Aplicarea modelor de flexibilizare a modului și timpului în administrația

publică din practica internațională

REZUMAT
În prezentul articol venim cu unele experiențe privind modele de flexibilizare a modului și
timpului de lucru. Sunt prezentate rezultatele implementării modelelor de flexibilizare a
modului și timpului utilizate în SUA, Marea Britanie, Australia, Canada, Estonia, Elveția,
Olanda și Belgia.
Cuvinte-cheie: administrația publică, flexibilizarea modului și timpului, lucru flexibil, pandemia
COVID-19.

Situația fără precedent de izolare și distanțare socială declanșată de epidemia COVID-19 a

reînnoit importanța unor politici adecvate privind angajații. Administrațiile publice din zona
UE/OECD au întreprins diverse măsuri pentru a-și proteja angajații și, simultan, pentru a asigura
furnizarea de servicii esențiale cetățenilor și companiilor și pentru a asigura buna funcționare a
instituțiilor statului.
În prezent există în administrația publică din Republica Moldova forme de muncă flexibile, cu
accent pe cele de flexibilitate spațială și temporală. Înainte de pandemie cel mai frecvent era
folosită flexibilitatea temporală. Fenomenul de telemuncă sau muncă la domiciliu este nefamiliar
în administrație, cu toate că un procent foarte mic dintre manageri și personal de execuție îl
aplicase, însă nu se știe dacă acesta era din categoria personalului contractual sau a
funcționarilor publici.
Este de subliniat că Republica Moldova, la momentul actual nu are un cadru normativ ce
reglementează expres munca la distanță prin telemuncă, comparativ cu statele membre al Uniunii
Europene, care fie au implementat prin intermediul unor contracte colective de muncă la nivel
național/ramural, diferite ghiduri și coduri de aplicare a telemuncii – precum Germania, Franța,
Belgia, Italia, fie au transpus la nivel de act normativ cu caracter general obligatoriu acest tip de
prestare a muncii – cum ar fi cazul Ungariei, Poloniei, Cehiei ș.a. Formele de muncă flexibile în
administrațiile publice din Europa erau folosite încă de dinaintea pandemiei de COVID-19.
O informație relevantă prezentată de revista financiar-economică americană „FORBES", care
specifică cinci dintre cele mai populare tipuri de teleworking, acestea fiind contabil, inginer,
profesor, scriitor și consultant. Aceeași revistă „FORBES", enumeră o listă de top 100 de
companii din întreaga lume ce oferă cele mai multe posturi de muncă prin teleworking. Din acest
top se enumeră astfel de companii precum Appen, Lionbridge, Amazon, Dell, Johnson &
Johnson, Hilton, Philips etc. Spre exemplu, Appen este o companie internațională care lucrează
în 130 de țări din întreaga lume, iar odată cu achiziția Leapforce, sprijină aproape un milion de
contractori care lucrează pe tot globul.
Cercetarea practicilor internaționale și a modalităților de aplicare a formulelor de flexibilizare a
programului de muncă în context național a relevat necesitatea organizării demersului
metodologic prin aplicarea analizei documentare, fiind analizat cadrul normativ european și
experiența țărilor dezvoltate (în special a celor europene) în aplicarea formulelor de flexibilizare.
Totuși, urmare a adoptării directivelor în anul 2019, unele țări europene ar putea fi în proces de
modificare a cadrului normativ, astfel încât să asigure punerea în aplicare a noilor norme. De
asemenea, în cadrul demersului de investigație au fost analizate datele publice ale studiilor
realizate de European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions
(EUROFOUND): European Company Survey, European Working Conditions Survey și
European Quality of Life Survey [2].
Pandemia COVID-19 și distanțarea socială forțată au arătat că munca la distanță sau hibridă nu
este un vis. Lucrătorii atât din sectorul privat, cât și din sectorul public au aflat că există
alternative la orele de birou cu normă întreagă. Acum mulți dintre ei – formând o majoritate clară
în unele țări, inclusiv Marea Britanie – nu doresc să revină la status quo-ul de dinainte de
pandemie.
Jurnalistul Pablo Jiménez Arandia examinează politicile de muncă flexibile emergente în patru
țări mari și unele țări mai mici ambițioase.
O analiză globală a situații în patru state – SUA, Marea Britanie, Australia și Canada – arată că
înalții oficiali pun în aplicare planuri pentru a face munca mai flexibilă în departamentele lor,
deși cu diferite niveluri de entuziasm și viteză. În plus, unii par în conflict – unii lideri politici
sugerând că doresc să se întoarcă la munca de birou, chiar dacă politicile propriilor guverne
promovează un model hibrid.
Aici, GGF preia semnalele care apar din aceste patru țări cu privire la lucrul la distanță și
observă câteva politici interesante care apar în alte părți.
Spre în SUA lucru flexibil a devenit drept instrument de recrutare. Odată cu sosirea lui Joe Biden
la Casa Albă în ianuarie anul 2020, guvernul Statelor Unite a înăsprit regulile menite să prevină
infecțiile la locul de muncă în serviciul public federal. Noua administrație a cerut agențiilor să
depună „toate eforturi” pentru a maximiza munca la distanță, impunând în același timp purtarea
obligatorie a măștilor și o limită maximă de ocupare de 25%.
Aceste măsuri au consolidat o tendință care fusese deja instalată în practică în ultimele luni ale
administrației Trump. Un raport intern al Oficiului pentru Managementul Personalului (OPM) a
constatat că 59% dintre funcționarii publici au lucrat la distanță zilnic în 2020, comparativ cu
doar 3% care au făcut acest lucru înainte de criza de sănătate.
Deja din primăvară 2020 guvernul federal a lucrat la politici pentru a aborda actuala pandemie și
anii următori. Pare să prevadă o revenire lentă la birou, dar recunoaște în mod clar interesul
funcționarilor publici de a păstra practicile de lucru la distanță și hibride construite din martie
2020.
În iunie anul 2020 Casa Albă a publicat un memorandum prin care îndeamnă departamentele
publice „să ia în considerare tendințele mai largi ale forței de muncă și la locul de muncă”, din
cauza „necesității ca guvernul federal să fie competitiv pentru talentele de top ca angajatori pe
piața mai largă a muncii”. Acest ghid pentru înalți funcționari solicită „re-imaginarea” politicilor
de management al personalului conform unui principiu clar: „Angajații care au lucrat la distanță
în timpul pandemiei, în general, vor rămâne eligibili pentru muncă la distanță, cel puțin pe o bază
situațională”.
Agențiile americane se bucură de anumite libertăți de a-și găsi drumul înainte, cum ar fi
capacitatea de a implementa programe pilot de lucru hibride și apoi de a le examina rezultatele.
Și guvernul se angajează să le ofere mai multe resurse pentru a gestiona o forță de muncă
hibridă, cu finanțare suplimentară și investiții IT, astfel încât lucrătorii să poată colabora din
diferite locații.
Această investiție va fi crucială pentru succes, spune Claire McCartney: „Este important ca
organizațiile să angajeze managerii și să le ofere formare și dezvoltare pentru a sprijini munca
hibridă de succes... Tehnologia joacă un rol crucial în lucrul hibrid și este probabil ca mulți
angajatori să fie nevoiți să investește în acest spațiu pentru a le permite angajaților să lucreze fără
probleme între locul de muncă și acasă”.
Dar integrarea schimbărilor culturale și comportamentale determinate de pandemie nu va fi o
sarcină ușoară. Kiran Ahuja, directorul OPM, a trimis îndrumări suplimentare agențiilor federale
în iulie, admițând că mulți manageri rămân împotriva muncii la distanță – mai ales atunci când
această practică nu este forțată de o situație de criză precum pandemia. Ahuja le-a reamintit
oficialilor înalți că organismele publice „ar trebui să facă orice determinări în curs de eligibilitate
pentru munca la telemuncă pe baza funcțiilor postului, și nu a preferințelor manageriale în sine”.
În SUA, se pare, liderii de top și mulți angajați juniori doresc să se bazeze pe schimbările făcute
în timpul pandemiei – dar printre managerii de mijloc și unii lideri seniori rămân vechi
suspiciuni și preocupări.
Dovezile arată că funcționarii publici din Regatul Unit al Marei Bretanii doresc să lucreze pentru
angajatori acolo unde predomină flexibilitatea. Într-un sondaj recent realizat de GGF pentru Dell
Technologies, 82% dintre oficialii britanici au spus că doresc să lucreze de acasă mai des în
viitor. Aproximativ 72% dintre respondenți au spus că munca de la distanță le îmbunătățește
bunăstarea, iar 59% că sunt mai productivi acasă decât la birou.
Și datele GGF se aliniază cu informațiile proprii ale guvernului. Agenția pentru Proprietatea
Guvernului din Marea Britanie (GPA) a chestionat 25.000 de funcționari în ultimele luni pentru a
întreba despre experiențele lor de lucru de la distanță: „Ne-au spus că ar dori să se întoarcă la
birou poate două sau trei zile pe săptămână”, Dominic Brankin, director la locul de muncă.
servicii la GPA, a spus publicului la un webinar recent găzduit de GGF.
Adoptarea muncii flexibile pe termen lung se potrivește cu politicile declarate ale guvernului:
departamentele au fost de mult încurajate să mute personalul din centrul Londrei către birouri
regionale „hub” concepute pentru a sprijini lucrul la distanță și în conformitate cu politica de
„nivelare” a conservatorilor. 22.000 de locuri de muncă din serviciul public vor fi mutate din
sud-est în alte regiuni.
În unele țări, pandemia a modernizat atitudinile, precum și practicile de lucru. „Anterior,
aranjamentele flexibile erau folosite cel mai adesea de femeile care lucrau cu fracțiune de normă
sau care aveau acces la ore flexibile”, a declarat comisarul pentru Serviciul Public Australian
(APS), Peter Woolcott, într-un discurs recent. Dar, în timpul pandemiei, modelele de lucru
flexibile – „fie că lucrează de la distanță, în schimburi împărțite sau echipe prin rotație prin
birou” – au fost „acceptate pe scară largă ca măsură necesară pentru a se asigura că angajații pot
rămâne productivi și concentrați pe furnizarea de servicii esențiale”.
După cum a spus Dominic Brankin la webinarul GGF: „Repararea locului de muncă și repararea
tehnologiei este ușoară”, dar „sprijinirea unei schimbări de comportament, gândire și credință
este mult mai dificilă și cred că este un drum mai lung pentru noi”.
Drept răspuns la pandemie, guvernul canadian a lansat un plan ambițios pentru a stimula munca
la distanță. Potrivit Secretariatului Consiliului de Trezorerie al Canadei, guvernul a investit în
tehnologia de telemuncă – dublând numărul de conexiuni de rețea securizate în doar trei luni și
triplându-și capacitatea de teleconferință – și a publicat un ghid online cuprinzător pentru
angajații săi.
Similar altor țări, eforturile de a crea un model de muncă mai flexibil și-au găsit un aliat puternic
în sindicate. Acest efort a fost parțial condus de organizații precum Alianța Serviciului Public din
Canada (PSAC), care reprezintă lucrătorii federali din întreaga țară. Chris Aylward, președintele
PSAC, a declarat recent că majoritatea membrilor săi, cu excepția unor angajați critici, continuă
să lucreze de acasă astăzi.
„O întoarcere la locul de muncă chiar nu este pe radar în acest moment”, a spus Aylward,
reflectând mesajele care ies din Consiliul de Trezorerie – care a confirmat că angajații vor
continua să lucreze de la distanță „în viitorul apropiat”. Jean-Yves Duclos, președintele
Consiliului de Trezorerie, a spus că pandemia va genera „lecții pentru a îmbunătăți
productivitatea funcționarilor publici” și că munca în afara biroului va deveni o caracteristică
permanentă a funcției publice canadiane. Această schimbare va fi susținută de inițiativa GC
Workplace, lansată în 2019, care oferă o rețea de birouri satelit unde personalul din sectorul
public poate accesa facilități de birouri din apropierea caselor lor.
Situația Canadei reflectă în mod clar dorințele funcționarilor săi publici: conform statisticilor din
Canada, 80% dintre noii lucrători la distanță doresc să continue să își exercite complet sau parțial
funcțiile în afara biroului. Dintre toate țările examinate, Canada arată cea mai mare unitate între
miniștri, sindicate și forța de muncă, ceea ce sugerează că este probabil să se bucure de cea mai
bună călătorie către un viitor pe termen lung al muncii flexibile.
În întreaga lume, alte țări își lansează propriile politici de lucru flexibile – unele dintre ele foarte
ambițioase.
În Irlanda, de exemplu, la începutul anului 2021, guvernul și-a publicat Strategia națională de
muncă la distanță – care promovează munca la distanță pe piața muncii irlandeză, atât în
companiile private, cât și în guvern.
În Malta, guvernul vrea să vadă o forță de muncă cu adevărat flexibilă. Anthony Gatt, secretar
permanent al Ministerului pentru Energie, Întreprinderi și Dezvoltare Durabilă din Malta, a
explicat la un eveniment recent GGF modul în care administrația pregătește o strategie care le va
permite oficialilor să „lucreze de oriunde în orice moment”.
În Portugalia, guvernul a pus munca flexibilă pentru funcționarii publici în centrul planurilor sale
de a revigora zonele depopulate și slabe din punct de vedere economic din interiorul țării. O lege
din iulie 2020 încurajează personalul din sectorul public să se mute, oferind atât salarii și
beneficii suplimentare, cât și oportunitatea de a lucra de la distanță sau în mod flexibil – utilizând
o nouă rețea de birouri de telemuncă înființată în aceste regiuni. Până în 2023, guvernul își
propune să vadă 25% dintre angajații săi lucrând de la distanță.
Chiar și Comisia Europeană se uită către un viitor al lucrului la distanță. Un studiu de referință în
acest sens este cel dezvoltat de Austria în 2018, în cadrul președinției rotative la Rețeaua
Europeană de Administrație Publică/ EUPAN (rețea din care face parte și România), prin
Ministerul Federal pentru Serviciul Public și Sport, intitulat O nouă modalitate de lucru în
administrația publică, la care au participat 27 de țări și Comisia Europeană. Patru aspecte ale
flexibilității au fost adesea diferențiate: flexibilitatea spațială, temporală, funcțională și numerică.
În general, flexibilitatea spațială se referă la oportunitatea angajaților de a lucra de acasă și,
practic, din orice loc care permite conexiunea la internet. Datele din 2015 aferente
Chestionarului privind Condițiile de Muncă Europene (realizat o dată la 5 ani de către Fundația
Europeană pentru îmbunătățirea condițiilor de trai și de muncă) au arătat că, în ansamblu, în UE,
70% dintre angajați au un singur loc de muncă, în timp ce restul de 30% lucrează din locuri
diferite de muncă.
În ceea ce privește sexul, 78% dintre angajații de sex feminin tind să aibă un singur loc de lucru,
comparativ cu 62% dintre lucrătorii de sex masculin.
Flexibilitatea spațială este identificată ca având 4 formare: telemunca (a lucra de oriunde),
munca la domiciliu, folosirea de spații pentru birouri în diverse spații (activity-based flexible
offices) și folosirea unui birou de către mai multe persoane într-un spațiu prealocat (desk-
sharing).
Țările scandinave, Estonia, Elveția, Olanda și Belgia folosesc toate cele patru forme de
flexibilitate spațială. România nu folosea nicio formă de flexibilitate spațială în administrația
publică în 2018.
Odată cu înlocuirea programelor rigide ale timpului de lucru cu orele de lucru bazate pe
încredere, angajații sunt mai autonomi peste programele lor de lucru, contribuind la flexibilitatea
temporală. Ca și în cazul flexibilității spațiale, au fost identificate patru forme de flexibilitate
temporală și anume: program flexibil (flexitime), muncă cu fracțiune de normă (part-time),
program de lucru comprimat (reducerea săptămânii de lucru la maximum 4 zile) și timp de
muncă bazat pe încredere (angajatul își alege liber când și cât să lucreze).
În mod previzibil administrațiile din țările scandinave utilizează toate cele patru forme de
flexibilitate temporală în administrația publică, alături de Estonia, Letonia, Olanda, Elveția și
Franța.
În Irlanda, o formă des întâlnită de flexibilitate în administrație publică este partajarea locului de
muncă (job sharing/ worksharing), introdusă în anul 1984. Aceasta presupune ca doi sau mai
mulți angajați să împartă sarcinile pentru o normă întreagă (full time job). În general, acest tip de
flexibilitate a muncii în Irlanda se implementează prin partajarea unui loc de muncă între doi
angajați, împărțind în același timp și salariul și beneficiile în funcție de timpul lucrat. Această
formă de muncă le permite angajaților să facă față responsabilităților din afara locului de muncă.
De asemenea această schemă a funcționat eficient și în perioadele în care Irlanda se confrunta cu
rate mari de șomaj.
Așa cum s-a putut observa și în studiul european privind modurile de utilizare flexibile ale
timpului și spațiului în administrațiile publice din Europa, România ocupa o poziție inferioară
comparativ cu celelalte state membre sau cu alte țări din Europa. În România, în cazul
administrației publice nu există decât flexibilitate spațială și temporală. În cazul flexibilității
spațiale se aplică două forme: telemunca și munca la domiciliu, iar în situația flexibilității
temporale trei forme: program flexibil (inegal sau individualizat), program de lucru comprimat
(reducerea săptămânii de lucru la maximum 4 zile) și muncă cu fracțiune de normă (part-time).
Posibilitatea flexibilității numerice sau a celei funcționale nu sunt momentan disponibile în
administrația românească.
În Republica Moldova la fel au fost făcuți primii pași privind flexibilizarea modului și timpului
de muncă pentru toți angajații. Astfel aprobate în septembrie 2020 primele modificări în vederea
reglementării unei instituții juridice noi care ar permite gestionarea într-un mod mai flexibil de
către angajatori a resurselor umane în perioada reducerii activităților economice care se
datorează unor situații excepționale.
La 14 octombrie 2021 prin Legea nr 140 pentru modificarea Codului muncii al Republicii
Moldova nr. 154/2003 au fost adoptate modificări, care reglementează situația în cazul
suspendării, în situații excepționale, a procesului educațional în regim cu prezență fizică în
cadrul instituțiilor de învățământ, odată cu dispunerea de către autoritățile abilitate a unor măsuri
speciale privind asigurarea securității, protecției vieții şi sănătății populației, cu consimțământul
angajatorului, se acordă zile libere unuia dintre părinți sau tutorelui pentru supravegherea
copiilor pe toată durata suspendării procesului educaţional în regim cu prezență fizică, cu
achitarea unei indemnizații egale cu cel puțin 50% din salariul de bază al salariatului.
BIBLIOGRAFIE
Studii și analize europene și internaționale
1. Brooks, Samantha K, Rebecca K Webster, Louise E Smith, Lisa Woodland, Simon
Wessely, Neil Greenberg, and Gideon James Rubin. 2020. “The Psychological Impact of
Quarantine and How to Reduce It: Rapid Review of the Evidence.” The Lancet 395 (10227):
912–20.
2. Eurofound, The potential for teleworking in Europe and the risk of a new digital divide,
2020
3. Institute for Public Administration, Flexible and Innovative working arrangements in the
Irish public service, Dublin, 2000
4. SIGMA, OECD, Public Administration: Responding to the COVID-19 Pandemic.
Mapping the EU member states' public administration responses to the COVID-19 pandemic (for
EU Enlargement and Neighborhood countries), France, 1-7 april 2020
Site-uri web
https://www.ina.gov.ro
https://www.civilservicejobshare.service.gov.uk/
https://www.globalgovernmentforum.com/fit-for-the-future-cementing-sustainable-flexible-
working-practices/