Sunteți pe pagina 1din 147

Relaia dintre capacitatea administrativ i reforma administraiei publice

conf. univ. dr. Marius PROFIROIU

Rezumat: Reforma administraiei publice este un concept larg, care include toate aspectele organizrii sectorului public, printre care arhitectura general a ministerelor i ageniilor, organizaiile, sistemele, structurile, procesele, motivaiile, precum i modul de supraveghere a acestora i de reformare periodic a sistemului. Pe de o parte, administraia se refer la modul n care este autorizat formal, ordonat i organizat coordonarea activitilor din sectorul public. Pe de alt parte, capacitatea administrativ este o evaluare a funcionrii structurii ierarhice a personalului din serviciile publice, fiind deci doar unul dintre elementele reformei administraiei publice. Capacitatea administrativ este esenial pentru reforma i pentru funcionarea statului. Abstract: The concept of PAR is all-embracing: it contains all aspects of the public sector organization including the overall architecture of Ministries and agencies, the organizations, systems, structures, processes, incentives, as well as the arrangements for maintaining governance over these arrangements and reforming the system from time to time. By comparison, administration refers to the way in which the coordination of public sector actions is formally authorized, ordered and organized. Administrative capacity is therefore a judgment on the functioning of the hierarchy of officials in the public service, and this of course is just one element of wide-ranging PAR. Administrative capacity is crucial to PAR and to the functioning of the state.

Adesea, discuiile despre reforma administraiei publice din Romnia dau natere unor confuzii referitoare la sensul acestei expresii. Concret, reforma nseamn mai mult dect mbuntirea capacitii administrative despre care s-a vorbit att de mult, sau este doar o schimbare a terminologiei, referindu-se la aceleai probleme care privesc calificarea personalului i organizarea? Pe scurt, rspunsul este c acestea sunt dou concepte diferite despre organizarea sectorului public. Totui, ele sunt corelate funcional, aa cum ncerc s demonstrez n acest articol. Reforma administraiei publice este un concept larg, care include toate aspectele organizrii sectorului public, printre care arhitectura general a ministerelor i ageniilor, organizaiile, sistemele, structurile, procesele, motivaiile, precum i modul de supraveghere a acestora i de reformare periodic a sistemului. Pe de o parte, administraia se refer la modul n care este autorizat formal, ordonat i organizat coordonarea activitilor din sectorul public. Pe de alt parte, capacitatea administrativ este o evaluare a funcionrii structurii ierarhice a personalului din serviciile publice, fiind deci doar unul dintre elementele reformei administraiei publice. Cu toate acestea, capacitatea administrativ este esenial pentru reforma i pentru funcionarea statului, dar, aa cum am artat, este doar o parte a acestei viziuni complexe i, n sine, nu poate asigura rezultatele ateptate de la o administraie modern. De fapt, simpla cretere a capacitii administrative poate fi un impediment n obinerea rezultatelor, pentru c depinde parial de modul n care este organizat i realizat, dar i de modul de ncadrare cu personal i de atitudinea acestuia fa de funciile deinute. Ca urmare a schimbrilor istorice n nelegerea acestui domeniu i mai ales datorit leciilor desprinse din procesul evolutiv al sistemelor sectorului privat, n acest moment exist o concepie diferit asupra ierarhiilor clasice din sectorul public. n aceasta viziune modern, ierarhia sistemului administrativ furnizeaz un cadru pentru managementul i controlul aciunii autoritilor publice, cadru n care este posibil organizarea unor activiti eficiente dup alte principii, care nu se bazeaz exclusiv pe ierarhie. Putem defini acest mod de organizare a activitii ca un mod de aplicare a

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

principiului managerial, n contrast cu acela al aplicrii principiului ierarhic. ntr-un sistem birocratic modern, aceste dou principii se completeaz unul pe celalalt, iar cele dou tipuri de organizare interacioneaz pozitiv. n mod ideal, ierarhia este proiectat astfel nct s coexiste armonios cu opusul su dialectic, respectiv managementul, s permit i s sprijine existena unor echipe de lucru creative, multifuncionale, orientate ctre obiective, ntr-un cadru bine ordonat, care poate fi asigurat doar de o structur ierarhic funcional. Acest model complementar pare a fi paradoxal i, n practic, este nevoie de timp i de experien pentru a ajunge la un nivel echilibrat, funcional, ntre cele dou moduri de organizare. Administraia francez s-a confruntat douzeci de ani cu acest paradox i abia acum a ajuns la o soluie oarecum stabil, n care exist linii de comand vertical clare, care au rmas ntr-o structur ierarhic, dar i multe echipe interministeriale, pe termen scurt sau lung, formate pe baz orizontal, pentru a asigura managementul diverselor probleme (printre care i reforma administraiei publice!) i care depesc limitele aciunii administrative pure, n sensul tradiional al acesteia. Structura ierarhic conine echipele de management i este orientat i animat de aceste echipe. Obinerea acestui rezultat este mult mai dificil dect pare. Administraia britanic a ncercat o alt abordare logic. A fost dezvoltat un model n care ageniile subordonate au preluat funciile manageriale, sub conducerea i supravegherea general a ministerelor, care au rmas ordonate ierarhic. i acest model s-a dovedit a fi mai dificil dect prea. Aadar, dup douzeci de ani, nici modelul britanic, nici cel francez nu funcioneaz perfect. Romnia poate nva din aceste lecii, dar i din abordrile altor ri. Romnia va trebui s gseasc propria soluie pentru aceast combinare, aparent paradoxal, ntre funciile manageriale i ierarhia administrativ. Probabil c va fi cutat o abordare mai apropiat de modelul francez, datorit similitudinilor n cultura i istoria administrativ. n acest moment ns, nu exist o direcie clar, deoarece cutarea unui rspuns nu a nceput nc. La prima vedere ar prea c exist o contradicie n aceast prezentare. Aadar, reforma administraiei publice reprezint un concept larg, care include toate aspectele sectorului public, n timp ce capacitatea administrativ se refer n special la un element al acestuia, respectiv la funcionarea eficient a structurii ierarhice a autoritii i la controlul activitii personalului. Avnd n vedere c reforma administraiei publice include totul, a fost prezentat apoi contrastul dintre ierarhie i ceea ce se numete management, care pare a fi un concept situat la acelai nivel semantic cu ierarhia. Aadar, dac managementul nu este marele secret pe care l presupune reforma administraiei publice, care este legtura? Cheia unei aciuni eficiente a Guvernului i a unui sector public productiv pare a fi modul n care o ar reuete s realizeze aceast juxtapunere sau uniune ntre dou elemente opuse, ntre ierarhie i management. Statele avansate ncearc s rezolve acest paradox n diverse moduri i s descopere sistemele i practicile care s permit combinarea celor dou elemente. Putem considera c reforma administraiei publice se refer la toate aspectele sistemului care trebuie reconsiderate i ajustate, astfel nct s se ajung la aceast asociere. Pentru a combina ierarhia administrativ clasic cu managementul modern, creativ i orientat spre rezultate ntr-o organizare unitar a sectorului public, trebuie s modificm arhitectura general a sistemului numrul i dimensiunea ministerelor, diversele forme ale contractului de munc din sectorul public, rolurile i funciile ageniilor, reproiectarea sistemelor i proceselor decizionale interne, modurile i nivelurile participrii i incluziunii sociale n luarea deciziilor i implementarea politicilor, sistemele de stabilire a obiectivelor, msurarea performanelor, alocarea resurselor, asumarea rspunderii, supravegherea i controlul etc. Reforma administraiei publice include toate aspectele organizrii statului i fiecare dintre aceste aspecte trebuie verificate, testate i, dac este necesar, ajustate, pentru a obine cea mai potrivit combinare a structurii ierarhice i capacitii administrative cu eficacitatea managerial i capacitatea de a obine rezultate i performane. Aceasta este legtura logic dintre cele dou concepte. Exist, cu siguran, i alte elemente care influeneaz reforma administraiei publice, nu doar noua abordare managerial. ns problema managementului este una esenial, reprezint un test-cheie i acoper toate celelalte aspecte, deoarece

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

schimb ntregul potenial al statului i, ntr-o lume competitiv, statele trebuie s urmeze tendina global ct mai repede, pentru a nu iei din competiie. n practic, reeaua de reform poate ncepe prin a ncerca s dezvolte capacitile de management i s gseasc soluia pentru inserarea acestor capaciti n ierarhiile existente ale statului. Pas cu pas, acest proces va scoate la lumin tipul de probleme pe care a trebuit s le rezolve celelalte ri i, n fiecare etap, acestea vor deveni noile preocupri ale reformei administraiei publice. n acest fel, reforma se va dezvolta n timp, animat de nevoia combinrii ierarhiei i managementului ntr-un sistem unitar. Crearea i repartizarea Corpului nalilor Funcionari Publici n Romnia n 2005 va reprezenta primul pas important pe acest drum al reformei. nelegerea tipurilor de probleme cu care s-au confruntat i pe care le-au rezolvat celelalte ri n acest proces va scurta ciclul de nvare pentru Romnia. ntr-o anumit msur, putem anticipa natura problemelor care vor aprea n fiecare etap i gama soluiilor care trebuie luate n considerare. Consultanii strini pot fi de folos prin prisma experienei pe care o mprtesc n cadrul discuiilor referitoare la reform. BIBLIOGRAFIE 1. Gordon G., 1995, Public Administration, Britain: St. Martins 2. Heiden Heiner A. J., 1988, Politics, Policy and Police as Concepts in English, Review of Politics, pag. 48 3. Hughes O. E., (1994), Public Management and Administration, London: Mac Millan 4. Strategia de reform a Guvernului Romniei, 2004-2006

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Specificitatea investiiilor realizate n sectorul public


prof. univ. dr. Marian STOIAN prep univ. drd. Ilinca MUNTEAN
Rezumat: Caracterul limitat al resurselor, n raport cu cererea, creeaz un permanent deficit, n toate sectoarele de activitate; n sectorul public aceast situaie este amplificat de transformrile socio-economice i de mentalitate ale cetenilor, care solicit i impun s fie privii drept clieni. n aceste condiii, autoritile publice se afl ntr-o situaie delicat, fie din lips de resurse, fie din lips de competene tehnologic-profesionale. Singura metod de a mbunti aceast stare este descentralizarea competenelor decizionale i dezvoltarea relaiilor de parteneriat publicprivat. Abstract: The limited character of resources, as well as the continuous growth of the demands of the citizens, who demand to be considered no longer consumers, but customers, place public administrations authorities in a very delicate position, because they either lack resources or the competence needed to provide the citizens the kind of public services they are asking for. The only solution for this problem is the publicprivate partnership.

Pe plan local, gestiunea problemelor publice se realizeaz prin intermediul administraiei publice locale; avnd n vedere faptul c realitatea i nevoile comunitilor sufer modificri n timp i difer n plan teritorial, administraia public local este cea care trebuie s se adapteze continuu acestora. n prezent, reforma administraiei publice caracterizeaz toate rile europene i reprezint o prioritate, pentru Romnia constituind o condiie important a integrrii n Uniunea European. Dezvoltarea autonomiei locale este un element prioritar al reformei, iar pentru aceasta se impune stabilirea strategiei reformelor fundamentale ale procesului de tranziie, respectnd cerinele care trebuie satisfcute i innd cont de influenele resurselor financiare alocate, de tipul de comunitate local i de resursele pe care aceasta le are la dispoziie. Pn n anul 1992, sistemul a fost n mare parte centralizat. Abia dup apariia Legii nr. 69/1991 a nceput procesul de transfer al responsabilitilor publice de la nivel central ctre cel local. n plan secund, o mulime de alte reglementri au completat cadrul legal n care autoritile locale i desfoar activitatea, n prezent aplicndu-se Legea nr. 215/2001. Nevoia de eficientizare a activitilor administrative, precum i complexitatea responsabilitilor au impus structurarea sistemului pe mai multe niveluri crora li s-au atribuit competene de decizie diferite. Obiectivele generale: eficien, echitate, stabilitate economic i creterea economic nu se pot realiza n acelai timp, ci numai prin stabilirea strategiilor. Descentralizarea, n general, i implicit descentralizarea financiar, presupune existena capacitii administraiei locale de a prelua competenele i responsabilitile. Aceasta este prioritar pentru administraia public central i local, ns lipsa unor reglementri corespunztoare o lege a descentralizrii - incoerena dintre cadrul legislativ i starea de fapt, lipsa monitorizrii procesului, precum i faptul c autoritile locale nu au fost pregtite suficient au determinat n unele cazuri transmiterea responsabilitilor fr surse de finanare. Descentralizarea financiar este i o problem care ine de resursele umane, de experiena, pregtirea i atribuiile autoritilor locale crora le revine ntreaga responsabilitate. Autoritile locale i pot realiza funciile descentralizate ntr-un mod eficient numai dac au resursele financiare necesare, fie colectate la nivel local, fie transferate de la nivel central, aceasta determinnd autonomie n deciziile cu privire la aprobarea bugetului de venituri i cheltuieli. Descentralizarea are ca efect responsabilizarea administraiilor publice locale n ceea ce privete utilizarea fondurilor, Consiliile Locale avnd atribuii multiple, de la studiere i prognozare,

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

pn la aprobarea bugetelor de venituri i cheltuieli. Suportul financiar pentru activitile desfurate de ctre organele administraiei publice este asigurat de resursele financiare publice, colectate sub form de venituri fiscale, de al cror volum va depinde i calitatea prestaiilor. De aceea, avnd n vedere proveniena resurselor utilizate n procesul de satisfacere a nevoilor cetenilor clieni, este necesar o fundamentare deosebit de riguroas a modului de gestionare i de utilizare a ceea ce numim cu toii banul public. Realitatea contemporan se caracterizeaz prin schimbri fundamentale, care modific nsi semnificaia conceptului de "serviciu public", transformndu-l n "serviciu pentru public". Imaginea clasic este tot mai rar ntlnit, ea nefiind capabil s satisfac preteniile crescnde ale cetenilor fa de calitatea serviciilor, a prestaiei aleilor locali n general. Prin preferina cetenilor de a fi privii n postura de "clieni", se transfer binomul cerere - ofert i n sectorul serviciilor publice, fcnd din acestea o marf care se poate cumpra i pe care aleii au obligaia de a o oferi cetenilor electori. n aceeai ordine de idei, autoritile locale trebuie s manifeste exigen fa de cetenii care nu respect n mod voluntar condiiile de regularitate bugetar n achitarea taxelor i impozitelor fixate de edili. Se modific astfel nsi menirea aleilor comunitii locale, Primarul i Consiliul Local fiind tot mai des pui n situaii specifice ntreprinztorului privat, n contextul n care acetia trebuie s se supun i unor constrngeri de natur politic sau socio-cultural. Colectivitatea local devine o ntreprindere original, cu o logic proprie de funcionare, bazat pe relaii de parteneriat: pe de o parte, cu mandatarii si, care sunt cetenii electori, consumatori de servicii publice; pe de alt parte, cu prestatorii de servicii (funcionari sau operatori privai / publici), care reprezint instrumentele de aciune utilizate pentru ndeplinirea mandatului ncredinat. Activitatea Consiliului Local capt dimensiunea antreprenorial de tip "proiect", prin care se administreaz un sistem de interese, de delegri de responsabiliti (externalizarea serviciilor publice), precum i implementarea unor programe de formare-dezvoltare. n prezent, se manifest o tendin tot mai evident de a se "rentabiliza" tot mai multe servicii publice, n ideea c ceteanul este un client care cumpr servicii. n aceste condiii, autoritile publice, chemate s-l reprezinte pe ceteanul-elector i s-i asigure satisfacerea cerinelor necesare unui trai decent i civilizat, constat c se afl n situaia de a nu-i ndeplini menirea, fie din lips de resurse, fie din lips de competene tehnologic-profesionale, necesare realizrii unor servicii diversificate i cu o calitate corespunztoare standardelor din ce n ce mai nalte ale cetenilor. n Romnia, aceast stare este amplificat de starea deplorabil a sistemului de servicii publice din majoritatea zonelor i localitilor i cu precdere din zonele rurale. Constatm c, din lips de resurse, eforturile investiionale n perioada post-revoluionar nu au fost semnificative, n perioada 2000-2003 acestea reprezentnd sub 20% din totalul cheltuielilor publice. Ponderea investiiilor n totalul cheltuielilor la nivelul autoritilor locale Anul Medie/ar n judee Bucureti Municipii Orae Comune 2000 20,1% 18,3% 20,3% 21,3% 19,7% 19,6% 2001 13,2% 15,4% 17,8% 13,7% 10,7% 8,1% 2002 12,4% 11,5% 19,3% 13,0% 11,9% 7,5% 2003 17,0% 17,5% 26,2% 19,2% 16,5% 11,8% Sursa: UNCJR i ADECJR, Stadiul descentralizrii financiare n Romnia, 2003 Pentru mbuntirea acestei stri, care n unele localiti rurale poate fi numit pe drept preistoria serviciilor publice, au fost luate msuri reglementare de descentralizare a competenelor decizionale i de dezvoltare a relaiilor de parteneriat. ncepnd cu legea 72/1996 s-a acionat permanent pe linia lrgirii competenelor decizionale ale autoritilor locale n ceea ce privete folosirea banului public n folosul ceteanului contribuabil.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Astfel, prin OUG nr. 45/2003, deciziile patrimoniale, administrative i de finanare au fost coborte la nivel local, fiecare entitate public fiind responsabil pentru modul n care folosete resursele bugetului local. La nivel central, s-au pstrat doar competene privind decizia de folosire a resurselor investiionale din surse externe sau din mprumuturi bancare cu garanii guvernamentale. Externalizarea, privit drept esen a relaiilor de parteneriat i cale de a permite imixtiunea sectorului privat n sectorul serviciilor publice, credem noi c este benefic, pentru c fiecare actor este chemat s aduc n asociere ceea ce deine ca dotri i/sau pachet de competene: tehnologice, manageriale, informaional-tiinifice. Motivaia edililor de a accepta n mod voluntar imixtiunea ntreprinztorilor din sectorul privat ntr-un sector n care sunt singurii responsabili n faa ceteanului-elector este dat de nevoia de a rspunde ct mai bine cerinelor de promptitudine, competen i calitate. ns n sectorul public, cel puin n Romnia de azi, realizarea de investiii trebuie privit ca o necesitate i nu ca o oportunitate pentru diverse afaceri. n general, ntreprinztorii privai sunt interesai de serviciile economice, industriale, comerciale, transporturi, dar, cel puin n comunitile teritoriale dezvoltate, se constat ptrunderea lor i n serviciile administrative, de sport, de agrement etc. Pentru a se asigura funcionalitatea acestor tipuri de relaii de parteneriat public privat, trebuie s se procedeze la introducerea i n acest sector a regulilor i principiilor de funcionare specifice economiei de pia, n care ceteanul - client cumpr / consum servicii contra-cost. Impactul acestui nou curent se resimte i n planul investiiilor, mai ales n ce privete fundamentarea deciziilor pe baza principiilor de eficien i profitabilitate. ntruct se produce o suprapunere ntre interesul general i puterea public cu interesul privat i legea profitului, uneori, n anumite domenii, cum ar fi cele ale serviciilor de prim necesitate, din raiuni de protecie social sau raiuni politice, este posibil s prevaleze raiuni protecioniste. Tot n acest context nu trebuie pierdut din vedere miza strategic pe care o reprezint serviciile publice n cadrul jocurilor politice. ntr-adevr, ntreprinztorii privai nu trebuie s fie tratai ca nite simpli executani; ei pot i trebuie s aib competene strategice, care s fie utilizate n cadrul strategiei generale la nivelul teritoriului localitii. ns n documentele de asociere (contractele de concesiune) trebuie prevzute clar: condiiile de parteneriat, rolul entitii publice ca supervizor al calitii execuiei i echitii serviciului. De unde apare aceast grij ca absolut necesar, care este motivaia sa? Rspunsul l gsim n faptul c partenerii privai implicai sunt actori fr legitimitate, acetia nu au girul alegerii din partea cetenilor; cu toate acestea, lor le sunt transferate competene decizionale i trebuie ca partenerul public s i ia unele msuri de precauie, pentru a se evita unele situaii critice n relaia public privat. Cu toate c dotarea tehnic din domeniul furnizrii serviciilor publice s-a mbuntit simitor, totui ea este depit de cea din domeniul produciei de bunuri materiale, ceea ce conduce la o slab intensitate a capitalizrii. Ca urmare, pentru acelai nivel de rentabilitate, n domeniul serviciilor publice ne vom confrunta cu o productivitate i o profitabilitate mai sczut; de aceea, uneori, n analizele economice indicatorii de eficien au relevan mai sczut. Consecinele practice ale acestor trsturi specifice constau n dificultile ntmpinate la definirea i/sau standardizarea serviciilor publice, la delimitarea costurilor pe baza criteriilor de identificare pe unitate de activitate (cheltuieli fixe i variabile). Trebuie, de asemenea, s fie luat n seam i impactul riscurilor specifice domeniului asupra proiectelor de servicii publice, multe dintre acestea avnd efecte nefaste majore pentru comunitile locale. Dei susinem ideea c i n acest sector este nevoie de o gndire economic, pragmatic, apreciem c n proiectele de investiii publice criteriile economice coabiteaz i uneori chiar trebuie s se subordoneze altor sisteme de criterii de ordin social, ecologic, ambiental etc., pentru c, spre deosebire de sectorul privat, n cazul acestor proiecte factorul de decizie trebuie s satisfac un set de obiective diferite ca natur: economic, social, ecologic etc. Aceast particularitate induce nevoia ca n faza de pregtire a investiiilor, o dat cu stabilirea intelor strategice, s se defineasc sistemul de

10

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

obiective i ierarhia lor, pe baza unor criterii de importan, care depind la rndul lor de destinaia concret a proiectului. Factorii de decizie i de aciune trebuie s nu uite ns c obiectivul fundamental al oricrui serviciu public este acela de a spori bunstarea oamenilor, chiar dac el presupune optimizarea simultan a mai multor variabile care dau specificitate fiecrui proiect n parte. ntruct efectele proiectelor publice sunt deseori dificil de evaluat n mrimi numrabile i se manifest prin propagare la nivelul clientului-utilizator, n aval de promotorul de proiect, prin componenta economic se vor obine informaii pertinente nu att prin criterii de profitabilitate, ct prin criterii de cost sau de efect. Deoarece, n cazul proiectelor desfurate n sectorul public, se urmrete atingerea unor obiective multiple de ordin economic, social, ecologic etc., ntr-o faz preliminar a evalurii, specialitii trebuie s stabileasc intele strategice care fundamenteaz sistemul de obiective; n cadrul acestui sistem trebuie realizat o ierarhie, bazat pe importana fiecrei componente pentru ansamblul proiectului, urmnd ca, prin realizarea lor secvenial, s se obin atingerea obiectivului principal. Astfel, putem avea un obiectiv general (la nivel de program), obiective intermediare i obiective specifice pe proiect. Obiectivul primordial al oricrui serviciu public poate fi considerat bunstarea social a oamenilor, dar ea presupune optimizarea simultan a mai multor variabile, acestea fiind specifice fiecrui proiect n parte. Proiectele de investiii publice trebuie tratate cu maxim atenie, pentru c este vorba de banul public; ele se adreseaz direct colectivitii, n sensul mbuntirii standardului de via al cetenilor. n perspectiva eforturilor viitoare, susinute cu consecven i de fondurile comunitare, apreciem faptul c evaluarea eficacitii, a eficienei i a performanelor proiectelor de investiii publice trebuie tratat ca o problem prioritar a factorilor decizionali din administraia public. Este nevoie s se generalizeze auditul la nivel de proiect pentru ca autoritile responsabile s fie la curent cu derularea acestuia, astfel nct s fie capabile s intervin prompt n cazul sesizrii unor abateri de la specificaiile din caietele de sarcini. Este nevoie, de asemenea, s fie rediscutate i completate atribuiile compartimentelor de profil de la nivelul entitilor publice, n sensul creterii responsabilitilor de proiectare i de urmrire a evoluiei indicatorilor de performan. Ca viitori beneficiari ai fondurilor structurale europene, este imperios necesar ca practicienii i cercettorii notri s aib o concepie metodologic prin prisma creia s evalueze efectul de plas al proiectelor publice la nivel de colectivitate sau zon teritorial. Ne referim aici la sinergia proiectelor de investiii publice, cu efectele sale multiplicatoare benefice. La nivelul colectivitilor umane, efectul sinergetic al proiectelor/aciunilor publice poate fi definit ca rezultatul conjugat al acestora, cu efecte superioare i chiar diferite fa de cele pe care le produc sau le-ar produce fiecare dintre acestea luate izolat. Studierea efectelor sinergetice ale proiectelor de investiii publice este necesar n primul rnd datorit efectelor, de cele mai multe ori benefice, obinute la nivelul colectivitilor umane, datorit modului specific de manifestare i, nu n ultimul rnd, pentru a identifica acele impacturi negative asupra mediului care trebuie atenuate sau eliminate. BIBLIOGRAFIE 1. UNCJR i ADECJR Stadiul descentralizrii financiare n Romnia, 2003 2. Stoian Marian Gestiunea investiiilor, Editura ASE, Bucureti, 2002 3. Plumb Ion (coordonator) Managementul serviciilor publice, Editura ASE, Bucureti, 2004 4. Commission Europenne Evaluation transversale des impacts sur lenvironnement, lemploi et les autres priorits dintervention, Office des Publications Officielles des Communauts Europennes, 1999

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

11

Guvernarea orientat asupra pieei opiune strategic important n procesul reformei managementului public
prof. univ. dr. Armenia ANDRONICEANU prep. univ. tefan Gabriel BURCEA

Rezumat: n ultimii cincisprezece ani, majoritatea statelor democratice au fost constrnse s reorganizeze sistemul lor de guvernare ca urmare a amplificrii nemulumirilor cetenilor cu privire la gradul de satisfacere a interesului public. Articolul de fa ncearc s prezinte ntr-o form concis principalele idei i tendine ce au stat la baza schimbrilor i viitorul impact al acestora asupra sistemului de guvernare. Articolul constituie o veritabil sintez a particularitilor guvernrii orientate asupra pieei i explic rolul pe care-l joac acest model n mbuntirea procesului de guvernare n statele democratice. Scopul urmrit este de a clarifica i de a nelege corect ideile i procesele care influeneaz acest model de guvernare modern. Dac implicaiile acestei viziuni moderne asupra guvernrii vor fi studiate cu atenie, atunci se vor crea premisele eficacitii procesului de schimbare a sistemului de guvernare. Parcurgerea cu atenie a articolului ofer cititorului oportunitatea de a nelege aspectele pozitive i negative, interdependenele dintre componentele modelului de guvernare orientat asupra pieei i implicaiile pe care acestea le au asupra actului de guvernare. Lucrarea faciliteaz nelegerea deplin a modelului de guvernare modern, crendu-se astfel premisele ca schimbrile ce vor cuprinde sectorul public s fie mult mai uor de realizat. Abstract: In the last fifteen years even the relatively stable industrialized democracies have been forced to reorganize their governments in the face of the increasing discontent of their citizens. This paper tries to provide in a very concise form the fundamental ideas underlying these reform movements and their future impact on governance. This article is a real synthesis of the market model of governing and explains the role of this vision to improving governance in the industrialized democracies. Our purpose is to gain a much clearer understanding of the ideas and processes that influence this modern approach of governing. If the implications of this alternative vision are more explored and understood, then there is some possibility for producing more effective planned changes in government. A careful read of our article enable readers to understand the strengths, weakness, implications and interactions of the component of market model as well as the specific reforms that are derived from them. We are convinced that with a better understanding of this model of reforming government, changing the public sector will be an efficient task, at the end.

Amploarea semnificativ a reformelor din sectorul public n rile dezvoltate nu a reuit s se impun n toate statele. O parte dintre reforme au cuprins i sistemul politic ns, din pcate, acestea nu s-au manifestat i printr-o sistematizare i o delimitare clar a obiectivelor. Absena viziunilor precis stabilite i a strategiilor concertate n direcia reformei explic ntr-o oarecare msur de ce rezultatele reformelor din statele dezvoltate nu s-au ridicat la nlimea ateptrilor. De aceea, pentru formularea unei strategii coerente de reform a managementului public i deci pentru cunoaterea cu precizie a rezultatelor la care trebuie s se ajung n urma implementrii schimbrii, se impune studierea atent a particularitilor specifice ale modelelor de guvernare modern. Guy Peters 1 sugereaz existena a patru modele importante de guvernare: Modelul guvernrii orientate asupra pieei, care conine opiunea privatizrii extensive a serviciilor publice i deci un sector public subdimensionat, el nsui dominat de mecanisme specifice pieei. Cetenii devin consumatori i contribuabili, iar mecanismul de guvernare se rezum la existena unui centru pentru coordonarea politicilor publice, la emiterea ctorva reglementri, elaborarea programelor i ncheierea de contracte;
1

Guy Peters, The future of governing: four emerging models, University Press of Kansas, 1996 12
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Modelul guvernrii participative, care pune un accent deosebit pe mandatarea i participarea cetenilor la conducerea administraiei publice. Ca i modelul de pia, el presupune o descentralizare radical i o schimbare definitiv a ierarhiilor birocratice. Spre deosebire de modelul de pia, n acest model caracteristicile de diviziune i inegalitate ale pieelor concureniale sunt percepute ca limite. Se consider c abilitatea i dorina cetenilor de a juca un rol semnificativ n procesul de guvernare sunt cele mai importante coordonate ntr-un proces de management; Modelul guvernrii flexibile, care se opune rigiditii i conservatorismului atribuite structurilor organizaionale permanente. Remediul este un sistem administrativ temporar, caracterizat de schimbri continue ce afecteaz organizaiile publice, ele nsele adaptabile schimbrilor mediului extern i create cu scopul de a gestiona schimbarea n diferite sectoare de activitate. Tehnologia avansat a informaiei este adesea privit ca o for major n aceast abordare, care poate fi considerat mai puin doctrinar sau ideologic dect modelul de pia sau viziunea guvernului participativ. Statutul temporar al sistemului administrativ poate deveni un fenomen bazat n mod extensiv pe contracte; Modelul guvernrii creative este cel n care reglementrile sunt reduse semnificativ. Viziunea este fondat pe ipoteza c, n organizaiile prestatoare de servicii de interes public, resursele umane sunt creative, au experiene relevante i sunt mai bine motivate, dac vor putea fi eliberate de constrngerile reglementrilor birocratice. Acesta este modelul cel mai puin practicat, n esen un model al statului modern, fiind o versiune total diferit de modelul guvernrii participative. Dup cum explic Peters, fiecare dintre aceste modele conine aspecte de incoeren, alturi de mesajele din denumirea fiecruia. Faptul c nici unul dintre cele patru nu a fost vreodat implementat corect i complet nu constituie o surpriz, date fiind constrngerile existente n orice ar fa de schimbarea radical. Cu toate acestea, au existat anumite state i guverne n care se simte influena dominant a unuia dintre cele patru modele n discursurile politice ale demnitarilor sau n documentele de reform. Astfel, reformele din Noua Zeeland au fost tributare gndirii microeconomice care favoriza un model de guvernare orientat spre pia. n schimb, cele mai noi documente despre reforma din Finlanda atest orientarea ctre modelul guvernrii participative. Reformele anterioare au avut ca finalitate creterea birocraiei administrative i guvernul finlandez dorete s se asigure de aceast dat de implementarea democratic a politicii de guvernare. Cert este faptul c alegerea modelului de guvernare care s ghideze reforma managementului public este influenat n primul rnd de particularitile sistemului politico-administrativ. Singura alternativ viabil la modelul tradiional de organizare a administraiei publice, preferat deopotriv de politicieni, academicieni i ceteni, este modelul de guvernare orientat asupra pieei. Condiiile specifice de implementare a acestui model de guvernare i ipostazele n care utilizarea acestui tip de viziune este benefic interesului general sunt numeroase. Cteva dintre cele mai importante particulariti ale modelului de pia sunt prezentate n continuare. Caracteristica fundamental a modelului de guvernare orientat spre pia const n acceptarea ideii c, pentru gestiunea eficient i eficace a activitilor sectorului public, este necesar implementarea unor metode i tehnici specifice managementului din sectorul privat, superioare metodelor i tehnicilor de management aplicabile sectorului public tradiional. Indiferent dac schimbrile administrative au avut loc n rile dezvoltate din vestul Europei sau n cele mai puin dezvoltate din Africa, cert este faptul c singura modalitate eficace de a obine rezultate mai bune pentru organizaiile din sectorul public este adaptarea i transpunerea mecanismelor de pia i astfel adoptarea modelului de guvernare orientat asupra pieei, ca alternativ viabil a modelului tradiional de guvernare. Adepii acestui model de guvernare argumenteaz necesitatea adoptrii viziunii de pia prin limitele pe care le are guvernarea tradiional. Principala problem se refer la caracterul tradiional birocratic al administraiei publice. ntr-un asemenea sistem nu se pot dezvolta premisele motivrii corespunztoare a funcionarilor publici i nu se pot oferi stimulente suficiente pentru activitile ntreprinse de angajaii publici i, din aceast cauz, eficacitatea activitilor sectorului public
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

13

nregistreaz un nivel sczut. De aceea, funcionarii publici tind s maximizeze alte aspecte ale activitilor pe care le desfoar, ;i nu pe acelea care vin n sprijinul eficientizrii muncii lor. Principii i legiti ale modelului guvernrii orientate asupra pieei Datorit particularitilor specifice ale structurilor administrative ale fiecrui stat, dar i complexitii i diversitii aspectelor care argumenteaz necesitatea orientrii ctre pia a guvernrii unei ri, nu se poate preciza i dezvolta un sistem standard de guvernare cu viziune de pia. Este posibil ns formularea unui set de principii care faciliteaz transpunerea mecanismelor de pia n sectorul public. Aplicabilitatea modelului de guvernare orientat pe pia n administraia public este influenat de cteva aspecte importante, pe care le vom detalia n continuare att din punct de vedere teoretic, ct i practic. Eficiena pieelor Aspectul fundamental al modelului guvernrii de pia este utilizarea pe scar larg a mecanismului de pia ca instrument viabil de alocare a resurselor. Bazndu-se pe principiile i modelele economiei neoclasice, militanii modelului argumenteaz c folosirea celorlalte forme de alocare a resurselor, prin intermediul birocraiei i cadrului legal, va produce efecte distorsionate n comparaie cu cele pe care le-ar avea alocarea resurselor prin intermediul mecanismelor pieei libere. Prin urmare, dezvoltarea economico-social real va fi posibil dac piaa i mecanismele concurenei vor guverna sectorul public. n condiiile funcionrii mecanismelor de pia, n sectorul public vor aprea probleme legate de alocarea i distribuirea echitabil a resurselor ntre diferitele sfere de influen ale sectorului public, probleme care-i vor gsi rezolvarea prin intermediul interveniilor publice. Referitor la cuantificarea tarifelor i taxelor de prestare sau furnizare a serviciilor publice, adepii modelului guvernrii de pia sunt de prere c nu exist costuri de producie care s nu fie incluse n preul serviciului prestat. Exemplul tipic de excepie de la aceast regul a pieei este poluarea. n consecin, aplicarea mecanismelor pieei n sectorul public va conduce la o delimitare aparte a costului social de cel al pieei. Au fost aduse critici numeroase modelului economic neoclasic. Important este ns identificarea caracteristicilor standard ale modelului n scopul eficientizrii alocrilor sociale. Discuiile ce apar n urma alocrii i distribuirii resurselor pot fi rezolvate prin recunoaterea externalitilor, prin recunoaterea utilitii sociale a unora dintre veniturile alocate i prin recunoaterea existenei unor bunuri publice care, prin definiie, nu pot fi alocate conform criteriilor impuse de mecanismele de pia, datorit imposibilitii excluderii lor. Exist o serie de specialiti care consider c mecanismele pieei pot contribui la rezolvarea unor probleme de interes public, cum ar fi, de exemplu, poluarea. n ciuda deficienelor mecanismelor de pia utilizate pentru alocaiile sociale, birocraiile, instrumentele legale formalizate sau interveniile publice nu pot fi considerate ca fiind modaliti corecte de alocare a resurselor. Adepii modelului de pia sunt de prere c, dac instrumentele interveniei publice se vor apropia mai mult de cerinele mecanismelor de pia, atunci veniturile publice se vor colecta mai eficace. Prin urmare, modelul tradiional de folosire a interveniilor publice va fi considerat n majoritatea cazurilor un instrument ineficient pentru sectorul public. Alte elemente caracteristice mecanismelor de pia cum ar fi ncheierea contractelor sau oferirea de stimulente n funcie de rezultatele obinute tind s devin instrumente preferabil a fi aplicate n contextul modelului guvernrii orientate asupra pieei. De exemplu, n domeniul proteciei mediului, specialitii consider c cel mai eficace mod de combatere a fenomenului de poluare este utilizarea unor stimulente de tipul celor folosite n economia de pia, n defavoarea mecanismelor de comand i control utilizate de obicei.

14

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Monopolurile birocratice O alt problem pe care o presupune funcionarea modelului de guvernare orientat asupra pieei se refer la analiza monopolurilor birocratice. Specialiti cum ar fi W. Niskanen, G. Tullock, E. Ostrom, J. S. Bendor i I. McLean sunt de prere c, datorit intereselor particulare ale multor organizaii din sectorul public, dar n special ale efilor de instituii plasate n vrful ierarhiei administrative, birocraiile publice tind s se extind nejustificat de mult i s serveasc propriile sfere de interese mai mult dect pe cele ale cetenilor. Existena birocrailor i n special a monopolului pe care acetia l dein asupra informaiei a constituit obiectul analizelor specialitilor Banks i Weingast 2; autorii consider c birocraii beneficiaz de un avantaj n relaiile cu structurile care gestioneaz aspectele legislative. O privire de perspectiv va aduce n prim plan interesul particular al birocrailor ca fiind cauza principal a problemelor cu care se confrunt sectorul public. Interesant este faptul c unii specialiti, printre care i A. Breton, consider c birocraiile urmresc s subaprovizioneze piaa de consum cu anumite bunuri i servicii, n principal datorit intereselor obscure ale efilor instituiilor administrative. Preteniile birocrailor apar pentru c organizaiile publice au posibilitatea de a opta pentru furnizarea fie a serviciilor publice, fie a celor private, n funcie de bugetul de care dispun. Date fiind caracteristicile de indivizibilitate i proprietate asupra bunurilor publice, birocraii nu sunt ntotdeauna percepui ca furniznd anumite beneficii unor anumite categorii de clieni. Pe de alt parte, bunurile private aduc beneficii mari organizaiilor din sectorul privat i acestea vor plti mai mult n favoarea birocrailor i a oamenilor politici. Drept urmare, birocraiile vor subaproviziona piaa cu bunuri i servicii publice i o vor supraaproviziona cu bunuri i servicii private. Utiliznd o logic similar, Anthony Downs a demonstrat c bugetul public va tinde s se micoreze n statele democratice, tocmai datorit trendului ascendent n ceea ce privete producia de bunuri i servicii private. O alt categorie de specialiti, din care face parte i P. Dunleavy, susine c datorit ambiiilor proprii ale birocrailor se ajunge la o repartizare inechitabil a cheltuielilor publice. Transferurile din fonduri publice, de la structurile administrative ctre alte entiti externe structurilor administrative, genereaz probleme semnificative, dar, n aceeai msur, produce beneficii considerabile n favoarea efilor de instituii publice. Drept urmare, birocraii raionali vor ncerca s maximizeze acea parte a bugetului instituiei care susine derularea propriilor activiti i vor urmri, n mai mic msur, s determine creterea veniturilor n buget. Birocratul raional va urmri s supradimensioneze aceast parte a bugetului prin majorarea unor categorii de cheltuieli sau chiar a tuturor categoriilor de cheltuieli. Prin prisma acestui tip de abordare, birocraii nu vor ezita s recurg la metode alternative, care s le permit s-i maximizeze recompensele nonpecuniare, chiar dac administraia public ncearc s determine cuantumul salariilor i al celorlalte beneficii i s le ncadreze n anumite limite sau grile de salarizare. n contextul demersului privind implementarea sistemelor de recompensare a funcionarilor publici n funcie de performanele obinute, care va permite astfel o difereniere a salariilor acestora, devine normal preocuparea funcionarilor pentru nivelul propriilor salarii. Perspectivele birocraiei publice subliniate n lucrrile de specialitate i prezint pe birocrai ca fiind indivizi ambiioi, care ncearc s foloseasc puterea de monopol a instituiilor administrative pe care le conduc pentru a-i maximiza propriile interese i beneficii particulare. Aceti reprezentani ai statului sunt capabili s-i foloseasc puterea pe care o dein i s intervin n derularea procesului bugetar, de cele mai multe ori pentru c dein monopolul informaiilor cu privire la prestarea serviciilor publice ce constituie obiectul de activitate al instituiei administrative pe care o conduc. Dac ar fi existat o concuren real pentru furnizarea aceluiai tip de serviciu public, instituiile publice ar fi fost nevoite s scad costurile de producie i de furnizare a serviciilor. Acest mecanism de pia este aplicabil n sectorul privat i se presupune, pe bun dreptate, c transpunerea sa n sectorul public ar avea acelai rezultat minimizarea cheltuielilor cu furnizarea serviciilor publice.
2

Banks J. S., Weingast, B. R., The political control of bureaucracies under asymmetric information, American Journal of Political Science, 1992
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

15

Chiar dac o competiie deschis nu poate funciona, autoritile publice trebuie s fie capabile s creeze mecanismele necesare dezvoltrii concurenei ntre ageniile sectorului public. O metod eficient pentru realizarea climatului concurenial const n identificarea precis a elementelor costului real de producie i apoi folosirea acestor informaii pentru controlarea nivelului cheltuielilor publice alocate. Poziia de monopol a instituiilor administrative genereaz ineficien n sectorul public, dar exist o serie de dificulti de nelegere a acestei influene nefavorabile. n primul rnd, cteva dintre serviciile guvernamentale pot fi furnizate ntr-un mod mult mai eficient mai degrab n condiii de monopol, dect n condiiile competiiei deschise. O. E. Williamson precizeaz printre condiiile de existen ale monopolului (indiferent dac mediul de apariie i dezvoltare al acestuia este sectorul privat sau sectorul public) i criteriul convenional al monopolului natural. Chiar dac serviciile publice sunt privatizate, ele continu s-i exercite statutul de monopol i deci activitatea prestatorilor de servicii trebuie reglementat de guvern. Exist alte categorii de servicii care suport concurena din partea sectorului privat chiar i n condiiile existenei unui sistem concurenial dominat de guvern i ageniile sale (de exemplu: sistemul privat de nvmnt, asistena medical privat, companii private de curierat etc.). n sectorul privat exist un nivel nalt de competiie ntre agenii n ceea ce privete alocarea resurselor de ctre guvern n cadrul procesului bugetar. Chiar dac o agenie guvernamental nu se afl n competiie direct cu o alt agenie public care furnizeaz acelai tip de serviciu public, ambele concureaz pentru atragerea resurselor bugetare cu toate celelalte agenii din sectorul public. Competiia de acest gen joac un rol fundamental n supravieuirea i dezvoltarea unei agenii guvernamentale i face ca respectiva organizaie public s devin cu adevrat competitiv pe piaa serviciilor publice. n plus, alocarea i repartizarea resurselor ntre diferite agenii n cadrul procesului bugetar poate fi utilizat drept instrument de smulgere a informaiilor necesare de la organizaiile publice, n special n cazurile n care guvernul beneficiaz de experiena necesar. n statele dezvoltate, finanatorii sunt extrem de eficace n obinerea informaiilor privind alocarea resurselor n buget i n folosirea acestora cu scopul cuantificrii rezultatelor managementului sectorului public i sancionrii organizaiilor publice, acolo unde este cazul. Modelul guvernrii orientate asupra pieei presupune existena unei autonomii a ageniilor din sectorul public. n asemenea condiii, ageniile sunt capabile s se angajeze n derularea unor activiti care mascheaz acele aciuni necesare ndeplinirii propriului obiectiv de activitate. Un grad ridicat de autonomie a ageniilor guvernamentale s-a dezvoltat n cteva ri ale lumii, dar, chiar i n aceste cazuri, exist numeroase mecanisme care permit restrngerea lui. n fond, modelul de guvernare prezentat de W. Niskanen n lucrarea Bureaucracy and Reprezentative Government dezvolt particularitile structurii administrative existente n S.U.A., caracterizat printr-un nalt nivel de fragmentare / specializare a guvernului, ale crui consecine se manifest prin dificultile existente n exercitarea controlului guvernamental. n alte ri europene, ca de exemplu Suedia i Norvegia, exist o autonomie ridicat a ageniilor i astfel o coordonare eficace a acestora fr implicarea controlului direct. Majoritatea guvernelor lumii ns nu permit un grad ridicat de autonomie a ageniilor guvernamentale. Fie prin intermediul structurii ministeriale, caracterizat de un control intern ridicat, fie prin exercitarea puterii asupra ageniilor centrale sau prin ambele procedee, ageniile sunt constrnse s se conformeze direciilor i liniilor de aciune stabilite de superiorii ierarhici politici sau administrativi. Interesant este faptul c o serie de reforme ale guvernelor din cteva state dezvoltate se bazeaz pe creterea autonomiei ageniilor (model de autonomie propus de W. Niskanen). Schimbarea pe care o presupune trecerea la modelul de guvernare orientat asupra pieei ar trebui realizat n numele i n spiritul antreprenoriatului i al eficienei, dar s-ar putea ca rezultatele s fie similare celor obinute n condiiile anterioare schimbrii, n care autonomia era acordat pentru a spori gradul de implementare i control al politicilor sectoriale propuse de ageniile guvernamentale.

16

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Managementul public Guvernarea orientat ctre pia i gsete originea ntr-o form specific de manifestare a managementului public, care a aprut n ultimii ani n rile dezvoltate sub forma unei tendine specifice noul management public. Discuiile asupra aplicabilitii managementului n contextul modelului de pia pleac de la premisa c fundamentele managementului sunt aceleai indiferent de particularitile mediului n care se vor aplica i dezvolta metodele i tehnicile specifice acestui domeniu. n cea mai agresiv form a sa, literatura ce detaliaz noul management public precizeaz c cea mai mare parte a conceptelor, principiilor, metodelor i tehnicilor de management public au avut misiunea de a justifica ineficiena i ineficacitatea vechiului sistem birocratic. Obiectivul reformei manageriale este de a deprivilegia serviciile publice i de a orienta instituia n forma sa tradiional ctre pia i competiia extern. Prin preluarea tehnicilor i metodelor de motivare specifice sectorului privat i adaptarea i implementarea lor n sectorul public, va fi posibil ca managerii publici s poat exercita ceea ce raportul vicepreedintelui american Gore numea o guvernare eficace cu bani publici mai puini. Procesul de guvernare se poate derula n condiii optime numai dac managerii publici beneficiaz de o libertate de decizie sporit, fr s fie constrni de reguli, reglementri i alte tipuri de restricii. Prin aplicarea acelorai metode i tehnici de management, deopotriv n sectorul privat i n cel public, se poate ajunge la concluzia c, dac stimulentele vor fi dimensionate i acordate corespunztor nivelului performanelor obinute, atunci metodologia i efectele motivrii n sectorul public vor deveni asemntoare cu cele ale sectorului privat. Perspectiva managerial acordat reformei serviciilor publice va avea un rol esenial n apariia i dezvoltarea unui anumit tip de sector public, caracterizat de orientarea sa ctre nevoile cetenilor i deci de satisfacerea interesului public general i specific. Etichetarea sectorului public n funcie de msura n care reuete s satisfac interesul public constituie o viziune aparte a administraiei publice, n mod radical diferit de abordarea tradiional. Particularizarea managementului general n cadrul modelului de guvernare orientat asupra pieei pornete de la premisa existenei unei doctrine dezvoltate de grupuri de interese din afara sistemului administrativ, care doresc s exporte ctre sectorul public o serie de tehnici specifice de management, cum ar fi: planificarea strategic, managementul prin obiective, managementul total al calitii i altele. Aceast abordare a fost ns sever criticat deopotriv de teoreticieni i practicieni, care consider c, n contextul particularitilor existente n sectorul public, fundamentele managementului trebuie adaptate specificului acestuia i nu doar preluate din sectorul privat. O alt consecin implicit, i n unele cazuri explicit, a noului managerialism, este c rolul funcionarilor publici tinde s fie diferit, n funcie de abilitile lor manageriale. Acest aspect deosebit de important a fost ignorat n ultima perioad, acordndu-i-se o semnificaie redus, ceea ce a fcut s treac n plan secundar. Rolul nalilor funcionari publici a devenit similar cu cel al consilierilor (pe domeniul diferitelor politici publice), minitrilor. Conform noilor tendine, managerii publici sunt responsabili cu managementul organizaiei publice respective, iar politicienii sunt preocupai s preia responsabiliti aferente elaborrii politicilor publice. n condiiile n care politicienii preiau responsabilitile de coordonare i control asupra politicilor publice, rspunderea politicienilor crete mai mult dect acetia se ateapt. Trecerea la ideologia managerialismului face ca implicarea funcionarilor i managerilor publici n adoptarea deciziilor privitoare la politicile publice s creasc rolul, responsabilitatea i legitimitatea lor. Structura administrativ Adepii guvernrii de pia sunt de prere c principala problem a structurii tradiionale a administraiei publice ine de supradimensionarea sa, ceea ce conduce la apariia unor organizaii publice ce dein monopolul n anumite sfere de activitate. Acestea rspund ineficace la schimbrile

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

17

mediului extern i n opinia ctorva specialiti chiar nu doresc s rspund. n activitatea acestor organizaii se observ din ce n ce mai mult tendina de autoconducere i de preocupare strict pentru aprarea intereselor propriilor angajai, ndeosebi a liderilor, n defavoarea servirii interesului public. Supradimensionarea organizaiilor guvernamentale combinat cu furnizarea unor bunuri i servicii reduse calitativ sunt efecte ale unei guvernri ineficiente i ineficace. n absena semnalelor i constrngerilor venite din partea pieei, ierarhia administrativ a constituit un instrument abil de conducere i control asupra organizaiilor din sectorul public. Problemele acestui tip de abordare a structurii administrative provin din accentul pus pe respectarea regulilor formale i pe obligativitatea acionrii n limitele impuse de superiorii ierarhici ai organizaiilor publice. Experiena statelor dezvoltate a artat c regulile formalizate restrng posibilitatea managerilor publici de a alege varianta optim de aciune n anumite circumstane, ceea ce conduce la adoptarea prea multor decizii preprogramate i la limitarea dezvoltrii abilitilor antreprenoriale de care dispun managerii publici. Tot regulile formale exacerbeaz tendina organizaiilor supradimensionate de a rspunde cu ntrziere (uneori n mod voit) schimbrilor mediului administrativ, ceea ce conduce, n majoritatea cazurilor, la ngreunarea procesului de identificare a problemelor ce pot interveni n activitatea organizaiilor publice. Chiar dac o organizaie public de dimensiuni mici nregistreaz progrese notabile ale activitii sale, aceasta nu poate intra n competiie direct cu celelalte organizaii publice pentru simplul fapt c exist o serie de avantaje competitive ale organizaiilor de dimensiuni mici n faa celor de dimensiuni mari, i astfel concurena nu ar fi real. ntr-o analiz aprofundat a specialistului W. Niskanen 3, referitoare la ineficiena sectorului public, autorul subliniaz c instituiile administrative care presteaz o gam larg de servicii sunt mai puin eficiente i consum mai multe resurse dect acele birouri care au ca obiect de activitate furnizarea unui singur tip de serviciu public. Scindnd organizaiile de dimensiuni mari n mai multe organizaii publice de dimensiuni mici, n funcie de categoriile de servicii publice prestate, se pot reduce costurile de furnizare a serviciilor, chiar i n absena semnalelor pieei cu privire la preul i serviciile furnizate. Un alt element caracteristic al structurilor administrative n contextul modelului de pia este descentralizarea proceselor de fundamentare, elaborare, adoptare i implementare a politicilor publice. Cel mai eficient i eficace mod de a dizolva monopolul deinut de stat n prestarea serviciilor/ utilitilor publice este atragerea organizaiilor cu capital privat sau mixt n scopul furnizrii serviciilor de interes public. n rile din vestul Europei, schimbarea structural pe care o implic privatizarea serviciilor de interes public a impus necesitatea adoptrii unor decizii cu privire la condiiile de reglementare i control din partea statului a monopolului natural al utilitilor publice. La nivel central, descentralizarea poate fi realizat prin organizarea departamentelor guvernamentale n agenii sau prin ncredinarea responsabilitii exercitrii unor funciuni ale departamentelor ctre nivelurile ierarhice inferioare. ntr-o viziune extrem a acestei abordri, guvernul va urmri crearea mai multor organizaii competitive pentru satisfacerea cererii de bunuri i servicii publice i va atepta ca mecanismul pieei s funcioneze i n sectorul public aa cum funcioneaz n sectorul privat. ns experiena a artat c n cele mai multe cazuri guvernul nfiineaz cteva organizaii publice specializate n furnizarea unui anumit tip de servicii, care se transform n timp n agenii guvernamentale ce nlocuiesc tradiionalele ministere mari. Implementarea unui asemenea sistem n care activitatea organizaiilor publice este orientat ctre nevoile pieei presupune nainte de toate existena i dezvoltarea unor capaciti conforme de monitorizare eficace i msurare adecvat a performanelor obinute de ctre structurile descentralizate nou create. Acest cadru organizatoric aferent monitorizrii activitii organizaiilor publice este aplicabil mai mult mediului guvernamental i mai puin pentru monitorizarea ndeplinirii obiectivelor complexe sociale i de dezvoltare. Reforma administrativ trebuie realizat n conformitate cu respectarea nevoilor generale i specifice ale societii i cu particularitile specifice ale activitilor supuse procesului schimbrii. ntregul proces de reform trebuie s nregistreze o dinamic i o
3

W. Niskanen, Aldershot, Bureaucracy and Public Economics, U.K., 1994 18


ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

flexibilitate aparte, tocmai datorit faptului c, dat fiind complexitatea sistemului administrativ, schimbarea nu poate fi realizat la modul simplist i mecanic. Descentralizarea implic i o anumit dimensiune teritorial, n contextul creia guvernelor locale li se ofer o larg autonomie de decizie privind adoptarea i implementarea politicilor publice. n special n statele unitare exist o tendin a guvernelor centrale de a dicta i impune anumite prioriti guvernelor locale. Chiar i n regimurile federale s-a produs totui o inversare a prioritilor cu privire la alocarea resurselor financiare: prioritile locale sunt amnate sau neglijate n favoarea problemelor de la nivel federal. Logica descentralizrii teritoriale este similar cu cea a crerii ageniilor guvernamentale specializate n furnizarea unui anumit tip de serviciu de interes public. n primul rnd se reduce ierarhia i se faciliteaz preluarea controlului asupra organizaiilor publice, care n acest fel sunt mai aproape de ceteni. n al doilea rnd se dizolv monopolul pe care l-ar fi deinut la nivel central singura organizaie prestatoare a unui anumit tip de serviciu de interes public. Schimbrile structurale nu pot conduce realmente la obinerea beneficiilor ca urmare a implementrii modelului de guvernare de pia fr existena unor schimbri ale comportamentului managerial. Implicaii manageriale Implicaiile manageriale ale modelului de guvernare orientat spre pia sunt din ce n ce mai evidente. Dac funcionarii publici sunt considerai corespondenii angajailor din sectorul privat, atunci aceleai tehnici i metode de management ar trebui s funcioneze i n administraia public. Dar aceast abordare presupune ca anumite concepte i accepiuni, cu privire ndeosebi la managementul de personal i la managementul financiar, pstrate de administraia tradiional birocratic, s se schimbe radical. Specialitii, dar i experiena practic, au artat c asemenea schimbri sunt deosebit de dificil de realizat i necesit intervale de timp mari i de aceea se preconizeaz c n organizaiile sectorului public se vor menine mult timp vechile concepii. O importan aparte trebuie acordat schimbrilor ce vor interveni n cteva domenii de activitate ale managementului public, i anume managementul de personal i managementul financiar, dar i impactului acestor schimbri pe care le presupune modelul de pia asupra actului de guvernare. Managementul de personal Tranziia de la modelul tradiional de guvernare la modelul de pia presupune realizarea unor schimbri care afecteaz i domeniul managementului resurselor umane. Probleme majore apar n contextul recompensrii reprezentanilor politici pentru participarea la procesul de guvernare. Sistemele de recompense dezvoltate pn acum sunt caracterizate de egalitatea salariilor pentru funcionari publici aflai pe acelai nivel ierarhic, cu mici diferenieri generate de mrimea vechimii n munc. n acest sistem tradiional de gestiune a personalului, baza promovrii o constituie abilitatea funcionarului public de a ndeplini sarcinile de serviciu. Se presupune c toi angajaii ncadrai pe acelai grad ntr-un sistem uniform au merite egale i deci ei vor fi recompensai aproximativ la fel. Datorit faptului c acest sistem de salarizare este extrem de rigid, apare din ce n ce mai evident necesitatea nlocuirii lui cu un sistem de recompensare a funcionarilor din sectorul public bazat pe merit. Tendina poate fi argumentat prin faptul c angajaii publici trebuie s beneficieze de salarii comparabile cu cele pe care le-ar putea obine n sectorul privat i c performanele obinute trebuie recompensate prin salarii difereniate n funcie de nivelul i contribuia fiecrui funcionar la ndeplinirea obiectivelor i misiunii organizaiei publice. Deci sistemul tradiional de recompensare a funcionarilor publici trebuie nlocuit cu unul n care salarizarea s se fac n funcie de performanele individuale ale funcionarilor publici. Aplicarea acestui nou sistem de salarizare este cu att mai important cu ct avansm n ierarhia structurii administrative. Sistemul de salarizare n funcie de meritele fiecrui funcionar sau pe baza performanelor obinute este acum rspndit n majoritatea domeniilor de activitate din statele dezvoltate. n cadrul

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

19

ctorva sisteme de recompensare implementate deja n aceste state, managerii publici sunt angajai printr-un contract care conine prevederi speciale legate de standardele de performan. Dac agenia guvernamental, condus fiind de un manager public cu contract de performan, ndeplinete standardele stipulate n contract, managerul va fi recompensat corespunztor i, n anumite cazuri, poate obine i bonusuri. Dac organizaia public ns nu ndeplinete cerinele minime de performan stabilite n contract, managerul poate fi penalizat prin scderea salariului sau chiar demis, n cazuri extreme. Conform acestei abordri, managerii devin rspunztori de modul cum evolueaz agenia public pe care o conduc i sunt recompensai n funcie de rezultatele efective pe care le nregistreaz organizaia. Managerii publici situai pe nivelurile ierarhice inferioare pot fi, de asemenea, recompensai conform gradului de ndeplinire a standardelor de performan stipulate n angajamentul contractual pe care-l au cu organizaia public n care-i desfoar activitatea. Utilizarea pe scar larg a acestor sisteme de salarizare n funcie de nivelul performanei nregistrate depinde n primul rnd de capacitatea guvernului de a msura i cuantifica performana angajailor publici din cadrul ageniilor guvernamentale. Impedimentele ce pot aprea n acest demers fac trimitere la cuantificarea outputurilor i a impactului asupra societii, i mai puin la cuantificarea rezultatelor activitilor specifice ale diferitelor organizaii publice. De aici se deduce c fiecare contract de performan va putea fi aplicabil pentru ageniile furnizoare de servicii cu cot de pia ridicat, pentru c altfel schema de salarizare va fi influenat de msurarea inevitabil inadecvat a performanei. n oricare dintre cazuri, capacitatea de a implementa sistemul de salarizare n funcie de performana obinut apare ca fiind redus. Suspiciunile n ceea ce privete corectitudinea i transparena cuantificrii performanei n sectorul public este cu att mai mare cu ct politicienii sunt implicai n evaluarea angajailor publici. Necesitatea implementrii managementului bazat pe performan i a utilizrii tehnicilor i metodelor specifice de recompensare a funcionarilor publici argumenteaz oportunitatea reformei sectorului public i a tranziiei ctre modelul de guvernare cu viziune de pia. Motivarea angajailor publici poate fi realizat n mod eficace prin conferirea unor liberti de aciune sporite la locul de munc. Aceste idei, ce in mai degrab de aplicarea managementului participativ, devin din ce n ce mai importante pentru sprijinirea procesului de reform a sectorului public. Msurarea performanei este o modalitate abil de cuantificare a contribuiei pe care fiecare funcionar o aduce ndeplinirii obiectivelor i misiunii organizaiei publice. n aceste condiii, utilizarea unor tehnici de genul managementului participativ sau a muncii n echip va fi greu de realizat. Managementul financiar Managementul financiar n organizaiile publice a suportat n ultimii ani o serie de schimbri care au permis orientarea ctre caracteristicile modelului guvernrii de pia. n ri cum ar fi Anglia i Australia, s-a nregistrat un trend ascendent n implementarea reformelor n acest domeniu. Reformele managementului financiar variaz de la simple schimbri, cum ar fi o gestionare eficient a resurselor bugetare i un control riguros asupra mprumuturilor publice, la o regndire fundamental a modului n care sunt concepute bugetele publice i dimensionate costurile furnizrii serviciilor publice. n domeniul managementului financiar, unele reforme au fost bine concepute i implementate, iar altele par s nu fi inut cont de scopul i metodele specifice de guvernare. Unul dintre principiile de pia care determin reformele financiare derulate n sectorul public se refer la delimitarea furnizorilor i a cumprtorilor i crearea unor piee interne. n administraia public tradiional, o asemenea reform este inoportun, dat fiind faptul c vechiul sistem era unul ierarhizat i cu servicii prestate n mod unitar. n sistemul contemporan, acest tip de reform constituie un mecanism important utilizat pentru asigurarea funcionalitii mecanismelor de pia aplicabile sectorului public. Guvernul suedez, prelund modelul statului orientat pe bunstarea cetenilor, a exprimat scepticismul fa de pia i a nceput s reconsidere introducerea modelului de pia n procesul de guvernare. Un plan de delimitare a cumprtorilor de furnizorii de servicii de asisten medical,

20

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

similar sistemului existent n Marea Britanie, a fost implementat i de ctre alte ri dezvoltate, rezultatul fiind oferirea posibilitii cetenilor de a-i alege medicii de familie. n rile dezvoltate, n domeniul sntii sunt preferate sistemele de management caracterizate de orientarea ctre pia. Iniiativa Managementului Financiar (Financial Management Initiative FMI) n Marea Britanie i Programul de mbuntire a Managementului Financiar (Financial Management Improvement Programme FMIP) n Australia sunt dou dintre principalele programe proiectate pentru a schimba managementul financiar implementat la nivelul administraiei publice centrale. Aceste dou programe au unele elemente comune, cel mai important fiind identificarea nivelului cheltuielilor n cadrul guvernrii centrelor de cost asociate furnizrii serviciilor publice i identificarea costului total alocat fiecrui serviciu, ntr-un mod mult mai transparent. De exemplu, costul total pe care-l implic guvernarea exercitarea funciilor managementului public la nivel central, tehnologia informaiilor etc. este dificil de atribuit programelor specifice, astfel nct programul care necesit un volum mare de resurse pentru furnizarea serviciilor de interes public tinde s fie nlocuit cu un altul care presupune un consum redus de resurse. n urma mbuntirilor aduse managementului financiar, s-a ncercat repartizarea optim i echitabil a resurselor pentru fiecare program, nregistrndu-se o eficien relativ ridicat a alocrii resurselor. Elaborarea i implementarea politicilor publice Un alt aspect esenial al modelului de guvernare cu viziune de pia l constituie concretizarea modului n care ar trebui formulate politicile publice i n particular stabilirea rolului funcionarilor publici implicai n implementarea politicilor publice. Contradicii fundamentale apar din cauza modificrii rolului pe care aceast viziune de guvernare l acord birocraiei. Din punctul de vedere al modelului de pia, ageniile antreprenoriale trebuie s fie autorizate s adopte propriile decizii n mod autonom, n funcie de natura semnalelor pieei sau de simplele evaluri realizate de conducerea organizaiei. Pe de alt parte, practicienii acestei abordri au acceptat semi-autonomia acordat organizaiilor publice, pentru a se supune astfel politicilor promovate pe nivelul ierarhic superior. O remarc interesant privind guvernarea Reagan, Thatcher i Mulroney, dar i alte regimuri similare, aduce n atenie reuita impunerii propriei viziuni asupra furnizrii serviciilor publice. Birocraii erau considerai ca fiind mult prea devotai dezvoltrii propriei organizaii i fideli clientelei reduse, n defavoarea satisfacerii interesului public. Birocraii i organizaiile pe care le conduc ar trebui constrni s respecte i s aplice directivele impuse de efii lor politici i administrativi, n detrimentul propriilor interese. Pentru foarte multe persoane implicate n procesul guvernrii, presiunea de a se conforma doctrinei politice a fost o ncercare de a politiza serviciile publice i elaborarea i implementarea politicilor publice. Chiar dac s-ar rezolva problema politizrii sistemului public, problemele colaterale ale elaborrii i implementrii politicilor publice ar aprea i datorit particularitilor specifice ale abordrii de pia. Una dintre cele mai mari probleme o constituie dificultatea cu care sunt coordonate i controlate organizaiile publice n contextul descentralizrii. Apariia multor organizaii publice de dimensiuni mici creeaz probleme deosebite guvernului, care ncearc s ofere consisten i unitate de aciune n ceea ce privete propria activitate. Descentralizarea funciunilor de elaborare i implementare a politicilor publice ctre organizaii independente i autonome ngreuneaz procesul de coordonare a politicilor publice de ctre managerii publici i oamenii politici. Conferind autonomie decizional organizaiilor independente, care anterior erau coordonate de un minister, nu se va diminua nevoia de coordonare eficient. Singurul mediu propice exercitrii atribuiilor de coordonare a politicilor publice este vrful ierarhiei guvernamentale, i n nici un caz nu se recomand ca aceste atribuii s fie ndeplinite la nivelul ageniilor guvernamentale, a cabinetelor sau a primului ministru. Conform convingerilor

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

21

specialistului A. Wildavsky 4 cu privire la procesul bugetar, dac organizaiile publice sunt nevoite s-i stabileasc prioriti, atunci va trebui ca ageniile care coordoneaz activitatea celorlalte organizaii din sectorul public s stabileasc ierarhia acestor prioriti n funcie de nevoile sociale. O critic adus abordrii tradiionale a guvernrii a fost faptul c, datorit independenei birocratice actuale a organizaiilor publice, care contravine ideii de unitate i consisten a politicilor publice, se genereaz deseori o concuren imperfect ntre acestea n ceea ce privete resursele alocate i politicile implementate. Toate aceste transformri pe care le impune necesitatea elaborrii i implementrii n condiii optime a politicilor publice presupun nainte de toate recunoaterea rolului important pe care mecanismele de pia l au i n sectorul public. Valorile caracteristice economiei de pia par a fi din ce n ce mai apreciate i mai des utilizate n elaborarea i implementarea politicilor publice, dar nu este exclus ca triumful acestora s fie temporar. Interesul public Ultima component cu privire la modelul de guvernare orientat asupra pieei face referire la identificarea i definirea interesului public. n accepiunea acestui model, un prim element de care ar trebui s se in cont n definirea interesului public este legat de faptul c guvernarea trebuie evaluat funcie de ct de ieftin este prestarea serviciilor de interes public. n mod fundamental, viziunea guvernrii orientat spre pia creeaz premisele de a rspunde la ntrebarea: Care servicii trebuie considerate ca fiind de interes public? Pentru a fi posibil prestarea serviciilor publice la un cost ct mai redus, guvernul poate recurge la furnizarea acestora ntr-un mod neconvenional, de exemplu prin crearea competiiei ntre furnizorii de servicii publice. Cetenii, n calitatea lor de contribuabili, vor fi pe deplin satisfcui dac guvernul va aciona n aceast manier de afaceri. Un al doilea element de care trebuie s se in seama n definirea interesului public este acela c guvernul ar trebui s rspund pozitiv la semnalele pieei. Piaa liber asigur apariia i dezvoltarea nevoilor sociale component vital a satisfacerii interesului public, iar responsabilitatea autoritilor administraiei publice este mult mai dificil de identificat n condiiile modelului de pia dect ntr-un sistem administrativ tradiional. n rile dezvoltate, se remarc tendina din ce n ce mai semnificativ de a defini rspunderea n primul rnd n termeni de pia. Din acest punct de vedere, utilizarea unor instrumente de supraveghere a activitii parlamentare i a instanelor judectoreti devine mult mai important dect respectarea prevederilor legale. ntr-adevr, innd cont de regulile i de ierarhia existente, aceste mecanisme formalizate sunt de obicei catalogate ca neoportune pentru c ele constituie prghii prin care ageniile guvernamentale evit asumarea rspunderii. Al treilea element important de luat n considerare, n definirea interesului public n accepiunea modelului de guvernare orientat asupra pieei, se refer la considerarea cetenilor drept clieni, cel puin n aceeai msur n care sunt considerai contribuabili. Pe lng faptul c interesul public trebuie s constituie punctul de referin de care s se in cont n elaborarea i implementarea politicilor publice, interesul public poate fi respectat n aceeai msur i prin oferirea posibilitii cetenilor de a alege dintre mai muli furnizori de servicii publice existente pe pia. Conferirea libertii de a decide asupra serviciilor de interes public trebuie s nlocuiasc vechiul sistem n care cetenii erau obligai s consume un anumit pachet de servicii furnizate de instituii i autoriti publice, n condiiile stricte ale reglementrilor legale. Pentru realizarea acestei schimbri, trebuie adoptate o serie de msuri, ncepnd cu cele ce vin n sprijinul dizolvrii monopolului (form tradiional de furnizare a serviciilor publice) i continund cu cele care permit crearea premiselor necesare ca cetenii s poat opta liber pentru furnizorul serviciului public pe care l doresc. Pentru a conferi cetenilor posibilitatea de a alege, se poate recurge la mai multe variante. Una dintre ele se refer la facilitarea accesului pe piaa serviciilor/utilitilor publice a potenialilor furnizori privai, care astfel ar intra n competiie cu organizaiile publice ce deineau anterior monopolul. Asemenea situaii au fost posibile n cazul serviciilor potale, pia penetrat de
4

A. Wildavsky, The new politics of the budgetary process, second edition, HarperCollins-New York, 1992 22
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

companiile de curierat, ce s-au dovedit a fi o adevrat alternativ la serviciile potale tradiionale. n rile dezvoltate exist, n domeniul educaiei, organizaii private care concureaz cu cele din sectorul public. Servicii care erau furnizate n exclusivitate de stat, cum ar fi administrarea nchisorilor i serviciile de asisten social, sunt considerate acum ca fcnd parte din categoria serviciilor ce pot fi furnizate de ageni privai. O alt metod, prin care va deveni posibil libera opiune a cetenilor cu privire la serviciul public furnizat, o constituie identificarea i transmiterea ctre ceteni a informaiilor corecte i ntr-un mod transparent despre serviciile pentru care pot opta. n multe situaii, cetenii nu cunosc i/sau nu se pot informa cu privire la aspectele legale i tehnice pe care le implic furnizarea unui serviciu public, devenind astfel incapabili de a exercita dreptul de a alege serviciul public care s le satisfac interesele. Indiferent de modalitatea strategic pentru care s-ar opta pentru a oferi cetenilor posibilitatea de a decide asupra serviciilor publice disponibile pe pia, un lucru este cert. Crearea unei piee viabile de producere i furnizare a bunurilor i serviciilor publice n condiiile liberei concurene constituie elementul definitoriu al modelului guvernrii de pia, iar schimbrile determinate de o astfel de opiune strategic trebuie s fie clare i coerente att la nivel de principii, de concepie, ct i n ceea ce privete modelele i tehnicile specifice sectorului public. BIBLIOGRAFIE 1. Androniceanu, Armenia, Nouti n Managementul Public, Editura Universitar, Bucureti, 2004 2. Peters, Guy B., The Future of Governing, Second Edition, Revised, Studies in Government and Public Policy, University Press of Kansas, 2001 3. Politt, Christopher; Bouckaert, Geert, Public Management Reform A Comparative Analysis, Oxford University Press, 2000 4. Niskanen, William, Bureaucracy and Reprezentative Government, Oxford University Press, 2000 5. * * * Market and Government, Sociaal-Economische Raad, Nederlands, 2000

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

23

Zonele speciale pentru restructurarea economic i descentralizarea dezvoltrii regionale n Japonia


Prof. univ. dr. Daniela-Luminia CONSTANTIN

Rezumat. Dup mai multe decenii n care prosperitatea economic a Japoniei s-a bazat pe aplicarea unui sistem centralizat de control guvernamental, recesiunea din anii 90 a condus la adoptarea i aplicarea unui ansamblu de legi ce promoveaz descentralizarea i democraia direct n managementul guvernelor locale. Descentralizarea procesului decizional pentru dezvoltarea regional urmrete ntrirea competitivitii regionale n cadrul eforturilor generale de relansare a economiei japoneze. Aceast lucrare analizeaz, n contextul expus, politica zonelor speciale pentru reforma structural, graie creia se pot aproba excepii de la reglementrile existente n domeniul educaiei, al dezvoltrii urbane, agriculturii, sistemelor de distribuie, asistenei medicale, cooperrii industriei cu mediul academic .a., avnd ca raiune creterea competitivitii municipalitilor i a regiunilor din care ele fac parte i testarea selectiv, n acest mod, a noilor politici economice, pentru extinderea la nivelul ntregii ri a celor ce se dovedesc a fi un succes. Abstract. After several decades of economic prosperity based on a system of centralized government control, the Japanese economic recession during the 90s has lead to approving a set of acts of decentralization so as to promote systems of direct democracy for the management of local governments. The decision-making decentralization aims to support regional competitiveness within the overall efforts for Japans economic recovery. In the above mentioned context this paper analyses the policy of the Special Zones for Structural Reform that grants exemptions from regulations governing education, urban renewal, agriculture, distribution, medical care, industry-academic cooperation and other areas, aiming to increase the competitiveness of local regions and municipalities and, thus, to selectively test the new economic policies, in order to expand the successful ones at the whole country level.

Dup cum se cunoate, eforturile de reconstrucie a economiei japoneze n urma celui de-al doilea rzboi mondial au nregistrat un succes spectaculos, care a fcut ca, doar dup cteva decenii, performanele acesteia s o plaseze pe locul doi n ierarhia mondial. Totui, succesul obinut s-a erodat n timp, ajungndu-se la o recesiune sever la nceputul anilor 90, ceea ce a condus guvernul i firmele japoneze deopotriv la concluzia potrivit creia cadrul politic i economic ce servise att de eficient creterea economic a rii n anii 1950-1980 nu mai era capabil s serveasc n mod corespunztor necesitile unei economii mature, de o complexitate n continu cretere. ntre alte dificulti constatate, mecanismele ce stteau la baza funcionrii sistemului economic deveniser un impediment major pentru activitatea administraiei locale, sufocnd iniiativele locale i autonomia n procesul decizional. n acest context guvernul Japoniei a admis i subliniat importana descentralizrii regionale ca un element-cheie al noii politici economice, de natur s stimuleze competiia regional i competitivitatea economiei celor 47 de prefecturi unitile fundamentale ale structurii administrativ-teritoriale. Pentru a rspunde acestei cerine, guvernul a elaborat, n iulie 1999, un pachet de msuri economice i administrative cunoscut sub denumirea de pachetul de legi al descentralizrii. Aceast legislaie avea menirea s fac trecerea la un sistem descentralizat de guvernare, fiind adoptat i aplicat ncepnd cu aprilie 2000. Ea i-a propus promovarea unei mai mari autonomii administrative, susinnd att guvernele locale n conceperea pe baze independente a propriei politici economice i sociale, ct i comunitile locale n participarea la procesul decizional.

24

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Astfel, prin Legea autonomiei locale s-a adoptat un sistem al democraiei directe pentru managementul guvernelor locale. Msuri adiacente au fost incluse n Legea privind accesul la informaii din aprilie 2001 i Legea privind evaluarea politicii economice din aprilie 2002, de la care se ateapt creterea transparenei i a participrii sociale la susinerea reformei economice. De asemenea, pentru accentuarea procesului de dezvoltare regional i constituirea unui laborator de testare, n cadrul cruia noile reforme economice s fie aplicate i evaluate la nivelul unor arii restrnse nainte de a fi implementate la scar naional, n aprilie 2002 a fost propus introducerea unui sistem de zone speciale pentru reforma structural (ZSRS), iar n luna iulie a aceluiai an a fost nfiinat Consiliul pentru promovarea ZSRS, condus de primul ministru. Acest sistem ofer posibilitatea exceptrii prefecturilor i municipalitilor selectate de la respectarea anumitor reglementri ce guverneaz educaia, revitalizarea urban, sistemele de distribuie, agricultura, asistena medical, cooperarea industriei cu mediul academic i alte domenii, astfel nct ele s devin capabile s-i valorifice punctele forte i competenele n vederea dezvoltrii de noi companii, de noi activiti economice, creterii nivelului de pregtire al forei de munc, realizrii unei infrastructuri i mai puternice n domeniul economic i social. Funcionarea noului sistem se bazeaz pe o procedur ce ncepe cu formularea i naintarea cererii prin care se solicit aprobarea statutului de ZSRS, urmate de procesul de examinare i selecie. Dup aprobarea cererii i desemnarea unitii n cauz (prefectur, municipalitate, zon) drept ZSRS, teritoriul acesteia devine subiectul unui regim simplificat de reglementri. Din momentul n care sistemul ZSRS a devenit activ i pn n prezent, au fost naintate peste 1500 de cereri, pe parcursul a patru runde de propuneri. Primele decizii au fost luate n aprilie 2003, cnd au fost declarate ZSRS aproximativ 250 de zone. Solicitrile au venit att din partea guvernelor locale i a altor entiti publice, ct i din partea sectorului privat. De exemplu, o zon portuar major a fost propus drept zon internaional de distribuie, n care operaiunile vamale s se desfoare pe parcursul a 24 de ore n toate zilele anului, fr excepie, astfel nct serviciile i costurile acestora s devin competitive. Companiile private urmeaz s opereze n cadrul unui terminal public de containere i ntr-o zon cu terenuri nchiriate n condiii avantajoase. O alt propunere avea n vedere posibilitatea ca lucrtorii strini, avnd calificarea i capabilitile tehnice corespunztoare, s obin permisiunea de a-i extinde durata maxim de valabilitate a vizei de la trei la cinci ani n zona respectiv, n timp ce o alt zon solicita simplificarea procedurilor de acordare a vizelor pe termen scurt. Au fost de asemenea acordate aprobri pentru: nfiinarea de coli fondate de companii private; utilizarea unui drum public pentru testarea roboilor cu capacitate locomotorie; nfiinarea unei staii de radio FM la nivelul unei comuniti locale ce nu putea atrage un numr suficient de sponsori i care avea nevoie de o aprobare special pentru a realiza proiectul n cooperare cu municipiile i oraele vecine; un proiect n domeniul IT ce i propunea crearea unei zone de telefonie mobil ntr-o comunitate montan relativ izolat, cu o densitate mic a populaiei, reglementrile curente solicitnd o licen special n cazul n care puterea reelei locale depete un anumit nivel .a. Dup cum se poate observa, au fost aprobate proiecte foarte diverse, de la cele menite s ridice nivelul de prosperitate la nivelul unor zone de mare anvergur pn la proiecte destinate unor comuniti locale de mici dimensiuni. Lucrarea de fa i propune s dezvolte n continuare cazul ZSRS Kitakyushu, al crui studiu a fost inclus n proiectul de cercetare Competiia i competitivitatea regional n Japonia, desfurat de autoare n cadrul University of Kagawa din Takamatsu sub auspiciile acordului de colaborare dintre Ministerul Educaiei i Cercetrii din Romnia i Japan Society for Promotion of Science (JSPS).
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

25

Prezentare general. Situat n nordul insulei Kyushu, a treia ca ordine de mrime ntre insulele arhipelagului japonez, Kitakyushu City este al 13-lea ora al rii ca numr al populaiei (aproximativ 1 milion de locuitori) i reprezint un centru de distribuie-cheie pentru vestul Japoniei. El se afl la doar aproximativ 300 de mile distan de capitala Coreei de Sud, Seul i la aproximativ aceeai distan de metropola Osaka, ceea ce i confer o poziie strategic n regiunea Pacificului Asia de Sud-Est. Kitakyushu este punctul prin care insula Kyushu este conectat la cea mai mare dintre insulele Japoniei, Honshu, oferind posibiliti de acces ctre marile orae ale Japoniei prin liniile feroviare expres i renumitul Shinkansen. Graie aeroportului internaional Fukuoka, aflat la 30 de minute distan (parcurs cu trenurile Shinkansen) de Kitakyushu, i giganticului su port de containere, acest ora se ateapt s devin n viitorul apropiat un centru internaional de distribuie prin care insula Kyushu s-i valorifice avantajul geografic de poart de intrare n Japonia dinspre rile continentului asiatic n primul rnd, dar i dinspre celelalte continente. Avantajului geografic i se adaug de asemenea puterea economic a insulei Kyushu. Produsul su intern brut, de aproximativ 400 miliarde USD (10% din PIB al Japoniei), este echivalent cu cel al unor ri precum Australia sau Olanda, ceea ce, mpreun cu populaia aproximativ 15 milioane de persoane, i confer caracteristicile unei piee extrem de important. Firmele din interiorul i din jurul Kitakyushu City se caracterizeaz printr-un nivel impresionant al know-how-ului n multe domenii, ntre care i protecia mediului, considerat o prioritate absolut. Ramurile industriale dominante sunt industria oelului, industria chimic, industria constructoare de maini, industria chimic i activitile legate de TIC. Astfel, Nippon Steel Corp., cel mai mare productor de oel din lume, i are sediul n Kitakyushu City, n jurul su funcionnd o ntreag reea de corporaii mici i mijlocii care opereaz cu tehnologii de vrf. Este interesant de remarcat faptul c Nippon Steel Corp. i-a dezvoltat o viziune pozitiv n privina extinderii activitilor sale ctre domeniul proteciei mediului nconjurtor i reciclrii materialelor. n industria chimic, Mitsubishu Chemical Corp., productor de vrf al Japoniei avnd sediul n Kitakyushu City, i-a schimbat de asemenea orientarea, dinspre produse convenionale ctre produse farmaceutice i semiconductori de ultim generaie, filtre color pentru cristale lichide etc. Pentru industria construciilor de maini, definitorii sunt subramurile productoare de maini electrice, maini de precizie, microelectronica, roboii industriali pentru construcia de automobile. n ramurile legate de TIC, un interes special se manifest pentru produsele soft destinate aparaturii de bord pentru automobile, cablurile optice pentru submarine i pentru o gam ntreag de alte componente, att soft ct i hard, pentru TIC. Pe ansamblu, structura produciei industriale nregistreaz modificri semnificative n direcia creterii ponderii activitilor de prelucrare avansat i asamblare, n defavoarea ramurilor mari consumatoare de materii prime i energie. n Kitakyushu City i zonele nconjurtoare, activitile comerciale se afl ntr-o dezvoltare exploziv, cu mult peste media naional att n ceea ce privete comerul cu ridicata, ct i comerul cu amnuntul. n valoare absolut, ele au depit nivelul de 4000 miliarde yeni. Pe fondul acestui climat economic favorabil, valoarea schimburilor comerciale internaionale derulate prin portul din Kitakyushu City a ajuns la peste 600 miliarde yeni pentru exporturi i peste 500 miliarde yeni pentru importuri. Exportul de oel, maini i aparate electrice, echipamente optice i echipamente pentru transport deine o pondere de 68% n totalul valorii exporturilor, principalele destinaii fiind S.U.A., Taiwan, China, Coreea de Sud i Thailanda. n cadrul importului, componentele principale sunt confeciile, gazul natural i benzina, aparatele electrice, crbunele, avnd ca prime cinci surse China, Coreea de Sud, Indonezia, Thailanda i Australia.
26
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Interesul pentru valorificarea avantajului geografic cu totul special n privina legturilor cu rile asiatice a determinat Kitakyushu City s pun la punct un plan ndrzne prin care s devin un centru internaional de distribuie. Valorificarea anselor oferite de politica ZSRS a devenit un obiectiv major n acest context. Ca urmare a angajrii totale a administraiei locale n susinerea acestui obiectiv cu totul special, Kitakyushu City a devenit unul din primele orae ale Japoniei cruia i s-a aprobat statutul de ZSRS. Excepiile (derogrile) de la reglementrile n vigoare acordate ZSRS Kitakyushu se refer la trei grupe de msuri i anume: 1. Msuri de revitalizare a activitii terminalelor de containere, care urmresc creterea numrului de clieni prin mbuntirea serviciilor furnizate, astfel nct aceste terminale s le concureze cu succes pe cele din portul Pusan al Coreei de Sud. Derogrile aprobate au n vedere legalizarea lucrului peste program (inclusiv nopile i srbtorile legale) i reducerea cu 50% a taxelor pentru derularea formalitilor vamale peste orele normale de program, n vederea impulsionrii activitilor comerciale n zon. 2. Msuri pentru sprijinirea colaborrii dintre sectorul industrial i mediul academic n cadrul Kitakyushu Science and Research Park, care au ca obiectiv ncurajarea crerii de noi firme prin aprobarea acordat firmelor private de a utiliza dotrile universitilor i colegiilor naionale n urma achitrii unor sume modice. Pentru aceasta au fost aprobate ordonane prin care se simplific i se urgenteaz ndeplinirea formalitilor pentru depunerea cererii de acces la laboratoarele naionale i dotrile de cercetare, se promoveaz schimburile de cercettori prin acordarea accesului la aceste faciliti la costuri reduse. 3. Furnizarea de energie la preuri sczute. Aceast msur susine concentrarea spaial a firmelor prin acordarea permisiunii de a utiliza reele private de distribuie a energiei electrice n cadrul unor cooperative create pe baza asocierii ntre furnizorii i consumatorii de energie electric din zon, independente de marile companii de electricitate. Pe lng aceste msuri, aprobate n prima rund de negocieri cu guvernul naional, administraia local continu s formuleze cereri pentru obinerea de noi derogri, neluate n considerare n faza iniial. n acelai timp administraia oraului Kitakyushu a dublat suportul oferit la nivel central cu derogri de la reglementrile existente pe plan local i alte msuri de asisten privind: simplificarea procedurilor de acordare a autorizaiilor de construcii n zonele adiacente porturilor incluse n ZSRS; stabilirea unui sistem de distribuire a fondurilor n cadrul asistenei acordate firmelor ce se concentreaz n ZSRS ( o cot maxim a ajutorului egal cu 10% din capitalul investit, n condiiile n care valoarea maxim a ajutorului nu poate depi 1 miliard de yeni (cca 10 milioane USD), cu respectarea urmtoarelor cerine: o investiie de minimum 500 milioane yeni n cazul firmelor mari i de minimum 250 milioane yeni pentru firmele mici i mijlocii; crearea a minimum zece locuri de munc n industrie i minimum cinci n celelalte ramuri).

Sistemul de reglementri specifice, menite s valorifice la o scar superioar avantajele competitive ale zonei, va fi reflectat n msurile incluse n planul elaborat special pentru ZSRS. n ansamblu, politica ZSRS se va regsi, n perspectiv, ntr-o legislai cu grad mare de flexibilitate, capabil s susin creterea competitivitii regiunilor Japoniei att pe plan naional, dar i internaional i s conduc la o nou prosperitate economic i social, raportat la exigenele secolului al XXI-lea.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

27

BIBLIOGRAFIE * * * Global Business Stage. Kitakyushu, International Economic Affairs Div., Economic Affairs Bureau, City of Kitakyushu, 2003 JETRO, Economic Recovery Leads to Regional Competition and development in Japan, Japan External Trade Organization, January 2004, www.jetro.go.jp *** Statistical Handbook of Japan, 2003

Sueyoshi, K. (Mayor of Kitakyushu), The Kitakyushu Renaissance A Vision for the Reformation of an Industrial City, presentation at the First International Conference of the Anglo-Japanese Academy, September 2001, Cheshire, U.K. *** Taking the Lead The City of Kitakyushu. Overview of the Kitakyushu International Distribution Zone, Planning Coordination Section Planning and Coordination Office, City of Kitakyushu, 2003

* * * The Kitakyushu Strategy and Our Proposal to Expand Global Business, Trade Promotion Section, Industry and Science Bureau, City of Kitakyushu, April 2004 Yoshimura, H., An Overview of the Industrial Situation in Kitakyushu, Institute of Comparative Regional Studies, University of Kitakyushu, 2003

28

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Modelarea deciziei de investiii n ordinea public


Conf. univ. dr. Sofia Elena COLESCA Doctorand Manuela GRECU
Rezumat: Evoluia rapid din ultimele decenii a tehnicii i sistemelor de calcul este nsoit de mutaii notabile n informatica economic. De la sistemele informatice care soluioneaz n special probleme administrative, s-a trecut la sisteme inteligente de asistare a deciziilor, bazate pe modelare i prelucrri de cunotine. Instituiile ordinii publice sunt obligate s tezaurizeze i s prelucreze cantiti din ce n ce mai mari de date, informaii i cunotine. n vederea soluionrii proceselor decizionale complexe care apar n acest domeniu, lucrarea i propune s prezinte un Sistem Suport de Decizie pentru selectarea unui pachet optim de investiii dintr-un portofoliu mai larg, n funcie de aspecte calitative i de eficien economic, dar i de posibilitile de finanare ale investitorului. Cuvinte cheie: investiie, ordine public, Sistem Suport de Decizie. Abstract: The last decades fast evolution of technique and computing systems is accompanied by remarkable mutations in economic informatics. There has been a shift from the informatical systems which solve administrative matters especially o intelligent systems of decision making based on knowledge adjustment and processing. The public order institutions have to treasure and process more and more data, information and knowledge. In order to solve complex decision process that might appear in the field, the work intends to approach a Decision Support System for the selection of an optimum investment packet from a large portfolio, depending on quality aspects and economic efficiency but also on investors financing possibilities. Key words: investment, public order, Decision Support System.

Prin situarea sa la confluena aprrii intereselor statului i ale ceteanului, domeniul ordinii publice reprezint o component important a politicii de securitate a Romniei. Aciunile specifice n domeniul meninerii ordinii publice i siguranei naionale vor viza prevenirea i combaterea fenomenului infracional, protejarea cetenilor, a proprietii private i publice i a infrastructurii de interes strategic. Aceasta impune apelul la tehnologia informaional modern, la bazele de date, reeaua Internet sau la bazele de cunotine ale sistemelor inteligente. Factorii determinani care determin utilizarea sistemelor inteligente sunt creterea calitii serviciilor i reducerea costului operaiilor de manipulare a datelor, mult facilitate de introducerea i extinderea fr precedent a tehnologiei informaionale. Sistemele inteligente trebuie s fac fa deselor schimbri care pot interveni i, din aceast cauz, trebuie s se adapteze proceselor specifice generate de schimbrile la nivel macroroeconomic sau cele datorate actelor normative. n urmtorii ani, sistemele inteligente vor juca un rol din ce n ce mai important n cele mai multe sectoare ale ordinii publice. Limitele generaiei curente de sisteme i presiunile de depire a acestor limite conduc la urmtoarele cerine privind tehnologiile i strategiile noi care: asigur o flexibilitate mai mare n ceea ce privete accesul, gsirea i selectarea datelor; reduc timpul de dezvoltare a sistemelor; asigur sisteme mai competitive; pot fi mai uor modificate de ctre utilizatorii finali n funcie de modificrile aparente n domeniu. Sistemele inteligente de decizie sunt instrumente a cror utilizare contribuie la rezolvarea unor probleme specifice prin punerea n aplicare a unei mulimi de concepte, informaii, metode, resurse i mbrac forma unor ansambluri logistice (programe) de procedee, reguli i documentaii. Utilizarea unui sistem inteligent previne pierderea de informaii prin posibilitile sporite de filtrare i acumulare; prin aciunile dirijate i rezultatele obinute, sistemul permite o adevrat gestiune dinamic a inteligenei ntreprinderii. Inteligena unui sistem de ajutor n luarea deciziei traduce n fapte autonomia obinut prin culegerea de date, prin interpretarea i analiza lor, prin punerea n aplicare a soluiilor care duc la utilizarea lor i permite obinerea unei noi sinteze, acumularea de date i informaii exterioare adaptate
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

29

la nevoile imediate i direct utilizabile. Nivelul de asisten depinde de complexitatea expertizei i a informaiilor integrate n instrument, de realismul raionamentelor i de sprijinul n sens aplicativ al sistemului de calcul folosit. n anii 60-70, specialitii din domeniul cercetrii-dezvoltrii au elaborat numeroase aplicaii n domeniul asistrii deciziilor, n care procesul de asistare a deciziilor se desfura dup principiul cutiei negre. Decidentul furniza datele ce urmau s fie prelucrate de ctre calculator pe baza unui algoritm, iar calculatorul oferea soluia; acesta nu are mijloace pentru a controla dac modelul sau algoritmul ales este suficient de bine adaptat problemei care trebuie rezolvat. Sistemele Suport de Decizie (SSD) sunt sisteme care l ajut pe decidentul uman n procesul de luare a deciziei n probleme slab structurate i acolo unde nu este posibil sau recomandabil nlocuirea omului prin instrumente de decizie automat. Aceast descriere pune n eviden cteva elemente eseniale cu referire la SSD: domeniul de activitate este luarea unor decizii; omul este principalul i singurul element n procesul de decizie; sistemul de calcul este proiectat pentru facilitarea deciziei omului, prin intermediul unui complex de instrumente software.

SSD acioneaz pentru a aduce mpreun date, modele, interfee software, metode de calcul i pe utilizatorul nsui, ntr-un sistem constituit pentru luarea unei categorii de decizii. Fa de instrumentele tradiionale, calculatorul i permite omului n acest caz s foloseasc informaia, n loc s fie receptor al ei. SSD reprezint convergena a trei tipuri de tehnologii care opereaz cu informaii: calculatorul (hardware i software) prelucrarea datelor tehnici de analiz i de calcul

Principala caracteristic ce deosebete SSD de sistemele informatice obinuite este ncorporarea viziunii, intuiiei, judecii i a experienei decidentului uman n procesul de analiz i decizie. n loc ca sistemul de calcul s-l conduc pe utilizator, n mediul SSD omul iniiaz i controleaz procesul de calcul, orientndu-l n sensul sprijinirii deciziei sale. Filosofia SSD pornete de la recunoaterea c, n soluionarea sarcinilor slab structurate (probleme incomplet definite sau care conin elemente subiective), o serie de procese de analiz pot fi ncredinate calculatorului, dar decizia, n ansamblu, cere judecata decidentului uman, n special n deducii calitative i asocieri subiective. SSD au un potenial evident pentru aplicaii n domeniul strategic, acolo unde problemele nu sunt de la nceput bine definite i probabil nici mcar bine recunoscute i nelese. Capacitatea de flexibilitate a SSD-urilor i d utilizatorului (manager sau planificator) posibilitatea de a cere informaii, de a testa alternativele de considerare a problemei, de a reitera cererea de informaii, de a construi noile sale modele pe msura evoluiei deciziei. Folosirea metodelor de cercetare-dezvoltare n realizarea sistemului de asistare a deciziei trebuie s poat testa comportamentul modelului pentru a vedea n ce msur este adaptat problemei sale, chiar dac nu nelege formalizarea modelului. Acest lucru este posibil prin vizualizarea rezultatelor, prin simulri de tipul WHAT-IF. Caracteristica necesar este interactivitatea (construirea modelelor de decizie este interactiv). Modelele se bazeaz pe o reprezentare simplificat mai ngust a realitii, iar n unele cazuri soluiile optime se gsesc pentru probleme formulate greit. Utilizarea unui SSD presupune urmtoarele etape: 1. identificarea problemei se pornete de la informaiile i faptele cunoscute, aciunile proiectate, consecinele posibile; 2. analiza i diagnosticul situaiei decizionale;

30

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

3. exploatarea sistemului (presupune compararea i corelarea ntre planul proiectat i diagnosticul furnizat anterior). Evident, intenia de a folosi un sistem inteligent presupune stabilirea problemei (natura, complexitatea acesteia), identificarea principalelor ci de aciune i stabilirea unei strategii pentru care se dorete cercetarea (pentru corectare sau invalidare). Acordul ntre strategia planificat (propus) i analiza efectuat evideniaz corelarea experienei trecute cu informaiile integrate n sistem. n cazul necorelrii, este necesar identificarea factorilor explicativi ai diferenelor observate care s conduc la o evaluare (audit) a strategiei, modificarea ipotezelor iniiale, simularea consecinelor posibile ale deciziilor. Sistemele de luare a deciziilor constituie una din componentele cele mai active ale sistemelor informaionale. La baza majoritii sistemelor suport pentru decizii stau modele matematice care se bazeaz pe ipotezele: toate aciunile posibile sunt identificate naintea prelucrrilor; execut o preordonare global asupra aciunilor reprezentate printr-o funcie de utilitate explicit, la care se poate da o exprimare numeric; intrrile sunt numerice i conin informaia util; cea mai bun soluie este cea care maximizeaz funcia de utilitate.

Decizia de a instala un SSD pentru ordinea public trebuie luat de ctre managerii de nivel superior care elaboreaz previziuni pe termen lung i planuri strategice de afaceri. Un astfel de sistem trebuie justificat la acest nivel deoarece: timpul necesar pentru instalarea unui SSD poate ajunge la civa ani; trebuie angajat o surs important de capital; este implicat un grad ridicat de risc n implementare datorit incertitudinilor cu privire la condiia general a economiei, costul capitalului, fondurile alocate de la bugetul statului.

Aceste aspecte creeaz un mediu decizional netradiional. Din aceste motive este important dezvoltarea unor abordri convenabile pentru analiza strategic i justificarea economic care s defineasc n mod explicit niveluri de risc, astfel nct conducerea s poat lua cele mai informate decizii. n acest sens s-a dezvoltat sistemul SSD EVINV. Sistemul suport de decizie EVINV poate stoca informaii privitoare la domeniul definit (investiiile din ordinea public) i poate oferi aprecieri prin deducii logice pentru evenimentele studiate (oportunitatea de realizare a unor investiii n domeniul ordinii publice) i asupra gradului de risc recomandat a fi asumat. Modelul i sistemul de calcul al indicatorilor asigur conexiuni inteligente ntre informaii (de baza unor reguli descrise implicit de autor i care au posibilitatea s se autovalideze n decursul utilizrii programului prin mrirea probabilitii de apariie a unor perechi de evenimente sau n prognozarea unor tendine i furnizarea rezultatelor finale (gradul de risc, propuneri de strategii, ridicarea unor puncte de atenie asupra unor aspecte critice). Pentru a sistematiza deciziile manageriale cu privire la proiectarea i justificarea investiiilor n ordinea public, sistemul a fost proiectat pe mai multe niveluri. Metodologia de analiz a investiiilor utilizeaz att metode cantitative, ct i calitative i este alctuit din urmtoarele etape: analiza calitativ a investiiilor; selectarea investiiilor pe baza analizei calitative; analiza cantitativ a investiiilor alese n etapa precedent.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

31

planificarea simultan a investiiilor selectate cu modul de finanare; alegerea investiiilor optime.

Numrul iniial de alternative de investiii poate fi relativ mare, evaluarea fiind dificil. Experiena arat c mintea uman poate evalua eficient ntre cinci i apte alternative. Din acest motiv este necesar dezvoltarea unei proceduri de preselectare a investiiilor pentru a micora lista de investiii prinse n competiie la un numr acceptabil. Ideea principal este de a mpri problema de decizie n subprobleme mai mici, fcnd-o mai uoar pentru cel ce ia decizii. Problema selectrii alternativelor de investiii are la baz un model alctuit dintr-un set de ntrebri cu mai multe posibiliti de rspuns: Deloc; Foarte puin; Puin; Moderat; Mult; Foarte mult. ntrebrile puse de sistem sunt: 1. Investiia poate fi utilizat pentru prevenirea si combaterea fenomenului infracional? 2. Investiia poate fi utilizat pentru combaterea eficace a terorismului, corupiei i crimei organizate? 3. Investiia poate fi utilizat pentru protejarea cetenilor, a proprietii private i publice? 4. Investiia poate fi utilizat pentru protejarea infrastructurii de interes strategic? 5. Investiia poate fi utilizat pentru restructurarea sistemului instituional al ordinii publice? 6. Investiia poate fi utilizat pentru mbuntirea colaborrii dintre autoritile din sistemul de aprare i justiie i a acestora cu societatea civil? 7. Investiia poate fi utilizat pentru securizarea frontierei de stat? 8. Investiia poate fi utilizat pentru asigurarea funcionrii la standarde comunitare a instituiilor care au atribuii pe linia migraiei i azilului? 9. Investiia poate fi utilizat pentru constituirea sistemului naional de gestionare a crizelor pe principiul managementului integrat al riscurilor i conectarea acestuia la organismele existente n NATO i UE? 10. Investiia poate fi utilizat pentru armonizarea legislaiei i a procedurilor specifice cu reglementrile internaionale i cu standardele UE privind forele i serviciile de ordine public? 11. Investiia poate fi utilizat pentru consolidarea relaiilor de parteneriat cu structuri similare din statele membre NATO i UE, precum i pentru dezvoltarea legturilor cu cele aparinnd altor state; ea poate fi utilizat n sensul continurii participrii forelor de ordine public, civile i militare la misiuni internaionale? 12. Investiia poate fi utilizat pentru dezvoltarea permanent a controlului civil asupra instituiilor din domeniul siguranei naionale i pentru implicarea societii civile n aprarea ordinii publice? Fiecrei posibiliti de rspuns i se ataeaz un punctaj corespunztor:
Posibilliti de rspuns Deloc Foarte puin Puin Moderat Mult Foarte mult Punctaj 1 2 3 4 5 6

32

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Dup parcurgerea ntregului set de ntrebri, se nsumeaz punctele obinute i se calculeaz un scor total S care apoi se transform n informaii cantitative. Evaluarea scorului se face astfel: dac S < 35 atunci este bine ca investiia s nu fie implementat; dac 35 < S 50 atunci investiia nu este foarte important din punct de vedere strategic, existnd anse de nereuit; dac S > 50 atunci investiia poate fi efectuat cu mari anse de reuit. Pentru exemplificare se vor considera urmtoarele investiii: 1. aparatur i sisteme de supraveghere operativ, inclusiv aparatur electronic pentru controlul i supravegherea traficului rutier; 2. aparatur, mijloace, echipamente de transmisiuni i prelucrare a datelor destinate aprrii rii, ordinii publice i siguranei naionale; 3. echipamente de calcul de mare putere destinate stocrii, analizei i prelucrrii datelor n form criptat; 4. mijloace de determinare a autospecialelor aflate n deplasare; 5. mijloace de paz, supraveghere i alarmare a obiectivelor speciale i militare precum i sisteme de anunare operativ a personalului; 6. staii radio de baz, terminale radio fixe, mobile i portabile, prevzute cu echipamente de secretizare cu grad sporit de criptare; 7. tehnic i materiale de protecie nuclear, biologic i chimic, materiale i mijloace incendiare i de fumizare, precum i materiale chimice de instrucie i antrenament; 8. uniforme militare, echipament pentru protecia mpotriva factorilor nocivi, de intervenie, lupt i accesorii pentru acestea; 9. receptoare de trafic, panoramice, de band larg pentru analiza complex i criptografic a semnalelor analogice i digitale; 10. tehnic, aparatur i materiale specifice activitii criminalistice i pentru probarea faptelor infracionale; 11. truse criminalistice pentru testri de stupefiante; 12. sisteme automate de codificare, stocare i comparare a amprentelor i urmelor papilare; 13. bombe, torpile, rachete i muniii pentru toate categoriile de armament; 14. armament de infanterie individual, de grup i cu destinaie special. n urma rulrii programului au fost selectate urmtoarele investiii, care vor fi analizate folosind modulul analiza cantitativ a investiiilor: 1. sisteme automate de codificare, stocare i comparare a amprentelor i urmelor papilare; 2. aparatur i sisteme de supraveghere operativ, inclusiv aparatur electronic pentru controlul i supravegherea traficului rutier; 3. receptoare de trafic, panoramice, de band larg pentru analiza complex i criptografic a semnalelor analogice i digitale; 4. uniforme militare, echipament pentru protecia mpotriva factorilor nocivi, de intervenie , lupt i accesorii pentru acestea;

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

33

5. aparatur, mijloace, echipamente de transmisiuni i prelucrare a datelor destinate aprrii rii, ordinii publice i siguranei naionale; 6. staii radio de baz, terminale radio fixe, mobile i portabile, prevzute cu echipamente de secretizare cu grad sporit de criptare; 7. echipamente de calcul de mare putere destinate stocrii, analizei i prelucrrii datelor n form criptat; 8. bombe, torpile, rachete i muniii pentru toate categoriile de armament; 9. mijloace de determinare a autospecialelor aflate n deplasare; 10. mijloace de paz, supraveghere i alarmare a obiectivelor speciale i militare precum i sisteme de anunare operativ a personalului. Analiza cantitativ a investiiilor Analiza eficienei economice a proiectelor se face n acest caz calculnd principalii indicatori de eficien economic a investiiilor. Modul de calcul al acestora este prezentat n continuare. a) Venitul net actualizat (VNA), indicator ce permite compararea volumului total al ncasrilor obinute pe ntreaga perioad de funcionare a sistemului informatic cu costurile totale (de investiie i exploatare). Expresia analitic a indicatorului este urmtoarea:

VNA =
unde: Vh Ih Ch D d

d +D

Vh I h C H (1 + a ) h h =1

- ncasrile din anul h obinute ca urmare a funcionrii sistemului informatic - investiiile n anul h - cheltuielile de exploatare a sistemului informatic n anul h - durata de funcionare a sistemului informatic - durata de realizare a sistemului informatic b) Termenul de recuperare a investiiei, indicator ce exprim perioada de timp n care investiia se recupereaz din profit n urma punerii n funciune a sistemului informatic. n cazul unor sisteme noi, termenul de recuperare se calculeaz cu formula:

T=
unde: I Ph - valoarea investiiei - profitul anual

I Ph

n cazul unor sisteme existente, ce sunt modernizate, termenul de recuperare se calculeaz cu formula:

T=
unde, Im Phm Pho

Im Phm Ph 0

- valoarea investiiei pentru modernizare - profitul anual obinut n urma investiiei fcute - profitul anual obinut nainte de modernizare

34

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

La adoptarea deciziei de investiii se alege varianta care are termenul de recuperare cel mai scurt. c) Coeficientul de eficien economic a investiiilor. Acest indicator exprim profitul anual ce se obine la un leu investit i, n cazul mai multor variante, se opteaz pentru varianta la care coeficientul de eficien economic este cel mai mare. i acest indicator se calculeaz n dou variante.

e=
unde: I Ph - valoarea investiiei - profitul anual

Ph I

n cazul unor sisteme existente, ce sunt modernizate, eficiena economic a investiiilor se calculeaz cu formula:

e=
unde: Im Phm Pho invers:

Phm Ph 0 Im

- valoarea investiiei pentru modernizare - profitul anual obinut n urma investiiei fcute - profitul anual obinut nainte de modernizare ntre coeficientul de eficien economic a investiiei i termenul de recuperare exist o relaie

e=

1 T

De aceea, n calculele de eficien economic se calculeaz doar unul din cei doi indicatori. d) Rata intern de rentabilitate (RIR). Rata intern de rentabilitate este rata de discontare la care valoarea venitului net actualizat este zero. Vor fi acceptate numai acele proiecte de investiii la care rata intern de rentabilitate se situeaz la cote superioare celor similare, realizate n trecut. Datele de intrare pentru fiecare investiie sunt: valoarea investiiei durata de exploatare eficient tipul de amortizare valoarea rezidual la sfritul perioadei

De asemenea, n cazul n care se recurge la credite externe se pot introduce valoarea creditului, perioada de rambursare i dobnda, iar programul calculeaz rata lunar de pltit. Pentru toate mrimile specificate n continuare venituri, cheltuieli se vor face previziuni pe toat durata de via a obiectivului. Sistemul calculeaz pentru fiecare investiie toi indicatorii de eficien economic prezentai i, din toate investiiile prezentate, selecteaz doar cinci (cu cea mai bun eficien economic) pentru a fi analizate de componenta urmtoare Planificarea simultan a investiiilor cu sursele de finanare.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

35

Pentru exemplul specificat n urma analizei cantitative au fost selectate urmtoarele investiii: 1. aparatur i sisteme de supraveghere operativ, inclusiv aparatur electronic pentru controlul i supravegherea traficului rutier; 2. aparatur, mijloace, echipamente de transmisiuni i prelucrare a datelor destinate aprrii rii, ordinii publice i siguranei naionale; 3. echipamente de calcul de mare putere destinate stocrii, analizei i prelucrrii datelor n form criptat; 4. mijloace de determinare a autospecialelor aflate n deplasare; 5. mijloace de paz, supraveghere i alarmare a obiectivelor speciale i militare precum i sisteme de anunare operativ a personalului. Planificarea simultan a investiiilor cu finanarea lor Procedura de alegere a investiiilor presupune evaluarea i compararea eficienei proiectelor avute n vedere cu greutile n obinerea surselor de finanare. Fiecare proiect se adopt n baza unui studiu comercial, tehnic i financiar care s justifice oportunitatea investiiei. Sub aspect financiar, investiia provoac o foarte mare cheltuial iniial, urmat n perspectiv de intrri de fonduri, respectiv de fluxuri financiare de recuperare prevzute a avea loc ealonat, pe ntreaga perioad de via economic a obiectivului construit. O problem important const n gsirea i alegerea surselor necesare pentru finanare cu rezultate financiare previzibile. Principalele elemente care intr n structura unei probleme de alocare a fondurilor de investiii sunt: a. fondurile care urmeaz s fie alocate(ce alocm?); b. disponibilul total din aceste fonduri(ct putem s alocm?); c. sursele sau furnizorii(de unde avem fonduri?); d. disponibilul de fonduri pe fiecare surs; e. beneficiarii(cui repartizm fondurile?); f. h. i. necesarul de fonduri pe fiecare beneficiar(ct trebuie s alocm fiecruia?); condiiile (restriciile) de alocare; obiectivele i strategiile de alocare(ce urmrim i care sunt cile prin care vom atinge obiectivele alocrii?). g. orizontul de timp pentru care se face alocarea(pentru ce perioad alocm?);

Procesul de realizare a investiiilor i de recuperare a fondurilor consumate se desfoar n timp, investiiile i efectele lor, precum i nivelul eficienei, avnd un pronunat caracter dinamic. Legtura dintre timp i investiii se manifest pe multiple planuri, dar cel mai important este acela de multiplicare a investiiilor. Aceasta nseamn c resursele umane i materiale, atrase din circuitul economic curent i imobilizate n procesul investiional, i modific valoarea pe msur ce timpul de imobilizare crete. De acest aspect trebuie s se in seama atunci cnd, n calculul eficienei, se compar investiiile cu profitul rezultat prin punerea n funciune a capitalului fix. Deoarece n analiza dinamic se aduc toate valorile dispersate n timp la un singur moment, se va utiliza metoda actualizrii. Componenta Planificarea simultan a investiiilor cu sursele de finanare este alctuit din trei module: investiii, surse de finanare, programare simultan investiii surse de finanare.

36

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

n figura urmtoare este prezentat arhitectura acestei componente:


Modulul investiii investiia 1 -----investiia n Modulul surse de finanare sursa de finanare 1 sursa de finanare n

programare simultan investiii/surse de finanare

Arhitectura modului Planificare simultan investiii-surse de finanare Utiliznd modulul Investiie se introduc pentru fiecare investiie datele specifice, fluxul de venituri i cheltuieli, factorul de actualizare. Utiliznd modulul Surse de finanare se introduc pentru fiecare surs de finanare datele specifice: limita maxim a creditului, dobnda, perioada de rambursare, modul de rambursare. n ultimul modul, n funcie de datele introduse n primele dou module, se realizeaz programarea simultan a investiiilor i a surselor de finanare. Datele sunt transpuse sub forma modelului matematic prezentat n continuare. Combinaia optim dintre investiii i surse de finanare se determin cu metoda Simplex, utiliznd componenta SOLVER a programului Excel. Dup rularea programului, pe ecran este afiat combinaia optim de investiii pentru a obine o valoare capitalizat maxim i valoarea surselor de finanare necesare. Sistemul prezentat poate fi utilizat n activiti de simulare economic, pentru a determina cele mai bune variante din punct de vedere economic. n acest mod managerul poate s gseasc cele mai bune soluii, astfel nct investiiile efectuate s se ncadreze n limita surselor financiare disponibile. Modelul matematic care st la baza programrii simultane a investiiilor n continuare este prezentat fluxul de venituri i cheltuieli pentru fiecare din investiiile selectate n urma analizei calitative. Investiia 1 Aparatur i sisteme de supraveghere operativ, inclusiv aparatur electronic pentru controlul i supravegherea traficului rutier. milioane lei t1 t2 t3 t4 t0 V 2400 3000 3500 4000 C 5200 450 700 900 1000 V-C -5200 1950 2300 2600 3000 a = 15% VNA1 =-5200+1695,6522+1739,13+1709,542+1715,26 VNA1= 1659,585 milioane

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

37

Investiia 2 Aparatur, mijloace, echipamente de transmisiuni i prelucrare a datelor destinate aprrii rii, ordinii publice i siguranei naionale. t0 t1 t2 t3 milioane lei t4 1700 900 800

V 1200 1300 1450 C 2000 300 500 700 V-C -2000 900 800 750 a = 15% VNA2 = -2000+782,6087+604,9149+493,1372+457,4026 VNA2 =338,0634 milioane lei Investiia 3

Echipamente de calcul de mare putere destinate stocrii, analizei i prelucrrii datelor n form criptat. milioane lei t1 t2 t3 t4 t0 V 2200 2900 3300 3500 C 1000 300 450 520 590 V-C -1000 1900 2450 2780 2910 A = 15% VNA3 = -1000+1652,17391+1852,552+1827,895+1663,802 VNA3 =5996,423 milioane lei Investiia 4 Mijloace de determinare a autospecialelor aflate n deplasare. t1 t2 t3 t0 V 2350 3000 3300 C 4000 400 550 630 V-C -4000 1950 2450 2670 a = 15% VNA4 =-4000+1695,65217+1852,552+1755,568+1715,26 VNA4 =5996,423 milioane lei Investiia 5 Mijloace de paz, supraveghere i alarmare a obiectivelor speciale i militare precum i sisteme de anunare operativ a personalului. milioane lei t1 t2 t3 t4 t0 V 3500 3600 3700 3000 C 8000 500 550 600 650 V-C -8000 3000 3050 3100 2350 a = 15% VNA5 =-8000+2608,69565+2306,238+2038,3+1801,023 VNA5 =754,2569 milioane lei milioane lei t4 3700 700 3000

38

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Deci, pentru fiecare din investiiile analizate, obinem valoarea net actualizat din urmtorul tabel: Investiia I1 I2 I3 I4 I5 Tabelul 1 VNA 1.659.585 3.380.634 5.996.423 3.019.032 7.542.569

Profitul obinut n fiecare an poate fi sintetizat n urmtorul tabel. I1 -5200 1950 2300 2600 3000 I2 -2000 900 800 750 800 I3 -1000 1900 2450 2780 2910 I4 -4000 1950 2450 2670 3000 Tabelul 2 I5 -8000 3000 3050 3100 2350

T= 0 T= 1 T= 2 T= 3 T= 4

Sursele de finanare a acestor investiii sunt trei credite (F1, F2 , F3) cu condiii de rambursare diferite. La aceste credite difer att valoarea dobnzii, ct i modul de returnare a acestora. La F1 i F3 dobnzile sunt calculate la restul sumei de rambursat (cu amortizare constant). F2 este amortizat n sume anuale fixe care conin amortizrile i dobnzile (cu anuitate constant). Pentru toate creditele perioada de rambursare este de 4 ani. Tabelul 3 conine valorile specifice fiecrui credit. F1 5000 25% 4 cu amortizare constant F2 10000 25% 4 cu anuitate constant Tabelul 3 F3 7000 20% 4 cu amortizare constant

Limit credit Dobnd Perioada de rambursare Mod de amortizare

Tabelele 4, 5, 6 conin sumele ce trebuie rambursate anual pentru cele trei credite. Tabelul 4 t1 0.75xF1 t1 0.6230xF2 t1 0.75xF3 t2 0.625xF1 t2 0.6230Xf2 t2 0.625xF3 t3 0.5xF1 t3 0,6230xF2 t3 0.5xF3 t4 0.375xF1 Tabelul 5 t4 0.6230xF2 Tabelul 6 t4 0.375xF3

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

39

Se pune problema gsirii combinaiei optime de investiii i surse financiare, astfel nct efectul economic obinut pe o perioad de 5 ani s fie maxim. Pentru programarea simultan a investiiilor i finanrii pe o perioad de timp mare, n condiiile unei piee de capital imperfecte, se va aplica programarea liniar. Combinaia optim dintre investiii i sursa de finanare se determin folosind metoda simplex. Cu ajutorul programrii liniare se determin maximul unei funcii cu mai multe variabile, lund n considerare restriciile. n acest caz, funcia obiectiv const n maximizarea valorii capitalizate a tuturor investiiilor realizate n anumite perioade. Prezentarea modelului matematic Variabilele modelului Se noteaz cu I1, I2, I3, I4, I5 obiectivele de investiii. Aceste variabile pot lua valorile 1 sau 0. Deci I1 ... I5 sunt numerele ntregi 0 sau 1. Dac Ih = 1 investiia se face, Ih = 0, investiia nu se face. Se noteaz cu F1, F2, F3 variabilele ce corespund sumelor creditelor ce vor fi contractate. Aceste variabile pot lua valori ntre 0 i limita maxim a creditului. Funcia obiectiv va urmri maximizarea valorii capitalizate a investiiilor. Max F = 1659,585 I1 + 338,0634 I2 + 5996,423 I3 + 3019,032 I4 + 754,256 I5 Restriciile modelului 1. Restricii pentru investiii Aa cum am specificat, variabilele I1 ... I5 pot lua numai valorile 0 i 1, deci 0 I1 1 I1 ntreg 0 I2 1 I2 ntreg 0 I3 1 I3 ntreg 0 I4 1 I4 ntreg 0 I5 1 I5 ntreg 2. Restricii pentru fonduri 0 F1 F1 max 0 F1 5000 0 F2 F2 max 0 F2 10000 0 F3 F3 max 0 F3 7000 3. Restricii pentru veniturile nete din fiecare an n anul 0, sumele obinute din credite trebuie s acopere sumele necesare pentru efectuarea investiiilor. F1 + F2 + F3 5200 I1 2000 I2 -1000 I3 4000 I4 8000 I5 0 n anii urmtori, diferenele dintre veniturile obinute n fiecare an i sumele rambursate trebuie s fie pozitive. anul t1 (2400-450)I1+(1200-300)I2 +(2200-300)I3+(2350-400)I4+(3500-500)I5-0,75F1-0,625F2-0,75F3 0 anul t2 (3000-700)I1+(1300-500)I2+(2900-450)I3+(3000-550)I4+(3600-550)I5-0,625F1-0,6230F2-0,625F30

40

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

anul t3 (3500-900)I1+(1450-700)I2+(3000-520)I3+(3300-630)I4+(3700-600)I5-0,5F1-0,6230F2-0,5F30 anul t4 (4000-1000)I1+(1700-900)I2+(3500-580)I3+(3700-700)I4+(3800-650)I5-0,375F1-0,6230F2-0,375F30 n final, se obine urmtorul model: Funcia obiectiv maxF = 1659,585I1+338,063 I2 +5996,423 I3 +3019,032 I4+754,2569 I5 Restriciile modelului (2400-450)I1+(1200-300)I2+(2200-300)I3+(2350-400)I4+(3500-500)I5-0,75F1-0,625F2-0,75F3 0 (3000-700)I1+(1300-500)I2+(2900-450)I3+(3000-550)I4+(3600-550)I5-0,625F1-0,6230F2-0,625F30 (3500-900)I1+(1450-700)I2+(3000-520)I3+(3300-630)I4+(3700-600)I5-0,5F1-0,6230F2-0,5F30 (4000-1000)I1+(1700-900)I2+(3500-580)I3+(3700-700)I4+(3800-650)I5-0,375F1-0,6230F2-0,375F30 I1 1 ; I2 1 ; I3 1 ; I4 1; I5 1 F1 5000 ; F2 10000 ; F3 7000 I1 0 ; I2 0 ; I3 0 ; I4 0 ; I5 0 ; F1 0; F2 0; F3 0 I1 ntreg . I5 ntreg Rezolvnd problema cu algoritmul SIMPLEX, rezult urmtoarele soluii: F = 1659,585 x 0 + 338,063 x 1 + 5996,423 x 1 + 3019,032 x 1 + 754,2569 x 0 = 9353,518 dac I1 = 0; I2= 1; I3 = 1; I4 = 1; I5 = 0; F1 = 0; F2 = 7000; F3 = 0 Deci valoarea capitalizat maxim de 9353,518 milioane lei se obine dac se efectueaz investiiile I2, I3 i I4 i, pentru realizarea acestora, se apeleaz la un credit de 7000 milioane lei, n condiiile: dobnd 25%, perioada de rambursare de 4 ani, amortizare cu anuiti constante. Modelul prezentat poate fi utilizat n activiti de simulare economic, pentru a calcula cu date fictive indicatori posibili de realizat. n acest mod, managerul poate s stabileasc limitele activitilor viitoare pentru alegerea variantelor convenabile, astfel nct activitile desfurate s se ncadreze n aceti indicatori. BIBLIOGRAFIE 1. Buglea Alexandru, Lorant-Stark, Investiiile i finanarea lor, Editura Universitii de Vest, Timioara, 2002 2. Pitea Simion, Economia i aprarea naional, Editura Militar, Bucureti, 1996 3. Popa A., Investiiile pe coordonatele economiei de pia, EUC, Craiova, 1997 4. Romnu I., Vasilescu I., Managementul investiiilor, Editura Mrgritar, Bucureti, 1997 5. Vasilescu, I., Eficiena investiiilor aplicat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

41

Informatizarea administraiei publice


Conf. univ. dr. Sofia COLESCA

Rezumat: Tehnologia informaiei reprezint de cteva decenii noua provocare a economiei mondiale. Progresele rapide n acest domeniu influeneaz din ce n ce mai mult modul n care trim, lucrm, nvm sau ne distrm. Prin impactul profund asupra societii, fenomenul este unanim apreciat ca o trstur a noii revoluii industriale societatea informaional. Din acest motiv, utilizarea corespunztoare, att intensiv, ct i extensiv, a noilor tehnologii informatice este esenial pentru implementarea reformei administraiei publice. Aciunile necesare pentru atingerea obiectivelor propuse trebuie s devin operaionale imediat, s fie implementate urgent i s-i dovedeasc eficiena prin servicii corespunztoare acordate cetenilor i agenilor economici, n sensul de a rspunde satisfctor cerinelor sociale crescnde, att ca exigen, ct i ca rspndire, n ceea ce privete schimbarea i modernizarea administraiei publice. Abstract: Information technology represents in the last decades the new challenge of the world economy. The fast achievements in this field affect more and more the way of living, working, learning or entertaining. Because of its deep impact over the society, this phenomenon is appreciated as a main feature of the new type of society the Information Society. For this reason, the rationale use of new information technologies, both intensively as extensively, is essential to manage the public administration reform. The necessary actions to achieve the proposed objectives have to become operational immediately, producing new efficient and modern public services for the citizens and business community.

Cercetrile din ultimele decenii au artat c informaia, avnd ca suport tehnologiile informatice moderne, a devenit o resurs strategic n dezvoltarea societii, resurs deseori mai important chiar dect materiile prime i energia. Impactul implementrii tehnologiilor informatice n diverse domenii ale activitii umane este att de mare, nct se vorbete de o nou faz n evoluia societii societatea informaional. Industria tehnologiilor informaionale este una din cele mai mari n lume i ponderea acesteia crete n continuare. Rata mondial de dezvoltare a tehnologiei informaiilor i comunicaiilor (TIC) este de 8 % [1]. Tendina n cauz se datoreaz contribuiei semnificative a sectorului TI la creterea economic. innd cont de avantajele oferite, n scopul asigurrii unor condiii favorabile de cretere economic i prosperitate social, toate rile economic dezvoltate, dar i foarte multe ri n curs de dezvoltare au aprobat att strategii speciale de informatizare a societii n ansamblu, ct i programe concrete pentru domenii aparte cum ar fi e-instruirea, e-afacerile, e-guvernarea etc. Poziia de lideri n edificarea Societii Informaionale (1 - Suedia; 2 - SUA; 3 - Finlanda; printre primele Irlanda etc.) n ri relativ mici ca Suedia, Finlanda, Irlanda, Israel, a fost obinut datorit rolului deosebit al guvernelor n crearea cadrului organizatoric, legislativ i de reglementare. Au fost create i organisme responsabile cu edificarea Societii Informaionale precum: Comitetul Naional pentru Societatea Informaional n Finlanda, Comisia pentru Societatea Informaional n Irlanda etc. n Romnia, pentru susinerea orientat a dezvoltrii domeniului, n 2001 este lansat Programul naional de cercetare INFOSOC (Societatea Informaional). Sunt aprobate i programe ce se refer la comuniti de ri. Dintre acestea este bine cunoscut Programul eEurope2005 An Information Society for All (O Societate informaional pentru toi) al Uniunii Europene. Acest program este completat de Programul eEurope+ al rilor pretendente de a adera la Uniunea European. De importan major pe plan global sunt Carta Okinawa-G8 Charter on Global Information Society (Carta privind Societatea Informaional Global) de la Okinawa, Japonia (iulie 2000), summit-ul mondial privind Societatea Informaional (World Summit on the Information Society WSIS) de la Geneva (decembrie 2003) i de la Tunis (n perioada 16-18 noiembrie 2005). n cadrul
42
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

summit-ului de la Tunis se prevede aprobarea unui Plan de aciuni privind edificarea Societii Informaionale n plan global i a altor documente aferente. Toate aceste programe definesc anumite strategii, prioriti i activiti orientate, n ultim instan, spre edificarea e-societii ntr-o ar, comunitate de ri sau pe plan global. Pentru definirea unor strategii de informatizare sunt de un real folos indicatorii propui n Programul eEurope2005 [8] pentru aprecierea nivelului de informatizare: A) Indicatori Internet: A.1) Accesul i folosirea Internet de ctre ceteni: A.1.1) Procentul domiciliilor sau persoanelor cu acces la Internet de la domiciliu; A.1.2) Procentul persoanelor care utilizeaz regulat Internet. A.2) Accesul i folosirea tehnologiilor informatice i de comunicaie de ctre unitile economice: A.2.1) Procentul angajailor care utilizeaz calculatoare conectate la Internet n activitile de serviciu (difereniat dup numrul total de angajai: 10-49; 50-249; peste 250); A.2.2) Procentul ntreprinderilor ce au acces la Internet; A.2.3) Procentul ntreprinderilor ce dein o locaie/pagin web. A.3) Costuri de acces la Internet: A.3.1) Costuri de acces la Internet difereniat dup durata de folosire: 20, 30, 40 ore/lun, rate necontorizate. B) Servicii publice moderne online: B.1) eGuvernare: B.1.1) Numrul de servicii publice de baz accesibile online; B.1.2) Procentul persoanelor ce se folosesc online de serviciile publice de baz; B.1.3) Procentul ntreprinderilor ce se folosesc online de serviciile publice de baz. B.2) eInstruire: B.2.1) Numrul de elevi la un calculator cu conectare la Internet; B.2.2) Procentul persoanelor care folosesc Internet n scopuri de instruire; B.2.3) Procentul ntreprinderilor ce folosesc aplicaiile de e-instruire pentru instruirea angajailor. B.3) eSntate: B.3.1) Procentul persoanelor adulte (de cel puin 16 ani) ce folosesc Internet pentru a obine informaii aferente sntii pentru sine sau alii; B.3.2) Procentul medicilor care utilizeaz e-fie ale pacienilor. C) Un mediu dinamic pentru e-afaceri: C.1) Procurare i vnzare online (eComer): C.1.1) Procentul ntreprinderilor ce au trecut totalmente la e-comer; C.1.2) Procentul persoanelor care au practicat cel puin o dat e-comerul n ultimele trei luni; C.1.3) Procentul ntreprinderilor ce au primit comenzi online; C.1.4) Procentul ntreprinderilor ce au primit pli online pentru vnzri prin Internet; C.1.5) Procentul ntreprinderilor ce au procurat online. C.2) Gradul de pregtire pentru e-afaceri: C.2.1) Indicele de e-afaceri. (Este un indicator compus ce se va calcula n baza a doisprezece indicatori constitueni);
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

43

C.2.2) Procentul ntreprinderilor cu reele locale ce folosesc Intranet/ Extranet; C.2.3) Procentul ntreprinderilor care utilizeaz Internet pentru operaiuni bancare i servicii financiare. D) Acces de band larg: D.1) Penetrarea accesului de band larg: D.1.1) Procentul ntreprinderilor cu acces de band larg la Internet; D.1.2) Procentul domiciliilor sau persoanelor cu acces de band larg la Internet; D.1.3) Procentul administraiilor publice cu acces de band larg la Internet. ntr-un studiu realizat de World Markets Research Center n luna octombrie 2004, cu privire la stadiul de implementare a conceptului de administraie electronic, Romnia a obinut un procent de 30.7%, fa de SUA cu 57.2%, Frana cu 40.1%, Germania cu 40.6%, Anglia cu 47.1% i Suedia cu 29.4% [9]. Criteriile dup care a fost realizat aceast evaluare sunt: servicii on-line, publicaii, baze de date on-line, politici de protecie a datelor cu caracter personal, politici de securitate, accesibilitatea pentru persoanele cu handicap. Aciunile necesare pentru implementarea unei societii informaionale trebuie s-i dovedeasc eficiena prin servicii corespunztoare acordate cetenilor i agenilor economici, n sensul de a rspunde satisfctor cerinelor sociale crescnde, att ca exigen, ct i ca rspndire, n ceea ce privete schimbarea i modernizarea. innd cont de aceste lucruri, la baza strategiei de edificare a Societii Informaionale n Romnia se propune folosirea unor principii ca: 1) transparena total a activitilor n domeniu, n conformitate cu legislaia n vigoare; 2) stabilirea dinamic a prioritilor activitilor; 3) ealonarea n timp (pe etape) a aciunilor, folosind raional, bine argumentat, resursele umane, financiare i materiale disponibile; 4) susinerea i promovarea echilibrat a dezvoltrii domeniilor ce vor asigura ulterior suficient de rapid (n funcie de faza de dezvoltare) i masiv (n scar suficient de larg) suportul aciunilor ce in de edificarea e-societii i suportul creterii economice; 5) alinierea raional la strategia de edificare a Societii Informaionale promovat n Uniunea European; 6) respectarea cerinelor, normelor stabilite de organismele internaionale n domeniu, inclusiv a celor ale summit-ului mondial privind Societatea Informaional; 7) aciunile organizatorice, de creare a condiiilor eficiente de activitate, trebuie s precead celorlalte activiti n domeniu. Aceste aciuni nu pot fi lansate izolat, ci trebuie s constituie un set de iniiative organice i coerente care s cuprind infrastructura, instrumentele de lucru, sistemele de distribuie, coninutul, managementul schimbrii i modificrile legislative. Pentru trecerea la o administraie electronic, Romnia urmeaz cadrul pe patru niveluri propus de Comunitatea European: Nivelul I: diseminarea informaiei publice prin mijloace electronice;

Nivelul II: interaciune unidirecional; Nivelul III: interaciune bidirecional; Nivelul IV: tranzacii on-line.

n prima etap se ofer informaii de interes public, on-line. A doua etap presupune posibilitatea de a descrca formulare, care vor fi completate off-line i trimise pe ci tradiionale ctre instituiile responsabile. Cea de-a treia etap este una bidirecional, n care are loc att descrcarea

44

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

formularelor, ct i completarea i transmiterea acestora on-line, aceast etap presupunnd autentificarea. Ultima etap are n vedere integrarea unor procese mai complexe on-line, printre care se numr livrarea de bunuri i produse, efectuarea plilor n format electronic etc. Coordonarea la nivel strategic i integrarea sistemelor informatice naionale este asigurat prin intermediul Guvernului, Grupului pentru promovarea tehnologiei informaiei i Ministerului Comunicaiilor i Tehnologiei Informaiei. Romnia a ntreprins demersuri pentru a crea un Portal Guvernamental (www.e-guvernare.ro), care s ofere cetenilor un mod simplu, sigur i rapid de a accesa prin Internet o ntreag gam de servicii publice. Acesta nu nlocuiete ns contactul direct cu furnizorii de servicii publice. El ofer cetenilor opiuni pentru modalitatea de a accesa serviciile guvernamentale. Strategia de trecere la administraia electronic include o combinaie a urmtoarelor elemente: ncurajarea competiiei pe piaa de telecomunicaii, transformarea modului de guvernare prin intermediul tehnologiei informaiei, realizarea achiziiilor publice n format electronic, atragerea investiiilor n domeniul comunicaiilor i tehnologiei informaiei. Pn n prezent, n Romnia au fost demarate urmtoarele proiecte de informatizare a administraiei publice, unele din ele fiind chiar finalizate: Managementul documentelor n cadrul MCTI Proiectul realizeaz managementul integrat al documentelor pentru Ministerul Comunicaiilor i Tehnologiei Informaiei. n acest proiect sunt utilizate tehnologii care rezolv probleme de workflow i managementul documentelor. Sistemul aduce ca noutate tehnologia workflow, care realizeaz automatizarea proceselor de lucru, ceea ce permite reducerea timpului de prelucrare a documentelor i a timpului de rspuns, precum i acces 100% bazat pe browser, ceea ce nseamn c poate fi folosit ntr-un mediu intranet, internet sau extranet. Utilizatorul de oriunde din lume poate accesa sistemul i poate interveni n procesul decizional al lunii respective. Sistem informatic de audit al securitii sistemelor informatice i al reelelor de comunicaii Acest proiect suplinete efortul unei echipe de analiz n domeniul securitii sistemelor informatice, avnd performane mult superioare. n primul rnd, rezultatele se ofer instantaneu dup ce se completeaz o serie de formulare de ctre specialitii din cadrul organizaiei, referitoare la modul n care conducerea abordeaz problemele de securitate, cum realizeaz aceste aspecte, cum le implementeaz i n ce stadiu exist un sistem de securitate n cadrul organizaiei. n urma rspunsurilor la chestionare, sistemul expert prezint dou tipuri de rapoarte, unul fiind o evaluare global privind stadiul de securitate n care se gsete organizaia i al doilea coninnd recomandri pentru echipa managerial. Sistem informatic e-Job Proiectul ofer un spaiu virtual n care se ntlnesc cei care caut locuri de munc n zona guvernamental i ministerele care au nevoie s angajeze personal nou, procesul devenind eficient, transparent i la costuri mult mai reduse. Alegerea se face pe baza unui profil al candidatului care trebuie s se potriveasc cu cerinele ofertei instituiei. Managementul cashflow-ului La nivelul administraiei locale, la fel ca i n companiile private, cashflow-ul reprezint un instrument foarte important pentru verificarea lichiditilor, a disponibilitilor existente, pentru urmrirea ntregului flux de numerar. Fiind vorba despre o ntreprindere bugetar, de o importan deosebit este urmrirea surselor de finanare i a destinaiei plilor, sistemul avnd posibilitatea de a prezenta datele n form consolidat sau n forma detaliat, n funcie de cerinele utilizatorilor.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

45

Analize importante sunt la nivelul deschiderilor bugetare vizavi de realizrile bugetare. Alte tipuri de analize urmresc evoluia cashflow-ului pe diverse perioade de timp i pe diverse surse de finanare i de cheltuieli. Sistem financiar integrat Proiectul este un instrument pentru managementul din MCTI, cuprinde mai multe componente modularizate i parametrizate, adaptate exact la specificul ministerului, urmnd ca, n momentul n care i va demonstra eficiena, s poat fi utilizat i n alte locuri din cadrul administraiei publice locale. Info-chioc Info-chioc este un proiect ambiios, un portal destinat s fie accesibil cetenilor prin terminale publice de tip info-chioc sau prin Internet cu ajutorul calculatoarelor de acas sau de la birou. Sistemul i propune s ofere informaii publice integrate din mai multe surse (administraia local, administraia central) i informaii personalizate pentru fiecare cetean. Cu acest sistem fiecare cetean poate s gseasc informaii despre taxe, poate chiar s le plteasc. e-Referendum e-Referendum este un sistem de votare electronic. Cu acest sistem se poate publica o tem fa de care cetenii s i exprime opinia. Aceasta este autentificat de un smart card. Astfel, fiecare cetean poate vota pentru tema propus de guvern, iar rezultatele sunt vzute online de ctre administratorul votului. AEL - Asistentul educaional pentru licee AEL este un sistem integrat pentru nvmntul preuniversitar, care urmeaz s fie dezvoltat pe parcursul mai multor ani i s fie rspndit n colile i liceele din Romnia, ca ajutor pentru elevi n procesul de nvare i pentru profesori n procesul de predare. Sistemul are funcii complexe, cum ar fi afiarea de manuale electronice, gestiunea cataloagelor, gestiunea informaiilor la nivel judeean i central pentru managerii din nvmnt. Centre multimedia pentru ceteni Proiectul urmrete realizarea unui sistem care s permit accesul tuturor cetenilor la informaie. Elementele utilizate sunt de tip touch screen. Orice cetean poate s acceseze informaiile sau, printr-un modul special, s i exprime opinia. De asemenea, se pot trimite sugestii, reclamaii, propuneri sau simple sesizri ctre forurile cu responsabiliti. Sistemul are n spate o baz de date care conine att informaii valabile la nivel naional, legislative, administrative, legturi ctre publicaii, cri n format electronic, ct i informaii locale, mergnd de la nivelul camerei din care se ridic formularul pn la nivelul camerei n care se pred formularul referitor la diferite proceduri care in de administraia local. Sistemul informatic pentru notificarea schimbrii adresei de domiciliu Sistemul este destinat s reduc timpul pierdut de cetean prin deplasarea la diverse oficii de stat, s reduc din formularele i dosarele folosite. Toat evidena este meninut n sisteme informatice n baze de date, iar ceteanul, o dat ce primete o parol proprie, o va folosi mpreun cu codul numeric personal. Va deveni utilizator al sistemului i va putea s i gestioneze toate adresele din trecut, iar pe cea actual s o schimbe dup dorin.

46

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

e-Market - sistem electronic de achiziii de bunuri i servicii Este un proiect bazat pe tehnologii web care permite achiziionarea de bunuri sau servicii ntr-o manier mult mai eficient, reduce costurile de achiziie i ofer un cadru egal pentru toi agenii economici participani la competiie. Fiecare utilizator ce se nregistreaz pe site poate s i ofere produsele spre vnzare, poate organiza licitaii pentru aceste produse sau poate cuta produse care exist deja pe site sau care nu exist, astfel nct ceilali parteneri vor observa c exist cerere i vor veni s completeze oferta. Dup ce se termin licitaia, se stabilete un ctigtor, preul licitaiei este cel optim pentru c este calculat dup reguli clare de ctre un sistem automat, pe baza opiunilor iniiale ale fiecrui participant. n final se stabilete contractul care este semnat electronic, garantndu-se astfel valabilitatea lui i faptul c este autentic. Plata taxelor i impozitelor prin mijloace electronice Proiectul are ca obiectiv realizarea unui sistem de plat, prin intermediul unui portal, a taxelor i impozitelor care fac parte din impozitul pe venitul global, cu mijloace electronice, direct din contul curent, accesibil prin internet banking sau cu diversele carduri bancare, de credit sau de debit. Sistem electronic de licitaii pentru achiziii publice - e-procurement Sistemul este funcional i lucreaz numai bazndu-se pe Internet, oferind toate facilitile de securizare, protejndu-i pe ofertani i ageniile care fac achiziii fa de eventualele fraude. De asemenea, elimin total corupia existent n sistemele de acest gen. Ceea ce face n principal acest sistem este s faciliteze toate procesele legate de achiziiile publice pentru orice fel de organizaie guvernamental sau organism public interesat i ofer posibilitatea companiilor interesate s i fac publice ofertele de afaceri. Identificarea unic a funcionarilor publici prin semntura electronic i smart card Este vorba despre identificarea funcionarilor n lumea Internet, acolo unde participanii la un schimb de documente sau la o conversaie electronic nu se pot vedea ntre ei i nu se pot identifica. Aceasta este o mare problem a sistemelor de mesagerie electronic i, n general, a vehiculrii documentelor electronice prin Internet sau prin alte mijloace de comunicare. Metodele folosite constau n acordarea unei cri de identitate electronic, un certificat digital, pentru fiecare utilizator, care respect cele mai nalte standarde de securitate i este stocat pe smart card-uri. Aceste buletine de identitate electronice permit ca participanii la o conversaie n lumea Internet-ului s se autentifice ntre ei i s semneze documentele pe care i le trimit, chiar mai sigur de identificat dect n lumea hrtiilor. Aceasta este aplicaia de semntur digital. Dup ce se redacteaz documente n Word, Excel sau PowerPoint, utilizatorul poate s cripteze documentul, s l salveze local, s l semneze electronic sau s l trimit unui destinatar. n acest fel se asigur confidenialitatea mesajelor, ele putnd circula foarte bine prin Internet i putnd tranzita diverse servere de web, de mail, fr ca un ochi indiscret s le poat intercepta, ele fiind criptate. n al doilea rnd, destinatarul poate ti n mod sigur crui emitor i aparin aceste mesaje i cine le-a semnat. Un alt aspect este cel de preluare a mail-urilor de acei lucrtori mobili, care pot cltori n lume, pot fi la seminarii, simpozioane, dar pot s i citeasc mail-urile ntr-un mod securizat. Astfel, de la un internet cafe sau cu un laptop conectat cu un telefon mobil, un funcionar se poate conecta pe serverul web al MCTI pentru a-i vedea mail-urile prin conexiuni criptate i, eventual, le poate descrca pe cele care sunt de interes n laptopul respectiv.
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

47

e-Facturi e-Facturi are ca obiect plasarea facturilor n sistemul de contabilitate al ageniei guvernamentale cu care furnizorul are ncheiat un contract i urmrirea strii acestei facturi n timp: dac a fost pltit, dac a fost pltit parial, cnd a fost pltit. Avantajele sistemului constau n primul rnd n uurina de transmitere a documentelor ntre un furnizor de servicii sau bunuri i agenia guvernamental, precum i n urmrirea n timp real a strii plii facturilor. Un alt avantaj este faptul c factura, odat introdus n agenia guvernamental, este exportat electronic n sistemul contabil al acesteia, eliminndu-se orice operare manual de date. n plus, schimburile de comunicaii ntre cei doi parteneri, agenia i furnizorul, se fac folosind sisteme i protocoale de securitate. DECWEB DECWEB se refer la depunerea bilanului contabil pe web. Toate datele sunt introduse automat i verificate n site-ul de pe serverul Ministerului Finanelor. Instantaneu, se cunoate situaia la un anumit moment a firmelor care i-au depus bilanul, se pot face rapoarte, existnd toate avantajele prelucrrii pe calculator a unor informaii economice de asemenea complexitate i volum. Efectele benefice ale utilizrii pe scar larg a tehnologiei informaiei i comunicaiilor la locul de munc, n relaia cu autoritile i instituiile publice, n viaa de zi cu zi (pentru a face cumprturi, a se instrui, a se distra sau a rezolva diverse treburi gospodreti etc.) sunt de necontestat. Aceste efecte ns nu trebuie idealizate, atta timp ct practica actual a dovedit i existena a numeroase obstacole care pot diminua sau anula aceste efecte: imposibilitatea unor categorii sociale de a avea acces la noile servicii specifice societii informaionale (din lipsa infrastructurii de comunicaii adecvate sau a terminalelor de acces, din lipsa culturii necesare pentru a le utiliza sau datorit tarifelor prea ridicate n raport cu veniturile individuale), distorsiunile produse n piaa muncii, inadecvarea serviciilor/informaiilor oferite n raport cu interesele individuale sau de grup, lipsa de securitate i confidenialitate a informaiei, cu efecte nedorite asupra intimitii vieii personale sau cu producerea de pierderi materiale importante, coninuturi informaionale periculoase la adresa moralei publice , eticii sociale sau a securitii individuale. BIBLIOGRAFIE 1. Aichholzer, G., Schmutzer, R., Hochgerner, I., Bringing Public Administration Closer to Citizens, Background Paper of the ISF/WG5, 1998 2. Caldow, J., The Virtual Ballot Box: A Survey of Digital Democracy in Europe, Institute for Electronic Government, IBM Corporation, 1999 3. Nica, D. - Guvern, cetean, societate informaional, Editura Semne, Bucureti, 2001 4. Tapscott, D., Digital Economy: Promise & Peril in the Age of Networked Intelligence. The Industrial Age Bureaucracy, The Alliance for Converging Technologies, 1999, USA 5. Thornton, K., Rethinking Government. Living in the Information Society, IBM, 1997 6. * * * European Commission: Green Paper on the Public Sector Information in the Information Society,1998 7. * * * OECD: Impliquer les citoyens: linformation, la consultation et la participation du public dans le processus de prise de dcision, PUMA, 2001. 8. * * * eEurope 2005: Benchmarking Indicators. Brussells: Comisia European, 2002 9. * * * Colecia PC Magazin

48

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Reforma administraiei publice n contextul Agendei de la Lisabona


Lector univ. dr. Alina PROFIROIU
Rezumat: Agenda de la Lisabona reprezint un document semnat de rile membre ale UE n anul 2000, n care acestea i-au propus s fac din UE, n zece ani, zona cea mai competitiv din lume. O administraie cu rotie bine unse reprezint o condiie a creterii economice. Scderea ncrederii n instituiile i autoritile publice i presiunea crescnd asupra finanelor publice au determinat guvernele s ia msuri politice care s vizeze reducerea taliei sectorului public i ameliorarea eficacitii i eficienei autoritilor publice. Evident, Romnia trebuie s se nscrie i ea pe aceast cale, n perspectiva integrrii sale n UE. Am ales aceast tem ntruct ni s-a prut a fi util a face o trecere n revist a tendinelor de reform a administraiei pe plan mondial, direcii pe care i administraia romneasc trebuie s le urmeze. Abstract: Lisbonne Agenda is a document signed by EU member countries in 2000. The aim was to turn EU into the most competitive area at global level, within the next ten years. A smooth and efficient public administration is a pre-requisite of economic growth. Loss of trust in public institutions and authorities, and increased pressure on public finance forced governments to adopt policies meant to reduce the public sector size and to improve the effectiveness and efficiency of public authorities. Romania has to follow this approach too, in the integration process within EU. I choose this topic because I consider useful to review the trends in public administration reform worldwide keeping in mind that Romanian administration has to adopt similar approaches.

Agenda de la Lisabona reprezint un document semnat de rile membre ale UE n anul 2000, n care acestea i-au propus s fac din UE, n zece ani, zona cea mai competitiv din lume. Pollit i Bouckaert grupeaz strategiile de reform n patru categorii (2004): de meninere, de modernizare, de marketizare i de minimizare. Strategia de meninere adic de ntrire a mecanismelor de gestiune tradiionale. Sistemul existent are n vedere o limitare linear a cheltuielilor fr revizuirea n sensul scderii a previziunilor n materie de rezultate. Strategia de meninere urmrete un control mai minuios i detaliat al cheltuielilor. Strategia de modernizare presupune c autoritile publice au intenia de a-i organiza ntr-un alt mod structurile i procedurile. n egal msur, este important ca aceast modernizare s cadreze cu valorile tradiionale ale serviciilor publice. Reformele trebuie s in seama de caracteristicile proprii ale sectorului public. Ele au n vedere dou aspecte: pe de o parte, mbuntirea instrumentelor de gestiune (modernizarea managerial); pe de alt parte, creterea gradului de participare la modernizare a cetenilor i a grupurilor de utilizatori (modernizarea participatorie).

Strategia de marketizare (de comercializare) care are n vedere o orientare a sectorului public i a valorilor sale ctre sectorul privat. A marketiza nu nseamn a privatiza, nici a respinge sau a reduce talia sectorului public, ci a-l reforma. Aceasta presupune ca tehnicile aplicate n sectorul privat s fie introduse n sectorul public, innd seama de particularitile acestuia din urm (de exemplu concurena intern). Strategia de minimizare nseamn a reduce domeniul public, ceea ce implic o privatizare a serviciilor care reveneau n mod tradiional sectorului public.
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

49

n cadrul reformelor sectorului public, un numr mare de sisteme de control au fost puse la punct pentru a permite o evaluare global a sectorului public. Aceast iniiativ reprezint o condiie prealabil necesar funcionrii noilor tehnici de gestiune, precum bugetele bazate pe performan, contractele de performan i planurile strategice. I Pentru a caracteriza sistemele administrative, putem utiliza mai muli indicatori: cultura, gradul de descentralizare, autonomia organizaiilor publice. 1. Cultura administrativ ce exercit o influen non-neglijabil att n ceea ce privete opiunile fundamentale de organizare a sectorului public, ct i asupra funcionrii cotidiene a funciei publice, poate fi de mai multe tipuri: modelul anglo-saxon al statului minimal; modelul german al statului organic; modelul francez al statului napoleonian; modelul scandinav, mixt ntre primele dou modelul statului de drept; modelul bazat pe interesul public. 2. Gradul de descentralizare are n vedere: pe de o parte descentralizarea funcional, ce confer un plus de mijloace i de putere unor instituii din ce n ce mai autonome; pe de alt parte descentralizarea teritorial, prin care regiunile i colectivitile locale capt din ce n ce mai mult putere. Abordarea descentralizrii se face n general din punct de vedere financiar, lundu-se n considerare descentralizarea mijloacelor publice. Volumul cheltuielilor locale poate fi o msur foarte grosier a descentralizrii. Ca urmare, cifrele referitoare la volumul cheltuielilor trebuie ntotdeauna luate n considerare prin prisma autonomiei administraiei locale. Indicatorii ce pot fi utilizai pentru aprecierea autonomiei sunt: libertatea de a cheltui veniturile (libertatea de cheltuire) i libertatea de a crete sau frna anumite fluxuri de venituri (libertatea de mijloace). Libertatea n ceea ce privete cheltuielile i libertatea n privina mijloacelor poate fi examinat n cadrul unei analize a elementelor componente ale veniturilor administraiei locale: 9 impozite i taxe: mare libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli; 9 mprumuturi: mare libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli; 9 impozite i taxe partajate: slab libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli; 9 prestaii generale: slab libertate de mijloace, mare libertate de cheltuieli; 9 contribuii proprii: mare libertate de mijloace, slab libertate de cheltuieli; 9 subvenii: slab libertate de mijloace, slab libertate de cheltuieli. Repartiia personalului funciei publice ntre niveluri administrative este un alt indicator al gradului de descentralizare, n general, n toate rile, observndu-se o transferare a personalului administraiei centrale ctre administraia regional sau local. 3. Autonomia organizaiilor publice constituie un element central al reformelor sectorului public din ultimii ani. Acordarea unei mai mari autonomii organizaiilor publice ar trebui s conduc la o funcionare mai eficace i mai performant a acestor organizaii. n cea mai mare parte a rilor, aceast micare nu s-a impus dect odat cu dezvoltarea curentului New Public Management n cursul anilor `80 (Hood, 1991).

50

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Din acest punct de vedere, putem distinge trei grupuri de organizaii ce posed o autonomie crescut. Ageniile sunt organizaii ce sunt implantate la distan fa de departamentul, ministerulmam, ns rmn ierarhic subordonate ministrului. Din punct de vedere organizatoric, aceste agenii pot face parte sau nu din ministerul-mam i pot avea sau nu personalitate juridic proprie (Executive Agencies). Organele administrative autonome sunt organizaii ce posed personalitate juridic de drept public, care nu sunt subordonate ierarhic ministerului-mam i care au propriul consiliu de administraie (Non Departamental Public Bodies). Organismele fr scop lucrativ au personalitate juridic de drept privat, dar ndeplinesc o sarcin public (de exemplu, ntreprinderile publice i organizaiile sau instituiile fr scop lucrativ Mixed Agencies). Pentru a aprecia autonomia acestor forme de organizaii trebuie s avem n vedere apartenena sau nonapartenena acestor organizaii la bugetul central i ponderea bugetelor acestor organizaii n totalul bugetului autoritilor publice. II. Mijloace puse n practic Administraia public nglobeaz politicile, legislaia i gestiunea sectorului public. Clasificarea funciilor administraiei publice realizat de Naiunile Unite distinge serviciile publice generale, care cuprind activitile legislative, executive, financiare, fiscale i externe. n acest sens se pot utiliza mai muli indicatori. Ponderea serviciilor publice generale n totalul cheltuielilor publice variaz, n mod considerabil, de la o ar la alta (ntre 3% i 9%). n general, rile care cheltuiesc mult pentru serviciile publice generale consacr n egal msur o mare parte din cheltuielile publice serviciilor publice generale; Un alt indicator ce trebuie luat n considerare este ponderea salariailor din administraia public n totalul locurilor de munc (ntre 1% si 8%). Deoarece administraia public execut sarcini publice, este normal de a stabili un raport ntre numrul personalului din administraia public i numrul populaiei; Numrul de salariai din administraie la 1000 de locuitori variaz ntre 4 i 33; Trebuie inut cont ns i de ponderea cheltuielilor cu personalul n totalul cheltuielilor cu serviciile publice generale. Salariile din sectorul public nglobeaz: salariile din administraia public, din sectorul de sntate public, educaie, aprare i securitate public. n cea mai mare parte a rilor, salariile medii din sectorul public sunt superioare cu circa 37% salariului mediu din toate celelalte sectoare. Aceast diferen se explic prin nivelul educaiei salariailor din sectorul public, care n medie este superioar celor din sectorul privat. Educaia i sntatea presupun for de munc de nalt calificare (informaii referitoare la salariaii din administraia public nu sunt disponibile la nivelul tuturor rilor analizate). III. Procedurile administrative Sectorul public furnizeaz prestaii i genereaz efecte sociale prin punerea n practic a acestor mijloace. Procedurile administrative se refer la mainria care permite autoritilor publice s-i conduc politica. Ele se refer la urmtoarele aspecte: gestiunea financiar; gestiunea personalului; e-governement.
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

51

A. Gestiunea financiar Exista diferii factori care incit autoritile publice s modernizeze ciclul bugetar. Agenda reformelor financiare cuprinde trei elemente importante: o mai mare responsabilitate financiar asupra gestiunii; bugete orientate spre rezultate;

bugete plurianuale. A 1. Responsabilitatea financiar asupra gestiunii Aprobarea bugetului face parte din sarcinile de control pe care puterea legislativ o exercit asupra puterii executive. O dat cu promovarea micrii New Public Management, accentul trece de la un control tradiional a priori ctre un control a posteriori. Aceast micare implic o cutare a rezultatelor i o mai mare responsabilitate financiar asupra gestiunii. Ea are n vedere trei parametrii: 1) Nivelul la care bugetul este autorizat constituie primul parametru al msurrii gradului de control parlamentar asupra bugetului i al libertii de gestiune. n acest sens putem distinge urmtoarele niveluri de autorizare, cu un grad descresctor al libertii de gestiune: alocri agregate la nivelul unor programe sau rezultate vaste; alocri agregate la nivelul ministerelor, departamentelor; alocri agregate pentru personal i pentru programe la nivel de program, alocare pe program; alocri pentru cheltuieli de personal i cheltuieli pe programe; alocri dezagregate n interiorul programului. Cu ct autorizarea se face la un nivel mult mai agregat, cu att libertatea lsat gestiunii de a modifica alocrile bugetare este mai mare , iar gestiunea beneficiaz de flexibilitatea de a se adapta i corecta situaia n vederea atingerii rezultatelor dorite. Pe de alt parte, evoluia ctre un nivel de autorizare superior este nsoit, n general, de o cerere crescut de informaii politice. Aceste informaii trebuie s permit Parlamentului s pun la capt rezultatele. n ceea ce privete nivelul de autorizare parlamentar, pot exista urmtoarele posibiliti: bugete pe domeniu politic sau obiectiv politic; buget pe departament, pe minister; buget pentru personal i buget pentru programe pe departament; buget pe programe; buget pentru personal i buget pentru programe pe programe alocri detaliate. 2) Flexibilitatea la sfritul anului este un al doilea parametru al msurrii gradului de control parlamentar i gradelor libertii de gestiune. Ea implic posibilitatea de a reporta asupra bugetului din anul urmtor sumele care nu au fost utilizate pn la sfritul anului. Chiar dac flexibilitatea la sfritul anului este n contradicie cu principiul bugetar, tradiional, al anualitii, el incit ns la o utilizare mai eficace i mai rentabil a mijloacelor i poate evita risipirea resurselor la sfritul anului. Flexibilitatea la sfritul anului poate fi legat de o serie de condiii, precum cea a unei sume maxime de report sau aprobarea din partea Ministerului Finanelor sau a Parlamentului. n ceea ce privete flexibilitatea la sfritul anului putem distinge urmtoarele posibiliti: da, report nelimitat al mijloacelor de aciune; da, report limitat al mijloacelor de aciune;

52

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

da, report al mijloacelor de aciune, posibil doar cu aprobarea departamentului (ministerului) de resort, responsabil cu punerea n execuie a bugetului; da, report al mijloacelor de aciune, posibil doar dac este definit n mod statutar; da, report al mijloacelor de aciune, posibil doar cu luarea la cunotin de ctre Parlament; da, report al mijloacelor de aciune, posibil doar dac a fost aprobat de ctre Parlament; nu, report imposibil al mijloacelor de aciune. 3. Influena exercitat de ctre puterea legislativ asupra bugetului este cel de al treilea parametru al controlului parlamentar. Se pune problema n ce msur bugetul aprobat de ctre Parlament este diferit de cel prezentat de ctre guvern. n marea majoritate a rilor, bugetul este aprobat de ctre Parlament, aa cum a fost el propus de ctre guvern, fr mari modificri. A2. Bugetarea orientat ctre rezultate Importana crescut acordat eficacitii i rentabilitii a incitat autoritile publice s se preocupe mai mult de rezultatele obinute. Un numr mare de ri au mers ctre un buget construit conform metodei de bugetare de exerciiu, adic un sistem de beneficii i costuri. Bugetele tradiionale sunt bazate pe metoda contabilitii de cas, care evalueaz veniturile i cheltuielile ce pot fi realizate n cursul anului bugetar. n schimb, n sistemul costuri-beneficii (bugetul este bazat pe metoda bugetrii de exerciiu), utilizarea mijloacelor de producie i costurile pe care le implic ocup un loc central. Din punct de vedere al metodei de alocare a mijloacelor, pot exista urmtoarele posibiliti: bugete n ntregime bazate pe bugetarea de exerciiu; bugete bazate pe contabilitatea de cas i pe bugetarea de exerciiu; bazate pe contabilitatea de cas i pe angajamente; bazate n ntregime pe contabilitatea de cas. n funcie de metoda de alocare a mijloacelor, bugetul poate conine un procent mai mare sau mai mic de programe n cadrul crora informaiile asupra performanelor sunt preluate n documentaia bugetar. A3. Bugetele plurianuale Evoluia ctre bugetele plurianuale este o a treia tendin constatat n cadrul eforturilor de modernizare a finanelor publice. Cea mai mare parte a rilor adaug bugetelor lor evaluri plurianuale pentru a ncadra cheltuielile i veniturile anuale ntr-o logic pe termen lung. n cea mai mare parte a cazurilor, aceste evaluri plurianuale sunt pur informative i nu sunt aprobate de ctre Parlament. B. Gestiunea personalului Politica de personal constituie un al doilea domeniu politic orizontal n cadrul autoritilor publice. O politic strategic n materie de personal, gestiunea competenelor, politica de egalitate a anselor i motivarea n cadrul serviciului public sunt noiuni inerente n ceea ce privete modernizarea politicii de personal a autoritilor publice. O alegere important pentru o politic de gestiune a resurselor umane n sectorul public este stabilirea numrului de personal raportat la populaie. Pe de alt parte, eforturile depuse n cadrul Agendei de la Lisabona converg ctre o cretere a ocuprii femeilor n cadrul sectorului public i inclusiv n cadrul administraiei publice , care n prezent reprezint n medie cca 30%.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

53

O atenie deosebit trebuie ns acordat i repartiiei pe trane de vrst a personalului din funcia public. Studiile arat c trana de vrst ntre 40 i 49 de ani este cea mai puternic reprezentat. De asemenea, se constat c grupul funcionarilor mai n vrst (peste 50 de ani) este mai important, n majoritatea rilor, dect grupul de tineri funcionari ntre 20 i 29 de ani. Problema mbtrnirii constituie n egal msur o provocare pentru puterile publice. Ca urmare, planificarea personalului i msurile de atragere a tinerilor salariai sunt principalele obiective ale actualei gestiuni a resurselor umane. Printre alte evoluii, putem cita i: elaborarea unei gestiuni strategice a resurselor umane; politic de personal orientat asupra obiectivelor strategice ale organizaiei; gestiunea competenelor. C. egovernement Dezvoltarea societilor cunoaterii au, n egal msur, o inciden asupra prestaiilor de servicii i asupra comunicrii puterilor publice. n general, autoritile publice au tendina de a informatiza i pune n practic o interaciune electronic cu ceteanul. E-governement reprezint o noiune pn la e-democraie i e-participare, trecnd prin furnizarea de servicii on-line. e-governement-ul reprezint una din formele cele mai recente ale modernizrii autoritilor publice, care este intens urmrit de ctre centrele de cercetare i organizaiile internaionale. o Astfel, Naiunile Unite i American Society for Public Administration (ASPA) au elaborat un indice de e-governement bazat pe urmtorii parametri: prezena on-line a autoritilor publice; infrastructura telecomunicaiilor; gradul de dezvoltare uman. e-governement este definit ca fiind utilizarea internetului i World Wide Web pentru transmiterea informaiilor i prestarea de servicii de ctre autoritile publice. o Centrul pentru Dezvoltare Internaional al Universitii Harvard a elaborat un alt indice de evaluare, denumit Networked Readness of Nations (NRN) care msoar gradul de pregtire al naiunilor pentru o lume n reea. El se sprijin pe o definire vast a e-governement-ului, accentul fiind pus pe e-administraie i e-business, ct i pe prezena unei infrastructuri i a unei cunoateri a tehnologiilor de informare (IT). Indicatorii utilizai sunt urmtorii: numrul serviciilor on-line; numrul tranzaciilor on-line; subvenionarea e-governement-ului; promovarea de ctre autoritile publice a tehnologiilor de informare i de comunicare (TIC); existana unor condiii de mediu propice e-governement-ului (accesul publicului la Internet). o Economist Intelligence Unit (EIU) a pus la punct un al treilea indice, denumit e-Readness Ranking (ERR) care clasific rile n funcie de pregtire pentru noile tehnologii. i n acest caz, noiunea de e-governement a fost larg interpretat n funcie de indicatori precum: procentul cheltuielilor publice destinate IT i PIB; calitatea legturilor internet;

54

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

susinerea financiar a proiectelor IT; numrul de PC-uri i numrul de legturi Internet. Dei nu utilizeaz aceiai indicatori, cei trei indici de evaluare au condus la aceleai rezultate, n ceea ce privete clasarea rilor. IV. Performana administraiei publice O administraie public fiabil, cu rotie bine unse, reprezint o condiie important a creterii economice. ns, datorit naturii activitilor (politic, legislativ, gestiune), nu exist indicatori obiectivi de msurare a eficacitii i performanei administraiei publice ntruct serviciile acestuia sunt considerate servicii pur colective sau bunuri publice (caracterizate prin non-rivalitate i prin imposibilitatea de incluziune). Totui, funcionarea administraiei publice poate fi msurat plecnd de la indicatorii subiectivi care se refer la ncrederea de care se bucur administraia public. De asemenea, exist anumite activiti administrative care pot fi clasificate drept servicii individuale, cum sunt cele privind eliberarea paapoartelor, nscrierea tranzaciilor n Registru etc. i care pot fi evaluate de o manier obiectiv. Chiar dac indicatorii subiectivi conin informaii utile, ele trebuie utilizate cu circumspecie din dou motive (Van de Walle, 2004), i anume: n primul rnd, o atitudine negativ a populaiei fa de autoritile publice se poate traduce printr-o percepie negativ asupra performanelor administraiei publice. O astfel de atitudine negativ poate fi consecina unui context cultural general, independent de nivelul de performan obiectiv; n al doilea rnd, ateptrile pot contribui, n egal msur, la determinarea manierei n care sunt percepute performanele autoritilor publice. Satisfacia i percepia sunt, n egal msur, determinate de ateptri. Astfel, n rile n care furnizarea serviciilor ocup un loc central, ateptrile cetenilor vor fi ridicate. Chiar dac este deja dificil de a msura performanele administraie publice, este i mai greu de a stabili comparaii internaionale n ceea ce privete nivelurile de performan administrativ, ntruct exist doar aprecieri globale ale funcionrii autoritilor i administraiei publice. Ca regul general, sistemele administrative se bazeaz pe urmtoarele principii: fiabilitate, eficacitate i rentabilitate (Vidlakova, 1999), care sunt, n egal msur, principii reprezentnd o condiie a adeziunii la UE. A. Calitatea autoritilor publice Buna funcionare a autoritilor publice reprezint un criteriu esenial n determinarea performanei administraiei publice. Institute for Management Development (IMD) a realizat n 2003 o anchet n cadrul reprezentanilor lumii afacerilor dintr-un numr mare de ri, care a constituit o surs important de informaii pentru a msura buna funcionare a autoritilor publice, calificat generic drept calitate. n acest sens, s-au folosit patru indicatori: importana i mrimea birocraiei: Limiteaz birocraia viaa economic?; gradul de transparen: Transparena politicii puterilor publice este suficient?; eficacitatea procesului decizional: Deciziile autoritilor publice sunt efectiv puse n practic?; mrimea corupiei: Sunt pltite baciuri, iar funcionarii sunt corupi?

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

55

B. Accesul la informaiile publice Libertatea de informare reprezint un drept fundamental ntr-o democraie. Importana accesibilitii administraiei fa de public i transparena de care trebuie s dea dovad sunt universal recunoscute. Ele reprezint o dimensiune a calitii. Chiar dac, n unele ri, libertatea de informare este nrdcinat deja de secole n cadrul legislaiei (Suedia - 1766, SUA - 1966), cea mai mare parte a legilor privind accesibilitatea publicului fa de administraie nu au aprut dect n cursul ultimilor dou decenii sub impulsul unor evenimente importante precum: democratizarea rilor n tranziie, scandalurile, modernizarea autoritilor publice, dezvoltarea societilor cunoaterii i presiunea internaional. n Europa Central i de Est, cderea regimurilor comuniste a permis nscrierea n constituie a principiului libertii de informare. Accesul la informaiile administraiei publice este reglementat ntr-o serie de legi. Primele sunt legi care definesc procedurile, i anume: tipul documentelor publice; instituiile care se supun acestor legi; termenele de rspuns care trebuie respectate; excepiile de la accesul la informaii; modalitatea de a aciona n caz de refuz. Motivele cele mai frecvente, pentru care informaiile nu sunt fcute publice, sunt: securitatea naional i protecia relaiilor internaionale, protejarea vieii private, confidenialitatea comercial, aplicarea legii i ordinii publice, informaii considerate secret profesional i caracterul intern al anumitor dezbateri. Cea de-a doua serie de legi reprezint o legislaie specific referitoare la informaiile protejate, considerate secrete de stat. Protejarea informaiilor personale i accesul la informaiile individuale sunt i ele, n egal msur, reglementate n cea mai mare parte a rilor, ntr-o legislaie distinct, ce confer cetenilor dreptul de acces la dosarele lor personale aflate n cadrul instituiilor publice i private.

Termenele n care autoritile publice trebuie s rspund la cererile de informaii difer de la o ar la alta (de la rspunsul imediat pn la trei luni). C. ncrederea n administraia public Ca regul general, din studiile realizate pe plan mondial s-a observat c ncrederea n autoritile publice a pierdut teren n aproape toate statele-providen occidentale. ncrederea variaz ns, n mod considerabil, de la o ar la alta. ncrederea n administraia public poate fi comparat cu ncrederea manifestat fa de alte organe care funcioneaz ca servicii publice, cum ar fi: sntatea public, educaia, politica, justiia sau securitatea social. Studiile arat c, n general, administraia se bucur n medie, doar de 70% din ncrederea manifestat fa de alte servicii publice. Gradul de descentralizare al serviciilor publice reprezint i el o chestiune important n anumite ri. O mai bun armonizare a ofertei cu cererea de servicii prezint un argument favorabil descentralizrii, deoarece autoritile locale dein, n principiu, o mai bun cunoatere a nevoilor i preferinelor cetenilor, fiind mai aproape de acetia. Cu toate acestea, o accesibilitate foarte inegal la serviciile publice n cadrul diferitelor regiuni poate fi considerat drept un argument n defavoarea descentralizrii. n general ns, populaia este favorabil unei ntriri a puterii conferite colectivitilor locale, exceptnd statele din Europa Central i de Est care au cunoscut o lung tradiie.

56

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

D. Relaia dintre calitate ncredere cheltuieli Administraia public produce servicii publice, i anume servicii n domeniile: legislaie, politici, gestiune. Este motivul pentru care nu pot fi construii indicatori de rezultate foarte obiectivi. n absena acestora, analitii pot face apel la indicatori subiectivi precum: aprecierea subiectiv a calitii autoritilor publice ncrederea manifestat de populaie fa de administraia public.

Performana administraiei publice poate fi determinat de o manier subiectiv, stabilind un raport ntre cheltuielile pe care ea le ocazioneaz i calitatea subiectiv. Calitatea subiectiv a autoritilor publice reprezint un indice care se compune din scorurile nregistrate n ceea ce privete birocraia, transparena, eficacitatea i corupia. Acest indice compozit este pus n relaie cu cheltuielile publice destinate serviciilor publice generale pe locuitor. Analizele arat c exist doar o slab legtur ntre cheltuieli i performana subiectiv. Astfel, rile care cheltuiesc mai puin cu administraia public ,,realizeaz, n general, performane mai bune dect cele care cheltuiesc puin mai mult. Chiar dac ar exista o relaie ntre cheltuielile destinate serviciilor publice generale i performana subiectiv, nu ar fi permis ns ca ea s fie considerat drept o relaie cauz-efect, fr a proceda la o analiz mult mai aprofundat. Aceasta deoarece exist i ali factori care influeneaz aceast relaie. Din analize ns, s-a observat, n general, existena unei puternice relaii pozitive ntre realitatea subiectiv a autoritilor publice i ncrederea manifestat fa de administraie. Credem c lucrarea prezentat poate reprezenta o poart de intrare n evaluarea administraiei romneti prin prisma indicatorilor Agendei de la Lisabona. BIBLIOGRAFIE 1. OECD 2000, Economic Outlook 68. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development 2. Pollitt C. i G. Bouckaert, 2004, Public Management Reform: Comparative Analysis (second edition), Oxford, University Press 3. Mellens M., 1999, Determinants of Demographic Behaviour n: J. de Ber i L. van Wissen (eds.) Europe: One Continent, Different Worlds. European Population Scenarios for the 21st Century, Dordrecht: Kluwer 4. Social and Cultural Planning Office, The Hague, September 2004 Public Sector Performance an International Comparison

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

57

Aspecte ale gestiunii funcionarilor publici


Lector univ. dr. Cristina CARAMETE
Rezumat: n administraia public romneasc este necesar, pe de o parte, restrngerea formelor birocratice de organizare, iar pe de alt parte, instaurarea flexibilitii n politica i practica gestiunii resurselor umane. Realizarea flexibilitii funciei publice, problem cu care se confrunt i alte administraii din Uniunea European, implic orientarea ateniei specialitilor ctre sectorul privat, n vederea prelurii unor practici i mentaliti ce-l caracterizeaz i implementarea acestora n sectorul public. Astfel, n cadrul autoritilor i instituiilor publice trebuie s aib loc cteva schimbri majore n ceea ce privete asigurarea flexibilitii funciei publice, ce implic urmtoarele aspecte fundamentale: 1) dezvoltarea i formarea managerilor publici; 2) sistemul de evaluare a competenelor profesionale i sistemul de recompens. Abstract: In the Romanian public administration it is necessary on one hand, limiting the bureaucratic forms of organization and on the other hand, establishing flexibility in the politics and practice of the human resources management. Achieving flexibility for the public function, the problem that other administrations of the European Union are also confronted with, involves the orientation of the specialists attention towards the private sector, with the purpose of assuming some practices and mentalities which characterizes it and their implementation in the public sector. There for, within the framework of the authorities and public institutions, there have to take place some major changes in what involves the assurance of public function flexibility, which involves the following fundamental aspects; 1) developing and forming public managers; 2) the system of evaluating professional competences and the reward system.

1. Formarea managerilor n sectorul public Asigurarea flexibilitii funciei publice presupune dezvoltarea capacitii funcionarilor publici de a nelege mentalitile, atitudinile i prioritile celor care lucreaz n sectorul privat. Pentru atingerea acestui obiectiv, n administraia public romneasc se pot organiza reuniuni ntre cei care lucreaz n sectorul public i cei din sectorul privat, sub forma unor cursuri, pe perioade scurte, precis determinate. Pn n prezent, aceste contacte ntre sectorul public i cel privat au fost ignorate de ctre administraie, datorit viziunii elitiste a ntregii societi romneti. Astfel de programe de formare exist i n alte ri europene, ele determinnd schimbri rapide de atitudine din partea funcionarilor publici, mai ales fa de problemele de gestiune a personalului. Din pcate, muli dintre funcionarii publici care i-au nsuit tehnicile de gestiune a personalului, cu ajutorul acestor programe, au fost atrai de sectorul privat, prsind astfel sectorul public, ceea ce a fcut dificil evidenierea efectelor formrii. Una dintre problemele majore ale administraiei publice romneti, la ora actual, o reprezint identificarea aspectelor prioritare ale activitii de formare continu a funcionarilor publici, lundu-se n considerare urmtoarele elemente: 1) extragerea prioritilor din documente elaborate de autoritile romne sau ale Uniunii Europene i care se nscriu n cerinele impuse de procesul de aderare a Romniei la Uniunea European;

58

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

2) legislaia existent privind cariera funcionarului public i, mai general, statutul funcionarului public; 3) analiza necesitilor de formare de lung i scurt durat i delimitarea prioritilor prin proceduri caracteristice modelului semidescentralizat, realizate de ANFP n colaborare cu INA i alte instituii; 4) analizele diagnostic realizate n cadrul unor proiecte Phare care au avut ca obiectiv consolidarea i dezvoltarea instituional a administraiei publice i creterea capacitii de formare a funcionarilor publici; 5) modelele i studiile de formare utilizate de instituii europene prestigioase, n domeniul formrii continue a resurselor umane ale administraiei publice. Un obiectiv major al administraiei publice romneti l constituie mbuntirea formrii viitoarei generaii de manageri, prin introducerea de noi tehnici i proceduri la nivel organizaional. n acest sens, Institutul Naional de Administraie organizeaz urmtoarele forme de pregtire pentru instruirea persoanelor care doresc s accead ntr-o funcie public de manager: a) programe de formare specializat cu durata de doi ani; b) programe de formare specializat specifice pentru tinerii funcionari publici, cu durata de un an (vezi O. U. nr. 56/2004). Selecia persoanelor care vor anticipa la aceste programe de formare se realizeaz de ctre INA n colaborare cu ANFP, fiind monitorizat de ctre Comisia pentru managerii publici. Participanii la aceste programe, care, anterior seleciei, aveau statutul de funcionari publici, i pstreaz acest statut, fiind suspendai din funcia public pe durata desfurrii programului de formare, iar cei care, anterior seleciei, nu aveau statutul de funcionar public, dobndesc, pe perioada formrii, conform prevederilor legale, statutul de cursant la INA. n ceea ce privete formarea managerilor publici, n Frana de exemplu a fost creat coala Naional de Administraie care a avut tendina de a monopoliza cele mai nalte funcii, att din sectorul privat, ct i din Administraie. Rezultatul a fost promovarea n rndul tinerilor, inclusiv n rndul celor care iniial nu aveau dorina de a intra n serviciul public, a ideii c cea mai bun formare pentru a accede la cele mai nalte posturi (din sectorul public i cel privat) o asigur colile destinate s formeze, a priori, personal de conducere a statului. Formarea primit de ctre funcionarii francezi este considerat ca fiind de prim rang, att n Frana, ct i pe plan extern. Majoritatea ntreprinderilor private franceze selecioneaz din cadrul nalilor funcionari publici, personal de conducere, inclusiv pe managerul general. n acelai timp, responsabilii administraiei franceze depun eforturi susinute pentru a adopta i introduce anumite metode i mecanisme din sectorul privat n administraia public, angajnd manageri care obin rezultate bune n zona privat. Astfel, se poate pune ntrebarea dac administraia n-ar obine un beneficiu mai mare prin pstrarea celor mai performani funcionari, asigurndu-le un statut excepional i o formare de o anumit durat, la un anumit nivel, ntr-o ntreprindere care este performant n gestiunea resurselor umane. 2. Sistemul de evaluare a competenelor profesionale i sistemul de recompens Este cunoscut faptul c, n funcia public, nu toate obiectivele sunt posibil de msurat cu precizie, astfel c aprecierea eficacitii unui funcionar este, de multe ori, mai mult o problem subiectiv dect obiectiv. Nu trebuie uitat ns faptul c toate sistemele de evaluare sunt dependente de opiniile evaluatorilor, de aceea este imposibil s se stabileasc un sistem obiectiv, n totalitate. Dac aruncm o privire n trecut, spre funcia public britanic, spre exemplu, constatm c aceasta dispunea de un sistem complex de evaluare a competenelor profesionale ce presupunea realizarea de informri anuale de ctre efii ierarhici cu privire la activitatea personalului. Acetia, la rndul lor, erau evaluai de ctre propriii superiori. Evaluarea punea mai mult accent pe aptitudini
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

59

dect pe rezultatele obinute la nivelul locului de munc (nivelul de performan profesional). Astfel, calificativul obinut constituia un factor determinant pentru accesul persoanei respective la urmtorul ealon ierarhic. n prezent, funcionarul i superiorul su ierarhic definesc, de comun acord, obiectivele pentru perioada urmtoare, iar evaluarea se realizeaz n funcie de ndeplinirea acestor obiective. Evaluarea competenelor profesionale i-a sporit importana n administraia britanic odat cu introducerea remuneraiei n funcie de performan. Astfel, de civa ani se experimenteaz un nou sistem de salarizare, conform cruia funcionarul public primete un salariu de baz fix i un salariu variabil, n funcie de rezultatele obinute. Odat cu permanentizarea remuneraiei legat de randament, funcionarii care obin performane profesionale nalte pot obine salarii considerabil mai mari n raport cu salariul de nivel mediu pe care-l obin ceilali colegi. Schimbarea cea mai recent n materie de salarii a constat n extinderea primelor de randament la nivelurile de baz. Putem concluziona, spunnd faptul c veniturile obinute n funcie de randament nu aduc cu sine i o cretere a motivaiei personalului (n mod obligatoriu), dar oblig sistemul la creterea calitii evalurii, deoarece rezultatele evalurilor au efecte economice imediate. n administraia romneasc, evaluarea activitii funcionarilor publici se realizeaz cu scopul acordrii drepturilor salariale n raport cu nivelul performanelor profesionale individuale, pe baza criteriilor elaborate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Din aceasta perspectiv, putem afirma faptul c administraia romneasc se aseamn cu cea britanic. Conform Statutului Funcionarilor Publici, la stabilirea sistemului de salarizare se vor avea n vedere urmtoarele aspecte: a) necesitatea de a reduce costurile administraiei publice, n contextul n care funcionarii publici competeni trebuie motivai i recompensai corespunztor; b) stabilirea unui raport corespunzator ntre partea fix i cea variabil a salariului care s in seama de activitatea depus i importana acesteia. Procesul de reform a administraiei publice romneti este axat pe creterea eficacitii mbinat cu creterea nivelului calitii serviciilor furnizate de ctre funcia public. Din acest punct de vedere, salarizarea (care este o parte a reformei administraiei) poate fi considerat un mijloc important de influenare, pentru a produce o modificare a rolului funcionarului public. Aceasta stimuleaz performana funcionarilor publici n vederea realizrii unei funcii publice mai eficiente i mai axat pe oferirea unor servicii de calitate.
MOTIVARE EFORT PERFORMAN INDIVIDUAL PERFORMANA INSTITUIEI

Figura 1 n sistemele de salarizare din mai multe funcii publice ale UE (Frana, Anglia, Germania) s-a remarcat tendina de a nltura sistemul de cretere automat a salariilor n funcie de vechime, corelnd salariile cu prestaiile oferite de funcionarii publici, cu performana acestora. Remunerarea bazat pe performan are caracter motivant, contrar sistemului de cretere automat a salariilor n funcie de vechime (vezi figura 1). Pentru a crea un sistem de salarizare bazat pe performan individual, n administraia public romneasc trebuie ndeplinite mai multe condiii: a) recompesarea material s reprezinte un factor stimulant pentru toat lumea; b) sistemul de evaluare a performanelor profesionale individuale s fie ct mai obiectiv i s inspire ncredere funcionarilor publici; c) corelaia direct ntre performana individual i colectiv a funcionarilor publici cu performana instituiilor.

60

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Obiectivele care guverneaz sistemul de salarizare a funcionarilor publici privesc: 1. atragerea, meninerea i motivarea unui numr suficient de funcionari publici capabili s ndeplineasc scopurile urmrite n vederea realizrii reformei administraiei publice din Romnia; 2. asigurarea unui nivel nalt al calitii rezultatelor obinute de funcionarii publici; 3. obinerea unei eficiene maxime de la funcionarii publici; 4. recunoaterea valorii muncii n cadrul diferitelor posturi; 5. garantarea unui standard de via decent pentru funcionarii publici, astfel nct s se asigure imparialitatea i incoruptibilitatea funciei publice; 6. atragerea funcionarilor publici n vederea contribuirii la creterea importanei i dezvoltarea instituiei sau autoritii publice n care i desfoar activitatea i deci, implicit, la realizarea reformei n administraia public din Romnia; 7. formarea unei reale baze de date, care s dein o eviden corect i actualizat n permanen a funcionarilor publici i a funciilor publice. n concluzie, pentru conceperea unui sistem de recompens, care s asigure indivizilor salarii suficient de atractive pentru a intra n corpul funcionarilor publici i pentru a rmne n administraia public, cu referire n mod special la cea local, trebuie s se in seama de mai multe aspecte referitoare la: 1) abilitile i responsabilitile necesare postului; 2) nivelul salariilor pentru poziiile similare ale posturilor n sectorul privat sau instituii publice; 3) reflectarea responsabilitilor ce revin fiecrui funcionar public; 4) recompensarea performanelor funcionarilor publici; 5) asigurarea utilizrii eficiente a resurselor financiare ale instituiei sau autoritii publice; 6) nivelul creterii economiei naionale. Fr o mbuntire a sistemului de salarizare a funcionarilor publici va fi foarte greu s se recruteze i s se menin n administraia public funcionari competeni. Problema major este c, n multe domenii, ale salarizrii n special i ale gestiunii resurselor umane n general, administraia public se confrunt cu lipsa profesionitilor n domeniu, specialiti competeni din punct de vedere tehnic i profesional, care s promoveze modernizarea funciei publice. BIBLIOGRAFIE 1. Deaconu Alecxandrina, Flexibilitatea resurselor umane n administraia public, Editura Economic, Bucureti, 2001 2. Profiroiu Marius, Managementul organizaiilor publice, Editura Economic, Bucureti, 2001 3. * * * Legislaia funcionarilor publici, Editura All Beck, Bucureti, 2004 4. * * * Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici 5. * * * H. G. nr. 1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici 6. * * * O. U. nr. 56/2004 privind crearea statutului special al funcionarului public

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

61

Modelul ITE de planificare i delimitare a unui proiect public


Lector univ. dr. Doru CURTEANU
Acest articol prezint modelul ITE (Intrri-Transformri-Efecte) pentru planificarea i delimitarea/definirea unui proiect public. Se face o distincie util ntre logica planificrii i cea a implementrii proiectului pe de o parte i ntre rezultatele i efectele proiectului, pe de alt parte. This paper presents the ITO (Inputs-Transformation-Outcomes) approach to planning and scoping a public project. We are making a distinction between logic of planning and logic of implementation of projects, and between outputs and outcomes of a project.

n managementul proiectelor publice, este util definirea iniial a proiectului n termenii rezultatelor i efectelor pe care proiectul trebuie s le produc. Acest lucru ajut la corelarea rezultatelor reale ale proiectului (fie acestea sisteme computerizate, proceduri, politici sau altele) i a activitilor proiectului cu obiectivele organizaionale i orientarea instituiei. Modelul ITE (intrritransformri-efecte) este un instrument util n acest sens. Un proiect utilizeaz intrri sub forma bugetului i resurselor. n mod normal, managerul de proiect controleaz procesul agreat de livrare a rezultatelor proiectului. Managementul departamentului transform rezultatele proiectului n efectele/beneficiile dorite, furniznd astfel beneficii principalelor pri interesate de proiect. Principalele pri interesate de proiect pot fi: angajai ai instituiei, funcionari din alte instituii publice sau membri ai comunitii. n diagrama urmtoare, prezentm modelul ITE care ilustreaz modul n care sunt asumate componentele unui proiect de la stnga la dreapta:
PLANIFICARE I DELIMITARE INTRRI

PROCESE

REZULTATE

UTILIZARE

Resurse

IMPLEMENTARE

n delimitarea iniial a proiectului fiecare element al modelului ITE este avut n vedere de la dreapta la stnga. Acest lucru nseamn c identificarea este realizat n urmtoarea ordine: - efectele/beneficiile; - consumatorii care vor folosi rezultatele pentru a genera efectele/beneficiile; - rezultatele pe care consumatorii le vor utiliza pentru a genera efectele/beneficiile; - munca necesar pentru producerea rezultatelor; - resursele (umane i financiare) necesare pentru asumarea muncii i pentru producerea rezultatelor. Aceste cinci domenii alctuiesc delimitarea proiectului. Prin definirea fiecrui domeniu va fi determinat orientarea proiectului. Aceasta reprezint o declaraie a domeniilor de influen i limitelor proiectului. O dat ce delimitarea a fost definit i agreat, detaliile pot fi reunite n Planul de afaceri al proiectului n cazul proiectelor de mici dimensiuni sau poate fi necesar o Propunere de proiect. Odat definit, proiectul trebuie s primeasc aprobarea finanatorului/managerului de pe nivel ierarhic superior, astfel nct s existe o aprobare formal a delimitrii proiectului. Modelul ITE este o metod de definire i delimitare a proiectului care asigur ntr-o mai mare msur faptul c munca realizat va conduce la atingera efectelor/beneficiilor urmrite.

62

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

EFECTE

O distincie important operat n acest model ntre rezultate i efecte este aceea c rezultatele pot fi controlate de managerul de proiect, pe cnd efectele nu pot fi de obicei controlate (cu toate c pot fi influenate). Efectele reprezint beneficiile i dezavantajele care vor fi obinute din utilizarea rezultatelor proiectului. Ori de cte ori este posibil, acestea ar trebui s fie definite n termeni msurabili, mai degrab la nivel cantitativ dect la nivel calitativ. Dintre efecte, cteva trebuie selectate ca efecte-int ale proiectului. Acestea includ informaii legate de performan, la care va fi raportat proiectul, inclusiv: Indicator de performan: msura care va fi folosit pentru indicarea nivelului la care a fost obinut un anumit efect. Etalon: mecanismul de msurare propriu-zis, folosit la msurarea indicatorului de performan. Baza: nivelul actual al indicatorului de performan. Nivelul int: nivelul urmrit al performanei. Data int: data la care urmeaz s fie atins nivelul int. Responsabilitate: persoana responsabil pentru atingerea rezultatului scontat i pentru raportarea progresului prin raportare la int. Este mai degrab posibil s fie obinute rezultate i s fie produse efecte n etapele incipiente ale proiectului dect n etapele finale: sgeile din modelul ITE reprezint cauzalitatea i nu o secven cronologic strict. n figura urmtoare prezentm o ilustrare a diferenei dintre rezultatele i efectele unui proiect lund ca exemplu producerea seciunii de proceduri privind managementul resurselor umane a manualelor de proceduri interne pentru Ministerul Integrrii Europene i Ageniile de Dezvoltare Regional (proiectul Phare RO108.01.01.01.01 - Romania Overall Co-ordination, Policy, Programming and Decentralisation Project, EDIS stage 2): EFECTE
mbuntirea cunotinelor i nelegerii MRU n cadrul MIE i ADR-urilor nvare organizaional Creterea uniformitii n ceea ce privete utilizarea unor practici performante de MRU n cadrul MIE i ADRurilor

UTILIZARE
Resurse

PROCESE
Realizarea documentaiei

REZULTATE
Manualul de proceduri Capitolul MRU

Pregtirea seciunii de MRU din manual

Citirea i utilizarea conceptelor din manual pentru managementul resurselor umane

PROCESE
Resurse
Organizarea de ateliere de lucru, distribuirea manualelor

UTILIZARE REZULTATE
Atelierele de lucru pe proceduri Participarea la ateliere, cunoaterea i nsuirea procedurilor

Promovarea procedurilor de MRU BIBLIOGRAFIE

1. Tony Gething (coordinator), EDIS Procedures Manual on HR Management, 2004 2. John R. Smyrk, Project Solutions: Who is Accountable?, Review of the Australian Institute of Project Management, 2003

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

63

Consideraii privind criteriul "RESURSE" din cadrul modelului EFQM de gestionare a calitii
Lector univ. dr. Cosmin DOBRIN Lector univ. dr. Ion POPA

Rezumat: Modul n care organizaia i gestioneaz resursele, respectiv dac principalele resurse ale unitilor administrative, financiare, tehnologice, informaionale etc. corespund cu planificarea i strategia are o deosebita importanta, in atingerea obiectivelor in mod eficient. De aceea se analizeaz dac organizaia gestioneaz i asigur resurse ntr-o form metodic i profesional, dac dispune de un sistem informaional fiabil i actualizat i dac acesta contribuie la realizarea obiectivelor. Abstract: The way in which one organisation manages its resources is very important for an efficient accomplishment of the proposed targets. For this reason the article tries to treat problems concerning the supply and management of the organisations resources in concordance with the proposed objectives.

1. Structura modelului european Modelul European al Managementului Calitii este, n mod esenial, un model de autoevaluare si evaluare, adic un instrument de autoapreciere/apreciere i un instrument de management al performanelor organizaiei obinute prin implementarea managementului total al calitii. Modelul European al Managementului Calitii (vezi figura 1) se compune din nou criterii reunite n dou mari grupuri: factori (premise) i rezultate. Primul grup de criterii revine factorilor cauzali, ale cror efecte se materializeaz prin intermediul celui de-al doilea grup de criterii. Criteriile se afla n interdependen nu numai ntre ele, ci i cu ntreg modelul n ansamblu. Fiecare criteriu se compune din diferite subcriterii, acestea mprindu-se la rndul lor pe diverse arii de diagnostic. Utilizarea autoevalurii aa cum este prezentat i n Modelul European poate avea urmtoarele avantaje pentru organizaie: este global i de aceea permite abordarea tuturor aspectelor i a relaiilor dintre ele; reunete diferitele componente ale managementului calitii ntr-un model sistemic; informeaz cu date i fapte certe care este stadiul organizaie la un moment dat; ajut la formarea i coeziunea personalului; descoper ariile critice ale organizaie; ajut la aflarea situaiei n care se afl o unitate fa de alta; este un instrument de motivare, mai ales c faciliteaz obinerea rezultatelor i definirea planurilor de perfecionare ce pot fi dezvoltate de ctre propria unitate.

64

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Resurse umane 90 puncte 9%

Satisfacerea personalului 90 puncte 9 %

Leadershipul 100 puncte 10%

Planificare i strategie 20 puncte -2%

Procese 140 puncte 14%

Satisfacerea clientului 200 puncte 20%

Rezultate 150 puncte 15%

Resurse 90 puncte 9%

Impactul asupra societii 90 puncte 9%

Factori (premise) 500 puncte (50%) n prima parte a modelului factori (premise)- se reflect modalitatea n care unitatea administrativ abordeaz fiecare dintre subcriterii. Aa cum s-a indicat nainte, subcriteriile se aplic diverselor arii din unitatea administrativ. Fiecare unitate administrativ va avea de analizat dac ariile i permit o autoevaluare adecvat realitii sale concrete sau dac reiese necesar a efectua o redefinire a acestora.

Rezultate 500 puncte (50%) n partea a doua a modelului se reflect rezultatele sau altfel spus se determin situaia real a unitii administrative. n examinarea criteriilor-rezultat se ine cont de obiectivele care s-au ndeplinit. Se analizeaz care este tendina n obinerea rezultatelor fa de cele stabilite de ctre unitatea administrativ sau n comparaie cu cele care sunt ndeplinite de alte uniti sau organizaii similare. n evaluarea rezultatelor obinute se ine cont att percepia personalului, a clienilor i a societii, ct i datele reale n care se reflect rezultatele respective.

Relaia ntre diferite criterii ale Modelului Toate criteriile sunt interdependente (se afl n legtur unele cu altele). Acest fapt trebuie analizat n utilizarea Modelului. De modul n care sunt ordonate procesele va depinde calitatea rezultatelor. Pe de alt parte, procesele sunt consecina planificrii i a strategiei unitii administrative. n planificare trebuie s se includ datele obinute asupra grupului de satisfacie a personalului i a clienilor. Aceast satisfacie va depinde de modul cum se desfoar gestiunea personalului i a resurselor.

Figura 1. Descrierea schematic a Modelului European al Managementului Calitii

2. Criteriul RESURSE i subcriteriile componente n cadrul acestui criteriu se evalueaz forma n care unitatea i gestioneaz resursele respectiv dac principalele resurse ale unitilor administrative, financiare, tehnologice, informaionale etc. corespund cu planificarea i strategia. De aceea se analizeaz dac unitatea administrativ gestioneaz i asigur resurse ntr-o form metodic i profesional, dac dispune de un sistem informaional fiabil i actualizat i dac acesta contribuie la realizarea obiectivelor. Criteriul resurse se evalueaz prin intermediul subcriteriilor componente prezentate n tabelul 2.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

65

Criteriul 4: Resursele Tabelul 2


Criteriul 4 Resursele Acest criteriu descrie cum gestioneaz fiecare unitate resursele sale ntr-o manier eficace i eficient. Unitile administrative i organizaiile sunt subiecte ale unei reglementri specifice n ceea ce privete resursele. Legea stabilete o serie de limite i cerine speciale n gestiunea resurselor, ceea ce face ca unitile administrative s aib o capacitate special pentru utilizarea acestora, capacitate diferit fa de cea a unei organizaii private. Prin autoevaluare trebuie s se msoare n ce manier fiecare unitate i gestioneaz resursele, n cadrul limitelor specifice sectorului public, pentru a-i ndeplini strategia i a duce la capt planificarea unitilor administrative. - se gestioneaz resursele financiare pentru a sprijini planificarea i strategia; Cum se gestioneaz - se identific i stabilesc obiectivele de perfecionare continu n gestiunea 4a resursele financiare resurselor; - se ia n calcul posibilitatea obinerii de cofinanare. - cum se organizeaz i se gestioneaz informaiile ntr-o form coerent n cadrul planificrii i strategiei; - se menine actualizat informaia necesar unitii; - se pregtete informaia innd cont de necesitile i cerinele personalului i Cum se gestioneaz clienilor; 4b resursele informaionale - se utilizeaz un limbaj pe nelesul clienilor; - se protejeaz n mod eficace informaiile cu caracter personal; - se garanteaz i se mbuntete gradul de fiabilitate, integritate i securitate a unei informaii. - se bazeaz achiziiile publice pe criterii de calitate; - i desfoar relaiile cu furnizorii n acord cu planificarea i strategia; - se identific produsele sau serviciile cu cel mai bun raport calitate-pre nainte de achiziia lor; - se coreleaz materialele cu activitile, innd cont de necesitile personalului i Cum se gestioneaz clienilor; 4c materialele i relaiile cu furnizorii - se analizeaz efectele resurselor materiale asupra randamentului personalului i satisfacerii utilizatorilor; - se elaboreaz i actualizeaz inventarul mobilierului i obiectelor; - se folosesc materialele dup criterii de austeritate i eficien maxim; - se identific reziduurile reciclabile i li se aplic tratamente adecvate. - se utilizeaz edificiile i echipamentele n acord cu planificarea i strategia; - se gestioneaz bunurile imobile i echipamentele cu scopul de a le folosi n cel mai optim mod pentru personal i clieni; - se ine cont de impactul calitii cldirilor i echipamentelor asupra securitii i Cum se gestioneaz 4d edificiile i alte bunuri igienizrii personalului; - se gestioneaz securitatea edificiilor: paza i controlul accesului; - se coreleaz edificiile la necesitile clienilor i se faciliteaz accesul acestora n cldire. - se exploateaz tehnologia existent i optimizeaz utilizarea sa; - se promoveaz utilizarea generalizat de sisteme i aplicaii ce faciliteaz Cum se gestioneaz comunicarea i folosirea datelor ntr-o form omogen i integratoare; 4e tehnologia i - se identific i evalueaz noile tehnologii n acord cu planificarea i strategia; proprietatea intelectual - se utilizeaz noile tehnologii pentru a mbunti funcionarea unitii; - se exploateaz i protejeaz proprietatea intelectual.

Subcriterii

Definiie

3. Evaluarea organizaiei din punct de vedere al Resurselor prin intermediul chestionarului Chestionarul constituie forma cea mai uoar de realizare a autoevalurii. Prin rspunsul dat la o serie de ntrebri, se poate da un diagnostic organizaiei i se poate afla care este comportamentul su n legtur cu unele criterii care compun modelul. Aceast form de autoevaluare permite obinerea unei prime fotografii a situaiei unitii administrative, chiar dac este generic i fr prea multe detalii.
66
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

n continuare, se prezint un chestionar de evaluare i autoevaluare (tabelul 4) ce a fost elaborat cu scopul de a orienta unitile administrative ctre utilizarea eficient a Resurselor prin utilizarea Modelului European al Managementului Calitii. Chestionarul const ntr-un set de ntrebri ce contribuie la evaluarea organizaiei din punct de vedere al resurselor. Pentru ca autoevaluarea s fie mai simplu de realizat, s-au stabilit doar patru posibiliti de rspuns la fiecare ntrebare. Descrierea punctajului Tabelul 3 Posibiliti Punctaj de rspuns Nici un avans 1 2 3 Un oarecare avans Avans semnificativ Obiectiv ndeplinit Descriere - nici o aciune nc; poate s-a reflectat asupra ei, dar nu s-a concretizat nimic. - se observ un avans; - s-au realizat analize ocazionale care au determinat unele perfecionri. - evidenierea clar a faptului c tema s-a tratat ntr-o manier adecvat; - control frecvent ce conduce la mbuntiri; - exist preocuparea ca anumite aplicaii s fie universale sau nu s-a folosit ntreaga valoare (ntregul su potenial). - implementarea excelent sau rezultat universal aplicat; - soluii sau rezultate care pot servi ca modele i a cror mbuntire este dificil de realizat. Chestionarul: Resurse materiale Tabelul 4 RESURSE MATERIALE Nr. crt. 1 2 3 4 5 ntrebare Gestiunea resurselor limitate se efectueaz, innd cont de planificare i strategia unitilor administrative? Unitatea gestioneaz informaiile n acord cu necesitile personalului i a clienilor si? Se gestioneaz resursele materiale n mod eficient, innd cont de necesitile personalului i ale clienilor? Gestionarea i punerea la dispoziie a instalaiilor permite personalului s lucreze bine i s dea atenia cuvenit clienilor? Unitatea promoveaz utilizarea noilor tehnologii care favorizeaz mbuntirea prestrii serviciului? TOTAL 1 - Nici un avans. 3 - Avans semnificativ. 2 - Un avans oarecare. 4 - Obiectiv ndeplinit.
1 Numr Factor (a) (b) 0 33 67 100 2 3 4 Total

Punctaj 2 3

Legend:

Valoare Total

(a x b) =

+ %

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

67

4. Analizarea rezultatelor n funcie de rezultatul obinut pot rezulta urmtoarele concluzii (tabelul 4). Tabelul 5 Punctaj 0-20 20-50 50-100 Grupa Uniti administrative cu probleme Uniti administrative excelente Unitile administrative desfoar activiti cu un grad ridicat de profesionalism

Logica formulrii evalurii se bazeaz pe faptul c numrul de rspunsuri cu punctaj 1 valoreaz 0 din 100, numrul de rspunsuri cu punctaj 2 valoreaz 33 din 100, numrul de rspunsuri cu punctaj 3 valoreaz 67 din 100, numrul de rspunsuri cu punctaj 4 valoreaz 100 din 100. Dat fiind faptul c fiecare ntrebare are aceeai greutate statistic n evaluarea final, punctajul se calculeaz adunnd rezultatele, multiplicnd numrul de rspunsuri cu procentajul dat fiecrei poziii i mprind numrul de ntrebri la care s-a rspuns, obinndu-se astfel rezultatul sau punctajul mediu. BIBLIOGRAFIE 1. 2. 3. 4. 5. Andres, Munoz Machado, La gestion de la calidad total, en la administracion publica, Madrid, 2000 Banon, I., Martinez R., Halachmi A., Bouckaert G., La productividad y la calidad en la gestion publica, Edit, Escola Galega de Administracion Publica, 1996 EFQM, Introducing Excelence, European Foundation for Quality Management, 1999 EFQM, Modelo EFQM de Excelencia, Arco Iris, Caso Practico y Respuesta Modelo, European Foundation for Quality Management, 1999 EFQM, Modelo EFQM de Excelencia, Sector Publico y Organizaciones del Voluntariado, European Foundation for Quality Management, 1999

68

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Aspecte generale privind evaluarea efectelor n sfera serviciilor publice (III)


Lect. univ. dr. Claudiu CICEA

Rezumat: Articolul continu s analizeze aspectele fundamentale referitoare la evaluarea efectelor n sfera serviciilor publice (tem nceput n articolele anterioare). De aceast dat, ne vom concentra atenia pe serviciile de cultur i recreere, accentundu-se cteva caracteristici interesante ale acestui domeniu, metode de evaluare etc. Abstract: The article continues to analyze the theme about the main aspects about effects evaluation in the public sector (the analyze started in the previous articles). This time we are focus on the effects from cultural and entertainment activities, emphasizing some interesting characteristics of this sector, evaluations methods etc.

Din ce n ce mai multe persoane cred c n viaa lor cultura ocup un rol fundamental, aa cum din ce n ce mai multe naiuni devin contiente de impactul pe care l are cultura asupra dezvoltrii, sistemului de valori, bunstrii lor i identitii naionale. Problematica cuantificrii efectelor n acest sector al vieii social-culturale este destul de dificil, din urmtoarele puncte de vedere: domeniul cultural, prin implicaiile pe care le are, nu las pe nimeni indiferent; cultura are puternice semnificaii simbolice, genernd controverse att ntre diferite naiuni, ct i n interiorul acestora; n general, domeniul cultural beneficiaz de cele mai mici resurse de la bugetul de stat, n comparaie cu alte sectoare social-culturale (nvmnt, sntate etc.). Pentru a putea construi un sistem de indicatori eficieni, este necesar o mai mare transparen pe piaa cultural i n instituiile culturale. n acest sens, este cunoscut opacitatea, mai mare sau mai mic, care exist n acest sector. Din aceast cauz, termenul de recuperare a investiiilor culturale este foarte mare, uneori neputnd fi anticipat. 1. Produsul intermediar Datorit diversitii foarte mari de activiti din acest domeniu (teatre, cinematografe, muzee, galerii de art, simpozioane, cluburi de fitness), exist un numr relativ mare de indicatori, n funcie de fiecare subdomeniu n parte. Astfel, n cazul muzeelor, a simpozioanelor i a tuturor manifestrilor culturale, n general, putem considera drept indicator de evaluare al performanei numrul i structura biletelor vndute. Prin structura biletelor se nelege clasificarea acestora n funcie de preul lor. n cazul muzeelor, al grdinilor zoologice sau al acvariilor (domenii care presupun meninerea i conservarea coleciilor), un indicator semnificativ de evaluare a efectelor poate fi considerat numrul exemplarelor din colecie. n cazul bibliotecilor, poate fi determinat indicatorul numrul total de volume al bibliotecii, precum i numrul de volume aflate n circulaie. n cazul cluburilor de fitness i, n general, al tuturor cluburilor de recreere destinate populaiei, principalul indicator de cuantificare a efectelor l constituie numrul de membri.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

69

Pentru o mai bun nelegere a fenomenului, s considerm urmtorul tabel: Cultur i recreere
DOMENIU Subdomeniu Grdini zoologice i acvarii Indicator Numr de bilete Numr de exemplare Numr de specii Numrul i structura biletelor Teatre Cultur i art Biblioteci Numrul i prestigiul actorilor Tipul pieselor care se joac Numr total de volume Numr de volume n circulaie Numr de vizitatori Numr de utilizatori Muzee i simpozioane Cinematografe Recreere Cluburi de fitness Numrul i structura biletelor Numrul i structura biletelor Numrul de membri

2. Produsul final Nu ncape nici o ndoial c produsul (efectul) final al activitii culturale este cu mult mai important dect cel intermediar. Conform Organizaiei Naiunilor Unite pentru Educaie, tiin i Cultur (UNESCO), el se manifest sub dou forme: nivelul de bunstare al societii; nivelul de cultur i civilizaie al societii. A. Nivelul de bunstare al societii nainte de a ncerca s evalum acest nivel, trebuie s precizm c toate activitile din sfera social-cultural, ct i cele din sfera economic, au ca scop final fundamental creterea nivelului de bunstare al societii. Prin urmare, acest efect poate fi ntlnit i la activitatea de nvmnt, la cea sanitar etc. Motivul pentru care prezentm bunstarea societii ca efect al activitii culturale o constituie recomandarea UNESCO, care prezint indicatorii culturali n strns legtur cu cei ai bunstrii, considernd c nu poate exista o ar cu un nivel de bunstare ridicat fr un sector cultural bine dezvoltat. Atunci cnd dorim evaluarea nivelului de bunstare al societii, trebuie s plecm de la distincia clar ntre gradul de bunstare individual (la nivelul fiecrui membru al societii) i gradul de bunstare colectiv (la nivelul societii n ansamblul ei). Pentru aceasta s considerm urmtorul exemplu. S presupunem c avem o colectivitate de n indivizi: 1, 2n. n mod tradiional, bunstarea ntregii societi se determin pe baza bunstrii individuale a fiecrui membru al societii. De aceea, pentru a evalua nivelul de bunstare al unei societi, trebuie parcuri urmtorii pai: 1) precizarea funciei de bunstare individual

B i = F(x j )

70

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

n care: Bi xj i j

funcia de bunstare a individului i; realizrile nregistrate n domeniul j; numrul de membri din societate (i = 1, ... n); numrul de domenii care contribuie la bunstarea unui individ (j = 1, ... m).

2) determinarea funciei de bunstare social (la nivelul ntregii societi), ca o funcie a bunstrilor individuale ale membrilor ei

B = F(B1 , B 2 ,...B n )
n care: B reprezint funcia de bunstare a societii; Bi funcia de bunstare a individului i; i numrul de membri din societate (i = 1 ... n); 3) obinerea de informaii pentru realizrile din fiecare domeniu j (j = 1, 2, ... m) i pentru fiecare individ i (i = 1, 2, ... n) Trebuie precizat c etapa a treia poate fi simplificat, n sensul c ar fi suficient s cunoatem, pentru fiecare combinaie (vector) individ-domeniu, procentul de realizri n acel domeniu. Din pcate, acest gen de informaie se obine destul de greu. Ceea ce este relativ uor de determinat este procentul de populaie care a avut realizri ntr-un anumit domeniu. Aceast informaie nu poate fi ns valorificat n contextul etapelor prezentate mai sus. Pentru exemplificare, s considerm urmtorul exemplu. S presupunem c exist doar trei domenii care contribuie la bunstarea personal i a societii : domeniul literar (cuantificat prin numrul crilor de literatur citite n ultima perioad); nivelul de recreere (evaluat prin numrul de spectacole vizionate n ultima perioad); domeniul artistic (evaluat prin numrul de galerii de art vizitate n ultima perioad). n cadrul acestor trei domenii, urmtoarele informaii: domeniul literar: 75% din populaie a citit cinci cri n ultima perioad, iar restul de 25% nu a citit nici o carte; nivelul de recreere: 85% din populaie a vizionat cel puin un spectacol n ultima perioad, iar restul de 15% nu a vizionat nici unul; domeniul artistic: 73% din populaie a vizitat n ultima perioad cel puin o galerie de art, iar restul de 27% nu a vizitat o astfel de expoziie. Acestea sunt informaiile pe care le cunoatem. Ceea ce nu cunoatem este procentul de populaie care: a citit cinci cri n ultima perioad, dar nu a vizionat un spectacol i nu a vizitat o galerie de art; nu a citit nici o carte, a vizionat cel puin un spectacol i nu a vizitat o galerie de art;

nu a citit nici o carte, nu a vizionat nici un spectacol i a vizitat o galerie de art etc. Avnd n vedere aceast dificultate practic, ideea de a evalua bunstarea unei societi pe baza nivelurilor bunstrii individuale apare ca inadecvat. n afar de aceasta, mai exist o dificultate n evaluarea bunstrii sociale n acest mod. Aceste domenii de realizri (cultur, inteligen, recreere etc.) se combin la nivel individual n aa fel nct rezult niveluri de bunstare pentru fiecare individ. Pentru a determina nivelul de bunstare al societii se folosesc doar nivelurile de bunstare ale fiecrui individ n parte. Prin urmare, distincia dintre diferitele domenii se pierde.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

71

O alt modalitate de a calcula nivelul de bunstare social, care evit dificultile prezentate mai sus, este prezentat mai jos: 1) pentru fiecare domeniu n parte (inteligen, cultur, recreere etc.) stabilim realizrile sociale, pe baza realizrilor individuale referitoare la domeniul respectiv; 2) agregm realizrile sociale din fiecare domeniu n parte, pentru a obine nivelul de bunstare al societii. S considerm m domenii distincte, considerate relevante pentru definirea nivelului de bunstare al individului. Pentru fiecare domeniu j (j = 1, 2, ... m), s considerm Rj nivelul realizrii n domeniul j. Astfel, Rj este o funcie a nivelului realizrilor individuale n domeniul j :

R j = F(x1j , x 2j , x 3j ,....x nj )
n care: Rj realizrile n domeniul j; xij realizrile nregistrate n domeniul j pentru fiecare membru al societii i; i numrul de membri din societate (i = 1, ... n); j numrul de domenii luate n considerare (j = 1, ... m). Plecnd de la nivelul realizrilor din fiecare domeniu, se poate scrie funcia de bunstare la nivelul societii, care este o funcie de vectori. Astfel:

B = F(R1 , R 2 , R 3 ,....R m )
n care: B nivelul de bunstare al societii; Rj realizrile nregistrate n domeniul j de toi membrii societii. Mai departe, s presupunem c, pentru fiecare domeniu j (j = 1, 2, ... m), funcia Rj satisface criteriul de anonimitate (adic schimbrile care intervin n performanele individuale pentru domeniul j las neschimbat valoarea funciei Rj). Acest lucru face ca dificultatea prezentat n cadrul metodei anterioare s dispar. Ceea ce conteaz pentru valoarea lui Rj este numrul indivizilor corespunztori fiecrui nivel din cele j domenii, i nu identificarea acestor indivizi. Mai trebuie precizat c funcia F poate mbraca orice form din punct de vedere matematic. De obicei, ea se construiete acordnd coeficieni de importan diferitelor domenii care contribuie la bunstarea societii (domeniul literar, domeniul de recreere, domeniul artistic etc.). Cele trei domenii prezentate anterior nu sunt obligatorii n evaluarea efectului final al activitii culturale. Ele au fost prezentate doar ca exemplu; pe lng acestea mai pot exista i alte domenii culturale i de recreere care contribuie la bunstarea societii, cum ar fi: nivelul informaional (cuantificat prin numrul de ziare sau emisiuni de tiri vizionate n ultima perioad); nivelul tiinific (evaluat prin numrul de cri de tiin citite n ultima perioad) etc. B. Nivelul de cultur i civilizaie al societii Dei este o mrime abstract, el poate fi evaluat cu ajutorul datelor statistice. Astfel pot fi construii o serie de indicatori dintre care putem enumera: numrul crilor citite n ultima perioad, pe cap de locuitor; numrul de simpozioane i manifestri tiinifice, ce revin pe cap de student sau elev; numrul spectacolelor de teatru vizionate ce revin pe cap de locuitor.

72

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

De asemenea, nivelul de cultur i civilizaie al unei societi poate fi evaluat i cu ajutorul unor sondaje de opinie, care s cuprind ntrebri de cultur general. n acest sens, trebuie creat un eantion reprezentativ pentru ntreaga populaie, iar dup centralizarea rezultatelor, procentul rspunsurilor corecte reprezint nivelul de cultur i civilizaie. Nu trebuie omise eforturile fcute la nivel mondial de construire a indicatorilor culturali. Principala organizaie care se ocup cu aceast activitate este Institutul de Cercetare al Naiunilor Unite pentru Dezvoltare Social (UNRISD). n dorina de a evalua efectele activitii culturale la nivel mondial, aceast organizaie, alturi de Banca Mondial i alte instituii financiare, a iniiat un program de cercetare bazat pe identificarea legturilor care exist ntre cultur i dezvoltare. Obiectivul este acela de a crea un sistem internaional de date statistice referitoare la cultur. Acest sistem trebuie s permit evaluarea performanelor culturale la nivel local, n comparaie cu performanele din alte zone sau cu cele de la nivel naional. Pornind de la ideea c indicatorii de efect din domeniul cultural surprind tendinele care se manifest n acest domeniu, se acioneaz n urmtoarele trei direcii: accentuarea activitii de generare de date statistice referitoare la cultur i dezvoltare, att n interiorul unei ri ct i ntre ri; afirmarea ideii c indicatorii culturali sunt un instrument pentru realizarea unei strategii culturale i de aceea crearea lor trebuie ncurajat; crearea unui acord internaional, plecnd de la cteva aspecte fundamentale ale culturii: diversitate, identitate, creativitate, participare, acces liber. Concretizarea acestor eforturi s-a materializat ntr-un set de indicatori referitori la cultur i dezvoltare, prezentai n cadrul simpozionului Indicatori Culturali de Dezvoltare, desfurat n Frana, n perioada 4-7 ianuarie 1996. Aceti indicatori constituie rezultatul conlucrrii ntre Organizaia Naiunilor Unite pentru Educaie, tiin i Cercetare (UNESCO) i UNRISD. O parte dintre aceti indicatori sunt prezentai mai jos. 1. Indicatori privind drepturile culturale a) Limba libertatea de a fi educat n propria limb (procent n totalul populaiei); disponibilitatea de a redacta documentele oficiale i de a solicita servicii administrative n limba matern (procent n totalul populaiei).

b) Libertatea de exprimare i de asociere (evaluat pe o scal de la 1 la 4, n funcie de informaiile oferite de diferite organizaii: Freedom House, Human Rights Watch, Amnesty International etc.). 2. Indicatori privind domeniul cultural propriu-zis a) Literatur, radio/TV, cri, ziare

numrul de cri publicate, n funcie de domeniu (beletristic, tiine exacte etc.), n funcie de segmentul de populaie cruia i se adreseaz (pn la 10 ani, ntre 10 i 25 de ani, ntre 25 i 40 de ani etc.), n funcie de limba n care a fost publicat cartea (oficial sau minoritar); coninutul ziarelor, incluznd limba i procentul tirilor referitoare la cultur; coninutul programelor de radio sau TV, disponibilitatea de a transmite muzica tradiional specific diferitelor culturi.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

73

b) Art popular i meteuguri tradiionale 9 9 9 9 9 numrul specialitilor angajai (full time / part time) n acest sector; raportul artelor populare i al meteugurilor tradiionale referitor la scopul comercial sau non-comercial; numrul (procentul) de artiti capabili s supravieuiasc cu venitul ctigat din aceast activitate; procentul din populaie care particip (ntr-o form sau alta) la arta popular sau la meteugurile tradiionale; expresivitatea creaiei populare (este cunoscut fenomenul de standardizare care se manifest n acest sector din raiuni comerciale). procentul din alocaiile bugetare pentru conservarea patrimoniului cultural; nivelul cheltuielilor non-bugetare pentru conservarea patrimoniului cultural; nivelul ncasrilor din turismul cultural, n comparaie cu nivelul ncasrilor din alte forme de turism; resursele alocate conservrii patrimoniului n comparaie cu ct de bine sunt acestea conservate.

3) Indicatori de conservare a patrimoniului cultural

4) Indicatori privind industria cultural : bunuri culturale i promovarea creaiilor artistice 9 9 9 9 9 numrul (procentul) persoanelor angajate n activiti culturale; venitul generat n sectorul cultural; exportul i importul de bunuri culturale; taxele de comercializare a bunurilor culturale; nivelul infracionalitii n sectorul cultural (mai ales prin nclcarea legii dreptului de autor).

5) Indicatori ai diversitii culturale, ai globalizrii culturale i ai liberei participri culturale a) Indicatori ai diversitii culturale numrul de limbi vorbite frecvent n comparaie cu numrul total de limbi existente; proporia n care se vorbete fiecare grup de limbi n parte (latine, anglo-saxone, asiatice); principalele limbi vorbite ntr-o ar i procentul de populaie care le vorbete; procentul de populaie care vorbete mai mult dect o singur limb naional; numrul de religii importante i procentul de populaie corespunztor fiecreia; principalele grupuri etnice dintr-o ar (procente). procentul de ore de emisie n limb strin la posturile de radio sau TV; procentul de cntece dintr-o tradiie cultural diferit transmise de posturile de radio;
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

b) Indicatori ai globalizrii culturale

74

raportul import / export de bunuri culturale, schimbri de atitudine ca urmare a consumrii de produse noi (de exemplu, soft drinks i fast food); procentul de populaie care vorbete o limb de circulaie internaional ca o a doua limb; procentul de populaie care vorbete o limb ca o a treia limb; numrul de apeluri telefonice fcute ctre diferite regiuni culturale; numrul de turiti ntr-o ar sau dintr-o ar. accesul la educaia natal n limba matern; procentul populaiei pentru care media (radio, TV, pres) emit n limba matern; procentul de populaie care folosete limba matern n administraia public; discriminarea pe baze culturale: ngrdirea accesului la posturi guvernamentale, la activitile electorale etc.

c) Indicatori ai liberei participri culturale

Avnd n vedere marea diversitate de indicatori culturali, pentru asigurarea comparabilitii rezultatelor nregistrate n acest domeniu de diferite ri, se pune problema agregrii acestor indicatori. Desigur, operaia de agregare nu este o problem de genul totul sau nimic. ntre nici o agregare i o agregare complet ntr-un singur indicator exist diferite grade de agregare parial, n care subgrupuri de indicatori culturali sunt agregai, rezultnd civa indicatori compozii. Chiar i fr agregare, indicatorii culturali sunt utili n mai multe feluri; totui, informaia furnizat de un mare numr de indicatori poate fi lipsit de precizie i uneori confuz. Problema care se pune este de a alege ntre o agregare parial, cu un numr mic de indicatori compozii i o agregare total, cu un singur indicator compozit. Obiecia principal n faa agregrii totale se refer la faptul c nu ar avea sens agregarea unor lucruri att de diferite, cum ar fi consumul de produse culturale (cri, muzic, spectacole), libertatea culturii etnice proprii, numrul de artiti tradiionali etc. O alt obiecie n calea agregrii complete se bazeaz pe ideea c agregarea unor indicatori care nu sunt puternic corelai, aa cum este cazul indicatorilor culturali, nu este folositoare (pe de alt parte, n prezena unor indicatori puternic corelai, agregarea poate fi considerat redundant, deoarece, avnd n vedere corelaia puternic, ne putem concentra atenia doar asupra unuia din indicatori). Aceast obiecie este ntructva adevrat n momentul n care ne intereseaz s aflm de ce unii indicatori au valori mai mari sau mai mici pentru o ar sau cnd ne intereseaz s tim de ce valorile unor indicatori cresc sau descresc. n astfel de cazuri, dac nu pstrm i indicatorii primari separai i prezentm numai indicatorul compozit, putem s nu fim n stare s nelegem fenomenul respectiv. Totui, atunci cnd se dorete o clasificare a rilor pe baza efectelor realizate n sfera cultural (sau o clasificare n funcie de rezultatele diferitelor activiti culturale n cadrul aceleai ri), este util agregarea indicatorilor, chiar dac acetia nu sunt puternic corelai. Fiecare metod de agregare a indicatorilor culturali trebuie s introduc judeci de valoare, referitoare la importana diferiilor indicatori. Fr ndoial, putem aplica principiul dominant: sectorul cultural din ara A are realizri (efecte) mai bune dect sectorul cultural din ara B, dac efectele culturale din ara A sunt cel puin egale cu cele din ara B pentru fiecare domeniu cultural n parte i strict mai mari pentru cel puin un domeniu. Acest principiu elimin judecile de valoare cu privire la

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

75

importana diferiilor indicatori. Cu toate acestea ns, n marea majoritate a rilor, principiu dominat nu este aplicat, fiind agreat sistemul cu judeci de valoare. Indicatorul compozit se construiete parcurgnd mai multe etape: se selecteaz indicatorii primari care vor fi agregai, avnd grij ca acetia s fie semnificativi pentru domeniul supus analizei; se acord fiecrui indicator un anumit coeficient de importan, plecnd de la judecile de valoare; se asigur compatibilitatea unitilor de msur ale diferiilor indicatori. n cazul n care acest lucru nu este posibil (de exemplu, cri citite i spectacole vizionate), se recurge la o unitate de msur unic (de exemplu, se pot transforma crile citite i spectacolele vizionate n puncte); determinarea indicatorului compozit pe baza unei reguli de compunere (medie ponderat, algebric etc.) care trebuie s fie bine precizat i argumentat. n acest fel poate fi construit un singur indicator capabil s evalueze efectele culturale pentru dou sau mai multe ri sau efectele culturale pentru dou sau mai multe activiti n cadrul aceleiai ri.

BIBLIOGRAFIE 1. Berry, Peter, Quality of life indicators evaluation report, prepared for the City of Ottawas Environmental Advisory Committee, 2002 2. Chakravarty, A., The Concept and the Measurement of the Standard of Living, University of California, 1995 3. Duxbury, Nancy, Exploring the role of arts and culture in urban sustainable development: A journey in progress, prepared for Table dHte on Building Sustainable Communities: Culture and Social Cohesion, Hull, December 5, 2001 4. Noll, Heinz-Herbert, The International Experience: Social Indicators, paper presented at the Symposium on Measuring Well-Being and Social Indicators, Toronto, October, 1996 5. Smith, P., Measuring Outcome in the Public Sector, Taylor & Francis. London, 1996

76

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Comerul interior - suport al administraiei publice n perioada de preaderare la Uniunea European


Lector univ. dr. Silvia Elena CRISTACHE

Rezumat: Studiul de fa evideniaz rezultatele semnificative nregistrate n activitatea comercial ca urmare a implementrii strategiilor i politicilor elaborate de administraia public central n vederea pregtirii aderrii la Uniunea European. Comerul interior marcheaz n aceast perioad schimbri calitative radicale, n sensul modernizrii actelor de schimb, agenilor i mijloacelor de comer, vechile forme predominante de schimb fiind substituite treptat de forme moderne, potrivit conceptului de dezvoltare durabil. n ansamblu, PIB n Romnia este folosit de cinci ori mai mult pentru consum dect pentru formarea de capital, acesta fiind un alt punct slab al dimensiunii economice prezente. Abstract: This paper characterizes the significant results of the trade activity as a result of the public administration political strategies implementation, considering the further accesion to the European Union. Internal trade has experienced tremendeous qualitative changes as improving the change procedures, payment procedures. Concerning the Romanian GDP distribution this is mainly used for consumption, five times more than the GDP use for investments.

 Consideraii generale Trebuie subliniat c ramura comer reprezint una din cele mai importante activiti ale unei economii, contribuind la dinamizarea procesului de privatizare, obiectiv primordial al administraiei publice n perioada de preaderare. Obiectivele strategice i de politic comercial guvernamental vizeaz n principal asigurarea proteciei consumatorilor, protecia climatului concurenial, alinierea serviciilor la normele de standardizare ale UE. Integrarea economiei romneti pe piaa continental-european va conduce la creterea dependenei naionale de mrfurile i capitalurile externe, de marile centre industriale i financiare europene, racordarea acesteia la sursele de mijloace de producie i capital extern sporind, totodat, dimensiunile fluxurilor de valori materiale interne-externe. Toate aceste obiective se nscriu ntr-un proces amplu i complex de perfecionri, de modificri ale fizionomiei structurilor comerciale, proces ce continu i n prezent i se afl n diferite faze de derulare de la o ar la alta, n efortul de adaptare ct mai deplin la noile cerine ale pieei, de cretere a eficienei de ansamblu. Realizarea obiectivelor strategice de politic comercial intern este serios influenat de constrngerile mediului de afaceri, manifestate n prezent i probabil i n viitor n ara noastr. Influena unor asemenea constrngeri va fi ns diminuat pe msura ce vor ncepe s funcioneze mecanismele prevzute n programele sectoriale de dezvoltare economic ale administraiei publice locale i centrale. Obiectivele strategice ale administraiei publice n domeniul comercial n perspectiva anilor 2000-2005 decurg din modificrile i modalitile de organizare i funcionare a comerului interior, din progresele ce se realizeaz ca urmare a privatizrii ntregii activiti comerciale i funcionrii n totalitate i mai ales cu eficien a mecanismului economiei de pia. n aceste condiii, activitilor de intermediere a actelor de vnzare-cumprare, ca i celor legate de distribuia fizic, li se adaug noi activiti: cercetarea pieei, informarea i educarea consumatorilor, promovarea unei game largi de servicii legate de folosirea produselor, publicitatea etc. Avnd un asemenea rol, este de ateptat ca i ponderea valorii adugat de sectorul comer n produsul intern brut al Romniei s se menin la un nivel apreciabil, aceasta demonstrnd tocmai locul i importana distribuiei mrfurilor n economie, cu efecte favorabile asupra societilor comerciale i consumatorilor finali.
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

77

 Analiza evoluiei i structurii principalilor indicatori din comer (1995-2003) Analiza evoluiei activitilor comerciale este determinat de cererea cantitativ de mrfuri i servicii la care se adaug consumatorii poteniali. Dependena cererii de ofert poate fi cunoscut dac avem n vedere cauzele principale care determin variaia att a cererii, ct i a ofertei i anume: PIB-ul, investiiile, populaia ocupat etc. Astfel, evoluia variabilelor independente ce caracterizeaz economia naional este exprimat sintetic n dinamica i structura produsului intern brut din comer ce reprezint echivalentul venitului anual de care dispune statul respectiv a populaiei ocupate din comer, precum i a investiiilor din aceeai ramur de activitate. Analiza evoluiei i structurii principalilor indicatori din comer (1995-2003) Tabelul 1 PIB (mild. USD) Anii 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Populaia ocupat (mii pers.) Investiii (mild. USD) % fa de total economie pentru: PIB n comer 7 10,62 11,66 11,21 13,53 13,58 14,35 14,05 9,13 8,90 Populaia Investiii n ocupat n comer comer 8 9 8,81 9,11 9,88 8,23 8,76 8,88 11,92 8,54 9,15 8,59 11,98 8,62 12,69 8,90 11,13 9,3 11,37 9,3

Total n Total n Total n economie comer economie comer economie comer 1 35 27 32 34 36 37 40 46 48 2 3,72 3,15 3,59 4,6 4,89 5,31 5,62 4,20 4,27 3 9493 9379 9023 10845 10776 10764 10697 9234 9197 4 865 772 802 926 926 928 952 859 859 5 6391 5191 5501 5526 5505 5762 5636 8221 8482 6 563 513 482 659 504 690 715 915 965

Din tabel rezult c evoluia PIB-ului din comer, n perioada 1995-2003, a nregistrat o tendin uor cresctoare (excepie anul 2002 i 2003), cu o medie anual de 4,37 miliarde USD, ceea ce indic o cretere economic modest. Concluzia este confirmat de dreapta de evoluie a PIB-ului, obinut pe baza funciei liniare Yt = 4,37 + 2,13 ti ce arat c PIB-ul real va crete cu 2,13 miliarde USD de la un an la altul. n relaiile de schimb, n cadrul crora produsele se realizeaz ca marf, funcioneaz legea cererii i ofertei. Nivelul i dinamica volumului comerului depind n cea mai mare parte de PIB, de valoarea adugat brut i de procesul de privatizare a economiei, pe principalele ramuri (agricultur, industrie, construcii), dar i servicii. Ponderea sectorului privat n produsul intern brut Tabelul 2 Indicatori Produsul intern brut total 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 16,4 23,6 26,4 34,8 38,9 45,3 54,9 60,6 61,4 63,7 65,5 68 68,9

Procesul de privatizare n economie (1990-2003) este evideniat de ponderea sectorului privat n produsul intern brut, cu tent cresctoare, de la 16,4% n 1990 la peste 69% n 2003, ceea ce reprezint un spor mediu relativ de aproximativ 12% pe an. innd seama de principalele agregate macroeconomice ale contabilitii naionale care stau la baza calculrii PIB-ului, vom constata c, dac

78

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

n 1990 sectorul particular n valoarea adugat brut din sectorul teriar deinea un procent de 2%, n anul 2001 avea s ajung la 78,4%, aceasta nsemnnd o cretere substanial n medie cu 39,6% pe an, cretere care devanseaz creterea din agricultur de 9,15 ori (4,33%), dar care este devansat cu foarte puin, 1,03 ori, de creterea din ramura construciilor (40,7%). Structura valorii adugate brute din sectorul particular pe activiti sau ramuri este fluctuant pentru industrie, cu valori cuprinse ntre 15,1% (1991) i 21,7% (1996 i 2001) i n scdere vizibil pentru agricultur cu valori de 58,8% (1991) i 16% (2000) i construcii 3% (1991) i 8,2% (1994). Lipsa parcului de tractoare i maini agricole, frmiarea suprafeelor agricole, apariia distanelor dintre loturile particulare, preurile mari ale ngrmintelor, fosfailor etc. au condus la diminuarea contribuiei agriculturii la formarea valorii adugate brute. Privatizarea defectuoas i uneori ineficient a ntreprinderilor industriale i de construcii a fcut ca valoarea adugat brut s se diminueze n aceste sectoare de activitate. Ramura serviciilor are tendin de cretere, ponderea VAB din ntreprinderile cu capital particular (sectorul privat) este ascendent, cu valori modeste de la 23,1% (1991) la 40,2% (1995), care n perioada urmtoare se dubleaz, ajungnd n 2001 i 2002 la peste (53%). n perioada 1991-2002 ponderea VAB: a) n industrie a crescut cu un spor mediu anual modest de 3,7%, devansat de servicii cu 4,8%; b) n construcii a sporit n medie cu 100%, cretere justificat de nevoia stringent de locuine i sedii pentru firme; c) n agricultur o scdere medie cu -10,63%; d) n servicii cretere medie anual cu 8,7%, care devanseaz creterea din agricultur de 1,216 ori, din industrie (1,048 ori); n schimb, activitatea de construcii devanseaz serviciile (1,8 ori). Structura produsului intern brut pe principalele ramuri Tabelul 3 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total din care Agricultur, silvicultur, exploatare forestier i economia vnatului Industrie Construcii Servicii Alte ramuri 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

21,8 18,8 19,0 21,0 19,9 19,8 19,2 18,0 14,4 13,4 11,1 13,4 11,7

40,5 37,9 35,3 33,8 36,2 32,9 33,2 30,9 27,5 27,1 27,6 25,8 29,1 5,4 4,3 4,8 5,2 6,5 6,6 6,5 5,2 5,3 4,9 4,8 5 5,0

26,5 34,8 38,6 36,9 33,7 36,0 36,6 38,4 43,0 45,2 46,6 46,4 44,7 5,8 4,2 2,3 3,1 3,7 4,7 4,5 7,5 9,8 9,4 9,9 9,4 9,5

Contribuia ramurilor principale de activitate la formarea PIB-ului evideniaz structura acestuia, prin scderi evidente (agricultur, industrie, construcii) i cretere modest pe seama serviciilor.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

79

Valoarea PIB-ului din agricultur a nregistrat valoarea maxim n 1990 (21,8%), valoarea minim (prin scderea la jumtate) n 2000 (11,1%), n timp ce industria contribuie la formarea PIB-ului cu 40,5% (1990) ca valoare maxim i cu 25,8% (2001) ca valoare minim. Ramura serviciilor contribuie la valoarea PIB-ului cu valori cuprinse ntre 26,5% (1990), 46,6% (2000) i 44,7 (2002), cu un spor relativ mediu anual de 5,22%. n ciuda faptului c sectorul de servicii (teriar) a avut contribuii impresionante n profilul PIB-ului, structura general a produciei n Romnia rmne fragil, creterea importanei sectorului de servicii n PIB n Romnia fiind o consecin a declinului volumului industrial, n special al industriei grele i nu rezultatul reformelor strategice structurale din ara noastr. n ansamblu, PIB-ul n Romnia este folosit de cinci ori mai mult pentru consum dect pentru formarea de capital. Acesta este un punct nevralgic al dimensiunii economice prezente. Cnd mijloacele de producie sunt uzate fizic i exist o rat sczut de nlocuire, n general este afectat calitatea i competitivitatea. Evoluia investiiilor reprezint un criteriu semnificativ, n funcie de care se preconizeaz a se realiza creterea economic, perfecionarea tehnologiilor existente, ducnd n final la privatizarea mai rapid a rii noastre aflat n plin proces de preaderare la Uniunea European. Apreciem, pe baza datelor furnizate de Institutul Naional de Statistic, c investiiile din comer au crescut n medie cu 55,18 miliarde USD. Aceast cretere constant a investiiilor din comer n perioada 1995-2003 poate fi pus pe seama dezvoltrii pieei bursiere, n paralel cu liberalizarea pieei de capital i a pieei RASDAQ. Oamenii de afaceri strini, n special cei europeni, nu au fost atrai s investeasc n economia romneasc datorit, pe de o parte, instabilitii politice, economice i sociale, iar pe de alt parte faptului c majoritatea investiiilor anterioare au fost orientate spre sectorul industrie, urmat la distane semnificative de pot i telecomunicaii i apoi de sectorul serviciilor. Existena n ara noastr a unei rate nalte a inflaiei a fost una din cauzele principale ale scderii ratei investiiilor, ca i amplificarea economiei subterane care, necontrolat, duce la ncetinirea aderrii Romniei la structurile UE. Dac analizm structura investiiilor din comer i a populaiei ocupate, se observ o tendin de oscilaie. Ponderea cea mai nsemnat s-a nregistrat n cazul investiiilor din comer n anul 2001, de 12,69%, n timp ce ponderea cea mai redus a fost nregistrat n anul 1997, de numai 8,76%. n cazul ponderii populaiei ocupate n comer pe total economie, valoarea maxim se nregistreaz n anul 2003, de 9,3%. La nivelul politicilor macroeconomice, investiiile nu trebuie neglijate, dar cile de finanare a acestora nu trebuie s intre n conflict cu nevoile sociale. Astfel, investiiile n infrastructur i servicii trebuie s fie n concordan cu politicile de dezvoltare uman (pregtire, stimulente pentru dezvoltare), iar investiiile strine directe trebuie orientate spre prioritile naionale, n activiti care au supraproducii pentru a crea mai multe posturi, pentru a aduce tehnologii de vrf i a construi un capital uman pentru viitor. Evoluia populaiei ocupate n ramura comer precum i ponderea acesteia fa de totalul populaiei din economie reprezint unul din indicatorii cei mai expresivi de caracterizare a dimensiunilor i evoluiei comerului. Populaia ocupat n comer nregistreaz n perioada 1995-2003 o evoluie ascendent de la un an la altul, excepie fcnd anii 1996, 2002 i 2003, cnd populaia ocupat a nregistrat valoarea minim de 772 mii persoane i respectiv 851 mii persoane. Apreciem, totodat, c populaia ocupat n comer va crete cu aproximativ 9 mii persoane n medie, pe an. Aceast cretere poate fi pus pe seama procesului de privatizare, care a cunoscut o evoluie pozitiv n acest sector de activitate, proces care a dus la creterea numrului locurilor de munc n unitile comerciale i a forei de munc tinere.

80

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Un alt factor important care a determinat creterea populaiei ocupate n comer este migraia populaiei din sectorul industrial (datorit omajului tehnologic), agricol i din alte sectoare spre comer, datorit existenei locurilor de munc care nu cer o pregtire profesional prealabil i datorit modificrilor structurale intervenite n economie - de la o economie preponderent industrial la o economie de servicii. Cererea pentru servicii a determinat n final creterea veniturilor populaiei i a cheltuielilor pentru consum. Avnd n vedere nevoia urgent de a dinamiza Romnia n dezvoltarea locurilor de munc, este vital s nu se ajung la paralizia politicilor sau la ezitri din cauza dificultilor reformei i a imposibilitii de a-i compensa pe perdani. mbuntirea accesului oamenilor la pia i la informaii trebuie s fie o prioritate. Reducerea restriciilor pe piaa muncii, restricii care limiteaz crearea de posturi i sugrum concurena, promovnd norme de munc fundamentale, va rmne una din problemele importante pe care procesul de tranziie economic din Romnia trebuie s o rezolve. Concluzia principal care se desprinde din analiz este c ramura comer constituie o ramur esenial pentru susinerea activitii globale a societii i administraiei publice centrale i locale, pentru integrarea cu efecte secundare ct mai puine i suportabile n Uniunea European. Crearea unei piee competitive integrat n piaa unic european este unul din dezideratele politicii de pregtire a aderrii. BIBLIOGRAFIE 1. Albu, Gh., Evoluia i perspectivele structurilor comerului n Romnia, tez de doctorat, Bucureti, 1998 2. Bdi, M., Cristache, S. E., Model de analiz a ratei rentabilitii prin metoda indicilor i informaiile de sintez pentru reglarea decizional, n Tendine n cibernetica contemporan, Conferina Naional a Academiei de Cibernetic tefan Odobleja, Bile Felix, Romnia, 28-29 mai 1999, p. 283-289, Editura Europa Nova, Bucureti, 2000 3. Bdi, M., Cristache, S. E., Metode matematice de msurare i previziune a fenomenelor i proceselor economice din sfera distribuiei, n Tendine n Cibernetica contemporan, p. 291-298, Editura Europa Nova, Bucureti, 2000 4. Drguin, M., Contribuii la dezvoltarea managementului ntreprinderilor comerciale mici i mijlocii, tez de doctorat, Bucureti, 1998 5. Gheorghiu, Al., Analiza rentabilitii la nivel macroeconomic, n Revista romn de statistic nr. 1, septembrie, 1992 6. Olteanu, V., Economia ntreprinderii de servicii, Editura Uranus, Bucureti, 1994 7. Patriche, D., (coord.), Stnescu, I., Grigorescu, M., Felea, M., Bazele comerului, Editura Economic, Bucureti, 1999

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

81

Analiza studiilor comparative privind reelele de orae i metropole din Europa


Asist. univ. drd. Irina POPESCU
Rezumat: Multe studii comparative au indicat existena unui sistem puternic policentric i din ce n ce mai integrat de orae n Europa, evideniat de existena unui grad mai mare de interdependen ntre nivelurile mai ridicate ale ierarhiilor urbane ale statelor membre. Pentru a arta consecinele competiiei urbane asupra ierarhiei generale ale sistemului urban european i pentru a explica experienele contrastante ale diferitelor categorii de orae au fost dezvoltate tipologii ale oraelor bazate pe o mare varietate de indicatori. Aceste aspecte vor fi discutate n continuare. Abstract: A lot of comparative studies have shown the existence of a powerful and more and more integrated polycentric system of cities in Europe, proven by the stronger degree of interdependence between the higher levels of urban hierarchies of the member states. In order to show the consequences of urban competition over the general hierarchy of the European urban system and in order to explain the contrasting experiences of different categories of cities, there have been developed typologies of cities based on a large range of parameters. The present paper will discuss these aspects.

1. Abordri multi-criteriale ale ierarhiei oraelor Un numr de studii au fost ntocmite pentru a defini configurarea ierarhic de ansamblu a sistemului de orae europene cu ajutorul unei abordri multi-criteriale. Aceast abordare ia n considerare numai oraele cele mai mari pentru c ele sunt cele mai afectate de procesele de integrare la nivel european. F Primul studiu care a examinat problema ierarhiei oraelor europene a fost cel al lui Julliard i Nonn [1976] sub forma unei cercetri a mrimii zonelor de influen a oraelor mari i a distribuiei lor spaiale. Autorii definesc trei modele organizaionale ale spaiului european: Modelul parizian este o structur ierarhizat cu un pol central ce domin o arie foarte ntins. Acest model caracterizeaz bazinul parizian i partea central a Spaniei n jurul Madridului. Anglia de sud-est, n jurul Londrei prezint anumite similariti, dar include cteva orae mai puternice de ordin secund. Modelul renanian: o mare parte a principalelor centre urbane de dimensiuni relativ mici sunt aproape una de alta i dein o mic arie de influen. Compartimentarea regional care rezult este un indiciu bun al competiiei interurbane puternice ce exist ntre aceti poli cu funcii de nivel similar. Acest model descrie condiiile ce se gsesc n nord-estul Italiei i n regiunile alpine, n Lorena, n Spania estic i n Boemia. ntre aceste dou extreme, s-au identificat modele intermediare, n special modelul periferic. Acesta descrie situaia n care o metropol regional ce ofer servicii la nivel nalt influeneaz o regiune relativ ntins ale crei granie exterioare pot merge pn foarte departe. Acest fapt sugereaz c distana a protejat capitalele regionale de efectele negative ale apropierii de capitala rii. Modelul se potrivete cel mai bine regiunilor periferice ale Italiei sudice, Germaniei estice i este prezent, de asemenea, n Europa Central i de Est.

82

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

F Studiul din 1989 a lui Brunet et al. a fost realizat asupra ierarhiei oraului nsui. Brunet definete poziia oraelor lund n considerare, n special, poziia lor ierarhic i specializarea lor funcional. O clasificare pe categorii a celor mai mari aglomerri urbane europene (tabelul 1) a fost realizat dintr-o sintez a punctajelor obinute la 16 indicatori care se refer, n principal, la: activiti economice i financiare; activiti de cercetare i/sau dezvoltare; activiti culturale; legturi internaionale; comunicaii. Clasificarea ierarhic a oraelor europene n funcie de punctajul pe care l-au obinut la o serie de indicatori (Surs: Brunet, 1989) Tabelul 1 Clasa 1 Londra Paris Clasa 2 Milano Clasa 3 Madrid Mnchen, Frankfurt Roma, Bruxelles, Barcelona Amsterdam Clasa 4 Manchester Berlin, Hamburg Stuttgart, Copenhaga, Atena Rotterdam, Zrich Turin Lyon Geneva Clasa 5 Birmingham, Lisabona, Kln Glasgow Viena, Edimbourg Marsilia Neapole Sevilla, Strasbourg Basel, Veneia, Utrecht Dsseldorf, Florena, Bologna, Haga, Anvers, Toulouse Valencia, Genova
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

83 81 70 66 65 64 63 58 57 56 55 54 53 52 51 50 49 48 47 46 45 44 43
83

Clasa 6 Bonn Lille, Nisa Bristol, Bordeaux, Hanovra, Grenoble Montpellier, Nantes, Dublin, Porto Nrenberg, Eindhoven, Bilbao Palermo, Bari, Mannheim Lige, Leeds-Bradford, Rennes Trieste, Essen Clasa 7 Saragosse, Mayence-Wiesbaden Liverpool, Southampton, Newcastle, Salonic, Terente Karlsruhe, Brme, Gand, Rouen Malaga, Padova, Calgari, Arnhem Cardiff, Munster, Brunswick, Metz, Palma Augsbourg Angers, Verona, Dortmund, Aix-la-Chapelle, Nimgue Cadiz, Catane, Parma, Groningue, Reims Las Palmas, Valladolid, Grenade, Bochum, Tours Clasa 8 Belfast, Vigo, Tarragone, Saint-Etienne, Sarrebruck Cordoue, Murcie, Coventry, Alicante, Messine, Odense Modena, Kiel, Aarhus, Kassel, Duisbourg, Harlem, Le Havre, Santa Cruz, Linz, Plymouth, Nottingham, Gray, Fribourg-Br., Wuppertal, Tilburg Aberdeen, Saint-Sbastien, Caen, Reggio, Brescia, Bielefeld, Enschede, Dijon, Sheffield Brest, Santander, Teesside, Hull, Pampelune, Livourne, Cannes, Amiens, Dordrecht La Corogne, Oviedo, Leicester, Lbeck, Valenciennes Le Mans, Lens, Dijon Stoke-on-Trent, Charleroi, Mnchen-Gladbach

42 41 40 39 38 37 36 35 34 33 32 31 30 29 28 27 26 25 24 23 22 21 20 19 18

Aceast abordare este foarte valoroas fiindc ia n considerare nu numai indicatorul demografic, ci i dimensiunea internaional a funciilor urbane. Una dintre descoperirile acestui studiu este aceea c un numr de orae destul de mari, dintre care doar cteva sunt capitale naionale, au reuit s obin un statut internaional mulumit unei singure sau unui numr limitat de funcii. Oraele din aceast categorie se gsesc toate n regiunile conectate la reeaua urban renanian sau, mai rar, fac parte din categoria intermediar. Frankfurt, cu aproximativ 2 milioane de locuitori, ocup o poziie special datorit funciilor sale economice i financiare. Este demn de notat Kln, pentru rolul pe care l ocup n reeaua internaional i ca centru al activitii de cercetare. Bruxelles, cu un milion de locuitori, are o funcie administrativ i politic specific. Lyon i Stuttgart ies n eviden datorit rolului important pe care l dein n domeniile cercetrii i dezvoltrii. Zrich este un centru major financiar i economic. Amsterdam i Rotterdam au funcii importante de comunicare. n ciuda mrimii (mai puin de 500.000 de locuitori) Antwerp, Dsseldorf, Strasbourg, Basle, Bern, Geneva i Lausanne au obinut toate o anumit poziie aproape de vrful ierarhiei urbane europene datorit rolurilor particulare pe care le au. Cele mai multe dintre aceste orae sunt situate pe axa ce a fost definit drept coloana vertebral a Europei. Mai mult, regiunile unde reeaua urban este de tip parizian (un singur ora foarte mare dominnd o foarte ntins arie de influen) au puine orae mari cu funcie internaional specializat. Cu excepia Parisului i Londrei, ale cror dimensiuni i game de

84

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

activiti internaionale le ofer o poziie dominant i de neclintit n sistemul european al oraelor, oraele mari, situate mai la periferie, ocup diverse poziii. Unele, cum ar fi Atena, Madrid, Barcelona, Milano, Roma, Mnchen, Berlin, Birmingham i Copenhaga exercit o influen puternic asupra unei arii relativ extinse i opereaz ca nite capitale regionale la nivel european. Altele, mult mai numeroase i mai mprtiate, au o influen limitat, chiar dac dein anumite funcii de importan strategic n competiia dintre oraele europene. F Studiul realizat de Equipe P.A.R.I.S. [Cattan, Pumain, Rozenblat, Saint-Julien, 1994] ofer o analiz mai rafinat fazat pe definirea omogen a oraului n diferite ri, ntrind astfel abordarea comparativ, extinznd n acelai timp indicatorii generali pentru a include activitatea economic, fluxurile de populaie, situarea firmelor i creterea urban pe parcursul ultimilor 40 de ani. Principala concluzie a studiului este aceea c, n termeni generali, procesul de includere ntr-o reea a oraelor europene rmne dependent de configurarea naional a fiecrui sistem de orae. O tipologie sumar (tabelul 2) arat Londra i Parisul pe poziia dominant ateptat. Un al doilea grup de orae cuprinde metropolele de talie internaional cum ar fi Amsterdam, Zrich, Frankfurt, Geneva, care desfoar activiti relativ specializate. Al treilea grup identificat este mai puin unitar i include orae cum ar fi Marsilia, Copenhaga, Napoli i Dublin. Acestea au avantajul oferit de o baz economic diversificat, dar sunt dezavantajate de situarea periferic i, prin urmare, de accesibilitatea relativ redus. Un al patrulea grup cuprinde patruzeci de orae dintre care multe sunt capitale regionale ale rilor lor. Oraele din categoria a cincea nu pot fi luate n considerare ca deinnd un rol semnificativ n procesul de integrare ce afecteaz Europa. Aceast tipologie acord o importan foarte mare n clasificrile realizate caracteristicilor de accesibilitate i atractivitate ale acestor centre la diferite niveluri geografice, de la scala regional la cea european. Au fost alese 16 variabile privitoare, n principal, la: populaie; bogie, produsul intern brut; activitatea economic; sediile centrale ale companiilor multinaionale; evenimente internaionale, conferine; accesibilitate; servicii de transport pe cale ferat i pe calea aerului ntre orae.

Dinamica schimbrii n aceast structur ierarhic a fost analizat i de studii axate, n principal, pe ntrirea continu a nivelului superior al ierarhiei urbane. Trei factori principali sunt responsabili pentru aceast schimbare: o diviziune a muncii din ce n ce mai marcat din punct de vedere spaial i bazat pe norme noi, o logic a competiiei interurbane i o intensificare a fluxurilor ntre oraele mari, nlesnit de posibilitatea unui transport mai rapid. F Mai muli autori [Pumain, Saint-Julien, 1985; Daniels, 1985, 1991; Illeris, 1991] au demonstrat existena unei logici noi n diviziunea muncii ntre orae, pornind de la diversele niveluri de faciliti oferite dezvoltrii afacerilor. Aceste studii au demonstrat apariia unei noi logici n localizarea activitilor, care tinde s ntreasc poziia oraelor mai mari ce conin cele mai multe dintre serviciile la nivel nalt. Studii mai recente [Lever, 1993; Pumain, Saint-Julien, 1993; Cheshire, Gordon, 1994] au demonstrat c principiul competiiei este factorul cel mai puternic ce justific diviziunea spaial a muncii i reconfigurarea ierarhiei urbane.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

85

Clasificare prospectiv a oraelor europene (Surs: Equipe P.A.R.I.S. - Cattan, Pumain, Rozenblat, Saint-Julien, 1994) Tabelul 2
Caracteristic structural Concentrare foarte puternic de putere de decizie Poziie ierarhic Metropole internaionale dominante Structur de activitate diversificat, concentrare puternic de ntreprinderi i/sau instituii internaionale, accesibilitate foarte bun Structur de activitate oarecum specializat Servicii teriare de nivel metropolitan necorespunztoare Servicii teriare de nivel metropolitan necorespunztoare

Funcii internaionale specializate sau incomplete

Funcii internaionale puin dezvoltate

Funcii internaionale puin dezvoltate, accesibilitate mediocr

Londra Paris Amsterdam Berlin Bruxelles Dsseldorf Frankfurt Geneva Hamburg Copenhaga Mnchen Strasbourg Zrich Viena Anvers Basel Bremen Hanovra Luxembourg Lyon Marsilia Milano Nrenberg Rotterdam Stuttgart

Metropole internaionale cu funcie specializat

Metropole regionale cu puternice legturi internaionale

Barcelona Berna Bologna Bristol Florena Madrid Manchester Napoli Nisa Roma Salzburg Atena Belfast Bilbao Glasgow Lille Lisabona Malaga Palermo Porto Sevilla Salonic Veneia Alicante Bari Catane Lige West-Yorkshire Saragoza

Metropole regionale periferice cu legturi internaionale limitate

Bordeaux Edimbourgh Innsbruck Toulouse Munster Nantes Southampton

Montpellier Nancy-Metz Plymouth Grenade Grenoble

Metropole regionale cu legturi internaionale limitate i foarte specializate

Cardiff ClermontFerrand Eindhoven

Pamplona Saint Etienne Toulon Le Havre Saint Sebastian Vigo

86

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Influena pe care o are localizarea diferitelor tipuri de activiti asupra modificrilor n ierarhia urban european a fost artat de Rozenblat [1995] care a folosit un studiu al localizrii cartierelor generale ale companiilor multinaionale. Strategia de localizare a acestor companii este influenat att de mrimea oraelor, ct i de distana fa de un centru de decizie politic i financiar. Astfel, Londra i Paris sunt polii dominani n stabilirea locaiilor respective, incluznd n total mai mult de dou treimi din cartierele generale ale companiilor multinaionale. n cadrul celorlalte orae importante, este mai probabil ca Bruxelles s fie ales n locul oraelor cum sunt Frankfurt sau Randstad, Kln i Zurich mai mult dect Milano, Turin, Barcelona sau Madrid. Totui, dei dinamica sporete influena oraelor mai mari i ncurajeaz integrarea acestora ntr-o reea compus din cele mai mari orae europene, discrepana dintre polii dominani i oraele majore de la periferie scade din ce n ce mai rapid. Prin poziia pe care o dein ca pori de acces strategice spre Europa, Madrid, Barcelona, Milano, Zrich, Mnchen, Viena reprezint puncte de atracie deosebit de puternice pentru companiile ce doresc s-i extind activitile n Europa. F Studierea factorilor responsabili pentru restructurarea ierarhiei urbane a avut n vedere i fluxurile ce unesc marile orae. Cercetrile ntreprinse de Cattan [1992, 1994] s-au axat, n principal, asupra fluxurilor de pasageri i bunuri prin transportul pe calea ferat sau pe calea aerului ntre cele mai mari orae din Europa. Aceasta a demonstrat c fluxurile continu s fie determinate de existena granielor naionale, iar principalii poli organizaionali pentru aceste fluxuri la nivelul Europei nu sunt nici capitalele naionale i nici oraele aflate n vrful ierarhiei urbane a rii respective. n regiunile periferice, cum ar fi Europa sudic, integrarea n aceste fluxuri apare iniial tot prin capitalele naionale. n aceeai perspectiv, Rietveld [1993] a examinat fluxurile de transport i comunicaii n Europa i a artat importana efectelor de barier. Studiul fluxurilor a fost utilizat i pentru a msura i compara accesibilitatea aglomerrilor urbane [Bflr, 1994]. F Consecina cea mai evident a deschiderii frontierelor i a globalizrii economiei este tendina puternic de a metropoliza i concentra totul n zona cea mai de sus a ierarhiei urbane. Dar, n ciuda transformrii condiiilor economice i politice, nivelurile cele mai nalte ale ierarhiei urbane rmn foarte stabile. Studiile efectuate de Equipe P.A.R.I.S. au demonstrat c, n cadrul unui sistem de orae, relaia dintre importana demografic i cea economic a localitilor se modific foarte ncet i se pot observa schimbri accentuate numai n decursul unor perioade foarte lungi de timp. Prin urmare, ar fi nerealist ideea c poziiile dominante ale Londrei i Parisului pot fi schimbate n sistemul urban european. Examinarea situaiei oraelor europene, folosind indicatori generali, dezvluie stabilitatea relativ a poziiilor respective n aceast ierarhie. Cu toate acestea, folosind indicatori mai specifici, este posibil s se stabileasc tipologii n care oraele s fie clasificate n funcie de specializrile respective. Aceste poziii sunt potenial mai puin stabile i pot fi astfel mai uor modificate prin politicile regionale i urbane. 2. Tipuri principale de specializri urbane Studiul specializrilor urbane este deosebit de interesant n contextul european. Istoria urban a continentului se reflect ntr-o mare varietate de tipuri funcionale urbane. Tipologiile oraelor i metropolelor dezvluie varietatea i contrastul situaiilor urbane ce sunt acum n plin proces de globalizare. Unele dintre vechile specializri reprezint sursa unor probleme atunci cnd oraele depind prea mult de un singur sector de activitate aflat n declin, dar apar noi forme de specializare legate de internaionalizarea schimburilor. Diversitatea specializrilor este o trstur caracteristic a sistemului european de orae ce trebuie exploatat: ea este parial independent de ierarhia mrimii oraelor i poate oferi o baz conceptual pentru politicile regionale la nivel european. Mai mult, complementaritatea i cooperarea care pot rezulta din aceste diverse specializri pot fi accentuate ca metode de contrabalansare a procesului de metropolizare, ncurajate de competiia urban. Cooperarea dintre orae poate contribui mult la profitarea de pe urma specializrilor diferite. Prin urmare, cooperarea exist din ce n ce mai mult de-a lungul granielor prin reele internaionale.
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

87

A. Specializri teriare F Funcii internaionale ntr-un mediu din ce n ce mai competitiv, dimensiunea internaional a oraelor joac un rol din ce n ce mai important. Aceast stare de fapt arat importana catalogrii i analizrii infrastructurii i funciilor care permit oraelor s obin o poziie internaional. La iniiativa profesorului Soldatos din Canada, un numr de cercettori francezi [Bonneville, Buisson, Commeron i Rousier] au realizat o analiz comparativ a oraelor internaionale mari care nu sunt capitale ale rilor lor. Cadrul analitic dezvoltat de Soldatos [1989], cunoscut drept proiectul NICE (New International Cities Era), a fost menit s defineasc, prin folosirea indicatorilor potrivii, funciile necesare unui ora pentru a putea fi considerat internaional. A fost selectat o varietate de criterii: integrarea n reelele globale, deschiderea fa de investiiile strine i faciliti de producie, prezena instituiilor i companiilor internaionale specializate n relaii internaionale, deinnd mijloace de comunicaii internaionale i un sector de servicii adaptat activitilor internaionale, gzduind conferine internaionale i avnd o populaie divers din punct de vedere etnic. Bonneville et al. [1992] a tradus aceste criterii n indicatori cum ar fi: rata de ocupare a locurilor de munc i angajarea oamenilor n sectorul bancar i de asigurri, numrul de bnci strine per 100.000 indivizi activi economic, numrul de companii aeriene strine per 100.000 indivizi activ economic i a aplicat aceti indicatori unui numr de 16 orae europene. Trei dintre acestea Frankfurt, Amsterdam i Geneva au obinut calificativul de internaional. Rezultatul arat c atunci cnd se ia n considerare mai degrab nivelul european dect cel naional, importana funciilor internaionale nu este determinat numai de mrimea oraelor. Un numr de specializri politice, financiare i academice au capacitatea de a ridica un ora la statut internaional. Cele trei orae n discuie sunt demne de a fi luate n seam datorit faptului c dein un coeficient ridicat de locuri de munc teriare, mai ales n sectorul bancar (de trei ori mai multe dect n situaiile obinuite). Aici se afl, de asemenea, cele mai mari aeroporturi din Europa. Meijer (1993) a analizat localizarea celor mai mari 500 de companii ntre 1973 i 1988, demonstrnd concentrarea din ce n ce mai mare a birourilor centrale n cele dou centre, Londra i Paris, dar i o cretere semnificativ n Europa de Sud, ca i scderi n zona Rhur i Ranstad. Au fost identificate diverse alte specializri cu un anumit grad de influen. Conti i Sopriano [1991] au atras atenia asupra rolului specific al potenialului inovator al oraului. Ei au descris performanele economice ale oraelor mari n ciclul de cretere i dezvoltare post-fordist. n opinia lor, zonele urbane sunt caracterizate de 19 indicatori, iar contextul regional este descris de 10 ali indicatori. Indicatorii sunt legai de urmtoarele aspecte principale: sediile centrale ale marilor companii; activitile financiare internaionale; activitatea de cercetare; infrastructura de transport; organizaiile internaionale; facilitile culturale; trgurile i expoziiile; structurile economice; dinamica populaiei; problemele economice.

Aproape de vrful clasificrii lui Conti i Sopriano (tabelul 3) se afl un grup de orae caracterizat de o specializare puternic n cercetarea cultural, tiinific i tehnologic. n timp ce multe orae pot participa n cadrul etapelor timpurii de dezvoltare a noilor tehnologii, ele devin mai trziu subiectul unui proces de selecie funcional i teritorial. Tocmai oraele n care se desfoar rare activiti teriare n finane sau comer sau activiti strns legate de aspectele cele mai avansate ale noii tehnologii informaionale sunt cele care pot deveni centre de management i control pentru dezvoltarea inovaiilor tehnologice. Cercetrile efectuate de ctre Daniels (1985, 1991), Moulaert (1988), Illeris (1991), Rozenblat (1992) au stabilit c prezena serviciilor de afaceri a avut un rol decisiv n confirmarea importanei internaionale a unui ora.
88
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Clasificarea funcional a 48 de mari aglomerri urbane funcionale (Sursa: Conti i Sopriano [1991]) Tabelul 3 1. Orae internaionale cu comand global Londra Bruxelles Pure Amsterdam Complete Paris Frankfurt Roma Copenhaga Milano

2. Orae aflate n tranziie industrial i tehnologie pozitiv Stuttgart Turin Pure Monaco Complete Nrenberg Dsseldorf Kln Strasbourg Hanovra Essen Incomplete Bologna Lyon Grenoble Bochum Dortmund Bordeaux Toulouse Duuisbourg St. Etienne 3. Orae aflate n tranziie industrial negativ Cu un puternic caracter teriar Cu vocaie portuar tradiional Dublin Lige Utrecht La Haye Rotterdam Marsilia Geneva Anvers

4. Regiuni urbane aflate ntr-o stare de criz structural Napoli Edimbourgh Glasgow Manchester Lille Birmingham Bristol Nantes Nancy

mbtrnire urban funcional

Orae industriale

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

89

Un studiu mai recent realizat de Boyle, Findlay, Lelivre i Paddison [1994] sublinia valoarea n context european a conceptului de ora global i explora limitele funciei internaionale de control a oraelor europene. Examinarea localizrii serviciilor de cutare executiv este folosit pentru a msura aria geografic de recrutare a forei de munc oferit de aceste servicii, evalund astfel influena acestora asupra funciei de control a oraelor. Clasificarea metropolelor europene prin capacitatea lor teoretic de a oferi aceste investigaii executive arat c Paris, Londra i Frankfurt se afl n fruntea topului, urmate fiind de Bruxelles, Madrid, Milano, Dsseldorf. F Funciile de comunicare ale inovaiilor: conferinele internaionale i activitile expoziionale Localizarea evenimentelor ocazionale, cum ar fi conferinele internaionale i trgurile ce adun oamenii interesai ntr-un anumit loc i stabilesc contracte, reprezint un bun indicator al potenialului oraelor europene pentru comunicarea inovaiilor n domeniu. Aceasta este strns legat de poziia internaional pe care o dein oraele gazd i ofer o bun ilustrare a competiiei urbane din ce n ce mai acerb pentru atragerea activitilor internaionale. Examinarea distribuiei spaiale a conferinelor n Europa [Cattan, Pumain, Rozenblat i Saint-Julien, 1994] poate fi folosit pentru a identifica centrele de producere i difuzare a inovaiilor n Europa. Dei aceste evenimente sunt disparate n funcie de mrime i de subiectele dezbtute, alegerea locurilor respective este relevant pentru imaginea pe care lumea exterioar o are despre aceste orae, pentru calitatea infrastructurii i mediului acestora. Exist doi factori determinani pentru alegerea locurilor de desfurare: atracia exercitat de oraele mari, cu o preponderen clar a marilor capitale; atracia exercitat de zonele turistice, n special de cele montane.

Dimensiunea sezonier prezent n cel de-al doilea factor reprezint o surs de slbiciune economic, n special pentru industria hotelier care ofer servicii vizitatorilor la conferin. Specializarea poate influena dezvoltarea urban, dei conferinele, care sunt variate ca natur i ntindere, au un impact inegal n aceast privin. Localizarea expoziiilor i trgurilor a fost studiat de Cuadrado-Roura i Rubalcaba-Bernejo [1998]. Distribuia acestora pare s urmreasc noua tendin de distribuie a spaiilor i axelor europene, cu un numr de orae mici i de dimensiuni medii aprute pentru a contrabalansa poziia dominant a Parisului, Londrei, Milanului i a unui numr redus de orae germane (Frankfurt, Kln, Hanovra, Mnchen). Aceast tendin dovedete nc o dat coexistena mai multor niveluri de competiie interurban. De asemenea, se pare c aceste activiti sunt tratate de orae ca instrumente de mbuntire a poziiei internaionale pe care o dein i contribuie la elaborarea politicilor pentru oraele de dimensiuni mijlocii. F Funcia logistic a transportului Bruinsma i Rietveld (1993 i 1998) au comparat localizarea marilor orae europene cu reelele infrastructurii de transport n ceea ce privete accesibilitatea acestora. n contextul programului Europa 2000, Donzel [1991] a produs o tipologie a marilor porturi europene.

90

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

F Funciile universitare Ultimii zeci de ani s-au caracterizat printr-o mare expansiune a facilitilor universitare n oraele i metropolele europene, ca rezultat al creterii numrului de studeni i al ratei din ce n ce mai crescut a cursurilor. Spre deosebire de alte funcii teriare de nivel nalt, localizarea funciilor universitare este mai puin concentrat, de vreme ce universitile mari pot funciona n oraele mai mici. Relaia dintre facilitile universitare i procesul de urbanizare n Europa a fost studiat de Frey [1994], care a comparat situaiile din Germania, Italia, Olanda i Regatul Unit. Distribuia geografic a universitilor relev situaii mai mult sau mai puin echilibrate, Regatul Unit i, ntr-o msur mai redus, Germania acordnd un rol special oraelor mari i mijlocii n politicile pe care le dezvolt n legtur cu localizarea universitilor. Prezena unei universiti poate fi un motor mai mult sau mai puin puternic de dezvoltare urban. Frey vorbete despre: modele de dezvoltare combinat pentru a descrie situaia oraelor mari care beneficiaz de dinamismul asociat cu prezena facilitilor universitare. Aceste funcii devin uneori eseniale, n cazul oraelor i metropolelor universitare, cnd aceste activiti reprezint elementul dominant n imaginea localitii; modele de cretere integrat pentru a descrie situaia n care dezvoltarea facilitilor universitare o umbrete pe cea a oraelor n care acestea sunt stabilite, cum ar fi Oxford i Cambridge; modele de cretere universitar, cnd aceste faciliti capt o importan disproporionat i nu sunt pe deplin integrate n estura urban, cum ar fi Urbino sau Bielfled. F Funciile culturale i turistice Bianchini i Parkinson [1993] folosesc studiile de caz ale oraelor Bilbao, Bologna, Glasgow, Hamburg, Liverpool, Montpellier, Rennes i Rotterdam pentru a arta importana pe care au deinut-o n ultimii douzeci de ani activitile culturale n anumite orae europene. Elaborarea unor politici culturale urbane mai active a devenit n anii 80 un instrument din ce n ce mai important de renovare a centrului oraului i a fost identificat ca factor esenial al mbuntirii imaginii localitilor urbane i a capacitii acestora de a atrage vizitatori. Totui, la un alt nivel, exploatarea potenialului motenirii culturale implic i localitile situate ntr-un mediu rural, pentru care reprezint o surs de dezvoltare economic strategic. Specializarea turistic implic orae de diferite mrimi i cu impact variat asupra dezvoltrii lor. Aceste specializri sunt dominante mai ales n oraele de dimensiuni mici i mijlocii, unde reprezint o surs de slbiciune accentuat n dinamica dezvoltrii lor, dat fiind vulnerabilitatea activitii turistice fa de modificrile condiiilor economice i schimbrile tendinelor de mod. Aceste localiti ncearc s se extind n domeniile activitilor de recreere i distracie, care sunt mai puin supuse fluctuaiilor condiiilor economice. Cele mai mari orae caut s diversifice domeniile activitilor culturale i dezvoltrii tehnologiilor hi-tech asociate cu petrecerea timpului liber. Toate oraele turistice europene mici i mari se confrunt cu nevoia de investiii constante pentru conservarea patrimoniului turistic a crui integritate fizic este ameninat de turismul de mas.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

91

Clasificarea n funcie de existena unei crize urbane i a unei modificri a populaiei 1971-1984 (Surs: Cheshire, Hay, Carbonaro i Bevan, 1988) Tabelul 4
Variaia populaiei Indice de criz urban Declin puternic al populaiei Declin moderat al populaiei Birmingham Charleroi Coventry Hull Leeds Lige Lille Manchester Messina Newcastle Sheffield Valenciennes Bochum Braunschweig Brighton Cardiff Catania Dortmund Duisburg Edinbourg Genova Krefeld Londra Nancy Plymouth Rotterdam Saint-Ettiene Southampton Torino Antwerpen Ausburg Berlin Bielefeld Bremen Brescia Hamburg Kln Mannheim Nottingham Amsterdam Bologna Dsseldorf Florena Flankfurt Hanovra Milano Stuttgart Veneia Cretere moderat a populaiei Cretere puternic a populaiei

Criz urban de mare gravitate

Belfast Glasgow Liverpool Sunderland

Cagliari Cordoba Derby Dublin Le Havre Napoli Porto Teesside

Barcelona Bilbao Malaga Murcia Sevilla Valladoid

Criz urban de gravitate medie

Essen

Bordeaux Bristol Marsilia Palermo Rouen Toulon Utrecht Zaragossa

Dijon / Aviles Granada Valencia

Dinamism urban mediu

Portsmouth

Aachen Bari Leicester Munster Rennes Roma Verona

Alicante Grenoble Lisabona Madrid Montpellier Mulhouse Nantes Orleans Paris Tolouse Vigo

Dinamism urban puternic

Bonn Bruxelles Lyon Munchen Nisa Strasbourg

Dijon Palma de Mallorca

92

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

BIBLIOGRAFIE 1. Parkinson, M.; Hutchins, M.; Simmie, J.; Clark, G.; Verdonk, H., Competitive European Cities: Where do the Core Cities Stand?, Raport to the Office of the Deputy Prime Minister, Great Britain, 2004 2. Webster, D., Muller, L., Urban Competitiveness Assessment in Developing Country Urban Regions: the Road Forword, Urban Group, IFUD, The World Bank, Washington D. C., 2000 3. * * * European Spatial Development Planning Report Annex 1, Stockholm, february 1999 4. * * * European Spatial Development Planning Report Annex 2, Nijmegen, june 1999

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

93

Ineditul i complexitatea tranziiei de la economia cu pia planificat la economia cu pia concurenial


Asist. univ. drd. Elvira NICA
Rezumat: Tranziia de la economia cu pia planificat la economia cu piaa concurenial este un proces inedit, complex i contradictoriu. Ineditul procesului const n aceea c omenirea nu a mai cunoscut o asemenea tranziie. Complexitatea procesului rezult din desfurarea concomitent a restructurrilor instituionale, cu reconstrucia marilor instituii ce definesc funcionalitatea normal a economiei, cu piaa concurenial. Aspectul contradictoriu al procesului de tranziie se afl n dialogul raportului dintre comportamentele pro i contra ce nsoesc inevitabil transformrile reale de sens, cu externalitile lor negative. Abstract: The transition from the planned market economy to the competitive market economy is a novel process, both complex and contradictory. The novative side of the process resides in the fact that humanity has never experienced such a transition before. The complexity of the process is determined by the simultaneous institutional destructurings and reconstructions of the great institutions that define the normal functionality of the competitive market economy. The contradictory side of the transition process is represented by the dialogue between the relationship of the behaviors pro- and con that accompany unavoidably the real changes in this matter and their negative externalities.

Din nvmintele dobndite dup aproape 15 ani care s-au scurs de la marea cotitur din decembrie 1989 din ara noastr, ca i n baza experienei acumulate de rile aflate n tranziie de la economia cu pia planificat centralizat la economia cu pia concurenial, putem s evideniem cteva dintre elementele definitorii ale acestui process, remarcabil prin ineditul i complexitatea sa. 1. Perspectiva comun n economia societii omeneti
Viaa este scurt i natura este zgrcit

A fi sau a nu fi

Perspectiva uman

Omul-el

ntruct viaa este scurt i natura este zgrcit, indivizii umani, pentru a-i mplini segmentul de timp cosmic pe care l au de trit, trebuie s-i produc acele utiliti pe care astrul nostru nu le ofer n mod gratuit aa cum face cu attea lucruri necesare oamenilor organizndu-se n activiti sociale, aflate mereu sub dictatul limitrii mijloacelor i sub zodia incertitudinilor. Economia societii omeneti este, aadar, o problem de a fi sau a nu fi a indivizilor umani, sortii s triasc ntr-o comunitate uman, mai mic sau mai mare, mai omogen sau mai puin omogen ca spiritualitate, dar unic la nivelul Planetei Pmnt, un mod specific de a ne manifesta, producndu-ne acele lucruri-utiliti complementare celor ce le primim n dar de la natura-mam, pentru a ne mplini viaa trit. Perspectiva uman, n ecuaia societii omeneti, este definit de jocul deschis i neterminat al relaiei dintre eluri i mijloace, ce se manifest ncepnd cu fiecare individ uman i continund cu sociogrupuri instituionale, de genul familiei (menajelor), firmelor, credinelor social-spirituale, naiunilor-popoarelor, elevilor i studenilor, armatei, sntii umane i a mediului, pensionarilor i, n final, de genul umanitii, privit ca ntreg, n care scopurile constante ale tranziiei prin viaa uman ce i au originea n sensul vieii sunt n permanen n cutare de noi mijloace, n spaiul i timpul existenei noastre comune, care s favorizeze lupta necurmat cu limitele naturii i societii din noi, cu nedreptile oamenilor i neajunsurile vrstei, cu riscurile fenomenelor i proceselor ce nsoesc inevitabil mediul i societatea n care trim. Omul, ca fiin biologic i social, este, n primul rnd, el, adic o form de via contient, ce urmrete, dup cum spunea Mircea Eliade, ascensiunea, mplinirea vieii trite n ct mai multe vzduhuri, n cadrul creia unii, afirma Euripide, ajung fericii mai devreme, alii mai trziu, iar alii niciodat. La nivelul individului uman, acest el este, de fapt, format dintr-o complexitate de idealuri, ce i au originea n natura i societatea din fiecare, ntre ele aflndu-se o permanent competiie care, ntr-un anumit

94

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Omul-mijloc

mediu social, poate s se desfoare pe sensul normal i de dorit al comunitilor umane, iar, ntr-un alt mediu social, s evolueze pe contrasensul vieii, considerat anormal i de nedorit, dac ne referim la preul bucuriei de a ne mplini viaa. Omul, ca fiin biologic i social este, n al doilea rnd, un mijloc, adic o form contient de via care este n cutarea celor mai eficiente modaliti pentru atingerea scopurilor, normale sau anormale, ntr-un timp dat i n anumite condiii de spaiu existenial. Din aceast perspectiv, omul-mijloc, vorbim n tiina uman, i nu numai, de resurse umane, de acele elemente, la dispoziia fiinei umane, pe care le poate folosi direct i n cunotin de cauz n propriul interes. Trecerea de la omul-el la omul-mijloc se realizeaz numai ntr-un cadru comunitar-social dat, ca rspuns individual, concret-istoric, la ntrebarea: ce s facem cu noi nine, pentru a ne mplini viaa trit? ntruct elurile rezultate din sensul vieii sunt constante, formnd ceea ce numim rostul vieii trite, modul de a rspunde ce s facem cu noi nine se schimb n timpul i spaiul existenei noastre, n care ne strduim s ne atingem scopurile, cu minimum de eroare uman.

2. Trsturi unice Ineditul Avnd n vedere deosebirea fundamental dintre instituiile i funcionali-tatea transformrilor celor dou sisteme economice al economiei cu pia planificat centralizat i al economiei cu pia concurenial considerm c, pentru cunoaterea i nelegerea a ceea ce s-a ntmplat i de ce i ce va fi dac ..., este esenial s analizm ineditul i complexitatea unui asemenea proces de tranziie, din care putem desprinde reguli i mijloace pentru mplinirea elurilor umane ce pot s stea la baza unei reconstrucii instituional-spirituale la scar global. n acest demers tiinific, teoria i practica despre sensul i mijloacele tranziiei de la plan la pia au ridicat numeroase probleme, nu numai complet inedite, ci i deosebit de complexe 1. Aceste dou atribute ale procesului de tranziie, pe care 1-a declanat cderea instituional oficial a socialismului marxist, n o serie de ri ale Europei Centrale i de Est, se afl ntr-o interaciune permanent. Ele constituie, n opinia noastr, trsturi unice ale acestui proces mondial. Pe de o parte, ineditul problemelor generate de un asemenea proces, a pus tiina economic i, mai ales, teoria politicii economice n faa unor ntrebri la care rspunsurile nu erau pregtite, complicnd, astfel, nu numai nceputurile, ci i ntreaga desfurare de sens 2. Complexitatea Pe de alt parte, complexitatea unui asemenea proces inedit ca experien istoric ca reconstrucie extinde i adncete att de mult aria interdependenelor, nct ierarhizarea prioritilor total i etapizarea foii de parcurs" gsesc cu greu viziunea necesar n procesul managementului proactiv 3. Suntem, aadar, n situaia c ineditul ne pune n faa unor provocri nemaintlnite, iar complexitatea acestora - prin profunzimea i ntinderea transformrilor reale ne micoreaz cmpul aciunii practice eficiente, fcnd managementul unui asemenea proces greu de anticipat i, mai ales, de controlat, n ceea ce privete externalitile de contrasens 4.
1 2

Vezi Emilian Dobrescu, Tranziia n Romnia. Abordri econometrice, Bucureti, Editura Economic, 2003, p. 57 O astfel de apreciere este generat de faptul c omenirea nu a mai cunoscut un astfel de proces.Evalurile asupra capitalismului occidental i asupra socialismului estic arat deosebirea fundamental ntre cele dou sisteme (vezi Anghel Rugin, Principia Oeconomica, Bucureti, Editura Academiei Romne, 1933, p. 210-213) 3 Vezi Contantin Popescu, Dumitru Ciucur, Tranziia prin criz, Bucureti, Editura Eficient, 1995 4 n lucrarea Creterea care srcete, Bucureti, Editura Tribuna Economic, 2003, Constantin Popescu demonstreaz c unul din contrasensurile tranziiei de la socialismul marxist la capitalismul liberal n ara noastr mbrac forma creterii care srcete tot mai muli oameni", ntrebndu-se, ca i ali economiti, n mod firesc, n folosul cui trebuie s se fac reforma gestiunii economiei? ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

95

3. ntrebri despre ineditul i complexitatea tranziiei


Lumini i umbre

Ca urmare a ineditului i complexitii unui asemenea proces, o serie de ntrebri nu-i puteau gsi rspunsul adecvat, fapt pentru care, n aceast perioad de tranziie, nevoile managementului reformei gestiunii economiei, n aproape toate rile, erau att de presante, nct ele i-au construit drumul aproape fr lumina necesar naintrii. Dac acesta este drumul pe care trebuie s mergem, rmne ca analizele ex post s se pronune. Cnd se va realiza acest lucru? Probabil c mai repede dect ne ateptm, dac drumul este greit i, ceva mai trziu, dac drumul ales este cel normal i nu trebuie dect s corectm unele externaliti inerente acestui proces inedit i deosebit de complex. Una dintre aceste ntrebri, poate chiar prima, este marcat luminos, pe o parte i cu umbre, pe cealalt parte. Limpezirea sensului de la socialismul marxist la capitalismul liberal era legat de modul n care trebuie s funcioneze economia societii pe acest drum. n legtur cu partea ntunecat a acestei ntrebri, este esenial s admitem c nu se tie dac, pentru aceast perioad de tranziie, agenii economici, noi sau vechi, au comportamente tipice, diferite, la transformrile reale care se produc sau impactul proceselor inevitabile antreneaz, prin stresul lor, aceleai reacii. Este adevrat c reaciile agenilor economici vechi sunt expresia dorinei de salvare, folosind practici ale sistemului care i-au promovat i susinut, n timp ce reacia noilor ageni economici este expresia dorinei de a ocupa locul n sistemul care abia se nate, care ns nu are nici fora necesar de autodezvoltare, dar nici cadrul instituional adecvat ncurajrii celor capabili de performan i descurajrii celor slabi structurai i neperformani. Cea de-a doua ntrebare vizeaz funcionalitatea economiei aflat n tranziie, ca ntreg, ca sistem - dac se mai poate vorbi de aa ceva sub aspectul articulaiilor produciei propriu-zise, circulaiei, distribuiei i utilizrii bunurilor materiale i serviciilor, n zonele intrrilor, transformrilor i ieirilor 5. Ce fel de articulaii se afl la baza interaciunilor i inputurilor, transformrilor reale i outputurilor n cadrul sectoarelor instituionale - concepute ca ntreg dar i ntre acestea privite din punctul de vedere al componentelor definitorii ce caracterizeaz viaa economic n ansamblu? Rspunsul este dificil de dat. O dat pentru c, n vechile sectoare economice, unde presiunea noilor transformri ce nsoesc restructurrile i privatizrile a fost mai mare, fostele mecanisme aproape c au disprut, iar cele noi, chiar dac au aprut, nu sunt nc n stare s regleze intrrile, transformrile i ieirile, din punctul de vedere al unei funcionaliti necesare, normale i de dorit. Aa c, ntr-o asemenea zon a economiei, avem forme de ageni economici publici, fr un mecanism specific, care s le asigure funcionalitatea. Acest nou mecanism nu este ns compatibil cu cadrul lor instituional.

Salvare i afirmare

Funcionalitatea ca ntreg

ntre risip i cost de oportunitate

n acest sens, Emilian Dobrescu afirm: Dac magistrala pe care noile democraii o aveau de strbtut se profila destul de clar (toate statele din regiune conturndu-i relativ repede n programe similare de transformare instituional a societii), mai puin limpede era ns pattern-ul de funcionare a unei economii, aflate ntr-un astfel de proces." (op. cit., p. 57) ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

96

Rezultatul, n mod firesc, a fost prbuirea n dezechilibre 6 a acestor ageni economici, care deveneau pe zi ce trece forme fr coninut adecvat. De ce s-a produs aa ceva, este foarte greu s apreciem astzi. Ceea ce putem spune cu claritate este c aceast prbuire n dezechilibre a produs cele mai grave forme de risip a resurselor economice limitate, cu consecine nedorite n planurile ocuprii, productivitii muncii i veniturilor reale ale majoritii populaiei ocupate. Dificultile Aceast prbuire n dezechilibre a vechiului sistem economic s-a produs fr o naterii contragreutate adecvat. Noul sistem economic, care trebuia s se nasc, nu are nici cadrul instituional adecvat autodezvoltrii prin forele proprii ale pieei concureniale i nici fora acumulrii prin economisire. n aceste condiii, prbuirea n dezechilibre a vechiului sistem economic a generat grave consecine economice i social-umane pe care noul sistem nu numai c nu le-a putut contrabalansa, dar le-a i adncit, suprapunndu-le ntr-o criz de transformare, cu efecte negative n planul comportamentelor agenilor economici, indiferent de ideologia care i alimenteaz. La timpi i spaii n acelai tip, n noile spaii instituionale, ocupate de agenii economici noi, mijloace care abia se nteau, se afla o for economic firav, nu numai prin apariia unor vechi firme de dimensiuni mici, ci i prin inexistena unui cadru adecvat care s favorizeze articulaia intrrilor transformrilor i ieirilor, din perspectiva noului impuls economic obinerea de profit. n aceste condiii, supravieuirea acestui nou spaiu economic necesar i de dorit, ca i dezvoltarea lui la rangul de dominant a vieii economice de ansamblu, s-au fcut att pe seama prbuirii vechiului spaiu economic i a comportamentului de cpue, ct i prin amplificarea i diversificarea zonei subterane, ilegale, a vieii economice, unde coparticiparea tuturor agenilor economici a devenit forma real de existen i evoluie 7! Aceste dou tipuri de ageni economici publici, n prbuire i privai, n supravieuire, cu formele de via economic real legal i nelegal i-au pus amprenta asupra evoluiei principalilor indicatori economici din aceast perioad. Ruptura ntregului A treia ntrebare i are izvorul n relaiile care s-au format ntre economia real i economia nominal din aceast perioad. Cum se explic faptul c, n aceast perioad de tranziie, procesele reale - concretizate n fluxurile de bunuri i servicii - sunt tot mai mult stresate" de blocajele financiare care, treptat i sigur, au nceput s stranguleze intrrile, transformrile i, n final, ieirile? n aceast perioad asistm la o tendin de slbire aa de mare a relaiilor dintre economia real i economia nominal, nct analiza fenomenelor dintre cele dou forme interdependente ale vieii economice duce la concluzii total diferite. Este ca i cum inima nu ar fi n slujba creierului, sngele pompat de ea nu ar ajunge s irige organele vitale care, numai mpreun, ca funcionalitate natural, asigur viaa! Acelai lucru se ntmpl cnd banii nu ajung s irige sistemul economic, si ndeplineasc funciile lor, din perspectiva vieii economice reale, care este de fapt viaa agenilor economici, cu intrrile, transformrile i ieirile lor, aflate ca pri ale ntregului, ale circuitului economic de ansamblu 8.

Pentru analiza prbuirii n dezechilibre n perioada de dup 1989, din perspectiva formelor de manifestare a cauzelor i consecinelor, vezi Constantin Popescu i Dumitru Ciucur, Tranziia prn criz, Bucureti, Editura Eficient, 1995, p. 151-207 7 Faptul c n ara noastr, n perioada actual, economia subteran nenregistrat ofcial reprezint, dup unele aprecieri, aproximativ 41% din PIB, ne arat c avem dou economii paralele, dar i interdependente 8 Analiza blocajelor economico-financiare care nsoesc viaa noastr economic n aceast perioad de tranziie, cu evidenierea cauzelor care le-au generat, a formelor de manifestare, a consecinelor directe i indirecte i cu fundamentarea politicilor i msurilor necesare pentru deblocarea funcionalitii cerinelor reale, este ntreprins n lucrrile: Emilian Dobrescu, Blocajul financiar al societilor comerciale romneti i unele propuneri de soluionare n Microeconomic", octombrie 1996 i Dobrescu E., Mereu C., The Financial Blockage of the Romanian Economy, Romanian Journal of Economic Forecasting, nr. 3-4, 2000 ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

97

Creterea care risipete

Creterea care economisete

n aceste condiii, ruptura tot mai evident i de amploare, care se produce ntre nevoile economiei reale i regulile economiei nominale, ne pune n faa unei probleme metodologice cu privire la msurarea revoluiei vieii reale a economiei noastre n aceast perioad de transformri. n timp ce unii indicatori macroeconomici, calculai dup regulile economiei nominale, arat evoluii pozitive, ali indicatori macrosociali, calculai dup regulile vieii reale a economiei societii, arat o nrutire. Avem, de fapt, n termeni nominali, o cretere economic, iar n termeni reali o nrutire a vieii individuale i sociale la nivelul majoritii populaiei. Creterea care srcete pare s devin cea mai evident expresie a dezechilibrului care se adncete i se lrgete ntre economia nominal i economia real 9, ea fiind sub nivelul exigenelor descreterii care construiete. Analiza pe care o ntreprindem asupra evoluiei indicatorilor macroeconomiei n perioada de tranziie a rii noastre spre un alt sistem de organizare i desfurare a vieii economice i sociale nu poate fi corect dac absolutizeaz latura nominal i o neglijeaz pe cea real. Ea trebuie s ofere imaginea a ceea ce este de fapt economia societii noastre, din perspectiva mplinirii bunstrii umane individuale i sociale, n afara acestor exigene, ce descriu imperativele sensului vieii trite, transformrile nu numai c nu-i au nici un rost, dar ele trebuie oprite i reconstruite ct mai repede cu putin, din perspectiva creterii care susine dezvoltarea sntoas i mplinete bunstarea uman individual i social 10.

BIBLIOGRAFIE 1. Adler, A., Sensul vieii, Bucureti, Editura IRI, 1995 2. Constantinescu, N. N., nvminte ale tranziiei economice n Romnia, Bucureti, Editura Economic, 1977 3. Dianu, Daniel, Transformarea ca proces real, Bucureti, Editura IRLI, 1997 4. Dinu, Marin, Economie contemporan. Ce este tranziia? Bucureti, Editura Economic, 2000 5. Dobrescu, Emilian, Tranziia n Romnia. Abordri econometrice, Bucureti, Editura Economic, 2003 6. Negucioiu, Aurel, Tranziia raional?, Bucureti, Editura Economic, 1997 7. Popescu, Constantin, Creterea care srcete, Bucureti, Editura Tribuna Economic, 2003 8. Popescu, Gheorghe, Sensul tranziiei, Bucureti, Editura Economic, 2003

Vezi i Emilian Dobrescu, Dihotomia real-nominal n economia de tranziie, n Tranziia n Romnia. Abordri econometrice, Bucureti, Editura Economic, 2003, p. 345-395 10 Vezi i Constantin Popescu, Creterea care srcete, Bucureti, Editura Tribuna Economic, 2003 ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

98

Accelerarea procesului de reforma in administratia publica din Romania modificari realizate in plan legislativ si institutional
Asist. univ. drd. Oana ABLU
Rezumat: Tendina de globalizare i dezvoltarea dinamic a sistemelor sociale face ca diferitele ri s se confrunte cu o nou situaie n care instituiile i sistemele administrative trebuie s se adapteze noilor tendine. Orice intervenie asupra reformei administrative implic modificri ale componentelor principale, ale administraiei centrale, ale autonomiei locale i ale serviciilor publice. Pe de alt parte, dezvoltarea democraiei necesit apariia unei relaii noi ntre ceteni i administraie, creterea i ntrirea rolului autoritilor locale i reconsiderarea parteneriatului cu societatea civil. Sunt multe motive n vederea modernizrii componentelor funcionale i structurale ale administraiei publice din Romnia, ncepnd cu necesitatea unei funcionri mai eficiente a instituiilor guvernamentale, ca urmare a dorinei Romniei de a deveni stat membru al Uniunii Europene. Abstract: The globalisation tendency together with the dynamic development of the social systems, place the national states in a totally new position in which the institutions and administrative systems must also adapt to. Any interventions in the area of the public administration reform involve modifications of the major components, including central administration, local autonomy and public services. On the other side, the democracy developments claim for introducing of a new relation between the citizens and administration, increasing and strengthening of the local powers role and the reconsideration of the partnership with the civil society. There are many reasons for the structural and functional modernization of the public administration in Romania, starting from the necessity of a more efficient functioning of the governmental institutions onto the aspiration to become a member of the European Union.

Introducere Aderarea la Uniunea Europeana depinde, in mare masura, de imbunatatirea standardelor administratiei publice si de implementarea reformei in toate domeniile acesteia. Sectorul public trebuie sa se adapteze schimbarilor continue ale mediului economic si social. Atat deciziile investitorilor straini, cat si ale celor interni, sunt influentate din ce in ce mai mult de calitatea, eficienta si credibilitatea administratiei publice. Pe scena internationala, administratia publica a devenit un factor esential care determina avantajul competitiv al unei natiuni. Procesul de reforma a administratiei publice din Romania se incadreaza in demersul similar al tarilor europene. De altfel, fiecare tara est europeana aflata in curs de integrare se afla intr-un anumit stadiu al procesului de reforma, tinandu-se seama de noile realitati: - accentuarea procesului de globalizare a proceselor din economie si societate; - intensificarea procesului de creare a Europei unite din punct de vedere politic si economic; - redifinirea rolului statului in domeniul vietii economice si sociale, etc. In Romania, ca de altfel in majoritatea tarilor din estul continentului, reforma in administratia publica este un proces ce se realizeaza in conditii diferite fata de procesul de modernizare a administratiei publice din tarile din vest. Astfel, procesul de reforma are o serie de particularitati, legate in principal de: - accentuarea restrictiilor economice; - indeplinirea criteriilor legate de aderarea la Uniunea Europeana. Procesul de reforma, ce a inceput sa capete valente noi prin implementarea Strategiei actualizate, va permite accelerarea schimbarii in cadrul administratiei publice, astfel incat activitatile

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

99

din cadrul acestui sistem sa raspunda, atat cerintelor unei societati democratice, cat si criteriilor de eficienta economica. Astfel, acest sistem va asigura: - un serviciu public de calitate cetatenilor; - functionarea institutiilor pe principiul utilitatii sociale; - sustinerea si accelerarea reformei in toate domeniile vietii economice si sociale. Prin schimbarile generate de implementarea Strategiei actualizate, se doreste ca administratia publica din Romania sa nu mai fie un subiect de critica pentru mass-media, iar cetateanul sa devena din administrat, utilizator al serviciilor publice. 1. Cadrul general privind accelerarea procesului de reforma in administratia publica Obiectivele reformei Restructurarea profund a administraiei publice centrale i locale Unul dintre obiectivele reformei este modernizarea i adaptarea administraiei publice la realitile economiei i societii romaneti, aliniidu-se n acelai timp la structurile similare din rile Uniunii Europene i din alte state dezvoltate. Administratia publica din Romania trebuie sa adopte si sa implementeze valorile administrative care definesc spatiul european: transparenta, predictibilitatea, responsabilitatea, adaptabilitatea si eficienta. Aceste valori trebuie sa se regaseasca in institutiile si procesele administrative la toate nivelurile, iar aplicarea lor trebuie sa fie verificata de un sistem de control independent. In acelasi timp, se urmrete ntrirea, la nivel central, a abilitilor strategice capabile s ghideze evoluia statului i s i permit s reacioneze adecvat, simplu i cu costuri sczute la schimbrile externe i diversele interese.

Apropierea administraiei publice de cetean O administratie publica moderna trebuie sa fie orientata catre satisfacerea nevoilor cetatenilor, sa asigure o mai buna informare a cetatenilor, sa coopereze cu cei carora li se adreseaza si sa intareasca controlul public asupra administratiei. Se urmrete consolidarea i lrgirea cadrului de participare a societii civile la procesul decizional, precum si asigurarea transparentei actelor administrative i comunicarea operativa cu cetenii. Descentralizarea serviciilor publice i consolidarea autonomiei locale administrative i financiare Descentralizarea urmareste constientizarea si cresterea gradului de implicare a colectivitatilor locale in gestiune problematicii regionale si locale in vederea imbuntirii legturii dintre politica naional i responsabilitile locale; imbuntirea eficienei ofertei de servicii publice; imbuntirea performanelor financiare; asigurarea unui cadru mai adecvat pentru a rspunde nevoilor locale.
Eficientizarea administraiei publice Un obiectiv al reformei este o administratie publica eficienta. Activitatile administrative trebuie sa urmareasca scopuri si rezultate clare, sa reduca costurile, astfel incat acestea sa fie proportionale cu rezultatele. Raionalizarea procedurilor administrative, generalizarea utilizrii sistemului de ghieu unic, eficientizarea raporturilor dintre administraia public central i local, dintre autoritile publice judeene i cele din comune, orae i municipii, crearea unui sistem informaional integrat al administraiei publice centrale i locale sunt cateva masuri pentru indeplinirea acestui obiectiv. Profesionalizarea functiei publice O administratie moderna se caracterizeaza printr-un standard profesional ridicat, care trebuie sa se regaseasca in calitatea muncii, in rezultatele obtinute si in serviciile prestate, in cultura administrativa, in stabilitatea si neutralitatea politica a functionarilor publici. Crearea unei functii publice profesioniste si a unui sistem de formare continua pentru toti angajatii din administratia publica sunt cerinte esentiale ale profesionalizarii.

100

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

1.2 Prioritile reformei In acord cu cerintele impuse de procesul de integrare europeana si cu schimbarile produse in mediul socio-economic, reforma administraiei publice reprezint o prioritate pentru Romnia, avnd n vedere urmtoarele direcii: reforma funciei publice care are in vedere: - adoptarea unui nou sistem de salarizare a functionarilor publici; - mbuntirea formrii (iniiale i continue) angajatilor din administratia publica; - instituirea unui sistem de carier pentru functionarii publici, n care promovarea s fie bazata pe merit i transparen; - introducerea elementelor moderne de management al resurselor umane (ex. sistem de indicatori de msurare a performanelor; sistem modern de planificare a resurselor umane); - dezvoltarea capacitii de implementare a acquis-ului comunitar i de gestionare a fondurilor Uniunii Europene. reforma administraiei publice locale prin continuarea procesului de descentralizare/ deconcentrare prin care se urmareste: - cresterea eficientei serviciilor oferite cetatenilor de catre administratia publica; - cresterea autonomiei locale; - cresterea capacitatii manageriale a autoritatilor publice locale; - cresterea veniturilor la nivel local prin colectarea de taxe si impozite; - asigurarea corelaiei ntre resursele financiare ale colectivitilor locale i responsabilitile care sunt transferate catre acestea; - creterea capacitii de absorbie de fonduri externe la nivel local; - restructurarea serviciilor deconcentrate ale ministerelor n teritoriu; elaborarea cartei serviciilor deconcentrate. imbunatatirea procesului de formulare a politicilor publice - elaborearea unui sistem standard de metode de formulare a politicilor publice generale si sectoriale - testarea politicilor elaborate in faze pilot care sa permita imbunatatirea acestora inainte de aplicarea la nivel national. n afara celor trei prioriti menionate, reforma administraiei publice trebuie s rspund i urmtoarelor necesiti: - introducerea sistemului de bugetare bazat pe programe; - introducerea sistemului de indicatori de msurare a performanei privind funcionarea administraiei la nivel central i local; - ntrirea capacitii administrative locale de a aplica politicile Uniunii Europene dup momentul aderrii; - modernizriea serviciilor publice oferite cetenilor i agenilor economici n concordan cu standardele Uniunii Europene; - imbunatatirea colaborrii interinstituionale n cadrul procesului de elaborare i implementare a politicilor publice; - mbuntirea comunicrii pe verticala i orizontala sistemului administrativ. 2. Stadiul actual al reformei administratiei publice Propunerile ce vizeaz reforma si care se regasesc in plnurile de masuri prioritare au la baz: analiza actualului sistem, pentru evidenierea elementelor pozitive i negative ale acestuia; experiena acumulat de rile dezvoltate i tendinele existente pe plan mondial n domeniul reformei publice; transformarea gradual a actualului sistem, nct acesta sa rspund, att cerinelor curente, dar i exigenelor viitoare.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

101

Datorita problemelor specifice care se regasesc la nivelul administratiei publice centrale si locale, prezentarea stadiului actual este structurata pe cele doua paliere. 2.1 La nivelul administratiei publice centrale 2.1.1 In plan legislativ Tinand cont de complexitatea procesului de reforma a administratiei publice, un rol insemnat s-a acordat realizarii cadrului legislativ adecvat pentru implementarea urmatoarelor legi: Legea privind Statutul functionarilor publici nr.188/1999; Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministeriala; Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989; Legea nr.501/2002 pentru aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au apartinut cultelor religioase din Romania; Legea nr. 500/13.08.2002 privind finantele publice; Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica; Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei. Guvernul a adoptat, de asemenea, o serie de acte normative reprezentate prin Hotarari de Guvern sau Ordonante de Urgenta care au asigurat implementarea legislatiei primare in domeniul administratiei publice. 2.1.2 In plan institutional In vederea simplificarii si eficientizarii procesului decizional, la inceputul anului 2001 s-a realizat o restructurare a Guvernului. Aceasta a urmarit: eficientizarea actului de guvernare; reorientarea activitatii unor ministere si reducerea numarului de agentii guvernamentale; trecerea unor agentii guvernamentale in subordinea sau coordonarea ministerelor; infiintarea unor ministere noi, pentru a raspunde prioritatilor de relansare economica si de pregatire a aderarii Romaniei la Uniunea Europeana; unificarea si transformarea unor agentii guvernamentale dovedite ca ineficiente, in ministere; infiintarea in structura organizatorica a ministerelor a unor oficii, conduse de secretari de stat, pentru: relatia cu parlamentul, sindicatele si patronatul; integrare europeana si relatii externe; investitori straini si autohtoni; reducerea substantiala a numarului persoanelor cu functii de conducere din administratia publica centrala. Totodata, s-au luat unele masuri privind infiintarea, organizarea/reorganizarea sau functionarea unor ministere, organe de specialitate ale administratiei publice. In vederea eficientizarii activitatii, a continuat procesul de reorganizare desfasurat la nivelul structurilor unor ministere. In vederea unei abordari profesionale coerente, pragmatice si responsabile a problemelor legate de reforma si relansare economica, s-a infiintat - in subordinea Primului-ministru Departamentul pentru politici economice. Ministerul Administratiei Publice s-a infiintat ca organ de specialitate al administratiei publice centrale in subordinea Guvernului. Ministerul Administratiei Publice ca minister de sinteza asigura aplicarea strategiei si a Programului Guvernului in domeniul administratiei publice locale si monitorizeaza in numele acestuia elaborarea si aplicarea programelor de reforma de catre ministere si celelalte autoritati ale administratiei publice centrale. In subordonarea Ministerului Administratiei Publice functioneaza urmatoarele autoritati publice centrale: Agentia Nationala a Functionarilor Publici, Oficiul National de Cadastru, Geodezie si Cartografie si Inspectoratul National Pentru Situatii de Urgenta. In urma procesului de reorganizare, Agentia Nationala a Functionarilor Publici a trecut in subordinea Ministerului Administratiei Publice.

102

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

In vederea aplicarii prevederilor Legii nr. 326/2001 privind serviciile publice de gospodarie comunala, Guvernul a aprobat organizarea si functionarea Autoritatii Nationale de Reglementare pentru Serviciile Publice de Gospodarie Comunala (ANRSC), ca organ de specialitate al administratiei publice centrale, care are personalitate juridica si este coordonat de Ministerul Administratiei Publice. Pentru urgentarea solutionarii notificarilor depuse de persoanele indreptatite, s-a infiintat Autoritatea pentru urmarirea aplicarii unitare a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, avand rolul de a urmari procesul de aplicare unitara a Legii nr. 10/2001 si de a acorda sprijin logistic si de specialitate persoanelor juridice detinatoare de imobile ce intra sub incidenta acestui act normativ. In spiritul prioritatii pe termen scurt a PNAR privind crearea unui corp al functionarilor publici profesionistl si neutru din punct de vedere politic, a fost adoptata OG nr. 8/2001 privind infiintarea si organizarea Institutului National de Administratie. Prin H.G. nr. 710/2002 s-a reglementat functionarea Institutului National de Administratie, precum si a centrelor regionale de formare continua pentru administratia publica locala. Accelerarea procesului de implementare a reformei administratiei publice s-a concretizat prin adoptarea H.G. nr. 951/2001 in baza careia s-au constituit: Consiliul Guvernamental pentru Monitorizarea Reformei Administratiei Publice, reorganizat in decembrie 2003 prin constituirea Consiliului Superior pentru Reforma Administraiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice i Ajustare Structural Unitatea de Politici Publice (UPP), in noiembrie 2003, la nivelul Secretariatului General al Guvernului, al carei obiectiv vizeaza coordonarea procesului de formulare a politicilor la nivel central. Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice (UCRAP) la nivelul Ministerului Administratiei Publice, in iulie 2002, al carei obiectiv principal il reprezinta monitorizarea modului de aplicare a prevederilor cuprinse in strategiile si programele de reforma in administratia publica, elaborate pe baza Programului de Guvernare. Aceasta unitate a devenit operationala prin demararea Conventiei de twinning intre Ministerul Administratiei Publice din Romania si Ministerul Functiei Publice, al Reformei Statului si al Amenajarii Teritoriului din Franta in parteneriat cu Presedentia Consiliului de Ministri al Italiei, Programul PHARE RO 0106.01 Intarirea capacitatii institutionale a Ministerului Administratiei Publice; grupuri de monitorizare a reformei la nivelul fiecarui minister, prin ordin al ministrului si, la nivelul fiecarui judet, prin ordin al prefectului, alcatuite din 3-5 si respectiv, 3-7 specialisti care vor colabora direct cu UCRAP in vederea sprijinirii procesului de modernizare a administratiei la nivelul fiecarui minister si al administratiei locale. In iunie 2003 a avut loc o noua reorganizare a Autoritatilor Administratiei Publice Centrale. Tinand cont de practica tarilor europene cu administratie moderna, pe baza experientei acumulate in plan politic si guvernamental, s-a decis reducerea semnificativa a numarului de ministere - chiar sub media europeana. Astfel, Noua structura a Guvernului cuprinde 15 ministere, opt ministere care isi pastreaza statutul anterior: Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Integrarii Europene, Ministerul Finantelor Publice, Ministerul Justitiei, Ministerul Apararii Nationale, Ministerul Culturii si Cultelor, Ministerul Comunicatiilor si Tehnologiei Informatiei si sapte ministere noi, infiintate prin comasare sau prin alte forme de reorganizare: Ministerul Administratiei si Internelor - prin comasarea Ministerului Administratiei Publice cu Ministerul de Interne, Ministerul Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei care preia de la fostul Minister al Sanatatii si Familiei structurile referitoare la protectia familiei si a persoanelor cu handicap, Ministerul Economiei si Comertului - prin comasarea Ministerului Industriilor si Resurselor cu Departamentul pentru Comert Exterior din subordinea Primului Ministru, Ministerul Agriculturii, Padurilor, Apelor si Mediului - prin comasarea Ministerului Agriculturii, Alimentatiei si Padurilor cu Ministerul Apelor si Protectiei Mediului, Ministerul Transporturilor, Constructiilor si Turismului - prin comasarea Ministerul Lucrarilor Publice, Transporturilor si

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

103

Locuintei cu Ministerul Turismului, Ministerul Educatiei, Cercetarii si Tineretului prin comasarea Ministerului Educatiei si Cercetarii cu Ministerul Turismului si Sportului, Ministerul Sanatatii - cu sfera de activitate limitata fata de Ministerul Sanatatii si Familiei. Autoritatile de reglementare, cu deosebire cele care autorizeaza preturile, nu vor mai fi coordonate sau subordonate ministerelor, ci vor fi structuri autonome, in conformitate cu reglementarile Uniunii Europene. Ca urmare a schimbarii structurii executivului, in luna iulie 2003, a avut loc si Reorganizarea Consiliului Guvernamental pentru Reforma in Administratia Publica, prin care s-au redefinit componenta si atributiile acestui organism. De asemenea, au fost infiintate noi structuri, in coordonarea primului ministru, care vor sustine procesul de reforma: Agentia pentru Strategii Guvernamentale ca organ de specialitate al administratiei publice centrale; Unitatea de management a proiectului pentru reforma administratiei publice (programul PAL Banca Mondiala). 2.2 La nivelul administratiei publice locale 2.2.1 In plan legislativ Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale care reglementeaza regimul general al autonomiei locale, defineste atributiile si competentele autoritatilor locale si intareste responsabilitatea alesilor locali fata de cetatean; Legea nr.326/28.06.2001 a serviciilor publice de gospodarie comunala care stabileste cadrul juridic unitar privind infiintarea, organizarea, monitorizarea si controlul functionarii serviciilor publice de gospodarie comunala in judete, orase si commune; Legea nr.350/06.07.2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismul care defineste amenajarea teritoriului ca fiind o activitate globala, functionala, prospectiva si democratica; Legea nr.1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole si a celor forestiere solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar; Legea nr. 545 /2001 pentru completarea art. 36 din Legea fondului funciar nr. 18/1991; Legea nr.337/2001 privind aprobarea OU nr.219/2000 pentru modificarea si completarea Legii nr.189/1998 privind finantele publice locale; Legea nr. 544/10.12.2001 (MO nr. 663/23.10.2001) privind liberul acces la informatiile de interes public, care reglementeaza unul dintre principiile fundamentale ale relatiilor dintre persoane si autoritatile publice; Legea nr. 223/2002 pentru reglementarea regimului juridic al unor acte administrative; Legea nr. 291/2002 de aprobare a OG nr. 24/2002 privind incasarea prin mijloace electronice a impozitelor si taxelor locale; Legea nr. 3 /2003 care aproba O.G. nr. 71/2002 privind organizarea si functionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public si privat de interes local; Au fost de asemenea adoptate o serie de acte normative pentru completarea legislatiei secundare. 2.2.2 In plan institutional In aplicarea dispozitiilor constitutionale si a reglementarilor legale privind administratia publica locala, structurile din aparatul propriu al autoritatilor administratiei publice locale au fost restructurate in a doua jumatate a anului 2001 si in cursul anului 2002, avand in vedere si prevederile legilor bugetare anuale si ale O.G. nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autoritatile si institutiile publice.

104

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

In cadrul procesului de reorganizare a serviciilor publice de gospodarie comunala, in aplicarea Legii nr. 326/2001 si a legislatiei secundare, consiliile locale si consiliile judetene au creat noi servicii publice. In cadrul procesului de descentralizare si de demilitarizare a unor servicii comunitare, sunt in curs de organizare: serviciile publice comunitare de evidenta a persoanelor; serviciile publice comunitare pentru situatii de urgenta, serviciile publice comunitare profesionale, serviciile publice comunitare voluntare. In conformitate cu Legea 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, la nivelul administratiei publice locale au avut loc reorganizari tinand cont de o serie de cerinte privind structura organizatorica si stabilirea numarului maxim al functiilor publice de executie. 2.3 Introducerea unor noi instrumente de management in administratia publica In perioada 2002-2003, pentru a sustine procesul de reforma, la nivelul UCRAP, au fost dezvoltate o serie de instrumente, caracteristice managementului modern, care sunt in curs de aplicare in faze pilot la nivelul administratiei publice centrale si locale: Programul Multianual de Modernizare a Administratiei Publice, are ca scop: asigurarea corelarii intre orientarile strategice sectoriale si capacitatea administratiei de a le pune in practica; imbunatatirea permanenta si adaptarea periodica a metodelor de implementare a politicilor cu necesitatile, in permanenta schimbare a societatii romanesti; asigurarea coordonarii la nivel national a reformelor administrative. Cadrul de Autoevaluare a Modului de Functionare a Institutiilor Publice; Sistem de monitorizare bazat pe utilizarea indicatorilor de masurare a performantelor asociat derularii procesului de reforma; Sistem de indicatori pentru masurarea calitatii serviciilor publice oferite cetatenilor. 2.4 Concluzii privind nivelul de functionare a institutiilor administratiei publice desprinse pe baza analizei propriilor strategii de modernizare a autoritatilor publice centrale si locale n urma analizei diagnostic realizat la nivelul institutiilor administratiei publice centrale si locale, au fost identificate o serie de puncte tari i puncte slabe care caracterizeaz funcionarea acestora. O parte din acestea prezint un grad mare de generalitate, care se regsesc la majoritatea institutiilor, existnd ns i aspecte specifice. La nivelul ministerelor: Puncte tari cu grad mare de generalitate: nsuirea i utilizarea unor noi instrumente de management n diferite domenii; demararea procesului de descentralizare institutionala si fiscala; experien n gestionarea programelor cu finanare extern si relaii active cu instituii similare internaionale. Puncte tari specifice/ sectoriale: lansarea programelor prioritare de aciune n domeniul ordinii i sigurantei publice (Ministerul Administratiei si Internelor - MAI); crearea i operaionalizarea de structuri specializate: Institutul Naional de Administraie - INA, Unitatea Central pentru Reforma Administraiei Publice - UCRAP, Agenia Naional a Funcionarilor Publici - ANFP, Agentia National Antidrog, Oficiul Naional pentru Protecia Martorilor (MAI); crearea i operaionalizarea reelei nationale de modernizatori care s susin procesul de reform n administratia public (MAI); conducere activ, bine structurat pe domeniile specifice ale ministerului (Ministerul Comunicatiilor si Tehnologiei Informatiilor - MCTI); baz logistica adecvata (MCTI). Puncte slabe cu grad mare de generalitate: constrngeri bugetare; nivel scazut al salariilor functionarilor publici; numar mic a aplicaiilor informatice specializate existente, precum i lipsa unui
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

105

sistem de management al documentelor; lipsa unui sistem eficient de gestiune a resurselor umane; nivel crescut al birocratismului institutional; lipsa unor evaluari periodice a impactului actiunilor instituiilor administraiei publice asupra cetenilor; lipsa unui sistem informatic integrat care s raspund n timp real la problemele institutionale; insuficiena numeric a personalului n raport cu activittile desfurate; posibiliti reduse de motivare financiar a personalului existent i de atragere n corpul functionarilor publici a personalului tnr; lipsa resurselor financiare destinate perfectionrii profesionale; lipsa spatiilor adecvate de lucru i a echipamentelor; lipsa unui parteneriat veritabil privind tranziia in planul descentralizrii instituionale; lips de coeren n adoptarea politicilor i strategiilor sectoriale; deficiene n delimitarea atribuiilor departamentale; insuficienta implementare a cadrului normativ i metodologic; standardizarea redus a procedurilor. Puncte slabe specifice/ sectoriale: standardizarea redus a procedurilor (MAI); lipsa instrumentelor i a mecanismelor aferente punerii n aplicare a legislatiei privind managementul functiei publice (cazul ANFP); capacitate redus de formare continu a functionarilor publici (aprox. 10 % din necesar) n cadrul INA i a centrelor regionale de formare continu n administratia public (MAI); sistem cadastral n continuare neunitar, cu diferene semnalate ntre aria de inscripiuni/trascriptiuni imobiliare i aria de carte funciar veche (cazul Oficiul National de Cadastru, Geodezie si Cartografie); lipsa unei reele teritoriale de reprezentare, care s constituie o surs de informaii economice (Ministerul Economiei si Comertului). La nivelul prefecturilor: Probleme critice: dotare insuficient cu tehnic de calcul; resurse financiare reduse pentru perfecionare; resurse financiare reduse pentru funcionare; reglementare insuficient a atribuiilor prefectului; lipsa posibilitilor de motivare a personalului; comunicare intern i extern deficitar; insuficiena resurselor umane n raport cu noile atribuii conferite prin actele normative adoptate; resurse umane slab specializate la nivelul comunitilor locale; lipsa standardelor de calitate; coordonare deficitar a activitii autoritilor publice locale; capacitate redus a prefecturii de a accesa fonduri externe datorit cadrului de reglementare; lipsa unui compartiment de tehnologia informatiilor la nivelul prefecturii. La nivelul consiliilor judetene: Puncte tari cu grad mare de generalitate: transparen n relaia cu cetenii i mass-media; existena posibilitilor de accesare a fondurilor externe comunitare sau extra-comunitare, nerambursabile, n condiii avantajoase pentru susinerea reformei administrative; existena protocoalelor de sprijin i colaborare cu societatea civil reprezentat de sindicate, patronate, asociaii profesionale, ONG-uri care activeaz pe domenii de activitate. Puncte slabe cu grad mare de generalitate: insuficiena resurselor financiare proprii; funcia public nu este suficient de bine remunerat astfel nct s conduc la motivarea funcionarului; infrastructur sub nivelul standardelor de calitate i slab dotare cu echipamente; insuficiena resurselor umane n raport cu noile atribuii conferite prin actele normative adoptate; resurse umane slab specializate la nivelul comunitilor locale; lipsa standardelor de calitate; lipsa serviciilor alternative la nivelul comunitilor locale; spaiu insuficient; lipsa instrumentelor moderne de management; lipsa experienei n gestionarea programelor cu finanare extern. Probleme critice: capacitate redus de implementare a aquis-ul comunitar; lipsa evalurii impactului privind implementarea actelor normative; actualele reglementri n domeniu tind ctre o centralizare excesiv la nivelul ANFP, privind funcia public cu diminuarea autonomiei locale; lipsa instrumentelor moderne de management n gestiunea resurselor umane; lipsa unui cadru legislativ pentru protecia intereselor financiare ale instituiei mpotriva fraudei i corupiei; lipsa cooperrii ntre instituiile guvernametale i serviciile publice descentralizate ale acestora cu consiliile locale i judeene; lipsa instrumentelor informatice necesare unui management adecvat al documentelor; lipsa unui plan de carier pentru funcia public bazat pe transparena promovrii i evalurii.

106

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

3. Directiile strategice ale reformei administratiei publice 3.1. Reforma administratiei publice locale continuarea procesului de descentralizare/ deconcentrare Stadiul actual al descentralizarii Vechea Constituie adoptata in 1991 a fost primul act legislativ al Romniei post comuniste care a recunoscut "autoritile comunale i oreneti" "pe baza principiului descentralizrii"(Art 119) drept autoriti administrative autonome(Art. 120/2). n acelai timp, actul fundamental consider Consiliul Judeean drept "autoritatea care coordoneaz activitatea desfurat de consilii comunale i oreneti" (Art. 121/1) astfel, limitnd autonomia autoritilor comunale i oreneti. Constituia a stabilit dreptul Prefectului "de a contesta actele emise de autoritatile Administratiei Publice Locale (APL)". Conform prevederilor Constituiei: Actul contestat n acest mod va fi suspendat de jure(Art.122/4). Acest articol limiteaz foarte serios capacitatea autoritilor locale de a lua decizii i astfel, autonomia lor. n aceast etap timpurie, descentralizarea responsabilitilor a fost evident lipsit de specificaii clare i controlul managementului financiar a rmas in sarcina autoritilor centrale. Reglementri ulterioare 5 au mbuntit prevederile privind serviciile publice i au extins aria responsabilitilor i n domeniile: financiar, managementul patrimoniului imobiliar, servicii de infrastructur, att la nivel de jude ct i la nivel local. n plus, legea privind finanele publice locale din 1998 6 i ultima ordonan de urgen privind finanele publice locale 7 au crescut considerabil alocrile de resurse ctre APL i, de asemenea, au crescut autonomia financiar a acestora. In derularea procesului de descentralizare au fost inregistrate si o serie de aspecte negative: Drepturi importante nu au fost acordate autoritatilor APL, ceea ce limiteaz capacitatea acestora de a organiza eficient oferta de servicii (de exemplu dreptul de a stabili preuri pentru utiliti 8); Persistenta mecanismelor de control i decizie discreionare in unele domenii. Acest lucru limiteaz att planificarea i previziunea financiar ct i posibilitatea de a experimenta i de a introduce soluii locale creative pentru a oferi servicii mai eficiente. Indirect, acest aspect limiteaz i capacitatea de absorbie a fondurilor Uniunii Europene; Insuficienta precizare privind garaniile legale i constituionale legate de autonomia locala; Politici publice insuficient argumentate si partial implementate nu au putut oferi soluii raionale pentru problemele existente; Preponderenta ordonane i legilor emise n procedur de urgen, n loc de legi emise pe cale ordinara; Inregistrarea unui decalaj intre competentele decizionale transferate catre autoritatile locale si resursele alocate in vederea sustinerii acestora (alocarea resurselor locale nu reflect schimbrile de responsabilitate).
5

Legea asigurrilor naionale de sntate ncepnd cu 1997, Legea cadru privind serviciile municipale nr. 326/2001, mpreun cu cteva amendamente la Legea nr. 69/1991, Legea nr.189/1998 privind finanele publice locale, Legea nr. 215/2001 privind administraia public local 6 189/1998 Legea privind finanele publice locale 7 OUG 45/2003 privind finanele publice locale 8 Legea nr..326/2001 privind serviciile municipale locale, OG nr.86/2001 privind serviciile locale de transport, OG nr.84/2001 privind serviciile publice locale de eviden a populaiei, OG no. .87/2001 privind sistemul sanitar local, OG nr.88/2001 privind serviciile comunitare publice pentru situaii de urgen, OUG nr. 202/2002 privind managementul comun al zonelor de coast, OG nr. 21/2002 privind managementul sistemului sanitar al zonelor urbane i rurale, OG nr.32/2002 privind sistemul local de distribuie a apei i de canalizare, OG nr.71/2002 privind nfiinarea de servicii publice locale pentru administrarea patrimoniului public i privat. ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

107

Strategia privind accelerarea reformei administratiei publice aprobata in 2001 de Guvernul Romaniei a identificat necesitatea descentralizarii serviciilor publice in vederea reducerii cheltuielilor si a ntririi capacitii manageriale a administraiei publice locale. n Romnia, procesul de descentralizare, ca politica nationala, nu a avut continuitate si nu a suferit o imbunatatire graduala in timp. Ca efect, autoritatile APL nu au beneficiat n toate cazurile, in avans, de instruire specializata privind gestiunea financiar si managementul serviciilor publice descentralizate. n anumite cazuri, acest lucru a dus n mod evident la eecuri n procesul de exercitare a funciilor autoritilor locale. Un proces de descentralizare gestionat defectuos poate conduce la aparitia unei game largi de eecuri ale statului: att "erori prin omisiune", atunci cnd statul nu reuete s fac ceva care ar fi mbuntit performana economic/administrativ, i "erori de aciune", atunci cnd statul face lucruri care duc la nrutirea performanei economice. 9 Nu numai c aceste erori mpiedic dezvoltarea unei politici semnificative de descentralizare, care ar putea duce la o ofert de servicii locale mai eficiente i echitabile, ci are i efecte negative privind credibilitatea autoritilor locale. Descentralizarea financiar este o component importanta a procesului de descentralizare deoarece autoritatile publice locale detin cele mai complete informatii, pe baza crora pot lua decizii mai bine justificate dect organele de specialitate de la nivel central, n legtur cu alocarea resurselor financiare locale. Evident, descentralizarea financiar i administrativ sunt strns corelate. n decursul ultimului deceniu, Romnia a fcut pai importani in planul descentralizarii financiare, dar procesul de implementare a acestei politici a ntmpinat multe probleme datorit absenei unei strategii nationale a descentralizarii. Componentele procesului de descentralizare/deconcentrare A. Componenta legislativa Potrivit Constitutiei si legii 215/2001 este afirmat principiul autonomiei colectivitilor locale, judeelor, oraelor i comunelor. Prin serviciile Statului sunt controlate actele administrative emise de consiliile locale din punct de vedere a respectrii legalitii. Pn n prezent un numr de legi i ordonae, cu trimiteri directe asupra procesului de descentralizare sunt aplicate acoperind elemente teritoriale, de organizare i funcionare, finane i venituri locale precum i forme de organizare a administraiei locale. Emiterea in regim de urgenta, uneori necoordonat, de acte normative cu referiri la autonomia local, fr o consultare adecvata a administraiei locale i fr o alocare corespunzatoare de resurse financiare i umane, odat cu noile competene transferate la nivel local, solicit urgentarea elaborrii unei Strategii si a unei Legi a Descentralizarii. In perioada 2004-2005 aceast activitate a fost si este coordonata de Ministerul Administraiei i Internelor prin Unitatea Central de Reform a Administraiei Publice i Reeaua nationala a grupurilor de monitorizare a reformei in administraia publica. In cadrul procesului de descentralizare sunt vizate dou faze majore: Faza de Tranziie, care se va derula in perioada 2004-2006 i Faza de Consolidare, care va incepe in 2007. B. Componenta institutionala Descentralizarea teritorial va menine structura existent, Stat, jude, localiti, capital, aducnd amendamente privind criterii de clasificare a localitilor organizate pe venitul generat, numrul de locuitori i suprafaa. Pe baza acestor criterii pot fi organizate echitabil deciziile privind transferurile directe precum i planul naional de amenajare a teritoriului. Pentru a rspunde aspectelor extra-teritorialitate ale localitilor sau judeelor i de extindere a serviciilor publice, vor fi infiintate organisme inter-localiti sau inter-judeene, clasificate dup numrul de locuitori.
9

Krueger, Ann. 1990. Eecurile guvernrii n procesul de Dezvoltare, Journal of Economic Perspectives 4 (3): 9-23. ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

108

Prin Legea Descentralizarii se vor crea condiiile de separare a politicului de executiv prin limitarea prerogativelor primarului, de a decide asupra bugetului local n favoarea creterii competenelor sale privind sigurana cetenilor. C. Componenta de formare a resurselor umane Reforma administratiei publice locale va fi nsoit de proiecte pilot care se vor desfura n cadrul procesului de descentralizare avand ca scop ameliorarea solutiilor propuse care vor fi aplicate la nivel national. Formarea resurselor umane din administratia publica centrala si locala implicate in procesul de descentralizare este prevazuta in strategia de formare continua a functionarilor publici si in planul de masuri aferent. D. Componenta participativa Bugetele locale se vor proiecta pe programe i proiecte multianuale, coordonate cu planurile de dezvoltare naional i vor asigura operaionalizarea planurilor de dezvoltare aprobate la nivel local. Reprezentani ai organizaiilor non-guvernamentale i organizaii civice vor fi implicai n activitatea comisiilor locale care privesc dezvoltarea economica, educaia, sntatea i aspectele sociale ale comunitii. 3.2 Reforma functiei publice Reforma administraiei publice se nscrie n aciunea Guvernului Romniei pentru promovarea unei societi moderne i solidare, deservit de o administraie apropiat de ceteni i capabil s ndeplineasc serviciile care i-au fost conferite prin norme de drept, la nivelul standardelor moderne, europene. Totodat, integrarea Romniei n Uniunea European aduce n prim plan accelerarea reformei n administraia public i implicit reforma funciei publice, bazat pe depolitizarea structurilor administraiei publice, eliminarea clientelismului politic i crearea unui corp de funcionari publici profesionist, stabil i imparial. Toate acestea conduc la necesitatea elaborrii i implementrii unei strategii privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici. Pentru formularea unei strategii realiste, coerente i explicite, generatoare de efecte substaniale este necesar cunoaterea i luarea n considerare a urmtoarelor premise: a) Necesitatea crerii unei administraii publice capabile s sprijine procesul de integrare european. n procesul de aderare a Romniei la Uniunea European, managementul funciei publice i al funcionarilor publici reprezint un factor determinant pentru creterea capacitii administrative necesare implementrii aquis-ului comunitar n diferite domenii. Cnd Romnia va deveni ar membr a Uniunii Europene, va aprea necesitatea existenei unui corp de funcionari publici specializai n gestionarea afacerilor europene. b) Necesitatea crerii unui corp de funcionari publici profesioniti Pentru a rspunde necesitilor impuse de diversificarea permanent a cerinelor cetenilor i a mediului economic, precum i de procesul de integrare, este necesar crearea i dezvoltarea unui corp profesionist de funcionari publici, stabil i neutru din punct de vedere politic, capabil s asigure funcionarea unei administraii publice eficiente, aflat ntr-o continu transformare i adaptare. n scopul asigurrii unui act de conducere performant, managementul funciilor publice i al funcionarilor publici trebuie s aib n vedere gestionarea nalilor funcionari publici nvestii cu o competen specific. c) Necesitatea introducerii noilor tehnologii ale informaiei i comunicrii Noile tehnologii ale informaiei reprezint mijloace de punere n practic a managementului funciei publice, determinnd reducerea costurilor de funcionare a administraiei, raionalizarea procesului decizional i creterea implicrii ceteanului n actul administrativ.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

109

d) Necesitatea adaptrii permanente a strategiei managementului funciei publice i funcionarilor publici Procesul complex de elaborare i aplicare a strategiei nu trebuie s fie o aciune izolat, de etap, ci un demers continuu. Strategia trebuie s aib un caracter flexibil i adaptabil care s in cont de evoluiile socio-culturale, politice i organizaionale. e) Necesitatea consultrii principalilor actori implicai n gestionarea funciei publice i a funcionarilor publici Principalii actori care pot influena elaborarea i implementarea strategiei managementului funciei publice i al funcionarilor publici sunt: Ministerul Administraiei i Internelor, care supravegheaz i coordoneaz activitatea desfurat n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici, prin Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Institutul Naional de Administraie (INA) si Unitatea Centrala pentru Reforma Administraiei Publice (UCRAP). Agenia Naional a Funcionarilor Publici care are ca principal atribuie elaborarea politicilor i strategiilor privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici; Funcionarii publici ca principali beneficiari ai acestei strategii i ai activitii desfurate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici; Societatea civil care poate influena n mod indirect, prin ateptrile sale cu privire la serviciile oferite de administraie, strategia managementului funciei publice i al funcionarilor publici. Componentele reformei functiei publice A. Componenta legislativa Potrivit prevederilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare, Agenia Naional a Funcionarilor Publici are competene n domeniul reglementrii cadrului legislativ n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici. Prin legislaia recent adoptat s-au adus modificri i completri n ceea ce privete noiunea de funcie public, activitile care implic exercitarea prerogativelor de putere public, clasificarea funciilor publice, recrutarea, promovarea, perfecionarea profesional i managementul funciilor i funcionarilor publici. Pentru perioada urmtoare este necesar completarea cadrului legislativ n domeniu prin: legea privind sistemul unitar de salarizare al funcionarilor publici; legea privind adoptarea Codului de conduit al funcionarilor publici hotrrea guvernului privind metodologia cadru de elaborare a planului de ocupare a funciilor publice; hotrrea guvernului privind formatul standard al evidenei funciilor publice i al funcionarilor publice; hotrrea guvernului privind gradarea i clasificarea posturilor. Legislaia secundar care va fi adoptat va trebui s fie n concordan cu standardele n domeniu din statele membre ale UE. B. Componenta institutionala Pentru realizarea obiectivelor n domeniul reformei funciei publice este necesar dezvoltarea capacitii administrative a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici de a elabora, implementa, monitoriza i coordona aplicarea politicilor privind managementul resurselor umane n sistemul funciei publice. n acest sens este necesar mbuntirea structurii organizatorice a Ageniei i suplimentarea numrului de posturi astfel nct s poat realiza competenele stabilite prin lege.

110

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

C. Componenta de formare a resurselor umane Eficientizarea activitii autoritilor i instituiilor publice prin profesionalizarea corpului funcionarilor publici impune identificarea necesitilor de instruire, pregtire i perfecionare profesional a funcionarilor publici. Acestea vor fi identificate, la nivelul fiecrei autoriti i instituii publice, n procesul de evaluare a performanelor profesionale a funcionarilor publici. Agenia Naional a Funcionarilor Publici centralizeaz propunerile comunicate i colaboreaz cu Institutul Naional de Administraie la stabilirea tematicii programelor de formare specializat n administraia public i de perfecionare a funcionarilor publici. n vederea aplicrii unitare i coerente a legislaiei n domeniul funciei publice la nivelul tuturor autoritilor i instituiilor publice se impune realizarea urmtoarelor: manual de proceduri privind aplicarea Codului de conduit al funcionarilor publici; manual de proceduri privind aplicarea regimului disciplinar; manual de proceduri privind recrutarea, evaluarea i promovarea funcionarilor publici. Pe baza acestora se vor forma i perfeciona specialiti n managementul resurselor umane. D. Componenta participativa Reprezentanii autoritilor i instituiilor publice vor fi consultai prin mecanismul de coordonare n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative i a politicilor din domeniul funciei publice. De asemenea, n cadrul procesului de transparen decizional reprezentanii societii civile vor fi la rndul lor consultai. 3.3 Reforma procesului de formulare a politicilor publice Componentele reformei procesului de formulare a politicilor publice A. Componenta legislativa Dupa 2001, au avut loc mai multe reorganizari ale Guvernului, care au vizat cresterea eficientei actului de guvernare, incluzand aici si o serie de masuri privind imbunatatirea procesului de formulare a politicilor publice. Ultima, care a avut loc in luna iunie 2003, a condus la reducerea numarului de ministere si agentii subordonate. De asemenea a avut loc o reorganizare a Consiliului Guvernamental pentru monitorizarea reformei administratiei publice in iulie 2003 pentru eficientizarea aplicarii masurilor de reforma la nivel central. In martie 2000, Parlamentul a aprobat Legea privind Metodologia pentru elaborarea actelor normative. Aceasta a fost sustinuta printr-o lege a reorganizarii SGG (292/2000) si printr-o Lege a organizarii si functionarii Guvernului (90/2001). Prin H.G. 747/2003 a fost stabilita o noua organizare si functionare a Secretariatului General al Guvernului. B. Componenta institutionala Principalul responsabil in ceea priveste coordonarea procesului de formulare a politicilor publice, la nivelul administratiei publice centrale, este Secretariatul General al Guvernului. Acesta functioneaza ca structura in aparatul de lucru al Guvernului, cu personalitate juridica, avand de asemenea rolul de a asigura derularea operatiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice si tehnice ale activitatii Guvernului. Pentru intarirea procesului de reforma a administratiei publice, cu referire directa la componenta de formulare a politicilor publice, a fost infiintata la nivelul Secretariatului General al Guvernului (SGG), Unitatea pentru Politici Publice (UPP). Aceasta are ca principala misiune intarirea capacitatii de coordonare a
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

111

procesului de formulare, implementare si monitorizare a politicilor publice la nivel central si local pentru realizarea si actualizarea periodica a masurilor din Programul de Guvernare. Prin imbunatatirea procesului de formulare a politicilor publice se va asigura:
Accelerarea actiunilor pentru indeplinirea sarcinilor din strategii si programe sectoriale elaborate la nivelul fiecarui minister; Predictibilitatea si eficienta politicilor guvernamentale; Cresterea transparentei si responsabilitatii actului de guvernare; Cresterea gradului de consultare a beneficiarilor directi si indirecti (stakeholders) ai politicilor publice inainte de aplicarea acestora la nivel national; Cresterea calitatii analizelor pe care se bazeaza elaborarea politicilor publice; Existenta unei cai si a unor proceduri standard in procesul de formulare a politicilor publice; Caracterul interministerial al procesului de formulare si implementare a politicilor publice; Monitorizarea procesului de elaborare, testare si implementare a politicilor publice; O fundamentare adecvata din punct de vedere tehnic a propunerilor de decizii referitoare la

politicile publice, inaintate spre aprobare Guvernului, insotite de analize aferente de impact; reevaluarea si modernizarea metodologiei pentru pregatirea deciziilor guvernamentale. 3.4. Sisteme de monitorizare si indicatori de masurare a performantelor Conceptul de Plan de monitorizare a performantelor (PMP) reprezinta unul din cele mai importante aspecte ale procesului de reforma a politicilor publice, aici fiind incluse de asemenea politicile de descentralizare si cea privind managementul functiei publice. Acesta este axat pe doua directii importante: eficacitatea administrativa si capacitatea de a elabora si implementa politici consistente si coerente in domeniul administratiei publice. In urma dezbaterilor publice care au avut loc in cadrul Forumului National pe tema procesului de descentralizare sau reforma functiei publice, in cazul introducerii si utilizarii unui anumit sistem de monitorizare a performantelor procesului, au fost reliefate urmatoarele: - necesitatea utilizarii unui sistem dual de monitorizare a performantelor desfasurarii procesului de reforma, unul intern (asigurat de instituiile administraiei publice) i unul extern (implicnd societatea civil, asociatiile autoritatilor locale si alti beneficiari directi sau indirecti ai procesului de reforma), care s asigure transparena, neutralitatea si independenta ntregului proces; - monitorizarea interna sa fie asigurata de catre UCRAP i grupurile de monitorizare a reformei administraiei publice de la nivelul ministerelor i judeelor; - monitorizarea externa sa fie asigurata de corpuri independente; - pentru atingerea scopurilor pentru care au fost create, cele dou sisteme de monitorizare trebuie s fie compatibile prin indicatorii utilizai, astfel impunandu-se necesitatea asigurarii unei permanente comunicari intre cele doua parti. Argumentele care justifica utilizarea acestui dublu sistem de monitorizare sunt: 1) sistemul intern de monitorizare care asigur feed-back-ul necesar pe tot parcursul derulrii procesului de descentralizare, indica Guvernului, care este principalul responsabil n faa cetenilor de calitatea serviciilor oferite acestora, si pentru implementarea procesului de reforma. Acest system permite s fie prentmpine eventualele disfuncionaliti i mbuntirea derularii aciunilor in timpul procesului; 2) sistemul extern de monitorizare asigur independen i neutralitate n monitorizarea procesului de descentralizare, precum si o transparenta reala a derularii procesului. n cadrul Programrii Multianuale Phare 2004-2006, aflat n procedurile de avizare de ctre Comisia European, UCRAP a prevzut activiti prin care s se asigure formarea specialistilor n domeniul monitorizrii, att interne, ct i externe, dar i aciuni concrete pentru stabilirea celor dou sisteme.

112

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

BIBLIOGRAFIE 1. Androniceanu A., Management Public, editura Economic, Bucureti, 1999 2. Plumb I., Androniceanu A. Ablu O., Managementul serviciilor publice, Editura ASE, Bucureti, 2003 3. Pactul de stabilitate pentru Europa de Sud-Est Dezvoltarea Democraiei Ceteneti i a Dialogului Intercultural la nivel Local n Romnia, Bucureti, 2001 4. www.gov.ro 5. www.infoeuropa.ro

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

113

Formarea managerului public profesionist din administraia public romneasc


Asist. univ. drd. Andreea ZAMFIR

Rezumat: Evaluarea atent a fenomenelor generate de integrarea Romniei n Uniunea European trebuie s constituie o preocupare major din partea specialitilor care lucreaz ntr-un sector cu multiple implicaii economice i sociale, cel al administraiei publice. n prezent, schimbrile de mare amplitudine i profunzime ale instituiilor publice din rile dezvoltate impun Romniei intensificarea preocuprilor pentru modernizarea i dezvoltarea administraiei publice. Aceasta presupune formarea i perfecionarea continu a managerilor publici profesioniti i a personalului atras n instituiile publice, dac se dorete crearea unei administraii eficiente. Pornind de la analiza comparativ a formrii i dezvoltrii managerilor din administraia public n context internaional, se prezint principalele dificulti ale procesului de formare a funcionarilor publici din Romnia, precum i unele direcii de aciune pentru dezvoltarea unui corp de manageri publici profesioniti. Abstarct: The close evaluation of the phenomena generated by the Romanias integration in the European Union must be a major concern of the specialists who work in a sector with multiple social and economic implications, that is the public administration sector. Nowadays, the major and deep changes of the public institutions from the developed countries impose Romania to intensify the activities for modernizing and developing the public administration. If an efficient public administration is expected, that will require continuous professional improvement of the public managers and of the personal hired in the public institutions. Starting from the comparative analysis of training and developing managers from the public administration in the international environment, there are presented the major difficulties in training the civil servants from Romania and also some action directions for the development of a professional public managers board.

Complexitatea mediului social, politic i economic, procesul globalizrii, schimbrile de mare amplitudine i profunzime intervenite n instituiile publice au generat declanarea unui amplu proces de profesionalizare a managementului administraiei publice n rile dezvoltate. El implic atragerea, selecia i crearea n cadrul instituiilor publice a unui corp de funcionari publici specializai, care s exercite funcii specifice, s aplice metode, tehnici i abordri moderne de management, care s conduc la obinerea performanei n instituiile publice, rspunznd astfel ateptrilor celorlalte instituii din cadrul aparatului administrativ i cetenilor. n exercitarea funciei publice specifice, managerul public are rolul de a contribui la asigurarea eficienei i continuitii reformei n administraia public i la implementarea acquisului comunitar. 1 Managerul public asigur sprijin pentru politicile de reform ale Guvernului Romniei n ceea ce privete proiectarea, managementul i implementarea, de la nivelurile strategice la cele operaionale, a procedurilor i activitilor viznd accelerarea reformei administraiei publice, integrarea n structurile Uniunii Europene, precum i implementarea legislaiei armonizate cu acquisul comunitar. Responsabilitile managerilor publici constau n coordonarea de programe, proiecte i activiti menite s accelereze modernizarea administraiei i serviciilor publice, cu scopul de a crete calitatea actului administrativ i a serviciilor publice furnizate ceteanului, n vederea armonizrii acestora cu standardele Uniunii Europene. 2
1 2

Sursa: OUG nr. 56/25.06.2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public, publicat n MO Partea I nr. 590 din 1.07.2004 Sursa: OUG nr. 6/10 februarie 2005 pentru modificarea i completarea OUG nr. 56/2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public 114
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Existena unei administraii eficiente i democratice reprezint unul dintre cele mai importante criterii care definesc modernitatea i nivelul de civilizaie al unei ri. Cerinele impuse de procesul de modernizare i emancipare a administraiei publice implic o reform profund i coerent a funciei publice 3, care s asigure crearea unui corp profesionist de funcionari publici, stabil i neutru din punct de vedere politic. Aceasta presupune implementarea unui cadru legislativ unitar i coerent, pe de o parte, iar pe de alt parte dezvoltarea coeziunii strategiilor de management al resurselor umane i de instruire profesional. O reform real a funciei publice trebuie s urmreasc trei obiective principale: selecia (transparena, obiectivitatea i profesionalismul n realizarea acesteia), salarizarea (care s asigure o motivare real a funcionarilor publici) i formarea funcionarilor publici (att iniial, ct i continu). Totodat, educaia poate s constituie o cale de impulsionare a dezvoltrii economiei i societii romneti spre exigenele internaionale ale integrrii n Uniunea European. Tocmai de aceea, formarea i perfecionarea pregtirii profesionale a managerilor publici profesioniti i personalului atras n instituiile publice trebuie s se fac n acord cu noile tendine manifestate pe plan european i internaional. Sistemul educaional naional este un subsistem al sistemului vieii economico-sociale, cu implicaii majore n funcionarea acestuia. Pentru a nelege evoluia i viitorul vieii economico-sociale a unei naiuni, trebuie nelese tendinele mondiale, iar sistemul educaional naional trebuie s impun feedback-ul necesar. nvmntul superior are o misiune important n ncercarea de a mbunti funcionarea sistemului social. Atingerea acestui scop este condiionat de cultivarea unei atitudini care s favorizeze competiia i s permit, n acelai timp, meninerea coeziunii societii. Modernizarea sistemului social european implic o nou abordare a sistemelor de educaie i instruire, n sensul adaptrii lor att la nevoile societii informaionale, ct i la cerinele ce vizeaz utilizarea mai bun a resurselor umane. Totodat, starea general economic a statelor lumii impune sistemului educaional noi valene specifice globalizrii. Principalele probleme ce trebuie rezolvate constau att n adaptarea procesului de nvmnt la exigenele naionale, ct i concertarea diverselor culturi i modele de predare/nvare ale diferitelor ri. Toate aceste obiective sunt puse n faa celor ce opteaz pentru o astfel de pregtire, acest moment constituind n fapt recunoaterea "pe pia" a calitilor sistemului educaional. Analizele privind evoluia managementului instituiilor publice i formarea continu la nivel internaional au evideniat existena unor diferene notabile ntre sistemul de nvmnt managerial american i cel european. Intensitatea procesului de formare, legtura strns cu practica i pregtirea teoretic oferit sunt principalele elemente ce caracterizeaz nvmntul managerial american. Pentru a putea face fa cerinelor, studenii cursurilor cu frecven (prezen n campus) trebuie s lucreze zilnic 12-16 ore sau chiar mai mult. n acest fel, ei sunt antrenai pentru confruntarea cu starea de stres n care vor fi nevoii s lucreze i s obin rezultate n viitor. Condiia fizic, psihic i intelectual, meninerea capacitii de analiz i de decizie n situaii extreme se realizeaz n special prin stimularea unei strnse legturi ntre teorie i practic, cum ar fi: rezolvarea n fiecare semestru a cca. 200-400 cazuri din via (n decursul studiilor sunt rezolvate peste 1000 de cazuri), care descriu probleme preluate din activitatea curent a administraiei publice; ntlniri cu personaliti din domeniul administraiei publice care prezint cursanilor aspecte mai puin cunoscute din activitatea administraiei publice; vizite de lucru i perioade de practic efectuate n instituii i administraii publice; vizite n diferite ri, care dau posibilitatea viitorilor manageri din administraia public s cunoasc ndeaproape condiiile de lucru ale funcionarilor publici din rile respective. Pregtirea teoretic trateaz de regul cele mai noi aspecte ale teoriei serviciilor publice ntr-o legtur direct cu
3

Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local. Exercitarea funciei publice se bazeaz pe o serie de principii, respectiv: legalitate; imparialitate i obiectivitate; transparen; eficien i eficacitate; responsabilitate; orientare ctre cetean; stabilitate n exercitarea funciei publice; subordonare ierarhic (conform Legii nr. 161/2003 care completeaz Legea nr. 188/1999)
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

115

practica. n cadrul cursurilor fr frecven, nainte de a primi aprobarea de a participa la unul dintre cele 6-8 seminarii cu durat de cte dou sptmni, se cere studierea unor manuale de specialitate, cu un volum de 2000-3000 de pagini, de regul n mai multe limbi (englez, german i francez). Spre deosebire de SUA, n Frana activitatea de formare a managerilor publici se desfoar mai ales n celebra cole Nationale dAdministration. Prin caracterul ei, aceast instituie formeaz mai curnd administratori (gestionari) dect manageri. De aceea, nvmntul managerial francez s-a dezvoltat ntr-o direcie specific, caracterizat printr-un pronunat caracter teoretic, cu multe componente filosofice, dar cu aplicabilitate redus n practic. Pe baza afinitilor de limb, n nvmntul managerial romnesc au fost preluate multe dintre acestea, fr a se analiza msura n care ele corespund direciei de dezvoltare dorite a administraiei publice romneti. Unul dintre marile neajunsuri frecvent ntlnite n universitile romneti este tendina de a filosofa despre structura activitii de management n detrimentul cutrii unei soluii pentru rezolvarea problemelor aprute. De asemenea, nu de puine ori, instituiile de nvmnt romneti care formeaz specialiti n domeniul administraiei publice sunt departe de a cere de la studenii lor o intensitate de lucru comparabil cu cea a studenilor americani. n ara noastr, capacitile de formare a funcionarilor publici 4 acoper aproximativ 22.000 participani/an, n timp ce numrul funcionarilor publici este de aproximativ 110.000, fr a lua n calcul celelalte categorii de personal din administraia public. Potrivit unei evaluri fcute de Institutul Naional de Administraie, cheltuielile de formare pentru totalitatea funcionarilor publici, aflai sub incidena Statutului funcionarilor publici, se cifreaz la 27,72 milioane EURO pe an 5. n condiiile unui minim de 3 zile-om/an de formare 6, aceste cheltuieli sunt de aproximativ 15 milioane EURO, ns capacitile de formare i resursele financiare necesare rmn insuficiente. Procesul de formare a funcionarilor publici se confrunt i cu alte dificulti, cum ar fi: absena unei reele structurate a furnizorilor de formare n domeniul administraiei publice; finanarea insuficient a formrii continue n administraia public; absena relaiei directe ntre formarea funcionarilor publici i dezvoltarea carierei acestora; lipsa unui sistem standard privind furnizarea i atribuirea programelor de formare continu care creeaz importante diferene organizaionale i operaionale ntre aceti furnizori; absena unui sistem extern de monitorizare i evaluare a calitii procesului de formare. Crearea unei funcii publice moderne i eficiente se bazeaz pe competenele resurselor umane n ansamblul lor, iar eliminarea dificultilor prezentate impune adoptarea unor msuri de mbuntire a managementului i dezvoltrii resurselor umane din administraia public. Avnd n vedere limitele resurselor disponibile i principiul proporionalitii, este necesar o focalizare strategic a activitilor de formare continu, lundu-se n considerare acele grupuri int care pot aciona ca factori de schimbare n sistemul administraiei publice i anume: factorii de decizie, respectiv nalii funcionari publici i funcionarii publici de conducere, datorit necesitilor de dezvoltare a competenelor manageriale; intrrile n sistem (tinerii recrutai din exteriorul sistemului), datorit nevoilor de formare i acces rapid la funcii de conducere;

4 5 6

Strategia actualizat a Guvernului Romniei privind accelerarea reformei n administraia public 2004-2006, Guvernul Romniei, Bucureti, 2004, p. 14 Prin aplicarea cerinelor Legii 161/2003, care prevede un numr de 7 zile-om/an de perfecionare a funcionarilor publici Strategia actualizat a Guvernului Romniei privind accelerarea reformei n administraia public 2004-2006 prevede reducerea numrului mediu de zile de perfecionare a funcionarilor publici de la 7 zile-om/an la 3 zile-om/an 116
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

dinamica sistemului (tinerii recrutai din interiorul sistemului), datorit nevoilor de

formare de excelen i evoluie rapid n carier; sursa de expertiz (actualii i viitorii specialiti ale cror competene i atribuii pot contribui la o mai bun gestionare a activitilor legate de aplicarea reformei i de procesul de integrare), care presupune o specializare intens, nsoit de cunoaterea tendinelor i practicilor internaionale n domeniul administraiei publice. Formarea managerilor publici profesioniti n Romnia se poate realiza prin diverse tipuri de programe de formare 7, cum ar fi: programe de formare specializat pentru corpul de elit al viitorilor manageri din administraia public (fast tracking), prin integrarea treptat de ctre Institutul Naional de Administraie a activitilor de formare continu din cadrul proiectului Young Professionals; programul de formare specializat de un an pentru actualii nali funcionari publici, organizat de Institutul Naional de Administraie; programe de formare specializat pentru actualii funcionari publici de conducere, organizate de universiti i ali furnizori de formare continu. Aceste programe se adreseaz i altor categorii de funcionari publici, respectiv celor care aspir la poziii de conducere (main stream), dar nu se ncadreaz n criteriile de admitere pentru programe de tipul celor destinate tinerilor profesioniti; programe de perfecionare a funcionarilor publici cu atribuii specifice n domeniul reformei i integrrii europene (inclusiv gestionarea fondurilor structurale), organizate de ctre Departamentul de perfecionare din cadrul Institutului Naional de Administraie (pentru administraia central), centrele regionale de formare continu ale administraiei publice locale (pentru administraia local i serviciile deconcentrate), colile de formare continu specializate din cadrul ministerelor sau altor instituii, universiti, ali furnizori de formare continu. Selecia pentru programele de formare specializat se realizeaz de ctre Institutul Naional de Administraie n colaborare cu Agenia Naional a Funcionarilor Publici i este monitorizat de ctre Comisia pentru managerii publici. Participanii declarai admii la unul dintre aceste programe semneaz un angajament cu Ministerul Administraiei i Internelor, prin care se oblig s lucreze n administraia public timp de cinci ani dup ncheierea programelor de formare, sub sanciunea rambursrii cheltuielilor efectuate cu formarea lor n condiiile prevzute prin angajament. Evaluarea final se realizeaz de ctre o comisie special care decide n legtur cu ocuparea funciei de manager public. Aceast funcie public se mparte pe trei niveluri profesionale de ncadrare 8 i este structurat pe grade profesionale: asistent, echivalent cel puin funciei publice de ef birou; special, echivalent cel puin funciei publice de ef serviciu; principal, echivalent cel puin funciei publice de director adjunct; superior, echivalent cel puin funciei publice de director; general, echivalent funciei publice de director general adjunct. Promovarea managerilor publici treapta 1 ncepe cu gradul de manager public special, iar pentru celelalte trepte ncepe cu gradul de manager public asistent. Numirea n funcia de manager public se face prin act administrativ al conductorului autoritii sau al instituiei publice n cadrul creia urmeaz s-i desfoare activitatea, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. De regul, managerul public i desfoar activitatea sub directa coordonare a unui nalt funcionar public din cadrul autoritii sau al instituiei publice n care i va desfura activitatea. n cadrul autoritilor sau instituiilor publice unde nu exist nali funcionari publici, managerul public i desfoar activitatea sub directa coordonare a funcionarului public de conducere situat pe cel mai nalt nivel.
7 8

Strategia actualizat a Guvernului Romniei privind accelerarea reformei n administraia public 2004-2006, Guverul Romniei, Bucureti, 2004, p. 23-25 Conform OU nr. 56/25.06.2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public, publicat n MO Partea I nr. 590 din 1.07.2004
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

117

Managerii publici promoveaz succesiv n gradele profesionale, pe baza vechimii n gradul profesional deinut i n urma deciziei Comisiei, fondat pe evaluarea performanelor profesionale individuale. Evaluarea managerilor publici poate fi iniiat la solicitarea acestora, a superiorului ierarhic sau a Comisiei. n urma evalurii Comisiei, managerii publici pot obine urmtoarele rezultate: reconfirmarea sau pierderea statutului de manager public; promovarea, reconfirmarea n grad sau retrogradarea managerului public; ncadrarea pe o treapt superioar sau inferioar, n cazuri extraordinare. Managerii publici pot promova n gradele superioare, astfel: conform sistemului de promovare foarte rapid, managerii publici treapta 1 pot promova dup cel puin 8 luni i conform sistemelor de promovare rapid, respectiv de promovare accelerat, managerii publici treapta 2 i treapta 3 pot promova dup cel puin 12 luni. Stabilirea salariului de baz al managerului public se face potrivit reglementrilor legale pentru funcionarii publici din aparatul propriu al ministerelor, prin nsumarea salariului de baz corespunztor funciei de consilier, gradul profesional superior, treapta de salarizare I, cu indemnizaia de conducere aferent funciei publice de conducere, echivalent gradului profesional deinut de managerul public respectiv. Sporul de manager public se determin prin aplicarea, la salariul de baz al managerului public, a procentului determinat n funcie de treapta profesional deinut. 9 Universitatea i toate celelalte instituii de formare continu sunt frecvent organizate ca uniti prestatoare de servicii publice, confruntate cu rigorile economiei de pia i ale competiiei globale. Coninutul i managementul nvmntului superior de formare a managerilor n administraia public trebuie armonizate cu noile principii de funcionare a societii: imprescriptibilitatea libertilor individuale, statul de drept i egalitatea n faa legii a tuturor cetenilor, societate democratic deschis ctre lume, economie de pia. Noua atitudine care se ateapt de la instituiile destinate formrii managerilor n administraia public este una deschis, chiar ofensiv, care s aib ca principale scopuri promovarea transformrilor sociale i economice, racordarea la mutaiile frecvente din plan mondial, astfel nct s formeze manageri competeni care s lucreze cu eficien n administraiile publice din rile Uniunii Europene. BIBLIOGRAFIE 1. Maney A., Managing the Public Sector, University of London, 2001 2. Nicolescu O., Plumb I., Pricop M., Vasilescu I., Verboncu I. (coordonatori), Abordri moderne n managementul i economia organizaiei, Bucureti, Editura Economic, 2003, volumul 3 Economia i managementul diferitelor tipuri de organizaii 3. *** HG nr. 699/5.05.2004 pentru aprobarea Strategiei actualizate a Guvernului Romniei privind accelerarea reformei n administraia public 2004-2006, Guvernul Romniei, Bucureti, 2004 4. *** OU nr. 56/25.06.2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public, publicat n MO Partea I nr. 590 din 1.07.2004 5. *** OUG nr. 6/10 februarie 2005 pentru modificarea i completarea OUG nr. 56/2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public, publicat n Monitorul Oficial nr. 149/18 februarie 2005

Sursa: OUG nr. 6/10 februarie 2005 pentru modificarea i completarea OUG nr. 56/ 2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public 118
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Arhitectura conceptului de audit de resurse umane


Asist. univ. drd. Irinel Marin
Rezumat: Teoria auditului furnizeaz un cadru conceptual raional i coerent pentru determinarea procedurilor de audit necesare pentru atingerea obiectivelor de audit definite i pentru evaluarea continu a practicilor curente n scopul perfecionrii lor. Scopul auditului este de a scoate n eviden punctele forte i punctele slabe n sistemul nonprofit al resurselor umane i rezolvarea problemelor aprute, iar auditorul este pionul cel mai important n efectuarea corect i licit a auditului. ntr-un audit de resurse umane, prin opinia sa neutr exprimat, auditorul devine un garant al situaiilor reale existente n cadrul firmei, n faa utilizatorilor externi, iar raportul de audit prezint concluziile asupra gradului n care situaiile la nivelul departamentului de resurse umane sunt sau nu conforme cu principiile general acceptate. Abstract: The theory of the audit is to provide an conceptual and rational place to determinate the audit procedures necessaire to touch the audit objectives definited, to courents practitions evaluation to improve the human resourse audit. The audit objective is to relief the strenght and weeknes points in nonprofit sistem of the human resources and resolve the relief problems. The auditor is the most important person in correct and licit effectuation audit.

Derivat din monitorizarea rezultatelor activitii resurselor umane, auditul a evoluat in timp i a devenit o funcie de baza a managementului resurselor umane. Pe lnga faptul c reuete s releve adevratele dimensiuni ale activitii resurselor umane, auditarea l ajut pe manager n toate etapele procesului de conducere, deciziile rezultate din informaiile furnizate de audit fiind bine fundamentate. Prin auditul resurselor umane se nelege un complex de activiti de monitorizare i colectare de informaii care l asigur pe manager c activitile desfurate se deruleaz conform planificrii, msurnd progresul ctre obiectivele propuse i detectnd deviaiile de la plan, pentru a lua msuri corective. n activitatea de conducere a subsistemului de personal din cadrul organizaiei, toate elementele, aspectele i comportamentele aferente acestuia trebuie periodic auditate i evaluate. Auditurile trebuie efectuate cu scopul de a determina dac diferite elemente ale subsistemului sunt eficiente pentru realizarea obiectivelor stabilite de conducerea organizaiei. Ideea de baz care ne preocup n formularea unui model n domeniu este aceea c auditul resurselor umane evalueaz activitatea resurselor umane dintr-o organizaie cu scopul de a mbunti activitile respective. Auditul furnizeaz feed-back-uri referitoare la funcia de personal, la modul n care sunt desfurate activitile acestei funciuni. Deoarece nu exist o definiie unanim acceptat de specialiti, ci sunt foarte multe, fiecare din ele depinznd de concepia personal, de criteriile fiecrui individ, de cultura fiecruia, se va ncerca n cele ce urmeaz prezentarea ctorva definiii, date de diferii specialiti n ceea ce privete auditul de resurse umane. Auditul resurselor umane are ca obiectiv verificarea att a respectrii obligaiilor de ctre firm, ct i a gradului de adecvare a dispoziiilor pentru a asigura, spre exemplu, o formare continu, eficace, de mbogire a cunotiinelor pentru individ, fapt ce aduce profit n primul rnd angajatorului [1]. n 1962, TORENCE propune definirea auditului n resurse umane ca fiind analiza practicilor i politicilor de personal dintr-o ntreprindere sau dintr-o organizaie, pentru a determina eficacitatea i fundamentarea.
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

119

n anul 2000, IGALENS sugereaz c auditul resurselor umane este o judecat cu privire

la calitatea resurselor umane ale unei organizaii [2]. Pentru a intelege mai bine noiunea de audit al resurselor umane, este bine s ne oprim asupra termenilor din definiia dat mai sus. 1. Auditul resurselor umane reprezint o judecat. O judecat poate avea dou semnificaii: ea reprezint pe de o parte o opinie favorabil sau defavorabila ce ne-o crem asupra cuiva sau ceva, iar pe de alt parte reprezint o funcie a spiritului care-i permite s judeci bine lucrurile ce nu fac obiectul unei cunoateri imediate i nici demonstrate riguros. Auditul resurselor umane reprezint acea facultate de a judeca bine lucrurile care nu fac obiectul unei cunoateri imediate. Resursele umane nu sunt resurse simplu de evaluat precum resursele financiare, tehnologice sau comerciale. Ele fac obiectul unor decalaje care stabilesc, uneori arbitrar, nivelul auditului. n abordarea auditului este necesar s se disting dou niveluri: 3 al resurselor umane n ansamblul lor, adic totalitatea brbailor i femeilor dintr-o organizaie; 3 al resurselor umane individuale, adic individul mai mult sau mai puin motivat, realizatorul performanelor i deintorul potenialului. Alegerea nivelului este deosebit de important n prezentarea instrumentelor de msur pe care auditorul dorete s le foloseasc. Nu msurm performana, potenialul sau percepiile individului n aceeai manier ca pe cele ale unui grup. 2. Calitatea resurselor umane se refer la aptitudinea resurselor umane de a rspunde nevoilor organizaiei. Organizaia are nevoi cantitative i calitative n legatur cu resursele umane. Strategia care i-o fixeaz i permite s descopere o parte din nevoile firmei, dar auditorului trebuie s i se permit s aib acces i la alte surse de informare, uneori externe organizaiei. Auditorul nu se multumete, de exemplu n auditul recrutrii, s obin doar informaii referitoare la exigenele departamentelor tehnice sau operaionale. El trebuie s adauge o valoare ajuttoare acestor informaii pentru a le transforma n informaii utile pentru scopul pe care l are cu privire la viitorul meseriilor sau cu privire la evoluia profesiilor angajailor studiai. De asemenea, auditorul trebuie s ia n considerare factorul timp, adic este necesar de cele mai multe ori cunoaterea trecutului (n ct timp a reuit firma s duc la capt cu bine un proiect ce nseamn schimbare sau o pregtire profesional?). Pentru a rspunde nevoilor organizaiei, auditorul trebuie s fie contient i de dimensiunea politic a auditului resurselor umane. Organizaia este o coaliie de interese i de motivaii care nu converg ntotdeauna. Auditorul resurselor umane intervine ntr-un domeniu supus raporturilor de for. n lucrarea sa, Bill Coy susine: Auditul resurselor umane este un proces de politici, proceduri, documentaii, sisteme i practici de cercetare cu privire la funciile de resurse umane n organizaie [1]. n analiza fcut de OReilly, acesta definea conceptul astfel: Auditul este un proces sistematic de obinere i evaluare obiectiv a unor afirmaii privind aciunile i evenimentele cu caracter economic i nu numai, n vederea aprecierii gradului de conformitate a acestor afirmaii cu criteriile prestabilite, precum i de comunicare a rezultatelor ctre utilizatorii interesai [3]. O cercetare detaliat a acestei definiii evideniaz elementele principale ale activitii de audit: 1. Auditul este un proces sistematic Orice activitate de audit, indiferent de obiectivul su, include, din punct de vedere metodologic, etape fundamentale precum: planificarea, dezvoltarea unei strategii, selectarea probelor i evaluarea acestora n raport cu obiectivele specifice ale misiunii.
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

120

n Declaraia privind conceptele de baz ale auditului se subliniaz: faza de proces sistematic sugereaz c auditul este bazat, cel puin n parte, pe disciplina i filozofia unei metode tiinifice. Muli auditori nu consider ns c ei aplic o metod tiinific, deoarece o asemenea metod ar implica un grad mai ridicat de structurare dect se dorete n audit. Dei un audit are la baz o strategie, strategia respectiv se poate modifica pe parcursul misiunii, datorit schimbrii condiiilor sau apariiei unor rezultate neateptate ale procedurilor de audit. 2. Obinerea i evaluarea n mod obiectiv a unor afirmaii n esen, auditul const n colectarea i evaluarea probelor care vor fi suportul opiniei auditorului. Evaluarea afirmaiilor de ctre auditor presupune exercitarea judecii profesionale a acestuia, ceea ce necesit o capacitate deosebit de interpretare i analiz. 3. Afirmaii privind aciunile cu caracter economic i nu numai Se refer la acele afirmaii i estimri pe care managementul unei entiti le face i care, de altfel, se regsesc incluse n situaiile i elementele supuse auditului. 4. Aprecierea gradului de conformitate a afirmaiilor cu criterii prestabilite Orice misiune de audit are ca obiectiv principal formularea unei opinii de ctre auditor asupra afirmaiilor privind faptele i evenimentele ce urmeaz a fi auditate; n acest mod se va preciza n ce msur afirmaiile amintite sunt conforme cu criteriile sau standardele existente. 5. Comunicarea rezultatelor ctre utilizatorii interesai Episodul final al oricrei misiuni de audit este ntocmirea unui raport care l informeaz pe cititor asupra gradului n care afirmaiile clientului corespund cu criteriile agreate sau impuse. Auditul este o unealt folosit pentru colectarea i evaluarea informaiilor despre starea practicilor i politicilor aplicabile la nivelul departamentului de resurse umane, pentru a determina eficacitatea general a managementului de resurse umane n cadrul organizaiei. Auditul resurselor umane demonstreaz ct de mult contribuie acestea la eficacitatea organizaional ca un ntreg i la productivitatea muncii [4]. Este un instrument diagnostic, nu unul prescriptiv. El te ajut s identifici ce lipsete sau ce trebuie mbuntit, fr a-i spune ce trebuie s faci pentru a rezolva aceste probleme. Este un instrument pe care l folosim s msurm gradul n care un angajator satisface obligaiile legale n gestionarea forei de munc i s catagrafiem msurile corective ce se impun [5]. Auditul opereaz cu idei abstracte; el i are bazele n numeroase tipuri de nvare ... are o structur raional de postulate, concepte, tehnici i reguli, bazndu-se pe un studiu intelectual riguros, care merit s fie numit disciplin n sensul curent al acestui termen. Altfel spus, auditul are la baz o teorie. [6]. n sens restrictiv, teoria auditului este o teorie normativ, deoarece furnizeaz un ghid despre cum ar trebui s fie practica de audit. n Romnia, Normele Naionale de Audit, inspirate din referenialul internaional, au definit auditul ca fiind examinarea profesional a unei informaii n vederea exprimrii unei opinii responsabile i independente, prin raportarea la un criteriu standard de calitate. Exist n documentele de specialitate patru postulate de baz ale auditului n general, dar aplicabile i n cazul auditului de resurse umane, stipulate de ctre INTOSAI, ce asigura aplicarea i elaborarea unitar a standardelor de audit pentru toate entitile naionale (SAI) care activeaz n domeniul auditului.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

121

Aceste postulate reprezint un ghid semnificativ i totodat important. Ele fac referire la:
orientarea general a auditorului, n demersul su privind culegerea materialului probant,

compararea acestuia cu criteriile de audit i formularea opiniei calificate;


determinarea strict a ariei investigaiei i consemnarea riguroas a obligaiilor ce-i revin

din misiunea de audit;


identificarea modalitilor de cercetare cele mai adecvate, n paralel cu nominalizarea

celor mai semnificative riscuri;


evaluarea calitii rezultatelor unei cercetri de audit cu accent pe evaluarea calitii

concluziilor i recomandrilor specifice. Ca un corolar, se poate aprecia c auditul este o activitate desfurat de profesionitii n domeniu, care colecteaz i evalueaz probe, n vederea exprimrii unei opinii independente privind comparaia dintre aspectele observate i cele prestabilite, conform unui criteriu de calitate. Auditul resurselor umane se ncadreaz n aceast definire, modificat n consecin, servind la mai buna nelegere a conceptului prezentat. Din punct de vedere al modului de afiliere al auditorilor n realizarea misiunii, auditul poate fi: audit extern; audit intern; audit guvernamental.

Auditul extern, recunoscut sub numele de audit independent, este efectuat pe baz contractual de ctre auditori independeni, fie persoane fizice, fie persoane juridice, care au misiunea de a certifica situaiile existente ale unei organizaii. Auditorii externi se definesc nu att n funcie de domeniul acoperit, ct mai ales n funcie de nivelul auditului. Ansamblul componentelor lor se regsete adesea n cadrul aceluiai cabinet de audit. Auditul intern este realizat de un salariat al ntreprinderii ce trebuie s obin o anumit independen fa de celelalte funciuni ale ntreprinderii. El realizeaz controale prin acumularea de cunotiine despre anumite particulariti, anumite puncte forte i anumite slbiciuni din cadrul organizaiei. Cunotinele vor fi mult mai profunde dect cele obinute de un auditor extern. Dar auditul intern are dou limite de aciune [7]: 1. pe de-o parte, n calitate de membru al ntreprinderii, auditorul intern este dependent de sistemul de valori ale mediului ambiant; 2. pe de alt parte, mai ales dac a lucrat numai n aceeai ntreprindere, experiena acumulat este mai limitat dect cea a unui auditor extern. Importana actual a auditului intern este subliniat i de existena Institutului Internaional de Audit Intern (The Institute of Internal Auditors: IIA). Acest instituie definea n 1999 auditul intern ca fiind o activitate independent i obiectiv, care d asigurare unei organizaii n ceea ce privete gradul de control deinut asupra operaiunilor, o ndrum pentru a-i mbunti operaiunile o ajut s-i ating obiectivele, evalund procesele sale de management al riscurilor, de control i de conducere i avansnd propuneri pentru a le consolida eficacitatea [8]. Definiia subliniaz rolul de consiliere al auditorului intern, el realiznd diferite recomandri, pentru a ajuta la atingerea obiectivelor Controlului Intern. Funcia de audit intern este una relativ recent, apariia ei fiind recunoscut n perioada crizei economice din 1929-1933.

122

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

NOTE I REFERINE BIBLIOGRAFICE 1. Prepared by Bill Coy, Senior Associate for HR Consultation L Piana Associates, Inc., Introduction to The Human Resources Audit, 2002, www.lapiana.org/consulting 2. Jacques Ingalens, Audit des Ressources Humaines, Editions Liaisons, 3e edition 3. Declaraia (A Statement of Basic Auditing Concepts) este analizat de V. M. O'Reilly, M. B. Hirsch, P. L. Defiliese, H. R. Jaenicke, n lucrarea Mongomerys auditing, John Wiley & Sons, New York, ed. a XI-a,1990. 4. Lmemory Nguwi, How to Carry Out A Human Resources Audit, 17.09.2003 5. Stephen F. Ruffino, Introduction to the Human Resources Audit, 08.02.2001 6. Mautz i Sharaf citai de O'Reilly, M. B. Hirsch, P. L. Defiliese, H. R. Jaenicke, op. cit. 7. Dubuis Maryline, Rotigliano Laura, Vergeseres Sylvie; M. Rousson, V. Turansky, Laudit en Ressources Humaines, seminaire: Changement et intervention dans lorganisation, mai 2002, p. 5. 8. The Institute of Internal Auditors: IIA, 1999

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

123

Condiiile de munc n Uniunea European


Asist. univ. drd. MARINA CRISTIAN
Rezumat: Abordarea managementului resurselor umane din perspectiva procesului de globalizare, n general, dar mai ales din perspectiva aderrii Romniei la Uniunea European, este foarte important, deoarece importul de cunotine, practici i tehnici manageriale n domeniul resurselor umane se poate dovedi mult mai eficient dect importul de tehnologii. Unul dintre cel mai importante aspecte cruia trebuie s i se acorde o atenie deosebit l reprezint securitatea i sntatea angajailor, deoarece aciunile i condiiile de munc nesigure implic, la nivelul organizaiilor, costuri foarte mari, afectndu-i pe cei implicai direct sau indirect. Contientizarea dimensiunii sociale a securitii i sntii n munc impune reducerea costurilor economice i sociale determinate de desfurarea activitii, n condiii de munc nesigure. n acest context, toate organizaiile, indiferent de sfera sau sectorul de activitate trebuie s neleag ideea c securitatea i sntatea n munc reprezint expresia bunstrii propriilor angajai. Abstract: European industrial society is gradually transforming itself into a knowledge society, a trend which has implications for all citizens of the European Union. Some changes are predictable the increased pace of innovation, rapid deployment of new technologies but many of the consequences of these changes in terms of how we work have yet to be adequately analysed. For example, more and more workers have to deal with direct demands from customers and colleagues in their daily work. Research also confirms that during the 1990s there was a trend towards increased autonomy or job control while at the same time individuals are faced with increased pressures arising from work intensification. Such changes have an impact on working conditions, the health of workers, the skill requirements of workers and on their motivation.

Introducere Unul dintre principalele obiective ale managementului resurselor umane l reprezint asigurarea condiiilor de munc, avnd implicaii directe asupra eficienei i eficacitii salariailor n munc. Extinderea Uniunii Europene reprezint premisa sporirii exigenelor privind condiiile de munc i de via pe ntreg continentul. Normele extrem de diverse privind condiiile de munc i de via existente la nivelul Uniunii Europene reprezint pentru managerii romni provocri, extrem de serioase, la care vor fi nevoii s se alinieze. Ca urmare a Conferinei de la Lisabona, Uniunea European i-a stabilit ca principal obiectiv ameliorarea calitii muncii i a condiiilor de munc. Corolarul acestui obiectiv l reprezint elaborarea unui set de indicatori ai calitii muncii care s msoare progresele nregistrate n aceast direcie, cunoscui sub denumirea de indicatori europeni armonizai. Conceptul de calitate a muncii i a condiiilor de munc acoper o arie foarte larg: sntatea n munc a angajailor, nivelul de trai, protecia muncii, itinerarele profesionale, dezvoltarea competenelor i, n cele din urm, relaia de echilibru dintre viaa profesional a unui individ i cea extraprofesional. Aceasta nseamn c sistemul indicatorilor europeni armonizai acoper un spectru foarte mare de activiti ale managementului resurselor umane, de la descrierea posturilor pn la organizarea efectiv a muncii (coninutul i modul efectiv de realizare a sarcinilor), analiznd timpul de munc (durat i mod de utilizare), managementul recompenselor (niveluri de remunerare), consilierea angajailor (profesional i extraprofesional), comunicarea din cadrul unei organizaii (sistemul de relaii dintre angajai, modul de informare i consultare a angajailor i de soluionare a problemelor) i sigurana, sntatea i bunstarea n munc a personalului. Cu toate acestea, la nivelul Uniunii Europene, exist puine instrumente capabile s furnizeze un inventar asupra calitii muncii. Anchetele asupra forei de munc coordonate de Eurostat furnizeaz date anuale armonizate la nivel comunitar privind situaia pe piaa muncii, dar ele nu conin sau, n anumite cazuri, conin prea puine informaii despre condiiile de munc. La nivelul Uniunii
124
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Europene, anchetele asupra calitii vieii sunt realizate la nivelul unui numr redus de state, ca de exemplu: Marea Britanie, Germania, Frana, Austria. Obiectivul acestor anchete este acela de a furniza un inventar al condiiilor de munc la nivelul Uniunii Europene i de a msura evoluiile, adic progresele sau eventualele degradri ale calitii i condiiilor de munc. De asemenea, se urmrete identificarea categoriilor de salariai (n funcie de vrst, sex, profesiune, statutul muncii) i a sectoarelor de activitate cu cel mai mare grad de expunere la anumite riscuri care privesc sntatea, securitatea muncii sau excluderea. Organizarea muncii Principalul obiectiv al acestui articol l reprezint evidenierea principalelor aspecte ce caracterizeaz condiiile de munc, din punct de vedere al organizrii muncii. Organizarea muncii trebuie neleas din punct de vedere al naturii muncii i al distribuiei sarcinilor (munca repetitiv, monoton), al responsabilitilor oferite salariailor, al autonomiei i controlului de care acetia dispun n ceea ce privete organizarea muncii i derularea acesteia. Modul de organizare a activitii la locul de munc ofer o serie de informaii cu privire la uurina angajailor n a-i ndeplini sarcinile de munc, ntreruperile, ritmurile de lucru, sprijinul acordat altor salariai n realizarea muncii lor, n special n cadrul colectivelor de munc, dar mai ales competenele necesare i formarea profesional de care acetia beneficiaz n cadrul unei organizaii, ntreprinderi. 1. Natura muncii Caracterul repetitiv al muncii poate fi evaluat prin intermediul a doi indicatori: frecvena micrilor de mn i de bra i proporia diverselor sarcini de lucru de durat variat (de la cinci secunde pn la zece minute). n ceea ce privete caracterul de monotonie al muncii depuse, nu exist un indicator unanim acceptat la nivelul Uniunii Europene, lsnd interpretarea conceptului de monotonie la latitudinea angajailor. 31% din populaia activ a Uniunii Europene consider c munca pe care o depune presupune gesturi repetitive, cu mna sau cu braul, n timp ce 52% consider c aceste gesturi repetitive le afecteaz cel puin un sfert din timpul de lucru. 49% din populaia activ a Romniei consider c munca pe care o desfoar presupune foarte multe gesturi repetitive, n timp ce la nivelul unor ri precum Slovenia i Ungaria media este de 13%, respectiv 47%. n ceea ce privete caracterul rutinier al muncii, pe categorii de profesii, muncitorii necalificai, n proporie de 37% i meteugarii (47%) sunt cei mai expui la gesturi repetitive permanente n munca lor. Angajaii cu studii superioare i profesiunile intelectuale i tiinifice, n proporie de 7%, respectiv 13%, sunt cel mai puin expuse. Din punct de vedere al sectorului de activitate, salariaii din sectorul construciilor sunt cei mai expui la munca repetitiv, n proporie de 37%, n timp ce la polul opus se afl angajaii din sectorul financiar, care n proporie de 71% nu efectueaz n munca lor gesturi repetitive. Din punct de vedere al mrimii ntreprinderii, expunerea la gesturi repetitive este cel mai des ntlnit la nivelul ntreprinderilor care au un numr de salariai cuprins ntre 100 250 de persoane, n proporie de 39%, n timp ce la nivelul ntreprinderilor mici i foarte mici gradul de expunere la munca repetitiv este de 23%. Din punct de vedere al timpului de realizare a sarcinilor, 15% din populaia activ a Uniunii Europene efectueaz sarcini de lucru cu o durat mai mic de cinci secunde, pentru 18% sarcinile au durat mai mic de 30 de secunde, iar 23% dintre salariaii Uniunii Europene realizeaz sarcini care dureaz mai puin de un minut. La nivelul Romniei cel mai frecvent ntlnite n munc sunt sarcinile foarte scurte, n proporie de 31%, ceea ce nseamn c la nivelul Romniei avem de a face cu o diviziune crescut a muncii, situaie comparabil cu cea ntlnit n Slovenia (34 %). Totui, nu trebuie confundat caracterul rutinier sau repetitiv al muncii cu cel de monotonie.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

125

Proporia salariailor care efectueaz o munc monoton este destul de ridicat la nivelul Uniunii Europene, aproximativ 40%, diferenele n ri fiind foarte importante, de la 55% n Estonia, 52% Bulgaria, 54% Romnia i 48% n Cehia la 32% n Ungaria i 24% n Malta. Profesiile care presupun desfurarea unei activiti cu grad sczut de monotonie sunt cele intelectuale i tiinifice, n proporie de 33%, n timp ce pentru 53% din muncitorii necalificai munca are un caracter monoton. La nivelul Romniei, munca este caracterizat, n general, de monotonie i rutin, ceea ce are consecine directe asupra eficienei i eficacitii salariailor n munc, un nivel ridicat de rutin i monotonie n munc putnd avea ca efecte demotivarea i plafonarea angajailor, n cazul n care acetia nu i schimb locul de munc. 2. Responsabilitatea pentru munca depus Evaluarea responsabilitilor muncii depuse, din punct de vedere al sistemului indicatorilor europeni armonizai de apreciere a condiiilor de munc, se realizeaz pe trei direcii: 1 normele de calitate, respectiv gradul de respectare a standardelor de calitate a produselor. 71% din populaia activ a Uniunii Europene trebuie s respecte anumite norme de calitate n activitatea pe care o desfoar. Sectoarele cu cel mai ridicat grad de standardizare a activitii sunt cel al construciilor (83%) i cel industrial (81%), comparativ cu sectorul serviciilor de administraie public (52%); 2 problemele neprevzute, din punct de vedere al faptului c angajaii trebuie s fie capabili s soluioneze n orice moment anumite probleme, avnd caracter spontan sau incert i cu care se confrunt n activitatea de zi cu zi. La nivelul Uniunii Europene, 83% din salariai se confrunt cu astfel de probleme, fiind recompensai i n funcie de acest criteriu. O astfel de situaie se ntlnete mai ales n sectorul serviciilor de administraie public (86%) i n activitile imobiliare (85%); 3 auto-evaluarea, respectiv posibilitatea oferit angajailor de a-i evalua calitatea i rezultatele muncii depuse, fiind caracteristic pentru activitile financiare (76%) i imobiliare (71%). Auto evaluarea muncii depuse este specific profesiilor intelectuale i tiinifice (78%). 3. Autonomia i controlul Evaluarea gradului de autonomie i control n organizarea muncii, de care un angajat dispune la locul de munc, ine cont de urmtorii indicatori: controlul asupra ritmurilor de munc; alegerea momentelor de pauz, a concediilor i a orarului de lucru; alegerea metodelor de munc.

Media celor care nu beneficiaz de autonomie la locul de munc, nregistrat la nivelul Uniunii Europene, este de 35%, ceea ce indic c numrul celor care pot alege sau modifica ordinea sarcinilor este foarte mare. La nivelul Uniunii Europene, 37% din populaia activ nu i poate alege propriile metode de lucru la locul de munc. Cel mai puin autonomi sunt muncitorii necalificai, n proporie de 59%, n timp ce la polul opus se situeaz profesiile intelectuale i tiinifice, n procent de 77%. 44% din numrul salariailor nregistrai la nivelul Uniunii Europene consider c munca lor impune o rotaie a sarcinilor ntre ei i colegii lor. Rotaia posturilor, ca metod de proiectare a posturilor, este utilizat pe scar larg, mai ales la nivelul profesiilor intelectuale i tiinifice (51%).
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

126

Concluzii n ceea ce privete calitatea condiiilor de munc, la nivelul Uniunii Europene, din punct de vedere al organizrii muncii, putem afirma c este vorba de o organizare mai puin ierarhizat, n cadrul creia domin influenele externe, fa de cele interne, iar oamenii beneficiaz de o autonomie destul de ridicat n desfurarea activitii lor. La nivelul Romniei, se constat o organizare a muncii de tip industrial, n cadrul creia influenele interne sunt mult mai puternice dect cele externe, iar gradul de control asupra activitii desfurate de ctre salariai este suficient de ridicat pentru a ngrdi libertatea de aciune i decizie a acestora. n concluzie, putem afirma c procesul de integrare a Romniei n Uniunea European impune armonizarea sistemului naional de indicatori de evaluare a condiiilor de munc cu cel al Uniunii Europene. BIBLIOGRAFIE 1. 2. 3. 4. 5. Hermel Ph., Management europeen et international, Economica, Paris, 1993 Manolescu A., Managementul resurselor umane, ediia a IV-a, Editura Economic, Bucureti, 2003 * * * Condiiile de munc n rile aderente i candidate, Fundaia European pentru mbuntirea Condiiilor de Munc i de Via, Bucureti, 2003 * * * Guidance note on European HR trends, www.fedee.com/hrtrends.html * * * Human resource management in an expanded European Union, www.fedee.com/accesion2.shtml

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

127

Sistemul de formare n administraia public din rile OECD


Prep. univ. Mihaela PCEIL
Rezumat: Procesul de formare din administraia public are n vedere mbuntirea punerii n practic a reformelor i modernizarea administraiei, precum i a competenelor i a calificrilor profesionale ale personalului, cu scopul de a consolida eficiena administraiei publice. n anumite ri, dreptul i/sau obligaia funcionarilor de a se perfeciona continuu sunt nscrise n constituie. n marea majoritate a rilor formarea este stabilit prin lege, i anume prin statutul funciei publice sau prin texte reglementare. Elaborarea politicilor de formare revine n principal organizaiilor publice care sunt responsabile cu politica de personal. Este vorba de ministerele nsrcinate cu aplicarea reformelor, cum este, de exemplu, n Frana i Spania sau de ministerele care au competene n domeniul funciei publice, precum n Germania i n rile de Jos. Abstract: The process of training in public administration regards the improvement of applying the reforms and the modernization of the administration, and also of the competences and of the personnels professional skills, in order to consolidate the efficiency of public administration. In certain countries, the civil servants right and/or obligation of training continuously are written in Constitution. In most of the countries the training is established by the law, namely the public servants statute or regular texts. The elaboration of training politics devolves, mainly, on public organizations who are responsible with personnels politics. It is about the ministries charged with the implementation of the reforms, for example, like France and Spain or about the ministries who have competences in public function area, like Germany and Netherlands.

Introducere OECD Organizaia de Cooperare i Dezvoltare Economic este o organizaie interguvernamental care reunete 29 de ri democratice cu economie de pia avansat. Aceast organizaie furnizeaz consiliere i asisten, n special pe probleme economice diverse, rilor Europei Centrale i Orientale, precum i rilor din fosta Uniune Sovietic angajate n reforme. Un bun sistem de formare este indispensabil tuturor organizaiilor care se preocup ca personalul lor s dobndeasc i s pstreze norme profesionale de nivel nalt n materie de comportament i performan. Marile ntreprinderi internaionale consacr o parte semnificativ din bugetul lor formrii personalului. n sectorul public formarea trebuie s aib o importan la fel de mare ca i n sectorul privat, n lipsa ei acesta fiind incapabil s-i ndeplineasc misiunile cu eficien i eficacitate, ceea ce l-ar mpiedica s serveasc aa cum trebuie ceteanul i economia. Acest lucru este i mai evident n rile n tranziie, n care mari reforme se realizeaz n aproape toate domeniile i n care agenii sectorului public trebuie s fac fa n foarte puin timp unor schimbri numeroase i de mare amploare. De altfel, marea majoritate a rilor Europei Centrale i Orientale au creat instituii de formare pentru funcionarii din sectorul public. n rile Europei Centrale i de Est administraia public trebuie s se adapteze la o multitudine de schimbri ntr-un interval de timp foarte scurt. Personalul din aceste ri este confruntat n mod constant cu un cadru reglementar care evolueaz constant i care este caracterizat prin ideea de a pune n aplicare i de a respecta ceea ce s-a aplicat. De asemenea, acesta trebuie s fac fa noilor cerine care provin att din sectorul privat aflat n expansiune, ct i din partea cetenilor. Asemenea provocri nu pot fi depite dect cu un personal nalt calificat i care se perfecioneaz fr ncetare. Un sistem consolidat de formare permanent este aadar indispensabil pentru ca funcionarii publici s nu fie depii de un context caracterizat prin transformri rapide.
128
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

n cursul ultimilor treizeci de ani, marea majoritate a rilor OECD au creat sisteme de formare pentru administraia public. Aceste sisteme sunt influenate de un anumit numr de factori, precum caracterul unitar sau federal al statului, natura funciei publice, filozofia recrutrii. La acetia se adaug ali factori cheie precum obiectivele sistemului de formare, cadrul juridic, finanarea, instituiile de formare, statutul persoanelor formate i coninutul formrii. Alegerile fcute de guvern n aceast privin determin configuraia general a sistemului de formare. Modul de finanare a formrii poate fi descentralizat sau centralizat. n primul caz, creditele sunt alocate la bugetul instituiilor angajatoare care administreaz fondurile destinate formrii personalului su i care remunereaz instituiile nsrcinate cu formarea. n cazul unei finanri centralizate, fondurile sunt alocate comisiei responsabile cu funcia public sau instituiilor de formare. Multe guverne aplic un sistem mixt de finanare. n trecut, instituiile de formare din sectorul public nu intrau n concuren cu omoloagele lor din sectorul privat n msura n care acestea din urm nu ofereau deloc formare pentru personalul din sectorul public. Dar, cum n numeroase ri sectorul public a introdus tehnici de gestiune din sectorul privat, instituiile private de formare au descoperit o nou pia i anume formarea funcionarilor. La ora actual, instituiile de formare din sectorul public sunt confruntate cu concurena pieei, cel puin n anumite domenii, i rivalizeaz de pe picior de egalitate cu prestatarii din sectorul privat. Statutul formatorilor depinde mai mult de formarea furnizat dect de specificitile naionale. n ceea ce privete formarea permanent, cei care se ocup de aceasta sunt recrutai cu titlul de colaboratori exteriori; n marea majoritate a instituiilor care se ocup de formarea continu, personalul permanent este puin numeros. Administraiile publice au introdus structuri i proceduri care permit evaluarea nevoilor de formare. Aprecierea nevoilor este, n general, responsabilitatea fiecrui minister sau a fiecrui serviciu. O procedur de apreciere a nevoilor se bazeaz, n general, pe informaiile furnizate de conducerea administraiei i de beneficiarii formrii. Pentru a fi eficace, aceasta trebuie s reprezinte un proces continuu n care evaluarea msurilor de formare existente s ocupe un loc important. Organizaiile i structurile responsabile cu politicile de formare i cu punerea lor n aplicare Elaborarea politicilor de formare este ncredinat n principal organizaiilor publice care sunt responsabile cu funcia public i cu politica de personal. Este vorba de ministerele nsrcinate cu aplicarea reformelor i cu tot ceea ce ine de funcia public, cum este, de exemplu, cazul Franei i Spaniei sau de ministerele de interne care au competene n domeniul politicii funciei publice (prin aceasta nelegndu-se politica de personal), precum n Germania i n rile de Jos. n Regatul Unit, ca i n celelalte administraii anglo-saxone, politica de personal i n special recrutarea, derularea carierei i formarea revin Comisiei Serviciului Civil. n practic, politica de formare este, de asemenea, influenat de o serie de factori. Incidena pe care o au asupra acesteia diverse elemente, altele dect ministerele, depinde foarte mult de statutul juridic al instituiilor de formare, adic de apartenena sau nonapartenena la structura ierarhic a administraiei. Se poate sublinia, de asemenea, c organismele consultative sunt n mod frecvent chemate s ajute la definirea politicii de formare. Aceste consilii pot fi situate la nivelul organismului responsabil cu elaborarea politicii i/sau corelate n mod direct cu instituiile de formare. n general, oricare ar fi statutul instituiilor de formare, treapta politic sau ministerial i asum responsabilitile n ceea ce privete elaborarea politicii de formare atunci cnd sunt n joc programe de reform administrativ sau schimbri politice i atunci cnd aceste programe au nevoie, pentru punerea lor n practic, de a fi sprijinite de aciuni de formare. Aplicarea acestei politici este n mod natural mai uoar dac instituiile de formare ale serviciului public se afl n subordinea guvernului, cum este cazul n Germania. Dac aceste instituii de formare sunt independente, politica de formare nu va fi mai puin aplicat din aceast cauz, n msura n care aceste instituii trebuie s ctige bani pentru a supravieui. Este totui posibil ca instituiile de formare din sectorul privat s fie

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

129

mai prompte n ceea ce privete reacia la noile nevoi de formare, mai ales dac piaa este concurenial. n afar de direcia de personal, exist tere pri care emit cereri de formare pentru serviciul public, i anume sindicatele, sectorul privat i, bineneles, ministerele tehnice. Punerea n practic a formrii variaz n funcie de cerine. n general, formarea care se refer, de exemplu, la gestiunea resurselor umane, la organizare i la planificare, la gestiunea bugetar i la redactarea textelor juridice este centralizat. Formarea tehnic, adic subiectele specifice adaptate n genere la o nou legislaie fiscal, este descentralizat. Dup cum s-a semnalat deja, pot exista instituii de formare specializate pe lng anumite ministere, de exemplu cel de finane. Reeaua de instituii de formare i statutul acestora n numeroase ri exist o serie de instituii care furnizeaz cursuri de formare pentru administraia public. n plus, n Europa exist cteva instituii de formare finanate n special de guvern, de exemplu Institutul European de Administraie Public de la Maastricht, care organizeaz cursuri de formare axate pe Comunitatea European, precum i Academia European de la Kehl, care este specializat n formarea funcionarilor regionali i a colectivitilor locale din zona Rinului superior, care acoper n special regiunile Alsacia i Bade-Wrtemberg. n ceea ce privete instituiile de formare destinate utilizrii interne, marea majoritate a rilor posed instituii care furnizeaz formare iniial de lung durat, aceasta realizndu-se nainte sau dup recrutare. Pentru aceast formare iniial, exist cursuri speciale la universitate (de exemplu, programele din al doilea ciclu din Statele Unite i din Canada), marile coli (Frana) i institutele de administraie (Germania, categoria B i C). Formarea continu, destinat perfecionrii i promovrii, adic formarea scurt, de ordinul a ase sptmni maximum, este n general asigurat de alte instituii, precum Colegiul Serviciului Civil din Regatul Unit i Academia Federal din Germania. Recent, universitile au ptruns n aceast pia de formare continu. n anumite ri, instituiile care se ocup de formarea iniial se ocup de asemenea i de formarea continu, de exemplu n Frana coala Naional de Administraie pentru fotii si elevi. Anumite instituii naionale de formare, n special cele din Uniunea European, lucreaz n strns legtur cu instituiile naionale de formare din alte ri i au organizat cicluri de formare destinate funcionarilor strini. Dac examinm aspectele multiple ale peisajului formrii, rezult c o instituie de formare eficace ar trebui s ndeplineasc condiiile urmtoare:

s se bucure de o anumit independen; s dispun de o finanare instituional pentru a putea elabora noi programe de formare; s fie supus unui anumit grad de concuren care o oblig s reacioneze prompt la noi cereri; s dispun de resurse suficiente, care s-i permit s joace un rol activ n reeaua naional i internaional, pentru a fi la curent cu tot ceea ce evolueaz; s dispun de o instan consultativ care s asocieze mediile administrative, industriale i universitare, aceasta putnd-o ajuta s perceap mai bine cererile i nevoile de formare.

Statutul juridic al formatorilor Formatorii au statuturi juridice diverse. Statutul efectiv pare s depind mai mult de formarea furnizat dect de specificitile naionale. Formatorii permaneni sunt n principal utilizai n programele de formare iniial de lung durat. Este cazul programelor universitare din Statele Unite i ale institutelor de administraie din Germania. n Frana, coala Naional de Administraie i

130

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Institutele Regionale de Administraie angajeaz pentru corpul lor profesoral practicieni din domeniul administraiei publice. Fiind vorba de formare continu, adic de cicluri de scurt durat ase sptmni maximum confereniarii sunt, n general, angajai cu titlu de colaboratori externi. n funcie de subiectul tratat, poate fi vorba de practicieni din domeniul administraiei publice, din mediul universitar sau de consultani i formatori venii din sectorul privat. Un asemenea sistem pune problema onorariilor, nivelul acestora depinznd n general de statutul confereniarilor. Funcionarii primesc, n general, onorarii mai mici dect consultanii din sectorul privat, din cauza faptului c acetia din urm nu au ca resurse dect onorariile lor i trebuie s-i plteasc i colaboratorii, n timp ce funcionarii i profesorii universitari dispun de un venit permanent. Onorariile trebuie s fie totui atrgtoare pentru practicieni,deoarece fr ele acetia, care au adesea obligaii profesionale dificile, ar refuza s ia cuvntul i s-i pregteasc n mod corespunztor interveniile. Marea majoritate a instituiilor care se ocup de formarea continu au un numr destul de limitat de persoane angajate permanent, care asigur susinerea administrativ a formrii. Ele au, de asemenea, sarcina de a elabora noi programe de formare, de a asigura o calitate corespunztoare a formatorilor i a materialelor de formare i de a evalua programele de formare. Intervenia personalului permanent n derularea efectiv a formrii este n general limitat. n cele mai multe cazuri, acest personal permanent este transferat temporar la un minister sau la o agenie pentru a lucra n aceste instituii de formare n timpul unei perioade determinate, relundu-i apoi activitile lor normale n administraie. Aceast formul de rotaie a fost instituit pentru ca personalul din instituiile de formare s fie la curent cu evoluiile i problemele cu care se confrunt administraia public. Personalul n chestiune va fi astfel n msur s aprecieze dac formarea oferit corespunde sau nu nevoilor reale de formare. Ca o concluzie, experiena a artat c practicienii reprezint un atu preios pentru formarea continu. Este totui posibil s fie nevoie i de ali formatori, mai ales atunci cnd este vorba de noi tehnici de gestiune sau de negociere. Inconvenientul utilizrii practicienilor se refer la necesitatea de a-i nva pe acetia tehnicile de formare i, de asemenea, la faptul c ei au nevoie de o anumit perioad de timp pentru a fi ajutai de personalul permanent s-i pregteasc materialele privind formarea. Procedurile de identificare a nevoilor formrii Pentru a rspunde nevoilor de formare, administraiile publice au introdus structuri i proceduri destinate evalurii nevoilor identificate. Tehnicile utilizate pot varia, nu numai n funcie de ri i administraii, ci i n funcie de coninutul formrii luate n considerare i al grupului int. n marea majoritate a rilor, estimarea nevoilor este de competena fiecrui minister sau a fiecrui serviciu. n anumite ri, ministerele reuesc nu numai s realizeze o estimare a nevoilor de formare pe timp de un an, ci i s stabileasc pentru funcionarii lor planuri plurianuale de formare. n alte ri, n care procedurile de estimare a nevoilor de formare revin instituiilor de formare, direcia de personal din fiecare minister nu mai este cea care adopt msurile necesare pentru a aprecia care sunt nevoile de formare, ci instituia de formare este cea care realizeaz aceasta. Totui, chiar dac instituia de formare este cea care apreciaz nevoile, direciilor de personal din ministere le revine sarcina de a planifica cariera funcionarilor, innd cont de formarea considerat necesar. n anumite circumstane, dac trebuie, de exemplu, s se introduc o nou tehnic informatic sau s fie puse n aplicare noi reforme, necesitatea unei formri specifice va fi, n general, recunoscut de ctre toate prile interesate. Totui, chiar dac exist un consens general privind necesitatea formrii, aceasta nu nseamn c nu mai este important s se determine care sunt exact nevoile i s se defineasc coninutul precis al programelor de formare n raport cu grupul int. Ca exemplu, marile schimbri legislative trebuie s fie ntotdeauna nsoite de o formare adecvat pentru cei care sunt nsrcinai s aplice noua legislaie. ntr-o asemenea situaie, nevoia general de formare este evident. O estimare a nevoilor specifice va fi totui necesar pentru a aprecia

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

131

diversitatea nevoilor de informare privind noua legislaie, innd cont de grupul cruia i se adreseaz formarea (ncadrare, funcionari de execuie, servicii tehnice). Acest raionament este valabil i pentru introducerea unui nou material informatic sau pentru formarea cadrelor recent numite la toate nivelurile ierarhice, precum i pentru cunoaterea i pregtirea n domeniul unor tehnici precum gestiunea bugetar. n general, identificarea nevoii de formare se face utiliznd informaiile culese din partea solicitanilor de formare, ct i informaiile complementare provenind de la sursele exterioare precum instanele consultative, de exemplu un comitet sau un consiliu tiinific. Din partea serviciului public, grupurile int, direciile i, n particular, unitile nsrcinate cu gestiunea resurselor umane sunt cele care intervin n aprecierea nevoii de formare. Pornind, de exemplu, de la evaluarea performanelor, nevoile specifice de formare ar trebui s fie reperate de ctre unitile de gestiune a resurselor umane care ar trebui s le transmit apoi instituiilor de formare. Instanele consultative ar trebui s completeze estimarea intern a nevoilor, semnalnd tendine noi n materie de formare, exprimnd preocupri de ordin general i scond n eviden insuficienele specifice administraiei care necesit aciuni de formare. Aceste instane consultative pot fi formate din reprezentani ai lumii universitare, grupuri de interes privat (de exemplu federaiile profesionale) i salariai. Produsul final aciunea de formare, obiectivele sale, coninutul su, metodele i tehnicile de formare utilizate trebuie s fac obiectul unui acord ntre instituia de formare care furnizeaz formare i ierarhia administrativ care solicit o formare determinat. Acest lucru este posibil dac instituia de formare este finanat de la buget. Dar situaia este aceeai dac instituia de formare este semiprivat sau privat, cci asemenea organisme depind de serviciile pe care le vnd i sunt mai receptive la cereri dect instituiile de formare finanate n ntregime de la buget. Pentru a realiza un program de formare adecvat i pertinent, se evalueaz datele culese datorit procedurii de evaluare a nevoilor, apoi se stabilesc prioritile privind diversele cereri de formare. Este ns important de subliniat faptul c orice procedur de formare necesit o desfurare logic, adic o apreciere a eficacitii sale i a adaptrii sale la structurile care evolueaz. n concluzie, orice procedur eficace de evaluare a nevoilor trebuie s se bazeze pe informaii care provin de la destinatarii formrii. Este necesar ca toate aceste aciuni s constituie un proces continuu, n care evaluarea aciunilor de formare avute n vedere s joace un rol important. O estimare complet a nevoilor necesit n general:

un diagnostic al nevoilor de formare; o analiz a datelor obinute; pregtirea aciunilor de formare (s existe concordan ntre administraie i instituiile de formare); realizarea aciunilor de formare; evaluarea i, eventual, adaptarea aciunilor de formare.

Beneficiarii formrii Dac avem n vedere textele oficiale care privesc formarea n rile OCDE, toi funcionarii trebuie s aib acces egal la formare. Aceasta se refer la faptul c acest acces nu trebuie s depind nici de categorie, nici de condiiile de angajare a funcionarului, nici de nivelul colectivitii publice n care el lucreaz. Dar toate acestea nu se aplic ntotdeauna n practic. Marea majoritate a rilor propun ntr-o msur mic formarea la nivelurile cele mai ridicate i cele mai joase ale funciei publice. Pentru acestea, este esenial ca formarea s fie prezent la nivelurile medii de ncadrare. Numeroase ri s-au strduit totui s ofere formare i la nivelurile ridicate ale funciei publice, propunnd, de exemplu, formarea secretarilor permaneni care tocmai au fost numii n funcie. Programe specifice de formare au fost introduse n special n rile de Jos, pentru a crea n snul funciei publice un ansamblu coerent de nali funcionari, care s fie capabili s trateze de o manier global obiectivele administraiei i s pun n practic o gestiune modern a resurselor umane.
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

132

n ceea ce privete categoriile de nivel inferior din administraie, au fost ntreprinse o serie de aciuni pentru a propune o formare sporit n cantitate i n calitate. Din aceste categorii de nivel inferior din administraie fac parte cei care lucreaz la ghieu i sunt n contact direct cu publicul, formarea acestor funcionari fiind foarte important pentru a mbunti comportamentul lor vizavi de public. Exist o serie de motive care determin ca aceste categorii de personal s aib o reprezentare insuficient n activitile de formare. Un motiv important este c, n marea majoritate a rilor, bugetele destinate formrii sunt adesea limitate, n detrimentul categoriilor de la nivelurile mai joase, cu excepia cazurilor n care programele politice fac presiuni n favoarea aciunilor de formare privind n mod expres aceti funcionari. Dei aciunile de formare sunt adesea inegal repartizate ntre diversele categorii, nu exist n general discriminare legat de statutul funciei (contractual sau titular). Apar o serie de dificulti practice atunci cnd este vorba de formarea personalului cu timp de lucru parial, cci nu este ntotdeauna posibil s se organizeze formare pentru aceast categorie de personal. Categoriile de formare Exist diverse tipuri de formare. n acest ansamblu se regsesc formri care reflect deseori o cultur administrativ specific. Astfel, sistemul de formare continu din Bretania este rezultatul unei cvasi-absene a programelor de formare prealabil recrutrii. De partea cealalt, sistemele germane i franceze, care asigur o formare prealabil sau o formare iniial de calitate, au neglijat mult timp formarea continu. Formarea prealabil recrutrii este asigurat n numeroase ri de ctre universiti sau de ctre coli de administraie public specializate. Universitile americane, precum i cteva universiti europene, asigur dup licen un curs de administraie public. n Germania i n Frana, aceast formare este furnizat de o manier puin diferit, i anume, studenii care urmeaz aceste cursuri sunt n fapt deja recrutai de administraie i li se acord un statut particular. Faptul c un asemenea statut le d n mod automat dreptul de a intra n funcia public, odat studiile lor terminate, depinde de forma de nvmnt frecventat. Durata formrii prealabile variaz de la 6 luni la 3 ani, n funcie de durata studiilor efectuate i de categoria de recrutare. Perioadele de adaptare pe post i de orientare sunt n general oganizate n timpul primilor doi ani petrecui n administraie. Aceste perioade, de patru pn la ase sptmni, sunt n general repartizate n sesiuni de formare de o sptmn. Ele dau, de obicei, o vedere de ansamblu asupra subiecilor, precum i asupra metodelor de lucru, asupra regulilor bugetare, dreptului public, dreptului funciei publice etc. De asemenea, coninutul lor depinde, ntr-o anumit msur, de studiile anterioare ale persoanelor nou recrutate. n administraiile specializate, aceste cursuri de iniiere dureaz destul de mult timp i se pot ntinde pe unul sau doi ani. Ele sunt destul de frecvente n administraia fiscal i securitatea social, n msura n care este vorba de materii care nu se studiaz de obicei la universitate. Cursurile de formare permanent constituie principalul tip de formare n administraia public. Ele au ca obiectiv calificarea personalului pentru noi misiuni i/sau de a-i pregti pe funcionari n vederea promovrii. Aceste cursuri servesc, de asemenea, la informarea personalului privind schimbrile n materie de drept sau de organizare, dar mai ales reformele de mare amploare, o asemenea formare fiind indispensabil pentru a permite funcionarilor implicai s aplice reformele avute n vedere. n marea majoritate a rilor, statutul funciei publice i oblig pe funcionari s aduc la zi calificarea lor profesional. Este vorba n esen de obligaia de a se educa pe sine nsui, care const n urmrirea schimbrilor de ordin juridic, precum i a altor intervenii din domeniul su de competen. Legislaia din anumite ri, precum cea din Frana, prevede concedii speciale pentru formare. Funcionarii sunt astfel autorizai s beneficieze de concedii de formare personal cu o durat de maxim trei ani, n primele 12 luni fiind remunerai.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

133

Procedurile de elaborare i de validare a programelor de formare Exist numeroase proceduri de elaborare a noilor programe de formare. Se pare c cele mai bune rezultate ar fi fost obinute atunci cnd noile programe au fost concepute n snul unui grup de formare ai crui membri stpnesc n acelai timp conceperea programelor de formare, ct i domeniul tehnic corespunztor, fcnd apel, de preferin, la instituiile de unde provine cererea de formare. Grupul acesta poate consulta, de asemenea, experi exteriori din domeniul n chestiune, de exemplu reprezentani ai utilizatorilor, dac este necesar. Aa cum s-a artat deja, noile programe de formare sunt n general stabilite ca urmare a cererilor exprimate n cursul evalurii nevoilor de formare. De obicei, instituia formatoare este cea care repereaz o nevoie posibil de formare nainte ca cererea s fie formulat de administraia public. Aceast nevoie emergent este identificat n mod indirect de ctre instana consultativ a instituiei de formare, de ctre public sau de ctre grupurile de interes. Instituia de formare este ns cea creia i aparine posibilitatea alegerii programelor de formare care s rspund cel mai bine nevoilor respective. Programele i materialele de formare nu pot fi stabilite dect dac obiectivele i rezultatele ateptate sunt definite n mod clar. n ceea ce privete activitile de formare, pe care instituia formatoare le stabilete n funcie de nevoi, este necesar ca destinatarii (organizaiile publice i funcionarii lor) s fie convini de necesitatea unei asemenea formri, fr de care aceasta din urm ar deveni un scop n sine, iar traducerea concret a coninutului su ar risca s fie extrem de limitat. Pentru a se asigura c aciunile de formare vor conduce la schimbrile scontate n ceea ce privete comportamentul administrativ, administraiile destinatare trebuie s intervin pentru a adapta coninutul formrii la procesul de munc desfurat zilnic. Este de asemenea necesar validarea programelor i a materialelor de formare ntr-un seminar pilot, urmat de o evaluare aprofundat, existnd astfel certitudinea c rezultatul dorit poate fi obinut. Aciunile de formare care urmresc s schimbe comportamentele au determinat necesitatea apariiei unui sprijin extrem de important din partea administraiilor destinatare, mai ales atunci cnd se dorete s se ajung la un nivel satisfctor din punct de vedere al punerii n aplicare. Este de asemenea necesar ca, n stabilirea tipurilor de formare, s se in cont de contextul instituional i reglementar n cadrul cruia trebuie s se produc schimbrile de comportament; de aici reieind i necesitatea de a asocia administraia destinatar cu formularea programelor de formare. Evaluarea activitilor de formare Este destul de dificil de a realiza o evaluare precis a activitilor de formare, uneori aprnd necesitatea de a recurge la diferite metode n funcie de coninutul formrii. Indicatorii luai n considerare pentru a evalua succesul (impactul pozitiv) formrii depind ntr-o mare msur de coninutul acesteia din urm. Obinerea unui rezultat ct mai exact depinde destul de mult de modul de evaluare, ct i de indicatorii alei. Este de la sine neles c indicatorii de evaluare trebuie s reflecte obiectivele aciunii de formare, dei este destul de dificil. n afar de indicatorii de formare, o atenie deosebit trebuie acordat i persoanelor chestionate. Este vorba, n general, de persoana format, de superiorii i subordonaii si, de unitatea nsrcinat cu resursele umane i de public. Aceste elemente diferite vor avea n ochii evaluatorilor o pondere care va varia n funcie de tipul de formare supus evalurii. Dac formarea se refer la transferul de cunotine, de exemplu modificarea cadrului reglementar sau a procedurilor, indicatorii bazai pe aplicarea noilor reglementri sau pe respectarea noilor proceduri vor fi mai uor de reperat, dect dac este vorba de o formare bazat pe schimbarea comportamentului. Un indicator adesea utilizat se refer la numrul de reclamaii justificate sau la deciziile administrative anulate, n timp ce un indicator ce privete numrul de decizii adoptate poate duce la rezultate contrare cu ceea ce se urmrete.

134

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

O modalitate adesea utilizat este aceea a distribuirii de chestionare participanilor, imediat dup aciunea de formare. Rezultatele acestora nu prezint ns prea mult importan, aceasta deoarece ele nu reflect dect impresia imediat a participanilor i nu pot furniza informaii cu privire la profunzimea cunotinelor sau a calificrilor care tocmai au fost dobndite. Anumite instituii de formare au fcut un experiment ce a constat n trimiterea unui al doilea chestionar participanilor, la sfritul unei anumite perioade (de exemplu ase luni), dar procentul de rspuns a fost destul de restrns pentru a se putea trage concluzii pertinente. Un alt mijloc de a obine o informaie precis asupra impactului aciunilor de formare const n a solicita unitii nsrcinate cu gestiunea resurselor umane de a furniza informaii pertinente cu privire la participanii la seminar. Atunci cnd este vorba de schimbarea comportamentului personalului aflat n contact direct cu publicul, recurgerea la anchete privind gradul de satisfacie al utilizatorilor a dat rezultate foarte bune. n general, instituia de formare trebuie s se supun i ea unei evaluri generale a ansamblului activitilor sale de formare, care este adesea efectuat de ctre instana consultativ a acesteia sau de ctre consiliul de conducere. Acest grup examineaz programul anual, prioritile fixate, modul n care s-a rspuns la cereri, precum i impresia pe care o transmite instituia formatoare (program, primire etc.). BIBLIOGRAFIE 1. Ghee, G., Costea, M., Profiroiu, M., Rolul formrii profesionale n reforma administraiei publice, Bucureti, Editura Economic, 1999 2. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public.pdf

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

135

Profesionalizarea funciei publice condiie esenial a modernizrii i reformrii sectorului public romnesc
Prep. univ. dr. Mihaela SAVA

n acord cu cerinele impuse de procesul de modernizare a administraiei publice i al integrrii europene, reforma funciei publice se impune ca o prioritate a ntregului proces de reformare a administraiei publice romneti. n prezent, n Romnia, instituiile responsabile pentru reforma funciei publice sunt: Agenia Naional a Funcionarilor Publici pentru managementul funciei publice i Institutul Naional de Administraie pentru formarea continu a funcionarilor publici. Rezultatele reformei funciei publice se vor concretiza n dou categorii de efecte: 1. Prima categorie de efecte va avea n vedere crearea unui corp profesionist de funcionari publici, stabil i neutru din punct de vedere politic, prin implementarea unui cadru legislativ unitar i coerent i dezvoltarea coeziunii strategiilor de management al resurselor umane i de instruire profesional, prin deplinul angajament al ministerelor, ageniilor i al altor organisme guvernamentale; 2. Cea de-a doua categorie va viza creterea investiiilor n formarea resurselor umane din administraia public. n domeniul funciei publice, planurile concrete de aciune n acest sens trebuie s corecteze o serie de neajunsuri, ca de exemplu: calitatea sczut a serviciilor publice oferite, motivarea insuficient a funcionarilor publici, manifestrile de corupie n sistem, imaginea nefavorabil n faa opiniei publice. Prin urmare, pentru a corecta carenele enumerate mai sus, se impun urmtoarele seturi de msuri: stabilirea procedurilor de recrutare, selecie, formare a funcionarilor publici/managerilor publici, dezvoltarea carierei acestora i gestiunea sistemului funciei publice, printr-un pachet de reguli i norme ce pot fi efectiv puse n aplicare; revizuirea sistemului de evaluare a competenelor profesionale i reforma sistemului de salarizare, n sensul omogenizrii i tratrii echitabile a tuturor categoriilor de funcionari publici; ameliorarea imaginii administraiei publice, prin creterea transparenei actului administrativ i luarea unor msuri anticorupie ferme, vizibile pentru opinia public.

136

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Actualul sistem de management al funciei publice nu asigur pe deplin corectitudinea procesului de recrutare, promovare i evaluare a funcionarilor publici. O abordare corespunztoare ar trebui s conduc la promovarea neutralitii politice a funcionarilor publici i la creterea transparenei procesului. Recrutarea nalilor funcionari publici trebuie fcut pe baz de merite i performane profesionale, dar corelat cu un sistem de recompense atractiv. Prin intermediul programului Schema tinerilor profesioniti, realizat n colaborare cu Uniunea European, se va completa corpul funcionarilor de conducere n perioada imediat urmtoare. n administraia public romneasc, la ora actual, ntregul sistem de selecie, ncadrare pe post i dezvoltare a carierei funcionarilor publici, n special cei care ocup funcii de conducere, are puncte comune cu cel existent n alte ri europene, n care promovarea pe post presupune o anumit vechime (numr de ani) pe nivelul la care au fost promovai ultima dat i un anumit numr de evaluri favorabile (anuale) care s i declare api pentru promovare. n cadrul sistemelor de selecie i dezvoltare a carierei din alte ri, exist o comisie de avansare, format dintr-un reprezentant al serviciului de resurse umane, ct i dintr-un numr determinat de manageri, ce aparin altor domenii. Aceasta comisie are sarcina de a-i desemna dintre candidai pe aceia care vor fi destinai nivelurilor superioare, fie pe baza unor interviuri, fie examinndu-le activitatea anterioar. Dezvoltarea unui corp de manageri publici profesioniti i a competenelor necesare sprijinirii procesului de reform i a celui de integrare n UE va fi asigurat prin intermediul programelor de formare specializat i perfecionare profesional susinute de Institutul Naional de Administraie. De asemenea, pe lng Institutul Naional de Administraie, n prezent, formarea continu este asigurat de centrele regionale, faculti i centre de formare continu din nvmntul superior, coli i centre de formare aparinnd ministerelor i altor instituii publice centrale, precum i de organizaii neguvernamentale i instituii private. Un pas important n demersul de a constitui un corp profesionist de manageri publici este introducerea i generalizarea contractului de management sau de performan pentru funcionarii publici de conducere, contract ce va impune funcionarilor publici de conducere ndeplinirea anumitor standarde i criterii de performan vizavi de activitatea pe care o vor desfura, activitate msurabil n gradul de ndeplinire a obiectivelor stabilite. Sigur c ar putea exista o serie de obiecii cu privire la acest aspect, deoarece vor fi unele voci care vor susine c o astfel de msur intr n contradicie cu unul din principiile care stau la baza exercitrii funciei publice, i anume stabilitatea funcionarilor publici. Un astfel de principiu, cel al stabilitii funcionarilor publici n exercitarea funciei publice, trebuie interpretat n sensul de stabilitate n condiii de eficien i eficacitate i nu ca un subterfugiu privind lipsa acestora. Ca atare, contractul de management nu intr n contradicie cu ceea ce stipuleaz Statutul funcionarilor publici n materie de stabilitate a funcionarilor publici. Un apect interesant se refer la posibilitatea unui schimb de experien, pe baza unor programe de formare, asemntoare practicilor existente n alte ri europene, unde muli dintre funcionarii publici i-au nsuit tehnicile de gestiune a personalului din sectorul privat, implementndu-le i n sectorul public. Din pcate, pericolul unei asemenea proceduri este acela ca beneficiarii acestei formri s rmn n sectorul privat i astfel apariia efectelor formrii s nu se produc efectiv. O astfel de situaie s-a semnalat n sistemul public din Austria, unde, n urma implementrii unui astfel de program de formare, o mare parte din beneficiarii acestui program au ales o carier n sectorul privat. De aceea, o asemenea msur trebuie gndit integrat, alturi de un sistem de recompense extrem de motivant i atractiv i de un statut excepional. ntregul sistem al funciei publice trebuie s aib la baz un sistem informaional integrat de gestiune a resurselor umane, care s in cont de evoluiile din domeniul IT i din domeniul managementului resurselor umane i care s creeze cadrul necesar unui management eficient al funciei publice (ca de exemplu: repartizarea personalului, derularea carierei, masa salarial etc.) prin furnizarea unor analize i rapoarte complexe care s permit evaluri calitative i cantitative ale sistemului funciei publice.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

137

Pn n prezent nu a fost adoptat un sistem de salarizare specific funcionarilor publici, utilizndu-se, de regul anual, reglementri tranzitorii. Salarizarea actual a funcionarilor publici este inconsistent, discreionar i lipsit de transparen. Actualul sistem de salarizare se caracterizeaz prin: 3 nivelul sczut al salariilor funcionarilor publici; 3 lipsa unor instrumente de motivare alternative; 3 lipsa transparenei cu privire la veniturile salariale ale unor categorii de funcionari publici; 3 inexistena unor compensaii. n ceea ce privete sistemele de salarizare din mai multe funcii publice europene, ca de exemplu, Frana, Germania, Anglia, exist tendina de a se renuna treptat la sistemul de cretere automat a salariilor n funcie de vechime, acestea corelndu-se cu performanele obinute de ctre funcionarii publici, ceea ce are un caracter extrem de motivant. i n administraia romneasc, evaluarea activitii funcionarilor publici se realizeaz cu scopul acordrii drepturilor salariale pe baza criteriilor de performan elaborate de ctre ANFP. ns, pentru a se crea un sistem de salarizare bazat pe performana real a individului, n administraia public din Romnia trebuie implementate o serie de msuri concrete i unitare, dup cum urmeaz: sistemul de recompense s fie conceput ca un factor de stimulare pentru obinerea de performan pentru toi funcionarii publici; evaluarea performanelor profesionale individuale s devin o practic ct mai obiectiv, n sensul deformalizrii acestui proces, deformalizare care s aduc cu sine ncrederea funcionarilor publici n rezultatele procesului de evaluare a performanelor lor, precum i recunoaterea i recompensarea corespunztoare a performanelor extraordinare, acolo unde este cazul; conceperea unor msuri alternative sistemului de salarizare, n sensul creterii motivrii funcionarilor publici pentru obinerea de performane superioare. n scopul formrii unui corp profesionist de funcionari publici i pentru a imprima transparena, ncrederea i relevana necesar ntregului proces de evaluare a performanelor profesionale individuale, toate activitile specifice ce in de evaluarea performanelor la nivelul unei institiii sau autoritai publice pot fi derulate cu succes de o comisie mixt de evaluare, format din reprezentani ai instituiei sau autoritii publice n care se va derula acest proces, cunosctori ai particularitilor sectorului public i specialiti n evaluare, din afara instituiei, buni cunosctori ai tehnicilor i metodelor de evaluare. Importana unei astfel de abordri a procesului de evaluare a performanelor profesionale individuale n administraia public, la toate nivelurile, vine din necesitatea de a asigura imparialitatea i transparena cuvenite procesului de evaluare a performanelor n vederea crerii unui sistem motivaional corespunztor, pe de o parte, iar pe de alt parte a identificrii necesitilor de instruire a funcionarilor publici pentru mbuntirea rezultatelor activitii desfurate n scopul ndeplinirii obiectivelor stabilite. n concluzie, recrutarea i meninerea n sectorul public a funcionarilor publici competeni i performani se va realiza prin mbuntirea sistemului de recompense, gndit ca un ntreg format din salariu la care se adaug instrumente alternative de motivare i recompensare, cum ar fi, de exemplu, unele compensaii (indemnizaia de reziden, primele pentru performane deosebite) care s duc la creterea gradului de atractivitate a carierei publice. n ceea ce privete asigurarea transparenei n funcia public romneasc, nfiinarea n 2004 a Observatorului Funciei Publice, format din reprezentani ai societii civile, ai instituiilor publice beneficiare, ai sindicatelor i ai partidelor politice, are rolul de a asigura o transparen sporit a managementului funciei publice i a independenei corpului funcionarilor publici i de a urmri nivelul de performan atins.

138

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

De asemenea, promovarea transparenei n sistemul funciei publice se poate asigura prin realizarea i publicarea de rapoarte anuale privind modul n care sunt percepui funcionarii publici de ctre beneficiarii serviciilor publice furnizate, pe baza unor sondaje i chestionare periodice, prin publicarea raportului anual privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici etc. Concretiznd, Romnia i-a asumat, prin angajamentele ncheiate cu UE, profesionalizarea corpului administrativ i depolitizarea funciei publice. Prin urmare, efectele profesionalizrii funciei publice trebuie s se regseasc n calitatea muncii, n rezultatele obinute i n serviciile prestate, n cultura administrativ, n stabilitatea i neutralitatea politic a funcionarilor publici. BIBLIOGRAFIE 1. Strategia actualizat a Guvernului privind accelerarea reformei n administraia public 2004-2006, Bucureti 2004 2. Legea nr.188/1999 privind Statutul Funcionarilor Publici 3. www.ina.gov.ro 4. www.gov.ro 5. www.anfp-map.ro

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

139

nvmntul electronic o alternativ pentru formarea continu a funcionarilor publici


Prep. univ. Sorin BURLACU
Rezumat: O administraie public performant nseamn i funcionari publici bine pregtii. Formarea continu a acestora devine astfel o necesitate i, n acelai timp, o provocare pentru orice guvern dac inem seama de numrul mare de funcionari, capacitile limitate de formare sau constrngerile bugetare. O soluie ar putea veni din partea noilor medii de instruire i anume cele electronice bazate pe tehnologie Internet. S-ar mplini astfel dezideratul educaional de a aduce instruirea la oameni i nu oamenii la cursuri. Abstract: A performed public administration means well-trained public servants. Their continuous/ permanent training become a necessity and in the same time a challenge for every govern, due to the large number of public servants, limited capacities of training and budgetary constrains. The new training method, especially the electronic ones based on Internet technologies can be a solution. This way it would be fulfilled the aim of having trained people without bringing them at the courses.

n capitolul 3 al Strategiei actualizate a Guvernului Romniei privind accelerarea reformei n Administraia public n perioada 2004-2006 se precizeaz c pentru aderarea Romniei la Uniunea European este nevoie de o ntrire a capacitii manageriale la nivelul Guvernului pentru a se atinge obiectivele i standardele ateptate n exercitarea actului de guvernare [1]. Acest deziderat se poate realiza numai prin dezvoltarea unui corp de manageri publici profesioniti[1]. Prin profesionalizare se nelege: formarea specializat a nalilor funcionari publici; formarea specializat a corpului viitorilor manageri, prin permanentizarea actualei scheme a Tinerilor Profesioniti; formarea specializat a funcionarilor publici de conducere; perfecionarea profesional a funcionarilor publici cu atribuii specifice n domeniul reformei i integrrii europene. n realitatea economic i social romneasc se ntlnesc o serie de constrngeri cum ar fi: numr mare de funcionari publici (aproximativ 110 000); capaciti restrnse de formare continu (n prezent 22 000 de locuri); resurse bugetare limitate; durata programelor de formare reglementat prin Legea 161/2003. Dac acestor probleme le adugm i restriciile legislative conform articolului XVII, alineatul 3 din Legea 161/2003 n care se precizeaz c: Funcionarii publici rencadrai n funcii publice i pstreaz funciile publice deinute, dac, n termen de maximum trei ani de la intrarea n vigoare a prezentei legi, au absolvit programele de formare specializat i perfecionare n administraia public organizate de Institutul Naional de Administraie sau o form de nvmnt postuniversitar, cu durata de minim un an, n ar sau n strintate sau au dobndit titlul tiinific de doctor n specialitatea funciei publice respective[2], atunci o soluie ar fi utilizarea tehnologiilor informaionale n procesul instructiv-educativ. Conectarea calculatoarelor n reea i la Internet face ca aceast form de nvmnt s capete noi valene. O firm de soft educaional concluziona c a venit timpul s aducem cursurile la oameni n loc s aducem oamenii la cursuri [3]. Noile concepte aprute n domeniul educaiei sunt prezentate n continuare.
140
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Definiia nvmntului electronic (e-Learning) dat de un cercettor din cadrul Institutului de tiine ale Educaiei este urmtoarea: Un sistem de e-Learning (de formare la distan sau educaie virtual) const ntr-o experien planificat de predare-nvare, organizat de o instituie ce furnizeaz mediat materiale ntr-o ordine secvenial i logic pentru a fi asimilate de studeni n maniera proprie, fr a-i constrnge pe agenii activitii la coprezen sau sincronicitate. Medierea se realizeaz prin modaliti diverse, de la material pe dischet sau CD (eventual prin coresponden), la tehnologii de transmitere a coninuturilor prin Internet [4]. Altfel spus, e-Learning reprezint un sistem care integreaz diferite mijloace electronice pentru procesul de formare continu a cursanilor bazat pe Internet cu multiple posibiliti de interaciune, cu aplicaii pentru managementul resurselor umane, financiare i materiale etc. Un avantaj al sistemului e-Learning, comparativ cu sistemul tradiional de predare-nvare, l reprezint forma de nvmnt deschis la distan cu componentele sincron i asincron. Funcionalitile principale ale mediului e-Learning (soft specializat de creare de prezentri electronice cu text static sau dinamic, nregistrri audio video, biblioteci virtuale, suport pentru interaciunea cu sistemele de comunicaie) sunt pentru: transmiterea cunotinelor: creare/import, stocare, filtrare, modificare/dezvoltare i publicare de coninut pentru cursani sub forma bibliotecilor virtuale sau a transmisiilor directe (on-line) de informaii; verificarea asimilrii cunotinelor de ctre cursani: jocuri pe calculator reprezentnd scenarii sau studii de caz pentru evaluarea iniial (predictiv), sumativ (dup parcurgerea anumitor coninuturi educaionale) i final. n tabelul 1 sunt prezentate comparativ mijloacele de nvmnt utilizate n instruire. Tabelul 1
nvmnt tradiional Local Distan Videoconferin Prezentri electronice (ex. PowerPoint) Webconferin Interactiv Chat Cursuri n format electronic (ex. e-Read) Video (Web) conferine nregistrate Dialog la distan (Chat) e-Learning Pot electronic (e-mail) Prezentri electronice (PowerPoint) Dialog on-line (Chat) Testri electronice (e-Testing) Simulri electronice de proces (e-Simulare)

Cu instructor (sincron)

Fr instructor (asincron)

Pentru iniierea i dezvoltarea unui sistem e-Learning, trebuie avui n vedere o serie de factori cum ar fi [5]: 1. motivarea; 2. coninutul informaional; 3. dezvoltarea ce cuprinde: a) tehnologia hardware; b) tehnologia software. 1. Motivarea: cele mai multe studii arat c acest un sistem de nvmnt electronic este nemotivant. El trebuie susinut de ali factori. 2. Coninutul informaional electronic este mai potrivit pentru nsuirea de noiuni i crearea de priceperi i deprinderi dificile dect pentru noiuni i priceperi facile; spaiul electronic (teoretic nelimitat, cu costuri sczute de achiziie i ntreinere, n continu expansiune) se combin cu spaiul fizic (puternic concurent al activitilor comerciale ce aduc beneficii bneti, cu costuri mari de ntreinere i exploatare); aplicaii ideale pentru simularea unor activiti i orientare profesional; instruire asistat de calculator (uriae posibiliti de nregistrare i regsire relativ rapid a informaiilor).
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

141

3. Dezvoltarea cuprinde tehnologia hardware i tehnologia software specifice unui sistem de instruire on-line, limitate din punct de vedere tehnic i economic. Cele mai cunoscute forme existente ale nvmntului electronic, denumite generic e-Learning sunt [5]: 1. Courses; 2. Informal learning; 3. Blended learning; 4. Communities; 5. Knowledge management; 6. Networked learning; 7. Work-based learning (EPSS). 1. Cursurile (Courses). Majoritatea discuiilor purtate n centrele de e-Learning sunt desfurate sub forma cursurilor. Acestea sunt on-line, folosindu-se diferite forme de transmitere a informaiilor: text, grafic, animaii, prezentri multimedia. Att cursanii ct i profesorii sunt ghidai n activitile de predare-nvare de programe i planificri calendaristice. Cursurile sunt mprite n uniti de nvare, fiecare unitate de nvare coninnd: obiectivele nvrii, coninutul nvrii, diverse metode interactive i evaluare (iniial, pe parcurs i final). Cursurile sunt construite respectnd principiile nvrii active: ca s nvee, participantul trebuie s interacioneze cu pagina. Controlul i responsabilitatea nvrii se afl la cel care nva. Feedback-ul este primit imediat i ntrete cele nvate. 2. nvarea informal (Informal learning). Este considerat cea mai avansat form de nvare ce presupune gsirea i nsuirea acelor informaii strict necesare scopurilor i obiectivelor definite pentru activitatea ce urmeaz a fi desfurat. Este asemuit de cele mai multe ori cu cutarea de hran de ctre animale. Totui, aceast form nu a luat amploare datorit necesitii dezvoltrii de ctre instructor a unui management al informaiilor i a unui portofoliu de ctre cursant. 3. nvarea combinat (Blended learning) a aprut ca o reacie la ineficiena e-Learning-ului i combin situaiile de nvare sincrone i asincrone, metode ultra-moderne i clasice, metode care se adreseaz diferitelor stiluri de nvare ale cursanilor. 4. Comunitile de nvare (Communities). Dac vom considera nvarea ca o activitate social atunci suntem de acord c cele mai multe probleme din domeniul afacerilor sunt extrem de complexe i dinamice, iar soluiile la problemele de ieri nu se mai potrivesc astzi. 5. Managementul cunotinelor (Knowledge management). Reprezint o form interactiv de nvare care se realizeaz prin schimburi de informaii ntre activitatea economic real i cea didactic. 6. nvmntul on-line sau n reea (Networked learning). Comunitile de nvare iau natere n jurul unui obiectiv, unui concept sau a unei teme. nvarea n reea este o activitate personal, cu acces fr restricii la coninutul informaional, bazat pe legtura dintre oameni i resurse. Reprezint temelia pentru managementul cunotinelor. Sistemele clasice de nvmnt devin inadecvate atunci cnd sunt supuse continuu unor schimbri. nvarea n reea rspunde cel mai bine provocrilor, schimbrilor de concept sau de orice alt natur ce pot aprea n procesul de instruire fiind transmise instantaneu tuturor utilizatorilor, acetia rmnnd permanent ancorai la nou. 7. Perfecionarea continu sau nvarea prin i pentru munc (Work-based learning) cunoscut i sub denumirea de Electronic Performance Support Systems (EPSS) sau work-flow learning reprezint acel tip de nvare n care cunotinele sunt injectate/transmise pentru a satisface/rezolva o problem punctual, atunci cnd aceasta apare. Se constituie ntr-o alternativ la cursuri.
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

142

Concluzionnd, putem afirma c, indiferent de forma sau denumirea sub care se ascunde un sistem de nvmnt on-line, acesta face parte din domeniul de studiu al managementului de cunotine i ar trebui s integreze: sisteme bazate pe cunotine; tehnologii de cutare n baze de date; tehnologii de informare i comunicare; sisteme expert/inteligen artificial; tehnologii ale bazelor de date i tehnologii de modelare.

Dac facem referire la mediile de nvare virtual existente ce ar putea fi utilizate n formarea continu a funcionarilor publici, acestea pot fi: pagini web, cursuri on-line; programe interactive de instruire; programe de simulare a unor experimente de laborator ce pot fi accesate pe web. Nu trebuie minimizat nici rolul mijloacelor moderne ce pot fi implementate i anume: conceptul de reutilizare a coninutului care este bazat pe formate de descriere a pachetelor n XML; coninut conform standardelor i tehnologiilor folosite n domeniu la nivel internaional (SCORM, MathML, IMS, SVG, XML). SCORM - Shareable Content Object Reference Model MathML - Mathematical Markup Language IMS - Information Management System SVG- Scalable Vector Graphics XML - Extensible Markup Language BIBLIOGRAFIE 1. Strategia actualizat a Guvernului Romniei privind accelerarea reformei n Administraia public n perioada 2004-2006 2. LEGEA nr.161 din 19 aprilie 2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei 3. www.softwin.ro 4. ISTRATE, Olimpius, Educaia la distan. Proiectarea materialelor, Editura Agata, 2000 5. www.elearnspace.org

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

143

Managementul schimbrii Cteva observaii relevante pentru procesul de reform din Romnia
Expert internaional Alan CLARK Introducere Reforma administraiei publice n Romnia este esenial. Dar schimbrile de acest gen, pe scar larg, nu este niciodat uor s le faci s se ntample. ns nu este nici imposibil. Cnd apar schimbrile, oamenii nu se simt, n general, foarte confortabil. ntr-adevr, se spune c singurele persoane crora le plac schimbrile sunt bebeluii, cnd se trezesc dimineaa. Viteza schimbrii nu se ncetinete niciodat. Are tendina de a crete cu trecerea timpului. i asta este valabil i pentru Romnia odat ce va intra n UE. Volumul de munc va crete, avnd nevoie de o mai mult, mai rapid i mai bun munc cu resurse limitate. Aceasta nseamn diferite modaliti de lucru care s fie mai flexibile i mai corespunztoare schimbrilor externe. Vor fi noi cerine de lideri i manageri n administraie public. Managementul schimbrii Au fost fcute studii pe un eantion de persoane crora li s-a cerut i de la care s-a ateptat s i schimbe comportamentul la locul de munc. Cteva din aceste rezultate sunt relevante pentru Romnia. Cele trei tipuri de rspunsuri la schimbare S-a demonstrat c, atunci cnd schimbarea este introdus ntr-o organizaie, oamenii reacioneaz n moduri diferite: 20% din angajai conduc sau susin schimbarea; 60% din angajai sunt neutri i deschii la sugestii pentru sau mpotriva iniiativelor schimbrii; 20% din angajai obstrucioneaz schimbarea.

Comportamentul grupului neutru este decisiv n a determina rezultatul iniiativelor schimbrii. Persoanele din acest grup vor rspunde gradului de influen exercitat de suporteri sau de cei care obstrucioneaz i, evident, se vor alia celui mai influent dintre aceste dou grupuri. Dac managementul organizaiei este n majoritate n categoria celor care obstrucioneaz, organizaia i va urma pe acetia i reforma va fi blocat cu fiecare ocazie. Cum s reuim cu programele schimbrii (Change Programmes) Ca programele schimbrii s reueasc, toi angajaii, i mai ales cei din grupul neutru, i vor schimba comportamentul dac se vor ntruni urmtoarele condiii: 1. Organizaia nelege de ce schimbarea este necesar i accept nevoia schimbrii; 2. Organizaia are cunotinele i aptitudinile necesare s fac ceea ce i se cere;
144
ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

3. Persoanele respectate din organizaie, n general liderii acesteia, trebuie s fie ntotdeauna vzui c acioneaz n mod constant n concordan cu obiectivele schimbrii; 4. n cadrul organizaiei sunt recompensate (de exemplu: promovare, recompense financiare sau non-financiare) numai persoanele care au acceptat schimbarea i acioneaz n concordan cu obiectivele schimbrii. O reform de succes are urmtoarele cerine: 1. Trebuie s existe un plan de reform i acesta trebuie comunicat i susinut de ntreaga organizaie; 2. Planul de reform trebuie s aib obiective pe termen lung (5 sau 10 ani) chiar dac a trebuit ca implementarea s nceap ieri. Schimbrile nu se produc nici peste noapte, nici emind ordine noi sau o nou legislaie; 3. Liderii schimbrii trebuie s fie ntotdeauna manageri permaneni, profesioniti i apolitici, care s aib formarea i aptitudinile necesare ca i motivaia de implementare a schimbrii. Iniiativa de reform a YPS Am avut marea ans s fiu implicat, ca expert n resurse umane, ntr-una din iniiativele de reform din Romnia: The Young Professionals Scheme (YPS) PHARE Project RO01.06.03 Obiectivul acestui program este s ajute la dezvoltarea managementului organizaional durabil i de resurse umane i a cadrului legal n care un grup profesional de manageri publici apolitici i cu nalte aptitudini va fi construit i motivat printr-o serie de stimulente. Cu alte cuvinte: s selecteze absolveni talentai, s-i nvee cum s conduc s-i motiveze pe oameni, cum s conduc i s administreze schimbarea, cum s administreze un buget i cum s formuleze politici i strategii, s-i instruiasc ce cerine sunt n procesul de aderare a Romniei la UE. Programul include trei luni de stagiu n serviciul administraiei publice al rilor Uniunii Europene. Primul ciclu este n derulare: n septembrie 2003, aproximativ 130 de absolveni au fost recrutai pentru unu sau doi ani de formare. Ciclurile 2 si 3 sunt planificate, fiecare cu cte 150 de nou formai manageri publici. 29 de absolveni din primul ciclu au intrat n serviciul public n ianuarie 2005. Absolvenii sunt: 1. 2. 3. antrenai, capabili i motivai s implementeze reforma; dedicai administraiei publice pe termen lung; prin definiie, suporteri ai procesului de reform n administraia public din Romnia.

Din cei 29 care au intrat n serviciul public n ianuarie 2005, 28 au participat la stagii n Belgia, Frana, Germania, Irlanda i Marea Britanie. Toi s-au ntors cu idei foarte bune despre cum s implementeze schimbarea fr costuri suplimentare. Poate reui iniiativa de reform a YPS? 1. 2. Primele zile nu sunt lipsite de probleme: Acest lucru este normal atta timp ct schimbarea nu este uoar;

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

145

3. 4.

Experiena primului ciclu ar trebui urmat ndeaproape i mbuntit n ciclurile 2 i 3 de stagiu; Iniiativa YPS este guvernat de regulile succes/eec ale tuturor programelor care presupun schimbarea.

Opinia autorului Iniiativa YPS poate i trebuie s aib succes, dar are nevoie s fie mai bine integrat n planul privind reforma n administraia public din Romnia. Concluzii 1. Reforma administraiei publice din Romnia are nevoie de o planificare pe termen lung i de o conducere capabil s implementeze planul. 2. Programul YPS reprezint o metod foarte eficient de a mri numrul de manageri permaneni, profesioniti i apolitici n administraia public, care sunt antrenai n implementarea reformei. 3. Programul YPS va fi mai eficient dac va fi mai bine integrat n planul de reform pe termen lung a administraiei.

146

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

Administraie Public

Cu ocazia aniversrii a 10 ani de la nfiinarea specializrii ADMINISTRAIE PUBLIC a Facultii de Management din cadrul Academiei de Studii Economice din Bucureti, Catedra de Administraie i Management Public a fost gazda unor manifestri de interes deosebit. Joi, 31 martie 2005 a avut loc Masa Rotund cu tema ADMINISTRAIA PUBLIC, NCOTRO?, eveniment ce s-a bucurat de participarea unor nalte oficialii din cadrul i din afara Academiei de Studii Economice. Prezena domnului prof. univ. dr. Ion Gh. ROCA, Rector al A.S.E. Bucureti, a confirmat sprijinul de care se bucur specializarea noastr n cadrul Conducerii Academiei. De asemenea, participarea n cadrul dezbaterilor a domnului Liviu Radu, Secretar de Stat n Ministerul Administraiei i Internelor, a domnilor Alan Clark i Pierre Franois Normand, experi internaionali i a doamnei Marie Agam Ferrier, consilier de pre-aderare, a atras atenia n mod deosebit auditoriului prezent la eveniment, studeni i cadre didactice deopotriv. Discuiile din cadrul Mesei Rotunde au fost moderate de domnul conf. univ. dr. Marius PROFIROIU, eful Catedrei de Administraie i Management Public. n cadrul manifestrii au luat cuvntul att cadre didactice membre ale Catedrei i ale altor faculti din cadrul Academiei, ct i oficiali i persoane publice din sfera administraiei publice centrale i locale. Dezbaterile au avut loc ntr-o atmosfer distins i au adus n prim plan problemele actuale deosebite cu care se confrunt sistemul administrativ pe parcursul aderrii Romniei la Uniunea European pn n 2007. Reforma administraiei publice n contextul Agendei Lisabona, provocarea noului management public pentru sistemele administrative moderne, impactul corupiei asupra creterii economice, atenuarea birocraiei n sectorul public, flexibilizarea funciei publice i creterea capacitii administrative au fost doar cteva dintre temele abordate. Complexitatea i dinamica problematicii aduse n discuie au atras atenia participanilor i au amplificat receptivitatea studenilor viitori funcionari publici cu privire la provocrile majore crora trebuie s le fac fa administraia public din Romnia n contextul integrrii rii noastre n Uniunea European.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

147

Sub egida aceleiai aniversri a avut loc n ziua de luni, 4 aprilie 2005, edina Consiliului Director al Asociaiei colilor i Institutelor de Administraie Public, n urma creia domnul conf. univ. dr. Marius Profiroiu, eful Catedrei de Administraie i Management Public din cadrul Academiei de Studii Economice din Bucureti a fost desemnat s asigure conducerea Consiliului Director pn la urmtoarele alegeri. n aceeai zi s-a desfurat i o edin A.S.I.A.P. n formul extins, la care au participat delegai ai facultilor, institutelor i colilor de administraie public din Bucureti, Cluj, Galai, Trgu Mure, Piteti, Sibiu, Reia, Suceava, Constana, Ploieti, Oradea i Trgovite, membre ale Asociaiei. Reuniunea s-a bucurat de prezena domnului Liviu Radu, Secretar de Stat pentru Reforma Administraiei Publice n cadrul Ministerului Administraiei i Internelor, care a reiterat cu aceast ocazie necesitatea coordonrii i corelrii unor msuri i programe destinate mbuntirii statutului funciei publice n Romnia. Totodat a fost argumentat necesitatea existenei unei colaborri eficace ntre Asociaie i Minister n vederea furnizrii de consisten procesului de pregtire a viitorilor funcionari publici. Discuiile au urmrit, de asemenea, inventarierea i argumentarea propunerilor delegaiilor din Bucureti i din ar cu privire la modificrile aduse noului plan de nvmnt al specializrii Administraie Public. n cadrul ntlnirii au fost reafirmate misiunea i obiectivele A.S.I.A.P., obinndu-se acordul asupra necesitii adoptrii unor msuri care s vizeze promovarea Asociaiei, cu scopul ctigrii acelei poziii care s-i faciliteze transformarea ntr-un for de dezbatere cu privire la provocrile crora trebuie s le fac fa Administraia Public n nvmntul universitar romnesc.

148

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

APARIII EDITORIALE

BAZELE ADMINISTRAIEI PUBLICE

AUTORI: ALINA PROFIROIU, IRINA POPESCU EDIIA A III-A EDITURA ECONOMIC BUCURETI 2005

Aceast lucrare urmrete explicarea unor noiuni de baz privind administraia public i analiza organizrii politice i administrative a Romniei. Ea i propune familiarizarea studenilor cu conceptele de baz privind Uniunea European i nelegerea problematicii resurselor umane i a reformei administraiei publice n contextul procesului de pregtire a Romniei pentru integrarea european.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

149

TRANSPORTUL PUBLIC LOCAL DE CLTORI

AUTOR: GHEORGHE ION EDITURA BREN BUCURETI 2004

Materialul de fa se adreseaz studenilor de la cursurile de zi i de la nvmntul la distan, Facultatea de Management Administraie Public Central i Local, din Academia de Studii Economice din Bucureti, precum i personalului operator din transportul local de cltori i celui din Consiliile locale, municipale i judeene, care se ocup cu problemele de transport ale localitilor. Materialul trateaz reglementrile actuale n domeniu, cererea i oferta de servicii de transport, aspectele folosirii raionale i eficiente a parcului de vehicule, dirijarea acestora prin dispecerate centralizate i microdispecerate, introducerea tehnologiilor bazate pe mijloace electronice de urmrire a deplasrii vehiculelor pe trasee, organizarea i diversificarea prestaiilor prin curse rapide, exprese, speciale i n convenie, metodele de determinare a fluxurilor de cltori, a necesarului de vehicule i de personal de bord, de ntocmire a graficelor de circulaie, precum i problemele ridicate de poluarea i sigurana circulaiei. Materialul, ca un nceput de tratare unitar a problemelor din transportul public local de cltori din ara noastr, dei nu ilustreaz ideea de complet, poate reprezenta o baz pentru sugestii i propuneri din partea cititorilor privind mbuntirea transportului public local de cltori i poate reprezenta un ghid practic, care completeaz materialul documentar editat pn n prezent n acest domeniu de activitate.

150

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

TRANSPORTUL PUBLIC LOCAL DE CLTORI


LUCRRI PRACTICE DE REZOLVAT. APLICAII. STUDII DE CAZ I TESTE DE VERIFICARE A CUNOTINELOR

AUTOR: GHEORGHE ION EDITURA BREN BUCURETI 2004

Materialul de fa se adreseaz studenilor de la cursurile de zi i de la nvmntul la distan, Facultatea de ManagementAdministraie Public Central i Local, din Academia de Studii Economice din Bucureti, precum i personalului operator din transportul public local de cltori i celui din Consiliile locale, municipale i judeene, care se ocup cu problemele de transport ale localitilor. Materialul trateaz implicaiile pe care le are transportul public local de cltori asupra dezvoltrii localitilor, n particular, i asupra economiei naionale, n general, abordeaz cererea i oferta de servicii de transport i aspectele folosirii raionale i eficiente a parcului de vehicule, prezint un studiu de caz, pe exemplul unei regii de transport local, de analiz economico-financiar i de diagnosticare a activitii acesteia i, n final, pune la dispoziia studenilor, pe capitole de curs, teste de verificare a cunotinelor. ntruct materialul de fa nu epuizeaz toat gama problemelor, deosebit de complexe, legate de activitatea din transportul public local de cltori, el poate reprezenta o baz pentru sugestii i propuneri din partea cititorilor privind mbuntirea transportului public local de cltori i un ghid practic, care completeaz materialul documentar editat pn n prezent n acest domeniu de activitate.

ADMINISTRAIE I MANAGEMENT PUBLIC  4/2005

151