INSTITUłII ADMINISTRATIVE EUROPENE

Note de curs

1
 Capitolul I
IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV
ÎN łĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Sistemele juridice ale Europei occidentale

Sistemul dreptului nu este rezultatul “împărŃirii” lui în ramuri, după cum el nu

poate reprezenta nici simpla “însumare” a ramurilor dreptului. InterrelaŃiile ce
definesc modalitatea de “construire” a sistemului de drept desemnează totalitatea
caracteristicilor şi a “legilor” proprii sistemului de drept caracterizând comportarea lui
ca întreg.
Sistemele juridice naŃionale se grupează în categorii mai largi, definite în raport de
o anumită comunitate de principii care le animă, explicabilă de multe ori, prin
fenomene de recepŃie a dreptului unei Ńări de către alte Ńări. Astfel, istoria dreptului
cunoaşte câteva mari procese de recepŃie care au afectat zone întinse, cuprinzând
uneori continente întregi.
Primul dintre acestea a fost fenomenul receptării dreptului roman aplicabil în multe
Ńări ale lumii, secole de-a rândul, chiar şi după căderea imperiului roman. În
GERMANIA sau în GRECIA, dreptul roman s-a aplicat în mod direct, până în
secolul trecut. În alte Ńări ca FRANłA, spre exemplu, dreptul roman combinat,
completat sau amendat de cutumele locale a dat substanŃă dreptului francez actual.
Într-o altă parte a lumii s-a produs fenomenul receptării dreptului britanic.
Common-law, cum este denumit acest sistem născut în ANGLIA, s-a extins treptat
în fostele colonii britanice. Astfel, în AUSTRALIA, în NOUA ZEELANDĂ şi în
CANADA (cu excepŃia provinciei Quebec), common-law este şi în prezent aplicabil.
Piatra unghiulară sub aspect juridic, în Europa occidentală o reprezintă
delimitarea între Ńările de common-law (ANGLIA, IRLANDA, łARA GALILOR)
şi Ńările situate pe continent, fără a se deduce însă de aici, că sistemele de drept
continentale ar fi la rândul lor, uniforme.
Chiar dacă discrepanŃa dintre sistemul de common-law şi sistemul de drept
romano-germanic (“dreptul scris”) are tendinŃa să se atenueze, ea continuă să rămână
importantă pentru cel puŃin, două considerente.
În primul rând, putem vorbi de o chestiune de “stil ” în sensul că stilul legislativ al
statelor de common-law diferă profund de cel al Ńărilor având o tradiŃie romano-
germanică, fiind vorba mai ales de texte care reprezintă soluŃii detaliate aplicate unor
cazuri particulare.
În schimb, în Ńările Europei continentale, textele legislative debutează prin
enunŃarea principiilor generale ale dreptului înainte de a trece la eventuale soluŃii,
care nu au însă nici o pretenŃie la exclusivitate, în sensul că pot să nu acopere
multitudinea de situaŃii apărute în practică. Prin urmare, în aceste Ńări, administraŃiei

2
în sens larg îi revine rolul de de a interpreta principiile de drept, înainte de a le putea
aplica.
În al doilea rând, putem vorbi de o chestiune de fond care s-a aflat la baza
delimitării la origine a celor două sisteme.
FRANłA a reuşit să exporte, în cea mai mare parte, într-o formă pasivă, prin
intermediul juriştilor germani din secolul al XIX-lea, care au preluat cea mai mare
parte a doctrinei, concepŃia sa despre un drept administrativ specializat, protector al
administraŃiei şi în egală măsură, al administraŃiilor.
În MAREA BRITANIE, care, urmare a teoriei dezvoltată de Dicey, nu a
recunoscut mult timp existenŃa unui drept administrativ, chiar dacă dreptul
administrativ britanic ca ramură distinctă a dreptului a reuşit să se dezvolte rapid
începând cu anii “70, s-a păstrat vechea concepŃie.
De altfel, delimitarea între dreptul englez, pe de-o parte şi dreptul Ńărilor
continentale, pe de altă parte, provine chiar din Evul Mediu.
Sistemul de drept romano-germanic s-a bazat dintotdeauna pe o comunitate de
cultură. Ideile noi s-au răspândit, favorizând renaşterea dreptului prin noile centre de
cultură care au fost create în Occidentul european. Un rol esenŃial sub acest aspect a
revenit UniversităŃilor care au pus bazele unui sistem de drept fundamentat ştiinŃific,
comun întregii Europe, de-a lungul secolelor.
La rândul său, dreptul englez s-a dezvoltat autonom, suportând într-o manieră
limitată, influenŃa contactelor cu continentul european.
În realitate, partea tradiŃională şi partea raŃională care compun ambele sisteme de
drept nu sunt fără îndoială fundamental diferite, dreptul francez ca şi dreptul englez
trebuind să se adapteze schimbărilor şi să facă faŃă nevoilor sociale, asemănătoare în
esenŃa lor.
Aceste evoluŃii diferite într-un cadru de civilizaŃie comun explică diferenŃele care
delimitează şi în prezent, sistemul de common – law şi sistemul de drept continental
specific fiecărei Ńări continentale, pe de-o parte, în raport cu dreptul comunitar, pe de
altă parte.
DiferenŃa nu este atât de fond, soluŃiile concrete tinzând să se apropie, cât de
metodă. Contrar ideilor curente în materie, diferenŃa de metodă nu este legată neapărat
de faptul că sistemul de common – law este mai degrabă un drept jurisprudenŃial iar
dreptul continental, un drept scris.
JurisprudenŃa deŃine un loc foarte important în dreptul romano-germanic,
fundamental chiar pentru dezvoltarea dreptului administrativ francez, în timp ce
dreptul scris devine din ce în ce mai important, în Ńările de common-law.
DiferenŃa este deci alta şi poate fi rezumată sintetic la trei elemente:
I). O diferenŃă de structură, categoriile dreptului continental (delimitarea tradiŃională
între dreptul public şi cel privat) neavând aceeaşi influenŃă în sistemul de drept
englez, sistem de drept care face distincŃia între common-law (ce îmbrăŃişează
întreaga teorie a contractelor şi cea a responsabilităŃii civile) şi echitate, equity (care

3
îmbrăŃişează în revanşă dreptul proprietăŃii private, al trusturilor, al societăŃilor
comerciale, al faliŃilor, problemele de interpretare a testamentelor şi succesiunile).
II). O înŃelegere diferită a regulii de drept, în sensul că, în dreptul englez, elaborat în
principal pe baza jurisprudenŃei, legal rule reprezintă altceva decât la règle de droit,
sistematizată prin doctrină sau enunŃată de legiuitor.
III). În sistemul de common-law este acordată o importanŃă fundamentală procedurii
care “precede fondul”: imensa majoritate a litigiilor este rezolvată în MAREA-
BRITANIE, prin curŃi numite “inferioare”, prin comisii de contencios administrativ,
prin arbitrii privaŃi.

2. Varietatea sistemelor de drept continentale

Chiar dacă aparŃin aceleiaşi familii, sistemele de drept romano-germanice nu

reprezintă un singur şi acelaşi drept, deşi influenŃele reciproce sunt numeroase.
Astfel, în domeniul dreptului administrativ este meritul doctrinei de a fi contribuit
la răspândirea pe continent a conceptelor dezvoltate în FRANłA, de Consiliul de
Stat, de-a lungul secolului al XIX-lea.
Se impune a fi menŃionat în mod special, numele lui Otto Mayer (1846-1924)
considerat şi în prezent, părintele dreptului administrativ german care a început prin a
preda dreptul administrativ francez în Germania, înainte de a influenŃa prin scrierile şi
prelegerile sale, legiuitorul şi tribunalele. Prin activitatea sa, a contribuit la difuzarea
acestor concepte. Numeroşi specialişti în drept public europeni au de altfel, o dublă
cultură în dreptul public, germană şi franceză, cum este cazul mai ales, în GRECIA şi
în SPANIA.
DiferenŃele între Ńările europene nu trebuie exagerate, dar mai ales, trebuie păstrat
în spirit, fondul comun de idei, din ce în ce mai dezvoltat între Ńările continentale şi
insulele britanice, sub toate aspectele dreptului care au o legătură directă cu ideea de
democraŃie.
Chiar principiile Statului de drept fac necesară existenŃa unui aşa-numit, drept al
legalităŃii, diferit prin natura sa de dreptul privat.
Debutul anilor “90 a marcat în FranŃa o dezvoltare fără precedent a utilizării
expresiei Stat de drept. Este vorba într-adevăr de o expresie clasică în Germania, unde
se obişnuieşte din secolul al XIX-lea să opui Statul de drept, Statului poliŃienesc.
În FRANłA, este vorba de principiul legalităŃii de care se vorbeşte încă de la
RevoluŃie, pentru a-l opune arbitrariului regal şi chiar pe fudamentul acestei noŃiuni
s-a dezvoltat un drept administrativ puternic.
În MAREA BRITANIE, conceptul de rule of law (care semnifică deopotrivă
regula de drept dar şi domnia legii) a caracterizat sistemul constituŃional după
sfârşitul absolutismului regal.
Fără a fi identice ca noŃiuni, principiul legalităŃii şi rule of law presupun supunerea
administraŃiei dreptului şi deci controlului tribunalelor. Acesta este fundamentul
4
dreptului administrativ în toate Ńările Europei occidentale, în secolul al XX-lea, a cărui
manifestare esenŃială pare a fi existenŃa unui sistem structurat şi ierarhizat al
izvoarelor de drept, ce plasează administraŃia într-o poziŃie subordonată.
Principiul legalităŃii, după un mare autor francez, semnifică faptul că autorităŃile
administrative sunt Ńinute prin deciziile pe care le iau să se conformeze legii sau mai
exact legalităŃii, adică unui ansamblu de reguli de drept din care majoritatea se află
conŃinute în legi formale.
Rule of law specifică sistemului englez semnifică în general faptul că, puterile
exercitate de politicieni şi de funcŃionari trebuie să aibă un fundament legitim, în
sensul că trebuie să se bazeze pe o autoritate atribuită prin lege dar şi faptul că legea
ar trebui să fie conformă criterilor minime ale justiŃiei, materiale şi formale.
Izvoarele dreptului reprezintă în mod obişnuit, formele de exprimare ale regulilor
dreptului, sau procedeele prin care se elaborează reguli de drept.
În acest scop s-au dezvoltat diverse tehnici, în număr limitat şi anume: elaborarea
spontană care conduce către cutumă, elaborarea prin intermediul unei autorităŃi
publice care conduce spre regula scrisă (lege) precum şi elaborarea de către
judecător care conduce către regula jurisprudenŃială.
Sistemele de drept au recurs de-a lungul vremii într-o manieră foarte inegală la
aceste procedee, acordând prioritate uneia sau alteia dintre cele trei modalităŃi.
În principiu, ConstituŃia are rolul de a determina autorităŃile competente să
stabilească regulile de drept. Dar, practica de Stat poate infirma sau completa
prevederile constituŃionale.
În FRANłA, de exemplu, pe lângă normele scrise în legi şi regulamente, regulile
jurisprudenŃiale au căpătat o importanŃă mai mare pentru dreptul administrativ decât
pentru cel privat. În plus, importanŃa izvoarelor scrise în ce priveşte dreptul
administrativ s-a modificat. Astfel, pe de-o parte, ConstituŃiei din anul 1958 i-a
revenit un rol în continuă creştere iar pe de altă parte, semnificaŃia tratatelor
internaŃionale nu încetează să se extindă, ca urmare a evoluŃiei construcŃiei europene.

3. Ierarhia izvoarelor dreptului administrativ

Piramida clasică (ConstituŃie, lege, act al executivului) poate fi considerată ca

fundamentul ierarhiei izvoarelor dreptului în toate Ńările Uniunii Europene.
Ea rezultă din combinarea principiului legalităŃii, al separaŃiei puterilor şi din
principiul democratic potrivit căruia atribuŃiile puterii executive şi puterii legiuitoare
sunt stabilite prin ConstituŃie, care de regulă, subordonează executivul, legislativului,
deoarece acesta din urmă reprezintă poporul.
În schema clasică, izvorul de drept cel mai important îl reprezintă în mod
incontestabil, legea.
Această supremaŃie a legii se traduce, pe de-o parte, în faptul că normele juridice
stabilite de ea nu pot fi modificate, suspendate sau desfiinŃate prin acte juridice
normative emanând de la alte organe de stat, ci dimpotrivă, acestea trebuie să-i fie
5
conforme. Pe de altă parte, legea este în măsură să intervină în orice moment pentru a
modifica, suspenda sau desfiinŃa o normă juridică stabilită printr-un act administrativ.
Piramida clasică poate fi considerată ca valabilă, chiar şi în ce priveşte MAREA
BRITANIE, dacă cel puŃin identificăm un nucleu dur al ConstituŃiei sale cutumiare,
ce se poate reduce la principiul suveranităŃii parlamentare. O dată acest principiu
enunŃat, ConstituŃia engleză se bazează mai degrabă pe o supremaŃie a legii, ca act al
Parlamentului, decât pe toate celelalte norme.
Anumite Ńări au scăpat destul de repede de sub influenŃa consecinŃelor acestei
concepŃii cu privire la lege, în măsura în care tribunalele au acceptat să controleze
conformitatea legii cu ConstituŃia.
Controlul de constituŃionalitate al legilor va fi pus în aplicare treptat, în restul
Europei de vest, doar datorită influenŃei americano-elveŃiene asupra juriştilor germani
şi austrieci (în special, Hans Kelsen), ce consacră superioritatea ConstituŃiei asupra
legii: IRLANDA (1937), ITALIA (1947), FRANłA (1958), PORTUGALIA
(1976), SPANIA (1978), BELGIA (1988).
La începutul anilor “80 doar trei state ale Uniunii Europene nu cunoşteau nici o
formă de control al constituŃionalităŃii legilor şi anume: LUXEMBURG, OLANDA
şi MAREA BRITANIE.
Indiferent de gradul de control al constituŃionalităŃii legilor (de la DANEMARCA
unde este foarte puŃin utilizat, la GERMANIA unde apare câte un recurs aproape în
fiecare zi la Tribunalul federal de la Karlsruhe), existenŃa acestui sistem a avut peste
tot efectul de a întări principiul ierarhiei normelor şi de a consacra piramida
tradiŃională: ConstituŃie, lege, regulament.
Cu toate acestea, alŃi factori au intervenit în timp pentru a complica această
schemă, identificaŃi în doctrină sub denumirea de factorii contemporani de
perturbare a piramidei clasice. Este vorba despre: federalizarea anumitor State dar
mai ales dezvoltarea dreptului comunitar.
Federalismul în sine, nu afectează piramida clasică a ierarhiei izvoarelor dreptului,
dimpotrivă, de regulă, el contribuie la întărirea supremaŃiei ConstituŃiei. Acest lucru
este cu siguranŃă valabil în GERMANIA, unde trebuie înainte de toate să completezi
piramida clasică: în vârf se află legea fudamentală, adică ConstituŃia federală, apoi
urmează constituŃiile Landurilor, apoi legea federală, apoi legile Landurilor şi în
sfârşit, regulamentul.
Cu totul alta este situaŃia în BELGIA şi SPANIA, ca urmare a modificărilor
recente ale formei de stat. Contrar schemei obişnuite a statelor federale, există în
aceste două Ńări, egalitate de valoare între legea naŃională şi legile comunităŃilor sau
regiunilor.
În ce priveşte dreptul comunitar, în mod indiscutabil, acesta a afectat
ordonanŃarea clasică a ierarhiei izvoarelor dreptului pentru toate Ńările Uniunii
Europene.
Nu doar ordonanŃarea formală s-a îmbogăŃit cu o nouă sursă, dreptul comunitar, el
însuşi ierarhizat între dreptul originar (tratatele) şi dreptul derivat (directivele,
6
regulamentele şi deciziile, potrivit vocabularului specific U.E.), dar şi raporturile
reciproce între normele adoptate de Parlament şi cele adoptate la nivelul puterii
executive au fost bulversate.
Partea cea mai considerabilă sub aspect cantitativ a dreptului comunitar o
reprezintă produsul deciziilor comune ale celor 15 puteri executive reunite în
Consiliu. În cazul tratatelor, ratificarea acestora este supusă aprobării fiecărui
Parlament naŃional şi din acest punct de vedere pot fi privite ca având o sursă
legislativă.
În toate statele Uniunii Europene, ansamblul dreptului comunitar este superior
legii, cu atât mai mult cu cât jurisdicŃiile recunosc peste tot această superioritate, de a
înlătura norma naŃională contrară unei norme direct aplicabile a dreptului comunitar,
fie ea conŃinută în tratate, regulamente sau directive comunitare.
În cazul MARII BRITANII, apartenenŃa la Uniunea Europeană a avut efectul cel
mai revoluŃionar, introducând o foarte serioasă limitare a suveranităŃii parlamentare.
Legea referitoare la ComunităŃile Europene adoptată în anul 1972 a consacrat
superioritatea dreptului comunitar, direct aplicabil în raport cu legea internă britanică.
Toate Ńările Europei occidentale cunosc indiferent de denumirea sa, noŃiunea de act
regulamentar, emis în aplicarea legii de către executiv.
Varietatea termenilor utilizaŃi este prea mare ca de altfel şi dificultatea care apare
atunci când îŃi propui să îi traduci.
Există în general, sisteme piramidale ale normelor reglementare în fiecare Stat,
având în vârful ierarhiei, acte deliberate într-o formă specială de Guvern, apoi acte
obişnuite ale Guvernului, acte ale miniştrilor şi ale subordonaŃilor acestora şi în
sfârşit, acte ale autorităŃilor locale.
În cazul IRLANDEI şi al REGATULUI-UNIT, ideea piramidei pare de
neadaptat. Fiecare act regulamentar reprezintă în mod necesar, exerciŃiul unei puteri
delegate de către Parlament sau, în cazuri determinate cum este cel al dreptului
funcŃiei publice, de către Coroană, ce acŃionează în cadrul prerogativelor regale.
Regăsim de asemenea în Ńările Uniunii Europene, acte ale administraŃiei fără
valoare normativă cum ar fi, circularele, directivele, planurile, etc.
Cutuma este de asemenea izvor al dreptului administrativ în cea mai mare parte a
Ńărilor Uniunii Europene, ea având un loc limitat şi fiind de natură supletivă.

4. Supunerea administraŃiei dreptului

Această formulare consacră un principiu fundamental ce se regăseşte în toate Ńările

Europei de vest, care semnifică faptul că particularii dispun de căi de atac
jurisdicŃionale împotriva administraŃiei.
În sine, acest principiu este independent de controlul judecătoresc asupra
administraŃiei şi nu are importanŃă din acest punct de vedere, dacă controlul este
exercitat de către instanŃe ordinare sau de către o jurisdicŃie administrativă
specializată, mai mult sau mai puŃin autonomă.
7
 SituaŃia REGATULUI UNIT merită o oarecare atenŃie deorece ea se prezintă
diferit în raport cu ceea ce întâlnim pe continent.
Dreptul aplicabil administraŃiei în această Ńară se bazează pe combinarea
principiului rule of law (domnia legii) cu principiul suveranităŃii Parlamentului şi
principiul ultra vires. Acesta din urmă este un principiu procedural specific Ńărilor de
common-law ce constă în faptul că: orice act emis în limita competenŃei organului
administraŃiei (intra vires) este inatacabil în faŃa judecătorului, în timp ce, actul emis
cu depăşirea limitelor competenŃei organului administraŃiei (ultra vires) poate fi atacat
prin diferite căi de atac (numite remedii).
În FRANłA, legile adoptate de către Parlament nu tratează decât rareori dreptul
administrativ general şi procedura administrativă. În această privinŃă, trebuie
menŃionate înainte de toate, legile din 1978 şi 1979 privind obligaŃia autorităŃilor de
motivare a actelor administrative şi de informare a cetăŃenilor la cerere. Asistăm
treptat la o codificare crescută a marilor subiecte ale dreptului administrativ general.
Reguli ale dreptului administrativ se regăsesc în egală măsură şi în actele Guvernului.
În principiu, dreptul cutumiar este recunoscut ca izvor al dreptului, dar, în
domeniul dreptului administrativ, el nu joacă decât un rol subordonat. Având în
vedere natura fragmentară a dreptului scris şi a dreptului cutumiar, jurisprudenŃa a
dobândit un rol decisiv în dezvoltarea dreptului administrativ.
Principiile generale ale dreptului, în ciuda controverselor pe care le trezesc
fundamentele lor teoretice au dobândit în timp o mare importanŃă practică.
Dimpotrivă, locul acestora în ierarhia normelor nu este încă bine definit.
Doctrina nu constituie un izvor de drept în sensul propriu al termenului. De-a
lungul timpului, doctrina a influenŃat însă, jurisprudenŃa în numeroase domenii.
În GERMANIA, legislaŃia, jurisprudenŃa şi doctrina au contribuit în ansamblul
lor la realizarea dreptului administrativ, în interiorul cadrului constituŃional. Actul
normativ de bază îl reprezintă Legea federală cu privire la procedura administrativă
din 25 mai 1976 şi legile privind procedura administrativă adoptate la nivelul
landurilor, a căror conŃinut este în esenŃă, similar. Impulsul decisiv în favoarea
codificării procedurii administrative a fost dat cu ocazia celui de-al 43-lea Congres al
juriştilor germani din anul 1960, care, prin recomandările lor s-au pronunŃat în
favoarea unei reglementări uniforme a procedurii, ce urma să includă şi materiile
conexe dreptului administrativ general.
În ce priveşte dreptul cutumiar, recunoscut doar în baza unei practici constante şi
îndelungate şi cu condiŃia ca cei interesaŃi să fie convinşi de caracterul său obligatoriu,
acesta prezintă semnificaŃie doar la nivel local, la comune.
JurisprudenŃa a dat un puternic avânt dezvoltării dreptului administrativ. Curtea
administrativă federală a contribuit decisiv la formularea principiilor prevăzute la ora
actuală, în Legea federală privind procedura administrativă.
În ITALIA, concretizarea principiilor constituŃionale în domeniul dreptului
administrativ este mai degrabă rezultatul activităŃii legiuitorului decât al
jurisprudenŃei şi al doctrinei. Cutuma ocupă a treia poziŃie după legi şi regulamente.
8
 În REGATUL UNIT, fundamentele constituŃionale ale dreptului administrativ şi
mai ales, principiul domniei legii (rule of law) nu sunt prevăzute sub formă scrisă.
Ele sunt citate, ca izvoare generale ale dreptului, deci şi ale dreptului administrativ,
deoarece nu reprezintă decât o parte a “dreptului ordinar”, fiind vorba înainte de toate
de legi şi precedente (case-law).
Legile adoptate de Parlament şi legislaŃia delegată, adică decretele şi hotărârile
emise de administraŃie în baza unei abilitări legale, rezolvă un mare număr de
probleme ale dreptului administrativ special. Nu există însă în MAREA BRITANIE
o lege generală de procedură cum există de exemplu, Legea privind procedura
administrativă adoptată în anii 1960 în S.U.A. Dreptul administrativ în general se
află în mare parte în jurisprudenŃă, în precedente.

Capitolul II
PRINCIPII APLICABILE ADMINISTRAłIEI PUBLICE
ÎN łĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. ConsideraŃii generale

La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, principiile comune aplicabile

administraŃiei publice creează premizele unui „SpaŃiu Administrativ European”,
spaŃiu care include un set de standarde de acŃiune comune în cadrul administraŃiei
publice, definite prin lege şi întărite de practici şi mecanisme responsabile.
SpaŃiul Administrativ European reprezintă un proces evolutiv al convergenŃei
dintre legislaŃia naŃională privind administraŃia publică şi practicile administrative ale
statelor membre.
Principiile aplicabile administraŃiei publice, ce vizează atât organizarea şi
managementul administraŃiei publice cât şi relaŃiile dintre administraŃii şi cetăŃeni sunt
consacrate în sistemele de drept ale Ńărilor membre ale Uniunii Europene, atât în legi
cât şi în acte ale Guvernului şi chiar şi în jurisprudenŃa instanŃelor care soluŃionează
litigii ce presupun implicarea administraŃiei publice.
Unele Ńări au impus codificări ale procedurii administrative, cu scopul de a
sistematiza aceste principii.
Principiile generale ale dreptului administrativ reprezintă izvoare importante ale
acestei ramuri de drept.
În doctrină a fost subliniată necesitatea de a se face distincŃie între acele principii
care sunt prevăzute în acte normative, situaŃie în care chiar acele acte normative sunt
izvoare ale dreptului administrativ şi acele principii care, fără a fi prevăzute expres în
vreun act normativ, se degajă prin generalizare, căpătând valoarea unor izvoare
distincte de actele normative respective.
În doctrina occidentală au fost identificate ca principii aplicabile în ipoteza
absenŃei bazei legale, în activitatea administraŃiei comunitare, principiul egalităŃii şi
9
nediscriminării, principiul securităŃii juridice şi al protecŃiei încrederii legitime,
principiul proporŃionalităŃii – pe lângă cel al legalităŃii, dominant şi cel al libertăŃii de
decizie a administraŃiei.
Evocarea acestor principii a atras în doctrina românească actuală, după modelul
doctrinei occidentale, analiza problemei inflaŃiei normative, ce caracterizează atât
state de drept cu tradiŃie, cât şi unele state aflate în plină reformă.
În FRANłA, inflaŃia de texte din ce în ce mai greoaie şi generatoare de confuzii
este de natură a prejudicia securitatea juridică şi de a contraveni faimoasei rigori
specifice dreptului francez.
Revenind, la principiile mai sus identificate în activitatea administraŃiei
comunitare, trebuie precizat că, acestea nu pot fi apreciate izolat, în afara mediului lor
juridic. În plus, se poate întâmpla ca aceste principii să cunoască diferite accente în
sânul diverselor sisteme juridice şi să prezinte prin urmare, semnificaŃii diferenŃiate.

2. Principiul legalităŃii

Principiul dominant aplicabil administraŃiei publice în toate Ńările Uniunii

Europene, evocat deja în contextul analizei izvoarelor dreptului administrativ este
principiul legalităŃii, ce constă în esenŃă în necesitatea ca, întreaga activitate a acestor
autorităŃi să se desfăşoare pe baza legilor şi în conformitate cu acestea urmărindu-se
în principal punerea lor în aplicare.
Astfel, legalitatea exprimând ideea conformităŃii cu legea, în sensul larg al
termenului, principiul legalităŃii aplicat administraŃiei exprimă regula potrivit căreia
administraŃia trebuie să acŃioneze conform dreptului, dar având întotdeauna în vedere,
interesul public.
Principiul legalităŃii este considerat în doctrina administrativă europeană, ca un
principiu esenŃial al Statului de drept care împreună cu principiul separaŃiei puterilor
trebuie să garanteze libertatea cetăŃenilor împotriva abuzului de putere al executivului.
Un complement important al supunerii administraŃiei legii s-a născut de-a lungul
vremii, din dezvoltarea unor principii ale dreptului precum, egalitatea cetăŃenilor în
faŃa legii, siguranŃa juridică şi protecŃia drepturilor individuale prin tribunale
independente.
În opinia unui autor francez, legalitatea definită astfel succint ca reprezentând
supunerea administraŃiei dreptului, se compune de fapt din două elemente: obligaŃia
de conformitate cu legea şi în plus, obligaŃia de a avea iniŃiativă în vederea asigurării
punerii în aplicare a legii. În timp ce primul principiu este cel mai cunoscut, mai
studiat şi mai bine aplicat în sistemul francez, în ce priveşte cel de-al doilea aspect,
sistemul francez este mai puŃin riguros şi mai puŃin eficace, el vizând necesitatea ca
administraŃia să acŃioneze pentru a evita ca legea să rămână „literă moartă”.
Dacă exigenŃele legalităŃii se întind asupra tuturor elementelor acŃiunii
administrative, ar trebui ca rolul ei să se reducă la elaborarea mecanică a actelor ce-i
10
sunt specifice şi impuse prin norma generală. În realitate, lucrurile nu stau chiar aşa:
supunerea administraŃiei dreptului lasă să subziste în profitul său o zonă de libertate:
este chiar zona puterii discreŃionare a adminstraŃiei, înŃeleasă ca libertatea ce-i
aparŃine acesteia de a decide dacă, unde, când şi cum urmează să acŃioneze.
ExistenŃa puterii discreŃionare nu este în contradicŃie cu principiul legalităŃii. Ea
se defineşte în raport cu exigenŃele legalităŃii, în sensul că ea începe acolo unde
acestea se opresc. Atunci când administraŃia acŃionează discreŃionar, ea nu
acŃionează contra legalităŃii, deoarece, prin definiŃie, libertatea sa rezultă pentru că
legalitatea, sub acest aspect nu-i impune nimic. Măsură puterii discreŃionare este deci,
pentru fiecare act, invers proporŃională exigenŃelor legalităŃii faŃă de acel act.
Principiul legalităŃii, potrivit căruia toate activităŃile AdministraŃiei trebuie să se
conformeze unor reguli sau norme prestabilite reprezintă fără îndoială, garanŃia cea
mai elaborată stabilită în Statul de drept în beneficiul administraŃiilor, „împotriva
posibilului arbitrariu al autorităŃii executive”. Cu toate acestea, este evident că nici o
activitate administrativă nu regăseşte în ordinea juridică „limite precise” care să i se
impună; în general, dimpotrivă, legea însăşi acordă AdministraŃiei ample puteri de
apreciere cu privire la ceea ce este oportun şi cu privire la ceea ce ar fi convenabil să
facă atunci când ia decizii.
Actul administrativ adoptat pe baza exercitării unei asemenea puteri, neputând fi
însă arbitrar, limitele puterii discreŃionare ar urma să fie „gardate” de alte principii
generale ale dreptului administrativ, precum principiul raŃionalităŃii, al justiŃiei sau
echităŃii, al egalităŃii, dar mai ales, principiul proporŃionalităŃii.
În egală măsură, un principiu care pledează în favoarea „administraŃiei prin lege”
este cel al corectitudinii procedurale. Aceasta presupune proceduri care să aplice
legea în mod clar şi imparŃial, să acorde atenŃie valorilor sociale, cum ar fi respectul
faŃă de cetăŃeni şi protecŃia demnităŃii lor. O aplicaŃie concretă a corectitudinii
procedurale este principiul care prevede că nimeni nu poate fi privat de drepturile sale
fundamentale fără să fi fost avizat în prealabil şi audiat într-o manieră
corespunzătoare.
În sistemul de drept german, pentru a fi licit, un act administrativ trebuie să fie
emis de autoritatea competentă, în forma şi cu procedura prevăzute de lege şi nu
trebuie să manifeste vreun viciu de fond. Dacă vreuna din aceste condiŃii nu este
respectată, actul administrativ este ilicit sau, potrivit poziŃiei exprimate de Curtea
administrativă federală din GERMANIA, „este ilicit actul administrativ născut din
aplicarea incorectă a principiilor de drept existente”.
În ITALIA, potrivit unor dispoziŃii constituŃionale exprese, autorităŃile publice
sunt organizate conform dispoziŃiilor legale într-o manieră care să permită asigurarea
bunei funcŃionări şi a imparŃialităŃii administraŃiei.
În REGATUL-UNIT, supunerea administraŃiei legii reprezintă rezultatul a două
principii constituŃionale fundamentale. Primul îl reprezintă Suveranitatea
Parlamentului, în baza căruia Parlamentul britanic, în înŃelegere cu monarhul,
considerat ca al doilea pilon al suveranităŃii, dispune de o putere legislativă, în
11
principiu nelimitată. Al doilea principiu, cel al Domniei legii, care a marcat la rândul
său sistemul constituŃional britanic şi care se situează la acelaşi rang cu suveranitatea
Parlamentului, impune ca postulat, supunerea administraŃiei sistemului de common-
law în forma sa modificată de legile parlamentare.
În ce priveşte reflectarea principiului legalităŃii în Tratatul de instituire a unei
ConstituŃii pentru Europa, vom reŃine inserarea pentru prima dată, printre drepturile
cetăŃeanului, a dreptului la „buna administrare”, ce constituie un pas înainte în
recunoaşterea necesităŃii unei activităŃi de administrare în respectul drepturilor şi
intereselor legitime ale cetăŃenilor.
Sub acest aspect se prevede că:
1. Orice persoană are dreptul de a beneficia de un tratament imparŃial şi echitabil
şi într-un termen rezonabil, din partea instituŃiilor, organismelor şi agenŃilor
Uniunii, în ceea ce priveşte problemele sale.
2. Acest drept implică în special:
a). dreptul fiecărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri
individuale care ar putea să o afecteze în mod nefavorabil; b). dreptul de acces al
fiecărei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de
confidenŃialitate şi de secretul profesional; c). obligaŃia administraŃiei de a-şi
motiva deciziile.
3. Orice persoană are dreptul la despăgubiri din partea Uniunii pentru pagubele
cauzate de către organismele, instituŃiile sau agenŃii acesteia, aflaŃi în exerciŃiul
funcŃiunii, conform principiilor generale comune şi drepturilor statelor membre.
4. Orice persoană se poate adresa instituŃiilor Uniunii într-una din limbile
ConstituŃiei şi are dreptul de a primi răspuns în aceeaşi limbă.
Primatul legii şi supremaŃia ConstituŃiei, ca exigenŃe ale statului de drept sunt
consacrate expres dar explicit sau implicit străbat întregul aşezământ constituŃional.
În ce priveşte ierarhia actelor normative, ideea de bază este aceea de a respecta
principiul potrivit căruia acte care au aceeaşi natură şi acelaşi efect juridic trebuie să
fie adoptate potrivit aceleiaşi proceduri, deci actele cu aceeaşi forŃă juridică trebuie să
aibă acelaşi fundament din punct de vedere al legitimităŃii democratice.

3. Principiul proporŃionalităŃii

Un principiu ce se impune tot mai mult în majoritatea sistemelor de drept

occidentale, recunoscut şi de instituŃiile de jurisdicŃie internaŃionale este principiul
proporŃionalităŃii. Acesta presupune ca acŃiunea administrativă să decurgă în mod
proporŃional cu procesul şi respectiv cu finalizarea pe cale legală, neprivând cetăŃenii
de nici un aspect care să faciliteze atingerea scopului propus şi corect din punct de
vedere legal. ProporŃionalitatea se află în strânsă legătură cu rezonabilul şi de
asemenea, mai înseamnă că este ilegal să aplici legea numai atunci când prin aceasta
apare un avantaj, neintenŃionat omis de lege.
12
 ProporŃionalitatea nu se apreciază doar în funcŃie de mijloacele de acŃiune şi de
scopul urmărit de administraŃie; la acestea trebuie adăugată situaŃia de fapt căreia i se
aplică decizia administrativă. Este necesară stabilirea unui raport de echilibru între
situaŃie, finalitate şi decizie urmând ca ansamblului “situaŃie-decizie-finalitate” să i se
aplice principiul proporŃionalităŃii.
Într-un interesant studiu consacrat cercetării proporŃionalităŃii, autorul porneşte de
la constatarea că, dacă aceasta nu reprezintă într-adevăr o noŃiune complexă, în
schimb ansamblul de raŃionamente pe care-l provoacă poate deveni extrem de util.
Analiza are în vedere trei aspecte: semnificaŃia logică şi generală a proporŃionalităŃii,
aplicarea sa în raport cu imperativele practicii administrative şi în sfârşit, aprecierea
posibilităŃilor şi actualitatea controlului său de către judecătorul excesului de putere.
ProporŃionalitatea administrativă poate fi analizată cel puŃin ca rezultat al
combinării a trei elemente (decizia luată, finalitatea acesteia şi situaŃia de fapt căreia i
se aplică), dar, în egală măsură, ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen,
aproape ca o noŃiune cheie a dreptului administrativ şi ştiinŃei administraŃiei.
În plus, proporŃionalitatea pentru a fi corect înŃeleasă nu trebuie izolată. Ea trebuie
analizată în raport cu alte noŃiuni cum ar fi: necesitatea, rezonabilitatea şi
moralitatea. Astfel, principiile rezonabilităŃii şi proporŃionalităŃii au cunoscut o
aplicare jurisprudenŃială în FRANłA, în materie de control jurisdicŃional al
exerciŃiului puterii discreŃionare.
În ce priveşte principiul rezonabilităŃii, acesta se poate regăsi aplicat în
jurisprudenŃa referitoare la „eroarea manifestă de apreciere”, care apare atunci când
administraŃia acŃionează dincolo de limitele rezonabilităŃii în aprecierea pe care ea a
făcut-o cu privire la elementele de oportunitate.
În ce priveşte principiul proporŃionalităŃii ca limită a puterii discreŃionare, acesta a
fost aplicat în numeroase decizii ale Consiliului de Stat.
De altfel, principiul proporŃionalităŃii este prezent în dreptul public al majorităŃii
statelor comunitare.
Astfel, recunoaşterea explicită a acestui principiu în dreptul scris, jurisprudenŃă sau
doctrină este din ce în ce mai frecventă, dar ar trebui făcută distincŃia între Ńările în
care acest principiu se aplică dreptului administrativ în ansamblul său şi cele în care,
utilizarea sa este limitată la câmpul de aplicare a dreptului comunitar. În prima
categorie ar trebui să intre, se estima acum aproape un deceniu, cel puŃin patru Ńări.
Astfel, dreptul administrativ din GERMANIA, de peste un secol, cel din
PORTUGALIA, după adoptarea actualei ConstituŃii, cel din AUSTRIA, de 15 ani, şi
cel din OLANDA, de 10 ani, consacră explicit, principiul proporŃionalităŃii ca un
principiu fundamental al dreptului public şi s-ar părea că şi Ńările nordice ar putea fi
incluse în această categorie. În alte Ńări ca de exemplu, SPANIA, ITALIA şi
IRLANDA, chiar dacă o consacrare expresă a intervenit ulterior, utilizarea
principiului se rezumă în principal, la câmpul de aplicare a dreptului comunitar sau al
ConvenŃiei Europene a Drepturilor Omului.

13
 În LUXEMBURG, BELGIA, GRECIA dar mai ales FRANłA, deşi principiul
nu este evocat expres în legislaŃie sau jurisprudenŃă, doctrina îl identifică şi îl
descoperă aplicat într-o speŃă sau alta. În MAREA BRITANIE, practicienii Ńin de
asemenea cont de el.
ProporŃionalitatea permite ghidarea judecătorului în aprecierea sa privind
exerciŃiul puterii discreŃionare a administraŃiei.
Analizat din această perspectivă comparată, principiul proporŃionalităŃii
demonstrează modul de funcŃionare a mecanismelor de receptare în dreptul european.
El este unul din principiile care ilustrează cel mai bine, fenomenul de inspiraŃie
reciprocă a sistemelor juridice ale statelor, aparŃinând unei aceleiaşi ComunităŃi de
drept care se dezvoltă în prezent.

4. Principiul transparenŃei

Principiul transparenŃei în administraŃia publică este un principiu fundamental

consacrat în legislaŃia multor state ale Uniunii Europene şi implicit, în doctrina
occidentală.
ConcepŃia modernă a transparenŃei administrative determină administraŃia publică
la motivarea actelor administrative precum şi la obligarea funcŃionarilor publici de a
satisface solicitările de informare ale publicului în limitele legale.
Cu alte cuvinte, este de dorit să se asigure transparenŃa gestiunii publice,
participarea la luarea deciziilor, într-un mod adecvat, a persoanelor ale căror drepturi
şi interese sunt în joc, comunicarea către cei interesaŃi a criteriilor de luare a
deciziilor, obligaŃia motivării deciziilor, etc.
În esenŃă, ca regulă generală, politica administraŃiei publice trebuie să fie una de
deschidere şi transparenŃă. Doar cazuri de natură excepŃională trebuie Ńinute secret şi
considerate confidenŃiale, cum ar fi spre exemplu, cele legate de securitatea naŃională
sau aspecte similare.
Prin natura organizării şi funcŃionării lor, autorităŃile administraŃiei publice au
tendinŃa să fie discrete şi doar începând cu anii ”60 a început să se dezvolte stilul
deschis de guvernare în unele democraŃii, în prezent acesta fiind considerat un
standard esenŃial pentru administraŃia publică.
În ITALIA, spre exemplu, în 1990, sub impulsul diferitelor instanŃe sociale,
AdministraŃia Publică a fost constrânsă să înceapă un proces de deschidere către
exterior. Dreptul de acces la documentele administrative, recunoscut oricui are vreun
interes (cetăŃean italian sau nu, persoană fizică sau juridică, instituŃie sau asociaŃie)
reprezintă poate, instrumentul juridic cel mai semnificativ al acestei deschideri şi
oferă susŃinere principiului transparenŃei. ForŃele politice sunt practic „constrânse” de
presiunea opiniei publice şi de mijloacele de comunicare în masă să intervină,
accelerând şi întărind normele în privinŃa dreptului la acces, precum şi gradul de acces
al cetăŃeanului, dacă nu la politică cel puŃin la administraŃia publică.
14
 Deschiderea şi transparenŃa în administraŃia publică servesc două obiective
precise. În primul rând, respectă interesul public în măsura în care limitează greşita
administrare şi corupŃia. În al doilea rând, ele constituie principii esenŃiale pentru
respectarea drepturilor individuale, în măsura în care furnizează motivele necesare
deciziilor administrative şi în consecinŃă ajută părŃile interesate să-şi exercite dreptul
de a solicita recurs.
Cu alte cuvinte, accesul la documentele administrative şi, în general, la informaŃie,
deci, principiul „transparenŃei” care derivă din acesta, constituie unele din
fundamentele drepturilor omului. Libertatea şi democraŃia într-un Stat sunt direct
proporŃionale cu cantitatea şi nivelul de informaŃii la care cetăŃenii au acces.
O consecinŃă firească a aplicării principiului transparenŃei o reprezintă obligaŃia
autorităŃilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor.

5. Principiul motivării

Principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act

administrativ să arate în mod expres şi implicit, elementele de fapt şi de drept care
determină soluŃia adoptată.
Orice document administrativ luat la nivelul unei autorităŃi a administraŃiei publice
trebuie însoŃit de o motivare. Din aceasta trebuie să rezulte în mod firesc motivele
care au condus la luarea deciziei finale, fiind necesară de asemenea corelarea celor
solicitate cu legislaŃia în vigoare. Prin urmare, această motivare trebuie să includă
faptele şi evidenŃa lor, la fel ca şi justificarea legală.
Motivarea apare ca un element esenŃial pentru formarea convingerii cetăŃenilor cu
privire la legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, reprezentând în acelaşi
timp şi o garanŃie a unei analize temeinice şi obiective a împrejurărilor de fapt, a
cunoaşterii aprofundate şi a unei aplicări corespunzătoare a normelor legale în vigoare
la fiecare speŃă, a alegerii soluŃiei optime de către organul de decizie.
Motivarea actului administrativ sporeşte spiritul de răspundere al funcŃionarilor şi
permite un control eficient al legalităŃii.
EvoluŃia care poate fi constatată în dreptul francez în materie de motivare a actelor
administrative (sistem caracterizat la început prin absenŃa unei asemenea obligaŃii,
până la adoptarea unei legi în 1979, care a impus obligativitatea motivării deciziilor
administrative defavorabile administraŃiilor) s-a produs, s-ar putea susŃine, în toate
Ńările caracterizate prin dezvoltarea dreptului public.
JurisprudenŃa a avut, bineînŃeles, un rol fundamental în această evoluŃie, cerând
motivarea în toate cauzele vizând măsuri grave impuse unor particulari, atunci când
motivarea constituia unicul mijloc de a putea aprecia regularitatea sau legalitatea
actului administrativ şi în special, atunci când sancŃiuni disciplinare au fost aplicate
funcŃionarilor.

15
 Capitolul III
INSTITUłIA ŞEFULUI DE STAT
ÎN łĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. ConsideraŃii generale

Potrivit unei axiome a dreptului public, devenită aproape dogmă, statul nu poate fi
conceput fără un şef, oricât de simbolic ar fi rolul acestuia în unele sisteme politice.
În dreptul public modern, analiza instituŃiei şefului de stat este strâns legată de
forma de guvernământ, noŃiune prin care se răspunde în mod obişnuit la întrebarea:
cine exercită puterea suverană în stat: o singură persoană (monocraŃia), un grup de
persoane (oligarhia) sau poporul, prin reprezentanŃii săi aleşi (democraŃia)?
Astfel, şeful de stat a cunoscut şi cunoaşte fie organizări unipersonale, fie
organizări colegiale, cei care au ocupat sau ocupă această înaltă demnitate statală fiind
numiŃi preşedinŃi, regi, principi, regenŃi, emiri, împăraŃi, etc.
În statele organizate pe principiul separaŃiei şi echilibrului puterilor, sistemul statal
este construit pe cele trei mari puteri, puterea legiuitoare, puterea executivă şi puterea
judecătorească, şeful statului fiind încadrat de regulă, în puterea executivă.
Explicarea instituŃiei şefului de stat trebuie realizată în funcŃie de structura
executivului şi de locul şefului de stat în acest executiv, loc ce exprimă şi relaŃia
popor, parlament, şef de stat.
Privind forma de guvernământ ca modalitatea în care sunt constituite şi
funcŃionează autorităŃile publice o raportăm, de principiu, la trăsăturile definitorii ale
şefului de stat şi la raporturile sale cu puterea legiuitoare.
Treptat, noŃiunea a dobândit şi semnificaŃia definirii Statului din punctul de vedere
al modului de desemnare a conducătorului său şi a legăturilor acestuia cu celelalte
autorităŃi statale.
Calificarea unui stat din punct de vedere al formei de guvernământ, este opera
doctrinei, foarte rar fiind evocată expres în ConstituŃie. Vom reŃine cu titlu de
exemplu, fără a fi vorba încă de un stat membru al Uniunii Europene, ci de un stat
aflat ca şi România, în plin proces de aderare, dispoziŃia art.1 din ConstituŃia
BULGARIEI din anul 1991 potrivit căreia Bulgaria este o republică parlamentară,
deşi, în mod paradoxal, preşedintele Bulgariei este ales prin vot direct, de către popor.
ConstituŃiile statelor occidentale cuprind de regulă o subdiviziune consacrată
şefului de stat, preşedinte de republică sau monarh, după caz, al cărei loc şi pondere
variază după natura regimului politic consacrat, după anumite particularităŃi
naŃionale sau chiar după tipul ConstituŃiei.
În limbajul politic, noŃiunea de forma de guvernământ este utilizată nu doar
pentru a defini statul din punct de vedere al numărului persoanelor care stau la baza
puterii politice, ci şi pentru a sublinia deosebirea existentă între diferitele Ńări ca
urmare a modului de desemnare a celui care exercită atribuŃiile de şef de stat.
16
 Dacă pornim de la acest criteriu, după forma de guvernământ, statele se clasifică
de regulă, în două categorii: monarhii, în care şeful statului este desemnat pe baze
ereditare sau pe viaŃă şi republici, în care şeful statului, numit cel mai adesea
Preşedinte, este ales pe o perioadă determinată, fie de către popor, prin vot direct sau
indirect (republici prezidenŃiale sau semi-prezidenŃiale), fie de către Parlament
(republici parlamentare).
Sintetic, specialiştii în drept constituŃional identifică patru moduri de desemnare a
şefului de stat: pe cale ereditară; alegerea de către Parlament; alegerea de către un
colegiu electoral; alegerea prin vot universal.
Indiferent de forma de guvernământ, monarhul sau preşedintele de republică, într-
un sistem constituŃional democratic, ca instituŃii, şi nu ca persoane, reprezintă statul şi
nu puterea politică. De altfel, mai toate constituŃiile consacră principiul după care
toate puterile emană de la naŃiune. Tocmai de aceea, în clasica trinitate, monarhul sau,
după caz, preşedintele republicii, apar ca şefi ai puterii executive şi ai puterii politice
instituŃionalizate statal, în ansamblul ei.
În ce priveşte republicile, modalitatea de alegere a preşedintelui Republicii
prezintă o importanŃă cardinală pentru definirea regimului politic al unei Ńări.
DiferenŃierea dintre cele două tipuri de republici evocate nu constă numai în modul
de desemnare a preşedintelui, ci şi în raportul dintre puteri. În republicile
parlamentare, guvernul, deşi numit de preşedinte este responsabil în faŃa
Parlamentului, pe când în republicile prezidenŃiale nu există nici şef de guvern, acesta
fiind preşedintele Ńării şi nici răspundere guvernamentală în faŃa Parlamentului.
Cu precădere, după al doilea război mondial, s-a conturat un alt tip de republică,
având trăsături ce se regăsesc fie la regimul parlamentar, fie la cel prezidenŃial, de
unde şi denumirile acestuia, de regim semi-prezidenŃial, regim mixt, regim
parlamentar cu caracter prezidenŃial etc.
ConstituŃiile moderne circumscriu rolul şi atribuŃiile şefului statului, în principal la:
reprezentarea statului, semnarea tratatelor, aprobarea unor acte normative emise de
unele autorităŃi statale, promulgarea legilor, prezidarea şedinŃelor unor autorităŃi ale
statului, acordarea unor calităŃi şi titluri, numiri în funcŃii superioare, instituirea stării
de asediu sau de urgenŃă, primirea scrisorilor de acreditare etc.

2. Locul şi rolul şefului de stat în monarhiile constituŃionale

În actualele condiŃii istorice, în care republicile pot avea diferite caractere, poate fi
identificată doar monarhia constituŃională, ce are ca principiu fundamental faptul că
Regele nu se amestecă în politică, ci rămâne esenŃialmente un simbol al statului.
SemnificaŃia funcŃiei de şef al Statului pentru administraŃie, îndeosebi în cadrul
monarhiilor constituŃionale, poate fi avută în vedere sub trei aspecte. În primul rând,
chiar dacă atribuŃiile sale nu sunt decât pur reprezentative, el are un rol important în
relaŃiile externe, rol integrat într-o manieră sau alta în administraŃia care l-a însărcinat
cu această competenŃă.
17
 Posibila sa intervenŃie în procedura legislativă constituie o verigă, uneori esenŃială,
a unui sistem în cadrul căruia buna funcŃionare cade în sarcina unui secretariat al
guvernului, indiferent de denumirea exactă şi poziŃia acestui din urmă organism.
În sfârşit, şeful statului, prin stabilitatea funcŃiei sale şi autoritatea sa morală,
reprezintă, uneori, alături de armată, celălalt pilon important al aparatului de stat, pe
care mecanismele democraŃiei parlamentare sunt însărcinate să-l anime şi să-l facă să
funcŃioneze într-un sens liberal.
Diversitatea mecanismelor de alegere a şefului de stat în Ńările Uniunii Europene
demonstrează că “legitimitatea democratică” a alegerii este mult mai puŃin importantă
decât modalităŃile de exercitare a funcŃiei.
Din cele 15 state membre ale Uniunii Europene, până la 1 mai 2004 (fiind
cunoscut faptul că toate cele noi 10 state membre sunt republici) 7 state sunt monarhii
ereditare: BELGIA, SPANIA, DANEMARCA, LUXEMBURG, OLANDA,
REGATUL-UNIT, SUEDIA.
Avantajul acestui mod de desemnare a şefului de stat constă în asigurarea unei
serioase stabilităŃi la vârful Statului şi în faptul că este vorba despre o persoană total
depolitizată.
Totuşi, acest lucru nu este valabil decât Ńinând cont în acelaşi timp de
personalitatea monarhului şi de conjunctura politică, ca şi de voinŃa sau lipsa de
voinŃă a partidelor politice de a face din chestiunea monarhică o chestiune politică.
La ora actuală se poate afirma că există un real consens cu privire la monarhie şi la
persoana monarhului, în sensul mai sus menŃionat, în toate statele Uniunii Europene,
organizate sub forma unor monarhii constituŃionale, dar situaŃia nu a fost întotdeauna
aceasta.
În mod normal, în monarhii, succesiunea la tron nu reprezintă un joc politic,
contrar a ceea se întâmplă atunci când şeful de stat este ales.
Calitatea monarhului de a fi şeful statului este prevăzută expres în unele ConstituŃii
(de exemplu, potrivit art.56 alin.1 din ConstituŃia SPANIEI: “Regele este şeful
statului, simbol al unităŃii şi al permanenŃei sale”, în altele este prevăzută implicit, iar
în alte constituŃii, această calitate este mai degrabă sugerată prin utilizarea anumitor
expresii, ca de exemplu: “puterile constituŃionale ale Regelui”, “autoritatea regală”
sau mai simplu, “regalitate” etc.
Referitor la succesiune, în unele constituŃii se consacră principiul primului născut
legitim, ca de exemplu, art.25 din ConstituŃia OLANDEI iar alte constituŃii stabilesc
o preferinŃă pentru bărbaŃi.
De exemplu, potrivit art.57 alin.1 din ConstituŃia SPANIEI, “Coroana SPANIEI
este ereditară pentru succesorii MajestăŃii sale, Don Juan Carlos I de Bourbon,
moştenitorul legitim al dinastiei istorice. Succesiunea la tron va urma ordinea stabilită
de primul născut şi de reprezentare, fiind preferată linia anterioară celei ulterioare; în
carul aceleiaşi linii de rudenie, cel mai aproape în grad este preferat celui mai
îndepărtat; în cadrul aceluiaşi grad, bărbatul, femeii şi în caz de acelaşi sex, cel mai
mare ca vârstă.”
18
3. Alegerea şi durata mandatului în cazul preşedinŃilor de republică

În ce priveşte republicile, doctrina le delimitează după criteriul alegerii şefului de

stat şi al atribuŃiilor acestuia în: republici parlamentare, caracterizate printr-un
Preşedinte, cu puteri restrânse, ales de către Parlament, republici prezidenŃiale şi
semi-prezidenŃiale, cu PreşedinŃi mai puternici.
Regimul prezidenŃial, specific S.U.A. constituie o formă eficientă şi viabilă de
organizare a puterilor ce decurg din constituŃie cu condiŃia ca el să se raporteze
permanent la un sistem de control şi de verificare a modului în care preşedintele îşi
exercită prerogativele.
În ce priveşte regimul parlamentar, acesta acordă o însemnătate considerabilă
Parlamentului, care devine de fapt adevăratul forum politic de guvernare, Guvernul –
condus de un prim ministru eficient şi cu largi puteri – este obligat să dea socoteală
Parlamentului, care îi poate retrage oricând încrederea, dacă apreciază că nu-şi
îndeplineşte mandatul.
În cele mai multe Ńări structurate pe tiparele regimului parlamentar, puterea
legislativă apare la rândul ei fracŃionată prin crearea a două Camere menite să-şi
contrabalanseze influenŃa politică, chiar în situaŃia în care, de obicei, competenŃa celei
de-a doua camere este mai redusă în raport cu cea a primei.
În cazul republicilor parlamentare, reglementarea constituŃională referitoare la
Preşedinte se regăseşte adesea după cea consacrată Parlamentului iar calitatea de şef
de Stat este fie prevăzută expres (art.87 alin.1 din ConstituŃia Republicii italiene:
Preşedintele Republicii este Şeful Statului şi reprezintă unitatea naŃională) fie
sugerată prin diferite expresii, fie ea decurge din modalitatea de reglementare a
atribuŃiilor sale (art.59 alin. 1 din ConstituŃia Germaniei: Preşedintele Federal
reprezintă FederaŃia în relaŃiile internaŃionale).
ExperienŃa unor regimuri parlamentare europene a demonstrat că pot apare uneori
situaŃii în care noile guverne nu se pot forma iar Ńări democratice, cu bogate tradiŃii
parlamentare au devenit lipsite practic de un mecanism eficient de guvernare.
ExperienŃa celei de-a III-a, dar mai ales, a celei de-a IV Republici franceze este
ilustrativă în acest sens, fiind considerată ca un argument peremptoriu în trecerea de la
regimul parlamentar la cel semi-prezidenŃial.
Regimul semi-prezidenŃial caută să suplinească o serie de dezavantaje ale
sistemului prezidenŃial, dar şi de imperfecŃiuni ale regimului parlamentar,
imaginând o cale de mijloc, în care preşedintele ales de întregul popor devine un
arbitru între puterile statului, iar puterea executivă aparŃine de fapt Guvernului, în
fruntea căruia se găseşte primul ministru.
Prin regim semi-prezidenŃial se înŃeleg instituŃiile unei democraŃii care întrunesc
următoarele două elemente: un preşedinte de republică ales prin sufragiu universal şi
dotat cu notabile puteri proprii şi un prim-ministru şi un guvern responsabil în faŃa
Parlamentului.
19
 Sub aspect istoric, primul regim semi-prezidenŃial l-a constituit Republica
Germană de la Weimar (1919-1933), el fiind întâlnit în prezent, în FRANłA,
FINLANDA şi PORTUGALIA.
În cazul republicilor semi-prezidenŃiale, reglementarea constituŃională se ocupă
mai înainte de Preşedinte, şi apoi, de Parlament.
În FRANłA, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA şi FINLANDA,
Preşedintele Republicii este ales prin sufragiu universal direct.
Implicarea directă a Preşedintelui în viaŃa politică nu este posibilă, deoarece deşi el
este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau anumitor partide, el nu poate
desfăşura o activitate politică, deoarece prin definiŃie el trebuie să adopte o poziŃie
echidistantă faŃă de diferitele forŃe politice care participă la competiŃia pentru
guvernare.
Exemplul clasic al regimului semi-prezidenŃial îl regăsim în FRANłA, unde ca
urmare a reformei constituŃionale din anul 1962, promovată de Generalul de Gaulle,
Preşedintele Republicii a putut fi ales pentru un mandat de 7 ani, cu majoritatea
absolută a sufragiilor exprimate, prin scrutin în două tururi, primii doi candidaŃi
urmând să se prezinte în al doilea tur. Mandatul poate fi reînnoit, fără limită. Alegerea
Preşedintelui Republicii a devenit data ce mai importantă a vieŃii politice franceze,
începând cu anul 1965, data primei alegeri directe prin sufragiu universal.
În ce priveşte durata mandatului de 7 ani, adversarii acestei prevederi au avansat
argumentul că preşedintele, titular al unei puteri foarte largi, pentru un interval de
timp foarte lung, ar fi eliberat de orice fel de control popular. În plus, disparitatea de
termene între durata mandatului Preşedintelui şi cel al Adunării poate antrena situaŃia,
deja creată deja în mai multe rânduri, în care preşedintele aparŃine unei anumite
orientări politice şi primul ministru aparŃine unei alte orientări, cunoscută în doctrină
sub denumirea de coabitare politică.
Ca urmare a unui referendum naŃional organizat în septembrie 2000, mandatul
prezidenŃial a fost redus la cinci ani, începând cu alegerile din anul 2002.
În IRLANDA, începând cu ConstituŃia adoptată în anul 1937, Preşedintele
Republicii este ales prin sufragiu universal direct, pentru a sublinia caracterul suveran
al poporului irlandez, pentru o perioadă de 7 ani, ce poate fi reînnoită o singură dată.
În PORTUGALIA, potrivit ConstituŃiei din 1976, inspirată profund din sistemul
francez al celei de-a cincea Republici, Preşedintele este ales pentru un mandat de 5
ani, printr-un scrutin majoritar în două tururi, mandatul său putând fi reînnoit o
singură dată, imediat.
AUSTRIA a devenit Republică în anul 1918, şeful de stat fiind un organ politic şi
juridic responsabil şi putând fi ales doar pentru o perioadă limitată de timp.
Preşedintele Federal ca organ al executivului este ales cu începere din anul 1951,
de întreaga populaŃie a Ńării prin vot universal, direct, egal, secret şi personal,
procedura electorală fiind asemănătoare cu cea a alegerii Consiliului NaŃional, cu
nouă circumscripŃii. Participarea la vot este obligatorie în acele landuri, în care
această măsură a fost adoptată în mod expres. În cazul prezentării unui singur
20
candidat, alegerea va face obiectul unei simple întrebări. Poate să voteze orice
persoană care are dreptul să voteze pentru Consiliul NaŃional şi este eligibilă orice
persoană care a împlinit vârsta de 35 de ani înainte de data de 1 ianuarie a anului
electoral.
ConstituŃia FINLANDEI din anul 1999 intrată în vigoare în martie 2000 conŃine o
prevedere potrivit căreia dreptul de a depune o candidatură pentru alegerea
Preşedintelui Republicii aparŃine fie unui partid politic înregistrat, fie unui număr de
20.000 de cetăŃeni finlandezi. CondiŃiile de votare şi de alegere a electorilor sunt
aceleaşi ca şi pentru desemnarea Parlamentului finlandez.
Preşedintele Republicii este ales prin sufragiu direct pentru o perioadă de şase ani,
de către 310 electori, mandatul său putând să fie reînnoit o singură dată. Pentru a fi
ales candidatul trebuie să obŃină majoritatea absolută a voturilor iar dacă nici un
candidat nu a obŃinut destule voturi din primul tur, trebuie organizată o nouă alegere,
la care câştigă cel care a obŃinut cel mai mare număr de voturi din primii doi candidaŃi
clasaŃi.
Există diferenŃe considerabile în ce priveşte atribuŃiile şi rolul politic al
PreşedinŃilor din FRANłA, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA şi
FINLANDA, aspect care demonstrează că alegerea prin sufragiu universal, direct nu
constituie, în sine, sursa puterii acestora, ci mai degrabă statutul lor în cadrul
sistemului politic şi personalitatea acestora.
În GERMANIA, GRECIA şi ITALIA, Preşedintele este ales în mod indirect.
În GERMANIA, Preşedintele FederaŃiei este ales fără dezbatere, de către
Adunarea federală, care se compune din membrii Dietei Federale (BUNDESTAG) şi
dintr-un număr egal de de membri, aleşi după principiul reprezentării proporŃionale de
către Adunările reprezentative ale Landurilor. Este ales cel care obŃine voturile
majorităŃii Adunării Federale. Dacă această majoritate nu este obŃinută de nici un
candidat în două tururi de scrutin, este ales cel care în următorul tur de scrutin
întruneşte cel mai mare număr de voturi. Mandatul Preşedintelui FederaŃiei durează
cinci ani iar realegerea consecutivă este permisă o singură dată.
În GRECIA, începând cu ConstituŃia din 1975, Preşedintele este ales pentru 5 ani
de către Camera DeputaŃilor, cu majoritatea de două treimi din totalul deputaŃilor.
Mandatul poate fi înnoit o singură dată, cu excepŃia preşedintelui demisionar, care nu
se poate prezenta imediat.
În ITALIA, începând cu ConstituŃia din 1947, Preşedintele Republicii este ales
pentru un mandat de 7 ani, de către Parlament în şedinŃa comună a membrilor săi iar
la alegeri participă şi câte trei delegaŃi pentru fiecare regiune, desemnaŃi de către
Consiliile regionale, astfel încât să fie asigurată reprezentarea minorităŃilor. Regiunea
Valle d’Aosta are un singur delegat. Alegerea Preşedintelui Republicii are loc prin
scrutin secret şi cu majoritatea de două treimi din membrii adunării. După al treilea
scrutin este suficientă majoritatea absolută. Mandatul Preşedintelui poate fi reînnoit
fără restricŃii.

21
 Orice cetăŃean care a împlinit vârsta de 50 de ani şi se bucură de drepturile civile şi
politice poate fi ales Preşedinte al Republicii, funcŃie incompatibilă cu oricare alta.
În toate Ńările menŃionate, şeful de stat dispune de un număr de atribuŃii strict
nominale, care îi sunt încredinŃate deoarece el reprezintă puterea statală, a cărui
exerciŃiu depinde în realitate de şeful Guvernului, cu excepŃia FranŃei celei de-a
cincea Republici.

4. Rolul şefului de stat de arbitraj în viaŃa politică şi intervenŃia în

activitatea legislativă
Analiza principalelor atribuŃii ale preşedinŃilor de republică presupune cu
necesitate sublinierea rolul şefului de stat, de “arbitru” în viaŃa politică, în regimurile
constituŃionale europene în care acesta este consacrat.
Astfel, un veritabil studiu constituŃional şi politic impune o cercetare succintă a
atribuŃiilor specifice şefului de stat dar şi a celor pe care acesta le partajează cu alte
autorităŃi publice (cum ar fi, şeful Guvernului iar, în unele situaŃii chiar, preşedintele
unei Camere) precum şi a semnificaŃiei exacte a exigenŃei constituŃionale a
contrasemnăturii ca şi a cutumelor în materie.
PosibilităŃile concrete de intervenŃie ale şefului de Stat, ce îi conferă acestuia rolul
de arbitru, de garant al continuităŃii statale, fac din acesta unul dintre pilonii puterii de
stat.
FuncŃia de arbitraj este în mod special subliniată de ConstituŃia FRANłEI, dar
practica de Stat a conferit mai degrabă rolul unui ghid, pentru Preşedintele FranŃei,
decât al unui arbitru.
FuncŃia de arbitraj este în egală măsură relevată şi de ConstituŃia GRECIEI care a
consacrat un anumit număr de mecanisme, a căror punere în aplicare de către
Preşedinte îi lasă acestuia, un loc redus pentru a putea interveni de o manieră
personală, în afara celui de a sfătui clasa politică.
ConstituŃia PORTUGALIEI instituind o dublă responsabilitate guvernamentală
(în faŃa Parlamentului şi în faŃa Preşedintelui Republicii) s-ar părea că a intenŃionat să
pună în mişcare un sistem asemănător cu cel existent în FRANłA celei de-a cincea
Republici, dar sistemul fărâmiŃat al partidelor şi conjunctura politică existentă de-a
lungul vremii au împins PreşedinŃii aleşi să-şi exercite atribuŃiile cu o reŃinere
specifică tradiŃiei parlamentare din alte Ńări europene, ca o veritabilă garanŃie a
menŃinerii lor în funcŃie.
Potrivit unei dispoziŃii constituŃionale, Preşedintele Republicii reprezintă
Republica Portugheză, garantează independenŃa naŃională, unitatea statului şi
funcŃionarea regulată a instituŃiilor democratice, fiind totodată şi Comandantul
Suprem al ForŃelor Armate.
Dintre toate celelalte constituŃii specifice regimurilor parlamentare, cele ale
ITALIEI şi BELGIEI conferă cele mai multe posibilităŃi de intervenŃie din partea

22
şefului de Stat. Fără un acord clar între partide, el poate influenŃa direct alegerea
şefului Guvernului şi mai ales poate refuza demisia acestuia.
În GERMANIA şi în IRLANDA, această putere de arbitraj se reduce practic la
dreptul de a refuza dizolvarea Parlamentului.
În SPANIA, puterea Regelui de a desemna şeful de Guvern nu a mai avut ocazia
să fie exercitată de la intrarea în vigoare a ConstituŃiei din 1978 datorită implementării
unui sistem de partide ce permite stabilitatea guvernamentală.
Ca şi în celelalte cinci monarhii constituŃionale, rolul politic al şefului de stat se
reduce deci la posibilitatea de a permite clasei politice să beneficieze de sfaturile unui
bărbat (sau unei femei) ce dispune de o experienŃă politică fără egal, rol care îi
permite să influenŃeze direct alegerea şefului guvernului, în caz de criză
guvernamentală gravă, situaŃie extrem de rară în MAREA BRITANIE, dar care
poate să apară mai frecvent în DANEMARCA, LUXEMBURG şi mai ales, în
OLANDA.
În ce priveşte intervenŃia în activitatea legislativă a şefului de stat, trebuie
subliniat că, în BELGIA, în cazuri excepŃionale, Regele poate refuza sancŃionarea
unei legi, pe care o dezaprobă din raŃiuni morale.
De asemenea, în DANEMARCA, GERMANIA, SPANIA, LUXEMBURG,
OLANDA şi în MAREA BRITANIE, sancŃionarea, ratificarea sau promulgarea unei
legi nu conferă şefului de stat decât o putere nominală de refuz, cu variaŃii
nesemnificative de la o Ńară la alta.
Potrivit ConstituŃiei daneze, Regina are drept de iniŃiativă legislativă, depunând
proiecte de legi la biroul Folketing-ului (Parlamentul unicameral finlandez) şi
solicitând organizarea unei dezbateri pe marginea lor. În cazuri de urgenŃă şi atunci
când este imposibil să fie convocat Folketing-ul, regina poate decreta legi provizorii,
care nu pot fi contrare ConstituŃiei şi care trebuie să fie prezentate Folketing-ului după
reluarea lucrărilor sale. Acesta poate să le aprobe dar poate şi să le respingă.
Totodată, ConstituŃia OLANDEI precizează că proiectele de legi pot fi iniŃiate de
către Regină în numele său sau de Camera inferioară a Parlamentului.
În FRANłA, GRECIA, ITALIA şi PORTUGALIA, Preşedintele Republicii
dispune de posibilitatea de a cere o a doua deliberare sau de un drept de veto
suspensiv pentru motive de legalitate dar şi de oportunitate.
În IRLANDA, doar motive care vizează conformitatea cu dispoziŃiile
constituŃionale îl pot determina pe Preşedintele Republicii să sesizeze Curtea
Supremă, după obŃinerea avizului Consiliului de Stat.
În sfârşit, în ITALIA, potrivit unei doctrine majoritare, autorizarea de a introduce
proiecte de legi în faŃa Camerelor, nu poate fi refuzată Guvernului, de către
Preşedintele Republicii, decât pentru motive de legalitate şi ea este plasată sub
controlul CurŃii ConstituŃionale.

23
5. AtribuŃiile şefului de Stat în republicile semi-prezidenŃiale şi
parlamentare

InstituŃia prezidenŃială ocupă un loc important în sistemul instituŃiilor politice şi

constituŃionale ale FRANłEI.
Cumularea unor prerogative destul de extinse, de către un şef de stat, ales pentru
un termen îndelungat (reducerea duratei mandatului a intervenit abia la alegerile
prezidenŃiale din 2002), însoŃită de îngustarea atribuŃiilor Parlamentului, a făcut ca
FRANłA să fie calificată, în prezent, de mulŃi politologi ca reprezentând “o
monarhie republicană”, în care, spre deosebire de monarhiile constituŃionale, şeful
statului nu se mărgineşte să domnească, ci guvernează.
AtribuŃiile proprii ale Preşedintelui francez sunt: numirea primului-ministru,
dreptul de a se adresa Parlamentului cu mesaje, numirea preşedintelui şi a membrilor
Consiliului ConstituŃional, sesizarea Consiliului ConstituŃional.
Decizia de a recurge la punerea în aplicare a dispoziŃiilor art.16 din ConstituŃie
care îi conferă puteri excepŃionale în anumite situaŃii extraordinare este condiŃionată
ca şi luarea de măsuri în baza art.16, dizolvarea Parlamentului şi referendumul.
Există şi atribuŃii ale Preşedintelui francez partajate cu alte organe, situaŃie în care
este necesară contrasemnarea de către Parlament a unor acte ale acestuia, doctrina
franceză identificând următoarele categorii: atribuŃii faŃă de naŃiune, atribuŃii faŃă de
Guvern, atribuŃii faŃă de Parlament precum şi atribuŃii în domeniul justiŃiei.
Dacă în ce priveşte atribuŃiile faŃă de naŃiune, cea mai importantă atribuŃie posibilă
dar neutilizată în practică decât o singură dată în anul 1961, de generalul de Gaulle,
rămâne recurgerea la aplicarea art.16 dar şi recurgerea la referendum, în ce priveşte
relaŃiile cu Guvernul, acestea sunt mai numeroase. Este vorba în primul rând despre
numirea primului-ministru şi a membrilor guvernului precum şi de prezidarea
şedinŃelor Consiliului de Miniştri ce facilitează acestuia posibilitatea de a urmări
acŃiunea guvernamentală, putând influenŃa dezbaterile acestuia.
Potrivit dispoziŃiilor constituŃionale, Preşedintele Republicii semnează ordonanŃele
şi decretele adoptate în Consiliul de Miniştri şi numeşte în funcŃiile civile şi militare
ale statului. Consilierii de Stat, marele Cancelar al Legiunii de onoare, ambasadorii
şi trimişii extraordinari, consilierii magistraŃi la Curtea de Conturi, prefecŃii,
reprezentanŃii Guvernului în teritoriile de peste mări, ofiŃerii comandanŃi, rectorii,
directorii organelor centrale ale administraŃiei de stat sunt numiŃi în Consiliul de
Miniştri.
De asemenea, Preşedintele FranŃei are un rol important în domeniul apărării; el
este şeful armatei şi prezidează Consiliul şi Comitetul Superior al apărării naŃionale.
Totodată, Preşedintele FranŃei are un rol considerabil în relaŃiile externe,
acreditând ambasadorii şi trimişii extraordinari pe lângă puterile străine iar diplomaŃii
străini fiind acreditaŃi pe lângă el. De asemenea, Preşedintele negociază şi ratifică

24
tratatele şi este informat cu privire la negocierile privind acordurile internaŃionale care
nu sunt supuse ratificării.
FaŃă de Parlament, atribuŃiile Preşedintelui francez privesc intervenŃia în
procedura legislativă, preşedintele putând să intervină în ce priveşte retragerea de pe
ordinea de zi a unui proiect de către Consiliul de Miniştri, dreptul de a adresa mesaje,
reunirea Congresului în cadrul procedurii de revizuire, deschiderea şi închiderea
sesiunilor extraordinare ale Parlamentului.
În raporturile cu justiŃia, preşedintele Republicii dispune de dreptul de graŃiere şi
este preşedinte al Consiliului Superior al Magistraturii.
Aceste atribuŃii au făcut din Preşedintele FranŃei, dacă nu chiar prima autoritate
administrativă, cel puŃin autoritatea plasată împreună cu Primul ministru, în vârful
administraŃiei statale, de unde calificarea regimul constituŃional ca fiind caracterizat
printr-un “bicefalism administrativ”.
Un alt regim semi-prezidenŃial se regăseşte în FINLANDA, Ńară ce a solicitat în
mod oficial aderarea la Uniunea Europeană, în 1992 şi a devenit membru al acesteia,
în anul 1995. Potrivit regimului constituŃional actual, activitatea legislativă este
exercitată de Preşedinte şi Edeskunta (Parlamentul finlandez), compus din 200 de
membri, aleşi prin vot direct, pe un mandat de patru ani iar activitatea executivă se
exercită de Preşedinte şi Guvern format în urma alegerilor legislative.
Potrivit ConstituŃiei intrate în vigoare la 1 martie 2000, ce înglobează de fapt
Legea constituŃională a FINLANDEI din 1919 şi alte acte normative având o valoare
constituŃională, Preşedintele FINLANDEI exercită următoarele atribuŃii principale:
convoacă în sesiuni extraordinare Parlamentul; ordonă desfăşurarea de alegeri;
deschide şi închide lucrările parlamentare; are dreptul de a emite decrete în probleme
de ordin administrativ ce nu sunt de competenŃa Guvernului, cu condiŃia să nu atingă
conŃinutul unor legi; poate graŃia sau reduce pedepsele, cu avizul CurŃii Supreme; este
comandantul suprem al forŃelor armate; poate acorda naturalizarea finlandeză unui
cetăŃean străin sau să aprobe retragerea naŃionalităŃii finlandeze; supraveghează
administraŃia de stat şi conduce relaŃiile externe.
O dispoziŃie importantă a ConstituŃiei finlandeze actuale este cea potrivit căreia
Preşedintele Republicii poate în orice situaŃie să demită Guvernul sau numai pe un
ministru, dacă acesta nu se mai bucură de încrederea Parlamentului, chiar dacă nu
există o cerere specială în acest sens. FINLANDA nu cunoaşte instituŃia
vicepreşedintelui, iar în cazul în care acesta se află în imposibilitatea temporară a
exercitării atribuŃiilor, prerogativele sale sunt îndeplinite de primul-ministru iar dacă
şi acesta se află într-o situaŃie care nu-i permite să îndeplinească aceste îndatoriri, ele
vor fi exercitate de ministrul care-i Ńine locul primului-ministru.
ConstituŃia PORTUGALIEI din aprilie 1976 a realizat un echilibru între opŃiunea
pentru democraŃie parlamentară şi regimul semi-prezidenŃial.
Astfel, în calitate de reprezentant al Statului şi gardian al ConstituŃiei, preşedintele
Republicii exercită toate atribuŃiile tradiŃionale de suveranitate ale unui şef de stat. El
este comandantul suprem al forŃelor armate şi prezidează Consiliul Superior al
25
Apărării NaŃionale. El declară stare de război, stare de asediu şi de urgenŃă în
condiŃiile prevăzute de ConstituŃie.
Preşedintele ratifică tratatele internaŃionale după aprobarea lor; acreditează
ambasadorii străini; asigură promulgarea legilor, a decretelor-legi şi decretelor
regulamentare şi semnează celelalte acte ale Guvernului, dispunând de un drept de
veto. El numeşte în toate funcŃiile civile şi militare în condiŃiile prevăzute de
ConstituŃie. Preşedintele portughez numeşte Primul-ministru şi la propunerea
acestuia, pe membrii Guvernului. De asemenea, el pune capăt activităŃii Guvernului la
cererea acestuia, atunci când nu îi mai este acordată încrederea.
Totodată, Preşedintele Republicii portugheze prezidează Consiliul de Stat,
organism de consiliere compus din primul-ministru, Preşedintele Parlamentului,
Preşedintele CurŃii ConstituŃionale, mediator, preşedinŃii autorităŃilor executive ale
regiunilor autonome precum şi cinci persoane alese chiar de către el şi alte cinci alese
de către Parlament.
Acest organism dispune de o serie de atribuŃii importante, ca de pildă aceea de a se
pronunŃa asupra dizolvării Adunării Republicii şi a organului de guvernare proprie din
regiunile autonome, asupra declaraŃiei de război şi de încheiere a păcii precum şi în
cazul demiterii guvernului “dacă acest lucru este necesar pentru asigurarea
funcŃionării normale a instituŃiilor democratice”.
AtribuŃiile Preşedintelui Federal al AUSTRIEI sunt stabilite prin Legea
ConstituŃională Federală. Cu excepŃia câtorva situaŃii expres menŃionate,
Preşedintele federal îşi exercită atribuŃiile la propunerea Guvernului federal sau a unui
ministru federal, el fiind liber să dea curs propunerii, iar dacă-i dă, fiind obligat să să
o urmeze cu precizie.
Preşedintele AUSTRIEI reprezintă Ńara în exterior, încheie tratate internaŃionale
(la propunerea Guvernului federal), convoacă şi dizolvă Consiliul NaŃional sau al unui
Land (la propunerea Guvernului federal), are dreptul de a graŃia, în situaŃii
individuale, la propunerea Guvernului federal.
În absenŃa vreunei propuneri, el poate numi Cancelarul federal (ceilalŃi membri
sunt numiŃi pe baza propunerii Cancelarului) şi revoca Guvernul federal.
Chiar, de la începerea activităŃii lor, membrii Guvernului federal şi similarii
prefecŃilor de la noi, pot revoca Guvernul federal.
În GERMANIA, în aparenŃă, ca de altfel, în toate regimurile parlamentare,
executivul este bicefal. În realitate, pentru a folosi o calificare istorică, “vulturul
german” nu are două capete, ci doar unul singur: Cancelarul federal.
Preşedintele Republicii federale reprezintă federaŃia pe plan internaŃional, încheind
tratate cu alte state, în numele federaŃiei, acreditând şi rechemând reprezentanŃii
diplomatici. Tratatele care reglementează relaŃiile politice ale FederaŃiei sau privesc
probleme ce Ńin de legislaŃia federală necesită aprobarea sau intervenŃia, sub formă de
lege federală, a organelor respective competente în materie de legislaŃie federală.
DispoziŃiile care guvernează administraŃia federală se aplică prin analogie acordurilor
administrative.
26
 Printre alte atribuŃii mai putem menŃiona: numirea şi revocarea judecătorilor şi a
funcŃionarilor federali, precum şi a ofiŃerilor şi subofiŃerilor, exercitarea dreptului de
graŃiere - Preşedintele Republicii federale putând delega unele din aceste prerogative
altor autorităŃi publice.
Numirea Cancelarului se supune unui mecanism riguros reglementat de
ConstituŃie, care nu lasă nici o marjă de manevră şefului Statului. Astfel, acesta este
ales de Bundestag, fără dezbateri, la propunerea Preşedintelui Federal. Este ales cel
care întruneşte majoritatea voturilor Bundestagului. Dacă cel propus nu este ales,
Bundestagul poate în termen de patrusprezece zile după turul de scrutin să aleagă un
cancelar Federal cu majoritatea membrilor săi. Dacă acest lucru nu se realizează,
Preşedintele Federal poate să numească candidatul care a întrunit cel mai mare număr
de voturi sau să dizolve Parlamentul.
În GRECIA, republică parlamentară, cu atribuŃii limitate ale Preşedintelui,
potrivit unei dispoziŃii constituŃionale, “Preşedintele Republicii nu are alte competenŃe
decât acelea care îi sunt conferite în mod expres prin ConstituŃie şi legile conforme cu
aceasta”.
Preşedintele grec dispune de dreptul de a graŃia, de a numi în funcŃii civile şi
militare, de a încheia tratate internaŃionale. El numeşte Primul-ministru, care trebuie
ales însă în mod obligatoriu din rândul partidului care dispune de majoritatea
absolută, iar în absenŃa acestuia, trebuie numit şeful partidului care deŃine majoritatea
relativă. În caz de eşec, el va face apel la şeful celui mai important partid după cel
care deŃine majoritatea relativă.
În caz de circumstanŃe grave, Preşedintele Republicii poate convoca Consiliul de
Miniştri, pe care nu îl prezidează în mod obişnuit, sau poate consulta poporul prin
referendum.
Preşedintele poate demite Guvernul numai în situaŃiile în care acesta nu a obŃinut
un vot de încredere. El poate de asemenea să dizolve Parlamentul numai dacă două
guverne succesive au demisionat sau nu ar fi fost acceptată componenŃa lor. De
asemenea, preşedintele Republicii mai poate să dizolve Camera DeputaŃilor la
propunerea Guvernului, care ar fi obŃinut un vot de încredere în scop de a reînnoi
mandatul popular pentru a face faŃă unei probleme naŃionale de importanŃă
excepŃională.
Potrivit ConstituŃiei italiene, Preşedintele Republicii, care este şeful statului şi
reprezintă unitatea naŃională, poate trimite mesaje celor două Camere. El fixează
alegerile şi stabileşte prima întrunire a Parlamentului. Preşedintele autorizează
prezentarea proiectelor de lege iniŃiate de Guvern; promulgă legile şi decretele cu
putere de lege precum şi regulamente. Dispune referendumul popular în cazurile
prevăzute de ConstituŃie. Numeşte, în cazurile prevăzute de lege, funcŃionarii de stat.
Acreditează şi primeşte reprezentanŃii diplomatici, ratifică tratatele internaŃionale,
după autorizarea de către Camere, atunci când această autorizare este necesară. Este
Comandantul ForŃelor armate şi preşedintele Consiliului suprem de apărare constituit
conform legii şi declară starea de război hotărâtă de Camere.
27
 Este preşedintele Consiliului superior al magistraturii. Acordă graŃieri şi comutări
de pedepse. Conferă decoraŃii ale Republicii. În ITALIA, pe lângă atribuŃiile clasice
ale şefului de Stat, într-un regim parlamentar, în urma consultării preşedinŃilor
acestora, Preşedintele Republicii poate dizolva ambele Camere sau numai una dintre
ele. Nu poate exercita însă această atribuŃie în ultimele şase luni ale mandatului său.

6. AtribuŃiile şefului de Stat în monarhiile constituŃionale

În BELGIA, ca de altfel, în toate celelalte monarhii europene, Regele domneşte,

dar nu guvernează. Regele exercită puterea executivă, în condiŃiile stabilite de
ConstituŃie, şi nu dispune de alte puteri decât de acelea care îi sunt atribuite în mod
formal de ConstituŃie.
În ce priveşte atribuŃiile Regelui, acesta numeşte şi revocă miniştrii, conferă
gradele militare, numeşte în funcŃii administrative şi diplomatice, comandă forŃele
armate, declară războiul şi încheie pacea, încheie tratate de alianŃă şi de comerŃ.
Tratatele de comerŃ şi cele care ar putea “să greveze statul” ori să oblige pe cetăŃenii
belgieni în mod individual nu îşi produc efecte decât după ce au întrunit şi
asentimentul Camerelor. ConstituŃia prevede că nici o cesiune, nici un schimb sau o
adăugare de teritoriu nu poate avea loc decât în virtutea unei legi. În nici un caz, se
prevede expres în ConstituŃie, articolele secrete ale unui tratat nu pot să anuleze
articolele sale făcute publice.
Garant al bunei funcŃionări a ConstituŃiei, Regele reprezintă în relaŃiile externe
naŃiunea cu acordul Parlamentului.
Printre alte atribuŃii ale Regelui menŃionăm şi pe aceea de a bate monedă, de a
reduce pedepsele, de a conferi titluri nobiliare şi ordine militare.
Detentor al unei puteri circumscrise, regele nu este responsabil politic de
exercitarea activităŃii sale. Această responsabilitate incumbă miniştrilor săi, toate
actele sale trebuind să fie contrasemnate de un ministru.
Regele dispune alături de cele două Camere de iniŃiativă legislativă, pe care o
exercită de fapt, în contul Guvernului. Regele are dreptul de a sancŃiona şi promulga
legile, dar şi regulamentele care nu pot încălca legile.
Totodată, Regele poate să dizolve Camerele fie simultan, fie succesiv, convocând
apoi alegătorii în termen de 40 de zile pentru a desemna noi organe legislative. Regele
dispune şi de dreptul de a amâna deschiderea şedinŃelor Camerelor, dar numai pe timp
de o lună în cursul aceleiaşi sesiuni.
În ce priveşte dreptul de învestitură a Guvernului, alegerea Primului-ministru este
limitată de configuraŃia partidelor în Parlament. Totuşi îi este recunoscută Regelui o
putere de a influenŃa această numire, deloc neglijabilă, prin desemnarea unui formator
care prin consultarea conducătorilor partidelor va căuta să compună o echipă
guvernamentală, respectând echilibrul coaliŃiei guvernamentale cel mai viabil. Dacă
formatorul va reuşi, Regele va numi un Prim-ministru, dar Guvernul va avea nevoie
de majoritatea celor două Camere, pentru declaraŃia sa guvernamentală.
28
 În DANEMARCA, puterea regală izvorăşte din ConstituŃie, iar condiŃiile de acces
la tron sunt fixate de aceasta. În limitele fixate de ConstituŃie, Regele este învestit cu
autoritatea supremă asupra tuturor afacerilor Regatului. El exercită această autoritate
prin miniştrii săi.
Regina dispune de dreptul de a numi membrii Guvernului, iar alegerea Şefului de
Guvern este limitată la configuraŃia partidelor în Parlament.
Alături de Parlament, Regina dispune de iniŃiativă legislativă şi de dreptul de a
promulga legile adoptate. Ea reprezintă Statul în afacerile internaŃionale, numeşte în
funcŃii civile şi militare, posedă dreptul de a graŃia.
FuncŃia sa fundamentală este aceea de a arbitra şi de a sancŃiona conflictele
apărute între Guvern şi Parlament, exercitând “o magistratură de influenŃă”. Regina
prezidează Consiliul de miniştri care trebuie să delibereze asupra tuturor problemelor
de legislaŃie şi de administraŃie şi nu poate lua decizii definitive decât în prezenŃa
Reginei. Regina are dreptul să convoace şedinŃe restrânse ale Cabinetului, în care se
votează diferite hotărâri cu majoritate de voturi. Regina poate accepta aceste hotărâri
sau le poate transmite spre o nouă discuŃie în cadrul Consiliului de Miniştri, organ mai
larg.
În SPANIA, contrar tradiŃiilor existente în alte monarhii parlamentare, nu Regelui
îi revine rolul de a alege pe şeful Guvernului. În relaŃie doar cu Preşedintele
Congresului DeputaŃilor şi cu contrasemnătura celui dintâi, monarhul desemnează un
candidat care va trebui să obŃină încrederea Congresului, cu majoritatea absolută a
membrilor săi (sau dacă nu, după un răgaz pentru reflectare de 48 de ore, cu
majoritatea simplă) înainte de a fi numit şi de a-şi putea forma Guvernul. CeilalŃi
membri ai Guvernului sunt numiŃi şi demişi din funcŃie la propunerea Preşedintelui
Guvernului, de către Rege, în timp ce secretarii de stat sunt numiŃi direct de către
Preşedintele Guvernului.
Regele dispune de următoarele atribuŃii de natură administrativă: emite decrete
care au fost aprobate de Consiliul de Miniştri, numeşte în funcŃii civile şi militare şi
acordă onoruri şi distincŃii, în condiŃiile legii. Este informat de treburile Statului şi
prezidează în acest scop şedinŃele Consiliului de Miniştri, atunci când consideră
necesar, la cererea preşedintelui Guvernului. Este comandantul suprem al ForŃelor
Armate şi exercită înaltul patronaj al Academiilor Regale.
Regele nu răspunde politic. Cu toate acestea, rolul său nu este deloc neglijabil,
fiind legat mai ales, de personalitatea suveranului actual. Acesta ca artizan al
tranziŃiei, desemnat de vechiul regim, a făcut totul pentru a-l instaura pe cel nou.
În LUXEMBURG, potrivit ConstituŃiei, puterea suverană aparŃine naŃiunii.
Marele Duce îşi exercită atribuŃiile în cadrul ConstituŃiei şi al legilor.
Dacă marele duce ne apare ca un şef de Stat, în sensul actual al termenului, el
reprezintă în egală măsură un suveran constituŃional, detentor al puterii executive.
El numeşte şi revocă miniştrii şi organizează Guvernul cum consideră necesar. În
plus, faŃă de prerogativele sale de reprezentant al naŃiunii, el exercită pe acelea de
şef al executivului într-un sistem parlamentar. El dispune de iniŃiativă legislativă
29
alături de Camera DeputaŃilor şi de o putere de reglementare generală, promulgând
legile şi având un drept de veto suspensiv.
În OLANDA, puterea suveranului astfel cum rezultă din ConstituŃie, se aseamănă
net cu cea specifică monarhiei britanice, aspect pe care practica de Stat îl confirmă.
În ce priveşte puterea executivă, aceasta aparŃine reginei şi minştrilor, cu
deosebirea că regina nu este responsabilă pentru actele sale dar miniştrii sunt. Atât
primul-ministru cât şi ceilalŃi miniştri sunt numiŃi şi revocaŃi prin decret regal.
La întrebarea dacă Regele conduce cu adevărat, răspunsul este însă negativ,
deoarece, miniştrii formează Consiliul de Miniştri, prezidat de Primul-ministru, care
determină politica generală a Guvernului. Membru al Guvernului, monarhul
sancŃionează actele acestuia, trebuind să fie informat, dar nu să se implice în
elaborarea lor. Cu ocazia deschiderii sesiunii parlamentare şi pronunŃării discursului
tronului, expunând politica Guvernului, este prezentat programul Primului-ministru şi
al Consiliului.
Legile şi decretele sunt semnate de regină şi contrasemnate de primul-ministru sau
de miniştri. Suveranul dispune de un drept de veto, sau în orice caz, de dreptul de a
cere o a doua deliberare asupra legilor, deşi ConstituŃia nu conŃine precizări cu privire
la acest drept.
În sistemul politic britanic, deşi atribuŃiile monarhului sunt limitate, el exercită
totuşi unele prerogative în cadrul unui mecanism politic, care face din MAREA –
BRITANIE o Ńară parlamentară prin excelenŃă. În sistemul britanic se face distincŃie
între ideea de “coroană” şi “monarhie” propriu-zisă. “Coroana” este privită ca un
concept juridic impersonal, însumând totalitatea puterilor, inclusiv prerogativele
executivului. Potrivit doctrinei britanice, “regele este prin drept, ca şi prin natură, mai
degrabă un om muritor. Dar Coroana a devenit impersonală, nemuritoare, un simbol
al unităŃii finale şi al continuităŃii scopurilor guvernării.”
În REGATUL-UNIT, puterea de numire a şefului de Guvern, de către Regină este
în întregime condiŃionată de o cutumă constituŃională stabilită încă din secolul al
XIX-lea, potrivit căreia, Regele este obligat să desemneze ca Prim ministru, pe şeful
partidului majoritar din Camera Comunelor. Cu toate acestea, şefului de Stat îi este
recunoscută o anumită putere de natură morală în exercitarea acestei prerogative, în
cazul în care nici un partid nu deŃine majoritatea.
La rândul său, Camera Lorzilor este formată din membrii ereditari sau numiŃi pe
viaŃă de către Coroană.
Monarhul exercită o anumită influenŃă în ceea ce priveşte numirea miniştrilor deşi
aceasta nu este hotărâtoare. El poate demite Guvernul în mod implicit, prin demiterea
primului-ministru, principiul responsabilităŃii colective solicitând în asemnea situaŃii
ca toŃi miniştrii să demisioneze în mod solidar. În practică însă, o asemenea situaŃie
nu a mai intervenit din anul 1834, iar doctrina britanică nu este unanimă în a aprecia
dacă suveranul poate să demită un guvern care acŃionează într-un mod
neconstituŃional.

30
 În general, stabilitatea guvernamentală este condiŃionată de numeroşi factori dintre
care cei mai importanŃi sunt fără îndoială sistemul partidelor şi uzanŃele în constituirea
Guvernului precum şi mecanismele juridice. Este practic imposibil de generalizat în
materie de factori de stabilitate sau de instabilitate guvernamentală.
În prezent, Regina îndeplineşte o serie de atribuŃii importante de natură executivă.
În discuŃiile cu miniştrii, Regina poate să prezinte propriile sale puncte de vedere şi să
primească informaŃii din cele mai variate domenii. Situându-se deasupra partidelor
politice, Regina reprezintă o forŃă unificatoare. Prin contactele sale personale cu
conducătorii altor naŃiuni, poate influenŃa relaŃiile internaŃionale. Îndeplinindu-şi
atribuŃiile regale, Suverana conferă demnitate şi încredere Guvernului. Ca şef de stat
şi exemplu demn de urmat în viaŃa religioasă, morală şi de familie, Regina uneşte de
fapt întreaga naŃiune. Ca şef al Commonwealthului, Regina întăreşte legăturile cu
celelalte popoare care fac parte din comunitatea britanică de naŃiuni.

Capitolul IV
ADMINISTRAłIA PUBLICĂ CENTRALĂ
ÎN łĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. ConsideraŃii generale

Problema tradiŃională pe care o ridică orice organizare administrativă este aceea

de a şti dacă sarcinile de îndeplinit vor fi încredinŃate unei singure administraŃii de
Stat sau dacă acestea vor fi distribuite între mai multe organisme, dispunând fiecare
de autorităŃi proprii, pentru diferite porŃiuni din teritoriu.
În mod obişnuit, identificăm o administraŃie de stat şi o administraŃie locală.
La nivelul Statului vom distinge: a). organisme administrative centrale
reprezentate de structuri guvernamentale şi structuri ministeriale; b). organisme
administrative specializate şi c). organisme administrative periferice (serviciile
exterioare sau deconcentrate).
La nivel local vom identifica autorităŃi locale de bază şi autorităŃi locale
intermediare.
Dacă examinăm organizarea şi funcŃionarea guvernelor Ńărilor din Uniunea
Europeană, după criteriul reglementării constituŃionale, distingem mai multe categorii
de Ńări şi anume: Ńări în care ConstituŃia reglementează pe larg aceste aspecte, precum
GERMANIA, GRECIA, IRLANDA, ITALIA şi OLANDA; Ńări în care ConstituŃia
reglementează la modul general organizarea şi funcŃionarea Guvernului, lăsând pe
seama legii, reglementarea mai detaliată, precum BELGIA, FRANłA,
LUXEMBURG şi SPANIA (categorie în care este inclusă şi ROMÂNIA); o Ńară în
care organizarea şi funcŃionarea Guvernului nu are o reglementare constituŃională şi
anume DANEMARCA şi o altă Ńară caracterizată printr-o situaŃie specifică, deoarece
nu dispune de o constituŃie scrisă şi anume, MAREA BRITANIE.
31
 ConstituŃiile occidentale nu conŃin reglementări ample cu privire la organizarea şi
funcŃionarea administraŃiei ministeriale, fiind una din materiile cel mai adesea supusă
schimbărilor. Legiuitorii constituanŃi se rezumă doar la unele dispoziŃii cu valoare de
principiu în ceea ce priveşte organizarea, dar mai ales în ceea ce priveşte funcŃionarea,
strâns legate de clarificarea statutului constituŃional al miniştrilor.
Prin termenul de „administraŃie ministerială” în doctrină se desemnează organele
centrale de specialitate subordonate direct Guvernului, indiferent dacă au sau nu
denumirea de ministere, iar titularul lor face parte de drept, în baza ConstituŃiei, din
Guvern, dar există în fiecare Ńară şi organe denumite comitet, consiliu, agenŃie,
departament etc. al căror titular, de regulă, nu face parte din Guvern.
Sfera administraŃiei centrale de specialitate cuprinde şi anumite autorităŃi care nu
sunt subordonate faŃă de Guvern, formând sfera „agenŃiilor independente” potrivit
unei sintagme utilizată în doctrina anglo-saxonă.
În cadrul numeroaselor mişcări de modernizare a funcŃiei publice şi a guvernării
existente la ora actuală în lume, o problemă care se ridică adesea priveşte structurile
optime ale serviciilor guvernamentale şi ministeriale, ca şi cum s-ar putea vorbi
undeva în lume, de un model ideal sau ca şi cum această problemă ar putea fi
analizată separat în raport cu atribuŃiile autorităŃilor administraŃiei publice centrale.
Modificarea relativ frecventă a numărului şi titulaturii ministerelor se întâlneşte nu
doar în ROMÂNIA, ci şi în Ńări precum BELGIA, DANEMARCA şi FRANłA.
Problema care se ridică este dacă aceste modificări reprezintă o adaptare la dinamica
realităŃii, în vederea sporirii eficienŃei serviciilor publice având ca finalitate
îmbunătăŃirea activităŃii executive, sau este vorba adeseori de rezultatul unor erori sau
unor presiuni partizane, un răspuns categoric fiind greu de dat.
Termenul de cabinet, în sistemul politico-administrativ are în vedere în majoritatea
Ńărilor Uniunii Europene, guvernul în sensul său restrâns, de membri ai Consiliului de
miniştri. ArticulaŃia între ministru şi serviciile sale diferă mult de la un stat la altul.
Spre exemplu, „cabinetul ministerial” care s-ar părea că este indispensabil funcŃionării
administraŃiei publice franceze, se prezintă ca o structură a cărei natură şi funcŃionare
nu sunt cel mai adesea nici cunoscute şi nici înŃelese în alte Ńări europene.
În doctrina europeană se fac referiri şi la ritmurile guvernamentale privite ca
variaŃii la nivelul executivului ce presupun trei aspecte: stabilitatea guvernamentală
propriu-zisă, adică succesiunea unor guverne având direcŃie şi compunere diferite;
alternanŃa la putere, adică trecerea din opoziŃie la guvernare şi invers precum şi
stabilitatea ministerială, privită ca longevitatea unor persoane în funcŃie.

2. Guvernul

Caracterul, mai mult sau mai puŃin parlamentar al statelor Uniunii Europene
determină o similitudine a organizării şi funcŃionării guvernelor, existând o serie de
particularităŃi semnificative ale fiecărui guvern, dintre care cele mai importante
privesc formarea, stabilitatea, structura şi funcŃionarea acestuia.
32
 Stabilitatea guvernamentală, ce influenŃează atât acŃiunea administrativă, cât şi
vârfurile ierarhiei administraŃiei centrale, este condiŃionată de numeroşi factori,
printre care sistemul partidelor politice şi obiceiurile care se practică la constituirea
guvernelor.
Potrivit ConstituŃiei celei de-a cincea Republicii, şeful Guvernului francez, Primul-
ministru este ales şi numit de Preşedintele Republicii de o manieră discreŃionară.
Această alegere este condiŃionată doar de existenŃa unei majorităŃi favorabile
Preşedintelui Republicii în Adunarea NaŃională.
FuncŃia de membru al Guvernului este incompatibilă cu cea de parlamentar în
FRANłA, spre deosebire de sistemul constituŃional românesc actual care permite o
asemenea compatibilitate, după cum este bine cunoscut.
Art.20 din ConstituŃia FRANłEI defineşte aşa cum se procedează şi în art.5
referitor la rolul Preşedintelui Ńării, într-o modalitate generală şi sintetică, rolul
Guvernului francez de a „determina şi conduce politica NaŃiunii.” Termenii sunt clari,
adevăratul responsabil, în sensul celui care deŃine puterea de decizie, nu este nici
Preşedintele şi nici Parlamentul, ci Guvernul. În cadrul acestuia, Primul-ministru
dispune de o poziŃie de autoritate, deoarece potrivit art.21 din ConstituŃie, el este cel
care „dirijează acŃiunea Guvernului” iar ConstituŃia îi conferă puterea necesară
exercitării acestei competenŃe.
Primul-ministru francez este cel care-şi alege membrii Guvernului, Preşedintele
Republicii numindu-i la propunerea acestuia şi le poate cere revocarea (art.8), care
dispune de iniŃiativă legislativă (art.39), care asigură executarea legilor (art.21), care
exercită puterea reglementară autonomă, cu alte cuvinte, care decide prin decrete, în
toate domeniile nerezervate legii prin art.34 din ConstituŃie, care este responsabil de
apărarea naŃională, potrivit art.21, care poate sesiza Consiliul ConstituŃional, care are
iniŃiativa referendumului legislativ (art.11) şi a revizuirii constituŃionale (art.89), care
coordonează procedura de elaborare a legilor etc.
Guvernul francez este format din Primul-ministru, din miniştri şi din secretari de
Stat, aceştia din urmă participând la şedinŃele Consiliului de Miniştri doar în cazul
dezbaterii unor probleme de competenŃa lor. Titlul de ministru de Stat, acordat unor
miniştri, aflat la discreŃia Primului-ministru şi a Preşedintelui Republicii este strict
onorific şi nu antrenează prin el însuşi, nici anumite atribuŃii, nici puteri speciale şi
nici un rang anume, ci doar anumite aspecte în materie de protocol.
Numărul ministerelor şi atribuŃiile fiecărui membru al Guvernului variază frecvent,
inclusiv cu ocazia remanierilor guvernamentale.
Formarea Guvernului federal în GERMANIA, depinde de alegerea Cancelarului
federal de către Dieta federală (Bundestag), la propunerea Preşedintelui FederaŃiei.
Formarea Guvernului, după alegerea Cancelarului, face obiectul unor negocieri, în
parte publice, care stabilesc un acord al coaliŃiei fixând în detaliu, programul politic şi
compunerea Guvernului.
Nu există incompatibilitate între funcŃiile guvernamentale şi parlamentare federale
iar membrii Guvernului sunt în egală măsură membrii Dietei. Dimpotrivă, ei nu pot fi
33
membri într-un Parlament sau într-un Guvern de Land, şi implicit nici în Consiliul
federal german (Bundesrat).
În ITALIA, şeful Guvernului, Preşedintele Consiliului de Miniştri este numit de
Preşedintele Republicii. Acesta are un rol important în desemnarea şefului de guvern,
datorită diviziunii interne a partidelor politice şi datorită faptului că negocierile în
vederea stabilirii unei coaliŃii guvernamentale au loc după alegeri.
Înainte de a începe să funcŃioneze, Guvernul trebuie să obŃină votul de încredere al
Parlamentului. Nu există incompatibilitate între funcŃia guvernamentală şi cea
parlamentară, practic membrii Guvernului, fiind toŃi deputaŃi sau senatori.
Sistemul politic italian, foarte divizat, inclusiv în interiorul partidului care deŃine
de regulă, majoritatea relativă, precum şi absenŃa unor reguli constituŃionale care să
permită Preşedintelui Consiliului de Miniştri tragerea la răspundere a partenerilor
responsabili de ruptura politică, au condus la o instabilitate guvernamentală bine
cunoscută. Potrivit ConstituŃiei italiene, Guvernul se compune din Preşedintele
Consiliului şi din miniştri, care formează împreună Consiliul de Miniştri. Deşi
ConstituŃia mai prevede că, organizarea PreşedinŃiei Consiliului de Miniştri, numărul,
atribuŃiile şi organizarea ministerelor se stabilesc prin lege, în realitate, doar numărul
şi atribuŃiile ministerelor se stabilesc prin lege.
În GRECIA, Guvernul determină şi coordonează politica generală a Ńării şi se
reuneşte în acest scop, în Consiliu, la convocarea Primului-ministru, ConstituŃia
neprecizând alte forme colegiale de întrunire a Guvernului, dar lăsând legea să le
stabilească dacă consideră necesar. În acest scop, legea a stabilit mai multe comitete
interministeriale, la care pot participa şi alŃi demnitari ai statului, prezidate de regulă
de Primul-ministru, dar uneori şi de câte un ministru, în scopul de a delibera şi de a
decide în probleme care presupun o acŃiune rapidă dar mai ales de a degreva Guvernul
de o parte a activităŃii sale. Pentru a asista Guvernul, cu ocazia ultimei sale revizuiri,
prin ConstituŃie s-a instituit un Comitet Economic şi Social care este însărcinat pe de-
o parte să stabilească dialogul social indispensabil în elaborarea politicii economice şi
sociale a Guvernului iar pe de altă parte, să dea avize pe proiectele de lege şi
propunerile de lege care îi sunt supuse spre examinare.
ConstituŃia determină de asemenea importanŃa rolului pe care îl joacă Primul-
ministru în gestiunea afacerilor publice ale Ńării sale, încredinŃându-i puterea de a
asigura unitatea şi de a coordona acŃiunea Guvernului şi a serviciilor publice.
În SPANIA, desemnarea candidatului pentru funcŃia de Preşedinte al Guvernului
se face printr-un acord între Rege şi Preşedintele Congresului DeputaŃilor.
Potrivit ConstituŃiei SPANIEI, „Guvernul conduce politica internă şi externă,
administraŃia civilă şi militară şi apărarea statului. Exercită funcŃia executivă şi
puterea reglementară conform ConstituŃiei şi legilor.”
Guvernul spaniol se compune din Preşedinte şi miniştri, dacă este cazul, din vice-
preşedinte şi alŃi membri stabiliŃi prin lege. La propunerea preşedintelui Guvernului,
Regele numeşte pe ceilalŃi membri ai Guvernului şi pune capăt funcŃiilor lor.

34
Guvernul îşi încetează mandatul ca urmare a alegerilor generale, în caz de pierdere a
încrederii parlamentare sau în caz de demisie sau deces al Preşedintelui acestuia.
Nu există incompatibilitate între funcŃia guvernamentală şi cea parlamentară.
Preşedintele Guvernului dispune de o relaŃie privilegiată cu restul organelor
constituŃionale. În raport cu Coroana, Preşedintele îl informează pe Rege cu privire la
afacerile statului şi îi poate cere acestuia să prezideze Consiliul de Miniştri; în raport
cu Cortes-urile, el poate pune problema acordării încrederii asupra programului său,
sau asupra unei declaraŃii de politică generală şi poate propune dizolvarea celor două
Camere. În ce priveşte corpul electoral, el poate propune organizarea unui referendum
iar în raport cu Tribunalul ConstituŃional, el reprezintă legitimarea Guvernului pentru
a introduce recursul de neconstituŃionalitate.
În MAREA BRITANIE, datorită cutumei încetăŃenite încă din secolul al XIX-lea
ce o obligă pe Regină să-l desemneze ca Prim-ministru pe şeful partidului majoritar
din Camera Comunelor, se consideră că Primul-ministru este ales prin sufragiu
universal indirect, deoarece în mod normal fiecare partid abordează alegerile cu un şef
desemnat pentru a fi Prim-ministru, în caz de victorie electorală.
Desemnarea celorlaŃi membri ai Cabinetului şi ai Guvernului este realizată de
Primul-ministru din rândul partidului său, în funcŃie de soliditatea poziŃiei sale în
partid. ToŃi membri Guvernului sunt şi membri ai Camerei Comunelor, în frunte cu
Primul-ministru sau într-un număr mai restrâns, ai Camerei Lorzilor. Primul-ministru
poate modifica oricând componenŃa Guvernului său, de regulă, remanierile
intervenind anual, după vacanŃa de vară.
Termenul de Guvern dispune în MAREA BRITANIE de mai multe accepŃiuni: el
desemnează majoritatea guvernamentală, administraŃia de Stat precum şi un ansamblu
de aproape o sută de persoane care cuprinde: miniştrii departamentali care conduc un
minister (secretarii de stat pentru ministerele tradiŃionale, miniştrii pentru ministerele
mai recente), miniştrii fără portofoliu, care ocupă în mod tradiŃional anumite funcŃii,
adesea onorifice, membrii grupului de parlamentari însărcinaŃi cu organizarea votului
în Parlament precum şi consilierii juridici ai Guvernului.
În BELGIA, Guvernul trebuie să satisfacă regula majorităŃii, specifică unui regim
parlamentar, în sensul că, miniştrii săi trebuie să fie capabili să răspundă în orice
moment în faŃa Camerei ReprezentanŃilor cu privire la diferitele forme de acŃiune ale
sale. În egală măsură, el trebuie să satisfacă regula parităŃii, în sensul că, într-un stat
bicomunitar ca acesta, un anumit număr de autorităŃi federale demonstrează până şi în
compoziŃia lor, coexistenŃa a două grupuri distincte.
Astfel, potrivit unei dispoziŃii constituŃionale implicite, Regele are obligaŃia de a
verifica mai întâi dacă miniştrii pe care urmează să-i desemneze beneficiază de o
majoritate în Camera ReprezentanŃilor şi apoi, dacă fiecare ansamblu de miniştrii
dispune de o majoritate în cadrul grupului lingvistic corespunzător. Nu este suficient
deci, ca Regele să numească şapte miniştri de origine franceză şi şapte miniştri de
origine olandeză şi să constate apoi că există o majoritate naŃională ci mai trebuie ca,
Regele să se asigure că Guvernul este sub aspect politic şi lingvistic echilibrat.
35
 Spre deosebire de sistemul constituŃional românesc, care permite parlamentarului
devenit ministru să-şi conserve calitatea de parlamentar, potrivit ConstituŃiei belgiene,
nimeni nu poate fi în acelaşi timp, ministru şi parlamentar.
În AUSTRIA, în vârful administraŃiei federale, ConstituŃia a stabilit trei organe
aflate pe poziŃii egale şi anume: Preşedintele Federal, Guvernul federal ca organ
colegial precum şi miniştrii federali priviŃi individual. Guvernul federal este format
din Cancelarul federal, vice-cancelar şi miniştrii federali. Cancelarul este numit de
Preşedintele federal iar ceilalŃi membri sunt numiŃi pe baza propunerii Cancelarului.
Guvernul federal este în principal prevăzut ca un organ colegial, Cancelarul
dispunând de o poziŃie dominantă doar în ce priveşte numirea celorlalŃi membri ai
Guvernului, fără a avea competenŃă de a fixa linia de conduită a Guvernului, aşa cum
se întâmplă în cazul Cancelarului german. Adeziunea la Uniunea Europeană a întărit
rolul puterii executive în AUSTRIA, în special în ce priveşte Guvernul federal.

3. Structurile guvernamentale

Principiile de drept şi tradiŃiile referitoare la structurile guvernamentale presupun

mai multe variabile care nu permit stabilirea unor clasificări generale. De regulă,
constituŃiile statelor europene stabilesc un anumit grad de libertate de modificare a
acestor structuri, esenŃiale pentru administraŃie sub aspectul stabilităŃii organizaŃionale
dar şi sub aspectul capacităŃii de adaptare.
Într-un regim parlamentar, administraŃia centrală a Statului este organizată în
servicii ministeriale, care reflectă în mod obişnuit, compunerea Guvernului.
În câteva Ńări, regulile de drept aplicabile înfiinŃării de ministere sunt destinate să
asigure stabilitatea. Spre exemplu, în IRLANDA, numărul minim şi numărul maxim
de ministere sunt fixate prin ConstituŃie, iar numărul de ministere, prin lege. Astfel, în
baza ConstituŃiei din 1937, Guvernul se compune din minim 7 şi maxim 15 membri,
numiŃi miniştri sau secretari în funcŃie de departamentul pe care îl coordonează.
Primul-ministru numeşte un vice prim-ministru, membru al Guvernului, pentru a-l
înlocui în caz de absenŃă.
În SPANIA şi în ITALIA, ministerele sunt în principiu înfiinŃate prin lege.
Adesea, barierele juridice ce pot apare cu ocazia înfiinŃării de ministere sunt
estompate de barierele materiale. Eventuala instabilitate guvernamentală nu are decât
consecinŃe limitate asupra structurilor administrative; ea are cel mai adesea drept efect
deplasarea “ataşamentului” funcŃionarilor de la un ministru la altul.
În AUSTRIA, numărul de ministere nu este fixat prin ConstituŃie, care
menŃionează doar existenŃa Cancelariei federale, a Ministerului de Interne şi
Ministerului FinanŃelor, dar o lege federală cu privire la ministere, adoptată în 1986
enumără o serie de structuri ale administraŃiei centrale federale.
Organizarea serviciilor şefului de guvern, a cărui funcŃie constă în primul rând, în
pregătirea consiliilor de miniştri şi coordonarea activităŃii guvernamentale este foarte
variabilă în timp şi în spaŃiu.
36
 TendinŃa constă peste tot în întărirea acestora, cu excepŃia Ńărilor foarte mici unde
există posibilitatea ca şeful Guvernului să păstreze şi un portofoliu ministerial.
În anumite state, serviciile şefului de Guvern se constituie într-un minister, având
un ministru în fruntea sa. Spre exemplu, în GERMANIA, Cancelaria federală este
coordonată de un ministru, direct subordonat cancelarului federal. În GRECIA şi
SPANIA există un minister al PreşedinŃiei iar în OLANDA, Ministerul afacerilor
generale este coordonat direct de către Primul-ministru.
În alte cazuri, există diverse servicii ataşate direct şefului Guvernului, dar care nu
au statutul de minister. În FRANłA este vorba despre Secretariatul General al
Guvernului, iar în MAREA BRITANIE despre Biroul Cabinetului (Cabinet Office).
Organizarea serviciilor responsabile cu funcŃia publică reprezintă un alt exemplu
de diversitate a structurilor guvernamentale.
În unele Ńări ale Uniunii Europene nu există un Minister al funcŃiei publice propriu-
zis. În BELGIA, GERMANIA şi OLANDA, competenŃa pentru stabilirea
reglementărilor generale referitoare la funcŃia publică aparŃine Ministerului de
Interne. În BELGIA şi în OLANDA, acelaşi minister se ocupă şi de eventualele
negocieri salariale cu organismele reprezentative ale funcŃionarilor. În
DANEMARCA şi în IRLANDA, Ministerul de finanŃe dispune de o competenŃă
generală în materia funcŃiei publice.
În alte Ńări europene există dimpotrivă, un Minister al funcŃiei publice, ca de
exemplu, în FranŃa, unde acesta este condus de un ministru sau de un secretar de stat,
ce ocupă adesea un loc important în ierarhia guvernamentală.
SituaŃia este asemănătoare în GRECIA, unde Ministerul PreşedinŃiei este
competent în domeniul funcŃiei publice. De asemenea, în LUXEMBURG, în
PORTUGALIA sau în REGATUL-UNIT, chiar Primul-ministru se ocupă direct de
aceste servicii. Totodată, în aceste Ńări, Ministerul finanŃelor este competent de la
începutul anilor ’80 în materie salarială şi de condiŃii de muncă. În SPANIA,
Ministerul administraŃiei publice este competent în domeniul funcŃiei publice şi al
relaŃiilor cu comunităŃile autonome.
Această competenŃă generală nu prezintă aceeaşi semnificaŃie de la o Ńară la alta. În
GERMANIA sau în OLANDA, Ministerul de interne sau în DANEMARCA,
Ministerul de finanŃe nu dispun de competenŃă în gestiunea funcŃiei publice, în sensul
că ele nu intervin în gestiunea recrutării, carierei sau sancŃiunilor disciplinare
aplicabile funcŃionarilor publici. Rolul lor se reduce la reglementări generale.
În alte Ńări europene în care există un minister specializat, rolul gestiunii resurselor
umane este mai dezvoltat. În FRANłA, spre exemplu, DirecŃia generală a
administraŃiei şi a funcŃiei publice dispune chiar de un rol în gestiunea carierei
corpurilor ministeriale (ataşaŃi ai administraŃiilor centrale şi administratori civili) care
nu îi permite însă să intervină în gestiunea internă a ministerelor, datorită separaŃiei
complete între grad şi funcŃie, specifice dreptului francez al funcŃiei publice.
În ce priveşte domeniile de activitate ale ministerelor, încă de la începutul
secolului al XIX-lea, repartizarea competenŃelor între ministere s-a realizat în mod
37
normal, în Ńările europene, în funcŃie de conŃinutul acŃiunii materiale. Este vorba în
acest caz, de o dovadă a modernizării administraŃiilor, diferită de situaŃia dinainte, în
care criteriul repartizării era de regulă, de natură geografică. În FRANłA, un minister
al departamentelor şi teritoriilor de peste mări dispune de competenŃă în ce priveşte
problemele specifice acestor teritorii, având rolul de ambasador pe lângă celelalte
ministere. ApartenenŃa acestor teritorii şi departamente la Republica Franceză, stat
unitar, permite cu toate acestea, ca toate toate ministerele sectoriale să dispună de
competenŃă pentru afacerile publice interesând teritoriile de peste mări.

4. Structurile ministeriale

În toate statele Uniunii Europene, ministrul este cel responsabil de organizarea şi

de gestiunea internă a departamentului său ministerial, cu condiŃia aplicării
reglementărilor generale în domeniul funcŃiei publice şi al contabilităŃii publice.
În GERMANIA, spre exemplu, un principiu tradiŃional specific administraŃiei
germane se regăseşte consacrat în art.65 alin.2 din ConstituŃie, potrivit căruia, în
limitele liniilor directoare ale politicii trasate de Cancelarul Federal, fiecare ministru
federal conduce departamentul său în mod independent şi sub răspundere proprie.
Din punct de vedere al dreptului public, acest principiu, care se aplică de asemenea
şi ministerelor Landurilor, se diferenŃiază de cel specific dreptului francez, potrivit
căruia, puterea reglementară aparŃine Primului ministru şi nu miniştrilor luaŃi
individual.
În GERMANIA, miniştrii sunt asistaŃi de secretari de stat parlamentari, membri ai
Parlamentului numiŃi ca adjuncŃi ai miniştrilor pentru chestiuni politice, dar fără drept
de coordonare la nivelul departamentului ministerial. Conflictele între miniştri ca şi
afacerile având o importanŃă politică generală sunt rezolvate de către cabinet.
În tradiŃia germană, titlul de „secretar de stat” fără altă precizare, desemnează
funcŃionarul aflat în vârful ierarhiei administrative a ministerului din care face parte.
Numărul miniştrilor federali variază foarte puŃin de la un Guvern la altul, deoarece
el este fixat prin Regulamentul de ordine interioară al Guvernului, care se modifică
destul de rar.
În AUSTRIA, în cazul în care ConstituŃia federală nu prevede o decizie colegială a
Guvernului federal, miniştrii sunt cei care se ocupă de afacerile administrative
federale ca organe monocrate. Pentru a o face este necesar ca ministrul federal să se
afle în fruntea unui minister federal, ministrul fără portofoliu dispunând doar de o
putere administrativă, ca membru al Guvernului, în cazul adoptării deciziilor
colegiale, fără a putea însă acŃiona ca un organ de sine stătător. Ministerele austriece
funcŃionează ca organe de asistenŃă ale ministrului, care iau decizii administrative, ele
fiind divizate în secŃiuni şi departamente ce pregătesc deciziile ministrului. ConstituŃia
federală permite numirea secretarilor de stat care îi asistă pe miniştri, fiind
subordonaŃi acestora şi deciziilor lor.

38
 În FINLANDA, la nivel ministerial, problemele curente sunt soluŃionate adesea de
către secretarii sau subsecretarii de stat sau chiar de către un director sau un şef de
birou. Ministerelor li se subordonează un număr important de direcŃii centrale precum
şi o serie de alte organe centrale de specialitate sau deconcentrate. Spre exemplu,
Ministerului de Interne i se subordonează consiliile de prefectură responsabile de
afacerile administrative generale, de afacerile în domeniul comunicaŃiilor, de afacerile
judiciare, de poliŃie ca şi de afacerile culturale, sociale şi medicale. Aceluiaşi minister
mai îi sunt subordonate autorităŃile cantonale, responsabile de serviciile poliŃiei,
ministerului public, executării şi înregistrării.
Miniştrii în GRECIA, se delimitează în următoarele categorii: cei care se află în
fruntea unui minister, miniştrii fără portofoliu (sau, potrivit terminologiei utilizate de
lege, miniştrii de Stat) aflaŃi sub autoritatea Primului-ministru, dar care pot de
asemenea să preia un minister şi miniştrii delegaŃi care se pot afla sub autoritatea unui
alt ministru sau chiar a Primului-ministru.
Totodată, în GRECIA, miniştrii sunt numiŃi şi revocaŃi de Preşedintele Republicii,
la propunerea Primului-ministru, fiind de regulă aleşi dintre parlamentari dar putând fi
şi extraparlamentari. Deoarece ConstituŃia greacă nu interzice cumulul funcŃiei de
ministru cu mandatul parlamentar, asemeni ConstituŃiei noastre, de regulă, miniştrii
rămân membrii activi ai Parlamentului. Însă ConstituŃia greacă le interzice orice
activitate profesională, în timpul exercitării acestor funcŃii.
În SPANIA, ministrul îngemănează două roluri, unul politic şi unul administrativ,
el fiind pe de-o parte, membru al Guvernului, iar pe de altă parte, titular al unui
departament ministerial. În ce priveşte rolul politic, trebuie subliniat că, există
miniştri, care nu sunt titulari ai unor departamente, numiŃi miniştri fără carieră, dar al
căror statut personal corespunde unui membru al Guvernului.
În BELGIA, miniştrii sunt colaboratorii direcŃi ai Regelui, în drept şi titularii
efectivi ai puterii guvernamentale federale, în fapt. Nu trebuie ignorat totodată rolul
esenŃial pe care Primul-ministru îl are în cadrul Guvernului, caracterizat prin trei
trăsături şi anume: funcŃia de premier este constituŃionalizată, ea poate să nu figureze
printre cele care fac obiectul unei repartiŃii paritare, modul de desemnare a Primului-
ministru putând contribui la fortificarea autorităŃii sale.
În toate statele Uniunii Europene, fiecare ministru dispune de competenŃă în ce
priveşte organizarea internă a ministerului său.
Autonomia ministerială are drept consecinŃă diversitatea organizării interne a
ministerelor. Se poate vorbi de inexistenŃa organigramelor tip.
În FRANłA, structurile administraŃiilor centrale se caracterizează în prezent,
printr-o extremă diversitate a organizării lor. La această varietate a structurilor se
adaugă o mare diversitate terminologică.
Într-o organizare birocratică clasică, ansamblul structurilor este organizat de o
manieră piramidală. Birourile (celule administrative de bază) se regrupează în sub-
direcŃii, acestea în direcŃii, iar direcŃiile în direcŃii generale, acestea din urmă fiind
plasate sub autoritatea unui secretar general.
39
 În FRANłA, o astfel de structură clasică nu se mai regăseşte decât în două
ministere, cel al Afacerilor Externe şi cel al Apărării iar în acest al doilea minister,
Secretarul general nu dispune de autoritate decât asupra serviciilor civile ale
ministerului.
Structura clasică mai este însă menŃinută în GERMANIA şi în REGATUL-
UNIT. Astfel, în GERMANIA, fiecare departament ministerial, atât de la nivelul
Landului cât şi de la nivelul FederaŃiei, are în fruntea sa, un secretar de stat, uneori
chiar doi, la nivelul administraŃiilor mai complexe. Această noŃiune defineşte în limba
germană, denumirea unui funcŃionar direct subordonat ministrului, doar acesta din
urmă fiind numit pe criterii politice. De asemenea, în REGATUL-UNIT,
departamentele ministeriale sunt dirijate de un Secretar permanent (Permanent
Secretary), funcŃionar subordonat în egală măsură, ministrului.

5. ArticulaŃia între ministru şi serviciile ministeriale

În Ńările în care există, Secretarul general al ministerului este în general un
personaj puternic. Fie el beneficiază de o stabilitate şi de o experienŃă ce îi conferă o
importanŃă considerabilă (ca de exemplu, “Secretarul permanent” din MAREA
BRITANIE), fie experienŃa sa în domeniul administraŃiei se împleteşte cu încrederea
ministrului care l-a ales şi l-a numit (situaŃia secretarilor de stat germani). Secretarul
general poate deveni tot atât de influent sau poate chiar mai influent decât ministrul,
motiv pentru care FRANłA celei de-a cincea Republici, i-a eliminat încetul cu
încetul, ca reprezentând un simbol al puterii birocratice.
Astfel, în FRANłA, în prezent, există bine implantat sistemul cabinetului
ministerial, care în frunte cu directorul său, exercită, în special, funcŃiile unui secretar
general în raport cu serviciile din minister.
Cele două elemente esenŃiale care caracterizează aşa-numita “administraŃie
ministerială” sunt neutralitatea politică a funcŃionarilor şi distincŃia între
funcŃionarii politici şi funcŃionarii de carieră.
Structura tip a unui cabinet ministerial francez este următoarea: un director de
cabinet, ales personal de ministru, dispunând de încrederea sa politică şi de o delegare
de semnătură, dirijează şi animă o echipă de consilieri tehnici. Cabinetul mai
presupune în egală măsură, un şef de cabinet dispunând de anumite atribuŃii de
secretariat precum organizarea ceremoniilor oficiale sau urmărirea afacerilor din
circumscripŃia ministrului. În alte Ńări sau chiar la nivelul Comisiei Europene,
termenul şef de cabinet corespunde mai mult sau mai puŃin directorului de cabinet din
FRANłA.
Dreptul funcŃiei publice se apropie în FRANłA de sistemul funcŃionarului politic
din GERMANIA. Este vorba despre funcŃii aflate la discreŃia Guvernului, care pot fi
ocupate în afara regulilor stabilite pentru funcŃionarii publici de carieră, pe calea
numirii în Consiliul de Miniştri. Totodată, titularii acestor funcŃii pot fi înlăturaŃi
oricând din aceste funcŃii, fără ca aceasta să fie considerată o sancŃiune disciplinară.
40
FuncŃiile în cauză sunt cele de: directori ai administraŃiilor centrale, prefecŃii, rectori
ai Academiilor, ambasadori şi directori ai instituŃiilor publice centrale.
În GERMANIA, sistemul funcŃiei publice este unitar, el nu cunoaşte noŃiunea de
corpuri, aspect care explică de ce un funcŃionar numit într-o asemenea funcŃie, nu ar
putea beneficia decât de posibilitatea pensionării din oficiu atunci când ar înceta să se
bucure de încrederea ministrului său. O promovare nu ar fi posibilă deoarece un astfel
de funcŃionar s-ar afla în vârful eşalonului iar o numire într-o funcŃie inferioară ar fi
contrară dreptului funcŃiei publice. Recrutarea unor persoane din afara sistemului ar fi
posibilă, dar cei recrutaŃi ar deveni funcŃionari din momentul recrutării.
În REGATUL-UNIT, tradiŃia face ca titularii de funcŃii de conducere, în calitate
de “servitori ai Coroanei” să fie capabili să servească Guvernul aflat în exerciŃiu, cu
“loialitate” şi “ardoare”, indiferent de eticheta politică a ministrului. Chiar dacă sub
aspect juridic, ei ar putea fi eliberaŃi din funcŃie oricând, aflându-se la discreŃia
Coroanei, deci prin decizie a Cabinetului, în practică acest lucru se întâmplă foarte rar
şi singura modalitate pentru un ministru de a se debarasa de un Secretar permanent
care nu îi mai convine, este de a-l “promova în exterior.”

Capitolul V
ADMINISTRAłIA CENTRALĂ SPECIALIZATĂ
ŞI ADMINISTRAłIA DE STAT ÎN TERITORIU
ÎN łĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Structurile administrative specializate

Dificultatea de analiză a acestor structuri administrative se datorează în mare parte

întinderii teritoriale extrem de diferite aparŃinând statelor Uniunii Europene.
Spre exemplu, suprafaŃa redusă a LUXEMBURGULUI permite cu uşurinŃă
întocmirea unei liste exhaustive a serviciilor publice care nu sunt nici departamente
ministeriale dar nici colectivităŃi teritoriale.
În IRLANDA, potrivit răspunsului acordat unei întrebări parlamentare, publicat în
anul 1991, ar fi vorba de nu mai puŃin de 134 organisme susŃinute de Stat din care 104
sunt calificate ca fiind necomerciale. În GERMANIA regăsim peste o sută de
corporaŃii, stabilimente sau fundaŃii de drept public federale şi câteva mii de astfel de
structuri, la nivelul Landurilor. În FRANłA se estimează la mai multe mii,
stabilimentele publice statale şi cele ale colectivităŃilor locale, dacă Ńinem cont, doar
ca exemplu, de colegii, licee, universităŃi şi spitale.
În sfârşit, în ITALIA se estimează un număr de aproximativ 40.000 de
stabilimente publice din care 10.000 depind de Stat.
În ce priveşte problema categoriilor juridice în care pot fi încadrate aceste
organisme administrative autonome, ea se raportează în doctrină la două concepte: cel

41
al personalităŃii juridice de drept public şi respectiv, cel al statutului de drept public
sau de drept privat.
Acest aspect conduce, în dreptul continental la delimitarea între persoanele juridice
de drept privat (asociaŃii, societăŃi sau fundaŃii) create de persoane private pe baza
legislaŃiei civile sau comerciale, pe de-o parte şi a persoanelor publice, create de Stat
sau de alte persoane publice, supuse unui regim juridic specific, distinct de dreptul
comun aplicabil asociaŃiilor şi societăŃilor, pe de altă parte. La rândul lor,
colectivităŃile teritoriale dispun şi ele de personalitate juridică de drept public.
Dacă delimitarea sub aspect juridic a fost relativ clară la începutul anilor ’80, trei
fenomene au intervenit ulterior pentru a perturba semnificativ înŃelesul acestor
noŃiuni. Primul l-a constituit intervenŃionismul economic, care a condus într-un
anumit număr de Ńări, ca de exemplu, în FRANłA, BELGIA sau ITALIA la
stabilirea unei distincŃii între stabilimentele publice cu caracter administrativ şi
stabilimentele publice cu caracter comercial, criteriile de delimitare nefiind
întotdeauna evidente. Al doilea l-a constituit dezvoltarea organismelor consultative,
care fără a dispune întotdeauna de personalitate juridică se caracterizează printr-o
anumită autonomie în raport cu serviciile ministeriale. Al treilea fenomen a constat în
utilizarea de către persoanele juridice de drept public a unor reguli specifice dreptului
privat, tocmai pentru a scăpa de constrângerile dreptului public, precum: formalismul
actelor, dreptul bugetar şi contabilitatea publică, dreptul funcŃiei publice etc.

2. Serviciile exterioare sau deconcentrate

Crearea administraŃiilor de Stat moderne în Europa, înainte chiar de a se traduce

prin dezvoltarea administraŃiilor centrale, a avut drept consecinŃă apariŃia sistemelor
de reprezentare a Statului pe ansamblul teritoriului. Cu cât Statul şi-a asumat direct o
serie de activităŃi productive sau realizarea unor servicii, cu atât mai mult s-au
dezvoltat serviciile locale ale acelui Stat.
AdministraŃia teritorială de stat desemnează autorităŃile deconcentrate ale
administraŃiei statale în unităŃile administrativ-teritoriale. În rândul acestora intră
toate extensiunile teritoriale ale administraŃiei statale, inclusiv prefectul.
Până şi în LUXEMBURG, autorităŃile administraŃiei de Stat nu sunt concentrate
doar în capitală. De altfel, în vorbirea curentă, marele public şi chiar specialiştii au
tendinŃa să asimileze centralizarea, concentrării serviciilor în capitală şi să se refere
la descentralizare în cazul în care aceste servicii îşi schimbă locul, perturbând astfel
semnificaŃia reală celor două noŃiuni.
FRANłA este singura Ńară în care doctrina, legislaŃia şi practica disting de o
manieră sistematică între fenomenul deconcentrării şi cel al descentralizării.
Astfel, în FRANłA, „carta deconcentrării” din 1992 a stabilit drept principiu că,
serviciile exterioare sunt cele care exercită competenŃele operaŃionale ale Statului, în

42
timp ce serviciile centrale nu intervin decât de o manieră subsidiară şi se concentrează
mai ales pe pregătirea, susŃinerea şi urmărirea aspectelor de politică.
În problema circumscripŃiilor administrative ale Statului de asemenea analiza
comparativă este insuficient dezvoltată. S-ar părea că în toate Ńările există tendinŃa ca
circumscripŃiile administrative ale Statului să coincidă cu limitele geografice ale
colectivităŃilor locale de bază şi intermediare.
Este vorba de pildă despre district (urban sau rural) şi comitat în Regatul Unit;
district, departament şi circumscripŃie în GERMANIA, în cadrul landurilor (unele
landuri dispun numai de circumscripŃii); departamentul şi regiunea în FRANłA;
provincia în BELGIA; provincia şi regiunea în ITALIA etc.
Dar există de asemenea, în statele Uniunii, circumscripŃii specifice administraŃiei
de Stat. Se regăsesc astfel în mai multe Ńări, circumscripŃii de administrare generală,
mai ales în GRECIA, cu departamente şi regiuni. În GERMANIA, întâlnim
arondismente într-un anumit număr de Landuri, unde regăsim circumscripŃii de
punere în aplicare a politicilor federale prin intermediul administraŃiilor de Land.
O altă problemă este cea care priveşte nivelul la care se realizează de regulă,
deconcentrarea serviciilor ministeriale.
În FRANłA este vorba cel mai adesea de departament, în sensul că un mare
număr de servicii exterioare sunt structurate în direcŃii departamentale, instalate în
reşedinŃa departamentului. Există însă Ńări ale Uniunii Europene în care nivelul
comunal poate fi mai important sau dimpotrivă, cel regional.
Prin urmare, nu s-ar putea spune că există o strictă corelare între importanŃa unui
teritoriu ca eşalon al administraŃiei deconcentrate şi importanŃa sa ca eşalon al
descentralizării.
Problema descentralizării este mai complexă. Este mai indicat înainte de toate să
compari serviciile exterioare ale diferitelor State, înainte de a fi tentat să constaŃi care
este repartiŃia la nivel local, între Stat şi autorităŃile teritoriale şi care este marja de
influenŃă a aleşilor locali. Aceasta depinde de asemenea şi de maniera în care sunt
organizate administraŃiile în serviciul acestor aleşi locali.
În nici un stat al Uniunii Europene, din cele 15 state membre până la 1 mai 2004,
administraŃiile naŃionale nu mai sunt concentrate toate în Capitală. Se poate întâmpla
ca un anumit departament ministerial sau o anumită autoritate a Statului să fie
localizată în altă parte.
În FRANłA, politica de delocalizare lansată în mod spectaculos, cu transferul la
Strasburg al Şcolii NaŃionale de AdministraŃie, în anul 1991, fusese precedată cu
mult timp înainte de instalarea instituŃiilor publice centrale şi chiar a unor servicii
ministeriale în provincie. Spre pildă, Serviciul de stare civilă al Ministerului afacerilor
externe este stabilit din anii ’50 la Nantes.
În GERMANIA, majoritatea autorităŃilor şi instituŃiilor publice federale autonome
nu sunt instalate în capitală, ci în diferite oraşe ale Ńării.

43
 În OLANDA, anumite servicii centrale ale statului nu se află la Haga, ci în alte
oraşe. Putem menŃiona cu titlu de exemplu, Serviciul de înmatriculare al vehiculelor
şi cel al taxelor asupra vehiculelor automobile, care se situează la 100 km. de Haga.
Serviciile exterioare sau deconcentrate ale administraŃiei sunt acele servicii
(birouri, sub-direcŃii, direcŃii) integrate în ierarhia administraŃiei ministeriale, dar
repartizate pe ansamblul teritoriului, în funcŃie, mai ales, de densitatea populaŃiei etc.
Chiar şi LUXEMBURGUL a cărui dimensiune este comparabilă cu cea a unui
departament francez, se împarte în trei arondismente care „servesc de circumscripŃii
birourilor administrative ale serviciilor generale ale administraŃiei.”
GERMANIA nu face excepŃie de la regulă. În baza Legii fundamentale, Landurile
şi deci administraŃiile lor, sunt însărcinate cu punerea în aplicare a legilor federale,
chiar dacă în general nu se poate vorbi de servicii exterioare ale FederaŃiei, decât în
materie vamală, afaceri externe, transporturi fluviale şi autostrăzi. Dar un număr
considerabil de instituŃii federale dispun de servicii în cele mai multe puncte ale
teritoriului federal, ceea ce corespunde ideii de servicii exterioare.
În FRANłA se estimează că peste jumătate din agenŃii Statului se află în funcŃie
în serviciile exterioare ale Statului. În REGATUL-UNIT, peste două treimi dintre
funcŃionari (civil servants) se află în administraŃiile teritoriale (field services).

3. Reprezentantul Guvernului în teritoriu

Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar, nu poate fi concepută decât în
anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele având o determinare economică
obiectivă, iar altele fiind determinate de considerente politice.
Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de drept,
principiul autonomiei locale fiind chiar unul dintre acestea. De aici, legătura organică
care trebuie să existe între autonomia locală şi lege, între interesele locale şi interesele
naŃionale exprimate prin lege. Aşa se explică de ce în toate Ńările democratice, la
nivelul unităŃii administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie se află un
reprezentant al Statului, mai exact al executivului, cu rolul de a veghea asupra
aplicării legii de către autorităŃile administraŃiei publice locale, inclusiv ale
comunităŃilor autonome.
În cea mai mare parte a Ńărilor Uniunii Europene, există la eşalonul local
reprezentanŃi ai Statului, care exercită cel mai adesea funcŃii de poliŃie administrativă,
de administraŃie generală şi de control al actelor autorităŃilor locale. Spre exemplu,
în BELGIA, este vorba de Guvernatorul de provincie; în GERMANIA, este vorba
de consilierul de Land; în GRECIA, ITALIA şi FRANłA ne referim la prefect (şi
sub-prefect); în SPANIA, vorbim de Guvernatorul civil; în LUXEMBURG, de
Comisarul de district; în OLANDA, de Comisarul Reginei; în PORTUGALIA, de
Guvernatorul civil de district.

44
 În majoritatea acestor Ńări reprezentantul statului are şi rolul de a coordona
serviciile exterioare ale diferitelor ministere, în altele acest rol revine unui
reprezentant al Ministerului de Interne (de exemplu, în DANEMARCA), în altele
unui reprezentant al Guvernului (de exemplu, în GRECIA) iar în altele unui
reprezentant al Primului-ministru.
Există diferenŃe de la o Ńară la alta, atât sub aspectul competenŃei, al mijloacelor de
care dispune dar şi al prestigiului de care se bucură acesta, după cum şi în FRANłA,
au existat variaŃii de-a lungul timpului, în ce priveşte rolul şi puterile prefectului.
Astfel, în FRANłA, prefectul până la reforma din anul 1982 nu era doar un
reprezentant al Guvernului, ci şi o autoritate executivă a consiliului departamental.
După reforma administrativă din anul 1982, prefectul în FRANłA este calificat drept
comisar al Republicii, el fiind numit prin decret al Consiliului de Miniştri semnat de
Preşedintele Republicii.
În doctrină se apreciază că, în sistemul francez, prefectul îndeplineşte următoarele
funcŃii: reprezentant al statului; reprezentant al Guvernului; autoritate de administraŃie
generală şi şeful serviciilor statului din departament.
Una din problemele care se ridică în mai multe Ńări priveşte rolul acestui
reprezentant al Statului în calitate de coordonator al serviciilor diferitelor ministere.
Ne putem întreba dacă el este de fapt un reprezentant al Ministerului de Interne, sau
dacă este mai degrabă un reprezentant al Guvernului, în ansamblul său şi în special al
Primului-ministru. Prima ipoteză se aplică în Landurile germane, în LUXEMBURG,
în PORTUGALIA, în practică, în ITALIA, iar până în 1992 şi în BELGIA.
A doua ipoteză este aplicabilă în GRECIA, SPANIA, FRANłA şi OLANDA.

Capitolul VI
PRINCIPIILE ORGANIZĂRII ADMINISTRAłIEI PUBLICE
LOCALE ÎN łĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. ConsideraŃii introductive

Spre deosebire de administraŃia publică centrală, competentă la nivelul întregii

Ńări, administraŃia publică locală este competentă numai în limitele unităŃii
administrativ-teritoriale în care funcŃionează.
Organizarea locală reflectă regimul politic, transpunând pe plan local, spiritul şi
instituŃiile. Astfel, un regim politic liberal va avea drept consecinŃă complementară,
recunoaşterea sau atribuirea unor libertăŃi colectivităŃilor locale. Uneori, un regim
politic autoritar poate tolera, până la un anumit grad, libertăŃile locale, dar acestea sunt
întotdeauna riguros limitate şi aproape invariabil, regimurile autoritare instituie în
materia administraŃiei locale, o strictă subordonare.
Independent de caracterul regimului politic, organizarea autorităŃilor centrale va
influenŃa organizarea şi funcŃionarea autorităŃilor locale.
45
 Între cele două categorii, administraŃia publică centrală şi cea locală există legături
strânse în statele unitare, dar şi delimitări determinate de faptul că la baza organizării
şi funcŃionării administraŃiei publice locale se află principiul autonomiei locale, având
de cele mai multe ori, o consacrare constituŃională.
Autonomia locală este considerată ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de
autogestiune administrativă, asigurând un înalt grad de democraŃie, colectivităŃile
teritoriale autonome fiind „veritabile contraputeri”, calitate în care pot să prevină
abuzul guvernului central.
În ce priveşte principiile contemporane de organizare a administraŃiei publice
locale, se poate susŃine fără teamă de a greşi că, organizarea administraŃiei publice
locale din Ńara noastră, potrivit actualei ConstituŃii se bazează pe aplicarea principiilor
fundamentale dominante în prezent, nu doar în Europa, ci peste tot în lume.
În doctrină se analizează tradiŃional, principiul descentralizării prin raportare la cel
al centralizării, deconcentrarea ca formulă intermediară şi federalismul.
Astfel, dacă sub aspectul naturii sau esenŃei ei, descentralizarea a fost prezentată,
de regulă, ca un mod de organizare a statului şi a administraŃiei, sub aspect juridic,
profilul noŃiunii de descentralizare a fost conturat în principal de doctrină, legislaŃiei
şi jurisprudenŃei revenindu-le un rol secundar.
IniŃial, centralizarea şi descentralizarea nu erau noŃiuni juridice, ci ele exprimau
tendinŃele politicii administrative, legate de istorie, de regimul constituŃional, de
cerinŃele practice. Ca orice tendinŃe, ele comportă grade şi modalităŃi.

2. Principiul descentralizării şi federalismul

Prin aplicarea centralizării şi descentralizării se încearcă rezolvarea celor două

tendinŃe care se manifestă în guvernarea oricărei Ńări şi anume: tendinŃa la unitate
(centralizatoare) şi tendinŃa la diversitate (descentralizatoare).
Centralizarea caracterizată prin dependenŃa organelor locale de cele centrale ce
stabilesc deciziile aplicabile în teritoriu, presupune o strictă subordonare.
Cu alte cuvinte, centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor administrative din
teritoriul naŃional la nivelul statului, sarcini a căror îndeplinire şi-o asumă printr-o
administraŃie ierarhizată şi unificată.
Centralizarea administrativă fiind privită ca raportul natural al puterii centrale cu
cea locală, opusul ei este lipsa de raport ceea ce nu ar fi posibil pentru că în realitate
există întotdeauna raport, o legătură între interesul general şi cel special.
Prin urmare, descentralizarea nu reprezintă opusul centralizării, ci micşorarea ei,
diminuarea concentrării puterilor, ea sporind pe măsură ce scade centralizarea,
amândouă fiind fenomene relative în viaŃa oricărei societăŃi. Problema ce preocupă
orice naŃiune este deci, cea a gradului de descentralizare necesar, ce variază după
întinderea teritoriului, mărimea populaŃiei, condiŃiile economice şi politice existente,
tradiŃii etc.

46
 Descentralizarea administrativă presupune existenŃa unor persoane publice locale,
desemnate de comunitatea teritoriului, cu atribuŃii proprii, ce intervin direct în
gestionarea şi administrarea problemelor colectivităŃii, implicând autonomia locală.
Astfel, prin descentralizare se renunŃă la unitatea caracteristică centralizării,
rezervându-se colectivităŃilor locale, în primul rând, sarcina de a-şi rezolva
problemele şi de a-şi satisface interesele lor specifice.
Dacă de-a lungul evoluŃiei societăŃii, instituŃia descentralizării a fost influenŃată
întotdeauna de evoluŃia situaŃiei politice, descentralizarea administrativă nu implică
descentralizarea politică; cele două noŃiuni au un conŃinut total diferit.
În timp ce centralizarea politică este specifică statelor unitare, descentralizarea
politică o întâlnim în cazul statelor federale în care puterea legislativă este împărŃită
între autorităŃile federaŃiei şi autorităŃile statelor membre, descentralizarea politică
putând fi privită ca o descentralizare a funcŃiei legislative.
Cu alte cuvinte, descentralizarea administrativă nu trebuie confundată cu
descentralizarea politică ce implică federalismul.
Alături de raportul deconcentrare-descentralizare, numeroşi specialişti au sesizat
confuzia creată adesea între descentralizare şi federalism, acesta din urmă fiind privit
ca „o opŃiune constituŃională majoră, deseori asociată unor circumstanŃe istorice
excepŃionale.”
EvoluŃia procesului descentralizării presupune noi dimensiuni în cazul unui stat
federal. Este interesant sub acest aspect modelul german unde interesul crescând
purtat descentralizării poate fi interpretat ca o reacŃie în faŃa procesului practic
întrerupt de centralizare şi de birocratizare.
Stat federal descentralizat, GERMANIA se caracterizează prin partajul puterii
între diferitele niveluri ale guvernului, dar contrar altor sisteme federale, unde
responsabilităŃile sunt repartizate în domeniile politicului, federalismul german se
remarcă printr-un partaj al funcŃiilor legislative, administrative şi financiare. Acest
lucru a condus la o mai mare capacitate de adaptare a eşaloanelor regionale şi locale,
la cerinŃele extrem de diversificate ale cetăŃenilor, creând totodată, condiŃiile unei
concurenŃe productive însoŃite de o mai bună aptitudine în luarea în considerare a
tuturor intereselor. Axată deci, pe necesităŃile reale ale individului, descentralizarea
presupune ca serviciile să fie prestate în reŃele sociale restrânse, strâns legate de
cerinŃele maselor largi de cetăŃeni.
În istoria recentă a Europei, o formă de descentralizare de tip etnic şi lingvistic
care a dus în final la federalizarea statului o întâlnim în BELGIA. În perioada 1970-
1980, ea a cunoscut o etapă intermediară între federalism şi descentralizare, o semi-
federalizare, pentru ca începând cu anul 1988 să alunece vertiginos spre federalizare,
caracter declarat expres de art.1 al ConstituŃiei belgiene din 17 februarie 1994.
ITALIA este Ńara europeană a cărei ConstituŃie prevede „cea mai amplă
descentralizare administrativă în serviciile dependente de stat.” Această
descentralizare are ca element esenŃial regiunile care „sunt constituite în organisme

47
autonome având puteri proprii şi funcŃii care le sunt proprii, după principiile stabilite
de ConstituŃie”.
Statele unitare cunosc un grad mai mic sau mai mare de descentralizare
administrativă în funcŃie de raporturile de dependenŃă dintre organele locale şi cele
centrale. Descentralizarea administrativă reprezintă deci sistemul în care autorităŃile
reprezentative alese la nivelul unităŃilor administrativ-teritoriale au posibilitatea de a
supraveghea satisfacerea intereselor lor speciale prin organe alese de cei administraŃi
şi cu mijloace financiare proprii.
Indiferent însă de statul în care o regăsim, descentralizarea se prezintă ca un
proces relativ complex care poate avea consecinŃe diametral opuse în funcŃie de
contextul politic în care se aplică. Este motivul pentru care, specialiştii evidenŃiază
existenŃa unei strânse legături între regimul politic şi descentralizare.
Totodată, tradiŃiile istorice ale fiecărei Ńări au marcat profund descentralizarea.
Dintr-o perspectivă globală se poate constata că, procesul descentralizării
contribuie la modificarea relaŃiilor între stat şi colectivităŃile teritoriale, în principal,
sub aspectul regulilor de funcŃionare, al clarificării în repartizarea competenŃelor
precum şi al definirii noilor reguli bugetare.
În doctrina administrativă au fost identificate în mod tradiŃional, două forme ale
descentralizării şi anume: descentralizarea teritorială şi descentralizarea tehnică sau
prin servicii.
Descentralizarea teritorială presupune existenŃa unor autorităŃi alese, la nivelul
unităŃilor administrativ-teritoriale, autorităŃi ce dispun de competenŃă materială
generală. Ea prezintă atât o semnificaŃie administrativă cât şi una politică.
Descentralizarea tehnică sau prin servicii presupune existenŃa unor persoane
morale de drept public care prestează anumite servicii publice, distincte de masa
serviciilor publice prestate de autorităŃile statale, fiind generată mai degrabă de raŃiuni
de eficienŃă a activităŃii.
În esenŃă, gradul descentralizării administrative depinde de: numărul serviciilor
publice aflate în competenŃa autorităŃilor publice locale; modul cum sunt organizate
autorităŃile publice locale şi raporturile lor cu cele centrale şi forma în care se exercită
controlul special efectuat de autoritatea centrală.
O problemă aflată adesea în atenŃia specialiştilor este cea a raportului dintre
democraŃie şi descentralizare. Descentralizarea, privită ca un corolar indispensabil al
democraŃiei corespunde pentru organizarea administrativă cu ceea ce democraŃia
reprezentativă înseamnă pentru organizarea constituŃională.
AsociaŃii naturale de cetăŃeni, colectivităŃile teritoriale reprezintă corpuri
intermediare interpuse între individ şi stat, determinând reguli adaptate fiecărui cadru
geografic şi personalizând autoritatea statală în funcŃie de problemele locale. Iată de
ce, descentralizarea nu reprezintă un scop în sine, ci un mijloc care permite apropierea
nivelului deciziei de cel care o va suporta sau va beneficia de aceasta.
Dacă privim democraŃia ca o exigenŃă a libertăŃii, a justiŃiei sociale şi nu doar ca o
formulă de organizare instituŃională, ne putem întreba, în ce măsură descentralizarea
48
contribuie la întărirea acestei exigenŃe morale. Dacă avem în vedere rolul prefectului
de agent al statului, simbol mult timp al ierarhiei rigide şi distanŃei sociale, constituind
dintr-o anume perspectivă contrariul democraŃiei, necesitatea repartizării judicioase a
competenŃelor la nivelul unităŃilor administrativ-teritoriale, în vederea lărgirii
procesului democratic apare cu atât mai evidentă.
Descentralizarea permite realizarea în mai bune condiŃii a justiŃiei, dezvoltă
solidaritatea şi simplicitatea; asigură apropierea locului de decizie de teren; cetăŃeanul
în prealabil informat, va fi direct implicat în elaborarea deciziei şi deci în participarea
efectivă la afacerile publice.
Elementele descentralizării sunt: personalitatea juridică, rezolvarea propriilor
afaceri, autonomia locală.

3. Principiul deconcentrării

Deconcentrarea constituie o măsură intermediară în procesul descentralizării,

fiind privită ca transfer de atribuŃii de la centru la agenŃii puterii centrale aflaŃi la
conducerea diferitelor organisme locale; ea înseamnă mult mai puŃin decât
descentralizarea şi presupune recunoaşterea unei anumite puteri de decizie, în
favoarea agenŃilor statului repartizaŃi pe întreg teritoriul Ńării (prefectul, serviciile
exterioare ale ministerelor răspund ideii de deconcentrare).
Între deconcentrare şi descentralizare teritorială nu trebuie pus semnul egalităŃii.
Ele au elemente care le aseamănă şi elemente care le disting fundamental. Ceea ce le
uneşte este faptul că decizia este luată de o autoritate care se află implantată în
teritoriu. Dar în cazul deconcentrării se vorbeşte despre o autoritate etatică, supusă
autorităŃii ierarhice a puterii centrale, în timp ce în descentralizarea teritorială,
deciziile sunt luate de autorităŃi autonome, responsabile în faŃa electorilor şi supuse nu
unei puteri ierarhice, ci doar unui control al autorităŃii ierarhice. Rezultă că ceea ce le
deosebeşte este natura diferită a organului care ia decizia. În cazul deconcentrării este
vorba de un organ de stat iar în cazul descentralizării este vorba de un organ autonom
ales de comunitatea locală.
Deconcentrarea este însă însoŃită de o întreagă gradare în întinderea acestor
atribuŃii; de la o simplă funcŃie de informare şi control a executării directivelor
elaborate pe plan naŃional până la acordarea de atribuŃii foarte extinse agentului
puterii centrale, în aprecierea priorităŃilor de acŃiune şi a modalităŃilor convenabile de
a urmări satisfacerea intereselor generale. În acest caz, luarea deciziei asupra fondului
problemei, rămâne la latitudinea autorităŃii supreme, prin intermediul puterii ierarhice.
Astfel privită, deconcentrarea nu antrenează pentru organele care beneficiază de
ea, nici o autonomie materială în exerciŃiul competenŃelor lor administrative, motiv
pentru care numeroşi specialişti consideră deconcentrarea ca o tehnică internă a
centralizării.

49
 În cazul deconcentrării, caracteristicile centralizării administrative se menŃin, cu
excepŃia faptului că în teritoriu nu mai există simpli agenŃi ai centrului, ci autorităŃi
administrative propriu-zise, care dispun de competenŃe proprii. Ele rămân structuri
numite şi revocabile de centru, subordonate acestuia şi răspunzătoare în faŃa lui,
servind interesele publice unice ale statului, dar dobândesc putere de decizie proprie,
cel puŃin pentru unele dintre chestiunile de interes local, cele importante rămânând
rezervate centrului. Partajul între atribuŃiile dobândite de autorităŃile administrative
deconcentrate şi cele rezervate centrului reflectă gradul de deconcentrare
administrativă.
Deconcentrarea poate fi verticală (sporindu-se competenŃele serviciilor exterioare
ale administraŃiei ministeriale) sau pe orizontală (sporindu-se competenŃele
conducătorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscripŃie administrativă, cum ar
fi, prefectul).
Deconcentrarea apare în general ca o cale intermediară şi premergătoare pentru
descentralizare, fără a se confunda cu aceasta.
La nivelul principiilor, deconcentrarea permite acordarea unei mai mari coerenŃe
acŃiunii statului pe plan local, o mai bună echilibrare a puterii reprezentanŃilor locali şi
satisfacerea mai bună a necesităŃilor cetăŃenilor. În FRANłA, spre exemplu, cu peste
20 de ani în urmă a fost creat Comitetul Interministerial al AdministraŃiei Teritoriale
cu rolul de a veghea la realizarea efectivă a deconcentrării administrative şi a propune
toate măsurile de natură a o favoriza.
În MAREA BRITANIE nu există o autoritate guvernamentală distinctă care să
reprezinte Statul în unităŃile administrativ-teritoriale, cum ar fi prefectul în FRANłA.
Există însă câte un secretar de stat, responsabil cu relaŃiile dintre Stat şi autorităŃile
locale, pentru SCOłIA, łARA GALILOR şi IRLANDA DE NORD.

4. Principiul autonomiei locale

Autonomia locală reprezintă dreptul recunoscut unităŃilor administrativ-teritoriale

de a-şi satisface interesele proprii după cum consideră oportun, cu respectarea
legalităŃii, dar fără intervenŃia puterii centrale. Autonomia locală constituie principiul
fundamental al organizării administrativ-teritoriale a unui stat.
În ce priveşte modul de reglementare a autonomiei locale în constituŃiile
principalelor state ale Uniunii, în doctrină s-a realizat o delimitare între statele care au
constituŃii adoptate înainte de anii 1960 (ca de ex., GERMANIA, IRLANDA,
DANEMARCA etc.) şi cele care au adoptat constituŃii ulterior acestei perioade (ca de
ex., SPANIA, GRECIA, PORTUGALIA etc.). Astfel, dacă constituŃiile statelor din
prima grupă nu utilizează expres termenul de autonomie locală, în schimb,
constituŃiile statelor din a doua grupare au consacrat expres această terminologie. O a
treia categorie o formează statele care nu utilizează o atare terminologie, dar care
dispun de o legislaŃie internă ce conŃine conceptul de autonomie locală.
50
 ConstituŃia ITALIEI creează un stat regional, favorizând autonomia locală, pe
baza principiului descentralizării, reglementat detaliat.
În SPANIA există două regimuri juridice aplicabile, distingându-se între
autonomia comunală, guvernată şi administrată de consilii municipale şi comunităŃile
autonome. Art.143 pct.1 din ConstituŃia SPANIEI recunoaşte provinciilor limitrofe
cu trăsături istorice, culturale şi economice comune, teritoriilor insulare şi provinciilor
cu entitate regională istorică, posibilitatea de a se autoguverna, prin constituirea în
comunităŃi autonome.
ConstituŃia PORTUGALIEI afirmă că organizarea democratică a statului include
colectivităŃile locale, care sunt autonome, cuprinzând reglementări ample privind
autonomia locală. Deşi autonomia regiunilor vizează participarea cetăŃenilor la viaŃa
democratică a acestora şi la promovarea propriilor interese economice şi sociale, ea
este limitată prin dispoziŃia din ConstituŃie potrivit căreia „Autonomia politică şi
administrativă regională nu poate atenta la suveranitatea statului. Ea se exercită în
cadrul conferit de ConstituŃie”.
ConstituŃia FRANłEI garantează şi dezvoltă şi ea autonomia colectivităŃilor
locale, vorbind de libera lor administrare. În FRANłA, libera administrare a
colectivităŃilor teritoriale locale şi statutul acestora sunt materii înscrise în ConstituŃie
(art.34 şi art.72), materii în care legea stabileşte principiile fundamentale. Termenul
utilizat de ConstituŃie pentru a desemna autonomia locală este libera administrare.
Doctrina subliniază că, dacă descentralizarea administrativă priveşte numai
raporturile statului cu colectivităŃile teritoriale locale, libera administrare are în
vedere şi raporturile între colectivităŃile teritoriale locale între ele.
ConstituŃia GERMANIEI, o constituŃie a unui stat federal, reglementează în
special, raporturile dintre federaŃie şi landuri, autonomia locală relevând pe acestea
din urmă.
Şi ConstituŃia BELGIEI, cu sistemul federal extrem de complicat pe care îl
creează, instituie patru regiuni lingvistice şi trei comunităŃi, trei regiuni, provincii şi
comune. Se îmbină aici federalismul şi autonomia locală, într-un mod complex, cu un
partaj constituŃional laborios de competenŃe între structuri.
La rândul său, sistemul anglo-saxon al autonomiei locale, cunoscut sub numele de
„self-governement” are drept trăsături: absenŃa centralizării, inexistenŃa unei autorităŃi
regionale de control direct, lipsa unei autorităŃi de tutelă administrativă (prefectul),
alegerea autorităŃilor locale prin vot direct sau indirect.
ConstituŃia IRLANDEI nu menŃionează autonomia locală, problema fiind de
domeniul legii. Şi REGATUL-UNIT, fără o constituŃie scrisă, lasă „local
governement” pe seama legii. Fiecare dintre cele patru părŃi care îl compun
(ANGLIA, łARA GALILOR, SCOłIA şi IRLANDA DE NORD) are o
organizare locală proprie.
Din punctul de vedere al tehnicii juridice utilizate de legiuitorul constituant în
consacrarea autonomiei locale, se distinge între două sisteme, unul ce constă în
enunŃarea termenului şi altul conŃinând elementele definitorii ale autonomiei locale.
51
 În concluzie, se apreciază că, fiecare constituŃie înglobează o formă particulară de
reglementare a autonomiei locale ce Ńine de condiŃiile istorice ale formării statului
respectiv, de structura acestuia şi de forma de guvernământ, de coloratura etnică a
populaŃiei şi de tradiŃiile şi aspiraŃiile cetăŃenilor respectivi.
În ce priveşte, autonomia financiară, componenta esenŃială a autonomiei locale,
aceasta este reglementată expres în legislaŃia specială a unor state, în timp ce, în
legislaŃia altor state europene nu se fac referiri la acest principiu.
Autonomia locală constituie un drept, iar descentralizarea administrativă
reprezintă un sistem ce o presupune. Ea nu trebuie înŃeleasă însă, în sensul unei
libertăŃi totale, cu eliminarea oricărei intervenŃii a statului atunci când aceasta se
dovedeşte necesară. Autonomia ce caracterizează descentralizarea nu este un dat
uniform, ci un concept global acoperind o realitate diversificată.
Prin urmare, descentralizarea administrativă nu poate fi concepută în statele
unitare, fără existenŃa unui control statal, cunoscut în doctrină sub denumirea de
tutelă administrativă.
Tutela administrativă constituie în esenŃă, dreptul autorităŃilor centrale de a
controla activitatea autorităŃilor locale, învestite cu personalitate juridică.
Într-o formulare mai generală, tutela administrativă reprezintă totalitatea
mijloacelor prin intermediul cărora organele centrale supraveghează respectarea
legalităŃii de către organele din teritoriu.
Indiferent că utilizăm sau nu denumirea de tutelă administrativă (suprimată de
exemplu, în FRANłA, încă din 1982) important este faptul că, aceasta se exercită în
exclusivitate, doar în cazurile expres prevăzute de lege.

Capitolul VII
ADMINISTRAłIA PUBLICĂ LOCALĂ
ÎN łĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. ConsideraŃii introductive

Organizarea administrativă este o realitate complexă, ansamblul subiectelor de

drept public: statul, colectivităŃile teritoriale locale şi stabilimentele publice. Cu
referire doar la subiectele de drept public politico-teritoriale, deci la colectivităŃile
teritoriale vorbim de organizare administrativ-teritorială.
Organizarea administrativ-teritorială reprezintă delimitarea administrativă a
teritoriului de stat în unităŃi administrativ-teritoriale.
În studiile comparative cu privire la instituŃiile locale în Europa a fost remarcată
dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfăcătoare a autorităŃilor (colectivităŃi,
entităŃi etc.) cărora diferitele sisteme europene le recunosc o existenŃă juridică
autonomă. Incertitudinilor de natură terminologică li se adaugă faptul că, analiza
structurilor locale nu poate face abstracŃie de forma de Stat.
52
 Indiferent de Ńara unde le regăsim, colectivităŃile locale se caracterizează prin
următoarele elemente: existenŃa unui teritoriu; recunoaşterea unui anumit grad de
autonomie chiar prin dispoziŃiile constituŃionale, justificat prin existenŃa intereselor
locale; principiul alegerii organelor locale prin sufragiu universal; un anumit grad
de protecŃie juridică, sub aspect legislativ.
Caracterul legislativ priveşte atât limitele acestor colectivităŃi cât şi regulile de
compunere şi modalităŃile de desemnare a autorităŃilor, competenŃele acestora precum
şi diferitele mijloace de a le exersa (mai ales de natură financiară) dar şi modalităŃile
de control la care activitatea acestora poate fi supusă.
Structurile locale în Europa, mai puŃin expuse unor analize comparative în raport
cu autorităŃile centrale, şi-au păstrat vreme îndelungată particularităŃile.
În toate Ńările Uniunii Europene, înfiinŃarea autorităŃilor locale a precedat-o pe
cea statală.
Atât în FRANłA cât şi în Ńara noastră, organizarea de bază, comuna, cu
autonomia ei, este anterioară statului, ea fiind plasată la intersecŃia dintre stat şi
societatea civilă.
Autonomia autorităŃilor locale este condiŃionată de cadrul legal în care acestea
evoluează, adică de competenŃele şi resursele de care dispun precum şi de
mecanismele de control la care sunt supuse.
Cu excepŃia IRLANDEI şi REGATULUI-UNIT, Ńările Uniunii Europene au
suferit influenŃa FRANłEI, în ceea ce priveşte administraŃia locală.
Trei elemente esenŃiale din sistemul autorităŃilor locale instituit încă de la
RevoluŃia franceză au fost reluate cu diferite variaŃii în majoritatea statelor
continentale: un decupaj teritorial, bazat în teorie pe criterii obiective; crearea unei
corespondenŃe între circumscripŃiile administraŃiei de stat şi cele ale autorităŃilor
locale şi a unui număr de cel puŃin două nivele de administraŃie (cu excepŃia
FINLANDEI, AUSTRIEI, LUXEMBURGULUI şi PORTUGALIEI); prezenŃa
unui reprezentant al Guvernului, la nivel intermediar, însărcinat să controleze
activitatea autorităŃilor situate la cele două nivele.
Fiecare din aceste elemente a evoluat în mod diferit de la o Ńară la alta.
Astfel, prin sistem politico-administrativ local înŃelegem în prezent, ansamblul
autorităŃilor şi instituŃiilor aparŃinând colectivităŃilor constituite la nivelul diviziunilor
administrativ-teritoriale ale statelor, care desfăşoară activităŃi de administraŃie publică,
relaŃiile dintre ele, precum şi relaŃiile dintre acestea şi autorităŃile statale.
AdministraŃia locală se compune din: administraŃia de nivel intermediar şi
administraŃia de bază.
La nivel european, comparativ, regăsim state în care nu există nivel intermediar, ci
numai nivelul de bază şi cel naŃional. O a doua categorie de state este formată din
state cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri de administraŃie – de bază,
intermediar şi naŃional – denumit convenŃional sistemul departamental. În sfârşit, o a
treia categorie de state include state cu două niveluri de administraŃie intermediară,
deci cu patru niveluri totale – sistemul regional. Denumirile de sistem departamental
53
şi sistem regional sunt pur convenŃionale şi sunt inspirate din organizarea
administrativ-teritorială a FRANłEI, unde departamentul este prima verigă
intermediară, iar regiunea a doua.
Clasificarea are în vedere doar statele unitare, în cazul statelor federale,
organizarea teritorială nefiind exclusiv administrativă, ci şi politică.
De regulă, exceptând statele foarte mici, unde un nivel intermediar ar fi greu sau
chiar imposibil de conceput, datorită inutilităŃii sale, statele cunosc nivelul
intermediar de administraŃie, ataşându-se fie modelului departamental, fie celui
regional.
La ora actuală, sistemul regional, sub forme extrem de diferite însă, s-a impus în
spaŃiul regional european, ca un adevărat model de administraŃie, având, pe lângă
nivelul intermediar inferior, mai apropiat de cel de bază, un nivel intermediar
superior, de dimensiuni mari, cu o populaŃie şi pondere economică însemnate, care
preia o parte din atribuŃiile statului.
Politica de regionalizare a cunoscut în deceniul ’71-’80 o fază decisivă în
ITALIA, BELGIA, SPANIA, urmată în deceniul următor de FRANłA.
O analiză comparativă la nivel european demonstrează că tendinŃa quasi-generală
este spre sporirea dimensiunilor şi, prin aceasta a forŃei colectivităŃilor teritoriale
locale, în absenŃa acestei evoluŃii, autonomia locală rămânând propagandistică.
În Europa Occidentală, politica de descentralizare s-a manifestat cu pregnanŃă,
începând cu anii ’60-’70, urmărind raŃionalizarea descentralizării, cu două obiective
fundamentale: reorganizarea administrativă şi repartizarea competenŃelor.
Reformele hărŃii administrative au vizat două mari direcŃii: reorganizarea
colectivităŃilor teritoriale locale de bază, prin reducerea numărului acestora şi sporirea
dimensiunilor lor şi regionalizarea. În paralel, s-a urmărit să nu se multiplice numărul
eşaloanelor inferioare.
Statele europene unitare cunosc fie un sistem cu un singur nivel de administraŃie
locală (LUXEMBURG, FINLANDA şi PORTUGALIA), fie un sistem cu două
niveluri de administraŃie locală (GRECIA, DANEMARCA, IRLANDA, OLANDA,
REGATUL UNIT, SUEDIA), fie un sistem cu trei niveluri de administraŃie locală
(FRANłA, ITALIA, SPANIA).

2. AdministraŃia publică locală de bază

Prin autoritate de bază se înŃelege autoritatea locală situată cel mai aproape de
cetăŃean, dispunând de propriile sale structuri ale democraŃiei şi de autonomie, şi deci
de competenŃe suficiente pentru ca această autonomie să aibă un obiect real asupra
căruia să se exercite.
În esenŃă, administraŃia de bază este administraŃia locală situată cel mai aproape
de cetăŃeni, organizată în diviziunile administrativ-teritoriale de bază. Atât numărul
cât şi talia (din punct de vedere al populaŃiei) circumscripŃiilor autorităŃilor de bază
sunt extrem de variabile de la o Ńară la alta a Uniunii Europene.
54
 Regimul de organizare şi funcŃionare al autorităŃilor de bază este departe de a fi
uniform în fiecare din statele occidentale.
Cât priveşte colectivităŃile teritoriale locale de bază, creşterea autonomiei a trecut,
în aproape toate statele vest-europene (în special, în SUEDIA, DANEMARCA,
BELGIA, AUSTRIA, GERMANIA), printr-un proces de instaurare a unor
colectivităŃi teritoriale locale de bază de talie universală, procedeele de eliminare a
micilor comune fiind mai mult sau mai puŃin autoritare.
Spre ex., reducerea numărului colectivităŃilor teritoriale locale de bază a evoluat
astfel: în BELGIA, de la 2.700 la 600; în GERMANIA, de la 24.000 la 8.500, în
REGATUL-UNIT (pentru ANGLIA şi łARA GALILOR) de la 1.400 la 420.
InfluenŃa franceză caracterizată prin faptul că, toate autorităŃile de acelaşi nivel au
păstrat acelaşi regim se face simŃită în Ńări precum: BELGIA, DANEMARCA,
ITALIA, LUXEMBURG şi OLANDA.
La nivel regional, MAREA BRITANIE este organizată, potrivit tradiŃiilor istorice
în patru mari regiuni: ANGLIA, łARA GALILOR, SCOłIA şi IRLANDA DE
NORD.
Caracteristic pentru MAREA BRITANIE este faptul că, reglementările privind
colectivităŃile teritoriale locale diferă de la regiune la regiune. De asemenea, prezintă
diferenŃe şi organizarea administrativ-teritorială a acestor regiuni.
Alte Ńări europene au regimuri variabile ale autorităŃilor locale de bază, dar această
varietate se rezumă uneori doar la diferenŃierea dintre cele două tipuri de autorităŃi
dispunând fiecare de un regim uniform.
În GERMANIA, varietatea este mai puternică, datorită organizării federale, în
Landuri. VariaŃiile regimului aplicabil comunelor se rezumă la organizarea
instituŃională.
În GRECIA, colectivitatea de bază este fie comuna, corespunzătoare satelor cu
mai puŃin de 10.000 de locuitori, fie municipalitatea, pentru oraşele cu peste 10.000
de locuitori sau pentru reşedinŃele de departament, care în anumite cazuri, pot fi
divizate în arondismente.
În SPANIA, legislaŃia distinge între comunele rurale şi comunele urbane, fără ca
această delimitare să atragă diferenŃe considerabile de regim, în timp ce, în
PORTUGALIA, legislaŃia distinge între municipalităŃile rurale şi municipalităŃile
urbane, care au totuşi un regim de bază comun.
În IRLANDA, colectivitatea de bază este fie “burgul” (borough) fie “districtul
urban” (urban district), fie oraşul (town).
În MAREA BRITANIE, diversitatea este cea mai mare; în 1990, colectivitatea de
bază era aproape peste tot, districtul, dar sub un acelaşi termen se regăsesc diverse
posibilităŃi ce diferă în principal prin repartizarea competenŃelor. Ca structuri
administrative reprezentative pentru autonomia locală din MAREA BRITANIE se
regăsesc în prezent, comunele (parohiile), districtele urbane sau rurale, burgurile,
comitatele-burguri, rezervându-se un statut special capitalei.

55
 În REGATUL-UNIT, reformele succesive de-a lungul secolului trecut au condus
la situaŃia ca populaŃia să nu fie decât puŃin ataşată structurilor locale, percepute mai
degrabă, sub forma unor concentrări de servicii publice decât ca elemente ale
democraŃiei locale.
Dimpotrivă, în alte Ńări, consacrarea autonomiei locale prin ConstituŃie, dar mai
ales ataşamentul populaŃiei şi aleşilor naŃionali faŃă de autorităŃile de bază, garantează
menŃinerea competenŃelor acestora, doar numărul lor şi întinderea teritorială fiind
lăsate la fantezia legiuitorului.
Dintr-o perspectivă comparatistă vom reŃine că, în toate statele Uniunii Europene,
legea este cea care determină regimul juridic aplicabil autorităŃilor locale. Dar
trebuie Ńinut cont de doi factori suplimentari care sunt variabili şi anume: limitele
constituŃionale, pe de-o parte şi libertatea de a se auto-organiza lăsată autorităŃilor
locale, pe de altă parte.
Spre exemplu, în GERMANIA, competenŃa legislativă aparŃine Landurilor, care
dispun fiecare de propria lege comunală sau cu privire la administraŃia locală.
Legea fundamentală federală garantează dreptul la auto-administrare comunală
susŃinut printr-o jurisprudenŃă clară a Tribunalului constituŃional federal şi printr-un
anumit număr de legi cadru federale, aspect care fără a permite uniformizarea
regimului aplicabil, asigură o anumită omogenitate dreptului colectivităŃilor locale în
GERMANIA.
Studiul competenŃelor autorităŃilor locale este indispensabil în scopul de a afla: la
ce servesc aceste autorităŃi locale ?; cum funcŃionează ele ?; care este locul lor în
sistemul administraŃiei statului considerat ca un ansamblu ?
Două mari principii de atribuire a competenŃelor locale pot fi identificate, aparent
contradictorii: pe de-o parte, descentralizarea, în sensul propriu al termenului iar pe
de altă parte, subsidiaritatea.
În cazul descentralizării, competenŃele globale se află în vârf şi doar cele
încredinŃate eşalonului inferior vor fi asumate de acesta.
În cazul subsidiarităŃii, competenŃele se exercită la bază, cu excepŃia celor care
sunt reŃinute la nivel superior.
O primă problemă care interesează pentru studiul competenŃelor priveşte gradul de
libertate de decizie lăsat autorităŃilor locale.
În FRANłA, atribuŃiile transferate colectivităŃilor teritoriale locale sunt de regulă,
obligatorii, au o natură administrativă şi sunt stabilite prin lege. Potrivit formulei
tradiŃionale, “consiliul municipal rezolvă afacerile comunei, în urma deliberărilor.”
În GERMANIA, doctrina şi în egală măsură, practicienii, insistă cel mai mult pe
principiul potrivit căruia, comunele pot şi trebuie să fie competente pentru toate
problemele care nu sunt decât de interes local.
În BELGIA, autorităŃile comunale sunt competente pentru toate problemele de
interes comunal; în DANEMARCA, pentru toate sarcinile ce pot fi îndeplinite pe o
bază pur locală; în GRECIA, pentru afacerile locale, cu condiŃia respectării

56
ConstituŃiei şi a legilor; în SPANIA, pentru afacerile locale cu privire la tot ceea ce nu
este rezervat statului (sau comunităŃilor autonome).
În IRLANDA, autorităŃile locale pot să ia măsuri sau să întreprindă activităŃi
conform legii dacă acest lucru este considerat profitabil intereselor locuitorilor.
În ITALIA, comunele dispun de o competenŃă generală pentru toate afacerile de
interes local care nu intră în competenŃa unei autorităŃi superioare. În OLANDA, ele
dispun de o competenŃă generală de interes local, iar în PORTUGALIA,
municipalităŃile dispun de competenŃe generale pentru a promova interesele şi
bunăstarea populaŃiei.
În definitiv, ceea ce este determinant, nu este principiul, subsidiaritate sau
descentralizare, ci maniera mai mult sau mai puŃin detaliată în care exercitarea
competenŃelor este reglementată.
O a doua problemă, evocată adesea, este aceea de a şti dacă autorităŃile locale îşi
exercită competenŃele în nume propriu sau în numele statului.
În cea mai mare parte a cazurilor, contribuŃia autorităŃilor locale la punerea în
aplicare a legilor reprezintă exercitarea de către autoritatea locală a unei competenŃe a
Statului.
Doctrina şi practica din OLANDA au dezvoltat în acest sens, conceptul de co-
administrare care implică o obligaŃie cel puŃin de natură morală, a administraŃiei de
Stat de a încerca să coopereze cu autorităŃile locale prin intermediul asociaŃiilor
acestora din urmă.
Un al treilea aspect este cel al competenŃelor obligatorii şi cel al competenŃelor
facultative. În anumite sisteme legislative, distincŃia este foarte clar stabilită (în
GERMANIA, în FRANłA, în REGATUL-UNIT), dar consecinŃele pot fi variabile
în funcŃie de mecanismele stabilite pentru respectarea acestei obligaŃii.
Spre exemplu, în BELGIA, principalele atribuŃii comunale privesc poliŃia locală,
învăŃământul preuniversitar, circulaŃia comunală şi întreŃinerea canalizării precum şi
dezvoltarea economică.
Trebuie remarcat că, importanŃa activităŃii autorităŃilor locale într-un anumit
domeniu este variabilă în funcŃie de importanŃa şi compunerea populaŃiei care depinde
de ele.
Autonomia autorităŃilor locale se bazează mai ales pe mijloacele financiare de
care dispun acestea.
Fără a intra în detalii, putem reŃine că, este extrem de dificil, în starea actuală de
studii comparative de a aprecia “gradul de libertate pe care îl deŃine fiecare dintre
colectivităŃi pentru a angaja cheltuieli şi mai ales pentru a-şi procura resurse.”
Unele indicaŃii sumare cu privire la resursele umane mai pot fi relevante.
Două aspecte ar trebui luate în consideraŃie: efectivele, care depind în esenŃă de
capacitatea financiară a comunelor şi existenŃa sau nu a unei libertăŃi statutare.
În ce priveşte efectivele, proporŃia agenŃilor locali în raport cu cea a agenŃilor
Statului este cea mai interesantă.

57
 Într-un prim grup de state (DANEMARCA, REGATUL-UNIT), agenŃii
autorităŃilor locale sunt de departe mai numeroşi decât cei ai Statului.
Într-un al doilea grup de state (GERMANIA, FRANłA, OLANDA etc.), ei
reprezintă mai mult de o treime din ansamblul agenŃilor publici.
Un al treilea grup reuneşte Ńările cele mai puŃin bogate ale Uniunii (SPANIA,
PORTUGALIA, GRECIA, IRLANDA), cu variaŃii semnificative ale procentelor.
În problema statutelor aplicabile acestora distingem tot între trei categorii de state.
În BELGIA, SPANIA, FRANłA, IRLANDA, LUXEMBURG, OLANDA şi
PORTUGALIA, autorităŃile locale se supun, cu privire la recrutarea şi gestiunea
resurselor umane unor constrângeri statutare, de principiu, care pot fi mai mult sau
mai puŃin apropiate de statutul funcŃionarilor în sens strict.
În REGATUL-UNIT, dreptul muncii este cel care guvernează activitatea agenŃilor
locali.
În GERMANIA, în DANEMARCA, în GRECIA şi în ITALIA, există o anumită
libertate de alegere între aplicarea regulilor dreptului public, unui statut al
funcŃionarilor publici, pe de-o parte şi aplicarea regulilor dreptului muncii, pe de altă
parte.
Studiul comparativ al autorităŃilor locale este mai uşor de realizat decât cel al
competenŃelor şi mijloacelor. Delimitarea între o adunare reprezentativă a
colectivităŃii şi o autoritate executivă se întâlneşte peste tot.
Organele deliberative au competenŃa de a se pronunŃa în principalele probleme de
interes local iar actele administrative adoptate de acestea sunt de principiu, aduse la
îndeplinire de organele executive.

3. AutorităŃi deliberative ale administraŃiei locale de bază

Adunarea reprezentativă este instituŃia care prezintă cele mai multe trăsături
permanente: în toate Ńările Uniunii Europene, ea este aleasă prin sufragiu universal,
direct (cel puŃin în ce priveşte marea parte a membrilor săi); durata mandatului este
variabilă dar nu în mod semnificativ; ea poate fi dizolvată de către Stat în cazul
incapacităŃii de funcŃionare, dar acest lucru se întâmplă foarte rar în practică. Marea
diferenŃă constă în faptul că, în cea mai mare parte a statelor, preşedintele adunării
reprezentative este ales chiar de către Adunare, în timp ce în unele Ńări, el este numit
de către Stat.
În DANEMARCA, consiliul comunal este ales pentru 4 ani pe baza reprezentării
proporŃionale. El alege un primar care îi prezidează şedinŃele. O comisie a finanŃelor
precum şi alte comisii de specialitate trebuie înfiinŃate pentru a decide în numele
consiliului. Regulamentul de ordine interioară este aprobat de ministrul de interne.
În GERMANIA, instituŃiile comunale variază de la un Land la altul. Vom regăsi
peste tot însă, un consiliu municipal ales pe baza reprezentării proporŃionale, pentru 5
sau 6 ani, compus din 5 până la 80 de membri, în funcŃie de populaŃie şi un primar
(doar în anumite Landuri) care îi prezidează şedinŃele.
58
 În GRECIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin scrutin majoritar de listă, fiind
compus din 11 până la 41 membri pentru municipalităŃi şi 7 până la 11 membri pentru
comune; primarul municipalităŃii sau preşedintele comunei este ales de consiliul pe
care îl prezidează. În SPANIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin reprezentare
proporŃională, fiind format din 5 până la 25 de consilieri plus încă unu pentru fiecare
sută de mii de locuitori în plus. Primarul care prezidează consiliul municipal poate fi
ales direct de către populaŃie sau de către consilierii municipali dintre membrii lor.
În FRANłA, la nivelul comunei funcŃionează două autorităŃi: consiliul municipal
şi primarul. Consiliul municipal este ales pentru 6 ani, prin scrutin de listă mixt
pentru comunele de peste 3500 de locuitori, prin scrutin plurinominal pentru cele mai
puŃin numeroase. El este compus din 9 până la 69 de membri, în funcŃie de populaŃie
şi-şi alege din rândurile sale, primarul care îl va prezida.
În IRLANDA, fiecare colectivitate locală îşi alege un consiliu pentru un mandat
de 5 ani. Acesta alege dintre membrii săi, un primar şi un vice-preşedinte însărcinaŃi
cu prezidarea şedinŃelor consiliului.
În ITALIA, consiliul comunal este ales pentru un mandat de 5 ani, fiind compus
din 15 până la 80 de consilieri, în raport cu mărimea populaŃiei.
În BELGIA, LUXEMBURG şi OLANDA, adunarea nu îşi desemnează ea însăşi
Preşedintele. În BELGIA, “bourgmestre” este numit de către Coroană, dintre
membrii Consiliului, în LUXEMBURG, este numit de Marele Duce, şi în OLANDA,
este numit de către Guvern.
Potrivit dreptului britanic, colectivităŃile teritoriale locale sunt dotate cu un statut
legal, drepturile şi obligaŃiile lor fiind exercitate, respectiv îndeplinite de un consiliu
format din membri aleşi. Numărul consilierilor diferă de la o colectivitate la alta şi
este determinat, în principiu, de mărimea populaŃiei. Consilierii sunt aleşi prin vot
direct, de regulă, pentru un mandat de 4 ani.

4. AutorităŃi executive ale administraŃiei locale de bază

Formulele de desemnare şi de compunere a autorităŃilor executive sunt mult mai

variate. O primă delimitare există între executivul colegial şi executivul personalizat.
O a doua delimitare permite să se distingă între executivul desemnat în întregime de
adunarea locală şi cel numit, cel puŃin parŃial, de către Guvern.
În FRANłA, se păstrează tradiŃia alegerii primarului de către consiliul municipal,
pentru durata mandatului acestuia. În general, este vorba despre cel aflat primul pe
lista câştigătoare în alegeri, aspect ce conferă alegerii sale, caracterul unei alegeri
indirecte. El reprezintă în egală măsură, Statul în comună. În această calitate, el este
ofiŃer de stare civilă şi responsabil cu ordinea publică. El are şi atribuŃii proprii în
calitate de autoritate executivă a comunei, cum este cazul eliberării autorizaŃiilor de
construire şi menŃinerii ordinii publice. AdjuncŃii primarului sunt în egală măsură
aleşi, dar primarul este liber să decidă cu privire la atribuŃiile pe care doreşte să le
59
delege acestora, putând oricând să le retragă. Primarul este şeful administraŃiei
comunale.
În GERMANIA, formula executivului variază de la Land la Land, dar peste tot,
autoritatea executivă este responsabilă de gestiunea cotidiană şi trebuie să conteste
deciziile consiliului pe care le apreciază ca fiind ilegale.
În REGATUL-UNIT, autorităŃile locale sunt libere în mod tradiŃional să
organizeze executivul şi administraŃia cum doresc, de aici şi semnificaŃia reală a
sintagmei “guvernământ local”. SoluŃia cea mai curent utilizată este cea a comisiilor
executive specializate, compuse în proporŃie de două treimi din membrii ai consiliului
şi o treime din persoane cooptate datorită experienŃei sau cunoştinŃelor de specialitate
de care dispun.
Cu alte cuvinte, în cadrul administraŃiei locale britanice nu există un echivalent al
primarului din FRANłA. Titlul „mayor” utilizat în ANGLIA şi în łARA
GALILOR desemnează consilierul ales pentru a prezida şedinŃele consiliului şi
pentru a reprezenta consiliul în diferite ocazii. InfluenŃa majoră în cadrul consiliului
aparŃine unui lider şi preşedinŃilor principalelor comisii. Şeful executivului local este
un funcŃionar public retribuit, cunoscut sub numele de „chief executive”, ajutat de
echipa administrativă a şefilor de servicii, ale căror atribuŃii, răspund în linii mari,
competenŃei comisiilor.

5. AdministraŃia publică locală intermediară

AdministraŃia publică locală intermediară este administraŃia locală organizată la

nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate între cele de bază şi
stat. AdministraŃia publică locală intermediară se distinge prin faptul că, fiind situată
între alte două nivele de administraŃie, trebuie să respecte atât competenŃa unui nivel
superior cât şi competenŃa unui nivel inferior.
Dacă una din problemele cele mai frecvent dezbătute în FRANłA ca şi în alte
state ale Uniunii Europene se referă la dimensiunile optime ale colectivităŃilor
teritoriale, o alta priveşte numărul optim de „niveluri ale administraŃiei.”
În cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene regăsim o categorie de autorităŃi
locale intermediare între nivelul de bază şi nivelul naŃional sau regional, în timp ce
spre exemplu, în LUXEMBURG, nu există nici o autoritate intermediară între
comune sau municipalităŃi şi Stat, pentru considerente evidente, legate de întinderea
teritoriului.
În FRANłA, regimul celor o sută de departamente este în mare măsură uniform,
cu excepŃia unor variaŃii minore pentru cele două departamente corsicane şi cele patru
departamente de peste mări. Trebuie remarcat însă că, Parisul reprezintă în acelaşi
timp, o comună şi un departament, cu instituŃii unice. La rândul lor, Guadelupa,
Guyana, Martinica şi Reunion constituie în acelaşi timp, un departament şi o regiune
şi dispun fiecare de două adunări reprezentative şi două autorităŃi executive pentru
acelaşi teritoriu şi aceeaşi populaŃie. În plus, trebuie adăugat că, cele două colectivităŃi
60
teritoriale de peste mări, Mayotte şi Saint-Pierre-et-Miquelon ca şi teritoriul de peste
mări, Wallis et Furtuna pot fi considerate colectivităŃi locale intermediare
asemănătoare în parte, departamentelor.
Regiunea reprezintă colectivitatea teritorială locală situată la al doilea nivel
intermediar. În FRANłA sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adaugă
Corsica, dispunând de un statut special de autonomie.
În SPANIA, cele cincizeci de provincii instituite printr-un decret încă din 1833,
constituie fiecare în acelaşi timp, o circumscripŃie administrativă a Statului şi o
colectivitate locală, având în principiu, un regim uniform, dar evoluŃia lor fiind direct
determinată de acordurile comunităŃilor autonome cu Statul.
În ITALIA, provinciile au pierdut din ce în ce mai multe atribuŃii în profitul
comunelor şi regiunilor, dar au trebuit menŃinute atât ca circumscripŃii administrative
ale Statului cât şi ca autorităŃi însărcinate să asigure legătura între regiune şi comune
şi coordonarea celor din urmă. Regimul lor este în mare parte uniform dar pot apărea
unele variaŃii de la o regiune la alta. O lege din 1990 a instituit un număr de 9 oraşe
metropolitane.
În unele state ale Uniunii Europene, colectivităŃile locale intermediare dispun de
competenŃe şi de mijloace mai puŃin importante decât colectivităŃile de bază.
Este cazul BELGIEI, SPANIEI şi ITALIEI, Ńări în care tendinŃa de a scădea
semnificaŃia provinciilor este strâns legată de transformările produse la nivelul
structurii Statului. În DANEMARCA şi OLANDA, autorităŃile intermediare
(districtul şi provincia) dispun în teorie de aceeaşi competenŃă generală ca şi
autorităŃile de bază.
În ce priveşte FRANłA, tendinŃa contemporană este dimpotrivă aceea de a spori
rolul departamentului (în raport cu comuna dar şi comparativ cu regiunea) datorită
faptului că cele mai importante transferuri de competenŃă se realizează de la Stat către
departamente dar şi datorită atracŃiei pe care o exercită asupra clasei politice noua
funcŃie de Preşedinte al consiliului general.
Autoritatea deliberativă a regiunii în FRANłA este Consiliul regional, compus
din consilieri aleşi prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat
de 5 ani şi lucrând în şedinŃe publice. Consilierii regionali aleg, dintre ei, pe
Preşedintele Consiliului care reprezintă autoritatea executivă. Consiliul regional are o
Comisie permanentă, formată din Preşedintele Consiliului, un anumit număr de
vicepreşedinŃi şi alŃi membri, stabiliŃi de Consiliu, Comisie ce exercită atribuŃii
delegate de Consiliu. Autoritatea deliberativă a departamentului în FRANłA este
Consiliul general ales prin vot direct, în cadrul unor circumscripŃii electorale
denumite cantoane, pentru un mandat de 6 ani, jumătate din numărul consilierilor
reînnoindu-se la fiecare 3 ani. Consiliul general lucrează în şedinŃe publice.
Executivul colectivităŃii departamentale este Preşedintele Consiliului general, ales
dintre membrii Consiliului la fiecare reînnoire a acestuia. Există şi un organ colegial
format din Preşedintele Consiliului general, un anumit număr de vicepreşedinŃi şi alŃi
membri desemnaŃi de Consiliul general.
61
 În IRLANDA şi în REGATUL-UNIT se poate spune că autoritatea intermediară
este cea care contează în marea parte a cazurilor, în raport cu autorităŃile de bază.
În ce priveşte organizarea sub aspect instituŃional a autorităŃilor locale
intermediare, aceasta se aseamănă cu cea a autorităŃilor locale de bază din aceeaşi
Ńară.
ANGLIA nu are statut de comunitate regională şi nici nu dispune de un nivel
regional de administraŃie. „AgenŃiile regionale de dezvoltare”, apărute după 1997, nu
au autorităŃi deliberative. Ele constituie totuşi, un prim pas spre o organizare
administrativă de tip regional. AdministraŃia intermediară este exercitată de comitate.
łARA GALILOR, SCOłIA şi IRLANDA DE NORD au statut de comunităŃi
regionale. Fiecare dintre ele dispune de o adunare deliberativă aleasă prin vot direct şi
un organ executiv desemnat de aceasta. Astfel, în łARA GALILOR funcŃionează
Adunarea naŃională galeză şi un Comitet executiv prezidat de un „Leader”; în
SCOłIA funcŃionează Parlamentul scoŃian şi Executivul scoŃian, condus de Primul-
ministru scoŃian; în IRLANDA DE NORD funcŃionează Adunarea semi-autonomă şi
Comitetul executiv condus de un Prim-ministru.
În REGATUL-UNIT, consiliul de comitat se compune dintr-un număr
nedeterminat prin lege, de 60 până la 100 de membri aleşi prin scrutin uninominal
într-un tur, pentru un mandat de 4 ani. Consiliul îşi alege preşedintele pentru un an.
În BELGIA, consiliul provincial format din 50 până la 90 de membri (în funcŃie
de populaŃie) este ales pentru un mandat de 4 ani, pe baza reprezentării proporŃionale.
El îşi alege preşedintele şi un birou din 6 membri prin scrutin uninominal majoritar,
executivul fiind format chiar din acest birou şi din Guvernatorul numit de Coroană,
care este în acelaşi timp, agent al Statului, însărcinat cu supravegherea respectării
întregii legislaŃii şi controlul actelor autorităŃilor locale dar şi şeful executivului
provincial.
În DANEMARCA, consiliul de district este ales pentru un mandat de 4 ani, prin
reprezentare proporŃională, el fixând numărul consilierilor între 13 şi 31 şi alegându-şi
apoi un preşedinte care-i coordonează dezbaterile. Executivul este constituit din
primarul districtului şi adjuncŃii săi aleşi dintre membrii consiliului. Primarul
prezidează consiliul şi comisia de finanŃe, alte comisii care urmează să decidă în
numele consiliului, trebuind să fie înfiinŃate, şi urmând să participe astfel la executiv.
Primarul este şeful administraŃiei districtului.
SPANIA este singura Ńară în care adunarea reprezentativă nu este aleasă prin
sufragiu universal direct. Adunarea provincială compusă din 25 până la 31 de membri
(51 de membri pentru Madrid şi Barcelona) este aleasă prin reprezentare
proporŃională de către membrii consiliilor municipale dintre ei însuşi, în urma
alegerilor municipale. Ea îşi alege preşedintele însărcinat cu atribuŃii executive. El
poate numi până la o treime din membrii consiliului pentru a forma un birou.
În ITALIA, consiliul provincial este ales prin reprezentare proporŃională, pentru 5
ani, fiind compus din 24 până la 45 de membri care la rândul lor aleg un birou şi un
preşedinte, care asigură împreună executivul.
62
 Capitolul VIII
FUNCłIA PUBLICĂ ÎN łĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Dreptul funcŃiei publice

NoŃiunea de funcŃie publică reprezintă o noŃiune fundamentală a dreptului public,

în general, a dreptului administrativ, în special, strâns legată de noŃiunea de organ,
autoritate, activitate administrativă etc.
FuncŃionarea oricărei autorităŃi sau instituŃii publice presupune trei elemente:
competenŃă, mijloace materiale şi financiare şi personal (resurse umane) structurat
pe compartimente, linii ierarhice şi funcŃii, dintre care doar unele sunt funcŃii publice.
Titularul unei funcŃii publice este de regulă, dar nu întotdeauna, un funcŃionar
public.
În toate Ńările există tradiŃii privind reglementarea funcŃiei publice, ce nu trebuie
însă confundate cu apariŃia unui statut general.
NoŃiunea de funcŃie publică, contrar aparenŃelor, este dificil de tradus cu exactitate
în diferite Ńări europene, într-o analiza comparativă, riscurile de contrasens fiind mai
numeroase decât în cazul altor instituŃii referitoare la administraŃie.
Pentru a nu lua decât trei exemple, vom arăta că noŃiunea de fonction publique
(funcŃie publică) în FRANłA este explicată prin noŃiunea civil servant (în traducere
literară, serviciu civil) în MAREA BRITANIE şi prin cea de öffentlicher Dienst (în
traducere literară, serviciu public) în GERMANIA.
În toate cele trei Ńări, aceşti termeni servesc simultan pentru a desemna colectiv,
funcŃionarii şi au devenit sinonime cu administraŃia în vorbirea curentă. Or, aceste
trei denumiri sunt departe de a corespunde perfect de la o Ńară la alta.
Unul din contrasensurile cel mai des întâlnite constă în compararea efectivelor
funcŃiei publice franceze (4 milioane şi jumătate de agenŃi) pe de-o parte, cu cele ale
funcŃionarilor britanici, “civil servants” (o jumătate de milion), pe de altă parte.
De aici concluzia potrivit căreia, este vorba de reflectarea a două concepŃii opuse,
cea statală, în FRANłA şi cea liberală, în REGATUL-UNIT. În realitate, efectivele
de agenŃi ai colectivităŃilor publice sunt mai ridicate în MAREA BRITANIE decât în
FRANłA. “Civil service” britanic nu desemnează decât agenŃii serviciilor
administraŃiei Statului, în timp ce în FRANłA, termenul de funcŃie publică are în
vedere şi toate colectivităŃile locale, pe lângă administraŃia statală.
De asemenea, în GERMANIA, deşi numărul funcŃionarilor este mai mic decât în
FRANłA, de doar 2 milioane, statutul funcŃionarilor publici se aplică la mai puŃin de
jumătate din personalul administrativ, în timp ce în FRANłA, se aplică la toate
funcŃiile publice permanente.
De aici concluzia potrivit căreia termenul de personal administrativ ar fi cel mai
acoperitor.

63
 În cea mai mare parte a Ńărilor Uniunii Europene, personalul administrativ
reprezenta de la 5 la 8% din populaŃie la începutul anilor ’90: LUXEMBURG
(aproximativ 6,8%), GERMANIA (aproximativ 7,3%), FRANłA (aproximativ
7,6%), ITALIA (aproximativ 6,2%), SPANIA (aproximativ 5,6%) etc.
DANEMARCA constituie o excepŃie cu aproape 18% din populaŃie în raport cu
OLANDA, un stat la fel de dezvoltat, cu doar 4,7%; în GRECIA procentul este de
2,5% .
Examenul statistic pentru fiecare din Ńările Uniunii permite identificarea a trei
grupe de Ńări.
În prima grupă, funcŃia publică este aproape sinonimă cu personalul administrativ,
fiind vorba de BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANłA, IRLANDA, OLANDA şi
PORTUGALIA.
Într-o a doua grupă, formată din GERMANIA şi LUXEMBURG, există o
delimitare între funcŃionarii cu statut de drept public, pe de-o parte şi angajaŃii şi
lucrătorii din administraŃie, ce se supun regulilor dreptului muncii, pe de altă parte.
În sfârşit, în REGATUL-UNIT, funcŃia publică se rezumă doar la agenŃii civili ai
Statului şi nu reprezintă decât o parte redusă, mai puŃin de o şesime din personalul
administrativ. În DANEMARCA şi în ITALIA (din 1993), situaŃia este şi mai netă,
doar o mică parte a personalului administrativ, din administraŃia de Stat în principal,
poate fi calificată ca intrând în categoria funcŃionarilor, în sensul strict al noŃiunii.
În toate Ńările Uniunii Europene, dreptul funcŃiei publice presupune un nucleu
central de reguli aplicabile unor agenŃi, care corespunde definiŃiei stricte a
funcŃionarului, nucleu în jurul cărora gravitează dispoziŃii mai restrânse sau mai
numeroase aplicabile altor categorii de angajaŃi din administraŃie.
În doctrina europeană se poate vorbi de un drept comun aplicabil funcŃiei publice,
în sensul cel mai strict al definiŃiei recunoscută pentru fiecare Ńară.
În ce priveşte reglementarea funcŃiei publice, potrivit dreptului comparat, în Ńările
Uniunii Europene se menŃine, chiar şi în prezent, vechea dispută între concepŃia
dominantă de altfel, axată pe ideea statutului legal, ce conduce la un regim juridic
unilateral de drept public, şi concepŃia statutului contractual, ce conduce la regimul
dreptului privat. Fără să se fi ajuns la un numitor comun, se poate implicit vorbi
despre funcŃia publică ca statut legal sau despre funcŃia publică ca un raport de drept
privat, fără ca una să fie opusă cu necesitate celeilalte.
Natura ne-contractuală a funcŃiei publice a fost pusă în discuŃie în mai multe Ńări,
dar mai ales în FRANłA.
Singurul sistem juridic pentru care controversele nu au fost definitiv tranşate se
întâlneşte în REGATUL-UNIT.
În general, din perspectiva dreptului comparat vom distinge după cum accentul
este pus pe exerciŃiul suveranităŃii prin agenŃii publici sau pe acŃiunea lor de gestiune,
admiŃând sau nu autonomia funcŃiei publice, în raport cu modalităŃile de muncă în
întreprinderile particulare.

64
 În timp ce FRANłA şi GERMANIA înclină spre prima tendinŃă, iar S.U.A., spre
a doua, în dorinŃa de a evita birocraŃia, în restul statelor occidentale constatăm că se
tinde la apropierea statutului funcŃionarilor publici de cel al agenŃilor din sectorul
privat.
În nici o Ńară a Uniunii Europene, ansamblul personalului din administraŃie nu se
supune unui statut juridic unic şi identic. Dimpotrivă, trebuie să ne ferim de ideea,
răspândită în GERMANIA dar şi în FRANłA, că statutul naŃional al funcŃionarilor
s-ar caracteriza printr-o specificitate considerabilă.
Se poate afirma însă, că un Statut juridic particular al funcŃionarilor, statut supus
regulilor dreptului public cu caracter unilateral, conŃinând dispoziŃii legislative şi
regulamentare, se regăseşte în toate Ńările Uniunii Europene, alcătuind un drept al
funcŃiei publice, distinct de dreptul muncii.
În egală măsură, se poate susŃine că este posibil să întâlneşti în toate aceste Ńări,
angajaŃi în administraŃie, al căror statut este definit printr-un contract de muncă supus
principiilor dreptului comun al muncii. Ceea ce variază de la o Ńară la alta este
proporŃia în care se aplică cele două tipuri de reglementări. Rămâne de văzut dacă
diferenŃa dintre dreptul funcŃiei publice şi dreptul muncii este sau nu foarte
importantă.

2. ConstituŃionalitatea şi legalitatea funcŃiei publice

În ce priveşte constituŃionalitatea funcŃiei publice, dacă ne raportăm la Ńările

Uniunii Europene constatăm că în fiecare din Ńările care au constituŃii scrise se
regăsesc principii ale funcŃiei publice. Numărul articolelor din ConstituŃie referitoare
la funcŃia publică diferă însă, de la o Ńară la alta, după cum diferă şi tehnica sau
conŃinutul reglementării.
Într-un prim grup de state, majoritar (DANEMARCA, GERMANIA GRECIA,
SPANIA, ITALIA, PORTUGALIA, SUEDIA, AUSTRIA şi FINLANDA),
ConstituŃia prevede competenŃa legiuitorului de a stabili regulile aplicabile funcŃiei
publice.
În alte state (IRLANDA, LUXEMBURG), atribuirea acestei competenŃe este
implicită şi rezultă chiar din supremaŃia legiuitorului, care poate interveni pentru a
reglementa materia. Se ştie, de pildă, că separarea Republicii IRLANDA de tradiŃia
britanică s-a realizat prin votarea ConstituŃiei din 1937, care la rândul ei, s-a
fundamentat juridic, pe o Lege privind funcŃia publică (Civil Service Regulation Act),
votată cu 13 ani mai înainte. Aceeaşi este situaŃia şi pentru LUXEMBURG încă din
anul 1872. În aceste state, puterea reglementară nu posedă decât competenŃa de
aplicare şi de executare a legii.
Un al treilea grup de state se caracterizează printr-o partajare, în baza dispoziŃiilor
constituŃionale, între legislativ şi executiv, a reglementării funcŃiei publice. În
BELGIA şi în REGATUL-UNIT, Şeful Statului dispune de competenŃă în materie
de statut al funcŃionarilor, în baza prerogativelor sale regale.
65
 Astfel, în BELGIA, chiar ConstituŃia îi conferă această putere Regelui, stabilindu-i
competenŃa de a numi în funcŃiile din administraŃia generală dar mai ales precizând
expres că, puterea executivă îi aparŃine acestuia. În MAREA BRITANIE,
prerogativa regală presupune mai ales competenŃa de a stabili reguli privind funcŃia
publică.
Nu trebuie înŃeles de aici însă, că în cele două Ńări nu ar fi posibilă intervenŃia
legiuitorului, pentru că acesta poate oricând să impună reguli Coroanei.
În cazul FRANłEI există de asemenea o dublă competenŃă, dar chiar dacă
ConstituŃia lasă puterii reglementare competenŃa de drept comun, situaŃia nu este
aceeaşi ca în cazul primei grupe de state.
Pe de-o parte, această competenŃă de drept comun poate fi prezervată contra
intruziunii Parlamentului, dacă Guvernul o doreşte, în baza art.37 din ConstituŃie, iar
pe de altă parte, art.34 atribuie Parlamentului o competenŃă destul de largă,
rezervându-i reglementarea „garanŃiilor fundamentale acordate funcŃionarilor”.
Aproape toate constituŃiile enunŃă principii aplicabile dreptului funcŃiei publice şi
indică autoritatea competentă pentru a le stabili; este în special cazul, principiului
liberului acces la funcŃiile publice.
Uneori, textul constituŃional este şi mai dezvoltat, stabilind nu doar regulile
aplicabile accesului la funcŃia publică, ci şi regulile privind funcŃionari deja numiŃi.

3. Statutul funcŃionarilor publici

De regulă, Statutul funcŃionarilor publici îşi află originea în dispoziŃii

constituŃionale ale statelor Uniunii Europene, care fixează competenŃele în materie,
enunŃând în unele cazuri chiar şi regulile de fond ce leagă autorităŃile publice.
Denumirea de statut, provenind de la cuvântul latin statutum, derivat din verbul
statuere (a statua, a decide, a ordona) semnifică un ansamblu de norme juridice ce
cuprinde voinŃa Statului de a reglementa, în mod autoritar, o anumită categorie de
raporturi sociale ori instituŃii juridice.
Statutul funcŃionarilor publici sau dreptul comun al funcŃiei publice, într-o
formulare mai riguroasă sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor
referitoare la situaŃia juridică a funcŃionarului.
În acest sens, mai peste tot în statele Uniunii Europene se regăseşte un Statut al
funcŃionarilor publici. Dar, ordonarea formală a acestui statut este mai mult sau mai
puŃin omogenă, neputând fi identificat un text unic care să poată fi calificat drept
“statutul general al funcŃiei publice”.
În ce priveşte REGATUL-UNIT, ar putea părea hazardat să încerci să aplici
noŃiunea de Statut pentru civil service. Se poate demonstra că, în pofida unei concepŃii
destul de răspândite, situaŃia funcŃionarului britanic nu presupune lipsa aplicării
dreptului. Este adevărat că o asemenea idee este uneori formulată chiar de juriştii
britanici, atunci când urmăresc să sublinieze că funcŃionarii sunt angajaŃi după bunul
66
plac al Coroanei. Dar, în realitate, acest lucru semnifică că statutul funcŃionarilor
publici nu este reglementat prin common-law, datorită faptului că nu există un recurs
specific la îndemâna funcŃionarilor publici în faŃa tribunalelor. În mod cert, contrar
dreptului Ńărilor continentale, dreptul funcŃiei publice britanice scapă în general
sancŃiunilor jurisdicŃionale, dar acest lucru se întâmplă în mare parte datorită faptului
că, el decurge din exerciŃiul prerogativelor regale.
Statutul funcŃionarilor publici este astfel constituit din acte reglementare şi
cutume. Problema dreptului aplicabil lui „civil service” (în IRLANDA ca şi în
MAREA BRITANIE) este pur şi simplu cea valabilă şi pentru celelalte funcŃii
publice. Nu există un instrument juridic oficial unic care să conŃină regulile aplicabile
funcŃionarilor publici.
În majoritatea statelor Uniunii Europene, codificarea este mai importantă decât în
IRLANDA sau în REGATUL-UNIT, dar nicăieri, totalitatea acestor reguli nu se
regăseşte într-o lege sau un regulament unic.
Aceasta deoarece, în primul rând, anumite dispoziŃii se regăsesc în ConstituŃie. În
plus, anumite norme legale sunt aplicabile funcŃionarului, dar nu privesc direct funcŃia
publică, cum este adesea cazul în domeniul securităŃii sociale.
În sfârşit, în ciuda eforturilor de codificare, dispoziŃii generale privind funcŃionarii
se pot regăsi în mai multe texte legale.
Prima Ńară care a adoptat un Statut al funcŃionarilor publici a fost SPANIA, în anul
1852, urmată de LUXEMBURG, în anul 1872 şi apoi de DANEMARCA, unde
prima lege despre funcŃionari datează din anul 1899. Primul Statut al angajaŃilor civili
ai Statului a fost adoptat în ITALIA în anul 1908 iar prima lege irlandeză referitoare
la funcŃia publică datează din anul 1922.
OLANDA a adoptat prima lege cu privire la funcŃionari, în anul 1929 şi
Regulamentul general privind funcŃionarii Regatului, în anul 1931.
În GERMANIA a existat încă din anul 1806 un Cod bavarez al funcŃiei publice,
dar prima lege de codificare generală a dreptului funcŃiei publice, s-a adoptat în
timpul regimul naŃional socialist, abia, în anul 1937.
În FRANłA, deşi tradiŃiile privitoare la funcŃia publică sunt anterioare RevoluŃiei
de la 1789, iar Camerele au examinat de-a lungul vremii, diferite propuneri
legislative, primul Statut al funcŃiei publice a fost adoptat abia în anul 1941.
La rândul ei, GRECIA a adoptat primul Statut general al funcŃionarilor, în anul
1951, inspirându-se din Statutul francez, din dreptul german şi din dreptul englez al
funcŃiei publice.
Tot din perspectiva dreptului comparat, existenŃa unor statute sau Coduri, cu rol de
drept comun al funcŃiei publice ridică două probleme legate de sfera funcŃionarilor
publici şi anume: în ce măsură se aplică statutul, personalului din administraŃie sau
cu alte cuvinte, care sunt categoriile de funcŃionari publici ce intră sub incidenŃa
Statutului şi care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse în Statut ?
Înainte de a examina, ce semnifică exact statutul ne-funcŃionarului, trebuie stabilit
sistemul de repartiŃie între funcŃionari şi ne-funcŃionari.
67
 Într-o primă grupă de Ńări, cea mai consistentă, statutul funcŃionarilor publici este
în principiu, aplicabil tuturor agenŃilor permanenŃi din administraŃia Statului, a
colectivităŃilor locale şi a autorităŃilor administrative autonome (BELGIA,
GRECIA, SPANIA, FRANłA, IRLANDA, OLANDA şi PORTUGALIA). Este şi
cazul ITALIEI, după reglementarea adoptată în anul 1993.
În GERMANIA şi în LUXEMBURG se face în mod tradiŃional distincŃie între
funcŃionarii supuşi unui statut de drept public unilateral şi angajaŃii şi lucrătorii pe
bază de contract. DistincŃia se bazează pe diferenŃa dintre funcŃii: în principiu, doar
funcŃionarii pot exercita prerogative de putere publică sau atribuŃii de satisfacere a
interesului general, funcŃii care trebuie asumate de funcŃionari, o dată ce activitatea pe
care o realizează prezintă un caracter permanent.
SituaŃia din DANEMARCA este de asemenea o situaŃie mai specială, chiar dacă
prezintă unele similitudini cu cea din GERMANIA sau LUXEMBURG. DiferenŃa
esenŃială între aceste Ńări se referă la faptul că tradiŃia funcŃiei publice daneze era mai
degrabă cea a supunerii unei mari majorităŃi a agenŃilor, statutului funcŃionarilor
publici. Reforma funcŃiei publice din 1969 a declanşat un proces de contractualizare a
acesteia, obiectivul principal constând în rezervarea statutului funcŃionarilor, agenŃilor
de autoritate precum şi celor care au atribuŃii de concepŃie şi de control al politicilor
publice în administraŃia de Stat, categorii care nu ar trebui să depăşească 20% din
ansamblul efectivelor.
REGATUL-UNIT se află într-o situaŃie diferită: având la origine situaŃia de
“servitor al Coroanei”, plasat în afara aplicării sistemului de common-law, statutul de
civil servant este rezervat exclusiv personalului din administraŃia de Stat, care i se
supune în totalitate. Dar, în acelaşi timp nu s-ar putea pretinde că, nici o regulă a
dreptului public nu ar putea fi aplicabilă agenŃilor din alte administraŃii. Serviciul
naŃional de sănătate, care depinde de Stat, poliŃia şi cadrele didactice care depind de
autorităŃile locale, pentru a da doar câteva exemple, se află într-o situaŃie mixtă, de
reglementare unilaterală şi convenŃii colective.
În ce priveşte semnificaŃia statutului de ne-funcŃionar, dreptul francez se dovedeşte
a fi mai complex, întrucât, obligă a se face delimitarea între funcŃionari, agenŃi publici
şi agenŃi de drept privat care prestează activităŃi în administraŃie.
În dreptul francez, spre exemplu, stagiarii nu sunt funcŃionari, în sensul că lor nu li
se aplică un statut general al funcŃiei publice, ci doar unele reguli speciale. NoŃiunea
de stagiar nu este însă specifică doar dreptului francez, în majoritatea Ńărilor Uniunii
Europene, fiind necesară pentru funcŃionari, o perioadă de stagiu, înainte de a fi
efectiv numiŃi, perioadă ce variază de la 6 luni, în BELGIA, până la maxim 5 ani, în
GERMANIA.
Cu excepŃia SPANIEI, FRANłEI şi PORTUGALIEI, stagiarii sunt consideraŃi
ca funcŃionari şi beneficiază de statutul general, mai puŃin în ce priveşte garantarea
funcŃiei, după cum este de la sine înŃeles.

68
 NoŃiunea de auxiliar este specifică dreptului francez, în timp ce în IRLANDA,
REGATUL-UNIT şi OLANDA este utilizată noŃiunea de funcŃionar cu titlu precar,
cu aceeaşi semnificaŃie.
De asemenea, o noŃiune importantă în dreptul francez, cea a contractualilor de
drept public nu se regăseşte decât în PORTUGALIA. Aceasta se explică prin faptul
că, noŃiunea de contract administrativ de muncă este necunoscută în sistemul de drept
al altor state europene. În aceste două Ńări cea mai mare parte a contractualilor sunt
agenŃi de drept public.
În alte state, agenŃii contractuali se supun dreptului privat. Aceasta este situaŃia în
mod special, în DANEMARCA, GERMANIA, ITALIA, LUXEMBURG şi
REGATUL-UNIT, în care procentul de agenŃi contractuali este semnificativ. În alte
state precum FRANłA sau PORTUGALIA, efectivele de contractuali supuşi
regulilor dreptului privat sunt minime.
În ce priveşte gradul de generalitate a dispoziŃiilor statutare, în doctrină se
subliniază că, în majoritatea statelor occidentale există în realitate mai multe funcŃii
publice statutare, ce se supun propriilor reglementări, şi nu doar unui singur Statut, cu
ale cărui reguli de fapt, se completează Statutele speciale.
În BELGIA vom distinge între funcŃia publică a Statului, cea a comunităŃilor şi
regiunilor, stabilită chiar de ConstituŃie, cea a colectivităŃilor locale precum şi cea a
stabilimentelor publice autonome.
În DANEMARCA, există o singură funcŃie publică statutară, dar nu trebuie uitată,
existenŃa, alături de aceasta, a unei foarte importante „funcŃii publice contractuale”,
care nu se supune legii privind funcŃia publică.
În GERMANIA, există sub aspect formal, atâtea tipuri de funcŃii publice câte
Landuri sunt, cărora li se adaugă o funcŃie publică federală. Totuşi, există o mare
similitudine, între statutul funcŃiei publice federale şi dispoziŃiile legii-cadru cărora li
se conformează statutele Landurilor. FuncŃionarii locali se integrează la rândul lor,
sub aspect juridic, funcŃiei publice din Landul căruia îi aparŃin.
În SPANIA vom distinge între funcŃia publică de Stat, cea a colectivităŃilor locale
şi cea a comunităŃilor autonome.
În FRANłA, vom distinge între funcŃia publică propriu-zisă, ce se supune legii
privind drepturile şi obligaŃiile funcŃionarilor publici, pe de-o parte, şi militarii şi
magistraŃii, pe de altă parte, supuşi fiecare unor reglementări specifice.
Dar în cadrul funcŃiei publice propriu-zise putem identifica: funcŃia de Stat, funcŃia
publică teritorială şi funcŃia publică din sănătate. S-ar mai putea adăuga: funcŃionarii
de la poştă şi cei ai France Télécom, instituŃii publice ce au statutul de “operatori
publici”.
În toate Ńările Uniunii Europene, anumite tipuri de funcŃii sunt exercitate în cadrul
unor reglementări statutare particulare.
Este vorba în primul rând, despre poliŃie, supusă unei ierarhii speciale, private de
dreptul la grevă şi uneori, de cel sindical.

69
 Este de asemenea, cazul judecătorilor, care deŃin garanŃii de independenŃă
speciale, chiar dacă, în sens larg pot fi consideraŃi ca funcŃionari. Este în general, şi
cazul diplomaŃilor, supuşi unor constrângeri privind mobilitatea şi adoptarea unei
atitudini rezervate, dar beneficiind în schimb de indemnizaŃii semnificative. La rândul
lor, profesorii universitari din instituŃiile publice dispun de garanŃii de independenŃă.

Capitolul IX
FUNCłIONARUL PUBLIC
ÎN łĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. DefiniŃia funcŃionarului public

NoŃiunea de funcŃionar public nu prezintă acelaşi înŃeles în cazul în care este

analizată din punct de vedere al dreptului penal, dreptului bugetar sau dreptului
administrativ.
Din perspectiva dreptului administrativ, cel mai adesea, statutele utilizează
formulări tautologice de genul, agenŃii titulari de funcŃii în administraŃie sunt
funcŃionari publici.
Chiar şi etimologia cuvintelor utilizate ca echivalent al noŃiunii franceze de
funcŃionar este revelatoare.
Este de presupus că vocabularul folosit în DANEMARCA, în GRECIA şi în
REGATUL-UNIT are originea cea mai veche şi totodată cea mai legată de trecutul
monarhic al statelor europene. FuncŃionarul este un servitor (spre exemplu, traducerea
noŃiunii din limba daneză este chiar aceasta, de om de serviciu), un servitor civil (civil
servant) sau chiar un servitor al coroanei (crown servant) în vocabularul de common
law. În alte cazuri, vocabularul, care nu s-a schimbat din secolul al XVIII-lea, este
mai puŃin direct legat la ideea de monarhie, dar face trimitere tot la noŃiuni din vechiul
regim, deoarece semnifică literar vorbind, titularul unui birou (în GERMANIA şi
OLANDA). În limba spaniolă şi în cea portugheză, cuvântul funcŃionar, reflex al
noŃiunii mai moderne, apărute o dată cu RevoluŃia franceză, de funcŃie publică, se
traduce prin functionario. BELGIA şi LUXEMBURG utilizează termenul mai
neutru de agent al Statului sau colectivităŃilor publice. IRLANDA conciliază
noŃiunile cele mai moderne cu noŃiunile cele mai vechi, subliniind în acelaşi timp că,
funcŃionarul este servitorul suveranului (civil servant este sintagma utilizată pentru
funcŃionarul civil de Stat) şi că, în prezent, el este agentul serviciului public (public
servant este un termen mai larg decât civil servant).
Două elemente ale definiŃiei se regăsesc într-o manieră mai mult sau mai puŃin
evidentă pentru ansamblul personalului administrativ.
În primul rând, relaŃia dintre colectivitatea care angajează şi funcŃionar se
concretizează într-un raport de drept public, traducându-se printr-un angajament sub
forma unei numiri unilaterale şi nu prin semnarea unui contract sinalagmatic.
70
 În al doilea rând, o altă caracteristică a unui drept special al funcŃiei publice constă
în faptul că, de regulă, un funcŃionar este o persoană numită într-o administraŃie, cu
titlu permanent, adică până la pensie, cu condiŃia unor precizări valabile pentru trei
state.
Astfel, în OLANDA, statutul funcŃionarilor publici permite nominalizarea
acestora, fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar iar în IRLANDA şi în MAREA
BRITANIE, statutul funcŃionarilor cu titlu temporar, de altfel, puŃin numeroşi, nu
este acelaşi cu statutul funcŃionarilor numiŃi cu titlu permanent.
Dreptul german este singurul în prezent, care adaugă un element important, la
definiŃia funcŃionarului. Astfel, prin Statutul funcŃionarilor publici se precizează că,
această calitate nu poate fi acordată decât pentru exercitarea “prerogativelor de putere
publică sau a prerogativelor, care pentru raŃiuni ce Ńin de necesitatea asigurării
bunei funcŃionări a Statului sau a vieŃii publice, nu pot fi încredinŃate exclusiv unor
persoane de drept privat.”

2. Sistemele de recrutare a funcŃionarilor publici

Dintotdeauna, selecŃia funcŃionarilor publici a reprezentat o preocupare de prim

ordin pentru „clasa politică”, respectiv pentru partidele politice aflate la guvernare
sau, după caz, în opoziŃie. Criteriile şi metodele de selecŃie reflectă însă, în fiecare Ńară
şi pentru fiecare epocă, caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ
statal respectiv.
Recrutarea agenŃilor care nu dispun de un statut special, se face în condiŃii
apropiate de cele ale dreptului privat, în toate Ńările Uniunii Europene.
Accesul la funcŃia publică respectă însă, peste tot, două principii complementare,
a căror importanŃă variază pentru fiecare Ńară, în funcŃie de evoluŃia istorică şi de
cultura juridică proprie fiecărei Ńări: principiul egalităŃii şi principiul meritului.
Principiul accesului egal la funcŃia publică îşi are originea în Europa, în
respingerea privilegiilor, ca urmare a RevoluŃiei franceze. Acest principiu se regăseşte
în toate constituŃiile scrise ale Statelor membre ale Uniunii Europene, cu excepŃia
DANEMARCEI şi a IRLANDEI, Ńări în care principiul egalităŃii de acces la funcŃia
publică este consacrat prin lege. Toate legislaŃiile naŃionale consacră şi principiul
recrutării prin concurs, precum şi o serie de condiŃii prealabile înscrierii.
Aplicarea principiilor egalităŃii şi meritului conduce la stabilirea de reguli mai
mult sau mai puŃin stricte, destinate să garanteze candidaŃii şi administraŃia contra
arbitrariului sau erorilor de apreciere ale şefului de serviciu.
În unele Ńări, o mai mare importanŃă se acordă recrutării după merit, ce îşi are
originea în principiul mai degrabă politic decât juridic, al sistemului de acordare a
funcŃiei după merit (merit system) generalizat în REGATUL-UNIT în sec. XIX.
În întreg secolul al XIII-lea, funcŃiile publice erau rezervate în ANGLIA, marilor
familii aristocratice; apoi o dată cu dezvoltarea guvernării de partid, au început să se
71
folosească de funcŃiile publice pentru a conferi favoruri la amicii politici sau
personali, sau pentru a recompensa serviciile făcute partidului. Abia după anul 1853 s-
a declanşat marea schimbare care a dus la generalizarea sistemului de acordare a
funcŃiei după merit.
Se poate spune că, în timp ce merit system îşi află fundamentul în interesul
serviciului care trebuie desfăşurat, principiul liberului acces la funcŃia publică se
axează în primul rând pe protecŃia drepturilor individului.
Dacă grija de a garanta egalitatea de acces la funcŃiile publice a constituit
fundamentul principal al reglementărilor şi jurisprudenŃei prin care s-au stabilit
regulile concursului, nu trebuie uitat că, mişcarea a pornit chiar de la administraŃie, în
Ńări precum FRANłA, ITALIA, LUXEMBURG dar şi de la legiuitor, în Ńări precum
GRECIA, având ca principal obiectiv, eficacitatea sistemului administrativ. Aceasta
explică coexistenŃa în anumite epoci a sistemelor administrative de recrutare prin
concurs şi a sistemelor politice de guvernare autoritară.
Analiza comparativă a sistemelor de recrutare pentru diverse funcŃii publice
dezvăluie o serie succesivă de operaŃiuni care nu sunt nici efectuate şi nici nu se
regrupează de aceeaşi manieră, precum: publicarea posturilor vacante, examinarea
candidaturilor, alegerea dintre candidaŃi a acelora care par cei mai apropiaŃi de
posturile care urmează a fi ocupate, recrutarea şi în sfârşit, numirea.

3. CondiŃiile de acces la funcŃia publică

În toate Ńările Uniunii se întâlnesc condiŃii de acces la funcŃia publică, destinate să

garanteze calificarea profesională a viitorilor funcŃionari şi să limiteze arbitrariul în
selecŃie.
Dacă prin noŃiunea de funcŃie publică înŃelegem o profesie, în virtutea căreia
persoana care o ocupă are un drept la carieră, atunci vom distinge două categorii de
condiŃii şi anume: condiŃii generale, necesare pentru ocuparea oricărei funcŃii publice
şi condiŃii specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii de funcŃii din
administraŃie, din sfera justiŃiei, a legislativului etc.
Din perspectiva dreptului comparat, de regulă se face distincŃie între condiŃiile
obiective şi condiŃiile subiective de acces la funcŃia publică.
În ce priveşte condiŃiile obiective, este vorba de condiŃii a căror natură nu trebuie
lăsată la libera apreciere a autorităŃii însărcinate să verifice dacă candidatul le
respectă. CondiŃiile obiective se referă fie la candidaŃi fie la administraŃie, iar în acest
din urmă caz este vorba despre exigenŃa pe care o regăsim peste tot, de a exista
posturi bugetare vacante. Două aspecte au caracterizat în mod specific, dreptul de
acces la funcŃia publică: problema publicării posturilor vacante şi cea a listelor de
aşteptare sau a rezervărilor la recrutare. CondiŃiile referitoare la candidaŃi sunt mai
numeroase şi mai diversificate.
În ce priveşte condiŃiile subiective, este vorba despre condiŃii a căror interpretare
lasă o largă libertate de apreciere autorităŃilor care sunt însărcinate cu verificarea lor,
72
în funcŃie de natura funcŃiilor ce urmează să fie îndeplinite şi de calităŃile particulare
ale fiecărui candidat.
Nu mai puŃin adevărat este că, anumite condiŃii de admisibilitate apar drept condiŃii
obiective într-un anumit sistem şi condiŃii subiective, într-un alt sistem. Spre exemplu,
în ce priveşte condiŃia de moralitate, care este de regulă, o condiŃie subiectivă în
majoritatea cazurilor, este suficient să fie definită ca reprezentând absenŃa unui anumit
tip de condamnare penală, pentru a o transforma într-o condiŃie obiectivă.
În toate cazurile însă, există începând cu condiŃiile general valabile pentru
ansamblul funcŃiei publice, condiŃii speciale pentru anumite categorii de funcŃionari.
ModalităŃile de verificare a îndeplinirii acestor condiŃii variază mult de la o Ńară la
alta, atât în ceea ce priveşte autorităŃile cu atribuŃii în acest domeniu, cât şi în ce
priveşte forma şi momentul la care se realizează.
În DANEMARCA, în GERMANIA şi în OLANDA, unde recrutarea este
realizată în întregime de către administraŃie, aceasta este cea care procedează la
verificare.
În FRANłA, în SPANIA, în ITALIA şi în PORTUGALIA, autoritatea care
realizează selecŃia este diferită de autoritatea care pronunŃă numirea şi, cu toate
acestea, cea din urmă este care verifică îndeplinirea condiŃiilor.
În BELGIA, acest rol revine în principiu, Secretariatului permanent al recrutării,
iar în IRLANDA şi în REGATUL-UNIT, Comisiei funcŃiei publice.
Formele de verificare a condiŃiilor obiective sunt mai puŃin diversificate, fiind
vorba în principiu despre prezentarea certificatelor de naştere, de finalizare a studiilor
sau de diplome etc., iar aptitudinile psihice sunt verificate prin prezentarea unui
certificat medical.
În ce priveşte condiŃia de loialitate, încă de la restabilirea democraŃiei în toată
Europa occidentală, nu se mai pretinde funcŃionarilor, o loialitate politică comparabilă
cu cea pretinsă în GERMANIA nazistă, în ITALIA fascistă, în FRANłA regimului
de la Vichy, în GRECIA regimurilor militare, în SPANIA lui Franco sau în
PORTUGALIA lui Salazar. Dimpotrivă se cere funcŃionarilor o loialitate faŃă de
naŃiune şi de instituŃiile democratice.
În toate statele Uniunii Europene, loialitatea faŃă de instituŃii este considerată ca
una din principalele îndatoriri ale funcŃionarilor, în ciuda diferenŃelor semnificative de
formulare; semnificaŃia sa variază de la o Ńară la alta.
Sub aspectul modalităŃilor de selectare şi de recrutare, toate Ńările cunosc un
minim de formalităŃi care permit delimitarea funcŃiei publice de sectorul privat, dar
acest grad de formalism este diferit de la un stat la altul, putând fi identificate patru
modele distincte.
Un prim model conform căruia este necesar un minim comun de formalităŃi ce
presupune obligaŃia de publicare a posturilor vacante, se întâlneşte în state precum
OLANDA şi DANEMARCA.
Un al doilea model este cel german caracterizat prin selecŃia în etape şi recrutarea
liberă. În pofida numeroaselor tentative de reformă, sistemul de selectare german a
73
menŃinut în practică monopolul juriştilor la funcŃiile publice de conducere. Pentru a
răspunde nevoilor de specialişti în alte domenii, Statutul a prevăzut posibilitatea de a
recruta şi alŃi candidaŃi pentru anumite funcŃii determinate dar nu pentru a face
carieră. S-ar părea că şi LUXEMBURGUL a ales parŃial modelul german, cel puŃin
pentru selecŃia înalŃilor funcŃionari.
La rândul său, modelul britanic se caracterizează prin recrutarea printr-o comisie
independentă. Potrivit acestuia, recrutarea funcŃionarilor trebuie încredinŃată unui mic
grup de personalităŃi independente, care nu sunt supuse presiunilor electorilor prin
intermediul deputaŃilor pe care îi reprezintă. Este vorba de o comisie (Civil service
commission) formată din trei comisari numiŃi de guvern care au drept sarcină
selecŃionarea şi recrutarea funcŃionarilor de care ministerele au nevoie, punând în
concurenŃă toŃi candidaŃii: sistemul concursului deschis (open competition). Creşterea
efectivelor de funcŃionari a făcut însă imposibilă recrutarea directă a tuturor
funcŃionarilor de către comisie, care nu mai realizează interviuri directe decât cu
candidaŃii la funcŃii superioare, ce dispun de o diplomă universitară. Pentru ceilalŃi
candidaŃi, comisia fixează doar condiŃiile de acces şi procedurile de evaluare, dar
delegă operaŃiunile materiale, diferitelor ministere.
Cel mai cunoscut în Ńara noastră, modelul francez se caracterizează prin
organizarea de concursuri şi prin existenŃa unor şcoli de formare profesională ce
răspund preocupării de profesionalism. Este vorba de recrutarea cursanŃilor unei şcoli
specializate în care se pregătesc viitorii funcŃionari, numiŃi într-un anumit corp la
finalizarea pregătirii şi dispunând de posibilitatea de a-şi alege locurile de activitate în
funcŃie de ordinea rezultatelor obŃinute la sfârşitul şcolarităŃii.
NoŃiunea franceză de concurs rezultă din interacŃiunea dintre practica
administrativă şi jurisprudenŃa Consiliului de Stat.
Concursul presupune: un număr de locuri precis determinat; un juriu independent
faŃă de candidaŃi, de puterea politică şi de şefii serviciilor care dispun de posturi
vacante ; un clasament al candidaŃilor declaraŃi admişi, în ordinea rezultatelor
obŃinute precum şi obligaŃia pentru autoritate de a respecta clasamentul.
Sistemul de recrutare a funcŃionarilor prin concurs se întâlneşte în majoritatea
statelor occidentale şi anume în BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANłA,
IRLANDA, ITALIA, LUXEMBURG, PORTUGALIA şi MAREA BRITANIE.

4. Drepturile şi obligaŃiile funcŃionarilor publici

În doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a funcŃionarilor publici

privită ca ansamblul atribuŃiilor, obligaŃiilor morale şi juridice ale acestora, necesare
pentru îndeplinirea misiunilor ce incumbă funcŃiilor lor, considerate ca îndatoriri în
slujba societăŃii, în scopul înfăptuirii raŃionale, eficiente, operative şi legale a
administraŃiei publice şi a satisfacerii drepturilor şi intereselor legitime ale
persoanelor fizice şi juridice.
74
 În mod obişnuit, doctrina franceză cu privire la funcŃia publică abordează pe de-o
parte, recrutarea şi cariera funcŃionarilor publici, iar pe de altă parte, drepturile şi
obligaŃiile acestora.
În ansamblul lor, drepturile şi obligaŃiile constituie suportul legal al autorităŃii şi
prestigiului funcŃionarului public, fiind asigurate şi garantate de stat prin mijloace
juridice, de natură materială, civilă, administrativă şi chiar penală.
Drepturile şi obligaŃiile funcŃionarilor publici pot fi împărŃite în două mari
categorii şi anume: drepturi şi obligaŃii cu caracter general, care revin tuturor
funcŃionarilor publici şi drepturi şi obligaŃii speciale, care revin doar unor categorii de
funcŃionari publici.
O altă delimitare se poate face între drepturi şi obligaŃii care privesc situaŃia
personală a funcŃionarului (remunerare, concediu, protecŃie socială), pe de-o parte, şi
drepturi şi îndatoriri specifice funcŃiei publice deŃinute indiferent de titular, pe de altă
parte.
ExistenŃa sistemului funcŃiei publice demonstrează că un drept la carieră nu este în
mod necesar garantat funcŃionarilor.
De regulă, după efectuarea unei perioade de probă sau a unui stagiu, la sfârşitul
căreia, dacă nu corespunde cerinŃelor postului, stagiarul poate fi eliberat din funcŃie,
după îndeplinirea unor formalităŃi (ca, de ex., depunerea jurământului), în cazul în
care corespunde, funcŃionarul îşi obŃine titularizarea sau, potrivit unei expresii
consacrate în dreptul german, îşi obŃine numirea pe viaŃă.
În toate Ńările Uniunii, statutul funcŃionarilor prevede dreptul acestora la încadrarea
într-o funcŃie echivalentă şi acordarea unei indemnizaŃii compensatorii pe perioada în
care aceştia au fost privaŃi de slujbă.
În ce priveşte, participarea funcŃionarilor la viaŃa politică, aceştia sunt supuşi de
regulă, unei obligaŃii de loialitate faŃă de naŃiune şi de instituŃiile sale, la care ne-am
mai referit. Într-o viziune sintetică se poate susŃine că, neutralitatea politică a
funcŃionarilor publici este o problemă care are răspunsuri diferite, în funcŃie de
tradiŃiile şi de legislaŃia fiecărei Ńări în parte.
FuncŃia publică este în întregime în serviciul oamenilor politici aflaŃi la putere sau
trebuie să fie autonomă ?
Au funcŃionarii publici libertatea de a-şi exercita drepturile politice la fel ca orice
cetăŃean ? Dacă da, în ce limite ?
Au oamenii politici vreun rol în desemnarea funcŃionarilor ? Răspunsul la această
ultimă întrebare se apreciază că ar trebui să fie negativ. În ce priveşte înalŃii
funcŃionari există controverse, în absenŃa unei poziŃii unitare care să stabilească ce
este mai indicat: ca aceştia să fie administratori de carieră, să fie independenŃi sau să
fie numiŃi pe criterii politice.
De asemenea se regăseşte în toate Ńările Uniunii, o obligaŃie de rezervă, distinctă
de obligaŃia de loialitate şi cea privind discreŃia profesională, care impune
funcŃionarilor o anumită reŃinere în exprimarea opiniilor, variabilă în funcŃie de
moment şi de responsabilităŃile specifice funcŃionarului în cauză.
75
 În doctrina occidentală se susŃine că exerciŃiul dreptului la opinie al funcŃionarilor
publici ar trebui circumstanŃiat, după cum funcŃionarul se află în timpul serviciului
sau în afara orelor de serviciu.
În orice caz, important este ca exercitarea acestui drept să nu influenŃeze
obiectivitatea şi imparŃialitatea funcŃionarului public în raport cu publicul şi cu
modalitatea de rezolvare a lucrărilor pe care le efectuează în exercitarea funcŃiei.
În ce priveşte dreptul la grevă în cazul funcŃionarilor publici, de asemenea există
variaŃii de la Ńară la Ńară. Înaintea celui de-al doilea război mondial, principiul cel mai
răspândit era interdicŃia dreptului la grevă în serviciile publice.
În prezent, greva rămâne interzisă funcŃionarilor publici, în sens strict, în
BELGIA, DANEMARCA, GERMANIA şi PORTUGALIA. Trebuie însă amintit
că, această interdicŃie nu are în vedere decât funcŃionarii în sens strict, care se află în
minoritate în majoritatea serviciilor publice daneze precum şi într-un mare număr de
servicii publice germane. În aceste două Ńări este relativ uşor de înŃeles că, interdicŃia
este respectată în practică, contrar a ceea ce se întâmplă adesea în BELGIA sau în
PORTUGALIA. ExperienŃa tuturor Ńărilor care cunosc o interdicŃie generală a grevei
în sectorul public constă în faptul că, o dată ce mişcarea grevistă este suficient de
puternică, devenind practic generalizată, ameninŃarea cu sancŃiunile disciplinare sau
chiar penale devine ineficientă.
În GRECIA, în SPANIA, în FRANłA, în ITALIA şi în LUXEMBURG, dreptul
la grevă este recunoscut funcŃionarilor, chiar dacă anumite corpuri (precum poliŃiştii)
sau funcŃii sunt excluse de la exercitarea acestui drept. Reglementarea dreptului la
grevă se întâlneşte relativ frecvent. ExperienŃa FRANłEI şi a ITALIEI
demonstrează că amploarea utilizării acestuia şi atingerea adusă principiului
continuităŃii serviciului public, depind în mai mică măsură de reglementarea dreptului
la grevă, decât de raporturile de forŃă la un moment dat, ca şi de cultura socială a Ńării.
În realitatea juridică nu există drepturi şi obligaŃii independente unele de altele.
Fiecărui drept îi corespunde o obligaŃie corelativă şi fiecare obligaŃie naşte, la rândul
ei, un drept. Din această perspectivă, drepturilor funcŃionarilor publici le corespund
anumite îndatoriri care decurg de regulă, din Statutul acestora.
Se distinge astfel în doctrină, între îndatoriri legate de îndeplinirea funcŃiei şi
îndatoriri legate de viaŃa privată a funcŃionarilor publici.
Ca regulă, în toate statele democratice se aşteaptă de la funcŃionarul public, pe
lângă o solidă competenŃă profesională, neutralitate, loialitate, imparŃialitate, simŃ al
datoriei şi grijă faŃă de interesul general.

5. Răspunderea funcŃionarilor publici

Şi în domeniul ştiinŃei dreptului se conturează distincŃia dintre noŃiunile de

răspundere şi responsabilitate, distincŃie ce îşi are originea în tezele filosofice cu
privire la delimitarea fenomenului răspunderii sociale de cel al responsabilităŃii
sociale.
76
 Această delimitare se evidenŃiază în ce priveşte dreptul administrativ sub mai
multe aspecte. În primul rând, dreptul administrativ analizează responsabilitatea şi
respectiv, răspunderea autorităŃilor administraŃiei publice. În al doilea rând, dreptul
administrativ analizează aceste fenomene în legătură cu funcŃionarii publici. În al
treilea rând, dreptul administrativ se preocupă de cercetarea responsabilităŃii
cetăŃenilor faŃă de normele juridice, respectiv a răspunderii acestora în cazul încălcării
lor.
Răspunderea juridică „intervine pe terenul răului înfăptuit”, adică în urma
săvârşirii unei abateri. Specific abaterilor săvârşite de funcŃionarii publici este faptul
că ele pot interveni în timpul exercitării funcŃiei, în legătură cu exercitarea acesteia
sau, pur şi simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legătură directă,
nemijlocită cu funcŃia, dar care pun sub semnul întrebării prestigiul funcŃionarului
public.
Regimul juridic al funcŃiei publice include şi problema răspunderii acestuia, a
căruia menire este reprimarea greşelilor comise de agenŃii publici, aspect care
reprezintă doar unul din scopurile răspunderii.
Prin intermediul răspunderii se realizează atât scopul preventiv, cât şi cel
sancŃionator, cărora ar trebui să li se adauge potrivit doctrinei actuale, şi cel educativ.
Sistemul legislativ permite în toate statele Uniunii Europene, înlăturarea unui
funcŃionar titular, în anumite condiŃii.
Astfel, peste tot, există un sistem de sancŃiuni disciplinare aplicabile în cazul
abaterilor săvârşite de funcŃionari, cea mai gravă fiind eliberarea din funcŃie (uneori
chiar cu suprimarea dreptului la pensie, cum este cazul unei fapte foarte grave, în
FRANłA).
În majoritatea Ńărilor, procedura disciplinară este reglementată distinct în cazul
funcŃiilor publice, implicând şi participarea reprezentanŃilor personalului
administrativ.
În general este vorba despre un aviz consultativ pe care şeful de serviciu, cu
atribuŃii în domeniul disciplinar, nu este în mod formal obligat să-l urmeze. Dar, într-
un astfel de caz, este incontestabil că, o anumită presiune se exercită asupra lui. În
anumite situaŃii expres prevăzute, este vorba chiar de veritabile tribunale disciplinare
care vor pronunŃa sancŃiunea.
Pe de altă parte, dreptul funcŃiei publice prevede peste tot posibilitatea demiterii
din funcŃie pentru insuficienŃă profesională.
Asemenea eliberări din funcŃie pot avea loc în practică, datorită unor deficienŃe
fizice sau intelectuale, după cum arată jurisprudenŃa din Ńările în care contenciosul
funcŃiei publice este mai dezvoltat.
Nu mai puŃin adevărat este că, presiunea sindicatelor şi fenomenele specifice
marilor organizaŃii fac ca revocările din funcŃiile publice să fie extrem de rare, s-ar
părea cu excepŃia DANEMARCEI.

77
 Capitolul X
CONTROLUL NEJURISDICłIONAL ASUPRA ADMINISTRAłIEI
PUBLICE ÎN łĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. ConsideraŃii introductive

Controlul asupra administraŃiei publice permite verificarea măsurii în care

activitatea administrativă corespunde normelor fundamentale stabilite de puterea
politică. AdministraŃia reprezentând organismul de executare a deciziei politice,
revine acesteia, puterii politice, prin intermediul forului legislativ, rolul de a o
controla, în calitate de detentor al exerciŃiului suveranităŃii.
Această formulă prezintă avantajul de a conferi puterii care a stabilit regulile de
drept fundamentale, posibilitatea de a verifica modul de respectare a acestora.
Deoarece nu există reguli pentru toate domeniile, rămân numeroase sectoare ale
administraŃiei necontrolabile.
În acelaşi timp, deoarece cantitatea de acte administrative supuse controlului este
extrem de mare, administraŃia fiind caracterizată printr-o extremă diversitate, un
control în formula sa clasică, larg, atotcuprinzător, ar presupune crearea unei maşini
birocratice de control care ar duce în cele din urmă, la o veritabilă administraŃie
paralelă, ceea ce nu poate fi de conceput.
În doctrina europeană se distinge la ora actuală între controlul intern asupra
administraŃiei, controlul jurisdicŃional asupra administraŃiei şi controlul extern cu
caracter ne-jurisdicŃional asupra administraŃiei.

2. Controlul parlamentar
În dreptul public contemporan, problema fundamentală care îşi păstrează pe deplin
actualitatea o constituie distincŃia dintre legislativ şi executiv, distincŃie ce reprezintă
şi esenŃa structurii politice.
Dacă la început a fost vorba de distincŃia dintre puterea de a face legea şi puterea
de a o executa, la ora actuală, adevărata divizare se referă la puterea care aparŃine
Guvernului de a conduce politica naŃională, utilizând aparatul administrativ de care
dispune, pe de-o parte şi libertatea lăsată legislativului de a controla acŃiunea
executivului, pe de altă parte.
În ce priveşte fundamentul controlului parlamentar, în lumina elementelor de
drept comparat, în doctrina actuală s-a susŃinut că Parlamentul trebuie să
supravegheze modul în care se înfăptuieşte conducerea treburilor statului, pentru ca
aceasta să se menŃină pe linia care corespunde cel mai mult aspiraŃiilor întregii
colectivităŃi naŃionale, forŃa adunării legiuitoare constând în puterea de a supraveghea
în ansamblul său, acŃiunea politică şi administrativă a executivului şi chiar de a o
întrerupe atunci când nu mai corespunde dezideratelor naŃiunii.
78
 Deşi rolul Parlamentului diferă de la un sistem la altul, sunt de părere aceiaşi
autori, în esenŃă, pretutindeni, constituirea unui Guvern trebuie să beneficieze de
aprobarea expresă sau tacită a parlamentarilor.
Totodată, faŃă de practica statelor europene şi principiile generale ale dreptului
public, s-a mai apreciat că Guvernul acŃionează în deplinătatea competenŃei sale
pentru realizarea atribuŃiilor ce-i revin, controlul parlamentar exercitându-se numai
în limita prevederilor constituŃionale şi numai prin folosirea căilor şi metodelor pe
care Parlamentul le are la dispoziŃie. În acest sens, Parlamentul nu se poate substitui
competenŃei Guvernului, nici nu are dreptul să emită „avize” ori să acorde „viză de
control preventiv” cu privire la actele acestuia.
Regimul politic existent, activitatea partidelor şi grupurilor de presiune
influenŃează profund acŃiunea administrativă.
ReprezentanŃii naŃiunii au dreptul de a verifica faptul că administraŃia nu se
îndepărtează de la programul fixat, mai ales graŃie bugetului stabilit.
Un asemenea control ridică o serie de probleme de ordin instituŃional şi de ordin
tehnic.
În cea mai mare parte a regimurilor politice, administraŃia este plasată sub
autoritatea Guvernului, care reprezintă pentru parlamentari, structura intermediară
necesară pentru verificarea serviciilor administrative.
În regimul parlamentar, controlul parlamentar asupra funcŃionării administraŃiei
este relativ restrâns, mai restrâns în principiu decât într-un regim prezidenŃial, ca cel
din S.U.A. Aceasta deoarece regimul parlamentar vizează răspunderea colectivă a
Guvernului şi răspunderea individuală a miniştrilor. Cu administraŃii din ce în ce mai
întinse şi diversificate, principiul responsabilităŃii ministeriale este din ce în ce mai
puŃin capabil să asigure un control efectiv asupra administraŃiei.
ComparaŃia între MAREA-BRITANIE, FRANłA şi GERMANIA ar putea fi
revelatoare în această privinŃă.
Astfel, regimul parlamentar britanic nu a împiedicat, putându-se susŃine
dimpotrivă, contrariul, favoritismul în recrutarea funcŃionarilor publici, până la
mijlocul secolului XIX, şi deci formarea unei administraŃii de slabă calitate. În
FRANłA, controlul asupra administraŃiei a fost mai întâi perfecŃionat pentru nevoile
executivului, cu sprijinul Consiliului de Stat, înainte ca acesta să devină „pilierul”
controlului extern al administraŃiei cu caracter jurisdicŃional; în secolul al XIX-lea,
administraŃia franceză era de bună calitate, situându-se înaintea celei britanice. În
Prusia, încă de la începutul secolului al XVIII-lea a fost organizată o funcŃie publică
profesională, pe fundamentul supunerii administraŃiei dreptului, controlată de fiecare
administrator-jurist.
Din cauza tehnicităŃii sale din ce în ce mai ridicată este foarte dificilă, practic
imposibilă, realizarea unui control de întreaga Adunare Reprezentativă.
Prin urmare, procedura controlului exercitat de comisii constituie mijlocul de
control cel mai adecvat, la ora actuală.

79
 O analiză comparativă a controlului parlamentar exercitat asupra administraŃiei
publice în FRANłA şi în MAREA BRITANIE poate oferi o imagine asupra acestei
forme tradiŃionale de control asupra puterii executive.
În ce priveşte acŃiunea individuală a parlamentarilor, în FRANłA, de regulă,
aceasta izvorăşte din faptul că, parlamentarii sunt la curent cu viciile administraŃiei
publice datorită doleanŃelor electorilor.
De asemenea, o parte importantă a activităŃii parlamentare consistă în menŃinerea
unor contacte directe cu serviciile administrative, intervenŃiile fiind făcute adesea prin
intermediul unor scrisori.
În cazul în care parlamentarul intenŃionează să confere o formă mai oficială
demersului său, el poate adresa o întrebare scrisă, ministrului de resort. Întrebările se
publică în Jurnalul oficial şi în principiu, trebuie să li se răspundă în termen de o lună.
Atunci când termenul nu este respectat, întrebările scrise se transformă din oficiu în
întrebări orale, iar acŃiunea individuală a parlamentarului devine problema întregii
Adunări.
Controlul activităŃii administrative se derulează în principal cu ocazia dezbaterii şi
a votării bugetului, votul unor legi putând-se afla la originea unei dezbaterii cu privire
la gestiunea serviciilor.
Procedura întrebărilor orale cu sau fără dezbatere se poate constitui într-un
instrument eficace al controlului parlamentar. În regimul francez, o şedinŃă pe
săptămână este rezervată cu prioritate, întrebărilor adresate de membrii
Parlamentului şi răspunsurilor oferite de Guvern. În general, însă, ministrul se
mulŃumeşte să citească un răspuns pregătit de serviciile sale administrative.
Întrebările orale urmate de dezbateri, comunicările Guvernului urmate de dezbateri,
dezbaterile pe probleme legate de încrederea în Guvern precum şi moŃiunile de
cenzură au o eficacitate mai mare; de câŃiva ani, însă, moŃiunea de cenzură este
utilizată mai degrabă pentru a obliga Guvernul să dea explicaŃii cu privire la politica
sa, decât cu intenŃia de a-l răsturna.
Partea cea mai semnificativă a controlului parlamentar asupra administraŃiei este
realizată de comisiile celor două Camere. Ele prezintă avantajul de a constitui
organisme restrânse de lucru, mai eficiente decât Camerele. ConstituŃia a stabilit 6
comisii permanente; parlamentarii pot să creeze şi comisii ad-hoc sau comisii de
anchetă (formate pentru a culege informaŃii asupra unor fapte determinate) ale căror
lucrări sunt secrete.
Parlamentul exercită în MAREA BRITANIE un control care utilizează tehnicile
tradiŃionale specifice oricărui regim parlamentar.
Parlamentarii pot să recurgă la dezbateri, la corespondenŃă privată cu miniştrii sau
la întrebări scrise sau orale. ToŃi parlamentarii pot adresa întrebări tuturor miniştrilor
în legătură cu activitatea departamentului pe care îl conduc. În anul 1979, au fost
înfiinŃate 12 comisii numite “Select committes”, fiecare corespunzând unuia sau mai
multor departamente ministeriale cărora li s-au adăugat ulterior, comisia pentru
probleme scoŃiene şi comisia pentru problemele galilor. Misiunea acestor 14 comisii
80
a fost aceea de a examina cheltuielile administraŃiei şi politica principalelor
departamente ministeriale şi organisme publice asociate.
SancŃiunea aplicabilă ca urmare a controlului parlamentar al administraŃiei constă
în revocarea şefului departamentului în situaŃia în care există probleme, în baza
responsabilităŃii sale politice în faŃa Parlamentului. Este însă o măsură extremă la care
se recurge rareori în practică.
În realitate, Parlamentul dispune de puŃin timp consacrat controlului administraŃiei.

3. Controlul administrativ

Este vorba despre un control exercitat de administraŃie asupra ei înşişi, numit

control intern al administraŃiei. Este o formă de autocontrol destinată să asigure
buna funcŃionare a administraŃiei, regularitatea şi eficacitatea acesteia.
Vom identifica un control de regularitate, un control de oportunitate şi un control
de rentabilitate şi de eficacitate.
Controlul de regularitate permite verificarea modului în care administraŃia a
respectat dispoziŃiile legale imperative sau prohibitive, vizând actele juridice şi
operaŃiunile financiare.
Controlul de oportunitate lasă controlorului o mare libertate de apreciere a acŃiunii
controlate.
Controlul de rentabilitate şi cel de eficacitate sunt verificări înrudite care privesc
situaŃii de fapt. Controlul de rentabilitate apreciază procedeele utilizate de
administraŃie din punct de vedere economic, punând în relaŃie costurile cu producerea
de servicii. Controlul de eficacitate răspunde necesităŃii de a obŃine maximum de
rezultate cu minimum de eforturi.
AgenŃii competenŃi să exercite controlul în interiorul administraŃiei pot fi fie
autorităŃi învestite cu putere de decizie, fie organisme specializate.
În general, controlul intern este legat de ideea de putere ierarhică, şi se bazează pe
existenŃa unor raporturi de subordonare. DefiniŃia oferită de Jean Rivero, ideii de
putere ierarhică este valabilă pentru toate Ńările ComunităŃii : „într-o administraŃie
centralizată, superiorul posedă cu privire la actele subordonatului, cele mai largi
puteri; el le poate inspira prin propriile sale instrucŃiuni sau chiar să le dicteze prin
ordinele date; el poate cu anumite rezerve, să le reformeze sau să le anuleze, nu doar
pentru considerente de ilegalitate dar şi dacă le consideră inoportune. Acesta puteri,
superiorul le posedă de plin drept, fără a fi necesar un text legal care să i le atribuie,
ele fiind inerente calităŃii sale, rangului pe care el îl ocupă în ierarhie.”
În cea mai mare parte a statelor Uniuni Europene există grupe de funcŃionari
însărcinaŃi cu realizarea unui control intern asupra activităŃii ministerelor, sau chiar cu
un control interministerial.
Un anumit număr de ministere dispune în acest scop, în FRANłA de exemplu, de
un corp de inspectori generali (în domeniul educaŃiei naŃionale, finanŃelor, poliŃiei,
etc.) dintre care inspectorul general al finanŃelor, singurul abilitat să exercite un
81
control în afara propriului minister, dispune de cel mai mare prestigiu. Asemenea
corpuri de funcŃionari există şi în SPANIA, unde dreptul funcŃiei publice este axat în
egală măsură pe noŃiunea de corpuri. În alte state, funcŃiile de control sunt exercitate
de funcŃionari a căror carieră nu este distinctă de cea a funcŃionarilor administraŃiei
generale a departamentului în cauză.

4. Controlul exercitat prin autorităŃi independente

InsuficienŃa controlului jurisdicŃional asupra administraŃiei, datorată mai ales

faptului că, judecătorul este lipsit de putere în faŃa lacunelor legislative sau redactării
defectuoase a textelor legale dar şi lipsei de rapiditate şi accesibilitate, a condus la
instituirea unor autorităŃi însărcinate cu controlul administraŃiei prin alte mijloace.
Multiplicarea lor în FRANłA a antrenat apariŃia unei noi calificări pentru a le
denumi, termenul utilizat fiind acela de autorităŃi administrative independente.
Printre acestea, mediatorul sau ombusmanul ocupă un loc important.
Este vorba de un control calificat în doctrină ca un control mixt.
Acest organ de control îşi trage forŃa din susŃinerea Parlamentului, îşi exercită
misiunea într-o manieră administrativă iar rezultatele intervenŃiei sale se aseamănă cu
cele ale unui judecător. Este cazul Ombudsmanului sau mediatorului.
Ombudsmanul reprezintă un organism de protecŃie al cetăŃenilor derivat din
Parlament, ce deŃine o prerogativă de control al administraŃiei, dispune de o largă
independenŃă şi acŃionează fără un formalism excesiv.
Apărut în SUEDIA, ombudsmanul s-a extins mult, de-a lungul vremii, mai ales în
Ńările caracterizate prin existenŃa unui regim parlamentar unde controlul jurisdicŃional
asupra administraŃiei este mai puŃin dezvoltat.
InstituŃia prezintă trei caracteristici principale:
1. În primul rând, ombudsmanul primeşte plângerile particularilor contra
administraŃiei publice şi tinde să le rezolve pe cele care se dovedesc a fi fondate.
2. În al doilea rând, ombudsmanul nu este abilitat să dea instrucŃiuni sau să anuleze
o decizie a administraŃiei, aspect care îl diferenŃiază de o jurisdicŃie, şi deci, nu
posedă putere de injoncŃiune asupra administraŃiei.
3. Al treilea element fundamental prin care ombudsmanul se diferenŃiază de o
instanŃă administrativă este independenŃa sa în raport cu puterea executivă.
InstituŃia mediatorului sau ombudsmanului face obiectul a numeroase studii
comparative, care se referă mai degrabă la structură şi competenŃă, diferite de la Ńară
la Ńară, decât la eficacitatea sa reală şi inserŃia sa în ansamblul sistemului de control al
administraŃiei. Cu unele variaŃii, instituŃia apare ca o completare foarte utilă a
controlului exercitat de către instanŃele de contencios administrativ, ale cărui funcŃii
nu pot fi înlocuite printr-un control jurisdicŃional, dar ale cărei atribuŃii ar fi
insuficiente să controleze administraŃia dacă aceasta nu ar fi supusă controlului
judecătoresc.

82
 SUEDIA este Ńara de origine a acestei instituŃii. ConstituŃia din 1809 a instituit un
regim parlamentar şi a prevăzut alături de reprezentantul regal numit “Cancelar al
justiŃiei” un ombudsman delegat al Parlamentului pentru a veghea la respectarea
legilor de către administraŃie.
În prezent, funcŃia este partajată între 4 “ombudsmeni” , repartizarea sarcinilor ce
le revin făcând obiectul unui acord între aceştia.
În ce priveşte, desemnarea şi statutul, Ombudsmanul în SUEDIA se află într-o
situaŃie care îl face independent în raport cu electorii săi. El este ales, în numele
Parlamentului, de către un colegiu format din 48 de electori desemnaŃi în număr egal
de fiecare dintre Camere în cele 15 zile care urmează alegerii sale generale. El trebuie
să fie “un jurisconsult de un profesionalism desăvârşit”. El este desemnat pentru
durata unei legislaturi (4 ani). El poate fi revocat sau îşi poate vedea mandatul reînnoit
de către Parlament. El îşi numeşte singur auxiliari.
Sub aspectul funcŃiilor pe care le are de îndeplinit, Ombudsmanul supraveghează
maniera în care judecătorii, înalŃii funcŃionari şi toŃi agenŃii publici aplică legea. Acest
control se exercită faŃă de Stat, iar din anul 1967, şi faŃă de colectivităŃile locale.
Pentru a-şi îndeplini sarcinile, ombudsmanul are acces la toate documentele, chiar
şi la cele secrete şi poate asista la toate deliberările în cursul cărora judecătorii sau
administratorii iau deciziile. El nu poate interveni însă cu privire la nici o decizie
administrativă sau judiciară.
IntervenŃia ombudsmanului este motivată de o reclamaŃie a unui administrat care se
plânge de comportamentul administraŃiei.
Într-o primă fază, serviciile ombudsmanului cer de la administraŃie întregul dosar
privind problema în cauză. DoleanŃele reŃinute fac obiectul unei cereri de a se explica,
adresată funcŃionarului care este autorul actului atacat. În cazul în care ombudsmanul
descoperă o abatere sau o neglijenŃă administrativă, el va adresa funcŃionarului
recunoscut ca fiind vinovat, un memoriu conŃinând sfaturi cu privire la ceea ce are de
făcut. De asemenea, el poate oferi administraŃiei ocazia de a reveni asupra actului şi
de a da satisfacŃie celui administrat. El nu va putea să se substituie însă, administraŃiei
sau să examineze oportunitatea deciziei administrative.
El prezintă anual un raport în faŃa Parlamentului cu privire la conŃinutul activităŃii
sale.
Sub aspectul eficacităŃii protecŃiei sale, fiecare ombudsman primeşte circa o mie
de reclamaŃii pe an, dar doar o cincime dintre ele merită un examen aprofundat.
InstituŃia îşi datorează prestigiul şi forŃa, Parlamentului, şi mai direct chiar opiniei
publice.
Raportul anual al ombudsmanului, bine distribuit, constituie de asemenea, un
mijloc de presiune foarte eficient asupra funcŃionarilor de la toate nivelele.
În FINLANDA, ombudsmanul creat prin ConstituŃia din 1919 este ales de către
Parlament pentru o durată de 4 ani. El dispune de dreptul de a critica chiar şi miniştrii
şi magistraŃii. Activitatea sa vizează în principal, controlul administraŃiilor militare şi
penitenciare.
83
 În DANEMARCA, ombudsmanul a fost introdus prin ConstituŃia din 1953, iar
competenŃa sa se extinde asupra tuturor funcŃionarilor civili şi militari ai Statului,
miniştrilor dar nu şi asupra magistraŃilor. În anul 1954 a fost înfiinŃată şi funcŃia de
Delegat al Parlamentului. Începând cu anul 1962, el poate de asemenea să verifice şi
anumite decizii ale agenŃilor colectivităŃii locale.
GERMANIA a înfiinŃat un Delegat al apărării, din anul 1956, după modelul
scandinav. În calitate de auxiliar al Bundestagului, în exerciŃiul controlului
parlamentar, Comisarul este considerat ca un organ al Parlamentului.
În calitate de protector al drepturilor fundamentale, el este considerat ca un organ
constituŃional independent, ce face excepŃie de la regula separaŃiei puterilor.
După alegerea de către Bundestag, el este numit de către preşedintele
Bundestagului, pe o perioadă de 5 ani şi poate fi revocat de către acesta. El nu este
funcŃionar public, statutul său personal apropiindu-se de cel al unui ministru.
Prin legea federală din 21 ianuarie 1977, în GERMANIA a fost creat un tip de
ombudsman specializat: Comisarul însărcinat cu protecŃia băncilor de date. El este
numit de Preşedintele FederaŃiei pentru 5 ani.
În SPANIA, din anul 1981 a fost creat aşa numitul “Apărător la poporului”,
prevăzut prin ConstituŃia din 1978.
În IRLANDA, în anul 1984 a fost numit pentru prima dată un Ombudsman, iar
PORTUGALIA a introdusă această instituŃie abia în anul 1991.
În plus, faŃă de aceste instituŃii cu competenŃă naŃională, la nivel regional poate fi
întâlnită o funcŃie comparabilă; în GERMANIA, în câteva Landuri, în SPANIA, în
cinci comunităŃi autonome, precum şi în ITALIA, unde cea mai mare parte a
regiunilor a pus în frunte, Apărătorii cetăŃenilor.
În anul 1967, în MAREA BRITANIE a fost creată instituŃia Comisarului
parlamentar pentru administraŃie. Acesta urmăreşte umanizarea administraŃiei şi
îmbunătăŃirea relaŃiilor între Guvern şi guvernaŃi. El este desemnat printr-un act al
Coroanei, iar durata mandatului său nu este limitată. Doar o acŃiune conjugată a celor
două Camere îi poate autoriza revocarea.
Sub aspectul competenŃei, plângerile cetăŃenilor îi pot parveni doar prin
intermediul unui parlamentar. Reclamantul trebuie să facă dovada interesului de a
acŃiona şi să nu dispună de un recurs paralel în faŃa judecătorului. Destule domenii de
activitate din administraŃie sunt excluse de la competenŃa ombudsmanului.
Procedural, toate documentele şi informaŃiile referitoare la cauza cu care a fost
sesizat trebuie să îi fie comunicate; ancheta va avea un caracter privat. Controlul
priveşte “reaua administraŃie”, iar plângerile sunt acuzatoare.
Comisarul parlamentar comunică concluziile la care a ajuns parlamentarului
interesat. El are obligaŃia de a prezenta un raport anual în faŃa Parlamentului.
Efectivele reduse ale serviciilor sale, de aproximativ 90 de angajaŃi nu îi permit să
aibă o influenŃa decisivă asupra miniştrilor, dar faptul că el are acces direct la
documentele administrative a determinat funcŃionarii să fie mai atenŃi în privinŃa
legalităŃii.
84
 Legea privind guvernământul local adoptată în anul 1974 a creat comisari locali,
după modelul Comisarului parlamentar.
În REGATUL-UNIT, termenul de quango (Quasi-autonomous non-governmental
organization) a fost creat în anii ’70 pentru a desemna trei tipuri de organisme „care
au un rol în administraŃia Ńării, dar care nu reprezintă departamente ministeriale sau
direcŃii din departamente ministeriale”. Cele trei categorii au fost: mai întâi,
organisme de execuŃie, care funcŃionează pe lângă guvernul central şi sunt cel mai
adesea create printr-o lege; în al doilea rând, organisme consultative iar în al treilea
rând, tribunale.
Caracteristica comună a acestor organisme constă în faptul că ele nu sunt
departamente ministeriale şi că, departe de a nu face parte din administraŃie, una din
grijile care le suscită este faptul că, ele pot nu doar să reprezinte un risc de patronaj
dar şi o formă ascunsă de administraŃie, care nu are legătură cu funcŃia publică.
În anii ’80 a fost adoptată noŃiunea de organism public ne-ministerial, pentru a
defini aceste entităŃi, această ultimă denumire, utilizată de administraŃie sub sigla
NDPB (Non Departmental Public Bodies) ar fi interesantă de analizat prin raportare
la cea de stabiliment public, specifică legislaŃiei şi doctrinei franceze, dacă ea nu ar
acoperi în egală măsură şi alte organisme denumite în dreptul francez, comisii
jurisdicŃionale şi autorităŃi administrative independente.
Fenomenul quangos suscită acelaşi tip de critici ca şi dezmembrămintele
administraŃiei în FRANłA, vizând intenŃia creatorilor lor de a se elibera de
principiile dreptului public.
În FRANłA, printr-o lege adoptată în anul 1973 a fost creat Mediatorul, ulterior
denumit Mediatorul Republicii. Puternic diferit de Ombudsmanul scandinav, el a
introdus în dreptul francez un element original care nu exista în tradiŃia juridică
naŃională. Este vorba despre o instituŃie relativ tânără, având un caracter destul de
special. Mediatorul este numit pe un mandat de 6 ani, prin Decret, în Consiliul de
Miniştri. El dispune de libertatea de a-şi alege colaboratorii, şi nu poate să primească
instrucŃiuni în activitatea pe care o desfăşoară. El beneficiază de o imunitate
jurisdicŃională pentru opiniile emise şi pentru actele îndeplinite în exerciŃiul funcŃiei
sale. Mediatorul nu poate fi sesizat direct ci doar prin intermediul unui parlamentar.
El dispune de o putere de investigare extinsă; el are dreptul de a interoga şi
convoca agenŃii puşi în discuŃie, putând să ceară toate documentele referitoare la
anchetă. De fapt, adresându-se Mediatorului, cetăŃeanul caută un arbitru între
administraŃie şi propria sa persoană. Mediatorul va sugera legiuitorului sau
administraŃiei, orice modificare susceptibilă că va pune capăt inechităŃilor conŃinute
într-o lege sau un regulament.
Mediatorul francez nu primeşte în principiu, instrucŃiuni de la nici o autoritate; el
beneficiază de o imunitate de jurisdicŃie penală pentru toate actele pe care le
îndeplineşte şi opiniile pe care le emite în exercitarea funcŃiilor sale. Este vorba
despre o instituŃie sui generis.

85
 Cu certitudine, se subliniază în doctrină, gradul de independenŃă al mediatorului
este în mare parte determinat de natura personalităŃii desemnate să ocupe această
funcŃie.
În esenŃa sa, mediatorul francez poate fi inclus în prezent, în categoria mai largă a
„autorităŃilor administrative aflate în fruntea unor servicii nepersonalizate”, care pot fi
calificate drept „independente”. Este vorba despre autorităŃi administrative autonome
precum Comisia naŃională a informaticii şi libertăŃilor (1978) şi Comisia de acces la
documentele administrative (1978) care au un rol important în materie de control al
administraŃiei.
Aceste instituŃii au fost prezentate adesea în FRANłA ca fiind inspirate din
exemplul britanic. Este adevărat că printre quangos figurează un mare număr de
comisii administrative, uneori cu caracter jurisdicŃional, alteori cu caracter ne-
jurisdicŃional. Formulele sunt extrem de diversificate, dar putem observa că, în timp
ce autorităŃile administrative independente franceze sunt supuse în general
controlului Consiliului de Stat, autorităŃile britanice rămân supuse controlului
tribunalelor (courts).

Capitolul XI
CONTROLUL JURISDICłIONAL ASUPRA ADMINISTRAłIEI
PUBLICE ÎN łĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. ConsideraŃii introductive

Mecanismele de control al administraŃiei sunt foarte diversificate de la o Ńară la

alta. Regăsim la ora actuală, o gamă largă de control, comună tuturor Ńărilor Europei
occidentale, dar prezentând forme diferite de la o Ńară la alta.
În statele membre ale Uniunii Europene, administraŃiile se supun, după cum am
arătat deja, următoarelor forme de control: control intern asupra administraŃiei,
control jurisdicŃional şi control extern cu caracter ne-jurisdicŃional.
În ce priveşte controlul jurisdicŃional, în doctrina franceză se apreciază că,
supunerea administraŃiei controlului exercitat de către instanŃele judecătoreşti nu este
neapărat subordonată existenŃei unei jurisdicŃii administrative. Invers, supunerea
administraŃiei controlului instanŃelor ordinare nu reprezintă obligatoriu o mai bună
garanŃie pentru cetăŃeni.
De altfel, sistemele au evoluat semnificativ.
Cu excepŃia MARII BRITANII şi a IRLANDEI, Ńările europene au fost multă
vreme influenŃate de modelul francez care ajunsese la sfârşitul secolului al XIX-lea la
un grad de perfecŃiune remarcabil pentru acea epocă. Acest model se caracterizează
prin înfiinŃarea unor formaŃiuni de judecată chiar în interiorul puterii executive,
formaŃiuni care de-a lungul timpului au obŃinut o anumită independenŃă, au pus la
punct o procedură destul de rafinată şi au edificat un corp de reguli generale.
86
 Modelul francez a fost preluat de numeroase Ńări europene, cu toate că
transpunerea nu a fost întotdeauna fidelă, fie în sensul că, anumite concesii au fost
făcute modelului concurent, cel britanic (ITALIA, SPANIA), fie în sensul că absenŃa
Consiliului de Stat sau diferenŃele de tradiŃie au antrenat alterări mai mult sau mai
puŃin profunde ale acestuia (diversele state germane).
Dar în cursul secolului al XX-lea, multe state europene au îmbunătăŃit organizarea
instituŃiei denumită tradiŃional contencios administrativ, într-o manieră autonomă.
Principalele elemente au fost: constituŃionalizarea contenciosului administrativ;
integrarea jurisdicŃiilor administrative în sfera puterii judecătoreşti şi apropierea
regulilor specifice jurisdicŃiilor civile de cele specifice jurisdicŃiilor administrative.
FRANłA a urmat, dar cu întârziere şi adeseori într-o manieră limitată, exemplul
vecinilor săi europeni, deoarece logica instituŃiilor a impus o asemenea evoluŃie.
Cu ocazia analizei sistemului de control jurisdicŃional al administraŃiei, trebuie
identificate mai multe probleme:
- existenŃa unei jurisdicŃii administrative generale distinctă de jurisdicŃiile ordinare;
- existenŃa unor tribunale administrative specializate;
- supunerea administraŃiilor controlului tribunalelor ordinare.
În esenŃa sa, contenciosul administrativ a apărut ca o formă de apărare a
particularilor – persoane fizice sau juridice – împotriva abuzurilor administraŃiei
publice, în principal.
Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, instituŃia contenciosului administrativ
reprezintă forma democratică de reparare a încălcărilor legii săvârşite de către
autorităŃile administraŃiei publice, autorităŃile publice, în general, de limitare a puterii
arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administraŃiilor.
NoŃiunea de contencios administrativ reprezintă o noŃiune tradiŃională a dreptului
administrativ, considerată neadecvată “realităŃilor specifice orânduirii socialiste” şi în
consecinŃă, utilizată în această perioadă mai degrabă cu scopul de evocare istorică.
Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul contendere însemnând a
lupta. Astfel, termenul de contencios exprimă conflictul de interese,
contradictorialitatea intereselor.
În dreptul administrativ, termenul de contencios a început să fie utilizat pentru a
delimita căile de atac jurisdicŃionale de recursurile administrative obişnuite.
ConŃinutul şi sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la
o Ńară la alta, de la o perioadă la alta şi chiar în doctrina administrativă, de la un autor
la altul.
În doctrina franceză a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit în
sens organic, prin raportare la autorităŃile competente să soluŃioneze litigiile dintre
administraŃie şi administraŃi.
Contenciosul administrativ cuprindea astfel, ansamblul litigiilor de competenŃa
tribunalelor administrative. Era vorba despre alcătuirea sistemului justiŃiei
administrative franceze, prin înfiinŃarea Consiliului de Stat, la 8 ani după RevoluŃia

87
franceză din 1789, urmată de crearea tribunalelor administrative, numite până în
1953, consilii de prefectură.
Sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control
judiciar asupra administraŃiei publice:
a).sistemul administratorului judecător (caracterizat prin soluŃionarea conflictelor cu
administraŃia de către autorităŃi administrative cu atribuŃii jurisdicŃionale);
b).sistemul francez al unei justiŃii administrative distincte (caracterizat prin
soluŃionarea conflictelor cu administraŃia de către instanŃe specializate în acest tip de
conflicte, instanŃe distincte de justiŃia ordinară);
c).sistemul anglo-saxon al instanŃelor ordinare (caracterizat prin soluŃionarea
conflictelor cu administraŃia de către instanŃele ordinare, de drept comun).
Două principii fundamentale au caracterizat încă de la început, sistemul francez şi
anume: separarea activităŃilor administrative de activităŃile judiciare şi separarea
administraŃiei active de justiŃia administrativă, ce constituie un ordin de jurisdicŃie
paralel, distinct de puterea judiciară.
Delimitarea mai sus evocată prezintă totuşi mai degrabă un caracter istoric, atâta
vreme cât în Marea Britanie, există cel puŃin 2000 de jurisdicŃii administrative
consacrate soluŃionării conflictelor apărute la nivelul administraŃiei active, înainte de a
se ajunge la instanŃa de drept comun.
Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicŃie este faptul că,
justiŃia administrativă intră în sfera largă a puterii executive, consilierii ce o compun
dispunând de regulă, de o pregătire superioară în domeniul administraŃiei publice,
supunându-se deci unor reguli de recrutare şi de carieră proprii, ce au condus la
adoptarea unor reguli de procedură distincte.

2. łările cu dualitate sau pluralitate de jurisdicŃii

ExistenŃa unei jurisdicŃii administrative cu competenŃă generală, ierarhizată şi

distinctă de ierarhia instanŃelor ordinare reprezintă o excepŃie în Europa de Vest, chiar
dacă dualitatea de jurisdicŃie în vârf este destul de frecventă.
GERMANIA dispune de un sistem de jurisdicŃie administrativă în trei grade:
tribunalele de Lander a căror organizare şi funcŃionare se aseamănă; este vorba de
treizeci de tribunale administrative ale căror decizii sunt supuse în apel unor CurŃi
administrative ale Landului în cauză. În vârf se află Tribunalul administrativ federal
(cu sediul la Berlin).
JurisdicŃia administrativă astfel descrisă este una din cele cinci ramuri ale puterii
judiciare: jurisdicŃia ordinară (având în vârf, Curtea federală de justiŃie, de la
Karlsruhe); jurisdicŃia muncii (având în vârf, Tribunalul federal al muncii, de la
Kassel); jurisdicŃia socială (Tribunalul social federal de la Kassel); jurisdicŃia
finanŃelor – jurisdicŃie în două grade a căror Curte federală a finanŃelor competentă
în materie de contencios al fiscalităŃii se află la Berlin şi jurisdicŃia administrativă.
88
 Problemele de competenŃă între cele cinci jurisdicŃii sunt rezolvate de o Cameră
paritară comună curŃilor federale superioare; este vorba de cinci ordine de jurisdicŃie
distincte a căror decizii pot fi controlate de către Tribunalul constituŃional federal
(de la Karlsruhe), atunci când sunt puse în cauză drepturile fundamentale protejate
prin ConstituŃie.
În ce priveşte competenŃa tribunalelor administrative din GERMANIA, aceasta
este mult mai puŃin întinsă decât cea a tribunalelor administrative franceze.
În FRANłA, tribunalele administrative nu mai sunt de multă vreme simple
formaŃiuni de judecată în cadrul puterii executive, ci constituie o jurisdicŃie distinctă,
căreia Consiliul ConstituŃional îi protejează independenŃa şi competenŃa.
Este vorba despre o jurisdicŃie în trei grade: 33 de tribunale administrative
înfiinŃate ca urmare a marii reforme a contenciosului administrativ din anul 1953, prin
transformarea vechilor consilii de prefectură, ale căror decizii sunt supuse în apel la
cinci curŃi administrative de apel, instalate la 1 ianuarie 1989 prin legea din 31
decembrie 1987 şi care la rândul lor se află sub controlul Consiliului de Stat. Este
vorba de un veritabil ordin de jurisdicŃie, paralel instanŃelor ordinare, atâta timp cât
Consiliul de Stat va juca rolul de Curte Supremă pentru toate jurisdicŃiile
administrative, cu competenŃă generală sau specială.
Eventualele conflicte de competenŃă între cele două ordine de jurisdicŃie sunt
rezolvate de către Tribunalul de Conflicte, instanŃă paritară compusă din Consilieri
de la Curtea de CasaŃie şi din Consilieri de Stat.
GRECIA, după ce a ezitat între dualismul de jurisdicŃie, între anii 1830 şi 1844 şi
unitatea de jurisdicŃie, între anii 1844 şi 1928 (datele respective marcând suprimarea
şi apoi reînfiinŃarea Consiliului de Stat) a consacrat dualismul în ConstituŃia din anul
1975. JurisdicŃia administrativă este compusă din 30 de tribunale administrative de
primă instanŃă, din 8 CurŃi administrative de apel şi din Consiliul de Stat.
Începând cu o lege adoptată în anul 1985, competenŃa de jurisdicŃie administrativă
greacă poate fi considerată tot atât de largă ca cea specifică jurisdicŃiei administrative
franceze.
În alte Ńări ale Uniunii Europene, putem vorbi în egală măsură, de dualitate de
jurisdicŃie: Curtea Supremă nu are competenŃă să controleze deciziile anumitor
tribunale cu o competenŃă specială în materie administrativă.
Este cazul mai multor Ńări care cunosc sistemul unui Consiliu de Stat ca instanŃă cu
atribuŃii de consiliere a Guvernului, în egală măsură dotat cu o competenŃă
contencioasă.
În ITALIA, Consiliul de Stat a fost dotat progresiv cu competenŃe contencioase
din ce în ce mai întinse. Printr-o lege din anul 1971 au fost create 20 de tribunale
administrative regionale, care au început să funcŃioneze efectiv, din anul 1974.
În LUXEMBURG, Consiliul de Stat, care există încă din anul 1856, se reuneşte
de asemenea într-un Comitet cu atribuŃii de contencios, competent pentru anularea
actelor administrative şi recursurile împotriva deciziilor jurisdicŃiilor administrative
specializate.
89
 În OLANDA, Consiliul de Stat, dotat cu anumite competenŃe contencioase foarte
specializate a obŃinut o competenŃă generală de anulare a deciziilor administrative, în
anul 1975.
În BELGIA, un Consiliu de Stat dotat cu competenŃa de a anula actele
administrative ale autorităŃilor statale a fost instalat în decembrie 1946.
În PORTUGALIA, tribunalele administrative (birourile auditorilor
administrativi şi Curtea de casaŃie administrativă) sunt în egală măsură separate de
tribunalele ordinare.

3. łările cu unitate de jurisdicŃii

Unitatea de jurisdicŃii cunoaşte de asemenea forme diverse. După o perioadă în

care a fost minoritară, limitată la insulele britanice şi la Ńările scandinave, sistemul are
tendinŃa de a se extinde. Unitatea de jurisdicŃie nu este incompatibilă cu existenŃa
tribunalelor administrative specializate.
Astfel, în MAREA BRITANIE se estimează la aproximativ 2000, numărul
tribunalelor administrative, speciale sau cu competenŃă specifică. Aceste tribunale au
fost create prin lege, mai ales datorită slăbiciunii controlului exercitat de tribunalele
ordinare. Deciziile tribunalelor administrative rămân pe mai departe supuse
controlului celor din urmă, pe calea recursului, utilizat şi contra deciziilor
administraŃiei propriu-zise. Camera Lorzilor este competentă în toate cazurile în ultim
resort.
Organizarea judiciară a IRLANDEI este apropiată de cea a REGATULUI –
UNIT, dar Ńara fiind mult mai mică, tribunalele administrative sunt mult mai puŃin
numeroase (mai puŃin de o duzină).
Organizarea judiciară a DANEMARCEI este mai apropiată de cea care se
întâlneşte de obicei pe continent, având o natură piramidală. Judecătorul ordinar aflat
sub controlul CurŃii Supreme este competent să controleze administraŃia, fără să existe
cameră specializată.
SPANIA combină principiul unităŃii de jurisdicŃie cu cel al specializării
judecătorilor. În SPANIA există la toate gradele de jurisdicŃie, secŃii administrative
în cadrul jurisdicŃiilor ordinare.
Există în acest scop, judecători de contencios administrativ în general în primă
instanŃă pentru recursurile contra deciziilor administrative; deciziile lor sunt supuse în
apel camerelor administrative ale “Audiences provinciales”, apoi “Audience
nationale”. Tribunalele superioare de justiŃie sunt competente pentru actele
comunităŃilor autonome. În vârful edificiului se află Camera administrativă a
Tribunalului suprem.
Într-un anumit număr de state, jurisdicŃii specializate sunt însărcinate cu controlul
conturilor. Regăsim astfel, o Curte de conturi în BELGIA, GRECIA, SPANIA,
FRANłA, ITALIA şi PORTUGALIA. Dimpotrivă, în GERMANIA, Curtea
90
federală de conturi nu reprezintă, în pofida numelui său, o jurisdicŃie, ci mai degrabă
o pseudo-jurisdicŃie, ca şi în OLANDA.
FuncŃiile lor se apropie mai degrabă de cele ale Biroului naŃional de audit, din
MAREA BRITANIE care reprezintă un organ independent ce lucrează pentru
Comisia conturilor publice a Camerei Comunelor.
Se impune a fi subliniat că, în toate Ńările Europei, tribunalele ordinare au
competenŃe mai extinse sau mai puŃin extinse în materie de contencios al relaŃiilor cu
administraŃia. Chiar şi în FRANłA, unde competenŃa instanŃelor de contencios
administrativ este cea mai largă, tribunalele judiciare sunt competente în cel puŃin trei
situaŃii:
1. Atunci când administraŃia utilizează mijloace ale dreptului privat (gestiunea
domeniului privat, contracte de muncă)
2. În cazul funcŃionarilor care au comis infracŃiuni
3. Atunci când administraŃia aduce atingere libertăŃilor individuale depăşindu-şi
competenŃele
În practică, tribunalele judiciare se pot pronunŃa cu privire la interpretarea şi
legalitatea actelor reglementare.
Din analiza comparată a instituŃiei contenciosului administrativ în diferite state ale
Uniunii Europene s-a ajuns la concluzia că problemele cel mai importante privesc:
accesibilitatea, rapiditatea şi eficacitatea sistemului de control jurisdicŃional.
În ce priveşte accesibilitatea acestui control, cele două elemente esenŃiale sunt
aducerea la cunoştinŃă a posibilităŃii de a te plânge şi costul procedurilor.
În Ńările în care procedura administrativă necontencioasă este codificată, unul din
primele principii îl reprezintă obligaŃia pentru administraŃie de a indica căile de
recurs. GERMANIA şi SPANIA se află în avans sub acest aspect, faŃă de alte Ńări.
Gratuitatea recursului pentru exces de putere în FRANłA (constând în procedura
de anulare a actelor administrative) se diferenŃiază în totalitate costurilor
semnificative ale procedurii judiciare britanice. Dar, de regulă, reclamanŃii care nu
sunt funcŃionari publici se adresează unor avocaŃi.
În ce priveşte rapiditatea controlului, studiile comparative arată că, mai peste tot,
justiŃia are tendinŃa să fie lentă.
În ce priveşte eficacitatea controlului, se observă o tendinŃă foarte clară de a se
dezvolta efectul suspensiv al recursului dirijat contra deciziilor administraŃiei şi al
procedurilor de urgenŃă, în numele egalităŃii dintre părŃi.
În sfârşit, puterea de decizie a judecătorului administrativ are tendinŃa de a se lărgi,
adesea el nu se mai limitează doar la casarea deciziei contestate.
Astfel, în GERMANIA, judecătorul dispune nu doar de puterea de a casa, dar şi
cea de a reforma deciziile, de îndată ce acestea au fost luate în exercitarea unei
competenŃe legate. În plus, el poate adresa administraŃiei cereri tinzând la restabilirea
cetăŃenilor în drepturile sale.
La rândul lor, judecătorii administrativi italieni şi-au interpretat atribuŃiile de o
manieră din ce în ce mai extinsă.
91
 Pe de-o parte, ei nu îşi mai limitează activitatea doar la controlul legalităŃii
deciziilor, ci se extind la aprecierea juridică a raportului de drept existent între
cetăŃean şi administraŃie.
Pe de altă parte, ei revendică o adevărată putere de injoncŃiune, contra
administraŃiei şi merg până la a desemna persoane specializate pentru a acŃiona în
locul autorităŃilor administrative care nu-şi fac datoria.
În PORTUGALIA, reforma justiŃiei administrative realizată în anii 1984, 1985 a
introdus două proceduri noi: procedura de injoncŃiune şi procedura tinzând la
recunoaşterea unui drept sau unui interes legitim.
Rămâne însă foarte dificil de evaluat eficacitatea controlului.
ComparaŃia este cu atât mai dificilă cu cât cultura celor administraŃi diferă de la o
Ńară la alta, pentru o serie de motive. În timp ce contenciosul privind recrutarea
funcŃionarilor este extrem de dezvoltat într-un mare număr de Ńări de pe continent, şi
în mod special, în state ca FRANłA sau ITALIA, el este aproape necunoscut în
IRLANDA, în OLANDA şi în MAREA BRITANIE.
O altă dificultate priveşte maniera în care jurisprudenŃa este primită de
administraŃie.

Bibliografie orientativă

1. Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.I şi II, ediŃia a III-a

restructurată, revăzută şi adăugită, colecŃia Curs universitar, Editura All Beck,
Bucureşti, 2001, 2002, pentru toate aspectele de drept comparat;
2. Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere
bibliografice, vol. I şi II, ColecŃia Curs universitar, Editura All Beck, Bucureşti,
2003, 2004, pentru toate aspectele de drept comparat;
3. Verginia VEDINAŞ, Drept administrativ şi instituŃii politico-administrative,
manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pentru toate aspectele de
drept comparat;
4. Genoveva VRABIE (coordonator), Les régimes politiques des pays de l’U.E. et
de la Roumanie, Editura Regia autonomă „Monitorul oficial”, Bucureşti, 2002;
5. Ioan ALEXANDRU (coordonator), Drept administrativ european, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2005;
6. Ioan ALEXANDRU, Drept administrativ comparat, ediŃia a II-a, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2003;
7. Liviu COMAN KUND, Sisteme administrative europene, ediŃia a II-a revăzută şi
actualizată, Casa de Presă şi Editură “Tribuna”, Sibiu, 2003;
8. Cezar Corneliu MANDA, Drept administrativ comparat. Controlul
administrativ în spaŃiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005;
9. Victor DUCULESCU, ConstanŃa CĂLINOIU, Georgeta DUCULESCU, Drept
constituŃional comparat. Tratat, vol. I şi II, ediŃia a III-a revăzută şi adăugită,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002;
92
10. Les Constitutions de l'Europe des Quinze, Textes rassemblés et présentés par
Henri OBERDOFF, collection Retour aux textes, La documentation française,
Paris, 1999;
11. Jacques ZILLER, Administration comparées. Les systèmes politico-
administratifs de l’ Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993;
12. Jurgen SCHWARZE, Droit administratif européen, ediŃia a II-a, 2 volume,
Bruylant et Office des publications des Communautés européennes, 1999;
13. Jürgen SCHWARZE, Le droit administratif sous l’influence de l’Europe, un
studiu privind convergenŃa sistemelor juridice naŃionale în Uniunea Europeană,
Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Editura Bruylant, Bruxelles, 1996;
14. E.P.SPILIOTOPOULOS, A. MAKRYDEMTRES, Public Administration in
Greece, Helenic Institute of Administrative Sciences, Ant.N.Sakkoulas Publishers,
Athens – Komotini, 2001;
15. Pierre-Henri CHALVIDAN, Hervé TRNKA, Les régimes politiques de
l'Europe des Douze, Edition Eyrolles, Paris, 1990;
16. Kimmo KILJUNEN, Statele lumii şi drapelele naŃionale, ediŃia a II-a actualizată
în 2000, tradusă din limba finlandeză de Király Julianna Hajnal, Editura Regia
Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 2001;
17. Jean-Luc BODIGUEL, Les fonctions publiques dans l'Europe des Douze,
L.G.D.J., Paris, 1994;
18. Alain CLAISSE, Marie-Christine MEININGER, Fonctions publiques en
Europe, Montchrestien, Paris, 1994;
19. Ernst FORSTHOFF, Traité de droit administratif allemand, lucrare tradusă de
specialistul francez Michel FROMONT, apărută la Editura Bruylant, Bruxelles,
1969;
20. B. SCHWARZ, H.W.R. WADE, Legal control of Governement. Administrative
Law în Britain and the United States, Clarendon Press Oxford, London, 1972;
21. Stanley de SMITH, Rodnez BRAZIER, Constitutional and Administrative
Law, ediŃia a VI-a, Penguin Book, Londra, 1989.

93