Tema: STRUCTURILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Datorită faptului că administraţia publică - ca activitate - se realizează printr-o multitudine de

forme organizatorice care grupează categorii întregi de oameni (personalul), sistemul administraţiei
publice este un sistem de organizare socială bazat pe relaţii care există între aceşti oameni ce realizează o
activitate specifică.
Acest sistem de organizare socială, există şi funcţionează în cadrul unui macrosistem de
organizare socială a societăţii globale, considerată la nivel naţional sau la nivelul unor unităţi teritorial-
administrative.
În cadrul acestui sistem macrosocial există şi funcţionează diferite alte forme de organizare în
afara sistemului administraţiei publice, constituind, pentru acesta din urmă, mediul social în care există şi
funcţionează.
Raporturile sociale în cadrul sistemului administraţiei publice şi între acest sistem şi societatea
globală, dau dimensiuni sociologice specifice administraţiei publice. Trebuie luate în considerare
raporturile care există între sistemul administraţiei publice şi societatea globală, urmărindu-se
determinările şi influenţele societăţii globale ca mediu social asupra sistemului administraţiei publice şi
rolul pe care acest sistem îl are în evoluţia societăţii globale.
Între societatea globală cu structurile şi stratificările ei şi sistemul administraţiei publice, există
legături care se exprimă în ceea ce sociologii denumesc socialitatea şi sociabilitatea administrativă.
Socialitatea sistemului administraţiei publice arată trăsăturile care particularizează un anumit tip
de administraţie publică în raport cu mediul social în care este organizat şi funcţionează respectivul sistem
administrativ, construcţia acestuia fiind strâns legată de particularităţile grupărilor sociale în teritoriul
statului, în legătură cu mediul geografic, îndeletnicirile economice, tradiţiile cultural-artistice.
Societatea administrativă indică dacă şi în ce măsură sistemul administraţiei publice este
penetrabil de mediul social, şi în funcţie de aceasta, dacă este sau nu compatibil cu societatea globală.
Raportul de incompatibilitate dintre sistemul administraţiei publice şi societate, derivă din neadaptarea
administraţiei la cerinţele mediului social. Compatibilitatea între sistemul administraţiei publice şi
societate este asigurată şi de felul în care acest sistem reuşeşte să-şi autoregleze structurile şi acţiunile în
raport cu nevoile societăţii, impunându-se o cunoaştere amănunţită a necesităţilor sistemului social
global.

1. Noţiunea de structură şi tipuri de structuri în administraţia publică

Termenul de structură provine din cuvântul latin struere, care înseamnă a construi, a clădi. Prin
structură se înţelege o anumită modalitate de alcătuire, de construcţie, de organizare a unui corp sau a unui
domeniu de activitate.
Înţelegând prin structură atât modul în care sunt ordonate elementele unui sistem cât şi relaţiile ce
se stabilesc între acestea, în procesul realizării funcţiilor sistemului respectiv, teoria şi practica au sugerat
numeroase tipuri de structuri. Reţinem pentru interesul acestei lucrări faptul că un sistem se poate
organiza sub forma următorelor tipuri de structuri:
 structura lineară (ierahică), care asigură în principal unitatea (coerenţă) în conducere;
 structura funcţională care determină pluralitatea conducerii;
 structura mixtă (ierarhic-funcţională), care îmbină două tipuri de structuri şi este mai răspândită în
realitatea practicii administrative şi economico-sociale.
În ceea ce priveşte administraţia publică, multitudinea autorităţilor administrative ale statului - şi
ale colectivităţilor locale - determină ordonarea, în vederea realizării funcţiilor pe care acestea le au, în
baza a două criterii şi anume: criteriul teritorial, căruia îi corespunde structura ierarhică şi criteriul
competenţei materiale sau funcţional, căruia îi corespunde structura funcţională. Aşadar, întregul sistem al
administraţiei publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-funcţionale.
Criteriul teritorial - într-o viziune tradiţională stă la baza împărţirii autorităţilor administraţiei
publice în autorităţi centrale şi autorităţi locale, după raza teritorială în care poate acţiona autoritatea
publică respectivă. Într-o concepţie relativ mai nouă motivarea structurii teritoriale a administraţiei
publice o constituie colectivitatea de cetăţeni pentru care acţionează, ale căror interese le gestionează
respectivul organ al administraţiei publice. Astfel, autorităţile administraţiei publice centrale acţionează în
interesul întregii colectivităţi umane existente în sistemul social global, deci la nivelul statului, iar
autorităţile administraţiei publice locale au în vedere soluţionarea intereselor colectivităţilor locale, deci
1
într-o anumită parte a teritoriului, interese care, bineînţeles, sunt armonizate cu interesele generale. Având
în vedere acest raţionament, ne putem da seama mai bine care este deosebirea între autorităţile
administraţiei publice locale (consiliile locale şi primării) şi diversele servicii publice descentralizate ale
administraţiei publice centrale de specialitate (ministere şi alte organe de specialitate) care acţionează într-
o anumită zonă teritorială şi care sunt structuri exterioare (teritoriale) ale anumitor autorităţi
administrative centrale (de stat).
Faţă de această explicaţie este necesar să precizăm că în cadrul structurii teritoriale a organelor
administraţiei publice nu este recomandabil a se cultiva o departajare strictă între autorităţile
administraţiei publice locale şi cele centrale, respectiv serviciile publice descentralizate. Relaţiile între
aceste autorităţi sunt foarte variate, ele exprimând fie o centralizare accentuată, fie o autonomie
diferenţiată. Caracteristica pregnantă, esenţială, fiind însă colaborarea între ele, asigurată în principal prin
prefect, autoritate a administraţiei publice creată în acest scop.
O problemă deosebită legată de structura teritorială a administraţiei o constituie gradul de
autonomie funcţională a autorităţilor locale.
Deşi vom relua această problematică, anticipăm admiţând că ştiinţa administraţiei formulează
acele condiţii (elemente) care determină existenţa unei autonomii locale, reale.
Acestea sunt:
a) Existenţa unei colectivităţi locale, ceea ce înseamnă că, în primul rând, trebuie să fim în
prezenţa unei grupări de cetăţeni, de locuitori care să aibă interese şi cerinţe specifice, caracteristice,
particulare, faţă de interesele întregii colectivităţi naţionale.
b) Existenţa unor mijloace materiale şi băneşti, la dispoziţia colectivităţii locale şi gestionarea
acestora constituie o altă condiţie importantă pentru a exista autonomia locală. Această gestionare a
mijloacelor trebuie să fie realizată chiar de la respectiva colectivitate. De altfel, este şi raţionamentul în
virtutea căruia se asigură personalitatea juridică colectivităţilor de cetăţeni la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale, cu scopul de a putea intra în circuitul general al raporturilor juridice în vederea
concretizării intereselor locale.
c) O altă condiţie necesară existenţei autonomiei locale este ca agenţii de conducere să fie locali.
Deci, autorităţile care conduc unităţile teritorial-administrative respective să fie alese de populaţia din
teritoriul respectiv, nu să fie numite de la centru.
d) În sfârşit, trebuie să existe o delimitare faţă de autorităţile administraţiei publice centrale în
ceea ce priveşte competenţa de a decide liber în rezolvarea nevoilor locale. Precizăm, însă, că autonomia
administrativă nu înseamnă desprinderea totală a colectivităţilor din unităţile administrativ-teritoriale faţă
de centru. Desprinderea totală este de neconceput într-un stat unitar, unde colectivităţile locale se
integrează în colectivitatea naţională, în mod organic, unde interesele locale se sincronizează cu interesele
întregii naţiuni. De altfel, din aceasta rezultă şi necesitatea exercitării controlului asupra activităţii
autorităţilor administraţiei publice locale de către autorităţile administraţiei publice centrale şi alte
autorităţi publice, potrivit competenţelor şi atribuţiilor prevăzute în Constituţie şi celelalte acte normative.
Organizarea administrativ-teritorială constituie o altă problemă importantă, necesar a fi
abordată în contextul studierii structurilor administraţiei publice.
Orice organizare administrativ-teritorială are menirea de a asigura creşterea eficienţei activităţii
autorităţilor publice, sporirea iniţiativei şi operativităţii acestora în serviciul public, îmbunătăţirea
legăturilor dintre autorităţile centrale şi locale, în special cu unităţile de bază, asigurarea unui control mai
eficient şi a unui sprijin mai competent unităţilor administrativ-teritoriale.
Viaţa a demonstrat că progresul general al societăţii este indisolubil legat de organizarea
judicioasă a teritorului şi a administraţiei locale, care favorizează amplasarea raţională a investiţiilor
publice pe cuprinsul ţării, dezvoltarea armonioasă a diferitelor zone şi localităţi. Perfecţionarea structurii
administrativ-teritoriale reprezintă o pârghie importantă pentru realizarea optimă a funcţiilor
administraţiei publice în statul de drept.
Organizarea administrativă a teritorului ţării interesează nu numai administraţia publică, ci
întregul sistem de autorităţi şi servicii publice. Modul în care este înfăptuită organizarea administrativ-
teritorială influenţează profund însuşi conţinutul activităţii diferitelor autorităţi publice.
O delimitare corespunzătoare a unităţilor administrativ-teritoriale asigură condiţiile necesare
pentru accesul şi participarea populaţiei la activitatea autorităţilor publice, pentru raţionalizarea şi
simplificarea aparatului birocratic.

2
 Criteriul funcţional sau al competenţei materiale stă la baza împărţirii autorităţilor
administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi ale administraţiei publice cu
competenţă de specialitate, determinând astfel o altă structurare a administraţiei publice, şi anume
structura funcţională a acesteia. Activitatea administrativă a statului, dar şi a colectivităţilor locale,
cuprinde o multitudine de sarcini, care se pot realiza (din punct de vedere teoretic) fie printr-o singură
grupare de funcţionari, fie prin amenajarea mai multor grupări specializate funcţional. În cea de-a doua
situaţie se realizează o distribuţie funcţională, specializată, a sarcinilor autorităţilor administraţiei publice,
atribuindu-li-se o competenţă specifică, astfel încât fiecare autoritate are obiectul său de activitate. În mod
curent, atât doctrina cât şi legislaţia utilizează termenul de ramuri şi domenii de activitate. Bineînţeles că
problema structurării pe specific de activitate (funcţională) se pune atât pe plan central cât şi pe plan
local. Astfel, pe plan central avem ministerele şi celelalte organe centrale de specialitate subordonate
Guvernului, ministerelor sau care funcţionează ca autorităţi administrative autonome, iar pe plan local
avem serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, a căror activitate
este condusă de prefect, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu.
Structura pe specific de activitate (funcţională) a sistemului autorităţilor administraţiei publice are
o însemnătate deosebită, deoarece, în mare măsură, de modul cum este aşezată această structură depinde
eficienţa activităţii acestora. Spre exemplu, se consideră a fi deosebit de importantă, în această ordine de
idei, problema stabilirii numărului optim, cât mai apropiat de nevoile reale, de ministere şi organe centrale
de specialitate ale administraţiei publice, cunoscut fiind faptul că atât un număr prea mic, cât şi un număr
prea mare de ministere poate crea dificultăţi în capacitatea de administrare a autorităţilor administraţiei
publice.
Aşadar, autorităţile administraţiei publice alcătuiesc în statul de drept un subsistem în cadrul sistemului
autorităţilor publice, astfel cum acesta a fost stabilit prin Constituţie, pe criteriul separaţiunii celor trei puteri,
legislativă, executivă şi judecătorească, cărora le corespund trei categorii de autorităţi publice.
În principiu, structura organizatorică şi funcţională a sistemului autorităţilor administraţiei publice
este alcătuită prin subordonarea - din treaptă în treaptă a diverselor autorităţi care realizează activitatea
administrativă a statului sau a colectivităţilor locale, faţă de un organ de vârf - Guvernul, ca organ central al
puterii executive, care exercită, în conformitate cu legea, administraţia publică pe întreg teritoriul ţării.
Autorităţile administraţiei publice se subordonează de regulă unele faţă de altele pe linie ierarhică
(subordonarea verticală) până la Guvern.
Analiza criteriilor de construire a structurilor administraţiei publice ne conduce la următoarea
structură organizatorică a sistemului autorităţilor administraţiei publice:
Din punct de vedere al competenţei teritoriale (criteriul teritorial):
 Autorităţi centrale, când competenţa lor se întinde asupra întregului teritoriu al ţării:
Guvernul, ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei publice
 Autorităţi teritoriale, când competenţa lor se întinde asupra unei părţi din teritoriul
naţional. Acestea sunt serviciile publice descentralizare ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale
 Autorităţi locale, când competenţa lor se întinde asupra unei unităţi administrativ-teritoriale
(judeţ, oraş, comună). Acestea sunt consiliile locale şi primării
Din punct de vedere al competenţei materiale (criteriul funcţional):
 Autorităţi cu competenţă generală, care exercită puterea executivă, administraţia publică în
orice domeniu de activitate: Guvernul, consiliile locale şi primării
 Autorităţi ale administraţiei publice de specialitate, care realizează administraţia publică într-o
anumită ramură sau domeniu de activitate: ministerele şi celelalte organe centrale de specialitate ale
administraţiei publice subordonate Guvernului sau autonome, precum şi serviciile publice descentralizate
ale acestora, din teritoriu
Aşadar, din punct de vedere al structurii organizatorice, subordonarea autorităţilor administraţiei
publice faţă de autoritatea de vârf - Guvernul - se face, de regulă, din treptă în treaptă pe două linii, care
corespund la două subsisteme ce compun sistemul autorităţilor administraţiei publice, şi anume: prin
subsistemul autorităţilor administraţiei publice cu competenţă generală şi subsistemul autorităţilor
specializate ale administraţiei publice.

Datorită faptului că administraţia publică - ca activitate - se realizează printr-o multitudine de

forme organizatorice care grupează categorii întregi de oameni (personalul), sistemul administraţiei

3
publice este un sistem de organizare socială bazat pe relaţii care există între aceşti oameni ce realizează o
activitate specifică.
Acest sistem de organizare socială, există şi funcţionează în cadrul unui macrosistem de
organizare socială a societăţii globale, considerată la nivel naţional sau la nivelul unor unităţi teritorial-
administrative.
În cadrul acestui sistem macrosocial există şi funcţionează diferite alte forme de organizare în
afara sistemului administraţiei publice, constituind, pentru acesta din urmă, mediul social în care există şi
funcţionează.
Raporturile sociale în cadrul sistemului administraţiei publice şi între acest sistem şi societatea
globală, dau dimensiuni sociologice specifice administraţiei publice. Trebuie luate în considerare
raporturile care există între sistemul administraţiei publice şi societatea globală, urmărindu-se
determinările şi influenţele societăţii globale ca mediu social asupra sistemului administraţiei publice şi
rolul pe care acest sistem îl are în evoluţia societăţii globale.
Între societatea globală cu structurile şi stratificările ei şi sistemul administraţiei publice, există
legături care se exprimă în ceea ce sociologii denumesc socialitatea şi sociabilitatea administrativă.
Socialitatea sistemului administraţiei publice arată trăsăturile care particularizează un anumit tip
de administraţie publică în raport cu mediul social în care este organizat şi funcţionează respectivul sistem
administrativ, construcţia acestuia fiind strâns legată de particularităţile grupărilor sociale în teritoriul
statului, în legătură cu mediul geografic, îndeletnicirile economice, tradiţiile cultural-artistice.
Societatea administrativă indică dacă şi în ce măsură sistemul administraţiei publice este
penetrabil de mediul social, şi în funcţie de aceasta, dacă este sau nu compatibil cu societatea globală.
Raportul de incompatibilitate dintre sistemul administraţiei publice şi societate, derivă din neadaptarea
administraţiei la cerinţele mediului social. Compatibilitatea între sistemul administraţiei publice şi
societate este asigurată şi de felul în care acest sistem reuşeşte să-şi autoregleze structurile şi acţiunile în
raport cu nevoile societăţii, impunându-se o cunoaştere amănunţită a necesităţilor sistemului social
global.

2. Necesitatea structurării optime a administraţiei publice

Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică se constituie ca un sistem integrat
specific domeniului, compus din organe şi instituţii a căror funcţionare se întrepătrunde şi se
intercondiţionează. La rândul său, structura administraţiei publice desemnează pe de o parte
componentele instituţionale ale sistemului administrativ, iar pe de altă parte, compartimentele funcţionale
ale fiecărei instituţii.
Structura nu este identică pentru toate organele administraţiei deoarece ea este determinată de
sarcinile mari ce revin fiecăreia şi care sunt diferite, după specialitatea lor (politico-administrative,
economice, social-culturale sau ştiinţifice). Instituţiile administraţiei care înfăptuiesc sarcini generale, pot
avea o structură asemănătoare, o structură tip; acelea care înde-plinesc sarcini tehnice, de specialitate,
urmează să aibă o structură deosebită pentru fiecare specialitate în parte, o structură individuală, proprie.
Prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, se urmăreşte să se determine structura optimală
a organelor administraţiei statului. În acest sens, se studiază modul de repartizare a atribuţiilor între
organele administraţiei şi a sarcinilor între compartimentele şi între funcţionarii din cadrul unui organ al
administraţiei. Totodată, se au în vedere şi mijloacele de a se obţine raţionalizarea şi simplificarea
structurilor instituţiilor publice.
În principiu, studierea structurii administraţiei publice se dovedeşte a fi de mare interes pentru
asigurarea funcţionării eficiente a sistemului administrativ, permiţând:
 crearea unor organe ale administraţiei strict necesare realizării sarcinilor şi implicit evitarea
înfiinţării unor instituţii inutile;
 prevenirea existenţei structurilor paralele cu atribuţiuni supra-puse;
 determinarea treptelor de organizare ale administraţiei centrale şi locale şi delimitarea
activităţilor, pentru suprimarea acelor instituţii publice a căror existenţă nu se justifică;
 reducerea cheltuielilor pentru administraţie, inclusiv a celor de funcţionare a instituţiilor
publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat;
 îmbunătăţirea structurii compartimentelor din administraţie, pentru ca instituţiile sale să poată
îndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile încredinţate;

4
  prin optimizarea structurii sale, administraţia se apropie de locuitorii circumscripţiilor din
teritoriu, în scopul cunoaşterii şi satisfacerii exigenţelor acestora.
Prin urmare, structura defineşte ordinea şi poziţia elementelor care compun un organ al
administraţiei. Pentru a-şi înfăptui sarcinile, organele administraţiei se divid în mai multe părţi
componente. Distincţia şi relaţia dintre aceste subdiviziuni caracterizează, de asemenea, structura
administraţiei. Spre deosebire de structura fizică, de exemplu a moleculelor, sau de cea biologică, a
organismelor vii, structura administraţiei este stabilită prin acte normative. Eficienţa satisfacerii cerinţelor
umane de către instituţiile administraţiei depind de calitatea organizării existente.
Un organ sau o instituţie publică este alcătuită din colectivul de funcţionari care au atribuţii ce
formează competenţa acestora şi din mijloace materiale şi financiare. În mod concret, compartimentele de
activitate cu diferitele lor denumiri: birouri, servicii, secţii, oficii, direcţii etc. alcătuiesc structura internă a
unei instituţii publice sau aparatul acelei instituţii sau organizarea internă a acesteia.
Prin organizarea internă a unui organ al administraţiei sunt stabilite, atât structura internă, cât şi
sarcinile ce-i revin pentru realizarea atribuţiilor prevăzute de lege. Repartizarea sarcinilor determină
structurarea instituţiei respective sub aspectul funcţionalităţii ei. De aceea, structura internă mai poate fi
denumită şi structură funcţională.
Concret, structura funcţională are în vedere modul cum sunt distribui-te sarcinile administraţiei şi
căror organe le sunt încredinţate. Noţiunea de structură funcţională se regăseşte la toate organele
administraţiei statului, fie centrale, fie locale.
Structura organelor administraţiei evidenţiază atât aspecte cantitative, cât şi calitative. Aspectul
cantitativ se reflectă în numărul organelor sau al instituţiilor publice specializate, în care se subdivide
administraţia statului. Această cifră corespunde numărului de diviziuni efectuate în cadrul sarcinii totale a
administraţiei statului. Aspectul calitativ se traduce în determinarea competenţei materiale a
compartimentului de activitate atribuit fiecăreia dintre instituţiile administraţiei.
Organizarea administraţiei poate fi efectuată în raport de teritoriul statal. În toate statele, cadrul
spaţial este delimitat juridic în circumscripţii administrativ-teritoriale. În ţara noastră, teritoriul statului
este indivizibil şi unitar, dar circumscripţiile administrativ-teritoriale sunt organizate în scopul unei mai
bune satisfaceri a intereselor colectivităţilor.
În realitate, nu teritoriul ca dimensiune în sine determină structura administraţiei, ci volumul de
sarcini care urmează a fi înfăptuit în folosul oamenilor. De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu
teritoriile care nu au personalitate juridică, ci numai cu circumscripţiile administrativ-teritoriale,
colectivităţile umane sau cu diferitele instituţii publice care au personalitate juridică.
Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui tip de structură care
reprezintă soluţia unei probleme apărute într-o anumită etapă socială. Dar diferitele probleme nu pot avea
o singură soluţie, mai ales în cadrul administraţiei publice locale, care prezintă particularităţi faţă de
administraţia centrală.
Este însă important ca structura administraţiei să aibă un caracter dinamic, să se adapteze în mod
continuu, la transformările rapide ale societăţii. Dacă unele instituţii publice nu ţin pasul cu evoluţia
societăţii şi sunt retrograde în planul mentalităţii, este necesară reorganizarea acestora sau chiar
desfiinţarea lor.