CZU: 332.

3(091)

CADASTRU MODERN SAU INTEGRITATEA MULTIFUNCŢIONALĂ A CADASTRULUI

Ion BOTNARENCO, Efim ZUBCO, Elena COTOROBAI

Universitatea Agrară de Stat din Moldova, Chișinău

Abstract. At present, the slogan “there is no economy without cadastre” is up-to-date and it is recognized
as an axiom in the process of social economic development as a whole. The attempts to contest this axiom,
through various arguments, including also the peculiarities (specific features) of cadastre in England, can’t
face reality. However, this important slogan for the development of cadastral process occurred at a certain
stage of its development. Therefore, it is important to know and to study thoroughly the historical development
of cadastre. In this context, the authors found historical analogies and parallels between the development of
different states, and obviously, contradictions that require further study.
Modern cadastre also differs from other processes particularly because of the fact that, over the last 30-
50 years, conceptual changes occur in the content of cadaster, obviously based on the major modifications that
took place in the social - economic development during centuries and millennia. The Republic of Moldova is
implementing cadastre over 25 years. The period (length of time) is satisfactory in order to ask and answer the
following questions: what kind of cadastre do we implement? modern? integral? multifunctional? Can the
slogan “there is no economy without cadastre” be used in our case?
Key words: modern cadaster, historical development, multifunctionality, integrity.

INTRODUCERE
Avînd o influenţă majoră asupra relaţiilor sociale şi economice cadastrul tot mai des devine obiectul de
discuţie în cadrul UE şi în plan mondial în scopul formulării unor principii comune între ţări chiar şi aflîndu-
se în condiţii diferite.
Prezentul studiu este consacrat analizei dezvoltării istorice a conţinutului cadastrului acordînd o atenţie
deosebită consecutivităţii apariţiei componentelor principale şi aspectului integrităţii lor multifuncţionale.
Evident, perioada studiului este limitată de izvoarele ştiinţifice disponibile aplicate şi, este orientată spre
perioada de existenţă (apariţie) a procesului cadastrului în ansamblu. Totodată, la stabilirea perioadei de studiu
s-a luat în consideraţie faptul că cadastrul este implementat în diferite ţări, în condiţiile specifice ale perioadei
respective. Obiectul studiului este totuşi cadastrul în Republica Moldova cu particularităţile sale privit prin
prisma dezvoltării cadastrului în calitate de proces social.
Reieşind din tema menţionată „integritatea multifuncţională a cadastrului” obiectul studiului sunt în
primul rînd terenurile în calitate de obiect al cadastrului privite prin prisma relaţiilor sociale şi economice, a
protecţiei resurselor naturale limitate.

MATERIAL ȘI METODĂ
În procesul desfăşurării studiului autorul a analizat mai multe izvoare ştiinţifice din diferite ţări referitoare
la diferite perioade istorice. Pentru o analiză efectivă referitoare la nivelul de dezvoltare a unui cadastru (a unei
ţări) la viziunea autorilor au fost formulate cele mai răspîndite şi totodată comune criterii comparabile şi
anume:
protecţia dreptului de proprietate asupra terenurilor;
procesul de măsurători terestre în cadrul cadastrului;
rolul înregistrării terenurilor (bunurilor imobile) ca element al cadastrului;
politica fiscală în dependenţă de modelul înregistrării şi evaluarea terenurilor;
rolul cadastrului în protecţia resurselor naturale limitate.
Din start vom menţiona faptul că indiferent de necesitatea obiectivă a apariţiei cadastrului ca proces,
condiţiile concrete au influenţat mult asupra conţinutului lui, creînd diferite modele care de asemenea necesită
de a fi studiate detaliat formulînd, totodată, concluzii de principiu.
În în calitate de materiale informative au fost utilizate:
- studii ştiinţifice ale autorilor autohtoni şi străini;
- informaţia anuală şi periodică din ţările spaţiului UE de domeniul cadastrului;
- anuarele Agenţiei Relaţii Funciare şi Cadastru şi registrul bunurilor imobile al Întreprinderii de
Stat „Cadastru”;
 - informaţia anuală şi periodică a Biroului Naţional de Statistică al Republicii Moldova şi a altor
ţări din spaţiul UE;
- altă informaţie şi studii ştiinţifice despre implementarea cadastrului bunurilor imobile în
Republica Moldova şi alte ţări.
În cadrul studiului, de către autori, au fost aplicate mai multe metode ştiinţifice. Mai importante sunt:
analiza datelor statistice; analiza grafică a tendinţelor; analiza sistemică a proceselor (fenomenelor) în
desfăşurare; metoda analizei şi sintezei; analiza dezvoltării istorice a proceselor şi fenomenelor etc.

REZULTATE ȘI DISCUȚII
1. Dezvoltarea socială şi economică a cadastrului ca proces
Dreptul – prima activitate de domeniul cadastrului. Pe marginea dezvoltării istorice a procesului cadastral
sau expus mai mulţi cercetători atît prin argumente directe cît şi în baza concluziilor indirecte. Una din
concluziile fundamentale ale mai multor cercetători constă în rolul dreptului în calitate de categorie socială
(asupra terenurilor agricole) ca prima activitate ce ţine de domeniul cadastrului. [5]

Figura1. Document de drept asupra terenurilor agricole

Sursa: www.moi.gov.cy/dis.2009
Figura de mai sus reprezintă un document de drept asupra terenurilor agricole în spaţiul terestru al Ciprului
actual. În acest spaţiu dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole este confirmat cu 1400 ani î.e.n.
Inscripţia (documentul) menţionată se referă la secolul 5 î.e.n. Despre necesitatea şi practica confirmării
dreptului de proprietate asupra terenului sunt depistate argumente şi la egipteni, babiloneni etc.
Măsurători terestre – a doua activitate de domeniul cadastrului. Din scrierile egiptene antice mai mulţi
autori au constatat şi demonstrat prin argumente, aplicarea măsurătorilor terestre ca activitate ce ţine de
domeniul cadastrului. Motivul acestor măsurători terestre este bine cunoscut – identificarea în natură a
hotarelor (drepturilor) asupra terenurilor agricole.
Necesitatea acestor măsurători era argumentată prin faptul că rîul Nil, revărsîndu-se nimicea hotarele
proprietăţilor agricole din lunca lui. [1] Pămîntul luncii Nilului era foarte bogat. Statul (cancelaria faraonilor)
era interesată de a restabili hotarele fiecărei proprietăţi şi prin aceasta aplica o politică fiscală (plata în natură,
grăunţe) importantă pentru dezvoltarea statalităţii şi comerţului. Astfel devine clar rolul măsurătorilor terestre
în scopul identificării dreptului asupra terenului agricol.
Înregistrarea dreptului asupra terenului – a treia activitate de domeniul cadastrului. Primele registre în
care au fost înscrise dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole de asemenea au fost găsite la cancelaria
faraonilor. Scopul principal al registrelor la etapa iniţială a cadastrului a fost: cunoaşterea conţinutului şi a
amplasamentului dreptului; informatizarea populaţiei şi protecţia dreptului asupra terenurilor agricole.
Aceste trei componente ale procesului cadastral au deservit societatea mii de ani, îndeplinindu-şi funcţia
socială în măsura necesităţilor. Astfel componenta de drept s-a manifestat prin: formarea interesului faţă de
terenul agricol; formarea dreptului; dobîndirea dreptului.
Măsurătorile terestre s-au manifestat prin identificarea în natură a dreptului asupra terenului agricol,
determinarea aspectului cantitativ şi spaţial;
Înregistrarea ca proces deja include elemente de integritate. La etapa iniţială înregistrarea s-a manifestat
ca mecanism de protecţie a dreptului apoi a devenit şi un sistem informaţional. [3]
Prin prisma temei selectate prezentul studiu mai este important şi prin faptul că, începînd cu anii 1990 -
2000 în Republica Moldova este implementat un cadastru al bunurilor imobile, în condiţiile relaţiilor
economice de piaţă. Evident că, la etapa iniţială lipseşte o practică efectivă proprie de implementare şi ţinere
a cadastrului. În acest context este de o mare importanţă analiza practicilor altor ţări în scopul selectării unui
vector corect de dezvoltare pentru particularităţile ţării.
Analiza dezvoltării istorice a cadastrelor altor ţări ne demonstrează că, prin necesitatea sa obiectivă
cadastrul nu depinde de aspectul politic. Practica Republicii Moldova demonstrează că aspectul politic poate
diminua procesul de implementare al cadastrului dar nu-l poate stopa.
Scopul studiului este de a determina cel mai adecvat model al cadastrului pentru Republica Moldova,
consecutivitatea implementării părţilor componente: protecţia dreptului; evaluarea masivă în scopuri fiscale;
dezvoltarea economiei; protecţia resurselor naturale limitate etc.
Este bine cunoscut rolul măsurătorilor terestre în implementarea cadastrului inclusiv a tehnologiilor
moderne GIS, de asemenea rolul pregătirii respective a cadrelor inclusiv didactice pentru a deservi la nivelul
necesar procesul.
În cadrul prezentului studiu este imposibil de a analiza toate particularităţile implementării cadastrului în
diferite ţări. Autorii se vor limita la acele particularităţi strategice aplicabile pentru Moldova.
De asemenea, scopul studiului este determinarea tendinţelor generale cu conţinut conceptual care în
majoritatea cazurilor nu sunt apreciate şi mai ales a celor aflate sub interesul UE ca rezultat al vectorului
european al Republicii Moldova. În acest context unul din scopurile studiului este de a evidenţia unele
probleme chiar fiind la etapa actuală lăsate fără răspuns definitiv. Ca exemplu:
care va fi politica fiscală a Republicii Moldova şi cum va influenţa supra conţinutului cadastrului;
în ce măsură cadastrul va influenţa asupra protecţiei resurselor naturale inclusiv asupra politicii de stat în
acest domeniu;
în ce măsură multifuncţionalitatea cadastrului Republicii Moldova va păstra integritatea sa.
Deja s-a constatat că perioada de studiu este relativ mare în cadrul căreia cu succes poate fi aplicată
metoda analizei istorice a tendinţelor de dezvoltare a cadastrului bunurilor imobile. Evident că în procesul de
analiză a tendinţelor un interes deosebit a prezentat informaţia similară referitoare la implementarea cadastrelor
altor ţări inclusiv membre a UE. [8]
2. Procesul cadastral în spaţiul terestru al Moldovei. Istoricul cadastrului în Moldova.
Prima etapă. Primele activităţi cadastrale în spaţiul terestru al Moldovei sunt datate cu anul 1794.
Motivele reformei funciare care, la rîndul său a dat începutul lucrărilor cadastrale a fost disproporţia în
răspîndirea suprafeţelor de teren arabil în cadrul populaţiei. Refrazînd motivul reformei funciare care a durat
o perioadă destul de îndelungată, şi totodată o perioadă însoţită de tulburări sociale, vom depista din nou
problema dreptului asupra terenurilor agricole. Prin alte cuvinte, prima activitate a procesului cadastral care a
început în 1794 şi s-a finalizat în 1933 a avut următorul conţinut:
formarea şi dobîndirea dreptului asupra terenurilor agricole;
identificarea spaţială a drepturilor şi legalizarea lor prin documente de drept (titluri de autentificare a
drepturilor);
înregistrarea drepturilor asupra terenurilor, informaţiei juridice, spaţiale, cantitative prin efectuarea
înscrisului în cărţile funciare.
Reforma funciară din această perioadă însoţită de procesul cadastral a dat naştere unei etape de dezvoltare
a proprietarilor privaţi, a gospodăriilor ţărăneşti de fermier.
Etapa a doua. Monopolismul statului asupra proprietăţii funciare. Dacă finalizarea primei etape în
dezvoltarea cadastrului din spaţiul Moldovei (Basarabiei) poate fi considerată anii 1933 atunci etapa a doua îşi
va avea începutul în 1940 – 1949 care apoi sa finalizat în anul 1990 -1992. Etapa a doua se caracterizează prin:
lichidarea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole;
îndeplinirea măsurătorilor terestre în scopul formării gospodăriilor colective (colhozuri, sovhozuri),
elaborarea documentelor de drept (Actul de stat cu dreptul de folosinţă a terenurilor);
înregistrarea drepturilor gospodăriilor colective asupra terenurilor agricole.
Etapa a treia. Reforma relaţiilor funciare. Cadastrul contemporan. Etapa actuală a cadastrului în
Republica Moldova îşi are începutul în 1990 – 1992 şi pînă în prezent. Această etapă este rezultatul unei crize
profunde economice care apoi a căpătat un conţinut social şi chiar geopolitic. Etapa a treia se caracterizează
prin:
lichidarea monopolismului statului asupra proprietăţii funciare, sistemului colhoznic – sovhoznic,
recunoaşterea interesului faţă de proprietatea privată ca o categorie economică, formarea dreptului de
proprietate privată şi dobîndirea dreptului de proprietate asupra terenurilor;
identificarea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor agricole prin măsurători terestre,
amplasarea spaţială, elaborarea şi înmînarea documentelor de drept, în acest context realizarea programului
„Pămînt”;
 înregistrarea dreptului de proprietate asupra terenurilor, implementarea Registrului bunurilor imobile,
înregistrarea masivă a terenurilor.
3. Integritatea multifuncţională a cadastrului
Aspectul integrităţii. Urmărind dezvoltarea istorică a cadastrului în ansamblu (istoria ţărilor antice, istoria
Moldovei etc.) vom identifica trei componente de bază ale cadastrului iniţial (figura 2):
formarea şi dobîndirea dreptului asupra terenului;
identificarea amplasării spaţiale a dreptului asupra terenului;
înregistrarea dreptului.
Aceste trei părţi componente sunt obligatorii pentru conţinutul cadastrului. Lipsa unei părţi va nega esenţa
altor două. Ca exemplu. Lipsa înregistrării terenurilor neagă rolul dreptului. Un drept neînregistrat nu este
recunoscut de terţele persoane. Un drept necunoscut în spaţiu prin măsurări terestre nu poate fi înregistrat şi,
evident, respectat etc.

Formarea,
dobîndirea
dreptului

Cadastru
iniţial
Înregistrare Măsurători
a dreptului terestre

`
Figura 2. Cadastru iniţial
Sursa: elaborată de autor
Aspectul multifuncţionalităţii.
Măsurătorile terestre, pe parcursul anilor au cunoscut poate o cea mai mare dezvoltare funcţională. În
cadrul măsurătorilor terestre s-a dezvoltat atît tehnica măsurărilor (instrumente performante) cît şi metodologia
măsurărilor (digitalizare, sistemul 3D, sistemul GIS, fotogrammetrie etc.). [4] Măsurătorile terestre au devenit
obligatorii pentru componenta de drept şi înregistrare. La etapa actuală a cadastrului rolul măsurătorilor în
componentele cadastrului a crescut şi mai mult: în evaluarea terenurilor, protecţia şi utilizarea resurselor
naturale etc.
Înregistrarea terenurilor, fiind o etapă finală în cadastrul începător totodată devine o etapă începătoare a
cadastrului modern. Scopul principal al înregistrării în cadastru iniţial a fost „protecţia dreptului asupra
terenului”. [6] În continuare înregistrarea terenului a căpătat tot mai mult funcţiile de sistem informaţional.
În unele ţări pînă în prezent cadastru este confundat doar cu procesul de înregistrare a terenurilor. În
dezvoltarea sa înregistrarea terenurilor a fost influenţată de două aspecte care la moment sunt tratate ca
principii ale înregistrării: obligativitatea înregistrării şi înregistrarea benevolă. Aceste două principii ale
înregistrării au influenţat mult asupra politicii fiscale din ţările respective.
Astfel, prin integritatea multifuncţională a cadastrului vom înţelege că, aceste „trei părţi componente”
sunt integrate strîns în procesul unic al cadastrului şi totodată fiecare din ele se dezvoltă funcţional independent.
4. Cadastrul modern
Indiferent care a fost conţinutul etapei de implementare a cadastrului (piaţa terenurilor, politica fiscală,
protecţia drepturilor) la etapa actuală cadastrul devine tot mai multifuncţional. În linii generale aspectul
multifuncţional al cadastrului se bazează pe conţinutul (comportamentul) proprietăţii în diferite procese:
evaluării, utilizării etc.
Aspectul multifuncţional, mai corect integritatea multifuncţională a cadastrului poate fi dezvoltată
(dedusă) din integritatea valorii proprietăţii utilizate. Cadastru nu poate exista în lipsa proprietăţii totodată,
orice proprietate există doar prin valoarea şi utilitatea sa. La rîndul său, proprietatea are un conţinut
multifuncţional: social, economic, ecologic etc.
 Cele mai recente exemple sunt preocupările mondiale actuale ale managementului mediului, dezvoltării
durabile și protecţia socială. Datorită acestui fapt, cadastrele multifuncţionale sunt din ce în ce mai importante
pentru dezvoltarea economică, managementul mediului și a stabilității sociale indiferent de nivelul de
dezvoltare ale ţărilor [7].
Este imposibil de a implementa un cadastru multifuncţional fără a cunoaşte, fără a înţelege pe deplin
sistemul social, economic, juridic, cultural al mediului unde urmează implementarea. Domeniile principale
prin care se manifestă infrastructura (multifuncţionalitatea) cadastrului sunt reflectate grafic în figura 3.
Componenta economică. Prima etapă a cadastrului (etapa iniţială) a fost consacrată dreptului şi aspectului
cantitativ în baza măsurătorilor terestre. De la mai mulţi autori constatăm că etapa actuală (modernă) îşi are
începutul odată cu includerea în conţinutul informaţiei cadastrale, în registru, a aspectului calitativ. Necesitatea
acestei modificări în conţinutul informaţiei cadastrale a fost argumentată prin modificarea sistemului fiscal.
După unii autori această modificare ar fi fost efectuată chiar de Napoleon.
Indiferent de autorul modificării, politica fiscală bazată pe aspectul inclusiv şi calitativ al terenului agricol
s-a dovedit a fi foarte eficientă şi a căpătat o răspîndire largă, în multe ţări. Astfel, politica fiscală, bazată pe
aspectul de calitate al terenurilor a devenit începutul unei noi componente ale cadastrului – componenta
economică. În baza acestei modificări, de rînd cu politica fiscală un nou aspect au căpătat un şir de alte politici
economice: creditarea bancară ipotecară; investiţională; subvenţională etc.

1.Formarea şi
dobîndirea
dreptului
6. Cadastre de 2. Măsurări
specialitate terestre
CADASTRU
INTEGRU
MULTIFUNC-
5. Protecţia ŢIONAL
resurselor 3.Înregistrarea
naturale terenurilor
limitate 4. Evaluarea
terenurilor
(bunurilor
imobile)

Figura 3. Cadastru integru multifuncţional.

Sursa: Prof. Stig Enemark, Prof. Hans Sevatdal. Cadastru, Planificare și Sisteme Informaţionale
Funciare. Conferinţa ONU, FIG, Australia, Melbourne, 25 – 27 octombrie 1999.
În baza acestei noi componente a cadastrului a fost formulată şi lozinca recunoscută de întreaga societate
a economiştilor: „nu există economie fără cadastru”. În cadrul cadastrului componenta economică este
reprezentată prin evaluarea terenurilor, resurselor naturale (bunurilor imobile). [2]
Componenta ecologică sau protecţia resurselor naturale limitate. Necesitatea protecţiei resurselor
naturale a devenit o realitate mai ales prin aspectul lor limitat. Concomitent este utilizată sintagma „utilizarea
durabilă a resurselor naturale”. Acestei probleme i se acordă o atenţie majoră la nivel internaţional. De mai
multe ori problema a fost discutată la nivelul ONU. Soluţionarea problemei necesită cunoaşterea a trei aspecte
importante: aspectul de drept şi responsabilitate; dinamica aspectului cantitativ şi calitativ şi, evident aspectul
(sau mai concret controlul, monitorizarea) utilizării durabile (raţionale).
Cadastre de specialitate. Etapa actuală a cadastrului mai poate fi caracterizată şi prin implementarea
cadastrelor de specialitate. O răspîndire mai largă în cadrul cadastrelor de specialitate a căpătat cadastrul
agricol. Dezvoltarea rapidă a cadastrului agricol în calitate de cadastru de specialitate este motivată de două
probleme importante: necesitatea subvenţionării raţionale a agriculturii şi protecţia consumatorilor.
Practica cadastrului agricol tot mai mult se răspîndeşte şi asupra altor domenii ca: fondul forestier, fondul
apelor etc. Totodată, cadastrele de specialitate reprezintă o dezvoltare informaţională în continuare a
cadastrului general.
5. Cadastrul actual al Republicii Moldova.
 Putem constata că, în Republica Moldova, înregistrarea bunurilor imobile, avînd un caracter obligatoriu
a atins un nivel înalt de realizare. Un şir de categorii de bunuri imobile au fost evaluate masiv la valoarea lor
de piaţă. Pînă ce la un nivel nesatisfăcător, faţă de cerinţele politicii fiscale, se află evaluarea terenurilor
destinate agriculturii.
Doar la nivel de concepţii se află protecţia resurselor naturale limitate. Tot mai solicitate sunt cadastrele
de specialitate: agricol, forestier, a apelor. Vectorul procesului cadastral în Republica Moldova poate fi apreciat
ca fiind orientat spre un cadastru integru, multifuncţional.

CONCLUZII
1. Fiecare ţară care implementează un cadastru în mod obligatoriu va trece etapele de formare a părţilor
componente ale cadastrului:
a) componenta de drept;
b) componenta de măsurători terestre;
c) componenta înregistrare a dreptului asupra terenului.
2. Componenta înregistrare a dreptului asupra terenurilor agricole are la bază două principii:
a) obligativitatea înregistrării;
b) înregistrarea benevolă.
În dependenţă de criteriul de obligativitate selectat în procesul implementării cadastrului va depinde
conţinutul politicii fiscale şi aspectul economic al cadastrului al ţării în ansamblu.
3. În baza celor menţionate mai sus putem constata că toate etapele cadastrului sunt dependente unui de
altul, sunt integre. Astfel, dacă la primele etape în Republica Moldova n-ar fi fost aplicată obligativitatea
dobîndirii drepturilor, măsurărilor şi înregistrărilor masive atunci la etapa actuală (etapa a patra) n-ar fi fost
posibil de implementat politica fiscală bazată pe impozitarea totală a bunurilor imobile la valoarea lor de piaţă.
4. În final putem constata că Republica Moldova a ales ca model un cadastru bazat pe obligativitatea
înregistrării şi evaluării masive a bunurilor imobile care va sta la baza implementării politicelor economice

REFERINȚE BIBLIOGRAFICE
1. BOTNARENCO I., Cadastru bunurilor imobile în Republica Moldova. Chişinău. Pontos. 2012. ISBN
978-9975-51-400-2.
2. BOTNARENCO I., Valoarea terenurilor – oglinda economiei. Iaşi. Simpozion ştiinţific internaţional
GEOMAT 2013. Culegeri de lucrări ştiinţifice, 2013. ISBN 978-606-685-243-2
3. BOTNARENCO, I. Multi-purpose integrity of cadastre. În: RevCAD Journal of Geodesy and
Cadastre, edited by Department of Topography „1 Decembrie 1918”, University of Alba Iulia, Romаnia, 2015,
p. 153-164., 0,58 c.a. ISSN 1583-2279.
4. BOȘ N., IACOBESCU O., Topografie digitală. – București 2015.-454p.
5. LAND REGISTRATION FOR THE TWRNTY – FIRST CENTURY.A Conveyancing Revolution.
www.lowcom.gov.uk/wp-content/uploads/2015/04/ Lc271.pdf (vizitat 02.2016).
6. MICLEA, M. Cadastru şi cartea funciară. Bucureşti: „ALL” 1995. 360 p. ISBN 973-571-110-9.
7. ENEMARK, Stig, SEVATBAL, Hans. Proprietatea funciară şi infrastructuri sociale cadastrale pentru
dezvoltarea durabilă. Conferinţa ONU. Melbourne, Australia, 25-27 octombrie 1999.
8. The Austrian Model for Cadastr And Land Registry (vizitat 30.07.2015). Available:
www.ieunimeeb.edu.au/