1

Dana Apostol Tofan

INSTITUTII ADMINISTRATIVE EUROPENE

Note de curs
Bucuresti
2008
2

Capitolul I
IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Sistemele juridice ale Europei occidentale

Sistemul dreptului nu este rezultatul mpartirii lui n ramuri, dupa cum el nu
poate reprezenta nici simpla nsumare a ramurilor dreptului. Interrelatiile ce
definesc modalitatea de construire a sistemului de drept desemneaza totalitatea
caracteristicilor si a legilor proprii sistemului de drept caracteriznd comportarea lui
ca ntreg.
Sistemele juridice nationale se grupeaza n categorii mai largi, definite n
raport de o anumita comunitate de principii care le anima, explicabila de multe ori,
prin fenomene de receptie a dreptului unei tari de catre alte tari. Astfel, istoria
dreptului cunoaste cteva mari procese de receptie care au afectat zone ntinse,
cuprinznd uneori continente ntregi.
Primul dintre acestea a fost fenomenul receptarii dreptului roman aplicabil n
multe tari ale lumii, secole de-a rndul, chiar si dupa caderea imperiului roman. n
GERMANIA sau n GRECIA, dreptul roman s-a aplicat n mod direct, pna n
secolul trecut. n alte tari ca FRANTA, spre exemplu, dreptul roman combinat,
completat sau amendat de cutumele locale a dat substanta dreptului francez actual.
ntr-o alta parte a lumii s-a produs fenomenul receptarii dreptului britanic.
Common-law, cum este denumit acest sistem nascut n ANGLIA, s-a extins treptat
n fostele colonii britanice. Astfel, n AUSTRALIA, n NOUA ZEELANDA si n
CANADA (cu exceptia provinciei Quebec), common-law este si n prezent aplicabil.
Piatra unghiulara sub aspect juridic, n Europa occidentala o reprezinta
delimitarea ntre tarile de common-law (ANGLIA, IRLANDA, TARA GALILOR)
si tarile situate pe continent, fara a se deduce nsa de aici, ca sistemele de drept
continentale ar fi la rndul lor, uniforme.
Chiar daca discrepanta dintre sistemul de common-law si sistemul de drept
romano-germanic (dreptul scris) are tendinta sa se atenueze, ea continua sa
ramna
importanta pentru cel putin, doua considerente.
n primul rnd, putem vorbi de o chestiune de stil n sensul ca stilul legislativ al
statelor de common-law difera profund de cel al tarilor avnd o traditie
romanogermanica,
fiind vorba mai ales de texte care reprezinta solutii detaliate aplicate unor

cazuri particulare.
n schimb, n tarile Europei continentale, textele legislative debuteaza prin
enuntarea principiilor generale ale dreptului nainte de a trece la eventuale solutii,
care nu au nsa nici o pretentie la exclusivitate, n sensul ca pot sa nu acopere
multitudinea de situatii aparute n practica. Prin urmare, n aceste tari, administratiei
3

n sens larg i revine rolul de de a interpreta principiile de drept, nainte de a le putea

aplica.
n al doilea rnd, putem vorbi de o chestiune de fond care s-a aflat la baza
delimitarii la origine a celor doua sisteme.
FRANTA a reusit sa exporte, n cea mai mare parte, ntr-o forma pasiva, prin
intermediul juristilor germani din secolul al XIX-lea, care au preluat cea mai mare
parte a doctrinei, conceptia sa despre un drept administrativ specializat, protector al
administratiei si n egala masura, al administratiilor.
n MAREA BRITANIE, care, urmare a teoriei dezvoltata de Dicey, nu a
recunoscut mult timp existenta unui drept administrativ, chiar daca dreptul
administrativ britanic ca ramura distincta a dreptului a reusit sa se dezvolte rapid
ncepnd cu anii 70, s-a pastrat vechea conceptie.
De altfel, delimitarea ntre dreptul englez, pe de-o parte si dreptul tarilor
continentale, pe de alta parte, provine chiar din Evul Mediu.
Sistemul de drept romano-germanic s-a bazat dintotdeauna pe o comunitate de
cultura. Ideile noi s-au raspndit, favoriznd renasterea dreptului prin noile centre de
cultura care au fost create n Occidentul european. Un rol esential sub acest aspect
a
revenit Universitatilor care au pus bazele unui sistem de drept fundamentat stiintific,
comun ntregii Europe, de-a lungul secolelor.
La rndul sau, dreptul englez s-a dezvoltat autonom, suportnd ntr-o maniera
limitata, influenta contactelor cu continentul european.
n realitate, partea traditionala si partea rationala care compun ambele sisteme de
drept nu sunt fara ndoiala fundamental diferite, dreptul francez ca si dreptul englez
trebuind sa se adapteze schimbarilor si sa faca fata nevoilor sociale, asemanatoare
n
esenta lor.
Aceste evolutii diferite ntr-un cadru de civilizatie comun explica diferentele care
delimiteaza si n prezent, sistemul de common law si sistemul de drept continental
specific fiecarei tari continentale, pe de-o parte, n raport cu dreptul comunitar, pe de
alta parte.
Diferenta nu este att de fond, solutiile concrete tinznd sa se apropie, ct de
metoda. Contrar ideilor curente n materie, diferenta de metoda nu este legata
neaparat
de faptul ca sistemul de common law este mai degraba un drept jurisprudential iar
dreptul continental, un drept scris.
Jurisprudenta detine un loc foarte important n dreptul romano-germanic,
fundamental chiar pentru dezvoltarea dreptului administrativ francez, n timp ce
dreptul scris devine din ce n ce mai important, n tarile de common-law.
Diferenta este deci alta si poate fi rezumata sintetic la trei elemente:
I). O diferenta de structura, categoriile dreptului continental (delimitarea traditionala
ntre dreptul public si cel privat) neavnd aceeasi influenta n sistemul de drept

englez, sistem de drept care face distinctia ntre common-law (ce mbratiseaza
ntreaga teorie a contractelor si cea a responsabilitatii civile) si echitate, equity (care
4

mbratiseaza n revansa dreptul proprietatii private, al trusturilor, al societatilor

comerciale, al falitilor, problemele de interpretare a testamentelor si succesiunile).
II). O ntelegere diferita a regulii de drept, n sensul ca, n dreptul englez, elaborat n
principal pe baza jurisprudentei, legal rule reprezinta altceva dect la rgle de droit,
sistematizata prin doctrina sau enuntata de legiuitor.
III). n sistemul de common-law este acordata o importanta fundamentala procedurii
care precede fondul: imensa majoritate a litigiilor este rezolvata n
MAREABRITANIE,
prin curti numite inferioare, prin comisii de contencios administrativ,
prin arbitrii privati.

2. Varietatea sistemelor de drept continentale

Chiar daca apartin aceleiasi familii, sistemele de drept romano-germanice nu
reprezinta un singur si acelasi drept, desi influentele reciproce sunt numeroase.
Astfel, n domeniul dreptului administrativ este meritul doctrinei de a fi contribuit
la raspndirea pe continent a conceptelor dezvoltate n FRANTA, de Consiliul de
Stat, de-a lungul secolului al XIX-lea.
Se impune a fi mentionat n mod special, numele lui Otto Mayer (1846-1924)
considerat si n prezent, parintele dreptului administrativ german care a nceput prin
a
preda dreptul administrativ francez n Germania, nainte de a influenta prin scrierile
si
prelegerile sale, legiuitorul si tribunalele. Prin activitatea sa, a contribuit la difuzarea
acestor concepte. Numerosi specialisti n drept public europeni au de altfel, o dubla
cultura n dreptul public, germana si franceza, cum este cazul mai ales, n GRECIA
si
n SPANIA.
Diferentele ntre tarile europene nu trebuie exagerate, dar mai ales, trebuie pastrat
n spirit, fondul comun de idei, din ce n ce mai dezvoltat ntre tarile continentale si
insulele britanice, sub toate aspectele dreptului care au o legatura directa cu ideea
de
democratie.
Chiar principiile Statului de drept fac necesara existenta unui asa-numit, drept al
legalitatii, diferit prin natura sa de dreptul privat.
Debutul anilor 90 a marcat n Franta o dezvoltare fara precedent a utilizarii
expresiei Stat de drept. Este vorba ntr-adevar de o expresie clasica n Germania,
unde
se obisnuieste din secolul al XIX-lea sa opui Statul de drept, Statului politienesc.
n FRANTA, este vorba de principiul legalitatii de care se vorbeste nca de la
Revolutie, pentru a-l opune arbitrariului regal si chiar pe fudamentul acestei notiuni
s-a dezvoltat un drept administrativ puternic.
n MAREA BRITANIE, conceptul de rule of law (care semnifica deopotriva
regula de drept dar si domnia legii) a caracterizat sistemul constitutional dupa
sfrsitul absolutismului regal.
Fara a fi identice ca notiuni, principiul legalitatii si rule of law presupun supunerea

administratiei dreptului si deci controlului tribunalelor. Acesta este fundamentul

5

dreptului administrativ n toate tarile Europei occidentale, n secolul al XX-lea, a

carui
manifestare esentiala pare a fi existenta unui sistem structurat si ierarhizat al
izvoarelor de drept, ce plaseaza administratia ntr-o pozitie subordonata.
Principiul legalitatii, dupa un mare autor francez, semnifica faptul ca autoritatile
administrative sunt tinute prin deciziile pe care le iau sa se conformeze legii sau mai
exact legalitatii, adica unui ansamblu de reguli de drept din care majoritatea se afla
continute n legi formale.
Rule of law specifica sistemului englez semnifica n general faptul ca, puterile
exercitate de politicieni si de functionari trebuie sa aiba un fundament legitim, n
sensul ca trebuie sa se bazeze pe o autoritate atribuita prin lege dar si faptul ca
legea
ar trebui sa fie conforma criterilor minime ale justitiei, materiale si formale.
Izvoarele dreptului reprezinta n mod obisnuit, formele de exprimare ale regulilor
dreptului, sau procedeele prin care se elaboreaza reguli de drept.
n acest scop s-au dezvoltat diverse tehnici, n numar limitat si anume: elaborarea
spontana care conduce catre cutuma, elaborarea prin intermediul unei autoritati
publice care conduce spre regula scrisa (lege) precum si elaborarea de catre
judecator care conduce catre regula jurisprudentiala.
Sistemele de drept au recurs de-a lungul vremii ntr-o maniera foarte inegala la
aceste procedee, acordnd prioritate uneia sau alteia dintre cele trei modalitati.
n principiu, Constitutia are rolul de a determina autoritatile competente sa
stabileasca regulile de drept. Dar, practica de Stat poate infirma sau completa
prevederile constitutionale.
n FRANTA, de exemplu, pe lnga normele scrise n legi si regulamente, regulile
jurisprudentiale au capatat o importanta mai mare pentru dreptul administrativ dect
pentru cel privat. n plus, importanta izvoarelor scrise n ce priveste dreptul
administrativ s-a modificat. Astfel, pe de-o parte, Constitutiei din anul 1958 i-a
revenit un rol n continua crestere iar pe de alta parte, semnificatia tratatelor
internationale nu nceteaza sa se extinda, ca urmare a evolutiei constructiei
europene.

3. Ierarhia izvoarelor dreptului administrativ

Piramida clasica (Constitutie, lege, act al executivului) poate fi considerata ca
fundamentul ierarhiei izvoarelor dreptului n toate tarile Uniunii Europene.
Ea rezulta din combinarea principiului legalitatii, al separatiei puterilor si din
principiul democratic potrivit caruia atributiile puterii executive si puterii legiuitoare
sunt stabilite prin Constitutie, care de regula, subordoneaza executivul, legislativului,
deoarece acesta din urma reprezinta poporul.
n schema clasica, izvorul de drept cel mai important l reprezinta n mod
incontestabil, legea.
Aceasta suprematie a legii se traduce, pe de-o parte, n faptul ca normele juridice
stabilite de ea nu pot fi modificate, suspendate sau desfiintate prin acte juridice
normative emannd de la alte organe de stat, ci dimpotriva, acestea trebuie sa-i fie
6

conforme. Pe de alta parte, legea este n masura sa intervina n orice moment

pentru a

modifica, suspenda sau desfiinta o norma juridica stabilita printr-un act administrativ.
Piramida clasica poate fi considerata ca valabila, chiar si n ce priveste MAREA
BRITANIE, daca cel putin identificam un nucleu dur al Constitutiei sale cutumiare,
ce se poate reduce la principiul suveranitatii parlamentare. O data acest principiu
enuntat, Constitutia engleza se bazeaza mai degraba pe o suprematie a legii, ca act
al
Parlamentului, dect pe toate celelalte norme.
Anumite tari au scapat destul de repede de sub influenta consecintelor acestei
conceptii cu privire la lege, n masura n care tribunalele au acceptat sa controleze
conformitatea legii cu Constitutia.
Controlul de constitutionalitate al legilor va fi pus n aplicare treptat, n restul
Europei de vest, doar datorita influentei americano-elvetiene asupra juristilor
germani
si austrieci (n special, Hans Kelsen), ce consacra superioritatea Constitutiei asupra
legii: IRLANDA (1937), ITALIA (1947), FRANTA (1958), PORTUGALIA
(1976), SPANIA (1978), BELGIA (1988).
La nceputul anilor 80 doar trei state ale Uniunii Europene nu cunosteau nici o
forma de control al constitutionalitatii legilor si anume: LUXEMBURG, OLANDA
si MAREA BRITANIE.
Indiferent de gradul de control al constitutionalitatii legilor (de la DANEMARCA
unde este foarte putin utilizat, la GERMANIA unde apare cte un recurs aproape n
fiecare zi la Tribunalul federal de la Karlsruhe), existenta acestui sistem a avut peste
tot efectul de a ntari principiul ierarhiei normelor si de a consacra piramida
traditionala: Constitutie, lege, regulament.
Cu toate acestea, alti factori au intervenit n timp pentru a complica aceasta
schema, identificati n doctrina sub denumirea de factorii contemporani de
perturbare a piramidei clasice. Este vorba despre: federalizarea anumitor State
dar
mai ales dezvoltarea dreptului comunitar.
Federalismul n sine, nu afecteaza piramida clasica a ierarhiei izvoarelor dreptului,
dimpotriva, de regula, el contribuie la ntarirea suprematiei Constitutiei. Acest lucru
este cu siguranta valabil n GERMANIA, unde trebuie nainte de toate sa completezi
piramida clasica: n vrf se afla legea fudamentala, adica Constitutia federala, apoi
urmeaza constitutiile Landurilor, apoi legea federala, apoi legile Landurilor si n
sfrsit, regulamentul.
Cu totul alta este situatia n BELGIA si SPANIA, ca urmare a modificarilor
recente ale formei de stat. Contrar schemei obisnuite a statelor federale, exista n
aceste doua tari, egalitate de valoare ntre legea nationala si legile comunitatilor sau
regiunilor.
n ce priveste dreptul comunitar, n mod indiscutabil, acesta a afectat
ordonantarea clasica a ierarhiei izvoarelor dreptului pentru toate tarile Uniunii
Europene.
Nu doar ordonantarea formala s-a mbogatit cu o noua sursa, dreptul comunitar, el
nsusi ierarhizat ntre dreptul originar (tratatele) si dreptul derivat (directivele,
7

regulamentele si deciziile, potrivit vocabularului specific U.E.), dar si raporturile

reciproce ntre normele adoptate de Parlament si cele adoptate la nivelul puterii
executive au fost bulversate.

Partea cea mai considerabila sub aspect cantitativ a dreptului comunitar o

reprezinta produsul deciziilor comune ale celor 15 puteri executive reunite n
Consiliu. n cazul tratatelor, ratificarea acestora este supusa aprobarii fiecarui
Parlament national si din acest punct de vedere pot fi privite ca avnd o sursa
legislativa.
n toate statele Uniunii Europene, ansamblul dreptului comunitar este superior
legii, cu att mai mult cu ct jurisdictiile recunosc peste tot aceasta superioritate, de
a
nlatura norma nationala contrara unei norme direct aplicabile a dreptului comunitar,
fie ea continuta n tratate, regulamente sau directive comunitare.
n cazul MARII BRITANII, apartenenta la Uniunea Europeana a avut efectul cel
mai revolutionar, introducnd o foarte serioasa limitare a suveranitatii parlamentare.
Legea referitoare la Comunitatile Europene adoptata n anul 1972 a consacrat
superioritatea dreptului comunitar, direct aplicabil n raport cu legea interna
britanica.
Toate tarile Europei occidentale cunosc indiferent de denumirea sa, notiunea de act
regulamentar, emis n aplicarea legii de catre executiv.
Varietatea termenilor utilizati este prea mare ca de altfel si dificultatea care apare
atunci cnd ti propui sa i traduci.
Exista n general, sisteme piramidale ale normelor reglementare n fiecare Stat,
avnd n vrful ierarhiei, acte deliberate ntr-o forma speciala de Guvern, apoi acte
obisnuite ale Guvernului, acte ale ministrilor si ale subordonatilor acestora si n
sfrsit, acte ale autoritatilor locale.
n cazul IRLANDEI si al REGATULUI-UNIT, ideea piramidei pare de
neadaptat. Fiecare act regulamentar reprezinta n mod necesar, exercitiul unei
puteri
delegate de catre Parlament sau, n cazuri determinate cum este cel al dreptului
functiei publice, de catre Coroana, ce actioneaza n cadrul prerogativelor regale.
Regasim de asemenea n tarile Uniunii Europene, acte ale administratiei fara
valoare normativa cum ar fi, circularele, directivele, planurile, etc.
Cutuma este de asemenea izvor al dreptului administrativ n cea mai mare parte a
tarilor Uniunii Europene, ea avnd un loc limitat si fiind de natura supletiva.

4. Supunerea administratiei dreptului

Aceasta formulare consacra un principiu fundamental ce se regaseste n toate tarile
Europei de vest, care semnifica faptul ca particularii dispun de cai de atac
jurisdictionale mpotriva administratiei.
n sine, acest principiu este independent de controlul judecatoresc asupra
administratiei si nu are importanta din acest punct de vedere, daca controlul este
exercitat de catre instante ordinare sau de catre o jurisdictie administrativa
specializata, mai mult sau mai putin autonoma.
8

Situatia REGATULUI UNIT merita o oarecare atentie deorece ea se prezinta

diferit n raport cu ceea ce ntlnim pe continent.
Dreptul aplicabil administratiei n aceasta tara se bazeaza pe combinarea
principiului rule of law (domnia legii) cu principiul suveranitatii Parlamentului si
principiul ultra vires. Acesta din urma este un principiu procedural specific tarilor de
common-law ce consta n faptul ca: orice act emis n limita competentei organului

administratiei (intra vires) este inatacabil n fata judecatorului, n timp ce, actul emis
cu depasirea limitelor competentei organului administratiei (ultra vires) poate fi
atacat
prin diferite cai de atac (numite remedii).
n FRANTA, legile adoptate de catre Parlament nu trateaza dect rareori dreptul
administrativ general si procedura administrativa. n aceasta privinta, trebuie
mentionate nainte de toate, legile din 1978 si 1979 privind obligatia autoritatilor de
motivare a actelor administrative si de informare a cetatenilor la cerere. Asistam
treptat la o codificare crescuta a marilor subiecte ale dreptului administrativ general.
Reguli ale dreptului administrativ se regasesc n egala masura si n actele
Guvernului.
n principiu, dreptul cutumiar este recunoscut ca izvor al dreptului, dar, n
domeniul dreptului administrativ, el nu joaca dect un rol subordonat. Avnd n
vedere natura fragmentara a dreptului scris si a dreptului cutumiar, jurisprudenta a
dobndit un rol decisiv n dezvoltarea dreptului administrativ.
Principiile generale ale dreptului, n ciuda controverselor pe care le trezesc
fundamentele lor teoretice au dobndit n timp o mare importanta practica.
Dimpotriva, locul acestora n ierarhia normelor nu este nca bine definit.
Doctrina nu constituie un izvor de drept n sensul propriu al termenului. De-a
lungul timpului, doctrina a influentat nsa, jurisprudenta n numeroase domenii.
n GERMANIA, legislatia, jurisprudenta si doctrina au contribuit n ansamblul
lor la realizarea dreptului administrativ, n interiorul cadrului constitutional. Actul
normativ de baza l reprezinta Legea federala cu privire la procedura administrativa
din 25 mai 1976 si legile privind procedura administrativa adoptate la nivelul
landurilor, a caror continut este n esenta, similar. Impulsul decisiv n favoarea
codificarii procedurii administrative a fost dat cu ocazia celui de-al 43-lea Congres al
juristilor germani din anul 1960, care, prin recomandarile lor s-au pronuntat n
favoarea unei reglementari uniforme a procedurii, ce urma sa includa si materiile
conexe dreptului administrativ general.
n ce priveste dreptul cutumiar, recunoscut doar n baza unei practici constante si
ndelungate si cu conditia ca cei interesati sa fie convinsi de caracterul sau
obligatoriu,
acesta prezinta semnificatie doar la nivel local, la comune.
Jurisprudenta a dat un puternic avnt dezvoltarii dreptului administrativ. Curtea
administrativa federala a contribuit decisiv la formularea principiilor prevazute la ora
actuala, n Legea federala privind procedura administrativa.
n ITALIA, concretizarea principiilor constitutionale n domeniul dreptului
administrativ este mai degraba rezultatul activitatii legiuitorului dect al
jurisprudentei si al doctrinei. Cutuma ocupa a treia pozitie dupa legi si regulamente.
9

n REGATUL UNIT, fundamentele constitutionale ale dreptului administrativ si

mai ales, principiul domniei legii (rule of law) nu sunt prevazute sub forma scrisa.
Ele sunt citate, ca izvoare generale ale dreptului, deci si ale dreptului administrativ,
deoarece nu reprezinta dect o parte a dreptului ordinar, fiind vorba nainte de
toate
de legi si precedente (case-law).
Legile adoptate de Parlament si legislatia delegata, adica decretele si hotarrile
emise de administratie n baza unei abilitari legale, rezolva un mare numar de

probleme ale dreptului administrativ special. Nu exista nsa n MAREA BRITANIE

o lege generala de procedura cum exista de exemplu, Legea privind procedura
administrativa adoptata n anii 1960 n S.U.A. Dreptul administrativ n general se
afla n mare parte n jurisprudenta, n precedente.

Capitolul II
PRINCIPII APLICABILE ADMINISTRATIEI PUBLICE
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii generale
La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, principiile comune aplicabile
administratiei publice creeaza premizele unui Spatiu Administrativ European,
spatiu care include un set de standarde de actiune comune n cadrul administratiei
publice, definite prin lege si ntarite de practici si mecanisme responsabile.
Spatiul Administrativ European reprezinta un proces evolutiv al convergentei
dintre legislatia nationala privind administratia publica si practicile administrative ale
statelor membre.
Principiile aplicabile administratiei publice, ce vizeaza att organizarea si
managementul administratiei publice ct si relatiile dintre administratii si cetateni
sunt
consacrate n sistemele de drept ale tarilor membre ale Uniunii Europene, att n
legi
ct si n acte ale Guvernului si chiar si n jurisprudenta instantelor care solutioneaza
litigii ce presupun implicarea administratiei publice.
Unele tari au impus codificari ale procedurii administrative, cu scopul de a
sistematiza aceste principii.
Principiile generale ale dreptului administrativ reprezinta izvoare importante ale
acestei ramuri de drept.
n doctrina a fost subliniata necesitatea de a se face distinctie ntre acele principii
care sunt prevazute n acte normative, situatie n care chiar acele acte normative
sunt
izvoare ale dreptului administrativ si acele principii care, fara a fi prevazute expres n
vreun act normativ, se degaja prin generalizare, capatnd valoarea unor izvoare
distincte de actele normative respective.
n doctrina occidentala au fost identificate ca principii aplicabile n ipoteza
absentei bazei legale, n activitatea administratiei comunitare, principiul egalitatii si
10

nediscriminarii, principiul securitatii juridice si al protectiei ncrederii legitime,

principiul proportionalitatii pe lnga cel al legalitatii, dominant si cel al libertatii de
decizie a administratiei.
Evocarea acestor principii a atras n doctrina romneasca actuala, dupa modelul
doctrinei occidentale, analiza problemei inflatiei normative, ce caracterizeaza att
state de drept cu traditie, ct si unele state aflate n plina reforma.
n FRANTA, inflatia de texte din ce n ce mai greoaie si generatoare de confuzii
este de natura a prejudicia securitatea juridica si de a contraveni faimoasei rigori
specifice dreptului francez.
Revenind, la principiile mai sus identificate n activitatea administratiei
comunitare, trebuie precizat ca, acestea nu pot fi apreciate izolat, n afara mediului
lor

juridic. n plus, se poate ntmpla ca aceste principii sa cunoasca diferite accente n

snul diverselor sisteme juridice si sa prezinte prin urmare, semnificatii diferentiate.

2. Principiul legalitatii
Principiul dominant aplicabil administratiei publice n toate tarile Uniunii
Europene, evocat deja n contextul analizei izvoarelor dreptului administrativ este
principiul legalitatii, ce consta n esenta n necesitatea ca, ntreaga activitate a
acestor
autoritati sa se desfasoare pe baza legilor si n conformitate cu acestea urmarinduse
n principal punerea lor n aplicare.
Astfel, legalitatea exprimnd ideea conformitatii cu legea, n sensul larg al
termenului, principiul legalitatii aplicat administratiei exprima regula potrivit careia
administratia trebuie sa actioneze conform dreptului, dar avnd ntotdeauna n
vedere,
interesul public.
Principiul legalitatii este considerat n doctrina administrativa europeana, ca un
principiu esential al Statului de drept care mpreuna cu principiul separatiei puterilor
trebuie sa garanteze libertatea cetatenilor mpotriva abuzului de putere al
executivului.
Un complement important al supunerii administratiei legii s-a nascut de-a lungul
vremii, din dezvoltarea unor principii ale dreptului precum, egalitatea cetatenilor n
fata legii, siguranta juridica si protectia drepturilor individuale prin tribunale
independente.
n opinia unui autor francez, legalitatea definita astfel succint ca reprezentnd
supunerea administratiei dreptului, se compune de fapt din doua elemente:
obligatia
de conformitate cu legea si n plus, obligatia de a avea initiativa n vederea asigurarii
punerii n aplicare a legii. n timp ce primul principiu este cel mai cunoscut, mai
studiat si mai bine aplicat n sistemul francez, n ce priveste cel de-al doilea aspect,
sistemul francez este mai putin riguros si mai putin eficace, el viznd necesitatea ca
administratia sa actioneze pentru a evita ca legea sa ramna litera moarta.
Daca exigentele legalitatii se ntind asupra tuturor elementelor actiunii
administrative, ar trebui ca rolul ei sa se reduca la elaborarea mecanica a actelor
ce-i
11

sunt specifice si impuse prin norma generala. n realitate, lucrurile nu stau chiar asa:
supunerea administratiei dreptului lasa sa subziste n profitul sau o zona de
libertate:
este chiar zona puterii discretionare a adminstratiei, nteleasa ca libertatea ce-i
apartine acesteia de a decide daca, unde, cnd si cum urmeaza sa actioneze.
Existenta puterii discretionare nu este n contradictie cu principiul legalitatii. Ea
se defineste n raport cu exigentele legalitatii, n sensul ca ea ncepe acolo unde
acestea se opresc. Atunci cnd administratia actioneaza discretionar, ea nu
actioneaza contra legalitatii, deoarece, prin definitie, libertatea sa rezulta pentru ca
legalitatea, sub acest aspect nu-i impune nimic. Masura puterii discretionare este
deci,
pentru fiecare act, invers proportionala exigentelor legalitatii fata de acel act.

Principiul legalitatii, potrivit caruia toate activitatile Administratiei trebuie sa se

conformeze unor reguli sau norme prestabilite reprezinta fara ndoiala, garantia cea
mai elaborata stabilita n Statul de drept n beneficiul administratiilor, mpotriva
posibilului arbitrariu al autoritatii executive. Cu toate acestea, este evident ca nici o
activitate administrativa nu regaseste n ordinea juridica limite precise care sa i se
impuna; n general, dimpotriva, legea nsasi acorda Administratiei ample puteri de
apreciere cu privire la ceea ce este oportun si cu privire la ceea ce ar fi convenabil
sa
faca atunci cnd ia decizii.
Actul administrativ adoptat pe baza exercitarii unei asemenea puteri, neputnd fi
nsa arbitrar, limitele puterii discretionare ar urma sa fie gardate de alte principii
generale ale dreptului administrativ, precum principiul rationalitatii, al justitiei sau
echitatii, al egalitatii, dar mai ales, principiul proportionalitatii.
n egala masura, un principiu care pledeaza n favoarea administratiei prin lege
este cel al corectitudinii procedurale. Aceasta presupune proceduri care sa aplice
legea n mod clar si impartial, sa acorde atentie valorilor sociale, cum ar fi respectul
fata de cetateni si protectia demnitatii lor. O aplicatie concreta a corectitudinii
procedurale este principiul care prevede ca nimeni nu poate fi privat de drepturile
sale
fundamentale fara sa fi fost avizat n prealabil si audiat ntr-o maniera
corespunzatoare.
n sistemul de drept german, pentru a fi licit, un act administrativ trebuie sa fie
emis de autoritatea competenta, n forma si cu procedura prevazute de lege si nu
trebuie sa manifeste vreun viciu de fond. Daca vreuna din aceste conditii nu este
respectata, actul administrativ este ilicit sau, potrivit pozitiei exprimate de Curtea
administrativa federala din GERMANIA, este ilicit actul administrativ nascut din
aplicarea incorecta a principiilor de drept existente.
n ITALIA, potrivit unor dispozitii constitutionale exprese, autoritatile publice
sunt organizate conform dispozitiilor legale ntr-o maniera care sa permita
asigurarea
bunei functionari si a impartialitatii administratiei.
n REGATUL-UNIT, supunerea administratiei legii reprezinta rezultatul a doua
principii constitutionale fundamentale. Primul l reprezinta Suveranitatea
Parlamentului, n baza caruia Parlamentul britanic, n ntelegere cu monarhul,
considerat ca al doilea pilon al suveranitatii, dispune de o putere legislativa, n
12

principiu nelimitata. Al doilea principiu, cel al Domniei legii, care a marcat la rndul
sau sistemul constitutional britanic si care se situeaza la acelasi rang cu
suveranitatea
Parlamentului, impune ca postulat, supunerea administratiei sistemului de
commonlaw
n forma sa modificata de legile parlamentare.
n ce priveste reflectarea principiului legalitatii n Tratatul de instituire a unei
Constitutii pentru Europa, vom retine inserarea pentru prima data, printre drepturile
cetateanului, a dreptului la buna administrare, ce constituie un pas nainte n
recunoasterea necesitatii unei activitati de administrare n respectul drepturilor si
intereselor legitime ale cetatenilor.
Sub acest aspect se prevede ca:

1. Orice persoana are dreptul de a beneficia de un tratament impartial si echitabil

si ntr-un termen rezonabil, din partea institutiilor, organismelor si agentilor
Uniunii, n ceea ce priveste problemele sale.
2. Acest drept implica n special:
a). dreptul fiecarei persoane de a fi ascultata nainte de luarea oricarei masuri
individuale care ar putea sa o afecteze n mod nefavorabil; b). dreptul de acces al
fiecarei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de
confidentialitate si de secretul profesional; c). obligatia administratiei de a-si
motiva deciziile.
3. Orice persoana are dreptul la despagubiri din partea Uniunii pentru pagubele
cauzate de catre organismele, institutiile sau agentii acesteia, aflati n exercitiul
functiunii, conform principiilor generale comune si drepturilor statelor membre.
4. Orice persoana se poate adresa institutiilor Uniunii ntr-una din limbile
Constitutiei si are dreptul de a primi raspuns n aceeasi limba.
Primatul legii si suprematia Constitutiei, ca exigente ale statului de drept sunt
consacrate expres dar explicit sau implicit strabat ntregul asezamnt constitutional.
n ce priveste ierarhia actelor normative, ideea de baza este aceea de a respecta
principiul potrivit caruia acte care au aceeasi natura si acelasi efect juridic trebuie sa
fie adoptate potrivit aceleiasi proceduri, deci actele cu aceeasi forta juridica trebuie
sa
aiba acelasi fundament din punct de vedere al legitimitatii democratice.

3. Principiul proportionalitatii
Un principiu ce se impune tot mai mult n majoritatea sistemelor de drept
occidentale, recunoscut si de institutiile de jurisdictie internationale este principiul
proportionalitatii. Acesta presupune ca actiunea administrativa sa decurga n mod
proportional cu procesul si respectiv cu finalizarea pe cale legala, neprivnd
cetatenii
de nici un aspect care sa faciliteze atingerea scopului propus si corect din punct de
vedere legal. Proportionalitatea se afla n strnsa legatura cu rezonabilul si de
asemenea, mai nseamna ca este ilegal sa aplici legea numai atunci cnd prin
aceasta
apare un avantaj, neintentionat omis de lege.
13

Proportionalitatea nu se apreciaza doar n functie de mijloacele de actiune si de

scopul urmarit de administratie; la acestea trebuie adaugata situatia de fapt careia i
se
aplica decizia administrativa. Este necesara stabilirea unui raport de echilibru ntre
situatie, finalitate si decizie urmnd ca ansamblului situatie-decizie-finalitate sa i se
aplice principiul proportionalitatii.
ntr-un interesant studiu consacrat cercetarii proportionalitatii, autorul porneste de
la constatarea ca, daca aceasta nu reprezinta ntr-adevar o notiune complexa, n
schimb ansamblul de rationamente pe care-l provoaca poate deveni extrem de util.
Analiza are n vedere trei aspecte: semnificatia logica si generala a proportionalitatii,
aplicarea sa n raport cu imperativele practicii administrative si n sfrsit, aprecierea
posibilitatilor si actualitatea controlului sau de catre judecatorul excesului de putere.
Proportionalitatea administrativa poate fi analizata cel putin ca rezultat al

combinarii a trei elemente (decizia luata, finalitatea acesteia si situatia de fapt careia
i
se aplica), dar, n egala masura, ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen,
aproape ca o notiune cheie a dreptului administrativ si stiintei administratiei.
n plus, proportionalitatea pentru a fi corect nteleasa nu trebuie izolata. Ea trebuie
analizata n raport cu alte notiuni cum ar fi: necesitatea, rezonabilitatea si
moralitatea. Astfel, principiile rezonabilitatii si proportionalitatii au cunoscut o
aplicare jurisprudentiala n FRANTA, n materie de control jurisdictional al
exercitiului puterii discretionare.
n ce priveste principiul rezonabilitatii, acesta se poate regasi aplicat n
jurisprudenta referitoare la eroarea manifesta de apreciere, care apare atunci cnd
administratia actioneaza dincolo de limitele rezonabilitatii n aprecierea pe care ea a
facut-o cu privire la elementele de oportunitate.
n ce priveste principiul proportionalitatii ca limita a puterii discretionare, acesta a
fost aplicat n numeroase decizii ale Consiliului de Stat.
De altfel, principiul proportionalitatii este prezent n dreptul public al majoritatii
statelor comunitare.
Astfel, recunoasterea explicita a acestui principiu n dreptul scris, jurisprudenta sau
doctrina este din ce n ce mai frecventa, dar ar trebui facuta distinctia ntre tarile n
care acest principiu se aplica dreptului administrativ n ansamblul sau si cele n
care,
utilizarea sa este limitata la cmpul de aplicare a dreptului comunitar. n prima
categorie ar trebui sa intre, se estima acum aproape un deceniu, cel putin patru tari.
Astfel, dreptul administrativ din GERMANIA, de peste un secol, cel din
PORTUGALIA, dupa adoptarea actualei Constitutii, cel din AUSTRIA, de 15 ani, si
cel din OLANDA, de 10 ani, consacra explicit, principiul proportionalitatii ca un
principiu fundamental al dreptului public si s-ar parea ca si tarile nordice ar putea fi
incluse n aceasta categorie. n alte tari ca de exemplu, SPANIA, ITALIA si
IRLANDA, chiar daca o consacrare expresa a intervenit ulterior, utilizarea
principiului se rezuma n principal, la cmpul de aplicare a dreptului comunitar sau al
Conventiei Europene a Drepturilor Omului.
14

n LUXEMBURG, BELGIA, GRECIA dar mai ales FRANTA, desi principiul

nu este evocat expres n legislatie sau jurisprudenta, doctrina l identifica si l
descopera aplicat ntr-o speta sau alta. n MAREA BRITANIE, practicienii tin de
asemenea cont de el.
Proportionalitatea permite ghidarea judecatorului n aprecierea sa privind
exercitiul puterii discretionare a administratiei.
Analizat din aceasta perspectiva comparata, principiul proportionalitatii
demonstreaza modul de functionare a mecanismelor de receptare n dreptul
european.
El este unul din principiile care ilustreaza cel mai bine, fenomenul de inspiratie
reciproca a sistemelor juridice ale statelor, apartinnd unei aceleiasi Comunitati de
drept care se dezvolta n prezent.

4. Principiul transparentei
Principiul transparentei n administratia publica este un principiu fundamental
consacrat n legislatia multor state ale Uniunii Europene si implicit, n doctrina

occidentala.
Conceptia moderna a transparentei administrative determina administratia publica
la motivarea actelor administrative precum si la obligarea functionarilor publici de a
satisface solicitarile de informare ale publicului n limitele legale.
Cu alte cuvinte, este de dorit sa se asigure transparenta gestiunii publice,
participarea la luarea deciziilor, ntr-un mod adecvat, a persoanelor ale caror
drepturi
si interese sunt n joc, comunicarea catre cei interesati a criteriilor de luare a
deciziilor, obligatia motivarii deciziilor, etc.
n esenta, ca regula generala, politica administratiei publice trebuie sa fie una de
deschidere si transparenta. Doar cazuri de natura exceptionala trebuie tinute secret
si
considerate confidentiale, cum ar fi spre exemplu, cele legate de securitatea
nationala
sau aspecte similare.
Prin natura organizarii si functionarii lor, autoritatile administratiei publice au
tendinta sa fie discrete si doar ncepnd cu anii 60 a nceput sa se dezvolte stilul
deschis de guvernare n unele democratii, n prezent acesta fiind considerat un
standard esential pentru administratia publica.
n ITALIA, spre exemplu, n 1990, sub impulsul diferitelor instante sociale,
Administratia Publica a fost constrnsa sa nceapa un proces de deschidere catre
exterior. Dreptul de acces la documentele administrative, recunoscut oricui are
vreun
interes (cetatean italian sau nu, persoana fizica sau juridica, institutie sau asociatie)
reprezinta poate, instrumentul juridic cel mai semnificativ al acestei deschideri si
ofera sustinere principiului transparentei. Fortele politice sunt practic constrnse
de
presiunea opiniei publice si de mijloacele de comunicare n masa sa intervina,
accelernd si ntarind normele n privinta dreptului la acces, precum si gradul de
acces
al cetateanului, daca nu la politica cel putin la administratia publica.
15

Deschiderea si transparenta n administratia publica servesc doua obiective

precise. n primul rnd, respecta interesul public n masura n care limiteaza gresita
administrare si coruptia. n al doilea rnd, ele constituie principii esentiale pentru
respectarea drepturilor individuale, n masura n care furnizeaza motivele necesare
deciziilor administrative si n consecinta ajuta partile interesate sa-si exercite dreptul
de a solicita recurs.
Cu alte cuvinte, accesul la documentele administrative si, n general, la informatie,
deci, principiul transparentei care deriva din acesta, constituie unele din
fundamentele drepturilor omului. Libertatea si democratia ntr-un Stat sunt direct
proportionale cu cantitatea si nivelul de informatii la care cetatenii au acces.
O consecinta fireasca a aplicarii principiului transparentei o reprezinta obligatia
autoritatilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor.

5. Principiul motivarii
Principiul motivarii impune necesitatea ca autoritatea care emite un act
administrativ sa arate n mod expres si implicit, elementele de fapt si de drept care

determina solutia adoptata.

Orice document administrativ luat la nivelul unei autoritati a administratiei publice
trebuie nsotit de o motivare. Din aceasta trebuie sa rezulte n mod firesc motivele
care au condus la luarea deciziei finale, fiind necesara de asemenea corelarea celor
solicitate cu legislatia n vigoare. Prin urmare, aceasta motivare trebuie sa includa
faptele si evidenta lor, la fel ca si justificarea legala.
Motivarea apare ca un element esential pentru formarea convingerii cetatenilor cu
privire la legalitatea si oportunitatea actului administrativ, reprezentnd n acelasi
timp si o garantie a unei analize temeinice si obiective a mprejurarilor de fapt, a
cunoasterii aprofundate si a unei aplicari corespunzatoare a normelor legale n
vigoare
la fiecare speta, a alegerii solutiei optime de catre organul de decizie.
Motivarea actului administrativ sporeste spiritul de raspundere al functionarilor si
permite un control eficient al legalitatii.
Evolutia care poate fi constatata n dreptul francez n materie de motivare a actelor
administrative (sistem caracterizat la nceput prin absenta unei asemenea obligatii,
pna la adoptarea unei legi n 1979, care a impus obligativitatea motivarii deciziilor
administrative defavorabile administratiilor) s-a produs, s-ar putea sustine, n toate
tarile caracterizate prin dezvoltarea dreptului public.
Jurisprudenta a avut, binenteles, un rol fundamental n aceasta evolutie, cernd
motivarea n toate cauzele viznd masuri grave impuse unor particulari, atunci cnd
motivarea constituia unicul mijloc de a putea aprecia regularitatea sau legalitatea
actului administrativ si n special, atunci cnd sanctiuni disciplinare au fost aplicate
functionarilor.
16

Capitolul III
INSTITUTIA SEFULUI DE STAT
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii generale
Potrivit unei axiome a dreptului public, devenita aproape dogma, statul nu poate fi
conceput fara un sef, orict de simbolic ar fi rolul acestuia n unele sisteme politice.
n dreptul public modern, analiza institutiei sefului de stat este strns legata de
forma de guvernamnt, notiune prin care se raspunde n mod obisnuit la
ntrebarea:
cine exercita puterea suverana n stat: o singura persoana (monocratia), un grup de
persoane (oligarhia) sau poporul, prin reprezentantii sai alesi (democratia)?
Astfel, seful de stat a cunoscut si cunoaste fie organizari unipersonale, fie
organizari colegiale, cei care au ocupat sau ocupa aceasta nalta demnitate statala
fiind
numiti presedinti, regi, principi, regenti, emiri, mparati, etc.
n statele organizate pe principiul separatiei si echilibrului puterilor, sistemul statal
este construit pe cele trei mari puteri, puterea legiuitoare, puterea executiva si
puterea
judecatoreasca, seful statului fiind ncadrat de regula, n puterea executiva.
Explicarea institutiei sefului de stat trebuie realizata n functie de structura
executivului si de locul sefului de stat n acest executiv, loc ce exprima si relatia
popor, parlament, sef de stat.

Privind forma de guvernamnt ca modalitatea n care sunt constituite si

functioneaza autoritatile publice o raportam, de principiu, la trasaturile definitorii ale
sefului de stat si la raporturile sale cu puterea legiuitoare.
Treptat, notiunea a dobndit si semnificatia definirii Statului din punctul de vedere
al modului de desemnare a conducatorului sau si a legaturilor acestuia cu celelalte
autoritati statale.
Calificarea unui stat din punct de vedere al formei de guvernamnt, este opera
doctrinei, foarte rar fiind evocata expres n Constitutie. Vom retine cu titlu de
exemplu, fara a fi vorba nca de un stat membru al Uniunii Europene, ci de un stat
aflat ca si Romnia, n plin proces de aderare, dispozitia art.1 din Constitutia
BULGARIEI din anul 1991 potrivit careia Bulgaria este o republica parlamentara,
desi, n mod paradoxal, presedintele Bulgariei este ales prin vot direct, de catre
popor.
Constitutiile statelor occidentale cuprind de regula o subdiviziune consacrata
sefului de stat, presedinte de republica sau monarh, dupa caz, al carei loc si
pondere
variaza dupa natura regimului politic consacrat, dupa anumite particularitati
nationale sau chiar dupa tipul Constitutiei.
n limbajul politic, notiunea de forma de guvernamnt este utilizata nu doar
pentru a defini statul din punct de vedere al numarului persoanelor care stau la baza
puterii politice, ci si pentru a sublinia deosebirea existenta ntre diferitele tari ca
urmare a modului de desemnare a celui care exercita atributiile de sef de stat.
17

Daca pornim de la acest criteriu, dupa forma de guvernamnt, statele se clasifica

de regula, n doua categorii: monarhii, n care seful statului este desemnat pe baze
ereditare sau pe viata si republici, n care seful statului, numit cel mai adesea
Presedinte, este ales pe o perioada determinata, fie de catre popor, prin vot direct
sau
indirect (republici prezidentiale sau semi-prezidentiale), fie de catre Parlament
(republici parlamentare).
Sintetic, specialistii n drept constitutional identifica patru moduri de desemnare a
sefului de stat: pe cale ereditara; alegerea de catre Parlament; alegerea de catre un
colegiu electoral; alegerea prin vot universal.
Indiferent de forma de guvernamnt, monarhul sau presedintele de republica,
ntrun
sistem constitutional democratic, ca institutii, si nu ca persoane, reprezinta statul si
nu puterea politica. De altfel, mai toate constitutiile consacra principiul dupa care
toate puterile emana de la natiune. Tocmai de aceea, n clasica trinitate, monarhul
sau,
dupa caz, presedintele republicii, apar ca sefi ai puterii executive si ai puterii politice
institutionalizate statal, n ansamblul ei.
n ce priveste republicile, modalitatea de alegere a presedintelui Republicii
prezinta o importanta cardinala pentru definirea regimului politic al unei tari.
Diferentierea dintre cele doua tipuri de republici evocate nu consta numai n modul
de desemnare a presedintelui, ci si n raportul dintre puteri. n republicile
parlamentare, guvernul, desi numit de presedinte este responsabil n fata
Parlamentului, pe cnd n republicile prezidentiale nu exista nici sef de guvern,
acesta

fiind presedintele tarii si nici raspundere guvernamentala n fata Parlamentului.

Cu precadere, dupa al doilea razboi mondial, s-a conturat un alt tip de republica,
avnd trasaturi ce se regasesc fie la regimul parlamentar, fie la cel prezidential, de
unde si denumirile acestuia, de regim semi-prezidential, regim mixt, regim
parlamentar cu caracter prezidential etc.
Constitutiile moderne circumscriu rolul si atributiile sefului statului, n principal la:
reprezentarea statului, semnarea tratatelor, aprobarea unor acte normative emise
de
unele autoritati statale, promulgarea legilor, prezidarea sedintelor unor autoritati ale
statului, acordarea unor calitati si titluri, numiri n functii superioare, instituirea starii
de asediu sau de urgenta, primirea scrisorilor de acreditare etc.

2. Locul si rolul sefului de stat n monarhiile constitutionale

n actualele conditii istorice, n care republicile pot avea diferite caractere, poate fi
identificata doar monarhia constitutionala, ce are ca principiu fundamental faptul
ca
Regele nu se amesteca n politica, ci ramne esentialmente un simbol al statului.
Semnificatia functiei de sef al Statului pentru administratie, ndeosebi n cadrul
monarhiilor constitutionale, poate fi avuta n vedere sub trei aspecte. n primul rnd,
chiar daca atributiile sale nu sunt dect pur reprezentative, el are un rol important n
relatiile externe, rol integrat ntr-o maniera sau alta n administratia care l-a
nsarcinat
cu aceasta competenta.
18

Posibila sa interventie n procedura legislativa constituie o veriga, uneori esentiala,

a unui sistem n cadrul caruia buna functionare cade n sarcina unui secretariat al
guvernului, indiferent de denumirea exacta si pozitia acestui din urma organism.
n sfrsit, seful statului, prin stabilitatea functiei sale si autoritatea sa morala,
reprezinta, uneori, alaturi de armata, celalalt pilon important al aparatului de stat, pe
care mecanismele democratiei parlamentare sunt nsarcinate sa-l anime si sa-l faca
sa
functioneze ntr-un sens liberal.
Diversitatea mecanismelor de alegere a sefului de stat n tarile Uniunii Europene
demonstreaza ca legitimitatea democratica a alegerii este mult mai putin
importanta
dect modalitatile de exercitare a functiei.
Din cele 15 state membre ale Uniunii Europene, pna la 1 mai 2004 (fiind
cunoscut faptul ca toate cele noi 10 state membre sunt republici) 7 state sunt
monarhii
ereditare: BELGIA, SPANIA, DANEMARCA, LUXEMBURG, OLANDA,
REGATUL-UNIT, SUEDIA.
Avantajul acestui mod de desemnare a sefului de stat consta n asigurarea unei
serioase stabilitati la vrful Statului si n faptul ca este vorba despre o persoana total
depolitizata.
Totusi, acest lucru nu este valabil dect tinnd cont n acelasi timp de
personalitatea monarhului si de conjunctura politica, ca si de vointa sau lipsa de
vointa a partidelor politice de a face din chestiunea monarhica o chestiune politica.
La ora actuala se poate afirma ca exista un real consens cu privire la monarhie si la

persoana monarhului, n sensul mai sus mentionat, n toate statele Uniunii

Europene,
organizate sub forma unor monarhii constitutionale, dar situatia nu a fost
ntotdeauna
aceasta.
n mod normal, n monarhii, succesiunea la tron nu reprezinta un joc politic,
contrar a ceea se ntmpla atunci cnd seful de stat este ales.
Calitatea monarhului de a fi seful statului este prevazuta expres n unele Constitutii
(de exemplu, potrivit art.56 alin.1 din Constitutia SPANIEI: Regele este seful
statului, simbol al unitatii si al permanentei sale, n altele este prevazuta implicit, iar
n alte constitutii, aceasta calitate este mai degraba sugerata prin utilizarea anumitor
expresii, ca de exemplu: puterile constitutionale ale Regelui, autoritatea regala
sau mai simplu, regalitate etc.
Referitor la succesiune, n unele constitutii se consacra principiul primului nascut
legitim, ca de exemplu, art.25 din Constitutia OLANDEI iar alte constitutii stabilesc
o preferinta pentru barbati.
De exemplu, potrivit art.57 alin.1 din Constitutia SPANIEI, Coroana SPANIEI
este ereditara pentru succesorii Majestatii sale, Don Juan Carlos I de Bourbon,
mostenitorul legitim al dinastiei istorice. Succesiunea la tron va urma ordinea
stabilita
de primul nascut si de reprezentare, fiind preferata linia anterioara celei ulterioare; n
carul aceleiasi linii de rudenie, cel mai aproape n grad este preferat celui mai
ndepartat; n cadrul aceluiasi grad, barbatul, femeii si n caz de acelasi sex, cel mai
mare ca vrsta.
19

3. Alegerea si durata mandatului n cazul presedintilor de republica

n ce priveste republicile, doctrina le delimiteaza dupa criteriul alegerii sefului de
stat si al atributiilor acestuia n: republici parlamentare, caracterizate printr-un
Presedinte, cu puteri restrnse, ales de catre Parlament, republici prezidentiale si
semi-prezidentiale, cu Presedinti mai puternici.
Regimul prezidential, specific S.U.A. constituie o forma eficienta si viabila de
organizare a puterilor ce decurg din constitutie cu conditia ca el sa se raporteze
permanent la un sistem de control si de verificare a modului n care presedintele si
exercita prerogativele.
n ce priveste regimul parlamentar, acesta acorda o nsemnatate considerabila
Parlamentului, care devine de fapt adevaratul forum politic de guvernare, Guvernul

condus de un prim ministru eficient si cu largi puteri este obligat sa dea socoteala
Parlamentului, care i poate retrage oricnd ncrederea, daca apreciaza ca nu-si
ndeplineste mandatul.
n cele mai multe tari structurate pe tiparele regimului parlamentar, puterea
legislativa apare la rndul ei fractionata prin crearea a doua Camere menite sa-si
contrabalanseze influenta politica, chiar n situatia n care, de obicei, competenta
celei
de-a doua camere este mai redusa n raport cu cea a primei.
n cazul republicilor parlamentare, reglementarea constitutionala referitoare la

Presedinte se regaseste adesea dupa cea consacrata Parlamentului iar calitatea de

sef
de Stat este fie prevazuta expres (art.87 alin.1 din Constitutia Republicii italiene:
Presedintele Republicii este Seful Statului si reprezinta unitatea nationala) fie
sugerata prin diferite expresii, fie ea decurge din modalitatea de reglementare a
atributiilor sale (art.59 alin. 1 din Constitutia Germaniei: Presedintele Federal
reprezinta Federatia n relatiile internationale).
Experienta unor regimuri parlamentare europene a demonstrat ca pot apare
uneori
situatii n care noile guverne nu se pot forma iar tari democratice, cu bogate traditii
parlamentare au devenit lipsite practic de un mecanism eficient de guvernare.
Experienta celei de-a III-a, dar mai ales, a celei de-a IV Republici franceze este
ilustrativa n acest sens, fiind considerata ca un argument peremptoriu n trecerea
de la
regimul parlamentar la cel semi-prezidential.
Regimul semi-prezidential cauta sa suplineasca o serie de dezavantaje ale
sistemului prezidential, dar si de imperfectiuni ale regimului parlamentar,
imaginnd o cale de mijloc, n care presedintele ales de ntregul popor devine un
arbitru ntre puterile statului, iar puterea executiva apartine de fapt Guvernului, n
fruntea caruia se gaseste primul ministru.
Prin regim semi-prezidential se nteleg institutiile unei democratii care ntrunesc
urmatoarele doua elemente: un presedinte de republica ales prin sufragiu universal
si
dotat cu notabile puteri proprii si un prim-ministru si un guvern responsabil n fata
Parlamentului.
20

Sub aspect istoric, primul regim semi-prezidential l-a constituit Republica

Germana de la Weimar (1919-1933), el fiind ntlnit n prezent, n FRANTA,
FINLANDA si PORTUGALIA.
n cazul republicilor semi-prezidentiale, reglementarea constitutionala se ocupa
mai nainte de Presedinte, si apoi, de Parlament.
n FRANTA, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA si FINLANDA,
Presedintele Republicii este ales prin sufragiu universal direct.
Implicarea directa a Presedintelui n viata politica nu este posibila, deoarece desi el
este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau anumitor partide, el nu poate
desfasura o activitate politica, deoarece prin definitie el trebuie sa adopte o pozitie
echidistanta fata de diferitele forte politice care participa la competitia pentru
guvernare.
Exemplul clasic al regimului semi-prezidential l regasim n FRANTA, unde ca
urmare a reformei constitutionale din anul 1962, promovata de Generalul de Gaulle,
Presedintele Republicii a putut fi ales pentru un mandat de 7 ani, cu majoritatea
absoluta a sufragiilor exprimate, prin scrutin n doua tururi, primii doi candidati
urmnd sa se prezinte n al doilea tur. Mandatul poate fi rennoit, fara limita.
Alegerea
Presedintelui Republicii a devenit data ce mai importanta a vietii politice franceze,
ncepnd cu anul 1965, data primei alegeri directe prin sufragiu universal.
n ce priveste durata mandatului de 7 ani, adversarii acestei prevederi au avansat
argumentul ca presedintele, titular al unei puteri foarte largi, pentru un interval de

timp foarte lung, ar fi eliberat de orice fel de control popular. n plus, disparitatea de
termene ntre durata mandatului Presedintelui si cel al Adunarii poate antrena
situatia,
deja creata deja n mai multe rnduri, n care presedintele apartine unei anumite
orientari politice si primul ministru apartine unei alte orientari, cunoscuta n doctrina
sub denumirea de coabitare politica.
Ca urmare a unui referendum national organizat n septembrie 2000, mandatul
prezidential a fost redus la cinci ani, ncepnd cu alegerile din anul 2002.
n IRLANDA, ncepnd cu Constitutia adoptata n anul 1937, Presedintele
Republicii este ales prin sufragiu universal direct, pentru a sublinia caracterul
suveran
al poporului irlandez, pentru o perioada de 7 ani, ce poate fi rennoita o singura
data.
n PORTUGALIA, potrivit Constitutiei din 1976, inspirata profund din sistemul
francez al celei de-a cincea Republici, Presedintele este ales pentru un mandat de 5
ani, printr-un scrutin majoritar n doua tururi, mandatul sau putnd fi rennoit o
singura data, imediat.
AUSTRIA a devenit Republica n anul 1918, seful de stat fiind un organ politic si
juridic responsabil si putnd fi ales doar pentru o perioada limitata de timp.
Presedintele Federal ca organ al executivului este ales cu ncepere din anul 1951,
de ntreaga populatie a tarii prin vot universal, direct, egal, secret si personal,
procedura electorala fiind asemanatoare cu cea a alegerii Consiliului National, cu
noua circumscriptii. Participarea la vot este obligatorie n acele landuri, n care
aceasta masura a fost adoptata n mod expres. n cazul prezentarii unui singur
21

candidat, alegerea va face obiectul unei simple ntrebari. Poate sa voteze orice
persoana care are dreptul sa voteze pentru Consiliul National si este eligibila orice
persoana care a mplinit vrsta de 35 de ani nainte de data de 1 ianuarie a anului
electoral.
Constitutia FINLANDEI din anul 1999 intrata n vigoare n martie 2000 contine o
prevedere potrivit careia dreptul de a depune o candidatura pentru alegerea
Presedintelui Republicii apartine fie unui partid politic nregistrat, fie unui numar de
20.000 de cetateni finlandezi. Conditiile de votare si de alegere a electorilor sunt
aceleasi ca si pentru desemnarea Parlamentului finlandez.
Presedintele Republicii este ales prin sufragiu direct pentru o perioada de sase ani,
de catre 310 electori, mandatul sau putnd sa fie rennoit o singura data. Pentru a fi
ales candidatul trebuie sa obtina majoritatea absoluta a voturilor iar daca nici un
candidat nu a obtinut destule voturi din primul tur, trebuie organizata o noua alegere,
la care cstiga cel care a obtinut cel mai mare numar de voturi din primii doi
candidati
clasati.
Exista diferente considerabile n ce priveste atributiile si rolul politic al
Presedintilor din FRANTA, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA si
FINLANDA, aspect care demonstreaza ca alegerea prin sufragiu universal, direct
nu
constituie, n sine, sursa puterii acestora, ci mai degraba statutul lor n cadrul
sistemului politic si personalitatea acestora.
n GERMANIA, GRECIA si ITALIA, Presedintele este ales n mod indirect.

n GERMANIA, Presedintele Federatiei este ales fara dezbatere, de catre

Adunarea federala, care se compune din membrii Dietei Federale (BUNDESTAG) si
dintr-un numar egal de de membri, alesi dupa principiul reprezentarii proportionale
de
catre Adunarile reprezentative ale Landurilor. Este ales cel care obtine voturile
majoritatii Adunarii Federale. Daca aceasta majoritate nu este obtinuta de nici un
candidat n doua tururi de scrutin, este ales cel care n urmatorul tur de scrutin
ntruneste cel mai mare numar de voturi. Mandatul Presedintelui Federatiei dureaza
cinci ani iar realegerea consecutiva este permisa o singura data.
n GRECIA, ncepnd cu Constitutia din 1975, Presedintele este ales pentru 5 ani
de catre Camera Deputatilor, cu majoritatea de doua treimi din totalul deputatilor.
Mandatul poate fi nnoit o singura data, cu exceptia presedintelui demisionar, care
nu
se poate prezenta imediat.
n ITALIA, ncepnd cu Constitutia din 1947, Presedintele Republicii este ales
pentru un mandat de 7 ani, de catre Parlament n sedinta comuna a membrilor sai
iar
la alegeri participa si cte trei delegati pentru fiecare regiune, desemnati de catre
Consiliile regionale, astfel nct sa fie asigurata reprezentarea minoritatilor.
Regiunea
Valle dAosta are un singur delegat. Alegerea Presedintelui Republicii are loc prin
scrutin secret si cu majoritatea de doua treimi din membrii adunarii. Dupa al treilea
scrutin este suficienta majoritatea absoluta. Mandatul Presedintelui poate fi rennoit
fara restrictii.
22

Orice cetatean care a mplinit vrsta de 50 de ani si se bucura de drepturile civile si

politice poate fi ales Presedinte al Republicii, functie incompatibila cu oricare alta.
n toate tarile mentionate, seful de stat dispune de un numar de atributii strict
nominale, care i sunt ncredintate deoarece el reprezinta puterea statala, a carui
exercitiu depinde n realitate de seful Guvernului, cu exceptia Frantei celei de-a
cincea Republici.

4. Rolul sefului de stat de arbitraj n viata politica si interventia n

activitatea legislativa
Analiza principalelor atributii ale presedintilor de republica presupune cu
necesitate sublinierea rolul sefului de stat, de arbitru n viata politica, n regimurile
constitutionale europene n care acesta este consacrat.
Astfel, un veritabil studiu constitutional si politic impune o cercetare succinta a
atributiilor specifice sefului de stat dar si a celor pe care acesta le partajeaza cu alte
autoritati publice (cum ar fi, seful Guvernului iar, n unele situatii chiar, presedintele
unei Camere) precum si a semnificatiei exacte a exigentei constitutionale a
contrasemnaturii ca si a cutumelor n materie.
Posibilitatile concrete de interventie ale sefului de Stat, ce i confera acestuia rolul
de arbitru, de garant al continuitatii statale, fac din acesta unul dintre pilonii puterii
de
stat.
Functia de arbitraj este n mod special subliniata de Constitutia FRANTEI, dar
practica de Stat a conferit mai degraba rolul unui ghid, pentru Presedintele Frantei,

dect al unui arbitru.

Functia de arbitraj este n egala masura relevata si de Constitutia GRECIEI care a
consacrat un anumit numar de mecanisme, a caror punere n aplicare de catre
Presedinte i lasa acestuia, un loc redus pentru a putea interveni de o maniera
personala, n afara celui de a sfatui clasa politica.
Constitutia PORTUGALIEI instituind o dubla responsabilitate guvernamentala
(n fata Parlamentului si n fata Presedintelui Republicii) s-ar parea ca a intentionat
sa
puna n miscare un sistem asemanator cu cel existent n FRANTA celei de-a cincea
Republici, dar sistemul farmitat al partidelor si conjunctura politica existenta de-a
lungul vremii au mpins Presedintii alesi sa-si exercite atributiile cu o retinere
specifica traditiei parlamentare din alte tari europene, ca o veritabila garantie a
mentinerii lor n functie.
Potrivit unei dispozitii constitutionale, Presedintele Republicii reprezinta
Republica Portugheza, garanteaza independenta nationala, unitatea statului si
functionarea regulata a institutiilor democratice, fiind totodata si Comandantul
Suprem al Fortelor Armate.
Dintre toate celelalte constitutii specifice regimurilor parlamentare, cele ale
ITALIEI si BELGIEI confera cele mai multe posibilitati de interventie din partea
23

sefului de Stat. Fara un acord clar ntre partide, el poate influenta direct alegerea
sefului Guvernului si mai ales poate refuza demisia acestuia.
n GERMANIA si n IRLANDA, aceasta putere de arbitraj se reduce practic la
dreptul de a refuza dizolvarea Parlamentului.
n SPANIA, puterea Regelui de a desemna seful de Guvern nu a mai avut ocazia
sa fie exercitata de la intrarea n vigoare a Constitutiei din 1978 datorita
implementarii
unui sistem de partide ce permite stabilitatea guvernamentala.
Ca si n celelalte cinci monarhii constitutionale, rolul politic al sefului de stat se
reduce deci la posibilitatea de a permite clasei politice sa beneficieze de sfaturile
unui
barbat (sau unei femei) ce dispune de o experienta politica fara egal, rol care i
permite sa influenteze direct alegerea sefului guvernului, n caz de criza
guvernamentala grava, situatie extrem de rara n MAREA BRITANIE, dar care
poate sa apara mai frecvent n DANEMARCA, LUXEMBURG si mai ales, n
OLANDA.
n ce priveste interventia n activitatea legislativa a sefului de stat, trebuie
subliniat ca, n BELGIA, n cazuri exceptionale, Regele poate refuza sanctionarea
unei legi, pe care o dezaproba din ratiuni morale.
De asemenea, n DANEMARCA, GERMANIA, SPANIA, LUXEMBURG,
OLANDA si n MAREA BRITANIE, sanctionarea, ratificarea sau promulgarea unei
legi nu confera sefului de stat dect o putere nominala de refuz, cu variatii
nesemnificative de la o tara la alta.
Potrivit Constitutiei daneze, Regina are drept de initiativa legislativa, depunnd
proiecte de legi la biroul Folketing-ului (Parlamentul unicameral finlandez) si
solicitnd organizarea unei dezbateri pe marginea lor. n cazuri de urgenta si atunci
cnd este imposibil sa fie convocat Folketing-ul, regina poate decreta legi provizorii,

care nu pot fi contrare Constitutiei si care trebuie sa fie prezentate Folketing-ului

dupa
reluarea lucrarilor sale. Acesta poate sa le aprobe dar poate si sa le respinga.
Totodata, Constitutia OLANDEI precizeaza ca proiectele de legi pot fi initiate de
catre Regina n numele sau sau de Camera inferioara a Parlamentului.
n FRANTA, GRECIA, ITALIA si PORTUGALIA, Presedintele Republicii
dispune de posibilitatea de a cere o a doua deliberare sau de un drept de veto
suspensiv pentru motive de legalitate dar si de oportunitate.
n IRLANDA, doar motive care vizeaza conformitatea cu dispozitiile
constitutionale l pot determina pe Presedintele Republicii sa sesizeze Curtea
Suprema, dupa obtinerea avizului Consiliului de Stat.
n sfrsit, n ITALIA, potrivit unei doctrine majoritare, autorizarea de a introduce
proiecte de legi n fata Camerelor, nu poate fi refuzata Guvernului, de catre
Presedintele Republicii, dect pentru motive de legalitate si ea este plasata sub
controlul Curtii Constitutionale.
24

5. Atributiile sefului de Stat n republicile semi-prezidentiale si

parlamentare
Institutia prezidentiala ocupa un loc important n sistemul institutiilor politice si
constitutionale ale FRANTEI.
Cumularea unor prerogative destul de extinse, de catre un sef de stat, ales pentru
un termen ndelungat (reducerea duratei mandatului a intervenit abia la alegerile
prezidentiale din 2002), nsotita de ngustarea atributiilor Parlamentului, a facut ca
FRANTA sa fie calificata, n prezent, de multi politologi ca reprezentnd o
monarhie republicana, n care, spre deosebire de monarhiile constitutionale, seful
statului nu se margineste sa domneasca, ci guverneaza.
Atributiile proprii ale Presedintelui francez sunt: numirea primului-ministru,
dreptul de a se adresa Parlamentului cu mesaje, numirea presedintelui si a
membrilor
Consiliului Constitutional, sesizarea Consiliului Constitutional.
Decizia de a recurge la punerea n aplicare a dispozitiilor art.16 din Constitutie
care i confera puteri exceptionale n anumite situatii extraordinare este conditionata
ca si luarea de masuri n baza art.16, dizolvarea Parlamentului si referendumul.
Exista si atributii ale Presedintelui francez partajate cu alte organe, situatie n care
este necesara contrasemnarea de catre Parlament a unor acte ale acestuia,
doctrina
franceza identificnd urmatoarele categorii: atributii fata de natiune, atributii fata de
Guvern, atributii fata de Parlament precum si atributii n domeniul justitiei.
Daca n ce priveste atributiile fata de natiune, cea mai importanta atributie posibila
dar neutilizata n practica dect o singura data n anul 1961, de generalul de Gaulle,
ramne recurgerea la aplicarea art.16 dar si recurgerea la referendum, n ce
priveste
relatiile cu Guvernul, acestea sunt mai numeroase. Este vorba n primul rnd despre
numirea primului-ministru si a membrilor guvernului precum si de prezidarea
sedintelor Consiliului de Ministri ce faciliteaza acestuia posibilitatea de a urmari
actiunea guvernamentala, putnd influenta dezbaterile acestuia.
Potrivit dispozitiilor constitutionale, Presedintele Republicii semneaza ordonantele

si decretele adoptate n Consiliul de Ministri si numeste n functiile civile si militare

ale statului. Consilierii de Stat, marele Cancelar al Legiunii de onoare, ambasadorii
si trimisii extraordinari, consilierii magistrati la Curtea de Conturi, prefectii,
reprezentantii Guvernului n teritoriile de peste mari, ofiterii comandanti, rectorii,
directorii organelor centrale ale administratiei de stat sunt numiti n Consiliul de
Ministri.
De asemenea, Presedintele Frantei are un rol important n domeniul apararii; el
este seful armatei si prezideaza Consiliul si Comitetul Superior al apararii nationale.
Totodata, Presedintele Frantei are un rol considerabil n relatiile externe,
acreditnd ambasadorii si trimisii extraordinari pe lnga puterile straine iar diplomatii
straini fiind acreditati pe lnga el. De asemenea, Presedintele negociaza si ratifica
25

tratatele si este informat cu privire la negocierile privind acordurile internationale

care
nu sunt supuse ratificarii.
Fata de Parlament, atributiile Presedintelui francez privesc interventia n
procedura legislativa, presedintele putnd sa intervina n ce priveste retragerea de
pe
ordinea de zi a unui proiect de catre Consiliul de Ministri, dreptul de a adresa
mesaje,
reunirea Congresului n cadrul procedurii de revizuire, deschiderea si nchiderea
sesiunilor extraordinare ale Parlamentului.
n raporturile cu justitia, presedintele Republicii dispune de dreptul de gratiere si
este presedinte al Consiliului Superior al Magistraturii.
Aceste atributii au facut din Presedintele Frantei, daca nu chiar prima autoritate
administrativa, cel putin autoritatea plasata mpreuna cu Primul ministru, n vrful
administratiei statale, de unde calificarea regimul constitutional ca fiind caracterizat
printr-un bicefalism administrativ.
Un alt regim semi-prezidential se regaseste n FINLANDA, tara ce a solicitat n
mod oficial aderarea la Uniunea Europeana, n 1992 si a devenit membru al
acesteia,
n anul 1995. Potrivit regimului constitutional actual, activitatea legislativa este
exercitata de Presedinte si Edeskunta (Parlamentul finlandez), compus din 200 de
membri, alesi prin vot direct, pe un mandat de patru ani iar activitatea executiva se
exercita de Presedinte si Guvern format n urma alegerilor legislative.
Potrivit Constitutiei intrate n vigoare la 1 martie 2000, ce nglobeaza de fapt
Legea constitutionala a FINLANDEI din 1919 si alte acte normative avnd o valoare
constitutionala, Presedintele FINLANDEI exercita urmatoarele atributii principale:
convoaca n sesiuni extraordinare Parlamentul; ordona desfasurarea de alegeri;
deschide si nchide lucrarile parlamentare; are dreptul de a emite decrete n
probleme
de ordin administrativ ce nu sunt de competenta Guvernului, cu conditia sa nu
atinga
continutul unor legi; poate gratia sau reduce pedepsele, cu avizul Curtii Supreme;
este
comandantul suprem al fortelor armate; poate acorda naturalizarea finlandeza unui
cetatean strain sau sa aprobe retragerea nationalitatii finlandeze; supravegheaza
administratia de stat si conduce relatiile externe.

O dispozitie importanta a Constitutiei finlandeze actuale este cea potrivit careia

Presedintele Republicii poate n orice situatie sa demita Guvernul sau numai pe un
ministru, daca acesta nu se mai bucura de ncrederea Parlamentului, chiar daca nu
exista o cerere speciala n acest sens. FINLANDA nu cunoaste institutia
vicepresedintelui, iar n cazul n care acesta se afla n imposibilitatea temporara a
exercitarii atributiilor, prerogativele sale sunt ndeplinite de primul-ministru iar daca
si acesta se afla ntr-o situatie care nu-i permite sa ndeplineasca aceste ndatoriri,
ele
vor fi exercitate de ministrul care-i tine locul primului-ministru.
Constitutia PORTUGALIEI din aprilie 1976 a realizat un echilibru ntre optiunea
pentru democratie parlamentara si regimul semi-prezidential.
Astfel, n calitate de reprezentant al Statului si gardian al Constitutiei, presedintele
Republicii exercita toate atributiile traditionale de suveranitate ale unui sef de stat. El
este comandantul suprem al fortelor armate si prezideaza Consiliul Superior al
26

Apararii Nationale. El declara stare de razboi, stare de asediu si de urgenta n

conditiile prevazute de Constitutie.
Presedintele ratifica tratatele internationale dupa aprobarea lor; acrediteaza
ambasadorii straini; asigura promulgarea legilor, a decretelor-legi si decretelor
regulamentare si semneaza celelalte acte ale Guvernului, dispunnd de un drept de
veto. El numeste n toate functiile civile si militare n conditiile prevazute de
Constitutie. Presedintele portughez numeste Primul-ministru si la propunerea
acestuia, pe membrii Guvernului. De asemenea, el pune capat activitatii Guvernului
la
cererea acestuia, atunci cnd nu i mai este acordata ncrederea.
Totodata, Presedintele Republicii portugheze prezideaza Consiliul de Stat,
organism de consiliere compus din primul-ministru, Presedintele Parlamentului,
Presedintele Curtii Constitutionale, mediator, presedintii autoritatilor executive ale
regiunilor autonome precum si cinci persoane alese chiar de catre el si alte cinci
alese
de catre Parlament.
Acest organism dispune de o serie de atributii importante, ca de pilda aceea de a se
pronunta asupra dizolvarii Adunarii Republicii si a organului de guvernare proprie
din
regiunile autonome, asupra declaratiei de razboi si de ncheiere a pacii precum si n
cazul demiterii guvernului daca acest lucru este necesar pentru asigurarea
functionarii normale a institutiilor democratice.
Atributiile Presedintelui Federal al AUSTRIEI sunt stabilite prin Legea
Constitutionala Federala. Cu exceptia ctorva situatii expres mentionate,
Presedintele federal si exercita atributiile la propunerea Guvernului federal sau a
unui
ministru federal, el fiind liber sa dea curs propunerii, iar daca-i da, fiind obligat sa sa
o urmeze cu precizie.
Presedintele AUSTRIEI reprezinta tara n exterior, ncheie tratate internationale
(la propunerea Guvernului federal), convoaca si dizolva Consiliul National sau al
unui
Land (la propunerea Guvernului federal), are dreptul de a gratia, n situatii
individuale, la propunerea Guvernului federal.

n absenta vreunei propuneri, el poate numi Cancelarul federal (ceilalti membri

sunt numiti pe baza propunerii Cancelarului) si revoca Guvernul federal.
Chiar, de la nceperea activitatii lor, membrii Guvernului federal si similarii
prefectilor de la noi, pot revoca Guvernul federal.
n GERMANIA, n aparenta, ca de altfel, n toate regimurile parlamentare,
executivul este bicefal. n realitate, pentru a folosi o calificare istorica, vulturul
german nu are doua capete, ci doar unul singur: Cancelarul federal.
Presedintele Republicii federale reprezinta federatia pe plan international, ncheind
tratate cu alte state, n numele federatiei, acreditnd si rechemnd reprezentantii
diplomatici. Tratatele care reglementeaza relatiile politice ale Federatiei sau privesc
probleme ce tin de legislatia federala necesita aprobarea sau interventia, sub forma
de
lege federala, a organelor respective competente n materie de legislatie federala.
Dispozitiile care guverneaza administratia federala se aplica prin analogie
acordurilor
administrative.
27

Printre alte atributii mai putem mentiona: numirea si revocarea judecatorilor si a

functionarilor federali, precum si a ofiterilor si subofiterilor, exercitarea dreptului de
gratiere - Presedintele Republicii federale putnd delega unele din aceste
prerogative
altor autoritati publice.
Numirea Cancelarului se supune unui mecanism riguros reglementat de
Constitutie, care nu lasa nici o marja de manevra sefului Statului. Astfel, acesta este
ales de Bundestag, fara dezbateri, la propunerea Presedintelui Federal. Este ales
cel
care ntruneste majoritatea voturilor Bundestagului. Daca cel propus nu este ales,
Bundestagul poate n termen de patrusprezece zile dupa turul de scrutin sa aleaga
un
cancelar Federal cu majoritatea membrilor sai. Daca acest lucru nu se realizeaza,
Presedintele Federal poate sa numeasca candidatul care a ntrunit cel mai mare
numar
de voturi sau sa dizolve Parlamentul.
n GRECIA, republica parlamentara, cu atributii limitate ale Presedintelui,
potrivit unei dispozitii constitutionale, Presedintele Republicii nu are alte
competente
dect acelea care i sunt conferite n mod expres prin Constitutie si legile conforme
cu
aceasta.
Presedintele grec dispune de dreptul de a gratia, de a numi n functii civile si
militare, de a ncheia tratate internationale. El numeste Primul-ministru, care trebuie
ales nsa n mod obligatoriu din rndul partidului care dispune de majoritatea
absoluta, iar n absenta acestuia, trebuie numit seful partidului care detine
majoritatea
relativa. n caz de esec, el va face apel la seful celui mai important partid dupa cel
care detine majoritatea relativa.
n caz de circumstante grave, Presedintele Republicii poate convoca Consiliul de
Ministri, pe care nu l prezideaza n mod obisnuit, sau poate consulta poporul prin

referendum.
Presedintele poate demite Guvernul numai n situatiile n care acesta nu a obtinut
un vot de ncredere. El poate de asemenea sa dizolve Parlamentul numai daca
doua
guverne succesive au demisionat sau nu ar fi fost acceptata componenta lor. De
asemenea, presedintele Republicii mai poate sa dizolve Camera Deputatilor la
propunerea Guvernului, care ar fi obtinut un vot de ncredere n scop de a rennoi
mandatul popular pentru a face fata unei probleme nationale de importanta
exceptionala.
Potrivit Constitutiei italiene, Presedintele Republicii, care este seful statului si
reprezinta unitatea nationala, poate trimite mesaje celor doua Camere. El fixeaza
alegerile si stabileste prima ntrunire a Parlamentului. Presedintele autorizeaza
prezentarea proiectelor de lege initiate de Guvern; promulga legile si decretele cu
putere de lege precum si regulamente. Dispune referendumul popular n cazurile
prevazute de Constitutie. Numeste, n cazurile prevazute de lege, functionarii de
stat.
Acrediteaza si primeste reprezentantii diplomatici, ratifica tratatele internationale,
dupa autorizarea de catre Camere, atunci cnd aceasta autorizare este necesara.
Este
Comandantul Fortelor armate si presedintele Consiliului suprem de aparare
constituit
conform legii si declara starea de razboi hotarta de Camere.
28

Este presedintele Consiliului superior al magistraturii. Acorda gratieri si comutari

de pedepse. Confera decoratii ale Republicii. n ITALIA, pe lnga atributiile clasice
ale sefului de Stat, ntr-un regim parlamentar, n urma consultarii presedintilor
acestora, Presedintele Republicii poate dizolva ambele Camere sau numai una
dintre
ele. Nu poate exercita nsa aceasta atributie n ultimele sase luni ale mandatului
sau.

6. Atributiile sefului de Stat n monarhiile constitutionale

n BELGIA, ca de altfel, n toate celelalte monarhii europene, Regele domneste,
dar nu guverneaza. Regele exercita puterea executiva, n conditiile stabilite de
Constitutie, si nu dispune de alte puteri dect de acelea care i sunt atribuite n mod
formal de Constitutie.
n ce priveste atributiile Regelui, acesta numeste si revoca ministrii, confera
gradele militare, numeste n functii administrative si diplomatice, comanda fortele
armate, declara razboiul si ncheie pacea, ncheie tratate de alianta si de comert.
Tratatele de comert si cele care ar putea sa greveze statul ori sa oblige pe
cetatenii
belgieni n mod individual nu si produc efecte dect dupa ce au ntrunit si
asentimentul Camerelor. Constitutia prevede ca nici o cesiune, nici un schimb sau o
adaugare de teritoriu nu poate avea loc dect n virtutea unei legi. n nici un caz, se
prevede expres n Constitutie, articolele secrete ale unui tratat nu pot sa anuleze
articolele sale facute publice.
Garant al bunei functionari a Constitutiei, Regele reprezinta n relatiile externe
natiunea cu acordul Parlamentului.

Printre alte atributii ale Regelui mentionam si pe aceea de a bate moneda, de a

reduce pedepsele, de a conferi titluri nobiliare si ordine militare.
Detentor al unei puteri circumscrise, regele nu este responsabil politic de
exercitarea activitatii sale. Aceasta responsabilitate incumba ministrilor sai, toate
actele sale trebuind sa fie contrasemnate de un ministru.
Regele dispune alaturi de cele doua Camere de initiativa legislativa, pe care o
exercita de fapt, n contul Guvernului. Regele are dreptul de a sanctiona si promulga
legile, dar si regulamentele care nu pot ncalca legile.
Totodata, Regele poate sa dizolve Camerele fie simultan, fie succesiv, convocnd
apoi alegatorii n termen de 40 de zile pentru a desemna noi organe legislative.
Regele
dispune si de dreptul de a amna deschiderea sedintelor Camerelor, dar numai pe
timp
de o luna n cursul aceleiasi sesiuni.
n ce priveste dreptul de nvestitura a Guvernului, alegerea Primului-ministru este
limitata de configuratia partidelor n Parlament. Totusi i este recunoscuta Regelui o
putere de a influenta aceasta numire, deloc neglijabila, prin desemnarea unui
formator
care prin consultarea conducatorilor partidelor va cauta sa compuna o echipa
guvernamentala, respectnd echilibrul coalitiei guvernamentale cel mai viabil. Daca
formatorul va reusi, Regele va numi un Prim-ministru, dar Guvernul va avea nevoie
de majoritatea celor doua Camere, pentru declaratia sa guvernamentala.
29

n DANEMARCA, puterea regala izvoraste din Constitutie, iar conditiile de acces

la tron sunt fixate de aceasta. n limitele fixate de Constitutie, Regele este nvestit cu
autoritatea suprema asupra tuturor afacerilor Regatului. El exercita aceasta
autoritate
prin ministrii sai.
Regina dispune de dreptul de a numi membrii Guvernului, iar alegerea Sefului de
Guvern este limitata la configuratia partidelor n Parlament.
Alaturi de Parlament, Regina dispune de initiativa legislativa si de dreptul de a
promulga legile adoptate. Ea reprezinta Statul n afacerile internationale, numeste n
functii civile si militare, poseda dreptul de a gratia.
Functia sa fundamentala este aceea de a arbitra si de a sanctiona conflictele
aparute ntre Guvern si Parlament, exercitnd o magistratura de influenta. Regina
prezideaza Consiliul de ministri care trebuie sa delibereze asupra tuturor
problemelor
de legislatie si de administratie si nu poate lua decizii definitive dect n prezenta
Reginei. Regina are dreptul sa convoace sedinte restrnse ale Cabinetului, n care
se
voteaza diferite hotarri cu majoritate de voturi. Regina poate accepta aceste
hotarri
sau le poate transmite spre o noua discutie n cadrul Consiliului de Ministri, organ
mai
larg.
n SPANIA, contrar traditiilor existente n alte monarhii parlamentare, nu Regelui
i revine rolul de a alege pe seful Guvernului. n relatie doar cu Presedintele

Congresului Deputatilor si cu contrasemnatura celui dinti, monarhul desemneaza

un
candidat care va trebui sa obtina ncrederea Congresului, cu majoritatea absoluta a
membrilor sai (sau daca nu, dupa un ragaz pentru reflectare de 48 de ore, cu
majoritatea simpla) nainte de a fi numit si de a-si putea forma Guvernul. Ceilalti
membri ai Guvernului sunt numiti si demisi din functie la propunerea Presedintelui
Guvernului, de catre Rege, n timp ce secretarii de stat sunt numiti direct de catre
Presedintele Guvernului.
Regele dispune de urmatoarele atributii de natura administrativa: emite decrete
care au fost aprobate de Consiliul de Ministri, numeste n functii civile si militare si
acorda onoruri si distinctii, n conditiile legii. Este informat de treburile Statului si
prezideaza n acest scop sedintele Consiliului de Ministri, atunci cnd considera
necesar, la cererea presedintelui Guvernului. Este comandantul suprem al Fortelor
Armate si exercita naltul patronaj al Academiilor Regale.
Regele nu raspunde politic. Cu toate acestea, rolul sau nu este deloc neglijabil,
fiind legat mai ales, de personalitatea suveranului actual. Acesta ca artizan al
tranzitiei, desemnat de vechiul regim, a facut totul pentru a-l instaura pe cel nou.
n LUXEMBURG, potrivit Constitutiei, puterea suverana apartine natiunii.
Marele Duce si exercita atributiile n cadrul Constitutiei si al legilor.
Daca marele duce ne apare ca un sef de Stat, n sensul actual al termenului, el
reprezinta n egala masura un suveran constitutional, detentor al puterii executive.
El numeste si revoca ministrii si organizeaza Guvernul cum considera necesar. n
plus, fata de prerogativele sale de reprezentant al natiunii, el exercita pe acelea de
sef al executivului ntr-un sistem parlamentar. El dispune de initiativa legislativa
30

alaturi de Camera Deputatilor si de o putere de reglementare generala, promulgnd

legile si avnd un drept de veto suspensiv.
n OLANDA, puterea suveranului astfel cum rezulta din Constitutie, se aseamana
net cu cea specifica monarhiei britanice, aspect pe care practica de Stat l confirma.
n ce priveste puterea executiva, aceasta apartine reginei si minstrilor, cu
deosebirea ca regina nu este responsabila pentru actele sale dar ministrii sunt. Att
primul-ministru ct si ceilalti ministri sunt numiti si revocati prin decret regal.
La ntrebarea daca Regele conduce cu adevarat, raspunsul este nsa negativ,
deoarece, ministrii formeaza Consiliul de Ministri, prezidat de Primul-ministru, care
determina politica generala a Guvernului. Membru al Guvernului, monarhul
sanctioneaza actele acestuia, trebuind sa fie informat, dar nu sa se implice n
elaborarea lor. Cu ocazia deschiderii sesiunii parlamentare si pronuntarii discursului
tronului, expunnd politica Guvernului, este prezentat programul Primului-ministru si
al Consiliului.
Legile si decretele sunt semnate de regina si contrasemnate de primul-ministru sau
de ministri. Suveranul dispune de un drept de veto, sau n orice caz, de dreptul de a
cere o a doua deliberare asupra legilor, desi Constitutia nu contine precizari cu
privire
la acest drept.
n sistemul politic britanic, desi atributiile monarhului sunt limitate, el exercita
totusi unele prerogative n cadrul unui mecanism politic, care face din MAREA
BRITANIE o tara parlamentara prin excelenta. n sistemul britanic se face distinctie
ntre ideea de coroana si monarhie propriu-zisa. Coroana este privita ca un

concept juridic impersonal, nsumnd totalitatea puterilor, inclusiv prerogativele

executivului. Potrivit doctrinei britanice, regele este prin drept, ca si prin natura, mai
degraba un om muritor. Dar Coroana a devenit impersonala, nemuritoare, un simbol
al unitatii finale si al continuitatii scopurilor guvernarii.
n REGATUL-UNIT, puterea de numire a sefului de Guvern, de catre Regina este
n ntregime conditionata de o cutuma constitutionala stabilita nca din secolul al
XIX-lea, potrivit careia, Regele este obligat sa desemneze ca Prim ministru, pe seful
partidului majoritar din Camera Comunelor. Cu toate acestea, sefului de Stat i este
recunoscuta o anumita putere de natura morala n exercitarea acestei prerogative,
n
cazul n care nici un partid nu detine majoritatea.
La rndul sau, Camera Lorzilor este formata din membrii ereditari sau numiti pe
viata de catre Coroana.
Monarhul exercita o anumita influenta n ceea ce priveste numirea ministrilor desi
aceasta nu este hotartoare. El poate demite Guvernul n mod implicit, prin
demiterea
primului-ministru, principiul responsabilitatii colective solicitnd n asemnea situatii
ca toti ministrii sa demisioneze n mod solidar. n practica nsa, o asemenea situatie
nu a mai intervenit din anul 1834, iar doctrina britanica nu este unanima n a aprecia
daca suveranul poate sa demita un guvern care actioneaza ntr-un mod
neconstitutional.
31

n general, stabilitatea guvernamentala este conditionata de numerosi factori dintre

care cei mai importanti sunt fara ndoiala sistemul partidelor si uzantele n
constituirea
Guvernului precum si mecanismele juridice. Este practic imposibil de generalizat n
materie de factori de stabilitate sau de instabilitate guvernamentala.
n prezent, Regina ndeplineste o serie de atributii importante de natura executiva.
n discutiile cu ministrii, Regina poate sa prezinte propriile sale puncte de vedere si
sa
primeasca informatii din cele mai variate domenii. Situndu-se deasupra partidelor
politice, Regina reprezinta o forta unificatoare. Prin contactele sale personale cu
conducatorii altor natiuni, poate influenta relatiile internationale. ndeplinindu-si
atributiile regale, Suverana confera demnitate si ncredere Guvernului. Ca sef de
stat
si exemplu demn de urmat n viata religioasa, morala si de familie, Regina uneste
de
fapt ntreaga natiune. Ca sef al Commonwealthului, Regina ntareste legaturile cu
celelalte popoare care fac parte din comunitatea britanica de natiuni.

Capitolul IV
ADMINISTRATIA PUBLICA CENTRALA
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii generale
Problema traditionala pe care o ridica orice organizare administrativa este aceea
de a sti daca sarcinile de ndeplinit vor fi ncredintate unei singure administratii de
Stat sau daca acestea vor fi distribuite ntre mai multe organisme, dispunnd fiecare
de autoritati proprii, pentru diferite portiuni din teritoriu.

n mod obisnuit, identificam o administratie de stat si o administratie locala.

La nivelul Statului vom distinge: a). organisme administrative centrale
reprezentate de structuri guvernamentale si structuri ministeriale; b). organisme
administrative specializate si c). organisme administrative periferice (serviciile
exterioare sau deconcentrate).
La nivel local vom identifica autoritati locale de baza si autoritati locale
intermediare.
Daca examinam organizarea si functionarea guvernelor tarilor din Uniunea
Europeana, dupa criteriul reglementarii constitutionale, distingem mai multe
categorii
de tari si anume: tari n care Constitutia reglementeaza pe larg aceste aspecte,
precum
GERMANIA, GRECIA, IRLANDA, ITALIA si OLANDA; tari n care Constitutia
reglementeaza la modul general organizarea si functionarea Guvernului, lasnd pe
seama legii, reglementarea mai detaliata, precum BELGIA, FRANTA,
LUXEMBURG si SPANIA (categorie n care este inclusa si ROMNIA); o tara n
care organizarea si functionarea Guvernului nu are o reglementare constitutionala si
anume DANEMARCA si o alta tara caracterizata printr-o situatie specifica,
deoarece
nu dispune de o constitutie scrisa si anume, MAREA BRITANIE.
32

Constitutiile occidentale nu contin reglementari ample cu privire la organizarea si

functionarea administratiei ministeriale, fiind una din materiile cel mai adesea
supusa
schimbarilor. Legiuitorii constituanti se rezuma doar la unele dispozitii cu valoare de
principiu n ceea ce priveste organizarea, dar mai ales n ceea ce priveste
functionarea,
strns legate de clarificarea statutului constitutional al ministrilor.
Prin termenul de administratie ministeriala n doctrina se desemneaza organele
centrale de specialitate subordonate direct Guvernului, indiferent daca au sau nu
denumirea de ministere, iar titularul lor face parte de drept, n baza Constitutiei, din
Guvern, dar exista n fiecare tara si organe denumite comitet, consiliu, agentie,
departament etc. al caror titular, de regula, nu face parte din Guvern.
Sfera administratiei centrale de specialitate cuprinde si anumite autoritati care nu
sunt subordonate fata de Guvern, formnd sfera agentiilor independente potrivit
unei sintagme utilizata n doctrina anglo-saxona.
n cadrul numeroaselor miscari de modernizare a functiei publice si a guvernarii
existente la ora actuala n lume, o problema care se ridica adesea priveste
structurile
optime ale serviciilor guvernamentale si ministeriale, ca si cum s-ar putea vorbi
undeva n lume, de un model ideal sau ca si cum aceasta problema ar putea fi
analizata separat n raport cu atributiile autoritatilor administratiei publice centrale.
Modificarea relativ frecventa a numarului si titulaturii ministerelor se ntlneste nu
doar n ROMNIA, ci si n tari precum BELGIA, DANEMARCA si FRANTA.
Problema care se ridica este daca aceste modificari reprezinta o adaptare la
dinamica
realitatii, n vederea sporirii eficientei serviciilor publice avnd ca finalitate

mbunatatirea activitatii executive, sau este vorba adeseori de rezultatul unor erori
sau
unor presiuni partizane, un raspuns categoric fiind greu de dat.
Termenul de cabinet, n sistemul politico-administrativ are n vedere n majoritatea
tarilor Uniunii Europene, guvernul n sensul sau restrns, de membri ai Consiliului
de
ministri. Articulatia ntre ministru si serviciile sale difera mult de la un stat la altul.
Spre exemplu, cabinetul ministerial care s-ar parea ca este indispensabil
functionarii
administratiei publice franceze, se prezinta ca o structura a carei natura si
functionare
nu sunt cel mai adesea nici cunoscute si nici ntelese n alte tari europene.
n doctrina europeana se fac referiri si la ritmurile guvernamentale privite ca
variatii la nivelul executivului ce presupun trei aspecte: stabilitatea guvernamentala
propriu-zisa, adica succesiunea unor guverne avnd directie si compunere diferite;
alternanta la putere, adica trecerea din opozitie la guvernare si invers precum si
stabilitatea ministeriala, privita ca longevitatea unor persoane n functie.

2. Guvernul
Caracterul, mai mult sau mai putin parlamentar al statelor Uniunii Europene
determina o similitudine a organizarii si functionarii guvernelor, existnd o serie de
particularitati semnificative ale fiecarui guvern, dintre care cele mai importante
privesc formarea, stabilitatea, structura si functionarea acestuia.
33

Stabilitatea guvernamentala, ce influenteaza att actiunea administrativa, ct si

vrfurile ierarhiei administratiei centrale, este conditionata de numerosi factori,
printre care sistemul partidelor politice si obiceiurile care se practica la constituirea
guvernelor.
Potrivit Constitutiei celei de-a cincea Republicii, seful Guvernului francez,
Primulministru
este ales si numit de Presedintele Republicii de o maniera discretionara.
Aceasta alegere este conditionata doar de existenta unei majoritati favorabile
Presedintelui Republicii n Adunarea Nationala.
Functia de membru al Guvernului este incompatibila cu cea de parlamentar n
FRANTA, spre deosebire de sistemul constitutional romnesc actual care permite o
asemenea compatibilitate, dupa cum este bine cunoscut.
Art.20 din Constitutia FRANTEI defineste asa cum se procedeaza si n art.5
referitor la rolul Presedintelui tarii, ntr-o modalitate generala si sintetica, rolul
Guvernului francez de a determina si conduce politica Natiunii. Termenii sunt clari,
adevaratul responsabil, n sensul celui care detine puterea de decizie, nu este nici
Presedintele si nici Parlamentul, ci Guvernul. n cadrul acestuia, Primul-ministru
dispune de o pozitie de autoritate, deoarece potrivit art.21 din Constitutie, el este cel
care dirijeaza actiunea Guvernului iar Constitutia i confera puterea necesara
exercitarii acestei competente.
Primul-ministru francez este cel care-si alege membrii Guvernului, Presedintele
Republicii numindu-i la propunerea acestuia si le poate cere revocarea (art.8), care
dispune de initiativa legislativa (art.39), care asigura executarea legilor (art.21), care

exercita puterea reglementara autonoma, cu alte cuvinte, care decide prin decrete,
n
toate domeniile nerezervate legii prin art.34 din Constitutie, care este responsabil de
apararea nationala, potrivit art.21, care poate sesiza Consiliul Constitutional, care
are
initiativa referendumului legislativ (art.11) si a revizuirii constitutionale (art.89), care
coordoneaza procedura de elaborare a legilor etc.
Guvernul francez este format din Primul-ministru, din ministri si din secretari de
Stat, acestia din urma participnd la sedintele Consiliului de Ministri doar n cazul
dezbaterii unor probleme de competenta lor. Titlul de ministru de Stat, acordat unor
ministri, aflat la discretia Primului-ministru si a Presedintelui Republicii este strict
onorific si nu antreneaza prin el nsusi, nici anumite atributii, nici puteri speciale si
nici un rang anume, ci doar anumite aspecte n materie de protocol.
Numarul ministerelor si atributiile fiecarui membru al Guvernului variaza frecvent,
inclusiv cu ocazia remanierilor guvernamentale.
Formarea Guvernului federal n GERMANIA, depinde de alegerea Cancelarului
federal de catre Dieta federala (Bundestag), la propunerea Presedintelui Federatiei.
Formarea Guvernului, dupa alegerea Cancelarului, face obiectul unor negocieri, n
parte publice, care stabilesc un acord al coalitiei fixnd n detaliu, programul politic
si
compunerea Guvernului.
Nu exista incompatibilitate ntre functiile guvernamentale si parlamentare federale
iar membrii Guvernului sunt n egala masura membrii Dietei. Dimpotriva, ei nu pot fi
34

membri ntr-un Parlament sau ntr-un Guvern de Land, si implicit nici n Consiliul
federal german (Bundesrat).
n ITALIA, seful Guvernului, Presedintele Consiliului de Ministri este numit de
Presedintele Republicii. Acesta are un rol important n desemnarea sefului de
guvern,
datorita diviziunii interne a partidelor politice si datorita faptului ca negocierile n
vederea stabilirii unei coalitii guvernamentale au loc dupa alegeri.
nainte de a ncepe sa functioneze, Guvernul trebuie sa obtina votul de ncredere al
Parlamentului. Nu exista incompatibilitate ntre functia guvernamentala si cea
parlamentara, practic membrii Guvernului, fiind toti deputati sau senatori.
Sistemul politic italian, foarte divizat, inclusiv n interiorul partidului care detine
de regula, majoritatea relativa, precum si absenta unor reguli constitutionale care sa
permita Presedintelui Consiliului de Ministri tragerea la raspundere a partenerilor
responsabili de ruptura politica, au condus la o instabilitate guvernamentala bine
cunoscuta. Potrivit Constitutiei italiene, Guvernul se compune din Presedintele
Consiliului si din ministri, care formeaza mpreuna Consiliul de Ministri. Desi
Constitutia mai prevede ca, organizarea Presedintiei Consiliului de Ministri, numarul,
atributiile si organizarea ministerelor se stabilesc prin lege, n realitate, doar numarul
si atributiile ministerelor se stabilesc prin lege.
n GRECIA, Guvernul determina si coordoneaza politica generala a tarii si se
reuneste n acest scop, n Consiliu, la convocarea Primului-ministru, Constitutia
nepreciznd alte forme colegiale de ntrunire a Guvernului, dar lasnd legea sa le
stabileasca daca considera necesar. n acest scop, legea a stabilit mai multe
comitete

interministeriale, la care pot participa si alti demnitari ai statului, prezidate de regula

de Primul-ministru, dar uneori si de cte un ministru, n scopul de a delibera si de a
decide n probleme care presupun o actiune rapida dar mai ales de a degreva
Guvernul
de o parte a activitatii sale. Pentru a asista Guvernul, cu ocazia ultimei sale revizuiri,
prin Constitutie s-a instituit un Comitet Economic si Social care este nsarcinat pe
deo
parte sa stabileasca dialogul social indispensabil n elaborarea politicii economice si
sociale a Guvernului iar pe de alta parte, sa dea avize pe proiectele de lege si
propunerile de lege care i sunt supuse spre examinare.
Constitutia determina de asemenea importanta rolului pe care l joaca
Primulministru
n gestiunea afacerilor publice ale tarii sale, ncredintndu-i puterea de a
asigura unitatea si de a coordona actiunea Guvernului si a serviciilor publice.
n SPANIA, desemnarea candidatului pentru functia de Presedinte al Guvernului
se face printr-un acord ntre Rege si Presedintele Congresului Deputatilor.
Potrivit Constitutiei SPANIEI, Guvernul conduce politica interna si externa,
administratia civila si militara si apararea statului. Exercita functia executiva si
puterea reglementara conform Constitutiei si legilor.
Guvernul spaniol se compune din Presedinte si ministri, daca este cazul, din
vicepresedinte
si alti membri stabiliti prin lege. La propunerea presedintelui Guvernului,
Regele numeste pe ceilalti membri ai Guvernului si pune capat functiilor lor.
35

Guvernul si nceteaza mandatul ca urmare a alegerilor generale, n caz de pierdere

a
ncrederii parlamentare sau n caz de demisie sau deces al Presedintelui acestuia.
Nu exista incompatibilitate ntre functia guvernamentala si cea parlamentara.
Presedintele Guvernului dispune de o relatie privilegiata cu restul organelor
constitutionale. n raport cu Coroana, Presedintele l informeaza pe Rege cu privire
la
afacerile statului si i poate cere acestuia sa prezideze Consiliul de Ministri; n raport
cu Cortes-urile, el poate pune problema acordarii ncrederii asupra programului sau,
sau asupra unei declaratii de politica generala si poate propune dizolvarea celor
doua
Camere. n ce priveste corpul electoral, el poate propune organizarea unui
referendum
iar n raport cu Tribunalul Constitutional, el reprezinta legitimarea Guvernului pentru
a introduce recursul de neconstitutionalitate.
n MAREA BRITANIE, datorita cutumei ncetatenite nca din secolul al XIX-lea
ce o obliga pe Regina sa-l desemneze ca Prim-ministru pe seful partidului majoritar
din Camera Comunelor, se considera ca Primul-ministru este ales prin sufragiu
universal indirect, deoarece n mod normal fiecare partid abordeaza alegerile cu un
sef
desemnat pentru a fi Prim-ministru, n caz de victorie electorala.
Desemnarea celorlati membri ai Cabinetului si ai Guvernului este realizata de
Primul-ministru din rndul partidului sau, n functie de soliditatea pozitiei sale n
partid. Toti membri Guvernului sunt si membri ai Camerei Comunelor, n frunte cu

Primul-ministru sau ntr-un numar mai restrns, ai Camerei Lorzilor. Primul-ministru

poate modifica oricnd componenta Guvernului sau, de regula, remanierile
intervenind anual, dupa vacanta de vara.
Termenul de Guvern dispune n MAREA BRITANIE de mai multe acceptiuni: el
desemneaza majoritatea guvernamentala, administratia de Stat precum si un
ansamblu
de aproape o suta de persoane care cuprinde: ministrii departamentali care conduc
un
minister (secretarii de stat pentru ministerele traditionale, ministrii pentru ministerele
mai recente), ministrii fara portofoliu, care ocupa n mod traditional anumite functii,
adesea onorifice, membrii grupului de parlamentari nsarcinati cu organizarea
votului
n Parlament precum si consilierii juridici ai Guvernului.
n BELGIA, Guvernul trebuie sa satisfaca regula majoritatii, specifica unui regim
parlamentar, n sensul ca, ministrii sai trebuie sa fie capabili sa raspunda n orice
moment n fata Camerei Reprezentantilor cu privire la diferitele forme de actiune ale
sale. n egala masura, el trebuie sa satisfaca regula paritatii, n sensul ca, ntr-un
stat
bicomunitar ca acesta, un anumit numar de autoritati federale demonstreaza pna si
n
compozitia lor, coexistenta a doua grupuri distincte.
Astfel, potrivit unei dispozitii constitutionale implicite, Regele are obligatia de a
verifica mai nti daca ministrii pe care urmeaza sa-i desemneze beneficiaza de o
majoritate n Camera Reprezentantilor si apoi, daca fiecare ansamblu de ministrii
dispune de o majoritate n cadrul grupului lingvistic corespunzator. Nu este suficient
deci, ca Regele sa numeasca sapte ministri de origine franceza si sapte ministri de
origine olandeza si sa constate apoi ca exista o majoritate nationala ci mai trebuie
ca,
Regele sa se asigure ca Guvernul este sub aspect politic si lingvistic echilibrat.
36

Spre deosebire de sistemul constitutional romnesc, care permite parlamentarului

devenit ministru sa-si conserve calitatea de parlamentar, potrivit Constitutiei
belgiene,
nimeni nu poate fi n acelasi timp, ministru si parlamentar.
n AUSTRIA, n vrful administratiei federale, Constitutia a stabilit trei organe
aflate pe pozitii egale si anume: Presedintele Federal, Guvernul federal ca organ
colegial precum si ministrii federali priviti individual. Guvernul federal este format
din Cancelarul federal, vice-cancelar si ministrii federali. Cancelarul este numit de
Presedintele federal iar ceilalti membri sunt numiti pe baza propunerii Cancelarului.
Guvernul federal este n principal prevazut ca un organ colegial, Cancelarul
dispunnd de o pozitie dominanta doar n ce priveste numirea celorlalti membri ai
Guvernului, fara a avea competenta de a fixa linia de conduita a Guvernului, asa
cum
se ntmpla n cazul Cancelarului german. Adeziunea la Uniunea Europeana a
ntarit
rolul puterii executive n AUSTRIA, n special n ce priveste Guvernul federal.
3. Structurile guvernamentale

Principiile de drept si traditiile referitoare la structurile guvernamentale presupun

mai multe variabile care nu permit stabilirea unor clasificari generale. De regula,
constitutiile statelor europene stabilesc un anumit grad de libertate de modificare a
acestor structuri, esentiale pentru administratie sub aspectul stabilitatii
organizationale
dar si sub aspectul capacitatii de adaptare.
ntr-un regim parlamentar, administratia centrala a Statului este organizata n
servicii ministeriale, care reflecta n mod obisnuit, compunerea Guvernului.
n cteva tari, regulile de drept aplicabile nfiintarii de ministere sunt destinate sa
asigure stabilitatea. Spre exemplu, n IRLANDA, numarul minim si numarul maxim
de ministere sunt fixate prin Constitutie, iar numarul de ministere, prin lege. Astfel, n
baza Constitutiei din 1937, Guvernul se compune din minim 7 si maxim 15 membri,
numiti ministri sau secretari n functie de departamentul pe care l coordoneaza.
Primul-ministru numeste un vice prim-ministru, membru al Guvernului, pentru a-l
nlocui n caz de absenta.
n SPANIA si n ITALIA, ministerele sunt n principiu nfiintate prin lege.
Adesea, barierele juridice ce pot apare cu ocazia nfiintarii de ministere sunt
estompate de barierele materiale. Eventuala instabilitate guvernamentala nu are
dect
consecinte limitate asupra structurilor administrative; ea are cel mai adesea drept
efect
deplasarea atasamentului functionarilor de la un ministru la altul.
n AUSTRIA, numarul de ministere nu este fixat prin Constitutie, care
mentioneaza doar existenta Cancelariei federale, a Ministerului de Interne si
Ministerului Finantelor, dar o lege federala cu privire la ministere, adoptata n 1986
enumara o serie de structuri ale administratiei centrale federale.
Organizarea serviciilor sefului de guvern, a carui functie consta n primul rnd, n
pregatirea consiliilor de ministri si coordonarea activitatii guvernamentale este foarte
variabila n timp si n spatiu.
37

Tendinta consta peste tot n ntarirea acestora, cu exceptia tarilor foarte mici unde
exista posibilitatea ca seful Guvernului sa pastreze si un portofoliu ministerial.
n anumite state, serviciile sefului de Guvern se constituie ntr-un minister, avnd
un ministru n fruntea sa. Spre exemplu, n GERMANIA, Cancelaria federala este
coordonata de un ministru, direct subordonat cancelarului federal. n GRECIA si
SPANIA exista un minister al Presedintiei iar n OLANDA, Ministerul afacerilor
generale este coordonat direct de catre Primul-ministru.
n alte cazuri, exista diverse servicii atasate direct sefului Guvernului, dar care nu
au statutul de minister. n FRANTA este vorba despre Secretariatul General al
Guvernului, iar n MAREA BRITANIE despre Biroul Cabinetului (Cabinet Office).
Organizarea serviciilor responsabile cu functia publica reprezinta un alt exemplu
de diversitate a structurilor guvernamentale.
n unele tari ale Uniunii Europene nu exista un Minister al functiei publice propriuzis.
n BELGIA, GERMANIA si OLANDA, competenta pentru stabilirea
reglementarilor generale referitoare la functia publica apartine Ministerului de
Interne. n BELGIA si n OLANDA, acelasi minister se ocupa si de eventualele
negocieri salariale cu organismele reprezentative ale functionarilor. n
DANEMARCA si n IRLANDA, Ministerul de finante dispune de o competenta

generala n materia functiei publice.

n alte tari europene exista dimpotriva, un Minister al functiei publice, ca de
exemplu, n Franta, unde acesta este condus de un ministru sau de un secretar de
stat,
ce ocupa adesea un loc important n ierarhia guvernamentala.
Situatia este asemanatoare n GRECIA, unde Ministerul Presedintiei este
competent n domeniul functiei publice. De asemenea, n LUXEMBURG, n
PORTUGALIA sau n REGATUL-UNIT, chiar Primul-ministru se ocupa direct de
aceste servicii. Totodata, n aceste tari, Ministerul finantelor este competent de la
nceputul anilor 80 n materie salariala si de conditii de munca. n SPANIA,
Ministerul administratiei publice este competent n domeniul functiei publice si al
relatiilor cu comunitatile autonome.
Aceasta competenta generala nu prezinta aceeasi semnificatie de la o tara la alta.
n
GERMANIA sau n OLANDA, Ministerul de interne sau n DANEMARCA,
Ministerul de finante nu dispun de competenta n gestiunea functiei publice, n
sensul
ca ele nu intervin n gestiunea recrutarii, carierei sau sanctiunilor disciplinare
aplicabile functionarilor publici. Rolul lor se reduce la reglementari generale.
n alte tari europene n care exista un minister specializat, rolul gestiunii resurselor
umane este mai dezvoltat. n FRANTA, spre exemplu, Directia generala a
administratiei si a functiei publice dispune chiar de un rol n gestiunea carierei
corpurilor ministeriale (atasati ai administratiilor centrale si administratori civili) care
nu i permite nsa sa intervina n gestiunea interna a ministerelor, datorita separatiei
complete ntre grad si functie, specifice dreptului francez al functiei publice.
n ce priveste domeniile de activitate ale ministerelor, nca de la nceputul
secolului al XIX-lea, repartizarea competentelor ntre ministere s-a realizat n mod
38

normal, n tarile europene, n functie de continutul actiunii materiale. Este vorba n

acest caz, de o dovada a modernizarii administratiilor, diferita de situatia dinainte, n
care criteriul repartizarii era de regula, de natura geografica. n FRANTA, un
minister
al departamentelor si teritoriilor de peste mari dispune de competenta n ce priveste
problemele specifice acestor teritorii, avnd rolul de ambasador pe lnga celelalte
ministere. Apartenenta acestor teritorii si departamente la Republica Franceza, stat
unitar, permite cu toate acestea, ca toate toate ministerele sectoriale sa dispuna de
competenta pentru afacerile publice interesnd teritoriile de peste mari.
4. Structurile ministeriale
n toate statele Uniunii Europene, ministrul este cel responsabil de organizarea si
de gestiunea interna a departamentului sau ministerial, cu conditia aplicarii
reglementarilor generale n domeniul functiei publice si al contabilitatii publice.
n GERMANIA, spre exemplu, un principiu traditional specific administratiei
germane se regaseste consacrat n art.65 alin.2 din Constitutie, potrivit caruia, n
limitele liniilor directoare ale politicii trasate de Cancelarul Federal, fiecare ministru
federal conduce departamentul sau n mod independent si sub raspundere proprie.
Din punct de vedere al dreptului public, acest principiu, care se aplica de asemenea
si ministerelor Landurilor, se diferentiaza de cel specific dreptului francez, potrivit

caruia, puterea reglementara apartine Primului ministru si nu ministrilor luati

individual.
n GERMANIA, ministrii sunt asistati de secretari de stat parlamentari, membri ai
Parlamentului numiti ca adjuncti ai ministrilor pentru chestiuni politice, dar fara drept
de coordonare la nivelul departamentului ministerial. Conflictele ntre ministri ca si
afacerile avnd o importanta politica generala sunt rezolvate de catre cabinet.
n traditia germana, titlul de secretar de stat fara alta precizare, desemneaza
functionarul aflat n vrful ierarhiei administrative a ministerului din care face parte.
Numarul ministrilor federali variaza foarte putin de la un Guvern la altul, deoarece
el este fixat prin Regulamentul de ordine interioara al Guvernului, care se modifica
destul de rar.
n AUSTRIA, n cazul n care Constitutia federala nu prevede o decizie colegiala a
Guvernului federal, ministrii sunt cei care se ocupa de afacerile administrative
federale ca organe monocrate. Pentru a o face este necesar ca ministrul federal sa
se
afle n fruntea unui minister federal, ministrul fara portofoliu dispunnd doar de o
putere administrativa, ca membru al Guvernului, n cazul adoptarii deciziilor
colegiale, fara a putea nsa actiona ca un organ de sine statator. Ministerele
austriece
functioneaza ca organe de asistenta ale ministrului, care iau decizii administrative,
ele
fiind divizate n sectiuni si departamente ce pregatesc deciziile ministrului.
Constitutia
federala permite numirea secretarilor de stat care i asista pe ministri, fiind
subordonati acestora si deciziilor lor.
39

n FINLANDA, la nivel ministerial, problemele curente sunt solutionate adesea de

catre secretarii sau subsecretarii de stat sau chiar de catre un director sau un sef de
birou. Ministerelor li se subordoneaza un numar important de directii centrale
precum
si o serie de alte organe centrale de specialitate sau deconcentrate. Spre exemplu,
Ministerului de Interne i se subordoneaza consiliile de prefectura responsabile de
afacerile administrative generale, de afacerile n domeniul comunicatiilor, de
afacerile
judiciare, de politie ca si de afacerile culturale, sociale si medicale. Aceluiasi
minister
mai i sunt subordonate autoritatile cantonale, responsabile de serviciile politiei,
ministerului public, executarii si nregistrarii.
Ministrii n GRECIA, se delimiteaza n urmatoarele categorii: cei care se afla n
fruntea unui minister, ministrii fara portofoliu (sau, potrivit terminologiei utilizate de
lege, ministrii de Stat) aflati sub autoritatea Primului-ministru, dar care pot de
asemenea sa preia un minister si ministrii delegati care se pot afla sub autoritatea
unui
alt ministru sau chiar a Primului-ministru.
Totodata, n GRECIA, ministrii sunt numiti si revocati de Presedintele Republicii,
la propunerea Primului-ministru, fiind de regula alesi dintre parlamentari dar putnd
fi
si extraparlamentari. Deoarece Constitutia greaca nu interzice cumulul functiei de

ministru cu mandatul parlamentar, asemeni Constitutiei noastre, de regula, ministrii

ramn membrii activi ai Parlamentului. nsa Constitutia greaca le interzice orice
activitate profesionala, n timpul exercitarii acestor functii.
n SPANIA, ministrul ngemaneaza doua roluri, unul politic si unul administrativ,
el fiind pe de-o parte, membru al Guvernului, iar pe de alta parte, titular al unui
departament ministerial. n ce priveste rolul politic, trebuie subliniat ca, exista
ministri, care nu sunt titulari ai unor departamente, numiti ministri fara cariera, dar al
caror statut personal corespunde unui membru al Guvernului.
n BELGIA, ministrii sunt colaboratorii directi ai Regelui, n drept si titularii
efectivi ai puterii guvernamentale federale, n fapt. Nu trebuie ignorat totodata rolul
esential pe care Primul-ministru l are n cadrul Guvernului, caracterizat prin trei
trasaturi si anume: functia de premier este constitutionalizata, ea poate sa nu
figureze
printre cele care fac obiectul unei repartitii paritare, modul de desemnare a
Primuluiministru
putnd contribui la fortificarea autoritatii sale.
n toate statele Uniunii Europene, fiecare ministru dispune de competenta n ce
priveste organizarea interna a ministerului sau.
Autonomia ministeriala are drept consecinta diversitatea organizarii interne a
ministerelor. Se poate vorbi de inexistenta organigramelor tip.
n FRANTA, structurile administratiilor centrale se caracterizeaza n prezent,
printr-o extrema diversitate a organizarii lor. La aceasta varietate a structurilor se
adauga o mare diversitate terminologica.
ntr-o organizare birocratica clasica, ansamblul structurilor este organizat de o
maniera piramidala. Birourile (celule administrative de baza) se regrupeaza n
subdirectii,
acestea n directii, iar directiile n directii generale, acestea din urma fiind
plasate sub autoritatea unui secretar general.
40

n FRANTA, o astfel de structura clasica nu se mai regaseste dect n doua

ministere, cel al Afacerilor Externe si cel al Apararii iar n acest al doilea minister,
Secretarul general nu dispune de autoritate dect asupra serviciilor civile ale
ministerului.
Structura clasica mai este nsa mentinuta n GERMANIA si n REGATULUNIT.
Astfel, n GERMANIA, fiecare departament ministerial, att de la nivelul
Landului ct si de la nivelul Federatiei, are n fruntea sa, un secretar de stat, uneori
chiar doi, la nivelul administratiilor mai complexe. Aceasta notiune defineste n limba
germana, denumirea unui functionar direct subordonat ministrului, doar acesta din
urma fiind numit pe criterii politice. De asemenea, n REGATUL-UNIT,
departamentele ministeriale sunt dirijate de un Secretar permanent (Permanent
Secretary), functionar subordonat n egala masura, ministrului.

5. Articulatia ntre ministru si serviciile ministeriale

n tarile n care exista, Secretarul general al ministerului este n general un
personaj puternic. Fie el beneficiaza de o stabilitate si de o experienta ce i confera
o
importanta considerabila (ca de exemplu, Secretarul permanent din MAREA
BRITANIE), fie experienta sa n domeniul administratiei se mpleteste cu ncrederea

ministrului care l-a ales si l-a numit (situatia secretarilor de stat germani). Secretarul
general poate deveni tot att de influent sau poate chiar mai influent dect ministrul,
motiv pentru care FRANTA celei de-a cincea Republici, i-a eliminat ncetul cu
ncetul, ca reprezentnd un simbol al puterii birocratice.
Astfel, n FRANTA, n prezent, exista bine implantat sistemul cabinetului
ministerial, care n frunte cu directorul sau, exercita, n special, functiile unui
secretar
general n raport cu serviciile din minister.
Cele doua elemente esentiale care caracterizeaza asa-numita administratie
ministeriala sunt neutralitatea politica a functionarilor si distinctia ntre
functionarii politici si functionarii de cariera.
Structura tip a unui cabinet ministerial francez este urmatoarea: un director de
cabinet, ales personal de ministru, dispunnd de ncrederea sa politica si de o
delegare
de semnatura, dirijeaza si anima o echipa de consilieri tehnici. Cabinetul mai
presupune n egala masura, un sef de cabinet dispunnd de anumite atributii de
secretariat precum organizarea ceremoniilor oficiale sau urmarirea afacerilor din
circumscriptia ministrului. n alte tari sau chiar la nivelul Comisiei Europene,
termenul sef de cabinet corespunde mai mult sau mai putin directorului de cabinet
din
FRANTA.
Dreptul functiei publice se apropie n FRANTA de sistemul functionarului politic
din GERMANIA. Este vorba despre functii aflate la discretia Guvernului, care pot fi
ocupate n afara regulilor stabilite pentru functionarii publici de cariera, pe calea
numirii n Consiliul de Ministri. Totodata, titularii acestor functii pot fi nlaturati
oricnd din aceste functii, fara ca aceasta sa fie considerata o sanctiune
disciplinara.
41

Functiile n cauza sunt cele de: directori ai administratiilor centrale, prefectii, rectori
ai Academiilor, ambasadori si directori ai institutiilor publice centrale.
n GERMANIA, sistemul functiei publice este unitar, el nu cunoaste notiunea de
corpuri, aspect care explica de ce un functionar numit ntr-o asemenea functie, nu ar
putea beneficia dect de posibilitatea pensionarii din oficiu atunci cnd ar nceta sa
se
bucure de ncrederea ministrului sau. O promovare nu ar fi posibila deoarece un
astfel
de functionar s-ar afla n vrful esalonului iar o numire ntr-o functie inferioara ar fi
contrara dreptului functiei publice. Recrutarea unor persoane din afara sistemului ar
fi
posibila, dar cei recrutati ar deveni functionari din momentul recrutarii.
n REGATUL-UNIT, traditia face ca titularii de functii de conducere, n calitate
de servitori ai Coroanei sa fie capabili sa serveasca Guvernul aflat n exercitiu, cu
loialitate si ardoare, indiferent de eticheta politica a ministrului. Chiar daca sub
aspect juridic, ei ar putea fi eliberati din functie oricnd, aflndu-se la discretia
Coroanei, deci prin decizie a Cabinetului, n practica acest lucru se ntmpla foarte
rar
si singura modalitate pentru un ministru de a se debarasa de un Secretar permanent
care nu i mai convine, este de a-l promova n exterior.

Capitolul V
ADMINISTRATIA CENTRALA SPECIALIZATA
SI ADMINISTRATIA DE STAT N TERITORIU
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Structurile administrative specializate
Dificultatea de analiza a acestor structuri administrative se datoreaza n mare parte
ntinderii teritoriale extrem de diferite apartinnd statelor Uniunii Europene.
Spre exemplu, suprafata redusa a LUXEMBURGULUI permite cu usurinta
ntocmirea unei liste exhaustive a serviciilor publice care nu sunt nici departamente
ministeriale dar nici colectivitati teritoriale.
n IRLANDA, potrivit raspunsului acordat unei ntrebari parlamentare, publicat n
anul 1991, ar fi vorba de nu mai putin de 134 organisme sustinute de Stat din care
104
sunt calificate ca fiind necomerciale. n GERMANIA regasim peste o suta de
corporatii, stabilimente sau fundatii de drept public federale si cteva mii de astfel de
structuri, la nivelul Landurilor. n FRANTA se estimeaza la mai multe mii,
stabilimentele publice statale si cele ale colectivitatilor locale, daca tinem cont, doar
ca exemplu, de colegii, licee, universitati si spitale.
n sfrsit, n ITALIA se estimeaza un numar de aproximativ 40.000 de
stabilimente publice din care 10.000 depind de Stat.
n ce priveste problema categoriilor juridice n care pot fi ncadrate aceste
organisme administrative autonome, ea se raporteaza n doctrina la doua concepte:
cel
42

al personalitatii juridice de drept public si respectiv, cel al statutului de drept public

sau de drept privat.
Acest aspect conduce, n dreptul continental la delimitarea ntre persoanele juridice
de drept privat (asociatii, societati sau fundatii) create de persoane private pe baza
legislatiei civile sau comerciale, pe de-o parte si a persoanelor publice, create de
Stat
sau de alte persoane publice, supuse unui regim juridic specific, distinct de dreptul
comun aplicabil asociatiilor si societatilor, pe de alta parte. La rndul lor,
colectivitatile teritoriale dispun si ele de personalitate juridica de drept public.
Daca delimitarea sub aspect juridic a fost relativ clara la nceputul anilor 80, trei
fenomene au intervenit ulterior pentru a perturba semnificativ ntelesul acestor
notiuni. Primul l-a constituit interventionismul economic, care a condus ntr-un
anumit numar de tari, ca de exemplu, n FRANTA, BELGIA sau ITALIA la
stabilirea unei distinctii ntre stabilimentele publice cu caracter administrativ si
stabilimentele publice cu caracter comercial, criteriile de delimitare nefiind
ntotdeauna evidente. Al doilea l-a constituit dezvoltarea organismelor consultative,
care fara a dispune ntotdeauna de personalitate juridica se caracterizeaza printr-o
anumita autonomie n raport cu serviciile ministeriale. Al treilea fenomen a constat n
utilizarea de catre persoanele juridice de drept public a unor reguli specifice
dreptului
privat, tocmai pentru a scapa de constrngerile dreptului public, precum: formalismul
actelor, dreptul bugetar si contabilitatea publica, dreptul functiei publice etc.

2. Serviciile exterioare sau deconcentrate

Crearea administratiilor de Stat moderne n Europa, nainte chiar de a se traduce

prin dezvoltarea administratiilor centrale, a avut drept consecinta aparitia sistemelor
de reprezentare a Statului pe ansamblul teritoriului. Cu ct Statul si-a asumat direct
o
serie de activitati productive sau realizarea unor servicii, cu att mai mult s-au
dezvoltat serviciile locale ale acelui Stat.
Administratia teritoriala de stat desemneaza autoritatile deconcentrate ale
administratiei statale n unitatile administrativ-teritoriale. n rndul acestora intra
toate extensiunile teritoriale ale administratiei statale, inclusiv prefectul.
Pna si n LUXEMBURG, autoritatile administratiei de Stat nu sunt concentrate
doar n capitala. De altfel, n vorbirea curenta, marele public si chiar specialistii au
tendinta sa asimileze centralizarea, concentrarii serviciilor n capitala si sa se refere
la descentralizare n cazul n care aceste servicii si schimba locul, perturbnd astfel
semnificatia reala celor doua notiuni.
FRANTA este singura tara n care doctrina, legislatia si practica disting de o
maniera sistematica ntre fenomenul deconcentrarii si cel al descentralizarii.
Astfel, n FRANTA, carta deconcentrarii din 1992 a stabilit drept principiu ca,
serviciile exterioare sunt cele care exercita competentele operationale ale Statului,
n
43

timp ce serviciile centrale nu intervin dect de o maniera subsidiara si se

concentreaza
mai ales pe pregatirea, sustinerea si urmarirea aspectelor de politica.
n problema circumscriptiilor administrative ale Statului de asemenea analiza
comparativa este insuficient dezvoltata. S-ar parea ca n toate tarile exista tendinta
ca
circumscriptiile administrative ale Statului sa coincida cu limitele geografice ale
colectivitatilor locale de baza si intermediare.
Este vorba de pilda despre district (urban sau rural) si comitat n Regatul Unit;
district, departament si circumscriptie n GERMANIA, n cadrul landurilor (unele
landuri dispun numai de circumscriptii); departamentul si regiunea n FRANTA;
provincia n BELGIA; provincia si regiunea n ITALIA etc.
Dar exista de asemenea, n statele Uniunii, circumscriptii specifice administratiei
de Stat. Se regasesc astfel n mai multe tari, circumscriptii de administrare generala,
mai ales n GRECIA, cu departamente si regiuni. n GERMANIA, ntlnim
arondismente ntr-un anumit numar de Landuri, unde regasim circumscriptii de
punere n aplicare a politicilor federale prin intermediul administratiilor de Land.
O alta problema este cea care priveste nivelul la care se realizeaza de regula,
deconcentrarea serviciilor ministeriale.
n FRANTA este vorba cel mai adesea de departament, n sensul ca un mare
numar de servicii exterioare sunt structurate n directii departamentale, instalate n
resedinta departamentului. Exista nsa tari ale Uniunii Europene n care nivelul
comunal poate fi mai important sau dimpotriva, cel regional.
Prin urmare, nu s-ar putea spune ca exista o stricta corelare ntre importanta unui
teritoriu ca esalon al administratiei deconcentrate si importanta sa ca esalon al
descentralizarii.
Problema descentralizarii este mai complexa. Este mai indicat nainte de toate sa

compari serviciile exterioare ale diferitelor State, nainte de a fi tentat sa constati

care
este repartitia la nivel local, ntre Stat si autoritatile teritoriale si care este marja de
influenta a alesilor locali. Aceasta depinde de asemenea si de maniera n care sunt
organizate administratiile n serviciul acestor alesi locali.
n nici un stat al Uniunii Europene, din cele 15 state membre pna la 1 mai 2004,
administratiile nationale nu mai sunt concentrate toate n Capitala. Se poate
ntmpla
ca un anumit departament ministerial sau o anumita autoritate a Statului sa fie
localizata n alta parte.
n FRANTA, politica de delocalizare lansata n mod spectaculos, cu transferul la
Strasburg al Scolii Nationale de Administratie, n anul 1991, fusese precedata cu
mult timp nainte de instalarea institutiilor publice centrale si chiar a unor servicii
ministeriale n provincie. Spre pilda, Serviciul de stare civila al Ministerului afacerilor
externe este stabilit din anii 50 la Nantes.
n GERMANIA, majoritatea autoritatilor si institutiilor publice federale autonome
nu sunt instalate n capitala, ci n diferite orase ale tarii.
44

n OLANDA, anumite servicii centrale ale statului nu se afla la Haga, ci n alte

orase. Putem mentiona cu titlu de exemplu, Serviciul de nmatriculare al vehiculelor
si cel al taxelor asupra vehiculelor automobile, care se situeaza la 100 km. de Haga.
Serviciile exterioare sau deconcentrate ale administratiei sunt acele servicii
(birouri, sub-directii, directii) integrate n ierarhia administratiei ministeriale, dar
repartizate pe ansamblul teritoriului, n functie, mai ales, de densitatea populatiei
etc.
Chiar si LUXEMBURGUL a carui dimensiune este comparabila cu cea a unui
departament francez, se mparte n trei arondismente care servesc de circumscriptii
birourilor administrative ale serviciilor generale ale administratiei.
GERMANIA nu face exceptie de la regula. n baza Legii fundamentale, Landurile
si deci administratiile lor, sunt nsarcinate cu punerea n aplicare a legilor federale,
chiar daca n general nu se poate vorbi de servicii exterioare ale Federatiei, dect n
materie vamala, afaceri externe, transporturi fluviale si autostrazi. Dar un numar
considerabil de institutii federale dispun de servicii n cele mai multe puncte ale
teritoriului federal, ceea ce corespunde ideii de servicii exterioare.
n FRANTA se estimeaza ca peste jumatate din agentii Statului se afla n functie
n serviciile exterioare ale Statului. n REGATUL-UNIT, peste doua treimi dintre
functionari (civil servants) se afla n administratiile teritoriale (field services).

3. Reprezentantul Guvernului n teritoriu

Autonomia locala, mai ales ntr-un stat unitar, nu poate fi conceputa dect n
anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele avnd o determinare economica
obiectiva, iar altele fiind determinate de considerente politice.
Autonomia locala nu poate fi realizata dect n cadrul principiilor statului de drept,
principiul autonomiei locale fiind chiar unul dintre acestea. De aici, legatura organica
care trebuie sa existe ntre autonomia locala si lege, ntre interesele locale si
interesele
nationale exprimate prin lege. Asa se explica de ce n toate tarile democratice, la
nivelul unitatii administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie se afla un

reprezentant al Statului, mai exact al executivului, cu rolul de a veghea asupra

aplicarii legii de catre autoritatile administratiei publice locale, inclusiv ale
comunitatilor autonome.
n cea mai mare parte a tarilor Uniunii Europene, exista la esalonul local
reprezentanti ai Statului, care exercita cel mai adesea functii de politie
administrativa,
de administratie generala si de control al actelor autoritatilor locale. Spre exemplu,
n BELGIA, este vorba de Guvernatorul de provincie; n GERMANIA, este vorba
de consilierul de Land; n GRECIA, ITALIA si FRANTA ne referim la prefect (si
sub-prefect); n SPANIA, vorbim de Guvernatorul civil; n LUXEMBURG, de
Comisarul de district; n OLANDA, de Comisarul Reginei; n PORTUGALIA, de
Guvernatorul civil de district.
45

n majoritatea acestor tari reprezentantul statului are si rolul de a coordona

serviciile exterioare ale diferitelor ministere, n altele acest rol revine unui
reprezentant al Ministerului de Interne (de exemplu, n DANEMARCA), n altele
unui reprezentant al Guvernului (de exemplu, n GRECIA) iar n altele unui
reprezentant al Primului-ministru.
Exista diferente de la o tara la alta, att sub aspectul competentei, al mijloacelor de
care dispune dar si al prestigiului de care se bucura acesta, dupa cum si n
FRANTA,
au existat variatii de-a lungul timpului, n ce priveste rolul si puterile prefectului.
Astfel, n FRANTA, prefectul pna la reforma din anul 1982 nu era doar un
reprezentant al Guvernului, ci si o autoritate executiva a consiliului departamental.
Dupa reforma administrativa din anul 1982, prefectul n FRANTA este calificat drept
comisar al Republicii, el fiind numit prin decret al Consiliului de Ministri semnat de
Presedintele Republicii.
n doctrina se apreciaza ca, n sistemul francez, prefectul ndeplineste urmatoarele
functii: reprezentant al statului; reprezentant al Guvernului; autoritate de
administratie
generala si seful serviciilor statului din departament.
Una din problemele care se ridica n mai multe tari priveste rolul acestui
reprezentant al Statului n calitate de coordonator al serviciilor diferitelor ministere.
Ne putem ntreba daca el este de fapt un reprezentant al Ministerului de Interne, sau
daca este mai degraba un reprezentant al Guvernului, n ansamblul sau si n special
al
Primului-ministru. Prima ipoteza se aplica n Landurile germane, n LUXEMBURG,
n PORTUGALIA, n practica, n ITALIA, iar pna n 1992 si n BELGIA.
A doua ipoteza este aplicabila n GRECIA, SPANIA, FRANTA si OLANDA.

Capitolul VI
PRINCIPIILE ORGANIZARII ADMINISTRATIEI PUBLICE
LOCALE N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii introductive
Spre deosebire de administratia publica centrala, competenta la nivelul ntregii
tari, administratia publica locala este competenta numai n limitele unitatii
administrativ-teritoriale n care functioneaza.
Organizarea locala reflecta regimul politic, transpunnd pe plan local, spiritul si

institutiile. Astfel, un regim politic liberal va avea drept consecinta complementara,

recunoasterea sau atribuirea unor libertati colectivitatilor locale. Uneori, un regim
politic autoritar poate tolera, pna la un anumit grad, libertatile locale, dar acestea
sunt
ntotdeauna riguros limitate si aproape invariabil, regimurile autoritare instituie n
materia administratiei locale, o stricta subordonare.
Independent de caracterul regimului politic, organizarea autoritatilor centrale va
influenta organizarea si functionarea autoritatilor locale.
46

ntre cele doua categorii, administratia publica centrala si cea locala exista legaturi
strnse n statele unitare, dar si delimitari determinate de faptul ca la baza
organizarii
si functionarii administratiei publice locale se afla principiul autonomiei locale, avnd
de cele mai multe ori, o consacrare constitutionala.
Autonomia locala este considerata ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de
autogestiune administrativa, asigurnd un nalt grad de democratie, colectivitatile
teritoriale autonome fiind veritabile contraputeri, calitate n care pot sa previna
abuzul guvernului central.
n ce priveste principiile contemporane de organizare a administratiei publice
locale, se poate sustine fara teama de a gresi ca, organizarea administratiei publice
locale din tara noastra, potrivit actualei Constitutii se bazeaza pe aplicarea
principiilor
fundamentale dominante n prezent, nu doar n Europa, ci peste tot n lume.
n doctrina se analizeaza traditional, principiul descentralizarii prin raportare la cel
al centralizarii, deconcentrarea ca formula intermediara si federalismul.
Astfel, daca sub aspectul naturii sau esentei ei, descentralizarea a fost prezentata,
de regula, ca un mod de organizare a statului si a administratiei, sub aspect juridic,
profilul notiunii de descentralizare a fost conturat n principal de doctrina, legislatiei
si jurisprudentei revenindu-le un rol secundar.
Initial, centralizarea si descentralizarea nu erau notiuni juridice, ci ele exprimau
tendintele politicii administrative, legate de istorie, de regimul constitutional, de
cerintele practice. Ca orice tendinte, ele comporta grade si modalitati.

2. Principiul descentralizarii si federalismul

Prin aplicarea centralizarii si descentralizarii se ncearca rezolvarea celor doua
tendinte care se manifesta n guvernarea oricarei tari si anume: tendinta la unitate
(centralizatoare) si tendinta la diversitate (descentralizatoare).
Centralizarea caracterizata prin dependenta organelor locale de cele centrale ce
stabilesc deciziile aplicabile n teritoriu, presupune o stricta subordonare.
Cu alte cuvinte, centralizarea concentreaza ansamblul sarcinilor administrative din
teritoriul national la nivelul statului, sarcini a caror ndeplinire si-o asuma printr-o
administratie ierarhizata si unificata.
Centralizarea administrativa fiind privita ca raportul natural al puterii centrale cu
cea locala, opusul ei este lipsa de raport ceea ce nu ar fi posibil pentru ca n
realitate
exista ntotdeauna raport, o legatura ntre interesul general si cel special.
Prin urmare, descentralizarea nu reprezinta opusul centralizarii, ci micsorarea ei,
diminuarea concentrarii puterilor, ea sporind pe masura ce scade centralizarea,

amndoua fiind fenomene relative n viata oricarei societati. Problema ce preocupa

orice natiune este deci, cea a gradului de descentralizare necesar, ce variaza
dupa
ntinderea teritoriului, marimea populatiei, conditiile economice si politice existente,
traditii etc.
47

Descentralizarea administrativa presupune existenta unor persoane publice

locale,
desemnate de comunitatea teritoriului, cu atributii proprii, ce intervin direct n
gestionarea si administrarea problemelor colectivitatii, implicnd autonomia locala.
Astfel, prin descentralizare se renunta la unitatea caracteristica centralizarii,
rezervndu-se colectivitatilor locale, n primul rnd, sarcina de a-si rezolva
problemele si de a-si satisface interesele lor specifice.
Daca de-a lungul evolutiei societatii, institutia descentralizarii a fost influentata
ntotdeauna de evolutia situatiei politice, descentralizarea administrativa nu implica
descentralizarea politica; cele doua notiuni au un continut total diferit.
n timp ce centralizarea politica este specifica statelor unitare, descentralizarea
politica o ntlnim n cazul statelor federale n care puterea legislativa este mpartita
ntre autoritatile federatiei si autoritatile statelor membre, descentralizarea politica
putnd fi privita ca o descentralizare a functiei legislative.
Cu alte cuvinte, descentralizarea administrativa nu trebuie confundata cu
descentralizarea politica ce implica federalismul.
Alaturi de raportul deconcentrare-descentralizare, numerosi specialisti au sesizat
confuzia creata adesea ntre descentralizare si federalism, acesta din urma fiind
privit
ca o optiune constitutionala majora, deseori asociata unor circumstante istorice
exceptionale.
Evolutia procesului descentralizarii presupune noi dimensiuni n cazul unui stat
federal. Este interesant sub acest aspect modelul german unde interesul crescnd
purtat descentralizarii poate fi interpretat ca o reactie n fata procesului practic
ntrerupt de centralizare si de birocratizare.
Stat federal descentralizat, GERMANIA se caracterizeaza prin partajul puterii
ntre diferitele niveluri ale guvernului, dar contrar altor sisteme federale, unde
responsabilitatile sunt repartizate n domeniile politicului, federalismul german se
remarca printr-un partaj al functiilor legislative, administrative si financiare. Acest
lucru a condus la o mai mare capacitate de adaptare a esaloanelor regionale si
locale,
la cerintele extrem de diversificate ale cetatenilor, crend totodata, conditiile unei
concurente productive nsotite de o mai buna aptitudine n luarea n considerare a
tuturor intereselor. Axata deci, pe necesitatile reale ale individului, descentralizarea
presupune ca serviciile sa fie prestate n retele sociale restrnse, strns legate de
cerintele maselor largi de cetateni.
n istoria recenta a Europei, o forma de descentralizare de tip etnic si lingvistic
care a dus n final la federalizarea statului o ntlnim n BELGIA. n perioada 19701980, ea a cunoscut o etapa intermediara ntre federalism si descentralizare, o
semifederalizare,
pentru ca ncepnd cu anul 1988 sa alunece vertiginos spre federalizare,
caracter declarat expres de art.1 al Constitutiei belgiene din 17 februarie 1994.

ITALIA este tara europeana a carei Constitutie prevede cea mai ampla
descentralizare administrativa n serviciile dependente de stat. Aceasta
descentralizare are ca element esential regiunile care sunt constituite n
organisme
48

autonome avnd puteri proprii si functii care le sunt proprii, dupa principiile stabilite
de Constitutie.
Statele unitare cunosc un grad mai mic sau mai mare de descentralizare
administrativa n functie de raporturile de dependenta dintre organele locale si cele
centrale. Descentralizarea administrativa reprezinta deci sistemul n care autoritatile
reprezentative alese la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale au posibilitatea de a
supraveghea satisfacerea intereselor lor speciale prin organe alese de cei
administrati
si cu mijloace financiare proprii.
Indiferent nsa de statul n care o regasim, descentralizarea se prezinta ca un
proces relativ complex care poate avea consecinte diametral opuse n functie de
contextul politic n care se aplica. Este motivul pentru care, specialistii evidentiaza
existenta unei strnse legaturi ntre regimul politic si descentralizare.
Totodata, traditiile istorice ale fiecarei tari au marcat profund descentralizarea.
Dintr-o perspectiva globala se poate constata ca, procesul descentralizarii
contribuie la modificarea relatiilor ntre stat si colectivitatile teritoriale, n principal,
sub aspectul regulilor de functionare, al clarificarii n repartizarea competentelor
precum si al definirii noilor reguli bugetare.
n doctrina administrativa au fost identificate n mod traditional, doua forme ale
descentralizarii si anume: descentralizarea teritoriala si descentralizarea tehnica
sau
prin servicii.
Descentralizarea teritoriala presupune existenta unor autoritati alese, la nivelul
unitatilor administrativ-teritoriale, autoritati ce dispun de competenta materiala
generala. Ea prezinta att o semnificatie administrativa ct si una politica.
Descentralizarea tehnica sau prin servicii presupune existenta unor persoane
morale de drept public care presteaza anumite servicii publice, distincte de masa
serviciilor publice prestate de autoritatile statale, fiind generata mai degraba de
ratiuni
de eficienta a activitatii.
n esenta, gradul descentralizarii administrative depinde de: numarul serviciilor
publice aflate n competenta autoritatilor publice locale; modul cum sunt organizate
autoritatile publice locale si raporturile lor cu cele centrale si forma n care se
exercita
controlul special efectuat de autoritatea centrala.
O problema aflata adesea n atentia specialistilor este cea a raportului dintre
democratie si descentralizare. Descentralizarea, privita ca un corolar indispensabil
al
democratiei corespunde pentru organizarea administrativa cu ceea ce democratia
reprezentativa nseamna pentru organizarea constitutionala.
Asociatii naturale de cetateni, colectivitatile teritoriale reprezinta corpuri
intermediare interpuse ntre individ si stat, determinnd reguli adaptate fiecarui
cadru

geografic si personaliznd autoritatea statala n functie de problemele locale. Iata de

ce, descentralizarea nu reprezinta un scop n sine, ci un mijloc care permite
apropierea
nivelului deciziei de cel care o va suporta sau va beneficia de aceasta.
Daca privim democratia ca o exigenta a libertatii, a justitiei sociale si nu doar ca o
formula de organizare institutionala, ne putem ntreba, n ce masura
descentralizarea
49

contribuie la ntarirea acestei exigente morale. Daca avem n vedere rolul prefectului
de agent al statului, simbol mult timp al ierarhiei rigide si distantei sociale,
constituind
dintr-o anume perspectiva contrariul democratiei, necesitatea repartizarii judicioase
a
competentelor la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale, n vederea largirii
procesului democratic apare cu att mai evidenta.
Descentralizarea permite realizarea n mai bune conditii a justitiei, dezvolta
solidaritatea si simplicitatea; asigura apropierea locului de decizie de teren;
cetateanul
n prealabil informat, va fi direct implicat n elaborarea deciziei si deci n participarea
efectiva la afacerile publice.
Elementele descentralizarii sunt: personalitatea juridica, rezolvarea propriilor
afaceri, autonomia locala.

3. Principiul deconcentrarii
Deconcentrarea constituie o masura intermediara n procesul descentralizarii,
fiind privita ca transfer de atributii de la centru la agentii puterii centrale aflati la
conducerea diferitelor organisme locale; ea nseamna mult mai putin dect
descentralizarea si presupune recunoasterea unei anumite puteri de decizie, n
favoarea agentilor statului repartizati pe ntreg teritoriul tarii (prefectul, serviciile
exterioare ale ministerelor raspund ideii de deconcentrare).
ntre deconcentrare si descentralizare teritoriala nu trebuie pus semnul egalitatii.
Ele au elemente care le aseamana si elemente care le disting fundamental. Ceea ce
le
uneste este faptul ca decizia este luata de o autoritate care se afla implantata n
teritoriu. Dar n cazul deconcentrarii se vorbeste despre o autoritate etatica, supusa
autoritatii ierarhice a puterii centrale, n timp ce n descentralizarea teritoriala,
deciziile sunt luate de autoritati autonome, responsabile n fata electorilor si supuse
nu
unei puteri ierarhice, ci doar unui control al autoritatii ierarhice. Rezulta ca ceea ce
le
deosebeste este natura diferita a organului care ia decizia. n cazul deconcentrarii
este
vorba de un organ de stat iar n cazul descentralizarii este vorba de un organ
autonom
ales de comunitatea locala.
Deconcentrarea este nsa nsotita de o ntreaga gradare n ntinderea acestor
atributii; de la o simpla functie de informare si control a executarii directivelor
elaborate pe plan national pna la acordarea de atributii foarte extinse agentului

puterii centrale, n aprecierea prioritatilor de actiune si a modalitatilor convenabile de

a urmari satisfacerea intereselor generale. n acest caz, luarea deciziei asupra
fondului
problemei, ramne la latitudinea autoritatii supreme, prin intermediul puterii
ierarhice.
Astfel privita, deconcentrarea nu antreneaza pentru organele care beneficiaza de
ea, nici o autonomie materiala n exercitiul competentelor lor administrative, motiv
pentru care numerosi specialisti considera deconcentrarea ca o tehnica interna a
centralizarii.
50

n cazul deconcentrarii, caracteristicile centralizarii administrative se mentin, cu

exceptia faptului ca n teritoriu nu mai exista simpli agenti ai centrului, ci autoritati
administrative propriu-zise, care dispun de competente proprii. Ele ramn structuri
numite si revocabile de centru, subordonate acestuia si raspunzatoare n fata lui,
servind interesele publice unice ale statului, dar dobndesc putere de decizie
proprie,
cel putin pentru unele dintre chestiunile de interes local, cele importante ramnnd
rezervate centrului. Partajul ntre atributiile dobndite de autoritatile administrative
deconcentrate si cele rezervate centrului reflecta gradul de deconcentrare
administrativa.
Deconcentrarea poate fi verticala (sporindu-se competentele serviciilor exterioare
ale administratiei ministeriale) sau pe orizontala (sporindu-se competentele
conducatorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscriptie administrativa, cum ar
fi, prefectul).
Deconcentrarea apare n general ca o cale intermediara si premergatoare pentru
descentralizare, fara a se confunda cu aceasta.
La nivelul principiilor, deconcentrarea permite acordarea unei mai mari coerente
actiunii statului pe plan local, o mai buna echilibrare a puterii reprezentantilor locali
si
satisfacerea mai buna a necesitatilor cetatenilor. n FRANTA, spre exemplu, cu
peste
20 de ani n urma a fost creat Comitetul Interministerial al Administratiei Teritoriale
cu rolul de a veghea la realizarea efectiva a deconcentrarii administrative si a
propune
toate masurile de natura a o favoriza.
n MAREA BRITANIE nu exista o autoritate guvernamentala distincta care sa
reprezinte Statul n unitatile administrativ-teritoriale, cum ar fi prefectul n FRANTA.
Exista nsa cte un secretar de stat, responsabil cu relatiile dintre Stat si autoritatile
locale, pentru SCOTIA, TARA GALILOR si IRLANDA DE NORD.

4. Principiul autonomiei locale

Autonomia locala reprezinta dreptul recunoscut unitatilor administrativ-teritoriale
de a-si satisface interesele proprii dupa cum considera oportun, cu respectarea
legalitatii, dar fara interventia puterii centrale. Autonomia locala constituie principiul
fundamental al organizarii administrativ-teritoriale a unui stat.
n ce priveste modul de reglementare a autonomiei locale n constitutiile
principalelor state ale Uniunii, n doctrina s-a realizat o delimitare ntre statele care
au

constitutii adoptate nainte de anii 1960 (ca de ex., GERMANIA, IRLANDA,

DANEMARCA etc.) si cele care au adoptat constitutii ulterior acestei perioade (ca
de
ex., SPANIA, GRECIA, PORTUGALIA etc.). Astfel, daca constitutiile statelor din
prima grupa nu utilizeaza expres termenul de autonomie locala, n schimb,
constitutiile statelor din a doua grupare au consacrat expres aceasta terminologie. O
a
treia categorie o formeaza statele care nu utilizeaza o atare terminologie, dar care
dispun de o legislatie interna ce contine conceptul de autonomie locala.
51

Constitutia ITALIEI creeaza un stat regional, favoriznd autonomia locala, pe

baza principiului descentralizarii, reglementat detaliat.
n SPANIA exista doua regimuri juridice aplicabile, distingndu-se ntre
autonomia comunala, guvernata si administrata de consilii municipale si comunitatile
autonome. Art.143 pct.1 din Constitutia SPANIEI recunoaste provinciilor limitrofe
cu trasaturi istorice, culturale si economice comune, teritoriilor insulare si provinciilor
cu entitate regionala istorica, posibilitatea de a se autoguverna, prin constituirea n
comunitati autonome.
Constitutia PORTUGALIEI afirma ca organizarea democratica a statului include
colectivitatile locale, care sunt autonome, cuprinznd reglementari ample privind
autonomia locala. Desi autonomia regiunilor vizeaza participarea cetatenilor la viata
democratica a acestora si la promovarea propriilor interese economice si sociale, ea
este limitata prin dispozitia din Constitutie potrivit careia Autonomia politica si
administrativa regionala nu poate atenta la suveranitatea statului. Ea se exercita n
cadrul conferit de Constitutie.
Constitutia FRANTEI garanteaza si dezvolta si ea autonomia colectivitatilor
locale, vorbind de libera lor administrare. n FRANTA, libera administrare a
colectivitatilor teritoriale locale si statutul acestora sunt materii nscrise n Constitutie
(art.34 si art.72), materii n care legea stabileste principiile fundamentale. Termenul
utilizat de Constitutie pentru a desemna autonomia locala este libera
administrare.
Doctrina subliniaza ca, daca descentralizarea administrativa priveste numai
raporturile statului cu colectivitatile teritoriale locale, libera administrare are n
vedere si raporturile ntre colectivitatile teritoriale locale ntre ele.
Constitutia GERMANIEI, o constitutie a unui stat federal, reglementeaza n
special, raporturile dintre federatie si landuri, autonomia locala relevnd pe acestea
din urma.
Si Constitutia BELGIEI, cu sistemul federal extrem de complicat pe care l
creeaza, instituie patru regiuni lingvistice si trei comunitati, trei regiuni, provincii si
comune. Se mbina aici federalismul si autonomia locala, ntr-un mod complex, cu
un
partaj constitutional laborios de competente ntre structuri.
La rndul sau, sistemul anglo-saxon al autonomiei locale, cunoscut sub numele de
self-governement are drept trasaturi: absenta centralizarii, inexistenta unei
autoritati
regionale de control direct, lipsa unei autoritati de tutela administrativa (prefectul),
alegerea autoritatilor locale prin vot direct sau indirect.
Constitutia IRLANDEI nu mentioneaza autonomia locala, problema fiind de

domeniul legii. Si REGATUL-UNIT, fara o constitutie scrisa, lasa local

governement pe seama legii. Fiecare dintre cele patru parti care l compun
(ANGLIA, TARA GALILOR, SCOTIA si IRLANDA DE NORD) are o
organizare locala proprie.
Din punctul de vedere al tehnicii juridice utilizate de legiuitorul constituant n
consacrarea autonomiei locale, se distinge ntre doua sisteme, unul ce consta n
enuntarea termenului si altul continnd elementele definitorii ale autonomiei locale.
52

n concluzie, se apreciaza ca, fiecare constitutie nglobeaza o forma particulara de

reglementare a autonomiei locale ce tine de conditiile istorice ale formarii statului
respectiv, de structura acestuia si de forma de guvernamnt, de coloratura etnica a
populatiei si de traditiile si aspiratiile cetatenilor respectivi.
n ce priveste, autonomia financiara, componenta esentiala a autonomiei locale,
aceasta este reglementata expres n legislatia speciala a unor state, n timp ce, n
legislatia altor state europene nu se fac referiri la acest principiu.
Autonomia locala constituie un drept, iar descentralizarea administrativa
reprezinta un sistem ce o presupune. Ea nu trebuie nteleasa nsa, n sensul unei
libertati totale, cu eliminarea oricarei interventii a statului atunci cnd aceasta se
dovedeste necesara. Autonomia ce caracterizeaza descentralizarea nu este un dat
uniform, ci un concept global acoperind o realitate diversificata.
Prin urmare, descentralizarea administrativa nu poate fi conceputa n statele
unitare, fara existenta unui control statal, cunoscut n doctrina sub denumirea de
tutela administrativa.
Tutela administrativa constituie n esenta, dreptul autoritatilor centrale de a
controla activitatea autoritatilor locale, nvestite cu personalitate juridica.
ntr-o formulare mai generala, tutela administrativa reprezinta totalitatea
mijloacelor prin intermediul carora organele centrale supravegheaza respectarea
legalitatii de catre organele din teritoriu.
Indiferent ca utilizam sau nu denumirea de tutela administrativa (suprimata de
exemplu, n FRANTA, nca din 1982) important este faptul ca, aceasta se exercita
n
exclusivitate, doar n cazurile expres prevazute de lege.

Capitolul VII
ADMINISTRATIA PUBLICA LOCALA
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii introductive
Organizarea administrativa este o realitate complexa, ansamblul subiectelor de
drept public: statul, colectivitatile teritoriale locale si stabilimentele publice. Cu
referire doar la subiectele de drept public politico-teritoriale, deci la colectivitatile
teritoriale vorbim de organizare administrativ-teritoriala.
Organizarea administrativ-teritoriala reprezinta delimitarea administrativa a
teritoriului de stat n unitati administrativ-teritoriale.
n studiile comparative cu privire la institutiile locale n Europa a fost remarcata
dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfacatoare a autoritatilor (colectivitati,
entitati etc.) carora diferitele sisteme europene le recunosc o existenta juridica
autonoma. Incertitudinilor de natura terminologica li se adauga faptul ca, analiza
structurilor locale nu poate face abstractie de forma de Stat.

53

Indiferent de tara unde le regasim, colectivitatile locale se caracterizeaza prin

urmatoarele elemente: existenta unui teritoriu; recunoasterea unui anumit grad de
autonomie chiar prin dispozitiile constitutionale, justificat prin existenta intereselor
locale; principiul alegerii organelor locale prin sufragiu universal; un anumit grad
de protectie juridica, sub aspect legislativ.
Caracterul legislativ priveste att limitele acestor colectivitati ct si regulile de
compunere si modalitatile de desemnare a autoritatilor, competentele acestora
precum
si diferitele mijloace de a le exersa (mai ales de natura financiara) dar si modalitatile
de control la care activitatea acestora poate fi supusa.
Structurile locale n Europa, mai putin expuse unor analize comparative n raport
cu autoritatile centrale, si-au pastrat vreme ndelungata particularitatile.
n toate tarile Uniunii Europene, nfiintarea autoritatilor locale a precedat-o pe
cea statala.
Att n FRANTA ct si n tara noastra, organizarea de baza, comuna, cu
autonomia ei, este anterioara statului, ea fiind plasata la intersectia dintre stat si
societatea civila.
Autonomia autoritatilor locale este conditionata de cadrul legal n care acestea
evolueaza, adica de competentele si resursele de care dispun precum si de
mecanismele de control la care sunt supuse.
Cu exceptia IRLANDEI si REGATULUI-UNIT, tarile Uniunii Europene au
suferit influenta FRANTEI, n ceea ce priveste administratia locala.
Trei elemente esentiale din sistemul autoritatilor locale instituit nca de la
Revolutia franceza au fost reluate cu diferite variatii n majoritatea statelor
continentale: un decupaj teritorial, bazat n teorie pe criterii obiective; crearea unei
corespondente ntre circumscriptiile administratiei de stat si cele ale autoritatilor
locale si a unui numar de cel putin doua nivele de administratie (cu exceptia
FINLANDEI, AUSTRIEI, LUXEMBURGULUI si PORTUGALIEI); prezenta
unui reprezentant al Guvernului, la nivel intermediar, nsarcinat sa controleze
activitatea autoritatilor situate la cele doua nivele.
Fiecare din aceste elemente a evoluat n mod diferit de la o tara la alta.
Astfel, prin sistem politico-administrativ local ntelegem n prezent, ansamblul
autoritatilor si institutiilor apartinnd colectivitatilor constituite la nivelul diviziunilor
administrativ-teritoriale ale statelor, care desfasoara activitati de administratie
publica,
relatiile dintre ele, precum si relatiile dintre acestea si autoritatile statale.
Administratia locala se compune din: administratia de nivel intermediar si
administratia de baza.
La nivel european, comparativ, regasim state n care nu exista nivel intermediar, ci
numai nivelul de baza si cel national. O a doua categorie de state este formata din
state cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri de administratie de baza,
intermediar si national denumit conventional sistemul departamental. n sfrsit, o
a
treia categorie de state include state cu doua niveluri de administratie intermediara,
deci cu patru niveluri totale sistemul regional. Denumirile de sistem
departamental
54

si sistem regional sunt pur conventionale si sunt inspirate din organizarea

administrativ-teritoriala a FRANTEI, unde departamentul este prima veriga
intermediara, iar regiunea a doua.
Clasificarea are n vedere doar statele unitare, n cazul statelor federale,
organizarea teritoriala nefiind exclusiv administrativa, ci si politica.
De regula, exceptnd statele foarte mici, unde un nivel intermediar ar fi greu sau
chiar imposibil de conceput, datorita inutilitatii sale, statele cunosc nivelul
intermediar de administratie, atasndu-se fie modelului departamental, fie celui
regional.
La ora actuala, sistemul regional, sub forme extrem de diferite nsa, s-a impus n
spatiul regional european, ca un adevarat model de administratie, avnd, pe lnga
nivelul intermediar inferior, mai apropiat de cel de baza, un nivel intermediar
superior, de dimensiuni mari, cu o populatie si pondere economica nsemnate, care
preia o parte din atributiile statului.
Politica de regionalizare a cunoscut n deceniul 71-80 o faza decisiva n
ITALIA, BELGIA, SPANIA, urmata n deceniul urmator de FRANTA.
O analiza comparativa la nivel european demonstreaza ca tendinta quasi-generala
este spre sporirea dimensiunilor si, prin aceasta a fortei colectivitatilor
teritoriale
locale, n absenta acestei evolutii, autonomia locala ramnnd propagandistica.
n Europa Occidentala, politica de descentralizare s-a manifestat cu pregnanta,
ncepnd cu anii 60-70, urmarind rationalizarea descentralizarii, cu doua obiective
fundamentale: reorganizarea administrativa si repartizarea competentelor.
Reformele hartii administrative au vizat doua mari directii: reorganizarea
colectivitatilor teritoriale locale de baza, prin reducerea numarului acestora si
sporirea
dimensiunilor lor si regionalizarea. n paralel, s-a urmarit sa nu se multiplice numarul
esaloanelor inferioare.
Statele europene unitare cunosc fie un sistem cu un singur nivel de administratie
locala (LUXEMBURG, FINLANDA si PORTUGALIA), fie un sistem cu doua
niveluri de administratie locala (GRECIA, DANEMARCA, IRLANDA, OLANDA,
REGATUL UNIT, SUEDIA), fie un sistem cu trei niveluri de administratie locala
(FRANTA, ITALIA, SPANIA).
2. Administratia publica locala de baza
Prin autoritate de baza se ntelege autoritatea locala situata cel mai aproape de
cetatean, dispunnd de propriile sale structuri ale democratiei si de autonomie, si
deci
de competente suficiente pentru ca aceasta autonomie sa aiba un obiect real
asupra
caruia sa se exercite.
n esenta, administratia de baza este administratia locala situata cel mai aproape
de cetateni, organizata n diviziunile administrativ-teritoriale de baza. Att numarul
ct si talia (din punct de vedere al populatiei) circumscriptiilor autoritatilor de baza
sunt extrem de variabile de la o tara la alta a Uniunii Europene.
55

Regimul de organizare si functionare al autoritatilor de baza este departe de a fi

uniform n fiecare din statele occidentale.

Ct priveste colectivitatile teritoriale locale de baza, cresterea autonomiei a trecut,

n aproape toate statele vest-europene (n special, n SUEDIA, DANEMARCA,
BELGIA, AUSTRIA, GERMANIA), printr-un proces de instaurare a unor
colectivitati teritoriale locale de baza de talie universala, procedeele de eliminare a
micilor comune fiind mai mult sau mai putin autoritare.
Spre ex., reducerea numarului colectivitatilor teritoriale locale de baza a evoluat
astfel: n BELGIA, de la 2.700 la 600; n GERMANIA, de la 24.000 la 8.500, n
REGATUL-UNIT (pentru ANGLIA si TARA GALILOR) de la 1.400 la 420.
Influenta franceza caracterizata prin faptul ca, toate autoritatile de acelasi nivel au
pastrat acelasi regim se face simtita n tari precum: BELGIA, DANEMARCA,
ITALIA, LUXEMBURG si OLANDA.
La nivel regional, MAREA BRITANIE este organizata, potrivit traditiilor istorice
n patru mari regiuni: ANGLIA, TARA GALILOR, SCOTIA si IRLANDA DE
NORD.
Caracteristic pentru MAREA BRITANIE este faptul ca, reglementarile privind
colectivitatile teritoriale locale difera de la regiune la regiune. De asemenea, prezinta
diferente si organizarea administrativ-teritoriala a acestor regiuni.
Alte tari europene au regimuri variabile ale autoritatilor locale de baza, dar aceasta
varietate se rezuma uneori doar la diferentierea dintre cele doua tipuri de autoritati
dispunnd fiecare de un regim uniform.
n GERMANIA, varietatea este mai puternica, datorita organizarii federale, n
Landuri. Variatiile regimului aplicabil comunelor se rezuma la organizarea
institutionala.
n GRECIA, colectivitatea de baza este fie comuna, corespunzatoare satelor cu
mai putin de 10.000 de locuitori, fie municipalitatea, pentru orasele cu peste 10.000
de locuitori sau pentru resedintele de departament, care n anumite cazuri, pot fi
divizate n arondismente.
n SPANIA, legislatia distinge ntre comunele rurale si comunele urbane, fara ca
aceasta delimitare sa atraga diferente considerabile de regim, n timp ce, n
PORTUGALIA, legislatia distinge ntre municipalitatile rurale si municipalitatile
urbane, care au totusi un regim de baza comun.
n IRLANDA, colectivitatea de baza este fie burgul (borough) fie districtul
urban (urban district), fie orasul (town).
n MAREA BRITANIE, diversitatea este cea mai mare; n 1990, colectivitatea de
baza era aproape peste tot, districtul, dar sub un acelasi termen se regasesc
diverse
posibilitati ce difera n principal prin repartizarea competentelor. Ca structuri
administrative reprezentative pentru autonomia locala din MAREA BRITANIE se
regasesc n prezent, comunele (parohiile), districtele urbane sau rurale, burgurile,
comitatele-burguri, rezervndu-se un statut special capitalei.
56

n REGATUL-UNIT, reformele succesive de-a lungul secolului trecut au condus

la situatia ca populatia sa nu fie dect putin atasata structurilor locale, percepute
mai
degraba, sub forma unor concentrari de servicii publice dect ca elemente ale
democratiei locale.
Dimpotriva, n alte tari, consacrarea autonomiei locale prin Constitutie, dar mai

ales atasamentul populatiei si alesilor nationali fata de autoritatile de baza,

garanteaza
mentinerea competentelor acestora, doar numarul lor si ntinderea teritoriala fiind
lasate la fantezia legiuitorului.
Dintr-o perspectiva comparatista vom retine ca, n toate statele Uniunii Europene,
legea este cea care determina regimul juridic aplicabil autoritatilor locale. Dar
trebuie tinut cont de doi factori suplimentari care sunt variabili si anume: limitele
constitutionale, pe de-o parte si libertatea de a se auto-organiza lasata
autoritatilor
locale, pe de alta parte.
Spre exemplu, n GERMANIA, competenta legislativa apartine Landurilor, care
dispun fiecare de propria lege comunala sau cu privire la administratia locala.
Legea fundamentala federala garanteaza dreptul la auto-administrare comunala
sustinut printr-o jurisprudenta clara a Tribunalului constitutional federal si printr-un
anumit numar de legi cadru federale, aspect care fara a permite uniformizarea
regimului aplicabil, asigura o anumita omogenitate dreptului colectivitatilor locale n
GERMANIA.
Studiul competentelor autoritatilor locale este indispensabil n scopul de a afla: la
ce servesc aceste autoritati locale ?; cum functioneaza ele ?; care este locul lor n
sistemul administratiei statului considerat ca un ansamblu ?
Doua mari principii de atribuire a competentelor locale pot fi identificate, aparent
contradictorii: pe de-o parte, descentralizarea, n sensul propriu al termenului iar pe
de alta parte, subsidiaritatea.
n cazul descentralizarii, competentele globale se afla n vrf si doar cele
ncredintate esalonului inferior vor fi asumate de acesta.
n cazul subsidiaritatii, competentele se exercita la baza, cu exceptia celor care
sunt retinute la nivel superior.
O prima problema care intereseaza pentru studiul competentelor priveste gradul de
libertate de decizie lasat autoritatilor locale.
n FRANTA, atributiile transferate colectivitatilor teritoriale locale sunt de regula,
obligatorii, au o natura administrativa si sunt stabilite prin lege. Potrivit formulei
traditionale, consiliul municipal rezolva afacerile comunei, n urma deliberarilor.
n GERMANIA, doctrina si n egala masura, practicienii, insista cel mai mult pe
principiul potrivit caruia, comunele pot si trebuie sa fie competente pentru toate
problemele care nu sunt dect de interes local.
n BELGIA, autoritatile comunale sunt competente pentru toate problemele de
interes comunal; n DANEMARCA, pentru toate sarcinile ce pot fi ndeplinite pe o
baza pur locala; n GRECIA, pentru afacerile locale, cu conditia respectarii
57

Constitutiei si a legilor; n SPANIA, pentru afacerile locale cu privire la tot ceea ce

nu
este rezervat statului (sau comunitatilor autonome).
n IRLANDA, autoritatile locale pot sa ia masuri sau sa ntreprinda activitati
conform legii daca acest lucru este considerat profitabil intereselor locuitorilor.
n ITALIA, comunele dispun de o competenta generala pentru toate afacerile de
interes local care nu intra n competenta unei autoritati superioare. n OLANDA, ele
dispun de o competenta generala de interes local, iar n PORTUGALIA,
municipalitatile dispun de competente generale pentru a promova interesele si

bunastarea populatiei.
n definitiv, ceea ce este determinant, nu este principiul, subsidiaritate sau
descentralizare, ci maniera mai mult sau mai putin detaliata n care exercitarea
competentelor este reglementata.
O a doua problema, evocata adesea, este aceea de a sti daca autoritatile locale si
exercita competentele n nume propriu sau n numele statului.
n cea mai mare parte a cazurilor, contributia autoritatilor locale la punerea n
aplicare a legilor reprezinta exercitarea de catre autoritatea locala a unei
competente a
Statului.
Doctrina si practica din OLANDA au dezvoltat n acest sens, conceptul de
coadministrare
care implica o obligatie cel putin de natura morala, a administratiei de
Stat de a ncerca sa coopereze cu autoritatile locale prin intermediul asociatiilor
acestora din urma.
Un al treilea aspect este cel al competentelor obligatorii si cel al competentelor
facultative. n anumite sisteme legislative, distinctia este foarte clar stabilita (n
GERMANIA, n FRANTA, n REGATUL-UNIT), dar consecintele pot fi variabile
n functie de mecanismele stabilite pentru respectarea acestei obligatii.
Spre exemplu, n BELGIA, principalele atributii comunale privesc politia locala,
nvatamntul preuniversitar, circulatia comunala si ntretinerea canalizarii precum si
dezvoltarea economica.
Trebuie remarcat ca, importanta activitatii autoritatilor locale ntr-un anumit
domeniu este variabila n functie de importanta si compunerea populatiei care
depinde
de ele.
Autonomia autoritatilor locale se bazeaza mai ales pe mijloacele financiare de
care dispun acestea.
Fara a intra n detalii, putem retine ca, este extrem de dificil, n starea actuala de
studii comparative de a aprecia gradul de libertate pe care l detine fiecare dintre
colectivitati pentru a angaja cheltuieli si mai ales pentru a-si procura resurse.
Unele indicatii sumare cu privire la resursele umane mai pot fi relevante.
Doua aspecte ar trebui luate n consideratie: efectivele, care depind n esenta de
capacitatea financiara a comunelor si existenta sau nu a unei libertati statutare.
n ce priveste efectivele, proportia agentilor locali n raport cu cea a agentilor
Statului este cea mai interesanta.
58

ntr-un prim grup de state (DANEMARCA, REGATUL-UNIT), agentii

autoritatilor locale sunt de departe mai numerosi dect cei ai Statului.
ntr-un al doilea grup de state (GERMANIA, FRANTA, OLANDA etc.), ei
reprezinta mai mult de o treime din ansamblul agentilor publici.
Un al treilea grup reuneste tarile cele mai putin bogate ale Uniunii (SPANIA,
PORTUGALIA, GRECIA, IRLANDA), cu variatii semnificative ale procentelor.
n problema statutelor aplicabile acestora distingem tot ntre trei categorii de state.
n BELGIA, SPANIA, FRANTA, IRLANDA, LUXEMBURG, OLANDA si
PORTUGALIA, autoritatile locale se supun, cu privire la recrutarea si gestiunea
resurselor umane unor constrngeri statutare, de principiu, care pot fi mai mult sau
mai putin apropiate de statutul functionarilor n sens strict.

n REGATUL-UNIT, dreptul muncii este cel care guverneaza activitatea agentilor

locali.
n GERMANIA, n DANEMARCA, n GRECIA si n ITALIA, exista o anumita
libertate de alegere ntre aplicarea regulilor dreptului public, unui statut al
functionarilor publici, pe de-o parte si aplicarea regulilor dreptului muncii, pe de alta
parte.
Studiul comparativ al autoritatilor locale este mai usor de realizat dect cel al
competentelor si mijloacelor. Delimitarea ntre o adunare reprezentativa a
colectivitatii si o autoritate executiva se ntlneste peste tot.
Organele deliberative au competenta de a se pronunta n principalele probleme de
interes local iar actele administrative adoptate de acestea sunt de principiu, aduse la
ndeplinire de organele executive.

3. Autoritati deliberative ale administratiei locale de baza

Adunarea reprezentativa este institutia care prezinta cele mai multe trasaturi
permanente: n toate tarile Uniunii Europene, ea este aleasa prin sufragiu universal,
direct (cel putin n ce priveste marea parte a membrilor sai); durata mandatului este
variabila dar nu n mod semnificativ; ea poate fi dizolvata de catre Stat n cazul
incapacitatii de functionare, dar acest lucru se ntmpla foarte rar n practica. Marea
diferenta consta n faptul ca, n cea mai mare parte a statelor, presedintele adunarii
reprezentative este ales chiar de catre Adunare, n timp ce n unele tari, el este
numit
de catre Stat.
n DANEMARCA, consiliul comunal este ales pentru 4 ani pe baza reprezentarii
proportionale. El alege un primar care i prezideaza sedintele. O comisie a finantelor
precum si alte comisii de specialitate trebuie nfiintate pentru a decide n numele
consiliului. Regulamentul de ordine interioara este aprobat de ministrul de interne.
n GERMANIA, institutiile comunale variaza de la un Land la altul. Vom regasi
peste tot nsa, un consiliu municipal ales pe baza reprezentarii proportionale, pentru
5
sau 6 ani, compus din 5 pna la 80 de membri, n functie de populatie si un primar
(doar n anumite Landuri) care i prezideaza sedintele.
59

n GRECIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin scrutin majoritar de lista, fiind
compus din 11 pna la 41 membri pentru municipalitati si 7 pna la 11 membri
pentru
comune; primarul municipalitatii sau presedintele comunei este ales de consiliul pe
care l prezideaza. n SPANIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin reprezentare
proportionala, fiind format din 5 pna la 25 de consilieri plus nca unu pentru fiecare
suta de mii de locuitori n plus. Primarul care prezideaza consiliul municipal poate fi
ales direct de catre populatie sau de catre consilierii municipali dintre membrii lor.
n FRANTA, la nivelul comunei functioneaza doua autoritati: consiliul municipal
si primarul. Consiliul municipal este ales pentru 6 ani, prin scrutin de lista mixt
pentru comunele de peste 3500 de locuitori, prin scrutin plurinominal pentru cele
mai
putin numeroase. El este compus din 9 pna la 69 de membri, n functie de
populatie
si-si alege din rndurile sale, primarul care l va prezida.

n IRLANDA, fiecare colectivitate locala si alege un consiliu pentru un mandat

de 5 ani. Acesta alege dintre membrii sai, un primar si un vice-presedinte nsarcinati
cu prezidarea sedintelor consiliului.
n ITALIA, consiliul comunal este ales pentru un mandat de 5 ani, fiind compus
din 15 pna la 80 de consilieri, n raport cu marimea populatiei.
n BELGIA, LUXEMBURG si OLANDA, adunarea nu si desemneaza ea nsasi
Presedintele. n BELGIA, bourgmestre este numit de catre Coroana, dintre
membrii Consiliului, n LUXEMBURG, este numit de Marele Duce, si n OLANDA,
este numit de catre Guvern.
Potrivit dreptului britanic, colectivitatile teritoriale locale sunt dotate cu un statut
legal, drepturile si obligatiile lor fiind exercitate, respectiv ndeplinite de un consiliu
format din membri alesi. Numarul consilierilor difera de la o colectivitate la alta si
este determinat, n principiu, de marimea populatiei. Consilierii sunt alesi prin vot
direct, de regula, pentru un mandat de 4 ani.
4. Autoritati executive ale administratiei locale de baza
Formulele de desemnare si de compunere a autoritatilor executive sunt mult mai
variate. O prima delimitare exista ntre executivul colegial si executivul personalizat.
O a doua delimitare permite sa se distinga ntre executivul desemnat n ntregime de
adunarea locala si cel numit, cel putin partial, de catre Guvern.
n FRANTA, se pastreaza traditia alegerii primarului de catre consiliul municipal,
pentru durata mandatului acestuia. n general, este vorba despre cel aflat primul pe
lista cstigatoare n alegeri, aspect ce confera alegerii sale, caracterul unei alegeri
indirecte. El reprezinta n egala masura, Statul n comuna. n aceasta calitate, el
este
ofiter de stare civila si responsabil cu ordinea publica. El are si atributii proprii n
calitate de autoritate executiva a comunei, cum este cazul eliberarii autorizatiilor de
construire si mentinerii ordinii publice. Adjunctii primarului sunt n egala masura
alesi, dar primarul este liber sa decida cu privire la atributiile pe care doreste sa le
60

delege acestora, putnd oricnd sa le retraga. Primarul este seful administratiei

comunale.
n GERMANIA, formula executivului variaza de la Land la Land, dar peste tot,
autoritatea executiva este responsabila de gestiunea cotidiana si trebuie sa conteste
deciziile consiliului pe care le apreciaza ca fiind ilegale.
n REGATUL-UNIT, autoritatile locale sunt libere n mod traditional sa
organizeze executivul si administratia cum doresc, de aici si semnificatia reala a
sintagmei guvernamnt local. Solutia cea mai curent utilizata este cea a comisiilor
executive specializate, compuse n proportie de doua treimi din membrii ai
consiliului
si o treime din persoane cooptate datorita experientei sau cunostintelor de
specialitate
de care dispun.
Cu alte cuvinte, n cadrul administratiei locale britanice nu exista un echivalent al
primarului din FRANTA. Titlul mayor utilizat n ANGLIA si n TARA
GALILOR desemneaza consilierul ales pentru a prezida sedintele consiliului si
pentru a reprezenta consiliul n diferite ocazii. Influenta majora n cadrul consiliului
apartine unui lider si presedintilor principalelor comisii. Seful executivului local este

un functionar public retribuit, cunoscut sub numele de chief executive, ajutat de

echipa administrativa a sefilor de servicii, ale caror atributii, raspund n linii mari,
competentei comisiilor.
5. Administratia publica locala intermediara
Administratia publica locala intermediara este administratia locala organizata la
nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate ntre cele de baza si
stat. Administratia publica locala intermediara se distinge prin faptul ca, fiind
situata
ntre alte doua nivele de administratie, trebuie sa respecte att competenta unui
nivel
superior ct si competenta unui nivel inferior.
Daca una din problemele cele mai frecvent dezbatute n FRANTA ca si n alte
state ale Uniunii Europene se refera la dimensiunile optime ale colectivitatilor
teritoriale, o alta priveste numarul optim de niveluri ale administratiei.
n cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene regasim o categorie de autoritati
locale intermediare ntre nivelul de baza si nivelul national sau regional, n timp ce
spre exemplu, n LUXEMBURG, nu exista nici o autoritate intermediara ntre
comune sau municipalitati si Stat, pentru considerente evidente, legate de
ntinderea
teritoriului.
n FRANTA, regimul celor o suta de departamente este n mare masura uniform,
cu exceptia unor variatii minore pentru cele doua departamente corsicane si cele
patru
departamente de peste mari. Trebuie remarcat nsa ca, Parisul reprezinta n acelasi
timp, o comuna si un departament, cu institutii unice. La rndul lor, Guadelupa,
Guyana, Martinica si Reunion constituie n acelasi timp, un departament si o regiune
si dispun fiecare de doua adunari reprezentative si doua autoritati executive pentru
acelasi teritoriu si aceeasi populatie. n plus, trebuie adaugat ca, cele doua
colectivitati
61

teritoriale de peste mari, Mayotte si Saint-Pierre-et-Miquelon ca si teritoriul de peste

mari, Wallis et Furtuna pot fi considerate colectivitati locale intermediare
asemanatoare n parte, departamentelor.
Regiunea reprezinta colectivitatea teritoriala locala situata la al doilea nivel
intermediar. n FRANTA sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adauga
Corsica, dispunnd de un statut special de autonomie.
n SPANIA, cele cincizeci de provincii instituite printr-un decret nca din 1833,
constituie fiecare n acelasi timp, o circumscriptie administrativa a Statului si o
colectivitate locala, avnd n principiu, un regim uniform, dar evolutia lor fiind direct
determinata de acordurile comunitatilor autonome cu Statul.
n ITALIA, provinciile au pierdut din ce n ce mai multe atributii n profitul
comunelor si regiunilor, dar au trebuit mentinute att ca circumscriptii administrative
ale Statului ct si ca autoritati nsarcinate sa asigure legatura ntre regiune si
comune
si coordonarea celor din urma. Regimul lor este n mare parte uniform dar pot
aparea
unele variatii de la o regiune la alta. O lege din 1990 a instituit un numar de 9 orase

metropolitane.
n unele state ale Uniunii Europene, colectivitatile locale intermediare dispun de
competente si de mijloace mai putin importante dect colectivitatile de baza.
Este cazul BELGIEI, SPANIEI si ITALIEI, tari n care tendinta de a scadea
semnificatia provinciilor este strns legata de transformarile produse la nivelul
structurii Statului. n DANEMARCA si OLANDA, autoritatile intermediare
(districtul si provincia) dispun n teorie de aceeasi competenta generala ca si
autoritatile de baza.
n ce priveste FRANTA, tendinta contemporana este dimpotriva aceea de a spori
rolul departamentului (n raport cu comuna dar si comparativ cu regiunea) datorita
faptului ca cele mai importante transferuri de competenta se realizeaza de la Stat
catre
departamente dar si datorita atractiei pe care o exercita asupra clasei politice noua
functie de Presedinte al consiliului general.
Autoritatea deliberativa a regiunii n FRANTA este Consiliul regional, compus
din consilieri alesi prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat
de 5 ani si lucrnd n sedinte publice. Consilierii regionali aleg, dintre ei, pe
Presedintele Consiliului care reprezinta autoritatea executiva. Consiliul regional are
o
Comisie permanenta, formata din Presedintele Consiliului, un anumit numar de
vicepresedinti si alti membri, stabiliti de Consiliu, Comisie ce exercita atributii
delegate de Consiliu. Autoritatea deliberativa a departamentului n FRANTA este
Consiliul general ales prin vot direct, n cadrul unor circumscriptii electorale
denumite cantoane, pentru un mandat de 6 ani, jumatate din numarul consilierilor
rennoindu-se la fiecare 3 ani. Consiliul general lucreaza n sedinte publice.
Executivul colectivitatii departamentale este Presedintele Consiliului general, ales
dintre membrii Consiliului la fiecare rennoire a acestuia. Exista si un organ colegial
format din Presedintele Consiliului general, un anumit numar de vicepresedinti si alti
membri desemnati de Consiliul general.
62

n IRLANDA si n REGATUL-UNIT se poate spune ca autoritatea intermediara

este cea care conteaza n marea parte a cazurilor, n raport cu autoritatile de baza.
n ce priveste organizarea sub aspect institutional a autoritatilor locale
intermediare, aceasta se aseamana cu cea a autoritatilor locale de baza din
aceeasi
tara.
ANGLIA nu are statut de comunitate regionala si nici nu dispune de un nivel
regional de administratie. Agentiile regionale de dezvoltare, aparute dupa 1997, nu
au autoritati deliberative. Ele constituie totusi, un prim pas spre o organizare
administrativa de tip regional. Administratia intermediara este exercitata de
comitate.
TARA GALILOR, SCOTIA si IRLANDA DE NORD au statut de comunitati
regionale. Fiecare dintre ele dispune de o adunare deliberativa aleasa prin vot direct
si
un organ executiv desemnat de aceasta. Astfel, n TARA GALILOR functioneaza
Adunarea nationala galeza si un Comitet executiv prezidat de un Leader; n
SCOTIA functioneaza Parlamentul scotian si Executivul scotian, condus de
Primulministru

scotian; n IRLANDA DE NORD functioneaza Adunarea semi-autonoma si

Comitetul executiv condus de un Prim-ministru.
n REGATUL-UNIT, consiliul de comitat se compune dintr-un numar
nedeterminat prin lege, de 60 pna la 100 de membri alesi prin scrutin uninominal
ntr-un tur, pentru un mandat de 4 ani. Consiliul si alege presedintele pentru un an.
n BELGIA, consiliul provincial format din 50 pna la 90 de membri (n functie
de populatie) este ales pentru un mandat de 4 ani, pe baza reprezentarii
proportionale.
El si alege presedintele si un birou din 6 membri prin scrutin uninominal majoritar,
executivul fiind format chiar din acest birou si din Guvernatorul numit de Coroana,
care este n acelasi timp, agent al Statului, nsarcinat cu supravegherea respectarii
ntregii legislatii si controlul actelor autoritatilor locale dar si seful executivului
provincial.
n DANEMARCA, consiliul de district este ales pentru un mandat de 4 ani, prin
reprezentare proportionala, el fixnd numarul consilierilor ntre 13 si 31 si alegndusi
apoi un presedinte care-i coordoneaza dezbaterile. Executivul este constituit din
primarul districtului si adjunctii sai alesi dintre membrii consiliului. Primarul
prezideaza consiliul si comisia de finante, alte comisii care urmeaza sa decida n
numele consiliului, trebuind sa fie nfiintate, si urmnd sa participe astfel la executiv.
Primarul este seful administratiei districtului.
SPANIA este singura tara n care adunarea reprezentativa nu este aleasa prin
sufragiu universal direct. Adunarea provinciala compusa din 25 pna la 31 de
membri
(51 de membri pentru Madrid si Barcelona) este aleasa prin reprezentare
proportionala de catre membrii consiliilor municipale dintre ei nsusi, n urma
alegerilor municipale. Ea si alege presedintele nsarcinat cu atributii executive. El
poate numi pna la o treime din membrii consiliului pentru a forma un birou.
n ITALIA, consiliul provincial este ales prin reprezentare proportionala, pentru 5
ani, fiind compus din 24 pna la 45 de membri care la rndul lor aleg un birou si un
presedinte, care asigura mpreuna executivul.
63

Capitolul VIII
FUNCTIA PUBLICA N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Dreptul functiei publice
Notiunea de functie publica reprezinta o notiune fundamentala a dreptului public,
n general, a dreptului administrativ, n special, strns legata de notiunea de organ,
autoritate, activitate administrativa etc.
Functionarea oricarei autoritati sau institutii publice presupune trei elemente:
competenta, mijloace materiale si financiare si personal (resurse umane)
structurat
pe compartimente, linii ierarhice si functii, dintre care doar unele sunt functii
publice.
Titularul unei functii publice este de regula, dar nu ntotdeauna, un functionar
public.
n toate tarile exista traditii privind reglementarea functiei publice, ce nu trebuie
nsa confundate cu aparitia unui statut general.

Notiunea de functie publica, contrar aparentelor, este dificil de tradus cu exactitate

n diferite tari europene, ntr-o analiza comparativa, riscurile de contrasens fiind mai
numeroase dect n cazul altor institutii referitoare la administratie.
Pentru a nu lua dect trei exemple, vom arata ca notiunea de fonction publique
(functie publica) n FRANTA este explicata prin notiunea civil servant (n traducere
literara, serviciu civil) n MAREA BRITANIE si prin cea de ffentlicher Dienst (n
traducere literara, serviciu public) n GERMANIA.
n toate cele trei tari, acesti termeni servesc simultan pentru a desemna colectiv,
functionarii si au devenit sinonime cu administratia n vorbirea curenta. Or, aceste
trei denumiri sunt departe de a corespunde perfect de la o tara la alta.
Unul din contrasensurile cel mai des ntlnite consta n compararea efectivelor
functiei publice franceze (4 milioane si jumatate de agenti) pe de-o parte, cu cele ale
functionarilor britanici, civil servants (o jumatate de milion), pe de alta parte.
De aici concluzia potrivit careia, este vorba de reflectarea a doua conceptii opuse,
cea statala, n FRANTA si cea liberala, n REGATUL-UNIT. n realitate, efectivele
de agenti ai colectivitatilor publice sunt mai ridicate n MAREA BRITANIE dect n
FRANTA. Civil service britanic nu desemneaza dect agentii serviciilor
administratiei Statului, n timp ce n FRANTA, termenul de functie publica are n
vedere si toate colectivitatile locale, pe lnga administratia statala.
De asemenea, n GERMANIA, desi numarul functionarilor este mai mic dect n
FRANTA, de doar 2 milioane, statutul functionarilor publici se aplica la mai putin de
jumatate din personalul administrativ, n timp ce n FRANTA, se aplica la toate
functiile publice permanente.
De aici concluzia potrivit careia termenul de personal administrativ ar fi cel mai
acoperitor.
64

n cea mai mare parte a tarilor Uniunii Europene, personalul administrativ

reprezenta de la 5 la 8% din populatie la nceputul anilor 90: LUXEMBURG
(aproximativ 6,8%), GERMANIA (aproximativ 7,3%), FRANTA (aproximativ
7,6%), ITALIA (aproximativ 6,2%), SPANIA (aproximativ 5,6%) etc.
DANEMARCA constituie o exceptie cu aproape 18% din populatie n raport cu
OLANDA, un stat la fel de dezvoltat, cu doar 4,7%; n GRECIA procentul este de
2,5% .
Examenul statistic pentru fiecare din tarile Uniunii permite identificarea a trei
grupe de tari.
n prima grupa, functia publica este aproape sinonima cu personalul administrativ,
fiind vorba de BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANTA, IRLANDA, OLANDA si
PORTUGALIA.
ntr-o a doua grupa, formata din GERMANIA si LUXEMBURG, exista o
delimitare ntre functionarii cu statut de drept public, pe de-o parte si angajatii si
lucratorii din administratie, ce se supun regulilor dreptului muncii, pe de alta parte.
n sfrsit, n REGATUL-UNIT, functia publica se rezuma doar la agentii civili ai
Statului si nu reprezinta dect o parte redusa, mai putin de o sesime din personalul
administrativ. n DANEMARCA si n ITALIA (din 1993), situatia este si mai neta,
doar o mica parte a personalului administrativ, din administratia de Stat n principal,
poate fi calificata ca intrnd n categoria functionarilor, n sensul strict al notiunii.
n toate tarile Uniunii Europene, dreptul functiei publice presupune un nucleu
central de reguli aplicabile unor agenti, care corespunde definitiei stricte a

functionarului, nucleu n jurul carora graviteaza dispozitii mai restrnse sau mai
numeroase aplicabile altor categorii de angajati din administratie.
n doctrina europeana se poate vorbi de un drept comun aplicabil functiei publice,
n sensul cel mai strict al definitiei recunoscuta pentru fiecare tara.
n ce priveste reglementarea functiei publice, potrivit dreptului comparat, n tarile
Uniunii Europene se mentine, chiar si n prezent, vechea disputa ntre conceptia
dominanta de altfel, axata pe ideea statutului legal, ce conduce la un regim juridic
unilateral de drept public, si conceptia statutului contractual, ce conduce la
regimul
dreptului privat. Fara sa se fi ajuns la un numitor comun, se poate implicit vorbi
despre functia publica ca statut legal sau despre functia publica ca un raport de
drept
privat, fara ca una sa fie opusa cu necesitate celeilalte.
Natura ne-contractuala a functiei publice a fost pusa n discutie n mai multe tari,
dar mai ales n FRANTA.
Singurul sistem juridic pentru care controversele nu au fost definitiv transate se
ntlneste n REGATUL-UNIT.
n general, din perspectiva dreptului comparat vom distinge dupa cum accentul
este pus pe exercitiul suveranitatii prin agentii publici sau pe actiunea lor de
gestiune,
admitnd sau nu autonomia functiei publice, n raport cu modalitatile de munca n
ntreprinderile particulare.
65

n timp ce FRANTA si GERMANIA nclina spre prima tendinta, iar S.U.A., spre
a doua, n dorinta de a evita birocratia, n restul statelor occidentale constatam ca se
tinde la apropierea statutului functionarilor publici de cel al agentilor din sectorul
privat.
n nici o tara a Uniunii Europene, ansamblul personalului din administratie nu se
supune unui statut juridic unic si identic. Dimpotriva, trebuie sa ne ferim de ideea,
raspndita n GERMANIA dar si n FRANTA, ca statutul national al functionarilor
s-ar caracteriza printr-o specificitate considerabila.
Se poate afirma nsa, ca un Statut juridic particular al functionarilor, statut supus
regulilor dreptului public cu caracter unilateral, continnd dispozitii legislative si
regulamentare, se regaseste n toate tarile Uniunii Europene, alcatuind un drept al
functiei publice, distinct de dreptul muncii.
n egala masura, se poate sustine ca este posibil sa ntlnesti n toate aceste tari,
angajati n administratie, al caror statut este definit printr-un contract de munca
supus
principiilor dreptului comun al muncii. Ceea ce variaza de la o tara la alta este
proportia n care se aplica cele doua tipuri de reglementari. Ramne de vazut daca
diferenta dintre dreptul functiei publice si dreptul muncii este sau nu foarte
importanta.

2. Constitutionalitatea si legalitatea functiei publice

n ce priveste constitutionalitatea functiei publice, daca ne raportam la tarile
Uniunii Europene constatam ca n fiecare din tarile care au constitutii scrise se
regasesc principii ale functiei publice. Numarul articolelor din Constitutie referitoare
la functia publica difera nsa, de la o tara la alta, dupa cum difera si tehnica sau

continutul reglementarii.
ntr-un prim grup de state, majoritar (DANEMARCA, GERMANIA GRECIA,
SPANIA, ITALIA, PORTUGALIA, SUEDIA, AUSTRIA si FINLANDA),
Constitutia prevede competenta legiuitorului de a stabili regulile aplicabile functiei
publice.
n alte state (IRLANDA, LUXEMBURG), atribuirea acestei competente este
implicita si rezulta chiar din suprematia legiuitorului, care poate interveni pentru a
reglementa materia. Se stie, de pilda, ca separarea Republicii IRLANDA de traditia
britanica s-a realizat prin votarea Constitutiei din 1937, care la rndul ei, s-a
fundamentat juridic, pe o Lege privind functia publica (Civil Service Regulation Act),
votata cu 13 ani mai nainte. Aceeasi este situatia si pentru LUXEMBURG nca din
anul 1872. n aceste state, puterea reglementara nu poseda dect competenta de
aplicare si de executare a legii.
Un al treilea grup de state se caracterizeaza printr-o partajare, n baza dispozitiilor
constitutionale, ntre legislativ si executiv, a reglementarii functiei publice. n
BELGIA si n REGATUL-UNIT, Seful Statului dispune de competenta n materie
de statut al functionarilor, n baza prerogativelor sale regale.
66

Astfel, n BELGIA, chiar Constitutia i confera aceasta putere Regelui, stabilindu-i

competenta de a numi n functiile din administratia generala dar mai ales preciznd
expres ca, puterea executiva i apartine acestuia. n MAREA BRITANIE,
prerogativa regala presupune mai ales competenta de a stabili reguli privind functia
publica.
Nu trebuie nteles de aici nsa, ca n cele doua tari nu ar fi posibila interventia
legiuitorului, pentru ca acesta poate oricnd sa impuna reguli Coroanei.
n cazul FRANTEI exista de asemenea o dubla competenta, dar chiar daca
Constitutia lasa puterii reglementare competenta de drept comun, situatia nu este
aceeasi ca n cazul primei grupe de state.
Pe de-o parte, aceasta competenta de drept comun poate fi prezervata contra
intruziunii Parlamentului, daca Guvernul o doreste, n baza art.37 din Constitutie, iar
pe de alta parte, art.34 atribuie Parlamentului o competenta destul de larga,
rezervndu-i reglementarea garantiilor fundamentale acordate functionarilor.
Aproape toate constitutiile enunta principii aplicabile dreptului functiei publice si
indica autoritatea competenta pentru a le stabili; este n special cazul, principiului
liberului acces la functiile publice.
Uneori, textul constitutional este si mai dezvoltat, stabilind nu doar regulile
aplicabile accesului la functia publica, ci si regulile privind functionari deja numiti.

3. Statutul functionarilor publici

De regula, Statutul functionarilor publici si afla originea n dispozitii
constitutionale ale statelor Uniunii Europene, care fixeaza competentele n materie,
enuntnd n unele cazuri chiar si regulile de fond ce leaga autoritatile publice.
Denumirea de statut, provenind de la cuvntul latin statutum, derivat din verbul
statuere (a statua, a decide, a ordona) semnifica un ansamblu de norme juridice ce
cuprinde vointa Statului de a reglementa, n mod autoritar, o anumita categorie de
raporturi sociale ori institutii juridice.
Statutul functionarilor publici sau dreptul comun al functiei publice, ntr-o
formulare mai riguroasa sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor

referitoare la situatia juridica a functionarului.

n acest sens, mai peste tot n statele Uniunii Europene se regaseste un Statut al
functionarilor publici. Dar, ordonarea formala a acestui statut este mai mult sau mai
putin omogena, neputnd fi identificat un text unic care sa poata fi calificat drept
statutul general al functiei publice.
n ce priveste REGATUL-UNIT, ar putea parea hazardat sa ncerci sa aplici
notiunea de Statut pentru civil service. Se poate demonstra ca, n pofida unei
conceptii
destul de raspndite, situatia functionarului britanic nu presupune lipsa aplicarii
dreptului. Este adevarat ca o asemenea idee este uneori formulata chiar de juristii
britanici, atunci cnd urmaresc sa sublinieze ca functionarii sunt angajati dupa bunul
67

plac al Coroanei. Dar, n realitate, acest lucru semnifica ca statutul functionarilor

publici nu este reglementat prin common-law, datorita faptului ca nu exista un recurs
specific la ndemna functionarilor publici n fata tribunalelor. n mod cert, contrar
dreptului tarilor continentale, dreptul functiei publice britanice scapa n general
sanctiunilor jurisdictionale, dar acest lucru se ntmpla n mare parte datorita faptului
ca, el decurge din exercitiul prerogativelor regale.
Statutul functionarilor publici este astfel constituit din acte reglementare si
cutume. Problema dreptului aplicabil lui civil service (n IRLANDA ca si n
MAREA BRITANIE) este pur si simplu cea valabila si pentru celelalte functii
publice. Nu exista un instrument juridic oficial unic care sa contina regulile aplicabile
functionarilor publici.
n majoritatea statelor Uniunii Europene, codificarea este mai importanta dect n
IRLANDA sau n REGATUL-UNIT, dar nicaieri, totalitatea acestor reguli nu se
regaseste ntr-o lege sau un regulament unic.
Aceasta deoarece, n primul rnd, anumite dispozitii se regasesc n Constitutie. n
plus, anumite norme legale sunt aplicabile functionarului, dar nu privesc direct
functia
publica, cum este adesea cazul n domeniul securitatii sociale.
n sfrsit, n ciuda eforturilor de codificare, dispozitii generale privind functionarii
se pot regasi n mai multe texte legale.
Prima tara care a adoptat un Statut al functionarilor publici a fost SPANIA, n anul
1852, urmata de LUXEMBURG, n anul 1872 si apoi de DANEMARCA, unde
prima lege despre functionari dateaza din anul 1899. Primul Statut al angajatilor
civili
ai Statului a fost adoptat n ITALIA n anul 1908 iar prima lege irlandeza referitoare
la functia publica dateaza din anul 1922.
OLANDA a adoptat prima lege cu privire la functionari, n anul 1929 si
Regulamentul general privind functionarii Regatului, n anul 1931.
n GERMANIA a existat nca din anul 1806 un Cod bavarez al functiei publice,
dar prima lege de codificare generala a dreptului functiei publice, s-a adoptat n
timpul regimul national socialist, abia, n anul 1937.
n FRANTA, desi traditiile privitoare la functia publica sunt anterioare Revolutiei
de la 1789, iar Camerele au examinat de-a lungul vremii, diferite propuneri
legislative, primul Statut al functiei publice a fost adoptat abia n anul 1941.
La rndul ei, GRECIA a adoptat primul Statut general al functionarilor, n anul
1951, inspirndu-se din Statutul francez, din dreptul german si din dreptul englez al

functiei publice.
Tot din perspectiva dreptului comparat, existenta unor statute sau Coduri, cu rol de
drept comun al functiei publice ridica doua probleme legate de sfera functionarilor
publici si anume: n ce masura se aplica statutul, personalului din administratie sau
cu alte cuvinte, care sunt categoriile de functionari publici ce intra sub incidenta
Statutului si care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse n Statut ?
nainte de a examina, ce semnifica exact statutul ne-functionarului, trebuie stabilit
sistemul de repartitie ntre functionari si ne-functionari.
68

ntr-o prima grupa de tari, cea mai consistenta, statutul functionarilor publici este
n principiu, aplicabil tuturor agentilor permanenti din administratia Statului, a
colectivitatilor locale si a autoritatilor administrative autonome (BELGIA,
GRECIA, SPANIA, FRANTA, IRLANDA, OLANDA si PORTUGALIA). Este si
cazul ITALIEI, dupa reglementarea adoptata n anul 1993.
n GERMANIA si n LUXEMBURG se face n mod traditional distinctie ntre
functionarii supusi unui statut de drept public unilateral si angajatii si lucratorii pe
baza de contract. Distinctia se bazeaza pe diferenta dintre functii: n principiu, doar
functionarii pot exercita prerogative de putere publica sau atributii de satisfacere a
interesului general, functii care trebuie asumate de functionari, o data ce activitatea
pe
care o realizeaza prezinta un caracter permanent.
Situatia din DANEMARCA este de asemenea o situatie mai speciala, chiar daca
prezinta unele similitudini cu cea din GERMANIA sau LUXEMBURG. Diferenta
esentiala ntre aceste tari se refera la faptul ca traditia functiei publice daneze era
mai
degraba cea a supunerii unei mari majoritati a agentilor, statutului functionarilor
publici. Reforma functiei publice din 1969 a declansat un proces de contractualizare
a
acesteia, obiectivul principal constnd n rezervarea statutului functionarilor,
agentilor
de autoritate precum si celor care au atributii de conceptie si de control al politicilor
publice n administratia de Stat, categorii care nu ar trebui sa depaseasca 20% din
ansamblul efectivelor.
REGATUL-UNIT se afla ntr-o situatie diferita: avnd la origine situatia de
servitor al Coroanei, plasat n afara aplicarii sistemului de common-law, statutul de
civil servant este rezervat exclusiv personalului din administratia de Stat, care i se
supune n totalitate. Dar, n acelasi timp nu s-ar putea pretinde ca, nici o regula a
dreptului public nu ar putea fi aplicabila agentilor din alte administratii. Serviciul
national de sanatate, care depinde de Stat, politia si cadrele didactice care depind
de
autoritatile locale, pentru a da doar cteva exemple, se afla ntr-o situatie mixta, de
reglementare unilaterala si conventii colective.
n ce priveste semnificatia statutului de ne-functionar, dreptul francez se dovedeste
a fi mai complex, ntruct, obliga a se face delimitarea ntre functionari, agenti
publici
si agenti de drept privat care presteaza activitati n administratie.
n dreptul francez, spre exemplu, stagiarii nu sunt functionari, n sensul ca lor nu li
se aplica un statut general al functiei publice, ci doar unele reguli speciale. Notiunea

de stagiar nu este nsa specifica doar dreptului francez, n majoritatea tarilor Uniunii
Europene, fiind necesara pentru functionari, o perioada de stagiu, nainte de a fi
efectiv numiti, perioada ce variaza de la 6 luni, n BELGIA, pna la maxim 5 ani, n
GERMANIA.
Cu exceptia SPANIEI, FRANTEI si PORTUGALIEI, stagiarii sunt considerati
ca functionari si beneficiaza de statutul general, mai putin n ce priveste garantarea
functiei, dupa cum este de la sine nteles.
69

Notiunea de auxiliar este specifica dreptului francez, n timp ce n IRLANDA,

REGATUL-UNIT si OLANDA este utilizata notiunea de functionar cu titlu precar,
cu aceeasi semnificatie.
De asemenea, o notiune importanta n dreptul francez, cea a contractualilor de
drept public nu se regaseste dect n PORTUGALIA. Aceasta se explica prin faptul
ca, notiunea de contract administrativ de munca este necunoscuta n sistemul de
drept
al altor state europene. n aceste doua tari cea mai mare parte a contractualilor sunt
agenti de drept public.
n alte state, agentii contractuali se supun dreptului privat. Aceasta este situatia n
mod special, n DANEMARCA, GERMANIA, ITALIA, LUXEMBURG si
REGATUL-UNIT, n care procentul de agenti contractuali este semnificativ. n alte
state precum FRANTA sau PORTUGALIA, efectivele de contractuali supusi
regulilor dreptului privat sunt minime.
n ce priveste gradul de generalitate a dispozitiilor statutare, n doctrina se
subliniaza ca, n majoritatea statelor occidentale exista n realitate mai multe functii
publice statutare, ce se supun propriilor reglementari, si nu doar unui singur Statut,
cu
ale carui reguli de fapt, se completeaza Statutele speciale.
n BELGIA vom distinge ntre functia publica a Statului, cea a comunitatilor si
regiunilor, stabilita chiar de Constitutie, cea a colectivitatilor locale precum si cea a
stabilimentelor publice autonome.
n DANEMARCA, exista o singura functie publica statutara, dar nu trebuie uitata,
existenta, alaturi de aceasta, a unei foarte importante functii publice contractuale,
care nu se supune legii privind functia publica.
n GERMANIA, exista sub aspect formal, attea tipuri de functii publice cte
Landuri sunt, carora li se adauga o functie publica federala. Totusi, exista o mare
similitudine, ntre statutul functiei publice federale si dispozitiile legii-cadru carora li
se conformeaza statutele Landurilor. Functionarii locali se integreaza la rndul lor,
sub aspect juridic, functiei publice din Landul caruia i apartin.
n SPANIA vom distinge ntre functia publica de Stat, cea a colectivitatilor locale
si cea a comunitatilor autonome.
n FRANTA, vom distinge ntre functia publica propriu-zisa, ce se supune legii
privind drepturile si obligatiile functionarilor publici, pe de-o parte, si militarii si
magistratii, pe de alta parte, supusi fiecare unor reglementari specifice.
Dar n cadrul functiei publice propriu-zise putem identifica: functia de Stat, functia
publica teritoriala si functia publica din sanatate. S-ar mai putea adauga: functionarii
de la posta si cei ai France Tlcom, institutii publice ce au statutul de operatori
publici.
n toate tarile Uniunii Europene, anumite tipuri de functii sunt exercitate n cadrul

unor reglementari statutare particulare.

Este vorba n primul rnd, despre politie, supusa unei ierarhii speciale, private de
dreptul la greva si uneori, de cel sindical.
70

Este de asemenea, cazul judecatorilor, care detin garantii de independenta

speciale, chiar daca, n sens larg pot fi considerati ca functionari. Este n general, si
cazul diplomatilor, supusi unor constrngeri privind mobilitatea si adoptarea unei
atitudini rezervate, dar beneficiind n schimb de indemnizatii semnificative. La rndul
lor, profesorii universitari din institutiile publice dispun de garantii de independenta.

Capitolul IX
FUNCTIONARUL PUBLIC
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Definitia functionarului public
Notiunea de functionar public nu prezinta acelasi nteles n cazul n care este
analizata din punct de vedere al dreptului penal, dreptului bugetar sau dreptului
administrativ.
Din perspectiva dreptului administrativ, cel mai adesea, statutele utilizeaza
formulari tautologice de genul, agentii titulari de functii n administratie sunt
functionari publici.
Chiar si etimologia cuvintelor utilizate ca echivalent al notiunii franceze de
functionar este revelatoare.
Este de presupus ca vocabularul folosit n DANEMARCA, n GRECIA si n
REGATUL-UNIT are originea cea mai veche si totodata cea mai legata de trecutul
monarhic al statelor europene. Functionarul este un servitor (spre exemplu,
traducerea
notiunii din limba daneza este chiar aceasta, de om de serviciu), un servitor civil
(civil
servant) sau chiar un servitor al coroanei (crown servant) n vocabularul de common
law. n alte cazuri, vocabularul, care nu s-a schimbat din secolul al XVIII-lea, este
mai putin direct legat la ideea de monarhie, dar face trimitere tot la notiuni din
vechiul
regim, deoarece semnifica literar vorbind, titularul unui birou (n GERMANIA si
OLANDA). n limba spaniola si n cea portugheza, cuvntul functionar, reflex al
notiunii mai moderne, aparute o data cu Revolutia franceza, de functie publica, se
traduce prin functionario. BELGIA si LUXEMBURG utilizeaza termenul mai
neutru de agent al Statului sau colectivitatilor publice. IRLANDA conciliaza
notiunile cele mai moderne cu notiunile cele mai vechi, subliniind n acelasi timp ca,
functionarul este servitorul suveranului (civil servant este sintagma utilizata pentru
functionarul civil de Stat) si ca, n prezent, el este agentul serviciului public (public
servant este un termen mai larg dect civil servant).
Doua elemente ale definitiei se regasesc ntr-o maniera mai mult sau mai putin
evidenta pentru ansamblul personalului administrativ.
n primul rnd, relatia dintre colectivitatea care angajeaza si functionar se
concretizeaza ntr-un raport de drept public, traducndu-se printr-un angajament
sub
forma unei numiri unilaterale si nu prin semnarea unui contract sinalagmatic.
71

n al doilea rnd, o alta caracteristica a unui drept special al functiei publice consta
n faptul ca, de regula, un functionar este o persoana numita ntr-o administratie, cu
titlu permanent, adica pna la pensie, cu conditia unor precizari valabile pentru trei
state.
Astfel, n OLANDA, statutul functionarilor publici permite nominalizarea
acestora, fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar iar n IRLANDA si n MAREA
BRITANIE, statutul functionarilor cu titlu temporar, de altfel, putin numerosi, nu
este acelasi cu statutul functionarilor numiti cu titlu permanent.
Dreptul german este singurul n prezent, care adauga un element important, la
definitia functionarului. Astfel, prin Statutul functionarilor publici se precizeaza ca,
aceasta calitate nu poate fi acordata dect pentru exercitarea prerogativelor de
putere
publica sau a prerogativelor, care pentru ratiuni ce tin de necesitatea asigurarii
bunei functionari a Statului sau a vietii publice, nu pot fi ncredintate exclusiv unor
persoane de drept privat.

2. Sistemele de recrutare a functionarilor publici

Dintotdeauna, selectia functionarilor publici a reprezentat o preocupare de prim
ordin pentru clasa politica, respectiv pentru partidele politice aflate la guvernare
sau, dupa caz, n opozitie. Criteriile si metodele de selectie reflecta nsa, n fiecare
tara
si pentru fiecare epoca, caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ
statal respectiv.
Recrutarea agentilor care nu dispun de un statut special, se face n conditii
apropiate de cele ale dreptului privat, n toate tarile Uniunii Europene.
Accesul la functia publica respecta nsa, peste tot, doua principii complementare,
a caror importanta variaza pentru fiecare tara, n functie de evolutia istorica si de
cultura juridica proprie fiecarei tari: principiul egalitatii si principiul meritului.
Principiul accesului egal la functia publica si are originea n Europa, n
respingerea privilegiilor, ca urmare a Revolutiei franceze. Acest principiu se
regaseste
n toate constitutiile scrise ale Statelor membre ale Uniunii Europene, cu exceptia
DANEMARCEI si a IRLANDEI, tari n care principiul egalitatii de acces la functia
publica este consacrat prin lege. Toate legislatiile nationale consacra si principiul
recrutarii prin concurs, precum si o serie de conditii prealabile nscrierii.
Aplicarea principiilor egalitatii si meritului conduce la stabilirea de reguli mai
mult sau mai putin stricte, destinate sa garanteze candidatii si administratia contra
arbitrariului sau erorilor de apreciere ale sefului de serviciu.
n unele tari, o mai mare importanta se acorda recrutarii dupa merit, ce si are
originea n principiul mai degraba politic dect juridic, al sistemului de acordare a
functiei dupa merit (merit system) generalizat n REGATUL-UNIT n sec. XIX.
n ntreg secolul al XIII-lea, functiile publice erau rezervate n ANGLIA, marilor
familii aristocratice; apoi o data cu dezvoltarea guvernarii de partid, au nceput sa se
72

foloseasca de functiile publice pentru a conferi favoruri la amicii politici sau

personali, sau pentru a recompensa serviciile facute partidului. Abia dupa anul 1853
sa
declansat marea schimbare care a dus la generalizarea sistemului de acordare a

functiei dupa merit.

Se poate spune ca, n timp ce merit system si afla fundamentul n interesul
serviciului care trebuie desfasurat, principiul liberului acces la functia publica se
axeaza n primul rnd pe protectia drepturilor individului.
Daca grija de a garanta egalitatea de acces la functiile publice a constituit
fundamentul principal al reglementarilor si jurisprudentei prin care s-au stabilit
regulile concursului, nu trebuie uitat ca, miscarea a pornit chiar de la administratie,
n
tari precum FRANTA, ITALIA, LUXEMBURG dar si de la legiuitor, n tari precum
GRECIA, avnd ca principal obiectiv, eficacitatea sistemului administrativ. Aceasta
explica coexistenta n anumite epoci a sistemelor administrative de recrutare prin
concurs si a sistemelor politice de guvernare autoritara.
Analiza comparativa a sistemelor de recrutare pentru diverse functii publice
dezvaluie o serie succesiva de operatiuni care nu sunt nici efectuate si nici nu se
regrupeaza de aceeasi maniera, precum: publicarea posturilor vacante, examinarea
candidaturilor, alegerea dintre candidati a acelora care par cei mai apropiati de
posturile care urmeaza a fi ocupate, recrutarea si n sfrsit, numirea.

3. Conditiile de acces la functia publica

n toate tarile Uniunii se ntlnesc conditii de acces la functia publica, destinate sa
garanteze calificarea profesionala a viitorilor functionari si sa limiteze arbitrariul n
selectie.
Daca prin notiunea de functie publica ntelegem o profesie, n virtutea careia
persoana care o ocupa are un drept la cariera, atunci vom distinge doua categorii de
conditii si anume: conditii generale, necesare pentru ocuparea oricarei functii
publice
si conditii specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii de functii din
administratie, din sfera justitiei, a legislativului etc.
Din perspectiva dreptului comparat, de regula se face distinctie ntre conditiile
obiective si conditiile subiective de acces la functia publica.
n ce priveste conditiile obiective, este vorba de conditii a caror natura nu trebuie
lasata la libera apreciere a autoritatii nsarcinate sa verifice daca candidatul le
respecta. Conditiile obiective se refera fie la candidati fie la administratie, iar n
acest
din urma caz este vorba despre exigenta pe care o regasim peste tot, de a exista
posturi bugetare vacante. Doua aspecte au caracterizat n mod specific, dreptul de
acces la functia publica: problema publicarii posturilor vacante si cea a listelor de
asteptare sau a rezervarilor la recrutare. Conditiile referitoare la candidati sunt mai
numeroase si mai diversificate.
n ce priveste conditiile subiective, este vorba despre conditii a caror interpretare
lasa o larga libertate de apreciere autoritatilor care sunt nsarcinate cu verificarea
lor,
73

n functie de natura functiilor ce urmeaza sa fie ndeplinite si de calitatile particulare

ale fiecarui candidat.
Nu mai putin adevarat este ca, anumite conditii de admisibilitate apar drept conditii
obiective ntr-un anumit sistem si conditii subiective, ntr-un alt sistem. Spre
exemplu,

n ce priveste conditia de moralitate, care este de regula, o conditie subiectiva n

majoritatea cazurilor, este suficient sa fie definita ca reprezentnd absenta unui
anumit
tip de condamnare penala, pentru a o transforma ntr-o conditie obiectiva.
n toate cazurile nsa, exista ncepnd cu conditiile general valabile pentru
ansamblul functiei publice, conditii speciale pentru anumite categorii de functionari.
Modalitatile de verificare a ndeplinirii acestor conditii variaza mult de la o tara la
alta, att n ceea ce priveste autoritatile cu atributii n acest domeniu, ct si n ce
priveste forma si momentul la care se realizeaza.
n DANEMARCA, n GERMANIA si n OLANDA, unde recrutarea este
realizata n ntregime de catre administratie, aceasta este cea care procedeaza la
verificare.
n FRANTA, n SPANIA, n ITALIA si n PORTUGALIA, autoritatea care
realizeaza selectia este diferita de autoritatea care pronunta numirea si, cu toate
acestea, cea din urma este care verifica ndeplinirea conditiilor.
n BELGIA, acest rol revine n principiu, Secretariatului permanent al recrutarii,
iar n IRLANDA si n REGATUL-UNIT, Comisiei functiei publice.
Formele de verificare a conditiilor obiective sunt mai putin diversificate, fiind
vorba n principiu despre prezentarea certificatelor de nastere, de finalizare a
studiilor
sau de diplome etc., iar aptitudinile psihice sunt verificate prin prezentarea unui
certificat medical.
n ce priveste conditia de loialitate, nca de la restabilirea democratiei n toata
Europa occidentala, nu se mai pretinde functionarilor, o loialitate politica
comparabila
cu cea pretinsa n GERMANIA nazista, n ITALIA fascista, n FRANTA regimului
de la Vichy, n GRECIA regimurilor militare, n SPANIA lui Franco sau n
PORTUGALIA lui Salazar. Dimpotriva se cere functionarilor o loialitate fata de
natiune si de institutiile democratice.
n toate statele Uniunii Europene, loialitatea fata de institutii este considerata ca
una din principalele ndatoriri ale functionarilor, n ciuda diferentelor semnificative de
formulare; semnificatia sa variaza de la o tara la alta.
Sub aspectul modalitatilor de selectare si de recrutare, toate tarile cunosc un
minim de formalitati care permit delimitarea functiei publice de sectorul privat, dar
acest grad de formalism este diferit de la un stat la altul, putnd fi identificate patru
modele distincte.
Un prim model conform caruia este necesar un minim comun de formalitati ce
presupune obligatia de publicare a posturilor vacante, se ntlneste n state precum
OLANDA si DANEMARCA.
Un al doilea model este cel german caracterizat prin selectia n etape si recrutarea
libera. n pofida numeroaselor tentative de reforma, sistemul de selectare german a
74

mentinut n practica monopolul juristilor la functiile publice de conducere. Pentru a

raspunde nevoilor de specialisti n alte domenii, Statutul a prevazut posibilitatea de
a
recruta si alti candidati pentru anumite functii determinate dar nu pentru a face
cariera. S-ar parea ca si LUXEMBURGUL a ales partial modelul german, cel putin
pentru selectia naltilor functionari.

La rndul sau, modelul britanic se caracterizeaza prin recrutarea printr-o comisie

independenta. Potrivit acestuia, recrutarea functionarilor trebuie ncredintata unui
mic
grup de personalitati independente, care nu sunt supuse presiunilor electorilor prin
intermediul deputatilor pe care i reprezinta. Este vorba de o comisie (Civil service
commission) formata din trei comisari numiti de guvern care au drept sarcina
selectionarea si recrutarea functionarilor de care ministerele au nevoie, punnd n
concurenta toti candidatii: sistemul concursului deschis (open competition).
Cresterea
efectivelor de functionari a facut nsa imposibila recrutarea directa a tuturor
functionarilor de catre comisie, care nu mai realizeaza interviuri directe dect cu
candidatii la functii superioare, ce dispun de o diploma universitara. Pentru ceilalti
candidati, comisia fixeaza doar conditiile de acces si procedurile de evaluare, dar
delega operatiunile materiale, diferitelor ministere.
Cel mai cunoscut n tara noastra, modelul francez se caracterizeaza prin
organizarea de concursuri si prin existenta unor scoli de formare profesionala ce
raspund preocuparii de profesionalism. Este vorba de recrutarea cursantilor unei
scoli
specializate n care se pregatesc viitorii functionari, numiti ntr-un anumit corp la
finalizarea pregatirii si dispunnd de posibilitatea de a-si alege locurile de activitate
n
functie de ordinea rezultatelor obtinute la sfrsitul scolaritatii.
Notiunea franceza de concurs rezulta din interactiunea dintre practica
administrativa si jurisprudenta Consiliului de Stat.
Concursul presupune: un numar de locuri precis determinat; un juriu independent
fata de candidati, de puterea politica si de sefii serviciilor care dispun de posturi
vacante ; un clasament al candidatilor declarati admisi, n ordinea rezultatelor
obtinute precum si obligatia pentru autoritate de a respecta clasamentul.
Sistemul de recrutare a functionarilor prin concurs se ntlneste n majoritatea
statelor occidentale si anume n BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANTA,
IRLANDA, ITALIA, LUXEMBURG, PORTUGALIA si MAREA BRITANIE.

4. Drepturile si obligatiile functionarilor publici

n doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a functionarilor publici
privita ca ansamblul atributiilor, obligatiilor morale si juridice ale acestora, necesare
pentru ndeplinirea misiunilor ce incumba functiilor lor, considerate ca ndatoriri n
slujba societatii, n scopul nfaptuirii rationale, eficiente, operative si legale a
administratiei publice si a satisfacerii drepturilor si intereselor legitime ale
persoanelor fizice si juridice.
75

n mod obisnuit, doctrina franceza cu privire la functia publica abordeaza pe de-o

parte, recrutarea si cariera functionarilor publici, iar pe de alta parte, drepturile si
obligatiile acestora.
n ansamblul lor, drepturile si obligatiile constituie suportul legal al autoritatii si
prestigiului functionarului public, fiind asigurate si garantate de stat prin mijloace
juridice, de natura materiala, civila, administrativa si chiar penala.
Drepturile si obligatiile functionarilor publici pot fi mpartite n doua mari
categorii si anume: drepturi si obligatii cu caracter general, care revin tuturor

functionarilor publici si drepturi si obligatii speciale, care revin doar unor categorii de
functionari publici.
O alta delimitare se poate face ntre drepturi si obligatii care privesc situatia
personala a functionarului (remunerare, concediu, protectie sociala), pe de-o parte,
si
drepturi si ndatoriri specifice functiei publice detinute indiferent de titular, pe de alta
parte.
Existenta sistemului functiei publice demonstreaza ca un drept la cariera nu este n
mod necesar garantat functionarilor.
De regula, dupa efectuarea unei perioade de proba sau a unui stagiu, la sfrsitul
careia, daca nu corespunde cerintelor postului, stagiarul poate fi eliberat din functie,
dupa ndeplinirea unor formalitati (ca, de ex., depunerea juramntului), n cazul n
care corespunde, functionarul si obtine titularizarea sau, potrivit unei expresii
consacrate n dreptul german, si obtine numirea pe viata.
n toate tarile Uniunii, statutul functionarilor prevede dreptul acestora la ncadrarea
ntr-o functie echivalenta si acordarea unei indemnizatii compensatorii pe perioada
n
care acestia au fost privati de slujba.
n ce priveste, participarea functionarilor la viata politica, acestia sunt supusi de
regula, unei obligatii de loialitate fata de natiune si de institutiile sale, la care ne-am
mai referit. ntr-o viziune sintetica se poate sustine ca, neutralitatea politica a
functionarilor publici este o problema care are raspunsuri diferite, n functie de
traditiile si de legislatia fiecarei tari n parte.
Functia publica este n ntregime n serviciul oamenilor politici aflati la putere sau
trebuie sa fie autonoma ?
Au functionarii publici libertatea de a-si exercita drepturile politice la fel ca orice
cetatean ? Daca da, n ce limite ?
Au oamenii politici vreun rol n desemnarea functionarilor ? Raspunsul la aceasta
ultima ntrebare se apreciaza ca ar trebui sa fie negativ. n ce priveste naltii
functionari exista controverse, n absenta unei pozitii unitare care sa stabileasca ce
este mai indicat: ca acestia sa fie administratori de cariera, sa fie independenti sau
sa
fie numiti pe criterii politice.
De asemenea se regaseste n toate tarile Uniunii, o obligatie de rezerva, distincta
de obligatia de loialitate si cea privind discretia profesionala, care impune
functionarilor o anumita retinere n exprimarea opiniilor, variabila n functie de
moment si de responsabilitatile specifice functionarului n cauza.
76

n doctrina occidentala se sustine ca exercitiul dreptului la opinie al functionarilor

publici ar trebui circumstantiat, dupa cum functionarul se afla n timpul serviciului
sau n afara orelor de serviciu.
n orice caz, important este ca exercitarea acestui drept sa nu influenteze
obiectivitatea si impartialitatea functionarului public n raport cu publicul si cu
modalitatea de rezolvare a lucrarilor pe care le efectueaza n exercitarea functiei.
n ce priveste dreptul la greva n cazul functionarilor publici, de asemenea exista
variatii de la tara la tara. naintea celui de-al doilea razboi mondial, principiul cel mai
raspndit era interdictia dreptului la greva n serviciile publice.
n prezent, greva ramne interzisa functionarilor publici, n sens strict, n

BELGIA, DANEMARCA, GERMANIA si PORTUGALIA. Trebuie nsa amintit

ca, aceasta interdictie nu are n vedere dect functionarii n sens strict, care se afla
n
minoritate n majoritatea serviciilor publice daneze precum si ntr-un mare numar de
servicii publice germane. n aceste doua tari este relativ usor de nteles ca,
interdictia
este respectata n practica, contrar a ceea ce se ntmpla adesea n BELGIA sau n
PORTUGALIA. Experienta tuturor tarilor care cunosc o interdictie generala a grevei
n sectorul public consta n faptul ca, o data ce miscarea grevista este suficient de
puternica, devenind practic generalizata, amenintarea cu sanctiunile disciplinare sau
chiar penale devine ineficienta.
n GRECIA, n SPANIA, n FRANTA, n ITALIA si n LUXEMBURG, dreptul
la greva este recunoscut functionarilor, chiar daca anumite corpuri (precum politistii)
sau functii sunt excluse de la exercitarea acestui drept. Reglementarea dreptului la
greva se ntlneste relativ frecvent. Experienta FRANTEI si a ITALIEI
demonstreaza ca amploarea utilizarii acestuia si atingerea adusa principiului
continuitatii serviciului public, depind n mai mica masura de reglementarea dreptului
la greva, dect de raporturile de forta la un moment dat, ca si de cultura sociala a
tarii.
n realitatea juridica nu exista drepturi si obligatii independente unele de altele.
Fiecarui drept i corespunde o obligatie corelativa si fiecare obligatie naste, la rndul
ei, un drept. Din aceasta perspectiva, drepturilor functionarilor publici le corespund
anumite ndatoriri care decurg de regula, din Statutul acestora.
Se distinge astfel n doctrina, ntre ndatoriri legate de ndeplinirea functiei si
ndatoriri legate de viata privata a functionarilor publici.
Ca regula, n toate statele democratice se asteapta de la functionarul public, pe
lnga o solida competenta profesionala, neutralitate, loialitate, impartialitate, simt al
datoriei si grija fata de interesul general.

5. Raspunderea functionarilor publici

Si n domeniul stiintei dreptului se contureaza distinctia dintre notiunile de
raspundere si responsabilitate, distinctie ce si are originea n tezele filosofice cu
privire la delimitarea fenomenului raspunderii sociale de cel al responsabilitatii
sociale.
77

Aceasta delimitare se evidentiaza n ce priveste dreptul administrativ sub mai

multe aspecte. n primul rnd, dreptul administrativ analizeaza responsabilitatea si
respectiv, raspunderea autoritatilor administratiei publice. n al doilea rnd, dreptul
administrativ analizeaza aceste fenomene n legatura cu functionarii publici. n al
treilea rnd, dreptul administrativ se preocupa de cercetarea responsabilitatii
cetatenilor fata de normele juridice, respectiv a raspunderii acestora n cazul
ncalcarii
lor.
Raspunderea juridica intervine pe terenul raului nfaptuit, adica n urma
savrsirii unei abateri. Specific abaterilor savrsite de functionarii publici este faptul
ca ele pot interveni n timpul exercitarii functiei, n legatura cu exercitarea acesteia
sau, pur si simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legatura directa,
nemijlocita cu functia, dar care pun sub semnul ntrebarii prestigiul functionarului

public.
Regimul juridic al functiei publice include si problema raspunderii acestuia, a
caruia menire este reprimarea greselilor comise de agentii publici, aspect care
reprezinta doar unul din scopurile raspunderii.
Prin intermediul raspunderii se realizeaza att scopul preventiv, ct si cel
sanctionator, carora ar trebui sa li se adauge potrivit doctrinei actuale, si cel
educativ.
Sistemul legislativ permite n toate statele Uniunii Europene, nlaturarea unui
functionar titular, n anumite conditii.
Astfel, peste tot, exista un sistem de sanctiuni disciplinare aplicabile n cazul
abaterilor savrsite de functionari, cea mai grava fiind eliberarea din functie (uneori
chiar cu suprimarea dreptului la pensie, cum este cazul unei fapte foarte grave, n
FRANTA).
n majoritatea tarilor, procedura disciplinara este reglementata distinct n cazul
functiilor publice, implicnd si participarea reprezentantilor personalului
administrativ.
n general este vorba despre un aviz consultativ pe care seful de serviciu, cu
atributii n domeniul disciplinar, nu este n mod formal obligat sa-l urmeze. Dar,
ntrun
astfel de caz, este incontestabil ca, o anumita presiune se exercita asupra lui. n
anumite situatii expres prevazute, este vorba chiar de veritabile tribunale disciplinare
care vor pronunta sanctiunea.
Pe de alta parte, dreptul functiei publice prevede peste tot posibilitatea demiterii
din functie pentru insuficienta profesionala.
Asemenea eliberari din functie pot avea loc n practica, datorita unor deficiente
fizice sau intelectuale, dupa cum arata jurisprudenta din tarile n care contenciosul
functiei publice este mai dezvoltat.
Nu mai putin adevarat este ca, presiunea sindicatelor si fenomenele specifice
marilor organizatii fac ca revocarile din functiile publice sa fie extrem de rare, s-ar
parea cu exceptia DANEMARCEI.
78

Capitolul X
CONTROLUL NEJURISDICTIONAL ASUPRA ADMINISTRATIEI
PUBLICE N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii introductive
Controlul asupra administratiei publice permite verificarea masurii n care
activitatea administrativa corespunde normelor fundamentale stabilite de puterea
politica. Administratia reprezentnd organismul de executare a deciziei politice,
revine acesteia, puterii politice, prin intermediul forului legislativ, rolul de a o
controla, n calitate de detentor al exercitiului suveranitatii.
Aceasta formula prezinta avantajul de a conferi puterii care a stabilit regulile de
drept fundamentale, posibilitatea de a verifica modul de respectare a acestora.
Deoarece nu exista reguli pentru toate domeniile, ramn numeroase sectoare ale
administratiei necontrolabile.
n acelasi timp, deoarece cantitatea de acte administrative supuse controlului este
extrem de mare, administratia fiind caracterizata printr-o extrema diversitate, un
control n formula sa clasica, larg, atotcuprinzator, ar presupune crearea unei masini

birocratice de control care ar duce n cele din urma, la o veritabila administratie

paralela, ceea ce nu poate fi de conceput.
n doctrina europeana se distinge la ora actuala ntre controlul intern asupra
administratiei, controlul jurisdictional asupra administratiei si controlul extern cu
caracter ne-jurisdictional asupra administratiei.

2. Controlul parlamentar
n dreptul public contemporan, problema fundamentala care si pastreaza pe deplin
actualitatea o constituie distinctia dintre legislativ si executiv, distinctie ce
reprezinta
si esenta structurii politice.
Daca la nceput a fost vorba de distinctia dintre puterea de a face legea si puterea
de a o executa, la ora actuala, adevarata divizare se refera la puterea care apartine
Guvernului de a conduce politica nationala, utiliznd aparatul administrativ de care
dispune, pe de-o parte si libertatea lasata legislativului de a controla actiunea
executivului, pe de alta parte.
n ce priveste fundamentul controlului parlamentar, n lumina elementelor de
drept comparat, n doctrina actuala s-a sustinut ca Parlamentul trebuie sa
supravegheze modul n care se nfaptuieste conducerea treburilor statului, pentru ca
aceasta sa se mentina pe linia care corespunde cel mai mult aspiratiilor ntregii
colectivitati nationale, forta adunarii legiuitoare constnd n puterea de a
supraveghea
n ansamblul sau, actiunea politica si administrativa a executivului si chiar de a o
ntrerupe atunci cnd nu mai corespunde dezideratelor natiunii.
79

Desi rolul Parlamentului difera de la un sistem la altul, sunt de parere aceiasi

autori, n esenta, pretutindeni, constituirea unui Guvern trebuie sa beneficieze de
aprobarea expresa sau tacita a parlamentarilor.
Totodata, fata de practica statelor europene si principiile generale ale dreptului
public, s-a mai apreciat ca Guvernul actioneaza n deplinatatea competentei sale
pentru realizarea atributiilor ce-i revin, controlul parlamentar exercitndu-se numai
n limita prevederilor constitutionale si numai prin folosirea cailor si metodelor pe
care Parlamentul le are la dispozitie. n acest sens, Parlamentul nu se poate
substitui
competentei Guvernului, nici nu are dreptul sa emita avize ori sa acorde viza de
control preventiv cu privire la actele acestuia.
Regimul politic existent, activitatea partidelor si grupurilor de presiune
influenteaza profund actiunea administrativa.
Reprezentantii natiunii au dreptul de a verifica faptul ca administratia nu se
ndeparteaza de la programul fixat, mai ales gratie bugetului stabilit.
Un asemenea control ridica o serie de probleme de ordin institutional si de ordin
tehnic.
n cea mai mare parte a regimurilor politice, administratia este plasata sub
autoritatea Guvernului, care reprezinta pentru parlamentari, structura intermediara
necesara pentru verificarea serviciilor administrative.
n regimul parlamentar, controlul parlamentar asupra functionarii administratiei
este relativ restrns, mai restrns n principiu dect ntr-un regim prezidential, ca cel
din S.U.A. Aceasta deoarece regimul parlamentar vizeaza raspunderea colectiva a

Guvernului si raspunderea individuala a ministrilor. Cu administratii din ce n ce mai

ntinse si diversificate, principiul responsabilitatii ministeriale este din ce n ce mai
putin capabil sa asigure un control efectiv asupra administratiei.
Comparatia ntre MAREA-BRITANIE, FRANTA si GERMANIA ar putea fi
revelatoare n aceasta privinta.
Astfel, regimul parlamentar britanic nu a mpiedicat, putndu-se sustine
dimpotriva, contrariul, favoritismul n recrutarea functionarilor publici, pna la
mijlocul secolului XIX, si deci formarea unei administratii de slaba calitate. n
FRANTA, controlul asupra administratiei a fost mai nti perfectionat pentru nevoile
executivului, cu sprijinul Consiliului de Stat, nainte ca acesta sa devina pilierul
controlului extern al administratiei cu caracter jurisdictional; n secolul al XIX-lea,
administratia franceza era de buna calitate, situndu-se naintea celei britanice. n
Prusia, nca de la nceputul secolului al XVIII-lea a fost organizata o functie publica
profesionala, pe fundamentul supunerii administratiei dreptului, controlata de fiecare
administrator-jurist.
Din cauza tehnicitatii sale din ce n ce mai ridicata este foarte dificila, practic
imposibila, realizarea unui control de ntreaga Adunare Reprezentativa.
Prin urmare, procedura controlului exercitat de comisii constituie mijlocul de
control cel mai adecvat, la ora actuala.
80

O analiza comparativa a controlului parlamentar exercitat asupra administratiei

publice n FRANTA si n MAREA BRITANIE poate oferi o imagine asupra acestei
forme traditionale de control asupra puterii executive.
n ce priveste actiunea individuala a parlamentarilor, n FRANTA, de regula,
aceasta izvoraste din faptul ca, parlamentarii sunt la curent cu viciile administratiei
publice datorita doleantelor electorilor.
De asemenea, o parte importanta a activitatii parlamentare consista n mentinerea
unor contacte directe cu serviciile administrative, interventiile fiind facute adesea
prin
intermediul unor scrisori.
n cazul n care parlamentarul intentioneaza sa confere o forma mai oficiala
demersului sau, el poate adresa o ntrebare scrisa, ministrului de resort.
ntrebarile se
publica n Jurnalul oficial si n principiu, trebuie sa li se raspunda n termen de o
luna.
Atunci cnd termenul nu este respectat, ntrebarile scrise se transforma din oficiu n
ntrebari orale, iar actiunea individuala a parlamentarului devine problema ntregii
Adunari.
Controlul activitatii administrative se deruleaza n principal cu ocazia dezbaterii si
a votarii bugetului, votul unor legi putnd-se afla la originea unei dezbaterii cu privire
la gestiunea serviciilor.
Procedura ntrebarilor orale cu sau fara dezbatere se poate constitui ntr-un
instrument eficace al controlului parlamentar. n regimul francez, o sedinta pe
saptamna este rezervata cu prioritate, ntrebarilor adresate de membrii
Parlamentului si raspunsurilor oferite de Guvern. n general, nsa, ministrul se
multumeste sa citeasca un raspuns pregatit de serviciile sale administrative.
ntrebarile orale urmate de dezbateri, comunicarile Guvernului urmate de dezbateri,
dezbaterile pe probleme legate de ncrederea n Guvern precum si motiunile de

cenzura au o eficacitate mai mare; de ctiva ani, nsa, motiunea de cenzura este
utilizata mai degraba pentru a obliga Guvernul sa dea explicatii cu privire la politica
sa, dect cu intentia de a-l rasturna.
Partea cea mai semnificativa a controlului parlamentar asupra administratiei este
realizata de comisiile celor doua Camere. Ele prezinta avantajul de a constitui
organisme restrnse de lucru, mai eficiente dect Camerele. Constitutia a stabilit 6
comisii permanente; parlamentarii pot sa creeze si comisii ad-hoc sau comisii de
ancheta (formate pentru a culege informatii asupra unor fapte determinate) ale
caror
lucrari sunt secrete.
Parlamentul exercita n MAREA BRITANIE un control care utilizeaza tehnicile
traditionale specifice oricarui regim parlamentar.
Parlamentarii pot sa recurga la dezbateri, la corespondenta privata cu ministrii sau
la ntrebari scrise sau orale. Toti parlamentarii pot adresa ntrebari tuturor ministrilor
n legatura cu activitatea departamentului pe care l conduc. n anul 1979, au fost
nfiintate 12 comisii numite Select committes, fiecare corespunznd unuia sau mai
multor departamente ministeriale carora li s-au adaugat ulterior, comisia pentru
probleme scotiene si comisia pentru problemele galilor. Misiunea acestor 14 comisii
81

a fost aceea de a examina cheltuielile administratiei si politica principalelor

departamente ministeriale si organisme publice asociate.
Sanctiunea aplicabila ca urmare a controlului parlamentar al administratiei consta
n revocarea sefului departamentului n situatia n care exista probleme, n baza
responsabilitatii sale politice n fata Parlamentului. Este nsa o masura extrema la
care
se recurge rareori n practica.
n realitate, Parlamentul dispune de putin timp consacrat controlului administratiei.

3. Controlul administrativ
Este vorba despre un control exercitat de administratie asupra ei nsisi, numit
control intern al administratiei. Este o forma de autocontrol destinata sa asigure
buna functionare a administratiei, regularitatea si eficacitatea acesteia.
Vom identifica un control de regularitate, un control de oportunitate si un control
de rentabilitate si de eficacitate.
Controlul de regularitate permite verificarea modului n care administratia a
respectat dispozitiile legale imperative sau prohibitive, viznd actele juridice si
operatiunile financiare.
Controlul de oportunitate lasa controlorului o mare libertate de apreciere a actiunii
controlate.
Controlul de rentabilitate si cel de eficacitate sunt verificari nrudite care privesc
situatii de fapt. Controlul de rentabilitate apreciaza procedeele utilizate de
administratie din punct de vedere economic, punnd n relatie costurile cu
producerea
de servicii. Controlul de eficacitate raspunde necesitatii de a obtine maximum de
rezultate cu minimum de eforturi.
Agentii competenti sa exercite controlul n interiorul administratiei pot fi fie
autoritati nvestite cu putere de decizie, fie organisme specializate.
n general, controlul intern este legat de ideea de putere ierarhica, si se bazeaza pe

existenta unor raporturi de subordonare. Definitia oferita de Jean Rivero, ideii de

putere ierarhica este valabila pentru toate tarile Comunitatii : ntr-o administratie
centralizata, superiorul poseda cu privire la actele subordonatului, cele mai largi
puteri; el le poate inspira prin propriile sale instructiuni sau chiar sa le dicteze prin
ordinele date; el poate cu anumite rezerve, sa le reformeze sau sa le anuleze, nu
doar
pentru considerente de ilegalitate dar si daca le considera inoportune. Acesta puteri,
superiorul le poseda de plin drept, fara a fi necesar un text legal care sa i le atribuie,
ele fiind inerente calitatii sale, rangului pe care el l ocupa n ierarhie.
n cea mai mare parte a statelor Uniuni Europene exista grupe de functionari
nsarcinati cu realizarea unui control intern asupra activitatii ministerelor, sau chiar
cu
un control interministerial.
Un anumit numar de ministere dispune n acest scop, n FRANTA de exemplu, de
un corp de inspectori generali (n domeniul educatiei nationale, finantelor, politiei,
etc.) dintre care inspectorul general al finantelor, singurul abilitat sa exercite un
82

control n afara propriului minister, dispune de cel mai mare prestigiu. Asemenea
corpuri de functionari exista si n SPANIA, unde dreptul functiei publice este axat n
egala masura pe notiunea de corpuri. n alte state, functiile de control sunt
exercitate
de functionari a caror cariera nu este distincta de cea a functionarilor administratiei
generale a departamentului n cauza.

4. Controlul exercitat prin autoritati independente

Insuficienta controlului jurisdictional asupra administratiei, datorata mai ales
faptului ca, judecatorul este lipsit de putere n fata lacunelor legislative sau redactarii
defectuoase a textelor legale dar si lipsei de rapiditate si accesibilitate, a condus la
instituirea unor autoritati nsarcinate cu controlul administratiei prin alte mijloace.
Multiplicarea lor n FRANTA a antrenat aparitia unei noi calificari pentru a le
denumi, termenul utilizat fiind acela de autoritati administrative independente.
Printre acestea, mediatorul sau ombusmanul ocupa un loc important.
Este vorba de un control calificat n doctrina ca un control mixt.
Acest organ de control si trage forta din sustinerea Parlamentului, si exercita
misiunea ntr-o maniera administrativa iar rezultatele interventiei sale se aseamana
cu
cele ale unui judecator. Este cazul Ombudsmanului sau mediatorului.
Ombudsmanul reprezinta un organism de protectie al cetatenilor derivat din
Parlament, ce detine o prerogativa de control al administratiei, dispune de o larga
independenta si actioneaza fara un formalism excesiv.
Aparut n SUEDIA, ombudsmanul s-a extins mult, de-a lungul vremii, mai ales n
tarile caracterizate prin existenta unui regim parlamentar unde controlul jurisdictional
asupra administratiei este mai putin dezvoltat.
Institutia prezinta trei caracteristici principale:
1. n primul rnd, ombudsmanul primeste plngerile particularilor contra
administratiei publice si tinde sa le rezolve pe cele care se dovedesc a fi fondate.
2. n al doilea rnd, ombudsmanul nu este abilitat sa dea instructiuni sau sa anuleze
o decizie a administratiei, aspect care l diferentiaza de o jurisdictie, si deci, nu

poseda putere de injonctiune asupra administratiei.

3. Al treilea element fundamental prin care ombudsmanul se diferentiaza de o
instanta administrativa este independenta sa n raport cu puterea executiva.
Institutia mediatorului sau ombudsmanului face obiectul a numeroase studii
comparative, care se refera mai degraba la structura si competenta, diferite de la
tara
la tara, dect la eficacitatea sa reala si insertia sa n ansamblul sistemului de control
al
administratiei. Cu unele variatii, institutia apare ca o completare foarte utila a
controlului exercitat de catre instantele de contencios administrativ, ale carui functii
nu pot fi nlocuite printr-un control jurisdictional, dar ale carei atributii ar fi
insuficiente sa controleze administratia daca aceasta nu ar fi supusa controlului
judecatoresc.
83

SUEDIA este tara de origine a acestei institutii. Constitutia din 1809 a instituit un
regim parlamentar si a prevazut alaturi de reprezentantul regal numit Cancelar al
justitiei un ombudsman delegat al Parlamentului pentru a veghea la respectarea
legilor de catre administratie.
n prezent, functia este partajata ntre 4 ombudsmeni , repartizarea sarcinilor ce
le revin facnd obiectul unui acord ntre acestia.
n ce priveste, desemnarea si statutul, Ombudsmanul n SUEDIA se afla ntr-o
situatie care l face independent n raport cu electorii sai. El este ales, n numele
Parlamentului, de catre un colegiu format din 48 de electori desemnati n numar
egal
de fiecare dintre Camere n cele 15 zile care urmeaza alegerii sale generale. El
trebuie
sa fie un jurisconsult de un profesionalism desavrsit. El este desemnat pentru
durata unei legislaturi (4 ani). El poate fi revocat sau si poate vedea mandatul
rennoit
de catre Parlament. El si numeste singur auxiliari.
Sub aspectul functiilor pe care le are de ndeplinit, Ombudsmanul supravegheaza
maniera n care judecatorii, naltii functionari si toti agentii publici aplica legea. Acest
control se exercita fata de Stat, iar din anul 1967, si fata de colectivitatile locale.
Pentru a-si ndeplini sarcinile, ombudsmanul are acces la toate documentele, chiar
si la cele secrete si poate asista la toate deliberarile n cursul carora judecatorii sau
administratorii iau deciziile. El nu poate interveni nsa cu privire la nici o decizie
administrativa sau judiciara.
Interventia ombudsmanului este motivata de o reclamatie a unui administrat care se
plnge de comportamentul administratiei.
ntr-o prima faza, serviciile ombudsmanului cer de la administratie ntregul dosar
privind problema n cauza. Doleantele retinute fac obiectul unei cereri de a se
explica,
adresata functionarului care este autorul actului atacat. n cazul n care
ombudsmanul
descopera o abatere sau o neglijenta administrativa, el va adresa functionarului
recunoscut ca fiind vinovat, un memoriu continnd sfaturi cu privire la ceea ce are
de
facut. De asemenea, el poate oferi administratiei ocazia de a reveni asupra actului si

de a da satisfactie celui administrat. El nu va putea sa se substituie nsa,

administratiei
sau sa examineze oportunitatea deciziei administrative.
El prezinta anual un raport n fata Parlamentului cu privire la continutul activitatii
sale.
Sub aspectul eficacitatii protectiei sale, fiecare ombudsman primeste circa o mie
de reclamatii pe an, dar doar o cincime dintre ele merita un examen aprofundat.
Institutia si datoreaza prestigiul si forta, Parlamentului, si mai direct chiar opiniei
publice.
Raportul anual al ombudsmanului, bine distribuit, constituie de asemenea, un
mijloc de presiune foarte eficient asupra functionarilor de la toate nivelele.
n FINLANDA, ombudsmanul creat prin Constitutia din 1919 este ales de catre
Parlament pentru o durata de 4 ani. El dispune de dreptul de a critica chiar si
ministrii
si magistratii. Activitatea sa vizeaza n principal, controlul administratiilor militare si
penitenciare.
84

n DANEMARCA, ombudsmanul a fost introdus prin Constitutia din 1953, iar

competenta sa se extinde asupra tuturor functionarilor civili si militari ai Statului,
ministrilor dar nu si asupra magistratilor. n anul 1954 a fost nfiintata si functia de
Delegat al Parlamentului. ncepnd cu anul 1962, el poate de asemenea sa verifice
si
anumite decizii ale agentilor colectivitatii locale.
GERMANIA a nfiintat un Delegat al apararii, din anul 1956, dupa modelul
scandinav. n calitate de auxiliar al Bundestagului, n exercitiul controlului
parlamentar, Comisarul este considerat ca un organ al Parlamentului.
n calitate de protector al drepturilor fundamentale, el este considerat ca un organ
constitutional independent, ce face exceptie de la regula separatiei puterilor.
Dupa alegerea de catre Bundestag, el este numit de catre presedintele
Bundestagului, pe o perioada de 5 ani si poate fi revocat de catre acesta. El nu este
functionar public, statutul sau personal apropiindu-se de cel al unui ministru.
Prin legea federala din 21 ianuarie 1977, n GERMANIA a fost creat un tip de
ombudsman specializat: Comisarul nsarcinat cu protectia bancilor de date. El
este
numit de Presedintele Federatiei pentru 5 ani.
n SPANIA, din anul 1981 a fost creat asa numitul Aparator la poporului,
prevazut prin Constitutia din 1978.
n IRLANDA, n anul 1984 a fost numit pentru prima data un Ombudsman, iar
PORTUGALIA a introdusa aceasta institutie abia n anul 1991.
n plus, fata de aceste institutii cu competenta nationala, la nivel regional poate fi
ntlnita o functie comparabila; n GERMANIA, n cteva Landuri, n SPANIA, n
cinci comunitati autonome, precum si n ITALIA, unde cea mai mare parte a
regiunilor a pus n frunte, Aparatorii cetatenilor.
n anul 1967, n MAREA BRITANIE a fost creata institutia Comisarului
parlamentar pentru administratie. Acesta urmareste umanizarea administratiei si
mbunatatirea relatiilor ntre Guvern si guvernati. El este desemnat printr-un act al
Coroanei, iar durata mandatului sau nu este limitata. Doar o actiune conjugata a
celor

doua Camere i poate autoriza revocarea.

Sub aspectul competentei, plngerile cetatenilor i pot parveni doar prin
intermediul unui parlamentar. Reclamantul trebuie sa faca dovada interesului de a
actiona si sa nu dispuna de un recurs paralel n fata judecatorului. Destule domenii
de
activitate din administratie sunt excluse de la competenta ombudsmanului.
Procedural, toate documentele si informatiile referitoare la cauza cu care a fost
sesizat trebuie sa i fie comunicate; ancheta va avea un caracter privat. Controlul
priveste reaua administratie, iar plngerile sunt acuzatoare.
Comisarul parlamentar comunica concluziile la care a ajuns parlamentarului
interesat. El are obligatia de a prezenta un raport anual n fata Parlamentului.
Efectivele reduse ale serviciilor sale, de aproximativ 90 de angajati nu i permit sa
aiba o influenta decisiva asupra ministrilor, dar faptul ca el are acces direct la
documentele administrative a determinat functionarii sa fie mai atenti n privinta
legalitatii.
85

Legea privind guvernamntul local adoptata n anul 1974 a creat comisari locali,
dupa modelul Comisarului parlamentar.
n REGATUL-UNIT, termenul de quango (Quasi-autonomous non-governmental
organization) a fost creat n anii 70 pentru a desemna trei tipuri de organisme care
au un rol n administratia tarii, dar care nu reprezinta departamente ministeriale sau
directii din departamente ministeriale. Cele trei categorii au fost: mai nti,
organisme de executie, care functioneaza pe lnga guvernul central si sunt cel mai
adesea create printr-o lege; n al doilea rnd, organisme consultative iar n al
treilea
rnd, tribunale.
Caracteristica comuna a acestor organisme consta n faptul ca ele nu sunt
departamente ministeriale si ca, departe de a nu face parte din administratie, una
din
grijile care le suscita este faptul ca, ele pot nu doar sa reprezinte un risc de patronaj
dar si o forma ascunsa de administratie, care nu are legatura cu functia publica.
n anii 80 a fost adoptata notiunea de organism public ne-ministerial, pentru a
defini aceste entitati, aceasta ultima denumire, utilizata de administratie sub sigla
NDPB (Non Departmental Public Bodies) ar fi interesanta de analizat prin
raportare
la cea de stabiliment public, specifica legislatiei si doctrinei franceze, daca ea nu ar
acoperi n egala masura si alte organisme denumite n dreptul francez, comisii
jurisdictionale si autoritati administrative independente.
Fenomenul quangos suscita acelasi tip de critici ca si dezmembramintele
administratiei n FRANTA, viznd intentia creatorilor lor de a se elibera de
principiile dreptului public.
n FRANTA, printr-o lege adoptata n anul 1973 a fost creat Mediatorul, ulterior
denumit Mediatorul Republicii. Puternic diferit de Ombudsmanul scandinav, el a
introdus n dreptul francez un element original care nu exista n traditia juridica
nationala. Este vorba despre o institutie relativ tnara, avnd un caracter destul de
special. Mediatorul este numit pe un mandat de 6 ani, prin Decret, n Consiliul de
Ministri. El dispune de libertatea de a-si alege colaboratorii, si nu poate sa
primeasca

instructiuni n activitatea pe care o desfasoara. El beneficiaza de o imunitate

jurisdictionala pentru opiniile emise si pentru actele ndeplinite n exercitiul functiei
sale. Mediatorul nu poate fi sesizat direct ci doar prin intermediul unui parlamentar.
El dispune de o putere de investigare extinsa; el are dreptul de a interoga si
convoca agentii pusi n discutie, putnd sa ceara toate documentele referitoare la
ancheta. De fapt, adresndu-se Mediatorului, cetateanul cauta un arbitru ntre
administratie si propria sa persoana. Mediatorul va sugera legiuitorului sau
administratiei, orice modificare susceptibila ca va pune capat inechitatilor continute
ntr-o lege sau un regulament.
Mediatorul francez nu primeste n principiu, instructiuni de la nici o autoritate; el
beneficiaza de o imunitate de jurisdictie penala pentru toate actele pe care le
ndeplineste si opiniile pe care le emite n exercitarea functiilor sale. Este vorba
despre o institutie sui generis.
86

Cu certitudine, se subliniaza n doctrina, gradul de independenta al mediatorului

este n mare parte determinat de natura personalitatii desemnate sa ocupe aceasta
functie.
n esenta sa, mediatorul francez poate fi inclus n prezent, n categoria mai larga a
autoritatilor administrative aflate n fruntea unor servicii nepersonalizate, care pot fi
calificate drept independente. Este vorba despre autoritati administrative
autonome
precum Comisia nationala a informaticii si libertatilor (1978) si Comisia de acces la
documentele administrative (1978) care au un rol important n materie de control al
administratiei.
Aceste institutii au fost prezentate adesea n FRANTA ca fiind inspirate din
exemplul britanic. Este adevarat ca printre quangos figureaza un mare numar de
comisii administrative, uneori cu caracter jurisdictional, alteori cu caracter
nejurisdictional.
Formulele sunt extrem de diversificate, dar putem observa ca, n timp
ce autoritatile administrative independente franceze sunt supuse n general
controlului Consiliului de Stat, autoritatile britanice ramn supuse controlului
tribunalelor (courts).

Capitolul XI
CONTROLUL JURISDICTIONAL ASUPRA ADMINISTRATIEI
PUBLICE N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii introductive
Mecanismele de control al administratiei sunt foarte diversificate de la o tara la
alta. Regasim la ora actuala, o gama larga de control, comuna tuturor tarilor Europei
occidentale, dar prezentnd forme diferite de la o tara la alta.
n statele membre ale Uniunii Europene, administratiile se supun, dupa cum am
aratat deja, urmatoarelor forme de control: control intern asupra administratiei,
control jurisdictional si control extern cu caracter ne-jurisdictional.
n ce priveste controlul jurisdictional, n doctrina franceza se apreciaza ca,
supunerea administratiei controlului exercitat de catre instantele judecatoresti nu
este
neaparat subordonata existentei unei jurisdictii administrative. Invers, supunerea
administratiei controlului instantelor ordinare nu reprezinta obligatoriu o mai buna

garantie pentru cetateni.

De altfel, sistemele au evoluat semnificativ.
Cu exceptia MARII BRITANII si a IRLANDEI, tarile europene au fost multa
vreme influentate de modelul francez care ajunsese la sfrsitul secolului al XIX-lea
la
un grad de perfectiune remarcabil pentru acea epoca. Acest model se
caracterizeaza
prin nfiintarea unor formatiuni de judecata chiar n interiorul puterii executive,
formatiuni care de-a lungul timpului au obtinut o anumita independenta, au pus la
punct o procedura destul de rafinata si au edificat un corp de reguli generale.
87

Modelul francez a fost preluat de numeroase tari europene, cu toate ca

transpunerea nu a fost ntotdeauna fidela, fie n sensul ca, anumite concesii au fost
facute modelului concurent, cel britanic (ITALIA, SPANIA), fie n sensul ca absenta
Consiliului de Stat sau diferentele de traditie au antrenat alterari mai mult sau mai
putin profunde ale acestuia (diversele state germane).
Dar n cursul secolului al XX-lea, multe state europene au mbunatatit organizarea
institutiei denumita traditional contencios administrativ, ntr-o maniera autonoma.
Principalele elemente au fost: constitutionalizarea contenciosului administrativ;
integrarea jurisdictiilor administrative n sfera puterii judecatoresti si
apropierea
regulilor specifice jurisdictiilor civile de cele specifice jurisdictiilor
administrative.
FRANTA a urmat, dar cu ntrziere si adeseori ntr-o maniera limitata, exemplul
vecinilor sai europeni, deoarece logica institutiilor a impus o asemenea evolutie.
Cu ocazia analizei sistemului de control jurisdictional al administratiei, trebuie
identificate mai multe probleme:
- existenta unei jurisdictii administrative generale distincta de jurisdictiile
ordinare;
- existenta unor tribunale administrative specializate;
- supunerea administratiilor controlului tribunalelor ordinare.
n esenta sa, contenciosul administrativ a aparut ca o forma de aparare a
particularilor persoane fizice sau juridice mpotriva abuzurilor administratiei
publice, n principal.
ntr-un stat ntemeiat pe ordinea de drept, institutia contenciosului administrativ
reprezinta forma democratica de reparare a ncalcarilor legii savrsite de catre
autoritatile administratiei publice, autoritatile publice, n general, de limitare a puterii
arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administratiilor.
Notiunea de contencios administrativ reprezinta o notiune traditionala a dreptului
administrativ, considerata neadecvata realitatilor specifice ornduirii socialiste si n
consecinta, utilizata n aceasta perioada mai degraba cu scopul de evocare istorica.
Etimologic, cuvntul contencios deriva din latinescul contendere nsemnnd a
lupta. Astfel, termenul de contencios exprima conflictul de interese,
contradictorialitatea intereselor.
n dreptul administrativ, termenul de contencios a nceput sa fie utilizat pentru a
delimita caile de atac jurisdictionale de recursurile administrative obisnuite.
Continutul si sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la

o tara la alta, de la o perioada la alta si chiar n doctrina administrativa, de la un

autor
la altul.
n doctrina franceza a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit n
sens organic, prin raportare la autoritatile competente sa solutioneze litigiile dintre
administratie si administrati.
Contenciosul administrativ cuprindea astfel, ansamblul litigiilor de competenta
tribunalelor administrative. Era vorba despre alcatuirea sistemului justitiei
administrative franceze, prin nfiintarea Consiliului de Stat, la 8 ani dupa Revolutia
88

franceza din 1789, urmata de crearea tribunalelor administrative, numite pna n

1953, consilii de prefectura.
Sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control
judiciar asupra administratiei publice:
a).sistemul administratorului judecator (caracterizat prin solutionarea conflictelor
cu
administratia de catre autoritati administrative cu atributii jurisdictionale);
b).sistemul francez al unei justitii administrative distincte (caracterizat prin
solutionarea conflictelor cu administratia de catre instante specializate n acest tip
de
conflicte, instante distincte de justitia ordinara);
c).sistemul anglo-saxon al instantelor ordinare (caracterizat prin solutionarea
conflictelor cu administratia de catre instantele ordinare, de drept comun).
Doua principii fundamentale au caracterizat nca de la nceput, sistemul francez si
anume: separarea activitatilor administrative de activitatile judiciare si separarea
administratiei active de justitia administrativa, ce constituie un ordin de jurisdictie
paralel, distinct de puterea judiciara.
Delimitarea mai sus evocata prezinta totusi mai degraba un caracter istoric, atta
vreme ct n Marea Britanie, exista cel putin 2000 de jurisdictii administrative
consacrate solutionarii conflictelor aparute la nivelul administratiei active, nainte de
a
se ajunge la instanta de drept comun.
Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdictie este faptul ca,
justitia administrativa intra n sfera larga a puterii executive, consilierii ce o compun
dispunnd de regula, de o pregatire superioara n domeniul administratiei publice,
supunndu-se deci unor reguli de recrutare si de cariera proprii, ce au condus la
adoptarea unor reguli de procedura distincte.

2. Tarile cu dualitate sau pluralitate de jurisdictii

Existenta unei jurisdictii administrative cu competenta generala, ierarhizata si
distincta de ierarhia instantelor ordinare reprezinta o exceptie n Europa de Vest,
chiar
daca dualitatea de jurisdictie n vrf este destul de frecventa.
GERMANIA dispune de un sistem de jurisdictie administrativa n trei grade:
tribunalele de Lander a caror organizare si functionare se aseamana; este vorba de
treizeci de tribunale administrative ale caror decizii sunt supuse n apel unor Curti
administrative ale Landului n cauza. n vrf se afla Tribunalul administrativ federal
(cu sediul la Berlin).

Jurisdictia administrativa astfel descrisa este una din cele cinci ramuri ale puterii
judiciare: jurisdictia ordinara (avnd n vrf, Curtea federala de justitie, de la
Karlsruhe); jurisdictia muncii (avnd n vrf, Tribunalul federal al muncii, de la
Kassel); jurisdictia sociala (Tribunalul social federal de la Kassel); jurisdictia
finantelor jurisdictie n doua grade a caror Curte federala a finantelor competenta
n materie de contencios al fiscalitatii se afla la Berlin si jurisdictia administrativa.
89

Problemele de competenta ntre cele cinci jurisdictii sunt rezolvate de o Camera

paritara comuna curtilor federale superioare; este vorba de cinci ordine de jurisdictie
distincte a caror decizii pot fi controlate de catre Tribunalul constitutional federal
(de la Karlsruhe), atunci cnd sunt puse n cauza drepturile fundamentale protejate
prin Constitutie.
n ce priveste competenta tribunalelor administrative din GERMANIA, aceasta
este mult mai putin ntinsa dect cea a tribunalelor administrative franceze.
n FRANTA, tribunalele administrative nu mai sunt de multa vreme simple
formatiuni de judecata n cadrul puterii executive, ci constituie o jurisdictie distincta,
careia Consiliul Constitutional i protejeaza independenta si competenta.
Este vorba despre o jurisdictie n trei grade: 33 de tribunale administrative
nfiintate ca urmare a marii reforme a contenciosului administrativ din anul 1953,
prin
transformarea vechilor consilii de prefectura, ale caror decizii sunt supuse n apel
la
cinci curti administrative de apel, instalate la 1 ianuarie 1989 prin legea din 31
decembrie 1987 si care la rndul lor se afla sub controlul Consiliului de Stat. Este
vorba de un veritabil ordin de jurisdictie, paralel instantelor ordinare, atta timp ct
Consiliul de Stat va juca rolul de Curte Suprema pentru toate jurisdictiile
administrative, cu competenta generala sau speciala.
Eventualele conflicte de competenta ntre cele doua ordine de jurisdictie sunt
rezolvate de catre Tribunalul de Conflicte, instanta paritara compusa din Consilieri
de la Curtea de Casatie si din Consilieri de Stat.
GRECIA, dupa ce a ezitat ntre dualismul de jurisdictie, ntre anii 1830 si 1844 si
unitatea de jurisdictie, ntre anii 1844 si 1928 (datele respective marcnd
suprimarea
si apoi renfiintarea Consiliului de Stat) a consacrat dualismul n Constitutia din anul
1975. Jurisdictia administrativa este compusa din 30 de tribunale administrative de
prima instanta, din 8 Curti administrative de apel si din Consiliul de Stat.
ncepnd cu o lege adoptata n anul 1985, competenta de jurisdictie administrativa
greaca poate fi considerata tot att de larga ca cea specifica jurisdictiei
administrative
franceze.
n alte tari ale Uniunii Europene, putem vorbi n egala masura, de dualitate de
jurisdictie: Curtea Suprema nu are competenta sa controleze deciziile anumitor
tribunale cu o competenta speciala n materie administrativa.
Este cazul mai multor tari care cunosc sistemul unui Consiliu de Stat ca instanta cu
atributii de consiliere a Guvernului, n egala masura dotat cu o competenta
contencioasa.
n ITALIA, Consiliul de Stat a fost dotat progresiv cu competente contencioase
din ce n ce mai ntinse. Printr-o lege din anul 1971 au fost create 20 de tribunale

administrative regionale, care au nceput sa functioneze efectiv, din anul 1974.

n LUXEMBURG, Consiliul de Stat, care exista nca din anul 1856, se reuneste
de asemenea ntr-un Comitet cu atributii de contencios, competent pentru anularea
actelor administrative si recursurile mpotriva deciziilor jurisdictiilor administrative
specializate.
90

n OLANDA, Consiliul de Stat, dotat cu anumite competente contencioase foarte

specializate a obtinut o competenta generala de anulare a deciziilor administrative,
n
anul 1975.
n BELGIA, un Consiliu de Stat dotat cu competenta de a anula actele
administrative ale autoritatilor statale a fost instalat n decembrie 1946.
n PORTUGALIA, tribunalele administrative (birourile auditorilor
administrativi si Curtea de casatie administrativa) sunt n egala masura separate de
tribunalele ordinare.

3. Tarile cu unitate de jurisdictii

Unitatea de jurisdictii cunoaste de asemenea forme diverse. Dupa o perioada n
care a fost minoritara, limitata la insulele britanice si la tarile scandinave, sistemul
are
tendinta de a se extinde. Unitatea de jurisdictie nu este incompatibila cu existenta
tribunalelor administrative specializate.
Astfel, n MAREA BRITANIE se estimeaza la aproximativ 2000, numarul
tribunalelor administrative, speciale sau cu competenta specifica. Aceste tribunale
au
fost create prin lege, mai ales datorita slabiciunii controlului exercitat de tribunalele
ordinare. Deciziile tribunalelor administrative ramn pe mai departe supuse
controlului celor din urma, pe calea recursului, utilizat si contra deciziilor
administratiei propriu-zise. Camera Lorzilor este competenta n toate cazurile n
ultim
resort.
Organizarea judiciara a IRLANDEI este apropiata de cea a REGATULUI
UNIT, dar tara fiind mult mai mica, tribunalele administrative sunt mult mai putin
numeroase (mai putin de o duzina).
Organizarea judiciara a DANEMARCEI este mai apropiata de cea care se
ntlneste de obicei pe continent, avnd o natura piramidala. Judecatorul ordinar
aflat
sub controlul Curtii Supreme este competent sa controleze administratia, fara sa
existe
camera specializata.
SPANIA combina principiul unitatii de jurisdictie cu cel al specializarii
judecatorilor. n SPANIA exista la toate gradele de jurisdictie, sectii administrative
n cadrul jurisdictiilor ordinare.
Exista n acest scop, judecatori de contencios administrativ n general n prima
instanta pentru recursurile contra deciziilor administrative; deciziile lor sunt supuse
n
apel camerelor administrative ale Audiences provinciales, apoi Audience
nationale. Tribunalele superioare de justitie sunt competente pentru actele

comunitatilor autonome. n vrful edificiului se afla Camera administrativa a

Tribunalului suprem.
ntr-un anumit numar de state, jurisdictii specializate sunt nsarcinate cu controlul
conturilor. Regasim astfel, o Curte de conturi n BELGIA, GRECIA, SPANIA,
FRANTA, ITALIA si PORTUGALIA. Dimpotriva, n GERMANIA, Curtea
91

federala de conturi nu reprezinta, n pofida numelui sau, o jurisdictie, ci mai

degraba
o pseudo-jurisdictie, ca si n OLANDA.
Functiile lor se apropie mai degraba de cele ale Biroului national de audit, din
MAREA BRITANIE care reprezinta un organ independent ce lucreaza pentru
Comisia conturilor publice a Camerei Comunelor.
Se impune a fi subliniat ca, n toate tarile Europei, tribunalele ordinare au
competente mai extinse sau mai putin extinse n materie de contencios al relatiilor
cu
administratia. Chiar si n FRANTA, unde competenta instantelor de contencios
administrativ este cea mai larga, tribunalele judiciare sunt competente n cel putin
trei
situatii:
1. Atunci cnd administratia utilizeaza mijloace ale dreptului privat (gestiunea
domeniului privat, contracte de munca)
2. n cazul functionarilor care au comis infractiuni
3. Atunci cnd administratia aduce atingere libertatilor individuale depasindu-si
competentele
n practica, tribunalele judiciare se pot pronunta cu privire la interpretarea si
legalitatea actelor reglementare.
Din analiza comparata a institutiei contenciosului administrativ n diferite state ale
Uniunii Europene s-a ajuns la concluzia ca problemele cel mai importante privesc:
accesibilitatea, rapiditatea si eficacitatea sistemului de control jurisdictional.
n ce priveste accesibilitatea acestui control, cele doua elemente esentiale sunt
aducerea la cunostinta a posibilitatii de a te plnge si costul procedurilor.
n tarile n care procedura administrativa necontencioasa este codificata, unul din
primele principii l reprezinta obligatia pentru administratie de a indica caile de
recurs. GERMANIA si SPANIA se afla n avans sub acest aspect, fata de alte tari.
Gratuitatea recursului pentru exces de putere n FRANTA (constnd n procedura
de anulare a actelor administrative) se diferentiaza n totalitate costurilor
semnificative ale procedurii judiciare britanice. Dar, de regula, reclamantii care nu
sunt functionari publici se adreseaza unor avocati.
n ce priveste rapiditatea controlului, studiile comparative arata ca, mai peste tot,
justitia are tendinta sa fie lenta.
n ce priveste eficacitatea controlului, se observa o tendinta foarte clara de a se
dezvolta efectul suspensiv al recursului dirijat contra deciziilor administratiei si al
procedurilor de urgenta, n numele egalitatii dintre parti.
n sfrsit, puterea de decizie a judecatorului administrativ are tendinta de a se largi,
adesea el nu se mai limiteaza doar la casarea deciziei contestate.
Astfel, n GERMANIA, judecatorul dispune nu doar de puterea de a casa, dar si
cea de a reforma deciziile, de ndata ce acestea au fost luate n exercitarea unei

competente legate. n plus, el poate adresa administratiei cereri tinznd la

restabilirea
cetatenilor n drepturile sale.
La rndul lor, judecatorii administrativi italieni si-au interpretat atributiile de o
maniera din ce n ce mai extinsa.
92

Pe de-o parte, ei nu si mai limiteaza activitatea doar la controlul legalitatii

deciziilor, ci se extind la aprecierea juridica a raportului de drept existent ntre
cetatean si administratie.
Pe de alta parte, ei revendica o adevarata putere de injonctiune, contra
administratiei si merg pna la a desemna persoane specializate pentru a actiona n
locul autoritatilor administrative care nu-si fac datoria.
n PORTUGALIA, reforma justitiei administrative realizata n anii 1984, 1985 a
introdus doua proceduri noi: procedura de injonctiune si procedura tinznd la
recunoasterea unui drept sau unui interes legitim.
Ramne nsa foarte dificil de evaluat eficacitatea controlului.
Comparatia este cu att mai dificila cu ct cultura celor administrati difera de la o
tara la alta, pentru o serie de motive. n timp ce contenciosul privind recrutarea
functionarilor este extrem de dezvoltat ntr-un mare numar de tari de pe continent, si
n mod special, n state ca FRANTA sau ITALIA, el este aproape necunoscut n
IRLANDA, n OLANDA si n MAREA BRITANIE.
O alta dificultate priveste maniera n care jurisprudenta este primita de
administratie.

Bibliografie orientativa
1. Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.I si II, editia a III-a
restructurata, revazuta si adaugita, colectia Curs universitar, Editura All Beck,
Bucuresti, 2001, 2002, pentru toate aspectele de drept comparat;
2. Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere
bibliografice, vol. I si II, Colectia Curs universitar, Editura All Beck, Bucuresti,
2003, 2004, pentru toate aspectele de drept comparat;
3. Verginia VEDINAS, Drept administrativ si institutii politico-administrative,
manual practic, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, pentru toate aspectele de
drept comparat;
4. Genoveva VRABIE (coordonator), Les rgimes politiques des pays de lU.E.
et
de la Roumanie, Editura Regia autonoma Monitorul oficial, Bucuresti, 2002;
5. Ioan ALEXANDRU (coordonator), Drept administrativ european, Editura
Lumina Lex, Bucuresti, 2005;
6. Ioan ALEXANDRU, Drept administrativ comparat, editia a II-a, Editura Lumina
Lex, Bucuresti, 2003;
7. Liviu COMAN KUND, Sisteme administrative europene, editia a II-a revazuta
si
actualizata, Casa de Presa si Editura Tribuna, Sibiu, 2003;
8. Cezar Corneliu MANDA, Drept administrativ comparat. Controlul
administrativ n spatiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2005;
9. Victor DUCULESCU, Constanta CALINOIU, Georgeta DUCULESCU, Drept
constitutional comparat. Tratat, vol. I si II, editia a III-a revazuta si adaugita,

Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002;

93

10. Les Constitutions de l'Europe des Quinze, Textes rassembls et prsents

par
Henri OBERDOFF, collection Retour aux textes, La documentation franaise,
Paris, 1999;
11. Jacques ZILLER, Administration compares. Les systmes
politicoadministratifs
de l Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993;
12. Jurgen SCHWARZE, Droit administratif europen, editia a II-a, 2 volume,
Bruylant et Office des publications des Communauts europennes, 1999;
13. Jrgen SCHWARZE, Le droit administratif sous linfluence de lEurope, un
studiu privind convergenta sistemelor juridice nationale n Uniunea Europeana,
Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Editura Bruylant, Bruxelles, 1996;
14. E.P.SPILIOTOPOULOS, A. MAKRYDEMTRES, Public Administration in
Greece, Helenic Institute of Administrative Sciences, Ant.N.Sakkoulas Publishers,
Athens Komotini, 2001;
15. Pierre-Henri CHALVIDAN, Herv TRNKA, Les rgimes politiques de
l'Europe des Douze, Edition Eyrolles, Paris, 1990;
16. Kimmo KILJUNEN, Statele lumii si drapelele nationale, editia a II-a
actualizata
n 2000, tradusa din limba finlandeza de Kirly Julianna Hajnal, Editura Regia
Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 2001;
17. Jean-Luc BODIGUEL, Les fonctions publiques dans l'Europe des Douze,
L.G.D.J., Paris, 1994;
18. Alain CLAISSE, Marie-Christine MEININGER, Fonctions publiques en
Europe, Montchrestien, Paris, 1994;
19. Ernst FORSTHOFF, Trait de droit administratif allemand, lucrare tradusa de
specialistul francez Michel FROMONT, aparuta la Editura Bruylant, Bruxelles,
1969;
20. B. SCHWARZ, H.W.R. WADE, Legal control of Governement.
Administrative
Law n Britain and the United States, Clarendon Press Oxford, London, 1972;
21. Stanley de SMITH, Rodnez BRAZIER, Constitutional and Administrative
Law, editia a VI-a, Penguin Book, Londra, 1989.