Structura organizatorică și relațiile dintre

organizațiile administrației publice

Munteanu Gabriela
Ghiață Simion
Botușan Mihai Daniel
Considerații generale – Conceptul de organizare
• Având în vedere că serviciile administraţiei publice sunt în sprijinul
cetăţeanului şi servesc societatea este necesară organizarea fiecărei
componente a sistemului social, global şi a instituţiilor din administraţia publică ca
subsisteme ale acestui sistem.

• Originea termenului de a organiza se găseşte în limba latină în cuvântul

„organum”, care desemnează o unitate morfologică din corpul unei fiinţe vii care
îndeplineşte una sau mai multe funcţii.

• Definiţie: organizarea în managementul public reprezintă un ansamblu de

procese prin care se delimitează elementele componente ale sistemului, se
precizează sarcinile şi competenţele care revin componentelor acestuia precum şi
relaţiile care se stabilesc între ele în cadrul şi în afara sistemului.
• I. După nivelul la care se desfăşoară activitatea de organizare sunt cunoscute următoarele
forme de organizare:
· organizarea compartimentelor;
· organizarea instituţiei ca întreg;
· organizarea domeniului;
· organizarea sistemului administraţiei de stat.

• II. În funcţie de obiectul organizării se disting următoarele forme:

▫ organizarea structurii, care conţine modul de reprezentare şi dispunere a elementelor
sistemului administrativ ca ansamblu de instituţii;
▫ organizarea proceselor constând în stabilirea sarcinilor competenţelor şi
responsabilităţilor componentelor sistemului şi a relaţiilor dintre persoane, compartimente
dintre administraţie şi personal din afara acesteia în vederea desfăşurării unor procese
eficiente şi satisfacerii cerinţelor sociale.

• Scopul organizării în administraţie este de a crea condiţii pentru îndeplinirea atribuţiilor şi

realizării sarcinilor care revin instituţiei şi funcţionarilor publici din sistem administrativ.
• Aprecierea eficienţei organizării este în funcţie de rezultatele acesteia şi se regăseşte în
eficienţa activităţii din administraţia publică.
• Complexitatea organizării este dependentă de nivelul la care aceasta se realizează depinzând
totodată de sfera largă de atribuţii, competenţe şi responsabilităţi din cadrul sistemului
administrativ.
Structura organizatorică

• Structura organizatorică a unei organizații/instituții publice locale reprezintă

ansamblul persoanelor și compartimentelor funcționale, modul în care se
constituie, precum și relațiile care se stabilesc între ele cu scopul atingerii
obiectivelor stabilite.

• Obiectivele sistemului administrației publice locală/centrală pot fi atinse într-un

cadru coerent de decizie administrativă/politică, și presupune crearea unui sistem
de interconectare a tuturor activităților și stabilirea unei ierarhizări a atribuțiilor
stabilite pentru persoanele din administrație.Acest aspect este evidențiat de rolul
administrației publice locale de a oferi o gamă variată de servicii și de a se orienta
către cetățeni, adresându-li-se acestora în calitate de utilizatori.

• Structurarea activităților este necesară pentru a orienta munca

individuală,creatitivatea, experiența și priceperea funcționarilor către obiectivele
administrației locale.
Structurile specifice sistemului autorităților din
administrația publică
• Potrivit criteriului de competenţă teritorială, sistemul autorităţilor
din administraţia publică este structurat astfel:
a) autorităţi şi instituţii ale administraţiei publice centrale: Parlamentul,
preşedinţia, Guvernul, ministerele, instituţiile juridice şi alte instituţii
şi servicii publice organizate la nivel central;
b) autorităţi ale administraţiei publice locale: consiliile judeţene,
consiliile comunale şi orăşeneşti, prefectura, instituţii şi servicii
publice organizate la nivel local şi primăria.
• Autoritatea reprezintă mai mult o problemă de drept administrativ decât o
problemă legată de management, având în vedere că potrivit
Constituţiei României, doar instituţiile publice sunt implicate în exercitarea
anumitor tipuri de autoritate.
• Există cel puţin trei tipuri de autoritate:
· autoritate juridică;
· autoritate legislativă;
· autoritate executivă.

• Aceste tipuri de autoritate sunt completate de o serie de tipuri de

autoritate exercitate de instituţiile administrative.

• Autoritatea juridică este exercitată de Curtea Constituţională care se compune din

nouă judecători, din care:
▫ trei sunt numiţi de Camera Deputaţilor,
▫ trei de Senat,
▫ trei de preşedintele României.

• Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii şi au putere numai pentru viitor.

• Autoritatea legislativă aparţine Parlamentului României care adoptă:
· legi constituţionale;
· legi organice;
· legi ordinare.

• Iniţiativa legislativă aparţine deopotrivă Guvernului, deputaţilor,

senatorilor, precum şi unui număr reprezentativ de cetăţeni cu drept de vot.

• Autoritatea executivă aparţine preşedintelui României, Guvernului,

ministerelor şi altor instituţii de specialitate sau autorităţii
administraţiei autonome care-şi exercită autoritatea la nivel naţional,
autorităţilor administraţiei publice locale precum şi instituţiilor şi serviciilor
publice de interes naţional sau local. O distincţie generală se poate face
în ceea ce priveşte cele două categorii de acte administrative şi anume:
▫ acte administrative ale autorităţilor publice din sfera executivului;
▫ acte administrative ale celorlalte autorități publice.
• Această structurare a autorității determină o serie de particularități ale
proceselor de management și execuție din sistemul administrativ.
• Autorităţile şi instituţiile administrative publice centrale şi locale:

• La scară naţională, elementul determinant în stabilirea acestei grupări îl constituie

competenţa teritorială. Constituţia României consacră rolul Parlamentului
de unică autoritate legislativă a ţării, având prerogativa de stabilire de
norme cu caracter primar. Executivul şi administraţia publică nu poate fi decât
„secundum legem” şi „practer legem” chiar dacă uneori adoptă şi acte normative.
• Delegarea legislativă, ce i se acordă Guvernului, nu însemnă decât
acordarea dreptului de a emite acte administrative (ordonanţe) şi norme cu putere
de lege numit în limitele şi condiţiile stabilite prin lege.
• Sistemul nostru constituţional consacră un executiv bicefal şi anume
Preşedintele României, pe de o parte, şi Guvernul, pe de altă parte.
Preşedintele, ca şef executiv, poate consulta Guvernul cu privire la problemele
urgente şi de importanţă deosebită, poate lua parte, din propria iniţiativă, la
şedinţele Guvernului şi încheie tratate internaţionale negociate în prealabil de
guvern, astfel încât apare atât ca şef al puterii executive cât şi ca autoritate a
administraţiei publice. Guvernul reprezintă un organism rezultat din jocul politic
fiind prin definiţie o autoritate publică, în acest caz fiind imposibil să se facă
departajare a atribuţiilor preponderent politice de cele preponderent
administrative, fiind în final instituţia care stabileşte politica internă şi externă a
ţării.
• În raport cu Parlamentul atât șeful statului cât și Guvernul se comportă
preponderent ca autoritate publică.

• Ministerele
• Sunt instituţii de specialitate ale administraţiei publice centrale care se
organizează şi funcţionează potrivit legii în subordinea Guvernului.
• Ministerele conduc, din punct de vedere administrativ, serviciile publice cuprind
în sfera sa de competenţă asigurând următoarele:
· legătura politic - administrativ;
· organizarea şi funcţionarea serviciului public ale respectivului
minister;
· gestiunea financiară a fondurilor stabilite prin buget.
• Între aceste instituţii şi Guvern se stabilesc raporturi de subordonare.

• Autorităţile administrative autonome

• Prin legea organică se pot constitui autorităţi administrative autonome
pentru managementul acestor sectoare de activitate. Autonomia acestor instituţii
se manifestă atât faţă de guvern cât şi faţă de ministere.
• Instituţiile şi serviciile publice

• Pentru satisfacerea corespunzătoare a intereselor care vizează societatea în

ansamblu, se organizează instituţii şi servicii publice la nivel naţional, al căror
management se realizează în formă specifică de către autorităţile publice
centrale. Autorităţile şi instituţiile administraţiei publice locale sunt
reprezentate prin consilii judeţene, consilii comunale şi orăşeneşti, primării,
autorităţi ale administraţiei publice locale din subdiviziunile municipiilor,
reprezentanţii autorităţii centrale ale administraţiei publice în unităţile
administrativ teritoriale (prefecţi şi subprefecţi), servicii publice ale
administraţiei teritoriale, instituţiile şi serviciile locale.

• Managerii din administraţia publică locală, în vederea satisfacerii unor interese

locale, organizează instituţii publice şi regii autonome prin care asigură realizarea
serviciilor publice care să satisfacă interesele publice la acest nivel.
• Structura organizatorică a instituțiilor publice este reprezentată de următoarele
componente:

 Compartimentele având rolul diviziunii muncii în cadrul administrației locale și

gruparea lor prin subordonarea față de conducere.
 Autoritatea stabilită fiecărui angajat precum și responsabilitățile acestora.
 Relațiile ce se stabilesc între compartimentele organizațiilor publice precum și
felul sau natura acestora.

• În sistemul administrației publice se pot identifica elemente comune tuturor

structurilor organizatorice precum:
 Postul de muncă care reprezintă ansamblul obiectivelor, sarcinilor,
competențelor și responsabilităților care revin spre exercitare unui angajat. Ele pot fi
manageriale și de execuție.
 Funcția reprezintă totalitatea posturilor care prezintă aceleași caracteristici
principale.
 Ponderea ierarhică reprezintă numărul de angajați care pot fi conduși de un
manager.
 Compartimentul de muncă însumează angajații dispuși pe același nivel ierarhic,
care efectuează permanent anumite atribuții și sunt subordonați unei autorități unice.
Relațiile organizatorice
• Relațiile dintre nivelurile ierarhice sunt cele mai vizibile elemente ale structurii
organizatorice și explică procesele de comunicare dintre compartimentele de
muncă.Dacă comunicarea informațiilor este reglementată juridic, relațiile sunt
formale și permit dezvoltarea unui sistem formal.
• Cel mai importante relații structurale sunt:
 relații ierarhice care se stabilesc între ocupanții posturilor de management și
cei ai posturilor de execuție sau de management situate pe nivel ierarhic inferior.
 relații funcționale care se stabilesc între două compartimente de muncă de
niveluri ierarhice diferite, concretizate prin transmiterea de regulamente, indicații,
proceduri, prescripții.
 relații de stat major apar atunci când unor persoane/grupuri li se deleagă de
către management sarcina soluționării unor probleme ce afectează unul sau mai
multe compartimente.
 relații de cooperare între posturi de același nivel ierarhic din compartimente
diferite.
 relații de control se stabilesc între compartmente/angajați investiți cu autoritate
de control și alte compartimente de muncă.
 relații de reprezentare între management și reprezentanții salariaților.
• Organigrama reflectă structura organizatorică a oricărei organizații publice.
Acest instrument de management oferă o imagine relativ simplă a structurii
organizatorice și se bazează pe manifestarea relațiilor ierarhice, exprimând
subordonarea compartimentelor, numarul de niveluri ierarhice, locul și rolul fiecărui
compartiment în cadrul structurii.

• Un alt instrument care oferă o imagine privind organizarea activităților în

structura organizatorică adoptată de o organizație publică este regulamentul de
ordine interioară.
Sistemul de relații din administrația publică
În raport cu modul în care se stabilesc criteriile de stabilire ale sarcinilor publice
din sistemul administrației centrale și locale se disting în mod corespunzător pentru
tipuri de servicii, următoarele relații:
1. Relații de autoritate dezvoltate ca:
- relații ierarhice
- relații funcționale
2. Relații de cooperare care sunt:
- formalizate
- neformalizate
3. Relații de reprezentare care iau naștere în raport cu elementele exterioare
autorităților administrației publice.
4. Relații de control determinate de acțiunea de delegare.
5. Relații de prestări servicii cu pondere în raporturile cu cetățenii.
Relațiile dintre autoritatea centrală și celelate autorități
publice
• Relațiile dintre autoritatea centrală și ministere sau alte organe de specialitate ale
administrației publice centrale sunt raporturi determinate de procesul de subordonare
orizontală dintre Guvern (autoritatea centrală) și ministere sau alte organe ale administrației
publice. În funcție de structura de organizare în domeniul de activitate, ministerele și organele de
specialitate ale administrației publice pun în aplicare politicile intrerne și externe ale țării,
implementate conform programului de guvernare stabilit de Guvern și acceptat de Parlament .

• Relațiile dintre organismul central al administrației publice și autoritățile locale cu

competență generală (consilii locale/ primari) reprezintă tot relații de autoritate ierarhică,
generate de competența generală pe care o are Guvernul asupra întregii administrații publice.
Acesta emite acte juridice obligatorii pentru autoritățile locale iar Prefectul (reprezentantul
Guvernului în teritoriu) deține dreptul de control al legalității.

• Relațiile dintre autoritatea centrală și autoritățile locale de specialitate ale administrației

publice sunt relații de autoritate ierarhice, determinate de structura unitară a subsistemului
autorităților publice centrale, rezultând dreptul de control general pe care îl are Guvernul.
Relațiile autoritar ierarhice se stabilesc doar atunci când Guvernul adoptă acte normative, iar în
virtutea rolului său coordonează și soluționează abaterile ce se produc în relațiile dintre autorități
publice cu competență generala (consilii județene) și ministere precum și celelalte organe
centrale de specialitate ale administrației publice.
Relaţiile dintre ministere şi celelalte organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale şi autorităţile locale ale
administraţiei publice.

În această categorie putem include:

• relaţii între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice şi
autorităţile locale ale administraţiei publice cu competenţă generală (consiliile locale). Ele
sunt situate în subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al competenţelor.
Pornind de la aceasta observaţie, putem deduce că autorităţile administraţiei publice locale, cu
competenţă generală (consiliile locale) nu sunt subordonate ministerelor şi celorlalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale.
• relaţii între ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
şi serviciile publice descentralizate ale acestora. Ele sunt relaţii de autoritate determinate de
structura specifică de activitate (funcţională). Aceste relaţii se realizează în sprijinul relaţiilor
de autoritate ierarhice care există între Prefect ca reprezentant al Guvernului, abilitat să
conducă nemijlocit serviciile publice descentralizate din teritoriu, şi aceste autorităţi.
Serviciile publice descentralizate, ca autorităţi ale administraţiei publice de specialitate,
sunt subordonate (în plan vertical) organelor centrale de resort care au competenţa să le suspende
dispoziţiile ilegale şi să le dea indicaţii obligatorii, dar funcţionează sub directa conducere a
Prefectului, la nivelul fiecărui judeţ.
Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale

În acest plan se pot identifica legături de comunicare între Consiliul local şi primar.
Relaţiile dintre consiliul local şi primari se bazează pe faptul că primarii sunt autorităţi executive
(nu deliberative), ceea ce înseamnă că dintr-un anumit punct de vedere există o relaţie de
autoritate între consiliu şi primar (ex. procedura validării primarului pe bază de jurământ etc).
Din punct de vedere al modului de formare, cele două autorităţi sunt constituite prin votul direct
al cetăţenilor, ceea ce conferă în egală măsură o anumită legitimitate. În acest context, se pot
sesiza relaţii de cooperare şi de control prin delegare, consiliul local având competenţe de
control asupra primarului iar acesta, la rândul sau, asupra consiliului local prin răspunderi pe care
le are în virtutea dublului său rol de autoritate locală şi, în acelasi timp, agent al statului
(controlul de legalitate şi dreptul de a sesiza Prefectul). Toate cazurile menţionate sunt specificate
în conţinutul articolelor din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale.
Relaţiile cu institutiile publice care exercită puterea legislativă

Autorităţile administraţiei publice determină relaţii distincte şi cu cele care exercita

puterea legislativa (Senatul şi Camera Deputaţilor).
• Guvernul, ca autoritate publică centrală a puterii executive asigură conducerea generală a
administraţiei publice şi cooperează în îndeplinirea atribuţiilor sale cu toate autorităţile
interesate. Aceste relaţii sunt, în primul rând, de cooperare, dar pot fi şi de control
(Parlamentul are competenţa de a realiza controlul parlamentar dar şi de a retrage încrederea
acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură în condiţii stabilite prin
Constitutie, ceea ce poate duce la demiterea Guvernului).
• Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale stabilesc cu
autorităţile publice care exercită puterea legislativă (Senat şi Camera Deputaţilor) relaţii de
cooperare sau de control prin delegare, în mod direct şi indirect.
• Consiliile locale şi primarii sunt autorităţi ale administraţiei publice locale prin care - se
realizează autonomia locală la nivel administrativ-teritorial (prevederile Constituţiei); relaţiile
dintre ele şi autorităţile publice care exercită puterea legislativă sunt similare cu cele ale
celorlalte autorităţi ale administraţiei publice. Autonomia este pur administrativă şi vizează
organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale şi gestionarea sub propria răspundere
a intereselor pe care le reprezintă (Legea nr. 215/2001).
Relaţiile cu instituţiile publice care exercită puterea
judecătorească

Aceste categorii de relaţii pot fi de cooperare, de reprezentare sau de control. Pentru

realizarea activităţii de asigurare a legalităţii, autorităţile administraţiei publice generează relaţii
de cooperare cu autorităţile judecatoresti şi cu ministerul public.
Relaţiile de control prin delegare se constituie atunci când o autoritate a administraţiei
publice (minister sau alt organ central de specialitate al administraţiei publice), controlează o
autoritate judecatorească. De exemplu, compartimentul Control Financiar al Ministerului de
Justiţie controlează modul de execuţie al bugetului unui tribunal judeţean; în acest caz, relaţiile
de control sunt o consecinţă a delegării şi nu a subordonării ierarhice sau funcţionale.
Relaţiile cu organizaţiile nonguvernamentale (ONG)

Conform art. 51. - (1) din O.G. 26/2000, cu privire la asociații şi fundații, “în cadrul
Camerelor Parlamentului, Presedinției României, Secretariatului General al Guvernului,
instituției Avocatul Poporului, autorităților administrative autonome, ministerelor, al celorlalte
organe de specialitate ale administrației publice centrale și autorităților administraţiei publice
locale funcţionează structuri organizatorice constituite pentru a asigura relaţia cu asociaţiile şi
fundaţiile”. Acestea sunt relaţii de cooperare sau relaţii de reprezentare.
Problema parteneriatului dintre administraţia publică şi organizaţiile nonguvernamentale a
reprezentat un punct de interes în politica promovată de către sectorul nonguvernamental
românesc. Organizaţiile nonguvernamentale au demonstrat prin activatea desfăşurată în mediul
public, că stabilirea unor direcţii de acţiune comune, va determina atât întărirea capacităţii
administraţiei publice centrale şi locale de a lucra cu societatea civilă, cât şi implicarea
cetăţenilor în elaborarea deciziei publice pe baza unor proceduri prestabilite. Echipele
manageriale ale organizaţiilor nonguvernamentale se pot concentra pe elaborarea unor proceduri
de agreere a lor de către administraţia publică, în calitate de furnizori de servicii publice, precum
şi pe acţiuni de organizare a unor centre de consultare a cetǎţenilor.
Relaţiile autorităţilor administraţiei publice cu cetăţenii

Relaţiile ce se stabilesc între autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni pot fi: relaţii de
cooperare, relaţii de utilizare a serviciilor publice (prestaţii din partea administraţiei către
cetăţeni) şi relaţii de autoritate (subordonarea cetăţenilor faţă de administraţia publică). Aceste
categorii de relaţii sunt:
• relaţiile de cooperare între autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni prezintă rolul cel mai
important, atât din punct de vedere al ponderii cât şi al valorii conţinutului lor) şi subliniază
sprijinul pe care cetăţenii sunt chemaţi să îl ofere administraţiei publice în vederea realizării
misiunii sale.
• relaţii de prestări de servicii ale administraţiei publice către cetăţeni constituie al doilea tip
de relaţii între administraţia publică şi cetăţeni. Administraţia publică are drept obiectiv,
organizarea unor servicii publice variate şi complexe ducândla îndeplinire misiunea sa de
servire a populaţiei în raport cu sistemul său de nevoi.
• Relaţii de autoritate sunt raporturi de subordonare a cetăţenilor faţă deautorităţile
administraţiei publice şi exprimă obligaţiile de a păstra ordinea şi liniştea publică, de a achita
taxele şi impozitele locale. Desfăşurarea relaţiilor dintre autorităţile administraţiei publice şi
cetăţeni reprezintă o expresie a democraţiei, garantată de către însuşi statul care creează
instituţii juridice orientate spre emiterea de acte normative care să susţină accesul direct şi
nemijlocit al cetăţenilor la atingerea obiectivului de satisfacere a interesului public general.