CAP.

3 STRUCTURA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Obiectiv fundamental:

 să cunoască modul de organizare şi structurare a administraţiei publice la

nivel central şi la nivel local, din perspectiva principiilor constituţionale-descentralizarea
serviciilor publice şi autonomia locală.

Obiective operaţionale:

 Obiective cognitive:
O1 - să argumenteze necesitatea structurării administraţiei publice;
O2 - să prezinte structura organelor centrale ale administraţiei publice;
O3 - să precizeze care sunt principiile care stau la baza organizării administraţiei publice
locale;
O4 - să definească principiile: centralizării, descentralizării şi autonomiei locale;
O5 - să caracterizeze descentralizarea şi formele acesteia;
O6 - să analizeze raportul descentralizare-federalism;
O7 - să evidenţieze aplicabilitatea principiilor descentralizării şi autonomiei locale în
România.

 Tehnici şi procedee didactice:

Metode expozitive:
 expunerea;
 descrierea;
 explicaţia.
Metode conversative:

52
  conversaţia;
 dialogul;
 problematizarea.
Metode de explorare directă:
 observaţia;
 studiul de caz.

3.1. Necesitatea structurării optime a administraţiei publice

Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică se constituie ca un

sistem integrat specific domeniului, compus din organe şi instituţii a căror funcţionare se
întrepătrunde şi se intercondiţionează. La rândul său, structura administraţiei publice
desemnează pe de o parte componentele instituţionale ale sistemului administrativ, iar pe
de altă parte, compartimentele funcţionale ale fiecărei instituţii.
Structura nu este identică pentru toate organele administraţiei deoarece ea este
determinată de sarcinile mari ce revin fiecăreia şi care sunt diferite, după specialitatea lor
(politico-administrative, economice, social-culturale sau ştiinţifice). Instituţiile
administraţiei care înfăptuiesc sarcini generale, pot avea o structură asemănătoare, o
structură tip; acelea care îndeplinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmează să aibă o
structură deosebită pentru fiecare specialitate în parte, o structură individuală, proprie.
Prin urmare, structura defineşte ordinea şi poziţia elementelor care compun un
organ al administraţiei. Pentru a-şi înfăptui sarcinile, organele administraţiei se divid în
mai multe părţi componente. Distincţia şi relaţia dintre aceste subdiviziuni caracterizează,
de asemenea, structura administraţiei. Spre deosebire de structura fizică, de exemplu a
moleculelor, sau de cea biologică, a organismelor vii, structura administraţiei este
stabilită prin acte normative.
Prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, se urmăreşte să se determine
structura optimală a organelor administraţiei statului. În acest sens, se studiază modul de
repartizare a atribuţiilor între organele administraţiei şi a sarcinilor între compartimentele
şi între funcţionarii din cadrul unui organ al administraţiei. Totodată, se au în vedere şi
mijloacele de a se obţine raţionalizarea şi simplificarea structurilor instituţiilor publice.

53
 În principiu, studierea structurii administraţiei publice se dovedeşte a fi de mare
interes pentru asigurarea funcţionării eficiente a sistemului administrativ, permiţând:
 crearea unor organe ale administraţiei strict necesare realizării sarcinilor şi
implicit evitarea înfiinţării unor instituţii inutile;
 prevenirea existenţei structurilor paralele cu atribuţiuni supra-puse;
 determinarea treptelor de organizare ale administraţiei centrale şi locale şi
delimitarea activităţilor, pentru suprimarea acelor instituţii publice a căror existenţă nu se
justifică;
 reducerea cheltuielilor pentru administraţie, inclusiv a celor de funcţionare a
instituţiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat;
 îmbunătăţirea structurii compartimentelor din administraţie, pentru ca
instituţiile sale să poată îndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile încredinţate;
 prin optimizarea structurii sale, administraţia se apropie de locuitorii
circumscripţiilor din teritoriu, în scopul cunoaşterii şi satisfacerii exigenţelor acestora.
Un organ sau o instituţie publică este alcătuită din colectivul de funcţionari care
au atribuţii ce formează competenţa acestora şi din mijloace materiale şi financiare. În
mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri, servicii,
secţii, oficii, direcţii etc. alcătuiesc structura internă a unei instituţii publice sau aparatul
acelei instituţii sau organizarea internă a acesteia.
Prin organizarea internă a unui organ al administraţiei sunt stabilite, atât
structura internă, cât şi sarcinile ce-i revin pentru realizarea atribuţiilor prevăzute de lege.
Repartizarea sarcinilor determină structurarea instituţiei respective sub aspectul
funcţionalităţii ei. De aceea, structura internă mai poate fi denumită şi structură
funcţională.
Concret, structura funcţională are în vedere modul cum sunt distribuite sarcinile
administraţiei şi căror organe le sunt încredinţate. Noţiunea de structură funcţională se
regăseşte la toate organele administraţiei statului, fie centrale, fie locale.
În ţara noastră, putem distinge o structură funcţională, pornind de la faptul că
toate organele administraţiei statului sunt coordonate de anumite organe ale administraţiei
centrale care au caracter funcţional şi sunt subordonate Guvernului. În acelaşi timp,
organele locale funcţionale sunt subordonate consiliilor judeţene sau locale. Legat de

54
organizarea internă a tuturor organelor administraţiei, există subdiviziuni cu caracter
funcţional, de exemplu, la ministere, unde se găsesc direcţii funcţionale.
Structura organelor administraţiei evidenţiază atât aspecte cantitative, cât şi
calitative. Aspectul cantitativ se reflectă în numărul organelor sau al instituţiilor publice
specializate, în care se subdivide administraţia statului. Această cifră corespunde
numărului de diviziuni efectuate în cadrul sarcinii totale a administraţiei statului.
Aspectul calitativ se traduce în determinarea competenţei materiale a compartimentului
de activitate atribuit fiecăreia dintre instituţiile administraţiei.
Organizarea administraţiei poate fi efectuată în raport de teritoriul statal. În toate
statele, cadrul spaţial este delimitat juridic în circumscripţii administrativ-teritoriale. În
ţara noastră, teritoriul statului este indivizibil şi unitar, dar circumscripţiile administrativ-
teritoriale sunt organizate în scopul unei mai bune satisfaceri a intereselor colectivităţilor.
În realitate, nu teritoriul ca dimensiune în sine determină structura administraţiei,
ci volumul de sarcini care urmează a fi înfăptuit în folosul oamenilor. De altfel, nici nu
sunt posibile raporturi juridice cu teritoriile care nu au personalitate juridică, ci numai cu
circumscripţiile administrativ-teritoriale, colectivităţile umane sau cu diferitele instituţii
publice care au personalitate juridică.
Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui tip de
structură care reprezintă soluţia unei probleme apărute într-o anumită etapă socială. Dar
diferitele probleme nu pot avea o singură soluţie, mai ales în cadrul administraţiei publice
locale, care prezintă particularităţi faţă de administraţia centrală.
Este însă important ca structura administraţiei să aibă un caracter dinamic, să se
adapteze în mod continuu, la transformările rapide ale societăţii. Dacă unele instituţii
publice nu ţin pasul cu evoluţia societăţii şi sunt retrograde în planul mentalităţii, este
necesară reorganizarea acestora cau chiar desfiinţarea lor.

55
3.2. Structura organelor centrale ale administraţiei publice

Problemele referitoare la organizarea administraţiei publice centrale nu sunt

studiate din punctul de vedere al dreptului administrativ sau constituţional, ci doar sub
aspectul structurării acesteia, care se înscrie în sfera ştiinţei administraţiei.
Organul administraţiei publice centrale este Guvernul. Ca şef al Guvernului,
primul-ministru conduce şi orientează activitatea membrilor acestuia, el asigurând
coordonarea interministerială.
Această coordonare funcţională este clasică, deoarece este consecinţa exercitării
atribuţiilor de conducere şi de control, dând conţinutul noţiunii de administraţie. Prin
atribuţia de coordonare, primul-ministru realizează în ansamblu, unitatea de acţiune a
tuturor ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, precum şi armonizarea politicii efectuate de diferite ministere.
În practică, prin coordonarea funcţională efectuată de primul-ministru, se poate
ajunge la îmbunătăţirea activităţii şi structurii Guvernului. Coordonarea funcţională se
realizează în două moduri, după cum este vorba de o coordonare materială sau de una
intelectuală.
Coordonarea materială se realizează, în domeniile şi ramurile activităţii de
specialitate de care răspund membrii Guvernului. Coordonarea intelectuală este asigurată
sub autoritatea primului-ministru în şedinţele Guvernului. Prin metoda convorbirilor
directe, ea se mai realizează ori de câte ori este necesar, prin reunirea reprezentanţilor
organelor centrale de specialitate ale administraţiei. Pentru a se realiza o coordonare
eficientă, este necesar ca primul-ministru să fie o personalitate care să se impună prin
calităţile sale intelectuale şi morale.
Structura ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei statului se
supune “legii specializării”. De altfel, specializarea constituie raţiunea existenţei acestora.
Îmbunătăţirea structurii ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei
implică raţionalizarea şi simplificarea sa; un număr exagerat al acestora ar aduce
prejudicii coordonării însăşi.
Problemele complexe privind o mai raţională şi eficientă îndeplinire a sarcinilor
administraţiei determină crearea ministerelor şi a altor organe centrale specializate,

56
prevăzute cu o structură care nu prejudiciază unitatea administraţiei statului. Astfel,
administraţia statului alcătuieşte un sistem unitar, având un singur organ central:
Guvernul. În fond, structura unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are
tocmai rolul de a realiza unitatea acestuia.
Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece
înfăptuiesc activitatea statului într-un domeniu sau ramură, iar repartizarea sarcinilor între
ministere se poate face pe o structură verticală sau orizontală. Într-un sistem structurat
vertical, fiecare minister este competent să soluţioneze toate problemele privind un
domeniu sau un grup de domenii de activitate ale administraţiei statului (învăţământ,
sănătate, comerţ exterior etc.). Acest gen de structură este cel mai răspândit. El permite o
specializare tehnică, indispensabilă epocii moderne, dar prezintă dificultăţi privind
coordonarea.
În cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent să rezolve una
sau mai multe probleme comune tuturor domeniilor de activitate. Sistemul structurii
orizontale facilitează coordonarea problemelor, dar el nu poate fi generalizat, ponderea
fiind deţinută de structura verticală.
Eficienţa organizării administraţiei în subdiviziuni este, de asemenea, o
problemă care se studiază de ştiinţa administraţiei publice. Se procedează la stabilirea
unor subdiviziuni adecvate ale administraţiei, prin gruparea raţională a sarcinilor ce revin
unui minister sau altui organ central. Uneori, factorii tehnici determină crearea
subunităţilor din cadrul ministerelor; alteori, aceeaşi factori determină crearea unui nou
minister sau organ central al administraţiei.
Întrucât fiecărui minister îi revine îndeplinirea unui volum mare de sarcini, este
posibil să se efectueze o altă regrupare a ministerelor. De exemplu, s-ar putea proceda la
o regrupare a unor sarcini de natură diferită, dar a căror soluţionare a fost de resortul unui
singur minister. Sau, s-ar putea concentra, în competenţa aceluiaşi minister, rezolvarea
unor probleme diferite, care anterior erau încredinţate mai multor ministere.
În epoca actuală, apar sarcini noi şi este normal şi necesar, atunci când ele sunt
suficient de numeroase, să se procedeze la crearea unui nou minister sau organ central.
Fenomenul multiplicării şi diversificării structurii ministerelor constituie o caracteristică
a dezvoltării sociale.

57
 Creşterea numărului organelor centrale se justifică, adesea, prin continua
amplificare a cerinţelor sociale, generate de mărirea numărului populaţiei şi sporirea
exigenţelor acestora în planul prestaţiilor administrative. Dacă s-ar reduce nejustificat
numărul ministerelor, problema coordonării nu ar dispărea, ci ar deveni mult mai greu de
realizat.
Numărul ministerelor şi al celorlalte organe centrale ale administraţiei urmează
să fie într-o deplină concordanţă cu volumul şi diversitatea sarcinilor de îndeplinit. În
acest fel, se poate menţine un echilibru permanent între cerinţele societăţii şi satisfacerea
lor de către administraţia statului. Reducerea numărului unor asemenea organe, numai din
motive aparente de economisire, este păgubitoare pentru societate.
În ştiinţa administraţiei, este necesară şi studierea dezavantajelor unui număr
nejustificat de mare al ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei, care
atrag cheltuieli inutile din bugetul statului. Într-o asemenea situaţie, devine dificilă
activitatea de coordonare a administraţiei.
În concluzie, atât înfiinţarea, cât şi desfiinţarea ministerelor şi a celorlalte organe
centrale ale administraţiei statului, urmează să se întemeieze pe criterii de raţionalitate şi
eficienţă a activităţii acestora.

3.3. Structura organelor locale ale administraţiei publice

3.3.1. Principii de organizare a administraţiei publice teritoriale

Structura organelor locale ale administraţiei serveşte, atât interesele locale ale
societăţii, cât şi pe cele generale; de aceea, trebuie adoptate cele mai bune soluţii pentru
organizarea activităţii şi dimensionarea structurii din circumscripţiile administrativ-
teritoriale.
Organizarea administrativă a teritoriului are ca obiect, studierea şi determinarea,
în cadrul geografic al statului, a unei repartizări raţionale şi eficiente a activităţilor
umane, în raport cu resursele naturale şi necesităţile colectivităţilor locale. Delimitarea
teritoriului în circumscripţii administrative trebuie să ia în considerare interesele
tradiţionale, politico-administrative, economice şi social-culturale ale populaţiei. În acest

58
mod, se poate realiza într-o manieră unitară, administraţia publică. Doctrina
administrativă din ultimii ani stabileşte trei principii1 privind organizarea administraţiei
publice teritoriale şi anume:
 principiul centralizării;
 principiul desconcentrării;
 principiul descentralizării.
Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care se manifestă
în guvernarea şi administrarea unei ţări: unitatea şi diversitatea. Tendinţa de unitate are
caracter naţional şi este determinată de necesitatea de a trăi în colectiv. Tendinţa de
diversitate (descentralizatoare) corespunde diversităţii grupurilor sociale şi este
determinată de consideraţii de ordin geografic şi istoric. Ea necesită adoptarea de măsuri
particulare pentru fiecare grup social.
Centralizarea este principiul fundamental al organizării administraţiei publice
locale şi presupune exclusiv, dependenţa organelor locale de organele centrale. Din punct
de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în
teritoriu, iar autorităţile locale au doar competenţa executării acestora. Vreme
îndelungată, acest sistem s-a bazat, în teritoriu, nu pe existenţa unor organe, în sensul de
colective de funcţionari bine organizaţi, ci pe existenţa unor simpli agenţi ai centrului.
Acest sistem a fost specific organizării statale şi administrative din Antichitate şi
Evul Mediu; în epoca modernă şi contemporană, regimurile politice totalitare admiteau
autorităţilor locale, o putere de decizie doar în cazuri excepţionale (calamităţi naturale ca
incendii, inundaţii sau cutremure).
Principiul de(s)concentrării este, în realitate, o formă a centralizării şi constă
în recunoaşterea pentru agenţii statului, repartizaţi pe întregul teritoriu al ţării, a unei
anumite puteri de decizie. Practic, centralizarea există în orice moment, deoarece pe de o
parte, agenţii sunt subordonaţi ierarhic puterii centrale, iar pe de altă parte, deciziile lor
sunt imputabile exclusiv statului.

1 Iorgovan, A. – op. cit.; p.212

59
 Într-o manieră generală, se poate afirma că desconcentrarea constituie un regim
juridic administrativ care se situează între centralizare administrativă şi descentralizare
administrativă, fiind o centralizare atenuată sau o slabă descentralizare.
Ceea ce o apropie de centralizare este faptul că titularii puterii locale nu sunt
aleşi de electoratul local, ci numiţi de la centru. Ceea ce o apropie de descentralizare este
faptul că titularii puterii locale, deşi numiţi de centru, au competenţa să rezolve ei
problemele locale, fără să le mai înainteze în acest scop, şefului ierarhic de la centru, dar
ei sunt supuşi controlului acestuia şi obligaţi să se conformeze actelor superiorului lor2.
În cazul desconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte integrantă a
sistemului ierarhic central. Deciziile date în competenţa autorităţilor publice locale sunt
luate de aceasta sub puterea ierarhică a autorităţilor centrale. Autoritatea centrală poate să
dea autorităţii locale ordine şi instrucţiuni cu privire la deciziile pe care urmează să le ia,
având şi dreptul de control asupra modului de execuţie a acestora.
Aşadar, desconcentrarea constă în apropierea statului de locul de aplicare a
politicilor. A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite de către
administraţia statului între nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni şi nivelul
teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni.
La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direcţiile judeţene cât şi serviciile
judeţene nu sunt persoane juridice ; ele reprezintă numai administraţii desconcentrate ale
statului.
Partajul între atribuţiile dobândite de autorităţile administrative desconcentrate şi
cele rezervate centrului reflectă gradul de desconcentrare administrativă. Bineînţeles,
structurile teritoriale desconcentrate păstrează rolul de a raporta centrului situaţia din
teritoriu şi de a executa ordinele centrului.
Desconcentrarea poate fi verticală, sporindu-se competenţele serviciilor
exterioare ale administraţiei ministeriale sau pe orizontală, când se amplifică
competenţele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie
administrativă, ca de exemplu situaţia prefectului3. Recurgând la o formulă celebră a lui
Odilon Barrot şi Proudhon, desconcentrarea orizontală « este acelaşi ciocan care bate,

2 Grădinaru, N. – Administraţia publică în România şi integrarea europeană; Editura Fundaţiei

“Universitatea Pentru Toţi”; Slatina; 2001; p.139.
3 Popescu, C.L. – Autonomia locală şi integrarea europeană; Editura All Beck; Bucureşti; 1999; p.147.

60
doar că i s-a scurtat mânerul, loviturile fiind astfel mai bine ajustate ». Oricum esenţial
pentru desconcentrarea administrativă este menţinerea puterii ierarhice.
În principiu, desconcentrarea priveşte administraţia statului. Ea poate însă să
funcţioneze şi în cazul colectivităţilor teritoriale locale autonome, care îşi pot împărţi
teritoriul în circumscripţii administrative unde să organizeze servicii desconcentrate,
pentru o mai eficientă administrare.
Cert este că cei doi termeni nu trebuie niciodată confundaţi, descentralizarea
presupunând o împărţire a puterii între stat şi colectivităţile locale, în timp ce prin
desconcentrare statul nu-şi împarte puterea sa, ci el se apropie de cetăţeni, instalând la
faţa locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie.
Principiul descentralizării presupune însă existenţa unor persoane publice
locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuţii proprii, intervenind direct
în gestionarea şi administrarea “afacerilor” colectivităţii.

3.3.2. Conceptul de descentralizare a administraţiei publice şi formele sale

În spaţiul european actual, problematica descentralizării administrative şi

autonomia locală au devenit una din preocupările majore ale societăţii. Interesul sporit
acordat acestora se leagă strâns, atât de menţinerea păcii sociale şi a stabilităţii politice în
prezent, cât şi de perspectiva unei organizări a continentului nostru într-un posibil cadru
instituţional unic, al Statelor Unite ale Europei în viitor. Importanţa acestui fenomen
apare, cu atât mai mare, dacă avem în vedere asocierea care se face tot mai mult, între
descentralizarea administrativă şi creşterea autonomiei locale în rezolvarea unor
probleme ale minorităţilor etnice, culturale sau lingvistice.
Descentralizarea ca fenomen social semnifică un proces fundamental de
deplasare a puterii de la centru spre periferie. El generează o multitudine de efecte care,
în sinteză, presupun:4
1. regruparea relaţiilor de putere în mediul local, care devine centrul de greutate
al procesului administrativ;

4 Chevalier, J. – op. cit.; p.372

61
 2. localizarea şi intersectarea acestor relaţii determină apariţia unui sistem
administrativ specific pe care se sprijină puterea locală;
3. agenţii locali nu mai sunt simpli executanţi ai directivelor primite de la
administraţia centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acţiune;
4. politica de descentralizare generează transferul de competenţă, determină
întărirea activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale, creând un nou cadru, în jurul căruia
diverşii actori locali vor fi incitaţi să se mobilizeze.
Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicînvederează drept
coordonată majoră a acesteia determinarea sensului şi a evoluţiei guvernării locale.
În concepţia de tip francez, exigenţele unităţii naţionale conduc la o
interpretare restrictivă a descentralizării, fiind, considerată, în final, un “mijloc de luptă”
contra puterii centrale. În concepţia engleză, însă, descentralizarea este înţeleasă înrt-un
sens larg, acela de auto-administrare (“self government”). Libertatea unităţii
administrative locale de a decide şi acţiona pe baza propriei iniţiative şi responsabilităţi,
constituie caracteristica esenţială a guvernării locale.
Procesul descentralizării administrative nu înseamnă numai substituirea unui
decident central situat la nivel naţional cu unul local; el modifică profund cadrul de
referinţă şi condiţiile în care sunt alese obiectivele stabilite opţiunile şi fundamentate
deciziile.
Decizia administrativă devine, în acest cadru, din momentul luării ei, produsul
interacţiunii complexe cu mediul local. Inserat într-o anumită ierarhie, agentul local se
manifestă totodată, ca o componentă a unui mediu politic şi administrativ, cu care
întreţine relaţii reciproce şi reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt
produsul variabilelor specifice de origine locală, pe care Administraţia centrală se
dovedeşte a fi, uneori, incapabilă să le perceapă şi să le ia în considerare.
Localizarea vieţii publice, în sensul afirmării descentralizării administrative şi
dezvoltării autonomiei locale, permite o mai largă participare şi implicare politică din
partea cetăţenilor. În acest context, descentralizarea devine un cadru comod de educaţie
politică, deoarece cetăţenii sunt implicaţi mai mult şi iniţiaţi în gestiunea propriei
localităţi, ceea ce favorizează înţelegerea mai bună a problemelor politice şi
administrative care se pun la nivel naţional. Se asigură astfel, premisa pentru formarea

62
identităţii locale care crează apartenenţa la un sistem comun de valori şi de interese
reprezen-tate şi apărate în organele administrative ierarhic-superioare, cu impact puternic
asupra dezvoltării economice şi sociale.
Descentralizarea administraţiei publice apare, totodată, ca un corolar al
democraţiei. Ea înseamnă pentru organizarea administrativă, ceea ce democraţia
reprezentativă reprezintă pentru organizarea constituţională. Toate aceste trăsături sunt,
conform afirmaţiilor lui Max Weber, expresia unui proces de raţionalizare în
administraţie publică, un indiciu al modernizării.
În acelaşi timp, se impune a observa faptul că organizarea locală nu există în
sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea în circumscripţii, pentru a asigura
controlul spaţiului geografic şi social. În acest sens, J.A.Mazères afirma că “statul este
organizatorul şi garantul principiului descentralizării”.5 Acest model de organizare
administrativ-statală poate contribui la creşterea eficienţei întregului sistem, deoarece
administraţia publică centrală îşi poate concentra atenţia asupra problemelor prioritare de
interes naţional, lăsând în seama colectivităţilor locale alte competenţe de gestiune.
Pe de altă parte, însă, procesul descentralizării administraţiei publice are anumite
limite şi provoacă neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate şi evitate.
Prin proporţii, frecvenţă şi impact pot fi remarcate, în acest sens, următoarele aspecte
deficitare :
 abuzurile în materie de descentralizare orientate spre o escaladare o
particularităţilor, care pot merge până la a pune în pericol unitatea naţională;
 soluţiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii
inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin celor naţionale;
 deficienţe în derularea procesului decizional, datorate şi funcţio-narilor
publici locali care, de regulă, nu au competenţa şi experienţa celor din administraţia
publică centrală;
 dispersia mai mare a resurselor publice între colectivităţile locale sau
grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarităţii tradiţionale,

5 După J. Chevalier, op. cit.; p.376

63
creând premisele unei competiţii politice şi ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice
şi, uneori, o eficienţă mai redusă.
Atuurile, ca şi deficienţele descentralizării administraţiei publice se manifestă
diferenţiat, în funcţie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge
varianta cunoscută sub numele de descentralizare teritorială, faţă de cea numită
descentralizare tehnică.
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale
locuitorilor dintr-o entitate administrativă, “fracţiune geografică”, ce reprezintă o
porţiune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivităţii
administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, în cele mai diverse domenii de
activitate, distincte de “afacerile” (problemele) naţionale.
În acelaşi timp, se constată că din punct de vedere sociologic, solidaritatea
cetăţenilor în jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind
foarte puternică într-o mică localitate rurală şi adesea superficială într-o mare aglomerare
urbană. În alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi
locale alese, care au şi competenţă în gestionarea resurselor publice de care dispune
entitatea respectivă.
Spre deosebire, descentralizarea tehnică se bazează pe existenţa unor persoane
morale de drept public, care prestează anumite servicii publice, detaşate din masa
serviciilor prestate de autorităţile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite
tradiţional, stabilimente publice locale.
Doctrina actuală6 reţine ideea că descentralizarea teritorială este o repartizare de
afaceri administrative generată de diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra
ansamblului teritoriului; în timp ce, descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei
repartizări armonioase a funcţiilor între diferitele ramuri ale administraţiei publice. Prima
răspunde, astfel, unor aspiraţii mai mult politice, pe când a doua – unor preocupări de
eficacitate. Aceasta face ca ideea de autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul
descentralizării tehnice, decât în cel al descentralizării teritoriale.

6 Debbasch, Ch. – op. cit.; p.198

64
3.3.3. Descentralizare şi federalism

Autorii contemporani7 în ştiinţa administraţiei sunt unanimi în a aprecia

descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de
federalism, care este o problemă de natură politică.
Federalismul reprezintă o tehnică de organizare a puterii politice care afectează
însăşi structura statului, realizând o dezmembrare a acestei puteri în domeniile
determinante (legislativ, executiv, judecătoresc). Un stat membru al unei federaţii statale
are competenţă proprie, acordată prin Constituţie. El este însă, prezentat adesea, ca forma
cea mai extinsă a descentralizării. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, să
se facă o delimitare justificată între ţări ca Germania şi Elveţia (ca federaţii) şi Marea
Britanie sau Franţa (ca state unitare , mai mult sau mai puţin descentralizate).
Diferenţa dintre descentralizare şi federalism este justificată pe plan juridic. În
practică, este mult mai dificil de făcut distincţie între un stat aparţinând unei federaţii şi o
colectivitate descentralizată. O colectivitate descentralizată nu dobândeşte competenţe,
decât în materie administrativă, în limita stabilită prin lege.
Or, în condiţiile descentralizării, oricât de largă este autonomia locală (a
autorităţilor alese sau a stabilimentelor politice), pentru a rezolva problemele locale,
aceste autorităţi îşi desfăşoară activitatea în cadrul unui stat unitar şi nu în afara acestuia.
Sunt de avut în vedere două lucruri distincte: caracterul autonom faţă de autoritatea
centrală a autorităţilor publice prin care se realizează descentralizarea administrativă şi
limita statală impusă activităţii acesteia.
Dacă nu s-ar admite această limită, fixată prin Constituţie, autorităţile locale
autonome, nu numai că s-ar transforma în autorităţi politice (ca în cazul federaţiei), dar
ele ar putea deveni veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan
naţional şi internaţional.
În principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activităţile prin care se
concretizează îndeplinirea funcţiilor tradiţionale şi moderne ale statului. Se poate admite
că, exceptând funcţia externă a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea,

7 Pondaven, C. – Économie des Administrations Publiques; Édition Cujas; Paris; 1995; p.72

65
ordinea publică, educaţia, serviciile de sănătate etc.) constituie obiectul procesului de
descentralizare. Este evident că, în acelaşi cadru al descentralizării se presupun ca
procese, atât redistribuirea venitului naţional, cât şi producţia publică de bunuri şi
servicii. Aceasta din urmă este descentralizată, nu atât prin transferul drepturilor de
proprietate şi a puterilor decizionale de la guvernul central către guvernele locale, cât mai
ales prin transferul în sectorul privat.
Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei locale, nu
poate fi concepută, cel puţin în statele unitare, fără existenţa unui control din partea
autorităţilor centrale ale statului. Numit tradiţional control de tutelă, el poate fi exercitat,
atât de funcţionari sau autorităţi ale adminis-traţiei de stat, cum este cazul în Franţa şi
Italia, cât şi de judecători, cum se întâmplă în Marea Britanie. Totodată, este
semnificativă constatarea că structura constituţională a unei ţări a influenţat, considerabil,
rapiditatea şi eficienţa procesului de descentralizare. Ca regulă generală, statele federale,
caracterizate de nivele administrative multiple, au avut întotdeauna un echi-libru al
puterilor decizionale.
Landurile germane, cantoanele elveţiene sau statele nord-americane au dobândit,
încă de la constituire, însemnate puteri politice şi adminis-trative, autoritatea lor derivând
din constituţie şi nu de la guvernul federal. Pe de altă parte, nivelele administrative
intermediare nu deţin atribuţii de control asupra comunităţilor locale, ci reprezintă, mai
ales, “noduri” în reţea, transmiţători ai deciziilor statale către administraţiile locale, care
au atribuţii foarte largi.
În statele cu organizare piramidală, atribuţiile nivelelor intermediare şi locale ale
administraţiei publice sunt stabilite de guvernul central. Fie că prevalează principiul
competenţei generale, ca în modelul continental (Franţa), fie că prevalează principiul
furnizării de servicii publice (Marea Britanie), administraţiile locale sunt în totalitate
subordonate nivelului intermediar. În pofida faptului că administraţiile locale şi
intermediare au competenţe foarte largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de
lege, în unele ţări europene, să cenzureze aceste competenţe.
O situaţie aparent paradoxală se întâlneşte în ţările nordice (mai cu seamă în
Suedia, Norvegia şi Danemarca), unde descentralizarea este o practică tradiţională şi
constituţională, dar guvernul central exercită un control apreciat ca excesiv, prin

66
reglementările privind standardele şi preţurile serviciilor publice. Este de admis că o
expresie a descentralizării pot fi considerate măsurile de descongestionare a guvernului
central care s-au produs în unele ţări prin crearea, în perioada postbelică, a nivelului
administrativ regional. Astfel, în Italia, Spania şi Belgia, administraţiile locale sunt relativ
autonome, protejate prin garanţii constituţionale şi dotate cu puteri legislative pe un
spectru larg de activităţi.
Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importanţă economică
şi politică. Însă ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativă a eficienţei alocării
resurselor şi a calităţii funcţiei administrative, dacă nu este dublată de o descentralizare
cantitativă, inclusiv de raţionalizarea sectorului economic de stat.

3.3.4. Descentralizare. Autonomie locală. Subsidiaritate

Autonomia locală reprezintă forma modernă de exprimare a principiului

descentralizării administrative şi înseamnă dreptul la autoadministrare. Ea este asociată
cu stabilirea unui statut distinct al colectivităţilor şi autorităţilor locale, în raport cu
administraţia de stat. Esenţa acestui principiu este legată de colectivităţile locale care, în
„Carta Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale”, adoptată de Consiliul Europei la
15 octombrie 1985 cunosc două accepţiuni:8
 colectivităţi locale de bază (comune, districte şi departamente);
 colectivităţi regionale (regiuni).
România a ratificat Carta Europeană a Autonomiei Locale în anul 1997, prin
Legea nr. 199/19979. Conform Art. 2 al acesteia, ţara noastră declară că prin noţiunea de
autoritate regională, se înţelege, potrivit legislaţiei sale în vigoare, autoritatea judeţeană a
administraţiei publice locale.

8 Matei, C.; Matei, A. – Acquis comunitar şi administraţie publică; editura Economică; Bucureşti; 2000; p.
139

9 Legea nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei Europene a Autonomiei Locale, în Monitorul Oficial al
României, parte I, nr. 331/26.11.1997

67
 Problematica autonomiei locale este valabilă atât în statele unitare cât şi în
statele membre ale unei federaţii. În ambele cazuri, autonomia locală relevă gradul de
independenţă a colectivităţilor locale în raport cu autorităţile publice centrale sau cu
statul federat din care fac parte. Ca atare, autonomia locală nu poate fi confundată cu
organizarea raportului dintre statul federal şi statele federate. În statele federale este
exclusă orice putere (intervenţie) a autorităţilor federale asupra colectivităţilor locale din
statele federate. Controlul se manifestă numai la nivelul statului federal, fiind exclusă
imixtiunea sa în problemele colectivităţilor locale care dispun de autorităţi proprii.
Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, în timp ce statul federat
dispune de putere constituantă, având posibilitatea să-şi elaboreze propria Constituţie. În
cazul unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii
administrative stabilită prin lege şi nici nu poate crea alte autorităţi administrative, pe
lângă cele prevăzute de lege.
Pe lângă principiul autonomiei locale, Carta Europneană a autonomiei locale a
instituit şi principiul subsidiarităţii, care face obiectul dreptului public contemporan.
Acest principiu presupune ca centrul de greutate în luarea deciziilor de interes public să
coboare cât mai mult înspre nivelul de bază; adică să nu mai constituie obiect al
monopolului administraţiei de stat. De aceea, regula în materie de competenţă pentru
satisfacerea interesului public trebuie să o constituie autorităţile locale autonome la
nivelul de bază (comună şi oraş); acestea sunt cele mai apropiate de nevoile cetăţenilor şi
sunt alese de aceştia. Excepţiile trebuie să fie reprezentate de autorităţile administraţiei
publice autonome de la nivelul intermediar, precum şi autorităţile administraţiei de stat.
Principiul subsidiarităţii, aplicat în administraţia publică nu înseamnă, într-un stat
unitar, o dereglare sau o diminuare a autorităţii, întrucât autonomia locală este prevăzută
de Constituţie şi de Legile statului unitar şi se exercită în condiţiile şi în limitele
prevăzute de acestea.

68
3.3.5. Descentralizarea administraţiei publice şi autonomia locală în România

Ideea de autonomie locală este prezentă în ţara noastră pentru prima dată, în
Regulamentele Organice, dar numai pentru oraşe. Dreptul de a fi aleşi în sfat îl aveau cei
care domiciliau în oraşul respectiv şi dispuneau de proprietăţi imobiliare în valoare de cel
puţin 8 000 de piaştri. Aceste sfaturi aveau ca stribuţii principale, administrarea şi
gospodărirea oraşului în cele mai diverse domenii şi sectoare. Regulamentele cuprindeau
dispoziţii precise care se refereau la:
 votarea bugetului;
 încheierea de contracte;
 pavarea şi iluminatul oraşelor;
 politica urbanistică de înfrumuseţare a oraşului.
Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situaţia lor anterioară, fiind
conduse de anumite comisii cu funcţii anuale; locuitorii satelor puteau să-şi aleagă câte
un pârcălab (Ţara Românească) sau vornic (Moldova), însă cu ştirea stăpânului judeţului
şi al moşiei.
Adevărata administraţie modernă pe plan local în România se instituie prin
legile lui Cuza. În concepţia acelor acte normative, judeţul şi comuna erau circumscripţii
teritorial-administrative investite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter
patrimonial şi de putere publică.
Organizările administrative ulterioare pe baza Constituţiilor şi a legilor ordinare
ce au fost adoptate până la instaurarea republicii, au căutat să consacre soluţii cu privire
la realizarea administraţiei de stat pe plan local, oscilând între descentralizare,
desconcentrare, autonomie şi centralizare.
După 1948, organele locale ale puterii de stat au început să fie abordate sub
denumirea de consilii populare, conform modelului sovietic. În baza acestor
reglementări, organele locale se subordonau orizontal faţă de comitetul executiv şi
vertical faţă de secţiunea imediat superioară, în condiţiile unei centralizări excesive în
plan administrativ. În anul 1957 se înfiinţează sfaturile populare, iar în 1965 – birourile
executive.

69
 În prezent, în ţara noastră, structura teritoriului este reprezentată de judeţe. Ca
circumscripţie administrativ-teritorială intermediară între autorităţile centrale şi
autorităţile locale din municipii, oraşe, comune şi sate, judeţul are sarcina principală de a
îndruma, coordona şi controla activitatea administraţiei.
Prin coordonare se obţin raţionalizarea şi simplificarea activităţii autorităţilor
locale, evitarea paralelismelor şi încălcării de atribuţii între organele administraţiei. Rolul
coordonator al judeţului privind activitatea autorităţilor locale din cadrul său, constituie
unul din temeiurile care-i justifică existenţa. Totodată, este de dorit ca judeţul să
înfăptuiască un control al întregii activităţi administrative ce se realizează în limitele sale.
În practică, studiile întreprinse în fiecare circumscripţie administrativ-teritorială
din judeţ, precum şi evaluarea informaţiilor culese, ajung la un mare număr de elemente
care urmează a fi sintetizate înainte de luarea unei decizii. Se recomandă ca această
sinteză să se facă la nivel judeţean. Ea constituie prilejul de a opera efectiv coordonarea şi
de a examina eventualele simplificări posibile.
Funcţia de coordonare efectuată de judeţ constituie trăsătura sa caracteristică şi
trebuie să aibă caracter permanent. Ea se fundamentează pe o clasificare raţională şi
completă a documentelor administrative. O circulaţie defectuoasă a documentelor
administrative determină o coordonare nesatisfăcătoare.
Totodată, documentarea administrativă trebuie să fie centralizată pe judeţ, pentru
a se realiza în condiţii de eficienţă şi funcţiile de prevedere şi organizare.
La nivelul judeţului se pot asigura colaborarea şi cooperarea circumscripţiilor
administrativ-teritoriale din cadrul să, în scopul înfăptuirii unor sarcini de interes comun
sau de o mai mare amploare. Totodată, se pune problema introducerii anumitor forme
organizatorice şi a unui sistem de relaţii pe verticală şi pe orizontală, astfel încât
administraţia judeţeană să funcţioneze mai raţional, soluţionându-se eficient şi operativ,
problemele ce se ridică în cadrul judeţului.
În plan local, actul administraţiei publice se realizează, atât în mediul urban, cât
şi în cel rural.
Prin Constituţia din 2003 s-au adus schimbări importante în ceea ce priveşte
reglementarea organelor locale care se subordonează pe orizontală faţă de prefect şi pe
verticală faţă de ministru.

70
 Constituţia cuprinde două principii ale administraţiei publice din unităţile
administrativ-teritoriale şi anume autonomia locală şi descentralizarea serviciilor
publice.
Principiul autonomiei locale stă la baza raporturilor dintre autorităţile comunale
şi orăşeneşti sau judeţe, pe de o parte şi autorităţile statale guvernamentale sau
departamentale, pe de altă parte.
Principiul descentralizării serviciilor publice prevede înfiinţarea unor servicii
publice în comune sau oraşe şi desfiinţarea lor la nivel judeţean sau central; de asemenea,
apare şi posibilitatea desconcentrării serviciilor publice, care presupune posibilitatea
exercitării doar a unei tutele administrative din partea “centrului” şi configurarea unei
zone de autonomie pentru aceste servicii, în funcţie de situaţiile existente.
Autonomia locală în comune şi oraşe se realizează prin două autorităţi: consiliul
local, respectiv primarul, ambele alese în condiţiile legii. Autorităţile comunale şi
orăşeneşti nu se află într-un raport de subordonare faţă de vreo autoritate judeţeană sau
centrală. Aceasta nu exclude, însă, exercitarea de către consiliul judeţean a prerogativelor
sale de autoritate coordonatoare; de către prefect, a dreptului său de control al legalităţii
sau de către Guvern – a sarcinii sale de conducă-tor al administraţiei publice.
Faţă de dispoziţiile Constituţiei, se poate contura următoarea structură
administrativă externă, prezentată în Figura nr.3.

71
 I. Administraţia publică centrală de specialitate:
a) organele supreme ale administraţiei publice:
Preşedintele României şi Guvernul;
b) organele centrale de specialitate:
- ministere şi alte organe subordonate
Guvernului;
- autorităţi autonome.
c) instituţii centrale subordonate
ministerelor sau autorităţilor autonome (inclusiv cele
organizate ca regii sau societăţi comerciale).
Structura
administraţiei II. Administraţia de stat din teritoriu:
publice în a) Prefectul;
România b) Comisia administrativă:
c) Serviciile ministerelor şi ale celorlalte
organe

III. Administraţia publică locală:

1. Autorităţi comunale şi orăşeneşti
a) Consiliul local
b) Primarul
2. Consiliul judeţean – autoritate de
coordonare a consiliilor comunale şi
orăşeneşti

Figura nr. 3 Structura administraţiei publice a României

72
 Termeni cheie: structură administrativă, administraţie centrală, administraţie
locală, descentralizare, desconcentrare, federalism, autonomie locală

Teste de autoevaluare:

1. Cum este structurată administraţia publică din punct de vedere al organizării

acesteia la nivel central?
2. În ce constă principiul desconcentrării şi principiul centralizării?
3. Care sunt principiile constituţionale care stau la baza organizării administraţiei
publice în România?
4. Prezentaţi raportul descentralizare-federalism.
5. Autonomia locală şi impactul ei asupra organizării şi funcţionării administraţiei
publice româneşti.
6. Descrieţi schematic structura administraţiei publice a României.

73
 Prof.univ.dr.Mihaela Onofrei

CAP.4 SARCINILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE. EVOLUŢII ÎN ŞTIINŢA

ADMINISTRAŢIEI

Obiectiv fundamental:

 să ştie care sunt sarcinile administraţei şi principalele abordări teoretice ale

acesteia

Obiective operaţionale:

 Obiective cognitive:
O1- să ştie sarcinile administraţiei ĩn prezent
O2 - să precizeze principalele curente contemporane de abordare a ştiinţei administraţiei;
O3 - să descrie curentele de gândire ce au traversat ştiinţa administraţiei de-a lungul
timpului;
O4 - să prezinte evoluţia ştiinţei administraţiei în România;
O5 - să argumenteze tendinţele actuale în ştiinţa administraţiei.

 Metode şi tehnici didactice:

Metode expozitive:
 explicarea;
 descrierea.

Metode conversative:
 conversaţia;
 conversaţia euristică;
 problematizarea.
Metode de explorare directă:

74
  observaţia;
 studiul de caz.

4.1. Conceptul de sarcină administrativă şi impactul său în administraţia publică

Studiate în perspectiva sistemică, o instituţie publică sau un organ al

administraţiei pot fi înţelese în esenţa lor, cunoscându-se locul şi importanţa sarcinilor pe
care le îndeplineşte fiecare în cadrul societăţii.
Sistemul organizatoric al administraţiei este determinat de nivelul divizării
sociale a activităţii de specialitate, de sarcinile ce urmează a fi îndeplinite prin instituţiile
administrative şi de complexitatea funcţiilor statului.
Folosirea termenilor de sarcini, competenţă, funcţiuni necesită unele precizări
succinte. Astfel, sarcinile administraţiei sunt reprezentate prin toate misiunile (ansamblul
misiunilor) pe care aceasta le îndeplineşte sau trebuie să le înfăptuiască aceasta. Stabilite
de puterea politică, îndeplinirea sarcinilor este influenţată de consideraţii tehnice.
Este de remarcat că progresul ştiinţific atenuează diferenţele dintre sarcinile
tehnice ale administraţiei dintre statele dezvoltate şi cele slab dezvoltate, ajungându-se la
unele constante, la un model teoretic cu o valabilitate generală. Chiar în statele
subdezvoltate sau în curs de dezvoltare, administraţia are aceeaşi sarcină principală, de a
servi omul şi a satisface interesul general pe baze democratice, legale, morale.
Competenţa este o noţiune de drept public. Ea înseamnă cadrul juridic, stabilit
de lege, în care funcţionarii publici îşi îndeplinesc atribuţiile le-gale, în scopul realizării
sarcinilor administraţiei.
Funcţiunea implică un raport în sens matematic, în aşa fel încât, ea poate
constitui o legătură între sarcină – care se cercetează în ştiinţa administraţiei şi
competenţă - care face obiectul de studiu al dreptului administrativ.
Atunci când se înfiinţează o instituţie publică, se are în vedere un anumit scop,
respectiv satisfacerea cerinţelor publice, de interes general. Acesta este, totodată,
obiectivul principal al activităţii administraţiei. S-ar putea afirma că precizarea sarcinilor

75
presupune cunoaşterea mijloacelor de care dispune administraţia. În realitate, resursele
umane, materiale şi financiare sunt divizate şi organizate în funcţie de sarcinile care
urmează a fi îndeplinite, astfel încât finalitatea apare pe primul plan în ştiinţa
administraţiei.
În perioada actuală, sarcinile administraţiei statului au sporit continuu, fapt care
se explică prin complexitatea vieţii sociale şi cerinţele din ce în ce mai mari ale
oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporţii considerabile după cel de-al doilea
război mondial, prin preluarea de către stat, a unor misiuni economice, social-culturale
sau ştiinţifice, pe lângă cele tradiţionale, politico-administrative. În ultimii ani, în grija
administraţiei au trecut şi unele probleme foarte importante legate de protecţia mediului
înconjurător şi combaterea poluării. De asemenea, în toate statele, prestaţiile furnizate
populaţiei sunt în creştere şi ele atestă o amplificare a sarcinilor administraţiei.
Pe lângă volumul ridicat al prestaţiilor, cerinţa unei calităţi sporite a acestora, a
impus necesitatea reorganizării modului de repartizare a sarcinilor şi folosirea unor
mijloace moderne de acţiune.
Este de dorit ca administraţia să fie în aşa fel organizată, încât să poată îndeplini
orice sarcini, fără să se recurgă la transformarea structurii sale. În principiu, nu se
recomandă o modificare a structurii administrative, decât dacă cerinţele sociale o impun.
De cele mai multe ori, este suficient să se procedeze la o mai raţională repartiţie a noilor
sarcini primite între instituţiile administrative existente.
Complexitatea sarcinilor administraţiei determină diversitatea soluţiilor de
îndeplinire a lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale să se regăsească în orice
administraţie. În ceea ce priveşte sarcinile tehnice, ele urmează a fi încredinţate unor
organe administrative specializate, pentru a se evita multiplicarea nejustificată a unor
instituţii care îndeplinesc aceleaşi misiuni.
O altă distincţie se poate face între sarcinile permanente care se întâlnesc în mod
continuu într-o instituţie publică şi cele temporare, care apar în anumite împrejurări sau
au un caracter sezonier. Adaptarea administraţiei la sarcinile sale înseamnă un efort
continuu de organizare interioară, raţională şi eficientă a acesteia, precum şi o acţiune de
coordonare a activităţilor desfăşurate de către instituţiile publice.

76
 Analiza sarcinilor administraţiei pune în evidenţă multiplicarea, caracterul
eterogen al acestora şi strânsa lor interdependenţă. O enumerare detaliată a sarcinilor
administraţiei nu ar prezenta interes ştiinţific. Atunci când analiza unei anumite sarcini
devine necesară, această sarcină urmează a fi descompusă în mai multe diviziuni, care, la
rândul lor, pot fi subdivizate în activităţi elementare.
Examenul detaliat al sarcinilor administraţiei evidenţiază diversitatea lor, în ceea
ce priveşte natura activităţilor, a mijloacelor utilizate, a mediului social şi a zonei în care
acţionează funcţionarii publici. De aici decurge dificultatea cercetării acestor sarcini,
determinată de caracterul eterogen al scopurilor care le sunt atribuite şi de
interdependenţa lor. Aceste cauze ex-plică şi greutăţile generate de repartizarea sarcinilor
între organele administraţiei. De exemplu, o structură poate fi considerată ca adecvată
pentru rezolvarea unei probleme de coordonare într-o anumită activitate. Aceeaşi
structură se poate dovedi necorespunzătoare, pentru a satisface cerinţele de coordonare în
alte compartimente de activitate.
Aşadar, în realitate, pot exista tot atâtea structuri adecvate, câte probleme de
coordonare se pun. Existenţa acestor dificultăţi impune studierea lor în scopul
îmbunătăţirii activităţii administraţiei. Pentru a remedia situaţiile de supraaglomerare a
structurilor birocratice, de cumulare de către un singur organ al administraţiei a unor
sarcini multiple, în ştiinţa administraţiei se studiază reguli, metode şi soluţii, a căror
aplicare variază, de la un caz, la altul.
În toate împrejurările, se procedează la adaptarea activităţii şi structurii
administraţiei la sarcinile primite şi nu invers. Pe plan mondial, adaptarea administraţiei
la transformările economico-sociale constituie una din problemele importante din ultima
jumătate a secolului al XX-lea.

4.2. Clasificarea sarcinilor administrative

Sarcinile caracteristice administraţiei publice se pot clasifica după mai multe

criterii, şi anume:

77
  criteriul material, al conţinutului lor ca activitate cerută, care impune
studierea mijloacelor juridice şi a resurselor umane, materiale şi financiare, utilizabile
pentru îndeplinirea sarcinilor;
 criteriul organic, care determină descrierea unei categorii de organe de
specialitate; aceasta înseamnă enumerarea unor structuri administrative diversificate,
precum sunt acelea ale organelor centrale ale administraţiei publice.
Cel mai raţional criteriu este însă acela al finalităţii şi anume al scopului tehnic
şi specific urmărit în îndeplinirea fiecărei sarcini. Aceste scopuri pot fi clasificate, din
punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se înfăptuiesc.
Astfel, sarcinile îndeplinite de organele centrale ale administraţiei au o
importanţă generală, fiind înfăptuite în acelaşi mod pe tot teritoriul ţării. Alte sarcini sunt
locale, limitate la un judeţ, oraş sau comună, urmărindu-se satisfacerea unor cerinţe
sociale specifice.
Pornind de la criteriul finalităţii, în literatura de specialitate se întâlnesc diverse
clasificări ale sarcinilor administraţiei. Aşa, de pildă, în opinia lui L.D. White, sarcinile
administraţiei pot fi clasificate în:
 sarcini (misiuni) operaţionale;
 sarcini auxiliare;
 sarcini de conducere.

Misiunile operaţionale reprezintă categoria principală de sarcini a

administraţiei şi se diferenţiază prin conţinut în: sarcini politice (apărare, poliţie),
educative (învăţământ, cultură), sociale (sănătate, asistenţă) şi economice. Prin aceste
sarcini, administraţia furnizează prestaţii publicului, în mod direct, prin activitatea
instituţiilor specializate, cum sunt: armata, poliţia, şcoala etc.
Sarcinile auxiliare sunt menite să sprijine înfăptuirea celor principale, dar
funcţionarii care le înfăptuiesc nu vin în contact direct cu publicul şi nu furnizează
prestaţii, decât diferitelor compartimente administrative: personal, contabilitate,
documentare, oficii juridice, etc.

78
 Sarcinile de conducere sau de stat major sunt îndeplinite de către conducătorii
instituţiilor publice aflaţi în contact direct cu activitatea politică şi implică dirijarea
activităţii administrative şi elaborarea politicii acestor instituţii.
Profesorul francez de ştiinţa administraţiei, Roland Drago reduce la patru
categorii sarcinile principale ale administraţiei, şi anume:
 misiunea de informare care constituie punctul de plecare necesar oricărei
acţiuni administrative. Fie că informaţia este spontană sau obţinută la cererea
administraţiei, fie că ea priveşte în detaliu dorinţele publicului sau principiile unei
reforme importante, ea reprezintă baza esenţială a oricărei acţiuni administrative,
indiferent de nivelul acesteia. Documentarea se realizează cu ajutorul unor
compartimente specializate;
 misiunea de studiu. Sarcina de studiu are loc după faza de informare şi este
premergătoare deciziei. Misiunea de studiu este obligatorie pentru administraţie, chiar
dacă se creează organisme administrative specializate în studii, la orice nivel s-ar afla ele;
 misiunea de pregătire a deciziilor aparţine întotdeauna administraţiei şi de
aceea se acordă o deosebită importanţă, studierii procesului decisional;
 misiunea de executare şi adaptare – este sarcina cea mai importantă a
administraţiei şi realizează contactul acesteia cu populaţia. În îndeplinirea acestei sarcini
de executare şi adaptare a deciziilor la exigenţele cetăţenilor, procesul decizional se
repetă până la cele mai mici activităţi administrative. De asemenea, administraţia, în
realizarea sarcinii sale de a se adapta la cerinţele publicului, se poate îndepărta uneori, de
la linia deciziilor luate. În aceste cazuri, dreptul administrativ înregistrează abateri de la
regulile juridice; abaterile devin obiect de studiu pentru ştiinţa administraţiei, deoarece
măresc eficienţa activităţii instituţiilor publice.
Pe lângă sarcinile principale, administraţia are de îndeplinit şi sarcini secundare
cum sunt cele de informare a publicului, de a realiza o activitate de relaţii publice, de a-şi
îmbunătăţi metodele şi a organiza compartimentele. Sarcinile secundare pot fi: interne şi
externe. Cele interne se produc în interiorul aparatului administrativ. Îndeplinirea lor
contribuie şi la realizarea sarcinilor externe, vizând misiuni prin care instituţiile publice
intră în contact cu publicul.

79
 În afară de clasificarea prezentată a sarcinilor administraţiei, sunt folosite şi
criterii de realizare optimă a sarcinilor, dintre care se remarcă:
a) criteriul dublei întrebuinţări, care are în vedere eliminarea paralelismelor în
activitatea instituţiilor sau organelor publice. Aplicarea acestui criteriu permite
identificarea situaţiilor în care se impune desfiinţarea unor compartimente inutile; atunci
când mai multe organe ale administraţiei publice urmăresc îndeplinirea aceloraşi misiuni,
fără ca acestea să se refere la compartimente de activitate distincte, se impune, fie
fuziunea lor, fie desfiinţarea unora dintre ele. În mod concret, se analizează care dintre
asemenea organe administrative se vor suprima, urmând ca resursele umane, materiale şi
financiare, ale activităţilor desfiinţate, să se utilizeze în alte scopuri;
b) criteriul simplificării, care urmăreşte evitarea supraaglomerării şi reducerea
volumului lucrărilor din administraţie. Simplificarea trebuie concepută şi efectuată în
concordanţă cu cerinţele reale ale organelor administraţiei, deoarece făcută neraţional, în
unele cazuri, poate avea consecinţe dăunătoare.
c) criteriul raţionalizării şi al randamentului maxim. În raport cu acest
criteriu, se urmăresc obiective cum sunt:
 creşterea operativităţii instituţiilor publice;
 sporirea eficienţei activităţilor de conducere şi execuţie;
 utilizarea judicioasă a forţei de muncă;
 reducerea la strictul necesar a numărului funcţionarilor administrativi.
d) criteriul utilităţii şi al valorii sociale. În raport cu acest criteriu, creşterea
eficienţei în activitatea din sfera administraţiei publice nu reprezintă un scop în sine ci se
subordonează utilităţii pe care serviciile administrative o au pentru societate. Într-un stat
de drept, valoarea admi-nistraţiei se apreciază în funcţie de modul cum au fost îndeplinite
sarcinile, de caracterul democrat, legal şi moral al activităţii desfăşurate.

80
4.3. Principalele curente contemporane ale ştiinţei administraţiei

În cadrul ştiinţei administraţiei se desfăşoară în prezent, acţiuni de cercetare

diverse care au un caracter complex. Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge trei
curente1 principale, şi anume :
1) un curent juridic, al cărui scop esenţial este de a contribui la o mai bună
cunoaştere a structurii şi funcţionării administraţiei publice, punând accentul pe referirea
la textele juridice;
2) un curent axat pe gestiune publică/privată a resurselor, care este foarte
apropiat prin natura preocupărilor sale de ştiinţa managementului;
3) un curent sociologic, care regrupează ansamblul activităţilor de cercetare,
având ca punct comun cunoaşterea fenomenelor administrative cu ajutorul conceptelor şi
metodelor sociologice.
Această clasificare nu exclude posibilitatea întrepătrunderii celor trei curente şi
combinarea lor într-o manieră diversă.
1) Abordarea în plan juridic are ca premisă esenţială, considerarea ştiinţei
administraţiei ca o anexă a dreptului administrativ. În viziunea acestei concepţii, obiectul
de studiu al ştiinţei administraţiei îl constituie administraţia publică, care reprezintă o
instituţie specifică şi ireductibilă la orice altă organizaţie. Astfel, ştiinţa administraţiei ar
face referire la ansamblul juriştilor care caută să depăşească perspectivele strict juridice şi
contencioase caracteristice cercetărilor administrative din ţările europene, vreme
îndelungată. Astfel se explică de ce, în aceleaşi ţări, studiul administraţiei se realizează,
încă, în cadrul facultăţilor de drept şi nu în instituţii de învăţământ superior cu profil
administrativ.
Se poate afirma că ştiinţa administraţiei este aşadar, tributară schemelor
dreptului administrativ, având în vedere că obiectul său de studiu este axat pe criterii de
natură juridică. Deci, obiectul ştiinţei administraţiei este definit prin analogie cu cel al
dreptului administrativ şi nu plecând de la reflexii proprii; totodată, conţinutul său este

1 Chevallier, J. – op.cit. p.43

81
asemănător cu temele întâlnite în manualele de drept administrativ (structură, acţiune,
control etc.).
În plus, metodele de studiu poartă amprenta ştiinţelor juridice.
În concluzie, dreptul administrativ este perceput ca un mijloc privilegiat de
cunoaştere şi înţelegere a realităţii administrative. Această convingere a avut drept
corolar, o anumită neîncredere şi chiar ostilitate din partea sociologilor care au neglijat în
cercetările lor punctele de vedere juridice, atât în viaţa administrativă cât şi în
comportamentul funcţionarilor.
2) Curentul axat pe problemele gestiunii resurselor se opune abordării
precedente şi asimilează administraţia cu gestiunea. Argumentul invocat, este acela că
obiectul de studiu al administraţiei prezintă un caracter esenţialmente pragmatic şi caută
să descopere, să aplice cele mai raţionale şi mai eficiente metode de organizare, în
vederea îndeplinirii la nivel optim, a unei sarcini atribuite.
O asemenea abordare imprimă ştiinţei administraţiei un conţinut similar cu
managementul, în condiţiile manifestării a două tendinţe principale :
 pe de o parte, o serie de teorii de natură managerială au preluat multe
componente de natură administrativă;
 pe de altă parte, ştiinţa administraţiei tinde să devină din ce în ce mai mult, o
ramură a managementului.
În practică, managementul s-a situat în sfera preocupărilor tradiţionale aflate la
originea ştiinţei organizaţiilor. Ştiinţă a unei “bune şi a unei eficiente gestiuni”,
managementul are în ultimă instanţă un scop utilitar şi operaţional. Ambiţia sa este de a
stabili regulile care să permită tuturor tipurilor de organizaţii, să-şi atingă scopurile, în
condiţii de eficienţă.
Cu toate acestea, managementul se deosebeşte de practicile empirice şi de
primele formulări ale ştiinţei organizaţiilor, prin dimensiunea sa teoretică şi conceptuală.
Din perspectiva managementului, conduita tuturor întreprinderilor economice, sociale şi
politice implică patru tipuri de operaţii:2 planificare, organizare, acţiune şi control.
Conform opiniilor exprimate de Burns şi Stalker, există două sisteme de
management :

2 opinia lui J.P.Nioche, dupa J.Chevalier, op.cit. p.46

82
 1. mecanic, caracterizat prin existenţa unor reguli formale şi a unei puternice
centralizări;
2. organic, în care regulile au un caracter mai puţin formal, sunt mai puţin
importante, iar descentralizarea este accentuată şi adaptată mediului aflat într-o continuă
schimbare.
Cercetătorul francez L. Boulet face o distincţie între “gestiune “ (sau
administraţie publică) şi “management” :
 gestiunea recurge la metode independente de natura activităţilor şi de forma
juridică a instituţiilor, pe când managementul se supune constrângerilor mediului, în
special a celui juridic, în care evoluează întreprin-derea;
 managementul presupune stabilirea unei strategii de acţiune în vederea
realizării anumitor obiective (maximizarea profitului, de exemplu), de interes particular.
Gestiunea administrativă publică, în schimb, are ca obiectiv satisfacerea interesului
public;
 managementul are o autonomie de acţiune şi o libertate de opţiune mai mare
decât gestiunea, ale cărei posibilităţi de mişcare depind de statutul autorităţilor publice
alese;
 managementul este guvernat de legile pieţei, deoarece întreprinderile sunt
inserate într-un sistem concurenţial, care le obligă la un efort permanent de modernizare
şi raţionalizare; spre deosebire, gestiunea administrativă se sustrage, de regulă, disciplinei
pieţei, deoarece resursele sale au fost procurate prin mecanismul prelevărilor obligatorii,
de la diverşi contribuabili şi nu prin efortul propriu. Mai mult, activitatea administraţiei
are caracter de monopol şi serviciile pe care le prestează nu respectă întotdeauna relaţia
directă dintre costuri şi preţurile sau tarifele aplicate utilizatorilor, precum şi criteriile de
optimizare a folosirii resurselor.
Luarea în considerare a acestor particularităţi a condus la elaborarea unui
management adaptat acestui tip de activitate numit management “public”. Gradul de
specificitate al acestei forme de management este însă contestat în unele opinii, care
consideră că instrumentele de lucru sunt identice şi numai opţiunile diferă, în funcţie de
scopul urmărit. În alte opinii, managementul public trebuie să-şi construiască propriile
modele şi mijloace de acţiune pe baza exemplelor furnizate de întreprinderile private.

83
 Obiectivele managementului public pot fi sintetizate în: ameliorarea calităţii
acţiunilor, atenuarea anumitor rigidităţi de organizare şi îmbunătăţirea sistemului de
comunicare cu exteriorul.
Managementul public a dobândit o dimensiune nouă ca urmare a dezvoltării
politicilor publice, care depăşesc cadrul limitat al organizării prin concentrarea, într-o
manieră globală, a acţiunilor politice cu cele administrative.
3) Introducerea unei perspective sociologice în conţinutul studiilor politice a
condus la abandonarea progresivă a viziunii juridice formaliste asupra administraţiei, care
o transformau într-un simplu executant de sarcini. Dimpotrivă, administraţia fiind direct
implicată în exercitarea puterii, este dificil de trasat o linie netă de demarcaţie între sfera
administrativă şi sfera politică.
În aceste condiţii, curentul sociologic a apărut ca urmare a faptului că, prin
natura lor, studiile privind mediul administraţiei sunt sociologice; ele nu se reduc numai
la cercetarea acestor aspecte, ci examinează un anumit număr de comportamente
administrative, individuale sau colective.
Din punctul de vedere al sociologilor, instituţiile şi practica administraţiei
prezintă un interes secundar. Utilizând sistemul anchetelor sociale, sociologii sunt uneori
tentaţi să redescopere noţiuni clasice, iar alteori, să privească administraţia numai dintr-
un anumit punct de vedere, care este parţial şi nu reflectă realităţile administrative în
ansamblul lor.

4.4. Ştiinţa administraţiei în România

În condiţiile specifice din ţara noastră, ştiinţa administraţiei a cunoscut trei

perioade: 1925 - 1948; 1948 - 1989; după anul 1990.
Meritul decisiv în apariţa şi dezvoltarea ştiinţei administraţiei în România revine
profesorului de la Facultatea de drept din Bucureşti, Paul Negulescu, care în anul 1925 a
înfiinţat Institutul de Ştiinţe Administrative al României, cu sediul în Bucureşti. Scopul
acestui institut a fost acela de a elabora o doctrină românească unitară a ştiinţei

84
administraţiei, de a ţine legătura cu institute similare străine şi de a propune o mai
raţională şi eficientă organizare administrativă.
Cursurile de pregătire profesională erau organizate în patru secţii :
 secţia de pregătire a candidaţilor care posedau o diplomă universitară;
 secţia de pregătire a candidaţilor absolvenţi ai liceului sau ai unei şcoli
similare;
 secţia de completare şi perfecţionare a cunoştinţelor pentru funcţionarii stabili
din administraţia centrală şi locală, care aveau diplomă de liceu ;
 secţia de perfecţionare a funcţionarilor publici stabili care aveau diplomă
universitară.
În cadrul Institutului se tipărea o publicaţie trimestrială, cunoscută atât în ţară,
cât şi în străinătate, intitulată “Revista de drept public”, care a apărut cu regularitate între
anii 1926-1943. Revista publica studii ale specialiştilor români şi străini, privind
organizarea eficientă şi raţionalizarea activităţii administrative şi metodele adecvate
pentru atingerea acestor scopuri.
Institutul dispunea de cea mai mare bibliotecă de specialitate din România şi a
fost forul ştiinţific în care se efectuau cercetări în ştiinţa administraţiei sub coordonarea
profesorului Negulescu.
Paul Negulescu considera ştiinţa administraţiei ca o politică administrativă,
“adică activitatea administrativă care nu intră în cadrul juridic”. În opinia sa, cel mai
important lucru în administraţia publică îl constituie ordinea, armonia, echilibrul. El
sancţiona faptul că, pentru politicieni, înlocuirea unui funcţionar capabil cu altul, fără nici
o pregătire profesională era ceva aproape firesc; astfel că, mulţi oameni culţi,
profesionişti, pregătiţi temeinic, nu-şi puteau găsi locul în administraţie.
P. Negulescu atrăgea atenţia asupra carenţelor de organizare din administraţie
determinate de: lipsa de ordine din birouri; curăţenia îndoielnică, aerisire insuficientă;
materiale vechi şi incomode.
În opinia sa, din lipsă de informaţie se face corespondenţă inutilă. Pe de altă
parte, publicul nu se poate informa asupra actelor normative din administraţie, din cauza
ritmului accelerat al legiutorului care modifică legea de mai multe ori în decursul
aceluiaşi an.

85
 Profesorul Negulescu explică deficienţele organizării şi prin referirea la sistemul
politic existent. El arată că politicienii aveau tot interesul să demonstreze alegătorilor că
în relaţiile cu serviciile publice nu pot face nimic, fără sprijinul lor. În majoritatea
cazurilor, cetăţeanul era obligat să se adreseze unui politician care să intervină la serviciul
respectiv pentru rezolvarea cererii sale.
În ceea ce priveşte sporirea nejustificată a numărului de funcţionari, Paul
Negulescu explică această situaţie şi prin spiritul demagogic care caracteriza sistemul
politic. Pentru a-şi satisface alegătorii, deputaţii şi senatorii căutau să creeze noi
funcţiuni, în care să fie numiţi protejaţii lor, fără să se ţină seama dacă asemenea posturi
erau sau nu necesare şi dacă cei numiţi îndeplineau condiţiile legale.
Cetăţenii îşi dădeau seama de marile sacrificii financiare pe care le făceau pentru
întreţinerea unui aparat funcţionăresc atât de numeros şi constatau că acel aparat nu
satisfăcea interesele generale. De aici decurgea necesitatea reorganizării administraţiei
prin :
 stabilirea unor norme de recrutare a personalului;
 reorganizarea învăţământului administrativ;
 depolitizarea administraţiei;
 determinarea unor norme ştiinţifice pentru desemnarea personalului din
conducere;
 stabilirea unei juste salarizări şi a unor reguli echitabile de promovare bazate
pe merit;
 un control temeinic.
Concepţia profesorului Negulescu îşi păstrează încă întreaga valoare ştiinţifică,
prin caracterul actual al conţinutului său. Ea a fost cunoscută pe plan mondial, datorită
colaborării autorului, cu Institutul Internaţional de Ştiinţe Administrative.
La începutul anului 1948, Institutul a fost desfiinţat, deşi nu a existat vreun act
normativ în acest sens. Atât Institutul, cât şi Centrul de pregătire profesională
administrativă şi-a încetat activitatea, iar marea bibliotecă a Institutului a fost distrusă.
În anii ’70 s-au înfiinţat, în cadrul Facultăţii de Drept din Bucureşti şi Cluj secţii
administrative, fiind ulterior desfiinţate. Propunerile de desfăşurare a activităţii de

86
cercetare în sfera administrativă sub forma monografiilor şi a doctoratului, n-au fost
aprobate.
Ca şi în alte domenii, în această perioadă, pe planul administraţiei publice,
activitatea s-a desfăşurat într-un cadru centralizat în mod excesiv, lipsit de o doctrină
temeinic fundamentată. Între specialiştii domeniului, nu s-a ajuns la o concepţie unitară
asupra noţiunii de organ al administraţiei de stat, promovându-se tot felul de “inovaţii”
mergând până la aberanta teză a dispariţiei statului. De altfel, nu era posibil să se
definească organul adminis-traţiei de stat, când însuşi statul avea să dispară din viaţa
economico-socială. Până la urmă s-a formulat teza potrivit căreia orice unitate economică
de stat era şi organ al administraţiei de stat.
În condiţiile specifice regimului comunist, noţiunea de sarcini ale administraţiei
se referea la obiectivele pe care organele centrale de stat trebuiau să le urmărească în
conducerea activităţii economico-gospodăreşti; însă, atribuţiile cu caracter administrativ
precizau drepturile şi obligaţiile cu care erau investite organele locale pentru realizarea
sarcinilor şi exercitarea puterii de stat.
Semnificativ, pentru întreaga perioadă a statului socialist, este faptul că sarcinile
administraţiei publice erau subordonate puterii politice şi scopul lor era concretizarea
acestei puteri.
După anul 1989, secţiile şi disciplinele de ştiinţa administraţiei au fost din nou
înfiinţate la facultăţi cu tradiţie (cele de drept), dar şi la altele (cele economice). În anul
1994 s-a hotărât la Sibiu reînfiinţarea Institutului de Ştiinţe Administrative al României,
ca instituţie independentă, neguvernamentală şi apolitică.

Termeni cheie: sarcină administrativă, criterii de clasificare, curente contemporane

Teste de autoevaluare

1. Descrieţi curentul axat pe gestiunea publică/privată a resurselor.

2. În ce constă abordarea sociologică a ştiinţei administraţiei?

87
3. Arătaţi evoluţia ştiinţei administraţiei în România şi argumentaţi rolul avut de Prof.
Paul Negulescu la dezvoltarea acesteia.
4. Cum se clasifică srcinile administraţiei.

88
 Prof.univ.dr.Mihaela Onofrei

CAP.5 FUNCŢIA ŞI FUNCŢIONARUL ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

Obiectiv fundamental:

 să cunoască conţinutul noţiunilor funcţie publică şi funcţionar public, precum

şi caracterele juridico-administrative ale celor două concepte;

Obiective operaţionale:

 Obiective cognitive:
O1 - să definească conceptul de funcţie publică;
O2 - să precizeze trăsăturile funcţiei publice;
O3 - să clasifice funcţiile publice;
O4 - să diferenţieze funcţionarul public de demnitar/om politic;
O5 - să precizeze modalităţile de recrutare şi selecţie a funcţionarilor publici;
O6 - să descrie modalităţile de apreciere şi promovare, de avansare în funcţie a
funcţionarilor publici;
O7 - să reliefeze modul de retribuire a funcţionarilor publici.

 Tehnici şi procedee didactice:

Metode expozitive:
 expunerea;
 descrierea;
 explicaţia.
Metode conversative:
 conversaţia;

89
  dialogul;
 problematizarea.
Metode de explorare directă:
 observaţia;
 studiul de caz.

5.1. Noţiunile de funcţie şi funcţionar în administraţia publică

În sens tradiţional, larg, expresia “funcţie publică” este folosită pentru a

desemna atât funcţionarul public, cât şi ansamblul regimurilor juridice aplicabile
personalului administraţiei de stat.
Într-o accepţiune mai restrânsă, prin funcţia publică se înţelege situaţia (poziţia)
juridică a unei persoane fizice investită legal cu anumite atribuţii pentru realizarea
competenţelor (funcţiilor) ce revin prin lege unei autorităţi publice. Aceasta constă în
“ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex al
raporturilor dintre persoana fizică respectivă şi organul care a investit-o.”1
Titularul unei funcţii publice, într-o formulare generică, poartă denumirea de
funcţionar public, care îndeplineşte atribuţiile funcţiei prestând anumite servicii
(publice).
Dincolo de expresiile specifice altor limbi (ex. fonction publique în franceză,
civil service în engleză, offtenlichen dienst în germană, impiegato civile în italiană
etc.), în limba română s-au folosit expresii ca: agent public, funcţionar de stat,
servitorul coroanei, manager public (al cetăţii). Această varietate terminologică,
impusă încă din secolul trecut, a fost determinată de diversitatea situaţiilor în care
intervine o funcţie publică, în general şi în administraţia publică, în particular.
Funcţiile publice se definesc prin mai multe trăsături:2

1 Iorgovan, A. – op. cit.; p.313

2 Iorgovan, A. – op. cit.; p.313

90
  drepturile şi obligaţiile specifice funcţiilor publice se stabilesc pe cale
unilaterală, prin norme juridice, de către organele de stat; aceste drepturi şi obligaţii sunt
create şi organizate în vederea realizării puterii publice;
 funcţia publică are caracter continuu, iar drepturile şi obligaţiile aferente se
menţin atât timp cât există competenţa pe care funcţia o realizează şi, implicit, actul legal
care a creat-o;
 persoanele, cărora le este încredinţată realizarea anumitor funcţii, intră într-un
complex de raporturi juridice cu organele care le-au investit. Titularul funcţiei se găseşte,
fie într-un raport de subordonare faţă de instituţia publică, fie într-un raport,
supraordonat, de autoritate faţă de terţi;
 funcţiile publice pot fi îndeplinite şi de persoane fizice care nu sunt încadrate
în muncă într-un organ de stat, în general, sau al administraţiei publice, în particular. Este
vorba de persoanele private care sunt investite, prin autorizare, cu dreptul de a presta un
serviciu public. De exemplu – investitura unei Comisii a Consiliului Local sau a unor
împuterni-ciţi ai primarului în materie de contravenţii care nu fac parte, în mod normal,
dintre funcţionarii publici. Aceste persoane sunt însă asimilate funcţionarilor publici şi
îndeplinesc prerogative de putere, delegate.
Funcţionarul public este deci persoana fizică investită în mod legal, prin actul de
voinţă unilaterală al unei autorităţi publice sau al alegătorilor, cu sarcina îndeplinirii, pe
un timp limitat sau nedeterminat , a unei funcţii publice.
Puterea publică atribuită fiecărei funcţii publice este exercitată de către titularii
acesteia, persoane fizice care exercită atribuţii determinate de lege din competenţa
organului în care există funcţia publică. Persoanele fizice- funcţionarii publici- sunt
mijloacele prin care acţionează funcţiile publice. Funcţionarii publici sunt persoanele
numite în funcţiile publice şi reprezintă, totodată, resursele umane ale administraţiei
publice care, alături de cele materiale şi băneşti, asigură condiţiile de funcţionare a
acesteia.
În conformintate cu prevederile legale, funcţionarul public este persoana numită
de către autoritatea publică competentă sau aleasă potrivit legii şi investită în mod legal
cu atribuţiile unei funcţii publice, prestând în mod permanent o activitate cu scopul de a
asigura funcţionarea continuă a unui serviciu public.

91
 Actul de numire a funcţionarului public în funcţie este un act unilateral de
voinţă, de drept public şi nicidecum un contract de drept comun.
De asemenea, atribuţiile încredinţate unui funcţionar public sunt de ordin
general şi se stabilesc prin lege, nu în interesul său personal, ci al serviciului public.
În vederea asigurării legalităţii activităţii de administraţie publică, nu este
suficient ca atribuţiile care formează diferitele funcţii publice să aibă caracter legal, este
necesar să fie deţinute în mod legal de către cei care le exercită, deci funcţionarii publici
să fie atribuiţi, investiţi legal.
Cu excepţia funcţiilor alese, funcţionarii publici sunt investiţi în funcţie printr-un
act administrativ de numire, unilateral. Funcţionarul public este investit cu atribuţiile care
îi alcătuiesc competenţa de către lege şi nu de cei care l-au ales sau numit.
Funcţia publică este exercitată de către persoane fizice care îşi fac din aceasta o
carieră. Cariera în funcţia publică cuprinde “ansamblul situaţiilor juridice şi efectele
produse, care intervin de la data naşterii raportului de serviciu până în momentul încetării
acestui raport, în condiţiile legii”. Modalităţile de dezvoltare a carierei în funcţia publică
sunt promovarea într-o funcţie publică superioară şi avansarea în gradele de salarizare.
La baza organizării şi dezvoltării carierei în funcţia publică se află
următoarele principii:
a) competenţa, potrivit căreia persoanele care doresc să acceadă sau să
promoveze într-o funcţie publică trebuie să deţină şi să confirme cunoştinţele şi
aptitudinile necesare exercitării funcţiei publice respective;
b) competiţia, principiu potrivit căruia confirmarea cunoştinţelor şi aptitudinilor
necesare exercităţii unei funcţii publice se face prin concurs sau examen;
c) egalitatea de şanse, prin recunoaşterea vocaţiei la carieră în funcţia publică a
oricărei persoane care îndeplineşte condiţiile stabilite potrivit legii;
d) profesionalismul, potrivit căruia exercitarea funcţiei publice se face cu
respectarea principiilor prevăzute de lege;
e) motivarea, principiu potrivit căruia, în vederea dezvoltării carierei,
autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să identifice şi să aplice, în condiţiile legii,
instrumente de motivare morală şi materială a funcţionarilor publici, precum şi să sprijine
iniţiativele privind dezvoltarea profesională individuală a acestora;

92
 f) transparenţa, conform căreia autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia de
a pune la dispoziţie tuturor celor interesaţi informaţiile de interes public referitoare la
cariera în funcţia publică.
Managementul carierei în funcţia publică se asigură de către:
- Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, prin elaborarea cadrului legal şi a
instrumentelor necesare organizării şi dezvoltării carierei în funcţia publică;
- autorităţile şi instituţiile publice, prin aplicarea principiului egalităţii de şanse
şi a motivării;
- funcţionarul public, prin aplicarea consecventă a principiilor competenţei şi al
profesionalismului, în vederea dezvoltării profesionale individuale.
Prin numirea în funcţia publică, funcţionarul este investit cu un statut legal în
care sunt prevăzute drepturile şi obligaţiile acestuia. Situaţia juridică a funcţionarului
public este statutară.
Prin individualizarea efectuată la investirea în funcţia publică, dreptul devine
subiectiv, având un titular, astfel încât funcţionarul poate să îl apere în conformitate cu
prevederile legale. Astfel de drepturi sunt publice, acordă garanţii titularului funcţiei în
îndeplinirea atribuţiilor sale, iar funcţionarul public le deţine temporar. Funcţionarul
public poate să-şi apere drepturile conferite de lege în condiţiile contenciosului
administrativ. Fiind atribuite în interes general, aceste drepturi pot fi amplificate,
dimensionate sau suprimate prin lege, în scopul creşterii eficacităţii serviciului public.
În concluzie, funcţionarul public este persoana fizică investită în mod legal, prin
actul de voinţă unilaterală al unei autorităţi publice sau al alegă-torilor, cu sarcina
îndeplinirii, pe un timp limitat sau nedeterminat, a unei funcţii publice.

5.2. Clasificarea funcţiilor publice

Funcţiile publice se pot clasifica după mai multe criterii. Astfel, din punctul de
vedere al importanţei funcţiei în realizarea competenţelor ce revin organelor
administraţiei de stat deosebim două mari categorii:
 funcţii de conducere;

93
  funcţii de execuţie.
Funcţiile de conducere sunt înţelese în sensul larg al conducerii şi cuprind
atribuţii de organizare, coordonare, îndrumare, control etc. Prin conţinutul şi impactul lor
în activitatea administrativă ele sunt în acelaşi timp şi funcţii de decizie.
Funcţiile de conducere implică un grad deosebit de independenţă şi, deci, de
răspundere. Funcţionarii de conducere sunt: conducătorii instituţiilor şi întreprinderilor
publice, judecătorii, procurorii, arbitrii de stat, contabili-şefi şi inginerii-şefi din
întreprinderile de stat.
Funcţiile de execuţie au caracter auxiliar şi, deci, implică un grad mai redus de
responsabilitate. Funcţionarii de execuţie îndeplinesc, în general, operaţiuni
administrative şi de natură tehnică şi numai în mod excepţional unele acte juridice
individuale. Din această categorie fac parte: registratorii, arhivarii, statisticienii,
secretarii, dactilografii, referenţii, contabilii etc.
La rândul lor, funcţiile de conducere se grupează după alte criterii şi anume:
1) după conţinutul procesului decizional administrativ, funcţiile de conducere
pot fi:
 funcţii care includ toate elementele conducerii şi, deci, vizează procesul de
conducere în ansamblu;
 funcţii care presupun, în mod preponderent, numai anumite elemente ale
conducerii şi, deci, vizează anumite părţi (componente) ale procesului conducerii
(organizare, coordonare, control etc.).
2) în raport cu suportul legislativ ce stă la baza creării acestora, se disting:
 funcţii prevăzute numai în Constituţie (funcţii de demnitari şi anumite funcţii
eligibile);
 funcţii prevăzute în Statutul funcţionarilor publici;
 funcţii prevăzute în statute speciale, stabilite în anumite sectoare ori pentru
anumite organe.
3) după gradul de complexitate pe care îl implică, distingem:
 funcţii de conducere la nivelul organului administrativ;
 funcţii de conducere la nivelul organelor interne (ce nu apar şi ca organe de
conducere);

94
  funcţii de conducere la nivelul compartimentului (aparatului) administrativ.
4) după natura intrinsecă a activităţilor, putem identifica câte două categorii,
atât la funcţiile de conducere, cât şi la cele de execuţie, şi anume:
 funcţii de conducere cu o natură exclusiv administrativă (ministru, director
general, director, rector etc.);
 funcţii de conducere de specialitate (director tehnic, inginer şef, contabil şef);
 funcţii de execuţie pur administrative: principale, auxiliare;
 funcţii de execuţie de specialitate: tehnice, economice, juridice etc.;
5) după caracterul remunerator sau voluntar al muncii depuse, reţinem:
 funcţii de conducere retribuite (iar, după caz, cu sau fără indemnizaţie);
 funcţii de conducere neretribuite (mai ales în ipoteza cumulului);
După un alt criteriu general, şi anume, al gradului de stricteţe al disciplinei, se
disting: funcţii publice civile şi funcţii publice cu caracter militar.
Dacă avem în vedere criteriul general, şi anume, modul de desemnare a
titularilor, se disting:
 funcţii care presupun numirea titularilor;
 funcţii care presupun repartizarea titularilor;
 funcţii care presupun alegerea titularilor (de popor, Parlament, Consiliul
local/Judeţean, adunări generale etc.).
După regimul juridic aplicabil, se disting:
 funcţii cărora li se aplică regimul dreptului comun, adică regimul stabilit de
Statutul funcţionarilor publici;
 funcţii cărora li se aplică regimuri statutare speciale.

5.3. Recrutarea funcţionarilor publici

Selecţia funcţionarilor publici a reprezentat, încă din Antichitate, o preocupare

de prim ordin pentru “clasa politică”, respectiv pentru partidele politice aflate la

95
guvernare sau, după caz, în opoziţie. Criteriile şi metodele de selecţie reflectă, în fiecare
ţară şi pentru fiecare epocă, caracteristicile sistemului politic şi administrativ al statului
respectiv. Dar, indiferent de specificul sistemului economic, funcţionarul public este un
factor constant al administraţiei; iar decizia administrativă rămâne, în esenţă, o alegere
făcută de omul-funcţionar, cu pregătirea, experienţa, convingerile şi caracterul său.
Lucrările occidentale de ştiinţa administraţiei analizează, de regulă, două mari
categorii de metode de selectare3 a funcţionarilor publici:
a) metode nedemocratice, utilizate mai ales în Antichitate şi Evul Mediu, din
care făceau parte: hazardul, norocul, ereditatea, nepotismul (favoritismul);
b) metode democratice, folosite (sau cel puţin proclamate) de administraţiile
publice moderne şi contemporane, între care, cel mai des invocate sunt: selecţia politică,
selecţia intelectuală, selecţia profesională.
Pe aceeaşi linie de preocupări teoretice, profesorul polonez Jerzy Starosciak,4
referindu-se numai la administraţiile de stat contemporane, analizează ca metode:
selecţionarea liberă, selecţionarea prin prisma satisfacerii unor criterii formale şi
selecţionarea prin concurs.
În literatura din ţara noastră, Alexandru Negoiţă distingea trei metode mari şi
anume:
 recrutarea pe baza repartizării, în urma absolvirii unei şcoli medii sau
superioare;
 recrutarea pe baza selecţionării libere;
 recrutarea prin concurs.
La rândul său, Mihai Oroveanu5 este de părere că cele mai răspândite metode de
selecţionare sunt:
 convorbiri (interviuri) cu solicitanţii;
 cercetarea referinţelor şi calificărilor;
 satisfacerea unor criterii formale;
 probele.
3 Iorgovan, A. – op. cit.; p.322
4 Starosciak, J. – op. cit.; p.199

5 Oroveanu, M. – op. cit.; p.306

96
 Scopul convorbirilor (interviurilor) constă în identificarea elementelor
caracteristice privind comportamentul fiecărui candidat. Situaţiile similare întâlnite
frecvent în trecutul candidatului, reacţiile lui faţă de acestea, ca şi modul în care ele s-au
produs, caracterizează unele trăsături specifice ale comportamentului său. De exemplu,
atunci când schimbarea locurilor anterioare de activitate s-a produs întotdeauna din cauza
neînţelegerilor cu şefii sau colegii semnifică faptul că solicitantul este prea sensibil sau
exagerat de pretenţios şi avertizează că asemenea situaţii s-ar putea repeta şi în viitor.
Această metodă este una dintre cele mai eficiente pentru caracterizarea
candidaţilor. Aplicarea sa asigură stimularea şi aprecierea acestora, deoarece le ia în
considerare experienţa şi opiniile.
Din cercetarea referinţelor şi calificativelor un funcţionar de conducere cu
experienţă poate obţine informaţii suplimentare despre activitatea candidatului, domeniile
în care a întâmpinat greutăţi şi în general, despre eficienţa prestaţiilor sale.
Satisfacerea unor criterii formale implică stabilirea de criterii obiective şi
analiza gradului de satisfacere a fiecăruia, dar adesea se reduce la un procedeu mecanic,
astfel, încât, nu-şi găseşte o largă aplicare în practică. Metoda se recomandă a fi folosită
la numirea în funcţii, pentru care pregătirea de specialitate are o importanţă decisivă şi
aplicată corect ea oferă garanţia că funcţionarul poate îndeplini sarcinile profesionale.
Probele sunt metodele cele mai ştiinţifice de selecţie a funcţionarilor din
administraţie şi constau în trecerea unui examen sau concurs de către candidaţi, iar
uneori, se utilizează şi diverse tipuri de teste.
În principiu, pentru a aplica această metodă, informaţia despre existenţa unui
post vacant este adusă la cunoştinţa celor interesaţi. Se publică astfel un anunţ însoţit de
date cu privire la condiţiile de numire în funcţie. Nu se primesc decât cererile însoţite de
documente, care atestă că solicitantul satisface cerinţele legale. Comisia de examinare
alege din rândul candidaturilor prezentate, pe acelea care corespund cel mai bine
exigenţelor instituţiei.
Avantajele principale ce decurg din folosirea acestei metode sunt:
 se oferă condiţii pentru exercitarea unui control al opiniei publice în domeniul
politicii administrative de personal prin publicitatea făcută;
 se extind posibilităţile de selecţie pentru instituţiile publice;

97
  este stimulat personalul deja încadrat în funcţii să-şi îmbunătăţească
pregătirea, având în vedere perspectiva prezentării altor candidaţi, care pot ocupa locul.
Dezavantajele acestei metode constau în posibilitatea apariţiei unor denaturări,
cum ar fi organizarea concursului numai de formă, postul vacant fiind predestinat celui
vizat cu anticipaţie, inclusiv prin a face aprecieri părtinitoare ale cererilor prezentate.
La selecţionarea candidaţilor pentru funcţiile administrative se mai utilizează şi
testele. Cele mai des folosite genuri de teste sunt următoarele:
a) teste de inteligenţă, care măsoară memoria şi abilitatea de a raţiona şi a
înţelege. Funcţionarului administrativ îi este necesară o mobilita-te intelectuală pentru
luarea operativă a unei decizii. Aceste teste constau într-un set de întrebări la care
candidatul urmează să răspundă în scris, într-un anumit termen;
b) teste pentru aptitudini speciale, care se utilizează pentru descoperirea
aptitudinilor necesare în exercitarea unor profesii: atenţie, aptitudini motrice, agerime
vizuală;
c) teste de performanţă, care sunt cele mai simple şi dau rezultate certe, nefiind
necesare interpretări. De exemplu, se poate da un test de dactilografiere ce implică
trecerea unei probe la maşina de scris sau introducerea unui text pe calculator, cu notarea
vitezei şi a greşelilor de scriere, dar pot fi şi teste de efectuare a unor tipuri de operaţiuni
specifice, etc ;
d) teste de personalitate, bazate pe posibilitatea candidatului de a da informaţii
despre atitudinea sa faţă de oameni şi lucruri, despre dorinţele, sentimentele şi
resentimentele sale. Aceste teste se prezintă sub formă de chestionare, iar candidatul
urmează să răspundă prin cuvinte proprii, să aprobe sau nu întrebările din rubrici şi să
aprecieze gradul în care consideră că o trăsătură îl caracterizează.
Alegerea uneia sau alteia dintre aceste metode depinde de specificul funcţiilor
administraţiei de stat, de tradiţiile dintr-un sistem naţional sau altul, de stadiul de evoluţie
al societăţii, de sarcinile administraţiei publice, de conjunctura economico-socială etc.
Evoluţia criteriilor şi metodelor de selecţie (recrutare) a funcţionarilor trebuie
înţeleasă, atât din punct de vedere juridic, cât mai ales, din punct de vedere real-uman.
Nu întotdeauna, sistemul relaţiilor real-umane, a coincis, sub aspectul conţinutului, cu cel
juridic, formal. Uneori sistemul formal normativ era invocat doar ca pretext, iar adevărata

98
esenţă a “politicii de cadre” era continuată după diverse interese de grup, mergându-se
până la desconsiderarea totală a regulilor existente.
De exemplu, metoda examenelor, deşi este considerată o “metodă democratică”,
modernă, s-a aplicat în diferite forme şi în Antichitate, în Evul Mediu şi chiar în anumite
imperii. Astfel, în China până în anul 1905, s-a menţinut sistemul examenelor de stat,
pentru ocuparea funcţiilor din administraţia de stat. Mai precis, candidaţii susţineau o
probă scrisă, în faţa unor comisii desemnate de împărat. Pe baza rezultatelor obţinute
dobândeau un titlu ştiinţific, care le conferea dreptul la una din funcţiile administrative
ierarhizate după cele trei trepte ale respectivelor titluri ştiinţifice.
În Marea Britanie, responsabilitatea îndeplinirii misiunii administraţiei publice
revenea atât guvernului, cât şi funcţionarilor publici, care proveneau din rândul
aristrocraţiei; ei nu aveau pregătire de specialitate ci doar, o educaţie foarte bună, ţinând
cont de mediul social din care făceau parte. Această stare de fapt s-a menţinut până în
secolul XX, când s-au înfiinţat şcoli de drept administrativ la Oxford şi Cambridge, care
urmăreau formarea de specialişti, inteligenţi şi cu vederi largi, înlăturând astfel
amatorismul din administraţia publică.
Profesionalismul funcţionarilor publici devine un fapt normal în administraţia
publică începând cu anul 1920, fiind un obiectiv principal, atât în Europa cât şi în SUA.
Pe de altă parte, nepotismul (favoritismul) s-a menţinut ca metodă de selectare a
personalului, încă din Antichitate. El este un fenomen real al societăţii contemporane,
fiind prezent inclusiv în orânduirea socialistă.
Ca metodă nedemocratică, nepotismul este, paradoxal, un instrument al aşa-zisei
democraţii ”reale” promovată de doctrina socialistă. El aduce pe scena istoriei un tip de
funcţionar public, rezultat aparte al unui sistem instituţional şi de valori, diferit de ceea ce
a fost până atunci.
În plină epocă modernă, liberală, revoluţia din1917 din Rusia a limitat drepturile
omului, creând un aparat administrativ agresiv, călăuzit de următoarele axiome:
 subordonarea cetăţeanului în faţa dominaţiei statului;
 un înalt grad de concentrare a puterii;
 ideea statului unic controlor şi unic administrator;

99
  stabilirea obiectivelor administrative de către Partidul Comunist, care urmărea
expansiunea economică, politică şi militară.
Nepotismul este o realitate post-revoluţionară, un “argument” hotărâtor pentru
ocuparea unui post public şi nu argumentul valorii candidatului. De aici, preocuparea
permanentă a doctrinei administrative de a găsi soluţii de contracarare a favoritismului şi
de formare a unui spirit de responsa-bilitate faţă de funcţia publică.
Autorii de drept public, ca şi cei din ştiinţa administraţiei, au ajuns la concluzia
unanimă, conform căreia, funcţiile publice trebuie să fie accesibile pentru orice cetăţean,
în virtutea principiului egalităţii în drepturi. De aici, principiul contemporan, al egalităţii
accesului la funcţii publice şi un altul al ocupării funcţiei publice pe baza meritului, sunt
prezente în constituţiile tuturor ţărilor Uniunii Europene.
Prin reglementarea unor condiţii, de ocupare a funcţiei publice, se urmăresc şi
alte scopuri, nu numai de ordin pur tehnico-administrativ, dar şi politic. Condiţia ca
funcţia publică să fie ocupată de persoanele care au numai cetăţenia statului, de exemplu,
are un evident scop politic; ea este prevăzută, în primul rând pentru demnitari sau pentru
cei care sunt aleşi în funcţii pe baza unor criterii politice (alegeri parlamentare, alegeri
prezi-denţiale, alegeri regionale etc.).
Condiţia cetăţeniei este prevăzută expres chiar de unele constituţii, fiind un
principiu impus iniţial de Constituţia Belgiei. La rândul său, Constituţia Portugaliei
admite o excepţie pentru funcţionarii de carieră esenţialmente tehnici, în timp ce în
Republica Irlanda nu se interzice, în mod expres, accesul cetăţenilor străini la funcţii
publice, dar Statutul din1956 admite posibilitatea organizării concursului numai pentru
cetăţenii irlandezi.
O altă problemă care a declanşat dispute puternice, un fel ”de război”, este aşa-
numita “condiţie de ordin obiectiv”, şi anume, condiţia de sex; tradiţional, anumite funcţii
publice erau rezervate numai bărbaţilor şi altele numai pentru femei. După cum aprecia
profesorul olandez Ziller, majoritatea autorilor din ţările comunitare nu se mai referă la
această condiţie, orientarea fiind în mod clar spre ştergerea diferenţelor.
Una din problemele cele mai controversate din administraţia publică o reprezintă
formaţia funcţionarului, francezii şi nord-americanii fiind cei mai categorici în această

100
privinţă; cine doreşte să ocupe funcţii administrative trebuie să aibă studii în acest
domeniu.
Cea mai înaltă pregătire a funcţionarilor publici francezi se realizează la Şcoala
Naţională de Administraţie din Paris, care, în mod paradoxal nu are nici un profesor
titular, afară doar de cel de educaţie fizică. Concursul de admitere este dur. În general, se
primesc absolvenţi a unor forme superioare de învăţământ. În câteva săptămâni de
examinare se parcurg probe scrise, orale şi de educaţie fizică. Statistica arată că din 100
de candidaţi reuşesc între 7-10 persoane. Pregătirea durează doi ani (unul teoretic şi unul
cu caracter practic). Nivelul înalt al exigenţei ce o impune formarea profesională în
administraţia publică a încetăţenit expresia după care, această şcoală formează “generali
şi nu locotenenţi”.
În ţara noastră, s-au stabilit încă din 1924 anumite condiţii generale pentru
accesul în funcţiile publice. Conform Statutului din 1924, funcţionarii publici trebuiau să
fie:
 cetăţeni români;
 majori (21 ani împliniţi);
 apţi din punct de vedere al sănătăţii;
 să nu fi suferit condamnări “infamante”;
 pentru bărbaţi – să fi satisfăcut stagiul militar.
Statutul prevede că poate ocupa o funcţie publică, persoana care îndeplineşte
următoarele condiţii generale:
1) are numai cetăţenia română, şi domiciliul în România;
2) cunoaşte limba română, scris şi vorbit;
3) are vârsta de 18 ani împliniţi;
4) are capacitatea deplină de exerciţiu;
5) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei pentru care candidează,
atestată pe bază de examen medical de specialitate;
6) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;
7) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni care ar face-o
incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice;

101
 8) a câştigat sau a promovat examenul organizat pentru ocuparea funcţiei
publice.
Încadrarea unei persoane în corpul funcţionarilor publici se face numai prin
concurs organizat de autoritatea sau instituţia publică interesată. Spre deosebire, intrarea
în corpul funcţionarilor publici de carieră direct după absolvirea studiilor se poate realiza
numai pe o funcţie publică de debutant.
Funcţionarii publici nu pot deţine funcţii în regiile autonome, societăţile
comerciale ori alte unităţi cu scop lucrativ. De asemenea, funcţionarii publici nu pot
exercita la societăţile comerciale cu capital privat activităţi cu scop lucrativ care au
legătură cu atribuţiile ce le revin din funcţiile publice pe care le deţin; ei nu pot fi
mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia
pe care o îndeplinesc.
În afara acestor restricţii prezentate anterior, Statutul funcţionarilor publici din
ţara noastră reglementează într-un capitol distinct drepturile şi îndatoririle funcţionarilor
publici. Cele mai importante drepturi ale funcţionarilor publici sunt: dreptul la opinie
(care este garantat), la asociere sindicală, la grevă, la salariu, la concediu (de odihnă
sau medical), la asistenţă medicală, la pensie. Instituţiile publice au obligaţia să asigure
funcţionarilor publici condiţii normale de muncă şi igienă, de natură să le ocrotească
sănătatea şi integritatea fizică. Autoritatea sau instituţia publică în care funcţionarul
public îşi desfăşoară activitatea este obligată să îi asigure protecţia împotriva
ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea
funcţiei sau în legătură cu aceasta. Autoritatea sau instituţia publică este obligată să îl
despăgubească pe funcţionarul public în situaţia în care acesta a suferit din culpa
autorităţii sau a instituţiei publice, un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuţiilor
de serviciu.
Dintre îndatoririle funcţionarilor publici se pot menţiona ca fiind importante
următoarele:
- îndeplinirea cu profesionalism, loialitate, corectitudine şi în mod conştiincios
îndatoririle de serviciu;
- abţinerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice în
exercitarea atribuţiilor ce le revin;

102
 - conformarea dispoziţiilor date de funcţionarii publici de conducere cărora le
sunt subordonaţi direct, cu excepţia cazurilor în care apreciază că aceste dispoziţii sunt
ilegale. În asemenea cazuri funcţionarul public are obligaţia să motiveze în scris refuzul
îndeplinirii dispoziţiei primite;
- păstrarea secretului de stat şi a secretului de serviciu, în condiţiile legii, precum
şi păstrarea confidenţialităţii în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care
iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei;
- interdicţia de a solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru
alţii, de daruri sau alte avantaje, în considerarea funcţiei lor publice;
- îndatorirea de a-şi perfecţiona pregătirea profesională, fie în cadrul autorităţii
sau instituţiei publice, fie urmând cursuri de perfecţionare organizate în acest scop.
Încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie a îndatoririlor de serviciu
atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz. Sunt
abateri disciplinare:
- întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
- absenţe nemotivate de la serviciu;
- intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului
legal;
- atitudinile ireverenţioase în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu;
- nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor care au
acest caracter;
- refuzul nejustificat de a îndeplini sarcinile şi atribuţiile de serviciu;
- neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
- manifestări care aduc atingerea prestigiului autorităţii sau instituţiei pubice din
care face parte;
- exprimarea sau desfăşurarea în calitate de funcţionar public ori în timpul
programului de lucru, a unor opinii sau activităţi publice cu caracter politic;
- încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilităţi şi interdicţii
privind funcţionarii publici.
Sancţiunile disciplinare sunt: avertismentul, mustrarea, diminuarea drepturilor
salariale cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni, suspendarea dreptului de avansare pe o

103
perioadă de 1-3 ani, trecerea într-o funcţie inferioară pe o perioadă de 6-12 luni cu
diminuarea corespunzătoare a salariului, destituirea din funcţie. La individualizarea
sacţiunii disciplinare se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare,
împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii,
comportarea generală în serviciu a funcţionarului public. De remarcat faptul că,
sancţiunea disciplinară nu poate fi aplicată decât după cercetarea prealabilă a faptei
imputate şi după audierea funcţionarului public.
În ceea ce priveşte răspunderea civilă a funcţionarului public, aceasta se
angajează pentru: pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei
publice în care funcţionează, nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat
necuvenit, daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent,
unor terţe persoane în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. La
rândul său, răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul
serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează
potrivit legii penale. În cazul în care în urma sesizării parchetului sau a organului de
cercetare penală s-a dispus începerea urmăririi penale, conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice va lua măsura de suspendare a funcţionarului public din funcţia publică
pe care o deţine.
Alte condiţii, având conotaţii speciale se refereau la vârstă, aptitudini, efectuarea
unui stagiu de specialitate, obligaţia declarării averii la numirea într-o funcţie publică.
În relaţie directă cu condiţiile de îndeplinit pentru a ocupa o funcţie publică, au
fost formulate şi principiile puse la baza exercitării funcţiei publice. Acestea constau în:
a) asigurarea promptă şi eficientă , liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere
şi presiuni politice, a tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici;
b) selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei;
c) egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor
publici;
d) stabilitatea funcţionarilor publici.
Pentru încadrarea personalului în funcţii publice trebuie avute în vedere
aplicarea unor reguli şi anume:

104
  promisiunile făcute candidaţilor pe parcursul discuţiilor, în scopul numirii lor
în instituţia publică, să nu depăşească posibilităţile acesteia. În caz contrar, funcţionarii
sunt nemulţumiţi, după ce practica le arată deosebirea dintre ceea ce aşteptau şi ceea ce
este în realitate;
 politica şi metodele aplicate la recrutare să ţină seama de principalele
deosebiri dintre categoriile de funcţionari care urmează a fi numite de instituţie;
 este recomandată evitarea încadrării funcţionarilor de specialitate sau cu o
pregătire superioară pe posturi necorespunzătoare sau inferioare, unde principalele lor
aptitudini nu se pot dezvolta sau folosi. Utilizarea limitată sau îngrădirea manifestării şi a
pregătirii profesionale a funcţionarilor valoroşi, determină deformarea lor profesională,
cu impact negativ atât la nivel personal cât şi în activitatea instituţiei.
Este de dorit ca serviciile sau direcţiile de personal să ţină legătura cu diferiţi
solicitanţi, pentru a avea posibilitatea să ocupe operativ posturile vacante. Metodele de
recrutare pot fi îmbunătăţite, dacă se studiază minuţios corelaţia dintre resursele umane la
care se poate apela şi realizările probabile ale noilor angajaţi pe funcţiile în care au fost
încadraţi.
Totodată, pentru ca noii funcţionari să-şi poată îndeplini sarcinile de serviciu în
bune condiţii, este necesar ca instituţiile publice să ia anumite măsuri organizatorice,
cum sunt:
 asigurarea primirii şi orientării noilor încadraţi, asupra locurilor de muncă;
 punerea la dispoziţie şi explicarea actelor normative care le sunt necesare în
activitatea lor;
 urmărirea realizărilor în muncă înregistrate de aceştia.
Este de dorit ca instalarea noului funcţionar să fie astfel organizată, încât să
constituie un eveniment în viaţa sa. Cu acest prilej, se pot expune misiunile instituţiei în
care a fost încadrat, locul şi rolul acesteia în stat, perspectivele de viitor. Aceasta
determină un sentiment de mândrie noului funcţionar, care poate constata că face parte
dintr-o instituţie, cu răspunderi importante în societate.
De asemenea, crearea sentimentului încrederii între funcţionari este benefică
pentru derularea relaţiilor profesionale. El nu exclude severitatea din partea conducerii şi
exercitarea controlului. Sinceritatea în relaţiile profesionale, climatul favorabil stabilit

105
între funcţionari, raporturile corecte cu şefii ierarhici contribuie la adaptarea noului
încadrat în mediul administraţiei publice, ceea ce determină, în bună măsură, calitatea
activităţii administrative şi a rezultatelor sale..

5.4. Aprecierea şi promovarea funcţionarului public

În vederea cunoaşterii posibilităţilor şi a perspectivelor de îmbunătăţire a

pregătirii profesionale şi promovare a funcţionarilor publici, se utilizează sistemul
aprecierii anuale. Aprecierile se finalizează prin acordarea unui calificativ acordat în
raport cu modul în care fiecare funcţionar îşi îndeplineşte obligaţiile şi corespunde
cerinţelor funcţiei pe care o ocupă.
Cunoscându-l pe funcţionar şi activitatea acestuia, şeful său direct este în situaţia
cea mai adecvată de a efectua aprecierea. Însă cele mai corecte caracterizări la locul de
activitate, se fac la nivelul ierarhic cel mai apropiat de acela căruia i se efectuează analiza
realizărilor. De asemenea, în majoritatea cazurilor, şeful direct este acela asupra căruia se
răsfrâng efectele calificativului acordat funcţionarului.
Având în vedere că şefii au o mare răspundere în privinţa acordării
calificativelor, ei trebuie să fie pregătiţi teoretic în prealabil, prin studierea problemelor
privind resursele umane ale administraţiei. În cadrul unor şedinţe organizate, li se poate
cere să motiveze caracterizările făcute subordonaţilor, să revizuiască o serie de
calificative acordate şi să împărtă-şească din experienţa dobândită în vederea valorificării
corespunzătoare a acesteia.
În unele state, la compararea aprecierii participă adesea şi specialişti în domeniul
relaţiilor cu personalul. Ei analizează calificativele acordate şi, eventual, pun întrebări
şefului, pe parcursul lucrărilor, insistând ca acesta să ţină seama de faptele evidente pe
care urmează să-şi fundamenteze aprecierea. Uneori, în colectivul de apreciere participă
şi colegi ai funcţionarului ce urmează a fi caracterizat. Un colectiv îşi cunoaşte mai bine
membrii, decât funcţionarii de conducere. Dacă întregul colectiv ia parte la compara-rea
meritelor, consecinţele acesteia sunt mai uşor acceptate (majorări de retribuţii, promovări
etc.), decât în cazul în care aprecierile au fost făcute numai de funcţionari de conducere.

106
 Un alt sistem este acela de autoapreciere. În acest caz, după ce s-au acordat
calificativele, funcţionarii de conducere cer subordonaţilor să se pregătească pentru
discutarea calificativelor şi să completeze un formular de acordare a propriei note. Apoi
şeful şi subordonatul compară calificativele propuse şi îşi concentrează discuţia asupra
motivelor care determină eventualele deosebiri substanţiale între acestea.
O altă metodă de autoapreciere se fundamentează pe stabilirea calificativului în
comparaţie cu planurile de activitate ale instituţiei. O astfel de procedură îl pune pe
funcţionar în situaţia de a determina el însuşi măsura în care a îndeplinit sarcinile stabilite
în plan. Funcţionarii de conducere pot utiliza constructiv aceste opinii, completându-le
sau corectându-le cu elemente generate din propria lor experienţă sau din privirea de
ansamblu pe care o au asupra instituţiei. Analiza calificativelor propuse chiar de
subordo-naţi poate imprima discuţiilor un caracter activ şi constructiv.
Caracterizarea făcută funcţionarului trebuie adusă la cunoştinţa acestuia pentru
a-l ajuta să-şi îmbunătăţească activitatea şi a şti cum este apreciat de cei din jurul său. În
caz contrar, ea este lipsită de orice efect faţă de funcţionar. Atunci când i se aduc critici,
sunt necesare explicaţii din partea funcţionarului, în scopul stabilirii adevărului.
Conţinutul caracterizărilor trebuie să fie cunoscut de factorii care participă la
îndrumarea sau controlul instituţiei administrative, precum şi de organizaţiile sindicale. O
asemenea publicitate (limitată) permite caracterizărilor să-şi îndeplinească rolul,
respectându-se secretul de serviciu în activi-tatea instituţiilor publice.
Pe parcursul realizării activităţii de apreciere a funcţionarilor, este necesar să se
exercite un control de către organele de conducere din instituţia administrativă. Astfel, în
condiţiile legii, cei nemulţumiţi de aprecierile şi calificativele primite, pot face
contestaţie.
Întrucât aprecierea anuală urmează să determine posibilităţile funcţionarului de a
lucra în condiţiile concrete ale unui aparat administrativ, este necesar ca aceasta să nu
constituie o descriere, ci o analiză a activităţii întreprinse de angajat. O asemenea analiză
trebuie să cuprindă următoarele aspecte:
 în ce măsură funcţionarul corespunde activităţii pe care o prestează;
 atitudinea colectivului de funcţionari faţă de funcţionarul caracterizat şi cum
este apreciată activitatea sa în mediul în care lucrează;

107
  atitudinea funcţionarului faţă de cetăţeni, atunci când, prin natura activităţii
sale, intră în contact cu aceştia.
Întocmai ca şi încadrarea, promovarea produce efectul repartizării funcţionarului
într-o funcţie în care îşi poate realiza mai eficient, însuşirile personale. Promovarea
înseamnă avansarea pe treptele ierarhiei administrative. Ca urmare a promovării,
funcţionarul realizează: amplificarea bunăstării, datorită majorării remuneraţiei sale, ca
satisfacţie materială, precum şi trecerea într-o funcţiune cu un caracter mai independent şi
cu o mai mare răspundere, ca satisfacţie profesională şi morală.
Tendinţa spre amplificare a bunăstării materiale se manifestă mai pregnant la
funcţionarii a căror retribuire se apropie de minimum de existenţă şi mai atenuat la cei a
căror remunerare depăşeşte nivelul mediu de trai.

5.3.1. Elemente de retribuire a muncii funcţionarilor publici

Volumul de activitate ce se desfăşoară în administraţie este dificil de măsurat,

iar pentru funcţiunile administrative, nu se poate aplica sistemul de plată în acord sau alte
modalităţi de retribuire în funcţie de rezultatul concret al muncii depuse. De aceea, în
administraţie funcţionarii primesc drepturile băneşti pe baza timpului lucrat, ca principal
criteriu de retribuire. În limitele acestui sistem, pot fi efectuate diferenţieri pentru
stimularea funcţionarilor. Existenţa unor clase de retribuire pentru fiecare funcţie, oferă
posibilitatea de a se majora salariul funcţionarilor, chiar dacă rămân în acelaşi post, dar
realizează o activitate eficientă.
Totuşi, în activitatea administraţiei se utilizează şi unele sisteme suplimentare de
remunerare, ca: retribuţii majorate sau sporuri, premii speciale, premii anuale,
recompense, al treisprezecelea salariu etc.
Astfel, prin intermediul retribuţiei majorate sau a sporului, se pune în
concordanţă cuantumul remunerării cu mediul în care se efectuează activitatea. La rândul
lor, sporurile la retribuţie acordate pentru continuitatea, activităţii în aceeaşi instituţie,
reprezintă un mijloc de combatere a fluctuaţiei personalului administrativ.
De asemenea, premiile speciale prezintă avantajul unei aplicări suple, dar şi
dezavantajul unei utilizări arbitrare a fondului de retribuţii. Stabilirea funcţionarilor

108
cărora li se acordă premiile, precum şi cuantumul lor, implică riscul unor erori şi al
nemulţumirii acelora care se consideră nedreptăţiţi.
Premiile anuale sunt acordate de regulă sub formă de gratificaţie, pentru
ansamblul rezultatelor obţinute în realizarea principalilor indicatori de plan şi
amplificarea eficienţei în instituţii. În acest caz, premiile se repartizează între membrii
colectivului de lucrători, creând un climat de cooperare, colaborare şi control reciproc
între funcţionari.

5.3.2. Avansarea în funcţia publică

Promovarea propriu-zisă, şi anume, încadrarea unui funcţionar pe un post

superior prezintă mai multe aspecte. Pe lângă îmbunătăţirea retribuţiei, se crează şi
premisa de realizare ca pregătire profesională a unor funcţionari care au un anumit rol de
conducere şi influenţează direct activitatea din instituţii.
În acest domeniu, al avansării în funcţie, se pune problema dacă este preferabil
ca funcţionarii, pentru posturi de conducere, să se recruteze din interiorul instituţiei sau
din exteriorul acesteia. Avantajul avansării în instituţie constă în cunoaşterea temeinică
de către funcţionari a specificului activi-tăţii din acea instituţie. Totodată, se stimulează
funcţionarii de a-şi îmbunătăţi activitatea pentru a fi promovaţi în funcţii superioare.
Metoda avansării prezintă însă şi dezavantaje. Astfel, restrângerea candidaţilor
din rândul cărora se recrutează funcţionarii de conducere diminuează posibilităţile de
selecţionare a acestora. Orice grup social închis conţine riscul devalorizării sociale,
împrejurare care pledează pentru politica “porţilor deschise” la ocuparea funcţiilor de
conducere în administraţie.
Calităţile dovedite în funcţiile de execuţie, precum şi multitudinea cunoştinţelor
tehnice asimilate se pot dovedi nefolositoare unui conducător căruia i se cere cunoaşterea
sintetică a ansamblului administraţiei însăşi pe care acesta nu o realizează. De aceea,
atunci când avansarea funcţionarului implică schimbarea atribuţiilor sale, rezultatele
obţinute la vechiul loc de muncă se vor lua în considerare, numai dacă ele permit
stabilirea perspectivelor activităţii în noua funcţie. Cel promovat trebuie să corespundă
regulii “omul potrivit la locul potrivit”.

109
 Politica “porţilor deschise” la ocuparea funcţiilor de conducere are ca avantaje,
atât creşterea experienţei funcţionarilor prin trecerea lor dintr-o ramură a administraţiei
publice în alta, cât şi accesul noilor absolvenţi de învăţământ universitar de administraţie
publică, drept şi economie în instituţiile publice.
Deşi nu se recomandă ca aceşti tineri să fie încadraţi de la început, direct, în
funcţii de conducere, ei pot fi repartizaţi pe anumite posturi, de la care să parcurgă toate
treptele ierarhice; astfel că, mai târziu, să ajungă în funcţiile superioare pentru care s-au
pregătit.
Politica administrativă de personal trebuie să aibă în vedere şi ordinea în care
urmează să se efectueză avansările. Este echitabil să se acorde prioritate celor care
lucrează permanent în instituţiile publice, fără ca această recomandare să devină o regulă.
Procedându-se la o avansare automată, efectul stimulator al acesteia dispare,
deoarece funcţionarul ştie că, indiferent cum lucrează, după o perioadă de timp este
promovat. De aceea, la avansarea unui funcţionar, trebuie să se ţină seama, atât de
eficienţa activităţii desfăşurate, cât şi de evaluarea şefilor săi, privind posibilităţile
acestuia de a corespunde exigenţelor unei funcţii superioare.

Termeni cheie: funcţie publică, funcţionar public, demnitar, recrutare, selecţie,

avansare, promovare.

Teste de autoevaluare

1. Ce înţelegeţi prin noţiunea de funcţie publică?

2. Care sunt trăsăturile funcţiei publice?
3. Prezentaţi clasificarea funcţiilor publice după sursa legislativă ce stă la baza acestora
şi după caracterul remunerator.
4. În ce constă diferenţa dintre un funcţionar public şi un demnitar?
5. Care sunt metodele de selecţie a funcţionarilor publici?

110
6. Care sunt condiţiile esenţiale pentru a ocupa o funcţie publică aşa cum sunt ele
prevăzute de Statutul funcţionarilor publici?
7. Care sunt modalităţile de obţinere a performanţei în activitatea funcţionarilor publici?
Reprezintă avansarea, promovarea, recompensele criterii de creştere a gradului de
performanţă? Argumentaţi.

111