1

Capitolul V
§Forma statului: structura de stat, forma de guvernământ
1. Conceptul formei de stat
– Forma de stat este un concept politico-juridic care exprimă modul de constituire şi exercitare a
puterii, de organizare şi conducere a societăţii prin stat. Forma statului este unul dintre cele
mai vechi concepte rezultate din studierea fenomenului statal în general, a organizării şi
conducerii statale, în special. În doctrina constituţională, forma de stat este analizată sub trei
aspecte: forma structurii de stat; forma de guvernământ; regimul politic. Deşi distincte, cele trei
aspecte sunt strâns legate şi condiţionate unele de altele.
– Se poate spune că forma statului poate apărea sub o întreită înfăţişare, în funcţie de criterii
distincte. Aceste trei criterii sunt: modul de organizare şi exercitare a puterii suverane pe
teritoriul statului; caracteristicile şi prerogativele organismului învestit cu funcţiile de şef al
statului; metodele de guvernare. În funcţie de cele trei criterii, statul va căpăta o anumită
formă: stat unitar/stat federal; monarhie/republică; va avea un regim politic democratic sau
autocratic ori autoritar.
– Opţiunea pentru o anumită formă de stat este în primul rând o opţiune politică. Dar nu a
statului propriu-zis, reprezentat prin parlament sau prin şeful puterii executive şi cu atât mai
puţin a guvernului. Decizia oricăreia dintre cele trei autorităţi publice menţionate, prin care s-
ar hotărî adoptarea unei forme a statului sau a alteia, echivalează cu un act politic de guvernare.
Opţiunea pentru oricare dintre formele de stat nu poate fi, însă, decât rezultatul unui
referendum popular. Caracterul real al unei astfel de opţiuni depinde de gradul de participare a
cetăţenilor la referendum, de sinceritatea votului şi, nu în ultimă instanţă, de faptul dacă
populaţia cu drept de vot a avut reprezentarea exactă a semnificaţiei formei de stat faţă de care
şi-a exprimat opinia.

§2. Structura de stat

– Din punct de vedere conceptual, prin structura de stat se înţelege modul de organizare şi
exercitare a puterii în raport cu teritoriul statuui
– Este unanim acceptat în doctrina constituţională că din punct de vedere al structurii de stat,
statele pot fi împărţite în două categorii: state unitare şi state compuse. În afară de aceste două
categorii principale, istoria constituţională a unor state consemnează forme particulare ale
categoriilor menţionate.

§3. Statul unitar

 2
– Statul unitar prezintă următoarele caracteristici principale: a) este format dintr-un
ansamblu unic de organisme constituţionale prin care se exercită puterea politică la nivel
central şi local; b) activitatea de guvernare se difuzează de la centru pe cale ierarhică; c) există o
singură ordine juridică întemeiată pe o constituţie unică; d) populaţia are o singură cetăţenie.
– Deşi statul este unitar, teritoriul său poate fi împărţit în unităţi administrativ-teritoriale.
Subdiviziunile administrativ-teritoriale ale statului au caracter eminamente administrativ şi nu
constituie state în interiorul statului.
– Structura unitară a statului s-a format, în general, odată cu apariţia statului însuşi. Acesta a fost
cazul unora dintre cele mai vechi state europene (Franţa, Grecia ş.a.)
– Trebuie menţionat că teoretic, exercitarea puterii presupune concentrarea acesteia la un centru
unic de decizie care o va converti în decizii obligatorii pentru întreaga populaţie şi pentru
întregul teritoriu al statului.
– Din punct de vedere practic, conducerea centralizată prezintă avantajul că actele parlamentului
şi ale guvernului ar fi aplicate unitar pe întreg teritoriul statului. De asemenea, conducerea
centralizată presupune dreptul de control al centrului asupra modului în care îi sunt respectate
deciziile şi posibilitatea de corecţie a actelor care nu sunt conforme cu ordinele autorităţilor
centrale.
– O structură statală unitară concepută pe metode stricte de centralizare nu poate fi pusă în
aplicare în condiţiile statului modern. Aceasta deoarece orice structură unitară rigidă,
supercentralizată presupune prin definiţie lipsa unor verigi intermediare, parţial autonome,
între puterea centrală şi destinatarii deciziilor luate de guvernanţi. Astfel, în niciun stat modern
nu se poate concepe ca membrii guvernului să se poată ocupa personal şi nemijlocit de
soluţionarea tuturor problemelor guvernării ivite pe întreaga cuprindere a statului. Numai
activitatea legislativă se desfăşoară la centru dar de către agenţi fie reprezentanţi ai naţiunii, fie
ai colectivităţilor locale.
– Chiar dacă centralizarea absolută, adică conducerea statală exercitată exclusiv de la centru ar fi
tehnic posibilă, din punct de vedere politic nu ar fi dezirabil să se încredinţeze atributele
guvernării unui singur centru de decizie, deoarece acesta ar putea nesocoti interesele locale sau
s-ar putea chiar să nu le cunoască. Acesta este motivul pentru care în practică, centralizării i se
aduc două corective, şi anume desconcentrarea şi descentralizarea.
– Centralizarea presupune concentrarea competenţelor administrative şi a resurselor financiare
la un unic centru de comandă – Guvernul – pe când descentralizarea este concepută ca o
descongestionare a centrului şi o învestire a unor autorităţi publice reprezentative la nivel local,
cu atribuţii de gestiune administrativă pe principiul autonomiei.
Desconcentrarea ca formă alternată a centralizării, cât şi descentralizarea nu se exclud reciproc,
ambele fiind modalităţi diferite de organizare a puterii în teritoriu. O gestiune administrativă şi
bugetară eficientă presupune stabilirea unui echilibru şi a unei unităţi armonioase între centralizare
(desconcentrare) şi descentralizare. Dacă o centralizare rigidă afectează interesele comunităţilor
sociale şi teritoriale, cu repercusiuni asupra capacităţii guvernului de a gestiona crize la nivel local,
 3
descentralizarea fără limită poate să ameninţe grav unitatea şi chiar integritatea unui stat. Iată de ce
este necesar ca prin lege să se stabilească cu precizie şi claritate sfera de funcţionare a desconcentrării,
precum şi a descentralizării.

3.1. Desconcentrarea
- Desconcentrarea constă în diminuarea puterii centrale prin acordarea unei autorităţi publice
locale, ai căror titulari sunt numiţi de puterea centrală, a dreptului de a lua decizii pe plan local. Prin
desconcentrare, puterea centrală renunţă la o parte din prerogativele sale, pe care le distribuie unor
autorităţi publice locale. Este vorba, aşadar, de repartizarea puterii de decizie a guvernului, în favoarea
agenţilor locali (prefecţi) repartizaţi/numiţi de guvern în unităţi administrativ-teritoriale. Prefecţii
sunt însărcinaţi să transmită şi să ia toate măsurile pentru a asigura respectarea programului
guvernului şi – în anumite limite – să decidă ei înşişi în calitate de împuterniciţi ai guvernului central.
- Prin desconcentrare sunt scoase din competenţa puterii centrale anumite probleme de interes local,
ce urmează a fi soluţionate de autorităţile locale înfiinţate în acest scop.
- Desconcentrarea nu anulează autoritatea puterii centrale. Dimpotrivă, agenţii locali care reprezintă
puterea centrală în unităţile administrative sunt numiţi de guvern şi sunt plasaţi sub controlul ierarhic
al acestuia. Autorităţile centrale exercită un control ierarhic asupra agenţilor locali desconcentraţi,
având dreptul de a le aproba, suspenda, anula sau modifica actele emise. De asemenea, pot să emită
ordine, instrucţiuni obligatorii pentru autorităţile ierarhic inferioare. Controlul se exercită deopotrivă
pentru motive de legalitate şi de oportunitate. Controlul ierarhic nu trebuie să fie prevăzut expres de
lege, întrucât este o consecinţă firească a centralizării.

3.2. Desconcentrarea serviciilor publice

- Prin noţiunea de serviciu public se înţelege orice activitate a autorităţilor publice desfăşurată
pentru satisfacerea unui interes general (la nivel comunitar), care este atât de importantă, încât
trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu1. Atragem atenţia că prin serviciu public nu se
înţelege organismul care desfăşoară în mod continuu şi regulat o activitate de interes general.
- Desconcertarea serviciilor publice constă în înfiinţarea pe plan local a unor instituţii învestite prin
lege cu atribuţia de a desfăşura un anumit serviciu public. Asemenea organisme se află sub controlul
de ierarhic al centrului, de fapt, al unor autorităţi publice centrale care desfăşoară şi coordonează la
nivel naţional activităţi publice cu acelaşi profil.

3.3. Descentralizarea
- Principiului centralizării i s-a adus, pe lângă desconcentrare un alt corectiv principal:
descentralizarea. Aparent, descentralizarea este o alternativă la centralizarea excesivă şi constă în
posibilitatea recunoscută de puterea centrală colectivităţilor locale de a adopta în anumite domenii
1
 4
sau la nivel teritorial anumite acte sau decizii, fără a se consulta în prealabil cu centrul sau
a cere aprobarea acestuia.
Prin descentralizare sunt scoase din competenţa puterii şi autorităţii centrale anumite servicii publice
de interes local sau din domenii speciale de activitate şi transferate în sarcina unor autorităţi ale
administraţiei publice locale
Aceste autorităţi (primari şi consilii locale) beneficiază de o anumită independenţă faţă de puterea
centrală şi acţionează în mod autonom. Independenţa şi autonomia autorităţilor administraţiei
publice locale se bazează pe faptul că aceste organisme sunt alese pe plan local şi nu numite de puterea
centrală.
În realitate, descentralizarea este, la fel ca şi centralizarea, o metodă de organizare şi conducere
statală. Aceste două noţiuni nu se exclud una pe alta. Viaţa practică ilustrează că o centralizare
excesivă şi, respectiv, o descentralizare absolută afectează deopotrivă şi profund substanţa actului de
conducere statală.
Descentralizarea are la bază principiul potrivit căruia cei guvernaţi îşi cunosc mai bine interesele decât
guvernantul central şi pot gestiona cu mai multă eficienţă resursele ce li se alocă în acest scop. Potrivit
doctrinei de specialitate, descentralizarea presupune înfiinţarea unor subiecte de drept speciale care
beneficiază de autonomie pe plan local (descentralizare teritorială) sau cărora li se stabileşte o
competenţă materială în anumite domenii.

3.4. Autonomia administrativă locală

- Autonomia constă în repartizarea puterii de decizie între guvernul central, pe de o parte, şi agenţii
locali, pe de altă parte (primari, consiliile locale) care sunt într-o anumită măsură independenţi de
puterea centrală, adică au dreptul de a lua diferite măsuri fără a fi cenzuraţi sau fără a cere
aprobarea guvernului central.
- Relativa independenţă a autorităţilor administraţiei publice locale presupune autonomia
administrativă şi mai ales financiară a acestora. Autorităţile locale nu dispun de guvern, parlament sau
instanţe judecătoreşti proprii. Autonomia are, prin urmare, un caracter pur administrativ.
Prerogativele ce li s-au conferit sunt limitate, statul păstrând rolul preponderent în conducerea
centralizată. Autorităţile publice locale deţin dreptul de a reglementa de sine stătător şi pe răspundere
proprie – într-un cadru legal prevăzut de lege – problemele comunităţii locale.
- Autonomia locală se stabileşte pe cale legislativă, deci ca o expresie de voinţă a Parlamentului.
- Autonomia locală poate fi privită şi ca o componentă principală a democraţiei, întrucât reprezintă o
contrapondere la conducerea centralizată, care cel puţin teoretic ignoră cerinţele şi interesele
comunitare. Autonomia locală prezintă în esenţă următoarele caracteristici:
a) autorităţile locale sunt subiecte de drept public;
b) autorităţile publice locale sunt expresia voinţei, exprimată prin vot a colectivităţilor locale;
c) autorităţile publice elective au o capacitate de decizie proprie;
 5
d) autorităţile publice locale dispun de buget propriu.
- În afară de un sistem de organisme locale cu drept de decizie şi autoritate necontestată în
comunităţile sau unităţile administrativ-teritoriale respective, autonomia presupune, de asemenea,
supravegherea exercitată de guvernul central, în condiţiile fixate prin lege specială asupra autorităţilor
respective. Aceasta înseamnă că Guvernul exercită doar un anumit tip de supraveghere, că nu are
puteri discreţionare în unitatea administrativă respectivă. Acest gen de supraveghere este denumit în
doctrina constituţională „control de tutelă” şi are în vedere atât organele (autorităţile locale), cât şi
actele acestora.
Controlul de tutelă, spre deosebire de controlul ierarhic, care este specific după cum am văzut
centralizării, nu permite guvernului central să schimbe după bunul său plac deciziile luate la nivel
local. Autorităţile tutelare au dreptul, totuşi, în anumite condiţii, să aprobe, să anuleze sau să suspende
anumite acte emise de autorităţile descentralizate.
Acest control priveşte atât legalitatea actelor, adică conformitatea lor cu normele legale, cât şi
oportunitatea, adică necesitatea emiterii. Autorităţile tutelare nu se substituie, însă, autorităţilor
tutelate. Controlul de tutelă trebuie să fie prevăzut special de lege, care va stabili astfel autorităţile
abilitate să controleze, condiţiile în care se desfăşoară controlul, precum şi actele supuse controlului.
În practică, principiul autonomiei administrative locale cunoaşte două forme principale:
a) autonomia funcţională;
b) autonomia teritorială.
Autonomia funcţională constă în recunoaşterea posibilităţii anumitor servicii publice de a se bucura
de o autonomie permanentă în domeniul lor de activitate. Autonomia teritorială se recunoaşte
unităţilor administrativ-teritoriale ale statului.
– Cea mai mare parte a statelor lumii combină principiul centralizării (desconcentrării) cu
sistemul descentralizării. Statele moderne, indiferent care le-ar fi structura de stat, se
străduiesc să găsească un echilibru între centralizare şi descentralizare.
În general, doctrina constituţională recunoaşte pe lângă valenţe pozitive şi unele neajunsuri ale
descentralizării:
a) cele două forme ale descentralizării au ca rezultat apariţia unui angrenaj birocratic greoi (mulţi
funcţionari, formulare complicate, o specializare îngustă a funcţionarilor ş.a.), agravată de creşterea
complexităţii activităţii statale;
b) descentralizarea poate fi compromisă de un personal administrativ incompetent;
c) autonomia poate avea ca urmare săvârşirea unor abuzuri grave de către funcţionarii cărora li s-au
încredinţat prerogative de conducere administrativă pe plan local şi care nu pot fi controlaţi temeinic
de la centru, iar formele de control cetăţenesc cu caracter formal (dacă acestea există) pot fi corupte
sau nu sunt influente.

§4. Statul unitar complex

 6
- Statul unitar complex este una dintre formele imperfecte sau atipice ale categoriei de „stat
unitar”.
Statul unitar complex este statul unitar care fără a pierde unitatea sa de structură, prezintă, în acelaşi
timp, mari diversităţi locale administrative, de legislaţie, chiar de jurisdicţie, datorită cărora în
interiorul său sunt păstrate enclave istorice având particularităţi de dezvoltare politică, social-
economică, culturală, religioasă şi chiar juridică.
– În practica constituţională sunt considerate state unitare complexe: „uniunea încorporată”, şi
„regionalismul”.

4.1. Uniunea încorporată

- Uniunea încorporată este un stat caracterizat teoretic prin unitatea puterii centrale, în interiorul
căreia există o diversitate de legislaţii corespunzând unei diversităţi de populaţii şi teritorii
încorporate de către statul unitar într-un lung proces istoric.

4.2. Regionalismul
Regionalismul exprimă o situaţie geografică, politică, administrativă, lingvistică, spirituală cu
rădăcini istorice în dezvoltarea unui stat unitar, datorită căreia acesta optează pentru împletirea
atributelor suverane ale conducerii centralizate cu atribuirea unei autonomii, de regulă largi, unor
colectivităţi regionale

4.3. Regionalismul politic

- Regionalismul devine politic atunci când competenţele regiunii depăşesc pe cele ale unei simple
circumscripţii administrative care beneficiază de autonomie locală. În acest caz, unitatea
administrativ-teritorială care beneficiază de statutul de „regionalism politic” deţine – într-un cadru
constituţional prestabilit – prerogativa sau puterea de a se autoguverna.
În general, regionalismul politic se justifică din motive de ordin istoric, regiunile constituind unităţi
culturale în sânul statului.

§5. Statul compus

– Spre deosebire de statul unitar, statul compus este format din mai multe entităţi statale
reunite într-un stat suprapus lor şi legate între ele prin raporturi juridice mai mult sau mai
puţin strânse.
– Arhetipul statului compus este statul federal. Statul federal este o asociaţie de state care decid
în mod liber, în virtutea suveranităţii lor, să-şi creeze organe comune, cărora le conferă o parte
din competenţele lor, îndeosebi, în domeniul militar, al diplomaţiei sau financiar.
– În istoria politică a unor state au existat, însă, forme rudimentare de state compuse, state
regrupate sub numele general de uniuni de state şi confederaţii de state.

5.1. Uniunile de state

 7
- Există o veritabilă uniune de state atunci când două sau mai multe state se grupează pentru a
forma o nouă entitate politică distinctă şi pentru a exercita în comun anumite activităţi, în special în
domeniul apărării, finanţelor şi relaţiilor internaţionale. În cadrul uniunii, fiecare stat membru îşi
păstrează personalitatea juridică internă şi internaţională, dar acceptă să încredinţeze unui organ
comun responsabilitatea luării deciziilor în domenii stabilite prin actul juridic (tratatul) de consfinţire
a uniunii.
Din punct de vedere istoric, pot fi consemnate două tipuri principale ale uniunii de state. În fapt, este
vorba de acele uniuni de state formate, îndeosebi în Europa, în legătură cu succesiunea la tron în unele
regate. Din această perspectivă pot fi studiate: uniunea personală şi uniunea reală.
Statele constituite într-o uniune personală au în comun instituţia şefului de stat, fiecare păstrându-şi
parlamentul şi guvernul, între care nu se stabilesc raporturi rezultate din actul de unire. În uniunea
reală, legătura de asociere între statele componente este mai puternică: uniunea este condusă de
acelaşi monarh, statele componente îşi constituie organe comune care exercită în numele uniunii
reale, suveranitatea statală în domeniul diplomaţiei, apărării şi finanţelor.

5.2. Confederaţiile de state

- Este forma de uniune foarte răspândită în istorie.
- Confederaţia de state este o asociaţie teoretic permanentă de state care urmăresc obiective identice,
îndeosebi în domeniul relaţiilor internaţionale şi al apărării şi sunt legate prin angajamente reciproce.
Totodată, confederaţia are unul sau mai multe organe comune ale statelor membre, care exercită
atribuţii în numele acesteia. Fiecare stat confederat păstrează suveranitatea sa internă asupra cadrului
constituţional. Dar suveranitatea pe plan internaţional este exercitată în numele confederaţiei de un
organ comun – Adunare, Dietă etc. – care adoptă decizii în unanimitate.
- Practica arată că aceste formaţiuni statale nu s-au menţinut multă vreme: ele se dezagreghează din
diferite motive, fiecare stat component al confederaţiei reluându-şi atribuţiile suveranităţii. Alteori,
confederaţia se transformă sau evoluează într-un stat federal (de exemplu: Statele Unite ale Americii,
Elveţia).

§6. Statul federal

– Statul federal este format din mai multe formaţiuni statale care beneficiază de un statut de
autonomie în materie constituţională, lingvistică şi judecătorească şi se subordonează
acestuia. În relaţiile internaţionale, numai statul federal are calitatea de subiect de drept.
Legătura de asociere între state este stabilită prin constituţie. Statul federal se prezintă, aşadar,
ca o asociaţie de state care se supun, pe de o parte, unei puteri centrale unice (puterea federală)
şi care, pe de altă parte, conservă o largă autonomie constituţională, administrativă şi
jurisdicţională.
– Trăsături caracteristice ale statului federal:
 8
a) unitatea pe plan internaţional. Statele componente ale federaţiei nu se bucură de
personalitate juridică în relaţiile internaţionale.
b) diversitatea constituţională şi juridică pe plan intern. Fiecare stat federat are în mod normal
propriul său sistem constituţional, instituţii guvernamentale, propria legislaţie, sistem de organizare
judecătorească.
c) supleţea raporturilor între federaţie şi statele membre. Este trăsătura cea mai importantă a
federaţiei.

§7. Organizarea competenţelor în statul federal

- Federalismul veritabil se bazează pe două principii complementare: principiul autonomiei; principiul
participării.

7.1. Principiul autonomiei

- Principiul autonomiei este fundamental pentru organizarea şi funcţionarea statului federal; potrivit
acestuia, statelor membre ale federaţiei li se conferă largi prerogative în cele mai diverse domenii – de
la domeniul legislativ la cel jurisdicţional şi economic. Practic, fiecare stat membru al federaţiei îşi
construieşte structurile de guvernare şi îşi stabileşte raporturile între ele în mod liber, îşi precizează o
politică socială proprie, îşi stabileşte taxe şi impozite cu aplicabilitate locală, îşi construieşte o
structură economică şi infrastructurile necesare acesteia ş.a.
Larga autonomie nu înseamnă însă ruperea legăturilor cu statul federal. Dimpotrivă, întreaga
autonomie de care beneficiază fiecare membru component al federaţiei este pusă în aplicare în limitele
impuse chiar în constituţia statului federal şi, eventual, în legi care completează prevederile
constituţionale.
Potrivit principiului autonomiei, se stabileşte o strictă partajare a competenţelor între statul federal şi
statele membre ale federaţiei, desigur, cu respectarea colaborării între autorităţile centrale şi cele
locale. În caz de conflict între acestea, puterea judecătorească are competenţa de a soluţiona
diferendul şi de a reface echilibrul constituţional.
În practică se folosesc trei metode de stabilire a competenţelor statului federat în cadrul federaţiei şi
în raporturile acesteia pe plan internaţional, precum şi a competenţelor statelor federate:
a) în constituţia statului federal sunt prevăzute expres competenţele exclusive ale acestuia. Ca atare,
toate celelalte atribuţii revin statelor componente ale federaţiei
b) precizarea competenţelor atribuite statelor, rezultând astfel că toate celelalte atribuţii sunt conferite
din principiu statului federal;
c) stabilirea concomitentă prin constituţie a sferelor de atribuţii repartizate exclusiv statului federal şi,
respectiv, statelor membre2.

7.2. Principiul participării

2  Ch. Debbasch, op. cit., p. 30-31.
 9
- Principiul participării este complementar principiului autonomiei; fără participarea statelor
componente ale federaţiei la procesul general de guvernare, federaţia ar fi în realitate un stat unitar
complex.
- Fiecare stat component al federaţiei este, teoretic, egal din punct de vedere politic şi juridic cu un alt
asemenea stat, indiferent de întinderea sa, de bogăţiile naturale şi de mărimea populaţiei.

§9. Forma de guvernământ

– Forma de guvernământ este un concept juridic şi deopotrivă politologic care indică natura
organului care îndeplineşte funcţia de şef al statului: preşedinte, monarh-rege, împărat,
Directorat, Consiliul de Stat, Consiliul revoluţiei, Consiliul federal etc.
– Potrivit formei de guvernământ, statele se împart în două categorii: republici şi monarhii.
– Republica este acea formă de guvernământ în care organul care îndeplineşte funcţia de şef al
statului este ales, de regulă, pentru o perioadă anumită.
Monarhia este acea formă de guvernământ în care organul care îndeplineşte atribuţiile de şef al
statului este un monarh care ocupă tronul fie prin alegere pe viaţă, fie prin succesiune ereditară.