Stoica Theodora-Ioana

PRINCIPIILE DREPTULUI MEDIULUI.

PRINCIPIUL PREVENIRII.

1. Reglementare.

Sistemul principiilor dreptului românesc al mediului a fost reformulat prin Ordonanţa de

urgenţă nr. 195/2005 privind protecţia mediului, cu ajutorul preluării diferitelor formulări
existente în reglementările juridice comunitare. Țara noastră și-a asumat anumite angajamente în
procesul de integrare europeană, fapt pentru care această O.U.G. reușind să distingă între
principiile ori elementele strategice (ce au fost înțelese ca având aceleași funcții și semnificații
generale, guvernând astfel întreaga activitate de protecție a mediului, ce trasează direcţiile de
reglementare a activităţilor economice, cu scopul îndeplinirii obiectivelor dezvoltării durabile) și
modalitățile de implementare a lor. Principiile sunt acele reguli generale, de maximă
aplicabilitate, care reprezintă fundamentul unei ramuri de drept ori a unei instituţii juridice.
Acestea se aplică nu numai în raport cu dispoziţiile actului normativ care reprezintă legea cadru
în materie, ci şi cu reglementările speciale.

După cum se poate observa, în cuprinsul dispozițiilor art. 3 din O.U.G. nr. 195/2005 sunt
reglementate, pe lângă elementele strategice și șase principii, respectiv :

 “principiul integrării cerinţelor de mediu în celelalte politici sectoriale” - art. 3, litera

a);
 principiul precauţiei în luarea deciziei - art. 3 litera b);
 principiul acţiunii preventive - art. 3 litera c);
 principiul reţinerii poluanţilor la sursă - art. 3 litera d);
 principiul poluatorul-plăteşte - art. 3 litera e);
  principiul conservării biodiversităţii şi a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic
natural”1 - art. 3 litera f);

Din preambulul actului normativ-cadru, rezultă că aceste principii sunt menite a guverna
întreaga activitate de protecție a mediului, vizând interesul public și trasând de asemenea
direcțiile de reglementare a activităților economice, în vederea atingerii obiectivelor dezvoltării
durabile. De asemenea, în art. 1, alin. (1) din O.U.G. nr. 195/2005 sunt menționate următoarele
aspecte : protecţia mediului este caracterizată drept “obiectiv de interes public major2”, pe când
principiile şi elementele strategice sunt cele care “conduc la dezvoltarea durabilă3”;

Ne propunem să analizăm în continuare Principiul prevenirii, care este reglementat în art.

3, litera b) din O.U.G. nr. 195/2005 și care reprezintă o conștientizare atât la nivel național, cât
și la nivel internațional, prin prisma faptului că este definitoriu sa apelăm la acționare, pentru a
preveni, producerea poluărilor și a vătămărilor ecologice de orice, mai degrabă decât a încerca
să remediem efectele acestora care au dus la crearea de prejudicii asupra mediului, care, de cele
mai multe ori, au un caracter ireversibil. Sub forma măsurilor de gestiune a riscului cunoscut,
acest principiu este regăsit în dreptul internațional, precum în cazul : protecţiei biodiversităţii,
luptei contra deşertificării, protecţiei stratului de ozon, însă este evocat și în jurisprudența
Curții Internaționale de Justiție care a statuat că : “în domeniul protecției mediului, prevenția
și vigilența se impun, mai ales ca urmare a caracterului adesea ireversibil al prejudiciilor
cauzate mediului și a limitelor inerente ale acțiunilor de reparare a acestora 4”. Mai mult decât
atât, prevenirea presupune ca riscurile să fie evaluate, pentru ca pericolele și acțiunile concrete să
fie evitate. Situația actuală a mediului trebuie să se bazeze totodată pe o cunoaștere aprofundată
și diversificată.

Totodată, trebuie să remarcăm care este diferența între prevenire și precauție, deoarece
aceasta este regăsită în conținutul specific al fiecăreia. În notele de curs (anul 2011) ale

1
Guvernul României - Ordonanţă de urgenţă nr. 195/2005 (din 22 decembrie 2005) privind protecția
mediului, art. 3, literele a), b), c), d), e) și f);
2
Guvernul României - Ordonanţă de urgenţă nr. 195/2005 (din 22 decembrie 2005) privind protecția
mediului, art. 1, alin. (1);
3
Guvernul României - Ordonanţă de urgenţă nr. 195/2005 (din 22 decembrie 2005) privind protecția
mediului, art. 1, alin. (1);
4
Jurisprudența Curții Internaționale de Justiție;
domnului LECT. UNIV. DR. Petru Balaș cu privire la Dreptul Mediului, acesta definește
precauția ca fiind “o atitudine ce constă în măsuri față de un de risc necunoscut sau puțin
cunoscut” și de asemenea precizează următoarea idee : “cunoscând riscul, vom lua măsuri în
raport cu riscul cunoscut şi cuantificabil, astfel că vom fi într-o situaţie de prevenţie5”. Trebuie
să afirmăm faptul că prevenirea riscurilor, dar și a producerii daunelor pornește de la premisa că
o atitudine ca aceasta constă în costuri mult mai reduse în comparație cu restabilirea calităţii
factorilor de mediu care sunt afectaţi ori degradaţi. Prevenirea implică, pe de o parte, evaluarea
riscurilor pentru a evita pericolele, iar pe de altă parte, acţiuni bazate pe cunoaşterea situaţiei
prezente, pentru neproducerea degradării mediului. În sens strict, odată ce cunoștințele necesare
sunt dobândite, atât instituțiile europene, cât și statele trebuie să respecte Principiul Prevenției.
În CAUZA C-378/08 – CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL JULIANE KOKOTT,
capitolul II – Cadrul juridic, punctul 8 sunt conturate următoarele aspecte :

 “Principiile comunitare ale politicii în domeniul mediului și în special principiul

„poluatorul plătește” sunt prevăzute la articolul 174 alineatul (2) CE:

„Politica Comunității în domeniul mediului urmărește un nivel ridicat de protecție, ținând seama de
diversitatea situațiilor din diferitele regiuni ale Comunității. Aceasta se bazează pe principiile precauției
și acțiunii preventive, pe principiul remedierii, cu prioritate la sursă, a daunelor provocate mediului și pe
principiul «poluatorul plătește».”6

Luând în considerare cele prezentate mai sus, putem afirma faptul că, deși prevenția și
precauția sunt strâns legate una de cealaltă, ele sunt complet diferite. Un excelent exemplu al
acestui demers îl constituie Directiva nr. 61/1996/CE, referitoare la prevenirea și reducerea
integrată a poluării, această directivă-cadru unind Principiul prevenției de utilizarea celor mai
bune tehnici ce sunt disponibile, în scopul stabilirii condițiilor de autorizare, dar și a abordărilor
integrate a emisiunilor în aer, apa și sol.

În plus, domnul CONF. UNIV. DR. Cristian Alexandru Constantinescu de la Facultatea

de Drept - Universitatea “Petre Andrei” din Iași afirmă în cursurile sale referitoare la
5
Facultatea de Științe Juridice, Note de curs 2011 - Dreptul mediului, LECT. UNIV. DR. Petru Balaș;
6
CAUZA C-378/08 – CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL JULIANE KOKOTT, capitolul II – Cadrul juridic,
punctul 8;
disciplina - Dreptul Mediului - faptul că legislația românească consacră Principiul acțiunii
preventive ca principiu fundamental al dreptului mediului și presupune “atât acțiuni asupra
cauzelor care generează degradarea ori poluarea mediului, cât și diferite activități de limitare a
efectelor care sunt nocive și în același timp distructive pentru factorii de mediu 7”. Acest
principiu este reglementat în Legea nr. 137/1995 – Legea protecției mediului, art. 3, litera b)
(Capitolul I – Principii și dispoziții generale) ca “principiul prevenirii riscurilor ecologice şi a
producerii daunelor8” și este recunoscut într-un sens bine determinat.

Cu toate acestea, semnificațiile sale rămân imprecise, deoarece legea definește cele două
componente în sens general. În înțelesul prezentei Legi, riscul ecologic potențial constă în
probabilitatea ca anumite efecte negative să se producă asupra mediului, acestea putând fi evitate
prin intermediul unui studiu de evaluare, pe când daunele reprezintă efectul cuantificabil în cost
al daunelor asupra sănătății oamenilor, bunurilor ori mediului provocat de poluanți, dezastre sau
activități dăunătoare. Chiar dacă, psihologic sau numai sentimental, pare greu de admis că uneori
este mai economic să repari un prejudiciu adus naturii, decât să-l previi, o asemenea politică
ecologică ar trebui avută în vedere în orice țară, așadar și în România.

Nu în ultimul rând, trebuie să remarcăm și dispozițiile art. 5 din Legea nr. 137/1995
(Capitolul I – Principii și dispoziții generale), din care aflăm că statul este cel care recunoaște
tuturor persoanelor dreptul la un mediu sănătos, oferind garanții în acest sens, și anume:
 “dreptul de a se adresa direct sau prin intermediul unor asociaţii, autorităţilor
administrative sau judecătoreşti în vederea prevenirii sau în cazul producerii unui
prejudiciu direct sau indirect9” – art. 5, litera d);
 “dreptul la despăgubire pentru prejudiciul suferit10” – art. 5, litera e);
Aplicarea sa evidențiază reglementarea unor obligații care au caracter preventiv, dar în
același timp sunt promovate și alte activități care sunt menite a evita producerea unor modificări
negative privind calitatea mediului. În conținutul semnificațiilor sale, principiul presupune atât

7
Facultatea de Drept - Universitatea “Petre Andrei” din Iași, Curs – Dreptul mediului, CONF. UNIV. DR.
Cristian Alexandru Constantinescu;
8
Legea nr. 137/1995 – Legea protecției mediului, Capitolul I – Principii și dispoziții generale, art. 3, litera b);
9
Legea nr. 137/1995 – Legea protecției mediului, Capitolul I – Principii și dispoziții generale, art. 5, litera d);
10
Legea nr. 137/1995 – Legea protecției mediului, Capitolul I – Principii și dispoziții generale, art. 5, litera e);
acțiuni asupra cauzelor care produc poluarea sau degradarea, prin retehnologizarea ecologică a
proceselor de producție, cât și activități de limitare a efectelor distructive sau nocive. Sunt
afirmate din ce în ce mai mult diverse proceduri administrative, și anume studiul de impact
(având ca scop să împiedice realizarea unor obiective economico-sociale cu impact asupra
mediului, fără măsuri corespunzătoare de prevenire a acestuia) ori bilanțul de mediu și
programul de conformare sau preocuparea de a stabili regimuri speciale de desfăşurare a
unor asemenea activităţi (precum cel al deşeurilor toxice, îngrăşămintelor chimice şi pesticidelor,
substanțelor radioactive). Este edificatoare în aces sens obligația de a lua în calcul cerinţele
protecţiei mediului cu ocazia oricărei acţiuni publice sau private care riscă să aibă un impact
asupra calităţii factorilor mediului.
Așadar, protecția mediului își poate îndeplini misiunea doar în situația în care aceasta are ca scop
înlăturarea situațiilor cu un grad de pericol ridicat, dându-se rațiune astfel activității umane.

Important de menționat este faptul că atât persoanele fizice, cât și persoanele juridice care în
activitatea pe care o desfășoară folosesc diferite deșeuri periculoase ori substanțe, au obligația de
a ține în mod strict evidența acestei activități, dar și să anunțe producerea unor eliminări
neprevăzute de substanțe poluante. De asemenea, aceste persoane trebuie să elimine în totalitate
acele substanțe ori preparate chimice periculoase care cu timpul pot devein deșeuri ori le pot
înlocui cu altele mai puțin periculoase sau chiar nepericuloase, recurgând astfel la condiții de
siguranță pentru sănătatea celor din jurul lor.

Principiul examinat exprimă în esență protecția profilactică a mediului și operează practic

în două trepte. Într-o primă treaptă, el privește întreaga activitate de legiferare, rațiunea normelor
dreptului mediului constând tocmai în activitatea preventivă. În cea de-a doua treaptă, când se
traduce în practică acest principiu, conturăm ideea potrivit căreia autoritățile administrative/
agenții economici au o importanță deosebită. Pentru a evita întâmpinarea riscurilor ecologice,
atunci când vorbim despre o proiectare a lucrărilor ce pot modifica cadrul natural al unei zone,
este obligatoriu să se efectueze o procedură de evaluare a impactului asupra acesteia. Organele
abilitate în acest sens trebuie de asemenea să avanseze diferite soluții de habit natural, să
conserveze funcțiile ecosistemlor și să ocrotească organismele vegetale și animale, să respecte
condițiile ce sunt impuse prin acordul și/sau autorizația de mediu, dar în același timp trebuie să le
și monitorizeze până ce acestea sunt îndeplinite.
 Potrivit Revistei de educație ecologică și ocrotire a naturii E C O S 20/2008 intitulată
Principii fundamentale în dreptul mediului, Cristian Popescu afirmă la pagina 7 că Principiul
prevenirii poluării derivă din obligaţia cu caracter general de evitare a producerii de pagube
asupra mediului şi a fost adoptat prin Declaraţia de la Stockholm, care menționa faptul că
“trebuie stopate evacuările de substanţe toxice sau de alte substanţe şi eliberările de căldură, în
atare cantităţi sau concentraţii, care pot produce depăşirea capacităţii mediului de a le face
inofensive, pentru a asigura că ecosistemele nu vor fi supuse unor pagube ireversibile severe11”.

În cadrul activității, un rol principal revine :

 evaluării de mediu,
o ceea ce înseamnă integrarea obiectivelor și cerințelor de protecție a mediului în
pregătirea și adoptarea anumitor planuri și programe ce pot avea efecte
semnificative asupra mediului;
 evaluării impactului asupra mediului,
o proces menit să identifice, în funcție de fiecare caz și în conformitate cu legislația
în vigoare efectele directe și indirecte, principale și secundare ale unui proiect
asupra sănătății oamenilor și a mediului;
 evaluării riscului,
o respectiv probabilității provocării de pagube materiale sau prejudicii aduse
persoanelor și probabilității apariției unor asemenea efecte;
 folosirii celor mai bune tehnici disponibile
o pentru activități care produc poluări semnificative;

La art. 4 din O.U.G. nr. 195/2005 sunt reglementate modalitățile de implementare a

principiilor şi a elementelor strategice, printre care se numără și “prevenirea şi controlul integrat
al poluării prin utilizarea celor mai bune tehnici disponibile pentru activităţile cu impact
semnificativ asupra mediului12” la litera a). Așadar, trebuie să fie folosite cele mai bune tehnici
disponibile, prin acestea înțelegându-se “stadiul de dezvoltare cel mai avansat și eficient

11
Revista de educație ecologică și ocrotire a naturii E C O S 20/2008, Principii fundamentale în dreptul
mediului, Cristian Popescu, pagina 7;
12
Guvernul României - Ordonanţă de urgenţă nr. 195/2005 (din 22 decembrie 2005) privind protecția
mediului, Capitolul I – Principii și dispoziții generale, art. 4, litera a);
înregistrat în dezvoltarea unei activități și a modurilor de exploatare, care demonstrează
posibilitatea practică de a constitui referința pentru stabilirea valorilor-limită de emisie în
scopul prevenirii poluării, iar în cazul în care acest fapt nu este posibil, pentru a reduce în
ansamblu emisiile și impactul asupra mediului în întregul său 13”, potrivit art. 2, punctul 18 din
O.U.G. nr. 195/2005 (Capitolul I – Principii și dispoziții generale).
Alegerea între folosirea mijloacelor preventive și cele de reparare a prejudiciului ar fi
conformă cu principiile ocrotirii mediului doar atunci când prejudiciul virtual este reversibil, iar
repararea pagubei asigură repunerea deplină a mediului în situația anterioară. Textul art. 9 și 10
din O.U.G. 91/2002 pare a absolutiza acțiunea Principiului prevenirii, prevăzând că
autorizațiile de mediu nu se emit în cazul în care nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute prin
normele tehnice și reglementările în vigoare și că ele sunt supuse revizurii dacă apar termene noi.

Consecințe problematice ale Principiului acțiunii preventive.

Regăsim anumite texte care menționează, în mod expres și general, obligația prevenției.
Un exemplu semnificativ este punctul 8 din Preambulul Convenției privind biodiversitatea
care prevede faptul că : „la cel mai înalt nivel, trebuie anticipate și prevenite cauzele reducerii
sau pierderii sensibile a diversității biologice”, fapt pentru care ajungem la concluzia că și
anticiparea este diferită de prevenție, în sens strict.

JURISPRUDENȚĂ.

CIJ, în Decizia sa din 25 septembrie 1997 în cauza privind proiectul Gabcikovo-

Nagymaros ce opune Ungaria și Cehoslovacia, enunță clar: „Curtea nu pierde din vedere că în
domeniul protecției mediului, vigilență și prevenția se impun datorită caracterului deseori
ireversibil al prejudiciilor aduse mediului și a limitelor inerente ale mecanismului de reparare a
acestui tip de prejudicii. De-a lungul anilor, omul nu a încetat de a interveni în natura din
motive economice sau din altele. În trecut, omul făcea acest lucru fără a ține cont de efectele
asupra mediului. Datorită noilor perspective pe care le oferă știința și datorită unei conștiințe
crescânde a riscurilor rezultate din intervenția omului într-un ritm negândit și susținut, ar
13
Guvernul României - Ordonanţă de urgenţă nr. 195/2005 (din 22 decembrie 2005) privind protecția
mediului, Capitolul I – Principii și dispoziții generale, art. 2, punctul 18;
reprezenta pentru umanitate, fie că este vorba de generațiile prezente sau viitoare, noi norme și
exigențe, care au fost stabilite, care au fost enunțate într-un număr mare de instrumente în
cursul ultimelor decenii. Aceste noi norme trebuie să fie luate în considerare, iar aceste exigențe
noi, apreciate, nu doar când statele angajează noi activități, dar și când urmăresc activități pe
care le-au angajat/desfășurat în trecut. Conceptul de dezvoltare durabilă traduce bine această
necesitate de a concilia dezvoltarea economică și protecția mediului. Pentru generația prezentă,
aceasta semnifică că părțile ar trebui, împreună, să examineze din nou efectele asupra mediului
ale folosirii centralei din Gabcikovo. În mod special, trebuie să găsească o soluție
satisfăcătoare în ceea ce privește volumul de apă deversat în vechea albie a Dunării și în brațele
sale situate de o parte și de alta a fluviului”.
Principiul prevenirii (

activităţile economice din zona costieră se vor desfăşura numai în baza unui act tehnico-
juridic emis de autorităţile competente, în condiţiile
prevăzute deO r d o n a n ţ a   d e   u r g e n ţ ă   a   G u v e r n u l u i ,   î n   s c o p u l   î m p i e d i c ă r i i 
d e g r a d ă r i i   c o n d i ţ i i l o r   ambientale, bunurile naturale, a ecosistemelor şi a condiţiilor de
viaţă a locuitorilor) –

Principiul prevenirii
este formulat la punctul 18 al preambulului Convenției de la Rio (iunie 1992) asupra diversității
biologice, care este de cea mai mare importanță să fie anticipate și prevenite cauzele reducerii
sau pierderii diversității biologice la sursă. Desigur însă, că acțiunea principiului depășește
limitele diversității biologice, acesta putând și trebuind să fie aplicat la toate domeniile ocrotirii
mediului – ca, de pildă, cu privire la climă, poluare, dezertificare, protecția stratului de ozon.
Acest principiu este, în termenii legii protecției mediului, nr. 137/1995 cu modificările ulterioare
(art. 3) stabilit într-o formă mai simplă, care omite referirea la anticiparea riscurilor, ceea ce,
însă, nu schimbă cu nimic conținutul principiului. Trebuie însă sublinat faptul că întreaga
concepție ce stă la baza reglementării protecției mediului în această nouă lege pornește de la
recunoașterea importanței activităților de prevenire a producerii daunelor ecologice. Într-adevăr,
întreaga reglementare a activităților economice și sociale cu impact asupra mediului cuprinsă în
capitolul al II-lea al legii – privind procedura de autorizare, regimul substanțelor și preparatelor
chimice periculoase, cel al îngrășămintelor chimice și al produselor de uz biosanitar, precum și
regimul activităților nucleare, regimul deșeurilor și al deșeurilor periculoase – are în vedere, în
principal, anticiparea și prevenirea riscurilor. În lumina formulării date conținutului propriu al
acestui principiu în alte documente internaționale, anticiparea și prevenirea riscurilor sunt
completate cu ideea că aceste obiective trebuie să fie realizate prin folosirea celor mai bune
tehnici disponibile (introdus în Legea 137/1995 prin OUG 91/2001, ART.3, LIT A INDICE 1).
Această precizare este cuprinsă în reglementările legislative și în doctrina de specialitate din
Franța. Se citeaă, în acest sens, Convenția de la Paris din 22 septembrie 1992 pentru protecția
mediului marin al Atlanticului de nord-est (art. 2 și at. 3, lit. a) și b) potrivit căreia “părțile
contractante vor ține deplin cont de folosirea celor main oi progrese tehnice realizate și metode
concepute pentru prevenirea și suprimarea integral a poluării” și, de asemenea, “acestea vor
asigura aplicarea celor mai bune tehnici disponibile și cea mai bună practică de mediu.”

Cât privește modificarea art. 3 alin a) din legea 137/1995 prin OUG nr. 91/2002, remarcăm că
“principiul prevenirii, reducerii și controlul integrat al poluării prin utilizarea celor mai bune
tehnici disponibile pentru activități care pot produce poluări semnificative, formulare care
consacră practic alinierea legislației românești cu legislațiile mai avansate. Poate nu ar fi lipsit de
interes să ne referim în acest context la definiția legală privind “cele mai bune tehnici
disponibile” din același act nromativ și care reprezintă “stadiul de dezvoltare cel mai avansat ;I
eficient înregistrat cu dezvoltarea unei activități și a modurilor de exploatare, care demonstrează
posibilitatea practică de a constitui referința pentru stabilirea valorilor limită de emisie în scopul
prevenirii, iar în cazul în care acest fapt nu este posibil, pentru reducerea globală a emisiilor și a
impactului asupra mediului în întregul său”.

Căci protecția mediului, ca activitate economică, se supune – și ea – regulilor economiei de piață.

Iar uneori, în acest domeniu, în care cunoștințele științifice și tehnice au încă granițe, repararea
unei pagube ce părea puțin probabilă poate, într-adevăr, să coste mult mai puțin decât ar costa
adaptarea unor măsuri complicate și dificil de înfăptuit în scopul împiedicării producerii unui
prejudiciu eventual. Amintim că legea ocrotirii mediului nu condiționează activitatea de
prevenire a vătămării naturii de anumite costuri acceptabile economisește.

Principiul prevenirii

Identitate de formulare, chiar omniprezentă principiului: nimic surprinzător sub acest

aspect. În dreptul internațional, principiul prevenirii face obiectul unor declinații diversificate și
precise și am zice, chiar exagerate. Dreptul european beneficiază de experiențele statelor membre
și de lentul proces de maturizare al dreptului internațional.
În dreptul internațional

De exemplu, principiul „gestiunii ecologice raționale și eficiente” (deșeuri periculoase, în

mod special, dar și pădurile: declarația de principii de la Rio privind pădurile utilizează în
preambulul sau formula „gestiunea, conservarea și exploatarea ecologică viabilă a pădurilor”) și
principiul anticipației (punctul 8 din preambulul Convenției de la Rio privind diversitatea
biologică) fac apel la noțiunea de prevenție: pentru asigurarea unei gestiuni ecologice și
raționale, ar trebui „să previi decât să vindeci și să anticipezi una dintre modalitățile acestei
prevenții. Dar, pentru a preveni trebuie să cunoști, adică să evaluezi.

A.    Obligația de evaluare, necesara prealabil prevenției

Carta Mondială a Naturii, aprobată de Adunarea Generală a Națiunilor Unite în 1982

conține principiul 11 privind activitățile ale căror efecte sunt susceptibile de a cauza prejudicii
ireversibile mediului, precum și cele care comporta un grad ridicat de risc pentru natura, pentru
care un bilanț al costurilor/avantajelor trebuie stabilit. Principiul 16 enunță expres exigența
studiilor asupra consecințelor dăunătoare naturii.

Conferința de la Rio a reușit să enunțe mai multe principii privind evaluarea impactului:
principiul 15 care impune o obligație de abținere a statelor în caz de îndoială asupra caracterului
nefast al unor proiecte, principiul 17 care specifică mai precis că un „studiu de impact asupra
mediului, atât ca instrument național, trebuie să fie făcut în cazul activităților vizate care riscă să
aibă efecte nocive importante asupra mediului și depind de decizia unei autorități naționale
competente”.

Programul PNUE a adoptat în 1987 o Rezoluție (rezoluția 14/25 a Consiliului PNUE,

Nairobi, 17 iunie 1987) ….enunță un program de evaluare a efectelor nocive asupra mediului
datorită unor activități desfășurate pe teritoriul statelor sau sub jurisdicția lor. Statele trebuie să
se asigure că efectele asupra mediului sunt luate în considerare înainte de a începe desfășurarea
unor activități, de a lua măsurile necesare pentru buna funcționare a procedurilor de studiu a
impactului la nivel național și de a încuraja schimburile între state pentru a permite o informare
adecvată și completă privind activitățile susceptibile de a avea efecte transfrontaliere. Era evident
că aceste enunțuri trebuie transcrise într-un document care sa aibă forță de constrângere.
 Convenția semnată la Espoo (Finlanda – 25 februarie 1991) face parte din actele pregătite
cu sprijinul Comisiei Economice a Națiunilor Unite pentru Europa. Ratificată de 20 state și
semnată de alte 15, această Convenție regională a intrat în vigoare la 10 septembrie 1997. Ea
prevede o evaluare a activităților transfrontaliere ce face obiectul unei decizii a unei autorități
competente, conform procedurii naționale stabilite în fiecare stat în parte, inclusiv politici,
programe, planuri. Art. 2 (2) trimite la Anexa 1 care conține o listă de activități a căror evaluare
este obligatorie. Lista nu este exhaustivă și anexa 3 oferă criteriile care permit să știm dacă o
activitate poate, pentru că de exemplu, efectele asupra sănătății, faunei, florei face obiectul unei
evaluări fără a figura pe lista Anexei 1.

Evaluarea, conform art. 1, vizează efectele directe sau indirecte asupra mediului, în sens
larg, (sănătate și securitate umană, faună, floră). Aceasta este direct legată de o obligație de
prevenire, deoarece, cf. art. 2.1. „părțile iau, individual sau împreună, toate măsurile necesare și
eficiente pentru a preveni, reduce și combate impactul transfrontalier prejudiciabil pe care
activitățile propuse le-ar putea avea asupra mediului”.

Din art. 2.2 rezultă că publicul trebuie chemat să participe la evaluarea impactului, și art.
2.3 enunță că evaluarea impactului este realizată înainte de luarea oricărei decizii de autorizare a
unei activități prevăzute în Apendicele I și III.

Aceste enunțuri sunt de natură să permită prevenirea. Nu înseamnă ca obligația de

evaluare nu rezumă principiul prevenției.

.    

Principiul prevenției este deci expres legat de dezvoltarea durabilă, este unul dintre pivoți
și este înțeles ca un mijloc de punere în aplicare largă și indisociabil de evaluarea prealabilă a
riscurilor. Acesta vizează noile activități, dar și efectele noi provocate sau recent descoperite ale
activităților actuale sau vechi.

Vom remarca că în dreptul internațional – și este o mică diferență cu dreptul comunitar,

poate mult mai sintetică în abordarea prevenției – mențiunile de obligație de anticipare, obligație
de corecție la sursă (cu principiul metodelor de producție proprie, de ex), sau a conceptului care
înglobează evident principiul prevenției – gestiunea ecologică rațională, sunt de utilizare mult
mai mare decât principiul prevenției stricto sensu.

Aceste consecințe se regăsesc în numeroase texte, de orice natură.

De asemenea, de ex, putem citi în art. 20.7 din Agenda 21 consacrată deșeurilor că
„obiectivele globale (de gestiune a deșeurilor) sunt următoarele:

a) a preveni sau reduce la minimum generația deșeurilor periculoase, în cadrul unei

abordîri globale, integrate ți mai adecvate producției: eliminarea mișcărilor transfrontaliere a
deșeurilor periculoase sau reducerea la un minimun compatibil cu gestiunea ecologică rațională
și eficiență a acestor deșeuri; a urmări întreprinderile de gestiune ecologic raționale a deșeurilor
periculoase, respectând pe cât posibil principiul autosuficienței a țărilor de origine. Mișcarile
transfrontaliere care au loc ar trebui să aibă motive ecologice și economice și să arate acorduri
între toate statele vizate”.

În ceea ce privește tratatele, vom cita de ex art. 4.2.b si 4.3c si e ale Conventiei de la
Bamako din 30 ianuarie 1991 privind deșeurile periculoase: „interdicția de a deversa deșeuri
periculoase în mare, ape interioare și pe cursul apelor.

b) Conform convențiilor și instrumentelor internaționale în vigoare, părțile contractante

adoptă, în limitele apelor interioare, a apelor teritoriale, a zonelor economice exclusive și a
platoului continental care aparțin jurisdicției lor, măsuri juridice, administrative și a altor măsuri
adecvate pentru a controla toți transportatorii statelor non participante și interzic imersiunea
deșeurilor periculoase în mare, inclusiv incinerarea în mare si evacuarea lor pe fundul marii si
subsolul ei; orice imersiune a deșeurilor periculoase în mare, inclusiv incinerarea și evacuarea lor
pe fundul mărilor și subsolul acestora de către țările contractante, fie că este în ape interioare, fie
teritoriale, în zone economice exclusive sau în larg, este considerată o activitate ilicită.

3. Producția de deșeuri în Africa

Fiecare parte
 c) veghează pentru ca producția deșeurilor periculoase și a altor deșeuri în interiorul țării
să fie redusă la minimun, ținând cont de considerațiile de ordin economic, social, tehnic.

e) veghează pentru ca persoanele care se ocupă cu gestiunea deșeurilor în interiorul

teritoriului aflat sub jurisdicția sa, să ia măsurile necesare pentru a preveni poluarea rezultată din
aceste deșeuri și, dacă, o astfel de poluare se produce, să reducă la minimum consecințele pentru
sănătatea umană și mediu.

Aceste precizări nu sunt rezervate sectorului deșeurilor: enunțarea moderată și prudentă a

Convenției-cadru a ONU asupra schimbărilor climatice are, din acest punct de vedere, dificultăți
semnificative în a găsi formulări adecvate care să realizeze un consens în sectoarele în care
rațiunile economice le fac dificil să fie gestionate. Conform articolului 4 c (1) statele
„încurajează și susțin prin cooperarea lor dezvoltarea, aplicarea și difuzarea, în special pe cale de
transfer a tehnologiilor, practicilor și procedeelor care permit să gestioneze, să reducă și să
prevină emisiunile antropice a gazelor cu efect de seră, nereglementate prin Protocolul de la
Montreal în aceste sectoare relevante.

În dreptul european

În planul evaluării și în cel al prevenției, strategia Uniunii Europene nu există.

A.    Generalizarea obligației de evaluare

Directiva nr. 337/85 privind studiile de impact, adoptată la 27 iunie 1985 și intrată în
vigoare la 3 iulie 1988, distinge în Anexa 1 proiectele care trebuie întotdeauna să facă obiectul
unui studiu de impact (rafinăriile de petrol brut; centralele termice de cel puțin 300 MW;
construcția autostrăzilor; a căilor rapide; aeroporturilor; a căilor ferate; a instalațiilor termice;
instalațiilor de eliminare a deșeurilor periculoase), proiecte care pot face obiectul unui astfel de
studiu atunci când statele consideră că se impune acest lucru datorită caracteristicilor lor.
Articolul 6 impune obligația de consultare a publicului înainte ca proiectul să înceapă. Articolul
9 al directivei precizează că publicul trebuie să fie informat despre decizia luată și trebuie să se
țină cont de rezultatele consultării.
 Curtea de Justiție a Comunităților Europene a dezvoltat o concepție extensivă a exigențelor
directivei făcând legătura între evaluarea și informarea publicului: de exemplu, după CJCE,
textul impune statelor comunicarea documentelor administrative preparatorii înainte ca orice
decizie finală să fie luată (cauza C-321/96, 17 iunie 1998, Mecklenburg si Kreis Pineberg,
mentionata în buletinul nr. 252 din 15 septembrie 1998 din Codul permanent al mediului și
zgomotelor).

Directiva din 3 martie 1997 (directiva nr. 97/11 a Consiliului, JO nr. L 73 din 14 martie
1997, pag. 5) a actulizat textul original reluând spiritul și litera Convenției de la Espoo,
reglementând totodată și câteva dintre divergențele de interpretare dintre statele membre (în mod
special, prin supunerea unor proiecte vizate unei proceduri de autorizare).

Directiva nr. 42/2001 din 27 iunie 2001 referitoare la evaluarea impactului unor planuri si
programe de mediu (JOCE nr. L 197/30 din 26 iulie 2001) completează dispozitivul (a se vedea
G. Michel, „La jurisprudence de la CJCE sur les plans et programmes en
matière d’environnement »……).

Planurile și programele obligatoriu vizate sunt cele care întotdeauna sunt susceptibile de a
avea „impact notabil asupra mediului”, determinate în functie de sectoarele vizate de textele din
dreptul european, precum directiva „Natura 2000” sau anexele I si II ale directivei asupra
evaluării impactelor din 1985.

Planurile și programele care fixează un cadru de decizii ulterioare autorizării proiectelor,

pot să facă obiectul unei evaluări în funcție de impactul real, evaluat conform criteriilor enunțate
în Anexa 2.

Toate textele sunt vizate, inclusiv legile.

Anexa 1 menționează datele care trebuie luate în calcul: aceasta lista marchează o
concepere/reprezentare extensivă a mediului, care, fără a surprinde, integrează sănătatea umană
(punctul f).
 Directiva leagă în mod clar evaluarea de consultarea publicului. Avizul publicului trebuie
pe cât posibil să fie primit în timp util pentru a avea o influență reală asupra deciziei (art. 6 al
directivei).

Vom nota, de exemplu, că regimul de autorizare a fost reținut de regulamentul nr. 258/97 privind
noile alimente si noile ingrediente alimentare (regulamentul nr. 258/97 al Parlamentului
european și al Consiliului referitor la noile alimente si noile ingrediente alimentare, JOCE nr. L
43 din 14 februarie 1997, pg.1) pentru asigurarea calității referitoare la introducerea pe piață a
produselor și ingredientelor alimentare noi. A fost folosit pentru experimente și introducerea pe
piața OGM-urilor.

Se baza pe proceduri care presupun recunoașterea de către state a validității procedurilor

stabilite de către alții și trecea adesea, prin organizarea comunitară a unei proceduri comune, care
poate ajunge la o relativă cesiune a statelor.

Prevenirea riscurilor majore constituie un al doilea exemplu al consecințelor aplicării

principiului prevenției: prevenția trece aici prin planificare, în acelasi timp, prin procesul de
autorizare prealabilă.

Directiva Seveso (a se vedea Rev. Jur. Eur. 3/1989, consacrată în mare parte articolelor
privind aceasta directivă, scrise de M. Prieur, S. Charbonneau, J. Courtois, M. Laplanque, D.
Laheyne) reprezinta cel mai bun exemplu european de dispoziții privind prevenirea riscurilor
majore.

Aceasta a dezvoltat trei ambiții: este vorba despre a face compatibilă producția cu
dezvoltarea tehnologică și protecția mediului.

În al doilea rând, trebuie să apelăm la art. 100 cu scopul de a regla concurența ținând cont
de protecția mediului, în sens larg pentru că aceasta integrează sănătatea umană și mai mult, în
mod special, pentru a evita orice efect de dumping ecologic.
 Este vorba, în sfârșit, în conformitate cu cele doua obiective, de a asigura o armonizare
comunitară a percepției și gestiunii riscurilor majore, acest obiectiv rezultând mai mult din
cultură decât din economie.

Putem reproșa acestui demers aria sa de aplicare prea puțin extinsă.

Definirea riscului major este într-adevar prea redusă: este vorba despre un eveniment
precum emisiunea, un incendiu sau o explozie cu caracter major, în relatie cu dezvoltarea
necontrolată a unei activități industriale, antrenând un pericol grav, imediat sau diferit, pentru
om, în interiorul sau exteriorul de l etablissement/ și/sau pentru mediu, și punând în joc una sau
mai multe substanțe periculoase (art. 1-2c al directivei), dar sunt excluse de aici, instalațiile
nucleare și cele miniere, militare, de fabricare și stocare a explozivilor și munițiilor (art.2).

Alături de acest aspect criticabil, putem de asemenea să arătăm și avantajele: textul a avut
în vedere o procedură de adaptare permanentă (de asemenea o revizuire a anexelor a avut loc la
19 martie 1987: a se vedea Prieur, op.cit. p. 263-264), asigurată de un comitet special (art. 15 din
directivă).

În al doilea rand, o obligatie generala de a lua toate masurile necesare pentru a preveni
accidentele majore si de a institui un control serios este enuntata.

In al treilea rând, art. 5 enunță o procedură de informare cu scopul de a permite statelor de

a asigura prevenția: este vorba iîn realitate de o obligație de notificare de către fabricant statului
responsabil cu informațiile necesare pentru organizarea acestei prevenții ( în Franța, începând cu
legea din 22 iulie 1987 privind prevenirea riscurilor majore și cu decretul de aplicare din 6 mai
1988 referitor la planurile de urgență, la care se adaugă planurile de operare internă, prevăzute de
decretul din 21 septembrie 1977 și planurile particulare de intervenție prevăzute de o instruire
ministerială din 12 iulie 1985 par a oferi garanții deloc rele…a se vedea M. Prieur „Le nouveau
dispositif de prévention et de lutte contre les risques majeurs”, RFDA, 3-1987, p.926 si urm.)
 Acest drept la informare este, în manieră generală, proclamat de art. 8-1 si revizuit in 1988
(24 noiembrie JOUE, nr. L 366 din 7 decembrie), ca urmare a catastrofei Sandoz de la Bale (a se
vedea A. Kiss, „Tchernobale”, Annuaire fr. dr. int. 1987, p. 689 si urm.), îmbunătățindu-i
aplicarea, enunțând o obligație de comunicare din oficiu națională și statelor vizate, precum și a
unei obligații de publicare.

Consiliul si Comisia au procedat la 22 si 23 iunie 1995 (R. W. BIRD si N. Bouyer, „La

nouvelle directive Seveso”, L’environnement Magazine, noiembrie 1995, p. 59 si 60) la o
modernizare a acestui text esential : noua directivă numită Seveso II (Directiva nr. 96/82 a
Consiliului, 9 decembrie 1996, JOCE nr. L 10 din 4 ianuarie 1997) a intrat in vigoare la 3
februarie 1997, statele trebuind să o transpună în doi ani începând cu aceasta dată.

Textul, în ceea ce privește domeniul său de aplicare, abandonează procedeul de enumerare.

Dispozițiile armonizate se aplică pentru orice etablissement/cadru sau substanțe periculoase,
prezente în cantități suficient de importante pentru a crea un pericol major. Se aplică nu doar la
fabricant, ci pentru orice persoană fizică, morală care exploatează sau deține
un etablissement sau o instalație cu grad de risc, sau orice persoană care este delegată cu o putere
economică determinantă cu privire la această operare tehnică.

Politica de prevenție și gestiune a securității trebuie tradusă și reflectată de ținerea/păstrarea unui

raport de securitate care să retrașeze un sistem de gestiune și organizare cu un scop preventiv,
conținând toate previziunile utile privind mediul de etablissement și privind instalațiile,
identificând riscurile. Trebuie de asemenea să menționeze măsurile de protecție și intervenție
adoptate pentru a limita consecințele unor eventuale accidente.

În al doilea rând, planurile de urgență trebuie să enunțe numele și funcțiile persoanelor abilitate
să declanșeze proceduri de urgenta, masurile vizand sa limiteze riscurile si consecintele
accidentelor.

Cei care exploatează si autoritățile competente, trebuie, la intervale regulate care nu trebuie să
depășească 3 ani, să actualizeze, testeze și evalueze aceste planuri.
Statele sunt responsabile de punerea în practică a unui sistem care să garanteze că aceste planuri
pot sa facă obiectul unei aplicații rapide în timpul unui accident major și trebuie să asigure luarea
în considerare în politicile de afectare sau utilizare a solurilor și a altor politici pertinente cu
obiective de prevenire a accidentelor majore si limitarea consecințelor unor astfel de accidente.

Ceea ce aproprie cel mai mult prevenirea de precauție: tehnicile puse în practică sunt comune,
este un lucru cert și a naturii riscului înfruntat în care rezidă diferențele