UNIVERSITATEA PETRE ANDREI DIN IAI FACULTATEA DE DREPT

Asist. Univ. Drd. Dan DRUG

DREPT ADMINISTRATIV
- SUPORT DE CURS SEMESTRUL I

CUPRINS
CAPITOLUL I STATUL I ADMINISTRAIA PUBLIC

1.Noiuni de baz privind statul i fenomenul administrativ......................................4

2. Principiul separaiei puterilor n stat ....................................................................................6 3. Cteva consideraii privind statul de drept ......................................................................... 7 4. Structura de stat i uniunea de state 7 5. Conceptul i rolul administraiei publice.............................................................................9 6. Raporturile dintre administraia public i principalele elemente ale sistemului social ... 12

CAPITOLUL al II-lea DREPTUL ADMINISTRATIV I FUNDAMENTELE DREPTULUI COMUNITAR

1. 2. 3. 4. 5. 6. Apariia fenomenului juridic i definiia dreptului .................................................. 14 Drept public i drept privat. Trsturile i definiia dreptului administrativ ........... 14 Normele de drept administrativ definiie, clasificare, structur ........................... 15 Izvoarele dreptului administrativ ............................................................................ 16 Raporturile de drept administrativ........................................................................... 18 Fundamente ale dreptului comunitar ....................................................................... 18

CAPITOLUL al III-lea EVOLUIA STATAL-ADMINISTRATIV I A DREPTULUI ADMINISTRATIV PE TERITORIUL ROMNESC

1. 2. 3. 4. Perioada antic. ...................................................................................................... 29 Perioada medieval ................................................................................................. 30 Perioada modern .................................................................................................... 32 Perioada contemporan ........................................................................................... 35

CAPITOLUL al IV-lea ORGANIZAREA ADMINISTRATIV A TERITORIULUI I AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. 2. 3. 4. Consideraii privind organizarea administrativ a teritoriului i administraia public 38 Structura i trsturile administraiei publice potrivit Constituiei Romniei ......... 38 Sarcinile, competena i capacitatea autoritilor administraiei public...................39 Preedintele Romniei ............................................................................................. 39 4.1. Alegerea i nvestirea Preedintelui Romniei .............................................. 39 4.2. Atribuiile Preedintelui Romniei ................................................................ 40 4.3. Actele Preedintelui Romniei ...................................................................... 43 4.4. Rspunderea politic i rspunderea juridic a Preedintelui Romniei ....... 43 4.5. Serviciile din subordinea Preedintelui Romniei ..........................................43 5. Guvernul Romniei ................................................................................................. 43 5.1. Guvernul Romniei potrivit noilor reglementri legislative ...................... 43 5.2. Organizarea i funcionarea Guvernului ........................................................44 5.3. Atribuiile Guvernului ................................................................................... 44 5.4. Actele juridice ale Guvernului ...................................................................... 45 5.5. Rspunderea Guvernului ............................................................................... 46 5.6. Remanierea guvernamental, revocarea unor membri ai Guvernului, ncetarea mandatului Guvernului ......................................................................................................47 5.7. Primul-ministru. Poziie juridic i atribuii.................................................. 47 5.8. Membrii Guvernului ..................................................................................... 48 6. Administraia public central de specialitate .......................................................... 48 6.1. Ministerele. Organizare, atribuii, acte, responsabilitate ministerial............ 48 6.2. Alte autoriti centrale de specialitate ale administraiei publice .................. 49 6.3. Autoritile autonome ale administraiei publice centrale ............................. 49 7.Administraia public local ...................................................................................... 49 7.1.Consideraii cu privire la organizarea administraiei publice locale ............... 49 7.2. Principiile de baz ale organizrii i funcionrii administraiei publice locale..50 7.1.1. Principiul autonomiei locale............................................................ 50

7.1.2. Principiul descentralizrii ................................................................ 51 7.1.3. Principiul deconcentrrii serviciilor publice ................................... 51 7.1.4. Principiul eligibilitii ..................................................................... 52 7.1.5. Principiul legalitii ......................................................................... 52 7.1.6. Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit....53 8. Autoritile deliberative comunale i oreneti consiliile locale..................... 53 8.1. Consiliul local. Consideraii generale.......................................................... 53 8.2. Alegerea consiliului local ............................................................................ 53 8.3. Statutul aleilor locali ...................................................................................55 8.4. Constituirea consiliilor locale ...................................................................... 56 8.5. Atribuiile consiliilor locale ......................................................................... 57 8.6. Funcionarea consiliilor locale .................................................................... 58 8.7. Dizolvarea consiliilor locale, suspendarea mandatului de consilier local i ncetarea de drept a mandatului de consilier local .........................................................................................58 9. Primarul i viceprimarul ...................................................................................... 59 9.1. Alegerea, validarea i mandatul primarului ................................................. 59 9.2. Atribuiile primarului................................................................................... 60 9.3. Actele primarului ......................................................................................... 60 9.4. ncetarea mandatului primarului ...................................................................61 9.5. Viceprimarii ..................................................................................................61 10. Instituiile, serviciile publice de interes local i aparatul de specialitate al primarului ..61 11. Administraia public a Municipiului Bucureti ...................................................62 12. Consiliul judeean ............................................................................................... 62 12.1. Componena i constituirea consiliului judeean ......................................... 62 12.2. Atribuiile consiliului judeean .................................................................... 62 12.3. Funcionarea consiliului judeean ................................................................ 63 12.4. Preedintele consiliului judeean ................................................................. 63 13. Secretarul unitii administrativ-teritoriale ...........................................................64 14. Prefectul, instituia prefectului i colegiul prefectural ......................................... 64 14.1. Consideraii cu privire la instituia prefectului ............................................ 64 14.2. Atribuiile prefectului ....................................................................................65 14.3. Actele prefectului ..........................................................................................65 14.4. Suprefectul ....................................................................................................66 14.5. Structurile de specialitate ale prefecturii ......................................................66 14.6. Colegiul prefectural ......................................................................................68 15. Instituiile Uniunii Europene ...................................................................................68

CAPITOLUL I STATUL I ADMINISTRAIA PUBLIC 1. Noiuni de baz privind statul i fenomenul administrativ 1.1. Statul consideraii generale Scopul oricrei forme de organizare omeneasc rmne existena comunitii i lupta eficient cu mediul ambiant. Acest scop nu poate fi atins n lipsa unei diviziuni sociale a muncii. n opinia sociologului Emile Durkheim, chiar apariia statului a fost consecina acestui proces. O societate nu poate exista fr ca persoanele i grupurile s-i coordoneze activitatea potrivit unor reguli comune i s coopereze la aciuni colective, conform unor direcii definite pentru toi. Aceste direcii, respectiv aceste modaliti, sunt impuse n urma aciunii coordonatoare a unei voine care comand, proces care conduce la diferenierea dintre guvernani i guvernai, n care Lon Duguit vedea nsi trstura fundamental a statului1. Se poate afirma c nucleul unei societi este ordinea normativ comportamental, prin care viaa unei populaii este organizat n mod colectiv. Societatea este constituit att dintr-un sistem normativ de ordine, ct i din drepturi i obligaii aparinnd membrilor, care pot varia pentru diferite subgrupuri din cadrul comunitii. Ea trebuie s satisfac exigenele condiionale privind integrarea membrilor si. Problema care se pune n discuie n acest context, este aceea a legitimrii ordinii normative a societii. Dincolo de consens i de ntreptrunderea intereselor, mai exist nevoia unui mecanism de constrngere. Dificultatea ce o ntlnim n ncercarea de a defini statul, aceea a multitudinii activitilor pe care acesta i le-a arogat n diferite forme de-a lungul timpului, este nlturat dac ne oprim asupra unui element care este propriu i care constituie o prerogativ a sa: constrngerea. Prin urmare, toate societile au cte un tip de procedee legale, cu ajutorul crora se poate decide ce este just sau nejust, fr a recurge la violen. n concluzie, Statul reprezint acea structur din cadrul societii care reuete s dein monopolul legitim asupra mijloacelor de coerciie i asupra ntrebuinrii lor n cadrul unui anumit teritoriu2. Un alt element important pentru definirea statului, caracterul su instituional, const n faptul c el reprezint o organizaie ntemeiat pe un numr de reguli de drept, care desfoar activiti n vederea nfptuirii unor scopuri determinate. n doctrina de specialitate conceptul de stat este privit dintr-un ntreit punct de vedere: juridic, politic i social-economic. 1.2. Elementele constitutive ale statului Statul reprezint o colectivitate uman, stabilit ntr-un anumit teritoriu determinat, asupra creia se exercit n mod exclusiv o autoritate politic. Aadar, este nevoie pentru constituirea unui stat s fie ntrunite trei elemente: teritoriul, populaia i autoritatea politic suveran (autoritatea public)3. El se deosebete de alte organizaii umane cu aceleai caracteristici prin natura activitilor sale fundamentale,

Lon Duguit, Trait de droit constitutionnel, vol. I, Paris, 1927, p. 655; Max Weber, Politica, o vocaie i o profesie, Editura Anima, Bucureti, 1992, p. 8; 3 Asupra denumirii acestui de al treilea element, n literatura de specialitate exist mai multe opinii, toate ns desemnnd aceeai realitate: autoritatea politic exclusiv sau suveran eIon Deleanu, op.cit., vol. II, p.13), puterea de stat sau autoritatea public eTudor Drganu, op.cit., vol. I, p.203), puterea politic suveran eCristian Ionescu, op.cit., vol.I, p.58), puterea politic eGenoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Iai, Editura Cugetarea, 1997, vol. I, p. 68).
2

desemnate prin termenul de funcii ale statului: funcia legislativ, funcia executiv, funcia judectoreasc. 1.2.1. Teritoriul este dimensiunea material a statului. Teritoriul statului este acea parte a globului pmntesc cuprinznd solul, subsolul, apele i coloana aerian de deasupra solului i apelor, asupra creia statul i exercit suveranitatea. Potrivit legilor n vigoare, teritoriul statului romn prezint urmtoarele caractere juridice: - inalienabilitatea (art. 3 alin. 1 din Constituie) frontierele nu pot fi modificate altfel dect prin modificarea Constituiei i nici un alt stat nu poate avea atribuii de putere pe teritoriul statului romn; - indivizibilitatea. Romnia este un stat unitar i indivizibil (art. 1, alin.1 din Constituie). Teritoriul, ca element constitutiv al statului, nu poate fi divizat sau ncorporat n alte entiti statale, ceea ce nu exclude posibilitatea ca, pentru o mai bun administrare a teritoriului i o mai eficient satisfacere a necesitilor colectivitilor locale, statul s recurg la organizarea administrativ a teritoriului. Teritoriul Romniei este organizat, sub aspect administrativ, n comune, orae i judee. n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii (art. 3, alin.3 din Constituie). 1.2.2. Populaia. Dei, n mod frecvent, n literatura de specialitate, autorii se refer la naiune, ca element constitutiv al statului, apreciem c termenul de populaie este mai indicat. Aceasta cuprinde dou mari categorii: ceteni ai statului respectiv i locuitorii care nu au aceeai cetenie. n cea de-a doua categorie intr cetenii altor state i apatrizii (persoanele care nu au nici o cetenie). Ceteanul este individul care este legat de stat printr-o anumit situaie juridic, situaie caracterizat prin plenitudinea drepturilor i obligaiilor reciproce, prevzute de Constituie i de celelalte legi4. Cetenia romn este situaia juridic care rezult din raporturile juridice statornice, ce intervin ntre o persoan fizic i statul romn. 1.2.3. Autooritatea politic suveran (autoritatea public). Autoritatea public exprim ideea c, pe un anumit teritoriu, un sistem de organe exercit funciile legislativ, executiv i judectoreasc, n condiii care exclud subordonarea lui fa de o autoritate superioar sau concurent. Autoritatea public nu reprezint o realitate dect n msura n care exist organe sau autoriti (Parlament, Guvern, ministere, organe judectoreti .a.) competente s emit, n mod unilateral, acte obligatorii. Statul suveran este statul care are dreptul de a reglementa, n mod liber i fr nici o intervenie din partea altui stat, organizarea i funcionarea sistemului politic, raporturile dintre stat i cetean, raporturile patrimoniale dintre indivizi .a., prin intermediul normelor juridice. n interiorul frontierelor sale, statul exercit o putere exclusiv; el deine puterea de a comanda, de a controla i de a sanciona n mod suveran5. 1.3. Evoluia istoric a statului Statul este un fenomen social-istoric. El a aprut pe o anumit treapt de dezvoltare a societii. n ceea ce privete evoluia istoric a statului, trebuie s ne raportm la stadiile fundamentale pe care le-a parcurs societatea omeneasc: pre-agricol, agricol, industrial i postindustrial. n prima faz a societii, cea pre-agricol, grupurile de vntori i culegtori erau prea mici pentru a permite tipul de diviziune a muncii care s constituie statul i, astfel, pentru ele, problema statului, a unei instituii de meninere a ordinii, nu se prea punea.

4 5

Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice. Tratat, Editura Europa Nova, Bucureti,1996, vol. II, p.24 Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, vol. I, p.58

Trecnd la faza agricol, majoritatea societilor i-au nchegat un stat, dei forma acestuia este variabil: unele au fost puternice, altele slabe, unele au fost despotice, n altele a dominat legea. n cea de a treia faz, cea industrial, prezena statului era inevitabil, dei forma sa rmne variabil. Faza post-industrial are n vedere noile fenomene ale globalizrii i regionalizrii, tot mai mult ntlnite, n ultima perioad.. 2. Principiul separaiei puterilor n stat Constituia Romniei, revizuit prevede la art. 1 alin. 4 c statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale. Statul modern are de ndeplinit trei funcii fundamentale: legislativ edictarea regulilor generale; executiv aplicarea acestor reguli; jurisdicional rezolvarea litigiilor care apar n procesul aplicrii legilor. Exercitrii fiecrei funcii i corespunde o putere: puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc. Cele trei puteri trebuiesc puse n echilibru prin reglementarea judicioas a atribuiilor i modalitilor de control reciproc, eliminnd, astfel, eventualele abuzuri de putere. Acest scop l urmrete aplicarea principiului separaiei puterilor n stat. Prima formulare a acestui principiu, i aparine lui Aristotel, care, n lucrarea Constituia Atenei, vede ca o condiie pentru buna organizare a statului nsui, organizarea riguroas a celor trei pri ale statului: Adunarea general, care delibereaz cu privire la afacerilor publice, Corpul magistrailor, care execut hotrrile luate i Corpul judectoresc, o condiie pentru buna organizare a statului nsui. Principiul separaiei puterilor n stat, n sens modern, a fost conceput pentru prima dat de filozoful englez John Locke, care, n lucrarea sa Eseu asupra guvernrii civile, a pornit de la urmtorul argument: Tentaia de a pune mna pe putere ar fi prea mare, dac aceleai persoane, care au puterea de a face legile, ar avea n mini i puterea s le execute, cci, ar putea s se scuteasc de a se supune legilor pe care ei le fac. Avnd n vedere aceste considerente, John Locke a mprit puterile statului n: legiuitoare, executiv i federativ (n concepia sa, puterea judectoreasc era cuprins n aceea legiuitoare, iar aceea federativ era aceea care reprezenta statul n afar i stabilea raporturile internaionale cu celelalte state)6. ns, adevratul ntemeietor al principiului separaiei puterilor n stat a fost Montesquieu, care, n lucrarea LEsprit des lois (1748), mparte atribuiile suveranitii statului n trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc, ca trei fore egale, ncredinate unor categorii de organe distincte, fiecare avnd rolul unei supape de siguran pentru celelalte dou, spre a preveni astfel samavolnicia i arbitrariul. Funciile puterii interacioneaz. O funcionare coerent a organelor nu este posibil dac nu exist anumite relaii ntre ele. Exist, n consecin, aa-numitele zone mixte ntre organele statului (de exemplu, iniiativa legislativ, ordonanele Guvernului, contenciosul administrativ, etc.). Acest principiu a fost consacrat pentru prima dat n Constituia american din 1787, apoi de Constituia francez din 1791. n Principatele Romne acest principiu a fost nscris, pentru prima dat, n Proiectul de Constituie elaborat, n anul 1822, de Partida Crvunarilor din Moldova. Ulterior, Regulamentele Organice date n 1831 n Muntenia i n 1832 n Moldova, au consacrat principiul separaiei celor trei puteri de stat, astfel c puterea legislativ era ncredinat Domnului i Adunrii Obteti, puterea executiv era exercitat de Domn, iar cea judectoreasc era realizat de judectori.
6

Valentin Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general,Editura All, Bucureti, 1996, p. 5-6;

Principiul (teoria) separaiei puterilor n stat semnific interdicia cumulului funciilor fundamentale n stat. Constituia Romniei, revizuit n anul 2003, prevede n mod expres acest principiu la art. 1 alin. 4: "Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale. Realitatea ne impune constatarea c nici unuia dintre organele statului nu-i este atribuit, n exclusivitate, ndeplinirea unei funcii, altfel spus, un organ al statului nu exercit n integritate o funcie sau, cu alte cuvinte, activitatea acestora nu este strict separat funcional. 3. Cteva consideraii privind statul de drept Conceptul de stat de drept evoc faptul c organele statului nu se pot sustrage, n activitatea lor, exigenelor dreptului. Cnd a aprut n Germania i, mai apoi, n Frana, teoria statului de drept constituia o ncercare de raionalizare a puterii statale prin intermediul dreptului, avnd la baz principiul ierarhiei normelor juridice i supunerea ntregului aparat de stat, ndeosebi a executivului, fa de drept. Pentru fundamentarea teoriei statului de drept, cea mai important problem era stabilirea raporturilor dintre stat i drept. S-a ncercat explicarea acestor raporturi prin intermediul mai multor teorii. Teoria heterolimitrii statului pornete de la ideea c dreptul este anterior statului. Teoria autolimitrii statului susine c statul precede dreptul i se supune dreptului pe care l-a creat. Teoria identitii dintre stat i drept a lui Hans Kelsen consider c statul i dreptul reprezint una i aceeai ordine de constrngere. Ideea central a teoriei statului de drept subordonarea statului fa de drept pentru garantarea libertii umane presupune ndeplinirea a dou cerine: 1. organele etatice trebuie s acioneze numai n baza i n limitele unei abiliti juridice; 2. dreptul este constituit sub forma unei ordini juridice ierarhizate. Punerea n practic a teoriei statului de drept se face cu ajutorul urmtoarelor mecanisme juridice: a) Controlul politic al Parlamentului asupra executivului (prin moiuni de cenzur, ntrebri i interpelri adresate membrilor guvernului, acceptarea programului de guvernare i acordarea votului de ncredere etc.), b) Controlul administrativ se nfptuiete n interiorul organelor administrative fiind declanat la iniiativa organelor administrative sau a cetenilor, c) Controlul jurisdicional asupra legalitii actelor administrative, realizat de puterea judectoreasc (prin instane de drept comun sau specializate), care soluioneaz litigiul printr-o hotrre susceptibil de executare silit, d) Controlul constituionalitii legilor, care presupune verificarea conformitii cu Constituia a legilor ordinare, e) Controlul exercitat prin intermediul instituiei Avocatului Poporului, care apr drepturile i libertile ceteanului n relaia acestuia cu organele administraiei publice, f) Independena justiiei, accesul liber la justiie i organizarea activitii de judecat n mai multe grade de jurisdicie reprezint alte garanii ale funcionrii statului de drept. 4. Structura de stat i uniunea de state Doctrina de drept public, atunci cnd se refer la problema organizrii politice a puterii, folosete trei principale noiuni: statul unitar, statul federal i uniunea de state.7

Corneliu Liviu Popescu, Autonomia local i integrarea european, Editura Alee Beck, Bucureti, 1999, p. 18-31;

a) Statul unitar sau simplu se caracterizeaz prin aceea c exist un singur centru de putere, o comand politic i guvernamental unic, transmis pe ntregul teritoriu de stat, competenele statale nefiind divizate. Statul unitar este un stat centralizat din punct de vedere politic, guvernanii lui fiind singurii n contact direct (politic i juridic), att cu subiectele de drept internaional, ct i cu cetenii i colectivitile teritoriale locale. b) Statul federal sau compus formeaz o uniune de drept constituional, el este un stat descentarlizat politic, rezultat din suprapunerea a dou tipuri de state statul federal i statele federate, acestea din urm renunnd la utilizarea exclusiv a suveranitii lor. Ca o consecin logic, suntem n prezena a dou ordini constituionale, i anume: - ordinea major a federaiei; - ordinele minore ale statelor componente, federaia fiind un fel de uniune de tip constituional care are la baz, ca act de drept intern, constituia federal. Ceea ce deosebete statul federal de cel unitar, este faptul c acesta se caracterizeaz prin existena a dou tipuri de organizri statale, ordini constituionale i legislaii, sisteme de organe ale celor trei puteri, cetenii. De asemenea, acesta are patru trsturi caracteristice principale: - unitatea statului federal, aspect care se relev din punct de vedere al dreptului internaional (statul federal apare singur ca subiect al dreptului internaional public, are singur capacitate internaional); - pluralitatea de state federate, n sensul c elementele componente ale federaiei reprezint ele nsele entiti politice complete; - autonomia constituional a statelor federate, care se justific din punct de vedere istoric prin modul de apariie a federaiei, din unirea unor state confederate; - suprapunerea parial a celor dou ordini constituionale, ntre cele dou existnd relaii de colaborare. Statul federal, ca orice construcie politic, este la intersecia a dou tendine divergente: tendina de centralizare (ce pune accentul pe competenele statului federal) i tendina de descentralizare (cu accent pe entitile sale componente). c) Uniunile de state reprezint asocierile de dou sau mai multe state, care ns nu formeaz un nou stat. Spre deosebire de federaie, acestea nu au dect cteva organe comune, cu competene foarte limitate. Ele beneficiaz totui de mai mult dect de o simpl legtur contractual sau politic, dei din punct de vedere al dreptului internaional, fiecare stat n parte i pstreaz calitatea de subiect al dreptului internaional public. Formele sub care se pot prezenta uniunile de state sunt: - Confederaia, care este subiect de drept internaional, ns, spre deosebire de federaie, este fondat pe un tratat internaional, iar relaiile dintre statele confederate sunt relaii diplomatice. Statele cedeaz confederaiei competene limitate (n special n domeniul relaiilor externe), ns nu exist transfer de suveranitate. Exist un organ comun (congres sau diet) unde statele sunt reprezentate n mod egal, ns nu exist teritoriu comun sau cetenie comun, nici relaii directe ntre cetenii statelor i confederaie, unde numai statele sunt reprezentate. - Uniunea personal este o asociere de state, care i pstreaz deplina suveranitate, nu au organe comune, ns au acelai ef de stat. - Uniunea real are mai multe organe comune n afara efului statului, n domeniile diplomatic, militar, financiar, reprezentnd un subiect distinct de drept internaional public. De la statul naiune, la naiunea european Naiunea, ca form superioar de comunitate uman, nu este numai o categorie etnic sau biologic, ea este rezultatul unui proces istoric ndelungat, care are la baz comunitatea de origine etnic, de limb, cultur, religie, de factur psihic, de via, tradiii i idealuri. Sentimentul naional presupune afirmarea i garantarea egalitii n drepturi a tuturor cetenilor, coeziunea tuturor celor care alctuiesc poporul, populaia unui stat. Europa, unitar geografic, adpostete o diversitate de popoare-naiuni, cu ndeprtate origini istorice. 8

Produsul european numit naiune este pe cale de transformare. Micarea ctre entitatea european reprezint ncercrile care se fac pentru a se formula un rspuns pertinent noilor provocri. 5. Conceptul i rolul administraiei publice 5.1. Cadrul statal al evoluiei fenomenului administrativ Apariia administraiei este originar legat de geneza statului. Pentru a nltura orice confuzii, trebuie s distingem ntre aspectul funcional i aspectul instituional al termenului de administraie. Dac avem n vedere primul aspect, echivalent cu necesitatea rezolvrii unor nevoi ale comunitii, ntr-un mod specific, rezultnd din organizarea societii omeneti la un moment dat, fr ndoial c putem vorbi de administrarea acestora. ns, o administraie public, sub forma unui aparat specializat, va aprea ntr-o etap istoric ulterioar. Unii autori consider c nsi existena unui stat este limitat la acele cazuri cnd acesta este instituit sub forma aparatului de stat care presupune o birocraie civil, clerical sau militar, chiar rudimentar, cu alte cuvinte, o organizare ierarhic avnd o zon de competen bine delimitat.8 O concepie apropiat este aceea care afirm c societile prestatale sunt societi fr spaiu administrativ (Jacques Chevallier). Astfel, constituirea spaiului administrativ separat este rezultatul unui proces n dou etape, diviziunea i autonomizarea. Despre o activitate administrativ propriu-zis, privit ca activitate social specializat, nu se poate vorbi dect atunci cnd apare necesitatea unui aparat care s ndeplineasc ordinele unor autoriti superioare ale organizrii statale. Desprinderea fenomenului administrativ de alte fenomene statale a intervenit ulterior, toi autorii de tiina administraiei admind c numai n statul modern se poate vorbi de un spaiu administrativ autonom, deservit de funcionari specializai. Aceast desprindere s-a fcut n cursul evoluiei de la societatea agricol la societatea industrial. 5.2. Noiunile de putere executiv i administraie public. Normele de drept care reglementeaz modul de organizare, atribuiile i actele juridice pe care le adopt sau emit organele statului, ce realizeaz sarcinile i competenele celor trei puteri alctuiesc dreptul public. Dintre ramurile dreptului public, ne intereseaz n mod deosebit dreptul administrativ, deoarece ntre acesta i puterea executiv exist o strns legtur. n acest sens, normele de drept ce alctuiesc dreptul administrativ reglementeaz modul de organizare a puterii executive, atribuiile, sarcinile acesteia, actele pe care le adopt sau emite n realizarea acestor atribuii, rspunderea i sanciunea administrativ, precum i formele de asigurare a legalitii n activitatea organelor puterii executive. n concepia constituional clasic, administraia reprezint aciunea puterii executive bazat pe procedee de putere public; n acest sens, administraia nu este singura sarcin a executivului, dar este o sarcin exclusiv a acestuia. Termenul de administraie provine din limba latin, administer, traducndu-se prin: agent ajuttor sau, ntr-un alt sens, instrument. Exist dou concepii asupra administraiei: concepia tradiional, conform creia administraia este un instrument n mna guvernanilor pentru punerea n practic a politicilor acestora i concepia modern, conform creia administraia reprezint un aparat care furnizeaz anumite servicii cetenilor, funcionnd n slujba lor. Noiunea de administraie are, n principal, trei accepiuni. Prima, n sens material, desemneaz activitatea de a administra, de a realiza administraia. Cea de-a doua, n sens organic, are n vedere structura indispensabil n nfptuirea administraiei. Cea de-a treia,
8

Cornelius Castoriadis, Pouvoir, politique, autonomie, n Le monde morcel, Paris, Seuil, 1990, p. 124

Administraia ca instituie, scris cu majuscul, cuprinde deopotriv structura i activitatea sa i are drept scop ndeplinirea sarcinilor primite de la puterea politic, precum i satisfacerea intereselor generale, cu respectarea drepturilor i libertilor cetenilor9. Primele dou accepiuni pot face referire la orice form de administraie, inclusiv la cele din domeniul privat, ultima are n vedere exclusiv administraia public. Caracteristicile care deosebesc administraia public de cea privat, trebuie s porneasc de la explicarea conceptului public, ce are mai multe nelesuri: a) Este public ceea ce privete pe fiecare dintre ceteni i comunitatea n ansamblul ei. Orice se poate transforma ntr-un obiectiv legitim al aciunii publice dac i intereseaz pe toi sau dac satisface o nevoie recunoscut. Aceasta apare ca o consecin a faptului c iniiativele particulare nu pot oferi o rezolvare adecvat unor domenii eseniale pentru comunitate. Importana acestor domenii determin i un regim juridic diferit aplicat aciunii administraiei publice, fapt pentru care aceasta i desfoar activitatea n regim de putere public. b) Aciunile ntreprinse n interesul general trebuie s fie supuse privirii ceteanului, cei care acioneaz avnd de dat socoteal publicului. Acest principiu al transparenei implic dou aspecte: administraia s fie supus unor forme de control (Ex. Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice sunt supuse controlului parlamentar al activitii lor) i s existe posibilitatea ca orice decizie s poat deveni public. c) Conceptul de public sugereaz o form de administraie exercitat pentru public, potrivit unei etici a serviciului public. Aceast etic presupune trsturi precum: preocuparea pentru interesul public, respectul fa de legi i fa de drepturile stabilite legal; obligaia de a ndeplini cu contiinciozitate ndatoririle funciei. Conform criteriului organic de definire a administraiei publice, autoritile care realizeaz administraia public sunt: a) Preedintele Romniei; b) Guvernul Romniei; c) ministerele i alte organe centrale subordonate Guvernului; d) organele centrale de specialitate care nu sunt n subordinea Guvernului; e) prefectul; f) organele locale de specialitate subordonate ministerelor i conduse de prefect; h) organele autonome locale (consiliul judeean, consiliul local, primarul); i) dup caz, structurile subordonate tuturor autoritilor de mai sus. Administraia public este activitatea desfurat de anumite autoriti publice, prin intermediul creia sunt conduse i rezolvate, n regim de putere public, n condiii de transparen i potrivit unei etici specifice, treburile publice. 5.3. Caracteristicile administraiei publice Dei unele caracteristici ale administraiei publice rezult i din analiza funciilor acestora n cadrul sistemului social global, considerm util menionarea i prezentarea lor succint, n mod distinct, astfel cum au fost ele formulate nc din anul 1969 de Henry Puget n lucrarea sa Les institutions administratives etrangeres. a) Administraia constituie un corp intermediar, creat n vederea aciunii. Aceasta nseamn c este totdeauna subordonat Guvernului care i prescrie ce trebuie s fac, i numete efii i i furnizeaz mijloacele. Nefiind un organism independent sau, mai precis spus, nu este n ntregime autonom, administraia public triete sub o autoritate. Chiar subordonat, administraia pstreaz o parte din putere, care i este proprie. Ca instrument al Statului, administraia posed totdeauna puteri de care nu dispun particularii. Fiind fcut pentru a aciona, administraia ndeplinete dou mari categorii de sarcini: - de execuie, care implic interpretarea unor texte, cutarea i executarea mijloacelor, coordonarea ntre activitile diverse i procedee diferite, adaptarea mijloacelor i procedurilor la mprejurri; - de elaborare, care comport pregtirea de ctre administraie a textelor care devin obligatorii pentru aceast administraie, o dat ce sunt acceptate de Guvern sau organele legislative.
9

Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina administraiei, Editura Cerna, Bucureti, 1996, p. 25

10

b) Administraia este ierarhizat i ordonat. Ierarhia administrativ este un procedeu care asigur coeziunea i disciplina, ea permite Guvernului s in administraia n mn, iar n interiorul administraiei faciliteaz transmiterea ordinelor, repartizarea responsabilitilor i supravegherea executrii. c) Administraia este remunerat, civil, laic i egalitar. n acest sens, remarcm urmtoarele aspecte: - exist puine cazuri n care funciile publice sunt gratuite, situaiile n care nu se primete nici o retribuie sunt o excepie; - nevoile publice, altele dect cele pe care le implic forele armate, sunt rezolvate prin administraia civil; - n prezent (dei nu n toate rile laicitatea se manifest n ntregime) peste tot, administraia este laic, pentru c folosete un personal care nu este clerical i care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase; - administraia este egalitar, n sensul c furnizeaz servicii tuturor, fr a face distincie de origine, ras, partide politice. d) Administraia este formalist (acioneaz dup anumite proceduri), scris (are la baz documente, fapte, decizii, consemnate n documente scrise) i birocratic (n sensul c acioneaz n locurile i cu personalul su). e) Administraia este permanent, ea necesit cunoatere i tehnicitate ceea ce necesit folosirea unor veritabili tehnicieni (ingineri, medici, juriti), dar i nsuirea tehnicitii de ctre ntreg personalul administrativ. f) Administraia public este ntr-o continu expansiune, pretutindeni exist o cretere a serviciilor publice. Alturi de serviciile publice ale statului, exist numeroase servicii ale colectivitilor locale. 5.4. Funciile administraiei publice n cadrul sistemului social global n cadrul sistemului social global, putem distinge dou categorii de funcii ale administraiei publice: a) Funcia principal, ce are menirea de a organiza i a asigura execuia, folosind autoritatea sa i chiar constrngerea (n ultim instan). Determinat de poziia pe care o are administraia n raport cu puterea politic, de mecanism intermediar de execuie, aceast funcie primar are mai multe laturi: - funcia de pregtire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor; - funcia de organizare a executrii deciziilor politice; - funcia de executare direct, n concret n anumite cazuri a deciziilor politice. b) Funciile derivate ale administraiei publice, care se refer la scopurile aciunilor desfurate de aceasta: - funcia de instrument de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii, care asigur continuitatea i perenitatea societii; - funcia de organizare i coordonare a adaptrilor ce se impun datorit transformrilor produse n evoluia diferitelor componente ale societii (n special cea economic). 5.5. Principiile de organizare i funcionare a administraiei publice teritoriale Doctrina administrativ din ultimii ani stabilete trei principii privind organizarea administraiei publice teritoriale, i anume: - principiul centralizrii; - principiul deconcentrrii; - principiul descentralizrii. Prin aceste principii se ncearc rezolvarea celor dou tendine, care se manifest n guvernarea i administrarea unei ri: unitatea i diversitatea. Tendina de unitate are caracter naional i este determinat de necesitatea de a tri n colectiv. Tendina de diversitate corespunde diversitii grupurilor sociale i este determinat de consideraii de ordin geografic i istoric. 11

Privit prin prisma prevederilor noastre constituionale, corelate cu dispoziiile legilor privind administraia public local i, respectiv, alegerea autoritilor administraiei publice locale, organizarea i funcionarea administraiei publice locale are la baz urmtoarele principii: - principiul autonomiei locale; - principiul descentralizrii; - principiul deconcentrrii serviciilor publice; - principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale; - principiul legalitii; - principiul consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. 6. Raporturile dintre administraia public i principalele elemente ale sistemului social 6.1. Administraia public i elementele sistemului politic Administraia public presupune aciunea nentrerupt care are drept scop asigurarea condiiilor pentru desfurarea ritmic a vieii statului. Ea trebuie s serveasc realitile sociale n dinamica lor. Administraia public este direct influenat de regimul politic existent ntr-un stat sau altul. Pentru exemplificare, avem n vedere doar dou din cele mai semnificative regimuri politice cunoscute: liberal i autoritar. Administraia n regim liberal se plaseaz sub autoritatea direct a Guvernului, dar se organizeaz i funcioneaz dup liniile generale pe care le impun aleii poporului, dup consultrile electorale a dou sau mai multe partide. Liberalismul antreneaz n mod necesar descentralizarea i tinde s ncredineze gestiunea colectivitilor locale, organelor alese. n regimul autoritar, administraia este dependent complet de executiv, ea rmne subordonat legii, ns legea rezult din voina unui colegiu guvernamental sau a unui dictator, nu din aceea a reprezentanilor alei ai naiunii. Revenind la raporturile dintre administraia public i elementele sistemului politic, avem n vedere: a) Raporturile dintre administraia public i partidele politice, astfel cum acestea sunt reflectate n prevederile constituionale i celelalte acte normative ce guverneaz organizarea i funcionarea administraiei publice. Avem n vedere faptul c suveranitatea naional aparine poporului i c acesta o exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum i c nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n nume propriu. n condiiile n care pluralismul reprezint o garanie i o condiie a democraiei constituionale, partidele politice se constituie i i desfoar activitatea numai n condiiile legii, ele fiind menite a contribui la definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor, respectnd cu strictee suveranitatea naional, integritatea teritorial, ordinea de drept i principiile democraiei. Partidele i formaiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordoneaz administraiei publice, aa cum se petreceau lucrurile n statul totalitar. Voina partidelor politice nu se poate impune administraiei publice dect filtrat prin sita prevederilor Constituiei i a celorlalte legi, care precizeaz cu exactitate tehnologia transformrii opiunilor politice n decizii politice, iar apoi n norme juridice (singurele obligatorii pentru administraia public). Apolitismul administraiei publice, n sensul insubordonrii ei fa de partidele politice, apare ca o rezultant logic a realitii c administraia public i realizeaz funciile n baza legitilor proceselor generale i specifice de conducere a activitii administrative a statului i a colectivitilor locale, reguli care trebuie s fac abstracie de caracterul puterii politice, de culoarea politic a partidului de guvernmnt. 12

b) Raporturile dintre administraia public i puterea legislativ n condiiile statului de drept, organul reprezentativ suprem prin care poporul exercit suveran puterea i unica autoritate legiuitoare a rii este Parlamentul. Din punct de vedere funcional, putem aprecia c administraia public se subordoneaz autoritii legiuitoare, ea fiind chemat s execute legea nemijlocit sau s organizeze executarea acesteia. n acest sens, legislativul este autorizat s stabileasc structurile organizatorice i modul de funcionare a administraiei, alegnd sau numind autoritile administraiei publice, conducerile acestora, adoptnd norme de organizare i funcionare pentru toate autoritile administraiei publice, n msur a rspunde n ct mai bune condiii scopului pentru care fiineaz administraia. 6.2. Administraia public i mediul juridic Cadrul juridic al administraiei publice ne permite s caracterizm mai exact modul n care se realizeaz funciile administraiei n cadrul statului de drept. Administraia public nu poate fi conceput n afara organizrii statale a societii. Acesta este motivul pentru care este imposibil ca administraia s fie separat de drept. Se poate spune c n statul de drept administrai apublic poate determina crearea unor condiii favorabile de gestionare a tuturor colectivitilor locale, a serviciilor social-culturale i economice, potrivit intereselor i nevoilor celor administrai. Principiile fundamentale care stau la baza statului de drept presupun un anume cadru normativ, prin care se realizeaz organizarea i funcionarea administraiei publice i prin care se stabilete sistemul principial juridic ce guverneaz ntreaga administraiei public. n ntreaga sa activitate, administraia public se subordoneaz normelor juridice, nsi raiunea existenei sale fiind organizarea executrii i asigurarea nfptuirii acestora. BIBLIOGRAFIE SELECTIV TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE I STUDII DE SPECIALITATE: Chevalier Jacques, Science administrative, Paris, P.U.F, 1986; Drganu Tudor, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998; Deleanu Ion, Drept constituional i instituii politice, Tratat, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996; Duguit Leon, Trait de droit constitutionnel, vol. I, Paris, 1927; Hall John A., Ikenberry John, Statul, Editura Du Style, Bucureti, 1998; Durkheim Emile, De la division du travail social, P.U.F., Paris, 1960; Ionescu Cristian, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997; Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, vol. 1, Editura All Beck, Bucureti, 2001; Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ, Editura Marvan, Bucureti 1934, vol. I; Oroveanu Mihai T., Tratat de tiina administraiei, Editura Cerna, Bucureti, 1996; Rivero Jean, Droit administratif, Paris, Dalloz, 1990; Troper Michel, La separation des pouvoirs et lhistoire constitutionnelle francaise, Paris, L.G.D.J, 1980; ACTE NORMATIVE: Constituia Romniei, modificat i completat prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 767 din 31 decembrie 2003;

13

CAPITOLUL al II-lea DREPTUL ADMINISTRATIV I FUNDAMENTELE DREPTULUI COMUNITAR 1. Apariia fenomenului juridic i definiia dreptului Dreptul este un fenomen social inerent societii omeneti. Orice colectivitate uman are nevoie de organizare i ordine, pentru realizarea crora apar anumite reguli de conduit, norme menite a asigura convieuirea, a armoniza i orienta ntrun anumit mod interesele membrilor ei. n societile arhaice, concomitent cu primele forme de organizare n familie, gint sau trib, au aprut primele norme ce s-au impus ca deprinderi, tradiii, obiceiuri. O norm social devine norm de drept din momentul n care neglijarea sau nclcarea ei este urmat, sub form de ameninare sau n mod real, de aplicarea unei fore fizice, exercitate de un individ sau de un grup, ca un privilegiu socialmente recunoscut al acestuia10. Aadar, ne aflm n prezena unei evoluii care implic existena unor guvernani, diferii de guvernai, precum i deinerea de ctre primii, n mod legitim, a mijloacelor de constrngere necesare asigurrii respectrii normelor de conduit. O dat ce puterea politic ia forma puterii de stat, putem vorbi despre drept ca despre o entitate definitiv conturat i desprins de alte tipuri de norme, altfel spus, despre drept ca ordine juridic. n acelai context apare, alturi de normele juridice cutumiare, dreptul scris. Fenomenul juridic este unul complex i el se manifest n societate n cadrul mai multor planuri : planul spiritual, ideatic, unde vom distinge concepiile, ideile, teoriile, reprezentrile despre drept, adic tiina juridic, ideologia juridic, cultura juridic i contiina juridic ; planul normativ ansamblul reglementrilor juridice care alctuiesc dreptul obiectiv ; planul relaiilor sociale, n care apar raporturile juridice cu drepturile subiective i obligaiile juridice i planul faptic, ce cuprinde faptele juridice, adic acele evenimente sau aciuni care produc efecte juridice. Definiiile date dreptului sunt caracterizate de diversitate, n funcie de epoca n care au trit autorii lor, de orientarea lor filosofic, de coala sau curentul teoretic cruia i-au aparinut. Celsus afirm c dreptul este arta binelui i a echitii. Ulpian a cutat s defineasc dreptul prin formularea principiilor sale fundamentale: a tri onest, a nu duna altuia i a-i da fiecruia ce i se cuvine. Juristul Jean Louis Bergel, arat c dreptul este ansamblul regulilor de conduit care reglementeaz ntr-o societate raporturile sociale i al cror respect este asigurat, la nevoie, prin constrngerea public11. 2. Drept public i drept privat. Trsturile i definiia dreptului administrativ Dreptul public nsumeaz ansamblul normelor juridice care reglementeaz modul de organizare i de funcionare a instituiilor statului, atribuiile acestora, raporturile dintre stat i supuii si, precum i raporturile dintre state. n toate aceste raporturi, statul sau organismele sale specializate sunt nvestite cu prerogativele decurgnd din puterea suveran a poporului i, n aceast calitate, statul elaboreaz legi, organizeaz executarea acestora i sancionarea nclcrii lor, precum i alte msuri obligatorii, menite s asigure ordinea social i progresul economic, s apere drepturile i libertile indivizilor. Dreptul public este format din: dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul financiar, dreptul penal, dreptul internaional public.
10 11

Hoebel, The Law of the Primitive Man, Cambridge, 1954, p. 208 Theorie generale du droit, Dalloz, Paris 1989, p. 18

14

Dreptul privat cuprinde ansamblul normelor juridice care reglementeaz drepturile i obligaiile persoanelor fizice i juridice private i definesc raporturile dintre ei. Dreptul privat este format din: dreptul civil, dreptul familiei, dreptul muncii .a. Dreptul public se distinge de dreptul privat prin dou caracteristici : 1) n raporturile de drept public, ntotdeauna unul dintre subiecte este statul, pe cnd n raporturile de drept privat pot fi i dou persoane private; 2) n raporturile juridice de drept public se urmrete interesul general al societii, n timp ce ntr-un raport juridic de drept privat, fiecare parte urmrete un interes personal. Trsturile eseniale ale dreptului administrativ sunt: a) un pronunat caracter de mobilitate (normele de drept administrativ sunt foarte dinamice, modificndu-se, de regul, la scurt timp dup apariie); b) subiectele raportului de drept administrativ se afl, de obicei, n raporturi de subordonare; c) soluionarea de ctre organele proprii ale administraiei publice a unor conflicte juridice aprute ntre organele administraiei publice i particulari (persoane fizice i juridice); d) activitatea organelor administraiei publice, sub form de acte i fapte de drept administrativ, este supus att controlului ierarhic propriu, ct i controlului organelor puterii judectoreti i al altor factori care contribuie la nfptuirea administraiei publice. Dreptul administrativ este o ramur distinct a sistemului de drept, cuprinznd ansamblul normelor juridice care reglementeaz raporturile sociale ce apar n cadrul desfurrii activitii executive de ctre autoritile administraiei publice. Obiectul dreptului administrativ l formeaz acele raporturi sociale care reprezint obiectul activitii autoritilor administraiei publice centrale i locale, respectiv acele raporturi n care autoritile administraiei publice nfptuiesc puterea executiv, fiind purttoare ale autoritii publice. 3. Normele de drept administrativ definiie, clasificare, structur Normele de drept administrativ sunt acele norme juridice care reglementeaz raporturile sociale aprute n cadrul activitii autoritilor administraiei publice centrale i locale. n funcie de criteriul obiectului de reglementare, normele de drept administrativ pot fi mprite n: a) norme care reglementeaz organizarea autoritilor i serviciilor administraiei publice centrale i locale; b) norme care reglementeaz funcionarea autoritilor i serviciilor administraiei publice centrale i locale; c) norme care reglementeaz relaiile persoanelor fizice, persoanelor juridice i ale altor organisme nonguvernamentale, cu autoritile administrative, care cuprind drepturile i obligaiile acestora decurgnd din raporturile de drept administrativ. n funcie de sfera de cuprindere: a) norme generale, care au o sfer larg de reglementare, b) norme speciale, care reglementeaz grupuri distincte de raporturi sociale sau se refer la o categorie distinct de subiecte, c) norme excepionale, care sunt adoptate pentru a reglementa situaii deosebite. Dup criteriul caracterului conduitei pe care o prescriu: a) norme onerative prescriu n mod expres obligaia de a svri o aciune; b) norme prohibitive interzic svrirea unei aciuni; c) norme permisive fr a obliga sau interzice n mod categoric o aciune, prevd posibilitatea ca subiectul s-i aleag singur o conduit, cu respectarea ordinii de drept. Normele permisive se pot mpri n mai multe categorii: - norme supletive care stabilesc reglementarea ce se va aplica, n cazul n care subiectul nu a ales singur conduita, n limitele legii; - norme de mputernicire prin care se prevd anumite competene sau atribuii ale subiectelor de drept, al cror exerciiu nu este obligatoriu; 15

- norme de stimulare care, avnd drept scop ncurajarea unei aciuni, rspltesc pe autorul ei; - norme de recomandare sunt prevederi neobligatorii, adresate unor organizaii autonome prin care sunt ndemnate s urmeze o anumit conduit. Principalele norme ale dreptului administrativ au un caracter onerativ, prin care subiectele de drept la care acestea se refer sunt obligate la o anumit conduit. Normele dreptului administrativ, ca orice norme juridice, cuprind cele trei elemente: ipoteza, dispoziia i sanciunea. Ipoteza cuprinde condiiile, mprejurrile sau faptele n raport cu care se aplic i subiectele la care se refer dispoziia, precum i alte elemente care contribuie la nelegerea prevederilor normei: principii, scopuri, nelesul unor termeni. Ipoteza normei poate fi absolut determinat sau relativ determinat. Dispoziia este partea cea mai important a normei juridice i se refer la conduita pe care trebuie s o aib cei crora li se adreseaz. Dispoziia prevede fie obligaia de a nfptui unele aciuni, fie obligaia de a se abine de la nfptuirea anumitor aciuni, dup cum poate s le permit, s le recomande sau s le stimuleze. Sanciunea normei de drept administrativ cuprinde urmrile juridice care decurg n cazul nerespectrii normei. n literatura de specialitate au fost identificate urmtoarele forme ale sanciunii normei de drept administrativ: sanciuni administrativ-disciplinare (destituirea din funcie, revocarea alegerii, mutarea disciplinar); sanciuni administrativ-contravenionale (avertismentul, amenda); sanciuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o daun material sau moral); msuri de constrngere cu caracter nesancionator; msuri cu privire la actele juridice (anulri, suspendri, ci de atac). 4. Izvoarele dreptului administrativ Prin izvoare formale ale dreptului nelegem formele de exprimare a dreptului, adic modalitatea de instituire sau de recunoatere de ctre puterea de stat a normelor juridice n procesul de creare a dreptului. 4.1. Legea i celelalte acte juridice normative n sistemul de drept romnesc, izvoarele scrise ale dreptului administrativ se mpart n: legi i acte normative emise pe baza i n vederea executrii legilor. LEGEA este actul normativ elaborat de ctre Parlament, organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legislativ a rii, care, reglementnd cele mai importante relaii sociale, dispune de o for juridic superioar celorlalte acte normative, ce i se conformeaz. Legea poate fi constituional, organic sau ordinar. Constituia reprezint sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor de administraie public. O mare parte a legilor organice vizeaz, fie structural, fie funcional, administraia public: organizarea Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii; organizarea administraiei locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local; statutul funcionarilor publici; contenciosul administrativ; sistemul electoral, organizarea serviciilor publice de radio i televiziune, organizarea autoritilor administrative centrale autonome, structura sistemului naional de aprare, organizarea armatei, pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru aprare, precum i statutul cadrelor militare organizarea i funcionarea celorlalte componente ale forelor armate .a. n ceea ce privete legile ordinare, ele sunt izvoare de drept administrativ numai n msura n care reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul administraiei publice. Acte normative emise pe baza i n vederea executrii legilor sunt: a) Hotrrile Guvernului sunt acte normative pe care acesta le emite pentru organizarea executrii legilor (art. 108 alin. 2 din Constituie); b) Ordonanele Guvernului emise n baza unor legi speciale de abilitare a Parlamentului i care pot interveni numai n limitele i n condiiile prevzute de aceasta (art. 108 alin.3 din Constituie); 16

c) Decretele prezideniale cu caracter normativ, emise de Preedintele Romniei n situaiile prevzute de Constituie: cu ocazia declanrii mobilizrii, a instituirii strii de urgen, a strii de asediu, ori a declanrii rzboiului (art. 92 i 93); d) acte normative (ordine, instruciuni .a.) ale administraiei publice centrale (ministere, alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului, organe administrative centrale autonome); e) ordinele prefectului; f) hotrrile Consiliului judeean; g) hotrrile Consiliului local; h) dispoziiile primarului. 4.2. Tratatele i Conveniile internaionale Tratatele internaionale ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Aadar, acestea pot constitui izvoare ale dreptului administrativ dac ndeplinesc dou condiii: 1) sunt ratificate conform dispoziiei Constituiei Romniei; 2) cuprind reglementri ale relaiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ. Potrivit alin. 2 al art. 20 din Constituie, dac exist neconcordan ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale. Convenia european pentru protecia drepturilor omului i a libertilor fundamentale din 4 noiembrie 1950, d dreptul cetenilor statelor membre ale Consiliului Europei de a formula un recurs individual n faa Curii Europene a Drepturilor Omului, dac se consider victime ale unor nclcri ale drepturilor garantate prin Convenie, dup ce au epuizat cile de atac oferite de dreptul naional. Dup 1990, Romnia a devenit membr a Consiliului Europei i a ratificat Convenia, astfel nct normele cuprinse de aceasta au devenit norme de drept intern. 4.3. Obiceiul juridic (cutuma) Obiceiul este o regul de conduit ce se formeaz spontan, ca urmare a aplicrii ei repetate ntr-o perioad de timp relativ ndelungat, ntr-o colectivitate uman12. Puterea de stat are fa de obiceiurile existente urmtoarele atitudini: a) de recunoatere i de consacrare conferindu-le for juridic acelora pe care le consider utile sau necesare n consolidarea ordinii de drept; b) de acceptare i tolerare a acelora care, prin semnificaia i importana lor, nu reclam transformarea lor n norme cu caracter juridic, iar prin prevederile lor, nu contravin ordinii de drept; c) de interzicere a acelora care contravin ordinii instituite i aprate de puterea de stat. Obiceiurile care sunt recunoscute i dobndesc for juridic devin obiceiuri juridice (cutume) i sunt izvoare de drept. n dreptul nostru, cutuma are astzi o valoare redus. Ea mai poate fi ntlnit n dreptul maritim, sub form de uzane portuare, i n dreptul civil, n materie de servitui i raporturi de vecintate, de uzufruct, de executare a contractelor i de interpretare a voinei prilor, de vnzare i de locaiune. 4.4. Practica judiciar Practica judectoreasc este alctuit din totalitatea hotrrilor judectoreti pronunate de instane, indiferent de grad. Instanele de judecat soluioneaz cauzele care se deduc n faa lor i pronun hotrri n baza legii. O dat sesizat, judectorul trebuie s judece cauza i, prin interpretarea i aplicarea unei norme juridice, s pronune hotrrea. Actele de autorittate administrativ sunt i ele supuse controlului judectoresc, pe calea contenciosului administrativ n materia controlului constituionalitii legilor exist att sisteme de control parlamentar, ct i sisteme de control judectoresc.

12

Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, Op.cit., p. 53

17

n doctrina occidental, se recunoate practicii judiciare rorlul de izvor de drept, fiind vorba de practica instanelor de contencios administrativ i, mai nou, a instanelor de contencios constituional. n sistemul nostru de drept, practica judiciar nu este considerat izvor de drept. ns, n doctrina romneasc de drept administrativ mai recent s-au exprimat opinii privind necesitatea adoptrii i la noi a punctului de vedere din doctrina occidental, considerndu-se c textul de lege neconstituional sau textul de act administrativ ilegal, o dat ce sunt declarate astfel, nu se mai aplic, ieind astfel din sfera izvoarelor dreptului administrativ. Ne aflm astfel n prezena unui legislator negativ. 4.5. Doctrina juridic Doctrina juridic cuprinde analizele, interpretrile i teoriile pe care specialitii le emit n cadrul studiului fenomenului juridic. n dreptul romnesc, doctrina nu este recunoscut ca izvor de drept, iar autorii de drept administrativ sunt unanimi n a accepta aceast poziie. 5. Raporturile de drept administrativ Raporturile de drept administrativ sunt acele raporturi juridice care iau natere prin reglementarea de ctre normele dreptului administrativ a raporturilor sociale care intervin n rezolvarea sarcinilor administraiei publice de ctre autoritile acesteia. Orice raport juridic este constituit din urmtoarele elemente: subiect, coninut, obiect. Pentru naterea unui raport juridic administrativ sunt necesare cel puin dou persoane, care se numesc subiecte. Unele dintre subiecte sunt, n cadrul aceluiai raport, titulare de drepturi, altele, de obligaii sau, n mod corelativ, i de drepturi i de obligaii. n cadrul unora dintre raporturile juridice administrative sunt precizai, n mod concret i individual, att titularii de drepturi, ct i titularii de obligaii. Exist ns i raporturi n care doar unul dintre subiecte este precizat, anume titularul drepturilor, iar toate celelalte persoane rmn titulare de obligaii. Avnd n vedere c activitatea administrativ este ndeplinit de autoritile administraiei publice, cel puin unul dintre subiectele raportului juridic administrativ este nvestit cu putere public. n funcie de subiectele participante, raporturile juridice administrative se pot clasifica n dou categorii: 1) raporturile juridice administrative n care ambele subiecte sunt autoriti ale administraiei publice; 2) raporturile juridice administrative, n care un subiect aparine sistemului administraiei publice, iar cellalt subiect este o persoan fizic sau juridic din afara sistemului. Obiectul raportului juridic administrativ, ca i n cazul altor raporturi juridice, l constituie conduita prilor, adic aciunea i inaciunea subiecilor. Coninutul raportului juridic administrativ l formeaz drepturile i obligaiile prilor, cu particularitatea conform creia organul administrativ, n calitate de subiect al raportului juridic administrativ, nu are facultatea, ci obligaia de a le exercita, aceasta fiind asigurat, la nevoie, prin puterea public a statului. 6. Fundamente ale dreptului comunitar 6.1. De la dreptul administrativ comparat la dreptul administrativ european unitar Europa este un ansamblu juridic complex, dotat cu instituii, norme, proceduri aplicabile n domenii variate, convergente ecronomicului. O Europ a statelor din punct de vedere politic, dar care, din punctul de vedere al dreptului, al raportului dintre nivelul comunitar i nivelul naional, se nscrie ntr-o form federal. Dreptul comunitar european este alctuit din norme ale dreptului administrativ, provenite n special din zona dreptului care guverneaz managementul public. n acest sens, 18

Uniunea European, descris de Curtea European de Justiie ca o comunitate bazat pe lege, ar putea fi numit mai corect o comunitate bazat pe dreptul administrativ. Principiile dreptului administrativ francez, n dezvoltarea i determinarea cruia Consiliul de Stat a jucat un rol determinant, au exercitat o influen semnificativ asupra sistemelor de drept administrativ din ntreaga Europ. Cu toate acestea, dreptul administrativ a aprut n mod forat i sub presiune din dreptul comparat, din tendina izolrii sale la nivel naional. Perspectiva extinderii dreptului administrativ dincolo de frontiere a aprut numai dup fondarea Comunitii Europene. Avnd n vedere importana pe care autorii de specialitate o acord dreptului administrativ comparat i rolul pe care acesta l are, prin metodele pe care le utilizeaz, pentru o ct mai bun nelegere a caracteristicilor ramurii dreptului administrativ, n general, i a dreptului comunitar, n particular, am considerat utile doar cteva aprecieri cu privire la acest concept: - neexistnd o definiie general recunoscut, dreptul comparat poate fi descris ca punerea fa n fa a legislaiilor diferite, avnd n vedere c acest proces poate fi extins att la spiritul i stilul ntregului sistem legal, ct i la soluiile problemelor individuale; - dreptul comparat este o metod de a dobndi cunotine, este capabil s ofere soluii i urmrete eluri specifice relevante pentru practic; - dreptul comparat poate s aduc o contribuie decisiv la dezvoltarea i funcionarea efectiv a unei organizaii internaionale i la stabilirea cadrului legislativ intern al acesteia; - de departe, cea mai important funcie a sa este de a pregti o unificare transnaional a dreptului, pentru a fi implementat n legislaiile naionale; - scopul su este de a reduce sau a elimina, pe ct posibil, diferenele dintre sistemele de drept naionale; - unificarea dreptului este mai puin o chestiune de putere i mai mult o problem de convingere i de dezvoltare a consensului; - la nceputurile dreptului administrativ comparat, atenia s-a ndreptat n primul rnd n a experimenta sistemele de drept administrativ strine, mult mai dezvoltate, accesibile n practica doctrinei proprii. n contextul Comunitii Europene, Curtea European este preocupat, mai ales, de rezultatele dreptului administrativ comparat. Dreptul comparat este de o relevan special, acolo unde dreptul comunitar trebuie interpretat n lumina variatelor versiuni lingvistice. Rolul dreptului comparat n evoluia unui drept administrativ european unitar nu este totui limitat la procesul de concretizare a principiilor generale de drept de ctre Curtea de Justiie. Att Consiliul, ct i Comisia trebuie s-l utilizeze pentru a realiza, prin intermediul legislaiei, o form unificat de drept administrativ european, care s acorde atenie suficient caracteristicilor naionale dar, de asemenea, s corespund structurii i obiectivelor Uniunii Europene. Nu trebuie neglijat nici faptul c dreptul administrativ comparat poate contribui la o mbogire reciproc a legislaiilor administrative n statele membre. 6.2. Elementele definitorii ale dreptului comunitar 6.2.1. Noiune, obiect i clasificare Dreptul comunitar constituie ansamblul normelor juridice aplicabile n ordinea juridic comunitar. ntr-un sens foarte strict, n doctrina de specialitate, se subliniaz c dreptul comunitar cuprinde normele juridice ncluse n Tratatele institutive, mpreun cu conveniile i protocoalele anexate lor, tratatele comunitare subsecvente, precum i regulile coninute n actele adoptate de instituiile comunitare de-a lungul timpului. n sens larg ns, dreptul comunitar include i acele reguli nescrise aplicabile n ordinea juridic, cum ar fi principiile generale de drept comune sistemelor de drept comune ale statelor membre, jurisprudena Curii de justiie a Comunitilor Europene, regulile reieite din relaiile externe ale Comunitilor sau normele complementare izvorte din actele convenionale ncheiate de statele membre n aplicarea Tratatelor. 19

O interpretare i o prezentare succint a noiunii de drept comunitar, ar duce la concluzia c acesta reprezint totalitatea normelor juridice care guverneaz, pe de o parte, organizarea i funcionarea instituiilor Uniunii Europene i, pe de alt parte, politicile acesteia. Potrivit noilor reglementri juridice, se formeaz treptat un drept instituional al comunitilor europene, care are izvoare proprii, principii definitorii i reglementri de natur a contura o ordine juridic cu trsturi specifice. Analiza dreptului comunitar duce la concluzia c suntem n prezena unui tip de drept deosebit, care nu se confund cu dreptul intern al statelor membre i nici cu sistemul juridic internaional. Sintetiznd, putem spune c obiectul dreptului comunitar l constituie urmtoarele categorii de dispoziii: - tratatele rezultat al unei cooperri interstatale prin care s-au pus bazele unui sistem instituional n care au trasat reperele de organizare, n principal, n materie economic; - legislaia comunitar (cadrul pieei adic libera circulaie a mrfurilor, persoanelor, capitalurilor i serviciilor ntre statele membre; cadrul politicilor i aciunile comune n diverse sectoare: agricultur, industrie, transport, comer, energie); - jurisprudena Curii de Justiie al crei obiect ar putea fi tocmai armonizarea ntre dreptul comunitar interstatal (tratate) i dreptul comunitar supranaional (regulamente, directive, decizii), apoi armonizarea dreptului comunitar propriu-zis cu drepturile interne ale statelor membre. n funcie de sursele sale, dreptul comunitar se mparte n: a) drept originar (sau primar) creat de Tratatele institutive ale Comunitilor Europene, mpreun cu conveniile i protocoalele ce le sunt ataate i tratatele comunitare subsecvente lor, inclusiv tratatele privind aderarea de noi state; b) drept derivat (sau secundar) cel rezultat prin activitatea instituiilor comunitare n aplicarea tratatelor comunitare. n funcie de coninutul dreptului comunitar distingem: a) drept instituional privind organizarea instituiilor comunitare, puterile lor i relaiile dintre ele sau cu exteriorul Comunitilor; b) drept material privind regulile ce se aplic n domenii bine definite de tratatele comunitare. 6.3. Izvoarele dreptului comunitar Izvoarele dreptului comunitar pot fi definite ca modaliti specifice prin care regulile de conduit considerate necesare n structurile europene devin norme de drept prin acordul de voin al statelor membre. n sens material, cerinele dezvoltrii economice i sociale configureaz voina statelor de a stipula anumite norme juridice, n timp ce, n sens formal, aceste reguli pot fi exprimate n tratate, acorduri, directive, regulamente, decizii. A. Izvoarele scrise, n care sunt incluse: a) izvoarele primare (originare sau fundamentale); b) izvoare secundare, cuprinznd: acte obligatorii i acte neobligatorii; c) acordurile internaionale. B. Izvoarele nescrise, care au n vedere: a) principiile generale de drept; b) jurisprudena; c) cutuma. A. Izvoarele scrise ale dreptului comunitar a) Izvoarele primare Pot fi considerate izvoare primare acele acte juridice ncheiate de cele ase state europene (Frana, Germania, Belgia, Olanda, Luxemburg i Italia) prin care au luat natere Comunitile Europene, precum i cele prin care s-a declanat i s-a ntrit procesul de integrare european, pe care le putem grupa astfel: - Tratatele constitutive: - Tratatul de la Paris din 1951, care a instituit Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (ncheiat pe 50 de ani, i-a ncetat valabilitatea la 23 iulie 2002, domeniul intrnd sub regimul de drept comun al Comunitii Europene); - Tratatele de la Roma din 1957, care au instituit Comunitatea Economic European (transformat n 20

Comunitatea European, prin intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht n 1993) i Comunitatea European a Energiei Atomice (Euratom), ncheiate pe durat nedeterminat. - Tratatele de revizuire a tratatelor originale: - Actul Unic European din 1986, important pentru faptul c a stipulat extinderea votului cu majoritate calificat, recunoaterea oficial a Consiliului European, crearea Tribunalului de Prim Instan i extinderea competenelor Comunitii Europene n domeniul social; - Tratatul de la Maastricht din 1992, privind instituirea unei Uniuni Europene, prin care s-a convenit includerea celor dou tratate (Tratatul Uniunii Europene i Tratatul Comunitii Europene) cu modificrile aduse pe parcursul anilor, precum i a unor elemente noi privind instituiile europene i funcionarea; - Tratatul de la Amsterdam din 1997, prin care se modific Tratatul de Uniune European i s-a instituit Comunitatea European, precum i unele acte conexe; - Tratatul de la Nisa din 2001, neratificat nc de statele membre. - Protocoalele i conveniile anexate la tratate, cu aceeai valoare juridic cu tratatele. Unele dintre ele sun de o importan deosebit, cum ar fi spre exemplu: - Protocolul privind statutul Bncii Europene de Investiii, - Protocolul asupra statutului Curii de Justiie, Protocolul privind extinderea Uniunii Europene, anexat Tratatului de la Nisa, care cuprinde dispoziiile instituionale cele mai substaniale. - Tratatele i actele care modific sistemul instituional sau regulile bugetare, cum ar fi: - Tratatul de fuziune a instituiilor din 1965 (intrat n vigoare n 1967); - Actul privind alegerea reprezentanilor Adunrii prin vot universal direct din 1976; - Tratatele bugetare de la Luxemburg din 1870 i de la Bruxelles din 1975. - Tratatele i actele referitoare la aderarea noilor state membre, care modific n mod necesar tratatele constitutive. Dei Curtea de Justiie consider c tratatele reprezint Carta constituional de baz a Comunitii, ele trebuie percepute ca izvoare de drept cu for juridic suprem, ns nu o Constituie a Uniunii (ele rmn tratate internaionale, cu toate c n multe privine nu se supun dreptului comun n materia tratatelor). b) Izvoarele secundare Deoarece tratatele constitutive nu puteau conine toate regulile necesare pentru desfurarea activitii Comunitii, ele au dat autoritilor comunitare puterea de a completa, preciza i asigura punerea lor n aplicare. Actele obligatorii Dintre actele comunitare, au caracter obligatoriu regulamentul, directiva i decizia. Regulamentul are un caracter general, vizeaz statele i persoanele i este obligatoriu n toate elementele sale i direct aplicabil n toate statele membre. Regulamentul este actul cel mai important i solemn luat la nivel comunitar, instrumentul principal de punere n practic a politicilor comunitare n diverse domenii: precizarea unor mecanisme comunitare; organizarea relaiilor de pia; reglementarea unor probleme privind concurena loial; combaterea concurenei neloiale. Regulamentele pot fi adoptate de Consiliul European, de Parlamentul European i de Comisia European, dar, potrivit Tratatului de la Maastricht, i de Banca Central European, n domeniul su de competen. Efectul direct al unui regulament nseamn c el creeaz drepturi i obligaii direct n persoana subiectelor de drept crora li se adreseaz i care se pot prevala de ele direct n faa instanelor judectoreti naionale. Directiva este destinat numai statelor membre i obligatorie pentru fiecare stat cruia i este adresat, n ceea ce privete rezultatul ce trebuie obinut, lsnd ns destinatarilor ei libertatea alegerii formei sau metodelor de implementare necesare. Directiva poate fi un act general sau individual, este instrumentul principal de armonizare comunitar (fiscalitate, norme etc.), se aplic prin intermediul destinatarului i, dei nu este direct aplicabil ca regulamentul, are efect direct. Directivele sunt emise de instituiile comunitare n baza Tratatelor constitutive ale acestora. Decizia este un act individual, emis de instituiile europene n baza dispoziiilor Tratatelor constitutive. Parlamentul European i Consiliul European sunt abilitate s adopte 21

decizii comune. Aceste decizii intr n vigoare la data fixat ori n a douzecea zi de la publicare, cu excepia cazurilor n care se cere ndeplinit condiia notificrii. De regul deciziile, care sunt obligatorii n toate elementele lor pentru destinatarii pe care i desemneaz, trebuie notificate acestora. n Tratatul de la Maastricht se stipuleaz i pentru Banca Central European dreptul de a adopta decizii. Deciziile pot fi adresate i unor ageni economici n domenii de interes comunitar, cum sunt cele privind concurena. Prin aceste decizii se urmrete descurajarea concurenei neloiale sau a altor practici care contravin orientrilor convenite cu privire la raporturile comunitare, obligaiile stipulate urmnd a fi ndeplinite de subiectele crora le sunt adresate (n caz contrar, putnd fi aplicate sanciuni corespunztoare). Normele juridice comunitare prevd obligaia ca deciziile s fie motivate, aa nct s rezulte necesitatea i oportunitatea lor, precum i modalitile de publicare, intrarea n vigoare i punerea n aplicare a acestora. Actele neobligatorii Majoritatea autorilor precizeaz ca fiind izvoare secundare i acele acte care nu au for juridic obligatorie, n spe recomandrile i avizele, care sunt prevzute de tratate. Sunt autori care includ n aceast categorie i aa-zisele acte atipice (nedenumite, non-standard), caracterizate ns de alii ca surse (izvoare) complementare ale dreptului comunitar (deci, o categorie distinct, nu una inclus n categoria izvoarelor secundare). - Recomandrile i avizele, spre deosebire de celelalte acte emise de instituiile comunitare, nu au for juridic (cu unele excepii, stipulate expres n normele comunitare), nu impun obligaii statelor membre, ele reprezentnd punctul de vedere al instituiilor comunitare n unele probleme de interes general sau specific, n desfurarea activitilor n cadrul Uniunii. Fondatorii Comunitilor Europene au conferit acestor acte o semnificaie moral i politic. Tratatul Comunitii Europene prevede doar c recomandrile i avizele nu au for obligatorie, ele sunt emise n materiile unde Comunitatea nu are putere normativ. Recomandarea este, de regul, folosit pentru a obine o anumit aciune sau conduit din partea destinatarilor ei; cu alte cuvinte, i invit s adopte o asemenea conduit. n schimb, avizul este folosit pentru a exprima un punct de vedere, adic opinia unei instituii cu privire la o anumit situaie. Deoarece, n mod normal, recomandrile i avizele nu au for obligatorie, ele nu pot fi supuse controlului de legalitate al Curii de Justiie i nici nu pot face obiectul unei decizii preliminare privind validitatea sau interpretarea lor. - Actele atipice sunt cele neprevzute de tratate, nscute din practica instituional i care poart diverse denumiri: programe, rezoluii, declaraii, comunicri, deliberri, coduri de conduit, concluzii. n aceast categorie intr i regulamentele interne de organizare a instituiilor. De cele mai multe ori acestea exprim intenii, angajamente de comportament sau preri, deziderate fr efecte juridice. Exist i unele situaii cnd Curtea de Justiie le recunoate efecte juridice, judecnd nu dup form sau denumire, ci dup criteriul inteniei autorilor actului. c) Acordurile internaionale n conformitate cu prevederile Tratatului Comunitii Europene, pe baza competenelor externe, Comunitile pot ncheia acorduri internaionale cu tere ri sau organizaii internaionale. n privina ncheierii acestor acorduri, Comunitile nu au o competen absolut, ci o mpart cu statele membre. Astfel, aceste acorduri creeaz obligaii n egal msur n sarcina Comunitii Europene i a statelor membre. Ne putem afla n prezena a dou mari categorii de acorduri: - Acorduri ncheiate de Comuniti. n baza personalitii juridice, Comunitile Europene au capacitatea de a ncheia acorduri internaionale cu ri membre (state tere), cu grupuri de asemenea state sau cu organizaii internaionale, care mbrac mai multe forme, dintre care amintim: acorduri pentru meninerea regimului special acordat de un stat membru unei ri necomunitare; acorduri de asociere pentru pregtirea unui stat candidat, n vederea 22

aderrii sau pentru crearea unei uniuni vamale; acorduri de cooperare cu anumite ri membre; acorduri comerciale ncheiate cu ri, grupuri sau organizaii internaionale (exemplu: acordurile ncheiate cu GATT Acordul General pentru Tarife i Comer; GATS Acordul General pentru Comerul cu Servicii; TRIPS Acordul asupra aspectelor comerciale ale dreptului de proprietate intelectual). Acordurile ncheiate de Comuniti (Uniunea European) pot fi comerciale, de cooperare economic i tehnico-tiinific. De la intrarea n vigoare, acordurile externe aparin ordinii juridice comunitare. Dac obiectul acordului depete competena comunitar, acordurile trebuie ncheiate att de Comunitate, ct i de statele membre (acorduri mixte). - Acordurile ncheiate de statele membre - Acordurile ncheiate cu state tere sunt opozabile Comunitii, atunci cnd sunt ncheiate de state dup intrarea n Comunitate i dac sunt compatibile cu tratatele constitutive. Statele nu pot aduce atingere obligaiilor comunitare prin ncheirea unor convenii internaionale. - Acordurile ncheiate ntre statele membre permit reglementarea unor situaii ce prezint legturi cu activitile Comunitii, dar pentru care instituiile comunitare nu dein competene. Acordurile anterioare intrrii n vigoare a tratatelor constitutive sunt inopozabile Comunitii, dac sunt incompatibile cu tratatele. Acordurile posterioare au ca scop extinderea limitelor teritoriale ale reglementrilor naionale i crearea unui drept uniform la nivelul Comunitii. B. Izvoarele nescrise ale dreptului comunitar a) Principiile generale ale dreptului se pot constitui n surse nescrise numai n msura n care sunt considerate astfel n practic de Curtea de Justiie. Acestea sunt reguli de un nalt grad de generalitate, ce reflect concepii i valori eseniale ale dreptului i ale justiiei, crora li se supun att ordinea juridic comunitar, ct i cea a statelor membre. n literatura de specialitate se apreciaz c aceste principii pot fi grupate n mai multe categorii: - Principii generale deduse din natura comunitilor: de solidaritate i egalitate ntre statele membre; echilibrului instituional; repartiiei puterilor i a competenelor; liberei circulaii; liberei concurene; nediscriminrii dup naionalitate etc. - Principii generale deduse din sistemele judiciare naionale: securitii juridice; ncrederii legitime; bunei credine; respectrii drepturilor ctigate n materie social; proporionalitii; bunei administraii etc.; - Drepturile fundamentale la a cror respectare vegheaz Curtea de Justiie: principiul egalitii, libertatea de expresie i de informare, libertatea religioas, dreptul de proprietate, libertatea de asociere i drepturile sindicale, dreptul la protecia vieii private, dreptul la un proces echitabil, principiul respectrii dreptului la aprare etc. n literatura de specialitate se apreciaz c trebuie considerate izvoare ale dreptului comunitar asemenea principii generale, cum sunt: principiul democraiei reprezentative, cele ale respectrii drepturilor omului; justiiei sociale; diversitii culturale; reprezentrii interesului; autonomiei; loialitii; cooperrii etc. b) Jurisprudena Curii de Justiie a putut fi considerat izvor de drept n lipsa reglemetrilor sau a unor reglementri lacunare, precum cele privind materia concurenei. n multe cazuri, Curtea de Justiie s-a referit la hotrrile anterioare, dup cum n alte cazuri a decis c nu este obligat de hotrrile adoptate n situaii precedente. c) Cutuma, pentru a deveni un izvor al Dreptului comunitar, trebuie s reprezinte o practic ndelungat, relativ continu i repetat. Avnd n vedere structura relativ recent a Dreptului comunitar, deci caracterul su de noutate, autorii consider c, n consecin, cutuma nu este un izvor de drept n sensul clasic n care este definit n toate sitemele de drept. Ierarhia izvoarelor de drept comunitar, n tcerea tratatelor constitutive, a fost stabilit de Curtea de Justiie: - la vrf se situeaz tratatele constitutive; 23

- urmeaz principiile generale ale dreptului, care se impun autoritilor comunitare i implicit prevaleaz asupra dreptului privat; - acordurile internaionale sunt subordonate tratatelor constitutive i principiilor generale, dar superioare actelor comunitare; - dreptul derivat este inferior ca for juridic categoriilor enumerate mai sus. 6.4. Principiile dreptului comunitar Literatura de specialitate remarc importana principiilor n fundamentarea dreptului comunitar, subliniind rolul Curii Europene de Justiie n definirea acestora. Principiile dreptului comunitar sunt analizate din diferite perspective: - principii care definesc U.E. ca o comunitate de drept; - principii relative la structura instituional; - principii care privesc relaiile cu statele membre. a) Principiul democraiei reprezentative n toate actele constitutive ale Comunitilor Europene i ale Uniunii Europene este consacrat democraia reprezentativ. Iniial, Tratatul Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului a precizat c se nfiineaz o Adunare Parlamentar compus din reprezentani ai popoarelor statelor reunite n Comunitate (art.20). Competenele Parlamentului European au fost extinse prin Tratatul de la Maastricht, iar apoi Tratatul de la Amsterdam. n mod firesc, un asemenea principiu se afl la temelia oricrei structuri democratice, ntruct restrngerea rolului organelor reprezentative i transferul deciziei la organele executive demonstraz opiunea spre autoritarism i dictatur. b) Principiul respectrii drepturilor omului Obligaia respectrii drepturilor omului revine tuturor autoritilor publice. Dei sunt autori care delimiteaz drepturile fundamentale de celelalte drepturi, ideea predominant este c toate drepturile omului sunt importante i respectarea lor este o obligaie general. c) Principiul justiiei sociale Tratatul stabilind Comunitatea Economic European, intrat n vigoare la 1 ianuarie 1958, a dedicat un ntreg titlu politicii sociale, menionnd printre obiectivele Comunitii i realizarea justiiei sociale. n decembrie 1989, statele membre (cu excepia Marii Britanii), au semnat Carta comunitar a drepturilor sociale ale lucrtorilor, adoptat de Consiliul European de la Strasbourg, considerat un document deosebit de important pentru precizarea statutului social al tuturor lucrtorilor din U.E.. Tratatul de la Amsterdam a adoptat n textele sale dispoziiile acestei Carte, care au devenit obligatorii n toate statele membre ale U.E. Sunt stipulate drepturi fundamentale privind libera circulaie a persoanelor, egalitatea de tratament, protecia social i garantarea unui nivel de trai corespunztor pentru toi resortisanii U.E. Ulterior, Carta a fost ratificat i de Marea Britanie. Acest principiu constituie un obiectiv major, consacrat n reglementrile actuale ale U.E. d) Principiul diversitii culturale Dei de la nceput Comunitile Europene au pus accent pe problematica economic (din perspectiva liberei circulaii a bunurilor i serviciilor), n ultimii ani, n procesul elaborrii reglementrilor comunitare, a nceput s se manifeste preocupare i pentru asigurarea cadrului juridic adecvat respectrii diversitii culturale. Pluralismul cultural este inclus i n programele de aderare la U.E. a rilor candidate din Europa Central i de Est. e) Principiul reprezentrii intereselor potrivit structurii mecanismelor comunitare. Acest principiu a fost adoptat la nivel comunitar, fiind similar principiului separaiei puterilor la nivel naional. Reprezentarea intereselor se face n baza structurrii organelor comunitare, Tratatele constitutive ale Comunitilor Europene consacrnd o repartizare a rspunderilor fiecrei instituii europene i definind rolul ce le revine n reprezentarea intereselor comunitare: 24

- Consiliul organismul prin care statele membre se implic n funcionarea acestuia (intervine n cazul n care interesele naionale urmeaz s fie conciliate cu interesele generale ale statelor membre i ale Uniunii); - Comisia urmrete i promoveaz interesul general; - Parlamentul European este expresia dreptului cetenilor de a participa la gestionarea afacerilor publice; - Curtea de Justiie a Comunitilor Europene exercit puterea judectoreasc. f) Principiul echilibrului n exercitarea competenelor instituiilor europene Principiul echilibrului instituional, consacrat prin Tratatele constitutive ale Comunitilor Europene, presupune stipularea competenelor fiecrei instituii comunitare, astfel nct n procesul exercitrii lor s nu fie afectate atribuiile celorlalte instituii. Curte de Justiie a confirmat prin hotrrile luate, importana exercitrii corecte a competenelor de ctre fiecare instituie european n parte. g) Principiul autonomiei Autonomia instituionald posibilitatea instituiilor europene s se organizeze n mod liber (se are n vedere organizarea lor intern), fr a se modifica echilibrul instituional sau repartizarea competenelor ntre organismele comunitare i statele membre, aa cum sunt ele stipulate n Tratatele constitutive. h) Principiul loialitii Acest principiu implic att msuri legislative (fiecare stat membru trebuie s adopte msuri pentru armonizarea legislaiei), ct i economice sau de alt natur (de restructurare economic sau cu caracter organizatoric) i presupune c statele membre sunt obligate s adopte toate msurile care se impun pentru a asigura ndeplinirea obligaiilor comunitare, abinndu-se de la orice aciune prin care s-ar periclita realizarea acestora (instituiile comunitare s conlucreze cu bun-credin ntre ele). i) Principiul cooperrii Principiul cooperrii ntre U.E. i statele membre implic o informare reciproc n probleme de interes comun, realizat pe multiple planuri prin: furnizarea informaii,or economice, comerciale, administrative sau de alt natur; ndeplinirea unor atribuii complementare n finalizarea rolului statelor naionale i a celui ce revine Comunitii; delimitarea competenelor, avnd n vedere obiectivele de ansamblu urmrite de Uniune. j) Principiul subsidiaritii Potrivit acestui principiu, nu vor fi atribuite Uniunii dect sarcinile pe care statele membre nu le vor putea ndeplini n mod eficace. Comunitatea nu intervine dect n msura n care obiectivele aciunii avut n vedere nu pot fi realizate de o manier suficient de ctre statele membre, ele fiind, datorit dimensiunilor i efectelor pe care le dau natere, ndeplinite mai bine la nivel comunitar. 6.5. Caracterele dreptului comunitar Dreptul comunitar, ca un ansamblu de norme juridice ce reglementeaz organizarea i funcionarea instituiilor comunitare i regulile aplicabile domeniilor de activitate prevzute de tratatele comunitare, a devenit instrumentul de realizare a integrrii europene. Acest drept este distinct de sistemele de drept naionale, ns se impune statelor membre, resortisanilor lor i tribunalelor naionale. n acest mod, el devine n fapt un drept al Comunitii Europene (Uniunii europene) care se integreaz n ordinea juridic naional a fiecrui stat membru. Aadar, acesta este considerat un drept nou, propriu fiecrui stat membru, dar i comun tuturor statelor membre. Fora specific i deosebit a dreptului comunitar, care o i delimiteaz de alte ramuri ale dreptului, n mod special de dreptul administrativ naional, dar i de dreptul internaional public, are la baz tocmai anumite caractere distincte. a) Aplicabilitatea imediat a dreptului comunitar Normele de drept comunitar dobndesc n mod automat, nc de la adoptarea lor, statutul de drept pozitiv n ordinea juridic intern a statelor membre. Dreptul comunitar consacr principiul monist privind relaiile ce trebuie s existe ntre el i dreptul naional al statelor membre i impune acestora din urm respectarea lui. Acest principiu este fundamentat pe ideea unitii ordinii juridice i consider c este exclus orice 25

discontinuitate ntre ordinea juridic internaional i ordinile juridice naionale ale statelor membre. De aceea, norma juridic internaional sau strin se plic imediat n ordinea intern a statului fr nici o receptare sau transformare. n schimb, principiul dualist, aplicat de multe sisteme de drept ale rilor europene, consider c ordinea juridic internaional i ordinele juridice naionale sunt dou sisteme independente i separate, care coexist n paralel. Rezult c un tratat perfect, adic legal ratificat, nu poate avea efect dect n ordinea internaional. Pentru a putea fi aplicat n ordinea juridic intern a unui stat contractant, el trebuie preluat printr-o dispoziie de drept intern (de regul, lege) sau introdus n ordinea naional printr-o formul juridic care s-i realizeze receptarea. Aa cum s-a pronunat Curtea de Justiie dreptul comunitar face parte integrant din ordinea juridic aplicabil pe teritoriul fiecrui stat membru iar acest sistem de relaii produce anumite consecine: - dreptul comunitar este integrat deplin drept n ordinea juridic a statelor membre, fr a fi necesar nici o formul special de introducere sau receptare; - normele comunitare i au locul n ordinea juridic intern ca drept comunitar nc de la adoptarea lor; - judectorul naional este obligat s aplice normele comunitare ca pe propriile sale norme naionale. b) Aplicarea direct a dreptului comunitar Normele comunitare sunt susceptibile de a crea direct, prin ele nsele, drepturi i obligaii pentru particulari. Aceste norme confer particularilor (persoane fizice sau juridice) drepturi individuale chiar dac acetia nu sunt expres desemnai ca destinatari (adic dreptul comunitar are un efect direct vertical) i permit acestora s le invoce i mpotriva altor particulari (adic dreptul comunitar are un efect direct orizonatl). Mai concret, aplicabilitatea direct nseamn c, alturi de statele membre, persoanele fizice sau juridice (resortisani ai statelor membre) pot dobndi drepturi i obligaii direct prin dispoziiile Tratatelor institutive sau prin acte de drept privat i, separat de aceasta, au dreptul de a cere judectorului naional s-i aplice tratatele, regulamentele, directivele sau deciziile comunitare (judectorul naional are obligaia de a face aplicarea acestor texte, oricare ar fi legislaia rii sale). c) Prioritatea (supremaia) dreptului comunitar Normele comunitare au rang de prioritate asupra oricror norme naionale, ceea ce nseamn c dreptul comunitar are prioritate fa de alte norme juridice. Aceasta presupune c din momentul adoptrii sale, aplicarea nu poate fi nlturat prin norme naionale, chiar posterioare. 6.6. Coordonate actuale ale dreptului comunitar 6.6.1. Principalele ramuri ale dreptului comunitar Dreptul comunitar a cunoscut o dezvoltare progresiv, pe msura extinderii i precizrii competenelor instituiilor europene. a) Dreptul instituional comunitar reglementeaz principiile funcionrii instituiilor, rolul ce revine fiecrei instituii n sistemul comunitar, raporturile dintre aceste instituii n exercitarea atribuiilor conferite prin Tratatele Comunitare. b) Dreptul bancar comunitar a fost conturat n ultimii ani, cnd Comunitile Europene i-au concentrat eforturile n direcia constituirii unor instituii bancare proprii (B.C.E., B.E.I. i B.E.R.D.), dar i a elaborrii legislaiei n acest domeniu. c) Dreptul comunitar al mediului are la baz Programele de aciune adoptate n perioada 1973 1992, prin care s-au promovat msuri adecvate pentru combaterea polurii n diferite domenii ale activitii industriale. Preocuprile instituiilor europene n domeniul proteciei mediului s-au intensificat n perioada 1990 2000, programele concepute constituind un instrument european necesar, n condiiile n care riscurile polurii au crescut. d) Dreptul societilor comerciale este conturat de toate reglementrile din domeniu, normele emise cu privire la activitatea acestora aprnd ca o necesitate n urma dezvoltrii raporturilor comerciale din spaiul Pieei Interne Comunitare, a liberalizrii comerului i a dimensiunilor pe care le-a cunoscut competiia pe Piaa European. 26

e) Dreptul comunitar al asigurrilor are la baz toate reglementrile adoptate n domeniul asigurrilor, care faciliteaz dezvoltarea relaiilor dintre persoanele fizice i juridice din spaiul Pieei Interne Comunitare. 6.6.2. Ordinea juridic comunitar i ordinile juridice naionale 6.6.2.1. Elemente definitorii privind ordinea juridic comunitar Specificm diferenele dintre ordinea juridic intern i ordinea juridic internaional. Prima organizeaz relaiile ntre puterea public i particulari (dreptul public) i relaiile ntre particulari (dreptul privat). A doua organizeaz relaiile ntre state (tratate ntre entiti suverane). n Europa ns s-a realizat o ordine juridic comunitar, adic o ordine juridic asemntoare statului, declanat printr-o tehnic juridic internaional (tratatul). Apariia i statuarea unei adevrate ordini comunitare, ca expresie a acordului de voin al statelor membre, a fost determinat de structurarea dreptului comunitar n procesul negocierii, elaborrii i adoptrii Tratatelor comunitare, precum i a altor norme privind rolul i funciile instituiilor europene. 6.6.2.2. Raporturile juridice complexe dintre dreptul comunitar i dreptul naional Dac ne referim la dreptul comunitar, un stat membru nu se poate gsi ntr-o situaie identic cu cea a unui particular, dispoziiile tratatelor aplicndu-se imperativ. La o asemenea afirmaie se impun unele precizri: - dreptul comunitar se aplic n domeniile devenite comune prin limitarea de suveranitate a statelor membre n domeniile respective; - aceast limitare, nceput n domeniile economice, s-a extins cu timpul i la alte domenii; - la nivel mondial se tinde spre impunerea economicului n faa politicului. a) Raportul de cooperare dintre dreptul comunitar i dreptul naional Pornind de la cerina ca aceste dou componente ale sistemului juridic din Uniunea European s se completeze n efortul comun de promovare a obiectivelor generale comunitare, cooperarea constituie principala trstur caracteristic a acestor raporturi. ntre aceste ramuri ale dreptului este o relaie de interdependen, reflectat i n valorificarea la nivel comunitar a unor prevederi ale dreptului naional (ceea ce demonstreaz c acesta poate constitui izvor al dreptului comunitar). b) Conflictul dintre aceste categorii de norme juridice Avnd n vedere diferenele existente ntre normele juridice naionale i normele comunitare, dei raportul dintre dreptul comunitar i cel naional este prin excelen unul de cooperare, nu se poate neglija faptul c ntre aceste dou componente ale ordinii juridice comunitare exist i momente conflictuale. Acest conflict apare, n special, n situaiile n care norma juridic comunitar reglementeaz drepturi sau impune obligaii directe pentru cetenii Uniunii, n conformitate cu obiectivele de ansamblu ale acesteia. n unele state ns, normele comunitare, avnd un coninut diferit, au intrat n conflict cu normele naionale. Constatnd conflictul dintre aceste dou categorii de norme, Comunitile Europene au convenit asupra principiului aplicabilitii directe a dreptului comunitar, n baza cruia este promovat concepia prioritii dreptului comunitar n conflictul cu norma naional. c) Armonizarea legislaiei Dei n ultimii ani s-au nregistrat progrese n direcia unificrii normelor juridice comunitare, n mod firesc, la nivel naional se menin reglementri specifice, determinate de tradiiile i particularitile locale. De aceea, orientarea general este ca ordinea juridic comunitar s se integreze treptat n ordinile juridice naionale, n procesul de armonizare a legislaiei, n domeniile cele mai importante. Dreptul comunitar nu respinge, ci ncurajeaz autonomia local n toate formele i ipostazele sale de manifestare, recunoscnd dreptul suveran al statelor membre de a participa la adoptarea tuturor deciziilor i de a hotr de comun acord n toate problemele Uniunii. Cu alte cuvinte, dreptul comunitar este expresia unui raport armonios ntre unitatea i diversitatea reglementrilor juridice ale continentului european, dovedindu-se a fi un sistem juridic care 27

reflect particularitile realitii europene i rspunde exigenelor dezvoltrii relaiilor dintre statele membre, pe toate planurile, potrivit obiectivelor convenite n comun. Promovarea ordinii juridice comunitare nu se face mpotriva valorilor existente, ci pentru aprarea i dezvoltarea valorilor tradiionale ale culturii i civilizaiei europene. Dreptul comunitar nu nseamn dispariia ordinilor juridice naionale, ci adaptarea lor la o form de cooperare modern, eficient economic, n cadrul unui sistem economic i politico-juridic integrat. 6.6.3. Dreptul comunitar i dreptul internaional public Dreptul comunitar se difereniaz i de dreptul internaional public prin coninutul su, prin instrumentele sale i sursele de drept pe care le folosete. a) Coninutul dreptului comunitar Dreptul comunitar aparine dreptului internaional public numai din punct de vedere formal, ntruct este parial constituit i bazat pe tratate ncheiate ntre state suverane. Referitor la coninutul su, dreptul comunitar este un drept intern, comun al statelor membre, mai mult dect un drept ntre aceste state. Rezult c toate relaiile juridice dintre pieele naionale ale statelor membre au un caracter intern, i deci legea care reglementeaz devine un drept intern, comun statelor membre. De asemenea, obiectul regulilor comunitare este reglarea conduitei guvernelor naionale sau a persoanelor fizice sau juridice, n aa fel nct aceasta s fie compatibil cu piaa comun, intern, unic. b) Instrumentele dreptului comunitar n primul rnd reinem o trstur caracteristic dreptului internaional public, ce rezult din instrumentele pe care le folosete: crearea, aplicarea i meninerea regulilor de drept internaional public in predominant de voina statelor privite n mod colectiv sau individual. n ceea ce privete dreptul comunitar, trsturile sale caracteristice sunt concretizate n prevederi organizatorice i procedurale extinse i n definirea instrumentelor legale menite s aplice respectivele norme juridice. Astfel, Comunitile Europene au propriile lor instituii, capacitate juridic i drept de reprezentare internaional. c) Sursele dreptului comunitar De regul, dreptul internaional public i are originea n special n tratatele ncheiate ntre state suverane, dar i n practica statal general acceptat ca regul de drept. n schimb, pentru dreptul comunitar, sursa formal de drept o reprezint, n afara Tratatelor institutive, conveniile, protocoalele, regulamentele, directivele, deciziile, principiile generale de drept. n plus, legislaiile naionale formeaz o important surs de inspiraie pentru construciile i conceptele juridice ale dreptului comunitar. BIBLIOGRAFIE SELECTIV TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE I STUDII DE SPECIALITATE: Alexandru Ioan, Structuri, mecanisme i instituii administrative, Bucureti, 1996; Ceterchi Ioan, Craiovan Ion, Introducere n teoria general a dreptului, Editura All, Bucureti, 1996; Hoebel, The Law of the Primitive Man, Cambridge, 1954; Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediiaa III-a, vol. 1, Editura All Beck, Bucureti, 2001; Rivero Jean, Droit administratif, Paris, Dalloz, 1990; Petrescu Narcisa Rodica, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, vol.I Prisacaru Valentin I., Tratat de drept administrativ, Editura All, Bucureti, 1996; Wade E., Bradley A. W., Constitutional and administrative law, Londra-New-York, 1985, 10th ed.;

28

CAPITOLUL al III-lea EVOLUIA STATAL-ADMINISTRATIV I A DREPTULUI ADMINISTRATIV PE TERITORIUL ROMNESC 1. Perioada antic 1.1. Organizarea administrativ a statului dac Statul dac a luat natere pe baza formelor anterioare de organizare a comunitilor geto-dacilor, ca urmare a unui proces de durat, la care au contribuit, mai ales, factorii de natur intern, dar la desfurarea cruia un rol important l-au avut i evenimentele externe. Procesul trecerii de la societatea gentilic la organizarea politic s-a ncheiat n vremea regelui Burebista, prin unificarea triburilor n cadrul statului dac. Forma de stat la daci n timpul lui Burebista, ca i al lui Decebal, mai trziu, a fost monarhia, cu o autoritate central puternic (monarhul), care a concentrat n minile sale ntreaga conducere. Din timpul domniei lui Burebista, aezrile cu caracter urban (dave) au cunoscut o dezvoltare intens. n jurul acestor dave gravitau satele i obtile vicinale, formnd adevrate regiuni, care se constituiau ntr-un centru tribal. Aceste uniti teritoriale erau conduse de un ef de regiune. Statul geto-dac din timpul lui Burebista i Decebal era condus pe baz de norme religioase coroborate cu reguli laice cutumiare. n cadrul statului dac, capacitatea juridic a persoanelor era diferit, n raport numai cu poziia lor social, nobilimea bucurndu-se de toate privilegiile civile i politice. Avntul luat de proprietatea privat n statul dac nu a reuit s determine dispariia proprietii comune, ci doar a redus-o. 1.2. Organizarea administrativ n Dacia roman De-a lungul existenei sale ca provincie roman, Dacia a cunoscut mai multe organizri i reorganizri, nfptuite n vremea i de ctre mpraii Traian, Hadrian i Marcus Aurelius. Dacia nfiinat de mpratul Traian, dup nfrngerea rezistenei dacilor (106) i pn la moartea sa (117), a fost organizat din punct de vedere administrativ ca o provincie imperial, fiind condus de un guvernator cu rang consular. Provincia a fost declarat imperial, subordonat direct mpratului. Dup nbuirea rscoalei populaiei autohtone, care a izbucnit la moartea lui Traian (117), i stvilirea atacurilor dacilor liberi i ale sarmailor, noul mprat Hadrian (117 138) reorganizeaz n anii 118 119 ntregul teritoriu n dou uniti administrative, denumite: Dacia inferioar, care cuprindea Oltenia de est i de vest i cotul sud-estic al Transilvaniei i Dacia Superioar, care era alctuit din Banat i restul teritoriului dintre Carpai. ntre anii 120 128 are loc o nou reorganizare a Daciei, n trei uniti administrative: Dacia Inferioar, Dacia Superioar i Dacia Porolissensis, provincie creat prin desprinderea prii de nord a Daciei Superioare. Marcus Aurelius (161-180) reorganizeaz Dacia n trei subdiviziuni: Dacia Malvensis, Dacia Apulensis i Dacia Porolissensis. Principalele organe de conducere ale administraiei Daciei erau: - guvernatorul, principalul organ al administraiei centrale; - adunarea provincial a celor trei Dacii ca organ colectiv de conducere central ; - organul suprem de comand al armatei ; - organele administrative locale: magistri i prefeci la orae i primari n administraiile rurale. Din punct de vedere administrativ-teritorial, Dacia era mprit n subuniti administrativ urbane: colonii i municipii, precum i subuniti administrativ rurale: sate i

29

ctune, la care se adaug inuturile, formate din teritoriile din jurul municipiilor i dependente de ele, toate avnd n frunte organe administrative13. Dreptul roman a fost introdus n noua provincie nc din timpul mpratului Traian. 2. Perioada medieval 2.1. Forme de organizare administrativ: obtea steasc, formaiunile politice prestatale, statele romneti independente O dat cu prsirea Daciei de ctre romani (ntre 271 i 275), a avut loc ncetarea activitii organelor administrative i retragerea peste Dunre doar a funcionarilor superiori. Mulimea funcionarilor a rmas pe loc, ca i colonitii i urmaii veteranilor, care, mpreun cu autohtonii, formau masa daco-romanilor. Dup prsirea Daciei de ctre romani, din fosta provincie a imperiului s-a retras administraia central, statornicit pn la acea dat pe aceste teritorii. n pofida ruralizrii fostei provincii romane, i-au continuat existena i anumite orae, puine la numr. Satul devine acum o unitate administrativ. Satul lua forma obtii teritoriale, fundamentul su fiind stpnirea n comun a teritoriului. Organele de conducere ale obtii erau: - adunarea megieilor; - oamenii buni i btrni, - juzii. Se formeaz uniunile de obti, proces care va conduce la constituirea unor formaiuni politice i la modificri de ordin administrativ. Se trece de la comunitile de obti steti la formaiuni politice, reunind un numr de obti cu denumirea de ri ori codri. Aceste comuniti se conduceau dup norme juridice proprii. Ulterior se trece ntr-o nou faz, aceea a cnezatelor i a voievodatelor, i a apariiei cnejilor, juzilor, ducilor, voievozilor, care transform autoritatea cu care au fost nvestii n putere politic. Statele medievale romneti Moldova i ara Romneasc s-au format prin unirea cnezatelor i a voievodatelor n jurul unui mare voievod, care purta numele de Domn al rii. Domnia devine o instituie central, suprem n organizarea statal. Domnul era conductorul suprem al administraiei. El edicta normele cu caracter general, cu acordul Sfatului domnesc. Sfatul domnesc era alctuit din boieri. La nceput sfatul controla activitatea domnului, ns ulterior, o dat cu procesul de concentrare a puterii n minile acestuia, boierii particip la sfat doar n calitate de martori, mulumindu-se frecvent s ia act de voina domnului. La sfritul sec. al XV-lea va fi format numai din dregtori - nali demnitari ai statului, numii de ctre domn, care exercitau atribuii n cadrul curii, precum i n plan administrativ, judiciar i militar. Ca organe locale, n ara Romneasc i Moldova au fost organizate mai inti dregtorii teritoriale apoi judeele i, respectiv, inuturile, conduse de marii vtafi i de prclabi nlocuii apoi de cpitani de inut. Satele se mpreau n dou categorii: sate libere i sate aservite de domnie, boieri i mnstiri. Organizarea administrativ-central a Transilvaniei a cunoscut mai multe perioade. n perioada stpnirii ungare, conducerea este exercitat de un voievod numit de regele Ungariei i exercita numai o parte din prerogativele suveranitii regale. Cnd ns puterea central trecea prin momente de criz, voievodul ncerca s exercite i alte prerogative regale, urmrind s-i ctige astfel independena. n perioada suveranitii turceti asupra Transilvaniei aceasta era un principat. Conducerea era exercitat de un principe, ales de diet i confirmat de sultan. n fapt ns,
13

Maria Dvoracek, Op. cit., p. 72.

30

sultanul impunea, nc nainte de a alege, persoana care urma s devin principe. Principele era eful puterii executive, avnd dreptul de a numi n funciile publice. n timpul stpnirii habsburgice, mpratul de la Viena era n acelai timp i principe al Transilvaniei. Ca lociitor al su n Transilvania, mpratul desemna un guvernator, ales dintre nobilii rii. 2.2. Dreptul n perioada medieval. Legea rii, Jus Valachicum i apariia dreptului scris n Evul Mediu, izvoarele dreptului n teritoriile locuite de romni au fost, mai nti, cutuma,i apoi, legea. O dat cu constituirea rilor, prin unirea diferitelor obti steti, normele tradiionale din cadrul acestora din urm au fost meninute, lor adugndu-li-se norme juridice care corespundeau nevoilor noii organizri. Legea rii este denumirea care s-a generalizat nc de la nceputul perioadei medievale, pentru ansamblul normelor juridice din cadrul uniunilor de obti, fr vreun determinativ teritorial-geografic sau etnic, ceea ce denot caracterul unitar al acestora. O alt denumire des utilizat, alturi de Legea rii este aceea de Obiceiul rii. Apariia legislaiei laice la mijlocul secolului al XVII-lea a provocat o alt schimbare n terminologia dreptului nostru vechi. Lege au nceput s fie denumite normele juridice scrise, iar cele nescrise s-au numit Obicei. Distincia aceasta se remarc nc de la domnitorul Vasile Lupu, cel care s-a ngrijit de ntocmirea pravilei Cartea romneasc de nvtur i care, atunci cnd judeca, se referea la legea noastr i a rii. Pravilele i Codurile care au urmat au introdus n textele lor unele obiceiuri sub numele de pmntescu obicei sau numai de obicei. n Evul Mediu, grupuri compacte de romni locuiau la sud de Dunre, n sudul Poloniei, n Ungaria, n Slovacia i n Moravia, formnd enclave n cadrul statelor ntemeiate de acetia, numite potrivit numelui de vlahi dat romnilor de ctre migratori vlahii. Ele se conduceau dup norme juridice proprii, n viaa lor intern, dar n relaiile cu statele respective ineau seama de statutul fixat de acestea. n documentele oficiale redactate n latinete de cancelariile acelor state dreptul vlahilor era denumit Jus Valachicum. Tot aa era numit n Transilvania medieval dreptul romnilor. Acest drept era tradiionala Lege a rii, pstrat de romni i sub ocupaiile strine. Primele legiuiri alctuite n romnete sunt: Pravila de isprav; Pravila ritorului Lucaci (de la Putna) 1581; Ptavila din Codex Negosianus 1620; Pravila aleas 1632. Cea dinti legiuire tiprit n limba romn a fos Nomocanonul lui Ioan Postnicul de la sfritul secolului al XVI-lea, din care s-au pstrat fragmente n Pravila de la Ieud i n Pravila lui Coresi, 1562. Matei Basarb tiprete n 1640 la Govora o legiuire numit Pravila mic. Alt pravil este tiprit la Iai, n 1644, denumit apte taine ale bisericii, tradus din slavon. n anul 1646, domnul Moldovei, Vasile Lupu, tiprete la Iai, la Mnstirea Trei Ierarhi, Cartea romneasc de nvtur de la Pravilele mprteti i de la alte giudeae; este prima legiuire laic oficial, nvestit ca autoritate legal. n ara Romneasc, n 1652, din porunca lui Matei Basarab se tiprete la Trgovite Pravila cea mare sau ndreptarea legii, tradus din grecete n romnete de Daniil Panoneanul. n Transilvania, n perioada Evului Mediu timpuriu i n parte a celui dezvoltat, dreptul scris aplicat aici a fost cuprins n Decretele regale. Statutele au constituit izvoare juridice speciale; ele nu erau acte normative general valabile pentru ntreaga provincie, deoarece, fiind elaborate pe plan local, erau destinate unui anumit teritoriu sau unei anumite comuniti. Alteori, normele juridice i-au gsit expresie n diferite convenii care, ncheiate ntre reprezentanii unei clase sau pturi sociale, stabileau o serie de privilegii, drepturi i ndatoriri. O asemenea convenie a fost cea ncheiat n Transilvania dup rscoala de la Boblna, cunoscut sub numele de Unio trium natioruum. Dreptul scris n Transilvania a fost cuprins n mai multe coduri i colecii de mari proporii, cea mai veche fiind Tripartitum-ul juristului tefan Werboczi din 1517, cu caracter de drept cutumiar, cu bogate referiri de drept roman i cu ncercarea de a se justifica stpnirea strin a Transilvaniei prin dreptul cuceritorului, recunoscnd totui c aceasta nu este suficient. 31

Legiuirile romneti, indiferent n ce provincie au fost alctuite, au circulat n toate celelalte, fie c a fost vorba de primele traduceri n manuscrise sau de cele tiprite. 3. Perioada modern 3.1. Destrmarea structurilor medievale i apariia celor moderne n privina instituiei domniei, practica numirii domnilor direct de ctre Imperiul Otoman a fost modificat treptat. n 1802, turcii au admis numirea domnului pe apte ani, n 1822 numirea de domni pmnteni, iar prin Regulamentele Organice alegerea domnului i ntrirea lui de ctre Poart pe via. Prin Convenia de la Balta Liman din 1849 s-a revenit la numirea domnului pe o perioad de apte ani; n sfrit, prin Convenia de la Paris din !858 s-a hotrt c domnii vor fi alei pe via. Puterea executiv a Domnului a format obiectul unor ncercri de reglementare. Regulamentele Organice au pstrat, dei restrns, aceast putere. Domnul continua s numeasc pe dregtori, s aprobe nfiinarea de sate, trguri, blciuri, s acorde titluri de noblee, dar dregtorii nu mai puteau fi numii dect n dregtorii reale i numai dintre pmnteni. Numirea membrilor Divanului era un drept al domnului, care, imediat dup nscunare i forma divanul, numindu-i pe marii dregtori. n privina atribuiilor, pn la Regulamentele Organice,Divanul domnesc a continuat s exercite atribuiile din perioada precedent, cumulnd atribuiile judectoreti cu atribuiile executive i cu cele legislative. Structura administraiei locale s-a pstrat n linii mari, cu unele modificri intervenite asupra diferitelor diviziuni administrativ-regionale. Dei reprezentau o unitate administrativteritorial important, judeele i inuturile au rmas i n aceast perioad lipsite de personalitate juridic. Totodat, a fost creat o nou subdiviziune a judeului, att n ara Romneasc, ct i n Moldova: plas. Regulamentele Organice introduse n 1831 n ara Romneasc i n 1832 n Moldova, menite s pun n practic prevederile Tratatului de la Adrianopol (ncheiat n 1829 ca urmare a rzboiului ruso-turc), consfineau privilegiile clasei boiereti i nu revizuiau raporturile dintre rani i proprietari. Ele deschideau posibilitile dezvoltrii capitaliste n zona extracarpatic i prevedeau: un buget anual de venituri i cheltuieli votat de Obteasca Adunare, limitarea drepturilor Domnului la o singur list civil i reducerea impozitelor directe la dou categorii, nfiinarea sistemului lefurilor i a pensiilor pentru slujitorii statului. n Regulamentele Organice era prevzut separarea puterilor n stat: puterea executiv, ce era deinut de domn (ales pe via), mpreun cu departamentele (ministerele); puterea legislativ, care aparinea domnului i Adunrii Obteti, alctuit din boieri; puterea judectoreasc, ce revenea anumitor instane judectoreti, acum constituindu-se pentru prima dat tribunalele judeene i instanelor de apel, corpul de avocai, procuratura i instana suprem de judecat, naltul Divan Domnesc (conferea autoritatea lucrului judecat, astfel nct o cauz nu putea fi reluat la infinit); puterea administrativ, prin crearea departamentelor i stabilirea unui organ de conducere administrativ, numit Sfat administrativ. Prin Regulamentele Organice se recunoate dreptul la autonomie al oraelor. Ele aveau n frunte sfaturi oreneti, compuse din patru membri alei pe un an, care aveau ca atribuii ntocmirea bugetului, hotrau asupra veniturilor i cheltuielilor, aveau ndatoriri privitoare la coli, sntate, edilitare. La sate, conducerea era asigurat de un sfat, compus din ase steni de vaz. Sfatul alegea un prclab n Muntenia i un vornic n Moldova, care se ocupau cu strngerea drilor de la locuitorii satelor. La sfritul secolului al XVIII-lea i nceputul secolului al XIX-lea, distincia dintre dreptul public i cel privat se accentueaz. Apar primele elemente ale dreptului constituional i se contureaz dreptul civil, dreptul comercial i dreptul penal. Concomitent, are loc o separare a instanelor comune de cele administrative. Apare nvmntul juridic, paralel cu practica trimiterii unor tineri la studii n strintate. Evoluia dreptului administrativ i a administraiei publice, n aceast perioad este marcat de aplicarea, tot mai intens, a unor reguli specifice, deosebite de cele ale dreptului comun, impunndu-se i ca diciplin tiinific n nvmnt. 32

3.2. Reformele instituionale din timpul lui Al. I. Cuza Convenia de la Paris, semnat la 7 august 1858, nlocuia Regulamentele Organice i prevedea o unire parial, cele dou ri avnd guverne i adunri separate, dar i o Comisie central, care s alctuiasc legile de interes comun, precum i o Curte de Casaie pentru ambele ri. Acest act reprezenta o lege fundamental pentru Principatele Unite, avnd un caracter de constituie14. n anul 1864, Al. I. Cuza supune ratificrii poporului, prin plebiscit, Statutul Dezvolttor al Conveniei de la Paris din 7 august 1858. Al.I. Cuza a obinut recunoaterea Statutului Dezvolttor al Conveniei de la Paris, definirea principiului autonomiei legislative a Principatelor Unite. Puterea legislativ era ncredinat domnului i celor dou camere. Domnul avea iniiativ legislativ, el pregtind proiecte de legi cu ajutorul minitrilor i al Consiliului de Stat. n aceast perioad, pentru prima dat la noi, Guvernul apare sub aceast titulatur. Tot acum este folosit pentru prima oar termenul de prim-ministru, funcie deinut pentru ntia oar de Mihail Koglniceanu. Tot din aceast perioad dateaz organizarea modern a ministerelor. Alte reforme importante din timpul lui Al. I. Cuza au fost Legea electoral, Legea agrar, legi privitoare la nvmnt, pensii i la organizarea judectoreasc. Pentru prima dat se creeaz un sistem judiciar modern, cu judectori de plas, tribunale judeene, curi de apel, curti cu juri i o nalt Curte de Casaie i Justiie. Au fost elaborate Codul civil, Codul penal, Codul de procedur civil i Codul de procedur penal, prin care se poate spune c s-a constituit, n linii generale, sistemul de drept modern, democratic. Ct privete administraia local, s-au adoptat Legea comunal i Legea pentru nfiinarea Consiliilor Judeene. 3.3. Organizarea administrativ n timpul monarhiei constituionale Determinat de un complex de factori interni i externi, domnitorul Al. I. Cuza a fost obligat s prseasc tronul i ara, lsnd locul unui prin strin. Acesta a fost Carol de Hohenzollern, cel care va fi domn din 1866 pn n 1881, cnd a fost proclamat rege, Romnia devenind regat. n anul 1866 este adoptat o nou Constituie, care introduce oficial denumirea de Romnia, n loc de Principatele Romne Unite, i nu mai meniona dependena acesteia fa de Imperiul Otoman. Aceast Constituie a stabilit o serie de principii extrem de importante privitoare la organizarea modern a statului, precum cele ale suveranitii naionale, separaiei puterilor n stat, guvernmntului reprezentativ, monarhiei ereditare, responsabilitii ministeriale sau al supremaiei Constituiei fa de celelalte legi. Dreptul administrativ a fundamentat, n aceast perioad, reglementarea sistemului administrativ al rii pe baza principiului centralizrii excesive i al celui de descentralizare redus. eful statului, domnul (din 1881 regele), avea prerogative foarte largi: convoca, amna i dizolva Adunarea Deputailor i Senatul; putea iniia orice proiect de lege; numea i revoca minitrii care erau rspunztori de activitatea ministerelor respective; putea trimite n judecat pe minitrii vinovai; numea i confirma toate funciile publice .a. Guvernul era numit de rege, alctuit din minitri i prezidat de ministrul nsrcinat special de rege cu formarea lui. Reprezentana Naional cuprindea dou adunri: Camera (Adunarea Deputailor) i Senatul. mpreun cu domnul, Reprezentana Naional exercita puterea legislativ; pentru ca legea s fie supus aprobrii domnului, ea trebuia s fi fost n prealabil discutat i aprobat de majoritatea membrilor celor dou camere. Puterea executiv era exercitat de domn prin i cu ajutorul Guvernului. Puterea judectoreasc era ncredinat judectorilor, iar instana cea mai nalt era Curtea de Casaie. Dup realizarea Marii Uniri, la 1 Decembrie 1918 este adoptat Constituia Romniei Mari, din 1923. Aceast nou Constituie a reprezentat principalul fundament juridic n baza
14

Vlad Georgescu, Istoria romnilor. De la origini i pn n zilele noastre, ediia a IV-a, Editura Humanitas, 1995

33

cruia au funcionat instituiile fundamentale ale Romniei Mari, conferind statului romn forma de guvernmnt monarhic, ntemeiat ns pe un regim democratic parlamentar-constituional. n iunie 1925 a intrat n vigoare legea pentru unificarea administrativ, prin care teritoriul rii era organizat, ntr-un sistem unitar, n judee i comune, teritoriul judeelor - n circumscripii numite pli, iar teritoriul comunelor urbane - n circumscripii numite sectoare. nc din 1923, funcionarii publici au beneficiat de un statut propriu, prin care li se asigura stabilitatea n funcie, sistemul salarizrii, acordarea pensiilor i diverse avantaje comparativ cu ceilali funcionari ori salariai, n general. Toate aceste fapte i reglementri administrative vor fi reflectate n lucrri i monografii tiinifice, precum cele semnate de V. Onior (Drept administrativ romn) din 1923, de C. Rarincescu sau de Marin Vcaru (Contenciosul administrativ romn) din 1928. Transformrile politico-sociale i aspectele lor juridice se regsesc n cea de a treia ediie a volumului I al Tratatului lui Paul Negulescu (1925) i n ediia a III-a a volumului I al Tratatului lui Anibal Teodorescu (1929). tiina administraiei cunoate o nou deschidere i recunoatere prin strdania profeserolui Paul Negulescu, care reuete, n 1925, s nfiineze Institutul de tiine Administrative. Legea administrativ din 1929, ca i cea care i-a urmat n 1936, stipula organizarea statului romn pe principiul centralizrii, al descentralizrii administrativ-teritoriale, precum i al descentralizrii serviciilor publice. La 20 februarie 1938 regele Carol al II-lea a supus poporului romn spre bun tiin i nvoire, dar nu spre aprobare, o nou Constituie, fr respectarea prevederilor de revizuire a Constituiei n vigoare, pe care i jurase. Dei Constituia din 1938 pstra formal principiul conform cruia toate puterile statului eman de la naiunea romn, prin ansamblul dispoziiilor ei se asigura conducerea autoritar a regelui i supremaia executivului, elementele democratice parlamentare i rolul instituiilor corespunztoare fiind simitor reduse. Regele era declarat capul statului, prerogativele sale nemaifiind n nici un fel limitate. Minitrii au devenit funcionari ai regelui, care-i numea ori i ndeprta dup bunul su plac, ei avnd rspundere numai fa de rege i nicidecum fa de Parlament. Parlamentul avea un rol strict decorativ, fiind lipsit de principalele sale atribuii. A fost elaborat o nou lege administrativ, promulgat la 14 august 1938. Dup intrarea n vigoare a noii Constituii, la 30 martie 1938, s-a hotrt constituirea Consiliului de Coroan, un organ controlat de rege, care avea menirea s-l sprijine pe acesta n aciunile sale. Partidele politice au fost interzise, iar la conducerea Guvernului au fost numite personaliti din afara acestor partide. n locul vechilor partide regele a nfiinat, n decembrie 1938, o organizaie politic numit Frontul Renaterii Naionale, transformat n Partidul Naiunii n 1940, fr a putea s asigure regimului su autoritar o baz de mas real. Unitile administrativ-teritoriale cu personalitate erau comuna i inutul. Comuna urban, rural ori staiunea balneoclimateric era condus de primar i de consiliul comunal. Judeele au fost meninute ca uniti administrative i de control. Ele erau conduse de un prefect. Judeele erau mprite n pli, formate din mai multe comune. inutul era alctuit din mai multe judee.15 inutul era administrat de un rezident regal, cu drepturi largi, care era numit pe 6 ani, prin Decret regal. 3.4. Organizarea administrativ n perioada regimului Antonescu nc de la instaurarea regimului su, Antonescu a dispus msuri pentru reorganizarea administraiei. n perioada regimului instaurat de generalul Ion Antonescu (n anul 1940), administraia a fost organizat pe baza principiului comandamentului unic, potrivit cruia
15 inuturile nu erau o noutate n organizarea administrativ-teritorial a rii. Ideea era preluat din Legea administraiei locale din 1929, n care erau cunoscute sub numele generic de "directorate ministeriale". Prin Legea administraiei din august 1938, au fost create 10 inuturi, i anume Olt cu capitala la Craiova, Bucegi-Bucureti, Marea-Constana, Dunrea de jos-Galai, Nistru-Chiinu, Prut-Iai, Suceava-Cernui, Mure-Alba-Iulia, SomeCluj i Timi-Timioara. Vezi Al. Herlea, Studii de istoria dreptului. Organizarea de Stat., Cluj-Napoca, Editura "Dacia", 1983, p. 304.

34

subalternii Conductorului Statului, pe plan central i local, erau nvestii cu puteri depline, specifice postului deinut, ei neavnd a rspunde dect fa de conductor. n noua situaie, puterea executiv ndeplinea i funcia legislativ prin Decrete-Legi i era ncredinat Regelui, Conductorului Statului i minitrilor. n realitate, Regele Mihai I fusese deposedat de principalele sale prerogative, el nemaifiind Capul Statului, ca n perioada monarhiei autoritare. Este drept c regele pstra unele atribuii, ns el nu mai concentra puterile, inclusiv cea executiv, n minile sale. nvestirea lui Ion Antonescu a pus capt regimului autoritar monarhist, Guvernul l avea n frunte pe Ion Antonescu, Conductor al Statului, i pe Horia Sima, cpetenia Grzii de Fier, ministru secretar de stat i vicepreedinte al Consiliului de Minitri. Aceast formul va fi pstrat pn la 21 23 ianuarie 1941, cnd rebeliunea legionar, declanat n scopul dobndirii exclusive a conducerii statului, a fost nfrnt. Dei Romnia nu a fost ocupat efectiv de Germania nazist, ea pstrndu-i fiina statal, administraia proprie, legile i reprezentanele diplomatice, suveranitatea i independena i-au fost grav nclcate. Guvrnul a fost remaniat n mai multe rnduri n intervalul 1941 1942. Organizarea administrativ-teritorial, constituit pe vreme lui Carol al II-lea, va fi desfiinat, inuturile vor disprea, iar judeele recapt personalitate juridic. Atribuiile prefecilor, substanial lrgite n octombrie 1942, sunt modificate corespunztor strii de rzboi, pentru a le permite controlul asupra tuturor domeniilor administraiei i personalului din jurisdicia lor. Cetenii nu aveau nici un cuvnt n alegerea autoritilor, din moment ce Ministrul de Interne i numea pe primarii oraelor, iar prefecii pe primarii localitilor rurale. Legislaia din perioada 1940 1941 stabilea existena a dou uniti de administraie local, comuna i judeul, ambele avnd personalitate juridic, patrimoniu i un buget propriu. Comunele erau urbane i rurale. n cazul n care unele comune se aflau n vecintatea comunelor urbane, erau declarate comune suburbane. Consiliile locale alese au fost dizolvate i nlocuite cu organe compuse din oficiali din administraie, iar cu ncepere din octombrie 1942, din reprezentani ai industriei, comerului i profesiilor libere, numii de prefect, i alte oficialiti locale. La 18 februarie 1941 s-a prevzut militarizarea ntreprinderilor de stat ori particulare, atunci cnd interesele superioare ale statului o cereau. eful administraiei comunale i al consiliului comunal era primarul, el lund decizii n toate problemele importante de interes comunal. Exista i un delegat stesc, ce fcea legtura ntre sat i primar. Consiliul comunal era compus din dou categorii de mebri: alei i de drept, care hotrau n problemele de venituri i cheltuieli ale comunei. El era prezidat de primarul comunei. Plasa era o subdiviziune a judeului, care se compunea din mai multe comune, fiind administrat de un pretor, care reprezenta Guvernul. n fruntea judeului era un prefect numit prin Decret regal, ca reprezentant al guvernului n jude, el fiind i eful funcionarilor Ministerului de Interne. n aceast perioad, puine sunt lucrrile care au abordat teme consacrate dreptului general, ale celui administrativ ndeosebi. Se remarc totui un interesant studiu despre Teoria serviciului public, semnat de C.G. Rarincescu (1941); Tratatul de drept administrativ romnesc, n dou volume, al lui E.D. Tarangul, aprut n 1944, la Cernui; Tratatul de drept public, al lui P. Negulescu i Gh. Alexianu (1942, vol. I i 1943 vol. II); Evoluia dreptului administrativ romn, semnat de J. Vermeulen (1943); Teoria rspunderii administraiunii pentru daune,autor Anibal Teodorescu (1942) etc. 4. Perioada contemporan 4.1. Caracteristicile administraiei n perioada 1944 - 1947 n condiii dramatice pentru ar, la 23 august 1944 au fost arestai Ion Antonescu i vicepreedintele Consiliului de Minitri, Mihai Antonescu, n urma unei lovituri de stat, conceput i organizat de Blocul Naional Democrat i urmat de o insurecie militar n ar. Actul de la 23 august a fost urmat n lunile urmtoare de eliberarea teritoriului naional i participarea la rzboiul antihitlerist. 35

Imediat dup 23 august 1944, Romnia revine la monarhia constituional, fiind repus n drepturi Constituia din 1923, pentru c, dup alegerile din noiembrie 1946, s capete i calitate parlamentar. n perioada august 1944 aprilie 1948, s-a pstrat organizarea prevzut n Legea administraiei din 14 august 1938, dar s-au adoptat i unele acte normative noi. Astfel, n baza Legilor nr. 486 din 1944 i 217 din 1947 pentru purificarea administraiei publice, au fost luate msuri pentru ndeprtarea din aparatul de stat a elementelor reacionare, ceea ce a fost uor, ntruct toate organele administrative depindeau legal de Ministrul de Interne. n aceti ani, pn n decembrie 1947, administraia central, ca i cea local, i-a pstrat formele organizatorice caracteristice perioadei interbelice. Dac la nivel central, puterea executiv aparinea Guvernului, administraia local se realiza prin judee i comune. Dreptul, n general, cel administrativ, n special, se purific de normele legislative care incomodau noua ornduire n ascensiune. 4.2. Organizarea administrativ n perioada regimului socialist ncepnd cu 30 decembrie 1947, se ncheie perioada monarhic a Romniei i ncepe perioada republican. Este o perioad a continurii tranziiei spre modelul sovietic de administraie i, apoi, de fundamentare a noului sistem de drept, socialist. De la abolirea monarhiei i proclamarea Republicii Populare Romne i pn la promulgarea Constituiei din 13 aprilie 1948, puterea executiv n stat a fost exercitat de un Prezidiu, compus din cinci membri alei de Adunarea Deputailor. Conform noii legi electorale adoptate de Parlament, n februarie 1948, Adunarea deputailor este dizolvat. La 28 martie 1948 a fost aleas Marea Adunare Naional, Prezidiul ei, Consiliul de Minitri i Ministerele, care vor constitui organele centrale ale puterii administraiei de stat. Marea Adunare Naional a adoptat, la 13 aprilie 1948, o nou Constituie, fiind inspirat de Constituia U.R.S.S. din anul 1936. Aceasta consfinea c ntreaga putere eman de la popor, n fapt, impunea sistemul monopartinic n Romnia i nltura principiul separaiei puterilor n stat cu cel al unitii depline a puterii de stat16. Organul suprem al puterii n stat a devenit Marea Adunare Naional, fa de care rspundeau toate celelalte organe ale statului. Ea era o instituie unicameral fiind singurul organ legislativ cu competene n privina numirii Guvernului, votrii bugetului, nfiinrii, contopirii sau desfiinrii unor ministere, adoptrii deciziilor privind problemele rzboiului i pcii, acordrii amnistiei etc. Guvernul era organul suprem executiv i administrativ, fiind format din primministru, unul sau mai muli vicepreedini i minitri. Se menine vechea mprire administrativ-teritorial n comune, pli i judee, dar se prevedea introducerea unor noi uniti administrativ-teritoriale de inspiraie sovietic (regiunea i raionul). Noua reglementare instituionaliza, totodat, consiliile populare, ca organe ale puterii de stat. Legea nr. 5 din 6 septembrie 1950 dispune noua organizare administrativ-teritorial dup modelul sovietic, mprind teritoriul n regiuni, raioane, orae i comune17. Vor fi desfiinate Contenciosul administrativ i Curile administrative. n 1949 va fi abrogat Statutul funcionarilor publici. La 21 august 1965 a fost promulgat o nou Constituie, care consacra generalizarea relaiilor socialiste, proclamnd Republica Socialist Romnia. n baza noii Constituii, n fruntea statului a fost promovat Nicolae Ceauescu18. n scurt timp, acesta ajunge s cumuleze majoritatea funciilor importante n stat. Constituia din 1965 a accentuat centralizarea conducerii n toate domeniile de activitate, ntrind rolul Partidului Comunist, ca partid unic de guvernmnt, care reprezenta fora politic conductoare a ntregii societi romneti.
16 17

V.M. Zaberca, Op.cit., pp. 116 - 117. Vezi i M. Preda, Constantin Voinescu, Drept administrativ. Partea general, 1992, pp. 246- 247. 18 n martie 1965, n urma ncetrii din via a lui Gheorghe Gheorghiu-Dej.

36

n anul 1968 au fost aduse mai multe modificri Constituiei din 1965, ndeosebi n ceea ce privete organizarea administrativ a teritoriului Romniei. Astfel, s-a revenit la formula tradiional a judeelor, nlocuindu-se regiunile i raioanelor. Era prevzut faptul c oraele, cu peste un anumit numr de locuitori, puteau deveni municipii. Bucuretiul a fost denumit municipiu i mprit n sectoare. Organizarea i funcionarea consiliilor populare a fost reglementat prin Legea nr. 57 din 26 decembrie 1968, care, formal, lrgea competenele acestor organe. n fond, centralizarea era deosebit, limitnd mult aa-zisa autonomie local. Prevederile Legii nr. 57/1968 au rmas n vigoare, cu unele modificri, pn la Revoluia din decembrie 1989, cnd au fost abrogate i nlocuite cu altele noi, fundamentate pe principiile statului de drept.

BIBLIOGRAFIE SELECTIV TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE I STUDII DE SPECIALITATE Cernea, E.; Molcu, E., Istoria statului i dreptului romnesc, Bucureti, 1992. Firoiu, D.V., Istoria dreptului i statului romnesc, Iai, 1993. C. Preda, Enciclopedia arheologic i a istoriei vechi a Romniei, vol. I, Editura Enciclopedic, Bucureti, 1994; Vulcnescu, R., Etnologie juridic, Bucureti, 1970. Xenopol, A.D., Istoria romnilor n Dacia Traian, Bucureti, 1925.

37

CAPITOLUL al IV-lea ORGANIZAREA ADMINISTRATIV A TERITORIULUI I AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Consideraii privind organizarea administrativ a teritoriului i autoritile administraiei publice n prezent, organizarea administrativ a teritoriului Romniei este reglementat prin Legea nr. 2/1968, care a suferit n timp mai multe modificri. Comuna este unitatea administrativ-teritorial care cuprinde populaia rural, unit prin comunitate de interese i tradiii, fiind alctuit din unul sau mai multe sate, n funcie de condiiile economice, social-culturale, geografice i demografice. Satele n care i au sediul consiliul local al comunei sunt sate-reedin. n Romnia sunt organizate un numr de 2822 comune, cuprinznd 13285 sate. Oraul este centrul de populaie mai dezvoltat din punct de vedere economic, socialcultural i edilitar-gospodresc. n ara noastr sunt organizate un numr de 209 orae. n condiiile legii, unele orae pot fi declarate municipii. Municipiul este localitatea urban cu un numr mai mare de locuitori i cu o nsemntate deosebit n viaa social-politic i cultural-tiinific a rii. Municipiul Bucureti este organizat n ase subdiviziuni administrativ-teritoriale, numite sectoare. Judeul este alctuit din orae i comune. n funcie de condiiile geografice, economice i social-politice, etnice i de legturile culturale i tradiionale ale populaiei. Consiliile locale i cele judeene se pot asocia liber, hotrnd ca zona ce cuprinde judeele n cauz s fie declarat regiune de dezvoltare19. Aceasta nu este o unitate administrativ-teritorial nou cu o sfer de cuprindere superioar judeului i, ca atare, nu are nici personalitate juridic. Constituirea lor are drept scop eliminarea treptat a deosebirilor eseniale n dezvoltarea economic existent ntre diferite zone ale rii. Organizarea administraiei i realizarea n concret a legii i a celorlalte acte bazate pe lege, n unitile administrativ-teritoriale, se asigur prin autoritile administraiei publice locale, care sunt create i funcioneaz n comune, orae, municipii i judee, n scopul de a conduce i administra problemele acestor colectiviti. 2. Structura i trsturile administraiei publice potrivit Constituiei Romniei Administraia public este o structur organizaional care, conform Constituiei i Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, are ca principale sarcini executarea legii sau prestarea serviciilor publice prevzute de lege. Structura actual a administraiei publice cuprinde: 1. Administraia central: a) Preedintele Romniei i Guvernul Romniei, ca organe supreme ale administraiei publice; b) ministerele i alte autoriti centrale de specialitate ale administraiei publice; c) autoritile autonome ale administraiei publice centrale; d) instituiile centrale subordonate ministerelor sau autoritilor autonome, regiile autonome sau societile comerciale de interes public naional. 2. Administraia public din teritoriu: a) prefectul, ca organ de tutel administrativ; b) serviciile publice deconcentrate n teritoriu ale ministerelor sau ale celorlalte autoriti centrale. 3. Administraia public local: a) consiliul judeean; b) consiliul municipal, orenesc sau comunal;
19

Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regional a Romniei (M.Of. nr. 557/2004).

38

c) primarul municipiului, oraului sau comunei; d) instituiile bugetare, regiile autonome i societile comerciale subordonate autoritilor locale. Autoritile administraiei publice nfptuiesc activitatea puterii executive a statului, n interesul acestuia, a unitilor administrativ-teritoriale i a particularilor (persoane fizice sau juridice). Definiia evideniaz cteva trsturi de baz ale autoritilor administraiei publice: - sunt autoriti publice ale statului i pot recurge la fora public n scopul ndeplinirii sarcinilor specifice; - sunt nfiinate prin lege sau n baza legii, ceea ce le nvestete cu autoritate public; - activitatea lor se desfoar n temeiul i pentru executarea legii; - actele juridice adoptate sau emise sunt supuse unui control de legalitate prevzut de lege; - activitatea este realizat de un personal de specialitate, format din funcionari publici. Denumite generic autoriti ale administraiei publice, ele se deosebesc prin anumite trsturi specifice, n baza crora acestea pot fi clasificate: - dup modul de formare, ele sunt autoriti alese (Preedintele Romniei, consiliile judeene, consiliile locale, primarii) i autoriti numite (minitrii, prefecii, conductorii altor autoriti centrale); - dup natura lor, n organe colegiale (formate din mai multe persoane) i individuale. - dup competena teritorial, n organe centrale i locale. - dup competena material, n organe cu competen general i autoriti cu competen de specialitate. 3. Sarcinile, competena i capacitatea autoritilor administraiei publice Structura i definiia autoritilor administraiei publice ilustreaz i raiunea acestor autoriti. Ne referim la cerinele (necesitile) generale cre au impus organizarea lor, ajungnd, astfel, la sarcinile ce le revin. Ele rezult, evident, din dispoziiile constituionale, n special din cele ale Titlului IV, privind Economia i finanele publice, dar i din dispoziiile Legii nr. 90/2001 (prin care s-a abrogat Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei) i ale Legii nr. 215/2001 privind administraia public local. Sarcinile autoritilor administraiei publice reprezint ansamblul necesitilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, necesiti care reprezint raiunea de a fi a acestor organe. Sarcinile reflect, n acelai timp, att obiectul, ct i aciunea de nfptuire efectiv a competenelor, a atribuiilor. Se nelege c, n funcie de natura i caracterul fiecrei sarcini, ndeplinirea acestora va reveni unor anume organe ale administraiei publice. 4. Preedintele Romniei 4.1. Alegerea i nvestirea Preedintelui Romniei Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat20. Accesul la funcia de Preedinte al Romniei aparine, n principiu, fiecrui cetean romn, care ndeplinete condiiile prevzute de Constituie i de Legea nr. 370/2004 privind alegerea Preedintelui Romniei21.
Constituia Romniei revizuit, art. 81, al. 1, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 767/2003. Vezi i Legea nr. 69/1992 privind alegerea Preedintelui Romniei. 21 pentru detalii, vezi M. Preda, Autoritile administraiei publice, Bucureti, 1999, pp. 42 43 i Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii publice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 319.
20

39

n acest sens, pentru a candida la aceast funcie, persoana trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: a) s aib drept de vot; b) s aib cetenia romn i domiciliul n ar; c) s nu intre n categoria persoanelor care nu pot face parte dintr-un partid politic; d) s fi mplinit, pn n ziua alegerilor, inclusiv, vrsta de cel puin 35 de ani; e) s nu fi ndeplinit, anterior, dou mandate n funcia de Preedinte al Romniei. Funcia de Preedinte al Romniei este incompatibil cu: - orice alt funcie public, indiferent care ar fi domeniul n care s-ar exercita aceasta i natura funciei; - calitatea de membru al vreunui partid politic; - orice funcie privat. n urma scrutinului, este declarat ales candidatul care a ntrunit, n primul tur, majoritatea de voturi ale alegtorilor nscrii n listele electorale (Legea nr. 370/2004 privind alegerea Preedintelui Romniei). n cazul n care nici unul dintre candidai nu a ntrunit aceast majoritate, se organizeaz al doilea tur de scrutin, ntre primii doi candidai stabilii n primul tur. Este declarat ales candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi. Rezultatul alegerilor pentru funcia de Preedinte al Romniei este validat de Curtea Constituional. Candidatul a crui alegere a fost validat depune jurmntul n faa Camerei Deputailor i a Senatului, convocate n edin comun. Mandatul Preedintelui Romniei este de 5 ani i se exercit de la data depunerii jurmntului, pn la depunerea jurmntului de preedintele nou ales. Mandatul Preedintelui Romniei poate fi prelungit, prin lege organic, numai n caz de rzboi sau de catastrof. Nici o persoan nu poate ndeplini funcia de Preedinte al Romniei dect pentru cel mult dou mandate. Acestea pot fi i succesive. Vacana funciei de Preedinte al Romniei intervine n caz de demisie, de demitere din funcie, de imposibilitate definitiv a exercitrii atribuiilor sau de deces. Dac funcia de Preedinte devine vacant ori dac Preedintele este suspendat din funcie sau dac se afl n imposibilitate temporar de a-i exercita atribuiile, interimatul se asigur, n ordine, de preedintele Senatului sau de preedintele Camerei Deputailor (art. 98 din Constituie). n termen de trei luni de la data la care a intervenit vacana funciei de Preedinte al Romniei, Guvernul trebuie s organizeze alegeri pentru un nou Preedinte. 4.2. Atribuiile Preedintelui Romniei Preedintele ndeplinete o serie de funcii specifice: a) funcia de reprezentare presupune ca, n calitate de ef al Statului, Preedintele s fie primul reprezentant al statului romn att pe plan intern, ct i pe cel extern; b) pe linia atribuiilor specifice activitii executive, Preedintele Romniei este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii, de unde i cerina ca acesta s fie comandantul forelor armate i preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii; c) funcia de mediere: Preedintele este solicitat s realizeze un arbitraj ntre puterile statului sau ntre stat i societate. n literatura de specialitate exist clasificri ale atribuiilor Preedintelui, pe baza mai multor criterii, ns dorim s ne oprim doar la cel care are n vedere subiectele fa de care se exercit aceast funcie i care ni se pare mai semnificativ. A. Atribuiile Preedintelui Romniei n raport cu Parlamentul privesc, potrivit Constituiei, urmtoarele domenii: a) Adresarea de mesaje Parlamentului cu privire la principalele probleme politice ale naiunii, nu reprezint o imixtiune a puterii executive n treburile puterii legislative (Parlamentul), ntruct acesta are numai rolul de a face cunoscut reprezentanilor naiunii poziia efului Statului n problemele interne i externe de importan deosebit, cu care se confrunt societatea la un moment dat. 40

Constituia oblig Camerele Parlamentului s se ntruneasc n edin comun i s primeasc mesajul Preedintelui Romniei. Mesajul nu produce efecte juridice. b) Preedintele Romniei are atribuii (limitate) i n ceea ce privete convocarea Parlamentului. n acest sens, el poate interveni doar n dou situaii. Prima situaie se refer la convocarea Parlamentului rezultat din alegeri, pe care Preedintele trebuie s o fac n maximum 20 de zile de la data desfurrii alegerilor (art. 63 alin. 3 Constituie). Cea de a doua situaie const n dreptul Preedintelui Romniei de a cere convocarea unei sesiuni extraordinare a Parlamentului n funciune, drept pe care l mai au, de fapt, birourile permanente ale fiecrei Camere i cel puin o treime din numrul deputailor sau al senatorilor (art. 66 alin.2 din Constituie). Convocarea Parlamentului n sesiune extraordinar de ctre Preedinte se poate face numai cu ndeplinirea anumitor condiii. c) n ce privete dizolvarea Parlamentului, aceasta presupune, de asemenea, o procedur relativ complicat, fiind condiionat de anumite situaii. Aceast msur poate fi luat numai n situaia n care trebuie format un nou Guvern, fie dup alegerile legislative, fie ca urmare a exprimrii votului de nencredere n Guvernul existent. Pentru ca Preedintele Romniei s-i poat exercita dreptul de a dizolva Parlamentul, trebuie respectate urmtoarele condiii: - obligativitatea consultrii preedinilor celor dou Camere; - Parlamentul s nu fi acordat votul de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare a nvestiturii; - n intervalul celor 60 de zile trebuie s fi fost respinse minimum dou solicitri de nvestitur; - s nu reprezint a doua dizolvare n perioada unui an caledaristic; - demersurile de dizolvare a Parlamentului s nu fie promovate n ultimele ase luni ale mandatului Preedintelui; - n ar s nu fie instituit starea de asediu sau de urgen. d) atribuia de promulgare a legii faciliteaz, n fapt i n drept, procedura legiferrii. Constituia prevede c legile se trimit spre promulgare Preedintelui Romniei, iar promulgarea se face n termen de cel mult 20 de zile de la primire. Acesta este un termen de decdere, dup a crui ndeplinire legea intr n vigoare, chiar dac nu a fost promulgat de Preedinte. Constituia i confer Preedintelui dreptul de a cere Parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii, n care caz promulgarea se face n termen de maximum 10 zile. Preedintele va putea sesiza i Curtea Constituional dac apreciaz c legea, n ansamblu, sau o dispoziie a ei sunt neconstituionale. B. Atribuiile Preedintelui Romniei n raport cu Guvernul ntre Preedinte i Guvern nu sunt stabilite raporturi de subordonare, ns eful Statului nu-i poate fi indiferent nici activitatea Executivului, nici a administraiei publice. Conform Constituiei, n relaia Preedinte-Guvern, cele mai importante atribuii constau n: - desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru; - numirea Guvernului, pe baza votului de ncredere acordat de Parlament; - revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n caz de remaniere; - consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente i de importan deosebit; - participarea la edinele Guvernului; - poate cere urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru fapte svrite n exercitarea funciei, precum i suspendarea din funcie, n cazul n care s-a cerut urmrirea penal de ctre Senat sau Camera Deputailor. C. Atribuiile Preedintelui Romniei n raport cu alte autoriti ale administraiei publice centrale autonome Preedintele conduce activitatea unor organe i autoriti ale administraiei publice centrale, care sunt autonome fa de Guvern. n acest sens, remarcm urmtoarele: 41

- Preedintele Romniei ndeplinete i funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii (art. 92, alin. 1 din Constituie), avnd dreptul s convoace lucrrile acestuia, si coordoneze i s-i ndrume ntreaga activitate; - Preedintele Romniei propune numirea unor importani funcionari ai administraiei publice. De exemplu: - potrivit Legii 14/1992 privind organizarea i funcionarea Serviciului Romn de Informaii, Preedintele Romniei propune Parlamentului candidatul pentru funcia de director general al acestui important organ i numete pe cei trei adjunci ai acestuia; potrivit Legii nr. 504/2002 a audiovizualului, Parlamentul numete, la propunerea Preedintelui, doi membri ai Consiliului Naional al Audiovizualului. D. Atribuiile Preedintelui Romniei n raport cu puterea judectoreasc se refer la: - numirea judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Dup numire, acetia devin inamovibili, fiind independeni i supunndu-se numai legii; - acordarea graierii individuale, prin decrete care sunt contrasemnate i de primulministru. E. Atribuiile Preedintelui Romniei n raport cu Curtea Constituional se refer la: - numirea unei treimi din judectorii Curii Constituionale; - sesizarea Curii Constituionale cu privire la neconstituionalitatea unor legi; - iniierea, la propunerea Guvernului, a revizuirii Constituiei; - controlul de ctre Curtea Constituional a respectrii procedurii alegerii Preedintelui i confirmrii rezultatelor sufragiului; - constatarea existenei mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei; - avizarea propunerii de suspendare din funcie a Preedintelui. F. Atribuiile Preedintelui Romniei n vederea consultrii directe a cetenilor se refer la instituia referendumului. (art. 90 Constituie) G. Atribuiile Preedintelui Romniei n situaii excepionale sunt reglementate din prevederile din Constituie, astfel: - Preedintele poate declara, cu aprobarea prealabil a Parlamentului, mobilizare parial sau general a forelor armate (numai n cazuri excepionale, aceast hotrre se supune ulterior aprobrii Parlamentului, n cel mult 5 zile de la adoptare); - n cazul unei agresiuni armate ndreptate mpotriva rii, Preedintele este abilitat de Constituie i cu dreptul de a lua msuri pentru respingerea agresiunii, msuri care nu se limiteaz numai la declararea mobilizrii forelor armate, ci cuprind i obligaii ale agenilor economici i ale populaiei civile; - Constituia l abiliteaz pe Preedinte cu dreptul de a institui, n condiiile legii, starea de asediu sau starea de urgen, n ntreaga ar sau n unele localiti, situaie n care este necesar o aprobare ulterioar a Parlamentului, n termen de cel mult 5 zile de la adoptare. H. Atribuiile Preedintelui Romniei n domeniul politicii externe Implicarea Preedintelui Romniei n problemele politicii externe este un fapt normal i necesar, mai ales n ceea ce privete exercitarea drepturilor i obligaiilor stabilite n procedura ncheierii tratatelor internaionale. Valabilitatea tratatelor ncheiate de Preedintele Romniei este condiionat de urmtoarele elemente: negocierea prealabil a Guvernului; naintarea tratatelor respective ctre Parlament n termen de 60 de zile; ratificarea lor de ctre Parlament. n ceea ce privete acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici, Preedintele Romniei are urmtoarele atribuii: - acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei n rile cu care avem relaii diplomatice; - aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangurilor misiunilor diplomatice; - acrediteaz reprezentanii diplomatici ai altor state pe lng Preedintele Romniei. Se cuvine menionat i faptul c decretele Preedintelui, emise n exercitarea celor mai importante atribuii se contrasemneaz de ctre primul-ministru. 42

4.3. Actele Preedintelui Romniei Preedintele Romniei emite decrete (ca acte juridice). Acestea pot avea caracter normativ sau individual. Constituia prevede dou condiii pentru ca decretele emise de Preedintele Romniei s intre n ordinea juridic a statului : - obligativitatea publicrii lor n Monitorul Oficial al Romniei ; - contrasemnarea unora dintre decrete de ctre primul-ministru al Guvernului. De asemenea, Preedintele Romniei poate adresa Parlamentului mesaje, poate face declaraii, apeluri, poate adresa scrisori, acestea fiind, prin efectele lor, acte politice. 4.4. Rspunderea politic i rspunderea juridic a Preedintelui Romniei Preedintele Romniei este supus unor rspunderi exprese, nendeplinirea, nesocotirea sau nclcarea unora dintre acestea putnd s atrag, dup caz, rspunderea politic, respectiv administrativ sau penal. Preedintele Romniei poate fi pus sub acuzare pentru nalt trdare, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i al senatorilor, competena de judecat avnd-o nalta Curte de Casaie i Justiie. La data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare, Preedintele este demis de drept. Rspunderea politic a Preedintelui este invocat de Constituie (art. 95) n cazul svririi unor fapte grave, prin nclcarea prevederilor constituionale. Preedintele poate fi suspendat din funcie, cu votul majoritii deputailor i al senatorilor, dup consultarea Curii Constituionale. Cu privire la faptele ce i se imput, acesta poate da explicaii Parlamentului. n ceea ce privete propunerea de suspendare din funcie, aceasta poate fi iniiat de minimum o treime din membrii celor dou Camere. n cazul aprobrii propunerii de suspendare, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum pentru demiterea Preedintelui, n condiiile prevzute de Legea nr. 3/2000. 4.5. Serviciile din subordinea Preedintelui Romniei n baza Legii nr. 47/1994, modificat i completat prin O.U.G. nr. 1/2001, pentru exercitarea de ctre Preedintele Romniei a prerogativelor care i sunt stabilite prin Constituia Romniei i alte legi, este organizat i funcioneaz Administraia prezidenial, instituie public cu personalitate juridic, care cuprinde serviciile publice aflate la dispoziia acestuia. Toate compartimentele i funciile din structura Administraiei prezideniale, organizarea, funcionarea i atribuiile acestora se stabilesc prin Regulamentul de organizare i funcionare a Administraiei prezideniale, care se aprob de Preedintele Romniei. ntre funciile de conducere specifice din cadrul acestei instituii se afl cele de consilier prezidenial, cu rang de ministru, i consilier de stat, cu rang de secretar de stat. 5. Guvernul Romniei 5.1. Guvernul Romniei - potrivit noilor reglementri legislative Guvernul Romniei este organizat i funcioneaz n baza Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor22, modificat i completat prin O.U.G. nr. 64/2003 i Legea nr. 23/200423 i Legea nr. 117/2005. Conform Constituiei, Guvernul, potrivit programului su de guvernare, acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Guvernul are, totodat, i sarcina de conducere general a administraiei publice, n calitatea sa de autoritate central cu competen material general. Aceast atribuie presupune existena unor raporturi de drept administrativ ntre Guvern i celelalte autoriti publice. Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri, minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere.
22 23

vezi Monitorul Oficial nr. 164 din 2 aprilie 2001. vezi Monitorul Oficial nr. 187 din 3 martie 2004.

43

Procedura de nvestitur a Guvernului const n : desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru ; solicitarea de ctre candidatul la funcia de prim-ministru a votului de ncredere ; acordarea votului de ncredere ; numirea Guvernului de ctre eful statului. Desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru este de competena Preedintelui Romniei, n urma consultrii partidului care a dobndit majoritatea absolut n Parlament. n cazul n care nu exist un asemenea partid, desemnarea se va face n urma consultrii cu toate partidele politice parlamentare. Candidatul la funcia de prim-ministru are consultri politice cu partidul sau gruparea de partide politice care a susinut desemnarea sa, n vederea alctuirii noului Guvern i a programului de guvernare. Candidatul la funcia de prim-ministru are 10 zile la dispoziie pentru negocierea listei ministeriabililor, ct i pentru redactarea programului de guvernare. n urmtoarea etap a procedurii de nvestitur are loc dezbaterea pentru acordarea votului de ncredere. Programul de guvernare este un document politic, care aparine n exclusivitate Guvernului i care, dac este acceptat, are ca efect acordarea ncrederii Parlamentului, pentru realizarea obiectivelor cuprinse n acest act. n cazul neacordrii votului de ncredere, procedura de nvestitur se reia. Dup obinerea votului de ncredere, Preedintele Romniei numete Guvernul. Guvernul i primul-ministru vor rspunde politic exclusiv n faa Parlamentului. Guvernul, n ntregul su, i fiecare dintre membrii acestuia i pot exercita mandatul numai dup depunerea jurmntului, conform legii, n faa Preedintelui Romniei, fapt care atest c att Guvernul, ct i eful Statului sunt autoriti de vrf ale puterii executive. 5.2. Organizarea i funcionarea Guvernului Guvernul se organizeaz i funcioneaz n conformitate cu prevederile constituionale, avnd la baz Programul de guvernare acceptat de Parlament. Pentru realizarea Programului de guvernare, Guvernul exercit urmtoarele funcii: - funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare ; - funcia de reglementare, prin care se asigur cadrul normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice; - funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; - funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; - funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului. edinele Guvernului se convoac i sunt conduse de primul-ministru. Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului (pe care le i conduce) n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului-ministru, n alte situaii. Guvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte ori este nevoie. 5.3. Atribuiile Guvernului A. Atribuii cu privire la asigurarea executrii legilor i a celorlate dispoziii normative, date n aplicarea acestora Guvernul exercit conducerea general a autoritilor administraiei publice. Ca urmare, Guvernul efectueaz acte de execuie i realizeaz conducerea, n ansamblu, a administraiei publice, inclusiv a acelor autoriti care efectueaztot acte de execuie, de organizare i aplicare concret a legilor i a celorlalte acte normative, prin care se nfptuiete politica intern i extern a rii. Guvernul asigur executarea de ctre organele administraiei publice a legilor i a celorlalte acte normative, date n aplicarea acestora. Atunci cnd se impune, Guvernul poate el nsui s adopte hotrri (norme obligatorii) pentru executarea unor legi. 44 -

B. Atribuii viznd conducerea i controlul activitii ministerelor i a celorlate autoriti ale administraiei publice centrale i locale Guvernul are nu numai obligaia de ndrumare, coordonare i control a autoritilor subordonate pe scar ierarhic, ci i pe aceea de anulare a actelor neconforme cu legea, emise de acestea. Exercitarea acestui drept este nfptuit de Guvern n mod nemijlocit, dar i prin reprezentanii si n judee i n municipiul Bucureti, respectiv prin prefeci, care conduc n teritoriu serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale. Exercitarea dreptului de control al Guvernului prin prefeci este limitat numai la activitatea autoritilor administraiei publice locale autonome alese i la actele emise de aceste autoriti, prefectul avnd dreptul s atace, n instana de contencios administrativ, orice act pe care l consider ilegal. Anularea propriu-zis a actului ilegal, nu este de competena prefectului, ci numai a instanei de contencios administrativ. C. Atribuii n privina elaborrii proiectelor de legi, pe care le supune spre adoptare Parlamentului Guvernul este cel care are, n primul rnd, iniiativa legislativ. Prioritatea Guvernului, n acest sens, este motivat de rolul care-i revine acestuia n asigurarea ndeplinirii politicii interne i extrne a statului, prin organizarea i executarea efectiv a legilor. D. Atribuii cu privire la desfurarea activitii economico-financiare i sociale Guvernului i revin, n mod expres, o seam de atribuii, care constau n: - aprobarea strategiilor i programelor de dezvoltare economic a rii pe ramuri i domenii de activitate; - elaborarea proiectelor de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat ; - asigurarea realizrii politicii n domeniul social potrivit Programului de guvernare; - cooperarea cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale; - nfiinarea, cu avizul Curii de Conturi, a organelor de specialitate din subordinea sa; - asigurarea administrrii proprietii publice i private a statului. E. Atribuii ale Guvernului n realizarea politicii interne Guvernul are atribuii importante n ce privete aprarea ordinii de drept, a linitii publice i a siguranei ceteanului, precum i a drepturilor i libertilor ceteneti, securitatea persoanelor i a bunurilor acestora. Guvernul este obligat s realizeze msurile privitoare la aprarea rii, la organizarea general a forelor armate, trebuie s asigure buna desfurare a alegerilor de la toate nivelurile. F. Atribuii n domeniul politicii externe Guvernul are obligaia de a ntreprinde msuri cu privire la negocierea de tratate, acorduri i convenii internaionale care angajeaz statul romn, dar i de a aproba acordurile interguvernamentale. 5.4. Actele Guvernului Pentru exercitarea atribuiilor sale, pe baza i n vederea executrii legilor, Guvernul adopt o serie de acte normative i individuale, menite s reglementeze i s perfecioneze relaiile sociale n cele mai diverse domenii ale administraiei publice. Guvernul este abilitat s adopte hotrri i ordonane. Dac hotrrile Guvernului sunt adoptate pentru executarea legilor, ordonana guvernamental este emis n temeiul unei legi speciale temporale de abilitare, n limitele i condiiile prevzute de aceasta. Hutrrea de Guvern vizeaz stabilirea de msuri sau reguli subsecvente, care s asigure aplicarea corect a legilor, iar ordonana este expresia unei competene legislative delegate. Hotrrea care poate fi normativ sau individual este actul prin care Guvernul i ndeplinete rolul su constituional, privind conducerea general a administraiei publice. Hotrrea reglementeaz relaiile sociale care, prin natura lor, sunt inferioare ca importan fa de cele reglementate prin lege. Ordonana nu poate fi emis dect prin delegarea de putere, respectiv, ca urmare a unei legi speciale adoptate de Parlament, de regul, cu caracter excepional i numai pe termen strict delimitat (de exemplu, n perioada vacanelor parlamentare). Unele dintre ordonanele care 45

se emit pe baza unei legi speciale de abilitare se supun aprobrii ulterioare a Parlamentului, n timp ce altele nu mai impun o asemenea msur. n general, vor fi supuse aprobrii ulterioare a Parlamentului numai acele ordonane pentru care legea de abilitare o cere n mod expres. n acelai context, s mai subliniem c Parlamentul nu poate delega competena sa legislativ din domeniul legilor organice, ci numai din cel al legilor ordinare. Ordonana de urgen este emis de Guvern n situaii cu totul deosebite, cnd, din motive absolut obiective, nu a fost posibil adoptarea unei legi n procedur de urgen i nici a uneia de abilitare (art. 115, alin. 4 din Constituie). Dar i n aceste situaii, ea poate s intre n vigoare numai dup depunerea acesteia spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat i dup publicarea ei n Monitorul Oficial. Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot afecta regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate public. n cazul respingerii, efectele ordonanei de urgen nceteaz o dat cu publicarea legii de respingere. Atunci cnd Parlamentul o aprob, ordonana de urgen intr n categoria legilor. Att hotrrile de Guvern, ct i ordonanele adoptate de acesta sunt semnate de primul-ministru, contrasemnate de ctre minitri, care au obligaia punerii lor n executare, i se public n Monitorul Oficial. 5.5. Rspunderea Guvernului Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului. Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun. Ipotezele de angajare a rspunderii Guvernului au fost grupate n dou categorii: - angajarea rspunderii asupra unui program sau a unei declaraii de politic general; - angajarea rspunderii asupra unui proiect de lege. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Sanciunea corespunztoare rspunderii politice a Guvernului const n demiterea sa, ca efect al retragerii ncrederii acordate la nvestitur, prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i senatorilor (art. 113 alin. 1 din Constituie). Ct privete rspunderea juridic a membrilor Guvernului, dac n cazul rspunderii politice a membrilor Guvernului, rspunderea este solidar, n cazul rspunderii penale, aceasta este individual, afectnd numai pe acel membru al Guvernului care a comis o infraciune n timpul exercitrii funciei sale. Procedura de sesizare i prevederile referitoare la pedepsele complementare, graierea i prescripia pentru infraciunile comise de membrii Guvernului n exerciiul funciei sunt distincte fa de infraciunile prevzute de legea penal. Sesizrile n vederea nceperii urmririi penale, vor fi depuse la Comisiile de specialitate ale Camerei Deputailor sau Senatului, n cazul n care minitrii sunt deputai sau, respectiv, senatori, iar pentru cei care nu sunt parlamentari, la Comisia special constituit de Preedintele Romniei. n cazul aprobrii cercetrii penale, dosarul va fi trimis, de ndat, ministrului Justiiei sau, dup caz, primului-ministru, pentru a proceda potrivit legii. Urmrirea penal a membrilor Guvernului, pentru faptele svrite n exerciiul funciei, se efectueaz de ctre Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, iar judecarea acestora, de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, potrivit legii. n condiiile n care membrii Guvernului au svrit alte fapte infracionale dect cele comise n exerciiul funciei, ei rspund potrivit dreptului comun, iar sesizrile vor fi adresate Procurorului general al Parchetului General de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. Acesta, la rndul su, dup ce constat dac sesizarea este ntemeiat, o va nainta, dup caz, fie Preedintelui Camerei Deputailor sau al Senatului, fie Preedintelui Romniei. Ct privete rspunderea patrimonial a Guvernului i a minitrilor, att Guvernului, n ansamblu, ct i minitrilor, ca autoriti ale administraiei publice, li se aplic regimul

46

dreptului comun al contenciosului administrativ, cnd paguba este cauzat printr-un act administrativ ilegal sau printr-un refuz nejustificat24. 5.6. Remanierea guvernamental, revocarea unor membri ai Guvernului, ncetarea mandatului Guvernului Art. 85 alin. 2 din Constituie reglementeaz dou cazuri n care Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, revoc i numete pe unii membri ai Guvernului: - remanierea guvernamental sau - vacana postului. Spre deosebire de vacana postului, care poate avea loc ca urmare a interveniei unuia din cazurile reglementate de Constituie, potrivit cruia funcia de membru al Guvernului nceteaz n urma demisiei, revocrii, pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului i a demiterii, remanierea guvernamental constituie acea modificare adus componenei Guvernului necesar n scopul realizrii n mai bune condiii a Programului de guvernare acceptat de Parlament. Dac prin propunerea de remaniere se schimb structura sau compoziia politic a Guvernului, Preedintele Romniei va putea exercita atribuia de revocare i numire a noilor membri ai Guvernului, numai pe baza aprobrii Parlamentului, acordat la propunerea primuluiministru. Revocarea constituie un mod de ncetare a calitii de membru al Guvernului, care se realizeaz de ctre Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, prevzut, de altfel, n art. 106 din Constituie. Revocarea unui membru al Guvernului poate interveni n caz de remaniere guvernamental sau n cazul n care primul-ministru are motive s propun aceast msur. ncetarea mandatului Guvernului poate avea loc n urmtoarele mprejurri: - la data validrii alegerilor parlamentare generale (Guvernul, al crui mandat a ncetat n aceste condiii, ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern); - retragerea ncrederii acordate Guvernului de ctre Camera Deputailor i Senat, n edin comun, prin adoptarea unei moiuni de cenzur, cu votul majoritii deputailor i al senatorilor. - primul-ministru i pierde calitatea de membru al Guvernului, ntruct se afl ntruna din situaiile prevzute de art. 106 din Constituie (demisie, revocare din funcie, pierderea drepturilor electorale, deces, stare de incompatibilitate i alte cazuri prevzute de lege); - primul-ministru este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile. 5.7. Primul-ministru. Poziie juridic i atribuii Primul-ministru conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce-i revin fiecruia. De asemenea, primul-ministru prezint Parlamentului declaraii i rapoarte cu privire la politica Guvernului i rspunde la ntrebrile ori interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai i senatori. Atribuiile primului ministru sunt detaliate n Legea 90/2001, modificat i completat, cu privire la organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor i dintre acestea menionm: - reprezint Guvernul n relaiile cu Parlamentul, Preedintele Romniei, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, cu partidele i alianele politice, sindicatele, cu alte organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale; - convoac i conduce edinele Guvernului, cu excepia situaiilor prevzute de lege25.

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p. 432 Alineatul respectiv are n vedere situaia cnd la edina Guvernului particip Preedintele Romniei i acesta prezideaz edina.
25

24

47

Primul-ministru este vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii i exercit toate atribuiile care deriv din aceast calitate. Primul-ministru poate constitui, prin decizie, consilii, comisii i comitete interministeriale. Primul-ministru semneaz hotrrile i regulamentele adoptate de Guvern i contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei, n cazul n care Constituia prevede obligativitatea contrasemnrii acestora .a. Primul-ministru numete i elibereaz din funcie: - conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului; - secretarul general i secretarii generali adjunci ai Guvernului; - personalul din cadrul Cancelariei primului-ministru; - secretarii de stat; - alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile prevzute de lege. Primul-ministru interimar este acel membru al Guvernului care a fost desemnat de Preedintele Romniei, n condiiile prevederilor art. 107 alin. 3 din Constituie. 5.8. Membrii Guvernului Guvernul este un organ colegial (format din mai multe persoane membrii Guvernului). Pot fi membri ai Guvernului persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar, se bucur de exerciiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnri penale i nu se gsesc n unul din cazurile de incompatibilitate prevzute de Legea nr. 161/200326 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei. Guvernul este alctuit, n afara primului-ministru, din minitri i din ali membri stabilii prin lege organic (de organizare a Guvernului). Este vorba de minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, precum i de minitrii de stat. Guvernul, cu avizul Curii de Conturi, poate nfiina organe de specialitate (subsecretariate i secretariate de stat) n subordinea sa. 6. Administraia public central de specialitate 6.1. Ministerele. Organizare, atribuii, acte. Responsabilitatea ministerial Ministerele reprezint o categorie distinct de organe, n cadrul sistemului autoritilor administraiei publice, avnd rolul de a organiza exercitarea i a executa n concret legile n anumite domenii i sectoare de activitate, fiind, prin aceasta, organe de specialitate de resort. Ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra Programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la nvestitur. Responsabilitatea ministerelor se ntinde pe ntreg teritoriul rii, fapt pentru care ministerele sunt autoriti centrale ale administraiei publice. Ministerele sunt organe de specialitate ale administraiei publice centrale, care realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora. Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului. Ministerele cuprind, de regul, n structura lor organizatoric urmtoarele compartimente: birouri, servicii, direcii, direcii generale i departamente. Ministerele pot nfiina n subordinea lor organe de specialitate i pot avea n subordine servicii publice deconcentrate, care funcioneaz n unitile administrativ teritoriale. Conducerea ministerelor se exercit de ctre minitri, ajutai de unul sau mai muli secretari de stat. Atribuiile minitrilor : organizarea, coordonarea i controlul aplicrii legilor, ordonanelor i hotrrilor Guvernului, cu aplicarea limitelor de autoritate i a principiului autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor economici; iniierea i avizarea unor
26

publicat n Monitorul Oficial nr. 279 din 21.04.2003

48

proiecte de acte normative; fundamentarea i elaborarea propunerilor pentru bugetul anual, naintarea acestora Guvernului Romniei .a. Ministrul i exercit atribuiile de conducere prin instruciuni i ordine. Instruciunile care pot fi elaborate i n comun, de mai multe ministere sau alte organe interesate conin reguli generale, care trebuie urmate n domeniul organismului emitent, precum i de ctre organele i unitile din subordine. n activitatea ministerelor, ca instrumente de conducere, sunt frecvente i regulamentele. Avnd caracter normativ, regulamentele vizeaz aspecte care privesc organizarea ministerului i a unitilor subordonate. Ordinele ministrului sunt acte juridice prin care se dispune rezolvarea unor probleme concrete. Neavnd caracter normativ, ordinele sunt acte emise de ministru, pentru aplicarea unor reglemeentri normative. n practica activitii de conducere a ministerelor sunt frecvente circularele,care ntrunesc condiiile de acte cu caracter explicativ i de ndrumare i rezoluiile, acte de soluionare a unor aspecte concrete. n fiecare minister se va organiza Cabinetul ministrului, cu personal propriu, cruia nu i se aplic prevederile legii privind Statutul funcionarilor publici. Secretarul general al ministerului este o funcie nou nfiinat, prin H.G. 43/1998, numai n aparatul de lucru al ministerelor. Numirea i eliberarea din funcie a acestuia, precum i stabilirea atribuiilor specifice, se fac prin ordin al ministrului. Minitrii, n calitatea lor de membri ai Guvernului, rspund att politic, dar i civil, contravenional, disciplinar sau penal, dup caz, potrivit dreptului comun. 6.2. Alte autoriti centrale de specialitate ale administraiei publice n sistemul administraiei publice exist i organe centrale de specialitate, altele dect ministerele (secretariate, agenii, autoriti, comisii, oficii, institute, birouri etc.), care sunt organizate i funcioneaz n subordinea Guvernului27 sau a ministerelor ca instituii publice, cu personalitate juridic. Se nfiineaz prin hotrri ale Guvernului i au o structur proprie, iar conductorii lor sunt asimilai, dup caz, cu secretarii de stat, subsecretarii de stat sau directorii generali din ministere. Conductorii organelor centrale specializate, altele dect ministerele, emit ordine, instruciuni, norme metodologice. Ei nu sunt membri ai Guvernului i sunt numii i eliberai din funcie prin decizia primului-ministru. Aceste autoriti i desfoar activitatea pe ntreg teritoriul rii, prin servicii deconcentrate. Exemple : Autoritatea Naional de Reglementare n Domeniul Energiei, Oficiul Naional de Prevenire i Combatere a Splrii Banilor, Agenia Nuclear, Agenia Naional a Funcionarilor Publici .a. 6.3. Autoritile autonome ale administraiei publice centrale Autoritile administrative autonome pot fi constituite numai prin legi organice, fiind exceptate acele autoriti nfiinate direct prin Constituie (Consiliul Suprem de Aprare a rii, Serviciul Romn de Informaii, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Serviciile Publice de Radio i Televiziune i Consiliul Legislativ). ntre autoritile centrale autonome, nfiinate prin legi organice, menionm Consiliul Naional al Audiovizualului, Banca Naional, Fondurile Proprietii Private etc. Autoritile de mai sus sunt organe executive, pentru c activitatea lor se desfoar pe baza legii i n vederea executrii ei. 7. Administraia public local 7.1. Consideraii cu privire la organizarea administraiei publice locale Administraia public local este totalitatea autoritilor cu competen general sau special, chemate s satisfac cerinele i interesele generale ale populaiei unei uniti administrativ teritoriale (jude, comun, ora). Administraia public local este organizat i funcioneaz la nivelul unitilor administrativ-teritoriale ale Romniei : comune, orae28 i judee.
27 28

vezi Mircea Preda, Op. cit., p. 182. n condiiile legii, unele orae au fost declarate municipii, pe baza unor criterii speciale.

49

Administraia public local n cadrul unitii administrativ-teritoriale i realizeaz sarcinile prin servicii proprii sau deconcentrate cu atribuii corespunztoare la nivelul comunei, oraului i al judeului. ntre administraia public central i cea local exist unele delimitri determinate de principiul autonomiei locale. n comune i orae, administraia public local se realizeaz prin consiliile locale i primarii alei conform legii, aceste instituii alctuind autoritile administraiei publice locale, prin care se realizeaz autonomia local. La nivelul judeelor, consiliile judeene, n calitate de autoriti ale administraiei publice, realizeaz autonomia local n judee. Din cele de mai sus, rezult c prin administraie public nelegem activitatea pe care o desfoar autoritile administrativ-teritoriale organizate pe baza principiului autonomiei locale. 7.2. Principiile de baz ale organizrii i funcionrii administraiei publice locale Din prevederile corelate ale Constituiei, Legilor nr. 215/2001 a administraiei publice locale i 67/2004, rezult c organizarea i funcionarea administraiei publice locale are la baz urmtoarele principii: 1. Principiul autonomiei locale ; 2. Principiul descentralizrii ; 3. Principiul deconcentrrii serviciilor publice ; 4. Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale ; 5. Principiul legalitii ; 6. Principiul consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. 7.2.1. Principiul autonomiei locale. Ca o consecin a aplicrii principiului autonomiei locale (consacrat expres de Constituie i de Legea nr. 215/2001), autoritile comunale/oreneti nu sunt subordonate fa de vreo autoritate judeean sau central. ntre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte, i consiliul judeean, pe de alt parte, nu este nici un raport de subordonare. Nu exist raporturi de subordonare nici ntre consiliul local/primar, pe de o parte, i prefect, minister, departament central, pe de alt parte. n relaiile cu organele locale, organelor centrale, respectiv judeene, le revin doar urmtoarele drepturi: de a le organiza activitatea; de a le da ndrumri; de a executa controlul general asupra diferitelor activiti cu caracter economico-financiar, juridic, organizatoric, cultural etc.; de a solicita anularea actelor ilegale. Conform Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, autonomia local este dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Acest drept se exercit de ctre consiliile locale i primari, precum i de ctre consiliile judeene, autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Colectivitatea local reprezint totalitatea locuitorilor din unitatea administrativteritorial. Autonomia local este numai administrativ i financiar i este exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege. Autonomia local confer autoritilor administraiei publice locale dreptul ca, n limitele legii, s aib iniiative n toate domeniile, cu excepia celor care sunt date, n mod expres, n competena altor autoriti publice. Pentru realizarea autonomiei locale, autoritile administraiei publice din comune, orae i judee elaboreaz i aprob bugete de venituri i cheltuieli, avnd dreptul ca, n condiiile legii, s instituie i s perceap impozite i taxe locale. Autonomia local reprezint att un drept, ct i o obligaie pentru autoritile reprezentative ale colectivitilor locale, care au misiunea de a gestiona i rezolva toate problemele populaiei din raza lor administrativ-teritorial. 50

7.2.2. Principiul descentralizrii. Descentralizarea este un regim juridic opus centralizrii. Descentralizarea se caracterizeaz prin aceea c rezolvarea problemelor de interes local nu se face de funcionari numii de la centru, ci de ctre cei alei de corpul electoral sau desemnai de acetia29. Autoritile locale nu sunt subordonate ierarhic celor centrale, iar actele lor, chiar dac nu sunt conforme cu legea, nu pot fi anulate de acestea din urm (n cadrul sistemului administrativ), ci de ctre autoriti din afara acestuia din sfera puterii judectoreti, ori n cadrul unui sistem jurisdicional special constituit. Descentralizarea administrativ const n recunoaterea personalitii juridice unitilor administrativ-teritoriale, existena autoritilor publice care le reprezint i care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, dar care sunt supuse unui control special (tutel administrativ). Elementele specifice descentralizri administrative care caracterizeaz administraia public din Romnia sunt urmtoarele30: - rezolvarea problemelor locale care intereseaz comuna, oraul sau judeul este dat n competena autoritilor administraiei publice locale; - persoanele care alctuiesc aceste autoriti (consilierii locali, consilierii judeeni, primarii) sunt alei de ctre locuitorii localitii sau judeului, iar ceilali funcionari publici, din serviciile publice ale acestor autoriti sunt desemnai de ctre respectivele autoriti; - raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune i orae i autoritile administraiei publice la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude. n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt, nu exist raporturi de subordonare; ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii consiliilor judeene, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare; - imposibilitatea autoritii centrale de a anula actele (chiar i cele ilegale) ale autoritilor locale descentralizate. n acest sens, nici o autoritate a administraiei publice centrale (Guvern, ministere) nu are competena s anuleze, s modifice sau s suspende un act adoptat sau emis de consiliul local, consiliul judeean sau de primar, aa cum ar putea-o face, de pild, Guvernul cu un act emis de un ministru sau de prefect. La rndul su, nici prefectul, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, care are rolul s vegheze ca activitatea consiliilor locale i a primarilor, a consiliilor judeene i a preedinilor consiliilor judeene s se desfoare n conformitate cu prevederile legii, nu poate anula sau suspenda un act adoptat sau emis de autoritile administraiei publice locale, ci cel mult s solicite acest lucru unei autoriti din sfera altei puteri a statului instanei judectoreti. Fiecare dintre unitile administrativ-teritoriale (comun, ora, municipiu, jude) dispune de un patrimoniu propriu, distinct de cel al statului i de un buget propriu, pe care le gestioneaz n condiiile legii, n vederea satisfacerii intereselor i trebuinelor locale. 7.2.3. Principiul deconcentrrii serviciilor publice. Deconcentrarea administrativ este o treapt, situat ntre centralizare i descentralizare administrativ, fiind o centralizare atenuat sau o slab descentralizare.31 Conductorii instituiilor deconcentrate sunt numii de ctre minitri, au competena s rezolve problemele din domeniul respectiv care apar n unitatea administrativ-teritorial, iar actele emise de ei sunt supuse controlului administrativ ierarhice. Numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor acestor servicii se face numai cu avizul consultativ al prefectului.

Mircea Preda, Curs de drept administrativ, Partea general Casa Editorial Calistrat Hoga, Bucureti, 1995, p. p. 287-288 30 Mircea Preda, ibidem, p. p. 298-301 31 Mircea Preda, op. cit., 1995, p. 301

29

51

Deconcentrarea serviciilor publice nu vizeaz n mod obligatoriu transferarea tuturor activitilor de la nivel central, la cel judeean sau local (ceea ce nu este nici necesar nici oportun). La nivelul unitilor administrativ-teritoriale sunt organizate servicii publice ale organelor centrale, care au, de regul, dubl subordonare: pe vertical organului central, iar pe orizontal prefectului. n categoria acestora intr direciile sanitare, direciile de statistic, inspectoratele colare .a.m.d. Autoritile administraiei publice locale, care presteaz servicii de interes local, sunt consiliile locale i primarii, ca uniti autonome, precum i consiliile judeene care coordoneaz activitatea consiliilor locale comunale, oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Sunt i o seam de instituii publice care presteaz servicii ctre populaie. Ele se nfiineaz prin lege sau potrivit legii, de Parlament, Guvern, ministere i alte autoriti de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i de ctre consiliile judeene sau locale. n aceast categorie intr, ntre altele, instituii de nvmnt, dispensare, policlinici, spitale, biblioteci etc. Alte tipuri de servicii publice sunt cele prestate de regiile autonome de construcii, transport, comunicaii, salubritate etc. i care se nfiineaz prin hotrri de Guvern sau ale consiliilor judeene sau locale. n sfrit, unele asociaii i fundanii, care pot fi nfiinate i de persoane particulare, fr scop lucrativ sau non-profit, intr, de asemenea, n cadrul unitilor care presteaz unele servicii publice. 7.2.4. Principiul eligibilitii. Acest principiu nu este formulat expres de Constituie, dar este cuprins n prevederile Legilor nr. 215/2001 i nr. 67/2004, care privesc administraia public local i respectiv alegerea autoritilor administraiei publice locale. Dat fiind natura lor juridic, aceste autoriti nu sunt ale statului i, ca urmare, nu exercit nici una din puterile statului. Raiunea de a fi a consiliilor locale i judeene, precum i a primarilor const numai n a administra/gestiona treburile unitilor administrativ teritoriale n care sunt alese, de a sluji i rezolva interesele colectivitilor respective, ntr-un cuvnt, ale electoratului. Aadar, puterea lor nu este determinat de puterea statului, nu deriv din aceasta, ci din mandatul ce le-a fost ncredinat de alegtori, n numele crora acioneaz i pe care-i reprezint. Pentru ca aciunile autoritilor alese s fie eficiente i s produc efecte juridice, acestea trebuie recunoscute de stat - n calitatea sa de reprezentant al ntregii naiuni. n virtutea recunoaterii lor de ctre stat, recunoatere care este condiionat de valabilitatea scrutinului electoral, primarii, consiliile comunale i judeene sunt ncadrate n ordinea juridic a statului, aciunile lor fiind considerate a fi n conformitate cu legea. 7.2.5. Principiul legalitii. Legalitatea nseamn respectarea cu strictee a unei norme de drept. La starea de legalitate se ajunge fie prin respectarea unei dispoziii legale de bunvoie, fie prin aplicarea silit a legii de ctre fora de constrngere a puterii publice. Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale prevede, n mod expres principiul legalitii, cruia trebuie s i se subordoneze organizarea i funcionarea tuturor autoritilor administraiei publice locale. Principiul legalitii se aplic n administraia public local, privit n toat complexitatea sa. n consecin, toate aspectele organizatorice i funcionale, respectiv consacrarea structurilor organizatorice ale autoritilor administraiei publice locale, componena, modul de constituire, atribuiile, competenele i modul lor de funcionare, la care se adaug actele pe care le eman, ca i raporturile i relaiile lor cu alte autoriti publice sau structuri organizatorice din ar i strintate, trebuie s fie n strict conformitate cu legea (cu prevederile Constituiei, dar i cu cele ale legilor i ale celorlalte acte normative n vigoare). Se nelege c nerespectarea legilor este sinonim cu nclcarea principiului legalitii, atrgnd consecinele juridice corespunztoare. 52

7.2.6. Principiul consultrii cetenilor n soluionarea problemelor de interes deosebit. Legea administraiei publice locale oblig la consultarea locuitorilor, prin referendum, n situaia oricror modificri ale limitelor teritoriale ale judeului. Problemele de interes deosebit din unitile administrativ-teritoriale i subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor pot fi supuse, n condiiile legii, aprobrii locuitorilor, prin referendum local. Referendumul local se poate organiza n toate satele i localitile componente ale comunei sau oraului ori numai n unele dintre acestea. n cazul referendumului la nivel judeean, acesta se poate desfura n toate comunele i oraele din jude ori numai n unele dintre acestea, care sunt direct interesate. De regul, referendumul are un caracter consultativ, de aceea rezultatul su nu este obligatoriu, ci doar orientativ. Problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau judeene, dup caz, la propunerea primarului, respectiv a preedintelui consiliului judeean. 8. Autoritile deliberative comunale, oreneti i municipale consiliile locale 8.1. Consiliul local. Consideraii generale Constituia Romniei, precum i dispoziiile Legii nr. 215/2001 privind administraia public local, stipuleaz c autoritile administraiei publice locale prin care se realizeaz autonomia n orae i comune sunt consiliile locale i primarii alei n condiiile legii. n conformitate cu aceleai dispoziii, aceste autoriti se organizeaz i funcioneaz n comune i orae, prin genericul orae nelegnd i municipiile. Consiliile locale se pot organiza i n subdiviziunile unor municipii. Astfel de subdiviziuni sunt organizate, deocamdat, numai n Bucureti i sunt denumite sectoare. 8.2. Alegerea consiliului local Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale32 reglementeaz regimul alegerilor att pentru consiliile locale i judeene, ct i pentru primari, astfel c prevederile referitoare la consiliile locale, pe care le tratm n prezenta seciune, sunt valabile i celorlaltor dou categorii de autoriti ale administraiei publice locale. Consiliile locale se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Numrul membrilor fiecrui consiliu local se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie de populaia comunei sau a oraului, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. Potrivit Constituiei i Legii nr. 67/2004, o persoan fizic trebuie s ndeplineasc, cumulativ, urmtoarele condiii pentru a fi ales consilier: - s aib drept de vot; - vrsta de cel puin 23 de ani; - cetenia romn; - domiciliul n comuna respectiv sau n respectivul ora; - s nu le fie interzis asocierea n partide politice; - dac candideaz independent, trebuie s ndeplineasc i condiia listei de susintori. Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei prevede incompatibilitatea funciei de consilier cu alte funcii sau caliti : funcia de primar sau viceprimar; funcia de prefect sau subprefect; calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc n aparatul propriu al consiliului local respectiv sau n aparatul propriu al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv; funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la regiile autonome i societile comerciale de interes
32

Legea nr. 67/2004, pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, publicat n M.Of. nr. 271/2004.

53

local, nfiinate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv .a. O persoan nu poate exercita n acelai timp un mandat de consilier local i un mandat de consilier judeean. Starea de incompatibilitate intervine dup validarea celui de-al doilea mandat. Propunerile de candidai pentru consilierii locali (i primari) se fac pe circumscripii electorale de ctre partidele politice sau alianele politice (instituite potrivit legii partidelor politice), alianele electorale sau organizaiile cetenilor aparinnd minoritilor naionale, care particip la alegeri, cel mai trziu cu 30 de zile nainte de data alegerilor. Acestea pot propune o list de candidai n fiecare circumscripie electoral pentru consiliul local (i consiliul judeean). Se pot propune i candidaturi independente, n condiiile Legii pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale ns, nu se admit liste de candidai independeni pentru funcia de consilier. Candidaii independeni pentru funcia de consilier trebuie s fie susinui de minim 1% din numrul total al alegtorilor nscrii n listele electorale permanente. Biroul electoral de circumscripie examineaz ntrunirea condiiilor prevzute de lege att pentru lista de candidaturi, ct i pentru candidai, nregistrndu-le pe cele care sunt legale. Campania electoral ncepe cu 30 de zile nainte de data desfurrii alegerilor, i se ncheie n ziua de smbt care preced data alegerilor, la ora 7.00. Nerespectarea regulilor cu privire la desfurarea campaniei electorale reprezint contravenie. n campania electoral, candidaii, formaiunile politice, alianele i cetenii au dreptul s-i exprime opiniile n mod liber i fr nici o discriminare, prin mitinguri, adunri, utiliznd televiziunea, radioul, presa i celelalte mijloace de informare n mas. n timpul campaniei electorale se asigur candidailor, n mod nediscriminatoriu, spaii corespunztoare pentru a se ntlni cu alegtorii. Primarii sunt obligai ca, pn la declanarea campaniei electorale, s stabileasc, prin dispoziii, locurile speciale pentru afiaj electoral. Aceste locuri vor fi situate n zone frecventate de ceteni, fr stnjenirea circulaiei pe drumurile publice i a celorlalte activiti din localitile respective. Mijloacele folosite n campania electoral nu pot contraveni ordinii de drept. Votarea are loc ntr-o singur zi, ea ncepe la ora 7 i se termin la ora 21. La desfurarea operaiunilor de votare pot asista observatori strini i observatori interni, acreditai n acest sens. Alegtorii vor vota numai la secia unde au fost nscrii n listele electorale. Dup ncheierea votrii, preedintele biroului electoral al seciei de votare procedeaz la anularea buletinelor de vot rmase nentrebuinate i la deschiderea urnelor, n prezena membrilor biroului. Preedintele va citi cu voce tare, la deschiderea fiecrui buletin, lista de candidai care a fost votat sau, dup caz, numele i prenumele candidatului independent sau al candidatului pentru funcia de primar votat i va arta buletinul de vot celor prezeni. Buletinele nule (care nu poart tampila de control a seciei de votare, buletinele de alt model dect cel legal aprobat, buletinele care nu au tampila votat sau la care tampila este aplicat pe mai multe patrulatere sau n afara acestora) nu intr n calculul voturilor exprimate. Dup numrarea voturilor, preedintele biroului electoral al seciei de votare ncheie cte un procesverbal, n dou exemplare. Procesele verbale se vor semna de preedinte i membrii biroului electoral al seciei de votare i vor purta tampila acesteia Pentru consiliul local, consiliul judeean i pentru primar se ntocmete cte un dosar care va cuprinde: procesele-verbale i contestaiile privitoare la operaiunile electorale ale seciei, precum i buletinele nule i cele contestate. Dosarele sigilate i tampilate se vor nainta biroului electoral de circumscripie de ctre preedintele biroului electoral al seciei de votare, cu paz militar, n cel mult 24 de ore de la ncheierea votrii. Biroul electoral de circumscripie procedeaz la totalizarea voturilor exprimate i la atribuirea de mandate. n acest scop, biroul electoral de circumscripie consemneaz, pe ntreaga circumscripie, separat pentru fiecare list de candidai sau candidai independeni, numrul de voturi obinute. Alegerile pentru consilieri (ct i pentru primari) sunt valabile, indiferent de numrul alegtorilor care au participat la vot. 54

Atribuirea mandatelor se face de ctre biroul electoral de circumscripie n ordinea nscrierii candidailor pe list i ncepe cu lista de candidai pentru care au fost exprimate cele mai multe voturi. Candidaii nscrii pe liste, care nu au fost alei sunt declarai supleani n listele respective. n caz de vacan a mandatelor de consilieri alei, supleanii vor ocupa locurile devenite vacante, n ordinea n care au fost nscrii pe liste. Biroul electoral de circumscripie ncheie un proces-verbal pentru consiliul local, privind toate operaiunile electorale, centralizarea voturilor i constatarea rezultatelor alegerilor. Procesele-verbale se semneaz de ctre preedinte i ceilali membri ai biroului electoral de circumscripie i vor purta tampila acesteia. Procesul-verbal, mpreun cu ntmpinrile, contestaiile i procesele-verbale pentru care au avut loc alegerile, primite de la birourile electorale ale seciilor de votare, formnd cte un dosar ncheiat, sigilat i semnat de membrii biroului electoral de circumscripie, se nainteaz judectoriei n raza creia se afl unitatea administrativ-teritorial, n vederea validrii, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001, cu modificrile ulterioare. 8.3. Statutul aleilor locali Prin Legea nr. 393/200433, modificat i completat, se reglementeaz statutul aleilor locali, care sunt consilierii locali i consilierii judeeni, primarii, primarul general al Municipiului Bucureti, viceprimarii, preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene. Este asimilat aleilor locali i delegatul stesc. Protecia legal a aleilor locali. n exercitarea mandatului, aleii locali sunt n serviciul colectivitii, fiind ocrotii de lege. Libertatea de opinie i de aciune n exercitarea mandatului alesului local este garantat prin Statut, astfel nct aleii locali nu pot fi trai la rspundere juridic pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului lor. Drepturile aleilor locali. Art. 28 31 din Statutul aleilor locali reglementeaz suspendarea contractului de munc sau a actului de numire pe timpul exercitrii mandatului de primar, viceprimar, preedinte sau vicepreedinte al consiliului judeean, reluarea activitii n executarea contractului de munc sau a actului de numire, la ncetarea mandatului, precum i imposibilitatea modificrii sau desfacerii contractului de munc ori a eliberrii din funcie pe motive ce nu le sunt imputabile, timp de 2 ani de la data ncetrii mandatului. Alte drepturi ale aleilor locali, stabilite prin Statutul aleilor locali sunt: dreptul de iniiativ n promovarea actelor administrative, individual sau n grup; dreptul consilierilor (nu i al preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene) la indemnizaie de edin, pentru participarea la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate; dreptul consilierilor la decontarea cheltuielilor fcute n exercitarea mandatului; dreptul primarilor, viceprimarilor, al preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene la o indemnizaie lunar; dreptul de a beneficia de plata cursurilor de pregtire, formare i perfecionare profesional, organizate de instituii specializate, n decursul mandatului, potrivit hotrrii consiliului local sau judeean; etc. Obligaiile aleilor locali. Potrivit art. 45 din Statut, aleii locali, n calitate de reprezentani ai colectivitilor locale, au ndatorirea de a participa, pe durata mandatului, la exercitarea funciilor autoritilor locale din care fac parte sau pe care le reprezint, cu buncredin i fidelitate fa de ar i de colectivitatea care i-a ales. n Statut se prevede obligaia consilierilor locali i judeeni de a respecta Constituia i legile rii, precum i regulamentul de funcionare a consiliului, s se supun regulilor de curtoazie i disciplin i s nu foloseasc n cuvntul lor sau n relaiile cu cetenii expresii injurioase, ofensatoare sau calomnioase. De asemenea, aleii locali sunt obligai la probitate i discreie profesional, s dea dovad de cinste i corectitudine, s nu cear, pentru sine sau pentru altul, bani, foloase materiale sau alte avantaje. Incompatibiliti privind aleii locali. Aceste cazuri sunt precizate n Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare (art. 87 alin. 1; art. 88 alin. 1).

Legea nr. 393 / 2004 privind statutul aleilor locali, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 912/07.10.2004;

33

55

Registrul de interese. Potrivit art. 74 alin.1 al Statutului, aleii locali sunt obligai s i fac publice interesele personale printr-o declaraie pe propria rspundere, depus n dublu exemplar la secretarul unitii administrativ-teritoriale respective. Un exemplar al acestei declaraii se pstreaz de ctre secretar ntr-un dosar special, numit registru de interese. Al doilea exemplar al declaraiei se transmite la subprefectul care a preluat atribuiile secretarului general al prefecturii. Acesta le pstreaz ntr-un dosar special denumit registru general de interese. Registrul de interese are caracter public, putnd fi consultat de ctre orice persoan, n condiiile Legii 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public. Rspunderea aleilor locali. Potrivit art. 55 din Statut, aleii locali rspund, n condiiile legii, administrativ, civil sau penal, dup caz, pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin. Consilierii rspund n nume propriu pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte i pentru hotrrile pe care le-au votat. 8.4. Constituirea consiliilor locale Consiliile locale sunt compuse din consilieri locali alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Numrul membrilor fiecrui consiliu local se stabilete, potrivit Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, modificat i completat prin Legea nr. 286/2006, prin ordin al prefectului, n funcie de numrul locuitorilor comunei, oraului sau municipiului, raportat la Institutul Naional de Statistic, la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, n anumite proporii precizate n art. 29 al legii. Potrivit art. 29 al Legii 215/2001, modificat prin Legea 286/2006, validarea alegerii consilierilor locali se face de ctre judectoria n raza creia se afl unitatea administrativteritorial, de ctre un judector desemnat de preedintele instanei. Cererea de validare se depune n termen de 3 zile de la data constatrii rezultatelor alegerilor, n condiiile legii, i se judec: - de urgen i cu precdere; - n edin public, fr citarea prilor; - n termen de 10 zile de la data depunerii. Cererea de validare se soluioneaz prin hotrre executorie, supus cilor de atac prevzute n procedura contencioas. Instana se va pronuna n termen de 10 zile de la data introducerii cererii de apel sau recurs, dup caz. Invalidarea mandatului unui consilier poate interveni ntr-unul din urmtoarele cazuri: - dac se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate; - dac alegerea consilierului s-a fcut prin fraud electoral, constatat n condiiile legii. Constituirea consiliilor locale se va face n termen de 25 de zile de la data alegerilor34. Convocarea consilierilor pentru edina de constituire se face de ctre prefectul judeului, n termen de maximum 5 zile de la pronunarea hotrrii de validare n condiiile art. 29 al legii. La edina de constituire particip prefectul sau reprezentantul su, precum i primarul sau, dup caz, candidatul declarat ctigtor la alegerile pentru funcia de primar. edina se desfoar legal dac particip cel puin majoritatea consilierilor locali alei i validai. Dac aceast majoritate nu se ntrunete, edina se organizeaz din nou, n aceleai condiii, peste 3 zile.Dac nici dup 3 convocri consiliul local nu se poate ntruni din cauza absenei nemotivate a consilierilor locali, instana va declara, prin hotrre, vacante locurile consilierilor locali alei care au lipsit nemotivat la oricare din cele trei convocri. Dac aceste locuri nu pot fi ocupate de supleani, potrivit legii, se vor organiza alegeri pariale pentru completare, n termen de 90 de zile. Lucrrile edinei de constituire a Consiliului local sunt conduse de ctre cel mai n vrst consilier local, ajutat de cei mai tineri 2 consilieri locali, cu asistena de specialitate a secretarului unitii administrativ-teritoriale, care va ntocmi i procesul-verbal al edinei.

34

n prealabil, dup stabilirea rezultatului votrii, respectiv dup stabilirea numrului de consilieri prevzut de lege pentru consiliul local, sunt eliberate certificate prin care se dovedete alegerea fiecrui consilier. Dup ndeplinirea acestei proceduri, este posibil constituirea consiliului local, ca autoritate, format din consilieri alei.

56

Consilierii locali ale cror mandate au fost validate depun, n faa consiliului local, un jurmnt, al crui text este prevzut de art. 34 alin. 1 din Legea nr. 215/2001. Consiliul local se declar legal constituit dac majoritatea consilierilor locali validai au depus jurmntul. Constituirea consiliului local se constat prin hotrre, adoptat cu votul majoritii consilierilor locali validai. Dup declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii si, cu votul majoritii consilierilor n funcie, un preedinte de edin, pe o perioad de maximum 3 luni, care va conduce edinele consiliului i va semna hotrrile adoptate de acesta. 8.5. Atribuiile consiliilor locale Atribuiile consiliului local sunt precizate de art. 36 al Legii 215/2001, republicat. Atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilo publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local: - aprob statutul comunei, oraului sau municipiului, precum i regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local; - aprob, n condiiile legii, la propunerea primarului, nfiinarea, organizarea i statul de funcii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local, precum i reorganizarea i statul de funcii ale regiilor autonome de interes local; - exercit, n numele unitii administrativ-teritoriale, toate drepturile i obligaiile corespunztoare participaiilor deinute la societi comerciale sau regii autonome, n condiiile legii. Atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului: - aprob, la propunerea primarului, bugetul local, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a rezervei bugetare; - aprob, la propunerea primarului, contractarea i/sau garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de datorie public local, prin emisiuni de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale, n condiiile legii; - stabilete impozite i taxe locale, precum i taxe speciale, n condiiile legii ; - aprob, la propunerea primarului, documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de investiii de interes local, n condiiile legii; - aprob strategiile pentru dezvoltarea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale. Atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului: - hotrete darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei sau oraului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local; - hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a comunei sau oraului; - avizeaz sau aprob, n condiiile legii, documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor. Atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni: - nfiineaz instituii publice, societi comerciale i servicii publice de interes local; asigur condiiile materiale i financiare necesare pentru buna funcionare a instituiilor i serviciilor publice de educaie, sntate, cultur, tineret i sport, aprarea ordinii publice, aprarea mpotriva incendiilor i protecia civil, de sub autoritatea sa, urmrete i controleaz activitatea acestora; - hotrte acordarea unor sporuri i altor faciliti, potrivit legii, personalului sanitar i didactic; - sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase; - aprob construirea locuinelor sociale, criteriile pentru repartizarea locuinelor sociale. Atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern: - hotrte, n condiiile legii, asocierea sau cooperarea cu persoane juridice romne sau strine, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local; 57

- hotrte, n condiiile legii, nfrirea comunei, oraului sau municipiului cu uniti administrativ-teritoriale din alte ri etc. Consiliul local ndeplinete orice alte atribuii stabilite prin lege. 8.6. Funcionarea consiliilor locale Consiliul local i exercit mandatul pentru o perioad de 4 ani, de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a noului consiliu ales (perioad care se poate prelungi, n caz de rzboi sau catastrof, prin lege organic). edina este principala form de lucru a consilierilor i reprezint forma juridic prin care consiliile locale realizeaz atribuiile ce le revin prin lege, n calitatea lor de autoriti administrative, autonome i deliberative. Consiliul local se ntrunete n edine ordinare lunar, la convocarea primarului, sau n edine extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin o treime din numrul membrilor consiliului. Consiliul poate fi convocat de ndat, n caz de for major i de maxim urgen, pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau oraului. n Regulamentul de organizare i funcionare pe care l adopt fiecare consiliu sunt prevzute modul concret de desfurare a edinei i condiiile care trebuie s asigure buna desfurare a edinelor. Dup constituire, consiliul local i organizeaz comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate, comisii din care vor face parte numai consilieri locali. edinele consiliului local sunt, de regul, publice. n cazuri cu totul deosebite, prin votul majoritii consilierilor, este posibil ca desfurarea unor edine s aib loc cu uile nchise. Dezbaterile din edinele de consiliu se consemneaz ntr-un proces verbal semnat de consilierul care conduce edinele de consiliu i de secretarul unitii administrativ-teritoriale. n executarea atribuiilor ce la revin, consiliile locale adopt hotrri care, fiind acte administrative, sunt obligatorii i executorii, n msura n care respect legea. Hotrrile consiliilor locale sunt normative sau au caracter individual. Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotina public, iar cele individuale, de la data comunicrii. Hotrrile se adopt, de regul, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. 8.7. Dizolvarea consiliului local, suspendarea mandatului de consilier local i ncetarea de drept a mandatului de consilier local Legea 215/2001 prevede dou modaliti de dizolvare a consiliului local: de drept sau prin referendum local. Consiliul local se dizolv de drept: a) n cazul n care nu se ntrunete timp de dou luni consecutive; b) n cazul n care nu adopt, n 3 edine ordinare consecutive, nici o hotrre; c) n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. Dac intervine unul dintre aceste cazuri, dizolvarea consiliului local va fi pronunat de instana de contencios administrativ (care poate fi sesizat de ctre primar, viceprimar, secretarul unitii administrativ-teritoriale sau de orice alt persoan interesat), prin hotrre definitiv care se comunic prefectului. Referendumul local se organizeaz, n condiiile legii, ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de ctre cel puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele electorale ale unitii administrativ-teritoriale. Referendumul se organizeaz de ctre o comisie numit prin ordin al prefectului i alctuit dintr-un reprezentant al acestuia, cte un reprezentant al primarului, al consiliului local i al consiliului judeean i un judector de la judectoria n a crei jurisdicie se afl unitatea administrativ-teritorial respectiv. Referendumul este valabil dac se prezint la urne cel puin jumtate plus unu din numrul locuitorilor cu drept de vot. Consiliul local se dizolv dac se pronun n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al voturilor valabil exprimate. Suspendarea de drept a mandatului de consilier intervine numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana de judecat prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Suspendarea mandatului. Suspendarea dureaz pn la ncetarea msurii arestrii preventive. 58

Cazurile de ncetare de drept a mandatului de consilier, nainte de expirarea duratei normale a mandatului, sunt prevzute de art. 9 alin. 2 din Statutul aleilor locali, respectiv: demisie; schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege; condamnarea la o pedeaps privativ de libertate, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv; punerea sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor electorale; deces. 9. Primarul i viceprimarul 9.1. Alegerea, validarea i mandatul primarului Primarii, autoriti executive, prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae, sunt alei conform Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale. Mandatul primarului, care este de 4 ani, poate fi prelungit, prin lege organic, pe timp de rzboi sau catastrof. n vederea alegerii primarului se depun candidaturi separate de ctre partide, aliane politice, aliane electorale, organizaiile cetenilor aparinnd minoritilor naionale, ori candidaturi independente. Pentru funcia de primar, candidaii independeni trebie s prezinte o list de susintori, care trebuie s cuprind minimum 2% din numrul total al alegtorilor nscrii n listele electorale permanente. Centralizarea rezultatelor votrii pentru funcia de primar se face de biroul electoral de circumscripie, candidatul care a ntrunit majoritatea voturilor exprimate fiind declarat primar. Dac nici unul dintre candidai n-a ntrunit majoritatea, n cel mult dou sptmni se organizeaz un nou tur de scrutin, la care particip doar candidaii clasai pe primele dou locuri. nvingtor n acest tur de scrutin este declarat candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi. n caz de paritate de voturi a cel puin doi candidai la funcia de primar, se declar balotaj i se organizeaz noi alegeri, n acelai termen de dou sptmni la care vor participa candidaii care s-au aflat n situaia de balotaj. Chiar dac alegerile pentru funcia de primar au loc concomitent cu cele pentru consiliul local, biroul electoral de circumscripie ncheie procese-verbale separate, n care consemneaz rezultatul alegerilor pentru consiliul local i, respectiv, pentru primar. Biroul electoral de circumscripie, funcie de rezultatul votului, elibereaz certificatul doveditor al alegerii primarului. Procesul-verbal, ncheiat de acelai birou care consemneaz acest fapt, se nainteaz, pentru validare, n cel mult 48 de ore, la judectoria n a crei raz teritorial se afl localitatea pentru care a fost ales, iar n cazul primarului general al Capitalei, dosarul se nainteaz la Tribunalul Municipiului Bucureti. Validarea alegerii primarului se face n termen de 20 de zile de la data alegerilor. Rezultatul validrii se prezint de ctre un magistrat sau un delegat al prefectului, n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar a acestuia. Urmeaz depunerea jurmntului de ctre primar. Legea nr. 161/2003 prevede funcii i caliti incompatibile cu funcia de primar (aplicabile, n acelai timp, viceprimarului, primarului general i viceprimarului municipiului Bucureti, preedintelui i vicepreedintelui consiliului judeean): funcia de consilier local; funcia de prefect sau subprefect; calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc, indiferent de durata acestuia .a. Mandatul primarului poate nceta de drept i nainte de termenul stabilit de lege, n urmtoarele mprejurri: deces; demisie; schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate admnistrativ-teritorial; imposibilitatea de a-i exercita funcia de primar pe o perioad mai mare de 6 luni consecutiv, cu excepia cazurilor prevzute de lege; constatarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv dup validarea mandatului, c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a legii; condamnare definitiv la o pedeaps privativ de libertate; punere sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor electorale; atunci cnd, n exercitarea atribuiilor ce i revin prin lege, a emis 3 dispoziii cu caracter normativ ntr-un interval de 3 luni, care au fost anulate de instana de contencios administrativ prin hotrre judectoreasc rmas 59

definitiv i irevocabil ; ca urmare a rezultatului unui referendum local organizat ca urmare a cererii adresate, n acest sens prefectului de locuitorii comunei sau ai oraului, ca urmare a nesocotirii de ctre primar a intereselor generale ale colectivitii locale sau neexercitrii atribuiilor ce i revin potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercit ca reprezentant al statului. n cazurile n care primarul a fost arestat preventiv, mandatul acestuia se suspend de drept. Primarul beneficiaz de un aparat de specialitate, pe care l conduce i care este structurat pe compartimente funcionale, ncadrate att cu funcionari publici, ct i cu personal contractual. Primarul conduce serviciile publice locale. El reprezint comuna, oraul sau municipiul n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne ori strine, precum i n justiie. 9.2. Atribuiile primarului Primarul nu-i exercit atribuiile n nume propriu, ci n numele comunitii care l-a ales, pe de o parte, i al statului care l-a abilitat i i-a recunoscut drepturile i obligaiile ca fiind de interes public, pe de alt parte. Primarii nu-i pot exercita atribuiile ce le sunt recunoscute dect n limitele prevzute de lege ori prin hotrrile consiliilor locale, deoarece natura juridic a instituiei primarului este de autoritate executiv. Toate atribuiile (competena) primarului pot fi exercitate n mod legal, producnd efecte juridice obligatorii numai n limitele unitii administrativ-teritoriale n care a fost ales. Primarul poate delega viceprimarului (dup caz, viceprimarilor), prin dispoziie scris, n termen de 30 de zile de la validare, executarea unor atribuii. Unele atribuii nu pot fi delegate viceprimarilor. Atribuii : - asigur executarea hotrrilor consiliului local. n situaia n care apreciaz c o hotrre este ilegal, n termen de trei zile de la adoptare l sesizeaz pe prefect; - poate propune consiliului local consultarea populaiei, prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit i, pe baza hotrrii consiliului local, ia msuri pentru organizarea acestei consultri, n condiiile legii; - ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar, exercit funcia de ordonator principal de credite i verific, din oficiu sau la cerere, ncasarea i cheltuirea sumelor din bugetul local, comunicnd, dendat, consiliului cele constatate; - ia msuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitii i l supune spre aprobare consiliului local; - asigur ntreinerea i reabilitarea drumurilor publice, proprietate a comunei sau a oraului, instalarea semnelor de circulaie, desfurarea normal a traficului rutier i pietonal; exercit controlul asupra activitilor din trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracie i ia msuri pentru buna funcionare a acestora; - rspunde de inventarierea i administrarea bunurilor care aparin domeniului public i domeniului privat al comunei sau al oraului; - asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului ; - asigur ordinea public i linitea locuitorilor, prin intermediul poliiei, jandarmeriei, poliiei comunitare, pompierilor i unitilor de protecie civil, care au obligaia s rspund solicitrilor sale, n condiiile legii .a. 9.3. Actele primarului Primarul, n calitate de autoritate executiv i de reprezentant al persoanei juridice (comun sau ora), emite dispoziii. Dispoziiile devin executorii dup ce sunt aduse la cunotin public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate. Dispoziiile primarului sunt fie cu caracter normativ, fie cu caracter individual. Actele cu caracter normativ au o sfer mai redus, fiind emise n mprejurri excepionale (inundaii, cutremure, alte catastrofe naturale, epidemii, epizootii, nzpeziri etc.). Cele mai multe dispoziii emise de primar au caracter individual. Prin acestea se rezolv unul sau mai multe cazuri concrete de interes local, dar i de interes general, cu scopul de a crea, modifica sau stinge, dup caz, unele drepturi i obligaii, ori de a dispune sau interzice o activitate din aria atribuiilor ce-i revin primarului, 60

potrivit legii. Dispoziiile genereaz efecte juridice doar dup ce au fost aduse la cunotina persoanelor interesate fie prin comunicare, fie prin publicare, dup caz. 9.4. ncetarea mandatului primarului Potrivit Legii 215/2001, mandatul primarului nceteaz de drept n condiiile legii statutului aleilor locali, respectiv : demisie ; incompatibilitate ; schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial ; condamnarea, printr-o hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate ; punerea sub interdicie judectoreasc ; pierderea drepturilor electorale ; pierderea, prin demisie, a calitii de membru al partidului politic sau al organizaiei minoritii naionale pe a crei list a fost ales ; deces. La aceste cazuri Legea 215/2001 adaug dou alte cazuri de ncetare de drept a mandatului : dac se afl n imposibilitatea exercitrii funciei, datorit unei boli grave, certificate, care nu permite desfurarea activitii n bune condiii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; dac primarul nu-i exercit, n mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv. n toate cazurile enunate, prefectul prin ordin, ia act de ncetarea mandatului primarului. Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instana de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la comunicare, iar instana se va pronuna n termen de 30 de zile prin hotrre definitiv i irevocabil. O alt modalitate de ncetare a mandatului primarului este demisia acestuia. Primarul poate demisiona, anunnd n scris consiliul local i prefectul. Acesta din urm ia act de demisia primarului, prin ordin, care, mpreun cu procesul-verbal al edinei, se nainteaz Ministerului Internelor i Reformei Administrative, care va propune Guvernului stabilirea datei desfurrii alegerilor pentru un nou primar. Mandatul primarului se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana de judecat prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. 9.5. Viceprimarii La comune, orae i sectoarele municipiului Bucureti sunt cte un viceprimar, iar la municipiile reedin de jude i la municipiul Bucureti, 2 viceprimari. n toate situaiile, viceprimarii sunt alei dintre consilierii locali, cu votul secret al consilierilor n funciune. Mandatul acestora este valabil pe durata mandatului consiliului local, dar poate nceta i nainte de termen, n aceleai mprejurri ca i mandatul primarilor. Schimbarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliul local, la propunerea motivat a unei treimi din numrul consilierilor sau a primarului, prin hotrre adoptat cu votul a 2/3 din numrul consilierilor n funcie. Viceprimarul exercit atribuiile ce i sunt delegate de primar, n condiiile Legii administraiei publice locale nr. 215/2001. 10. Instituiile, serviciile publice de interes local i aparatul de specialitate al primarului n unitile administrativ-teritoriale exist servicii publice organizate la nivel naional (denumite serviciile deconcentrate ale unor ministere, departamente centrale) i servicii publice organizate la nivel local i judeean. Consiliile locale pot nfiina i organiza instituii i servicii publice de interes local n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispun. n funcie de nevoile locale, de resursele financiare etc., consiliile locale au posibilitatea i chiar obligaia de a organiza servicii publice de interes local, care exprim, n ultim instan, interesele colectivitii respective (gospodrie comunal, de administrare a spaiului locativ, de transport local, de ntreinere a drumurilor). Personalul instituiilor i serviciilor publice de interes local este numit i eliberat din funcie de conductorii acestora. Personalul aparatului de specialitate al primarului este numit i eliberat din funcie de ctre primar. Funcionarii din cadrul instituiilor i serviciilor publice de interes local i din cadrul aparatului de specialitate al primarului se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. 61

Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul unitii administrativteritoriale, mpreun cu aparatul de specialitate al primarului, constituie o structur funcional cu activitate permanent, denumit primria comunei sau oraului, care aduce la ndeplinire hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii locale. 11. Administraia public a Municipiului Bucureti Administraia public a Municipiului Bucureti este reglementat de Legea 215/2001 privind administraia public local. Municipiul Bucureti este organizat n 6 subdiviziuni administrativ-teritoriale, numite sectoare, care au cte un primar i un viceprimar. Municipiul Bucureti are un primar general i doi viceprimari. Autoritile administraiei publice locale din Municipiul Bucureti, alese n condiiile Legii privind alegerile locale sunt: - Consiliul General al Municipiului Bucureti i consiliile locale ale sectoarelor, ca autoriti deliberative; - primarul general al Municipiului Bucureti i primarii sectoarelor, ca autoriti executive. 12. Consiliul judeean 12.1. Componena i constituirea consiliului judeean Potrivit Constituiei Romniei, consiliul judeean este autoritatea administraiei publice judeene, organizat la nivel de jude pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean se compune din consilierii alei prin vot direct, universal, egal, secret i liber exprimat. Numrul consilierilor fiecrui consiliu judeean se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie de populaia judeului existent la data de 1 iulie a anului care precede alegerile35. Cazurile de incompatibilitate a calitii de consilier al consiliului judeean cu alte funcii publice, sunt aceleai cu cele consacrate pentru consilierii locali. Organizarea alegerilor, cu unele aspecte specifice determinate de nivelul unitii administrativ-teritoriale, este asemntoare cu cea pentru alegerea consiliului local. Pentru validarea mandatelor consilierilor judeeni se aplic n mod corespunztor procedura pentru validarea mandatelor consilierilor locali, cu precizarea c n cazul consilierilor judeeni, instana competent este tribunalul. ncetarea mandatului de consilier judeean nainte de termen are loc n aceleai cazuri ca i pentru consilierii locali. ncetarea mandatului de consilier judeean se constat, aa cum prevede legea, prin hotrrea consiliului judeean. La constituirea consiliului judeean se aplic, n mod corespunztor, prevederile de lege referitoare la constituirea consiliilor locale (incompatibiliti, convocarea edinei, validarea alegerilor, depunerea jurmntului, ncetarea mandatului, formarea de comisii etc.). Drepturile i ndatoririle consilierilor judeeni sunt asemntoare cu cele ale consilierilor locali. 12.2. Atribuiile consiliului judeean Prin Legea nr. 215/2001 este determinat i competena consiliului judeean, n funcie de necesitile judeului, competena fiind teritorial, material i temporal. Competena consiliului este teritorial n sensul c el i exercit atribuiile numai n limita unitii administrativ-teritoriale n care funcioneaz. Competena material, aa cum prevede i legea, este circumscris la coordonarea activitii consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Competena este deci general, dar limitat la serviciile publice de interes judeean. Competena este temporal, n sensul c se refer la durata unui mandat stabilit potrivit legii.

Pentru judeele care au o populaie de pn la 350.000 de locuitori se aleg 31 de consilieri judeeni, ntre 350.001 i 500.000 de locuitori 33 de consilieri, ntre 500.001 i 650.000 de locuitori 35 de consilieri, iar peste 650.000 de locuitori 37 de consilieri.

35

62

Atribuii : - coordoneaz activitile consiliilor locale ale comunelor i oraelor n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean; - aprob bugetul propriu al judeului, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a rezervei bugetare; - stabilete impozite i taxe, precum i taxe speciale, n condiiile legii; - hotrete repartizarea pe comune, orae i municipii a cotei din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau din alte surse, n condiiile legii ; - administreaz domeniul public i privat al judeului; - aprob construirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor, podurilor, precum i a ntregii infrastructuri aparinnd cilor de comunicaii de interes judeean; - hotrete darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a judeului; - hotrete cu privire la vnzarea, concesionarea i nchirierea bunurilor proprietate privat a judeului ; - asigur condiiile materiale i financiare necesare n vederea bunei funcionri a instituiilor de cultur, a instituiilor i serviciilor publice de educaie, ocrotire social i asisten social, a serviciilor publice de transport de sub autoritatea sa, precum i a altor activiti, n condiiile legii; .a. 12.3. Funcionarea consiliului judeean Consiliul judeean se alege pentru un mandat de 4 ani, care poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Consiliul judeean i exercit mandatul de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou ales. Avnd un caracter colegial consiliile judeene i realizeaz activitatea ntr-un cadru deliberativ. Ca urmare, activitatea lor se desfoar n edine ordinare, care se ntrunesc o dat la dou luni, la convocarea preedintelui consiliului judeean. Legea reglementeaz posibilitatea ntrunirii i n edine extraordinare care se pot convoca ori de cte ori este necesar, atunci cnd apar probleme urgente, care nu pot fi amnate pn la edina ordinar, i care se refer la adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. Aceste edine se convoac la cererea preedintelui sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului sau la solicitarea prefectului, adresat preedintelui consiliului judeean. edinele consiliului sunt legal constituite dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie. Dispoziiile legale aplicabile consiliilor locale n ceea ce privete desfurarea edinelor n limba oficial a statului, prezentarea de ctre secretarul general al judeului a procesului-verbal al edinei anterioare i modul de ntocmire a dosarului special al edinei sunt aplicabile i n cazul consiliilor judeene. Pentru realizarea sarcinilor ce-i revin, consiliul judeean aprob hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni. Hotrrile sunt fie normative, fie cu caracter individual. Hotrrile se semneaz de preedinte sau, n lipsa acestuia, de vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i se contrasemneaz pentru legalitate de secretarul general al judeului. Consiliul judeean se dizolv de drept dac : nu se ntrunete timp de 2 luni consecutiv sau nu a adoptat, n 3 edine ordinare consecutive, nici o hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub dou treimi i nu se poate completa prin supleani. Mandatul de consilier judeean nceteaz n aceleai cazuri ca i cel de consilier local. 12.4. Preedintele i vicepreedinii consiliului judeean Consiliul judeean alege dintre membrii si, pe durata mandatului, preedintele i doi vicepreedini ai consiliului. Preedintele reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, persoane fizice i juridice din ar i din strintate, precum i n justiie. Preedintele i vicepreedinii se aleg cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Eliberarea din funcie a preedintelui 63

consiliului judeean se face prin votul secret a cel puin 2/3 din numrul consilierilor n funcie, la propunerea a cel puin 1/3 din numrul acestora, dac a emis, n decurs de 3 luni, cel puin 3 dispoziii care au fost anulate irevocabil de instana de judecat, ntruct au contravenit intereselor generale ale statului ori ale judeului sau au nclcat Constituia i legile rii. Preedintele consiliului judeean ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele atribuii principale: - asigur respectarea prevederilor Constituiei, punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului judeean i a altor acte normative; - asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului judeean i analizeaz periodic stadiul ndeplinirii acestora; - conduce edinele consiliului judeean; - coordoneaz i controleaz activitatea instituiilor i serviciilor publice de sub autoritatea consiliului judeean; - exercit funcia de ordonator principal de credite; - ntocmete proiectul bugetului propriu al judeului i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului judeean; - emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege .a. n exercitarea atribuiilor sale, preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu caracter normativ sau individual, care devin executorii dup aducerea la cunotin public i, respectiv, comunicarea lor persoanelor interesate. Preedintele consiliului judeean poate delega vicepreedinilor, prin dispoziie, atribuiile sale n legtur cu serviciile publice de interes judeean. Vicepreedinii consiliului judeean pot fi eliberai din funcie cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie, la propunerea a cel puin o treime din numrul acestora. Vicepreedinii consiliului judeean nu pot fi eliberai din funcie n ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judeean. 13. Secretarul unitii administrativ-teritoriale Potrivit Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, fiecare unitate administrativteritorial i subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar, salarizat de la bugetul local. Secretarul comunei, oraului, municipiului, judeului i al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative i se bucur de stabilitate n funcie. Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sanciunea eliberrii din funcie. Secretarul nu poate fi so, soie, sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preedintele sau vicepreedintele consiliului judeean, sub sanciunea eliberrii din funcie. Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de serviciu i regimul disciplinar ale secretarului unitii administrativ-teritoriale se fac n conformitate cu prevederile legislaiei privind funcia public i funcionarii publici. 14. Prefectul, instituia prefectului, colegiul prefectural 14.1. Consideraii cu privire la instituia prefectului. Instituia prefectului este reglementat, n prezent, de Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului36. Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, el conducnd serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ teritoriale. Prefecii n funcie alctuiesc Corpul prefecilor. Subprefecii n funcie alctuiesc Corpul subprefecilor (acestea vor fi nfiinate ncepnd cu 1 ianuarie 2006). Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti, la propunerea Ministerului Internelor i Reformei Administrative, n urma unui concurs. Ca regul,
36

Publicat n Monitorul Oficial Partea I nr. 658 din 21/07/2004

64

la ncetarea exercitrii funciilor deinute, prefecii i subprefecii fac parte din Corpul de rezerv al prefecilor i subprefecilor. Prefectul este nalt funcionar public. Pentru a putea ocupa aceast funcie, persoana trebuie s ndeplineasc o serie de condiii: de vrst (minim 30 de ani) de de studii i vechime n specialitate, de absolvire a unor programe de formare i perfecionare n administraia public. O condiie obligatorie este depunerea jurmntului, n faa Guvernului, respectiv a primului ministru. Exercitarea funciei de prefect nceteaz de drept n caz de: demisie; svrirea unor acte sau fapte de natur s compromit deminitatea lor n funcie i societate, sau participarea la aciuni politice; intervenire a unuia din cazurile de incompatibilitate sau conflict de interese prevzute pentru funcionarii publici, ori dac sunt membri ai unui partid politic (aceast prevedere se va aplica ncepnd cu data de 1 ianuarie 2006); imposibilitate de a-i ndeplini atribuiile mai mult de trei luni consecutiv; condamnare, printr-o hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil la o pedeaps privativ de libertate; pierderea drepturilor electorale; punere sub interdicie judectoreasc, n condiiile legii; destituire; obinerea calificativului nesatisfctor; deces. Constatarea ncetrii de drept a exercitrii funciei de prefect se face de ctre Ministerul Administraiei i Internelor, care propune numirea altei persoane n funcia vacant. 14.2. Atribuiile prefectului Conform art. 24 din Legea nr. 340/2004), prefectul ndeplinete urmtoarele atribuii principale: - asigur, la nivelul judeului sau, dup caz, al municipiului Bucureti, realizarea intereselor naionale, aplicarea i respectarea Constitutiei, a legilor, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice; - acioneaz pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i dispune msurile necesare pentru ndeplinirea lor, n conformitate cu competenele i atribuiile ce i revin, potrivit legii; - conduce, prin compartimentele proprii de specialitate, activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale; - acioneaz pentru asigurarea climatului de pace social, meninerea unui contact continuu cu toate nivelurile instituionale i sociale, acordnd o atenie constant prevenirii tensiunilor sociale; - stabilete, mpreun cu autoritile administraiei publice locale i judeene, prioritile de dezvoltare teritorial; - verific legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene, cu excepia actelor de gestiune; - asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, pregtirea i aducerea la ndeplinire, n condiiile stabilite prin lege, a msurilor de aprare care nu au caracter militar, precum i a celor de protecie civil; - dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor i a siguranei cetenilor, prin organele legal abilitate. Prefectul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i nsrcinrile stabilite de Guvern. Totodat, prefectul, n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei publice, locale ori judeene, prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, aceste acte, dac le consider nelegale, cu excepia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de drept. 14.3. Actele prefectului Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ, n condiiile legii. Ordinele cu caracter normativ emise de prefect se public, potrivit legii. Ordinul prefectului, care conine dispoziii normative, devine executoriu numai dup ce a fost adus la cunotin public. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicrii ctre persoanele interesate. Ministerul Internelor i 65

Reformei Administrative poate propune Guvernului anularea ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale sau netemeinice. Ordinele prefectului prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise dup consultarea conductorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlate organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitii administrativ-teritoriale. 14.4. Subprefectul Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor ce i revin potrivit legii, prefectul este ajutat de doi subprefeci. n municipiul Bucureti prefectul este ajutat de trei subprefeci. Subprefecii ndeplinesc, n numele prefectului, atribuii: - n domeniul conducerii serviciilor publice deconcentrate; - n domeniul conducerii operative a instituiei prefectului. Subprefecii ndeplinesc i alte atribuii prevzute de lege ori sarcini date de Ministerul Internelor i Reformei Administrative sau de ctre prefect. Atribuiile suprefectului sunt precizate, n concret, de art. 2 al HG nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului. Atribuii cu privire la exercitarea, n numele prefectului, a conducerii serviciilor publice: - analizarea activitii desfurate de serviciile publice deconcentrate, de serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor simple i de serviciile publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculare a vehiculelor i elaborarea de propuneri pentru mbuntirea activitii acestora; - asigurarea transmiterii ordinelor prefectului avnd ca obiect stabilirea de msuri cu caracter tehnic de specialitate ctre conductorul instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat; - ntocmirea proiectului regulamentului de funcionare a colegiului prefectural, cu respectarea prevederilor regulamentului-cadru; - urmrirea modului de ndeplinire a hotrrilor luate n cadrul colegiului prefectural .a. Atribuii cu privire la conducerea operativ a instituiei prefectului: - asigur conducerea operativ a instituiei prefectului, cu excepia cancelariei prefectului; - elaboreaz proiectul regulamentului de organizare i funcionare a instituiei prefectului, pe care l supune spre aprobare prefectului; - asigur transmiterea ctre persoanele interesate a ordinelor prefectului cu caracter individual; - asigur transmiterea ordinelor prefectului cu caracter normativ ctre Ministerul Internelor i Reformei Administrative, precum i publicarea n Monitorul Oficial; - gestionarea i urmrirea ndeplinirii msurilor dispuse de ctre prefect cu privire la realizarea sarcinilor rezultate din actele normative n vigoare .a. Prefectul va stabili prin ordin atribuiile care revin fiecrui subprefect. Ordinele prefectului sunt contrasemnate de ctre subprefectul care are sarcina de ale pune n aplicare. 14.5. Structurile de specialitate ale prefecturii Pentru exercitarea de ctre prefect a prerogativelor ce i revin potrivit Constituiei i altor legi, se organizeaz i funcioneaz instituia prefectului, instituie public cu personalitate juridic, cu patrimoniu i buget propriu, sub conducerea prefectului. Instituia prefectului este organizat n structuri de specialitate, la nivel de direcii, servicii i birouri, dup caz, n funcie de specificul fiecrei activiti. Activitatea instituiei prefectului este finanat de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Internelor i Reformei Administrative, i din alte surse legal constituite. De asemenea, instituia prefectului poate beneficia de programe cu finanare internaional. Sediul instituiei prefectului poart denumirea de prefectur i este n municipiul reedin de jude, ntr-un imobil proprietate public a statului, a judeului sau a municipiului, dup caz. 66

Atribuiile structurilor de specialitate ale instituiei prefectului sunt precizate de art. 6 al H.G. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii 340/2004. Atribuii cu privire la aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor i a celorlalte acte normative: - elaboreaz studii i rapoarte cu privire la aplicarea actelor normative, precum i propuneri privind mbuntirea strii de legalitate, pe care le nainteaz prefectului; - particip, alturi de reprezentani ai serviciilor publice deconcentrate la aciuni de verificare, potrivit competenelor, a modului de aplicare i respectare a actelor normative la nivelul judeului; - elaboreaz i prezint prefectului informri periodice cu privire la situaia i evoluia strii generale economice, sociale, culturale, precum i cu privire la stadiul realizrii obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare .a. Atribuii cu privire la verificarea legalitii actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i contenciosul administrativ: - in evidena actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i transmise prefectului n vederea verificrii legalitii, asigur pstrarea acestora, precum i evidena aciunilor i dosarelor aflate pe rolul instanelor judectoreti; - examineaz, sub aspectul legalitii, n termenele prevzute de lege, actele administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale; - verific legalitatea contractelor ncheiate de autoritile administraiei publice locale, asimilate potrivit legii actelor administrative, ca urmare a sesizrii prefectului de ctre persoanele care se consider vtmate ntr-un drept sau interes legitim; - propun prefectului sesizarea, dup caz, a autoritilor emitente, n vederea realizrii actului considerat nelegal, sau a instanei de contencios administrativ, cu motivarea corespunztoare; - avizeaz ordinele prefectului din punct de vedere al legalitii .a. Atribuii cu privire la realizarea politicilor naionale, a celor de integrare european i a planului de msuri pentru integrare european i intensificare a relaiilor externe: - ntocmesc anual planul de aciuni pentru realizarea n jude a politicilor naionale, a politicilor de integrare european i intensificare a relaiilor externe, cu consultarea consiliului judeean; - acioneaz, cu sprijinulserviciilor publice deconcentrate i al structurilor de integrare european; - desfoar activiti menite s conduc la cunoaterea de ctre autoritile administraiei publice locale i de ctre ceteni a programelor cu finanare extern iniiate i susinute de Uniunea European i de alte organisme internaionale .a. Atribuii cu privire la buna organizare i desfurare a activitii pentru situaii de urgen, precum i la pregtirea i ducerea la ndeplinire a msurilor de aprare care nu au caracter militar: - urmresc ndeplinirea msurilor dispuse de ctre prefect n calitate de preedinte al comitetului judeean pentru situaii de urgen; - propun prefectului, n situaiile prevzute de lege, convocarea consiliilor locale , a consiliului judeean, dup caz; - asigur informarea prefectului cu privire la iminena producerii unor fenomene naturale periculoase .a. Atribuii cu privire la activitatea de eliberare i de eviden a paapoartelor simple: - soluioneaz cererile pentru eliberarea paapoartelor simple, n conformitate cu prevederile legii; - colaboreaz cu serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor pentru asigurarea eliberrii paapoartelor simple, n sistem de ghieu unic .a.

67

Atribuii cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor de nmatriculare a autovehiculelor i al plcilor cu numere de nmatriculare: - organizeaz examene pentru obinerea permiselor de conducere a autovehiculelor, n condiiile legii; - soluioneaz cererile pentru eliberarea permiselor de conducere, a certificatelor de nmatriculare i a plcilor cu numere de nmatriculare pentru autovehicule rutiere, n condiiile legii .a. Alte atribuii ale structurilor de specialitate ale instituiei prefectului sunt prevzute i n art. 6 alin. 2 al H.G. 460/2006: ntocmirea documentaiei necesare emiterii ordinelor prefectului; asigurarea primirii, nregistrrii i soluionrii petiiilor adresate prefectului, precum i a comunicrii ctre petent a rspunsului, n termen legal; organizarea activitii de primire n audien a cetenilor la prefect i suprefeci .a.. Conform art. 39 al Legii 340/2004, n cadrul instituiei prefectului un compartiment distinct l reprezint cancelaria prefectului. Activitatea cancelariei este coordonat de directorul cancelariei, care rspunde n faa prefectului n acest sens. Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit i eliberat din funcie de ctre prefect i i desfoar activitatea n baza unui contract individual de munc ncheiat, n condiiile legii, pe durata exercitrii funciei publice de ctre naltul funcionar public. n cadrul instituiei prefectului se pot organiza, prin ordin al prefectului, emis cu avizul conform al Ministerului Internelor i reformei Administrative oficii prefecturale. Oficiul prefectural are ca scop, potrivit art. 2 al Regulamentului cadru de organizare i funcionare a oficiului prefectural, realizarea n zona deservit a atribuiilor ce revin instituiei prefectului. Activitatea oficiului prefectural este ndrumat i controlat de ctre subprefectul care asigur conducerea operativ a instituiei prefectului. 14.6. Colegiul prefectural Potrivit art. 25 din Legea 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, n fiecare jude, respectiv n Municipiul Bucureti, funcioneaz un colegiu prefectural compus din prefect, subprefeci i conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, care i au sediul n judeul respectiv. Colegiul are ca scop asigurarea coordonrii activitii serviciilor publice deconcentrate din jude, respectiv Municipiul Bucureti, i este organul consultativ al prefectului n realizarea atribuiilor de conducere a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlate organe ale administraiei publice centrale organizate la nivelul unitii administrativteritoriale. Colegiul se convoac de ctre prefect cel puin o dat pe lun i oricnd se consider necesar. La lucrrile colegiului prefectural pot fi invitate i alte persoane a cror prezen este considerat necesar. Atribuiile principale ale colegiului prefectural sunt cele prevzute de art. 13 alin. 1 al H.G. 460/2006. 15. Instituiile Uniunii Europene ncheierea Tratatelor constitutive ale comunitilor europene a dus la crearea unei ordini juridice autonome, nrudite n multe aspecte cu o ordine juridic statal. Uniunea European dispune de cadrul instituional necesar realizrii prin aciuni coerente ale obiectivelor pe care le-a propus : de a elabora politici i de a lua decizii eficace n cadrul democratic oferit de controlul utilizrii puterii executive, s creasc bunstarea social, economic i cultural a ansamblului cetenilor, s promoveze pacea i dezvoltarea economic, nu numai n rile Europei, ci i n ntreaga lume. a) Parlamentul European La origine, prima dintre instituiile definite de tratatul C.E.E. a fost Adunarea European, compus din delegai ai parlamentelor statelor comunitare (potrivit unei proceduri 68

specifice, fiecare parlament i alegea pe cei care, pe lng mandatul lor naional, urmau s ia loc n adunarea comunitii). ncepnd din 1979, denumirea acestei instituii, participant la procesul de adaptare a legilor comunitare, estre de Parlament European, compus din reprezentani ai popoarelor statelor reunite n comunitate37. Parlamentul european este o instituie navetist, sediul su fiind la Strasbourg, Bruxelles i Luxemburg, are un regim de lucru asemntor cu cel al parlamentelor naionale, fiind singura instituie comunitar care-i desfoar lucrrile public. Preedinia Parlamentului este asigurat pentru o perioad de doi ani i jumtate de un deputat propus de un grup parlamentar i ales cu o majoritate absolut de voturi. Acesta, mpreun cu 14 vicepreedini, formeaz Biroul Parlamentului. Parlamentul European exercit trei puteri fundamentale: - putere legislativ (exercitat conform procedurilor stabilite); - putere bugetar ( anual voteaz bugetul Uniunii); - putere de control asupra executivului (exercit un control politic democratic asupra Consiliului i Comisiei Europene). b) Consiliul Uniunii Europene Anterior cunoscut sub denumirile de Consiliul Comunitilor Europene i apoi Consiliul Minitrilor, aceast instituie a devenit Consiliul U.E. dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht (1993). Format din cte un reprezentant al fiecrui stat membru la nivel ministerial (de regul, primul-ministru), abilitai a angaja responsabilitatea membre din care fac parte, Consiliul reprezint i apr interesele statelor membre. n fapt, reunite n acest Consiliu, statele membre legifereaz, fixeaz obiectivele politicilor, coordoneaz politicile naionale i reglementeaz diferendele ce exist ntre ele sau ntre ele i alte instituii. Consiliul U.E. joac un rol esenial n mecanismele comunitare, pentru c acesta, n baza propunerilor Comisiei Europene, este cel care hotrte, n urma negocierilor dintre administraiile naionale desfurate n cadrul su38. Pentru realizarea obiectivelor fixate de tratat i n condiiile prevzute de acesta, Consiliul U.E.: - asigur coordonarea politicilor generale ale statelor membre; - dispune de putere de decizie; - prin actele pe care le adopt confer Comisiei atribuiile de executare a normelor stabilite de Consiliu. Preedinia Consiliului se exercit prin rotaie, de fiecare stat n parte, pe o durat de 6 luni. Consiliul este asistat de un secretariat general aflat sub conducerea unui secretar general. Consiliul este cel care adopt cele mai importante acte comunitare (regulamente, directive, decizii) i ncheie acorduri internaionale (cu unul sau mai multe state sau cu organizaii internaionale), de obicei, la propunerea Comisiei. c) Comisia European Comisia European, instituie original, i ncepe istoria o dat cu apariia naltei Autoriti executivul primei comuniti europene, cea a crbunelui i a oelului din 1951. Pn la intrarea n vigoare a tratatului de fuzionare a executivelor din 1965, cele trei comuniti europene au avut trei executive, dou comisii ( EURATOM, C.E.E.) i nalta Autoritate (C.E.C.O.)39 . Comisia European este organul executiv al U.E., iar principalele sale competene sunt urmtoarele40: - control (supravegheaz respectarea Tratatului); - iniiativ (are monopolul iniiativei n chestiuni;
37 38

Alina i Marius Profiroiu, Ibidem, p.p. 65-71 Ibidem, p.74 39 Octav Bibere, Op. Cit., p.133 40 Ministerul Integrrii Europene, Uniunea European i Romnia, brour, Bucureti, 2002, p.7

69

- execuie (joac rolul unui guvern la nivel comunitar); - reprezentare (intern, prin faptul c ambasadorii pe lng U.E. ai diferitelor ri i prezint scrisorile de acreditare i preedintele Comisiei, i extern, deoarece Comisia are delegai cu rang de ambasad n statele candidate sau statele tere, precum i birouri n statele embre ale U.E.). n termeni generali, rolul Comisiei Europene cuprinde funciile de gardian al tratatului U.E. i de aprtor al intereselor U.E. n faa Consiliului, organ executiv al Uniunii i deine monopolul cvasi-total al iniiativei n procesul legislativ. d) Curtea de Justiie Pentru ca dreptul comunitar s fie respectat de statele membre i de instituiile Comunitii, este nevoie de un control jurisdicional. Creat n 1951 ca o instituie C.E.C.O., Curtea de Justiie i-a extins competenele asupra noilor Comuniti, de la nfiinarea acestora rolul su primordial fiind acela de a aciona pentru aplicarea i interpretarea uniform a dreptului comunitar. Justiia european nu deine o competen general, ci una de atribuie: nu poate statua dect n cazurile expres precizate41. Spre deosebire de Curtea Internaional de Justiie, creia i se pot adresa numai state i organizaii internaionale, dar fr ca hotrrile sale s fie obligatorii, Curtea de Justiie a comunitii are competene care vizeaz att state, ct i persoane fizice sau juridice, iar hotrrile sale sunt obligatorii42. Rolul Curii de Justiie43 este acela de a asigura interpretarea legislaiei comunitare n concordan cu prevederile Tratatelor ncheiate de aceasta ; este, n acelai timp, singura instituie european competent s se pronune cu privire la interpretarea corect a Tratatelor, din proprie iniiativ sau la solicitarea instanelor judectoreti din statele U.E. Din 1989, Curtea de Justiie este ajutat de un Tribunal de Prim Instan compus din 15 judectori, al crui rol este de a soluiona disputele dintre Comisia European i persoanele fizice sau juridice, ca i pe cele administrative ntre instituiile comunitare sau ntre acestea i funcionarii lor, n scopul degrevrii Curii de Justiie de speele mai uoare44. e) Curtea de Conturi Curtea de Conturi European, creat prin Tratatul de la Bruxelles din 1975 (n vigoare din 1977), este nsrcinat s cerifice dac cheltuielile U.E. sunt realizate conform obiectivelor i reglementrilor sale bugetare. Principala sa misiune o reprezint controlul legalitii, regularitii i bunei gestiuni financiare a veniturilor i cheltuielilor Uniunii. Ea are n componen un numr de 15 membri, numii pentru o perioad de 6 ani printr-o decizie unanim a Consiliului Uniunii, dup consultarea Parlamentului European. f) Alte organisme ale Uniunii Europene - Banca European de Investiii, instituie financiar a U.E., creat n 1958 prin Tratatul de la Roma, n scopul de a finana investiii de susinere a Uniunii, acord mprumuturi pe termen lung pentru finanarea proiectelor de investiii care contribuie la dezvoltarea echilibrat a acesteia, ct i la integrarea sa45. - Banca Central European (cu copmetene n domeniul controlului politicii monetare unice a U.E., urmrind s asigure : stabilirea preurilor, susupravegherea funcionrii sistemului monetar european i utilizarea euro) i Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare B.E.R.D. (avnd drept obiectiv finanarea iniiativelor i proiectelor de infrastructur privat n rile aflate n tranziia la economia de pia)46 . - Comitetul Economic i Social ECOSOC (avnd rol pur consultativ, prin membrii si consilieri reprezentani ai grupurilor de interese economice i sociale din statele
Octav Bibere, Op. cit., p. 133 Em. C. Magrzan, Op. cit. P.p. 205-206 43 Octav Bibere, Op. cit., p. 140 44 Ministerul Integrrii Europene, brour, p. 10 45 Ibidem, p.90 46 Dumitru Mazilu, Integrarea Europen, Drept comunitar i instituii europene, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p.p. 136-138
42 41

70

U.E., emite avize i ndeplinte rol de control al pieei unice i de meninere a legturilor cu organismele similare) i Comitetul Consultativ C.E.C.A. (format din reprezentani ai productorilor, salariailor, utilizatorilor i negociatorilor, organism specific, existent pentru problemele crbunelui i oelului)47. - Comitetul Regiunilor (cea mai nou instituie a U.E., reflectnd dorina statelor membre pentru respectarea identitii i prerogativelor regionale i locale, precum i participarea regiunilor la dezvoltarea i aplicarea n practic a politicilor specifice Uniunii); - Agenia European pentru Mediu A.E.M. i Agenia Spaial European A.S.E. (nfiinate n scopul dezvoltrii cooperrii statelor membre n domenii de asemenea importan); - Fondurile europene create pentru a facilita procesele complexe ale dezvoltrii economice n rile membre i n scopul sprijinirii proceselor de aderare i integrare n U.E. : Fondul European de Dezvoltare; Fondul European de Orientare i Garanie Agricol; Fondul European de Dezvoltare Regional; Fondul Social European i Fondul European de Investiii; Fondul de coeziune; Fondurile de pre-aderare48; - EUROPOL (precursor al unei viitoare poliii europene comune), avnd sediul n Olanda; - Oficiul pentru Sntate i Protecia Muncii (Spania); - Oficiul pentru Inspecie Veterinar (Irlanda); - Oficiul pentru Medicamente (Marea Britanie); - Oficiul de Formare pentru rile din Est (Grecia); - Observatorul pentru Droguri (Portugalia). BIBLIOGRAFIE SELECTIV TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE I STUDII DE SPECIALITATE: Alexandru Ioan, Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999 ; Blan, Emil, Autonomia local i puterea de substituire a statului n rolul autoritilor alese, Revista Dreptul nr. 8/1996; Drago Dacian-Cosmin, Principalele elemente de noutate ale Legii nr. 215/2001 a administraiei publice locale, Revista Dreptul nr. 10/2001; Ionescu Cristian, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997; Ionescu Cristian, Principii fundamentale ale democraiei constituionale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997 ; Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, vol. 2, Editura All Beck, Bucureti, 2001; Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ romn, vol. I, Partea I, ediia a III-a, Bucureti, 1925; Oroveanu Mihai T., Tratat de tiina administraiei, Editura Cerna, Bucureti, 1996; Preda Mircea, Autoritile administraiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999 ; Preda Mircea, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1996, Bucureti ; Prisacaru Valentin I., Tratat de drept administrativ, Editura All, Bucureti, 1996; Tofan Dana Apostol, Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2003; Zaharia, T. Gheorghe, Management i reform n administraia public, Sesiune tiinific 1819 mai 2003, Universitatea "Petre Andrei" Iai.

47 48

Alina i Marius Profiroiu, Op. cit., p.p. 92-94 Dumitru Mazilu, Op. cit., p.p. 142-146

71

ACTE NORMATIVE : Legea nr. 215/2001 - Legea administraiei publice locale (Monitorul Oficial nr. 204/2001), modificat i completat prin Legea nr. 141/2004 (Monitorul Oficial nr. 396/2004), republicat n Monitorul Oficial 123/20.02.2007, modificat de O.U.G. nr. 20/2008 (Monitorul Oficial 177/2008) i Legea nr. 35 /2008 (Monitorul Oficial 196/13.03.2008) ; Legea nr. 315/ 2004 privind dezvoltarea regional n Romnia (Monitorul Oficial nr. 577/ 29.06.2004), modificat prin Legea nr. 58/2005 (Monitorul Oficial 257/2005); Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale (Monitorul Oficial nr. 271/2004), modificat prin O.U.G. nr. 32/2008 (Monitorul Oficial 217/2008); Legea nr. 90/2001 - privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (Monitorul Oficial nr. 164/2001), modificat i completat prin O.U.G. nr. 64/2003, prin Legea nr. 23/2004 (Monitorul Oficial nr. 187/2004) i prin O.U.G. nr. 11/2004; Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preedintelui Romniei (Monitorul Oficial nr. 887/29.09.2004), modificat prin Legea nr. 592/2004 (Monitorul Oficial 1232/2004); Legea nr. 14/1992 privind organizarea i funcionarea Serviciului Romn de Informaii, modificat i completat prin O.U.G. nr. 52/2003, aprobat prin Legea nr. 432/2003 (Monitorul Oficial nr. 452 i 770/2003); Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei (Monitorul Oficial nr. 279/21 aprilie 2003); Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi (Monitorul Oficial nr. 224/1992), modificat i completat prin Legea nr. 77/2002 (Monitorul Oficial nr. 104/2002); Ordonana de urgen a Guvernului nr. 11/2004 privind stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale (Monitorul Oficial nr. 266/2004); Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial (Monitorul Oficial nr. 300/1999), republicat n Monitorul Oficial nr. 334/2002; republicat Monitorul Oficial 200/2007, modificat prin O.U.G. nr. 95/2007 (Monitorul Oficial 678/2007); Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 2/2001 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea, organizarea/reorganizarea sau funcionarea, dup caz, a unor ministere, organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituii publice (Monitorul Oficial nr. 10/09.01.2001), modificat prin Ordonana de Urgen nr. 64/2003 i Ordonana de Urgen nr. 11/2004; Legea nr. 3/2000 - privind organizarea i desfurarea referendumului (Monitorul Oficial nr. 84/2000), modificat i completat de O.U.G. nr. 92/2003, de Legea nr. 551/2003 (Monitorul Oficial nr. 922 din 22 decembrie 2003), de O.U.G. nr. 99/2005 (Monitorul Oficial 643/2005, de D.C.C. 567/2006 (Monitorul Oficial 613/2006), de D.C.C. 147/2007 (Monitorul Oficial 162/2007), de D.C.C. 392/2007 (Monitorul Oficial 325/2007), de O.U.G. nr. 27/2007 (Monitorul Oficial 278/2007), de Legea 129/2007 (Monitorul Oficial 300/2007) i O.U.G. 34/2007 (Monitorul Oficial 317/2007); Hotrrea Guvernului nr. 697/2000 privind cartea de alegtor (Monitorul Oficial nr. 397/2000), modificat de O.G. nr. 84/2001 i de H. G. nr. 2194/2004; Legea nr. 673/2002 privind aprobarea O.G. nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului cadru de asigurare i funcionare a consiliilor locale; Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului (Monitorul Oficial nr. 658 din 21/07/2004), modificat de Legea 181/2006;

72