Concepte juridice fundamentale

februarie 2019

Noțiunea de principiu în dreptul mediului

Globalizarea problemelor ecologice și accentuarea procesului de mondializare, în primul

rând economică marchează și dreptul mediului, amplificând evoluțiile în sensul uniformizării și
universalizării prevederilor acestuia. Un asemenea fenomen este perceptibil mai ales în privința
principiilor sale, în general, și a celor fundamentale, în special. Până în prezent, factorul
preponderent în afirmarea acestei tendințe rămân specificul problematicii ecologice,
dimensiunile acesteia și tehnicitatea normelor juridice aferente.
Într-adevăr, preocupările privind protecția mediului și expresia lor juridică au dus la
formarea și afirmarea unor principii comune dreptului național, regional (comunitar) și
internațional. Chiar dacă acestea cunosc formulări și precizări variate ale conținutului concret,
semnificația lor juridică esențială rămâne aceeași, fiind numai în prezența unor adaptări și
ipostaze diferite de manifestare și/sau realizare. Principiile fundamentale domină astfel
ansamblul reglementărilor juridice privind protecția, conservarea și ameliorarea mediului,
conferindu-le unitate, uniformitate și tendința permanentă de integrare, iar dreptului mediului,
dimensiunea unui sistem normativ planetar, autonom și integrator.
Ele reflectă interdependența, individualitatea și reprezintă primul element de realizarea
unității conținutului dreptului mediului la nivelul celor trei ordini juridice de exprimare:
națională, comunitară și internațională. Propagarea și acțiunea conjugată a acestora sunt
elocvente în acest sens. Așa, de exemplu, principiul precauției și principiul dezvoltării durabile
își au originea în dreptul internațional, dar au pătruns apoi și la nivel comunitar și național. De
asemenea, regula (principiul) corectării cu prioritate la sursă a poluării a fost reținută inițial în
plan comunitar pentru a fi preluată ulterior în dreptul internațional (ca, de exemplu, prin
Convenția pentru protecția Rinului, încheiată la Berna, la 12 aprilie 1999). La rândul său,
obligația evaluării impactului asupra mediului a activităților economice și sociale prin
intermediul procedurii studiului de impact s-a exprimat, mai întâi, în dreptul intern și s-a extins
ulterior în dreptul comunitar și în dreptul internațional.
Principiile cunosc o largă consacrare juridică din ce în ce mai diversificată, adaptată și
precisă și se constituie în criteriu principal de determinare a apartenenței celorlalte reglementări
la această nouă ramură de drept, de fixare a conținutului și de precizare a semnificațiilor și chiar
a valabilității lor1
Referitor la modul concret de recunoaștere și consacrare, acesta diferă în raport cu nivelul
de exprimare. Astfel, în plan național, principiile sunt cuprinse cel mai adesea în legile-cadru

1 Pentru o prezentare a problematicii principiilor fundamentale ale dreptului mediului, a se vedea

M. Duțu, Tratat de Dreptul mediului, Ediția a -3-a, Editura CH Beck, București, 2007, p. 186 și urm.

1
privind protecția mediului (uneori chiar în constituții, precum în cazul Franței și Braziliei) și sunt
dezvoltate în mod specific în cadrul reglementărilor sectoriale. La nivel unional-european,
regulile cu valoare de principiu au fost formulate, inițial, în programele de acțiune, începând din
1973, cu un conținut preponderent politic și caracter programator, fiind preluate ulterior și
consacrate juridic prin intermediul modificărilor succesive ale tratatelor constitutive – Actul
Unic European (1986), Tratatul de la Maastricht (1993), Tratatul de la Amsterdam (1997) și
Tratatul de la Nisa (2000), dar și de Tratatul de la Lisabona (2009).
În plan internațional, începutul îl datorăm Declarației de la Stockholm (1972); Carta
mondială a naturii (1982) a avut o importantă contribuție în domeniu, prin precizarea
conținutului și extinderea semnificațiilor unor principii proclamate în capitala Suediei și prin
adăugarea altora noi. La rândul său, Declarația de la Rio (1992) a confirmat majoritatea acelor
principii și a adăugat câteva noi. În sfârșit, o serie de convenții internaționale cu deschidere
universală au preluat aceste principii și le-au conferit statut juridic, obligatoriu.

1. Noțiunea (conceptul) de principiu fundamental al dreptului mediului

La nivel general, un principiu este, după caz, o cauză primă, o prepoziție admisă ca bază
a raționamentului, o regulă generală care ghidează conduita, o regulă elementară a unei științe,
arte sau tehnici.
În domeniul dreptului, un principiu înseamnă, după caz: a) o regulă generală fără caracter
juridic, din care pot fi deduse norme juridice (precum suveranitatea statelor, cooperarea ș.a.); b)
o regulă juridică, stabilită sau nu printr-un text legal, cu un grad de generalitate suficient să poată
inspira diferite aplicații și să se impună cu o autoritate general admisă (atunci când nu are un
caracter reglementar). În dreptul internațional public, de pildă, întâlnim, pe de o parte,
„principiile generale de drept recunoscute de națiunile civilizate” (prevăzute în art. 38 al
Statutului Curții Internaționale de Justiție), iar pe de alta principiile dreptului internațional, care
sunt mai ales reguli cutumiare care guvernează fie ansamblul acestei ramuri de drept, fie anumite
sectoare ale sale. Dreptul comunitar cunoaște o serie de principii, reglementate și relativ precise,
cu precădere pe cale jurisprudențială precum subsidiaritatea și proporționalitatea.
În sfârșit, principiile în dreptul intern, ca reguli generale desprinse pe cale de interpretare
conferă specificitate și individualitate diferitelor ramuri.
Ca atare, cu sau fără caracter juridic, un principiu are, înainte de toate, direct sau în mod
mijlocit, o dimensiune normativă, el ordonă sau presupune, ca o consecință, o anumită
comportare, atitudine.
Astfel, indiferent de valoarea juridică ce le poate asigura aplicarea, principiile dreptului
(intern, comunitar, internațional) trimit la un „principiu pozitiv de drept”, adică la o normă
explicit formulată într-un text de drept pozitiv, respectiv fie o dispoziție legală, fie o normă
constituită plecând de la elemente cuprinse în aceste dispoziții.
Noțiunea (conceptul) de „principiu fundamental (general)” de drept cunoaște accepțiuni
diferite de la un sistem juridic la altul, de la o ramură de drept la alta. Se admite, de pildă,

2
definiția conform căreia un principiu fundamental este acea regulă de conduită egală pentru toți
subiecții de drept, care însoțește – de la început până la sfârșit – orice acțiune umană, excepțiile
fiind rarisime.
Cel mai adesea, se prezintă sub forma unor reguli obligatorii nescrise, cu aplicare
generală, afirmate frecvent în jurisprudență. Uneori, mai ales în cadrul dreptului internațional
public, dar și al dreptului mediului, principiile sunt formulate expres ca atare și consacrate juridic
ca norme imperative, chiar dacă semnificațiile lor cunosc o varietate de reguli de exprimare și
realizare.
În privința dreptului mediului, conceptul cunoaște situații diferite, în funcție de nivelul de
recunoaștere și garantare juridică. Pe conținut, își păstrează caracterul de reguli esențiale, de
maximă generalitate și universale pentru ansamblul regulilor are formează această ramură de
drept. Deși nu sunt ele însele „lege”, principiile servesc la sublinierea și orientarea dezvoltării și
aplicării normelor dreptului mediului 2.
Noțiunea de principiu poate semnifica și expresia de „standard”, care însă poate avea și
ea cel puțin două accepțiuni. În prima, standardul ar reprezenta o veritabilă normă juridică dar de
un înalt nivel de abstracție și de generalitate și al cărei conținut este puțin determinat. Apoi,
poate însemna enunțuri cu vocație prescriptivă dar care rămân sub pragul de normativitate;
acestea pot reprezenta un fel de ghid pentru organele de creare a dreptului, din al cărui conținut
se pot inspira. Este vorba, în acest caz, de un principiu de acțiune politică și nu de o normă
justițiabilă.
Într-o viziune pragmatică, principiile asigură un minim de coeziune internă ramurii de
drept și acțiunii concrete (în condițiile în care „explozia” reglementărilor a condus la adoptarea a
numeroase acte normative în materie), joacă un rol supletiv, pentru zonele în care reglementările
speciale nu au pătruns încă, din cauza dinamicii și complexității evoluțiilor în materie de mediu,
reprezintă primordialul criteriu de referință și interpretare pentru reglementările ordinare de

2 D. Hughes ș.a., Environmental Law, 4-th editions, Butterworths Lexis Nexis, London, 2002, p.
20. O teorie interesantă în privința principiilor dreptului intern, cu semnificații în domeniu a dezvoltat
americanul Ronald Dworkin. Potrivit acestuia, un sistem de drept nu este compus numai din reguli,
cuprinzând și norme produse de izvoarele de drept repertoriate. El include, de asemenea, principii,
definite ca norme implicite, a căror identificare aparține judecătorului și exprimă doctrina etică și politică
subsecventă unui sistem juridic dat. Pentru Dworkin, regulile și principiile nu operează în același mod;
primele se supun logicii validității: regulile sunt valabile sau nu sunt. Dacă două reguli par să fie în
opoziție există maxime care permit rezolvarea acestei antinomii; vom da, de pildă, prioritate normei
superioare în raport cu norma inferioară, reguli posterioare în raport cu regula anterioară, regulii speciale
în raport cu regula generală ș.a. Principiile funcționează într-un mod cu totul diferit; în timp ce regulile
sunt valide sau nu, principiile se supun logicii greutății și a evaluării (cântăririi). Astfel, atunci când două
principii se opun, judecătorul va alege pe cel care, în aprecierea sa, într-o situație dată, are o mai mare
greutate. Aceasta nu înseamnă că celălalt principiu este expulzat din sistemul juridic; el rămâne
întotdeauna prezent și, într-o altă cauză, judecătorul cântărind principiile în cauză, ar putea să dea
preferință unui principiu înlăturat anterior.

3
mediu și, mai ales, pentru normele tehnice, adesea dificil de perceput de practicienii dreptului,
iar prin caracterul lor complex, interdisciplinar, preponderent tehnic, relativ uniform, operabil la
nivelul tuturor sistemelor de drept sunt adaptate specificului obiectului de reglementare dreptului
mediului și contribuie la afirmarea autonomiei și specificității acestuia ca ramură de drept.
Departe de a fi similare cu principiile clasice ale dreptului, ele contribuie la
reglementarea, evaluarea și managementul riscului de mediu; inițial slogane politice, acestea au
fost treptat incorporate în acte normative juridice3
Astfel, legislațiile naționale recurg adesea la consacrarea expresă a principiilor dreptului
mediului ca reguli de drept pozitiv și le conferă statutul de norme de conduită de maximă
generalitate și universalitate, obligatorii în domeniul respectiv. Adeseori, acestea se regăsesc, sub
formulări identice sau asemănătoare, și ca principii politico-strategice.
În dreptul U.E. principiile au un statut intermediar, nefiind reguli juridice depline și direct
aplicabile, ci mai degrabă linii directoare pe care comunitatea trebuie să-și fondeze politica sa de
mediu, în general, și fiecare dintre actele legislative, în special.
Dimpotrivă, la nivelul dreptului internațional al mediului, conceptul de principiu rămâne
imprecis. El este utilizat cel mai adesea pentru a desemna o constantă evidentă, concluziile unei
analize și norme generale obligatorii. Așa, de exemplu, programul de acțiune „Agenda 21” se
referă la „principii de acțiune” în sensul de linii directoare ce pot fi urmate, eventual, și de
modalități de realizare a acestora.
În alte documente internaționale, precum Declarația de la Stockholm, din 1972 (26 de
principii „comune care să inspire și să ghideze eforturile popoarelor lumii în vederea prezervării
și ameliorării mediului”), Declarația de la Rio (27 de principii) ori declarația de la Dublin asupra
apei (patru principii directoare), din 1992, principiile sunt formulate sub forma unor cerințe
juridice, redactate în termeni normativi, deși nu dețin o putere obligatorie corespunzătoare4
Totuși, în ciuda acestei situații diverse în privința recunoașterii și garantării formal-
juridice, sub raportul conținutului și semnificațiilor, principiile dreptului mediului au un caracter
unitar.
Ele reprezintă deopotrivă expresia și pilonii în jurul cărora se cristalizează și afirmă
interdependența normelor și conceptelor dreptului mediului, indiferent de contextul spațional de
operaționare și obiectul concret urmărit.
În acest sens, jurisprudența CJCE a statuat concluzii importante.
O primă ilustrare a acestui fapt a luat forma unei concurențe (conflict) între dreptul
comunitar clasic și aspecte de drept al mediului atașate drepturilor fundamentale ale omului. Este

3 N. De Sadeleer, Environmental principles. From political slogans to legal rules, Oxford

University Press, 2nd editions, 2005, p. II și urm.
4 M. Duțu, op. cit., p. 188. În doctrină, se susține existența unor principii (în număr de 12) ale
dreptului dezvoltării durabile, precum: principiul ordinii publice ecologice, principiul durabilității,
principiul biodiversității ș.a. A se vedea, în acest sens, M. Decleris, The law of sustainable development –
general principles, European Commission, 2000.

4
vorba de cauza Eugen Schmidberger Internationale Transporte und Planzuge contra Austria
(C112/00) soluționată prin hotărârea din 12 iunie 2003. În fapt, autoritățile austriece au autorizat
o manifestație publică a militanților ecologiști aparținători ai asociației Transzitforum Austria
Tirol care protestau față de circulația autovehiculelor de mare tonaj pe autostrada Brenner. Ea s-a
desfășurat în perioada 12 iunie, ora 11 – 13 iunie, ora 15, 1998 și a implicat blocarea circulației
pe o porțiune a respectivei autorute.
Antreprenorii au invocat încălcarea principiului fundamental al Tratatului UE privind
libera circulație a mărfurilor care venea însă în conflict cu libertatea fundamentală de a manifesta
(în cazul de față, pentru promovarea unor obiective ecologiste) pe care o reclamau protestatarii.
Analizând situația de fapt și de drept, Curtea a conchis și decis că libertatea de asociere și
de exprimare, acum în ipostază ecologistă, este un principiu fundamental, nu ca unul consacrat
prin tratatele comunitare, ci via drepturilor fundamentale ale omului, mai important și care are
prioritate față de o libertate economică. Cel puțin două concluzii importante rezultă de aici:
întâietatea libertăților fundamentale față de drepturile economice și, respectiv, utilitatea sporită a
dreptului mediului care, dacă se aplică, devine efectivă.
O altă concluzie jurisprudențială importantă a fost formulată în domeniul preocupărilor
vizând asigurarea efectivității dreptului mediului. Ea a fost exprimată în hotărârea CJCE, din 13
septembrie 2004, pronunțată în cauza Comisia CE și Parlamentul European contra Consiliului
UE, prin care s-a anulat Decizia-cadru 2003/80/JAI, din 27 ianuarie 2003, privind protecția
mediului prin dreptul penal. Dacă problema strict juridică se referea la baza legală a respectivului
act comunitar – art. 34 sau art. 175 din Tratatul UE – semnificațiile sale relevate de Curte sunt
mult mai importante, prin considerarea faptului că obiectivul principal al deciziei-cadru nu era
dreptul penal, ci acela de a face efectiv dreptul mediului prin acesta, care devenea astfel un
instrument pentru promovarea principiului efectivității. Instanța comunitară a avut în vedere
două principii însemnate: cel al unui nivel ridicat de protecție a mediului (art. 2 TCE) și cel al
integrării (art. 5) și a concluzionat că „aplicarea de sancțiuni penale efective, proporționale și
disuasive de către autoritățile naționale competente constituie o măsură indispensabilă pentru a
lupta contra atingerilor grave aduse mediului, în luarea de măsuri în relație cu dreptul penal de
statele membre și le estimează ca necesare pentru a garanta deplina efectivitate a normelor
edictate în materia protecției mediului.
Un al treilea exemplu jurisprudențial se referă la conferirea de către CJCE 5 a unei valori
juridice Cartei drepturilor fundamentale ale UE, proclamată la 7 decembrie 2000. Ca anexă la
Tratatul de la Nisa, fără valoare juridică, documentul prevede în art. 37 (protecția mediului) că
„Un nivel ridicat de protecție a mediului și ameliorarea calității sale trebuie să fie integrate în
politicile Uniunii și asigurate conform principiului dezvoltării durabile”. Subliniind un asemenea

5 CJCE, C.540/03, Parlamentul European c. Consiliul UE, hotărârea din 27 iunie 2006. Cauza a
avut ca obiect cererea de anulare a art. 4 parag. 1 ultimul alineat și 6, precum și a art. 8 din Directiva
2003/86/CE a Consiliului din 22 septembrie 2003, relativă la dreptul la regrupare familială.

5
statut, preconizatul Tratat privind instituirea unei Constituții pentru Europa (2004) urmărea
includerea Cartei în textul său și conferirea astfel a unei forțe juridice adecvate.
Într-o asemenea situație, a priori, judecătorul comunitar nu trebuie și nu poate să se
raporteze la un asemenea document și mai ales să-i aplice prevederile sale. Și totuși, în hotărârea
mai sus citată, Curtea a înțeles să statueze: „Chiar dacă această Cartă nu constituie un instrument
juridic constrângător, legiuitorul comunitar a înțeles totuși să-i recunoască importanța, afirmând,
în al doilea considerent al directivei, că aceasta din urmă respectă principiile recunoscute nu
numai de Convenția europeană a drepturilor omului, dar și de Cartă”. Astfel, CJCE face un fel de
forcing juridic afirmând că toate textele comunitare trebuie să fie evaluate prealabil și
comparativ cu Carta, această evaluare fiind un fel de „studiu de impact” al respectării acestui act.
Prin această hotărâre, se statuează că referirea făcută de către legiuitorul comunitar are ca efect
integrarea Cartei în normele care fac parte din blocul de legalitate comunitar și un reper în
consecință.
Pe această cale, conceptul dezvoltării durabile devine un principiu al dreptului comunitar
al mediului, care nu figurează în art. 174 al TUE, până atunci recunoscut ca obiectiv și care
implică consecințele juridice adecvate.
În sfârșit, mai evocăm hotărârea CEDO din 2004, pronunțată în cauza Tașkin și alții
contra Turciei, în care judecătorul european face referiri importante asupra bazelor principiilor
dreptului mediului. Astfel, remarcând că „statul este obligat la o astfel de procedură”, instanța de
la Strasbourg se sprijină, pe de o parte, pe prevederile Constituției Turciei relative la mediu
(precum constituțiile multor state), iar pe de alta, pe Convenția de la Aarhus (în condițiile în care
statul turc nu a semnat-o și ratificat-o), pe care le consideră o bază comună, rezultată din
interdependența principiilor. Hotărârea consideră, printre altele: „Când este vorba ca un stat să
decidă asupra unor chestiuni de drept al mediului, procesul decizional trebuie să comporte
realizarea unor anchete, a unor studii de impact asupra mediului care să permită o justă
echilibrare a intereselor în cauză, accesul publicului la studii și concluzii, precum și recursul la
acele decizii care afectează mediul”. Așa cum se poate observa, deși principiile informării și
accesului publicului la informații nu sunt prevăzute de Convenția europeană a drepturilor
omului, ele sunt transferate și considerate ca principii de drept comun universal al mediului.
Ceea ce reafirmă caracterul transversal și uniform.
1.1. Situația din dreptul românesc. Adoptată „având în vedere necesitatea îndeplinirii
angajamentelor asumate de țara noastră în procesul de integrarea europeană”, Ordonanța de
urgență nr. 195/2005 privind protecția mediului a reformulat sistemul principiilor dreptului
românesc al mediului prin preluarea, aproape tale quale, a formulărilor existente în
reglementările juridice comunitare. Având în vedere locul și rolul prevăzute în dreptul comunitar
pentru această problematică, se poate aprecia că noul act normativ înregistrează unele regrese în
raport cu Legea nr. 137/1995, chiar dacă păstrează aceeași concepție generală asupra acestei
instituții juridice fundamentale.

6
 Astfel, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2005 distinge între, pe de o parte,
principii și elemente strategice (înțelese ca având aceleași funcții și semnificații generale), iar pe
de alta, modalitățile de implementare a lor.
Ca principii sunt prevăzute: a) principiul integrării cerințelor de mediu în celelalte politici
sectoriale [art. 3 lit. a)] – în mod evident, așa cum se întâmplă și în dreptul comunitar, mai
degrabă o regulă generală de politică și mai puțin juridică; b) principiul precauției în luarea
deciziei [art. 3 lit. b)]; c) principiul acțiunii preventive [art. 3 lit. d)] principiul reținerii
poluanților la sursă [art. 3 lit. d)], prevedere mai strictă decât cea din dreptul comunitar, care
cuprinde și mențiunea „cu prioritate”; e) principiul poluatorul plătește [art. 3 lit. e)]; principiul
conservării biodiversității și a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural [art. 3 lit. f)].
Drept „elemente strategice” sunt considerate și consacrate: a) utilizarea durabilă a resurselor
naturale [art. 3 lit. g)]; b) informarea și participarea publicului la luarea deciziilor, precum și
accesul la justiție în probleme de mediu [art. 3 lit. h)] și c) dezvoltarea colaborării internaționale
pentru protecția mediului [art. 3 lit. i)]. În mod evident, persistă multe confuzii, în absența unor
definiții și concepții clare asupra unor noțiuni precum cele de „principii”, „elemente strategice”
ș.a. În orice caz, informarea și participarea publicului nu sunt simple „elemente strategice”, ci,
mai degrabă, drepturi procedurale ale dreptului fundamental la mediu.
În sfârșit, ca modalități de implementare a principiilor și a elementelor strategice, sunt
stabilite de reglementarea cadru (art. 4): prevenirea și controlul integrat al poluării prin utilizarea
celor mai bune tehnici disponibile pentru activitățile cu impact semnificativ asupra mediului [lit.
a)]; adoptarea programelor de dezvoltare, cu respectarea cerințelor politicii de mediu [lit. b)];
corelarea planificării de amenajare a teritoriului și urbanism cu cea de mediu [lit.c)]; efectuarea
evaluării de mediu înaintea aprobării planurilor și programelor care pot avea efect semnificativ
asupra mediului [lit. d)]; evaluarea impactului asupra mediului în faza inițială a proiectelor cu
impact semnificativ asupra mediului [lit. e)]; introducerea și utilizarea pârghiilor și
instrumentelor economice stimulative sau coercitive [lit. f)]; rezolvarea, pe niveluri de
competență, a problemelor de mediu, în funcție de amploarea acestora [lit. g)]; promovarea de
acte normative armonizate cu reglementările europene și internaționale în domeniu [lit. h)];
stabilirea și urmărirea realizării programelor pentru conformare [lit. i)]; crearea sistemului
național de monitorizare integrată a calității mediului [lit. j)]; recunoașterea produselor cu impact
redus asupra mediului, prin acordarea etichetei ecologice [lit. k)]; menținerea și ameliorarea
calității mediului [lit. l)]; reabilitarea zonelor afectate de poluare [lit. m)]; încurajarea
implementării sistemelor de management și audit de mediu [lit. n)]; promovarea cercetării
fundamentale și aplicative în domeniul protecției mediului [lit. o)]; educarea și conștientizarea
publicului, precum și participarea acestuia în procesul de elaborare și aplicare a deciziilor privind
mediul [lit. p)]; dezvoltarea rețelei naționale de arii protejate pentru menținerea stării favorabile
de conservare a habitatelor naturale, a speciilor de floră și faună sălbatică ca parte integrantă a
rețelei ecologice europene – Natura 2000 [lit. q)]; aplicarea sistemelor de asigurare a trasabilității

7
și etichetării organismelor modificate genetic [lit. r)]; înlăturarea cu prioritate a poluanților care
periclitează nemijlocit și grav sănătatea oamenilor [lit. s)].
Din preambulul actului normativ-cadru, rezultă că aceste principii: „guvernează întreaga
activitate de protecție a mediului”, trasează „direcțiile de reglementare a activităților economice
în vederea atingerii obiectivelor dezvoltării durabile” și „vizează interesul public”. De asemenea,
în art. 1, protecția mediului este caracterizată drept „obiectiv de interes public major”, iar
principiile și elementele strategice „conduc la dezvoltarea durabilă”.