”. Actele administrative de gestiune reprezinta tot „o manifestare de
vointafacuta de un organ competinte, care tinde sa creeze unuui organ administrativ o
situatiune juridica de caracter patrimonial, reglementata de dreptul privat”.24
In timp, si datorita unor reglementari, inclusiv prin dispozitii constitutionale, sa
conturat ca fiind mai uzual termenul de act administrativ. Astfel, insasi Constitutia
Romaniei, atunci cand face referire la dreptul persoanei vatamate intr-un drept al sau sau
intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ de a se adresa
instantei de judecata, defineste actul ca atare drept act administrativ (art. 52). Trimiterea,
prin legea fundamentala, la acte administrative, se regaseste si in art 126 alin 6, prin care
se garanteaza controlul judecatoresc al acestora.
In Legea nr 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificarile si completarile
ulterioare, la art.2) alin.1) lit. c) actul administrativ are o definitie legala, acesta fiind actul
unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica, in regim de
putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii,
care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor
administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care
au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarrea lucrarilor de
interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice.
Definitia mai sus prezentata, cuprinde actele administrative care sunt supuse
controlului de legalitate, exercitat de instantele de contencios administrativ.

24
P. Negulescu, Drept administrativ, vol. I, ed.a IV, Editura E. Marvan, Bucuresti 1934, pag.304.
Vezi si V. Vedinas, op. cit. , pag 90
40
 In sensul cel mai general, actul administrativ reprezinta o manifestare de vointa a unei
autoritati a administratiei publice cu scopul de a naste, modifica sau stinge raporturi
juridice in regim de putere25.
Plecand de la definitiile legale mai sus prezentate, dar si din doctrina, s-a conturat
conceptul de act administrativ, acesta fiind definit drept „forma juridica principala de
activitate a administratiei publice care consta intr-o manifestare de vointa expresa,
unilaterala si supusa unui regim de putere publica, precum si controlului de legalitate al
instantelor judecatoresti, care emana de la autoritati administrative sau persoane juridice
private, autorizate de acestea, prin care se nasc, se modifica sau se sting drepturi si
obligatii corelative”26
2.2.Trasaturile actului administrativ
Din definitia prezentata se desprind si trasaturile actului administrativ, care sunt urmatoarele27:
1) Actul administrativ este forma juridica principala de activitate a administratiei publice;
Asa dupa cum deja am precizat anterior, activitatea administrativa atat in plan central cat
si la nivelul unitatilor administrativ teritorialeimbraca diverse modalitati de exprimare, plecand
de la acte materiale ( fapte, propriu zise) cat si activitati pregatitoare emiterii unui act (avize,
constatari etc). Vointa juridica a autoritatii administrative se exprima in acte juridice
administrative, acestea fiind forma concreta principala prin care se nasc drepturile urmarite de
solicitant sau, dimpotriva, obligatiile impuse, in baza legii si in executarea ei, de catre autoritatea
administrativa.
2) Actul administrativ consta intro manifestare de vointa expresa, unilaterala, a autoritatii
publice.
Caracterul de vointa expresa, unilaterala semnifica faptul ca emitentul actului este
decidentcu privire la continutul actului administrativ, cel caruia i se adreseaza avand doar
latitudinea de a lua la cunostinta de acea manifestare, nicidecum de a-i negocia continutul.
Astfel, de exemplu, o autorizatie de construire are un continut tipic, aceasta exprimand vointa
emitentului, orice incalcare a continutului acesteia fiind sanctionata cu retragerea insasi a
autorizatiei. Sau, alt exemplu, o Hotarare a Consiliului local este un act juridic administrativ cu
caracter normativ, cu aplicabilitate generala la nivelul unitatii administrativ-teritoriale, al carei
continut nu poate fi modificat de nimeni.

25
Anton Parlagi, op. cit. , pag. 8
26
V.Vedinas, op.cit., pag 91.
27
A se vedea in acest sens si V.Vedinas, op cit, pag. 91-95.
41
 3) Actul administrativ este emis in regim de putere publica.
Aceasta trasatura semnifica faptul ca emitentul actului actioneaza in regim de putere publica,
intr-o maniera imperativa, in baza legii, in conformitate cu legea si, mai ales, pentru punerea in
aplicare a legii. Trasatura actului administrativ de a fi emis in regim de putere publica, atrage de
la sine o alta trasatura, anume aceea de a fi executat din oficiu.
4) Actul administrativ este supus controlului de legalitate din partea instantelor
judecatoresti;
Aceasta trasatura isi are originea in norma constitutionala prevazuta la art. 52 alin 1),
conform careia, „persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o
autoritate publica, printr-un act administrativ (...), este indreptatita sa obtina recunoasterea
dreptului pretins sau interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei”.
De asemenea, potrivit Legii nr 554/2004 a contenciosului administrativ, art.1 alin.1), „orice
persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o
autoritate publica printr-un act administrativ, (...), se poate adresa instantei de contencios
administrativ competente, pentru anularea actului (...) si repararea pagubei ce i-a fost cauzata”.
Referitor la anularea unor acte administrative considerate ilegale, prin lege se poste stabili o
procedura speciala de anulare, in care instantele competente sunt indicate in continutul legii,
Astfel, procesele verbale de constatare a contraventiilor si, implicit, de aplicare a sanctiunilor la
regimul circulatiei pe drumurile publice, sunt supuse controlului de legalitate la judecatoria
competenta teritorial in raport cu locul constatarii faptei pretins contraventionale. Astfel, art.118
alin.1) din O.U.G. 195/2002precizeaza ca : „impotriva procesului verbal de constatare a
contraventiilor se poate depune plangere , in termen de 15 zile de la comunicare, la judecatoria
in a carei raza de competenta a fost constatata fapta”.
Una din conditiile de legalitate a actului administrativ o reprezinta forma actului. Avand in
vedere consecintele actului administrativ, acesta trebuie sa fie conform legii si sub aspectul
structurii sale interne, inclusiv in ceea ce priveste forma. In multe situatii, un act administrativ
care nu intruneste conditiile de forma, nu intruneste, in mod automat, nici conditiile de legalitate.
Revenim aici cu exemplul referitor la forma si continutul procesului verbal de constatare a
contraventiilor ( care este, in esenta, act administrativ individual). Astfel, potrivit art.16 alin.1)
din O.G. nr 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor: „Procesul verbal de constatare a
contraventiei va cuprinde in mod obligatoriu: data si locul unde este incheiat; numele,
prenumele, calitatea si institutia din care face parte agentul constatator; datele personale din
actul de identitate , inclusiv codul numeric personal, ocupatia si locul de munca al
42
contravenientului (...); posibilitatea achitarii in termen de 48 ore a jumatate din minimul amenzii
prrevazute actul normativ (...); termenul de exercitare a caii de atacsi organul la care se depune
plangerea”.
Avand in vedere ca in cuprinsul textului de lege supra citat se prevede ca mentiunile trebuie
cuprinse in mod obligatoriu in continutul procesului verbal de constatare a contraventiei, rezulta
ca omisiunea de a consemna unul din elementele de continut prevazute de lege, atrage nulitatea
actului.
Tot astfel este de precizat faptul ca incalcarea normelor de forma sau de continut, atrage
dupa sine nulitatea absoluta sau anularea actului, dupa caz. Astfel, o hotarare de consiliu local,
nesemnata de presedintele de sedinta sau de secretarul unitatii administrativ teritoriale, este nula.
Cu privire la controlul de legalitate al actului administrativ, vom face precizari detaliate in
capitolul separat, referitor la Contenciosul administrativ.
5) Actul administrativ produce efecte juridice.
Rolul administratiei publice este, asa cum s-a precizat si anterior, punerea in executare a
legilor si a altor acte normative. Acest lucru se realizeaza prin acte administrative ( dar nu
numai), acte care, la randul lor, genereaza drepturi si obligatii, respectiv dau nastere la raporturi
juridice. Exemple pot fi multiple: un proces verbal de constatare a unei contraventii are drept
posibila consecinta juridica anularea sau suspendarea dreptului de a conduce autovehicule pe
drumurile publice, o autorizatie de functionare sau de constructie, creaza raporturi juridice
(drepturi si obligatii) pentru partile implicate, o hotarare a Consiliului local genereaza drepturi,
obligatii sau interdictii, dupa caz, pentru anumite persoane fizice sau persoane juridice concret
determinate in continutul actului, s.a.m.d.

43
 CAPITOLUL VII
CONTROLUL DE LEGALITATE AL ACTELOR ADMINISTRATIVE
Sectiunea 1-a Notiunea si fundamentele constitutionale ale contenciosului
administrativ
1.1) Contenciosul administrativ; aspecte etimologice si abordari conceptuale
Etimologic, termenul de contencios provine din latinescul „contentiosus”, care inseamna
certăreţ, adjectiv al substantivului „contentio”, care, la randul lui are semnificatia „ conflict”,
„dispută”, „confruntare”, si a fost preluat si introdus in sistemul institutional juridic prin filieră
franceză („contentieux” = contencios). Astfel, rezulta ca sub aspect strict lingvistic, termenul
„contencios” semnifica o confruntare, iar in sens juridic semnifica o actiune contradictorie intre
doua parti aflate intr-un litigiu si situate pe pozitii convergente.
In aceste conditii noţiunea de contencios a devenit o noţiune tradiţională a dreptului,
fiind utilizată pentru a defini, in principal, activitatea de solutionare, de catre autoritatile
competente, a unui conflict juridic, in special in domenii care vizeaza apararea unui drept pretins.
Atunci cand dreptul incalct este consecinta unei conduite (actiune sau inactiune) din partea unei
autoritati administrative sau a unei entitati care actioneaza „cu girul” unei astfel de autoritati,
litigiul care se naste se solutioneaza printr-o actiune in contencios administrativ. Din aceasta
perspectiva, contencios administrativ semnifica activitatile jurisdictionale împotriva actelor şi
operaţiunilor administrative. Un recurs impotriva unui act administrativ, deci o cale de atac,
dobândeste caracter jurisdicţional (contencios) ori de câte ori autoritatea care-l soluţioneza are
calitatea de judecător. In felul acesta s-a ajuns – atât în doctrină, cât şi în legislaţie să se utilizeze
în mod curent termenii: contencios administrativ; acţiuni de contencios administrativ; instanţă
(organ) de contencios administrativ, hotărâri de contencios administrativ, legea contenciosului
administrativ, etc.
44
 Rezulta, din cele expuse, ca, in raport de competenta, pot exista atat organe de
contencios judiciar, in general, care solutioneaza, in principiu, litigiile izvorate in circuitul civil
ca urmare a unor acte sau fapte juridice dintre entitati diverse, cat si organe de contencios
administrativ, a caror competenta este aceea de a solutiona conflictele de natura juridica izvorate
in exercitarea activitatii administrative, in care cel putin una din parti (de regula, paratul) este
organ al administratiei publice sau infaptuieste un serviciu public.
In dreptul administrativ, termenul de contencios administrativ este utilizat si pentru a
delimita caile de atac jurisdictionale impotriva actelor si operatiunilor administrative de
recursurile administrative obisnuite. Un recurs, deci o cale de atac, dobindeste caracter
jurisdictional (contencios) ori de cate ori autoritatea care il solutioneaza are calitatea de
judecator.28
Constituirea instantelor de contencios administrativ a devenit la un moment dat necesara
deoarece s-a constatat ca, in practica, autoritatea publica emitenta a actului administrativ sau cea
ierarhic superioara nu inlaturau, pe calea recursului administrativ gratios ori a recursului ierarhic,
actele prin care se aducea atingere drepturilor sau intereselor legitime ale celor vatamati.
Noţiunea de contencios administrativ are mai multe acceptiuni, astfel:
a) Intr-o prima acceptiune, prin contencios administrativ se intelege activitatea de
solutionare a litigiilor in care, cel putin una din parti este un organ sau un reprezent al
administratiei publice. Acesta este sensul functional al contenciosului administrativ.
b) Intr-o alta acceptiune, prin contencios administrativ se intelege categoria de organe
abilitate sa solutioneze litigiile izvorite din activitatea de administratie publica. Aceasta este
semnificatia organizatorica a contenciosului administrativ.
c) O alta acceptiune a contenciosului administrativ este aceea de institutie juridica ce
include ansamblul normelor juridice care reglementeaza relatiile sociale ce apar in activitatea de
solutionare a litigiilor nascute in activitatea de administratie publica, institutie juridica ce se
regaseste in cadrul dreptului administrativ ca ramura de drept .
Asadar, din analiza acceptiunilor expuse, rezulta ca sfera si continutul contenciosului
administrativ ii confera acestuia un sens formal, organic si unul material.
Sensul formal (organic) se referă la organele de jurisdicţie care sunt competente să
soluţioneze respectivele litigii, iar sensul material priveşte natura si obiectul litigiilor juridice

28
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol II., ed. a IV-a , Ed.All Beck, Bucuresti, 2005, p.486

45
care se circumscriu activitatii judiciare şi regimul juridic aplicabil (dreptului comun sau dreptului
administrativ).
Sensul formal, organic, definea contenciosul administrativ prin raportare la autoritatile
competente sa solutioneze litigiile dintre administratie si administrati, in special in doctrina
franceza a secolului al XIX-lea29. Astfel, conform definitiei lui Ducrocq, contenciosul
administrativ apare ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de competenta tribunalelor sau a
justitiei administrative.30
Sensul material al contenciosului administrativ are in vedere, pe de o parte, obiectul si
natura litigiilor, iar pe de alta parte, calitatea subiectelor intre care are loc litigiul si regulile
juridice aplicabile in speta pentru solutionarea acestuia. Din aceasta perspectiva, doctrina
franceza defineste contenciosul administrativ ca fiind „ansamblul de reguli aplicabile
solutionarii jurisdictionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativa, care pot fi aduse in
fata unui judecator administrativ” sau ca „ansamblul problemelor legate de existenta unui litigiu
survenit cu ocazia unei activitati administrative, in sensul larg al termenului”31
Sistemul instantelor judiciare, apartinand puterii judecatoresti, specializate in
contencios administrativ se caracterizeaza prin existenta a doua principii fundamentale;
- solutionarea situatiei litigioase dintre particulari si administratie de catre autoritati
apartinand puterii judecatoresti, fara nici o legatura cu sistemul de organe aprtinand
administratiei publice;
- specializarea, in cadrul instantelor apartinand puterii judecatoresti, a unor instante
specializate sa solutioneze actiunile in contencios administrativ.
Prin urmare, se observa ca aceste instante, desi judeca litigii izvorate din activitatea
administratiei publice, sunt total independente de administratie, ele facand parte din sistemul
puterii judecatoresti. Sistemul, ca atare, se regaseste, in prezent, in Germania unde, la 19 martie
1991, imediat dupa unificare, a fost adoptat Codul Jurisdictiei Administrative. In acest Cod este
reglementata, in art. 1, independenta tribunalelor administrative fata de autoritatea executiva,
conditie esentiala pentru orice organ cu atributii judiciare.

29
A. Iorgovan, op.cit., p.485
30
A.Iorgovan, I.Vida, Constitutionalizarea Dreptului administrativ roman, in Revista Dreptul nr. 5-6/1994, p.3
31
Iuliana Riciu, Procedura contenciosului administrativ, ed. Hamangiu, 2009, p.7
46
 In insasi Constitutia Germaniei justitia administrativa este consacrata ca fiind una din cele
cinci ramuri ale puterii judiciare, respectiv alaturi de: justitia ordinara, justitia sociala, justitia
muncii, justitia fiscala, toate acestea avand grade de jurisdictie ierarhice.32
Fără a critica sau a elogia unul sau altul din aceste sisteme, considerăm că cea mai bună
soluţie pentru realizarea finalităţii acestei instituţii – controlul legalităţii actelor administrative de
autoritate emise de organele administraţiei publice – o constituie controlul acestei legalităţi de
către organele puterii judecătoreşti şi, în cadrul acestora, de organe specializate ale puterii
judecătoreşti, aşa cum sunt secţiile de contencios administrativ.
1.2) Definitii ale contenciosului administrativ:
Desi institutia contenciosului administrativ si-a dobandit locul binemeritat in sistemul
judiciar, incepand cu anul 1864, in timpul marii reformarii a dreptului din perioada lui
Alexandru Ioan Cuza, totusi o definitie legala a acestei institutii nu a existat pana la aparitia
Legii nr. 554/2004. Dar, in baza abordarilor doctrinare, noţiunea de contencios administrativ a
fost utilizată fie într-un sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre administraţie şi
particulari (indiferent cine soluţiona litigiul, un organ judecătoresc sau un organ administrativ),
fie într-un sens mai restrans, evocând litigiile soluţionate numai de instanţele judecătoreşti.
Dreptul comun al contenciosului administrativ era dat de normele juridice care reglementau
atribuţiile în această materie ale instanţelor judecătoreşti (instanţele obişnuite, uneori s-au creat şi
instanţe speciale). Din această perspectiva, prof. C. Rarincescu definea contenciosul
administrativ ca fiind „totalitatea litigiilor născute între particulari şi Administraţiunile publice,
cu ocaziunea organizării şi funcţionării serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză reguli,
principii şi situaţiuni juridice aparţinând dreptului public”.33
Raportându-se la cadrul juridic instituit în ţara noastră după 1989, respectiv la
reglementările cuprinse în Constituţia României din 1991, Legea Contenciosului administrativ
nr. 29/1990 precum şi la alte acte normative, prof. V.I. Prisacaru dă următoarea definiţie: „prin
contencios administrativ înţelegem activitatea de soluţionare, cu putere de adevăr legal, de către
instanţele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care
cel puţin una din părţi este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din

32
Dana Apostol- Tofan, Institutii administrative europene, Ed.C.H.Beck,Bucuresti, 2006, p.222
33
C.G.Rarincescu – Contenciosul administrativ roman, Editura Universala Alcalay& Co., Bucuresti, 1936, p. 33
47
adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o
cerere referitoare la un drept recunoscut de lege”.34
O altă definiţie, mai nuanţată, o dă prof. Antonie Iorgovan: ”Legislaţia în vigoare ne
obligă sa privim noţiunea de contencios administrativ într-un sens strict şi într-un sens larg. În
sens larg, vom înţelege prin contencios administrativ litigiile de competenţa instanţelor
judecătoreşti, dintre un organ al administraţiei publice, respectiv un funcţionar public sau, după
caz, o structură autorizată sa presteze un serviciu public, pe de o parte, şi alt subiect de drept, pe
de altă parte, în care organul public sau funcţionarul public apare ca purtător al autorităţii
publice. Într-un sens mai restrâns (cel mai frecvent), noţiunea de contencios administrativ evocă
totalitatea litigiilor de competenţa secţiilor de contencios administrativ.”35
De asemenea, o definitie interesanta apartine profesorului Tudor Draganu conform caruia
contenciosul administrativ reprezinta „totalitatea mijloacelor juridice puse la dispozitia
cetatenilor pentru a putea lupta pentru restabilirea ordinii de drept tulburate de actele juridice
si faptele materiale ale organelor administratiei de stat intervenite inaplicarea legilor si in
functionarea serviciilor publice”.36
Legea contenciosului administrativ, nr. 544/2004, cu modificarile si completarile aduse
de Legea nr.262/2007, in vigoare, defineşte, in art.2 alin.(1) lit. f), contenciosul administrativ ca
fiind „activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente
potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul
s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei
legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim”

1.3. Tipuri de contencios administrativ

Avand in vadere complexitatea institutiei contenciosului administrativ, acesta poate fi
analizat din mai multe perspective.
In primul rand se impune remarca faptului ca in realitatea juridica exista contencios
(judiciar) de drept comun si contencios administrativ. Primul este alcatuit din totalitatea litigiilor
deduse judecatii, indiferent de natura lor si indiferent de instanta investita, pe cand contenciosul
administrativ este cel prin care se solutioneaza litigiile create in sfera administratiei publice, in
34
Valentin Prisecaru, Tratat de drept administrativ roman, partea generala, ed. a 3-a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti,
2002, p.58
35
A.Iorgovan, op. cit.2005, p.488 si urm.
36
T.Draganu, Introducere in teoria si practica statului de drept, Ed.Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 168
48
care cel putin una din parti este o autoritate publica si se solutioneaza de catre o instanta cu o
anumita specializare. Profesorul Constantin G Rarincescu definea, din aceasta perspectiva,
contenciosul administrativ ca fiind „totalitatea litigiilor nascute intre particulari si
Administratiunile publice, cu ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si in care
sunt puse in cauza reguli, principii si situatiuni juridice apartinand dreptului public”.37 Rezulta
ca ambele tipuri de contencios se solutioneaza in sistemul judiciar, de catre magistrati, dupa
aceleasi reguli de procedura, diferenta fiind facuta da obiectul concret al litigiului, de calitatea
subiectelor si de faptul ca in contencios administrativ instantele sunt specializate.
Contenciosul administrativ poate fi privit atat in sens formal, organic, cat si in sens
material-functional. Sensul formal, organic, are in vedere autoritatile judiciare investite sa judece
litigiile dintre administratie si administrati, respectiv tipul de instante si ierarhizarea lor in sistem,
pe cand sensul material are in vedere categoria de litigii dedusa judecatii, calitatea subiectilor si
regulile aplicabile in solutionarea litigiilor.
De asemenea, este util sa distingem între contenciosul administrativ obiectiv şi cel
subiectiv, primul fiind un proces „contra actului administrativ”, raportat la regulile (legi,
alte acte normative) care-i guvernează emiterea, pe când al doilea are în centrul său
preocuparea faţă de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fără a se preocupa
de legalitatea obiectivă a actului administrativ.
De asemenea, amintim faptul exista o distincţie între contenciosul în anulare, care dă
dreptul judecătorului să anuleze actul atacat şi contenciosul de plină jurisdicţie, care autorizează
judecatorul să se substituie administraţiei, decizia sa înlocuind actul administrativ anulat. În
doctrina română contenciosul de plină jurisdicţie este caracterizat prin faptul că puterile
judecătorului sunt mai largi; decizia lui nu se limitează numai la anularea actului ci poate
dispune şi alte măsuri, cum ar fi recunoaşterea unui drept subiectiv, restituiri, reintegrări,
despăgubiri şi chiar eventual reformarea unui act administrativ – cu alte cuvinte ne aflăm în
prezenţa unui contencios de plină jurisdicţie când puterile judecătorului sunt cât mai depline. De
asemenea, se apreciază că în cazul contenciosului subiectiv suntem în prezenţa unui contencios
de plină jurisdicţie, iar contenciosul obiectiv este un contencios în anulare. Prima calificare
are, întotdeauna, în vedere obiectul constatărilor instanţei, iar cea de-a doua, decizia acesteia.

1.4) Fundamente constitutionale in materia contenciosului administrativ

37
C.G.Rarincescu op. cit.,1936, p. 33.
49
 In general, in statul de drept, drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor sunt
consacrate in Constitutie si sunt garantate/aduse la indeplinire, in concret, prin reglementari
detaliate stipulate in legi. In aceasta ordine juridica se inscrie si protectia cetatenilor fata de
posibilele incalcari ale drepturilor si intereselor legitime prin acte ale administratiei publice.
Drept urmare si in mod firesc, legislatia care reglementeaza activitatea de contencios
administrativ, are suport constitutional, nefiind altceva decat transpunerea in lege o principiilor
constitutionale.
Astfel, Constituţia din 1991, chiar dacă nu foloseşte expres noţiunea de „contencios
administrativ”, descrie esenţa acestei instituţii juridice: „persoana vătămată într-un drept al său de
o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea
pagubei”. În textul constituţional se precizează că prin lege organică vor fi stabilite condiţiile şi
limitele exercitării acestui drept.
Constitutia Romaniei, revizuita in anul 2003, consacra numeroase dispozitii care
fundamenteaza si configureaza institutia contenciosului administrativ, intr-o forma mai
cuprinzatoare, consolidand suportul constitutional si rolul acestei institutii juridice in structura
juridica a statului de drept, astfel:
- art.1 alin 3). Consacra faptul ca „Romania este stat de drept, democratic si social, in
care demnitatea omului, drepturile si libertatile cetatenilor, (....),dreptatea ( ...), sunt garantate”
iar alin. (5) stipuleaza ca „respectarea legilor este obligatorie”, desigur si de autoritatile publice,
in caz contrar intervenind instantele judiciare, conform competentei si procedurilor stabilite de
lege.
- art. 51 consacra dreptul cetatenilor si al organizatiilor legal constituite sa se adreseze
autoritatilor publice prin petitii si, corelativ acestui drept, obligatia autoritatilor sa raspunda la
petitii in termene si in conditiile stabilite potrivit legii;
- art. 52 alin.1) stipuleaza ca” persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes
legitim, de o autotitate publica, printrun act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul
legal al unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului si repararea cauzei.
- art.123 alin. 5): „prefectul poate ataca, în fata instanţei de contencios administrativ, un
act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul
ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”

50
 - art 126 alin. 6) reglementeaza controlul judecatoresc asupra actelor administrative ale
autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, stipuland ca acesta este garantat.
Instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor
vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale.

Sectiunea a 2-a Caracteristicile contenciosului administrativ conform legislatiei in

vigoare
2.1. Precizari prealabile
Sediul principal al materiei se regaseste, in principal, in Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ care a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial nr. 1154 din 7
decembrie 2004 şi a intrat în vigoare după 30 de zile, respectiv la 6 ianuarie 2005.
Aceasta lege defineşte contenciosul administrativ ca fiind „activitatea de soluţionare, de
către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin
una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau
încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim” (art.2 alin.1 lit.e).
Rezulta, din definiţia legală a contenciosului administrativ, formulată în concordanţă cu
opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ, urmatoarele elemente de continut:
a. este o activitate de soluţionare a unui litigiu dintre o autoritate publică şi alte entităţi publice
sau private;
b. activitatea este realizată de instanţe de contencios administrativ;
c. conflictul juridic soluţionat de instanţele de contencios administrativ se poate naşte fie din
emiterea sau încheierea unui act administrativ, fie din nesoluţionarea în termenul legal a
unei cereri sau, în fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea

2.2. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004

Această nouă lege a contenciosului administrativ păstrează în bună parte trăsăturile legii
anterioare, înscriindu-se, prin esenţa sa, în tradiţia românească din perioada interbelică a
contenciosului administrativ. Astfel putem remarca serie de trăsături ce s-au păstrat relativ
nemodificate:
- Contenciosului administrativ este un controlul de plină jurisdicţie. Conform art. 18,
instanţa, soluţionând acţiunea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ,
51
să oblige autoritatea administrativă să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o
adeverinţă sau orice alt înscris, putând hotărî şi asupra daunelor materiale şi morale cauzate.
Rezultă că prin Legea nr. 544/2004 se păstrează contenciosul de plină jurisdicţie instituit în ţara
noastră prin Legea nr. 29/1990. În temeiul acestei caracteristici a contenciosului administrativ
român, instanţa de contencios administrativ, (tribunalul administrativ-fiscal precum şi secţia de
contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel), soluţionând acţiunea în contencios, va putea,
în cazul în care o găseşte întemeiată, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ emis cu
nerespectarea legii, să oblige autoritatea administrativă să emită actul la care reclamantul avea
dreptul, iar atunci când, prin actul emis ori prin refuzul administraţiei de a emite, i s-au cauzat
prejudicii reclamantului, să oblige autoritatea administrativă la acoperirea daunelor materiale şi
morale cauzate acestuia. Cu alte cuvinte solutionand fondul instanta de contencios administrativ
poate dispune o restitutio in integrum a celui vătămat în drepturile sale.38
- Contenciosul administrativ se judeca de instante specializate, respectiv tribunalele
administrativ-fiscale, Sectia de contencios administrativ si fiscal a Curtii de apel si, respectiv, a
Inaltei Curti de Casatie si Justitie. Pana la infiintarea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile in
materie se solutioneaza de sectiile de contencios administrativ ale tribunalelor.
- Obiectul litigiilor: Legea prevede ca instantele de contencios administrativ exercita un
control pe cale de acţiune judiciară directa atât faţă de actul administrativ propriu-zis
(manifestare de voinţă în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii), cât
şi fată de actul administrativ asimilat (tăcerea sau tardivitatea organului administraţiei publice).
Controlul judecatoresc exercitat prin instantele de contencios administrativ a fost extins prin
Legea nr 29/1990 si mentinut ca atare prin Legea nr.554/2004, si asupra actelor administrative
emise de toate autoritatile publice, nu doar de cele administrative. De asemenea, mentionam ca
legea in vigoare nu mai face distinctie daca aceste acte administrative sunt normative sau
individuale.
In sfera obiectului litigiilor, prin Legea nr. 554/2004 se lărgeşte materia reglementată
prin lege (practic se cuprinde întreaga sferă a materiei de contencios administrativ): se introduce
tutela administrativă exercitată de prefect cu privire la actele emise de autorităţile administraţiei
publice locale (art. 3); excepţia de ilegalitate (art. 4); contractele administrative sunt introduse in
categoria actelor administrative asimilate, conferindu-le acelasi regim de drept administrativ (art.
8 alin. 2); actele administrativ-jurisdicţionale (art. 6); ordonanţele Guvernului (art. 9) etc.

38
I.Riciu, op,cit., p. 33
52
 In ceea ce priveste calitatea partilor, actiunea poate fi indreptata impotriva oricarei
autoritati publice emitente a unui act administrativ prin care se lezeaza un drept subiectiv
recunoscut de lege sau un interes legitim, drept la actiune avand orice persoana fizica sau
juridica ce se considera vatamata. Actiunea poate fi formulata, daca se solicita plata unor
despagubiri pentru prejudiciul cauzat, si impotriva functionarului considerat vinovat de
elaborarea actului ilegal sau de refuzul de a incheia un act la care partea vatamata se considera
indreptatita. Acesta poate fi obligat la plata daunelor în mod solidar cu autoritatea
administrativă. Legea confera calitate procesuala Avocatului Poporului si Ministerului Public
care pot avea calitatea de subiecte de sezina atunci cand sunt sesizate de persoane vatamate cu
privire la incalcarea unor drepturi subiective, context in care acestea dobandesc calitatea de
reclamant; de asemenea, in virtutea legii, prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor Publici,
ambele in virtutea unui drept de tutela administrativa, au calitatea de subiecte de sesina, putand
introduce actiune in contencios administrativ atunci cand se sesizeaza cu privire la ilegalitatea
actului administrativ. Autoritatea publică însăşi, care a emis un act administrativ ilegal ce a
produs deja efecte juridice, poate solicita instantei de contencios constatarea nulităţii acestuia.
Mentionam ca actul administrativ, odata intrat in circuitul civil si, pe cale de consecinta, a produs
efecte juridice, nu mai poate fi revocat printr-un alt act administrativ .
- Dezînvestirea instanţei de contencios administrativ (renunţarea voluntară la acţiune) nu
mai este posibilă în anumite cazuri, conform art. 28 alin. 2 („acţiunile introduse de Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici precum şi cele introduse
împotriva actelor administrative normative”).
- Instituirea procedurii administrative prealabile (recursul administrativ graţios sau
ierarhic): consta in posibilitatea persoanei vatamate de a se adresa autoritatii emitente sau
autoritatii administrative superioare ierarhic – daca exista - înainte de a introduce acţiunea în
instanţă, pentru a-i oferi posibilitatea de a înlătura actul ilegal şi a repara eventuala pagubă. Prin
aceasta procedura se creaza posibilitatea evitarii unei actiuni in justitie (inclusiv a costurilor
necesare) si rezolvarea litigiului cu celeritate.
- Se creaza posibilitatea juridica a suspendarii actului administrativ in perioada
solutionarii fondului.
- Se reglementeaza posibilitatea partii vatamate de a introduce, odata cu actiunea, si
exceptia de neconstitutionalitate si, pe cale de consecinta, suspendarea litigiului de contencios
administrativ pana la solutionarea exceptiei de catre Curtea Constitutionala;

53
 - Instituirea daunelor cominatorii (amenda judiciară) – instanţa poate obliga autoritatea
administrativă care nu trimite lucrările cerute în termen sau nu pune în executarea hotărârea la
plata unor sume de bani pentru fiecare zi de întârziere nejustificată (art. 3 alin. 4) şi art. 24 alin.
2);
- Cererile adresate instantei de contencios administrativ se judeca de urgenta si cu
precadere.
- Contenciosul administrativ are două grade de jurisdicţie: fondul şi recursul, ambele
date în competenţa secţiilor de şi fiscal.

Sectiunea a 3-a Partile in contenciosul administrativ

3.1. Calitatea de reclamant (subiect de sezină)
Titularul acţiunii în contenciosul administrativ poate fi orice persoana care se considera
vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un
act administrativ sau prin nesolutionarea, in termenul legal, a unei cereri...(art.2 alin.1)
Ca element de noutate, legea include în această categorie, în mod explicit, şi terţa
persoană, vătămată printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept.
Textul legii nu precizează despre ce fel de persoană este vorba, folosind formularea cu
caracter general „orice persoană”, de unde se poate concluziona că sunt avute în vedere, în egală
măsură, atât persoanele fizice cât şi persoanele juridice.
În definiţia legală dată noţiunii de „persoană vătămată” în art.2 alin.1 lit a) se pot
identifica trei părţi distincte:
a) persoana vătămată poate fi o persoană fizică sau juridică titulară a unui drept
(subiectiv), definit ca fiind „orice drept fundamental prevăzut de Constituţie sau de
lege, căruia i se aduce atingere printr-un act administrativ”.
Persoanele fizice sau juridice pot fi vătămate în drepturile lor şi prin efectul tăcerii
administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind
asimilate actelor administrative (art.2 alin.2).
Persoanele fizice sau juridice trebuie să aibă capacitate juridică şi procesuală.
Persoanele fizice pot acţiona în contencios administrativ chiar dacă nu au cetăţenia română,
deoarece legea nu face nici o precizare în acest sens.
b) În al doilea rând, sunt asociate persoanelor vătămate şi grupurile de persoane
fizice. Intenţia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de acţiune colectivă, întemeiată pe
comunitatea de drepturi şi interese vătămate, exercitată în comun de mai multe persoane fizice.
54
 c) Legea prevede expres posibilitatea terţului faţă de actul administrativ individual de a
contesta actul administrativ, chiar dacă nu i se adresează direct. Considerăm textul superfluu,
această posibilitate reieşind clar atât din art.1 alin.1: „orice persoană care se consideră
vătămată […] se poate adresa […]”, cât şi din ansamblul reglementării contenciosului
administrativ, fiind recunoscută de asemenea şi de practica judiciară încă din perioada de
aplicare a Legii nr.29/1990. Utilă este doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de
contestare pentru terţi – de la luarea la cunoştinţă a actului administrativ, dar nu mai mult de 6
luni de la emiterea actului (art.7 alin.3).
În ce priveşte anumite persoane juridice, de drept public, legea le consacră reglementări
speciale, detaliind condiţiile şi obiectul acţiunilor de contencios administrativ ce pot fi introduse
de:
1. Avocatul Poporului, în baza unei sesizări a unei persoane fizice, poate sesiza instanţa competentă
de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care dobândeşte, de drept, calitatea de
reclamant;
2. Ministerul Public, atunci când apreciază că prin acte administrative unilaterale individuale s-au
încălcat drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanelor, sesizează instanţa de
contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice
vătămate. Petiţionarul dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant. De asemenea, când
Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui act administrativ normativ se vatămă un interes
public, va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii publice
emitente;
3. Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei
constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în
circuitul civil şi a produs efecte juridice;
4. Prefectul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici pot introduce acţiunile reglementate la
art. 3 – „tutela administrativă”;
5. Orice persoană de drept public, pentru apărarea unui drept propriu încălcat (contencios
subiectiv) sau, după caz, când s-a vătămat un interes legitim public (contencios obiectiv).

3.2.1; Persoana fizica vatamata

Calitatea procesuala activa a persoanei vatamate este consecinta incalcarii drepturilor
subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative (acte unilaterale, individuale
sau normative, tacere, refuz nejustificat si contract administrativ). Vatamarea interesului legitim
55
ca temei al actiunii in contencios administrativ s-a impus ca urmare a dispozitiilor art.21 din
Constitutia Romaniei, care consacra dreptul oricarei persoane de a se adresa justitiei pentru
apararea drepturilor, libertatilor si intereselor sale legitime.
Pentru ca actiunea partii vatamate sa fie admisibila la instanta de contencios administrativ,
trebuie sa fie indeplinite anumite conditii, astfel:
a) Persoana vatamata trebuie sa aiba capacitate administrativa, care are un continut diferit de
capacitatea juridica generala.
In principiu, persoana fizica vatamata trebuie sa indeplineasca acele conditii necesare
prevazuta de Codul de procedura civila pentru introducerea actiunii, respectiv sa aiba capacitate
de exercitiu si de folosinta. Lipsa capacitatii procesuale de folosinta atrage nulitatea absoluta a
actului procedural, iar lipsa capacitatii de exercitiu atrage doar nulitatea relativa a actului de
procedura. Considerentele prezentate se bazeaza pe dispozitiile art. 28 alin.1) din Legea nr
554/2004 care prevad ca dispozitiile legii respective se completeaza cu dispozitiile Codului de
procedura civila.39
b) Existenta interesului.
O persoana fizica se poate adresa instantei de contencios administrativ daca o autoritate
sau o institutie publica aduce atingere unui drept subiectiv sau unui interes legitim. Trebuie insa,
ca dreptul subiectiv sau interesul legitim sa fie vatamat in cadrul unui raport de drept public,
respectiv de drept administrativ. De asemenea, notiunea de interes legitim ce poate fi ocrotit pe
calea contenciosului administrativ difera, in continut, de notiunea de interes in sensul de conditie
de admisibilitate a actiunii in dreptul procesual civil, deoarece, intr-un litigiu administrativ,
existenta unei vatamari aduse unui drept sau interes legitim se dovedeste pe baza probelor
administrate, fiind o problema de fond.40
Problema interesului legitim, ca temei al actiunii in contencios, reprezinta o transpunere
in drept a prevederii, cu caracter principial, din art. 21 din Constitutia Romaniei, prevedere care a
fost introdusa cu ocazia revizuirii legii fundamentale din 2003.
Chiar daca persoana fizica este afectata in interesul legitim sau intr-un drept subiectiv
printr-un act normativ cu caracter general, care afecteaza un interes legitim mai larg sau un
interes public, persoana care se considera vatamata poate cere anularea actului, solutionand astfel
o problema de interes public, dar temeiul actiunii sale este determinat de faptul ca este vatamat
un drept subiectiv, respectiv un interes propriu si nicidecum pe considerentul ca se incalca

39
V.Vedinas, Drept administrativ, ed. A 4-a, Ed. Universul juridic, Bucuresti, 2009, p.188
40
I. Riciu, op. cit., p. 85
56
dreptul altor persoane sau entitati. Desi temeiul actiunii este vatamarea unui drept subiectiv sau a
unui interes legitim propriu, persoana vatamata poate invoca, insa numai un subsidiar, faptul ca
prin actul abuziv se incalca si un interes legitim public.
Conform legii, sunt „asimilate” persoanei vătămate şi organismele sociale care invocă
vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat.
În primul rând, din analiza textului rezultă că suntem în prezenţa unei acţiuni de
contencios administrativ obiectiv, ce vizează anularea actului administrativ, în temeiul
interesului public. Acţiunea este asimilată, în ceea ce priveşte celelalte aspecte, în totalitate
acţiunii persoanei fizice sau juridice vătămate în drepturi. Prin urmare, termenele de intentare
sunt aceleaşi, precum si procedura prealabilă administrativă este identica.
Considerăm, însă, că anumite elemente ale acţiunii persoanelor fizice sau juridice
vătămate nu au aplicabilitate aici: este vorba în primul rând de posibilitatea de a cere
despăgubiri (despăgubirile pot fi cerute numai în cazul contenciosului administrativ subiectiv,
atunci când sunt vătămate drepturi şi libertăţi private, personale). Vor putea fi solicitate doar
cheltuieli de judecată. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie să fie una
obiectivă, afectând legalitatea obiectivă, şi nu una subiectivă, întemeiată pe vătămarea unui
drept subiectiv al organismului social.
Cât priveşte noţiunea de organisme sociale, ea este definită în art.2 alin.1 lit.r) din lege:
structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect
de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna
funcţionare a serviciilor publice administrative.

3.2.2. Tertul vatamat;

Legea prevede expres in art. 1 alin.2) din legea nr 554/2004 ca „se poate adresa instantei
de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim
printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, consacrand astfel
posibilitatea terţului faţă de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar
dacă nu i se adresează direct. Considerăm textul superfluu, această posibilitate reieşind clar
atât din art.1 alin.1: „orice persoană care se consideră vătămată […] se poate adresa […]”, cât şi
din ansamblul reglementării contenciosului administrativ, fiind recunoscută de asemenea şi de
practica judiciară încă din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Utilă este doar
precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru terţi – de la luarea la
cunoştinţă a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3).
57
 Prin actiunea in justitie la care terta persoana este indrituita, aceasta isi poate proteja
drepturi existente si poate preveni vatamarea unor interese legitime, fara a avea insa posibilitatea
sa dobandeasca drepturi noi.
Prin natura sa, o astfel de actiune poate viza numai modificarea sau anularea unui act
administrativ individual si ea poate fi indreptata atat impotriva autoritatii parate cat si impotriva
beneficiarului actului atacat, care poate dobandi calitatea de intervenient, alaturi de autoritatea
emitenta parata.
Problema care se pune este legata de obligativitatea indeplinirii procedurii prealabile
prevazute de art.7 alin.3) in cazul tertului vatamat, precum si de termenele in care aceasta
procedura trebuie indeplinita. Intrucat Legea nr. 554/2004 prevede explicit in art. 7 alin 3) ca
persoana vatamata printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de
drept „ este indreptatita sa introduca plangere prealabila”, rezulta ca , desi formularea este,
aparent supletiva, indreptatirea trebuie interpretata ca avind caracter imperativ. Asadar, tertul
vatamat trebuie, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ sa parcurga
procedura contenciosului gratios sau, dupa caz, a contenciosului ierarhic in termenul prevazut de
lege.
Nerespectarea acestei dispozitii atrage inadmisibilitatea cererii.
Desi legea nu prevede expres, persoana vatamata indrituita la actiune in contencios in
temeiul art.1 alin.2) poate fi atat persoana fizica precum si o persoana juridica sau grup de
persoane fizice sau juridice fara personalitate juridica. Asadar, tert vatamat poate fi atat o
persoana fizica, o persoana juridica sau un grup de persoane, neexistand diferente de tratament
juridic sub aspect procesual fata de persoana vatamata prin act administrativ cu adresabilitate
directa. Si in acest caz, ca si in cazul persoanei vatamate prin act adresat nemijlocit, trebuie sa
existe relatia de cauzalitate dintre actul atacat si prejudiciu cauzat (vatamarea dreptului sau a
interesului legitim)
In practica se intalnesc situatii in care actul administrativ considerat nelegal vatama atat
persoana careia ii este adresat nemijlocit cat si unui tert. In astfel de situatii problemele de
procedura se pun in mod diferentiat, in functie de momentul in care tertul ia la cunostinta de
existenta actului. Daca ia la conostinta concomitent cu persoana vizata nemijlocit, se poate
alatura actiunii, inclusiv procedurii prealabile introdusa de acesta sau poate formula o plangere
prealabila in nume propriu, desigur, in termenul legal, urmand ca, la instanta de fond, sa faca o
cerere de interventie in nume propriu.

58
 Exista insa situatii in care actiunea tertului poate fi indreptata atat impotriva autoritatii
emitente cat si impotriva beneficiarului actului. „ In astfel de situatii, ambii subiecti au calitate
procesuala pasiva, (parati), acestia avand posibilitatea sa isi formuleze apararile in mod separat
sau, dimpotriva, prin actiuni comune, fiind aplicabile dispoziţiile art. 47 C.pr. civ. – „mai
multe persoane pot fi împreună reclamante sau pârâte dacă obiectul pricinii este u n drept
sau o obligaţiune comună ori dacă drepturile sau obligaţiile lor au aceeaşi cauză. Cum insa,
prin asemenea actuni ale tertului se formuleaza pretentii diferite fata de cele doua parti, de
exemplu, prin actiunea principala se solicita anularea actului emis de autoritatea emitenta iar
beneficiarului sa i se pretind efectuarea unui act material, apararile proprii sunt in masura sa
asigure o mai buna infaptuire a justitiei.
Plangerea prealabila, care este obligatorie si in cazul tertului vatamat, trebuie indeplinita
in termenul prevazut la art.7 alin. 3) repectiv in termen de 30 de zile de la data luarii la
cunostinta de existenta actului respectiv. Cum insa acest act nu se comunica tertului vatamat,
problema se pune in mod diferentiat, daca actul administrativ face parte din categoria celor care
se comunica , sau a celor care se publica. In cazul actelor care nu se publica, tertul vatamat poate
lua la cunostinta de existenta actului pri constatarea efectuarii unor acte materiale efectuate de
autoritate sau de persoana careia i s-a adresat, teermenul curgand din acel moment. Pentru actele
administrative care se publica, termenul de prescriptie, respectiv de decadere curge din
momentul publicarii.
Dupa parcurgerea procedurii prealabile, tertul vatamat se poate adresa instantei cu cerere
de anulare sau modificare a actului administrativ in termenul prevazut de art.11 alin.2) din
Legea nr 554/2004.

3.2.3; Persoana juridica, subiect activ al actiunii in contencios administrativ.

Conditiile necesare si suficiente pentru admisibilitatea cererii in contencios introduse de
o persoana juridica sunt aceleasi ca si in cazul in care cererea este introdusa de o persoana
fizica.
In ceea ce priveste vocatia procesuala a persoanei juridice, opinia dominanta in doctrina
este aceea ca poate avea calitatea de subiect de sezina o entitate care nu are, in mod obligatoriu,
capacitatea juridica civila in sensul dreptului civil, dar are capacitate juridica administrativa sau
de alta natura. Prin urmare, poate formula o actiune in contencios o entitate care, inca, nu a
dobandit pesonalitate juridica ( poate, de exemplu, sa se adresezeze instantei de contencios chiar

59
referitor la neindeplinirea, de catre o autoritate publica a unui act necesar reclamantului tocmai
in vederea dobandirii personalitatii/capacitatii juridice de drept civil).
Si in acest caz subiect de drept procesual poate fi, atat o persoana juridica vatamata
printr-un act administrativ care ii este adresat in mod direct, cat si o persoana juridica vatamata
printr-un act administrativ adresat unui tert (fie acesta o persoana fizica sau o persoana juridica).
De asemenea, pentru ca actiunea sa fie admisibila, trebuie indeplinita conditia
parcurgerii procedurii prealabile, asa cum aceasta este reglementata de art. 7 din Legea nr.
554/2004.
Intrucat din dispozitiile art. 2 alin. 1) lit.a) al Legii nr.554/2004 persoana vatamata este
definita ca fiind „orice persoana titulara a unui drept ori a unui interes legitim, vatamata de o
autoritate publica (....), nefacand nici o distinctie daca aceasta persoana este persoana fizica sau
persoana juridica, rezulta ca toate prevederile cu caracter procesual se aplica in mod identic.
In textul legii, regasim, ca exceptie, reglementari speciale pentru anumite persoane
juridice subiecte de sezina, aceste reglementari fiind consecinta modului de actiune a unor
subiecte de drept care, prin natura lor, au menirea de a asigura un anumit tip de control si de
tutela a administratiei, precum Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, prefectul, etc. Şi reglementarea unui nou mecanism de promovare a
acţiunilor de contencios administrativ, aşa cum s-a arătat mai sus, sunt in masura sa asigure, atat
un contencios subiectiv, atunci când sunt vătămate drepturile persoanelor fizice si/sau juridice
de drept public ori privat, respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezultă din formularea
impersonală „s-a vătămat un interes legitim” din finalul textului, ce poate fi interpretată în
sensul că se referă şi la interesul legitim public .

3.2.4. Avocatul Poporului.

Art. 3 alin.1) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ prevede ca subiect de
sezina poate fi si Avocatul Poporului. Acesta, potrivit legii sale organice, „ atunci cand, in urma
controlului efectuat, apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-
si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta
competenta de la domiciliul petentului”.
Asadar, Avocatul Poporului actioneaza ca subiect de sezina dupa ce anterior a fost sesizat
de un petent si in baza sesizarii a efectuat propriul control, context in care apare suspiciunea
(indiciul) referitor la incalcarea, de catre autoritatea administrativa, a dreptului persoanei fizice
petente. Conform legii, „petitionarul dobandeste calitatea de reclamant, urmand a fi citat de
60
instanta in aceasta calitate. Daca petitionarul nu-si insuseste actiunea formulata de Avocatul
Poporului la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea”.
De asemenea, temeiul juridic al dreptului la actiune se regaseste in insasi prevederea de la art. 59
din Constitutie si in Legea nr. 35/1997 a Avocatului Poporului.
Conform art. 1 alin.1) din Legea nr 35/1997, institutia Avocatului Poporului are drept
scop apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor in raporturile acestora cu autoritatile
publice .
3.2.5. Ministerul public;
Legitimitatea calitatii de subiect de sezina a Ministerului public se regaseste in legea
fundamentala. Astfel, articolul 131 alin. 1) din Constitutia Romaniei prevede:” In activitatea
judiciara, Ministerul Public reprezinta interesele generale ale societatii si apara ordinea de
drept, precum si drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor”.
In baza acestor prevederi constitutionale, Legea nr.554/2004 consacra, in mai multe
articole, un rol important al Ministerului Public, in ceea ce priveste calitatea sa de autoritate cu
rol de sezina al instantei de contencios administrativ, astfel:
In articolul 1 alin.4) se precizeaza: „ Ministerul Public, atunci cand, in urma exercitarii
atributiilor prevazute de legea sa organica, apreciaza ca incalcarile drepturilor, libertatilor si
intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative unilaterale
individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora
sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul
persoanei juridice vatamate. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a
fi citat in aceasta calitate.”
In acelasi articol, la alin. 5), se prevede ca atunci „cand Ministerul Public apreciaza ca,
prin emiterea unui act administrativ, se vatama un interes legitim public, sesizeaza instanta de
contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii publice emitente”.
„La solutionarea cererilor in contencios administrativ, reprezentantul Ministerului
Public poate participa, in orice faza a procesului, ori de cate ori apreciaza ca este necesar
pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor cetatenilor”( art.1 alin. 9).
De asemenea, Legea nr. 554/2004 reglementeaza dreptul Ministerului Public de a solicita
instantei, din oficiu sau la sesizare, suspendarea executarii actului administrativ normativ „ cand
in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu
public administrativ” (art.14 alin.3)

61
 Din analiza textelor enumerate, rezulta ca Ministerul Public poate avea calitate
procesuala activa atat in cadrul unui contencios subiectiv, in cadrul unui contencios obiectiv si,
de asemenea, ca o particularitate si, totodata si ca o varianta a actiunii in contencios obiectiv,
dreptul la o actiune in suspendare a actului administrativ normativ.
Ministerul Public este reprezentat in actiunile in contencios administrativ de catre
procurorii constituiti in parchete.
Referitor la nivelul de autoritate al parchetului, in absenta unei dispozitii exprese a legii,
consideram ca parchetul abilitat sa introduca actiunea este cel care, in desfasurarea activitatilor
specifice – si acestea nu pot fi decat legate de o sesizare penala sau in cadrul activitatii de
urmarire penala – se sesizeaza si de nelegalitatea unui act administrativ. Asadar, chiar daca
instanta de contencios administrativ competenta sa solutioneze un litigiu referitor la un act
administrativ este tribunalul sau curtea de apel, actiunea poate fi introdusa si de un parchet de pe
langa o autoritate judecatoreasca de alt nivel.

3.2.6. Subiecte administrativ tutoriale. Prefectul şi a Agenţia Naţionala a

Funcţionarilor Publici.
Legea nr. 554/2004 reglementează un aspect care aparţine, ca domeniu de
reglementare specială Legii administraţiei publice locale şi Statutului funcţionarilor
publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, în termenele prevăzute în lege, în faţa
instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile administraţiei publice locale,
dacă le consideră nelegale, precum şi de posibilitatea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor
Publici de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale
şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile Legii nr.554/2004 a
contenciosului administrativ şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată. În ambele cazuri, până la soluţionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept.
Tutela administrativă este o noţiune consacrată a doctrinei dreptului administrativ,
desemnând un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate,
autonome. Ea are două forme: prima, mai „dură”, care dă dreptul autorităţii de tutelă
(reprezentanta puterii centrale) să anuleze, să aprobe, să autorizeze actul administrativ emis
de o autoritate descentralizată, pe când forma moderată conferă autorităţii de tutelă doar
dreptul de sesizare a unei jurisdicţii administrative în vederea anulării acelui act administrativ.
Până în anul 2004, cea mai cunoscută formă de tutelă administrativă din legislaţia noastră era cea
jurisdicţionalizată, exercitată de prefect asupra actelor autorităţilor administraţiei publice locale.
62
 În prezent, există două astfel de autorităţi publice, însărcinate cu tutela administrativă:
a) Prefectul, care este autoritate de tutelă administrativă jurisdicţionalizată pentru
autorităţile administraţiei publice locale. În această calitate, prefectul poate ataca în faţa instanţei
de contencios administrativ dispoziţiile primarului, hotărârile consiliului local, dispoziţiile
preşedintelui consiliului judeţean şi hotărârile consiliului judeţean. Prefectul exercită acţiunea în
contencios administrativ ca reprezentant al guvernului, în temeiul textelor constituţionale art.123
alin.5 din Constituţie („prefectul poate ataca, în fata instanţei de contencios administrativ, un act
al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal” ).
Actul atacat este suspendat de drept; ale Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, ca lege
specială şi ale legii contenciosului administrativ, ca lege generală; prin urmare are legitimare
procesuală activă conferită prin aceste reglementări.
• Termenul de contestare este diferit, în funcţie de tipul actului administrativ:
(1) actele administrative individuale pot fi atacate în termenul de 6 luni prevăzut de
art.11 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a
termenului la un an, în temeiul art. 11 alin.2, pentru motive temeinice. Momentul din care
termenul începe să curgă este acela al efectivei luări la cunoştinţă de către prefect a actului
administrativ ilegal (art.11 alin.3), textul legal sugerând şi faptul că întârzierea în luarea la
cunoştinţă constituie motiv temeinic pentru introducerea acţiunii cu depăşirea termenului de 6
luni. Practic, astfel de situaţii vor fi destul de reduse, deoarece Legea nr.215/2001 obligă
secretarul unităţii administrativ teritoriale să comunice către autorităţile, instituţiile şi persoanele
interesate – printre care cel mai interesat este prefectul – actele emise de consiliul local sau de
primar, respectiv de consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, în termen de cel mult 10 zile,
dacă legea nu prevede altfel .
(2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricând, în baza art.11 alin.4 din
Legea contenciosului administrativ.
• Obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect este actul
administrativ, însă şi faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului
administrativ unilateral – tăcerea administrativă şi refuzul nejustificat de rezolvare a cererii.
Astfel, prefectul, acţionând în temeiul dreptului şi interesului legitim public conferit
prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci când constată că inacţiunea
unei autorităţi publice este contrară interesului public, să solicite acesteia, printr-o petiţie,
îndeplinirea atribuţiilor legale, iar în cazul tăcerii sau a refuzului, poate duce conflictul în faţa
instanţei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea publică la realizarea atribuţiilor
63
legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuză să înainteze consiliului local proiectul
de buget local, sau al consiliului local care refuză să ia act de încetarea mandatului de consilier
local pe alte temeiuri decât incompatibilitatea. Inacţiunea poate fi sancţionată însă numai
atunci când ea are legătură cu o atribuţie de putere „legală” a autorităţii publice, nu şi atunci
când ea vizează atribuţii exercitate cu putere discreţionară, deoarece instituţia de control nu se
poate substitui celei controlate.
Obiectul cererii de chemare în judecată introdusă de prefect poate fi doar anularea în tot
sau în parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despăgubiri, deoarece această posibilitate
este conferită prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice.
• Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul
introducerii acţiunii şi până la soluţionarea cauzei, soluţie menită a împiedica producerea unor
pagube bugetelor locale sau bunei funcţionări a administraţiei publice locale. Considerăm că şi
prefectul ar trebui să aibă obligaţia de a justifica, în faţa instanţei, necesitataea suspendării actului
atacat.
• În exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalităţii actelor administrative ale
consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale
primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul
administrativ, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea
actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia. Solicitarea de
reanalizare nu se aplică însă şi in cazul refuzului nejustificat sau al tăcerii administrative.
Practica administrativă a demonstrat că, prin utilizarea acestei atenţionări a autorităţii
publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea publică fiind mai interesată să-şi revoce actul
decât să-i fie anulat de către instanţă; pe de altă parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este
sesizată de emitent (mai ales în localităţile rurale, care duc lipsă de personal competent) iar prin
cererea de reanalizare, acesteia i se oferă posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind
bună credinţă.
Din datele statistice, reiese importanţa procedurii prealabile administrative şi eficienţa
ei în cadrul controlului exercitat de prefect, atunci când autorităţile locale sunt de bună credinţă.
În majoritatea cazurilor, se observă o rată de succes de peste 85%, ceea ce dovedeşte eficienţa
maximă a procedurii prealabile.
• Pentru admiterea acţiunii, prefectul va trebui să facă dovada şi a unui interes procesual;
astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituţii, guvernul ) nu are interes, spre
exemplu, în anularea unui act administrativ care şi-a epuizat deja efectele juridice în mod
64
definitiv şi complet – o autorizaţie de demolare, de pildă. Acţiunea prefectului este scutită de
taxa de timbru, şi se judecă de urgenţă şi cu precădere, termenele de judecată neputând depăşi 10
zile.
b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;
Conform art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, care vine să reitereze, într-o altă formulare,
art.20 din Legea nr.188/1999, Agentia Nationala a Functionarilor publici este autoritate de
tutelă administrativă pentru toate autorităţile publice, centrale şi locale, însă numai într-un
domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcţie publică.
Acţiunea poate fi introdusă fie împotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect
raporturi de funcţie publică, fie împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii administrative,
art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agenţia va putea
contesta actele administrative de numire în funcţie emise cu încălcarea legii, dar şi refuzul
autorităţilor publice de a-şi îndeplini obligaţiile derivate din legislaţia funcţiei publice, cum este
aceea de a organiza concurs pentru o funcţie vacantă, sau de a asigura evaluarea anuală a
funcţionarilor publici.
În doctrină s-a apreciat, pe bună dreptate, că Agenţia este obligată să cerceteze toate
sesizările privind încălcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funcţiei
publice, nu se poate limita la constatările făcute cu ocazia activităţii de control efectuate din
proprie iniţiativă.
• Nici în acest caz procedura prealabilă prevăzută de art.7 alin.1 nu este obligatorie
(art.7 alin.5), soluţie criticabilă atâta vreme cât nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de
atenţionare a organului emitent, care astfel nu are obligaţia de a încerca medierea, şi de a pune
capăt litigiului în faza administrativă, mai puţin costisitoare decât cea judiciară. Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici are însă posibilitatea de a efectua procedura prealabilă,
deoarece textul nu îi interzice acest lucru; singura diferenţă este că efectuarea recursului
administrativ nu prorogă termenul de sesizare a instanţei de contencios administrativ.
• Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici va fi nevoită să achite taxa de timbru
deoarece nu este scutită prin lege specială ca în cazul prefectului,.
• Actul atacat (nu şi refuzul) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt
şi aici diferite, în funcţie de tipul actului contestat:
In cazul actelor individuale, termenul este de 6 luni (art.1 1 alin.1) de la momentul
efectivei luări la cunoştinţă a actului ilegal, dar nu mai mult de 1 an de la data emiterii actului
(art.11 alin.2); deoarece Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este o autoritate publică
65
direct interesată de actele administrative emise de autorităţile locale în domeniul funcţiei publice,
aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Agenţiei de către secretarul unităţii
administrativ teritoriale, în termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligaţie ce rezultă
din Legea nr. 215/2001.
Actele administrative normative vor putea fi atacate oricând, în baza art. 11 alin.4. Este
cazul, spre exemplu, al hotărârilor de Guvern adoptate cu încălcarea dispoziţiilor legale din
domeniul funcţiei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situaţia juridică a
funcţionarilor publici dintr-un anumit domeniu de activitate, ilegale.
• Atât în cazul acţiunii prefectului, cât şi a celei exercitate de Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizată de către
instanţa de contencios administrativ în mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja
tradiţionala distincţie între contenciosul obiectiv şi cel subiectiv.
Astfel, Contenciosul obiectiv are la bază noţiunea de „drept obiectiv”, înţeleasă ca o
regulă, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, care au
drepturi subiective.
Cu alte cuvinte, în timp ce contenciosul subiectiv are în centrul său grija pentru
drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de apărare a acestor
drepturi în faţa abuzurilor administraţiei, contenciosul obiectiv evocă necesitatea respectării, în
activitatea administraţiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate câmpului semantic
al sintagmei „drept obiectiv”.
Instanţa va constata care este starea de legalitate, aşa cum ea rezultă din acte
normative, şi dacă această stare de legalitate a fost vătămată printr-un act al unei autorităţi a
administraţiei publice locale.
3.2.7; Autoritatea publica emitenta a actului admimistrativ unilateral nelegal.
Art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004 prevede ca „Autoritatea publica emitenta a unui act
administrativ unilateral nelegal poate sa solicite instantei anularea acestuia, in situatia in care
actul nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In
cazul admiterii actiunii, instanta se pronunta, daca a fost sesizata prin cererea de chemere in
judecata, si asupra validitatii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal,
precum si asupra efectelor juridice produse de acesta. Actiunea poate fi introdusa in termen de
un an de la data emiterii actului.”

3.2. Calitatea de pârât – Legitimarea procesuală pasivă în contenciosul administrativ

66
 În litigiile de contencios administrativ, calitatea de pârât o poate avea, aşa cum rezultă din
prevederile art. 2, orice autoritate publică, înţelegând prin aceasta: „orice organ de stat sau al
unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi,
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau
sunt autorizate să presteze un serviciu public”.
Faţă de vechea reglementare, care folosea expresia „autoritate administrativă” pentru a
desemna emitentul actelor ce pot face obiectul unor acţiuni de contencios, Legea nr. 554/2004
foloseşte expresia „autoritate publică”, lărgind aşadar câmpul de aplicare al legii. Acest lucru îl
reprezintă o evoluţie firească a sistemului nostru de drept administrativ, în tendinţa generală de a
asigura cât mai eficient protecţia drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor, a societăţii,
împotriva oricărui abuz, atât din partea autorităţilor statului sau ale administraţiei locale cât şi din
partea organismelor autorizate să presteze un serviciu public sau recunoscute ca fiind de utilitate
publică.
De asemenea, potrivit art. 16 alin.1), acţiunea mai poate fi formulată şi personal
împotriva persoanei fizice care a elaborat, emis sau încheiat actul ori, după caz, se face vinovată
de refuzul de a rezolva cererea. Această posibilitate este condiţionată însă de solicitarea de
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
Observăm că legiuitorul corelează lărgirea sferei autorităţilor ale căror acte pot fi
cenzurate în contenciosul administrativ cu generalizarea concomitentă a categoriilor de persoane
ce poartă o răspundere personală. Astfel perechii autoritate administrativă – funcţionar din
vechea reglementare îi corespunde acum perechea autoritate publică – persoană fizică.
Utilizarea noţiunii de „persoană fizică” în cuprinsul reglementării invocate dă
posibilitatea persoanei vătămate să solicite despăgubiri de la orice persoană, indiferent de statutul
său în cadrul autorităţii, (funcţionar obişnuit – contractual, funcţionar public, demnitar ales sau
numit, membru al unei asociaţii, fundaţii sau organizaţii, chiar şi o persoană ce acţionează pe
bază de voluntariat într-un organism ce prestează un serviciu public). Criteriul după care se pot
determina persoanele avute în vedere de lege este existenţa unui raport juridic de muncă,
colaborare, reprezentare sau altele similare (contract de muncă, relaţie de serviciu, act de
investire, contract de societate, mandat, etc.) între autoritatea publică – pe de o parte şi persoana
fizică – pe de altă parte.
O altă chestiune este aceea dacă persoana fizică la care se referă art. 16 din Legea nr.
544/2004 poate fi chemată în judecată prin aceeaşi acţiune formulată împotriva autorităţii publice
67
în care aceasta funcţionează, sau printr-o acţiune separată. Din moment ce legea nu dispune,
considerăm ca pot fi folosite ambele situaţii, deşi finalitatea s-ar realiza mai bine dacă, prin
aceeaşi acţiune ar fi chemaţi în judecată, atât serviciul public, cât şi persoana în cauză.
La rândul său, legea prevede la alin.2 al art. 16 ca persoana (funcţionarul), acţionată astfel
în justiţie, poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să
elaboreze sau după caz să nu elaboreze actul a cărui legalitate – totală sau parţială – este supusă
judecăţii.
Determinarea calităţii de pârât în aceste litigii prezintă importanţă pentru stabilirea sferei
de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a competenţei instanţelor de
contencios administrativ, astfel încât, persoanele fizice şi juridice să fie apărate, prin această
lege, numai împotriva abuzurilor autorităţilor publice şi a persoanelor juridice de drept privat
asimilate, cunoscând faptul ca pentru celelalte litigii se aplică normele de drept material şi
procesual de drept comun.

Sectiunea a 4-a: Conditiile actiunii in contencios administrativ:

In conformitate cu reglementările cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004, putem reţine următoarele condiţii pentru ca acţiunea în contencios administrativ sa fie
admisibila:
1. actul atacat sa fie un act administrativ;
2. actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim;
3. actul atacat să emane de la o autoritate publică (inclusiv de la o structură
neguvernamentală de utilitate publică);
4. parcurgerea procedurii administrative prealabile;
5. introducerea acţiunii într-un anumit termen prevăzut de lege;

1. Actul atacat să fie un act administrativ.

Legea nr. 554/2004 dă o definiţie extensivă noţiunii de act administrativ, introducând în
sfera acestei noţiuni, alături de manifestarea unilaterală expresă de voinţă (actul administrativ
tipic) şi tăcerea, respectiv refuzul nejustificat (acte administrative atipice).
Actul administrativ tipic este, conform definiţiei de la art. 2 alin. 1 lit. c) „actul
unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării
ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice”.
Actele administrative atipice sunt prevăzute la alineatul 2 din acelaşi articol: „se asimilează
68
actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un
drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul
legal”.
Mai mult, legea asimilează, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative
şi anumite contracte încheiate de administraţie, expres nominalizate: „sunt asimilate actelor
administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice;”
În felul acesta în legislaţia românească se impune instituţia contractelor administrative.
Dacă dreptul comercial este fundamentat pe ideea de profit, privită ca un scop în sine, în
cazul dreptului administrativ, obţinerea de venituri de pe urma, de exemplu, a concesionării unor
bunuri aparţinând domeniului public, nu reprezintă scopul în sine ci doar un mijloc de realizare a
interesului public, general. Din acest motiv ne apare întemeiată opţiunea legiuitorului de a
institui un tratament juridic diferenţiat de dreptul comun unor anumite categorii de contracte
administrative, tocmai având în vedere cauza de fond a contractului, una de esenţa dreptului
public, şi nu manifestarea formală a acestuia, care, într-adevăr, ne conduce spre ramura dreptului
comercial.
Identificarea concretă a actului administrativ, încadrarea sa într-una din categoriile
amintite, este o operaţie de apreciere, de investigare a voinţei „autorităţii administrative”
emitente, de cercetare a formei pe care o îmbracă (antet, ştampile, semnături etc.), pentru a
delimita actul administrativ de alte acte juridice, nesupuse controlului jurisdicţional pe calea
contenciosului administrativ.

2. Actul atacat să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim

Introducerea acţiunii de contencios administrativ este rezervată acelei persoane „care se
consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”, public sau privat. Această
prescripţie legală este una ce ţine de dreptul procesual, fiind o manifestare a principiului „unde
nu există interes nu există acţiune”.
Condiţia ca actul administrativ să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim nu este
impusă apriori, adică reclamantul nu trebuie să facă o astfel de dovadă înainte de introducerea
acţiunii (judecata în fond urmează a stabili existenţa sau inexistenţa vătămării); trebuie doar ca
69
reclamantul să invoce încălcarea unui astfel de drept sau interes. Este clar că o acţiune ce ar
invoca o atingere adusă unui drept închipuit, neprevăzut de lege, sau unui simplu interes, ce nu
face parte din categoria intereselor „legitime”, va fi privită ca o exercitare abuzivă a dreptului la
acţiune şi sancţionată prin respingerea acesteia ca inadmisibilă.
Ca atare, condiţia dreptului vătămat apare, strict juridic vorbind, nu pentru declanşarea
contenciosului administrativ ca instituţie de garantare a drepturilor cetăţeanului, ci pentru
tragerea la răspundere a autorităţii administrative pârâte. În ipoteza că, în urma judecării
fondului, instanţa ajunge la concluzia că nu s-a vătămat nici un drept sau interes legitim al
reclamantului, acţiunea va fi respinsă ca nefondată.
O discuţie aparte se impune cu privire la noţiunea de „interes legitim”. Spre deosebire de
vechea reglementare, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin acţiunea de contencios
administrativ se protejează nu numai drepturile subiective, recunoscute de lege, dar şi interesele
legitime ale persoanei fizice sau juridice, preluând astfel modificarea adusă art. 52 (fost art. 48)
din Constituţia României.
Dacă în ce priveşte noţiunea de drept subiectiv doctrina juridică este destul de bogată, în
ce priveşte noţiunea de interes legitim, ea este încă într-un stadiu al căutărilor doctrinare, cu toate
că, încă din 1991, prin art. 21 alin. 1 din Constituţie (preluat fără modificări în actuala formă)
interesul legitim apare ca o alternativă la dreptul subiectiv, ca temei al unei acţiuni în justiţie de
sine stătătoare şi nu ca temei al acţiunii care are ca obiect dreptul subiectiv însuşi: „orice
persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale
legitime”. Conform definiţiei de la art. 2 alin. 1, lit. o) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, prin interes legitim se înţelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat; cu alte cuvinte interesul
legitim ne apare ca o situaţie juridică anterioară naşterii dreptului subiectiv, cea care „pregăteşte
terenul” dreptului subiectiv – care apare ca o virtualitate cu probabilitate mare de realizare, cu
certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp până la materializarea sa efectivă (de exemplu:
până se va emite o autorizaţie, se va încheia un contract, se va termina un proces, etc.). Interesul
legitim poate fi atât personal, cât şi public, fundamentul constituţional al interesului public
reprezentându-l dispoziţiile Constituţiei cu privire la îndatoririle fundamentale ale cetăţeanului
român.
Astfel reglementarea contenciosului administrativ cunoaşte un important pas înainte,
lărgind posibilităţile persoanelor de a pretinde administraţiei recunoaşterea şi protecţia nu numai
a drepturilor subiective dar şi ale intereselor legitime ale acestora.
70
 3) Actul să emane de la o autoritate publică
Întrucât este de esenţa actului administrativ ca acesta să emane de la o autoritate publică,
este de la sine înţeles că nu pot forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ acele acte
care sunt emise, adoptate sau încheiate de alte entităţi juridice decât autorităţile publice. Altfel
spus, o condiţie necesară pentru ca un act să poată fi atacat la instanţa de contencios
administrativ este ca acel act să provină de la o autoritate publică. Condiţia nu este însă şi
suficientă: după cum am arătat mai devreme, nu orice act al unei autorităţi publice este act
administrativ – în înţelesul legii.
Pentru a putea identifica entităţile ce pot fi încadrate în categoria autorităţilor publice,
vom porni de la definiţiei dată acestei noţiuni la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului
administrativ: autoritatea publică este „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public;
sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat
care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un
serviciu public”.
Această formulare îngăduie să fie cenzurate de către instanţele de contencios
administrativ actele administrative, tipice sau atipice (refuzul nejustificat) ale autorităţilor,
organelor, instituţiilor, societăţilor, etc., ce pot fi grupate în următoarele categorii:
1. organe ale administraţiei de stat (Parlament, Preşedintele României, Guvern, Curtea de
Conturi, ministere, agenţii, prefecturi, etc.) şi structuri subordonate acestora;
2. organe ale administraţiei publice locale (Consiliul judeţean, Consiliul local, Primar) şi
structuri subordonate acestora;
3. organisme neguvernamentale (barouri, asociaţii, societăţi, institute, academii,
universităţi, fundaţii, etc.), care au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate prin lege
sau de un organ guvernamental, în baza legii, să presteze servicii publice, în regim de putere
publică (stabilimente de utilitate publică).
Chiar dacă varietatea autorităţilor ale căror acte pot face obiectul acţiunilor de contencios
administrativ este extrem de largă, trebuie sa facem o distincţie categorică între actele de
autoritate prin care acestea îşi realizează competenţa (de exemplu legi, hotărâri, mesaje, în cazul
Parlamentului; sentinţe, decizii, în cazul instanţelor judecătoreşti; decizii şi hotărâri, în cazul
Curţii Constituţionale; rapoarte, în cazul Avocatului Poporului etc.) şi actele de autoritate prin
care se realizează o activitate de natură administrativă. Prin urmare, una este hotărârea sau
71
mesajul Parlamentului, care au, fiecare, regimul lor de drept constituţional, şi altceva înseamnă o
decizie administrativă a Biroului Permanent, a Preşedintelui Camerei, a Secretarului General, a
altor funcţionari de conducere a compartimentelor din aparat. Numai acestea din urmă pot face
obiectul unei acţiuni în contenciosul administrativ.

4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile;

Originea instituţiei plângerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai este
numită, se regăseşte în sistemul francez de contencios administrativ şi îşi are justificarea în
concepţia potrivit căreia cetăţeanului trebuie să i se ofere mijloace legale mai variate şi mai
rapide pentru apărarea drepturilor şi intereselor sale legitime şi deci nu trebuie percepută ca o
limitare a accesului la justiţie. Totodată, prin aceeaşi instituţie se oferă şi administraţiei răgazul
de a proceda la o nouă examinare a actului considerat vătămător şi de a-l revoca, înainte de a
atrage eventuale sancţiuni: plata de despăgubiri materiale şi/sau morale sau plata unor amenzi
stabilite de instanţa de contencios administrativ sau, în alte cazuri, sancţiuni prevăzute de legi
speciale.
Procedura prealabilă introducerii acţiunii la instanţa de contencios administrativ este
reglementată în cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Din analiza textului de lege tragem următoarele concluzii:
a) Procedura prealabilă constă într-o cerere pe care persoana care se consideră vătămată
într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual, trebuie sau,
după caz, este îndreptăţită să o adreseze autorităţii emitente; cerere prin care să solicite
revocarea, în tot sau în parte, a actului respectiv.
b) Cererea poate fi adresată autorităţii emitente (recurs administrativ graţios) şi/sau, la
alegere, organului ierarhic superior, dacă acesta există (recursul administrativ ierarhic).
c) Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicării actului. Cel
interesat are posibilitatea să o depună şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni
de la data emiterii actului, cu condiţia existenţei unor motive temeinice care să fi împiedicat
depunerea în termenul prescris.
În cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept,
plângerea prealabilă se poate introduce într-un termen de 6 luni, care curge din momentul când
partea ce se consideră vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia. Despre
termenul de 6 luni legea prevede, în mod expres, că este un termen de prescripţie.

72
 d) Procedura prealabilă este obligatorie doar în cazul actelor administrative individuale
comunicate persoanei care se consideră vătămată în drepturile sau interesele sale legitime. Per a
contrario, procedura prealabilă nu este obligatorie în celelalte situaţii, unele prevăzute în mod
expres de lege, altele rezultând din coroborarea şi interpretarea unitară a prevederilor legale:
- în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici;
- în cazul acţiunilor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe;
- în cazul soluţionării excepţiilor de nelegalitate;
Este de remarcat că prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat caracterul
obligatoriu al procedurii prealabile, lăsând mai multă libertate persoanei fizice sau juridice de a
opta sau nu pentru această acţiune administrativă
În cazul contractelor administrative, plângerea prealabilă are semnificaţia concilierii în
cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod
corespunzător.
În ce priveşte termenul prevăzut de art. 7 alin. (1), de 30 de zile, s-au emis mai multe
teorii cu privire la natura sa juridică, unii autori considerându-l termen de prescripţie, alţii termen
de decădere (procesual sau substanţial), iar alţii un termen de recomandare. Consideram ca
termenul instituit prin dispozitiile art.7 alin.1) este un termen de decadere procesual, chiar daca,
faţă de reglementările din Legea nr. 29/1990, actuala lege mai introduce peste acest termen de 30
zile, pe cale de exceptie, un nou termen, mai larg, de 6 luni, conditionat, calificat în mod expres
ca fiind un termen de prescripţie.
Dacă în privinţa termenului de depunere a plângerii prealabile sunt mai multe păreri, în ce
priveşte caracterul obligatoriu al acestei proceduri, în mod consecvent instanţele de contencios
administrativ au respins ca inadmisibile acţiunile promovate fără a se face dovada că reclamantul
s-a adresat mai întâi organului emitent, pentru apărarea dreptului său. În jurisprudenţă s-a mai
conturat un aspect, şi anume că acţiunea prealabilă nu este necesară a fi făcută în formă scrisă,
fiind considerate ca atare şi susţinerile făcute în mod verbal, cu prilejul audienţelor acordate de
conducătorul organului pârât.
5) Introducerea acţiunii într-un anumit termen prevăzut de lege
Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea acţiunii de contencios administrativ
este determinată de necesitatea de a nu lăsa actele şi operaţiunile administrative într-o stare
nedefinită de nesiguranţă şi la discreţia particularilor, fapt ce ar avea consecinţe vătămătoare
73
pentru ordinea socială şi publică. În jurul unui act administrativ se pot închega diverse raporturi
juridice, interese şi forţe economice şi sociale însemnate, care nu pot fi răsturnate oricând cu
uşurinţă şi fără pericolul unor perturbări sociale. Pe de altă parte, însuşi interesul legalităţii cere
ca un act administrativ ilegal să fie anulat cât mai de timpuriu, înainte de a-şi fi produs toate
efectele, iar stabilirea unui termen poate trezi vigilenţa cetăţenilor şi a-i face să intenteze acţiunea
cu un moment mai devreme.
Ca şi în alte reglementări ale sale şi în privinţa termenelor de sesizare a instanţei Legea
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ îşi manifestă tendinţa de a relaxa constrângerile
procedurale asupra persoanelor vătămate prin acte administrative, în ideea unui acces la justiţie
mai facil pentru cetăţean. Astfel termenul de introducere a acţiunii este mărit considerabil, de la
30 de zile – conform art. 5 din Legea nr. 29/1990 – la 6 luni – conform art. 11 alin. (1) din
actuala lege. Concomitent cu această extindere a termenului mai mic, de prescripţie, celălalt
termen, mai mare, de 1 an, – termen de decădere – numai aparent este păstrat şi în noua
reglementare, în realitate acesta cunoaşte o restrângere prin faptul că începe să curgă de la data
emiterii actului administrativ şi nu de la data comunicării sale – conform vechii reglementări.
Astfel, faţă de reglementarea anterioară, termenul de decădere se va micşora cu timpul scurs între
emiterea actului şi comunicarea sa efectivă către persoana ce are calitatea de reclamant. Acest
lucru nu reprezintă o problemă majoră, pentru cel căruia i se comunică actul, dar poate afecta în
mod substanţial dreptul la acţiune al celui care este vătămat în drepturile sale printr-un act
administrativ adresat altui subiect de drept.
Până acum, în jurisprudenţă s-a conturat regula potrivit căreia o acţiune în contencios
administrativ este admisibilă în contra unor acte administrative de la a căror emitere sau aducere
la cunoştinţă publică – prin afişare sau publicare – a trecut mai mult de un an, datorită faptului că
termenul de decădere curge de la comunicare iar nu de la emitere sau publicare, comunicare care
trebuie înţeleasă ca momentul în care reclamantul a aflat, pe orice cale, de existenţa şi conţinutul
acestui act, şi nu momentul în care ar fi putut afla, întrucât actul devenise cunoscut publicului.
În ce priveşte actele administrative cu caracter normativ, acestea pot fi atacate oricând, la
fel şi ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe considerate neconstituţionale. În acest din urmă
caz, dacă Curtea Constituţională s-a pronunţat deja asupra neconstituţionalităţii ca urmare a unei
excepţii invocate într-o altă cauză, operează termenul de 6 luni sau respectiv cel de 1 an, socotite
din momentul publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial.
Pentru a înţelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o convenţie asupra termenilor,
urmând ca prin petiţie să înţelegem cererea iniţială, prin care o persoană fizică sau juridică
74
 solicită administraţiei publice ceva, prin recurs administrativ vom înţelege plângerea prealabilă
reglementată de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom înţelege atât
refuzul explicit, cât şi cel implicit de soluţionare, fie a petiţiei, fie a recursului administrativ. De
asemenea, vom ţine seama de faptul că există acte administrative ilegale emise în urma unei petiţii
(de exemplu, o autorizaţie de construcţie) sau din oficiu (un proces verbal de sancţionare
contravenţională). În fine, trebuie să mai ţinem seama de faptul că Legea nr.554/2004 se
completează, în privinţa termenelor, cu Ordonanţa Guvernului nr.27/2002 privind petiţiile, care
permite prelungirea termenului de răspuns la o petiţie cu 15 zile în cazuri justificate.
Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie două termene, unul de 6
luni şi altul de 1 an, aplicabile după cum urmează:
a) actul administrativ „tipic”: cazul emiterii unui act administrativ ilegal (în urma unei
petiţii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea publică refuză nejustificat
soluţionarea lui, prin răspuns nesatisfăcător (1), refuz propriu-zis de soluţionare (2), respectiv
tăcere, adică expirarea termenului de rezolvare a recursului (3).
Termenul de 6 luni de sesizare a instanţei va curge din momentul primirii răspunsului
nesatisfăcător (1), a refuzului (2), respectiv din momentul când expiră cele 30 de zile pentru
răspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului
administrativ vătămător.
b) actul administrativ asimilat sau „atipic”: în cazul în care petiţia primeşte un
răspuns nemulţumitor pentru petiţionar (1), un refuz nejustificat explicit de soluţionare (2) sau
nu primeşte nici un răspuns în termenul legal (3), termenul de 6 luni şi cel de 1 an vor curge din
aceste momente — ale răspunsului, refuzului, respectiv expirării termenului.
c) contractul administrativ: termenul de 6 luni curge din momentul comunicării către
părţi a procesului verbal de încheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul
de 1 an nu este aplicabil.
d) acţiunile autorităţilor publice cu legitimare specială. Legea precizează că
termenul de 6 luni şi cel de 1 an se aplică şi acţiunilor introduse de Prefect, Avocatul
poporului, Ministerul public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, fiind socotite de la
efectiva luare la cunoştinţă a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ.
Deşi legea nu precizează în mod expres, în cazul refuzului nejustificat de soluţionare a
cererii sau în cazul tăcerii administrative, termenele de 6 luni şi 1 an vor curge de la
comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de răspuns. În cazul Avocatului poporului,
termenul de contestare va curge din momentul epuizării recursului administrativ propriu,
75
exercitat în temeiul legii speciale, fără răspuns favorabil din partea autorităţii publice. În cazul
Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de către secretarul unităţii
administrativ teritoriale.
e) actul administrativ normativ şi ordonanţele guvernamentale: acţiunile vizând
aceste acte sunt imprescriptibile.
f) Cât despre calificarea expresă dată de lege termenelor, cel de 6 luni – prescripţie,
respectiv cel de 1 an – decădere, considerăm inoportună diferenţierea lor în acest fel, ele având
acelaşi efect juridic, distingându-se doar prin ordinea de aplicare şi condiţiile în care ele pot fi
folosite. Prin urmare, credem că se impunea definirea lor, împreună, fie ca termene de
prescripţie, fie ca termene de decădere. Practica judiciară anterioară anului 2004 califica
termenul (de 30 de zile) ca fiind termen de prescripţie, însă nu unitar, unele instanţe
calificându-l ca termen de decădere2. Importanţa practică a calificării corecte decurge din două
aspecte: în primul rând, numai termenele de prescripţie pot fi suspendate, întrerupte ori repuse
în termen în condiţiile Decretului nr.167/1958; în timp ce termenul de decădere se întrerupe în
caz de forţă majoră, urmând să înceapă derularea unui nou termen la încetarea cauzei de
întrerupere, termenul de prescripţie se suspendă în aceeaşi situaţie.
Motivele pentru care instanţa poate accepta depăşirea termenului de 6 luni credem că
sunt cele prevăzute de art. 103 C.pr.civ. pentru repunerea în termen: împrejurări mai presus de
voinţa părţii – forţa majoră şi cazul fortuit.
g) Sesizarea instanţei înainte ca termenul să-şi înceapă cursul determină respingerea
acţiunii ca prematură, pe când introducerea cererii cu depăşirea termenului atrage respingerea
acţiunii ca prescrisă. Această soluţie se impune indiferent dacă termenul de 1 an s-a împlinit sau
nu.
Fiind termen de prescripţie, în lipsa unei reglementări speciale, termenului de 6 luni îi
sunt aplicabile dispoziţiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun în materia
prescripţiei extinctive, şi, în consecinţă, termenul este supus întreruperii, suspedării şi repunerii
în termen.
h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raportează la sesizarea
instanţei, la exercitarea dreptului la acţiune. Importanţa practică a includerii termenului în
categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, constă în metoda diferită de calcul:
termenele procesuale stabilite pe luni se sfârşesc în ziua lunii corespunzătoare zilei de plecare, iar
dacă termenul a început la 29, 30 sau 31 ale lunii, şi se sfârşeşte într-o lună care nu are o
asemenea zi, el se va socoti împlinit în ziua cea din urmă a lunii, pe când termenele de drept
76
material sunt calculate conform art.1887 şi 1889 C. Civ., adică folosind sistemul intermediar,
în care nu se socoteşte ziua de început a cursului prescripţiei, dar intră în calcul ultima zi a
acestuia.
Sectiunea a 5-a: Procedura de judecata in fata instantei de contencios administrativ
5.1. Competenta instantei;
Legiuitorul reprezintă organul competent care stipulează înfiinţarea unor tribunale
administrativ-fiscale, numite instanţe care sunt specializate în soluţionarea acţiunile de
contencios administrativ şi a litigiilor de natură fiscală. Aceste litigii de competenţă, până la
înfiinţarea acestor tribunale specializate, vor continua să fie soluţionate de secţii de contencios
administrativ şi fiscal ale tribunalelor.

Din Legea contenciosului administrativ nr. 554 / 2004 conform art. 10, alin. (1),
competenţa materială se stabileşte după nivelul de autoritate al instituţiei emitente centrale sau
locale, în ceea ce priveşte litigiile de contencios administrativ, iar în cazul litigiilor de natură
fiscală, evaluabile în bani, sunt preluate prevederile Codului de procedură fiscală, care instituie
pragul de 500.000 RON: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de
autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii,
datorii vamale şi accesorii ale acestora, de până la 500.000 RON, se soluţionează, în fond, de
tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de
autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii
vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 500.000 RON, se soluţionează, în fond, de secţiile
de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege specială nu se prevede
altfel”.

Al doilea grad de jurisdicţie, în cazul unui recurs, instanţa competentă reprezintă secţia de
contencios administrativ a instanţei ierarhic superioare celei care a judecat fondul. Rezoluţia la
care a ajuns jurisprudenţa cu privire la competenţa teritorială, posibilitatea reclamantului de a
alege între competenţa stabilită de codul de procedură civilă sau cea prevăzută de norma
derogatorie de la dreptul comun, stabilită de legea nr. 29 / 1990, este oficializată şi prevăzută de
noua reglementare din Legea nr. 554/2004 în art. 10 alin. (3).

Pentru stabilirea competenţei, Legea vizează suma care face obiectul actului administrativ,
nu suma efectiv contestată prin acţiunea în contencios administrativ; chiar dacă se contestă doar
o parte din suma impusă prin act, competenţa se va stabili în raport cu întreaga sumă care face

77
obiectul actului administrativ. În sens contrar, când actul are ca obiect un impozit într-un anumit
cuantum, dar despăgubirile cerute de către reclamant sunt mai mari, instanţa competentă va fi
stabilită în funcţie de suma ce face obiectul actului administrativ, fără despăgubiri.

În dispoziţiile art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr 554/2004, modificată şi

completată prin Legea nr. 262 / 2007, este regăsit termenul pentru introducerea unei acţiuni în
contencios administrativ împotriva actelor administrative individuale.

5.2. Capetele de cerere

Reclamantul prin Legea contenciosului administrativ are trei posibilităţi de formulare a
obiectului unei acţiuni:

 de anulare a actului, în totalitate sau în parte;

 de anulare a actului şi de obligare la plata unor despăgubiri;
 de obligare la plata unor despăgubiri.
Despăgubirile pot fi solicitate atât pentru daune materiale, cât şi pentru daune morale. În
cazul în care reclamantul nu a solicitat despăgubiri printr-o acţiune în care a solicitat anularea
actului respectiv, acesta poate introduce o cerere pentru despăgubire, în termen de 1 an, la
instanţa de contencios administrativ, termenul respectiv fiind un termen de prescripţie.

Persoana acţionată în sistemul de justiţie îl poate chema în garanţie pe superiorul său

ierarhic, de la care a primit un ordin scris pentru ca să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

5.3. Suspendarea actelor juridice

Operaţiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora sau suspendarea
actelor juridice funcţionează după principiul executării din oficiu, suspendarea prezentându-se
ca o situaţie de excepţie, care poate fi „de drept” sau „judecătorească”, dar în limitele şi
condiţiile prevăzute de lege.

Normele contenciosului administrativ, în mod tradiţional, cuprinde reglementări cu privire

la instituţia suspendării actului administrativ atacat.

Aeastă lege a contenciosului administrativ precizează posibilitatea suspendării unui act

administrativ, de către instanţa de contencios administrativ competentă ca să judece acţiunea
principală, înainte de introducerea acţiunii. Suspendarea trebuie să fie solicitată prin cerere
formulată, fie de persoana vătămată, fie de Ministerul Public, pentru o cauză de interes public.

78
 De asemenea, această legea prevede, într-un caz singular, şi situaţia suspendării „de
drept”, cel al exercitării „tutelei administrative” de către prefect.

Cererea de suspendare se judecă în regim de urgenţă, cu citarea părţilor, instanţa

pronunţându-se printr-o încheiere sau sentinţă, executorie de drept. Sentinţa sau încheierea prin
care s-a dispus suspendarea, cu recurs în termen de 5 zile de la pronunţare, aceasta poate fi
atacată.

Legea contenciosului administrativ dispune suspendarea actului administrativ: „în cazuri

bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente”.

Sunt consacrate mai multe sisteme cu privire la suspendarea actelor administrative

contestate, şi anume: suspendarea de drept, odată cu introducerea recursului administrativ sau
a acţiunii în justiţie; suspendarea la cerere, în unul din aceste două cazuri; suspendarea
judecătorească, la cerere, înainte de introducerea cererii în anulare, odată cu aceasta sau după
pornirea procesului.

Fiecare sistem prezintă anumite avantaje şi dezavantaje. Sistemul suspendării de drept

încurajează pe cei care urmăresc ca actul să fie aplicat cu întârziere, fără a se intenţiona
declanşarea unui proces cu acest scop; suspendarea facultativă fiind lăsată la aprecierea instanţei
şi are dezavantaje născute tocmai din puterea discreţionară a instanţei, care poate refuza
suspendarea, impunându-se acordarea ei printr-o hotărâre de respingere a cererii de suspendare
care poate fi atacată, la instanţa superioară.

Acest sistem de suspendare judecătorească este cel mai puţin defavorabil, în cazul în care
avem în vedere ambele părţi: administraţia şi particularii, cu condiţia ca suspendarea să poată
fi cerută în orice moment, după emiterea actului vătămător, odată cu întroducerea acţiunii sau
în cursul procesului. Legea contenciosului administrativ nr. 554 / 2004 consacră suspendarea
judecătorească, la cerere, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acţiunii în faţa
instanţei competente.

După efectuarea recursului administrativ se poate solicita şi acorda suspendarea acestuia,

până la soluţionarea fondului, pe când în cazul unei acţiuni accesorii, se poate solicita şi acorda
suspendarea până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei respective.
Un alt caz, este atunci când două persoane diferite atacă acelaşi act administrativ, unul
alegând instanţa de la domiciliul său, iar celalalt alegând instanţa de la sediul autorităţii
79
publice. În această situaşie, dacă este vorba de un act individual, suspendarea se poate judeca în
funcţie de motivele invocate de către fiecare persoană, cu posibilitatea ca actul să fie suspendat
de la executare parţială, adică numai în ceea ce priveşte persoana a cărei cerere este admisă.

În final, facem o precizare foarte importantă prin faptul că, dacă prin lege specială se
prevede o altă instanţă competentă să judece cererea de anulare a actului administrativ,
dispoziţiile ei prevalează, acesta aplicându-se şi cererii de suspendare.

5.4. Obiectul litigiilor de contencios administrativ

Litigiile de contencios administrativ au ca obiect fie un act administrativ unilateral, emis
în aplicarea sau în organizarea aplicării legii, fie un act administrativ bilateral prin care, se
prestează activităţi, în limitele legii. Prin urmare, indiferent de categorie, litigiul de contencios
administrativ, pune în cauză autoritatea publică, interesul public, care sunt în conflict cu un drept
subiectiv sau numai cu un interes legitim personal. Raţiunea principală administraţiei publice
este de a reprezinta emiterea de acte administrative unilaterale prin care organizează executarea
legii (actul normativ) sau de a aplica legea la cazuri concrete (actul individual), conflictul care nu
vizează numai drepturile şi interesele legitime ale părţilor, ca subiecte de drept privat, ci şi modul
de exercitare a competenţei de către autorităţile publice, ca subiecte de drept public. Conflictul
are ca obiect actul administrativ (tipic, atipic sau asimilat) fiind şi de ordine publică, ceea ce
reclamă, cu necesitate, celeritate. Cu privire la legalitatea actului administrativ, starea de
suspiciune sau de incertitudine reprezintă o stare de incertitudine şi cu privire la principiul
legalităţii însuşi, inclusiv al supremaţiei Constituţiei, reprezentându-se prin texte din Constituţie
care au fost încălcate prin actul administrativ dedus judecăţii.

Noua lege a contenciosului administrativ păstrează sintagma „se judecă de urgenţă” dar
mai adaugă şi „cu precădere”, ceea ce înseamnă că dintre cauzele care presupun procedura de
urgenţă, litigiile de contencios administrativ au prioritate.

În cazul unei proceduri de urgenţă, procedura de citare a părţilor este „accelerată”,

termenul fiind prescurtat la 48 de ore, citarea făcându-se prin agent procedural sau prin orice
mijloc rapid de comunicare a informaţiilor scrise.

În acest caz, instanţa competentă va manifesta o mai mare exigenţă în legătură cu

exercitarea unor drepturi procesuale, cum ar fi amânările nejustificate pentru lipsa de apărare,
cererile de intervenţie, administrarea probelor. De asemenea, instanţa are la îndemână puterea

80
coercitivă a amenzilor judiciare, al căror cuantum a fost majorat şi reaşezat pe alte baze,
aplicabile în cazurile în care autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă
lucrările cerute.

Această celeritate nu este doar impusă de instanţă părţilor din dosar, dar se impune chiar
însăşi instanţei, având obligaţia redactării şi motivării hotărârilor în acelaşi regim de urgenţă, în
maxim 5 zile de la pronunţare41.

5.5. Soluţiile instanţei competente

Prin noua lege a contenciosului administrativ se asimilează soluţiile pe care instanţa
competentă le poate da, aceste acte şi contracte administrative, trebuiesc analizate după natura
lor dedus judecăţii.

În cazul actelor administrative unilaterale, noua reglementare păstrează linia tradiţională a

contenciosului de plină jurisdicţie, dispunând asupra legalităţii actelor civile care s-au încheiat pe
baza actului administrativ anulat.

Astfel, în situaţia admiterii unei acţiuni, instanţa poate să dea următoarele soluţii:
a) anularea în întregime a actului administrativ;
b) anularea anumitor părţi ale actului administrativ;
c) rezolvarea problemei efectelor juridice de natură civilă;

d) obligarea autorităţii pârâte să emită un act administrativ, să elibereze un certificat, o

adeverinţă sau orice document;
e) constatarea ilegalităţii actelor sau a unor operaţiuni administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judecăţii;
f) obligarea la despăgubiri pentru daune materiale sau morale produse.
În cazul contractelor administrative, soluţiile concrete pe care instanţa le poate da, sunt
determinate de dreptul aplicabil în speţă, fără a fi limitative, acestea fiind enumerate la art. 18
alin. 4 din lege: „…instanţa poate:

 dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;

 obligă autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este
îndrituit;
 impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
 suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
 obligă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale”.

41
Iorgovan A., 2002, Tratat de drept administrativ, vol.II, ediţia a III-a restructurată, revăzută şi adăugită, colecţia
Curs universitar, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p.578.
81
 5.6. Recursul
Legea contenciosului administrativ nr. 554 / 2004 păstrează în mare aceleaşi reglementări
din legislaţia anterioară:

 termenul de introducere a recursului este de 15 zile de la pronunţare sau de

la comunicare, după cum a fost prezentă sau nu partea recurentă;
 recursul este suspensiv de executare;
 are caracter devolutiv ca şi orice altă jurisdicţie în două grade;
 se judecă în procedură de urgenţă.
În cazul admiterii recursului, conform art. 20 alin. (3) din lege, instanţa casează cu reţinere
rejudecând fondul litigiului, dacă nu există motive de casare cu trimitere; în cazul în care prima
instanţă era necompetentă din punct de vedere material, trimiţând cauza la o instanţă competentă,
iar dacă prima instanţă nu a judecat fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această
instanţă.

În ce priveşte procedura judecării recursului în situaţii deosebite, textul legal, art. 21 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554 / 2004, „reglementează o procedură mai mult
ipotetică, aproape imposibil de realizat42”.

Constituţia României, permite exercitarea controlului instanţelor de contencios

administrativ şi asupra ordonanţelor Guvernului conform la art. 126 alin. 6 teza a II-a:
"Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor
vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate
neconstituţionale".

Prin aplicarea acestei norme constituţionale, legiuitorul are dreptul de a stabili procedurile,
condiţiile, precum şi regulile care trebuiesc urmate în realizarea acestui drept, presupunând
obligatoriu şi invocarea excepţiei de neconstituţionalitate.

Întrucât instanţei de contencios administrative nu se poate concepe ca să-i fie încredinţate

spre soluţionare atât problema de „contencios administrativ", adică acţiunea pe fond, care are
ca obiect „cererea persoanei vătămate prin ordonanţă", cât şi de soluţionare a problemei de
"contencios constituţional" sau excepţia de neconstituţionalitate, Legea contenciosului

42
Iorgovan A., 2002, Tratat de drept administrativ, vol.II, ediţia a III-a restructurată, revăzută şi adăugită, colecţia
Curs universitar, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p.578.
82
administrativ nr. 554 / 2004 stabileşte că partea vătămată "introduce acţiune la instanţa de
contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate" urmând ca litigiul de
contencios administrativ propriu-zis să fie soluţionat numai după ce s-a rezolvat litigiul de
contencios constituţional şi numai în cazul în care soluţia este de admitere, în totalitate sau
parţial, a excepţiei de neconstituţionalitate. În practica instanţelor de contencios administrativ au
apărut speţe în care excepţia de neconstituţionalitate a coincis cu obiectul acţiunii în contenciosul
administrativ.

Legea contenciosului administrativ nr. 554 / 2004, a adus o nouă concepţie, reglementând
excepţia de ilegalitate pe "matricea" oferită de Titlul V al Constituţiei României, consacrat
Curţii Constituţionale, care reglementează şi regimul juridic al excepţiei de neconstituţionalitate,
afirmându-se în doctrina recentă că ne aflăm în prezenţa unei situaţii similare în cazul excepţiei
de nelegalitate, ce a presupus cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege, iar soluţia
legiuitorului constituant în sensul sesizării pentru judecarea excepţiei a "instanţelor specializate",
se impune în baza principiului analogiei legii.

Astfel, din Legea contenciosului administrativ nr. 554 / 2004 prin dispoziţiile art. 4, s-a
prevăzut că:

"Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui
proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa,
constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin
încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.

Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă

publică, cu citarea părţilor.

Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în 48

de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea
părţilor prin publicitate.

În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului,

instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui
nelegalitate a fost constatată."

83
 5.7. Executarea hotărârilor judecătoreşti
Executarea hotărârilor de contencios administrativ parcurge mai multe etape cu propriile
mijloace de constrângere:

a)hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă constituie titlu executor, care trebuie

executată fie în termenul stabilit de către instanţă în termen de 30 de zile de la pronunţare.
b) hotărârile de anulare a actelor administrative normative pot fi publicate în "Monitorul
Oficial al României", partea I (actele autorităţilor centrale), respectiv în Monitoarele de judeţ
(actele autorităţilor locale sau judeţene), la iniţiativa instanţei sau a reclamantului, fiind scutite
de taxe de publicitate. În această reglementare, considerăm criticabile anumite aspecte: (1)
publicarea este facultativă, şi nu obligatorie. Tot ce este facultativ în dreptul nostru tinde să nu
fie aplicat, se consideră că solicitarea publicării trebuie impusă obligatoriu instanţei pentru a avea
siguranţa aplicării acestei dispoziţii. Reclamantul odată ce şi-a rezolvat problema, nu are interes
în publicarea hotărârii, interesul publicării este unul public, fiind întemeiat pe imperativul ca şi
alte persoane, afectate de dispoziţiile actului administrativ, să cunoască faptul că acesta a fost
anulat şi pot solicita despăgubiri, doar o structură publică poate urmări realizarea acestui
interes public; (2) publicarea în Monitoarele de judeţ nu au efect scontat, datorită gradului
scăzut de acoperire a acestora şi a distribuirii deficitare.
Se pot identifica două soluţii: fie publicarea hotărârii tot în "Monitorul Oficial al
României", partea I sau într-o parte specială (a), fie publicarea obligatorie a Monitoarelor
judeţene în mod unitar, pe un singur site de internet, fie al Ministerului Justiţiei, fie al
Ministerului Administraţiei şi Internelor, concomitent cu introducerea lor ca parte distinctă în
programele de legislaţie (b).Executarea silită este necesară în primul rând în cazul hotărârii
de obligare a autorităţii publice la rezolvarea cererii (c), astfel, sunt vizate: hotărârile de
anulare a actului administrativ şi în acelaşi timp de obligare a autorităţii publice la emiterea
unui alt act sau la efectuarea unei operaţiuni administrative, hotărârile date în urma unui refuz
nejustificat sau tăcerii administrative.

84
BIBLIOGRAFIE:
1) Parlagi Anton, Dictionar de administratie publica, Editura economica, Bucuresti, pag 12;
2) Vedinas, Verginia, Drept administrativ, Editia a VII-a revazuta si actualizata, Ed. Universul
Juridic, Bucuresti, 2012.
3) Florin Coman-Kund si Alexandru –Sorin Ciobanu, Drept administrativ, Editia a II-a revazuta
si actualizata,Ed. Universul juridic, Bucuresti 2008
4) Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol I, editia a 4-a, Editura Al Beck, Bucuresti
2005;
5) C.G.Rarincescu – Contenciosul administrativ roman, Editura Universala Alcalay& Co.,
Bucuresti, 1936
6) Nicolae Popa, Teoria generala a dreptului, , Editia a 3-a,Ed. CH Beck, Bucuresti 2008
7) Madalina –Elena Mihailescu - Drept administrativ, partea generala , Curs universitar, ed.
Hamangiu, bucuresti, 2016
8) Dana Apostol Tofan- Drept administrativ, vol I, Editura CH Beck, Bucuresti, 2014
9) Ioan Ceterchi, Ion Craiovan- Introducere in teoria generala a dreptului, ed. All, Bucuresti
1998;
10) D. Brezoianu, Drept administrativ Roman, Editura All Beck, Bucuresti, 2004;
11) Valentin I. Prisacaru: Actele si faptele de drept administrativ - Ed.Lumina Lex, Bucuresti,
2001.
12) Valentin I. Prisacaru: Contenciosul administrativ roman - Ed ALL, Bucuresti 1994.
13) Iuliana Riciu: Procedura contenciosului administrativ - Ed. Hamangiu, Bucuresti 2009
14) Mircea Preda: Drept administrativ : Partea generala – Ed. Lumina Lex, Bucuresti 2000
15) Corneliu Manda: Drept administrativ : Tratat elementar Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2001
16) Ioan Alexandru: Drept administrativ comparat. - Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000.
17) Eugen Popa: Mari institutii ale dreptului administrativ : Curs universitar / - :Ed.Lumina Lex,
Bucuresti, 2002.
18) Valentin I. Prisacaru: Tratat de drept administrativ roman : Partea generala. – Editia a 2-a,
revazuta si adaugita - :Ed. All, Bucuresti, 1996.

85
86