Sunteți pe pagina 1din 214

Conf. univ. dr.

Nicoleta Miulescu

DREPT ADMINISTRATIV I
Curs n tehnologie IDIFR
UNIVERSITATEA SPIRU HARET
FACULTATEA DE DREPT SI ADMINISTRATIE PUBLICA

conf.univ.dr.NICOLETA MIULESCU

DREPT ADMINISTRATIV I
Curs n tehnologie IDIFR
CUPRINS

INTRODUCERE ..

Unitatea de nvare 1
DREPT ADMINISTRATIV NOIUNE, OBIECT, TRSTURI, IZVOARE

1.1. Introducere............................................................................................................................................
1.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare..................................................................................
1.3. Coninutul unitii de nvare:............................................................................................................
1.3.1. Scurt istoric asupra apariiei i evoluiei dreptului administrativ n dreptul romnesc i
comparat...............................................................................................................................
1.3.2. Noiunea de drept administrativ .Obiectul, trsturile acestuia ........................................
1.3.3. Izvoarele dreptului administrativ, clasificare....................................................................
1.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare............................................................................................

Unitatea de nvare 2
NORMELE I RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV

2.1. Introducere...........................................................................................................................................
2.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare ................................................................................
2.3. Coninutul unitii de nvare:............................................................................................................
2.3.1. Clasificarea normelor de drept administrativ....................................................................
2.3.2. Raporturile de drept administrativ................................................................................
2.3.3. Raporturile dintre dreptul administrativ i alte ramuri de drept......................................
2.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................

Unitatea de nvare 3
ADMINISTRAIA PUBLIC I PUTEREA EXECUTIV

3.1. Introducere.......................................................................................................................................
3.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare..........................................................
3.3. Coninutul unitii de nvare.........................................................................................................
3.3.1 Administraia public i dreptul aplicabil acesteia n dreptul romnesc i
comparat....................................................................................................................................
3.3.2. Administraia public - puterea executiv.........................................................................
3.3.3. Coninutul, sarcinile i funciile administraiei publice............................................
3.3.4. Definiia i trsturile administraiei publice................................................................
3.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................

Unitatea de nvare 4
PREEDINTELE ROMNIEI ROLUL/STATUTUL CONSTITUIONAL

4.1. Introducere..........................................................................................................................................
4.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare.................................................................................
4.3. Coninutul unitii de nvare ............................................................................................................
4.3.1. Preedintele Romniei rolul i statutul constituional...................................................
4.3.2. Categorii de atribuii ale Preedintelui Romniei............................................................

4.3.3.Categorii de acte ale Preedintelui..................................................................................


5
4.3.4.Rspunderea Preedintelui...............................................................................................

4.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................

Unitatea de nvare 5
STATUTUL CONSTITUIONAL I LEGAL AL GUVERNULUI

5.1. Introducere...........................................................................................................................................
5.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare..............................................................................
5.3. Coninutul unitii de nvare:........................................................................................................
5.3.1. Guvernul rolul i funciile sale .................................................................................
5.3.2. Statutul constituional i legal al Guvernului i membrilor si..........................................
5.3.3. Primul Ministru funcie, rol.........................................................................................
5.3.4. Actele Guvernului...........................................................................................................
5.3.5.Rspunderea Guvernului i a membrilor si......................................................................

5.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................


Unitatea de nvare 6
ADMINISTRAIA MINISTERIAL

6.1 Introducere........................................................................................................................................
6.2 Obiectivele i competenele unitii de nvare................................................................................. .
6.3 Coninutul unitii de nvare..........................................................................................................
6.3.1. Principiile de organizare i funcionare ale administraiei publice centrale............
6.3.2. Autoritile administraiei publice centrale de specialitate...................................
6.3.3. Statutul constituional i legal al administraiei centrale de specialitate...........
6.3.4. Actele autoritilor administraiei publice centrale..........................................
6.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................

Unitatea de nvare 7
AUTORITILE CENTRALE AUTONOME

7.1. Introducere.......................................................................................................................................
7.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare..........................................................
7.3. Coninutul unitii de nvare:.....................................................................................................
7.3.1. Statul constituional i legal al autoritilor centrale autonome...........
7.3.2 Categorii de autoriti centrale autonome..................................
7.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................................................

Unitatea de nvare 8
ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL

8.1. Introducere...........................................................................................................................................
8.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare..............................................................................
8.3. Coninutul unitii de nvare:........................................................................................................
8.3.1. Principiile de organizarea i funcionare a administraiei publice locale..........................
8.3.2. Autoritile administraiei publice locale..........................................................................
8.3.3. Atribuiile autoritilor administraiei publice locale......................................................
8.3.4.Actele autoritilor publice locale.......................................................................................

8.3.5. Rspunderea autoritilor publice locale..........................................................................

6
5.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................................................

Unitatea de nvare 9
STATUTUL CONSTITUIONAL I LEGAL AL PREFECTULUI

9.1 Introducere........................................................................................................................................
9.2 Obiectivele i competenele unitii de nvare................................................................................. .
9.3 Coninutul unitii de nvare..........................................................................................................
9.3.1. Statutul constituional i legal al prefectului......................................................................
9.3.2. Stattutul juridic al prefectului................................................
9.3.3. Categorii de atribuii ale prefectului, actele i controlul de tutel.............................................
9.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare........................................................................................

Unitatea de nvare 10
FUNCIA PUBLIC

10.1.Introducere......................................................................................................................................
10.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare........................................................
10.3. Coninutul unitii de nvare:...................................................................................................
10.3.1. Noiunea de funcie public
10.3.2 Trsturile i principiile funciei publice..................................
10.3.3. Clasificarea funciei publice..................................
10.3.4. Condiiile de acces la funcia public........................................................
10.3.5.Managementul i gestiunea funciei publice
10.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................................................

Unitatea de nvare 11
FUNCIONARUL PUBLIC

11.1. Introducere....................................................................................................................................
11.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare........................................................
11.3. Coninutul unitii de nvare:...................................................................................................
11.3.1. Noiunea de funcionar public
11.3.2 Cariera funcionarilor publici..................................
11.3.3. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici..................................
11.3.4Modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de
serviciu........................................................
11.3.5.Rspunderea i responsabilitatea funcionarilor publici

11.3.5.1.Responsabilitatea funcionarilor publici noiune, principii, forme


11.3.5.2.Rspunderea funcionarilor publici formele rspunderii juridice
11.3.5.3.Importana delimitrii noiunii de responsabilitate de rspunderea funcionarilor
publici
11.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare.......................................................................................

Anexe......................................................................................................................................................

Rspunsuri la testele de evaluare/autoevaluare.................................................................................

7
8
Introducere

Dreptul administrativ este o disciplin de baz a dreptului public, al crui obiect de studiu
devine prioritar n lumina evoluiei fenomenului globalizrii i mondializrii, n care Romnia ca ar
european integrat n structurile comunitare, nu poate s nu alinieze sistemului legislativ i
armonizeze ramurile dreptului.
Cunoaterea noiunilor prin prisma evoluiei lor istorice i de drept comparat de ctre studenii
i cercettorii din domeniul dreptului, dar i de ctre toi lucrtorii din adminsitraia public, a
practicii jurisprudenei i doctrinei interne i internaionale, devine o necesitate cotidian.
Dreptul administrativ nu este un drept ca oricare altul, am putea spune c el nu este un drept
juridic, ci un drept politic. El se insereaz n problemele fundamentale ale tiinei politice care sunt
raporturi ntre stat i ceteni, ntre autoritate i libertate, ntre societate i individ 1 .
Ca atare, privit n evoluia sa istoric fenomenul administrativ, guvernarea i administrarea
trebuiesc nsuite prin raportarea direct la schimbrile intrevenite n teoria naional i internaional
asupra dreptului administrativ, n strns interdependen cu Constituiile rilor i consacrarea, la
nivel de instituie fundamental, a statului de drept.
Obiectivele cursului
Cursul Drept administrativ n forma propus urmrete o abordare simplificat i sintetizat a
instituiilor fundamentale ale dreptului administrativ, precum: administraia public, puterea executiv,
principii de organizare i funcionare ale adminsitraiei publice, formele de activitate ale administraiei
publice, rspunderea i responsabilitatea funcionarilor publici, autoritile administraiei publice,
actele administrative, funcia public, printr-o prezentare trihotonic legislaie, jurispruden,
doctrin, cu relevarea aspectelor practice i a elementelor de drept comparat.

Competene conferite
Modalitatea de prezentare a cursului de drept administrativ pe modelul prof. Constantin
Dissescu, din 1891, sub forma unor leciuni simplific activitatea de nvare i nsuire de ctre
student a principalelor instituii ale acestei ramuri de drept, n acest fel, studentul va dobndi
cunotine i abiliti privind:
- nsuirea terminologiei de specialitate
- definirea corect a instituiilor executiv, autoritile publice, domeniul public, servicii
publice, interes public, interes general, autoguvernare specifice dreptului public:
administraia public, puterea, guvernare, regim de drept public, etc.
-identificarea genului proxim i a diferenei specifice dintre noiunile dreptului public
corelarea sensului i coninutului noiunilor pentru o corect aplicare a regimului de
drept public
identificarea cilor, mijloacelor de eficientizare a activitii autoritilor publice
identificarea corelaiilor dintre instituiile specifice dreptului public i a celor de drept
privat
identificarea propunerilor de modificare a cadrului legislativ de organizare i
funcionare a autoritilor publice romneti
examinarea comparat a instituiilor dreptului public i identificarea elementelor
comune sistemelor administrative europene
cunoaterea specificitii dreptului administrativ romnesc n contextul evoluiei
dreptului comunitar
cunoaterea sistemelor administrative contemporane i abordarea lor comparat
examinarea teoriei constituionale a organizrii i funcionrii administraiei publice

1 P. Neil: Le droit administratif, Press Universitaires de France, 13 ed. Paris 1989 p. 5


romneti
identificarea elementelor de democraie constituional la nivelul administraiei
publice locale
dezvoltarea abilitilor practice cu privire la identificarea raporturilor de drept
administrativ i a relaiilor dintre autoriti i ceteni, cu prioritate asupra formelor
participative ale acestora la actul de guvernare
cunoaterea i nelegerea particularitilor administraiei publice romneti, n
contextul evoluiei dreptului administrativ comunitar i a practicii instanelor
judectoreti
definirea conceptelor privind funciile i funcionarii publici i nsuirea corect a
atribuiilor i responsabilitilor legale si statutare ale acestora
studii practice privind raportul de serviciu al unui funcionar public
examinarea practicii judectoreti cu privire la regimul constituional i legal al
incompatibilitilor, conflictelor de interese
studii practice privind capacitatea i competenele partajate ale autoritilor publice
dobndirea cunotinelor privind modul de identificare a regimului juridic aplicabil
instituiilor specifice dreptului public.

Resurse, modaliti de lucru


Pentru asigurarea accesibilitii cursului, studenii dispun pentru studiul Drept administrativ
I, att de manualul scris, ct i de sinteze de curs acoperitoare pentru tot cursul, teste de evaluare i
tematici bibliografice pentru aprofundarea cunotinelor.
Pentru prezentarea cursului se folosesc, cu prioritate, metodele interactive, de participare i
antrenare a studenilor la conceptualizarea noiunilor i la materializarea practic a cunotinelor
nsuite.
Ca activiti teritoriale se pot desfura prin dialog la distan, pe internet, rspunsuri on line
la ntrebrile studenilor, sub forma e-consultaiilor,urmtoarele teme:
1. Determinarea regimului juridic al actelor Guvernului, prin prisma competenei
delegate / 1 or
2. Determinarea categoriilor de autoriti administrative autonome, n contextul
constituional i legal. Consecine. (1 or)
3. Poziia Preedintelui n raportul executiv bicefal din Romnia (1 or).
4. Prefectul relaia dintre conotaia politic a numirii i calitii de nalt funcionar
public a acestuia (o or).
5. Clarificri privind funciile de Primar preedinte, autoriti executive ale
administraiei publice locale, prin raportare la regimul constituional i legal al
acestora (o or).
6. Identificarea elementelor de deontologie ale funciei i funcionarului public (o or)
7. Exemplificarea diferenelor specifice dintre raportul de munc i de serviciu n
administraia public ( o or).

Structura cursului n tehnolofie IFR

Obiectul de studiu Drept administrativ cu toate abordrile sale istorice, este n mod
constant consacrat ca fiind structurat n dou pri: general i special, prima cu principal criteriu de
distincie partea de noiuni, categorii fundamentale (personal, mijloace, autoriti) regim juridic i
respectiv criteriul funcional regim juridic al actelor administrative, conrolul administrativ, controlul
judectoresc, rspundere i responsabilitate administrativ, domeniul public i serviciul public.
De asemenea, cursul funcie de numrul de ore alocat prelegerilor, respectiv 56, din care 28
pentru curs i 28 pentru seminar, pot fi examinate separat fie pe semestrul I i II fie pe ani de studiu
anul I Drept administrativ I (partea general) i anul II Drept administrativ II (partea special).
Toate cele 28 de prelegeri ( 14 pentru. Drept administrativ I i 14 pentru Drept administrativ
II) sunt astfel prezentate nct s rspund nevoii de nvare i cunoatere a studenilor, iar prin
reperele bibliografice cuprinse s poat fi folosit pentru elaborarea lucrrilor de licen, disertaie sau
altor teme de cercetare n specialitate.
Cursul Drept administrativ cuprinde urmtoarele uniti de nvare:
Unitatea de cunoatere nr. 1:DREPT ADMINISTRATIV NOIUNE, OBIECT, TRSTURI,
IZVOARE (2 ore)
Unitatea de cunoatere nr. 2: NORMELE I RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV (2
ore)
Unitatea de cunoatere nr. 3 ADMINISTRAIA PUBLIC I PUTEREA EXECUTIV (2 ore)
Unitatea de cunoatere nr.4:PREEDINTELE ROMNIEIROLUL/STATUTUL
CONSTITUIONAL (2 ore)
Unitatea de cunoatere nr. 5 STATUTUL CONSTITUIONAL I LEGAL AL GUVERNULUI (2
ore).
Unitatea de cunoatere nr. 6 ADMINISTRAIA MINISTERIAL (4 ore)
Unitatea de cunoatere nr. 7 AUTORITILE CENTRALE AUTONOME (2 ore)
Unitatea de cunoatere nr. 8 ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL(4 ore)
Unitatea de cunoatere nr. 9 STATUTUL CONSTITUIONAL I LEGAL AL PREFECTULUI (2
ore)
Unitatea de cunoatere nr. 10 FUNCIA PUBLIC (4 ore)

Unitatea de cunoatere nr. 11 FUNCIONARUL PUBLIC (4 ore)

Uniti de nvare (UI)

1. Dreptul administrativ obiect, noiune, trsturi, izvoare (2 ore)


2. Normele i raporturile de drept administrativ (2 ore)
3. Administraia public i puterea executiv (2 ore)
4. Preedintele Romniei- statul constituional (2 ore)
5. Statutul constituional i legal al Guvernului (2 ore)
6. Administraia ministerial (2 ore)
7. Autoritile centrale autonome (2 ore)
8. Administraia public local (4 ore)
9. Statutul constituional i legal al prefectului (2 ore)
10. Funcia public (4 ore)
11. Funcionarul public (4 ore)

Teme de control
n raportul cu tematica unitii de nvare seminarul se va desfura sub forma unor prezentri
i dezbateri, combinat cu aplicaii practice sub forma: ndrumtor de caz, simulri teste/ teme de
control, susinere de proiecte urmnc ca teme urmtoarele:
1. Ordonanele simple i de urgen ale guvernului- domeniu de reglementare,
consecine
2. Categorii de acte ale autoritii administraiei publice centrale de specialitate
3. Actele autoritii ministeriale i ale autoritii locale regim juridic /comparaie
4. Abordri explicative ale certificatelor de competen, ale autoritilor administraiei
publice locale consecine

Bibliografie
Metode de evaluare
Examenul finalse susine lund n considerare i evaluarea pe parcurs la seminar (teste
gril/proiect student)
Examenul final se sustine oral/scris.

Unitatea de nvare 1
DREPT ADMINISTRATIV NOIUNE, OBIECT, TRSTURI, IZVOARE

Cuprins:

1.1.Introducere
1.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare
1.3. Coninutul unitii de nvare
1.3.1. Scurt istoric asupra apariiei i evoluiei dreptului administrativ n dreptul
romnesc i comparat
1.3.2. Noiunea de drept administrativ .Obiectul, trsturile acestuia
1.3.3. Izvoarele dreptului administrativ, clasificare.
1.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

1.1. Introducere

Studiul dreptului administrativ, ca ramur distinct cu obiect i


metod de cercetare s-a conturat mai cu seam dup Revoluia
francez, sub directa influen a politicienilor i din nevoia de a
identifica o metod de cercetare a ceea ce se definea generic ca
serviciu public. Dac etimologic cnd vorbim despre administraie
avem n vedere sensul din dreptul roman, unde administer semnific
a sluji, a ajuta, iar ad la, ctre, analiza fenomenului adminstrativ n
evoluia sa istoric ne va demonstra existena unei diversiti de
sensuri atribuite noiunii de administraie, de la activitatea de
satisfacere a unor nevoi de interes general, pn la componenta sau
chiar similar puterii executive , ansamblul agenilor, sau a activitii
de exercitare a puterii, pn la doctrina german care releva
caracterul abstract al noiunii de administraie public care se las
descris, dar nu definit.
Diferena dintre teoriile consacrate n literatura de
specialitate au impus, dup dezvoltarea, statului modern, consacrarea
unei tiine pentru examinarea coninutului noiunii sale de baz,
administraia public, care, de altfel reprezint obiectul dreptului
administrativ, devenind n scurt timp instrumentul juridic pentru
explicarea regulilor dup care statul exercit funcia executiv i
relaia stabilit ntre acesta i cetean.
Recunoscut ca o ramur de drept relativ tnr, conturat

2
A. Teodorescu- Tratat de drept administrativ, vol. I, 1929, Bucureti, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., p.17
3
A. Teodoresu - Noiuni de Drept administrativ, Tipografia Eminescu, Bucuresti,1912,p.5-urm
I. Muraru i colectiv - Constituiile romne - Regia Monitorul Oficial, Bucuresti,1993
4
C.Dissescu - Curs de drept public roman, 1890, p.267
5
A. Iorgovan , V. Gilescu - Dreptul administrativ, TVB, 1986,p.135-144
A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, ed.a IV a, Editura All Beck, 2007
6
M. Preda - Tratat elementar de drept administrativ romn, Ed. Lumina Lex , Bucureti, 1996, p.18
7
I. Vntu Aplicarea tratatelor internaionale n ordinea juridic intern, SCJ 4/1970, P. 503-525
T. Drganu Drept Constituional, Editura Didactica si Pedagogica, Bucureti, 1972, p.23 - 25
n doctrina interbelic sub directa influen a literaturii franceze,
dreptul administrativ capt n scurt timp o importan major n
studiul dreptului public.

1.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare

1.2.1.Obiectivele:
- nelegerea sensului noiunii de administraie public i
evoluia istoric a fenomenului administrativ
- clarificarea coninutului noiunii de administraie public
- determinarea critic a limitelor teoriilor privind dreptul
administrativ
- identificarea obiectului i a metodelor specifice dreptului
administrativ
- privire critic a literaturii de specialitate din sistemul de drept
romnesc i n definirea obiectului de studiu al dreptului
administrativ
1.2.2. Competenele:
- nsuirea i familiarizarea studenilor cu noiunile specifice
dreptului administrativ
- dezvoltarea abilitilor de identificare i departajare a normelor
dreptului administrativ de alte ramuri ale dreptului public
- dezvoltarea abilitilor de sintetizare a punctelor comune din teoria
serviciilor publice ca fundament n definirea administraiei publice
- privire critica asupra teoriei i practicii romneti anterioar i
posterioar anului 1990 n recunoaterea dreptului administrativ ca
obiect de studiu distinct.

Timpul alocat unitii: 2 ore

1.3. Coninutul unitii de nvare

1.3.1.Scurt istoric asupra apariiei i evoluiei dreptului


administrativ n dreptul romnesc i comparat

n complexul disciplinelor de sorginte juridic, dreptul


administrativ modern este o tiin, norm, datnd de la revoluia
francez din 1789, ca o consecin imediat a aplicrii principiului
separaiei puterilor n stat.
Dup cum spunea Anibal Teodorescu dreptul constituional
croiete i respir prin dreptul administrativ. Dac dreptul
constituional, graie pavzei rigide cu care-l nzestreaz greutile
sale de modificare, este chemat s hotrasc norme generale de
organizare politic statornice i neschimbtoare, dreptul
administrativ se resimte dimpotriv la fiecare moment de prefacerile
vieii interne ale statului, din aceast cauz el ne apare ca oglinda de
tot momentul a frmntrilor unui popor n procesul lui de
evoluiune . 2
Firete c nu putem spune c naintea acestei date nu a putut
exista dreptul administrativ.
De altfel, nu numai n Frana, ci i n alte ri, inclusiv n
rile Romne, exist reguli care reglementeaz conducerea de stat,
mprirea administrativ a teritoriului, funciile publice, etc.
Cele mai multe opinii ns, leag apariia administraiei de
stat, de instituia ca atare, deci de apariia statului, care implic i
apariia regulilor i a normelor de drept.
n sistemul romnesc, n statul sclavagist dac, trebuie s
admitem c administraiei de stat i se aplicau anumite reguli de drept
care n prima etap istoric erau simple norme cutumiare, pentru c
mai trziu, n vremea Daciei romane s se fac aplicarea lui "ius
publicum", un veritabil drept administrativ al provinciei situate n
spaiul cultural latin.
Mai trziu, dup retragerea romana, nu se poate nega
existena unor norme de drept administrativ, de vreme ce, din aceast
perioad se cunoate, "teritorializarea comunitilor", mprirea
acestora n grupe organizate pe criteriul familial al averii, sau dup
ocupaii, n fruntea crora se aflau cpetenii alese. Toate aceste
forme de organizare justific existenta unor norme juridice care s
reglementeze funcionarea acestora n interiorul grupului, sau n
relaia cu celelalte formaiuni.
n Evul Mediu romnesc, este greu de tgduit existenta
normelor de drept administrativ, de vreme ce n aceast perioad,
organizarea administrativa intern a rilor romneti, a presupus
existena unor norme unitare pentru conducerea acestora, alegerea
conducerii lor (ex.: inuturi si judee conduse de cpitan, soltuz,
voievozi, etc.), culminnd cu Regulamente organice, recunoscute de
ntreaga literatur de specialitate a vremii, ca fiind momentul de
consacrare al regimului juridic administrativ n rile romneti
("Dreptul nostru administrativ este n parte mprumutat din Frana n
epoca de reglementare de la 1864, iar n parte din transformrile
principiilor puse de Regulamentele organice") 3 .
Adoptarea Constituiei din 1864 i a reformelor legislative
nfptuite n vremea lui A. I. Cuza (Statutul dezvolttor, Legea
electoral, Legea instruciunii, Legea controlului de stat), au
consacrat dreptul administrativ ca ramura n sistemul dreptului
public, i, pe cale de consecin, au impus si studierea acestei noi
ramuri de drept n mod distinct de autorii de drept ai vremii.
Dei n cea mai mare parte dreptul administrativ romnesc
este mprumutat din dreptul francez, nu trebuie neglijat faptul c
evoluia acestei ramuri de drept a fost cluzit de doctrina proprie i
influenat de jurisprudena care reflect astfel evoluia statului
romnesc i raportul dintre regimul constituional i cel administrativ.
De altfel, Regulamentele Organice reprezint n opinia lui
C. Dissescu 4 o veritabil constituie, legea fundamental a
principalelor, care pune pentru prima oar n eviden principiile
dreptului administrativ modern la noi n ar .
Regulamentele organice cuprindeau: idei despre centralizarea
administrativ, principiul separrii puterilor n stat, idei pe care le
regsim fie n Constituiile din 1866, 1923 (sau acum n 1991),
respectiv n Statutul lui Cuza din 2 mai 1864.
Tot anul 1864, a constituit i anul de nfiinare al Curii de
Conturi a Romniei, consacrat i n Constituia din 1866, ct i
Consiliul de Stat, care a stat la originea contenciosului romn.
Anul 1864 a marcat pentru dreptul administrativ romn, un
cadru juridic de o mare nsemntate prin publicarea la 2 aprilie a legii
comunale, lege pentru nfiinarea consiliilor judeene, lege electoral,
legea secularizrii averilor mnstireti, legea instruciunii publice.
Toate aceste reglementri conduc la concluzia c
administraia public avea un regim juridic propriu exorbitante de
la dreptul comun.
Evoluia administraiei publice romneti este, de asemenea,
reglementat n toat perioada de la adoptarea Constituiei din 1923,
putnd spune chiar printr-un exces de legiferare prin reglementare
privind organizarea administrativ, reorganizarea Curii de Conturi,
legea persoanelor juridice, legea contenciosului administrativ, codul
funcionarului public, etc.
Sub imperiul evoluiei statului modern, a legislaiei i doctrinei
europene i, mai cu seam, a celui francez, n a doua jumtate a
sec. XIX apar i primele lucrri tiinifice de drept administrativ.
Sunt cunoscute astfel demersurile Domnului Moldovei
Grigore Ghica care a constituit o comisie pentru ntocmirea unui
manual administrativ al Principatului Moldovei, ce cuprinde legi
administrative dintre anii 1832-1855.
Amintim n acest sens, n aceast perioad, Dreptul
administrativ romn, al prof. Gorgie C.A. Urechia, la Iai n 1866,
lucrare care scrie autorul este compilat i prelucrat dup Scolari,
Gureli i Persico, n 1891, apare Cursul de Drept Public Romn al
prof. Ctin. C. Dissescu, vol. III, Drept administrativ , n 1900, la
Viena apare Dreptul administrativ romn, parte general, al prof.
Aurel Oniciu.
nceputul sec. XX, cunoate o evoluie fr precedent n
domeniul organizrii dreptului administrativ, cu contribuii
eseniale ale doctrinarilor: Paul Negulescu, Anibal Teodorescu,
Emil Frunzescu, Aurel Oniciu, Victor Onior, N. Dascovici, G.
Plastara, etc.
De referin pentru dreptul administrativ romnesc, sunt
numele prof. Anibal Teodorescu i Paul Negulescu, care editeaz
numeroase lucrri ce vor marca evoluia dreptului administrativ
interbelic.
De altfel, perioada interbelic a fost marcat i de unele
evenimente legislative sau editoriale care au influenat doctrina
administrativ a vremii i anume:
adoptarea la 23.12.1925 a legii contenciosului
administrativ;
nfiinarea din iniiativa lui Paul Negulescu a Institutului
Regal de tiine Administrative, i a colii de pregtire i
perfecionare a funcionarilor publici, n 1925;
nfiinarea n 1925 a Revistei de drept public.
Studiile de drept administrativ se nmulesc, aprnd noi
autori de seam, printre care Ctin. G. Rarincescu, I. V. Gruia,
Tarangul Erast Ditti, O.G. Dumitrescu, George Alexianu, etc., care-i
aduc contribuia la dezvoltarea dreptului administrativ romnesc.
Pe fondul acestor studii aprofundate, perioada postbelic se
caracterizeaz prin lucrri de drept administrativ, deja fundamentate
i adaptate sistemului socio-juridic romnesc, de ast dat, cu
conotaii de drept comparat.
Remarcm din aceast perioad, cursurile universitare ale
autorului Mircea Anghene, I. Gliga, M. Stoica, Romulus Ionescu,
Tudor Drganu, Mircea Lepdtescu care pun definitiv bazele
dreptului administrativ romn.
Perioada dup 1965 i pn la revoluia din 1989, se
caracterizeaz prin profunde mutaii n studiul dreptului
administrativ, n aprofundarea fenomenului administrativ n general,
prin crearea unei secii de drept administrativ n cadrul Institutului de
Cercetare Juridic, prin crearea unor curente, coli de drept
administrativ i constituional, promotoare a tezelor fundamentale ale
noiunilor specifice dreptului administrativ.
i astzi sunt cunoscute colile de la Bucureti, n jurul prof.
Romulus Ionescu, Mircea Lepdtescu, Nicolae Prisca, M. Anghene,
sau de la Cluj, prof. T.Drgan, I.Iovna.
Firete c dup 1989, aceste studii s-au nmulit, reprofilate
prin nevoia de a examina fenomenul administrativ n noul context
constituional.
Reinem din aceast perioad autori consacrai, precum prof.
Antonie Iorgovan, Alexandru Negoi, Ion Alexandru, Mircea Preda,
Ioan Vaida, Ilie Iovna.
n lipsa unei reglementri unitare, o mare perioad de timp,
un rol important n dezvoltarea dreptului administrativ romnesc, a
avut-o i jurisprudena, care a reuit s asigure o autonomie bine
meritat dreptului administrativ, prin desprinderea de dreptul privat.
De asemenea, pe trmul jurisprudenei, s-au consacrat
numeroase principii ale dreptului administrativ, printre care amintim:
neretroactivitatea actului administrativ de autoritate, inalienabilitatea
i imprescriptibilitatea domeniului public, etc.

1.3.2. Noiunea de drept administrativ .Obiectul,


trsturile acestuia
Am nceput acest curs cu un demers teoretic pe tema
clarificrii noiunilor proprii de drept administrativ.
Aadar, din definiia propus, vom deduce c administraia
public este tocmai obiectul de studiu al dreptului administrativ, fie
c ne referim la:
organizarea administrativ a rii;
autoritile publice executive ( Preedinte, Guvern,
ministere, organele centrale ale administraiei publice,
servicii descentralizate ale acestora, autoritile
administraiei publice locale i ale serviciilor publice);
activitile administrative (actul administrativ, regimul
aplicabil acestora, raporturile administrative );
rspunderea administrativ (personalul din administraie);
responsabilitatea administrativ;
serviciile publice;
bunurile materiale (domeniul public);
contenciosul administrativ ( controlul jurisdicional al
administraiei sub aspectul instanelor competente,
procedura de soluionare a litigiilor, recursurile
administrative, etc.);
controlul administrativ.
Complexitatea obiectului dreptului administrativ au
determinat autorii de specialitate s fac unele ierarhizri asupra
importanei normelor juridice aplicabile administraiei publice.
Importana administraiei, n contextul activitilor statale, a impus o
asemenea clasificare a normelor, prin prisma raportului dintre dreptul
constituional i dreptul administrativ.
Astfel, s-a reinut n literatura de specialitate c: 5
dreptul administrativ este singura ramur de drept
aplicabil administraiei publice (teza unicitii);
dreptul administrativ se aplic administraiei publice
alturi de alte norme;
dreptul administrativ nu se aplic numai activitii
realizate de autoritile administraiei publice, ci i
activitilor de natur administrativ, realizate de alte
autoriti ale statului (teza pluralitii de norme).
Dreptul administrativ, este o ramur a sistemului unitar de
drept, care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementeaz
raporturile sociale privitoare la organizarea executrii i executrii n
concret a legii, i relaiile sociale nscute cu ocazia soluionrii
litigiilor dintre autoritile publice i ceteni, sau sintetic dreptului
aplicabil administraiei publice.
Din aceasta definiie, vom retine urmtoarele trsturi ale
dreptului administrativ:
1. este o ramura a sistemului unitar de drept;
2. obiectul dreptului administrativ l formeaz raporturile de
drept administrativ ce se nasc n legtur cu realizarea
administraiei publice;
3. dreptul administrativ nu cuprinde totalitatea normelor
juridice ce reglementeaz administraia public, ci pe
cele mai importante, viznd organizarea executrii i
executarea n concret a legii.

1.3.3.Izvoarele dreptului administrativ, clasificare

ntr-o definiie simpl, prin izvoare de drept, nelegem


formele de exprimare a normelor juridice, care sunt determinate de
modul de edictare sau sancionare a lor de ctre stat.
Prin izvoare ale dreptului administrativ, se neleg formele
juridice pe care le mbrac normele de drept administrativ.
Totodat, prin izvor de drept, trebuie s nelegem i cadrul sau
limita nuntrul sau pn la care se poate desfura aciunea
administrativ.
Dac ne reamintim c administraia este activitatea de
executare n concret a legii, vom spune c aciunea administrativ
este circumscris unei reguli de drept, unei competene ce i d
dreptul s acioneze, n limitele determinate prin nsi coninutul
su.
Aadar, izvorul de drept este tocmai temeiul juridic al acestei
aciuni administrative.
Totodat, examinarea izvoarelor dreptului administrativ
trebuie s corespund scopului administraiei publice, care se
conformeaz regulilor de drept i care trebuie s respecte principiul
legalitii.
Din teoria dreptului, este cunoscut faptul c noiunea de
izvor de drept poate fi privit sub dou accepiuni: formal i
material.
n acest sens, prin izvor de drept nelegem condiiile
materiale sau realitile exterioare dreptului, care determin aciunea
legiuitorului.
Ele reprezint tocmai nevoile reale care sunt stabilite de
legiuitor, ca fiind reguli sociale
n sens formal, prin izvor de drept nelegem tocmai forma de
exprimare a regulii de drept, forma juridic, exterioar de
manifestare a voinei legiuitorului.
Din aceast perspectiv, definim izvoarele dreptului
administrativ, ca fiind modalitile de exprimare a normelor dreptului
administrativ, care nasc, modific sau sting raporturi de drept
administrativ 6
Cea mai simpl clasificare consacrat de altfel n literatura
juridic este aceea n:
izvoare scrise, ceea ce presupune c se concretizeaz n
norme, reguli scrise, n forma cea mai cunoscut, legea;
izvoare nescrise, din care fac parte:
- normele cuprinse n regulile cutumiare
(obiceiurile);
- normele elaborate sau creaia jurisprudenei.
Un loc aparte n categoria izvoarelor dreptului administrativ,
l reprezint doctrina, care de cele mai multe ori a contribuit la
evoluia noiunilor de drept administrativ sau chiar la aplicarea
corect a normelor de drept n activitatea de administraie curent.
Pentru ca un izvor de drept n general s poat fi i izvor de
drept pentru dreptul administrativ, se impune ca acesta s cuprind
norme general obligatorii aplicabile relaiilor sociale ce fac parte din
obiectul dreptului administrativ.
De aceea, cnd analizm izvoarele dreptului administrativ
trebuie s distingem domeniile de reglementare al acestuia.
Fora juridic a unui izvor de drept administrativ este dat de
coninutul i caracterul acestuia, coroborat cu natura i poziia (locul)
autoritii publice emitente n sistemul administraiei publice.
Raportat la aceste criterii, izvoarele dreptului administrativ
sunt:
1. Constituia - legea fundamentala a statului cu fora
juridic suprem, ceea ce presupune conformitatea tuturor celorlalte
acte normative cu coninutul acesteia.
n coninutul acesteia, vom identifica nu numai categoriile de
autoriti publice, dar si principiile generale de organizare si
funcionare a acestora, raporturile dintre ele, atribuiile administraiei
centrale si locale, etc.
Aadar Constituia, ca act suprem, este nu numai izvor al
dreptului administrativ, ci i cel al altei ramuri de drept.
2. Legea neleas ca act al Parlamentului presupune,
potrivit art.72(1) i (3) din Constituie, reprezint de fapt expresia
voinei poporului, fiind emanaia singurei autoriti legiuitoare a rii.
Legea se elaboreaz conform Constituiei, potrivit unei proceduri
prestabilite i care reglementeaz cele mai generale i importante
domenii ale vieii sociale.
Potrivit reglementrii exprese din art.72(1) din Constituie, legile
se clasific n:
legi constituionale, prin care se revizuiete
Constituia;
legi organice (n domenii rezervate prin art.72(3)
din Constituie);
legi ordinare, reglementeaz relaii sociale de mai
mic importan.
Legile organice sunt izvoare ale dreptului administrativ, n
msura n care reglementeaz relaiile sociale din domeniul
administraiei publice, astfel stabilite de art.72(3) din Constituie.
n sensul celor de mai sus, se reglementeaz prin legi
organice:
din Constituie - art.72(3) lit.d,e,i,j,m,o;
nfiinarea autoritilor administrative autonome (
art.116(3) );
structura sistemului naional de aprare, a armatei,
pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru
aprare i statutul cadrelor militare (art.117(2) );
organizarea i funcionarea poliiei ( art.117(3) )
Legile ordinare sunt izvoare de drept administrativ numai
n msura n care reglementeaz relaiile sociale din sfera
administraiei publice, precum:
legea de organizare a ministerelor (art.116(1) din
Constituie);
Legea nr.57/1992 privind ncadrarea n munc a
persoanelor cu handicap;
3.Decretele prezideniale emise de Preedinie, fie normative
sau individuale, n msura n care reglementeaz raporturile de drept
administrativ, de regul, numai cele normative sunt izvoare ale
dreptului administrativ (exemplu instituirea strii de asediu sau de
urgenta).

4.Acte administrative emise de Guvern, i anume:


hotrrile care sunt izvoarele de drept administrativ, de
vreme ce guvernul este definit ca organul central al
administraiei publice, care rspunde de organizarea i
de conducerea administraiei publice (ex. de nfiinarea
ministerelor, organelor centrale ale administraiei
publice );
ordonanele obinuite sau de urgen (n domeniile ce
nu fac obiectul legilor organice).
5. Acte ale autoritilor administraiei publice locale:
hotrrea Consiliului Local (n msura n
care are caracter normativ);
dispoziia primarului (ex. n materia
calamitilor, gospodrirea comunal,
contravenii);
ordinul prefectului;
decizia preedintelui consiliului judeean.
6. Actele conductorilor unor instituii publice
centrale, n msura n care cuprind norme de drept administrativ i
au caracter normativ, denumite uzual instruciuni, norme, ordine.
7. Actele emise de conductorii serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe centrale de
specialitate n msura n care au caracter normativ, denumite n
general: decizii, ordine, dispoziii.
8. O discuie special presupune examinarea ca izvor de
drept administrativ a Tratatului i Conveniilor internaionale.
Recunoaterea ca izvor al dreptului administrativ a fost tratat
difereniat n literatura de specialitate 7 .
n temeiul prevederilor art.11 alin.1 i 2 din Constituie, care
precizeaz c statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu
bun credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte i c
tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul
intern, acestea pot constitui izvor al dreptului administrativ dac sunt
ndeplinite urmtoarele condiii :
ratificarea de ctre Parlament, conform art.91 alin.1 din
Constituie;
s stabileasc reguli referitoare la relaii sociale ce intr n
sfera dreptului administrativ;
s fie de aplicaie direct, nemijlocit.
Relaiile dreptului administrativ romnesc sunt considerate
izvoarele de drept: Comisia european a drepturilor omului din
1950, Tratatul de la Roma 1957, Tratatul de la Maastricht din
1992, Comisia european a autonomiei locale 1994.
Dintre actele cu for juridic pentru subiecii de drept din
spaiul comunitar, mai amintim:
regulamentele - actele adoptate de Consiliul Uniunii
Europene, Parlamentul European, Comisia European i Banca
Central European cu aplicabilitate general i obligatorie, care intr
n vigoare dup publicarea lor n Jurnalul Oficial al Comunitilor
Europene;
directivele - emise de instanele similare n baza
Tratatelor constitutive i se adreseaz doar unora dintre subiecii
comunitari cu caracter obligatoriu, cu posibilitatea, pentru statele
destinatare, de a alege mijloacele pentru obinerea finalitii stabilite
n directive. Are un rol important n armonizarea obligaiei statelor
membre, fiind opozabile i statelor candidate la aderare;
deciziile - emise de instanele europene, care trebuiesc
notificate destinatarilor, pentru a intra n vigoare. Nu sunt acte
comunitare de aplicabilitate general i sunt opozabile numai prin
notificare;
recomandatele i avizele nu au for juridic, cu excepia
celor stabilite n mod expres.
Toate aceste norme juridice pot deveni izvoare de drept intern
numai n msura n care Romnia ratific tratatele i conveniile
internaionale i protocoalele administrative ale acestora.
9. Doctrina i jurisprudena sunt potrivit opiniilor
exprimate de numeroi specialiti de drept public, prin natura lor, un
ndreptar, att pentru legiuitor, ct i pentru judector i fac parte din
izvoarele nescrise ale dreptului.
Astfel, c dei nu sunt recunoscute ca izvor formal al
dreptului, nu de puine ori, prin interpretarea legii, judectorul
contribuie la dezvoltarea dreptului.

1.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unitii de nvare 1


- dreptul administrativ reprezint o ramur de drept distinct a dreptului public i a sistemului
de drept unitar, cu obiect i metoda proprie de cercetare .
- n lipsa unei reglementri unitare, un rol important n dezvoltarea dreptului administrativ
romnesc a avut-o jurisprudena care a consacrat principalele principii ale dreptului administrativ:
neretroactivitatea actului administrativ de autoritate, inalienabilitatea, imprescriptibilitatea domeniului
public.
- clarificarea noiunii de administraie public i de servicii publice n contextul evoluiei
fenomenului administrativ a devenit o constant a literaturii de specialitate, sub directa influen a
literaturii franceze
- Regulamentele organice au consacrat regimul juridic administrativ din rile romneti, iar
adoptarea Constituiei din 1864 i a reformelor legislative din timpul lui A.I.Cuza/ legea electoral,
statutul dezvolttor, legea controlului de stat, etc. au consacrat dreptul administrativ, ca ramur de sine
stttoare a dreptului public.
- sec. al XX lea cunoate o evoluie far precedent n domeniul dezvoltrii dreptului
administrativ, prin contribuiile remarcabile ale doctrinarilor: Paul Negulescu, Anibal Teodorescu,
Victor Onior, C-tin. Rarincescu, E.D.Tarangul. G. Alexianu, etc.,prin adoptarea Legii Contenciosului
Administrativ n 1925, nfiinarea Institutului Regal de tiine Administrative i a colii de pregtiri i
perfecionare a funcionarilor publici n 1925
- se intensific studiile de drept comparat care pun definitiv bazele dreptului administrativ
romn, i, alturi de jurispruden, contribuie fundamental la recunoaterea autonomiei acestei ramuri
de drept
- alturi de doctrin i jurispruden, Constituia i numeroase acte normative adoptate devin
izvoare de drept ale dreptului administrativ, distinct de dreptul privat, al crui domeniu de
reglementare permite delimitarea fa de alte ramuri de drept i examinarea ca atare, prin prisma
instituiilor fundamentale ale dreptului administrativ: categorii de autoriti publice, organizarea
administrativ teritorial, atribuiile administraiei centrale i locale, serviciile publice, etc.

Concepte i termeni de reinut

Drept public, administraie public, autoriti publice, servicii publice, izvor formal i material,
putere executiv.

ntrebri de control i teme de dezbatere

1. Care sunt etapele n evoluia dreptului administrativ romnesc?


2. Doctrina este izvor de drept administrativ?
3. Care este fundamentulobiectului drept administrativ?
4. Se poate vorbi n sistemul de drept romnesc de drept exorbitant?
5. Care sunt cele mai cunoscute curente coli de drept administrativ din perioada 1965-1989 n
Romnia?

Teme de seminarizare / de evaluare


- Argumentai teza unicitii dreptului administrativ
- Definii dreptul administrativ i sintetizai trsturile acestuia
- Identificai raporturile dintre dreptul administrativ i alte ramuri ale sistemului de drept
unitar romnesc

Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureti
Corneliu Manda Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002
Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureti, 2008
Nicoleta Miulescu Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007
Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997
Verginia Vedina Drept administrativ i instituiile politico-administrative, ed. a IV a
revizuit i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009

Unitatea de nvare 2
NORMELE I RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV
Cuprins:
2.1. Introducere
2.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare
2.3. Coninutul unitii de nvare
2.3.1. Definirea i clasificarea normelor de drept administrativ
2.3.2. Raporturile de drept administrativ
2.3.3. Raporturile dintre dreptul administrativ i alte ramuri de drept
2.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare.

2.1. Introducere

Pentru examinarea oricrei ramuri de drept, esenial este a


defini i identifica propriul obiect de studiu, respectiv normele
juridice de drept administrativ care reglementeaz raporturile sociale
specifice.
Aadar, specificul ramurii de drept este determinat de
dezvoltarea relaiilor sociale ce se nasc n legtur cu punerea n
executare a legii sau cu organizarea i desfurarea activitii de
executare n general.
Diferena specific ntre ramurile de drept se remarc tocmai
n norma juridic, n specificul de reglementare, n relaiile sociale
ocrotite prin acestea.
Specificitatea i importana normelor de drept administrativ
este dat de natura relaiilor sociale pe care le reglementeaz,
respectiv organizarea i funcionarea autoritilor, a relaiilor dintre
acestea i persoanele fizice sau persoanele juridice, referitoare la
statutul funcionarului public, rspunderea autoritilor administraiei
publice locale, controlul administrativ, contenciosul administrativ,
principiile i procedura de desfurare a activitii autoritilor
administraiei publice locale, organizarea i funcionarea acestora,
etc.
Caracteristic pentru raportul de drept administrativ este faptul
c cel puin unul din subiectele acestuia trebuie s fie investit cu
putere public, ceea ce are drept consecin calificarea, de regul, a
acestora, ca fiind raporturi de subordonare.
Pe de alt parte, regimul de putere public n care se nasc,
modific sau sting raporturile de drept administrativ au consecine

8
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001

9
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
10
N. Popa - Teoria general a dreptului, Universitatea Bucureti, 1992, p.104-urm
11
Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public - Publicat n Monitorul Oficial nr.633/23.10.2001
12
Dumitru Brezoianu - Drept administrativ, Ed. Titu Maiorescu, Buc., 2003, P.general, p.37-46
13
Ilie Iovna - Drept administrativ. Activitatea administraiei publice. Controlul exercitat asupra activitii administraiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997
14
Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
15
Antonie Iorgovan- Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
16
Antonie Iorgovan- Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
17
Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
18
Ilie Iovna - Drept administrativ. Activitatea administraiei publice. Controlul exercitat asupra activitii administraiei publice, Editura Servo-Sat, Arad, 1997
19
Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
20
A. Iorgovan, I. Muraru, D. Musttea - Inegalitatea actelor administrative, Editura Politic, Bucuresti, 1985
M. Preda, Ctin. Voinescu - Drept administrativ -T. general, Bucuresti, 1992, p.74-urm
diferite i cu privire la competena i capacitatea subiectului activ i
pasiv al acestuia, ct i cu privire la competena material a instanei
investit cu soluionarea litigiilor nscute din raporturile prilor.

2.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare

2.2.1.Obiectivele:
nelegerea specificului normelor de drept administrativ
dobndirea abilitii de a examina ntr-un context
raporturile de drept administrativ
identificarea normelor i raporturilor de drept
administrativ n reglementri legale
2.2.2. Competentele:
- studenii vor dobndi abiliti n identificarea normelor de drept
administrativ
-studiul de caz sau text va permite examinarea categoriilor de norme
de drept administrativ
-contientizarea studenilor cu privire la poziia supraordonat a
subiectului activ n raporturile de drept administrativ
-exemplificare raporturilor de drept administrativ din activitatea
cotidian
.

Timpul alocat unitii: 2 ore

2.3. Coninutul unitii de nvare

2.3.1. Definirea i clasificarea normelor de drept


administrativ
Norma de drept administrativ este acea norm juridic care
reglementeaz relaiile sociale nscute n legtur cu organizarea
executrii i executarea n concret a legii.
Specific normei de drept administrativ pornete de la puterea
discripionar a administraiei publice de a opta pentru mai multe
variante n vederea rezolvrii sarcinilor sau intereselor publice
generale.Din acest motiv ipoteza n cazul normei de drept
administrativ este mult mai dezvoltat.Dup modul de determinare a
mprejurrilor condiiilor n care se aplic dispoziia, ipoteza poate fi
absolut determinat sau relativ determinat.
n situaia ipotezei absolut determinate, subiectul care o
aplic se afl n situaia competenei legate(autoritatea administraiei
publice este inut de norma juridic), ceea ce presupune c doar ia
act, atest, verific sau confirm mprejurrile, condiiile legii.
Ct privete ipoteza relativ determinat, mprejurrile sunt
generale, astfel c autoritatea are competena de apreciere n a stabili
condiiile de rezolvare sau punere n aplicare sau, altfel spus, ne
aflm n faa puterii discreionare a autoritii.(ex. n cazuri bine
justificate, alte asemenea).
Ct privete dispoziia normei de drept administrativ de
regul are caracter imperativ, urmare a regimului de putere public,
n care se desfoar activitatea de administraie public.
n egal msur, norma de drept administrativ are dispoziii
prohibitive, ct i permisive.
Ultima component a normei de drept administrativ este
sanciunea, ntruct ca i n dreptul constituional, n dreptul
administrativ sanciunea nu este stabilit expres, urmnd a fi dedus,
sau o singur sanciune s fie valabil pentru mai multe norme, s-a
exprimat i opinia c norma de drept administrativ nu are sanciune.
Trebuie ns s facem o distincie ntre sanciune ca element
al structurii logico-juridice a normei i sanciunea, ca element al
rspunderii juridice, ntre care exist un raport de la ntreg la parte. 8
Din acest punct de vedere, profesorul Antonie Iorgovan
identific urmtoarele forme ale sanciunii normei de drept
administrativ:
- sanciuni administrativ disciplinare
- sanciuni administrativ contravenionale
- sanciuni administrativ patrimoniale
- msuri de constrngere cu caracter nesancionator cu
scop de prevenire a unor interese publice sau personale de prevenie
sau de combatere a faptelor antisociale(ex.reinerea unei persoane,
obligarea la tratament medical)
- msuri de executare silit (demolare, desfiinare
construcii, imobilizarea unei persoane).
- msuri cu privire la actele juridice (anulare,
suspendare, ci de tac, etc.)
Din prezentarea de mai sus se deduce cu uurin varietatea
de norme de drept administrativ pe care le putem identifica n cele
mai diferite forme i n numeroase acte juridice normative, ceea ce
presupune numeroase criterii de clasificare a acestora dup obiectul
de reglementare, dup domeniul activitii executive, dup sfera de
cuprindere, etc.
Fa de obiectul complex al dreptului administrativ, normele
de drept administrativ se pot clasifica dup mai multe criterii:
1. dup natura relaiilor sociale pe care le reglementeaz
acestea se grupeaz n urmtoarele categorii:
- norme care reglementeaz organizarea i funcionarea
autoritilor administraiei publice i relaiile dintre ele;
- norme care au ca obiect raporturile dintre autoritile
administraiei publice pe de o parte i persoanele fizice i juridice, pe
de alta parte;
- norme referitoare la statutul funcionarilor publici;
- norme care regleaz rspunderea autoritilor administraiei
publice i rspunderea administrativa contravenionala, a persoanelor
fizice i juridice;
- norme care regleaz controlul administrativ;
- norme care regleaz instituia contenciosului administrativ;
- norme procesuale care reglementeaz principiile i
procedura dup care se desfoar activitatea autoritilor
administraiei publice locale, etc.
2. dup caracterul dispoziiei normei de drept administrativ,
acestea se clasific n categoriile clasice:
- norme onerative, care oblig subiectul cruia i se adreseaz
s efectueze o anumit prestaie;
- norme prohibitive, care interzic o anume prestaie, aciune;
- norme permisive, care fr a interzice, las la latitudinea
subiectului s efectueze sau nu anumite prestaii (aciuni).
3. O clasificare interesant, att sub aspectul definirii i
terminologiei sale, ct i al modului selectiv de surprindere al
administraiei publice ce face obiectul normei juridice, ne-o ofer
prof. Antonie Iorgovan 9 , anume:
- norme organice;
- norme de structurare n sistem a altor categorii de norme
juridice;
- norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme
juridice, inclusiv prin masuri de sustragere administrativa;
- norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic (dar
neeseniale) pentru societate, normele contravenionale;
- norme de contencios administrativ.
4. din punct de vedere al structurii logico-juridice, ca toate
normele juridice si norma de drept administrativ are o structura "
trihotonica", fiind alctuit din:
a) ipoteza care poate fi absolut determinata sau relativ
determinat;
b) dispoziia, care, de asemenea, poate fi absolut sau relativ
determinata.
Dat fiind regimul de putere publica care caracterizeaz
administraia, dispoziia poate fi:
- onerativa (n regula general);
- prohibitiva (ex. materie contravenional);
- permisiva, (lsnd la latitudinea subiectului alegerea
aciunii).
c) sanciunea, cu precizarea ca n aceasta materie - aceasta
nu apare ntotdeauna n mod expres.
n literatura de specialitate, exista i o clasificare a acestora
n 10 : sanciuni determinate relativ, alternative i cumulative.
5. dup sfera de cuprindere se clasific n.
- norme generale
- norme speciale
- norme excepionale.

2.3.2. Raporturile de drept administrativ


Raportul juridic de drept administrativ este acel raport social
reglementat de normele dreptului administrativ care intervine n
cadrul si pentru realizarea administraiei publice.
Ca orice raport juridic, raportul de drept administrativ este
constituit din urmtoarele elemente : subiect, obiect, coninut .
Caracteristicile raportului juridic de drept administrativ sunt
urmtoarele:
1. se nasc n cadrul si pentru realizarea administraiei publice;
2. unul dintre subiecte este n mod obligatoriu un organ al
administraiei publice;
3. sunt raporturi de putere reglementate de normele dreptului
administrativ.
A. Subiectul - Caracteristic pentru raportul juridic de drept
administrativ este faptul c cel puin unul din subiectele acestuia
trebuie s fie investit cu putere public.
Titularul drepturilor n raportul juridic se numete subiect
activ, iar titularul obligaiilor, subiect pasiv. n ceea ce privete
capacitatea de drept a unei persoane fizice de a intra ntr-un raport de
drept administrativ, precizm c n dreptul administrativ nu exist o
limit de vrsta care, sau de la care, persoana s-i poat exercita
valabil i n nume propriu drepturile sale.
Clasificarea raportului de drept administrativ, din punct de
vedere al subiectului
a) n funcie de subiectele participante, raporturile juridice de
drept administrativ se pot clasifica n:
Raporturile de drept administrativ n care ambele subiecte
sunt autoriti ale administraiei publice, care ocup acelai loc n
structura sistemului administraiei publice ( ex. ministerele ntre ele )
sau, subiectele se afl n sistemul administraiei publice pe locuri
diferite (ex. Guvern i un minister ).
Raporturi de drept administrativ n care un subiect aparine
administraiei publice, iar cel de-al doilea este o persoan fizic sau
juridic din afara sistemului (ex. autoritile publice n relaia cu
ceteanul).
b) n funcie de participanii la raportul juridic de drept
administrativ i poziia acestora n sistemul autoritilor publice,
raporturile juridice de drept administrativ, se pot clasifica n :
- raporturi de colaborare, n care ambele subiecte concur
pentru realizarea administraiei publice, n condiiile expres prevzute
de lege, de pe o poziie egala si n baza manifestrii voinei ambelor
pri;
- raporturi de subordonare, n care subiectul
supraordonat este purttorul autoritii publice astfel nct
realizarea coninutului sau reprezint o obligaie legala
pentru acesta, iar naterea unui asemenea raport juridic
este condiionata fie de voina legiuitorului, fie de voina
unilaterala a subiectului supraordonat;
c) n contextul Constituiei revizuite i a normelor legale n
vigoare privind participarea cetenilor la actul decizional i respectiv
transparena decizional, putem reine c, n condiiile legii, ntre
autoritile administraiei publice locale i ceteni pot interveni
raporturi de participare. 11
Calitatea de subiect supraordonat al autoritii administraiei
publice n raportul de subordonare, permite acestuia s stabileasc n
mod unilateral drepturi i obligaii pentru persoanele fizice sau
juridice, poate recurge la msuri de constrngere pentru a conduce la
executarea obiectului acestuia. Firete c subiectul subordonat poate
pretinde la rndul su respectarea prevederilor legale i a drepturilor
sale constituionale.
n literatura de specialitate, au mai fost identificate ca fiind
raporturi de drept administrativ, raporturile juridice de utilizare a
serviciilor publice 12 i raporturile de conflict. 13
Subiectul activ al acestor raporturi l reprezint tocmai
serviciile publice nfiinate n condiiile legii pentru desfurarea unor
activiti cu caracter de prestaie, n vederea satisfacerii unor nevoi de
interes public.
n prestarea acestor servicii pot fi ntlnite dou situaii:
- cnd legea oblig organele administraiei publice s le
presteze;
cnd legea las la aprecierea organelor administraiei publice
prestarea unui serviciu public, caz n care cetenii pot solicita
nfiinarea i buna funcionare a serviciilor publice.
B. Obiectul raportului juridic de drept administrativ l
reprezint aciunea sau conduita asupra creia se exercit drepturile i
obligaiile prilor, dat fiind specificul administraiei publice n sfera
creia iau natere raporturile de drept administrativ.
Asemenea aciuni pot fi: executarea de acte juridice,
executarea de lucrri, prestare servicii, control, coordonare,
ndrumare etc.
C. Coninutul raportului juridic de drept administrativ
Coninutul raportului juridic de drept administrativ l
formeaz totalitatea drepturilor si obligaiilor ce revin subiectelor
acestui raport, ceea ce n mod curent numim ca fiind competenta unui
organ al administraie publice.
Tuturor acestor categorii de raporturi de drept administrativ
le sunt specifice anumite trsturi generale i speciale, n funcie de
natura categoriei din care fac parte.
Astfel, n categoria trsturi generale 14 ale raporturilor de
drept administrativ amintim:
- unul din subiecte este n mod obligatoriu un purttor al
autoritii publice (de regul, un organ al administraiei publice);
n spiritul reglementrii constituionale actuale prin subiect,
trebuie s nelegem -statul reprezentat printr-un organ de stat, o
autoritate a administraiei publice, o unitate administrativ-teritorial,
reprezentat printr-o autoritate a administraiei publice locale, un
stabiliment public sau un stabiliment de utilitate public.
- sunt raporturi de putere, care apar n sfera relaiilor sociale
reglementate de dreptul administrativ.
n privina trsturilor specifice ale raporturilor de drept
administrativ, reinem cu privire la raporturile de subordonare:
- sunt raporturi de subordonare ntre un subiect fa de
cellalt, n care purttorul autoritii publice are o poziie
supraordonat;
- naterea i realizarea lor este determinat fie de legiuitor, fie
de voina unilateral a subiectului supraordonat;
- realizarea lor reprezint o obligaie juridic pentru organul
supraordonat.
n contextul reglementrilor constituionale actuale, prin
sarcini nelegem acele ndatoriri ce revin administraiei de stat n
cadrul sistemului social i politic din care face parte administraia de
stat, modaliti prin care se realizeaz funciile statului 15
Pe de alt parte, achiesm la opinia prof. Antonie Iorgovan,
care prin sarcinile organelor administrative n contextul reglementrii
actuale constituionale, nelege ansamblul necesitilor sociale
obiectiv determinate, evaluate politic i consacrate prin norme
juridice 16 . Este tocmai nota caracteristic a fiecrui organ
administrativ dintr-un stat sau altul, dintr-un regim politic sau altul,
neputndu-se determina un catalog sau model al sarcinilor
administraiei valabil pentru toate epocile i n interiorul tuturor
regimurilor politice.
n lipsa unei determinri obiective a acestor sarcini, rezult
c acestea le desprindem din Constituie, ca fiind sarcinile
fundamentale ale statului ce devin i sarcini ale administraiei
publice.
De altfel, normele constituionale prevd att rolul
Preedintelui Romniei, ct i rolul Guvernului (art.80 i respectiv
art.102), dup cum, tot din Constituie, rezid i competena material
special a tuturor organelor administraiei publice.
Din identificarea sarcinilor organelor administraiei publice,
putem deduce i modalitatea realizrii acestora, pe calea ndeplinirii
atribuiilor sau a competenei cu care sunt investite.
Relaia sarcin - competen (atribuie) justific, de altfel,
scopul i finalitatea activitii organelor administraiei publice.
Strnsa interdependen dintre cele dou noiuni, permite i
identificarea trsturilor competenei.
Astfel:
- competena este un ansamblu de atribuii prevzut de lege;
- competena este o obligaie legal, exercitarea acesteia
nefiind la latitudinea titularului acesteia (neputnd fi cedat sau
negociat);
- competena fiecrui organ al administraiei publice este
special determinat sub forma: material, teritorial i temporal;
- competena fundamenteaz, determin, st la baza
capacitii juridice a unui organ al administraiei publice.
Prin capacitate se nelege, aptitudinea de a fi titular de
drepturi i obligaii n raporturile administrative.
n literatura de specialitate s-a ncercat definirea conceptului
de capacitate, pornind de la teoria de drept civil a personalitii
juridice sau ndeprtndu-se de aceast teorie pn la a considera c
poate exista competen n sarcina unei persoane de drept public,
chiar i n lipsa personalitii juridice avute.
1. Teza tradiional a relaiei directe dintre competen i
capacitate, dup care competena este fundamentul capacitii, a
mbrcat trei soluii:
- n sensul strict - competena este fundamentul capacitii i
presupune doar aptitudinea de a emite acte administrative i de a
efectua operaiuni administrative n realizarea puterii de stat;
- n sensul larg - competena este aptitudinea de a face acte
juridice sau operaiuni administrative, inclusiv operaiuni materiale
care nu presupun puterea de stat;
- n sens mixt - competena presupune, pe de o parte,
aptitudinea legal a organelor administraiei de stat pentru nfptuirea
activitii executive prin acte cu valoare juridic, iar pe de alt parte,
capacitatea de a face att acte juridice, ct i operaiuni tehnico -
materiale recunoscute de lege unui organ al administraiei de stat, n
limitele bine stabilite, n vederea realizrii activitilor i sarcinilor
ce-i revin 17 .
2. Ce-a de-a doua tez, exprimat de prof. Ilie Iovna, susine
capacitatea nu se identific cu competena organelor
administrative 18 .
Capacitatea administrativ, n opinia autorului, desemneaz
posibilitatea de a participa ca subiect independent n raporturile de
drept administrativ, n timp ce competena desemneaz ansamblul
atribuiilor unui organ administrativ, compartiment sau persoan i
limitele exercitrii lor.
Din definiiile de mai sus, rezult i deosebirea dintre cele
dou noiuni:
- capacitatea este proprie numai organelor administrative, n
timp ce competen au att organele administrative, ct i structurile
lor organizatorice i funcionale;
- capacitatea administrativ presupune posibilitatea de a
aciona n nume propriu, n timp ce competena nu presupune aceast
independen;
- atribuiile ce alctuiesc coninutul categoriei de competen
pot fi delegate sau repartizate altor organe sau persoane, capacitatea
nu poate fi transmis altui subiect de drept.
O definiie cuprinztoare a celor dou noiuni ne propune
prof. Antonie Iorgovan, cu relevarea notelor dominante ale acestora
pentru organele administraiei publice.
Astfel 19 , competena unui organ al administraiei publice este
un ansamblu de atribuii stabilite de Constituie sau de lege, care
confer drepturi i obligaii pentru a duce n nume propriu i n
realizarea puterii publice o anumit activitate administrativ, iar
capacitatea administrativ este aptitudinea organelor administraiei
publice de a fi subiect n raportul juridic administrativ, reclamat de
realizarea competenei sale.
Din aceast definiie reinem urmtoarele caractere ale
competenei:
- caracterul legal-cu referire la realitatea c sarcinile organelor
administraiei publice sunt de terminate prin lege;
- caracterul obligatoriu-n sensul c, pentru un organ al
administraiei publice, exerciiul competenei nu este facultativ, dup
cum drepturile i obligaiile autoritii administrative nu pot fi
transmise sau cedate;
Suplinirea (nlocuirea) temporar prin delegarea de atribuii
este permis numai n cazurile i condiiile prevzute de lege.
Caracterul obligatoriu al competenei nu exclude ns dreptul
de apreciere al organelor administraiei publice, exercitat n condiiile
legii.
- caracterul autonom-n sensul realizrii competenei n mod
independent, cu nlturarea oricrei substituiri sau puteri de
injonciune din partea organelor ierarhic superioare;
- caracterul ndeplinirii competenei-prin intermediul
organelor de conducere i al funciilor publice (este indisolubil legat
de funcie, nu de persoane fizice).
Competena se poate clasifica n:
- a) material-ceea ce determin sfera i natura atribuiilor
unui organ al administraiei publice.
Aceasta, la rndul su, se poate subclasifica n:
1. general - respectiv n toate domeniile i ramurile de
activitate;
2. special - de ramur sau de domeniu.
Prin prisma acestui criteriu, putem clasifica organele
administraiei publice, astfel:
- la nivel central-organe cu competen material general -
Preedintele Romniei i Guvernul;
- la nivel local- prefectul, consiliul local, judeean i primarul.
- b) teritorial-determin limitele teritoriale ale activitii
organelor administraiei publice.
La rndul su, se poate subclasifica:
1.general- pe ntreg teritoriul naional;
2.local-are n vedere numai unele poriuni de teritoriu
stabilite, de regul, unitile administrativ teritoriale.
Pentru c spunem c un organ al administraie publice nu
poate "renuna" la competena sa, ea fiind obligatorie, exista
posibilitatea suplinirii sau delegrii competenei, n condiiile legii.
ntruct competena autoritilor deriv ex lege , ea
reprezint att un drept, ct i o obligaie pentru deintor.
Cnd incompetena este determinat de calitatea persoanei sau de
competena material sau teritorial, ea mbrac de regul forma
abuzului de putere sau uzurpare de putere, sancionate
conform legii penale cu privire la fptuitor i respectiv cu
anularea actului administrativ emis cu nclcarea normelor de
competen.
De asemenea, fiind o competen legal, autoritile publice i
funcionarii publici care o dein i exercit, nu pot renuna la ea,
sau tranzaciona sub forma ncredinrii sale altei persoane sau
autoriti.
n vederea asigurrii caracterului de continuitate al
administratei pentru situaia n care titularul competenei se afl n
imposibilitatea exercitrii acesteia, legea permite posibilitatea
suplinirii i delegrii competenei.
Suplinirea const n nlocuirea titularului competenei cu
o alt persoan, pentru timpul imposibilitii exercitrii acesteia.
Fiind un exerciiu legal, suplinirea este de drept ( ex.
minitrii, prefect, primar, etc. ).
Delegarea competenei presupune desemnarea de ctre o
autoritate sau persoan, a altei autoriti sau persoane, care s
exercite o parte sau anumite atribuii ce revin titularului competenei.
Ca atare, ntre cele dou instituii, exist diferene de
coninut, sau sfera atribuiilor transmise. Astfel, n cazul suplinirii se
transfer toate atribuiile titularului competentei, n timp ce n cazul
delegrii, numai anumite atribuii expres stabilite, pentru care
titularul delegrii este inut s dea socoteala titularului de drept,
existnd inclusiv posibilitatea ca acetia din urm s nu-i ratifice
actele emise.
Legat de problema competenei, nu este lipsit de importan a
reine i situaia practicat a concursului de competen n emiterea
sau adoptarea unui act administrativ (ex. acte comune).
Examinarea acestei probleme prezint relevan, cu att mai
mult c una din formele sale curente mbrac modalitatea avizului
conform, care este examinat la condiii prealabile pentru adoptarea
unui act i care nu se identific cu concursul de competen a crei
esen este acordul mai multor autoriti n adoptarea unui act.
Sunt autori care vorbesc despre concursul de competen n
form direct sau indirect.
Primul exist atunci cnd actul administrativ este emis prin
acordul mai multor organe ale administraiei publice din domenii i
ramuri diferite (ordine, instruciuni comune a dou sau mai multe
ministere: Ministerul Administraie Publice i Ministerul
Administraiei i Internelor, etc.). Concursul de competen n form
indirect mbrac modalitile:
avizului conform prin care se exprim un punct de
vedere al unui organ al administraiei publice i are
caracter obligatoriu pentru cel care emite actul
administrativ;
aprobrii prealabile de ctre un alt organ a actului emis;
aprobrii ulterioare a actului 20 .

2.3.3. Raporturile dintre dreptul administrativ i alte


ramuri de drept
Fiind o ramura a sistemului de drept unitar, firete, ntre
dreptul administrativ i multe alte ramuri de drept sunt strnse
conexiuni.
Astfel, cu dreptul constituional s-ar putea spune c se
completeaz reciproc Constituia, fiind legea fundamental, cuprinde
normele de maxima generalitate cu privire la instaurarea, meninerea
i executarea puterii de stat, principal izvor de drept i pentru dreptul
administrativ. n coninutul su, regsim prevederi privind
organizarea i funcionarea sistemului autoritilor administraiei
publice, raporturile dintre acestea, principiile de organizare, etc.
Nu de puine ori, n literatura de specialitate de sorginte
constituional s-a reinut preeminena dreptului constituional fa
de celelalte ramuri de drept, inclusiv fa de dreptul administrativ.
Aceast concluzie, care nu este riguros exact, reflect n fapt nevoia
de regularitate, de normalitate a statului de drept, n sensul
conformitii tuturor reglementrilor legale fa de Constituie.
Supremaia Constituiei oblig toate autoritile, i mai cu
seam administraia public, a se conforma acesteia. Autoritile
administraiei publice pun n fapt n aplicare normele constituionale.
De aceea, n analiza coninutului unor norme juridice din
Constituie, putem spune c acestea au un dublu caracter,
administrativ i constituional, fiind de mare importan deosebirea
de nuan i de obiect de reglementare, pentru a le putea deosebi.
De asemenea, in funcie de domeniul de reglementare, vom
ntlni acte normative, n care normele dreptului administrativ se
ntregesc cu normele dreptului civil sau penal (rspundere
patrimoniala, rspundere contravenionala) sau chiar cu normele
fiscale sau procedurale de drept comun.
Toate acestea ne oblig s avem n vedere, la calificarea unei
norme, natura i coninutul acesteia pentru a putea surprinde efectele
sale.
Pe de alta parte, tiina dreptului administrativ, ca i tiina
administraiei, este chemat s ntregeasc studiul administraiei
publice n ansamblul su.
Astfel, n timp ce tiina dreptului administrativ examineaz
cadrul reglementar, raportul de drept administrativ, i mai cu seam,
elementele de constrngere, tiina administraiei are ca principal
element de studiu principiile bunei funcionri a administraiei,
eficientizarea acesteia, elementul uman, resursele umane din
administraie, funcionarii publici, responsabilitatea sa, funcia
publica, obiectul acesteia fiind mult mai cuprinztor.
Fiind o tiin de sinteza, tiina administraiei nu se opune
tiinei dreptului administrativ, ci ele i mprumuta cunotinele i
noiunile pentru o mai buna funcionare a administraiei publice.
Dup cum se arata ntr-o opinie folosirea concluziilor
tiinei administraiei de ctre dreptul administrativ este unul din
factorii care feresc teoretic teoria de drept administrativ de
formalism juridic, iar legarea tiinei administraiei de dreptul
administrativ determin i presupune transformarea regulilor
elaborate de tiina administraiei n normele de drept 21 .
Legtura dreptului administrativ cu dreptul civil, dreptul
comun pn nu demult n toate domeniile juridice, este constant
ntlnit n chiar practica de reglementare.
Legiuitorul face deseori trimiteri la Codul Civil, la teoria
contractual, ori de cte ori reglementarea de drept administrativ este
insuficient.
Nu trebuie ns s absolutizm asemnarea ce pleac de la
noiuni comune, precum personalitatea juridic, capacitatea juridic,
etc., dac ne gndim la deosebirile eseniale dintre cele dou ramuri
de drept privind metode de reglementare. Astfel, n timp ce normele
civile consacr principiul egalitii prilor, n dreptul administrativ,
regula este raportul de subordonare.
De asemenea, cu dreptul procesual civil, vom regsi puncte
comune, prin aplicarea normelor procesuale, cauzelor de contencios
administrativ, soluionarea acestor litigii i chiar n executarea
hotrrilor judectoreti, unele prevederi administrative,
completndu-se ntotdeauna cu unele proceduri civile.
Legtura cu dreptul financiar - fiscal este fireasc, de vreme
ce autoritatea public de reglementare este ea nsui o autoritate
administrativ, chemat s execute n concret legea fiscal,
impozitele i taxele, etc., iar autoritile administraiei publice locale
au nu numai competenta de stabili aceste venituri, dar i de a le
utiliza.
Dei n cea mai mare parte normele dreptului financiare sunt
tot norme administrative, faptul c dreptul financiar cuprinde norme
care reglementeaz activitatea financiar i a altor autoriti publice
dect cele administrative, deosebete o ramur de alta a dreptului.
Interdependene vom ntlni i la alte ramuri de drept
precum: dreptul penal (rspunderea funcionarului public), financiar,
de dreptul muncii (contractul de munc, rspunderea disciplinar),
sau de dreptul familiei (starea civil) i de drept internaional
(regimul conveniilor i tratativelor n materia strii civile, cstoria
cetean romn i strin, etc.)

2.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unitii de nvare 2


- normele juridice de drept administrativ se caracterizeaz prin natura diferit a relaiilor sociale
pe care le reglementeaz, respectiv cele nscute n procesul de organizare a executrii i de
executare in concret a legii.
din punct de vedere structural, norma juridic de drept administrativ se compune din ipotez,
dispoziie, sanciune, cu specificul dat de regimul de putere public n care se nasc raporturile de
drept administrativ
raportul de drept administrativ are ca trstur specific c unul dintre subiecte, este
obligatoriu investit cu putere public, ceea ce face ca dup natura lor aceste raporturi s fie de
subordonare.
competena i capacitatea sunt noiuni care nu se confund, fiecare dintre acestea dnd nastere
unor consecine diferite, fr a se suprapune cu sarcina administraiei publice

Concepte i termeni de reinut

Regimul de putere public specific raportului de drept administrativ, calitatea supraordonat a


unuia din subiectele raportului de drept administrativ, raporturi de participare, sarcin, competen.

ntrebri de control i teme de dezbatere

1. Enumerai criterii de clasificare a normelor de drept administrativ i exemplificai.


2.Ce sunt normele prohibitive?
3.Care este structura normelor juridice din punct de vedere logico-juridic?
4.Care sunt principalele categorii de raporturi de drept administrativ?
5.Enumerai trsturile(caracterele) competenei.

Teme de seminarizare / de evaluare


1. Identificai raporturile de drept administrativ stabilite ntre subiecii de mai jos.
Ceteanul X se adreseaz cu o cerere Casei de Pensii, solicitnd plata unui ajutor de
nmormntare.
Pentru a putea beneficia de ajutor, Casa de Pensii solicit petentului s depun la cererea sa,
dovada eliberrii de Primria localitii de domiciliu c nu realizeaz venituri.
2. Competena material este:
a) - de domeniu
b) - de ramur
c) - general
3.Avizul conform este:
a) - obligatoriu
b) - facultativ
c) - depinde de natura actului
4.Competena este:
a) - o obligaie legal
b) - un ansamblu de atribuii
c) - o sarcin
Bibliografie obligatorie
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureti
Corneliu Manda Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002
Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureti, 2008
Nicoleta Miulescu Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007
Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997
Verginia Vedina Drept administrativ i instituiile politico-administrative, ed. a IV a
revizuit i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009

Unitatea de nvare 3

ADMINISTRAIA PUBLIC I PUTEREA EXECUTIV


Cuprins:
3.1. Introducere.
3.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare.
3.3. Coninutul unitii de nvare.
3.3.1 Administraia public i dreptul aplicabil acesteia n dreptul romnesc i
comparat..
3.3.2. Administraia public - puterea executiv
3.3.3. Coninutul, sarcinile i funciile administraiei publice
3.3.4. Definiia i trsturile administraiei publice.

3.1. Introducere

n definirea dreptului administrativ aminteam c noiunea


fundamental o reprezint administraia public, neleas n sensul
strict ca o activitate de organizare a executrii i de executare n
concret a legii. Prin prisma coninutului su, n evoluia istoric a
conceptelor din doctrin i jurispruden, clarificarea i definirea sa a
condus la numeroase teorii privind obiectul de studiu al dreptului
administrativ.
Indiferent c examinm noiunea de administraie public
prin prisma caracterului formal sau instituional determinant este

22
Jean Rivero - Droit ad-tif, Dalloz, 1995, p.5 - urm
23
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, ed.a a III a, Ed. All Back, 2001, p.3
24
IoanVida Puterea executiv i administraia public,Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti, 1994, p.10
26
Andr de Lambadre Trat de droit administratif, 6-eme, Ed. Paris, LGDJ, 1973 , vol.I, p. 11-15
27
Jean Rivero - Droit administrative, 2-eme, Dalloz, Paris, 1987, p. 11-17
28
Georges Vedel Pierre Delvolv Droit administrative, Presses Universitaires, France, Ed. Paris 1988, p. 52-93
29
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
30
Ernst Forsthoff - Troit de Institution administrative allemand traduit de l'allemand parr Michel Fremont, Etabissements, Emile Bruylant, Bruxelles, 1969, p. 35
31
A.V.Dicey Introductory oto the study of the Law of the Constitution, 1885, pp.177-178
32
Dictionary of American government and politics 1998 The Darsey Press Chicago, 1988
33
Richard Stilman Public Administration: concepts and cases, 1978, Boston Hanghlon Wifflin, p. 39
34
Paul Negulescu - Tratat de drept administrative. Principii Generale, vol I, ed. a IV a , Ed. Marva, Bucureti 1934, p. 38-72
35
Anibal Teodorescu Tratat de drept administrative, vol. I, ed. a II a, Institutul de Arte Grafice Eminescu, SA Bucureti, 1929, p. 113-115
36
Constantin Rarincescu - Contenciosul administrativ roman, ed. aIIa, Ed. Universal, Alcalayco, Bucureti, 1937, p.19-27
37
Marin Vraru - Tratat de drept administrativ roman, Ed. Sacec, Bucureti, 1928, p. 18-43
38
Erast Diti Tarangul - Tratat de drept administrativ roman, Ed. Globul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 49-56
39
Tudor Drganu - Formele de activitate ale organelor statului socialist roman - Ed. tiinific - Bucureti, 1965, p. 64- urm.
Ilie Iovna Drept administrative i elemente ale tiinei administraiei, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 10-urm.
Ion Deleanu Drept constituional Tratat elementar, 1980, p. 369 - 372
40
Mircea Lepdtescu - Sistemul organelor statului n R.S.R., Ed. tiiific, Bucureti, 1966, p.64-69, 223-233
Romulus Ionescu Curs de drept administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.87
Nicolae Prisca Drept Constituional, Ed. Didactic i Pedagogic, 1977, p. 286-290
41
Ioan Vntu, Mircea Anghene, Mihai Stroanu Organele administraiei de stat n R.S.R., Ed. Academiei, Bucureti, 1971, p. 13-20
42
Valentina Gilescu Drept administrativ. Partea introductiv, vol. I, CM UB, 1974, p. 8 -15
43
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
44
A se vedea n acest sens noiunea de instituie public dat de Ordonana de Urgen a Guvernului nr.45/2003 privind finanele publice locale: institutii publice -
denumire generica ce include comunele, orasele, municipiile, sectoarele municipiului Bucuresti, judetele, municipiul Bucuresti, institutiile si serviciile publice din subordinea
acestora, cu personalitate juridica, indiferent de modul de finantare a activitatii acestora
45
Antonie Iorgovan- Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
46
Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constitutiei Romaniei - Publicat n Monitorul Oficial nr. 758 din 29.10.2003
47
Antonie Iorgovan- Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
48
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
49
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu- Dreptul constituional i instituii politice, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, p.366
50
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
51
J.M.Auby- Traite de science administrative, Paris, p.185
52
Antonie Iorgovan- Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
53
Andr de Laubadre Trait de Droit administratif, LGDJ Paris, 1980, p.229 i urm
54
George Vedel, Pierre Delvolve Droit administratif, Dalloz, Paris, 1994, tone 2, ed. 12, Presses Universitairs de France, Paris 1992
55
Jean Rivero Droit administratif, Eyrolles Paris, 1992
56
Ioan Vida Puterea executiv i administraia public,Regia Autonom Monitorul Oficial Bucureti, 1994
57
A.V.Dicey Introductory oto the study of the Law of the Constitution, 1885
Hood Phillips S.Mackson Drept constituional i administrativ, Londra, 1978, pp.29-39
58
Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru Florin Vasilescu, Ioan Vida Constituia Romniei comentat i adnotat, R.A. Monitorul
Oficial, Bucureti, 1992, p. 184
60
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu- Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-
158
61
Mircea Preda Tratat de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, 2004, p.14
62
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-
158
63
A. Haurion Droit constitutionnel et institutions politiques, Mont Chrestien, Paris, 1967, p.210
64
Pierre Pactet- Institutions politiques, Droit constitutionel,9-ieme Ed. Masson, Paris, 1989, p.114-128
65
I. Alexandru - Structuri, mecanisme i instituii administrative, Ministerul nvmntului, coala Naional de Studii Politice Administrative, vol.I,1996 , P.45
aciunea ordonat, comandat prin care se urmrete realizarea
serviciilor publice n general.
Ca atare, vom constata o diversitate de accepiunii dat n
literatura de specialitate a noiunii de administraie public, de la
ansamblul de autoriti, agenii i organisme, la activiti de
guvernare, activiti de punere n executare sau forma fundamental
de activitate a statului.
i de aceast dat, evoluia dreptului romnesc poart
pecetea influenei doctrinei franceze, care se cristalizeaz prin
reglementarea dat de Constituia din 1991, potrivit creia sintagma
administraie public, privit att din punct de vedere formal, ct i
material, nu este restrictiv, n sensul c doar autoritile
nominalizate de aceasta sunt autoriti ale administraiei publice, ci
sfera este mult mai larg.
Aadar, dup cum concluziona profesorul A. Iorgovan
definiia costituional ne permite determinarea genului proxim al
administraiei publice de a fi o structur a activitii publice, care nu
se confund cu executivul, iar diferena specific ne permite
identificarea subiectelor care realizeaz administraia public n
scopul acesteia.
La baza analizei raportului dintre administraia public i
puterea executiv se afl tocmai principiul fundamental al separaiei
puterilor n stat, care fr a avea un caracter absolut, permite
ntreptrunderea acestora.
Pe de alt parte, din punct de vedere structural, autoritatea
care exercit funcia executiv, nu se confund cu administraia
public, dup cum administraia public, privit ca activitate de
prestaie, nu se confund cu prestarea-realizarea obiectului de
activitate de ctre serviciile publice.
Determinarea corect a coninutului administraiei publice i
delimitarea acesteia de alte noiuni specifice dreptului
administrativ, rezid att din consacrarea constituional a acestora,
ct i din sarcinile ce i revin., de a fi secundum legem sau praeter
legem, de executare a legii sau de organizarea executrii acesteia.

3.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare

3.2.1.Obiectivele:
nelegerea sensului noiunilor specifice dreptului administrativ
- identificarea diferenelor specifice dintre noiunile
administratie public i puterea executiv
- identificarea elementelor de coninut ale administraiei
publice, din punct de vedere formal i material
- contribuia doctrinei romneti la clarificarea noiunii de
administraie public
- practica constituional cu privire la sensul noiunii
administraie public
3.2.2. Competentele:
- - studenii vor identifica normele constituionale specifice celor
dou noiuni.
- familiarizarea studenilor cu sensul larg i restrns al
noiunii de administraie public
- dezvoltarea abilitilor de a distinge noiunea de
competen capacitate, prin exemplificare
- dezvoltarea abilitilor de clasificare a competenelor
autoritilor, funcie de domeniul acestora.

Timpul alocat unitii: 2 ore

3.3. Coninutul unitii de nvare

3.3.1 Administraia public i dreptul aplicabil acesteia n


dreptul romnesc i comparat

Examinarea obiectului dreptului administrativ, a coninutului i


normelor sale, nu se poate face fr o definire prealabil a
principalelor noiuni cu care acest opereaz.
Noiunea de baz specific dreptului administrativ este
administraia.
Etimologia cuvntului ( termenului )
Deriv din dreptul roman, unde administer - are sensul de a
ajuta, a sluji, a folosi la ceva, iar ad-la, ctre, minister - servitor
supus, ceea ce conduce la semnificaia cuvntului de slujitor,
executant, activitate subordonat.
Sensul dat administraiei de a sluji interesele generale a fost
n mod contant recunoscut n evoluia teoriei i practicii
administrative.
ntr-un sens foarte larg, noiunea de administraie cuprinde pe
de o parte activitatea de gestionare, gospodrire i administrare, dar i
organul care exercit aceast activitate 22 , ceea ce se poate traduce
prin latura material a administraiei, respectiv activitatea propriu-
zis, numit latura formal sau instituional.
Cu toate acestea, nu trebuie neglijat faptul c legitimitatea
administraiei este dat de puterea politic sub care este ntotdeauna
plasat.
Privit ns strict juridic, din punct de vedere al dreptului
administrativ, sau chiar structuralist, administraia reprezint un
ansamblu de organe administrative dispuse pe orizontal sau
vertical, pe criterii determinate (funcional sau teritorial) ntre care
se stabilesc raporturi de natur administrativ.
Cele mai multe definiii pentru coninutul noiunii de
administraie public le ntlnim n literatura francez, axate n
principal pe teoria serviciului public, teorii care au influenat n mod
constant teoria i practica romneasc.
n examinarea noiunii de administraie public i raportul
acesteia cu activitatea executiv n general, vom ntlni n literatura
romneasc mai multe concepii care se pot grupa funcie de etapele
istorice parcurse de societatea romneasc.
n penultima ediie a Tratatului de drept administrativ din
2001, prof. Antonie Iorgovan preciza c Fiecare noiune presupune
identificarea unor note dominante ale coninutului su, care le
ordoneaz logic dup regula gen proxim, diferena specific,
delimitnd astfel, n planul gndirii abstracte , nu numai graniele
fenomenului, procesului pe care-l evoc, dar nsi esena
acestuia 23 .
Abordarea din perspectiv comparat a administraiei publice
presupune cu necesitate definirea corect a conceptelor cu care
urmeaz a ntreprinde demersul nostru.
Aceast abordare conceptual este impus i de multitudinea
definiiilor formulate n teoria i literatura de specialitate din dreptul
romnesc i comparat.
Fr a intra n examinarea etimologic a noiunii de
administraie, pe care nimeni nu a contestat-o ca reprezentnd
ndeplinirea unei aciuni comandate, varietatea coninutului noiunii
de administraie public a condus la o diversitate de definiii, funcie
de evoluia istoric a mediului economic, social i politic n care
aceasta s-a dezvoltat.
n mod sintetic abordarea noiunii de administraie public s-
a fcut cu predilecie n trei mari sensuri 24 :
- din perspectiva corelaiei ei cu activitatea executiv -
administraia este o component a puterii executive, fr a fi
singura component a acesteia;
- din punct de vedere funcional i organic este un
ansamblu de activiti i mijloace prin care anumite persoane
morale urmresc satisfacerea unei nevoi de interes general;
- prin prisma scopurilor, mijloacelor sale i regimului
juridic specific - care presupune realizarea interesului public prin
intermediul sau cu sprijinul puterii publice. 25
I. Cele mai multe teorii i definiii ale administraiei publice
le ntlnim n doctrina francez, a crei evoluie influeneaz n
mare parte i concepia romneasc n aceast materie.
De altfel, conceptele franceze despre administraia public, pot fi
la rndul lor sistematizate istoric, nainte i dup adoptarea
Constituiei din 1958.
Astfel, n perioada anterioar anului 1958, teoriile consacrate
administraiei publice cunoscute sub denumirea Concepia
constituional tradiional, defineau administraia ca fiind
aciunea puterii executive prin procedee de putere public. Cele
mai multe definiii aveau la baz serviciul public i interesul public,
administraia public fiind perceput ca o activitate de prestare a
serviciului public, sau un ansamblu de servicii publice.
Dup adoptarea Constituiei din 1958, cele mai
reprezentative opinii, au fost formulate de:
1. - prof. Andr de Lambadre 26 , care consider c la baza
dreptului administrativ, se afl noiunea de serviciu public, iar
administraia este un ansamblu de autoriti, ageni i organisme
nsrcinate sub impulsul puterilor publice, cu asigurarea interveniilor
statului modern.
2. - prof. Jean Rivero 27 pornete n definirea noiunii de
administraie public, de la sensul organic i material al acestuia,
invocnd necesitatea delimitrii administraiei publice fa de
aciunea particularilor, pe criteriul scopurilor i mijloacelor, interesul
public i puterea public.Autorul distinge astfel ntre activitatea de
guvernare care se refer la deciziile eseniale care angajeaz viitorul
naional, n timp ce administraia are n vedere problemele curente a
gira o afacere.
3. - prof. Georges Vedel 28 - pornind de la dispoziiile
constituionale privind atribuiile Guvernului i Preedintele
Republicii reine drept criterii pentru delimitarea sferei
administraiei publice criteriul organic i al naturii activitii, i
definete administraia public ca fiind ansamblul activitilor
Guvernului i autoritilor descentralizate, strin conducerii relaiilor
internaionale i raporturilor dintre puterile publice care se exercit
ntr-un regim de putere public.
II. Deosebit de aceste teorii, n doctrina german, caracterul
abstract al noiunii de administraie public a condus la concluzia c
administraia se las descris dar nu definit 29 , avnd ca obiect
propriile afaceri desfurate la iniiativa sa. 30
Dei n cele mai multe abordri se trateaz administraia ca o
realitate social axat pe interesul public, fiind un ansamblu de
servicii publice, n doctrina german nu se poate determina o
definiie a administraiei
III. n sensul aceluiai demers conceptual, reinem c n
sistemul anglo-saxon bazat pe dreptul comun (cammon-low)
preocuparea pentru definirea administraiei publice a fost i este cu
att mai dificil, cu ct dreptul public a fost ntotdeauna examinat ca
o parte a acestuia 31 , iar consacrarea principiului supremaiei
Parlamentului a fcut imposibil abordarea distinct a administraiei
serviciilor n general cu toate reformele administrative nfptuite n
Anglia cu privire la guvernmntul local.Analiza activitii de
natur executiv se face prin excluderea activitii ce reprezint
funcia legislativ i juridic a statului.
Lipsa unei preocupri teoretice sau practice pentru definirea
noiunii de administraie a fcut ca i n prezent n sistemul anglo-
saxon, dreptul administrativ, ramur a dreptului public ce are ca
obiect studiul administraiei publice s fie examinat mpreun cu
dreptul constituional sub denumirea generic drept relativ la
administraia public.
IV. Diferit de aceste teorii, se impune a reine i teoria
american care pentru definirea noiunii de administraie folosete
urmtoarele noiuni:
- conducerea i ndrumarea afacerilor i instituiilor;
- oficialii din aparatul guvernamental;
- executarea politicii;
- perioada n care ocup o funcie orice ef executiv. 32
Ceea ce n mod uzual este cunoscut sub numele Public
Administration este definit n diferite forme, cum ar fi activitatea
prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului,
domeniu de activitate preocupat de mijloacele pentru
implementarea valorilor politice, ca identificndu-se cu latura
executorie a guvernrii sau menit a realiza scopurile
guvernamentale i pn la a fi considerat c acoper toate cele trei
laturi executiv, legislativ, jurisdicional, fiind o parte a
procesului politic, dar deosebit de administraia privat. 33
ntruct lucrarea are n vedere o prezentare comparativ a
sistemelor administrative contemporane, se impune a reine i
alte definiii date administraiei publice n statele europene
comunitare, sub influena teoriilor franceze sau germane n
materie.
Astfel, n sistemul belgian i luxemburghez, administraia
este definit pornind de la teoria serviciului public i delimitarea
sferei administraiei public pe criteriile funcional i organizaional.
Tot sub influena francez, dar adepi ai definiiei prin
excluderea din activitatea administrativ a statului, a tot ce este
legislativ i judiciar, pentru a determina administraia public, se
nscriu i sistemele danez i olandez.
De asemenea, exist sisteme de drept n care delimitarea
sferei administraiei publice se face apelnd la criteriul subiectiv sau
obiectiv (Spania, Italia), material sau formal, organic (Grecia,
Portugalia) sau prin simpla determinare a autoritilor, organelor,
care desfoar administraie (ex. Elveia, Irlanda).
Sub aspectul reglementrii constituionale a administraiei
publice, trebuie reinut c toate statele europene comunitare fac
referire la puterea executiv, autoritatea public, putere de stat,
funcie executiv, ca expresie a consacrrii principiului separaiei sau
echilibrului celor trei puteri ale statului.
V. n dreptul romnesc, definirea noiunilor administraia
public, administraia de stat i privat, ct i putere executiv, au
suferit numeroase nuanri, funcie de perioada istoric din evoluia
fenomenului administrativ.
O prim etap poate fi considerat perioada interbelic
atunci cnd, sub influena Constituiei din 1923, s-au conturat
numeroase opinii n definirea administraiei publice, pornind de la
noiunile sale de baz: serviciu public, putere public, interes public
sau organ administrativ.
Dintre cei mai cunoscui autori ale cror opinii fundamentate
tiinific sunt i n prezent de referin, amintim:
1. Prof. Paul Negulescu 34 care definea administraia astfel:
cuprinde activitile statului reglementate de lege prin raportare la
atribuiile statului modern i la serviciile publice chemate s asigure
satisfacerea intereselor generale. De aceea, administraia public
este o instituie complex, care cuprinde toate serviciile publice
destinate s satisfac anumite interese generale, regionale sau
comunale. Sunt administraii publice: statul, judeul i comuna.
2. n concepia prof. Anibal Teodorescu 35 pentru a defini
administraia public ne raportm la delimitarea a trei noiuni: putere
public, autoritatea care exercit puterea public i competena
autoritii.
3. Un alt autor a crui opinie se impune a fi reinut este
Constantin Rrincescu, care pornind de la funciile statului admite c
funcia administrativ const n a asigura funcionarea continu i
regulat a serviciilor publice administrative care constituie n
totalitatea lor administraia unui stat 36 , preciznd totodat c
funcia executiv nu coincide n toate cazurile cu administraia.
4. O concepie similar pe temeiul serviciilor publice i a
forei publice, exprim i Marin Vraru 37 care preciza c ntreaga
administraie public se nfptuiete prin mijlocirea serviciilor
publice, statul, n realizarea funciei sale administrative, fcnd
dou feluri de acte: de autoritate i patrimonial, iar administraia este
o form de manifestare a puterii executive.
5. Tradiional concepiilor acestei etape, prof. Erast Diti
Tarangul 38 , pornind de la funciile statului clasifica administraia
public,din punct de vedere formal i material, examinnd ca noiuni
de baz ale administraiei publice, serviciul public i interesul
general.
A doua perioad poate fi cuprins ntre anii 1948-1989, cnd
noiunea de administraie de stat era examinat ca reprezentnd
una din formele fundamentale de activitate a statului sau de
realizare a puterii de stat.
Cele mai cunoscute opinii din aceast perioad, pot fi
sistematizate astfel:
- teza neconcordanei (coala de la Cluj) 39 reprezentat de
profesor Tudor Drganu care susine c ntre formele fundamentale
de activitate ale statului i categoriile sale de organe nu exist o
concordan deplin.
- teza concordanei (coala de la Bucureti) 40 reprezentat de
prof. Mircea Lepdtescu, Romulus Ionescu, Nistor Prisca, care au
susinut c fiecarei forme fundamentale de realizare a puterii de stat,
i corespunde o categorie de organe bazate pe o concordan perfect.
- teza Institutului de Cercetri Juridice reprezentat de Ion
Vntu, Mircea Anghene 41 , susine noiunea de administraie de stat,
n sens larg, ca activitate ce se nfptuiete de toate organele statului
prin acte proprii i n sens restrns, activitate executiv, este acea
form fundamental de activitate a statului, realizat numai de
organele administraiei de stat.
- teza dublei naturi a administraiei de stat a fost susinut de
prof. Valentina Gilescu 42 , pornind de la teoria c, administraia de
stat ca form fundamental de activitate a statului nu este numai o
activitate juridic, ci i una politic.
Toat aceast perioad se caracterizeaz prin eforturile
teoreticienilor i practicienilor de a menine curentele doctrinare, cu
toate c noiunile tradiionale dreptului administrativ preau
desuete sau cptau sensuri noi n spiritul prevederilor legale i
constituionale n vigoare. Principiile de organizare i funcionare ale
administraiei publice erau topite n principiul general al
centralismului democratic, iar orice teorie asupra seviciului public,
interes public sau regim de putere public, erau cenzurate, n
folosul conceptelor organ de partid i de stat, omogenizare social,
stat al celor ce muncesc, etc.
Toate compromisurile terminologice nu puteau ns anula
acumulrile de cunotine n teoriile anterior consacrate care erau de
netgduit.
A treia perioad este dominat de prevederile Constituiei
din 1991, cnd se consacr noiunea de autoritate public, cu dou
sensuri 43 , accepiuni :
Constituia din 1991, nu folosete terminologia tradiional
puterile statului, organ de stat, sistem de organe, etc., ci consacr
sintagma autoritate public, cu dou sensuri: n Titlul II unde sunt
consacrate drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale, n sens
larg, nsemnnd orice organ cu prerogative de putere public,
indiferent dac este prevzut sau nu n Constituie, iar n Titlul III,
are n vedere n sens restrns organele prin care se exercit
clasicele funcii lae statului. Pe de alt parte, n sensul de structur
organizaional, potrivit Titlului III din Constituie, termenul generic
de organ este echivalent cu cel de autoritate public.
Faptul c n legislaia actual se folosesc ambele
terminologii, ba chiar i noiunea de "instituie public", apreciez ca
foarte relevant opinia prof. Antonie Iorgovan, care n sinteza acestei
explicaii terminologice, concluzioneaz c atunci cnd legislaia
d sensuri specifice noiunii de autoritate de organ sau celei de
instituie, este de dorit s existe un text explicativ . 44
De asemenea, n Constituia din 1991 formularea tradiional
de putere public, nu o regsim, termenul de putere este asociat
cu atributul Preedintelui Romniei de a media ntre puterile
statului (art.80 alin,2 sau definirea efului puterii executive, etc.),
dup cum ntlnim pe lng expresia autoritate public organ
reprezentativ suprem , organ consultativ de specialitate al
Parlamentului, organ de specialitate , etc.
Cu privire la sintagma administraie public, consecvenii
teoriei delimitrii sferei administraiei publice, funcie de criteriile
formal (calificarea dat de lege) i material (coninutul activitii),
este de necontestat c terminologia folosit n Capitolul V din Titlul
III, nu este restrictiv, n sensul c numai acele autoriti
nominalizate sunt autoriti ale administraiei publice.
Ceea ce s-a urmrit n construcia acestui capitol, a fost
determinarea expres a acelor care, fac numai administraie public,
att la nivel central, ct i la nivel local 45 , sfera administraiei
publice fiind mult mai mare dect sfera de activitate a acestor
autoriti.
A patra perioad se fundamenteaz pe Constituia revizuit 46
din 2003.
n accepiunea normelor constituionale revizuite n sfera
administraiei publice sunt cuprinse din punct de vedere formal
(organic) Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele, alte organe
subordonate direct Guvernului, organele centrale de specialitate
autonome, instituiile subordonate ministerelor, prefectul, organele
locale de specialitate din subordinea ministerelor, organele autonome
locale i instituiile subordonate acestora. Din punct de vedere al
criteriului material (funcional), administraia public se
materializeaz n acte juridice i operaiuni materiale, de punere n
executare a legii (prin emiterea de norme subsecvente sau prestarea
direct de servicii publice).
Din aceast perspectiv, administraia public poate fi
definit ca fiind ansamblul activitilor Preedintelui Romniei,
Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale,
autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor
subordonate acestora, prin care, n regim de putere public se aduc
la ndeplinire legi, sau, n limitele legii, se presteaz servicii
publice. 47
Aadar, aceast definiie ne permite determinarea genului
proxim al administraiei publice de a fi o specie a activitii publice,
care nu se confund cu executivul, iar diferena specific ne permite
identificarea subiectelor care realizeaz administraia public i
scopul acesteia.
De asemenea, important pentru definirea sferei noiunii de
administraie este i distincia dintre administraia public
realizat de structurile statale, respectiv de autoritile locale, i
activitatea administrativ desfurat de celelalte organe de stat
(autoritile publice): Parlament, instane judectoreti, Curtea
Constituional. Prima categorie evoc un fapt administrativ ce are
o sorginte politic, motiv pentru care a fost denumit fapt
administrativ politico-statal, iar ce-a de-a doua evoc un fapt
administrativ ce mijlocete realizarea competenei 48
Totodat, nu trebuie neles c cele dou componente, statal
i local, ale administraiei publice romneti, afecteaz caracterul
unitar al statului astfel definit de art.1 alin 1 din Constituie, potrivit
cruia statul unitar i indivizibil se caracterizeaz prin existena
unei formaiuni statale unice i prin existena unui singur rnd de
organe centrale de stat, ( un singur organ legiuitor, un singur
guvern, un singur organ judectoresc suprem ) 49
Pe lng sensul autoritii publice neles ca organ
(autoritate), din examinarea textelor constituionale vom deduce i
raportul dintre cele dou noiuni executiv i administraie public.
Reglementnd sistemul bicefal cu dou autoriti
executive-Guvernul i Preedintele, constituantul a urmrit a
ntrebuina o formul generic, care n practic reprezint o garanie a
democraiei contra excesului de putere 50 .
Dreptul aplicabil administraiei publice
Dat n privina definirii administraiei publice, am reinut
numeroase nuanri substaniale n timp, la fel se poate spune i
despre dreptul aplicabil acestei activiti.
Analiza sistemelor europene ne permite s evideniem dou
tipuri de drept aplicabil administraiei n spaiul european:
- sistemul anglo-saxon care nu recunoate existena dreptului
administrativ ca ramur distinct a dreptului comun, astfel c
administraia este supus normelor de drept comun (cammon low), ca
i litigiile administrative care se soluioneaz de instane judiciare de
drept comun. Studiul dreptului administrativ se face mpreun cu
dreptul constituional, sub numele dreptul relativ la administraia
public;
- sistemul francofon ntlnit n majoritatea statelor europene,
fundamentat pe recunoaterea dreptului exorbitant pentru
administraia de stat, respectiv dreptul administrativ, cu recunoaterea
existenei jurisdiciilor administrative separate de tribunalele de drept
comun, structurate n sistem, n frunte cu o instan suprem
administrativ .
n timp, teoria dreptului exorbitant a fost atenuat prin
recunoaterea, alturi de normele dreptului administrativ, a normelor
de drept comun (drept civil) aplicabile administraiei de stat. Se
vorbete tot mai mult n literatura contemporan de sorginte francez
de dualitatea dreptului aplicabil administraiei de stat 51
- ct privete sistemul de drept american, la care am fcut
referire cu ocazia definirii noiunii de administraie public, dreptul
administrativ n S.U.A. este definit ca un drept referitor la procedurile
i procesele agenilor, ceea ce ne permite a concluziona c exist un
drept exorbitant aplicabil administraiei, dar n egal msur se
recunoate aplicarea normelor de drept comun n soluionarea
litigiilor n care parte este o autoritate administrativ.
n sistemul de drept romnesc, cu toate opiniile divergente
susinute n literatura de specialitate, trebuie s recunoatem teza
pluralitii de norme aplicabile administraiei de drept administrativ,
privat sau alte ramuri ale dreptului public. 52
3.3.2. Administraia public - puterea executiv
n numeroase abordri teoretice, administraia a fost examinat
prin raportare la activitatea sau funciile statului, printr-o analiz
negativ a elementelor sale componente, de forma a tot ceea ce nu
poate fi calificat ca aparinnd legislativului sau justiiei, este
activitatea de natur executiv.
n fapt, la baza analizei raportului dintre administraie i
putere executiv, se afl tocmai principiul general al separaiei
puterilor n stat, care fr a avea un caracter absolut, sub aspectul
delimitrii clare a acestor trei puteri permite existena unor relaii
de control i o ntreptrundere a acestora, din nevoia de a realiza
n mod unitar i continuu funciile statului.
Din punct de vedere funcional, puterea executiv este o
funcie distinct a statului, care cuprinde atribuii specifice i se
realizeaz de autoriti distincte.
Deosebirile dintre noiunile administraiei i putere executiv
au fost relevate mai cu seam de autori, specialiti n dreptul
constituional care uneori definesc noiunea de executiv ca fiind
funcie administrativ a statului.
n mod tradiional, funcia administrativ este una din cele
trei funcii ale statului alturi de cea legislativ i jurisdicional 53 i
se realizeaz n mod constant prin intermediul a dou categorii de
organe-eful statului i Guvernul.
n concepia unora dintre autori de drept constituional
francez 54 administraia este aciunea puterii executive bazat pe
procedee de putere public, ceea ce presupune c administraia
nu este singura sarcin a executivului, dar este o sarcin
exclusiv a acestuia, neputnd fi exercitat de puterea legislativ sau
judectoreasc.
Opus acestei opinii, J.Rivero, face o delimitare a guvernului
de administraie, printr-o abordare conceptual a celor dou activiti,
astfel a guverna nseamn a lua decizii eseniale care angajeaz
viitorul naional, n timp ce administraia este o sarcin cotidian
care nu are proporiile celei de a guverna. 55
n fapt, puterea executiv desemneaz acea funcie a statului
care asigur executarea legii Aceast funcie nglobeaz activiti
extrem de diverse. n rndul acestora intr executarea funciei de ef
al statului, coordonarea aciunii administraiei publice pentru
punerea n aplicare a legii, desfurarea unor aciuni directe de
aplicare a legii, sau de organizare a aplicrii legii, exercitarea unor
atribuii ce privesc impulsionarea procesului legislativ ca i
conducerea general a statului 56
Din punct de vedere structural, autoritatea care execut
funcia executiv nu se confund cu administraia public.
Un mod de abordare total diferit de al autorilor i
teoreticienilor francezi, l regsim n sistemul de drept englez, unde
conceptul de guvern, fie include ntreaga putere de stat, fie
mpreun cu administraia exercit funcia executiv. 57
Ct privete funcia executiv sau administrativ, aceasta
reprezint activitatea general i detaliat a guvernului conform
cu legea, incluznd identificarea strategiilor, modului n care legea
poate fi fcut s faciliteze o strategie.
Teoria i practica de specialitate disting din punct de vedere
al structurii executivului, dou forme:
- executivul monocratic/monist;
- executivul dualist.
Executivul monist/monocratic, se caracterizeaz prin
deinerea funciei executive de ctre o singur entitate statal,
indiferent c are o form individual (ex. rege, preedini ) sau chiar
colegial (consulii romani sau directoratul n Frana sau, n zilele
noastre, Consiliul Federal Elveian).
Funcie de entitatea statal deintoare a puterii politice, se
poate vorbi de anumite caracteristici ale puterii executive.
Astfel, n cazul monocraiei monarhice, n persoana
monarhului, vom regsi trsturile ambelor puteri executiv,
legislativ (ex. n Belgia puterea legislativ se exercit n mod
colectiv de Rege, Camera Reprezentanilor i Senat; Regele numete
minitrii, secretari de stat, acestora din urm le stabilete i atribuii,
ratific alegerea preedintelui colegiului executiv al comunei,
exercit tutela administrativ asupra colectivitilor locale).
Un sistem asemntor ntlnim n Danemarca, n timp ce n
sistemul spaniol Constituia stipuleaz c regele este eful statului,
n atribuiile sale regsindu-se i numirea i revocarea preedintelui
guvernului, numirea i destituirea membrilor guvernului la
propunerea preedintelui, etc. Guvernul este acela care exercit
funcia executiv.
n Olanda, deasemenea, regele mpreun cu minitrii,
formeaz Guvernul, dar primul ministru i minitrii sunt numii i
revocai prin decret regal.
Monocraia executivului cunoate n evoluia contemporan
i expresia unei delimitri clare a puterilor n regimurile politice
prezideniale, cnd preedintele statului este i eful executivului.
Modelul tipic al regimului prezidenial l reprezint S.U.A.,
unde potrivit art.2 din Constituie, puterea executiv este exercitat
de Preedinte.
Dei norma constituional nu determin i limitele
exercitrii acestei puteri, executivul nu se confund cu administraia.
Executivul dualist se caracterizeaz prin aceea c funcia
executiv revine sau se distribuie unei persoane i unui organ colegial
care dispun de autonomie relativ. De regul, persoana ndeplinete
funcia de ef al statului, iar organul colegial de cabinet ministerial
(Guvern, Consiliu de Minitrii).
Natura executivului depinde n egal msur i de natura
relaiilor dintre cele dou autoriti. Executivul dualist este specific
regimurilor parlamentare, care au un ef de stat desemnat de
parlament i un guvern condus de un prim ministru/premier, ca ef al
executivului.
Spre exemplificare, vom aminti Germania unde puterea
executiv federal este potrivit regimului parlamentar, ncredinat
efului de stat, n baza principiului neresponsabilitii i unui organ
colegial - guvernul responsabil.
Preedintele Republicii federale este ales de Adunarea
Federal, reprezint republica pe plan internaional i-i revin atribuii
n materia ncheierii tratatelor, acreditrii personalului diplomatic,
numirea n funcie a unor nali funcionari publici, acordarea de
graieri individuale, etc.
Guvernul federal este alctuit din minitrii federali, sub
conducerea unui cancelar federal, ales la propunerea Preedintelui, de
ctre Parlament.
Specificul acestei ri, este prioritatea/preeminena puterii
executive a cancelarului cruia i revine ntreaga responsabilitate
politic.
O alt ar european cu regim parlamentar, n care
executivul este dualist, este Italia, unde structura bicefal este
reprezentat de eful statului (Preedintele Republicii) i cabinetul
(Consiliul de Minitri), avnd n frunte un preedinte.
n timp ce preedintelui i revin principalele atribuii de
reprezentare a statului i a unitii naionale, el avnd i atribuii de
numire, Guvernul se compune din minitri i preedintele Consiliului
de Minitri. De reinut c, n Constituia italian, ntre puterea
executiv i administraie nu se poate pune semnul egal, existnd
reglementri distincte pentru Guvern ( titlul III ) i Administraia
public ( seciunea a II a).
Un exemplu de monocraie dualist, care combin cele dou
exemple relatate, ni-l prezint Frana, situat ntre modelul
prezidenial i cel parlamentar, cu scopul de a echilibra cele trei
puteri.
Astfel, executivul este compus din Preedinte ales prin vot
universal i guvernul desemnat de preedinte, ceea ce face ca acest
sistem s fie asemntor executivului monist. (Preedintele conduce
lucrrile Consiliului de Minitri, semneaz actele acestuia, numete
n funcii publice, etc.)
Nici n sistemul francez, puterea executiv nu se confund cu
administraia public.
n Romnia, caracterizat de regimul semiprezidenial
atenuat sau parlamentarizat 58 , sau regim semiparlamentar,
sintagm mai potrivit n raport cu reglementrile constituionale din
Romnia, executivul este tot dualist (bicefal), reprezentat de dou
autoriti publice Preedintele Romniei i Guvernul.
Cu privire la natura juridic a regimului politic din Romnia,
dac potrivit Constituiei din 1991, s-a apreciat fa de reglementarea
instituiei Preedintelui Romniei c suntem n prezena unui sistem
semiprezidenial atenuat sau parlamentarizat 59 , dup revizuirea
textelor constituionale din 2003 se ntrete rolul primordial n
sfera executivului pentru Guvern. Legea de revizuirea a Constituiei,
ntrte esena unui Executiv bicefal, cu un Preedinte al Romniei,
implicat direct n guvernare doar n cteva domenii de activitate
(politica extern, aprarea rii i ordinea public), astfel c s-a
apreciat ca fiind mai potrivit cu realitile constituionale din
Romnia, folosirea sintagmei regim semiparlamentar 60 .
Potrivit normelor constituionale actuale, puterea executiv i
administraia public nu sunt noiuni identice.
Din examinarea prevederilor art.61 alin.1 din Constituie,
rezult c unica autoritate legiuitoare a rii este Parlamentul,
ceea ce presupune c administraia public adopt norme numai
secundum legem i praeter legem.
Chiar i atunci cnd Guvernul i exercit atributele de
delegare legislativ, emind ordonane cu putere de lege, el nu se
transform n autoritate legiuitoare, ci pune n aplicare o lege de
abilitare.
Att Preedintele, ct i Guvernul sunt autoriti de natur
politic i administrativ, fr ca ntre acetia s existe raporturi de
subordonare.
S-a exprimat n literatura romn de specialitate o opinie,
potrivit creia, Preedintele nu trebuie s fie ncadrat nici n cadrul
organelor puterii legislative, nici n cadrul organelor puterii
executive, ntruct el exercit atribuii din ambele categorii de puteri,
astfel c : Preedintele face parte din ambele puteri, fiind n acelai
timp deasupra acestora. 61
De asemenea, n opinia aceluiai autor, administraia public
se realizeaz numai de ctre Guvern i ministere, care reprezint
puterea executiv, n timp ce administraia public local,
situndu-se n afara executivului.
Fr a mai face comentarii n nlturarea acestor teorii ce nu-
i gsesc temeiul n norma constituional, trebuie s reinem poziia
egal a celor dou autoriti (Preedinte i Guvern), ntre care se
stabilesc raporturi de natur executiv (de colaborare ).
Pe de alt parte, n timp ce ntre Preedinte i celelalte
autoriti ale administraiei specializate nu sunt dect raporturi de
natur administrativ, funcie de competena acestuia de a se conduce
sau organiza, nfiina, ntre Guvern i celelalte autoriti ale
administraiei publice se stabilesc mai multe categorii de raporturi
administrative: 62
- de supraordonare, fa de ministere i celelalte organe
centrale de specialitate (implicit o subordonare indirect a serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor din uniti administrativ
teritoriale fa de Guvern );
- de colaborare, fa de organele centrale de specialitate
organizate ca autoriti autonome;
- de tutel administrativ, fa de consiliile locale, judeene
i primari.
n spiritul prevederilor constituionale care consacr
principiul separaiei i echilibrului celor trei puteri, administraia
public nu se subordoneaz Parlamentului, ci prin Guvern se
stabilete colaborarea dintre executiv i Parlament, el fiind
parlamentar prin origine i guvernamental prin funcie 63
Evoluia fenomenului politico-statal, demonstreaz c rolul
executivului nu s-a diminuat i nici subordonat puterii legiuitoare, ci
dimpotriv, organele executive dobndesc plenitudinea de
competen n stabilirea politicii naionale
Rolul legislativului se rezum la a aproba, legifera i controla
organele executive, a cror activitate i structur se multiplic prin
nfiinarea corpurilor intermediare sau nfiinarea n unitile
administrativ teritoriale a unor autoriti administrative cu atribut n
gestionarea propriilor afaceri. 64

3.3.3. Coninutul, sarcinile i funciile administraiei


publice
Din examinarea coninutului noiunii de administraie
public, am reinut c aceasta este o activitate de executare si de
organizare a executrii n concret a legii, ceea ce presupune ca
aceasta poate fi grupat n dou mari categorii de activiti:
a) activitatea executiv cu caracter de dispoziie, prin care se
realizeaz organizarea executrii legii, stabilindu-se perceptele de
conduit ale persoanelor fizice si juridice, permutndu-le sau
interzicndu-le un anume comportament, mergnd pn la aplicarea
de sanciuni pentru nerespectarea dispoziiilor legale.
Definirea activitii cu caracter de dispoziie "reflect"
caracterul de putere conferit de legea administraiei publice, de a
organiza executarea legii.
Activitatea din aceasta categorie, implic procesul decizional
de la adoptarea actelor juridice, pn la svrirea de fapte materiale
de ctre autoritile publice si funcionarea acesteia, cu titlu de
activitate principala.
n subsidiar, asemenea activiti se pot realiza si de alte
autoriti publice: legiuitoare sau judectoreasca.
ntreaga activitate de organizare a executrii si executare n
concret a legii, presupune mai multe etape:
- activitatea de documentare, care d natere cunoscutei
administraii consultative ( ex. avize ) si de executare;
- activitatea cu caracter deliberativ, sau prealabil emiterii
deciziilor;
- administraia activa - materializata n acte juridice - acte
administrative, acte administrative jurisdicionale si chiar
operaiuni materiale.
b) activitatea cu caracter de prestaie, care se executa pe
baza si n aplicarea legii "ex officio" sau la cererea persoanelor fizice
sau juridice a altor autoriti publice (ex. n domenii ca: apa,
telefonie, posta, transport, etc. )
Activitatea de prestaie se realizeaz prin acte juridice, dar i
prin operaiuni materiale.
Trebuie reinut ns, c administraia public cu caracter de
prestaie nu se confund cu prestaia realizat ca obiect de activitate
al serviciilor publice.
In prima ipoteza, a activitii de prestaie, realizarea
administraiei implic i exerciiul activitii publice a regimului de
putere public.
Activitatea de prestaie o vom regsi i n sfera celorlalte
autoriti publice sau particulare.
Administraia de stat, fie neleas ca activitate de executare,
fie ca sistem al organelor administraiei de stat, i materializeaz
ntreaga activitate ntr-un context socio-politic si juridic.
Astfel, prin "sarcinile" administraiei publice se realizeaz
valorile politice care se formeaz n cadrul sistemului politic,
punndu-se n aplicare i sistemul social global, astfel c acestea au o
pronunat conotaie politic.
Ct privete raporturile juridice n cadrul crora se manifest
i realizeaz administraia publica, trebuie observat c acestea se
execut n cadrul unui grup social si pn la ntreaga societate, privit
n mod global.
Specificul sarcinilor sistemului administraiei publice, rezult
aadar i din particularitile faptului administrativ de a fi
organizatorul realizrii valorilor politice, ntr-un sistem social dat.
Firete ca toate raporturile administrative si activitatea de
executare a legilor implic autoritatea de stat a subiectului de drept
care particip la realizarea acestora, aadar un cadru legal nuntrul
cruia s se execute sarcinile administraiei publice.
Sarcinile administraiei publice se pot clasifica dup mai
multe criterii:
a) dup coninutul acestei activiti:
- sarcini de conducere si organizare
- sarcini de prestaie
b) dup natura dispozitiva sau prestatoare a activitii n :
- sarcini de organizare a executrii
- de executare a legii
Sarcinile de conducere i organizare, deriv din funcia
administraiei de a reglementa activitatea tuturor membrilor si n
cadrul organizrii executrii i executrii n concret a legii.
Sarcinile de prestaie, revin administraiei publice, n
contextul asigurrii membrilor societii, celor mai diverse servicii.
c) dup sfera de cuprindere a reglementrii:
- sarcini de interes naional
- sarcini de interes local.
Multe din aceste sarcini sunt de interes naional precum
sarcinile de aprare a ordinii publice si a siguranei statului sau,
sarcini de reprezentare diplomatic.
Alte sarcini sunt de interes local au n vedere anumite nevoi
materiale sau spirituale ale colectivitilor locale, ale cetenilor.
Ca o "prelungire" a demersului privind explicarea sau
detalierea coninutului administraiei publice, vom observa ca cele
doua mari categorii de activiti ce o compun vor determina si natura
sarcinilor sale.
ntr-o sintez a acestui prim capitol, vom defini administraia
public, ca fiind acea activitate de organizare a executrii i
executarea n concret a legii i categoriile de acte emise pe baza
i n aplicarea legii, realizat de autoritile administraiei
publice, n regim de putere public.
Pentru a descrie funciile administraiei publice, este
suficient a porni de la coninutul sarcinilor mai sus relevate care,
raportate la scopul general urmrit de administraie, realizarea
intereselor cetenilor, pot fi sintetizate astfel:
funcii de executare 65 , att a deciziilor politice reflectate
n lege, ct i a activitii lor de administraie curent n
temeiul legii;
funcii de informare att fa de autoritatea legislativ,
(art.110 din Constituie), ct i fa de cetean, (art.31,78
i 107 (4) din Constituie);
funcia de elaborare a proiectelor de acte normative
administrative i a unor decizii politice.
Chiar dac, poziia de executant a administraiei, face ca
abilitarea acesteia s nu fie de natur primar n elaborarea actelor
normative sau politice, administraia, avnd un caracter secundar
(secundum legem i proctor legem) n vederea organizrii legii,
excepia prevzut de art.107(3) i 114 din Constituie privind
delegarea legislativ, investete Guvernul cu competen n condiiile
legii cu funcii legislative materializate n ordonane.

3.3.4. Definiia i trsturile administraiei publice

ntr-o sintez a celor mai sus prezentate, am putea defini


administraia public ca fiind acea activitate de organizare a
executrii i de executare n concret a legii i realizat prin actele
specifice emise, adoptate i n explicarea legii, realizat de
autoritile administraiei publice n regim de putere public.
Din aceast definiie, vom putea reine urmtoarele
caracteristici (trsturi) ale administraiei publice romneti, n
contextul constituional actual:
* administraia public este o activitate organizat i structurat
sub conducerea Guvernului, n vederea realizrii serviciilor
publice chemate s satisfac interesele generale ale
cetenilor;
* administraia public este att o administraie statal, ct i o
administraie local autonom, centralizat i descentrat, n
cazul administraiei publice din unitile administrativ
teritoriale;
* administraia public are obligaia general de a se conforma
supremaiei Constituiei i a legii i a-i desfura activitatea
n scopul executrii legii;
* administraia public presupune structurarea instituional:
- pe vertical (direcii, servicii, oficii, regii, societi
comerciale, agenii,etc.)
- pe orizontal: n activitatea central de specialitate i
administraia public local (consilii locale, judeene,
primari, servicii publice descentralizate ale ministerelor);
* ierarhizare ordonat sau controlat (fie de ctre autoriti din
afara administraiei: legislativ, putere judectoreasc), fie din
autoriti publice din sistem (tutela administrativ, controlul
administrativ de specialitate);
* administraia mbrac de regul forma scris (executarea legii
fiind un proces formal ce presupune anumite proceduri
administrative, ncepnd cu documentarea i determinnd cu
ntocmirea actelor i faptelor materiale);
* administraia este continu i permanent (executarea legii
neputnd fi suspendat sau ncetat, ca efect al ncetrii
mandatului unei autoriti sau svririi unui eveniment (ex.
rezolvri calamiti);
* regimul de putere public implic trsturi specifice actelor
juridice n care se materializeaz administraia public i
confer un statut special lucrtorului din acest domeniu (a se
vedea regimul juridic al actului administrativ i statutul
funcionarului public);
* prin administraie, rezolvndu-se interesele generale ale
cetenilor, acetia, n calitate de administrai, au posibilitatea
n exerciiul drepturilor i libertilor lor fundamentale
(constituionale) s cenzureze administraia, s cear
rezolvarea intereselor lor, mbuntirea serviciilor publice i
chiar nlturarea abuzurilor din administraie (ex.: prin votul
exprimat cu ocazia alegerilor autoritilor locale, prin
exercitarea aciunilor n contencios administrativ, prin
premii, mitinguri, organizarea referendumului local, etc.).

3.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unitii de nvare 3


- noiunea de administraie public n teoria de specialitate i evoluia istoric.
- definirea noiunii de administraie public n dreptul comparat.
- specificitatea i etapele doctrinei romneti n definirea administraiei publice, cu trimitere
la normele constituionale.
- comparaie ntre administraia public- putere executiv, sfera de cuprindere a acestora-
comparaie.
- raportul dintre competen-capacitate-sarcin n dreptul administrativ.
- clasificarea competenei autoritilor administraiei publice, dup criteriul
material, funcional, teritorial.
- administraia public reprezint n modul cel mai sintetic activitatea de organizare a
executivului i de executare n concret a legii, de ctre autoritile administraiei publice i regim de
de putere public.
Din definiia de mai sus, se pot identifica principalele trsturi ale administraiei publice:
- este o activitate organizat i structurat sub conducerea Guvernului pentru realizarea
serviciilor publice.
- este att o administraie statal, ct i o administraie local autonom.
- administraia public are obligaia general de a se conforma Constituiei i legii.
- presupune structurare instituional
- mbrac de regul forma scris
- este continu i permanent
- se realizeaz n regim de putere public
- prin intermediul administraiei publice se realizeaz interesele generale ale cetenilor.

Concepte i termeni de reinut

Administraie public, putere public, interes public, competen, capacitate, sarcin,


administraie public din punct de vedere structural.

ntrebri de control i teme de dezbatere

1. Ce evoc noiunea de putere public i servicii publice?


2. Care dintre noiunile administraie public i putere public este mai cuprinztoare?
3. Cum se clasific sarcinile administraiei publice?
4. Cum se caracterizeaz executivul romnesc din punct de vedere al structurii executivului?

Teme de seminarizare / de evaluare


- Exemplificai, cu activiti concrete, sfera noiunii de administraie public i de
administraie.
- Realizai o paralel ntre administraia public i administraia de stat.
- Explicai conceptul executiv bicefal.
- Care este sensul noiunii administraie public n normele constituionale?
1. Administraia public este:
a) identic cu executivul
b) un segment al executivului
2. Administraia public de stat se realizeaz de ctre:
a) Guvern
b) ministere
c) - prefect
d) consilii Locale
3. n Romnia, executivul este reprezentat de:
a) Preedintele Guvern
b) Parlament , Preedinte Guvern
c) Guvern, Avocatul Poporului

Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureti
Corneliu Manda Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002
Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureti, 2008
Nicoleta Miulescu Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007
Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997
Verginia Vedina Drept administrativ i instituiile politico-administrative, ed. a IV a
revizuit i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009

Unitatea de nvare 4
PREEDINTELE ROMNIEI ROLUL/STATUTUL CONSTITUIONAL

Cuprins:
4.1.Introducere
4.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare
4.3. Coninutul unitii de nvare .
4.3.1. Preedintele Romniei rolul i statutul constituional.
4.3.2. Categorii de atribuii ale Preedintelui Romniei...
4.3.3.Categorii de acte ale Preedintelui
4.3.4.Rspunderea Preedintelui
4.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

4.1. Introducere
Romnia se caracterizeaz prin regimul semiprezidenial
atenuat sau parlamentarizat 66 ceea ce se reflect n executivul
bicefal, reprezentat de Preedinte i Guvern.
Constituia Romniei reglementeaz statul Preedinte, prin
prisma triplei sale caliti de :
- ef de stat
-ef de executiv
-garant al Constituiei i mediator ntre puterile statului,

66 Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, Florin Vasilescu, I. Vida Constituia Romniei comentat i adnotat, RA Monitorul Oficial
Bucureti, 1992, p. 184
precum i ntre stat i societate
Ceea ce face ca i atribuiile sale s poat fi clasificate dup mai
multe criterii : natura sarcinilor, a subiectelor fa de care se exercit
din punct de vedere al procedurii sau formei tehnico-juridice prin care
se materializeaz.
Fiind o instituie strict de rang constituional, Preedintele are
reglementate n mod corespunztor i categoriile de acte pe care le
poate adopta, raportat la categoriile de atribuii, acestea putnd avea
natura de acte juridice, de acte politice sau operaiuni administrative.
Statutul constituional al Preedintelui se ntregete cu
rspunderea acestuia sub cele dou forme, juridic i politic care
coroborat cu norma legal consacrat de Legea 544/2004 a
contenciosului administrativ, poate fi i administrativ patrimonial
pentru actele nelegale.

Obiectivele unitii de nvare:

-nelegerea sensului sintagmei executiv bicefal


- identificarea domeniilor comune de interferen sau competen n
materii executive Guvern Preedinte
- cunoaterea etapelor procedurale pentru tragerea la rspundere a
Preedintelui
- identificarea principalelor atribuii exercitate n cazuri excepionale

Competenele unitii de nvare:

-studenii se vor familiariza cu conceptele executiv monocefal i


bicefal
-dezvoltarea abilitilor de clasificare a atribuiilor Preedintelui
-exemplificarea cauzelor care pot atrage rspundere penal a
Preedintelui
-examinarea i dobndirea cunotinelor privind procedura
referendumului pentru demiterea Preedintelui

Timpul alocat unitii: 2ore

4.3. Coninutul unitii de nvare

4.3.1. Preedintele Romniei rolul i statutul constituional


Constituia Romniei, asemntor Constituiilor statelor
europene, reglementeaz expres instituia efului statului.
Consacrarea diferit, ntr-un mod expres sau tacit, prin
reglementarea instituiei Preedintelui naintea sau dup Parlament,
ine de regimul politic specific fiecrui stat i de tradiiile sale.
Dei normele constituionale privitoare la regimul politic din
Romnia nu s-au modificat prin revizuirea Constituiei, dup 2003,
rolul Guvernului n sfera executivului este primordial, ceea ce a
condus la concluzia c, mai potrivit pentru a califica natura juridic a
regimului politic romnesc, este folosirea sintagmei regim
semiparlamentar, dect regim semiprezidenial atenuat sau
parlamentarizat, mai greu de calificat potrivit teoriilor
contemporane consacrate de literatura de specialitate.
Sub aspectul reglementrii, Constituia Romniei, att n
forma din 1991, ct i n cea revizuit n 2003, Instituia Preedintelui
este cuprins n mod distinct n Titlul III Autoritile Publice,
Capitolul II Preedintele Romniei (art.80-101), sub aspectul
rolului acestuia, alegerea, validarea i depunerea jurmntului, durata
mandatului, incompatibiliti, imunitatea, consultarea Guvernului,
participarea la edinele Guvernului, mesajele adresate de Preedinte,
dizolvarea Parlamentului, referendumul, atribuii n domeniul politicii
externe, i n domeniul aprrii, msurile excepionale, alte atribuii,
suspendarea din funcie, punerea sub acuzare, vacana i interimatul
funciei, rspunderea Preedintelui, actele Preedintelui, indemnizaii
i celelalte drepturi ale acestuia.
Sub aspectul statutului su constituional, Preedintele Romniei
are o tripl calitate:
- ef de stat;
- ef al executivului;
- garant al Constituiei i mediator ntre puterile statului
precum i ntre stat i societate.
1. n calitate de ef al statului, principala funcie a Preedintelui
este aceea de reprezentare a statului romn (n interior i exterior) 67 ,
ceea ce presupune ncheierea n numele Romniei a tratatelor
internaionale, negociate de Guvern, de a acredita i rechema
reprezentanii diplomatici ai Romniei, de a aproba nfiinarea,
desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, ori de a
acredita reprezentanii diplomatici ai altor state n Romnia. Pe plan
intern, aceast funcie se materializeaz n acordarea de graieri
individuale, conferirea de decoraii i titluri de onoare, acordarea de
nalte grade militare, numirea n funcii publice.
2. n calitate de ef al executivului, din examinarea normelor
constituionale, rezult c acesta are sarcina de a garanta
independena naional, unitatea i integritatea rii, ceea ce
presupune c acesta ndeplinete i funcia de comandant al forelor
armate, i preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii
(art.92 alin.1 din Constituie ).

67
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
68
Mihai Constantinescu, AntonieIorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-
158
Calitatea de ef al executivului, a Preedintelui Romniei,
este dovedit de reglementarea expres din Constituie a atribuiilor
n domeniul aprrii, precum: declararea mobilizrii total sau
parial, respingerea unei agresiuni armate, ca i a msurilor
excepionale pe care acesta le poate institui: starea de urgen sau
starea de asediu (art.93).
Fiind unul din subiecii executivului bicefal romnesc,
Preedintele particip la edinele Guvernului (art.87), fie din
proprie iniiativ, cnd obiectul edinei l formeaz probleme de
interes naional din domeniul politicii externe, al aprrii sau al
ordinii publice, fie la cererea primului ministru. n ambele situaii,
edina Guvernului este prezidat de Preedinte, dar fr drept de vot,
n caz contrar, acesta ar rspunde solidar cu membrii Guvernului,
ceea ce ar fi inadmisibil. 68

4.3.2. Categorii de atribuii ale Preedintelui Romniei...

De reinut totodat, cu privire la atribuiile Preedintelui, este


faptul c, legiuitorul constituant, fie le definete expres atribuii n
domeniul politicii externe (art.91), sau n domeniul aprrii
(art.92), fie le reglementeaz implicit prin determinarea raporturilor
dintre Preedinte i celelalte puteri (ex. Parlament sau Guvern).
Fr a proceda la o analiz exhaustiv a acestora, care ar
excede studiului de fa, reinem ca elocvent clasificarea atribuiilor
Preedintelui Romniei fcut de prof. Antonie Iorgovan 69 . Criteriile
avute n vedere de autor pentru clasificarea atribuiilor sunt:
1. din punct de vedere al funciilor (sarcinilor):
- atribuii specifice efului de stat (pe plan intern i extern);
- atribuii de realizare a funciei de ef al executivului;
- atribuii de aprare a Constituiei i de asigurare a bunei
funcionri a autoritilor publice.
2. din punct de vedere al subiectelor fa de care se exercit:
- atribuii exercitate n raporturile cu Parlamentul;
- atribuii exercitate n raporturile cu Guvernul;
- atribuii exercitate n raport cu alte autoriti ale
administraiei publice n realizarea unor servicii publice
naionale;
- atribuii exercitate n raporturile cu puterea judectoreasc;
- atribuii exercitate n raporturile cu Curtea Constituional;
- atribuii exercitate n raporturile cu poporul.
3.din punct de vedere al frecvenei:
- atribuii obinuite (curente);
- atribuii n situaii ieite din comun.
4. din punct de vedere al procedurii:
- atribuii care se exercit fr restricii i condiionri;
- atribuii care sunt condiionate de termene, de propuneri ale
Guvernului, informarea, avizul sau aprobarea Parlamentului.
5. din punct de vedere al formelor tehnico juridice prin care se
realizeaz:
- atribuii care se realizeaz prin decrete;

69
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
-
atribuii care se realizeaz prin operaiuni administrative;
-
atribuii care se realizeaz prin acte exclusiv politice.
Cu privire la redactarea textelor constituionale, referitoare la
rolul i atribuiile Preedintelui Romniei, se impun cteva
comentarii.

4.3.3.Categorii de acte ale Preedintelui


Important de reinut n aceast analiz, este faptul c norma
constituional (art.100) prevede c n exercitarea atribuiilor sale,
Preedintelui Romniei emite decrete care se public n Monitorul
Oficial al Romniei, ceea ce ar conduce la concluzia c, n privina
tuturor atribuiilor sale, inclusiv aceea de consultare a Guvernului, de
participare la edinele acestuia, sau chiar n activitatea de examinare,
soluionare cereri, sesizri, acesta emite decrete.
Examinarea ns a coninutului atribuiilor efului statului, ne
va duce la concluzia corect c acesta i exercit atributele prin
trei forme 70 :
- prin acte juridice (decrete)-n literatura de specialitate, s-a
exprimat opinia, potrivit creia, Preedintele Romniei, poate emite i
decrete cu caracter normativ 71 , exemplificnd n acest sens, categoria
de decrete emise n luarea unor msuri excepionale, respingerea unei
agresiuni, declararea strii de urgen i a strii de asediu, etc., ele
viznd categorii largi de subiecte, iar dispoziiile pe care le conin
sunt de aplicaie repetat. 72
- prin acte politice-mesaje declaraii, apeluri, cereri de
ncuviinare, sesizri, etc.;
- prin operaiuni administrative-acreditarea
reprezentanilor diplomatici ai altor state, consultarea Guvernului,
Parlamentului sau direct fapte materiale, concret: primirea de scrisori
de acreditare, participarea la edinele Guvernului, etc.
Sub aspectul regimului juridic al decretelor Preedintelui, din
analiza normelor constituionale, rezult c:
- sunt acte administrative;
- n marea lor majoritate, exceptnd atribuiile exclusive ale
Preedintelui, se contrasemneaz de Prim Ministru;
- este obligatorie publicarea lor n Monitorul Oficial, sub
sanciunea inexistenei actului;
- sunt supuse controlului de legalitate pe calea contenciosului
administrativ, cu excepia celor ce ndeplinesc condiiile
finelor de neprimire, potrivit legii contenciosului
administrativ.

4.3.4.Rspunderea Preedintelui
Instituia rspunderii Preedintelui, are tradiii istorice n materia
reglementrilor constituionale. Chiar dac n forma iniial
reglementat n dreptul englez ca revers al principiului
iresponsabilitii Regelui, sub forma responsabilitii ministeriale,

70
Virginia Vedina- Drept administrativ, ed. a IV a revizuit i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009
Tudor Drganu - Drept constituional, Bucureti, Ed. Didactic i Pedagogic, 1972
72
Virginia Vedina - Drept administrativ, ed. a IV a revizuit i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009
instituia rspunderii Preedintelui a fost preluat, att de Constituia
S.U.A., ct i de cele mai multe Constituii europene, indiferent de
regimul lor politic existent.
Toate Constituiile europene consacr rspunderea penal a
Preedintelui pentru nalt trdare, dar nu i o alt form de
rspundere juridic (ex: Italia, Frana, Austria, Preedintele nu este
responsabil de actele fcute n exerciiul funciunii).
Statutul constituional al instituiei Preedintelui Romniei, cuprinde
i rspunderea acestuia sub dou forme: rspunderea juridic i
rspunderea politic.
Potrivit prevederilor art.84 coroborat cu art.72(1) din
Constituie, Preedintele se bucur de imunitate, neresponsabilitatea
opiniilor exprimate n exercitarea mandatului, dar rspunde pentru
nalt trdare.
Imunitatea este acea trstur a mandatului, n temeiul creia,
titularul este protejat de eventualele presiuni sau abuzuri ce s-ar putea
comite mpotriva persoanei sale, si care i asigur independena,
libertatea i sigurana n exercitarea drepturilor i a libertilor
constituionale i a legilor. 73
Imunitatea privete orice form de rspundere juridic, cu
excepia demiterii de ctre corpul electoral potrivit art.95(3) sau de
ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, potrivit art.96(4) i
imunitatea parlamentar. 74
Imunitatea Preedintelui are n vedere perioada exercitrii
mandatului su i se refer la faptele ce se deduc din acesta.
Spunem numai faptele Preedintelui pentru c n privina
actelor am precizat deja c acestea sunt supuse controlului pe
calea contenciosului administrativ.
Aadar, din coroborarea prevederilor art.51, 52 i 126 alin.
(6) din Constituie, raportate la prevederile Legii nr.554/2004 a
contenciosului administrativ, 75 se poate angaja rspunderea
administrativ patrimonial a Preedintelui pentru actele nelegale.
Imunitatea prezidenial se poate ridica numai n caz de nalt
trdare. Aceasta este singura excepie de la regula neresponsabilitii
juridice a Preedintelui.
Potrivit art. 96 din Constituie, Camera Deputailor i Senatul, n
edina comun, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintelui,
pentru nalt trdare, cu votul a cel puin 2/3 din numrul
deputailor i senatorilor.
Competena de soluionare a cauzei aparine naltei Curi de
Casaie i Justiie. De la data punerii sub acuzare i pn la data
demiterii, Preedintele este suspendat de drept.
Constituia ns nu definete coninutul acestei fapte, de
nalt trdare, ceea ce a condus in literatura de specialitate la
concluzia c aceasta fapt penal este o mbinare a ilicitului penal cu
caracterul politic al faptelor imputate efului de stat. 76
Aceast tragere la rspundere a Preedintelui, presupune
parcurgerea mai multor proceduri (etape).

74
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-
158
75
Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ - Publicat n Monitorul Oficial nr.1154/07.12.2004
Preedintele este demis de drept, pe data rmnerii definitive
a hotrrii de condamnare i este singura form de rspundere juridic
a acestuia.
De altfel, procedura declanat pentru nalt trdare care duce
la demiterea Preedintelui, ncepe cu suspendarea de drept din funcie.
Constituia prevede, de asemenea i posibilitatea tragerii la
rspunderea politic prin suspendarea din funcie (art.95
Constituie) a acestuia, la iniiativa a cel puin 1/3 din numrul
deputailor i senatorilor, prin votul majoritii deputailor i
senatorilor, exprimat n edin comun, dup consultarea Curii
Constituionale, pentru svrirea de fapte grave prin care se
ncalc prevederile Constituiei.
Dac aceast procedur, se aprob, n cel mult 30 de zile se
organizeaz referendum pentru demiterea Preedintelui.
Pe perioada suspendrii, se aplic prevederile interimatului n
exercitarea funciei care dureaz pn la respingerea prin referendum
a propunerii de demitere, sau n cazul aprobrii, pn la depunerea
jurmntului de ctre Preedintele nou ales, conform Legii electorale.
Am vorbit aadar de rspunderea penal pentru nalta trdare
i de rspunderea politic a Preedintelui. Nu trebuie ns uitat faptul
c Preedintele, n temeiul imunitii de care se bucur, nu rspunde
pentru opiniile exprimate i deciziile luate n timpul mandatului.
Aceast form de nerspundere are caracter absolut, att pe
timpul exercitrii mandatului, ct si dup expirarea acestuia 77 .

4.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unitii de nvare 4

principalele atribuii ale efului statului n temeiul prevederilor constituionale i


caracterul actelor adoptate n aceast calitate
categorii de atribuii n exercitarea calitii de ef al executivului: preedinte al Consiliului
Suprem de Aprare al rii, declararea mobilizrii totale sau pariale, respingerea unei
agresiuni armate, starea de urgen i de asediu.
modalitile legale prin care Preedintele vegheaz la respectarea Constituiei i la buna
funcionare a autoritilor publice, realizarea funciei de mediere ntre puterile statului
precum i ntre stat i societate
actele Preedintelui, condiii de fond, de form, efectele acestora
sensul noiunii de imunitate a Preedintelui i de neresponsabilitate cu privire la opiniile
exprimate n exercitarea mandatului
Concepte i termeni de reinut

regim semiprezidenial atenuat, msuri excepionale, imunitate, rspunderea penal pentru


faptele de nalt trdare, executarea atribuiilor n cazuri excepionale

ntrebri de control i teme de dezbatere

1. Explicai poziia/calitatea Preedintelui n cazul participrii la edinele Guvernului.


2. Cum se exercit atribuiile Preedintelui n calitate de mediator ntre puterile statului?
3. Nominalizai acte politice emise de Preedinte.
4. Ce fapte pot fi considerate de nalt trdare, de natur a atrage rspunderea penal a
Preedintelui?
5. Cnd se poate ridica i de ctre cine imunitatea Preedintelui?

Teme de seminarizare/evaluare
1. Chestionare
2. Realizai pe baz de referat/proiect, eseu, demiterea Preedintelui pe baza
referendumului naional.
3. Realizai pe baza de referat/proiect un studiu de caz cu privire la rspunderea
administrativ patrimonial a Preedintelui pentru acte nelegale (Legea 554/2004 a
contenciosului administrativ)

Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureti
Corneliu Manda Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002
Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureti, 2008
Nicoleta Miulescu Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007
Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997
Verginia Vedina Drept administrativ i instituiile politico-administrative, ed. a IV a
revizuit i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009
Unitatea de nvare 5
STATUTUL CONSTITUIONAL I LEGAL AL GUVERNULUI

5.1. Introducere
5.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare.
5.3. Coninutul unitii de nvare
5.3.1. Guvernul rolul i funciile sale
5.3.2. Statutul constituional i legal al Guvernului i membrilor si
5.3.3. Primul Ministru funcie, rol
5.3.4. Actele Guvernului.
5.3.5.Rspunderea Guvernului i a membrilor si.

5.4.ndrumtor pentru verificare/ autoverificare

5.1. Introducere
Ca expresie a dualismului su, executivul romnesc se remarc
prin capacitatea Guvernului de a avea competen primar n materia
executiv, Preedintele intervenind, prin excepie, n materiile sau
domeniile rezervate de Constituie.
Guvernul, ca autoritate central suprem, este autoritatea cu
competena general n materia organizrii i executrii n concret a
legii, a crui competen este stabilit att la nivel de norm
constituional, ct i legal.
La nivel de norm constituional sunt stabilite: structura,
componena, investitura, incompatibiliti, ncetarea funcirei de
membru al Guvernului, actele, rspunderea membrilor Guvernului,
ncetarea mandatului.
n dezvoltarea normelor constituionale, Legea nr.90/2001,
modificat i completat, dezvolt reglementarea structurii
Guvernului , ca i rspunderea ministerial, potrivit Legii
nr.115/1999.Un aspect important n activitatea Guvernului , l
reprezint actele acestuia, din aceast categorie fcnd parte hotrri
emise n calitate de reprezentant al administraiei publice, de titular al
organizrii i executrii legii proeter legem i secundum legem,
ordonanele n temeiul delegrii legislative sau celor obinuite.
Reglementarea situaiilor extraordinare care permit Guvernului
emiterea, adoptarea ordonanelor de urgen, aadar, determinarea
limitelor constituionale ale acestor acte i, nu n ultimul rnd,
rspunderea Guvernului sub forma rspunderii politice putere pe
calea adoptrii moiunii de cenzur sau a celei penale pentru fapte
svrite n exerciiul funciei de ctre fiecare membru al Guvernului.
Norma constituional reglementeaz, totodat, i calitatea
uninominal a Primului Ministru, sub aspectul rolului acestuia,
atribuiile, acte i rspunderea sa

5.2. Obiectivele unitii de nvare:

- nelegerea rolului i poziiei Guvernului n sintagma


executiv bicefal
- clarificarea poziiei Primului Ministru n cadrul Guvernului
- identificarea cauzelor care atrag rspunderea ministerial a
minitrilor i a Primului Ministru
- clarificarea i cunoaterea importanei stabilirii regimului
juridic al actelor Guvernului (ordonane simple, de urgen).

Competenele unitii de nvare:

- dezvoltarea abilitilor studenilor de a identifica cauzele


i situaiile excepionale
- identificarea deosebirilor de fond ntre categoriile de acte
emise de Guvern /hotrri de Guvern, ordonane de
Guvern
- nsuirea cunotinelor privind rspunderea Primului
ministru i a Guvernului n ntregul su
- identificarea modalitilor de adoptare a actelor
Guvernului

Timpul alocat unitii: 2ore


5.3. Coninutul unitii de nvare

5.3.1. Guvernul rolul i funciile sale

Cu privire la rolul Guvernului n sistemul romnesc, n


temeiul art.102 alin.1 din Constituie Guvernul potrivit programului
su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii
interne i externe a rii i exercit conducerea general a
administraiei publice, de unde dubla natur a rolului su politic i
administrativ .
Folosirea sintagmei acceptat de Parlament, scoate n
eviden, fr echivoc, faptul c programul de guvernare este i
rmne al Primului ministru i al restului echipei guvernamentale,
votul Parlamentului, nsemnnd doar faptul juridic care legitimeaz
respectivul program, ca program oficial al Guvernului Romniei n
funciune.
Pe de alt parte, formularea exercit conducerea general a
administraiei publice, subliniaz c nici-o structur a administraiei
publice, fie central sau local, numit sau aleas de ceteni, nu se
poate sustrage veghei guvernamentale. Formele prin care Guvernul
realizeaz conducerea general, difer dup cum este vorba de
structuri subordonate Guvernului, structuri centrale autonome
nfiinate prin lege, sau structuri alese, care nfptuiesc autonomia
local. 78
Unele vor fi raporturi de subordonare (fa de ministere,
prefeci), altele vor fi de colaborare fa de autoritile centrale de
specialitate autonome i altele raporturi de tutel administrativ (fa
de autoritile locale alese).
n realizarea politicii generale i conducerea administraiei
publice, Guvernul coopereaz la actul de guvernare i de administrare
cu organismele societii civile (ex. organizaii sindicale, patronale,
asociaii profesionale, asociaii de drept public i privat).
Revizuirea Constituiei din 2003, a adus modificri n privina
determinrii rolului Guvernului. Astfel, n art.148 alin.5 privind
integrarea n Uniunea European, se prevede expres Guvernul
transmite celor dou camere ale Parlamentului proiectele actelor cu
caracter obligatoriu, nainte ca acestea s fie supuse aprobrii
instituiilor Uniunii Europene. Aceast procedur instituit prin
Constituie permite exprimarea punctului de vedere al
Parlamentului, avnd n vederea i prioritatea dreptului comunitar i
necesitatea armonizrii legislaiei interne cu acesta. 79
78
A.Iorgovan - Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
79
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru,Elena Simina Tnsescu Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-
158
80
Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor Publicat n Monitorul Oficial nr.164/2001;
81
Legea nr.23/2004 pentru modificarea si completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor Publicat n
Monitorul Oficial nr.187/204
1. Potrivit prevederilor Legii nr.90/2001, Guvernul ndeplinete
urmtoarele funcii:
- de strategie;
- de reglementare;
- de administrare a proprietii statului;
- de reprezentare;
- de autoritate de stat.
n realizarea funciilor mai sus precizate, legiuitorul definete
principalele atribuii ale Guvernului (art.11 lit.a-r) care reprezint,
n fapt, competena material a Guvernului, acoperind sarcinile
generale ale acestuia n plan executiv de a conduce, coordona,
ndruma, comanda, controla, prevedea.
Sub aspectul componenei (structurii) Guvernului, Legea
nr.90/2001, n art.3 consacr o practic guvernamental anterior
contestat, prin recunoaterea n componena Guvernului, pe lng
Primul Ministru i minitrii, a minitrilor delegai cu nsrcinri
speciale pe lng Primul Ministru i minitrii de stat (art.3 alin2).
Prin Legea nr.23/2004 80 privind modificarea i completarea
Legii nr.90/2001 81 , pe lng completarea din art.2 privind capacitatea
de a fi membru al Guvernului (cetean romn cu domiciliul n ar,
s aib exerciiul drepturilor electorale i nu a suferit condamnri
penale, i nu se afl ntr-un caz de incompatibilitate prevzut de
Legea nr.161/2003). Se modific i art.3 alin.2 privind componena
Guvernului, astfel din Guvern pot face parte i minitrii de stat,
precum i minitrii delegai cu nsrcinri speciale pe lng primul
ministru, prevzut n lista Guvernului prezentat Parlamentului
pentru acordarea votului de ncredere.
2.Investitura Guvernului
Statutul constituional al Guvernului Romniei se ntregete
cu reglementarea procedurii de investitur a acestuia.
Din analiza comparativ a reglementrilor constituionale
europene, se poate constata c:
- n state cu regim parlamentar, Parlamentul are rolul
determinant n numirea Guvernului i a Primului ministru, (la
propunerea Preedintelui), chiar dac numirea Primului ministru o
face Preedintele (Italia, Grecia, Germania);
- n state cu regim monarhie parlamentar, monarhul, regele
este cel care numete i revoc minitrii, sau alege Consiliul
(Olanda, Belgia, Norvegia, Danemarca). Exist ns i state n care
aceast regul nu se respect. Spre exemplificare, n Suedia, Primul
Ministru este desemnat de Preedintele Parlamentului, dup
consultarea partidelor parlamentare. Spania, reglementeaz o
procedur de investitur n mai multe etape, asemntor sistemului
romnesc;
- n state cu regim semiprezidenial, investitura Guvernului
depinde de Preedintele Republicii (ex. Frana, Austria, Finlanda,
Portugalia);
- n statele cu regim prezidenial ( ex- S.U.A.), forma
Guvernului se reduce la numirea de ctre Preedinte a secretarilor de
stat i a celorlali minitrii, cu avizul Senatului.
82
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004.
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004.
84
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
Ce poate fi ns reinut, cu titlu de not comun n Constituia
statelor membre n Uniunea European, este importana conferit
Primului ministru, a programului su i firete, a listei de minitrii cu
care acesta alctuiete echipa guvernamental. Aa se explic c n
anumite sisteme de drept european, simpla calitate de lider al
partidului majoritar din Parlament i confer calitatea de Prim
ministru, investitura fiind un act pur formal (ex. Anglia).
Constituia Romniei, reglementeaz investitura Guvernului,
asemntor Constituiei Spaniei, n mai multe etape.
Investitura Guvernului reprezint un complex de fapte
juridice, cu procedurile corespunztoare prevzute de Constituie,
care definesc legalitatea i fundamenteaz legitimitatea instalrii la
crma rii a unei echipe guvernamentale. 82
Aadar, investitura cuprinde urmtoarele etape:
- desemnarea candidatului la funcia de Prim Ministru, de ctre
Preedintele Romniei ;
- ntocmirea listei Guvernului i a programului de guvernare, n
termen de 10 zile de la desemnare, de ctre Prim Ministrul desemnat ;
- acordarea votului de ncredere de ctre Parlament, n edina
comun asupra programului i a listei Guvernului.
Aadar, hotrrea comun a celor dou Camere, d natere
raportului juridic de guvernare.
- numirea Guvernului de ctre Preedintele Romniei, este un
act pur protocolar, fr consecine juridice n privina raporturilor
dintre Preedintele Romniei, pe de o parte i Guvern, pe de alt
parte. 83 Depunerea jurmntului, etap cuprins n faza numirii,
reprezint data de la care Guvernul n ntregul su i fiecare ministru
n parte ncepe s exercite mandatul 84 .
Aceast operaiune ncheie ntregul proces de investitur a
Guvernului.

5.3.2.Statutul constituional i legal al Guvernului i


membrilor si

Guvernul, ca organ de sine stttor, este o creaie a


vremurilor moderne, el a aprut odat cu primele Constituii, implicit
cu dreptul administrativ propriu-zis 85 .
Indiferent c a precedat sau a fost precedat de apariia
ministerelor, reglementarea instituiei guvernamentale, (Cabinetul,
Consiliul de Minitrii, Consiliul de Stat, Executivul, Guvernarea), sau
alte denumiri consacrate de tradiiile constituionale ale fiecrui stat,
i are sediul general n cuprinsul legii fundamentale. Aceste
reglementri se refer, fie la rolul Guvernului, atribuiile, principiile
de organizare i funcionare, la raporturile acestuia cu Parlamentul, cu
alte instituii i autoriti,etc.
Toate aceste tehnici de redactare a Constituiei, reflect nu
numai rigoarea de reglementare, ci i tradiiile fiecrui stat.
Aminteam la nceputul acestei seciuni, c trstura
executivului romnesc este dualismul su. Aadar, Preedintele
Romniei i Guvernul sunt cele doua autoriti centrale cu caracter
suprem n sistemul executiv romnesc.
85
Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
n privina atribuiilor sale, in materia executiv, Guvernul
are caracter de regula, iar Preedintele intervine prin excepie, doar
n acele domenii rezervate expres de Constituie 86 .
Pe de alt parte, nu este de neglijat faptul c Preedintele este
o autoritate public cu caracter unipersonal, Guvernul este un organ
colegial 87 .
Dup cum, n opinia unor autori, caracteristic pentru Guvern
este i modul unic de investire, care presupune desemnarea
candidatului de ctre Preedinte i acordarea votului de ncredere de
ctre Parlament, pentru a se ncheia numirea Primului Ministru i a
ntregii echipe guvernamentale, tot de ctre Preedinte 88 .
Pentru analiza corect a activitii Guvernului, vom avea n
vedere pe de-o parte:
- statutul constituional (art.102-115 din Constituie);
- statutul legal potrivit Legii nr.90/2001 privind organizarea i
funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor 89 .
Din punct de vedere al statutului constituional al
Guvernului, acesta este reglementat n Titlul III Autoriti publice,
Cap.III Guvernul i dezvoltat n Cap.IV Raporturile
Parlamentului cu Guvernul .
Legea de revizuire a Constituiei, ntrete soluia unui
executiv bicefal, cu un Preedinte al Romniei implicat direct n
guvernare, doar n cteva domenii de activitate (politica extern,
aprarea rii i ordine public) i cu un Guvern care apare ca fiind
autoritatea esenial, de natur politic a executivului, Patronul
executivului n Romnia este Guvernul i nu Preedintele
Republicii. 90
Examinarea prevederilor constituionale privind Guvernul
demonstreaz, fr echivoc, grija legiuitorului de a stabili rolul
acestuia.
n practica constituional european, exist dou tendine, fie
de a deduce implicit rolul Guvernului din textele Constituiei (ex.
Italia, Germania), fie de a determina sarcinile sale n domeniul politic,
administrativ, legislativ (Portugalia), sau a rolului su exclusiv politic
(Spania, Grecia, Olanda), ori a rolului su exclusiv administrativ (
Austria, Norvegia).
Analiza reglementrilor constituionale ale statelor aparinnd
Uniunii Europene, mai permit i urmtoarea concluzie:
Definirea rolului politic al Guvernului se realizeaz n unele
Constituii prin stabilirea n atributul su exclusiv a politicii interne i
externe i exercitarea acestor atribuii sub controlul parlamentului
(Grecia, Germania, Frana), sau Guvernului i revine doar conducerea
politicii generale a rii, n limitele stabilite de Parlament (Spania,
Portugalia, Finlanda) i de eful statului (Norvegia).
Din aceast simpl analiz comparativ, rezult c, statutul
constituional al Guvernului Romniei, este determinat, n
concordan cu regimul politic consacrat n ara noastr, i n strns
legtur cu tradiiile rii noastre, nu foarte diferit de a multor state

86
Virginia Vedina - Drept administrativ, ed. a IV a revizuit i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009
87
Tudor Draganu - Drept constituional i instituii politice, Partea a 2a, Cluj Napoca, 1992,p.309,310
88
Ioan Santai - Drept Administrativ i tiina Administraiei, Ed.Risoprint, Cluj-Napoca 1988,p.171
89
Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor Publicat n Monitorul Oficial nr.164/2001
90
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004.
europene.
Constituia stabilete cu privire la Guvern, structura acestuia,
componena, investitura, incompatibilitile, ncetarea funciei de
membru al Guvernului, actele Guvernului, rspunderea membrilor
Guvernului, ncetarea mandatului.
Statutul constituional al Guvernului Romniei se ntregete
cu reglementarea procedurii de investitur a acestuia.
Din analiza comparativ a reglementrilor constituionale
europene, se poate constata c:
- n state cu regim parlamentar, Parlamentul are rolul
determinant n numirea Guvernului i a Primului ministru, (la
propunerea Preedintelui), chiar dac numirea Primului
ministru o face Preedintele (Italia, Grecia, Germania);
- n state cu regim monarhie parlamentar,
monarhul, regele este cel care numete i revoc minitrii, sau
alege Consiliul (Olanda, Belgia, Norvegia, Danemarca).
Exist ns i state n care aceast regul nu se respect. Spre
exemplificare, n Suedia, Primul Ministru este desemnat de
Preedintele Parlamentului, dup consultarea partidelor
parlamentare. Spania, reglementeaz o procedur de
investitur n mai multe etape, asemntor sistemului
romnesc;
- n state cu regim semiprezidenial, investitura
Guvernului depinde de Preedintele Republicii (ex. Frana,
Austria, Finlanda, Portugalia);
- n statele cu regim prezidenial ( ex- S.U.A.), forma
Guvernului se reduce la numirea de ctre Preedinte a
secretarilor de stat i a celorlali minitrii, cu avizul Senatului.

5.3.3. Primul Ministru funcie, rol


n toate Constituiile statelor europene, este reglementat n
mod distinct funcia de Prim Ministru, Cancelar, Preedintele
Consiliului, etc., att sub aspectul desemnrii sale, a rolului i
atribuiilor sale, ct i interimatul funciei.
n Constituia Romniei, n forma revizuit din 2003, vom
observa deja modificri n statutul constituional al Primului Ministru,
n sensul imposibilitii revocrii acestuia de ctre Preedintele
Romniei. Revocarea Primului Ministru echivaleaz cu o revocare a
Guvernului, ceea ce se poate realiza numai de ctre Parlament, pe
calea moiunii de cenzur.
Legiuitorul constituant, reglementeaz ns interimatul
funciei, pe perioada n care Primul Ministru se afl n imposibilitatea
de a-i exercita atribuiile (art.107 alin.3).
Primul Ministru interimar este un alt membru al Guvernului,
care fiind astfel desemnat va ndeplini att funcia de Prim Ministru,
ct i pe cea al crui titular este. Desemnarea Primului Ministru
interimar se face pe o perioad determinat, pn la ncetarea
imposibilitii de a-i exercita atribuiile.
n condiiile art.110 alin.2, dac interimatul este mai mare de

91
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tnsescu Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004.
45 de zile, Guvernul este demis. Astfel, putem deduce c doar
Preedintele poate delega atribuiile prin numirea unui Prim Ministru
interimar, n cazurile limitativ prevzute de art. 107 alin.2 .
Procedura interimatului este compatibil cu mandatul
acordat Guvernului prin votul de investitur, fiind menit s asigure
continuitatea funcionrii Guvernului, n condiiile producerii unor
evenimente fortuite ce ar putea conduce la destabilizarea sa, cu toate
c Parlamentul nu i-a retras ncrederea acordat. 91
Atributul principal al Primului Ministru, potrivit art.107
alin.1 din Constituie este de a conduce Guvernul i coordoneaz
activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile ce le revin,
ceea ce presupune c Primul Ministru nu se poate substitui altui
membru al Guvernului n exercitarea atributelor sale.
Pe de alt parte, Primul Ministru mai are i alte atribuii ce-i
revin n exclusivitate, i anume:
- poate prezenta celor dou camere ale Parlamentului rapoarte
i declaraii privind politica Guvernului, care se dezbat cu
prioritate (art.107 alin.1, teza a-II-a);
- propune Preedintelui Romniei revocarea i numirea unor
membrii ai Guvernului (art.85 alin.2);
- poate cere Preedintelui Romniei s participe la anumite
edine ale Guvernului (art.87);
- contrasemneaz cea mai mare parte din decretele
prezideniale (art.100 alin2);
- semneaz ordonanele i hotrrile adoptate de Guvern
(art.108 alin.4);
- reprezentarea Guvernului n relaiile cu celelalte autoriti
publice, cu partidele, sindicatele, organizaiile
neguvernamentale i n relaiile internaionale.

5.3.4.Actele Guvernului
n categoria elementelor de coninut ale statutului constituional al
Guvernului, ntlnim i reglementarea actelor acestuia, anume:
a) hotrri-emise pentru organizarea executrii legilor, deci
sunt acte praeter legem i secundum legem (deci n
baza i n limitele acesteia, neputnd lua dect msuri de
punere n executare). Hotrrile pot fi att normative, ct
i individuale.
b) acte exclusiv politice (programe, moiuni, declaraii,
mesaje)
c) ordonane-n temeiul normei constituionale (delegarea
legislativ art.115). Parlamentul poate adopta o lege special de
abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu
fac obiectul legii organice.
Aceste ordonane numite i obinuite sau propriu-zise, pot
fi supuse, n condiiile legii de abilitare, aprobrii sau nu,
Parlamentului. 92

92
Mihai Constantinescu- Coninutul ordonanei de urgen a Guvernului, Revista Dreptul nr.8/1998, p.30-35
Dana Apostol Tofan Despre natura juridic i regimul juridic aplicabil ordonanelor Guvernului, Revista de Drept Public, nr.1/1995, p.94-101
93
Antonie Iorgovan, Dana Apostol Tofan Delegarea legislativ n Romnia. Analiz comparativ n raport cu statele occidentale.Revista de drept public 1/2001
95
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004.
96
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004.
O alt categorie de ordonane o reprezint ordonanele de
urgen (art.115 alin.4), care intervin n situaii extraordinare, a cror
reglementare nu poate fi amnat.
Ordonanele au o dubl natur juridic, sunt acte
administrative n raport cu autoritatea care le adopt i acte cu putere
de lege n raport cu fora lor juridic. 93
Din aceast enumerare, rezult c n temeiul art.108 din
Constituie, hotrrile se emit pentru organizarea executrii legii, deci
actul administrativ al Guvernului, prin care se realizeaz
competena originar 94 a Guvernului, fiind supuse condiiei de
form a semnrii lor de ctre Primul Ministru i contrasemnate de
minitrii care au obligaia de a le pune n executare i de a fi publicate
n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei sale. Fiind un act
administrativ, hotrrea poate fi atacat n faa instanei de contencios
administrativ, n temeiul art.52, coroborat cu art.126(6) din
Constituie.
Cu privire la ordonane, acestea sunt expresia competenei
delegate n materie legislativ de ctre Parlament, Guvernului.
n temeiul prevederilor art.115 din Constituie, ordonanele
sunt de dou feluri:
- ordonane n temeiul unei legi de abilitare, emise deci
doar cu respectarea strict a obiectului acesteia, supuse sau nu, n
condiiile legii de abilitare, aprobrii ulterioare a Parlamentului i a
datei pn la care se pot emite ordonane. Regula este c aceste
ordonane, nu se supun aprobrii Parlamentului dect dac este
prevzut expres. Cu privire la aceast categorie de ordonane, mai
amintim c ele nu pot face obiectul unor domenii rezervate legilor
organice. De asemenea, potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan
legea de abilitare poate fi dat i de o dispoziie de investire a
Guvernului, cu competena de a emite o ordonan cuprins ntr-o
lege, reglementnd un anumit sector de activitate 95
De asemenea, reinem c fiind un act administrativ emis n
executarea raporturilor dintre Guvern i Parlament, ele nu pot fi
atacate n contencios administrativ, dar se poate realiza controlul
constituionalitii sale pe calea excepiei de neconstituionalitate de
competena Curii Constituionale (art.146 lit.d).
Pentru ordonanele ce se supun aprobrii Parlamentului,
valabilitatea lor este condiionat tocmai de respectarea acestei
obligaii, pn la mplinirea termenului de abilitare, sub sanciunea
ncetrii de drept a efectelor lor.
- ordonane de urgen emise n cazuri excepionale, cnd
nu este necesar delegarea legislativ.
n temeiul Constituiei Romniei, n forma revizuit
Guvernul poate adopta ordonane de urgen numai n situaii
extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat , avnd
obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora.(art.115 alin4 ).
Forma modificat a articolului 115, i alineatele introduse
dup revizuirea Constituiei, sunt de natur a nltura arbitrarul i
practica neconstituional a Guvernului, care pe calea excesului de
putere, proceda la adoptarea, modificarea sau abrogarea ordonanei de

97
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tnsescu Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004.
98
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
urgen, fr respectarea procedurii constituionale.
Forma revizuit a articolului 115 din Constituie aduce
modificri cu privire la :
- definirea situaiei excepionale, care justific adoptarea unei
ordonane de urgen i anume o stare de urgen n reglementarea
unui aspect ce nu comport nici-un fel de amnare 96
- sub aspect procedural, intrarea n vigoare a ordonanei de
urgen este supus condiiei de a fi depus spre dezbatere n
procedur de urgen la Camera competent a fi sesizat i dup
publicarea ei n Monitorul Oficial al Romniei (art.115 alin.5) . n
fapt, aceste momente, dei diferite, sunt corelate, nu se pot publica
dect dup depunerea la Camer.
Procedura special instituit, justific, de asemenea, situaia
excepional sau urgena n adoptarea sa. Astfel, dac camera
competent nu se afl n sesiune, se convoac, n mod obligatoriu n 5
zile de la depunerea ordonanei de urgen sau de la trimitere, iar dac
n termen de cel mult 30 zile de la depunere, camera sesizat nu se
pronun asupra ordonanei, aceasta se consider adoptat i se trimite
celeilalte camere care decide, de asemenea, n procedur de urgen.
n art.115 alin.6, legiuitorul constituant determin obiectul
acestor ordonane de urgen, i implicit limitele constituionale ale
acestora, prin nominalizarea domeniilor ce nu pot fi reglementate
prin ordonana de urgen, alctuind sfera finelor de neprimire:
domeniul legilor constituionale, regimul instituiilor fundamentale
ale statului, drepturile i ndatoririle prevzute de Constituie,
drepturile electorale i msuri de trecere silit a unor bunuri n
proprietate public.
Cu privire la sintagma nu pot afecta regimul, prof. Antonie
Iorgovan, precizeaz c legiuitorul constituant a urmrit regulile
care sunt stabilite prin legi care au ca obiect organizarea i
funcionarea acestor instituii fundamentale, are deci n vedere
regimul legal i nu pe cel constituional 97 .
Dac n privina limitrii obiectului ordonanei de urgen cu
privire la legile constituionale, procedura expres a avut n vedere
evitarea excesului de putere al Guvernului, cu privire la drepturile,
libertile i ndatoririle fundamentale i respectiv drepturile
electorale, legiuitorul constituant a accentuat o dat n plus importana
acestora, prin reluarea unora din cele mai importante drepturi
fundamentale (dreptul de a alege i de a fi ales), iar n privina sferei
instituiilor fundamentale, trebuie s avem n vedere att instituiile
cuprinse n Titltul III, fiind vorba de clasicele puteri, dar i autoritile
publice care sunt reglementate n alte titluri ale Constituiei 98 (Curtea
Constituional, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul
Economic i Social).
Pe de alt parte, protecia proprietii private, se coroboreaz
cu prevederile art.44 din Constituie, potrivit crora, naionalizarea,
exproprierea i orice alt cale de trecere silit a bunurilor proprietate
privat, n proprietate public, nu se poate face dect prin lege, cu o
dreapt i prealabil despgubire i fr discriminri de natur
social, etnic, religioas, politic.
Ordonanele de urgen i ordonanele emise n baza legii de
abilitare, se aprob sau se resping prin lege, urmnd a stabili, dup
caz, msurile ce se impun cu privire la efectele juridice produse pe
perioada aplicrii ordonanei (art.115 alin.7 i 8).

5.3.5.Rspundera Guvernului i a membrilor si

Normele constituionale ntregesc la rang de principiu


fundamental regulile controlului parlamentar asupra Guvernului, ct
i rspunderea acestuia.
n privina controlului parlamentar, fr a intra n dezvoltarea
coninutului formelor sale de manifestare, Constituia n art.111-113,
Cap.IV-Raporturile Parlamentului cu Guvernul , prevede
urmtoarele:
- obligaia Guvernului i a celorlalte organe ale administraiei
publice de a prezenta informaii, documente cerute de Camera
Deputailor i Senat, sau de comisiile parlamentare;
- obligaia Guvernului de a informa cu privire la orice
iniiativ legislativ privind modificarea prevederilor bugetului de stat
sau a bugetului asigurrilor sociale;
- participarea obligatorie a membrilor Guvernului, cnd se
solicit prezenta acestora de ctre Parlament;
- obligaia Guvernului i a membrilor si de a rspunde la
ntrebrile sau interpelrile formulate de deputai i senatori;
Nerespectarea de ctre Guvern i membrii si a obligaiilor
mai sus precizate conduc la rspunderea politic a acestuia.
Examinarea normelor constituionale permite identificarea
urmtoarelor forme ale rspunderii mpotriva Guvernului i a
membrilor si:
- rspunderea politic fa de Parlament a Guvernului i a
fiecruia dintre membrii si ( art.103 alin.1);
- rspunderea penal a membrilor Guvernului ( art.109
alin.2);
- rspunderea administrativ disciplinar, sub forma
suspendrii din funcie, n cazul n care a nceput urmrirea penal,
sau a fost trimis n judecat unul din membrii si;
- rspunderea administrativ patrimonial, ntemeiat pe
prevederile art.51 i art.52 din Constituie, coroborate cu prevederile
Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ.
1. Cea mai grav form a rspunderii Guvernului i a
membrilor si, o reprezint tocmai rspunderea politic fa de
Parlament, care poate conduce la demiterea acestuia, ca urmare a
retragerii ncrederii pe care Parlamentul i-a acordat-o prin adoptarea
unei moiuni de cenzur.
Rspunderea politic a Guvernului este o instituie pe care o
regsim n majoritatea Constituiilor europene ale statelor membre ale
Uniunii Europene (Italia, Frana, Spania, germania, Finlanda, Suedia,
Etiopia, Belgia) i ea este o reflexie a acordrii ncrederii de ctre
parlament.
n sistemul romnesc, consacrarea la nivel constituional a
rspunderii politice att a Guvernului n ansamblul su, ct i a
fiecrui membru n parte (art.108 alin.1), are i o sanciune specific

99
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tnsescu Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004.
100
Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerial-Publicat n Monitorul Oficial nr.128/14.08.1999
retragerii ncrederii acordate Guvernului, respectiv demiterea
acestuia.
Rspunderea politic a Guvernului, este o rspundere solidar
cu a fiecruia dintre membrii si.
Rspunderea politic poate mbrca forma rspunsului la
ntrebri, interpelri, de a da informaii, de a prezenta rapoarte, etc.,
pn la adoptarea unei moiuni simple sau a unei moiuni de cenzur.
Potrivit art.112 alin.2, Camera Deputailor i Senatul pot
adopta o moiune simpl prin care s-i exprime poziia cu privire la o
problem de politic intern sau extern, sau la o problem ce a fcut
obiectul unei interpelri. Efectul imediat al adoptrii unei moiuni
simple, nu este revocarea ministrului sau cderea Guvernului
efectele sale sunt pe plan politic o victorie a forelor politice care au
iniiat-o i susinut-o 99 . Spre deosebire de aceasta, moiunea de
cenzur conduce prin adoptarea sa la retragerea ncrederii acordat
Guvernului, ncetarea mandatului, i pe cale de consecin, la
demiterea Guvernului.
Urmare a acestui fapt, procedura promovrii sale este supus
condiiei de cvorum, a cel puin din numrul total de deputai i
senatori, i convocarea acesteia de ctre Guvern la data depunerii i
dezbaterea acesteia dup 3 zile de la data prezentrii sale n edina
comun a celor dou camere.
Adoptarea moiunii de cenzur (moiune de cenzur pozitiv)
conduce deci la demiterea Guvernului.
Reversul acestei proceduri, o reprezint angajarea rspunderii
Guvernului, pentru o declaraie politic, pentru un program sau un
proiect de lege.
n msura n care moiunea de cenzur a fost respins,
Guvernul nu este demis, iar proiectul de lege prezentat, modificat
sau completat, se consider adoptat, iar aplicarea programului
su, a declaraiei de politic general devine obligatorie pentru
Guvern.
n fapt, angajarea rspunderii Guvernului reprezint o
modalitate legislativ indirect de adoptare a unei legi i chiar o
modalitate de manifestare a dreptului la iniiativ legislativ.
2. Rspunderea penal este o form a rspunderii juridice i
se angajeaz pentru fapte penale svrite n exerciiul funciei lor de
ctre fiecare membru al Guvernului. n cazul nceperii urmririi
penale mpotriva unui ministru, acesta poate fi suspendat din funcie
de Preedintele Romniei, iar n msura n care a fost trimis n
judecat, suspendarea este de drept. Legiuitorul constituant las pe
seama legii organice stabilirea cauzelor de rspundere i a pedepselor
aplicabile pentru faptele penale svrite de membrii Guvernului.
Instituia rspunderii ministeriale este consacrat n cea mai
mare parte a Constituiilor europene (Italia, Germania, Finlanda,
Austria, Suedia, Portugalia, Spania, Belgia, Ungaria).
Legea nr.115/1999 100 privind responsabilitatea ministerial,
modificat prin Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru
asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a
funciilor publice i in mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea
corupiei, ntregete prevederile rspunderii ministeriale.
O reglementare similar este cunoscut n tradiia
constituional romneasc chiar din 1866, prin promulgarea Legii
responsabilitii ministeriale din 1879 i meninut n Constituiile din
1923 i 1938.
n afara formei de rspundere penal instituit n prevederile
constituionale, Legea responsabilitii ministeriale nr.115/1999,
stipuleaz c un membru al Guvernului rspunde penal, pentru
infraciunile prevzute de aceast lege, iar pentru alte infraciuni
prevzute n Codul penal sau legile penale speciale, svrite n
afara exerciiului funciei lor, membrii Guvernului rspund n
condiiile dreptului comun.
Cu privire la rspunderea penal, aceasta se angajeaz att
membrilor pentru faptele penale svrite de minitrii n funcie, ct i
pentru cei ce au ocupat o asemenea funcie, pentru faptele svrite n
timpul mandatului. De asemenea, precizm c pentru faptele penale
svrite fr a avea legtur cu executivul funciei, membrii
Guvernului rspund potrivit dreptului comun.
3. O alt form de rspundere a membrilor Guvernului, o
reprezint rspunderea administrativ patrimonial pe temeiul
art.52 din Constituie, coroborat cu art.126(6) care poate privi, n
calitate de subiect att Guvernul, n calitate de autoritate public, ct
i fiecare membru n parte, pentru pagubele produse printr-un act
administrativ nelegal, sau ca funcionar vinovat, coroborat cu
prevederile Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ.

5.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unitii de nvare 5

- nsuirea cunotinelor cu privire la rolul Guvernului ca autoritate central suprem cu


competen material i teritorial general n materia administraiei publice
- etapele investirii legale a Guvernului i structura acestuia
- actele Guvernului, delegarea legislativ i limitele constituionale ale exercitrii acestor
competene
- rspunderea Guvernului i a membrilor si procedura, consecin cu privire la
responsabilitatea ministerial
- mandatul, cauzele de incompatibilitate , interimatul Guvernului
- moiunea de cenzur, modalitatea de rspundere politic a Guvernului n faa
Parlamentului

Concepte i termeni de reinut


Investirea Guvernului, moiunea de cenzur, delegarea legislativ, interimatul, cauze de
incompatibilitate, revocarea, suspendarea, incetarea mandatului

ntrebri de control i teme de dezbatere

Teme de seminarizare/evaluare
Realizai pe baz de referat natura juridic a ordonanelor de Guvern i a ordonanelor
emise i situaii excepionale. Consecinele neratificrii actului.

Bibliografie obligatorie
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureti
Corneliu Manda Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002
Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureti, 2008
Nicoleta Miulescu Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007
Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997
Verginia Vedina Drept administrativ i instituiile politico-administrative, ed. a IV a
revizuit i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009

Legislaie:
- Constituia Romniei
- Legea nr.90/2001 (Monitorul Oficial nr.164/02.04.2001) privind organizarea i funcionarea
Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i completrile aduse prin Ordonana
de Urgen a Guvernului nr. 24/2009 i nr.2/2010
- Legea 115/1999(Monitorul Oficial nr.128/14.08.1999)- privind responsabilitatea ministerial
- Legea nr.161/2003(Monitorul Oficial 279/21.04.2003) privind unele msuri pentru
asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de
afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei
- Legea nr.144/2007( Monitorul Oficial nr.359/25.05.2007)- privind nfiinarea, organizarea i
funcionarea Ageniei Naionale de integritate
- Legea 176/2010 (Monitorul Oficial nr.621/02.09.2010)- privind integritatea n exercitarea
funciilor i demnitilor publice
Unitatea de nvare 6

ADMINISTRAIAMINISTERIAL

6.1 Introducere
6.2 Obiectivele i competenele unitii de nvare
6.3 Coninutul unitii de nvare
6.3.1. Principiile de organizare i funcionare ale administraiei publice centrale
6.3.2. Autoritile administraiei publice centrale de specialitate
6.3.3. Statutul constituional i legal al administraiei centrale de specialitate
6.3.3.1. Actele autoritilor administraiei publice centrale
6.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

6.1. Introducere

Importana examinrii acestei categorii de autoriti ale

101
Cristian Ionescu Principiile fundamentale ale democraiei constituionale administrative Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1997, p.5
102
Cristian Ionescu Geneza Constituiei Romniei,1991, Lucrrile Adunrii Constituante, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1998, p.554
103
Sofia Popescu Statul de drept i controlul respectrii legii de ctre autoritile administrative. Revista Studii de drept romnesc nr.2/1993, p.19
104
Michaud Etude sur le pouvoir discretionnaire. Revue gnerale dadministration, 1914, p.9-11
administraiei publice este determinat de faptul c la nivelul normei
constituionale, reglementarea este insuficient, ea referindu-se la
stabilirea condiiilor de organizare i funcionare a acestora, potrivit
legii. Din aceast perspectiv, Legea 90/2001 este Legea cadru
privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a
ministerelor care au proceduri referitoare la organizarea i
funcionarea ministerelor, conducerea acestora, atribuiile
ministerelor.
Important n procedura de determinare a structurii
Guvernului, este examinarea procedurii de aprobare de ctre
Parlament, prin acordarea votului de ncredere la investirea sa.
Aadar, orice modificare a structurii pentru nfiinarea, desfiinarea,
dizolvarea sau comasarea ministerelor se supune aceleiai proceduri
de investitur. Statutul legal al ministerelor consacr personalitatea
de drept public a acestora atribuii, structura i actele minitrilor.
Din punct de vedere al competenelor reglementate de lege,
autoritile administraiei publice centrale se pot clasifica n autoriti
de domeniu sau de ramur care, la rndul lor, se pot subclasifica n
autoriti de sintez, de coordonare sau de control.
Cu privire la regimul juridic al actelor acestora, ele pot fi att
individuale, ct i normative, eficacitatea acestora fiind supus
condiiilor generale de a fi publicate n Monitorul Oficial, sub
sanciunea inexistenei lor.

6.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare

6.2.1.Obiectivele:
- cunoaterea aprofundat a condiiilor de nfiinare a autoritilor de

105
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
106
Andr Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet Trait de droit a administratif, Ed. LGDJ Paris, 1988
Dana Apostol Tofan Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Ed. All Beck 1999, p. 10-22
107
E. Forsthoff Trait de droit adminstratif allemand - Bruxelles, Bruylant, 1969, p. 145-149
108
Ioan Alexandru Administraia public. Teorii, realiti, perspective, ed. a III a, Ed. Lumina Lex, 2002.
109
Constituia Romniei, revizuit Publicat n Monitorul Oficicial nr.767 din 31.10.2003
110
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004.
111
Georges Dupuis, Marie Jose Guedon Droit administratif,4 edition Armand Colin, Paris, 1993, p.207
112
Jacques Chevallier - Institutions politiques Librairie Generale de droit et jur ispridencces, Paris 1996, p.158; Frederic Baudin Culliere Principe de subsidiarite et
administration locale, Librairie Generale de droit et jursisprudences, Paris 1995, p.62.
113
Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu - Drept comunitar general. Trata t- Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.302-304
114
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsoiu Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004.
115
Legea nr.3/2000 privind organizarea i dezvoltarea referendumului - Publicat n Monitorul Oficial nr. 84 din 24.04.2000
116
G. Braibant Le principe de proportionnalit, Mlange Waline, LGDJ, 1974, p. 298-302
117
Jacqes Ziller Le principede proportionnalit LActualit juridique Droit administrative, 1996, p. 185-188
118
Legea nr.90/2001privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor - Publicat n Monitorul Oficial nr.164/2001
119
Mihai Constantinescu ,Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu - Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004.
120
Astfel prin Hotrrea Parlamentului nr.5/2004 Publicat n Monitorul Oficial nr.212/10.03.2004 s-a reorganizat Guvernul, ministerele , n numr de 15, iar prin Hotrrea
Parlamentului nr. 24/2005, Guvernul s-a reorganizat avnd o nou structurare a ministerelor, Publicat n Monitorul Oficial nr. 215/ 30.08 2005
121
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu Constituia Romniei revizuit-Comentarii, explicaii, Ed.All Beck, 2004.
122
Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor - Publicat n Monitorul Oficial nr. 164/02.04.2001
123
Legea nr.23/2004 privind modificarea si completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor- Publicat n Monitorul
Oficial nr. 187/03.03.2004
124
Ordonana de Urgen a Guvernului nr.76/2005 - Publicat n Monitorul Oficial nr. 618/15.07.2005
125
Legea nr.117/2005 privind completare Legii nr.90/2001-Publicat n Monitorul Oficial nr. 389/09.05.2005
126
Ordonana de Urgen a Guvernului nr.11/2004 - Publicat n Monitorul Oficial nr 266/25.03.2004
127
Ordonana de Urgen a Guvernului nr.17/2005- Publicat n Monitorul Oficial nr 229/18.03.2005
128
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, editia a a III a, Editura All Back, 2001
129
Legea nr.554/2004 contenciosului administrativ Publicat n monitorul Oficial nr.1154/2004
specialitate ale administraiei publice
- identificarea structurii autoritilor centrale i delimitarea sferei de
competen a acestora.
- identificarea procedurilor legale de verificare a structurii acestora i
nfiinarea lor prin lege
- stabilirea procedurilor legale de profesionalizare a
conductorilor/minitrilor

6.2.2. Competentele:
- dezvoltarea abilitilor de identificare a necesitilor de
nfiinare a autoritilor administraiei publice centrale
- identificarea structurii funcionale a ministerelor
- natura juridic a funciei de ministru, ministru delegat

Timpul alocat unitii: 2 ore

6.3. Coninutul unitii de nvare

6.3.1. Principiile de organizare i funcionare ale


administraiei publice centrale
Potrivit constantelor dreptului constituional, ntreaga
activitate de instaurare, meninere i exercitare a puterii statale a i
raporturile dintre guvernani i guvernai se desfoar potrivit
principiilor fundamentale prevzute de Constituie. Aceste norme cu
caracter fundamental, au n vedere raporturi sociale eseniale privind
exercitarea puterii, consacrnd formele politico-juridice, caracterul
structurilor de guvernare i relaiile dintre ele, ct i direciile
generale de activitate ale statului. 101
Pe de alt parte, nu trebuie neglijat faptul c enunarea i
reglementarea principiilor generale ale dreptului, ct i n mod
special principiile constituionale, difer de la un stat la altul, de la o
etap a dezvoltrii la alta i nu n ultimul rnd, este n strns
corelaie cu tradiiile i practicile dintr-un sistem de drept sau altul.
Dinamica principiilor constituionale pe de alt parte,
determin creterea sferei de cuprindere a acestora, ceea ce conduce
la o depire a structurilor statale propriu-zise, aplicndu-se i n
sfera de activitate a corpurilor intermediare. 102
Principiile dreptului administrativ, specifice obiectului su de
reglementare, care creeaz cadrul de organizare i funcionare a
administraiei publice locale i centrale, trebuie s fie n deplin
concordan cu normele i principiile constituionale, ele constituind
regulile general-obligatorii, prin care se stabilesc direciile
fundamentale privind organizarea i funcionarea administraiei
publice, raporturile dintre autoriti i implicit, controlul statului
asupra activitii acestora.
Un alt aspect ce merit a fi reinut, privitor la principiile
administraiei publice, este legat de identificarea acestora. n
contextul normelor constituionale, ele sunt att implicite, ct i
explicite, funcie de evoluia constituional i tradiiile fiecrui stat i
sistem de drept.
Ca o constant n concepia sistemelor de drept actuale
europene, vom reine recunoaterea la nivel constituional, a
principiului fundamental de organizare i funcionare a administraiei
publice, ct i dezvoltarea acestora sub forma legilor organice, n
deplin concordan cu principiile constituionale.
Am analizat ntr-o seciune anterioar dou din principiile
fundamentale de organizare i funcionare a administraiei publice:
centralizarea i descentralizarea, prin prisma regimului politic n
care aceasta se desfoar i cu conotaiile cptate de coninutul
acestora n evoluia istoric a societii.
1. Un alt principiu ce st la baza organizrii i funcionrii
administraiei publice n general (locale sau centrale ) este principiul
legalitii.
Acest principiu reflect n fapt, coninutul administraiei publice,
ca fiind o activitate de organizare a executrii i executare n concret
a legii, ceea ce presupune implicit o supunere a administraiei
publice fa de normele juridice fundamentale i specifice.
Principiul legalitii reprezint elementul fundamental sau
esenial al statului de drept, potrivit cruia toate subiectele de
drept persoane fizice sau juridice, autoriti publice, trebuie s se
supun principiului legalitii i s se conformeze acestuia. 103
De altfel, principiul legalitii determin sau circumscrie i
limita aciunii administraiei, el reprezentnd o determinare prin lege
a competenelor autoritilor publice i a limitelor sale, sub directa
conformitate cu aceasta i sub controlul statului. Tot o consecin a
principiului legalitii o reprezint i conformitatea activitii
executive cu norma de drept, ca o consecin a punerii n executare a
legii i ca o garanie a libertii ceteanului fa de intervenia direct
a statului.
Aplicarea principiului legalitii n administraie n unele
state europene este o condiie primordial, el fiind consacrat la rang
de principiu constituional. Caracteristic statelor europene dezvoltate
este tocmai guvernarea statului de lege. Statul este acela care
stabilete limitele competenelor sale sub forma legii.
Sintagm statul guvernat de lege, s-a consacrat n
doctrina european, pe fondul creterii i ctigrii libertilor
individuale, cnd noiunea de ordine st la baza relaiei stat supus
(individ).
Examinarea principiului legalitii n administraie este strns
legat de competena autoritilor administrative, exercitarea
atribuiilor lor legale n limitele acestei competene i nu n ultimul
rnd, n conformitatea actelor acestora cu legea.
Conformitatea i oportunitatea, aspecte ale principiului legalitii,
permit administraiei publice libertatea de apreciere asupra
modalitilor i cilor legale pentru a pune n executare legea.
Aceast libertate de apreciere a administraiei, a fost
examinat n doctrin i ca o putere discreionar a acesteia i, nu
neaprat, ca o modalitate de realizare a competenei legale.
Literatura francez i german, consacr ample studii acestor
dou principii ale administraiei publice, legalitatea i excesul de
putere, ca efect al exerciiului puterii discreionare al acestora.
De altfel, potrivit unui autor francez exist putere
discreionar ori de cte ori autoritile acioneaz liber, fr ca s-i
fie dictat dinainte conduita i printr-o regul de drept 104 .
n studii mai recente, autorii francezi recunosc existena
puterii discreionare a administraiei, ori de cte ori aceasta dispune
liber, opteaz pentru o soluie sau alta, n lipsa unei conduite
determinate printr-o norm de drept.
n doctrina romneasc actual, prof. Antonie Iorgovan, n
lumina principiilor constituionale, examineaz dualitatea principiului
legalitii-putere discreionar a administraiei, prin raportare la
regimul juridic aplicabil actelor administrative, concluzionnd c
relaia legalitate-putere discreionar a administraiei-controlul
instanelor de contencios administrativ, reprezint o problem
fundamental a statului de drept 105
n studii recente a unor autori francezi, recunosc existena
puterii discreionare a administraiei, ori de cte ori aceasta dispune
liber, opteaz printr-o soluie sau alta n lipsa unei conduite
determinate printr-o norm de drept 106 .
n fapt, legalitatea i puterea discreionar nu sunt n
contradicie, ele ns necesit a fi corect aplicate n administraie,
tocmai pentru a evita excesul de putere al acestora n realizarea
scopului legii.
n literatura german, se reine chiar c, examinarea
excesului de putere din partea administraiei este dificil tocmai ca
urmare a nedefinirii noiunilor de interes public, serviciu public, bun
public, utilitate public, ordine public pe care-l realizeaz
administraia public 107 .
n toate statele Uniunii Europene, executivul este supus legii.
n privina organismelor Uniunii Europene, acestea sunt
abilitate s acioneze numai n domenii specifice, stabilite n mod
expres.
Prin urmare exist o unitate de vederi a statelor membre pn
acolo nct conceptul de stat guvernat de lege n termeni cei mai
generali, a fost realizat n sensul c orice exercitare a puterii
executive trebuie direcionat i limitat de ctre lege 108
Conceptul de legalitate a activitii administraiei se aplic
deci, n dreptul comunitar numai ntr-o form special adaptat
circumstanelor. Cea mai important surs a legalitii este legea
scris a Uniunii Europene.
n sistemul de drept romnesc, recunoaterea principiului
legalitii ca principiu fundamental al organizrii administraiei
publice centrale i locale este explicit de vreme ce n art.1 (3) din
Constituie, se stipuleaz c Romnia este stat de drept democratic
i social n care demnitatea omului, drepturile i libertile
cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i
pluralismul politic, reprezint valori supreme n spiritul tradiiilor
democratice ale poporului romn i idealurilor Romniei din
decembrie 1989 i sunt garantate.
Pentru ca n alin.5 s se prevad expres c respectarea
Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie 109 .
n privina administraiei centrale, norma constituional
stipuleaz expres c Guvernul execut conducerea general a
administraiei publice ( art.102(1)), iar n art.108(2), hotrrile se
emit pentru organizarea executrii legilor, coroborat cu art.108(3)
ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare n
limitele i condiiile prevzute de aceasta, ceea ce conduce implicit
la concluzia consacrrii la rang de principiu constituional, a
principiului legalitii administraiei publice, ct i la limitele
exerciiului aciunii administrative la coninutul i conformitatea cu
legea.
Consacrarea la rang de principiu fundamental a principiului
legalitii n organizarea i funcionarea administraiei publice,
rezult i din reglementarea constituional, a domeniilor rezervate
legii, printre care regsim la art.73(3) lit. o organizarea
administraiei publice locale, a teritoriului i regimul general privind
autonomia local ca i prevederea privind nfiinarea prin lege a
ministerelor (administraia central de specialitate) i a autoritilor
administrative autonome (art.117).
Obligativitatea legii, principiul legalitii, asigur ordinea
de drept. Ca i principiul supremaiei Constituiei, legalitatea este de
esena cerinelor statului de drept, adic a preeminenei legii, n
reglementarea relaiilor sociale 110
2. Un alt principiu general al administraiei publice centrale,
reglementat dup modelul european este principiul subsidiaritii.
n doctrin, subsidiaritatea este definit ca un principiu de
organizare instituional care se aplic cu prioritate raporturilor
individ-societate i instituie cu scopul repartizrii competenelor
i care tinde s favorizeze baza n raport cu vrful.
Aadar, acest principiu are n vedere dou entiti distincte
i presupune totodat delimitarea competenelor acestora.
n cazul competenelor concurente, acest principiu
presupune, pe de o parte coborrea competenei decizionale spre
nivelul de baz ct mai aproape de cetean, iar pe de alt parte,
permite intervenia nivelului superior, care dispune de mijloace mai
eficiente dect un nivel inferior.
Privit ca un principiu politic, subsidiaritatea presupune ca
puterea statului s nu intervin dect acolo unde societatea sau
individul nu-i poate satisface singur (singur) interesele.
Cu toate c este recunoscut n doctrina tuturor statelor europene,
acest principiu este nedefinit ntr-un context legislativ explicit de
drept intern.
De altfel, definirea sa clar apare n Carta european a
autonomiei locale, art.4 cu titlul Raza de aciune (ntinderea)
autonomiei locale.
Este motivul pentru care vom dezvolta acest principiu cu
prioritate la Seciunea Principii specifice ale administraiei publice
locale.
Chiar dac trimiterea implicit la acest principiu i face tot
mai simit prezena n legislaia rilor europene care recunosc
necesitatea coborrii competenelor ctre nivelul inferior al
administraiei publice, nu trebuie neglijat faptul c exist i rmn
numeroase sarcini, misiuni ale administraiei publice, care nu se pot
transfera colectivitilor locale, dup cum i realitatea c acestea nu
dispun de mijloacele adecvate pentru realizarea acestora. 111
Aadar, subsidiaritatea combate excesul statului, dar el nu
nseamn lipsirea ct mai mult posibil a statului central de
prerogativele sale, care nu pot s dispar. Dimpotriv
subsidiaritatea duce la ntrirea puterii statului care asigur
concentrarea lui numai pe aspectele eseniale. 112
De reinut c n planul dreptului intern, principiul subsidiaritii
nu trebuie privit numai prin prisma raportului dintre colectivitatea
naional (stat) i cea local, ci i n cadrul administraiei statale.
Astfel, n contextul principiului deconcentrrii administrative
subsidiaritatea presupune capacitatea decizional s fie tot mai mult
transferat, delegat administraiei teritoriale, fie c o privim ca o
deconcentrare pe orizontal prin sporirea atribuiilor autoritilor
teritoriale (ex. prefect), fie pe vertical ctre fiecare serviciu teritorial
n parte.
Pentru prima oar, acest principiu a fost consacrat n dreptul
comunitar n Tratatul de la Paris din 1951,n forma n domeniile n
care nu relev competena sa exclusiv comunitatea nu intervine,
conform principiului subsidiaritii, dect dac i n msura n care
obiectivele aciunii avute n vedere nu pot fi realizate de o manier
suficient de statele membre i pot fi deci, datorit dimensiunilor sau
efectelor aciunii dorite, mai bine realizate la nivel comunitar.
Din textul de mai sus, vom reine urmtoarele direcii, ce
guverneaz aciunea comunitar n aceast materie:
- aciunea comunitii este circumscris competenelor
conferite de state prin tratate, competena naional fiind regula, iar
competena comunitar excepia; pincipiul subsidiaritii nu se aplic
n domenii aflate n competena exclusiv a comunitii (deci n
domenii concurente cnd transferul de atribuii nu a fost total);
- aciunea comunitii este limitat la a nu depi nivelul
necesar realizrii obiectivelor din tratat (principiul proporionalitii).
Subsidiaritatea se traduce i sub aspectul de eficien sau
de proximitate, ceea ce presupune c fiecare entitate (parte a
raportului), s-i asume numai acele sarcini pe care le poate satisface
n mod optim.
Astfel privit principiul subsidiaritii, trebuie examinat i n
corelaie cu celelalte principii de organizare i funcionare a statului
(unitatea, eficacitate, solidaritatea), dup cum repartizarea
competenelor i delimitarea acestora, presupune cu necesitate s fac
obiectul legii, pentru fiecare nivel n parte. Avnd conotaii politice,
acest principiu este perceput mai mult ca un instrument pentru
descentralizarea puterii politice.
La nivel comunitar, vzut de sus n jos, acest principiu este
perceput ca fiind delegarea puterii de la nivel central al Uniunii
Europene, la nivelul statelor membre. Vzut de jos n sus, statele
membre i aduc contribuia pentru buna funcionare a sistemului
comunitar. 113
La nivel european, pe plan legislativ, acest principiu nu i-a
gsit aplicarea n reglementri constituionale interne (cu excepia
Germaniei), dar el trebuie s devin un principiu al relaiilor interne
comunitare generale.
3. Un alt principiu general l reprezint colaborarea n
rezolvarea problemelor de interes general.
Ori de cte ori examinm administraia public, plecm de la
coninutul acestei activiti, aceea de a pune n executare legea.
n temeiul principiului legalitii, autoritile administrative
sunt reglementate i nfiinate pentru a realiza interesele generale i
locale ale colectivitilor pe care le reprezint. Una din noiunile de
baz ale dreptului administrativ de natur a determina , nu numai
competena legal a autoritilor administraiei publice, dar i limitele
exerciiului acesteia, este interesul public (general).
Ridicarea la rang de principiu constituional, a realizrii
interesului general de ctre administraie, este o realitate pe care o
regsim n toate sistemele de drept european, inclusiv n dreptul
romnesc.
Mai mult chiar, la baza structurrii autoritilor administraiei
publice de nivel central sau local se afl tocmai natura intereselor
generale sau locale, pe care acestea sunt chemate s le realizeze.
Determinarea prin lege a coninutului acestor noiuni,
prezint importan sub aspectul respectrii competenelor
autoritilor administrative, a evitrii excesului de putere, n
realizarea activitii de punere n executare a legii, dar i sub aspectul
realizrii unor raporturi de cooperare, colaborare ntre autoritile
administraiei de nivele diferite pe linia realizrii intereselor
cetenilor.
Lipsa raporturilor de subordonare dintre administraia
public central i local, regsit n sistemele de drept european
actuale, dovedete tocmai consecvena cu care constituantul a neles
s asigure prin toate structurile administrative, punerea n executarea
legii, n interesul colectivitilor naionale i locale.
Ca atare, ntre autoritile administraiei publice, statale,
autonome, locale, teritoriale, exist raporturi de cooperare,
colaborare, coordonare n vederea realizrii unui interes general.
n dreptul romnesc, este consacrat la nivel constituional,
principiul colaborrii n administraie. Astfel, potrivit art. 102 (1) din
Constituia Romniei revizuit, Guvernul exercit conducerea
general a administraiei publice, iar n alin.2 n ndeplinirea
atribuiilor sale Guvernul coopereaz cu organismele sociale
interesate.
Formularea - exercit conducerea general a
administraiei publice din textul alin. (1) al art. 102, a fost necesar
pentru a pune n concordan acest text din Constituie cu principiile
consacrate n art. 1. Este de la sine neles, c ntr-un stat unitar, nu
poate fi vorba dect despre un singur Guvern, care se afla astfel n
vrful tuturor structurilor administraiei publice (ministere, agenii,
departamente, etc.).
Verbul a conduce nu a fost ales ntmpltor, ci tocmai
pentru a sublinia c nici o structur a administraiei publice, fie
aceasta central sau local, numit sau aleas de ceteni, nu se poate
sustrage veghei guvernamentale.
Formele juridice prin care Guvernul realizeaz conducerea
general a unor structuri administrative sau a altora, difer dup
cum este vorba despre structuri subordonate Guvernului, despre
structuri centrale autonome, nfiinate prin lege sau despre structuri
alese care ndeplinesc autonomia local 114 .
Totodat buna-funcionare a serviciilor publice de interes
naional nu este de conceput, n spiritul valorilor supreme i garantate
prevzute de art. 1, alin. (3) din Constituie, dect prin cooptarea la
actul de guvernare i de administrare a rii, a organismelor societii
civile interesate, n primul rnd a organizaiilor sindicale, patronale, a
diferitelor organizaii profesionale a fundaiilor i asociaiilor
organizate ca persoane de drept privat, fr scop patrimonial, a
diferitelor grupuri de presiune, inclusiv a mijloacelor de informare n
mas n general.
Avnd n vedere sistemul bicefal al executivului romnesc,
nu putem neglija relaia Preedinte Guvern i alte autoriti ale
administraiei publice n general.
Astfel, art. 86 din Constituie prevede posibilitatea consultrii
Guvernului de ctre Preedinte i respectiv art.87 privind participarea
Preedintelui la edinele Guvernului, consultarea are ca scop
informarea reciproc i o mai temeinic pregtire a deciziei.
Participarea din proprie iniiativ a Preedintelui la edinele
Guvernului, are n vedere problematica dezbtut n edina de
guvern, respectiv, probleme de interes naional, privind politica
extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice, sau la cererea
primului ministru, n alte situaii.
n cadrul acestor relaii de cooperare, colaborare, vom ntlni
consacrarea expres la nivel legislativ n vederea realizrii acestor
colaborri, parteneriate cum ar fi n domenii precum: protecia
social, asistena social, omaj, asigurarea timpului de odihn, etc.
De altfel, acest principiu nu se materializeaz doar n forma
instituionalizat a unor organisme neguvernamentale, de legtur cu
autoritile centrale, ci i prin relaia de prestri servicii sau chiar
directe cu cetenii. Aceste relaii pe de o parte ntre autoritile
administraiei publice, ntre acestea i ceteni sau cu celelalte
autoriti ale puterii legislative i judectoreti, sunt o reflectare a
principiului constituional al echilibrului celor trei puteri, n
realizarea obiectivului general, al asigurrii drepturilor i libertilor
fundamentale ale ceteanului i a satisfacerii nevoilor sale generale.
Pe de alt parte, participarea ceteanului, atragerea sa la
realizarea misiunilor administraiei publice, presupune existena unei
legturi directe i permanente ntre administratori i administrai.
Toate acestea sunt forme de manifestare a democraiei
participative, prin care cetenii i aduc contribuia direct la
rezolvare a problemelor din colectivitile pe care le reprezint.
Pe linia democratizrii i reformei n administraia public,
stabilirea unor corecte relaii ntre autoriti, administraia public i
ceteni, reprezint o cerin esenial asigurat i garantat prin acte
normative i instituii juridice nfiinate pentru a asigura accesul
efectiv al ceteanului la nfptuirea administraiei.
4. Un alt principiu implicit al organizrii i funcionrii
administraiei publice, prevzut de Constituie i dezvoltat prin legea
organic este acela al consultrii cetenilor prin referendum.
Constituia Romniei, n art. 73 (3) lit.d, prevede n
domeniile rezervate legii organizarea i desfurarea
referendumului, ca o dezvoltare a principiului general din art.2 (1)
care stipuleaz c suveranitatea naional aparine poporului, care
o exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri
libere, periodice i corecte, precum i prin referendum.
Acest principiu s-a materializat prin Legea organic
nr.3/2000 privind referendumul, unde sunt consacrate dou forme:
referendumul naional, referendumul local 115 .
Instituionalizarea referendumului ca form principal de
consultare a cetenilor n probleme de interes deosebit nu exclude
ns alte forme de participare la treburile publice, care reprezint tot
manifestri ale principiului consultrii cetenilor.
Aadar, acest principiu constituional l regsim nc din 1991
n dispoziiile legii organice ca forme de manifestare-naional i
local.
S amintim c prima reglementare a fost Decretul-Lege
nr.29/1990 privind instituirea referendumului naional, nlocuit de
Legea nr.3/2000 care prevede i forma referendumului local, ca o
reflectare a prevederilor constituionale i legale (vezi Legea nr.
215/2001 care are ca obiect interesele colectivitilor locale).
n numeroase constituii europene, regsim reglementat
instituia referendumului, ca modalitate de consultare a cetenilor n
probleme de interes naional-aderarea la tratate internaionale,
declararea unor stri de urgen, etc., expresie a democraiei
constituionale a participrii cetenilor la luarea celor mai importante
decizii pentru o naiune.
Dup adoptarea Constituiei din 1991, unde instituia
referendum este consacrat ca fiind de domeniul Legii organice
(art.72), dezvoltarea principiilor constituionale s-a realizat prin
adoptarea Legii nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea
referendumului .
Referendumul national constituie forma si mijlocul de
consultare directa si de exprimare a vointei suverane a poporului
roman cu privire la:
a) revizuirea Constitutiei;
b) demiterea Presedintelui Romaniei;
c) probleme de interes national.
Pe lng reglementarea dat de Legea nr.3/2000 privind
organizarea si desfurarea referendumului, reinem c normele
constituionale mai fac trimitere la organizarea referendumului
naional i n urmtoarele situaii:
- art. 90-referendumul consultativ la cererea Preedintelui
Romniei, dup consultarea Parlamentului, prin care se cere
poporului s-i se exprime voina cu privire la probleme de interes
naional. Dat fiind natura sa consultativ, rezultatele sale nu sunt
obligatorii pentru legiuitor;
- art. 95-referendumul organizat de Guvern, n cel mult 30 de
zile de la aprobarea propunerii de suspendare din funcie a
Preedintelui pentru demiterea acestuia.
Iat aadar, cum acelai corp electoral care a luat parte la
alegerea organelor supreme n stat (Preedintele), ia parte i la
demiterea acestora.
Definiia dat de legiuitor referendumului, de a fi forma i
mijlocul principal de consultare direct, este de natur a demonstra
latura participativ a administraiei publice din Romnia, atragerea
ceteanului la realizarea activitii executive.
5. Un alt principiu desprins din examinarea normelor
constituionale (recunoscut i n alte sisteme de drept european), l
reprezint-principiul proporionalitii.
n direct dependen cu principiul legalitii, principiul
proporionalitii l regsim att cu privire la organizarea i
funcionarea administraiei centrale, ct i al administraiei locale.
El reprezint expresia oportunitii actelor administrative ca
principal form de manifestare a administraiei publice.
Strns legat de principiul legalitii, principiul
proporionalitii este examinat din punct de vedere al condiiei de
legalitate a unui act administrativ al administraiei publice, ca o
expresie a aprecierii corecte a situaiei de fapt, i pe cale de
consecin, a executrii n concret a legii, conform competenei
legale. Aadar, aprecierea principiului proporionalitii are n vedere
relaia trihotonic- situaie de fapt, decizie de adoptat i scopul sau
finalitatea acesteia. Ori de cte ori echilibrul cestor trei elemente nu
este asigurat n activitatea administraiei, se poate spune c ne
regsim n situaia excesului de putere exercitat n adoptarea unui act
administrativ.
Din acest punct de vedere, autorul francez G. Braibant,
concluziona c examinarea principiului proporionalitii este
ntotdeauna asociat sau chiar asimilat pur i simplu cu puterea
discreionar 116 .
Dei un numr mare de studii de specialitate din literatura
francez examineaz proporionalitatea, acesta nu a fost reglementat
expres ca principiu i nici recunoscut ca atare de jurispruden.
La nivelul statelor europene, ntlnim urmtoarele modaliti
de recunoatere a acestui principiu, prin norme interne sau de drept
comunitar 117 .
Astfel sunt:
- ri n care principiul proporionalitii este consacrat n mod
explicit ca principiu al dreptului public: Germania, Portugalia,
Austria, Olanda, Suedia, Danemarca;
- ri n care principiul proporionalitii i gsete aplicarea n
dreptul comunitar, n materia drepturilor omului : Italia, Spania,
Islanda;
- ri n care, dei nu este reglementat nici de legislaie, i nici
recunoscut de jurispruden, doctrina l reine ca aplicabil n speele
individuale: Luxemburg, Belgia, Grecia, Frana, Marea Britanie.
Indiferent de sistemul de drept n care este examinat,
principiul proporionalitii difer de la o ar la alta, dar i pstreaz
i nota comun de a fi expresia statului de drept.
n sistemul de drept romnesc, putem aprecia c norma
constituional reglementeaz n domeniul drepturilor i libertilor
fundamentale, principiul general al proporionalitii, nc din 1991.
Potrivit Constituiei revizuit n 2003, art. 53, alin. 2 cu privire la
restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti, se
stipuleaz c msura trebuie s fie proporional cu situaia care a
determinat-o, s fie aplicat n mod nediscriminatoriu i fr a aduce
atingere existenei dreptului sau libertii.
Ce poate reprezenta aceast recunoatere dect o
consacrare a principiului proporionalitii n msur a asigura
coroborarea prevederilor interne cu cele comunitare n perspectiva
integrrii Romniei n Uniunea European?
n acelai timp, aceast consacrare constituional a
principiului proporionalitii este de natur a permite jurisprudenei
romneti de a aprecia, n funcie de situaia de fapt, puterea
discreionar a unor autoriti publice n exercitarea competenelor
sale menite a satisface un interes public.
6. Un alt principiu al organizrii i funcionrii organelor
centrale ale administraiei publice este criteriul competenei
teritoriale.
Potrivit normelor constituionale Cap.V Administraia
public, Seciunea I Administraia public central de specialitate
art. 116 (1) ministerele se organizeaz numai n subordinea
Guvernului.
Specific acestor autoriti centrale, este competena lor teritorial,
care se ntinde asupra ntregului teritoriu naional.
Aadar, criteriul teritorial este unul din criteriile
fundamentale, cu rang de principiu constituional cu privire la
organizarea i funcionarea ministerelor.
n prezent, temeiul legal al organizrii i funcionrii
ministerelor l reprezint Legea nr.90/2001 privind organizarea i
funcia Guvernului i a ministerelor 118 .
De remarcat c din categoria autoritii centrale mai fac
parte, pe lng ministere ce se pot nfiina numai n subordinea
Guvernului, i alte organe de specialitate nfiinate n subordinea
Guvernului, a ministerelor sau a autoritilor administrative
autonome, cu avizul Curii de Conturi, n condiiile legii, potrivit
prevederilor art.116(2) i respectiv art.117 din Constituie.
Precizarea constituional din art.117(2):numai dac legea
le recunoate aceast competen pentru Guvern i ministere,
presupune ca aceste organe centrale de specialitate s nu poat fi
nfiinate dect prin lege i condiionate de existena avizului conform
al Curii de Conturi. 119
n aceast categorie, vom regsi autoriti ale administraiei
publice centrale de specialitate cu competen teritorial general,
dar care, de regul, poart denumiri diferite, precum consilii, comisii,
agenii, autoriti de reglementare, etc.
Actul de nfiinare al acestora, legea, este cea care determin
natura juridic a acestor autoriti centrale de specialitate i dreptul
acestora de a dispune pe ntreg teritoriul naional .
7. Principul specialitii competenei materiale a
autoritilor centrale, are n vedere reglementarea domeniului lor de
activitate, pentru o anumit ramur sau domeniu.
Ministerele exercit att atribuii generale ce deriv din
calitatea lor de subordonate ale Guvernului n realizarea programului
de guvernare dar i atribuii proprii, potrivit actului de organizare i
funcionare.
Ceea ce determin specificitatea unui minister sau autoriti
de specialitate centrale este tocmai sfera atribuiilor, competenelor
conferite prin lege cu ocazia organizrii acestora.
Ca organe de specialitate ale administraiei centrale, ele au ca
funcii principale, stabilirea strategiilor generale n domeniul lor de
competen, de reglementare, de reprezentare, de autoritate de stat.
Importana domeniului reglementat a condus la distincia
categoriei minister, de alte organe centrale de specialitate i
respectiv de autoritile autonome ale administraiei publice.
Competena material a acestor autoriti centrale determin
i o ierarhizare a acestora n teritoriu, ele fiind structurate n sistem pe
criteriul subordonrii ierarhice.
Iat aadar c acest criteriu determin, pe de o parte
clasificarea acestora din punct de vedere al categoriei de autoriti
centrale, ca fiind ministere, alte autoriti centrale de specialitate din
subordinea guvernului sau a ministerelor i respectiv autoriti
autonome, dar n acelai timp, prin complexitatea domeniului de
reglementare permite i o deconcentrare i descentralizare a activitii
n teritoriu, prin nfiinarea unor structuri specifice la nivelul
unitilor administrativ teritoriale (ex. regional care s realizeze n
mod concret atribuiile sale specifice).
Lipsa unei reglementri constituionale care s limiteze
numrul acestor autoriti, a fcut ca numrul i competena lor s fie
reglementat de lege (Legea nr.90/2001, art.36 ) care prevede c
ministerele i minitrii se aprob de Parlament, prin acordarea
votului de ncredere asupra Programului de guvernare i ntregii
liste a guvernului, la investitur, iar n art.40, prevede c rolul,
funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi
ale ministerelor se fac n raport cu importana, rolul, complexitatea,
specificul activitii desfurate, numai prin Hotrre de Guvern.
Urmare acestor reglementri, noile modificri legislative
privind organizarea Guvernului i a ministerelor, vin tocmai n
sprijinul flexibilitii acestei reglementri, a nevoilor de adaptare a
legislaiei romneti la practica i realitatea european, n contextul
viitoarei aderri a Romniei la Uniunea European. 120
Un alt principiu este acela al nfiinrii, prin lege, a autoritilor
centrale
Norma constituional, art. 117, prevede c ministerele se
nfiineaz, organizeaz i funcioneaz potrivit legii, iar autoritile
administrative autonome se pot nfiina prin lege organic.
n privina celorlalte organe de specialitate din subordinea
Guvernului sau a ministerelor, acestea se nfiineaz de ctre
autoritile supraordonate, n condiiile competenei lor legale.
Natura juridic diferit i importana acestor autoriti este
conferir de legiuitorul constituant, prin rezervarea domeniului legii
pentru organizarea i funcionarea acestor autoriti.
8. Principiul numirii Guvernului i a membrilor si
Potrivit normei constituionale cuprins n art.85, dezvoltat
de prevederile Legii nr.90/2001 Preedintele Romniei numete
Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament
Aceasta se face prin decret prezidenial, depunerea jurmntului
de ctre Guvern, n ansamblul su, i de fiecare dintre membrii
simboliznd momentul nceperii mandatului de ministru.
Aceast procedur de investitur, urmat de numire, are n
vedere doar minitrii, membri ai Guvernului.
Facem o asemenea precizare, ntruct din Guvern pot face
parte att minitrii, minitrii delegai (care nu se regsesc n norma
constituional), ct i ali membrii stabilii prin lege organic (art.
102 (3) din Constituie).
9. Un alt principiu specific organizrii i funcionrii
administraiei centrale este i acela al structurrii sale n sistem, sub
conducerea general a Guvernului, pe criteriul subordonrii ierarhice.
Examinarea actelor normative de organizare i funcionare a
ministerelor sau altor autoriti centrale de specialitate, permite
identificarea elementelor definitorii ale organizrii acestora n
subordinea Guvernului sau al ministerelor.
Ca atare, subordonarea permite ierarhizarea acestor autoriti,
n vederea realizrii politicii generale a Guvernului i a activitii de
organizare a executrii legii, a hotrrilor i ordonanelor de guvern.
Aminteam n acest sens, competena general a ministerelor
de a iniia sau elabora din dispoziia Primului Ministru, ori a aviza
proiectele de acte normative, asigurnd fundamentarea acestora.
Punerea n aplicare a prevederilor legale, este asigurat de
ministerul de resort i celelalte autoriti centrale de specialitate i
prin intermediul serviciilor lor deconcentrate, organizate n teritoriu,
care n temeiul competenei delegate aduc la ndeplinire atribuiile
legale ale ministerului, n domeniul n care fiineaz.
Aadar, ultima verig a administraiei statale o regsim n
nivelul administraiei teritoriale, reprezentat de serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale
administraiei publice centrale din unitile administrativ teritoriale
(art.123 din Constituie)
De altfel, Legea nr. 90/2001, lege organic, prevede c
nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice descentralizate, n
prezent deconcentrate, conform art.123 din Constituie-ale
ministerelor i celorlalte organe centrale din unitile administrativ
teritoriale, obiectul de activitate al acestora, structura organizatoric,
numrul i ncadrarea personalului, criteriile de constituire ale
compartimentelor, funciile de conducere ale acestora, se aprob prin
ordin al ministrului sau al conductorului organului de specialitate, n
subordinea cruia aceste servicii i desfoar activitatea.
Definirea corect a naturii juridice a acestor servicii
teritoriale, ce reprezint ultima verig a administraiei statale de a fi
servicii publice deconcentrate, reprezint n fapt o lrgire a sferei de
competen a serviciilor publice teritoriale, prin transferul unora din
competenele decizionale de la nivel central, la nivel teritorial, cu
meninerea subordonrii i dreptului de control asupra modului de
realizare a competenei generale la nivel teritorial.
Este un prim pas al reformei n administraia central, n
spiritul realizrii competenei sale, ct mai aproape de factorul local.
Dreptul de control general, numirea i revocarea
conductorilor acestor servicii publice, anularea, suspendarea sau
revocarea actelor nelegale emise de acestea sunt doar cteva din
caracteristicile subordonrii ierarhice, principiul de baz al
structurrii n sistem al acestor autoriti centrale i teritoriale de
specialitate.

6.3.2. Autoritile administraiei publice centrale de


specialitate

Dei sunt reglementate n Cap.V din Constituie, seciunea


Administraie public central de specialitate, autoritile
administrative autonome au trsturi specifice fa de celelalte
categorii de autoriti centrale, cum ar fi ministerele i alte organe de
specialitate, din subordinea Guvernului ori a ministerelor (art.116
alin. 2).
Autonomia acestor organe fa de alte autoriti
administrative nu exclude existena controlului judectoresc asupra
actelor administrative pe care le emit, iar pentru unele, i a unui
control parlamentar specific nu mai puin, fa de rolul Guvernului
de a exercita conducerea general a administraiei publice,
consacrat de art.102(1). Hotrrile Guvernului sunt obligatorii i
pentru autoritile administrative autonome 121 .
De reinut, c din aceast categorie fac parte, ca nominalizate de
Constituie-Consiliul Suprem de Aprare a rii, Serviciile de
Informaii, Serviciile Publice de Radio, Televiziune. Fa de
revizuirea din 2003, n aceast categorie nu se mai regsesc Curtea
Constituional i Avocatul Poporului, n timp ce Consiliul Legislativ
este un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, iar
Consiliul Economic i Social este tot un organ consultativ al
Parlamentului i Guvernului.
Specificitate acestor autoriti autonome const, pe de o
parte, n faptul c nu sunt n subordinea Guvernului sau a altor
ministere. Acestea prezint informri, dri de seam, rapoarte
Parlamentului, numirea conductorului acestora se face tot de ctre
Parlament sau de ctre Preedinte i Parlament (vezi Consiliul
Naional al Audiovizualului) i se refer de regul la domenii ale
vieii economico-sociale, de maxim importan i in de interesul
general al rii, de aprarea drepturilor i libertile fundamentale ale
ceteanului, respectiv de aprarea rii i siguranei naionale, i a
unificrii legislaiei romneti. Numrul acestor autoriti autonome
nfiinate prin lege organic este mult mai mare, ele urmnd a fi
examinate cu ocazia analizei acestei categorii de organe centrale ale
administraiei publice.

6.3.3. . Statutul constituional i legal al administraiei


centrale de specialitate

Sub aspectul reglementrii administraiei ministeriale,


amintim c prin Regulamentele Organice au fost instituite pentru
prima oar ministerele, n sensul modern al termenului, chiar dac
prima lege cadru a fost adoptat n 1929, prin acestea, nelegndu-se
organele centrale de specialitate aflate n subordinea Guvernului.
Dup 1990, se menine practica consacrrii administraiei
ministeriale n categoria administraiei publice centrale subordonate
Guvernului.
Cea mai mare parte a Constituiilor europene cuprind n
privina administraiei centrale de specialitate, doar norme generale,
ca principii de baz, structura sau competena nfiinrii acestora.
Fr a se ndeprta de la practica european, Constituia
Romniei, att n forma din 1991, ct i n forma revizuit, prevede n
Titlul III Autoritile Publice. Seciunea I Administraia public
central de specialitate c ministerele se organizeaz numai n
subordinea Guvernului. Alte organe de specialitate se pot organiza
n subordinea Guvernului i a ministerelor sau ca autoriti
administrative autonome.
Din acest text rezult c administraia central de specialitate
este o administraie statal, care se organizeaz i funcioneaz sub
forma ministerelor, n subordinea Guvernului.
Cu privire la fiecare din aceste categorii, n temeiul
prevederilor constituionale, putem reine urmtoarele trsturi sunt:
- organe de specialitate n subordinea Guvernului i a
ministerelor;
- autoriti administrative autonome.
n categoria administraiei centrale de specialitate,
identificm din prevederile constituionale, trei categorii de autoriti:
ministerele, organele de specialitate aflate n subordinea Guvernului
i a ministerelor i autoritile centrale autonome.
1. Din definiia ministerele se organizeaz numai n
subordinea Guvernului, rezult c ministerul este un organ de
specialitate al administraiei centrale, care urmrete realizarea, ntr-
un domeniu sau altul, a politicii interne i externe a Guvernului.
Ministerul este condus de un ministru i se nfiineaz, organizeaz
i funcioneaz potrivit legii.
Cu privire la modul de nfiinare, n practic aceast
prevedere a fost n mod repetat nclcat, ntruct pn acum regula
pentru organizarea i funcionarea ministerelor era aceea a nfiinrii
acestora prin hotrre de guvern.
Dup cum aminteam ntr-o seciune anterioar, un numr de
minitri, care conduc ministere, sunt i membri ai Guvernului, la
acestea adugndu-se minitrii de stat sau delegai pentru
coordonarea activitii unor ministere.
2. n conformitate cu prevederile art.117 alin.2, Guvernul i
Ministerele, cu avizul Curii de Conturi, pot s nfiineze n
subordinea lor organe de specialitate.
3. A treia categorie de autoriti ale administraiei publice
centrale de specialitate, o reprezint autoritile administrative
autonome, pe care le vom examina ntr-un capitol separat.
Statutul legal al administraiei centrale de specialitate
1. Administraia ministerial-cuprinde, dup cum am mai
amintit, ministerele subordonate Guvernului i alte organe de
specialitate subordonate Guvernului.
n Constituie nu sunt nominalizate ministerele, fcndu-se
doar trimitere la nfiinarea acestora prin lege.
n prezent, legea cadru pentru organizarea i funcionarea
ministerelor este Legea nr.90/2001 privind organizarea i
funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, 122 modificat i
completat prin Legea nr.23/2004 123 i respectiv, Ordonana de
Urgen a Guvernului nr.76/2005 124 i Legea nr.117/2005 125 .
Capitolul II al Legii nr.90/2001 este consacrat organizrii i
funcionrii ministerelor ca organe de specialitate ale administraiei
publice centrale care realizeaz politica guvernamental n
domeniile de activitate ale acestora. (art. 34), conduse de minitri.
Ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin
acordarea votului de ncredere asupra Programului de guvernare i
ntregii liste a Guvernului la investitura. Primul Ministru poate
solicita Parlamentului, ca unii dintre minitrii s aib i calitatea de
ministru de stat pentru coordonarea activitii unor ministere, ct i
modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea/desfiinarea sau,
dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere. Dei vechea
reglementare privind organizarea i funcionarea Guvernului i a
ministerelor, Legea nr.37/1990, fusese modificat implicit de
Constituia din 1991, efectele sale s-au produs pn n 2002,
consacrnd practica neconstituional a nfiinrii, desfiinrii
ministerelor prin Hotrre de Guvern i chiar remanieri
guvernamentale.
Aa se face c, n 1992, n Romnia erau nfiinate 22 de
ministere, n 1996-28, n 1997-27, n 1998-25, n 2000-23 de
ministere, iar din 28.02.2004-15 ministere.
Modificrile succesive ale Legii nr.90/2001, au vizat cu
prioritate, competena Primului Ministru de a solicita Parlamentului
modificri n structura Guvernului, cu privire la aparatul de lucru al
acestora. Legea prevede competena Guvernului de a aproba prin
Hotrre rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i
numrul de posturi ale ministerelor, n raport cu importana,
volumul, complexitatea i specificul acestora.
n subordinea ministerelor pot funcionarea servicii publice
deconcentrate cu competen n unitile administrativ teritoriale
nfiinate prin actul de autoritate al ministrului, respectiv prin ordin.
Ministrul, n calitate de conductor al ministerului, este
ajutat de unul sau mai muli secretari de stat, n conformitate cu
Hotrrea de Guvern privind organizarea i funcionarea acestuia.
Fiecare ministru dispune ca organ consultativ de un Colegiu
ministerial.
Legea stabilete, de asemenea, n art.53, categoriile de
atribuii ale minitrilor, anume:
- atribuiile generale-raportate la natura juridic a
ministerului de autoritate central de specialitate ntr-un domeniu;
- atribuii specifice-proprii domeniului lor de activitate.
Atribuiile generale i specifice ale minitrilor se aduc la
ndeplinire cu ajutorul aparatului propriu aprobat prin Regulamentul
de organizare i funcionare al ministerului.
Ca o dovad a faptului c fiecare Guvern a avut o politic
proprie n organizarea i funcionarea administraiei ministeriale,
amintim c dup alegerile din 2004, s-au adoptat mai multe msuri
organizatorice la nivelul administraiei publice centrale, prin care s-
au urmrit o mai eficient dimensionare a activitii ministerelor, o
comasare a acestora, transferarea unor activiti de la un minister la
altul, sau ctre organe de specialitate din subordinea Guvernului.
(Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 11/2004 126 i Ordonana de
Urgen a Guvernului nr.17/2005 127 ).
n teoria de drept administrativ, ministerele au fost apreciate
de cei mai muli autori ca fiind organe ale administraiei publice de
ramur n funcie de natura activitii pe care o realizeaz.
Din acest punct de vedere, ministerele se pot clasifica n 128 :
- ministere cu activitate economic;
- ministere cu activitate social-cultural i tiinific;
- ministere cu activitate politico-administrativ.
Cu privire la ministere i minitrii n special, pentru a ntregi
statutul legal al acestora, trebuie s ne raportm i la prevederile
Legii nr.115/1996 privind regimul averilor, la Legea nr.115/1999
privind rspunderea ministerial, modificat i completat, ct i la
prevederile Legii nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea
transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a funciilor publice
si in mediul de afaceri, prevenirea si sancionarea corupiei care
stabilesc condiiile speciale privind rspunderea minitrilor,
declaraia de avere i declaraia de interese ct i regimul
incompatibilitilor i al conflictului de interese.
Potrivit Legii nr.115/1999, membrii Guvernului (minitrii)
rspund penal pentru infraciunile prevzute n aceast lege i
pentru alte infraciuni prevzute de codul penal sau n legi penale
speciale, svrite n exerciiul funciei sale.
Totodat, membrii Guvernului rspund penal n condiiile
dreptului comun (art.6 alin.3) pentru infraciunile svrite n afara
exerciiului funciei lor.
Caracterul derogatoriu al acestei reglementri, fa de dreptul
comun, este dovedit i de prevederea legal de subiectul activ al
infraciunilor prevzute de Legea nr.115/1999, respectiv rspunderea
angajat de fotii membri ai Guvernului(art. 20 alin.2).
Actele emise de ministru n exercitarea atribuiilor sale,
poart numele de ordine i instruciuni, acte administrative supuse
regimului juridic de drept public.
Dat fiind organizarea i funcionarea ministerelor n
subordinea Guvernului, actele conductorilor acestora vor avea for
juridic inferioar Hotrrii sau Ordonanei Guvernului. Ca atare,
ordinele i instruciunile minitrilor, sunt emise n baza i executarea
legii, i conforme actelor Guvernului.
Drept consecin a naturii juridice a ordinelor i
instruciunilor de a fi acte administrative, acestea pot fi contestate pe
calea contenciosului administrativ n exercitarea prevederilor
constituionale prevzute de art.24, coroborat cu art.51 i art.52 i,
respectiv, a prevederilor Legii nr.554/2004 a contenciosului
administrativ 129 , dar ele pot fi i revocate de organul ierarhic superior
(Guvernul), sau retractate de emitent, la recomandarea Guvernului.
2. Aminteam n aceast seciune c n categoria autoriti ale
administraiei centrale de specialitate, regsim i alte organe
nfiinate, n subordinea Guvernului sau a ministerelor, cu scopul de
a organiza executarea legii ntr-un domeniu sau altul, i calificate ca
atare, prin actul normativ de nfiinare.
Denumirile acestora sunt diferite: agenii, consilii, comisii,
servicii, conduse de un preedinte, cu rang de ministru sau nu, n
funcie de modul de nfiinare i organizare al acestora.
Activitatea acestor autoriti este strict determinat de actul
de nfiinare i sunt subordonate sau, coordonate, n mod direct, de
Guvern sau de un minister. Actele conductorilor acestora sunt, de
asemenea, acte administrative emise n executarea legii, n domeniul
pentru care au fost nfiinate.
3. O a treia categorie a autoritilor centrale de specialitate,
prevzut de normele constituionale, spuneam c o reprezint
autoritile autonome, care nu se subordoneaz nici Guvernului,
nici altor ministere.
Cu privire la statutul legal al acestor autoriti, reinem c
cele tei acte normative amintite ca ntregind statutul legal al
ministerelor i minitrilor, sunt aplicabile i acestor autoriti
autonome cu privire la incompatibiliti, declaraia de avere i de
interese, rspunderea ministerial (dac avem n vedere c funciile
de conducere ale acestor autoriti sunt reglementate prin asimilare
sau echivalare cu cele de ministru, secretar de stat, nalt funcionar
public). Toate autoritile administraiei publice autonome au
personalitate juridic, conductorii lor asigur reprezentarea acestora
n raporturile cu alte autoriti publice, cu persoane juridice i
persoane fizice i n justiie i au calitatea de ordonator principal de
credite.
6.3.3.1. Actele autoritilor administraiei publice centrale

Poziia pe care o ocup autoritile administraiei publice


ministeriale de specialitate sau autonome, natura activitii acestora,
ne permite s reinem c activitatea acestora se materializeaz n acte
juridice, respectiv n acte administrative, ca principala form de
activitate a acestor autoriti ale administraiei publice.
Totodat, apreciem c dac n privina administraiei
ministeriale nu se poate contesta calitatea i capacitatea juridic a
minitrilor i conductorilor celorlalte organe centrale subordonate
ministerelor, de a emite acte cu caracter normativ i individual, n
activitatea de punere n executare a legii, pentru realizarea
competenei lor, n privina autoritilor autonome, aceast capacitate
nu se poate generaliza (ex. Avocatul Poporului, Preedintele Curii de
Conturi nu pot adopta acte cu caracter normativ ).
Actele minitrilor se numesc ordine sau instruciuni i sunt
supuse acelorai condiii generale de valabilitate, prevzute de
art.108 alin.4 din Constituie, al publicrii lor n Monitorul Oficial,
sub sanciunea inexistenei.
Fiind acte administrative, acestea fac obiectul aciunii n
contencios administrativ, potrivit prevederilor Legii nr.554/2004,
exceptndu-le pe cele ce intr n sfera finelor de neprimire.
Aadar legiuitorul nu distinge cu privire la caracterul
individual sau normativ al acestora, motiv pentru care n doctrina de
specialitate de numeroase ori s-a nvederat necesitatea reglementrii
prin lege a categoriilor de acte ce mbrac forma ordinelor i cea a
instruciunilor funcie de obiectul de reglementare al acestora/
ndrumtor i cele cu caracter normativ, iar ordinele individuale
6.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unitii de nvare 6


- analiza normelor constituionale cu privire la nfiinarea prin lege a autoritilor
administraiei publice centrale de specialitate
- practica Guvernului de a nfiina prin ordonan de Guvern, autoritile centrale
- rspunderea ministerial pentru actele emise pe durata mandatului
- minitri, minitri delegai diferenele conceptuale cu privire la calitatea de membru n
Guvern
- atribuiile minitrilor i actele administrative ale acestora
- procedura de investitur a Guvernului i consecinele n cazul schimbrii structurii
Guvernului
-
Concepte i termeni de reinut
Administraia ministerial, temeiul legal pentru dezvoltarea i funcionarea ministerelor.
Restructurarea, reorganizarea, comasarea ministerelor, consecine, actele ministrului.

ntrebri de control i teme de dezbatere

Teme de seminarizare / de evaluare


Examinai pe baz de referat organizarea i funcionarea unei autoriti ministeriale,
structura funcional a acesteia
Exemplificai actele cu caracter individual ale minitrilor

Bibliografie obligatorie
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureti
Corneliu Manda Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002
Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureti, 2008
Nicoleta Miulescu Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007
Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997
Verginia Vedina Drept administrativ i instituiile politico-administrative, ed. a IV a
revizuit i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009

Legislaie
- Constituia Romniei
- Legea nr.90/2001 (Monitorul Oficial nr.164/02.04.2001) privind organizarea i funcionarea
Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i completrile aduse prin Ordonana
de Urgen a Guvernului nr. 24/2009 i nr.2/2010
- Legea 115/1999(Monitorul Oficial nr.128/14.08.1999)- privind responsabilitatea ministerial
- Legea nr.161/2003(Monitorul Oficial 279/21.04.2003) privind unele msuri pentru
asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul
de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei
- Legea nr.144/2007( Monitorul Oficial nr.359/25.05.2007)- privind nfiinarea, organizarea
ifuncionarea Ageniei Naionale de integritate
- Legea 176/2010 (Monitorul Oficial nr.621/02.09.2010)- privind integritatea n exercitarea
funciilor i demnitilor publice

Unitateadenvare7
AUTORITILE CENTRALE AUTONOME

7.1.Introducere.
7.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare
7.3. Coninutul unitii de nvare:
7.3.1. Statul constituional i legal al autoritilor centrale autonome.
7.3.2 Categorii de autoriti centrale autonome
7.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

7.1. Introducere

Studiul autoritilor autonome este determinat de consacrarea n


Constituie a acestei categorii, ca expresie a democraiei
constituionale.
n practica constituional romneasc se recunoate c exist
un numr reprezentativ de autoriti autonome, reglementat ca atare
n mod exclusiv n Constituie (ex: Avocatul Poporului, Curtea de
Conturi, Consiliul Naional de Aprare a Teritoriului, SRI , Consiliul
Legislativ, Consiliul Economic i Social), dar i autoriti cu acest
regim reglementat prin lege sau acte cu putere de lege (SIE, SPP,
Consiliul Naional al Audiovizualului).
Importana acestora rezid n proporia lor n cadrul
administraiei publice centrale prin nesubordonarea lor fa de
Guvern i poziionarea lor sub controlul Parlamentului ( Avocatul
Poporului, Curtea de Conturi).
Consecina imediat este prezentarea de ctre acestea n faa
Parlamentului de rapoarte de activitate.
Cu privire aadar la nfiinarea lor, Constituia nu distinge
privind natura actului, a legii, care poate fi o lege special sau o lege
cadru ( organic).
Conducerea acestora este colegial sau unipersonal

130 Mihai Constantinescu, Antonie.Iorgovan, Ioan Moraru, Simina Elena Tnsescu - op..cit. p.233
131 idem - op..cit. p.236-237
132 Antonie Iorgovan op. cit. p. 437
7.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare

7.2.1.Obiectivele:
- nelegerea raiunilor de reglementare a acestor autoriti
- nelegerea gradului de autonomie al acestor autoriti n raport cu
Guvernul i Parlamentul
- cunoaterea principalelor autoriti autonome din sistemul de drept
romnesc
7.2.2. Competenele unitii de nvare
- dezvoltarea abilitii studenilor pentru delimitarea categoriilor de
autoriti ale administraiei autonome, funcie de modul de
reglementare
- contientizarea studenilor cu privire la rolul autoritilor autonome
n realizarea democraiei constituionale.
- identificarea modului de organizare i nfiinare a autoritilor
autonome (prin Constiuie, prin lege, categorii de legi).
- dezvoltarea abilitilor studenilor n evidenierea caracterului de
ramur sau de domeniu al autoritii autonome

Timpul alocat unitii: 2 ore

7.3. Coninutul unitii de nvare

7.3.1. Statul constituional i legal al autoritilor centrale


autonome

Am amintit n nceputul acestei seciuni, c un numr redus


de autoriti autonome sunt stabilite prin norme constituionale, cele
mai multe fiind nfiinate prin lege.
n conformitate cu prevederile art.116 din Constituie, aceste
autoriti autonome nu sunt altceva dect autoriti de stat, unele fiind
nominalizate n Constituie, precum: Consiliul Suprem de Aprare a
rii (art.119), Serviciile de Informaii (art.65 lit. h) i Serviciile
Publice de Radio (art.35 alin.5), iar altele nfiinate prin legi organice
(Consiliul Naional al Audiovizualului, Consiliul Concurenei,
Comisia Naional a Valorilor Imobiliare, Consiliul Naional pentru
Studierea Arhivelor Securitii, Comisia de Supraveghere a
Asigurrilor, Consiliul Naional de Evaluare Academic i
Acreditare, Societatea Romn de Radiodifuziune, Societatea
Romn de Televiziune, Agenia Naional de Pres Rompres, S.R.I.,
Serviciul Romn de Informaii Externe, Serviciul de Paz i
Protecie, Institutul Romn pentru Drepturile Omului i Banca
Naional).
Cu privire la Consiliul Legislativ (art.79), Consiliul
Economic i Social (art. 141), Curtea de Conturi (art. 140), din
analiza textelor constituionale, acestea sunt organe consultative de
specialitate ale Parlamentului sau ale Parlamentului i Guvernului .
n ceea ce privete Curtea Constituional (art.142-147) i
Avocatul Poporului (art.58-60), din analiza textelor constituionale nu
rezult natura juridic a acestora de autoriti autonome, ci mai
degrab, aa cum reine prof. Antonie Iorgovan au rolul de a
menine echilibrul ntre puterea executiv, legislativ i
judectoreasc130.
Privitor la autoritile centrale autonome, textul prevede
expres prin lege organic. Sensul sintagmei prin lege organic are
o semnificaie mai larg, putnd conduce la ideea unei legi
organice pentru fiecare autoritate autonom n parte, ct i la ideea
unei legi organice care s vizeze nfiinarea mai multor autoriti
autonome, cum poate fi adus i ideea unei legi organice care s
conin reglementri de principiu, un fel de drept comun al
autoritilor centrale autonome ale administraiei de stat.131
Conductorii acestora, ca o not distinctiv fa de
ministerele tipice, poart denumiri diferite: preedinte, director
general, Avocatul Poporului, etc.
Statutul legal al acestor autoriti este dat de legea de
organizare i funcionare a fiecreia dintre aceste autoriti,
exceptndu-le pe cele nominalizate de Constituie, care au n
completarea statutului lor, acte normative privind funcionarea
acestora.
Funcie de obiectul lor de activitate, aceste autoriti centrale
autonome au fost calificate ca organe de domeniu132 ce se pot
clasifica n:
organe de sintez;
organe de coordonare;
organe de control.
Din analiza legilor organice de nfiinare a acestor autoriti,
deducem activitatea acestora de executare i supraveghere a
executrii legii, materializat n acte administrative.
De asemenea, unele dintre acestea prezint rapoarte, dri de
seam, informri ctre Parlament ca expresie a activitilor autonome
nesubordonate Guvernului, i chiar recomandri privind legislaia
sau msuri de alt natur pentru ocrotirea drepturilor i libertilor
cetenilor (art. 60 Constituie-Avocatul Poporului, art.____din
Constituie.
Cu privire la statutul legal al acestor autoriti, reinem c
cele tei acte normative amintite ca ntregind statutul legal al
ministerelor i minitrilor, sunt aplicabile i acestor autoriti
autonome cu privire la incompatibiliti, declaraia de avere i de
interese, rspunderea ministerial (dac avem n vedere c funciile
de conducere ale acestor autoriti sunt reglementate prin asimilare
sau echivalare cu cele de ministru, secretar de stat, nalt funcionar
public). Toate autoritile administraiei publice autonome au
personalitate juridic, conductorii lor asigur reprezentarea acestora
n raporturile cu alte autoriti publice, cu persoane juridice i
persoane fizice i n justiie i au calitatea de ordonator principal de
credite.
Poziia pe care o ocup autoritile administraiei publice
autonome, natura activitii acestora, ne permite s reinem c
activitatea acestora se materializeaz n acte juridice, respectiv n acte
administrative, ca principala form de activitate a acestor autoriti
ale administraiei publice.
Totodat, apreciem c dac n privina administraiei
ministeriale nu se poate contesta calitatea i capacitatea juridic a
minitrilor i conductorilor celorlalte organe centrale subordonate
ministerelor, de a emite acte cu caracter normativ i individual, n
activitatea de punere n executare a legii, pentru realizarea
competenei lor, n privina autoritilor autonome, aceast capacitate
nu se poate generaliza (ex. Avocatul Poporului, Preedintele Curii de
Conturi nu pot adopta acte cu caracter normativ ).
7.3.2 Categorii de autoriti centrale autonome
Pornind de la art. 117(3) din Constituie, potrivit cruia
autoritile administrative autonome se pot nfiina prin lege
organic, vom deduce c acestea nu se subordoneaz ierarhic
Guvernului, avnd, de regul, conducerea desemnat de Parlament,
fa de care sunt obligate s depun rapoarte de activitate spre
dezbatere i aprobarea acestuia.
Sub aspectul denumirii, acestea poart titulaturi diferite
consiliu, serviciu, comisie, curte, etc.
Ca structur funcional i de conducere se pot clasifica n
autoriti colegiale sau unipersonale.
Din examinarea actelor de nfiinare n categorii, autoritile
centrale autonome, identificm: Consiliul Suprem de Aprare a rii,
Banca Naional a Romniei, Consiliul Naional al Audiovizualului,
SRI, SIE, CNVM, SPP. n funcie de criteriul de reglementare, putem
s clasificm aceste autoriti autonome n autoriti nominalizate n
Constituie i nenominalizate (ex. Consiliul Suprem de Aprare, SRI
sunt prevtute n Constituie)
O privire special se impune cu privire la Camera de Conturi
i Avocatul Poporului sau Consiliul legislativ pe care n literatura de
specialitate o regsim cuprins n aceast categorie.
Astfel, fa de prevederile Legii 94/1992 de organizare i
funcionare a Curii de Conturi, este indubitabil c aceasta este o
autoritate administrativ autonom, cu caracter jurisdicional,
autonom fa de Guvern, dar nu i fa de Parlament cruia i
prezint rapoarte.
n mod similar, Avocatul Poporului este o autoritate
administrativ autonom prin prisma normei constituionale i
reprezint o extensie a controlului Parlamentar asupra executivului i
administraiei publice, n general.
n mod similar, cu privire la regimul juridic al actelor emise de
cele dou autoriti, vom observa c dac pentru Curtea de Conturi,
actele administrative cu caracter normativ pot fi regulamentele
aprobate de Preedintele Curii , dar cu efecte interne limitate la
personalul su, nu acelai lucru se poate spune despre Avocatul
Poporului, actele sale, putnd fi normative.
Aceste dou autoriti sunt, n fapt, expresia democraiei
constituionale i nu se pot ncadra n modelul tipic al unei autoriti
administrative centrale, fiind examinate n raport de actul de
nfiinare i n corelaie cu norma constituional.

7.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unitii de nvare 7


-clarificarea noiunii de autoritate autonom
- criterii de delimitare fa de autoritile ministeriale
- analiza autoritilor autonome de rang constituional
- Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, organe de sintez i relaia acestora cu Parlamentul
- semnificaia actului de nfiinare al autoritilor autonome

Concepte i termeni de reinut

Autoritatea autonom, lege organic, lege special pentru nfiinare, deosebiri fa de autoritile
ministeriale

ntrebri de control i teme de dezbatere

Teme de seminarizare / de evaluare


1. Unde pot fi poziionate autoritile autonome n sistemul administraiei publice?
2. Ce fel de raporturi de drept administrativ se stabilesc ntre autoritile autonome i Guvern?
- 3. Ce categorii de acte adopt autoritile autonome?

Bibliografie obligatorie
Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureti
Corneliu Manda Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002
Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureti, 2008
Nicoleta Miulescu Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007
Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997
Verginia Vedina Drept administrativ i instituiile politico-administrative, ed. a IV a
revizuit i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009

Legea Avocatului Poporului


Legea Curii de Conturi
Legea Consiliului Legislativ
Unitateadenvare8
ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL
Cuprins:
8.1. Introducere
8.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare
8.3. Coninutul unitii de nvare
8.3.1. Principiile de organizarea i funcionare a administraiei publice locale
8.3.2. Autoritile administraiei publice locale
8.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

8.1. Introducere

Cea mai mare transformare din punct de vedere structural,


instituional, n administraia romneasc dup 1989, o regsim la
nivelul administraiei publice locale, prin consacrarea principiilor

133 Legea 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985 - Publicat n Monitorul Oficial
nr.331/26.11.1997
Legea nr.286/2006 privind modificarea i completarea Legii nr.215/2001 referitoare la administraia public local
134 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru , Simina Elena Tnsescu op. cit. p. 253
135 Charles Debbasch Institutions adtimnistratives LGDJ Paris, 1972, pag.160
136 Ioan Vida Administraia public i autonomia local, Dreptul nr.10,11/1994, p.49-55
137 Pierre Pactet - Institutions politiques . Droit constitutionnel Edition Masson, Mexico, 1989, pag.48
138 Anibal Teodorescu Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a-III-a, Bucureti, Institutul de Arte Grafice Eminescu, Bucureti, 1929, vol.II, pp. 286-urm.
139 Roger Bonard Prcis elementaire de droit public, 3 dition, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1934., Recucil., Recucil, p.16-urm.;
Jean V.Vermeulen Evoluia descentralizrii administrative n Romnia, 1946, p.4;
Anibal Teodorescu op.cit., p.247;
Andr Laubader, Jean Claude Venezia, Yves Gaudement- op.cit, p.111
140 Legea nr.215/2201 privind administraia public local - Publicat n Monitorul Oficial nr.204 din 23.04.2002, modificata si completata prin Legea nr.286/2006,
Publicata n Monitorul Oficial nr.621/18.07.2006
141 Legea nr.195/2006 legea cadru a desecntralizrii Publicat n Monitorul Oficial nr.453 din 25.05.2006
142 Legea nr.393/2004 privind statutul alesului local - Publicat n Monitorul Oficial nr.912 din 07.10.2004, modificata si completata prin Legea nr.216/2005,
Publicata in Monitorul Oficial nr.590/07.07.2005 i Legea nr.249/2006, Publicata n Monitorul Oficial nr.554/27.06.2006
143 Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului - Publicat n Monitorul Oficial nr.658 din 21.07.2004
144 Legea nr.339/2004 privind descentralizarea Publicat n Monitorul Oficial nr.668/26.07.2004
145 Legea nr.51/2006 a serviciilor publice de gospodarie comunal - Publicat n Monitorul Oficial nr.254/21.03.2006
146 Legea nr.67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale Publicat n Monitorul Oficial nr.271/2004
147 Mihai Constantinescu Scrutinul uninominal. Efecte i semnificaii sisteme electorale contemporane R.A. M.Of. Bucureti, 1996, p.23
Ioan Muraru Scurt pledoarie pentru reprezentarea proporional . Sisteme electorale contemporane, p.75
148 Ioan Muraru Drept constituional i instituii politice, ed. a VII a, Ed. Actami, Bucureti, 1997, p.398-urm.
149 Ioan Alexandru-op.cit., p.640
150 Idem op.cit., p.642-urm.
151 Legea nr.52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica - Publicat n Monitorul Oficial nr. 70 din 03.02.2003
152 Corneliu Manda Dreptul administrativ, Tratat elementar,2002, Ed. Lumina Lex, Bucureti, p.168
153 Legea nr.199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985- Publicat n Monitorul
Oficial nr. 331/26.11.1997
154 Corneliu Manda, Cezar Manda Administraia public local din Romnia,Ed. Lumina Lex, 1999, Bucureti, p.23
155 Antonie Iorgovan- op.cit., p. 501
156 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Iona Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit,.p.259
Rodica Narcisa Petrescu op.cit., p.160-162
Ioan Santai Drept Administrativ i tiina Administraiei, Ed.Risoprint, Cluj-Napoca 1988, p.235-237
157 Antonie Iorgovan op.cit., p.520
constituionale i legale de organizare i funcionare a acestora i
reglementarea la rang de principiu fundamental al autonomiei locale
Evoluia istoric a administraiei publice locale dovedete, cu
prisosin, influena favorabil a curentului francez privind
dezvoltarea pe baza principiului deconcentrrii serviciilor publice i
respectiv descentralizrii, cu recunoaterea autonomiei locale.
Modificrilor instituionale, consecine a noilorr principii
constituionale privind organizarea i funcionarea administraieri
publice locale n Romnia, li se adaug i transformrile
instituionale produse n contextul aderrii rii noastre la
Comunitatea European, din perspectiva armonizrii legislaiei
romneti cu cea comunitar, prin preluarea principiului
subsidiaritii, proximitii i solidaritii, ct i determinarea noilor
relaii din administraia public local, pe cele dou paliere, central i
local.
Aderarea Romniei la Carta european a autonomiei locale, a
impus modificri corespunztoare cu privire la stabilirea
competenelor autoritilor administraiei publice locale, la definirea
capacitii de drept public a acestora, la descentralizarea serviciilor
publice de intreres general i, nu n ultimul rnd, la consacrarea
autonomiei trihotonice a autoritilor administraiei publice locale
tehnic, funcional instituional i financiar.
Analiza autoritilor administraiei publice locale pe nivele
de administraie, a raporturilor dintre acestea, coroborat cu controlul
administrativ exercitat asupra actelor administrative emise sau
adoptate de acestea, dovedesc corespondena dintre reglementrile
legale interne i cele comunitare, n domeniul descentralizrii
administraiei publice locale, a transparenei n administraia public
local i, nu n ultimul rnd, al asigurrii procesului participativ la
luarea deciziilor n satisfacerea nevoilor de interes local.

8.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare


8.2.1.Obiectivele:
2. nelegerea local specificului principiului
descentralizrii, pe baza autonomiei locale
3. cunoaterea organizrii i funcionrii administraiei
publice locale, pe nivele de administraie
4. identificarea nivelelor de administraie n sistemul
administrativ rommnesc
5. cunoaterea atribuiilor i responsabilitilor autoritilor
administraiei publice locale
8.2.2. Competenele:
- studenii se vor familiariza cu conceptele fundamentale privind
administraia public local, autonomia local, serviciile publice,
deconcentrarea, descentralizare

158 Paul Negulescu Tratat de drept admin.istrativ, ed. a-II-a, .Bucureti, 1934, p. 90
159 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Iona Muraru, Elena Simina Tnsescu op.cit,.p.259
Rodica Narcisa Petrescu op.cit., p.160-162
Ioan Santai Op. Cit., p.235-237
- identificarea principiuluide orgaizare i funcionare a
administraiei publice locale, din punct de vedere structural
- contientizarea rolului autonomiei locale i a participrii
cetenilor la realizarea nevoilor de interes local
- dezvoltarea abilitilor de identificare a competenelor materiale
ale autoritilor administraiei publice locale i a raporturilor
dintre acestea, pe nivele de administraie
- dezvoltarea abilitilor de utilizare a metodelor i tehnicilor de
lucru n administraia public local

Timpul alocat unitii: 4 ore

8.3. Coninutul unitii de nvare

8.3.1. Principiile de organizarea i funcionare a administraiei


publice locale
Reglementrile constituionale romneti, se nscriu n practica
european majoritar, n sensul c prin Constituie, se stabilesc att
principiile generale, organizarea administrativ-teritorial, ct i
autoritile administraiei publice locale, cu referire totodat la
relaiile dintre acestea i tutela administrativ.
Pentru a evidenia principiile ce stau la baza organizrii i
funcionrii administraiei publice locale, vom proceda la o analiz
trihotonic:
din punct de vedere al normelor constituionale;
din punct de vedere al Legii organice nr.215/2001 privind
administraia public local, modificata si completata prin Legea
nr.286/2006;
din punct de vedere al Cartei Europene a autonomiei locale,
semnat i ratificat de Parlamentul Romniei, prin Legea
nr.199/1997.133
Se impune n prealabil, prezentarea principiilor de organizare
a administraiei locale romneti, s amintim c doctrina romneasc
i de drept comparat a examinat ca principii ale organizrii
administraiei teritoriale (administraie local n sens larg):
principiul centralizrii-care reflect subordonarea strict a
organelor locale fa de organele administraiei centrale i lipsa
oricrei capaciti de decizie, activitatea acestora, reducdu-se la
simpla executare a deciziilor centrale;
principiul deconcentrrii - potrivit cruia se recunoate
unor ageni ai statului repartizai n teritoriu, a unor anumite
prerogative de decizie;
principiul descentralizrii-care presupune existena unor
organe locale desemnate, alese de comunitatea teritorial, cu
competene proprii n gestionarea i administrarea afacerilor
colectivitii n care sunt alese, ceea ce implic o anumit autonomie
local.
Revenind la etapa contemporan, vom reine mai nti, c prin
Constituia Romniei, n forma adoptat n 1991, au fost consacrate
la rang de principii constituionale ale organizrii administraiei
locale, doar principiul autonomiei locale i principiul descentralizrii
serviciilor publice (art. 119).
Chiar dac forma iniial a redactrii principiului
descentralizrii a avut n vedere i deconcentrarea serviciilor publice,
pn la revizuirea Constituiei n 2003, cnd aceasta a fost consacrat
expressis verbiss, la rang de principiu constituional, deconcentrarea
a fost examinat doar n doctrina administrativ.
Aceast completare era necesar pentru administraia
public local, de vreme ce se realizeaz la nivel judeean i la
nivelul localitilor, presupune la rndul su, o aezare n teritoriu a
organelor specializate, deci o deconcentrare spre localiti a
serviciilor. De altfel, aa cum s-a artat n comentariul din 1992 al
Constituiei, principiul descentralizrii serviciilor publice includea i
sensul deconcentrrii, dari nscrierea expres a principiului
deconcentrrii, nltur orice dubii134.
1) Clarificarea coninutului celor dou principii generale ale
administraiei, descentralizarea i deconcentrarea, permit i
definirea corect a coninutului acestora ca principii generale de
organizare i funcionare a administraiei publice locale, separat de
deconcentrarea serviciilor publice.
Descentralizarea capt sensul deja consacrat pentru
colectivitile locale, de a reprezenta capacitatea acestora, de a se
administra ele nsele sub controlul statului, existena personalitii
juridice care le permite constituirea unor autoriti proprii i cu
resursele necesare. 135
Autoritile locale nu mai sunt subordonate ierarhic, celor
centrale, beneficiind de autonomie, actele acestora neputnd fi
anulate de autoritile centrale i dispun de un patrimoniu propriu,
distinct al unitilor administrativ teritoriale .
Descentralizarea administrativ consacrat la rang de
principiu constituional, definete personalitatea juridic a unitilor
administrativ teritoriale, a colectivitilor locale, ct i existena
autoritilor locale alese care le reprezint i care nu fac parte din
sistemul autoritilor statale, dar supuse unei forme de control
stabilite de lege.136
Distincia ntre descentralizarea administrativ i cea tehnic
nu este doar terminologic. Prevederea din art.120(1) determin
coninutul i regimul juridic diferit al celor dou noiuni:
descentralizare i deconcentrare, ceea ce n literatura de specialitate
s-a numit nu numai o diferen de nivel, ci i o diferen de
natur137
2) Al doilea principiu consacrat constituional este principiul
autonomiei locale, care aa cum spunea Anibal Teodorescu138
reprezint dreptul unitilor administrativ teritoriale de a-i
satisface interesele proprii fr amestecul autoritilor centrale,
principiu care atrage dup sine descentralizarea administrativ,
autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implic
autonomia.
3) Al treilea principiu constituional este deconcentrarea
serviciilor publice.
Definit prin comparaie cu descentralizarea, deconcentrarea
este un transfer al puterii de decizie de la autoritile centrale, la cele
locale, cu meninerea dreptului de tutel administrativ de la
organele centrale de stat la reprezentanii locali ai acestora139
Ceea ce aduce nou deconcentrarea, este capacitatea
decizional a acestor servicii publice care beneficiaz de o delegare
de competen, urmare a transferului de atribuii de la autoritatea
local ce le-a nfiinat.
Meninerea controlului autoritii locale asupra serviciilor
publice nfiinate definete regimul juridic al acestuia de a fi un
serviciu public local sau de interes local, prin intermediul cruia
autoritatea local realizeaz ntr-un mod mai eficient sau direct
interesele colectivitilor locale n care a fost aleas.
B. O a doua categorie de principii ce stau la baza
administraiei publice locale, sunt cele reglementate de Legea
nr.215/2001140, modificata si completata prin Legea nr.286/2006 a
administraiei publice locale, modificat i completat implicit prin
revizuirea Constituiei i respectiv Legii nr.195/2006 a
descentralizrii141, Legii nr.393/2004142 privind statutul alesului
local, modificata si completata prin Legea nr.216/2005 si respectiv
Legea nr.249/2006 i Legii nr.340/2004143 privind instituia
prefectului.
Din aceast perspectiv, vom prezenta principiile consacrate
de legea organic care dezvolt principiile constituionale din 1991,
modificate implicit prin Constituia revizuit n 2003.
Astfel, n art.2 din Legea nr.215/2001, modificata si
completata prin Legea nr.286/2006 se stipuleaz c:Administraia
publica in unitile administrativ-teritoriale se organizeaz si
functioneaza in temeiul principiilor descentralizarii, autonomiei
locale, deconcentrarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor
administratiei publice locale, legalitatii si al consultarii cetatenilor
in solutionarea problemelor locale de interes deosebit, iar n art. 3
(1): Prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea
efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si
de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care
le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii, respectiv art. 4(1)
i (2) potrivit crora Autonomia locala este numai administrativa si
financiara, fiind exercitata pe baza si in limitele prevazute de lege .
Autonomia locala priveste organizarea, functionarea, competentele
si atributiile, precum si gestionarea resurselor care, potrivit legii,
apartin comunei, orasului, municipiului sau judetului, dupa caz
Examinarea comparativ a acestor texte cu art.3, pct.1 din
Carta autonomiei locale conduce la concluzia c legiuitorul
romn a folosit o definiie mult apropiat d aceasta. Caracterul pur
administrativ al acestei autonomii, rezult explicit din textul legal,
unde n art.2(2) se stipuleaz c aplicarea principiului autonomiei
locale nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, unitar i
indivizibil al Romniei.
Definirea principiului n Legea nr.215/2001, modificata si
completata prin Legea nr.286/2006 permite evidenierea ctorva
elemente specifice ale coninutului acesteia:
a) Autonomia local este att un drept, ct i capacitatea
efectiv a autoritii de a se manifesta prin acte sau fapte
materiale.
Reglementarea acestui principiu, att cu privire la coninutul su
teoretic, al elementelor sale, dar i sub aspectul exerciiului su dat de
existena unui patrimoniu aprobate de autoritile locale, stabilirea de
impozite, taxe, cu titlu de venituri proprii, administrarea n nume
propriu a acestora demonstreaz i garantarea realizrii acestui
principiu constituional care trebuie s fie n concordan cu
competenele i responsabilitile acestora.
Garantarea principiului autonomiei locale o regsim dezvoltata in
art.6 i 7 care fac trimitere la regulile din Legea nr.195/2006-legea
cadru a descentralizrii, potrivit creia transferul de competente se
face concomitent cu asigurarea resurselor necesare executrii
acestora. Exercitarea competentelor se face numai dup
transmiterea resurselor financiare necesare, respectiv, finanarea
competentelor delegate este asigurata in totalitate de ctre
administraia publica centrala.
b) Definirea coninutului autonomiei locale, face trimitere i
la principiul subsidiaritii (art.7), fr ns a proceda la definirea
acestuia
c) Legea consacr obligaia administraiei publice centrale
de a consulta asociaiile, autoritile administraie publice locale,
n toate problemele care le privesc direct, iar prin modificarea
adusa de Legea nr. 286/2006, sunt consacrate la nivel legislativ
formele asociative existente, respectiv Asociaia Comunelor din
Romnia, Asociaia Oraelor, Asociaia Municipiilor si Uniunea
Naionala a Consiliilor Judeene, la care legiuitorul mai prevede si
alte forme asociative de interes general constituite potrivit legii.
n prezent, n Romnia sunt organizate i funcioneaz asociaii
ale judeelor, ale oraelor, municipiilor i comunelor i pentru un
parteneriat eficient n dialogul cu autoritile centrale, s-a constituit
Federaia Autoritilor Locale din Romnia, cu reprezentani ai
tuturor acestor forme asociative, ai cror reprezentani fac parte
inclusiv din forurile de cooperare europene (Congresul puterilor
locale).
d) Ca o expresie a autonomiei locale, legea recunoate
autoritilor locale dreptul de a adera la asociaiile naionale i
internaionale, de a ncheia acorduri i de a participa la realizarea de
programe regionale, sau acorduri de cooperare transfrontalier, n
condiiile legii.
e) Recunoaterea autonomiei locale, presupune i
capacitatea autoritii locale de a hotr asupra participrii
acestora cu capital i bunuri la constituirea unor societi
comerciale, sau la nfiinarea de servicii publice de interes local.
Modificrile aduse Legii nr.215/2001 prin Legea
nr.286/2006, art.11-14, instituie norme noi in privina capacitatii
unitatilor administrative teritoriale de a coopera si a se asocia, in
scopul realizrii in comun a unor proiecte de dezvoltare de interes
zonal sau regional, ct i al furnizrii unor servicii publice comune.
Ca atare, se instituie asociaii de dezvoltare intercomunitara, cu
personalitate juridica de drept privat si de utilitate publica si se
reglementeaz regimul juridic al zonelor metropolitane si
aglomerrilor urbane, constituite prin acordul autoritatilor
administraiei publice locale, in scopul dezvoltrii infrastructurilor si
a obiectivelor de dezvoltare comuna, dar si posibilitatea asocierii si
cooperrii cu unitati administrativ teritoriale din strintate sau sa
adere la asociaii internaionale ale unitilor administrativ teritoriale
f) Ca o expresie a noului coninut al autonomiei locale,
autoritile administraiei publice locale au statut propriu de
organizare i funcionare.
g) Reglementarea controlului de tutel a prefectului, un
control exclusiv de legalitate (Legea nr.340/2004 privind instituia
prefectului, modificata si completata prin Legea nr.181/2006).
Legiuitorul stipuleaz expres c este o autonomie
administrativ i financiar ce se exercit pe baza i n limitele
prevzute de lege, viznd organizarea, funcionarea, competenele
i atribuiile, precum i gestionarea resurselor, care potrivit legii
aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz (art.4) i pentru o
mai clar delimitare a raporturilor dintre autoritile administraiei
publice locale nfiinate pe principiile autonomiei locale, prevede c
acestea se bazeaz pe responsabilitate, cooperare i solidaritate n
rezolvarea problemelor ntregului jude, ntre acestea neexistnd
raporturi de subordonare (art.6).
Pe linia armonizrii legislaiei interne cu legislaia
comunitar, definiia dat descentralizrii de Legea nr.339/2004
privind reglementarea cadru a descentralizrii144 a fost nlocuita
printr-o alta definiie de Legea nr.195/2006 care abroga Legea
nr.339/2004 transferul de competenta administrativa si financiara
de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei
publice locale sau sectorul privat (art.2 lit.b).
2. Un alt principiu consacrat de Legea nr.215/2001,
modificata si completata prin Legea nr.286/2006, este principiul
descentralizrii .
Acesta presupune, pe de o parte, transferul gradat de atribuii de la
autoritile publice centrale de specialitate la serviciile publice
teritoriale, concomitent cu capacitatea autoritilor locale de a nfiina
instituii i servicii publice cu personalitate juridic, n vederea
realizrii treburilor, intereselor colectivitilor locale, pe care le
reprezint.
De altfel, Legea nr.215/2001 dezvolt ambele principii
constituionale, stabilind n competenele autoritilor locale, dreptul
de a nfiina i organiza regii autonome, societi comerciale, servicii
publice de interes local, n domenii specifice de activitate, n
condiiile legii i coroborat cu mijloacele financiare de care dispun.
n vederea punerii n aplicare a acestor competene legale, a fost
adoptat Legea nr.51/2006 a serviciilor publice de gospodrie
comunala145, care definete ntr-un cadru general serviciul public n
domeniul gospodririi comunale.
3. Principiul subsidiaritii definit ca atare prin legea cadru
a descentralizrii n prima sa form (Legea nr.339/2003) ca fiind i
reluate n categoria principiilor generale ale descentralizrii,
reprezint asigurarea resurselor corespunztoare competentelor
transferate, responsabilitatea administraiei publice locale in raport cu
competentele care le revin, asigurarea unui proces de descentralizare
stabil, predictibil, bazat pe criterii si reguli obiective, al echitaii i
constrngerii bugetare.
Daca prin Legea nr.215/2001, anticipnd procesul istoric al
evoluiei administraiei locale, al realizrii autonomiei locale n
contextul descentralizrii i deconcentrrii administrative, se
prevedeau competenele autoritilor locale de a asigura condiiile
optime sau de a sprijini activitatea serviciilor publice
deconcentrate: nvmnt, cultur, sntate i sport, protecia
mediului, etc., tocmai din perspectiva finanrii viitoare a acestor
activiti, iar pn n 2004, o mare parte din aceste activiti au fost
preluate sau transferate ca responsabiliti autoritilor locale,
fr respectarea principiului constituional i legal cu asigurarea
mijloacelor financiare. Legea nr.286/2006 de modificare a Legii
nr.215/2001, coroborata cu Legea nr.195/2006 a descentralizrii
stabilete cele trei categorii de competente :delegate, exclusive si
transferate ale autoritilor administraiei publice locale, de natura a
permite parcurgerea etapelor legale pentru transferul de competenta
odat sau dup transmiterea resurselor financiare (art.6 din Legea
nr.195/2006).
4) Principiul deconcentrrii serviciilor publice
Fr a intra n comentarii conceptuale privind coninutul
principiului descentralizrii i al deconcentrrii serviciilor publice n
Romnia principiile Constituiei revizuite nu putem s nu-l avem n
vedere n examinarea Seciunii Principii specifice ale administraiei
locale, cu trimitere la dezvoltarea acestor principii din seciunile
anterioare. (art.120 din Constituie ).
5) Principiul eligibilitii
Acest principiu l regsim implicit prevzut n art.121(2) din
Constituie, sub forma Consiliul Local i primari alei n condiiile
legii i prevzute n art.2 din Legea nr.215/2001.
De altfel, aa cum am definit principiul autonomiei locale, am
reinut c eligibilitatea autoritilor locale, este un element de
coninut al acestui principiu, ceea ce poate conduce la concluzia
deducerii sale implicite.
Sediul materiei, al eligibilitii autoritii administraiei
publice locale, l regsim n Legea nr.67/2004 privind alegerea
autoritilor administraiei publice locale146.
Potrivit acestor reglementri, consiliile locale i judeene,
primarii i consiliul general al municipiului Bucureti se aleg prin
vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat.
Modalitatea de alegere a autoritilor locale, pe baza
sistemului reprezentrii proporionale n cazul consiliilor i a
scrutinului nominal la primar, s-a spus n literatur c reprezint o
opiune politic 147 i este rezultatul unei selecii valorice n care
se are n vedere starea social, dimensiunea civilizaiei, cultura,
politic i civic, la nivelul ceteanului mediu, tradiiile, experiena
statelor cu o constant istorie democratic.
Potrivit prevederilor Legii nr.67/2004, ca i reglementrile
anterioare, candidaturile pentru autoritile administraiei publice
locale, se propun, de regul, de partide politice, aliane politice, fr a
fi excluse candidaturile independente. Pentru aceast categorie,
legiuitorul stabilete respectarea condiiei listei de susintori.
Faptul c aceste candidaturi, att pentru autoritatea
deliberativ (consiliu), ct i executiv (primar), au conotaii politice,
nu este de natur a schimba regimul juridic aplicabil autoritilor
administraiei publice locale sau natura juridic a activitii lor . Ea
reprezint mai mult o garanie148 pentru alegtori, de vreme ce nu
poate produce alte consecine juridice. Astfel, ncetarea calitii de
membru de partid dup alegere sau retragerea sprijinului politic, nu
are drept consecin ncetarea calitii de ales local sau primar, de
vreme ce mandatul este de natur reprezentativ i nu un mandat
imperativ (art.69 din Constituie ).
6) Principiul legalitii
Revizuirea Constituiei din 2003, consacr la nivel de
principiu constituional, principiul legalitii.
Anterior acestei reglementri, legalitatea era dedus din
natura activitii, administraia public local, presupunnd n fapt,
punerea n executare a legii. De altfel, esena statului de drept este
tocmai obligativitatea legii, preeminena acesteia n ntreaga
activitate a autoritilor publice.
Ca atare, legalitatea este nu numai un principiu
constituional, dar i legal, fiind dedus din reglementrile organice ale
administraiei publice locale, att forma conformitii cu legea n
ntreaga activitate a autoritilor administraiei publice locale, dar i
ca o garanie suplimentar, prin controlul de tutel administrativ
exercitat de prefect.
Pe de alt parte, garantarea respectrii acestui principiu n
activitatea administraiei publice locale, i gsete reflectarea i n
prevederile art.51 i art.52 din Constituie, privind dreptul de
petiionare i dreptul persoanei vtmate de o autoritate public,
temei constituional al rspunderii autoritilor publice pentru
vtmrile produse cetenilor prin nclcarea sau nesocotirea
drepturilor i libertilor acestora.
7) Principiul subsidiaritii, in forma iniiala a Legii
nr.215/2001, presupune dou aspecte dup cum rezulta din art.7:
2. alin.1 exercitarea competenelor i atribuiilor stabilite prin
lege revin autoritilor administraiei publice locale care se gsesc
cel mai aproape de cetean.
3. alin.2 stabilirea de competene i atribuii pentru alte
autoriti dect cele de la alin.1, trebuie s in seama de amploarea i
de natura rspunderii ce le revin, precum i de cerinele de eficien i
de eficacitate.
Aceste dou dimensiuni trebuiau s se regseasc n
determinarea competenelor sau n partajarea competenelor
autoritilor locale de cele judeene i respectiv locale de cele
centrale, ceea ce se desvrete prin Legea nr.195/2006 a
descentralizrii. Potrivit acestei reglementari cadru, unul din
principiile descentralizrii este subsidiaritatea care consta in
exercitarea competentelor de catre autoritatile administraiei publice
situata la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetatean si care
dispune de capacitate administrativa necesara (art.3 lit.a).
Conceptul de subsidiaritate a reaprut cu mai mult
consecven odat cu dezbaterile preliminare semnrii Tratatului
Uniunii Europene i a fost introdus pentru prima dat de Actul Unic
European (AUE) n 1986, n privina competenei n materie de
mediu.
Dei face parte din tradiia politicojuridic a mai multor ri
(n principal germanice), ncercrile de gsire a unei interpretri
sau definiii oficiale, nu putem spune c s-au finalizat.
n schimb, se avanseaz continuu metode de aplicare a
acestui principiu de ctre instituiile comunitare. Termenii uzuali
pentru a determina aciunea sa sunt : manier satisfctoare, mai
bine realizate, ceea ce este necesar.
Cu toate c este o component sau o consecin a principiului
autonomiei locale, acest principiu se fundamenteaz pe teoria
politico-juridic a puterii statului, n raport cu societatea n general i
componentele sale n special, pe linia satisfacerii cerinelor sale149.
Acest principiu de natur att politic, ct i juridic, se
aplic cu prioritate ntre individ i societate, i ntre societate i
instituii, pentru a determina modul de repartizare a competenelor
ntre baz i vrf.
Multe dintre rile europene, au preluat acest principiu,
aplicndu-l n mod specific i se poate spune c este definit n Carta
european a autonomiei local (art.4).
Avem n vedere titlul Raza de aciune a autonomiei
locale, unde se prevede c exerciiul responsabilitilor publice
trebuie de o manier general s revin de preferin acelor
autoriti care sunt cele mai apropiate de ceteni. Atribuirea de
responsabiliti unei alte autoriti trebuie s in cont de amploarea
i de natura sarcinii i de exigenele de eficacitate i de economie
(4.3).
Astfel definit principiul subsidiaritii, are ca principal scop
favorizarea autonomiei locale.
n prezent, interpretarea principiului subsidiaritii are
semnificaii diferite, funcie de circumstane i de voina politic150,
variind ntre definirea lui ca un criteriu de delimitare a puterilor i a
legitimitii nivelelor de putere i pn la folosirea sa ca o form
ambigu de eschivare de orice obligaie.
De asemenea, trebuie reinut c acest principiu este abordat
n mod diferit de cele dou instituii europene, Consiliul Europei i
Uniunea European.
Astfel, Consiliul Europei promoveaz principiul autonomie
locale i regionale pentru structurarea membrilor si, n timp ce
Uniunea European urmrete realizarea unui echilibru ntre
obiectivul politic de uniune, la nivel european i competenele iniiale
ale statelor membre.
Lipsa unei concepii unitare la nivel comunitar, impune cu
necesitate redefinirea acestui principiu i stabilirea de criterii pentru
aplicarea acestuia cu mult claritate i consecven .
O form de manifestare a subsidiaritii n contextul
reglementrilor actuale romneti, o reprezinta i participarea
cetenilor la elaborarea deciziei, n acelai timp ea poate reprezenta
un criteriu pentru repartizarea competenelor ntre autoritile locale,
judeene, naionale. De altfel, capacitatea administrativa, conditie
pentru transferul competentelor, rteprezinta un ansamblu de resurse
materiale, institutionale si umane de care dispune o unitate
administrative teritoriala si actiunile pe care aceasta le desfasoara
pentru exercitarea competentelor stabilite de lege, evaluata si stabilita
in conditiile legii (art.2 lit.b din Legea nr.195/2006)
8) Principiul consultrii cetenilor n problemele locale
de interes deosebit
Dei acest principiu este implicit o component a autonomiei
locale, consacrarea acestuia n Legea nr. 215/2001, n mod distinct,
urmrete ntrirea rolului acestor autoriti i al colectivitilor
locale, a cetenilor n realizarea problemelor de interes local.
De altfel, n Carta european a autonomiei locale, la care
Romnia este parte semnatar, se arat c drepturile autoritilor
locale alese, nu pot aduce atingere n nici-un fel posibilitii de a
recurge la adunri ceteneti, referendum sau orice alt form de
participare direct a cetenilor, acolo unde acesta este prevzut de
lege. (art.3).
Faptul c Legea nr.215/2001, modificata si completata
consacr referendumul ca modalitate de consultare a cetenilor, nu
exclude orice alte forme de participare a acestora la treburile publice
(ex. adunrile ceteneti, adunri publice, conform Legii
nr.544/2003, organizarea de manifestaii publice, efectuarea de
sondaje de opinie, anchete, etc.).
Fiind un domeniu rezervat legii, organizarea i desfurarea
referendumului (art.73 lit.a, d), aceast instituie are un cadru general
reglementat prin Legea nr.3/2000, ca lege organic.
Reglementarea referendumului local, cuprinde consacrarea
principiului general al autonomiei locale i a recunoaterii dreptului
colectivitilor locale de a-i soluiona problemele specifice.
Aadar, referendumul local este forma i mijlocul principal
de consultare direct i de exprimare a voinei colectivitilor locale
cu privire la problemele de interes deosebit din autoritile
administrativ teritoriale corespondente.
Referendumul local prin problematica, (obiectul) pe care-l
poate avea, are efecte sau se raporteaz la interesele colectivitilor
locale. Ca atare, putem spune c natura sa juridic nu poate fi dect
administrativ, difereniat de specificul fiecrei colectiviti i de
necesitile i posibilitile sale, nici ntr-un caz o natur politic, ca
n cazul referendumului naional.
Cu privire la organizarea referendumului local este important
a reine de asemenea c legea nu stabilete caracterul su obligatoriu,
dect n cazul modificrii limitelor teritoriale ale unitilor
administrativ teritoriale, fiind o procedur prealabil (sub forma
consultrii) dezbaterii parlamentare a unui proiect de lege sau
iniiative legislative cu acest obiect.
Aadar, referendumul local are un caracter facultativ,
concluzie ce se poate desprinde i din modul de redactare al art.13(1)
din Legea nr.3/2000 problemele de interes deosebit ale unitilor
administrativ teritoriale pot fi supuse n condiiile prezentei legii,
aprobrii locuitorilor, prin referendum local.
Dac n privina organizrii, a iniierii referendumului local,
autoritile dispun de dreptul de a decide, n privina punerii n
aplicare a rezultatului su, acesta nu este la dispoziia autoritii sau
la discreia sa, opiunea de a aplica sau nu rezultatul.
Formularea din lege cetenii sunt chemai s se pronune
prin DA sau NU asupra problemei supuse referendumului
presupune c rezultatul este obligatoriu.
n sprijinul aceleiai consultri directe n vederea lurii celor
mai corecte hotrri, vine i reglementarea dat prin legislaie privind
transparena n administraie, respectiv Legea nr.52/2003 privind
transparena decizional in administraia public151, care stabilete
condiiile de participare a cetenilor la adoptarea actelor de autoritate
ale administraiei locale.
Aminteam de aceast obligativitate a referendumului
local152, ntruct caracterul obligatoriu al rezultatului su, se
traduce n obligativitatea adoptrii unui act de autoritate n care
acesta s se materializeze.
Refuzul autoritii de a se conforma acestei obligaii legale,
poate fi cenzurat de ctre prefect, pe calea controlului de tutel.
De altfel, finalizarea rezultatului referendumului ntr-un act
de autoritate este un rezultat fericit al demersului iniiat chiar de ctre
acesta. Lipsa unei asemenea finalizri, ar putea fi imputat i
autoritii, sub aspectul angajrii rspunderii patrimoniale n caz de
refuz, dac avem n vedere c ntregul proces de organizare i
desfurare presupune cheltuieli materiale din veniturile bugetului
local, constituit din impozite i taxe locale n cea mai mare parte.
C. Un alt temei legal al principiilor specifice administraiei locale,
am spus la nceputul acestei seciuni, l reprezint Convenia
European a Autonomiei Locale.
Carta a reprezentat pentru Romnia fundamentul modificrii
legii administraiei publice locale, dup ratificarea sa din 1997,
conducnd la adoptarea Legii nr.215/2001 modificata si completata
prin Legea nr.286/2006, ca o consecina a adoptrii legislaiei interne
la cea comunitara pe linia reformrii administraiei publice si a
consacrrii cadrului legal al autonomiei locale.
Carta european a autonomiei locale a fost aprobat de plenul
Consiliului Europei, fiind elaborat de un comitet de experi
guvernamentali, sub directa autoritate a Comitetului Director pentru
Probleme Locale i Regionale.
Proiectul Cartei a fost adoptat de Comitetul de Minitri al
Consiliului Europei, sub forma unei Convenii, n iulie 1985,
denumit Carta european a autonomiei locale, fiind deschis spre
semnare de ctre statele membre la 15 octombrie 1985, la Strasbourg.
Romnia a semnat Convenia european a autonomiei locale la 4
octombrie 1994, i a fost ratificat de Parlamentul Romniei, prin
Legea nr.199/1997153.
Carta european a autonomiei locale vine s acopere sau s
suplineasc un vid de reglementri cu caracter comun n aceast
materie, la nivelul statelor europene. Ea reprezint de fapt primul
instrument juridic multilateral care definete i protejeaz autonomia
local, avnd adeziunea i recunoaterea celor cror aciuni sunt
eseniale n aprarea autonomiei locale ,a statelor i guvernelor
democratice din Europa.154
Carta definete n art. 2 coninutul noiunii de autonomie local,
cu rang de principiu, stabilind totodat c acesta trebuie s fie
recunoscut n legislaia intern, n rndul principiilor constituionale.
Potrivit Cartei, trsturile eseniale ale autonomiei locale sunt date
de cele dou componente ale sale: dreptul i capacitatea efectiv a
colectivitilor locale de a rezolva i gestiona sub propria
responsabilitate i n interesul populaiilor lor, o parte important a
treburilor publice (art.3, punctele 1 i 2).
Titularul acestui drept, l reprezint consiliu sau adunarea,
compus din membrii alei prin vot liber, secret, direct i universal,
care la rndul su poate dispune de organe executive i deliberative
responsabile n faa lor ( art. 3.2)
Constituirea organelor reprezentative alese, nu vine ns n
contradicie cu alte forme instituionalizate care s asigure
participarea direct a ceteanului la actul decizional cum ar fi:
adunri ceteneti, referendum, etc.
n privina Romniei, trebuie s reinem c principiul autonomiei
locale a fost nscris nc din 1991, n normele constituionale, ca unul
din principiile de organizare i funcionare ale administraiei publice
locale (art. 119), iar principiile Cartei i-au gsit materializarea att n
prevederile Legii nr.69/1991 a administraiei publice locale
modificat i completat prin Legea nr.24/1996, ct i n Legea nr.
215/2001 (care a abrogat Legea nr.69/1991) a administraiei publice
locale, care n primele articole, definind autonomia local, preia n
cea mai mare parte noiunea Cartei, meninuta si de Legea
nr.286/2006.
Limitele autonomiei locale n Cart sunt date de stabilirea
competenelor sau atribuirea acestora altor autoriti, n caz contrar,
autoritile locale, dispun de capacitate deplin n toate domeniile,
competenele fiind depline i exclusive. Autonomia local nu exclude
delegarea competenelor de ctre autoritile centrale, exerciiul
autonomiei locale presupune capacitatea autoritilor de a-i stabili
ele nsele structurile administrative interne, s-i recruteze pe
principiul meritului i al competenei, personalul.
Ca o msur de protecie a principiului autonomiei locale, Carta
prevede c orice control asupra activitii autoritilor administraiei
publice locale, s nu se poat exercita, dect n formele i cazurile
prevzute de Constituie sau lege, cu respectarea principiului
proporionalitii pentru amploarea interveniei autoritii centrale
i importana intereselor pe care aceasta nelege s le protejeze.
(art.8 pct.1-3).
Sub aspectul autonomiei financiare, Carta prevede c resursele
financiare ale autoritilor administraiei publice locale trebuie s fie
proporionale cu competenele legale.
Realizarea intereselor autoritilor locale n mod autonom,
presupune conform Cartei i drepturi, respectiv capacitatea
autoritilor administraiei publice locale de a coopera i a se asocia
cu alte autoriti ale administraiei publice, n condiiile legii, pentru
realizarea unor sarcini de interes comun, sau de a adera la o asociaie
internaional de autoritile administraiei publice locale (art.10).
Ca modalitate de a asigura protecia legal a autonomiei locale,
Carta recunoate autoritilor administraiei publice locale, dreptul de
a se adresa instanei judectoreti, pentru a-i asigura liberul exerciiu
al competenelor, i respectiv, principiul autonomiei.
Carta european a autonomiei locale ratificat de Romnia prin
Legea nr.199/1997, a impus aadar o reformare a legislaiei interne
pe linia transpunerii n practic a elementelor de coninut ale
autonomiei locale, limitele i protecia autonomiei locale, principiul
subsidiaritii i al proporionalitii n relaiile cu autoritile
administraiei publice de pe palierele superioare.
O parte din aceste principii au fost preluate n Legea nr.215/2001
privind administraia public local, modificata si completata prin
Legea nr.286/2006, n Legea nr.393/2004 privind statutul alesului
local, Legea nr.195/2006 a descentralizrii , Legea nr.340/2004
privind instituia prefectului, , modificata si completata prin
Ordonana de Urgenta a Guvernului nr.179/2005, Legea nr.52/2003
privind transparena decizional, i cel mai important, consacrate ca
principiu de rang constituional prin revizuirea Constituiei din 2003.
Cu toate mutaiile calitative pe care le-a adus adoptarea acestui set
de acte normative, nu trebuie uitat faptul c, de cele mai multe ori,
transferul de competene se face n mod imperfect, fr a fi nsoit de
resursele care s permit executarea acestora. De asemenea,
transferul competenelor este parial, sau divizat ntre mai multe
autoriti, a cror intervenie afecteaz gradul de autonomie al
autoritilor administraiei publice locale (ex. ntre consiliul judeean
i consiliul local), intervenia statului prin legea bugetului de stat
anual n limitarea numrului de angajai i funcionari publici dintr-o
autoritate, n dimensionarea unor categorii de cheltuieli ale
autoritilor locale (ex. de personal, de capital, pentru, numrul
mijloacelor de transport, cheltuieli cu telefoanele, etc.). Toate acestea
reprezint n fapt, o limitare a principiului autonomiei locale, cu
componentele sale, dreptul i capacitatea autoritilor locale de a-i
gestiona propriile resurse, crend numeroase nemulumiri i chiar
proteste ale autoritilor administraiei publice locale, care nu sunt
consultate dect formal, cu ocazia adoptrii unor asemenea acte
normative.
Din perspectiva integrrii Romniei n Uniunea European,
eforturile rii noastre trebuie s fie susinute de o adoptare i
modificare a legislaiei, pe linia realizrii unei autonomii reale, o
repartizare echitabil a resurselor din sume defalcate, a limitrii
interveniei autoritilor judeene ale administraiei publice locale i
chiar a statului n activitatea autoritilor locale, a stabilirii obiectului
controlului activitii autoritilor administraiei publice locale, cu
precdere pe respectarea condiiei de legalitate, a Constituiei rii, n
realizarea compeneelor lor.
Consultarea autoritilor administraiei publice locale n timp util
i n mod adecvat, potrivit reglementrii Cartei europene a
autonomiei locale (art.4 pct.6), va permite adoptarea unei legislaii
favorabile autoritilor administraiei publice locale, cele mai
apropiate de ceteni, i pe care comunitile locale prin vot, le-au
investit cu responsabilitatea realizrii intereselor lor.
8.3.2. Autoritile administraiei publice locale
Este autoritatea administraiei publice locale cu caracter
deliberativ, avnd n temeiul prevederilor Legii nr.215/2001,
modificata si completata, o dubl natur:
autoritate a autonomiei locale (comunale, oreneti,
municipale);
autoritate a administraiei publice locale.
Ceea ce se poate reine din analiza Legii nr.215/2001 cu
privire la organizarea i funcionarea acestor autoriti ale
administraiei publice locale, este similitudinea modului de
reglementare a atribuiilor acestora, prin comparaie cu ale consiliului
judeean. Pentru aceste motive, de foarte multe ori, autoritile locale,
comune, orae i municipiile, au solicitat o partajare corect a
acestora, pentru a evita substituirea n exercitarea unor competene,
depirea acesteia i chiar excesul de putere al consiliului judeean.
Din coroborarea textelor constituionale i a celor legale, se
poate deduce c autoritile administraiei publice locale, respectiv
consiliile locale, pot avea orice atribuii din orice domeniu de
activitate, ct vreme legea nu o interzice. Dup cum concluziona
prof. Antonie Iorgovan n privina delimitrii sferei atribuiilor
consiliilor locale se aplic teoria drepturilor reflexe, sau teoria
autolimitrii statului, i aplicarea principiului dup care, orice
serviciu public care nu mai este organizat de stat, dar care rezolv
treburi publice din comune i din orae, devine de plin drept un
serviciu public local, n sarcina consiliului local155.
Prin modificarea Legii nr.215/2001 potrivit Legii nr.286/206,
consiliul local exercita in condiiile legii, urmtoarele categorii de
competente: exclusive, partajate si delegate (art.5).
Din punct de vedere al modului de redactare al categoriilor
de atribuii ale consiliului local, vom observa ca legiuitorul a optat
pentru o soluie selectiva a gruprii atribuiilor dup natura obiectului
de reglementare stabilind in sarcina exclusiva a consiliului local un
numr de cinci mari domenii de reglementare, si anume:
Consiliul local are iniiativa si hotaraste, in condiiile legii, in
toate problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin
lege in competenta altor autoritati ale administraiei publice locale
sau centrale.
Modificrile aduse prin Legea nr.286/2006 cu privire la
constituirea consiliilor locale au in vedere printre altele numrul de
consilieri ce urmeaz a alctui un consiliu local, modalitatea de
validare, invalidare a mandatului care dup modificare vor fi in
competenta Judectoriei in a carei raza se afla unitatea administrativ
teritoriala in care au fost alei, termenul de constituire a consiliului
local si sesizarea instanei in cazul in care acesta nu se poate constitui
la trei convocari consecutive ale prefectului, termenele de convocare
ale sedintei consiliului local, modalitatea de adoptare a hotararilor
(votul majoritar sau 2/3 ) (art.40), cat si clarificri ale instituiilor,
dizolvarea consiliului local si suspendarea mandatului de consilier
local, rspunderea contravenionala, administrativa, civila sau penala
in condiiile legii, a acestora.
In temeiul art.58 in forma modificata a Legii nr.215/2001,
dizolvarea consiliului local are loc de drept sau prin referendum
local.
Dizolvarea de drept, opereaz in trei situaii:
a) in cazul in care acesta nu se intruneste timp de doua luni
consecutive;
b) in cazul in care nu a adoptat in 3 edine ordinare
consecutive nicio hotrre;
c) in situatia in care numarul consilierilor locali se reduce sub
jumatate plus unu si nu se poate completa prin supleanti,
la sesizarea primarului, viceprimarului , secretarului unitatii
administrativ teritoriale sau a oricarei alte persoane interesate,
adresata instantei de contencios administrativ.
In privinta modalitatii de dizolvare prin referendum local, acesta
se organizeaza la cererea adresata prefectului de cel putin 25% din
numarul cetatenilor cu drept de vot inscrisi in listele electorale ale
unitatii administrativ teritoriale (art.58(4) ).
In privinta suspendarii mandatului consilierului local, aceasta
opereaza de drept numai in cazul in care a fost arestat preventiv prin
ordin al prefectului, in urma comunicarii de catre instanta de
judecata.
Statutul legal al consilierului local se intregeste cu prevederile
Legii nr.393/2004 modificat si completata prin Legea nr.249/2006
privind statutul alesului local, cat si cu prevederile Legi nr.161/2003
privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea
demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri,
prevenirea si sanctionarea coruptiei, Legea nr.115/1996 privind
privind declararea si controlul averii demnitarilor, magistratilor,
functionarilor publici si a unor persoane cu functii de conducere i
Ordonana de Urgen a Guvernului nr.14/2005 privind modificarea
formularelor pentru declaratia de avere si pentru declaratia de
interese.
Cu privire la consilieri, Legea nr.393/2004, prevede n
sarcina acestora i rspunderea disciplinar pentru nclcarea
regulamentului de organizare i funcionare a consiliului local
(art.57), ct i rspunderea disciplinar pentru abateri grave i
repetate, svrie n exercitarea mandatului (art.69).
Consiliul judeean
Precizrile fcute la Seciunea Consiliul local, privind actele
aprobate, calitatea procesual, reprezentarea, rspunderea alesului
local, sunt aplicabile i n cazul consiliului judeean. Consilierilor
judeeni, n calitate de alei locali, le sunt incidente prevederile Legii
nr.161/2003 privind incompatibilitatea, conflictul de interese, ct i
prevederile Legii nr.115/1996 i Ordonanei de Urgen a Guvernului
nr.16/2006, Legii nr.393/2004 privind statutul alesului local,
modificata si completata prin Legea nr.249/2006.
Consiliul judeean are o dubla calitate de autoritate a
autonomiei judeene i de autoritate a administraiei publice
judeene156. Este o autoritate deliberativ, care adopt hotrri ca
acte administrative supuse controlului de tutel al prefectului.
Consiliul judetean, ca autoritate a administratiei publice locale, este
constituita la nivel judetean pentru coordonarea activitatii consiliilor
comunale, orasenesti si municipale, in vederea realizarii serviciilor
publice de interes judetean
Preedintele consiliului judeean
n conformitate cu prevederile art.123 alin.4 din Constitutie
ntre prefect, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i
consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist
raporturi de subordonare.
Aceast prevedere clarific natura juridic a preedintelui
consiliului judeean, care n legea organic nu era prevzut ca fiind o
autoritate a administraiei publice locale.
Trimiterea din textul constituional vine ns s pun capt
speculaiilor teoretice dac preedintele este sau nu autoritate a
administraiei publice locale. Spunem speculaie pentru c avem
convingerea c legiuitorul nu a avut intenia de a-l scoate n afara
autoritilor, pe preedintele consiliului judeean. Principiul simetriei
consacrat n dreptul romnesc, justific faptul c la baza organizrii i
funcionrii autoritilor administraiei publice locale n Romnia, s-a
avut n vedere dualismul autoritilor, att la nivelul de baz, ct i la
cel intermediar, prin consacrarea a dou autoriti: una deliberativ i
una executiv, respectiv primar, consiliul local, preedintele
consiliului judeean
Prin modificrile aduse prevederilor constituionale i
consacrarea preedintelui consiliului judeean ca autoritate a
administraiei publice locale, dispoziiile privind natura juridic a
activitii acestuia din Legea nr.215/2001, i pot gsi finalitatea.
Preedintele consiliului judeean este ales prin vot indirect din rndul
consilierilor judeeni. Statutul acestuia cuprinde urmtoarele caliti:
- reprezentant al judeului, n relaiile cu alte autoriti publice,
persoane fizice sau juridice din ar sau strintate ((art.114, alin.1);
- conduce i controleaz aparatul propriu de specialitate i
rspunde de buna funcionare a acestuia art.114, alin.3);
- poart rspunderea n faa consiliului judeean pentru buna
administrare a administraiei judeene.

Administraia public a municipiului Bucureti


reglementat n Capitolul V al Legii nr.215/2001, se realizeaz prin
dou categorii de autoriti: consiliul general, ca autoritate
deliberativ, la nivelul municipiului Bucureti i primarul general, ca
autoritate executiv la nivelul municipiului, consiliile locale ale
sectoarelor municipiului Bucureti i primarii de sectoare ale
municipiului Bucureti; prefectul i comisia judeean consultativ a
municipiului Bucureti (art.130-148) din Legea nr.215/2001).
Primarul general al municipiului Bucureti este ajutat n
activitatea sa de viceprimari, care ndeplinesc atribuii prevzute de
lege pentru viceprimarii localitilor.
Cu privire la consiliul judeean i preedintele acestuia,
urmeaz a face urmtoarele precizri:
Legea nr.393/2004 privind statutul aleilor locali, prevede n
sarcina acestora i rspunderea disciplinar pentru nclcarea
prevederilor Legii nr.215/2001, sub forma avertismentului, chemarea
la ordine, retragerea cuvntului, eliminarea din sala de edin,
excluderea temporar de la lucrrile consiliului i a comisiilor de
specialitate, retragerea indemnizaiei de edin pentru 1-2 edine
(art.57), iar cu privire la preedintele i vicepreedintele consiliului
judeean, potrivit art.69, pentru abateri grave i repetate, se pot aplica
sanciuni: mustrarea, avertismentul, diminuarea indemnizaiei cu 5-
10% pe timp de 1-3 luni, eliberarea din funcie.
O parte din reglementrile privind funcionarea consiliului
judeean, se aplic prin asimilare cu reglementarea prevzut pentru
consiliul local.
Pe de alt parte, dei ntre cele dou autoriti, deliberativ i
executiv, nu exist raporturi de subordonare, potrivit prevederilor
art.38 alin.2 din Legea nr.393/2004, pentru a beneficia de concediu
fr plat sau concediu pltit, n cazul unor evenimente familiale
deosebite, au obligaia de a informa n prealabil, sau dup terminarea
concediului, despre aceasta, a duratei i perioadei cnd va avea loc.
Primarul
Statutul legal al acestuia, permite identificarea triplei sale
caliti de:
1. autoritate care reprezint colectivitatea teritorial - ef al
administraiei publice locale i al aparatului de specialitate ( art.65);
2. autoritate care reprezint puterea statal la nivelul
administraiei locale
3. agent al statului n exercitarea atribuiilor de autoritate
tutelar i stare civil, a sarcinilor privind recensmntul, organizarea
i desfurarea alegerilor, i n luarea msurilor de protecie civil.
Cu privire la sarcina primarului de reprezentare, s-a susinut n
literatura de specialitate, pornind de la prevederile art.67 din Legea
nr.215/2001 c este absurd a interpreta acest art. ad literram, n
sensul c primarul reprezint comuna, oraul n relaiile cu
autoritile publice, cu persoanele fizice sau juridice, romne sau
strine, precum i n justiie157
n argumentarea acestei opinii, se are n vedere posibilitatea ca
ambele autoriti ale administraiei publice locale s fie mpreun, n
calitate de prt, cnd obiectul litigiului reprezint o hotrre a
acestuia, sau refuzul nejustificat de a adopta o hotrre.
n ce ne privete, nu susinem teza pluralitii pasive a celor dou
autoriti din urmtoarele motive:
Calificarea primarului ca autoritate executiv, a avut n vedere
instituirea unei autoriti cu caracter continuu i permanent, care s
asigure administrarea curent a afacerilor locale. De asemenea, n
lipsa unei persoane care s reprezinte, ca n cazul consiliului
judeean, n persoana preedintelui acestuia, autoritatea deliberativ,
legiuitorul a prevzut c executarea hotrrilor consiliului local s fie
n responsabilitatea primarului (art.68 lit.b). Mai mult chiar, la baza
adoptrii hotrrilor consiliului local se afl rapoartele i avizele
aparatului propriu de specialitate al consiliului local , al crui ef,
conform art.66 din Legea 215/2001, este tot primarul.
Ca atare, n faa acestor argumente de text, nu vedem de ce nu ar
putea fi primarul singurul reprezentant al autoritii locale n justiie.
Chiar i n cazul refuzului nejustificat de a adopta o hotrre,
primarul va face dovada refuzului, n calitate de reprezentant al
autoritii.
La toate acestea, se adaug i un argument de fapt, n sensul c
aceast reprezentare, cu excepia cauzelor n care primarul figureaz
intuitu personae, ceea ce ar fi foarte rar, el fiind citat n
considerarea funciei de autoritate public pe care o ocup de
primar, se asigur de ctre un consilier juridic sau avocat desemnat,
ales n condiiile legii, ca personal de specialitate.
n acest sens, Legea nr.393/2004 prevede posibilitatea ca
autoritatea deliberativ, consiliul local s poat fi reprezentat prin
propriul personal sau un avocat ales.
Nu tim dac legiuitorul a intenionat ca prin aceast reglementare
s protejeze autoritatea primarului, a consiliului local, sau a
angajat autoritatea local la o cheltuial n plus cu plata salariilor
angajailor care desfoar activiti similare celor din aparatul
propriu, de altfel, tot al consiliului local.
Apreciez ca relevant n determinarea calitii procesuale pasive a
autoritilor administraiei publice locale, n aciuni judectoreti,
raportarea la competena material a fiecreia dintre acestea .
Consecina imediat a acestei corecte calificri a calitii
procesuale rezid n tragerea la rspundere a celor sau celui vinovat
pentru producerea unei pagube prin neemiterea, neadoptarea unui act
sau emiterea, adoptarea sa cu nclcarea legii.
Att primarul, ct i consiliul local, sunt inui s execute bugetul
local, propus de primar i aprobat de consiliul local, ca atare
rspunderile lor nu pot fi dect solidare pn la proba contrar a
dovedirii vinoviei sau a comportamentului abuziv care a condus la
nclcarea unui drept sau a unui interes legitim.
n privina suportrii pagubei de la bugetul local sau a
eventualelor despgubiri, i n cazul primarului, ct i al consiliului
local, participarea n cauz este n considerarea calitii sale de ales
local, deci n considerarea exercitrii unui mandat.
n acest sens, prevederile art.53 alin.1 din Legea nr.215/2001
privind administraia public local, potrivit cruia consilierii
rspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac
parte, sau dup caz, n nume propriu pentru activitatea desfurat
n exercitarea mandatului i pentru hotrrile pe care le-au votat i
art.66 alin.2 primarul rspunde de buna funcionare a administraiei
publice locale, n condiiile legii
Ct vreme nu se poate face dovada svririi unei fapte penale, a
unui abuz de drept n executarea atribuiilor sale legale, executarea
silit nu poate purta dect asupra bugetului local i nicidecum asupra
bunurilor sau a patrimoniului su privat (personal), al primarului sau
consilierului local.
Cnd paguba deriv dintr-o fapt personal, fr legtur cu
calitatea sa de ales local, atunci nici consiliul local sau primarul, nu
se manifest ca purttoare ale puterii publice, fiindu-le aplicabile
prevederile dreptului comun.
La randul sau, primarul poate deleaga, prin dispoziie,
viceprimarului exercitarea atributiilor sale, acesta fiind dupa
modificarea Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006, subordonat
primarului si inlocuitorul de drept al acestuia, sau secretarului unitatii
administrativ teritoriale si altor functionari publici din aparatul de
specialitate, atributii de ofiter de stare civila si de autoritate tutelara.
Dispoziiile Legii nr.393/2004 privind statutul aleilor locali,
stabilesc condiiile de exercitare a mandatului, pe ntreaga sa durat,
coninutul acestuia, respectiv drepturile i obligaiile pe care sunt
inui s le respecte, cazurile de ncetare i suspendare de drept a
mandatului, ct i rspunderea alesului local. Aleii locali, rspund
n condiiile legii, administrativ, civil sau penal dup caz, pentru
faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin.
De asemenea, nerespectarea prevederilor legale cu privire la
depunerea declaraiei de avere i de interese (art.82), n timp ce
refuzul depunerii acesteia atrage ncetarea de drept a mandatului.
Dei ntre primar i consiliul local nu se stabilesc raporturi de
subordonare, pentru a beneficia de concediu fr plat, sau concediu
pltit, n cazul unor evenimente familiale deosebite, primarul are
obligaia de a informa n prealabil consiliul local, cu privire la durata,
perioada n care va avea loc (art.38 alin.2 ).
In privinta suspendarii mandatului, suspendarea de drept
survine numai in cazul in care a fost arestat preventiv, prin ordin al
prefectului, ca urmare a comunicarii instantei de judecata.
Pe perioada suspendarii din functie, cat si a vacantei functiei
de primar, atributiile acestuia vor fi exerccitate de drept de
viceprimar, sau de unul dintre acestia, desemnat de consiliul local cu
votul secret al majoritatii consilierilor locale in functie (art.82 alin.1).
Daca sunt suspendati in acelasi timp atat primarul, cat si
viceprimarul, consiliul locala deleaga un consilier local care va
indeplini atat atributiile primarului, cat si pe cele ale viceprimarului,
pana la incetarea suspendarii.
Legea aduce modificari si reglementari privitoare la incetarea
de drept a mandatului primarului.
Se impune a retine cu privire la statutul alesului local si
reglementarea adusa prin modificarea Legii nr.393/2004 a statutului
alesului local, de Legea nr.249/2006, potrivit creia, aleii locali sunt
obligai, sub sanciunea ncetrii mandatului, s i declare
apartenena politic, prin declaraie scris, pe proprie rspundere,
depus la secretarul unitii administrativ teritoriale.
De retinut cu privire la statutul alesului local (primar,
consilier, presedintele consiliului judetean), legislatia restrictiva a
exercitiului mandatului sau dovedita de textele privind sanctionarea
disciplinara, suspendarea, incetarea de drept, declaratia de avere, de
interese, declaratia de interese personale, incompatibilitati, conflicte
vde inetrese, etc., pe care nu o regsim i la alte categorii de
demnitari.

8.3.3. Atribuiile autoritilor administraiei publice locale

Consiliul local are iniiativa si hotaraste, in condiiile legii, in


toate problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin
lege in competenta altor autoritati ale administraiei publice locale
sau centrale.
(2) Consiliul local exercita urmtoarele categorii de atribuii:
a) atribuii privind organizarea si funcionarea aparatului de
specialitate al primarului, ale institutiilor si serviciilor publice de
interes local si ale societatilor comerciale si regiilor autonome de
interes local;
b) atribuii privind dezvoltarea economico-sociala si de
mediu a comunei, oraului sau municipiului;
c) atribuii privind administrarea domeniului public si privat
al comunei, oraului sau municipiului;
2. atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre
ceteni;
3. atribuii privind cooperarea interinstitutionala pe plan intern
si extern ( art.8).
In dezvoltarea acestora sunt propuse in art.38 alin.2-8
activiti care se subscriu acestor mari categorii de atribuii exclusive.
Pentru a nu fi considerate limitative si neputind anticipa
ntreaga sfera de activitate a autoritilor deliberative, in art.38(9),
legiuitorul prevede ca consiliul local ndeplinete orice alte atribuii
stabilite prin lege.
Firete ca se pot face unele aprecieri cu privire la modul de
grupare al acestor atribuii sau a stabilirii coninutului fiecruia dintre
aceste categorii de natura a permite puncte de vedere contradictorii,
restringerea sferei de competenta in materia administrrii domeniului
(vezi atribuirea in folosina gratuita, schimbul, etc.).
Potrivit modificarilor Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006,
art.104 principalele categorii de atribuii ale consiliului judeean
sunt:
a) atributii privind organizarea si functionarea aparatului de
specialitate al consiliului judetean, ale institutiilor si serviciilor
publice de interes judetean si ale societatilor comerciale si regiilor
autonome de interes judetean;
b) atributii privind dezvoltarea economico-sociala a
judetului;
c) atributii privind gestionarea patrimoniului judetului;
d) atributii privind gestionarea serviciilor publice din
subordine;
e) atributii privind cooperarea interinstitutionala;
f) alte atributii prevazute de lege.
Consiliului judetean i se aplica aceleasi prevederi legale,
modificate prin Legea nr.286/2006 cu privire la validarea si
invalidarea mandatului consilierilor judeteni, dizolvarea de drept a
consiliului si suspendarea consilierului judetean, modalitatea de
adoptare a actelor consiliului judetean.
Prin modificarea Legii nr.215/2001, potrivit Legii nr.286/2006,
art.116 (1), presedintele consiliului judetean indeplineste
urmatoarele categorii de atributii:
a) atributii privind functionarea aparatului de specialitate al
consiliului judetean, a institutiilor si serviciilor publice de interes
judetean si a societatilor comerciale si regiilor autonome de interes
judetean;
b) atributii privind relatia cu consiliul judetean;
c) atributii privind bugetul propriu al judetului;
d) atributii privind relatia cu alte autoritati ale administratiei
publice locale si serviciile publice;
e) atributii privind serviciile publice de interes judetean;
f) alte atributii prevazute de lege sau sarcini date de consiliul
judetean.
De asemenea, presedintele consiliului judetean asigura, in
temeiul art.19 alin.2 din Legea nr.286/2006 reprezentarea unitatii
administrativ teritoriale in justitie. O modificare esentiala care a creat
numeroase discutii de natura politica intre initiatorii si sustinatorii
legii, a fost aceea a art.113 (3) eliberarea din functie a presedintelui
sau vicepresedintelui consiliului judetean se face cu votul secret al
majoritatii consilierilor in functie, la propunerea a cel putin 1/3 din
numarul acestora.
De asemenea, presedintelui consiliului judetean i se aplica
prin asimilare prevederile art.72 si art.77 din Legea nr.286/2006
privind modificarea i completarea Legii nr.215/2001 a administraiei
publice locale.
Astfel, n conformitate cu prevederile legale n vigoare, primarul
exercit trei categorii de atribuii: exclusive, delegate i transferate.
Din categoria atribuiilor exclusive principale, potrivit art.68
(1), amintim:
a) atributii exercitate in calitate de reprezentant al statului, in
conditiile legii;
b) atributii referitoare la relatia cu consiliul local;
c) atributii referitoare la bugetul local;
d) atributii privind serviciile publice asigurate cetatenilor;
4. alte atributii stabilite prin lege.
Aadar, ntlnim att atribuii exclusive, ct i delegate de
stat n calitate de reprezentant al statului, cnd ndeplinete funcia
de ofier de stare civil si de autoritate tutelara si asigura
functionarea serviciilor publice locale de profil, atributii privind
organizarea si desfasurarea alegerilor, referendumului si a
recensamantului. Primarul indeplineste si alte atributii stabilite prin
lege.
De asemenea, primarul exercit i atribuii partajate cu
autoriti de nivel central sau judeean, colabornd cu acestea pentru
executarea corespunztoare a atribuiilor sale. (art.68(6) )

8.3.4.Actele autoritilor publice locale

Actul de autoritate al consiliului local este hotrrea, care poate


fi att act administrativ individual, ct i normativ, supus controlului
pe calea contenciosului administrativ, n condiiile Legii nr.554/2004.
Hotrrea se adopt pe principiul majoritii, care poate fi calificat,
simpl sau absolut, n condiiile stabilite de Legea nr.215/2001,
modificata si completata. Cu privire la calitatea procesual a
autoritii deliberative, n condiiile Legii nr.215/2001, se poate spune
c acesta are capacitate juridic de drept public i, implicit de drept
privat, chiar dac legea nu o mai prevede expres. Calificarea ca
persoana de drept public, presupune personalitatea de drept civil i
ceva n plus, anume drepturi de putere public158.
Consiliul judeean are o dubla calitate de autoritate a autonomiei
judeene i de autoritate a administraiei publice judeene159. Este o
autoritate deliberativ, care adopt hotrri ca acte administrative
supuse controlului de tutel al prefectului. Consiliul judetean, ca
autoritate a administratiei publice locale, este constituita la nivel
judetean pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale,
orasenesti si municipale, in vederea realizarii serviciilor publice de
interes judetean
Actele preedintelui consiliului judeean sunt acte
administrative de autoritate cu caracter individual, denumite decizii,
fiind supuse controlului de tutel exercitat de prefect.

n exercitarea atributelor sale, primarul emite ca act administrativ


de autoritate dispoziia, supus controlului de tutel administrativ
exercitat de prefect, ct i aciuni n contencios administrativ,
exercitate de persoane vtmate printr-un asemenea act (conform
art.52 din Constituie coroborat cu prevederile Legii nr.554/2004).
Dispoziia poate avea att caracter individual, ct i normativ.

8.3.5. Rspunderea autoritilor publice locale


Consiliul local - Cu privire la consilieri, Legea nr.393/2004,
prevede n sarcina acestora i rspunderea disciplinar pentru
nclcarea regulamentului de organizare i funcionare a consiliului
local (art.57), ct i rspunderea disciplinar pentru abateri grave i
repetate, svrie n exercitarea mandatului (art.69).
Consiliul Judeean - Precizrile fcute la Seciunea Consiliul
local, privind actele aprobate, calitatea procesual, reprezentarea,
rspunderea alesului local, sunt aplicabile i n cazul consiliului
judeean. Consilierilor judeeni, n calitate de alei locali, le sunt
incidente prevederile Legii nr.161/2003 privind incompatibilitatea,
conflictul de interese, ct i prevederile Legii nr.115/1996 i
Ordonanei de Urgen a Guvernului nr.16/2006, Legii nr.393/2004
privind statutul alesului local, modificata si completata prin Legea
nr.249/2006.
Preedintele Consiliului Judeean - Legea nr.393/2004 privind
statutul aleilor locali cu privire la preedintele i vicepreedintele
consiliului judeean, potrivit art.69, pentru abateri grave i repetate,
se pot aplica sanciuni: mustrarea, avertismentul, diminuarea
indemnizaiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni, eliberarea din funcie.
Primarul - Legea nr.286/2006 de modificare a Legii
nr.215/2001, prevede in Capitolul VI Contraventii si sanctiuni,
faptele care atrag raspunderea contravenionala a primarului si
preedintelui consiliului judeean, putnd fi sancionai cu amenda de
la 1000 lei la 5000 lei, i anume:
a) nepunerea n aplicare, cu rea-credinta, a hotrrilor
consiliului local de ctre primar;
b) nepunerea n aplicare, cu rea-credint, a hotrrilor
consiliului judeean de ctre preedintele consiliului judeean;
c) neprezentarea n termenul prevzut de Legea finanelor
publice locale a proiectului bugetului unitii administrativ-teritoriale
de ctre primar, respectiv preedintele consiliului judeean, din culpa
lor;
d) neprezentarea de ctre primar sau preedintele consiliului
judeean a rapoartelor prevzute de lege, din culpa lor;
e) neluarea msurilor necesare, stabilite de lege, de ctre
primar sau preedintele consiliului judeean, n calitatea acestora de
reprezentani ai statului n unitile administrativ-teritoriale.
De asemenea, primarul ca si viceprimarul, preedintele i
vicepreedintele consiliului judeean, rspund de drept
contravenional, administrativ, civil sau penal pentru faptele svrite
n exercitarea atribuiilor ce le revin in condiiile legii. (art.154)

8.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unitii de nvare 8


noiunile fundamentale privind organizarea i funcionarea administraiei publice locale
principiile generale, coninutul autonomiei locale, subsidiaritatea, Carta autonomiei locale,
raporturile dintre autoritile administraiei publice locale, personalitatea de drept public
categorii de competene ale autoritilor administraiei publice locale- exclusive, partajate,
n comun, cooperare
administraia public din punct de vedere structural
constituirea i funcionarea autoritilor administraiei publice locale
autoritile executive i deliberative ale administraiei publice locale
regimul juridic al actelor autoritilor administraiei publice locale
participarea ceteneasc i transparena decizional, principiul fundamental de organizare
a administraiei publice locale
referendumul local forma de participare a comunitii la rezolvarea unor nevoi locale
statutul alesului local, regimul incompatibilitilor i a conflictelor de interese ale alesului
local
statutul unitilor administrativ teritoriale, regimul juridic al comunitii locale
(circumscripia teritorial)
rspunderea i responsabilitatea alesului local, formele rspunderii
regimuri administrative contemporane

Concepte i termeni de reinut

Administraia public local, autonomie local, atutoriti ale administraiei publice locale,
deconcentrare, descentralizare, principiul subsidiaritii i proximitii, competen capacitate de
drept public, act de autoritate, transparen decizional, liberul acces la informaiile publice,
referendumul local

ntrebri de control i teme de dezbatere

1. Care sunt elementele de coninut ale principiului autonomiei locale?


2. Categorii de raporturi ntre autoritile executive i deliberative.
3. Enumerai categoriile de competene exclusive ale autoritilor administratiei publice
locale.
4. Care sunt consecinele stabilirii capacitii de drept public pentru unitile administrativ
teritoriale?
5. Cine are exerciiul capacitii i reprezentrii unitii administrativ teritoriale?

Teme de seminarizare / de evaluare


1. Studiu de caz privind competenele administraiei publice locale
2. Examinarea coninutului actelor administrative emise/adoptate de autoritile
administraiei publice locale (modele, comparaie, redactare acte)

Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureti
Corneliu Manda Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002
Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureti, 2008
Nicoleta Miulescu Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007
Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997
Verginia Vedina Drept administrativ i instituiile politico-administrative, ed. a IV a
revizuit i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009

3. Constituia Romniei Monitorul Oficial nr.767/31.10.2003


4. Legea nr.215/2001 (Monitorul Oficial nr.123/20.02.2007), republicat, privind administraia
public local cu modificrile i completrile aduse prin Ordonana de Urgen a Guvernului
nr.20/2008, Legea nr.35/2008, Ordonana de Urgen a Guvernului nr.66/2008, Legea
nr.131/2008
5. Legea nr. 544/2001 (Monitorul Oficial nr. 663/23.10.2001) privind liberul acces la
informaiile de interes public
6. Legea nr.554/2004 (Monitorul Oficial nr.1154/07.12.2004) privind contenciosul
administrativ, modificat i completat
7. Legea nr. 340/2004, republicat, (Monitorul Oficial nr.225/24.03.2008) privind prefectul i
instituia prefectului
8. Legea nr.195/2006 (Monitorul Oficial nr.453/25.05.2006) privind descentralizarea
9. Legea 161/2003 (Monitoriul Oficial nr. 279/21.04.2003) privind unele msuri pentru
asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de
afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei
10. Legea 144/2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de
Integritate (monitorul Oficial nr. 359/25.05.2007)
11. Legea 176/2010 privind integritatea n exercitarea funciilor i demnitilor publice
(Monitorul Oficial nr. 621/2010)
12. Legea 393/2004 privind statutul aleilor locali (Monitorul Oficial nr. 912/2004)
13. Regulamentul nr. 30/2002 de organizare i funcionare

Unitatea de nvare 9
STATUTULCONSTITUIONALILEGALALPREFECTULUI
Cuprins:
9.1 Introducere
9.2 Obiectivele i competenele unitii de nvare
9.3 Coninutul unitii de nvare
9.3.1. Statutul constituional i legal al prefectului
9.3.2. Statutul juridic al prefectului
9.3.3. Categorii de atribuii ale prefectului i controlul de tutel.
9.4.ndrumar pentru verificare/autoverificare

9.1. Introducere

Sistemul administrativ romnesc instituit prin Constituia din


1991 revine la instituirea autoritii prefectului ca autoritate de tutel.
Recunoaterea calitii de instituie de drept public cu
competene i responsabiliti pe linia controlului actelor de autoritate
ale autoritilor administraiei publice locale, a pus n discuia
teoreticienilor i practicienilor dreptului, raporturile stabilite ntre
Guvern i prefect, prefect i autoritile administraiei publice,
respectiv autortile deconcentrate.
Poziia constituional i legal a instituiei prefectului
completeaz dreptul de supraveghere general asupra administraiei
publice locale al Guvernului, acesta fiind reprezentantul su n
teritoriu.
Ca atare, rolul, funcia i poziia prefectului n procesul
descentralizrii administraiei trebuie examinate n contextul lipsei
raportului de subordonare din sistemul administrativ romanesc,
nascnd ]ntrebarea: n ce categorie de autoriti face parte prefctul?
Sunt autori care examineaz aceasta institutie n mod distinct la
capitolul autoritati teritoriale / intermediare sau, n contextul
reglementrilor constitutionale, n capitolul autoriti ale
administraiei publice locale.
De asemenea, din perspectiva profesionalizrii funciei de
prefect ca nalt funcionar public,trebuie avut n vedere i statutul
legal al acestuia, sub aspectul definirii funciei publice, condiiile de
acces generale i specifice pentru calitatea de nalt funcionar public,
dar i ndatoririle acestuia, ca i numirea n funcie, modificarea
investirii i suspendarea raportului de serviciu, precum i rspunderea
i responsbilitatea juridic a acestuia.
Aadar, analiza exhaustiv a poziiei legale i constituionale
a prefectului trebuie s aib n vedere i calitatea de ef al serviciilor
deconcetrate ale ministerelor n teritoriu, fa de care are
responsabilitatea coordonrii activitii i avizarea numirii n funcie
a efilor acestora.
Recunoaterea calitii de persoan juridic de drept public a
prefectului, are consecine i cu privire la actele emise de
acesta/ordine cu caracter normativ sau individual, ct ia capacitii
sale de ordonator de credit.

9.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare

9.2.1.Obiectivele:
- nelegerea poziiei constituionale i legale a prefectului
- cunoaterea raporturilor dintre prefect i autoritile
locale, respectiv Guvern
- explicarea regimului juridic al tutelei administrative
- identificarea elementelor de coninut ale statutului de
nalt funcionar public al prefectului, consecine
- cunoaterea teoriilor cu privire la aciunea n contencios
administrativ promovat de prefect mpotriva unui act
administrativ al autoritilor administraiei publice locale
pretins nelegal
9.2.2. Competenele:
- - identificarea de ctre studeni a categoriilor de raporturi
stabilite de ctre prefect i autoritile administrative
(Guvern, autoriti centrale i deconcentrate, autoriti
locale)
- dezvoltarea abilitilor de a identifica cauze de
nelegalitate ale actului administrativ
- dezvoltarea abilitilor de redactare a unui act de control
n exercitarea tutelei administrative
- cunoaterea aprofundat a statutului de nalt funcionar
public al prefectului i, pe cale de consecin, regimul
conflictului de interese i al incompatibilitilor acestuia
- dezvoltarea abilitilor de identificare a acestei caliti a
prefectului de reprezentant al Guvernului, ef al
serviciilor deconcentrate ale statului n jude sau
autoritate de tutel

Timpul alocat unitii: 2 ore

9.3. Coninutul unitii de nvare


9.3.1. Statutul constituional i legal al prefectului

Pe linia modificrii legislaiei romneti i a adaptrii sale n


spiritul legislaiei europene, n materia controlului statului asupra
colectivitii locale, reglementarea instituiei prefectului a suferit mai
multe modificri. Regimul constituional al instituiei prefectului, l
regsim n art.123, potrivit cruia, prefectul este definit ca
reprezentantul Guvernului n plan local, ale crui atribuii se
stabilesc prin lege organic. Constituia prevede, de asemenea,
calitatea acestuia de conductor al serviciilor publice deconcentrate
ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale
din unitile administrativ-teritoriale.
n calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, n
relaiile cu autoritile administraiei publice locale i judeene, care
exclud orice fel de subordonare, prefectul i exercit dreptul de
control asupra actelor emise sau adoptate de acestea, putnd ataca
orice act considerat ilegal n faa instanei de contencios
administrativ.
Norma constituional de trimitere la lege n privina stabilirii
competenei prefectului, se regsete n urmtoarele acte normative:
Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale, Capitolul VIII,
Seciunea 1 Prefectul judeului i al municipiului Bucureti
abrogat implicit prin prevederile Legii nr.340/2004 privind instituia
prefectului, modificat i completat prin Ordonana de Urgen a
Guvernului nr.179/2005.
Reglementarea cadru a instituiei prefectului, ca reprezentant
al Guvernului pe plan local, vine s completeze poziia acestuia de
autoritate deconcentrat a Guvernului n teritoriu, determinnd
atribuiile sale legale, responsabilitile i, nu n ultimul rnd,
profesionalizarea funciei de prefect.
Prefectul, potrivit prevederilor acestor acte normative, i
desfoar activitatea n temeiul principiului legalitii, imparialitii
i obiectivitii, al transparenei i liberului acces la informaii de
interes public, eficienei responsabilitii, profesionalizrii i
orientrii ctre cetean, are capacitate de drept public i conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe
ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-
teritoriale.
Legea determin statutul legal al prefectului, ca fiind nalt
funcionar public determinnd, totodat, condiiile de acces la
ocuparea funciei publice i constituirea corpului prefecilor, cauzele
de ncetare a calitii, ct i prevederile referitoare la pregtirea
profesional, drepturile i obligaiile acestuia, atribuiile sale, actele
de autoritate.
Legea nr.340/2004, la rndul su, a fost modificat i
completat prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.179/2005,
consfiinind, de fapt, evaluarea pe post a celor numii exclusiv politic
dup alegerile din 2004 i abrognd capitolul privitor la condiiile de
acces la funcia de nalt funcionar public de prefect i subprefect.
Totodat, a modificat atribuiile acestuia, n vederea asigurrii unei
reglementri corecte a poziiei prefectului n categoria autoritilor
administrativ-teritoriale i, nu n ultimul rnd, n determinarea
relaiilor sale funcionale.
De reinut, cu privire la atribuiile prefectului prevzute de
art.24 din Legea nr.340/2004, modificat prin Ordonana de Urgen
a Guvernului nr.179/2005, eliminarea din atributele sale a sintagmei
realizarea intereselor naionale sau judeene, care nu corespundea
cu competena material a acestuia, raportat la calitatea sa de
autoritate deconcentrat a Guvernului n domeniul realizrii
supravegherii generale a administraiei publice locale.
Prin prisma acestor modificri, reinem ca trsturi ale
statutului legal al prefectului, urmtoarele:
- dispune de capacitate juridic de drept public, n relaia cu
celelalte autoriti locale;
- este nalt funcionar public;
- are calitate de subiect de sezin, n temeiul Legii
nr.554/2004;
- fiind o autoritate statal n teritoriu, acesta nu se afl n
raporturi de subordonare cu autoritile administraiei
publice locale i judeene;
- conduce serviciile publice deconcentrate din unitile
administrativ teritoriale n care acioneaz i poate
propune sancionarea conductorilor acestora;
- poate delega, n condiiile legii, atribuiile sale
subprefectului;
- i d avizul n vederea numirii efilor serviciilor
deconcentrate i i poate desemna reprezentant n
comisia de concurs pentru ocuparea funciei.
Cu privire la Statutul legal al prefectului consacrat de
Legea nr.340/2004, este interesant de reinut motivarea Ordonanei
de Urgen a Guvernului nr.179/2005 pentru modificarea i
completarea acestei legi.
Avand in vedere importanta realizarii unei reforme reale
prin care administratia publica din tara noastra sa se situeze la
nivelul standardelor europene, si anume sa se caracterizeze prin
transparenta, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate si
eficacitate,tinand seama de necesitatea respectarii angajamentelor
Guvernului Romaniei, asumate prin Strategia actualizata de
accelerare a reformei administratiei publice cu privire la delimitarea
palierului politic de cel administrativ pentru a se evita ingerintele pe
criterii politice in actul administrativ local,in vederea corectarii
deficientelor constatate in urma evaluarii modului de implementare a
Legii nr. 340/2004 privind institutia prefectului, de la data adoptarii
i pn in prezent, cu privire la profesionalizarea functiei prefectului
si rolul prefectului in conducerea serviciilor publice deconcentrate,
pentru evitarea riscului de a pierde momentul trecerii prefectilor in
categoria inaltilor functionari publici, stabilit de lege la 1 ianuarie
2006, prin adoptarea masurilor prevazute in prezenta ordonanta de
urgenta, care asigura punerea in acord a misiunilor prefectului cu
instrumentele sale manageriale, neutralitatea politica, mobilitatea si
profesionalizarea sa, elemente care vizeaza interesul public si
constituie situatii de urgenta si extraordinare, se propune
modificarea i completarea privind atribuiile, responsabilitile i
raporturile stabilite ntre prefect i alte autoriti administrative.
Modificrile aduse de Ordonana de Urgen a Guvernului
nr.179/2005, au n vedere urmtoarele:
- determinarea statutului de nalt funcionar public al
prefectului i al statutului su juridic de conductor al
instituiei i al aparatului acesteia, pus la dispoziie pentru
realizarea atribuiilor sale (denumite generic instituia
prefectului);
- calificarea triplei caliti a prefectului, reprezentant al
Guvernului pe plan local, conductor al serviciilor
deconcentrate n teritoriu i organ de tutel administrativ
fa de autoritile administraiei publice locale autonome;
- mputernicirea prefectului de a verifica msurile ntreprinse
de primar i preedintele consiliului judeean, n calitate de
reprezentant al statului i s sesizeze organul competent
pentru a lua msurile necesare n cazul constatrii unor
neregulariti;
- stabilirea regimului juridic al instituiei prefectului cu
regim de instituie public cu personalitate juridic (cu
patrimoniu i buget propriu) i posibil beneficiar a
programelor de finanare internaional;
- completarea principiilor ce stau la baza exercitrii
funciei de prefect;
- n exercitarea dreptului de conducere a serviciilor
deconcentrate, emite un aviz consultativ pentru situaiile
financiare privind execuia bugetar a acestora;
- condiiile pentru exercitarea tutelei administrative i
procedura n faa instanei de contencios administrativ.

9.3.2. Statutul juridic al prefectului


Cu privire la statutul juridic al prefectului, legea are n vedere un
complex de drepturi i obligaii care consfinesc stabilitatea acestuia
n funcie, dar i o serie de incapaciti n msur a asigura
independena sa fa de interesul politic.
Dintre aceste drepturi i interdicii, amintim:
- dreptul de a beneficia de locuin de serviciu i de
suportarea cheltuielilor de deplasare, instalare, cnd
ocup funcia n alt localitate dect cea de domiciliu;
- dreptul de a beneficia de concediu de odihn, medical, i
dreptul la concediu fr plat;
- interdicia exercitrii dreptului la grev (incapacitate
absolut);
- interdicia de a se constitui n organizaii sindicale proprii
(modul de redactare al textului conduce la concluzia c
se poate afilia la alte organizaii);
- interdicia de a fi membru al unui partid sau organizaie,
creia ii este aplicabil acelai regim juridic;
- obligaia de supunere sau conformare, de a informa
Ministerul Administraiei i Internelor, ori de cte ori
cltoresc n afara judeului, i de a asigura folosirea, n
condiiile legii, a limbii materne, n raporturile dintre
cetenii aparinnd minoritilor naionale i serviciile
publice deconcentrate din unitile administrativ
teritoriale (art.24 lit.m).
Modificrile aduse Legii nr.340/2004 prin Ordonana de
Urgen a Guvernului nr.179/2005, vin s pun n aplicare principiile
constituionale privind calitatea i natura juridic a instituiei
prefectului, ca autoritate a administraiei publice statale, autoritate
descentralizat n teritoriu a Guvernului.
Nefiind reprezentantul sau o autoritate a unui nivel de
administraie public, prefectul nu putea avea atribuii i
responsabiliti de a executa servicii publice sau a desfura activiti
n vederea realizrii intereselor naionale sau judeene n teritoriu.
Modificrile aduse ns, diversific activitatea prefectului n
domeniul supravegherii generale pentru asigurarea respectrii
Constituiei, a legilor rii, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului i
a celorlalte acte normative i a ordinii publice care deriv din
activitatea general a Guvernului de a organiza conducerea
administraiei publice din Romnia. Prin aceste modificri, instituia
Prefectului se apropie mai mult de poziia de supraveghetor n
teritoriu, pe care o regsim n Constituiile unor state europene.
9.3.3. Categorii de atribuii ale prefectului i controlul de
tutel
Atribuiile prefectului se pot clasifica n:
- atribuii exclusive-n materia aplicrii i respectrii
Constituiei i a legii, a celorlalte acte normative i a ordinii publice,
a realizrii n jude a obiectivelor cuprinse n Programul de
guvernare, a asigurrii condiiilor de realizare a ordinii publice, a
msurilor de protecie civil, aprrii drepturilor, libertilor i
siguranei ceteanului, a realizrii planului de msuri pentru
integrare european;
- atribuii de tutel administrativ- n materia exercitrii
controlului de legalitate cu privire la actele administrative emise,
adoptate de autoritile administraiei publice locale;
- atribuii n coadministrare (n comun)-mpreun cu
autoritile administraiei publice locale i alte organe abilitate n
domeniile prevzute de lege: aprare, protecie civil, dezvoltare
teritorial;
- atribuii delegate-de conducere i control al serviciilor
publice deconcentrate din subordine, din partea minitrilor, altor
conductori ai organelor centrale ale administraiei publice din
subordinea Guvernului, stabilite prin hotrre de Guvern.
Prefectului i sunt recunoscute i atribuii al crui exerciiu,
din redactarea textului, par a fi lsate la latitudinea prefectului. n
fapt, acestea sunt tot obligaii legale ale prefectului i se refer la
urmtoarele activiti:

- poate verifica msurile ntreprinse de primar sau


preedintele consiliului judeean n calitate de reprezentant al
statului n unitaile administrativ-teritoriale i poate sesiza organele
competente n vederea stabilirii msurilor necesare;
- poate propune minitrilor i conductorilor celorlalte organe
ale administraiei publice centrale organizate la nivelul unitii
administrativ teritoriale, sancionarea conductorilor serviciilor
publice deconcentrat din subordine;
- dreptul de a cere documentaii, date i informaii de la
autoritile administraiei publice locale.
Pentru mbuntirea activitii prefectului, pe linia conducerii
serviciilor publice deconcentrate i a armonizrii activitii
acestora, legea prevede nfiinarea colegiului prefectural
compus din prefect, subprefect i conductorii serviciilor publice
deconcentrate, care i au sediul n jude, la care pot participa ca
invitai i alte persoane a cror prezen se consider necesar.
n cadrul instituiei prefectului, legea prevede, de asemenea,
organizarea i funcionarea cancelariei prefectului, compartiment
organizatoric distinct, alctuit din funcii de execuie (maxim cinci
persoane), pe baza contractelor individuale de munc.
Prefectul dispune de capacitate juridic de a organiza n
cadrul numrului de posturi aprobat, oficii prefecturale, cu avizul
conform al Ministerului Administraiilor i Internelor.
Cea mai important modificare i completare adus Legii
nr.340/2004 prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.179/2005,
privete exerciiul dreptului de tutel administrativ al prefectului.
Potrivit art.26, n exercitarea atribuiei cu privire la
legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, consiliului
local sau al primarului, prefectul, cu cel puin zece zile naintea
introducerii aciunii n contencios administrative, va solicita
autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea
actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, al
revocrii acestuia.
Ordonana de Urgen a Guvernului nr.179/2005 modific
procedura de urgen n soluionarea cauzelor de contencios
administrativ, deci implicit i prevederile Legii nr.554/2004.
Dintre aceste modificri i completri, amintim:
- meninerea scutirii de plata taxei de timbru i suspendarea de
drept a actului atacat;
- termenele de judecat nu pot fi mai mari de zece zile ;
- prile sunt legal citate dac citaia le-a fost comunicat cu
cel puin o zi naintea judecii;
- hotrrile prin care se soluioneaz fondul cauzei, se
pronun n ziua n care au luat sfrit dezbaterile;
- pronunarea nu poate fi amnat mai mult de dou zile.
Modificrile de mai sus, s-au dorit a veni n ntmpinarea
autoritilor locale, a cror activitate contestat prin aceast cale
poate fi productoare de prejudicii.
9.3.4.Actele prefectului
Ca autoritate a administraiei publice, prefectul emite acte
administrative de autoritate, numite ordine, att cu caracter
individual, ct i normativ. Dat fiind natura sa juridic, el poate face
obiectul aciunii n contencios administrativ, potrivit prevederilor
Legii nr.554/2004.
De asemenea, fiind n relaie de subordonare ierarhic cu
Guvernul, ordinele cu caracater normativ se comunic dendat
Ministerului Administraiei i Internelor, care poate propune
Guvernului anularea acestora, dac le consider nelegale i
netemeinice.
De asemenea, ordinele prin care se stabilesc msuri cu
caracter tehnic sau de specialitate, cu consultarea conductorului
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului,
se comunic obligatoriu i organelor ierarhic superioare acestora.
Ministerele i celelalte organe ale administraiei publice
centrale, pot propune Guvernului msuri de anularea acestora, dac le
consider nelegale.

9.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unitii de nvare 9


- statutul constituional i legal al prefectului
- raporturile dintre prefect i autoritile administraiei publice locale
- tutela administrativ, consecine
- drepturile i ndatoririle prefectului ca nalt funcionar public
- raportul de serviciu al prefectului, numire, modificare, suspendare, ncetare, mobilitatea n
funcie
- actele prefectului
- consecinele juridice cu privire la aciunea prefectului mpotriva actelor administrative ale
autoritilor administraiei publice locale, vdit nelegale
- rspunderea, responsabilitatea prefectului

Concepte i termeni de reinut

Personalitatea de drept public, capacitatea juridic, aparatul de specialitate, cabinetul i colegiul


prefectural, raporturile prefectului cu serviciile publice deconcentrate, relaia prefect- autoritile
administraiei publice locale i actele acestora , competene partajate
ntrebri de control i teme de dezbatere

1. Care este calitatea prefectului n relaia cu autoritile administraiei publice locale?


2. Definii coninutul (trsturile)tutelei administrative.
3. Din ce categorie de autoriti ale administraiei publice face parte prefectul? Argumentai
4. Actele administrative emise de prefect sunt individuale sau normative? Comentai.

Teme de seminarizare / de evaluare


- Argumentai sub forma unui referat avantajele statutului juridic al prefectului de nalt
funcionar public.
- Natura juridic a avizului prefectului la numirea serviciilor judeene deconcentrate
- Analiza calitii procesuale active a prefectului n aciunea n contencios administrativ
Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureti
Corneliu Manda Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002
Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureti, 2008
Nicoleta Miulescu Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007
Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997
Verginia Vedina Drept administrativ i instituiile politico-administrative, ed. a IV a
revizuit i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009

Constituia Romniei Monitorul Oficial nr.767/31.10.2003


- Legea nr.215/2001 (Monitorul Oficial nr.123/20.02.2007), republicat, privind administraia
public local cu modificrile i completrile aduse prin Ordonana de Urgen a Guvernului
nr.20/2008, Legea nr.35/2008, Ordonana de Urgen a Guvernului nr.66/2008, Legea
nr.131/2008
- Legea nr.554/2004 (Monitorul Oficial nr.1154/07.12.2004) privind contenciosul
administrativ, modificat i completat
- Legea nr. 340/2004, republicat, (Monitorul Oficial nr.225/24.03.2008) privind prefectul i
instituia prefectului
- Legea nr.195/2006 (Monitorul Oficial nr.453/25.05.2006) privind descentralizarea
- Legea nr.188/1999, republicat, privind Statutul funcionarilor publici
- Legea nr.7/2004, republicat, privind Codul de conduit a funcionarilor publici
- Legea nr.144/2007, republicat, privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei
Naionale de Integritate
- Legea nr.176/2010 privind integritatea n exercitarea funciilor i demnitilor publice, pentru
modificarea i completarea Legii nr.144/2007 privind nfiintarea, organizarea i funcionarea
Ageniei Naionale de Integritate, precum i pentru modificarea i completarea altor acte
normative
- Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea
demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea
corupiei

Unitatea 10

FUNCIA PUBLIC
Cuprins:
10.1. Introducere.
10.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare
10.3. Coninutul unitii de nvare
10.3.1. Noiunea de funcie public
10.3.2 Trsturile i principiile funciei publice
10.3.3. Clasificarea funciei publice
10.3.4. Condiiile de acces la funcia public
10.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

10.1. Introducere

Evoluia studiilor asupra instituiilor fundamentale ale dreptului


public au vizat n mod constant noiunile de funcie i funcionar
public, lucrtori din administraia public i cadrul juridic de
exercitare a prerogativelor de putere care n fapt constituie coninutul
funciei publice.
Pentru Romnia, cercetrile doctrinare, ca i legislaia
specific funciei publice n perioada 1949-1989, a fost sporadic sau
inexistent, ca efect al generalizrii raporturilor contractuale de
munc i a determinrii unei alte categorii de lucrtori, respectiv
salariai.
Analiza evoluiei celor dou instituii scot n eviden nivelul
avansat de cercetare n acest domeniu, n perioada anterioar anului
1923 sau sub imperiul Constituiei din 1923, ntre 1923 1948, cnd
a fost adoptat statutul funcionarilo publici, cu regimul general al
funciei publice, pe baza principiilor stabilitii i inamovibilitii
acesteia, ct i cu regimul juridic al raportului de serviciu. Dup
1990, prin adoptarea Constituiei din 1991, se consacr, la nivel
constituional, reglementrile statutului funcionarilor publici i, pe
cale de consecin, revenirea la regimul de drept public al funciei
publice.
Adoptarea Legii 188/1999 privind statutul funcionarilor
publici, creeaz, pentru prima dat dup revoluie, un regim unitar de
reglementare, alturi de statutele profesionale pentru lucrtorul din
administraia public.
Importana examinrii acestei noiuni prezint consecine
asupra condiiilor de ocupare a acestora, a regimului de
incompatibilitate sau conflict de interese pentru ocupantul acestora.

160
Paul Negulescu, opcit, p.521
161
M.Hauriou, Precis de droit administratif et de droit puiblique, Editura XII, 1930, Paris, p.263 si urm.
162
Jean Vermeulen - Evolutia dreptului administrativromn, Bucuresti, 1943
163
M.Hauriou, opcit, p.280
164
Leon Duguit, Drept constitutional, vol.III, paris,1906, p.103 si urm.
165
Francois Moreau, op.cit, p.129
166
167
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactica, 1977 si urm .
Legea 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si
sancionarea corupiei
168
Legea nr.743/2001, publicat n Monitorul Oficial nr.784
169
Legea nr.631/2002, publicat n Monitorul Oficial nr.853/2003
170
Legea nr.519/2003, publicat n Monitorul Oficial nr.864/2003
171
Legea nr.215/2006, publicat n monitorul Oficial nr.874/2006
172
Victor Onisor - Tratat de drept administrativ romn, Bucuresti, 1930
173
Jean Marie Auby, Robert Ader - Droit administratif, Dalloz, 1986 p.114
174
Ordonanta Guvernului nr.82/2000 - M.Of.413/2000
Legiuitorul constituant, ca i legea organic, identific
elementele de coninut ale raportului de serviciu, prin stabilirea
drepturilor i ndatoririlor funcionarilor publici, dar i a regimului de
putere public a exerciiului atribuiilor ce alctuiesc funcia public.

10.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare

10.2.1.Obiectivele:
-cunoaterea teoriilor cu privire la funcia (funciunea
public) de la Regulamentele organice pn n prezent
-identificarea etapelor de evoluie ale teoriei i practicii
administrative n materia funciei publice
-identificarea elementelor de coninut ale funciei publice
-clasificarea regimului de drept public al funciei publice
10.2.2. Componentele:
- contientizarea studenilor asupra naturii specifice i a
regimului special aplicabil funciei publice
-dezvoltarea abilitilor cu privire la identificarea categoriilor
de funcii publice
-dezvoltarea abilitilor n delimitarea condiiilor generale de
condiii specifice funciilor publice
-contientizarea studenilor cu privire la statutul restrictiv al
accesului la funcia public i a modului de realizare a
principiului stabilitii, mobilitii n funcia public
-dezvoltarea abilitilor de acces la funcia public

Timpul alocat unitii: 4 ore

10.3. Coninutul unitii de nvare

10.3.1. Noiunea de funcie public


Personalul din cadrul organelor administraiei publice, funcionarii
publici, constituie componenta fr de care administraia public n-ar
exista. Evident, competena i mijloacele materiale sunt i ele vitale
pentru administraie, dar omul este elementul care cu ajutorul lor
organizeaz executarea i execut legea, n scopul de a sluji interesul
semenilor si.
Examinarea noiunii de funcionar public este indisolubil
legat de clarificarea noiunii de funcie public.
De-a lungul timpului, att doctrina ct i jurisprudena au fost
preocupate n clarificarea i delimitarea acestor dou noiuni pentru a
putea examina ndeaproape natura juridic a uneia, prin intermediul
alteia sau coninutul fiecreia din ele, n vederea examinrii corecte a
raportului fa de autoritatea funcionarului.
O analiz ce se vrea tiinific ne oblig s avem n vedere
evoluia istoric a reglementrilor privind funcia public. Chiar dac
o astfel de analiz nu este specific tiinei administraiei, ea este ns
obligatorie pentru demersul ulterior specific analizei de tip tiina
administraiei, prin examinarea saltului calitativ n determinarea
coninutului acestei noiuni pornind de la urmtoarea etapizare:
1. Perioada anterioar anului 1923;
2. Perioada cuprins ntre anii 1923-1948;
3. Perioada cuprins ntre anii 1949-1989;
4. Perioada dup anul 1990.
Aceast delimitare are n vedere evoluia doctrinei, a legislaiei
i firete a practicii sociale, cu precdere fa de aceast categorie
socio-profesional.
1. Primele reglementri cu caracter unitar ale funciunilor
administrative le ntlnim consacrate n Regulamentele organice,
considerate de cea mai mare parte din specialiti, ca fiind prima
noastr Constituie scris.
Ulterior, att n Constituia lui Cuza, ct i n Legea electoral
din 1864, ntlnim tot mai des noiunea de funcie public
salariat, numirea indivizilor, necompatibil cu funcia de
ministru sau regele numete i revoc pe minitrii si n funciunile
publice .
Dei se recunoate existena unui raport de putere (de
autoritate) ntre stat i funcionar, natura juridic a acestui raport a
fost n toat aceast perioad asimilat fie cu un raport contractual
(civil), fie cu un raport legal.
Astfel, n lucrarea Noiuni de drept administrativ din 1915,
Anibal Teodorescu afirm chestiunea se poate rezolva numai cu
ajutorul principiilor de drept civil transpuse evident mutatis mutandis
n domeniul dreptului public, pentru ca n etapa imediat urmtoare
de evoluie a cercetrii din acest domeniu acelai autor s precizeze
n Tratatul de drept administrativ din 1929 c: raportul juridic pe
care funciunea l constat este un raport de drept obiectiv, legal iar
nu contractual.
2. A doua etap se desfoar sub egida Constituiei adoptat
n 1923 i respectiv din 1938, unele din cele mai democratice
constituii ale sistemului de drept romnesc.
Urmarea principiilor constituionale mai sus enunate, n 1923
a fost adoptat i statutul funcionarului public, care i-a produs efecte
17 ani.
Acest act normativ surprinde poziia funcionarului, drepturile
i obligaiile sale, cror categorii de funcionari le este aplicabil (sfera
acestora), stabilitatea i inamobivilitatea acestora, condiiile de acces,
sanciunile i rspunderea acestei categorii profesionale.
Pe lng Legea funcionarului public, au mai fost adoptate ca
legi speciale: Statutul personalului C.F.R. n 1933, Statutul
personalului P.T.T. n 1938, Statutul personalului Casei Centrale a
Asigurrilor Sociale n 1938, la care se adaug cu unele precizri
privind calificarea noiunii de funcionar public, Legea
contenciosului administrativ din 1925.
Statutul funcionarului public din 1923 a reprezentat de fapt,
dreptul comun n aceast materie, chiar dac reglementarea se referea
n mod unitar i impersonal la toate categoriile de funcionari, nu
numai la cei administrativi.
n 1940, cnd s-a promulgat Codul funcionarului public, ne
aflam deja dup o practic de 17 ani n domeniu jurisprudenei i
teoriei administrative. Astfel, n prima parte din cod ntlnim
dispoziii cu caracter general, aplicabile tuturor categoriilor de
funcionari privitoare la recrutare, drepturi i obligaii,
incompatibiliti i asigurri sociale, n timp ce, n partea a doua,
regsim dispoziii privitoare numai la funcionarii administrativi (i
de specialitate) cu excepia judectorilor, ofierilor, corpului didactic,
avocailor, medicilor, inginerilor, preoilor, ceferitilor, etc.
Evoluia pe planul reglementrilor juridice din acest domeniu a
permis i specialitilor o clarificare a noiunilor de funcie public i a
naturii sale juridice.
n acest fel, Paul Negulescu n Tratat de drept administrativ
din anul 1936 ajunge la concluzia c: funciunea nu poate fi socotit
ca avnd o natur contractual, cci dei se cere o manifestare de
voin, de acceptare din partea celui care solicit funciunea, totui
aceasta nu constituie dect una din condiiile pentru a se face
numirea . Numirea n funcie nu poate fi un contract sinalagmatic,
cci n asemenea contracte cauza obligaiei unei pri este obiectul
obligaiunii celeilalte pri.
Ceva mai mult, orice contract neputnd s fie modificat fr
consimmntul ambelor pri i dac una din pri o face, cealalt
poate s cear executarea contractului i daune; pe ct vreme e
vorba de funcionarul public, condiiile legale pot fi modificate, fr
ca funcionarii s poat cere daune. 160
Iat, aadar, c practica noastr se ndeprteaz de teoria
contractual a funciei (mandat sau locaiune) susinute de Dareste i
Perriqet sau nenumit cum o face Laband i Jellinek care i spun
contract de serviciu public.
Cu alte cuvinte, n acelai context, dup cum spunea
profesorul Paul Negulescu cnd este vorba de reglementarea
raporturilor dintre autoriti i particulari normele stabilite prin
legile administrative constituie o situaie juridic excepional fa de
care dreptul civil constituie un drept supleatoriu aplicndu-se n
cazurile n care legea administrativ nu dispune M.Hauriou 161 ct i
Jean Vermeulen 162 argumenteaz de ce nu se poate menine teoria
contractual care nu ndeplinete nici condiiile de fond nici de form
ale unor contracte obinuite, neregsindu-se n acest raport de
funciune nici o reminescen din legea contractual a prilor 163 .
Cel care ns red mai aproape de adevr coninutul acestui
raport de funciune este Duguit 164 care spune c dac examinm mai
de aproape starea funcionarului public, observm c ea este alctuit
din patru elemente toate avnd un caracter obiectiv determinat, ce
rezult din aplicarea legii serviciului public. Aceste elemente
sunt: competena, dreptul la salariu i respectiv pensie, statutul,
sarcinile i obligaiunile.
Alturi de aceste patru elemente, Francois Moreau 165 mai
reine ca elemente definitorii pentru coninutul funciei publice,
durata ndelungat a serviciului prestat i modul de desemnare,
pentru a defini funcia public ca pe orice participare regulat i
continu la aciunea administrativ.
Din perspectiva acestei prezentri, natura juridic a funciei
publice este deci de ordin legal sau reglementar i nicidecum
contractual.
De altfel, la aceast teorie s-au raliat cei mai muli specialiti
n drept administrativ sau constituional din Frana i Italia.
Perioada examinat este abundent din punct de vedere al
reglementrilor n domeniu n sensul adoptrii dup statutul
funcionarului public din 1923, a altor statute n 1940 i respectiv
1946, reglementri care au suportat modificri foarte rapide i care i
nceteaz efectele din anul 1950 cnd s-a adoptat primul cod al
muncii.
3. Cea de-a treia etap este marcat din punct de vedere
socio-politic de trecerea Romniei la sistemul socialist, care sub
aspectul tematicii supuse studiului nostru, nseamn o ncetare a
cercetrii i aprofundrii acestor noiuni, ct i o eliminare a acestora
din plan legislativ.
Categoriile de funcie i funcionari publici nu mai au un
corespondent n teorie i deci nici n studiile aprofundate de
specialiti, nici n recunoaterea constituional, ntruct toi cei ce
desfoar o activitate util, devin n mod invariabil oameni ai
muncii.
Singura reglementare reinut n accesat perioad, dar fr a
depi nivelul consacrat pentru funcia public, au fost statutele
profesionale pentru anumite categorii de salariai (cadre didactice,
avocai, medici), cu toate c i n cazul acestora dreptul comun l
reprezenta Legea nr.12/1971 privind ncadrarea i promovarea n
munc a personalului din unitile socialiste de stat i Legea
nr.1/1970 privind disciplina muncii, respectiv Legea nr.57/1974 a
salarizrii.
Aadar, toat perioada 1949-1989 se caracterizeaz prin
generalizarea aplicrii Codului muncii i a raporturilor de munc n
care se dizolv toat teoria funciei i a funcionarului public.
Dup evenimentele din decembrie 1989 se reia spiritul
Constituiei din 1923, n sensul c se revine conceptual la noiunile
de funcie i funcionar public.
Lsnd de o parte reglementarea fundamental, pn n
prezent nu a fost adoptat o lege organic care s delimiteze noiunea
de funcie i funcionar public, categoriile acestora i nici adoptarea
unui statut al funcionarului public, att de reclamat de cei care sunt
ntr-o asemenea situaie.
Dac din punct de vedere legislativ, vidul este nc evident n
acest domeniu, n schimb doctrina romneasc i-a reluat cursul de
unde a rmas, continund evoluia interbelic cu noiunile deja
consacrate, cu calificarea prin raportare la dreptul comparat a celor
dou noiuni, funcie i funcionar public i cu accentuarea continu
prin studii i lucrri de specialitate, a oportunitii adoptrii statutului
funcionarului public, singurul n msur s califice n mod realist ,
fa de noile modificri socio-politice i juridice, raportul de putere n
care se afl funcionarul public.
n regula general, legislaia special face trimitere la
noiunea de funcionar public, ori de cte ori se pune problema
calificrii unei aciuni sau inaciuni a persoanei fizice, numit sau
aleas ntr-o funcie, deci fcnd o calificare a acesteia raportat la
modul de ocupare a funciei sau dup natura juridic a organului din
care acesta face parte.
Ca o sintez a celor de mai sus n doctrina de dup 1949,
trebuie reinut c funcia public a fost definit ca un complex de
drepturi i obligaii cu care a fost investit o persoan fizic ce face
parte din cadrul unui organ al statului , care are caracter de
continuitate i care se execut n realizarea puterii de stat pentru
ndeplinirea sarcinilor acelui organ de stat. 166

10.3.2 Trsturile i principiile funciei publice


Dup 1990, i mai cu seam dup adoptarea Constituiei din
1991, cnd se face trimitere la funcia public, att cu privire la
categoria autoritilor publice legislative, la nivelul Preedintelui
Romniei, care ndeplinete funcia de Preedinte al Consiliului
Suprem de Aprare al rii (art.92, alin. 1), funcia de Prim Ministru
(art.104 (1)), funcia de membru al Guvernului (art.124 (2)), funcia
de judector etc., ct i de unele din domeniile rezervate legii
(Statutul funcionarilor publici (art.72)), apare stringent nevoia de
reglementare nu numai la rang constituional, ci i prin lege sau acte
cu for juridic inferioar (hotrri de guvern, ordonane de guvern,
hotrri ale autoritilor locale), a determinrii autoritii instituiei
care poate nfiina i desfiina o funcie public, dar i reglementarea
regimului su juridic.
n dezvoltarea reglementrilor constituionale, prin Legea
nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, s-a reglementat n
mod unitar pentru prima oar dup 1990, funcia public i
funcionarul public.
Aceast lege a suferit numeroase modificri i completri
dintre care cele mai importante sunt cele impuse de Legea
nr.161/2003 167 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei
n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice si in mediul
de afaceri, prevenirea si sancionarea corupiei i Legea
nr.743/2001 168 , Legea nr.631/2002 169 , Legea nr.519/2003 170 sau
Legea nr.215/2006 171 .
Potrivit ultimei modificri din 2006, Legea nr.188/1999
modificat i completat reglementeaz regimul general al
raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau
administraia public local, prin autoritile administrative
autonome, ori autoritile i instituiile publice ale administraiei
publice centrale i locale, denumite n continuare raporturi de
serviciu (art.1).
Raportul de serviciu se nate i exercit n baza unui act de
numire, emis n condiiile legii.
Iat c n mod consecvent, dup 1999, legiuitorul consacr
regimul juridic diferit al raportului funcionar public, deosebindu-l
fundamental de raportul de munc.
De altfel, ntr-un mod sintetic am putea reine urmtoarele
deosebiri ntre raportul de serviciu i raportul de munc, avnd la
baz acordul de voin la ncheierea unui contract de munc.

n conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, modificat i


completat, funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i
responsabilitilor stabilite n termenul legii, n temeiul legii , n
scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre
administraia public central, administraia public local i
autoritile administrative autonome .
Din aceast definiie, vom reine urmtoarele trsturi ale
funciei publice:
- este un ansamblu de atribuii i responsabiliti;
- atribuiile i responsabilitile au caracter legal (stabilit n
termenul legii);
- atribuiile i responsabilitile corespund cu competenele
autoritilor administraiei publice centrale, locale i
autonome;
- se exercit n regim de putere public, prin realizarea
competenelor autoritii publice centrale;
- coninutul funciei, atribuiile i responsabilitile sunt
preexistente ocuprii acesteia;
- ncetarea funciei publice este n competena aceleiai
autoriti care a instituit funcia;
- titularul unei funcii publice este un funcionar public
investit n condiiile legii.
De reinut cu privire la Statutul funcionarului public,
reglementat prin Legea nr.188/1999 modificat i completat,
este faptul c acesta se aplic cu prioritate funcionarului public
administrativ, legea prevznd n art.6 categoriile de personal
crora nu li se aplic, ct i statutele speciale, potrivit art.5,
pentru alte categorii de funcionari publici.
Activitile care implic exercitarea prerogativelor de putere
public sunt urmtoarele:
a) punerea n executare a legilor i a celorlalte acte
normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri
specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea
avizrii acestora;
c) elaborarea proiectelor, politicilor i strategiilor, a
programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor necesare realizrii i
implementrii politicilor publice, precum i a documentaiei necesare
executrii legilor, n vederea realizrii competenei autoritii sau
instituiei publice;
d) consilierea, controlul i auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare;
f) colectarea creanelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n
raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public
sau privat, din ar i strintate, n limita competenelor stabilite
de conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i
reprezentarea n justiie a autoritii sau instituiei publice n care
i desfoar activitatea;
h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de
informatizare a administraiei publice.

Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice


sunt:
- legalitatea, imparialitatea i obiectivitatea;
- transparena;
- eficiena i eficacitatea;
- responsabilitate n conformitate cu prevederile legale;
- orientare ctre cetean;
- stabilitate n exercitarea funciei publice;
- subordonarea ierarhic.
10.3.3. Clasificarea funciei publice
1. din punct de vedere al modului de ocupare al funciei:
a) funcii ocupate prin numire, desemnare;
b) funcii ocupate prin alegere.

2. dup natura atribuiilor


a) funcii publice generale i specifice;
b) funcii publice din clasa I, funcii publice din clasa a II-a i
funcii publice din clasa a III-a;
c) funcii publice de stat, teritoriale i locale.
Funciile publice generale reprezint ansamblul
atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor
autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor
lor generale.
Funciile publice specifice reprezint ansamblul
atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i
instituii publice, stabilite, n vederea realizrii competenelor lor
specifice, sau care necesit competene i responsabiliti specifice.
Funcii publice de stat sunt funcii publice stabilite i avizate,
potrivit legii n cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale
administraiei publice centrale i al autoritilor administrative
autonome.
Funcii publice teritoriale sunt funcii publice stabilite i avizate,
potrivit legii, n cadrul instituiei prefectului, servicii publice
deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate
ale administraiei centrale din unitile administrativ-teritoriale.
Funcii publice locale sunt funcii publice stabilite i
avizate, potrivit legii n cadrul aparatului de specialitate al
autoritilor administraiei publice locale i instituiilor subordonate
acestora.
3. dup nivelul studiilor
Funciile publice se mpart n 3 clase, definite n raport cu nivelul
studiilor necesare ocuprii funciei publice, dup cum urmeaz:
a) clasa I - cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare
se cer studii universitare de licen absolvite cu diploma, respectiv
studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licen sau
echivalenta;
b) clasa a II-a - cuprinde funciile publice pentru a cror
ocupare se cer studii superioare de scurta durata, absolvite cu
diploma;
c) clasa a III-a - cuprinde funciile publice pentru a cror
ocupare se cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate
cu diploma de bacalaureat.
4. dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice:
a) funcii publice corespunztoare categoriei nalilor
funcionari publici;
b) funcii publice corespunztoare funcionarilor publici de
conducere;
c) funcii publice corespunztoare funcionarilor publici de
execuie-acestea la rndul lor sunt structurate pe grade
profesionale:
-superior
-principal
-asistent
-debutant
5. dup natura funciei ocupate:
a) funcii civile;
b) funcii militare;
c) funcii medicale;
d) funcii didactice;
6. dup regimul juridic aplicabil:
a) reglementat prin statut general
b) reglementate prin statute speciale
n conformitate cu anexa la Legea nr.251/2006, n aceste
categorii de funcii publice ntlnim:
I. Funcii publice generale
A. Funcii publice corespunztoare categoriei nalilor
funcionari publici:
1. secretar general al Guvernului;
2. secretar general adjunct al Guvernului;
3. secretar general din ministere i alte organe de specialitate
ale administraiei publice centrale;
4. secretar general adjunct din ministere i alte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale;
5. prefect;
6. subprefect;
7. inspector guvernamental.
B. Funcii publice de conducere
1. director general din cadrul autoritilor administrative
autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale;
2. director general adjunct din cadrul autoritilor
administrative autonome, din aparatul ministerelor si al celorlalte
organe de specialitate ale administraiei publice centrale;
3. secretar al judeului i al municipiului Bucureti;
4. director din cadrul autoritilor administrative autonome,
din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale, director executiv n cadrul serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor i ale altor organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul
autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice
subordonate acestora;
5. director adjunct din cadrul autoritilor administrative
autonome, din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, director executiv
adjunct n cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i
ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale,
precum i n cadrul autoritilor administraiei publice locale i al
instituiilor publice subordonate acestora;
6. secretar al municipiului, al sectorului municipiului
Bucureti, al oraului i comunei;
7. ef serviciu;
8. ef birou.
C. Funcii publice de execuie
1. consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector;
2. referent de specialitate;
2. referent.
10.3.4. Condiiile de acces la funcia public
n contextul regimului juridic al raportului de serviciu
determinat prin Legea nr.188/1999 modificat i completat, n
nenumrate rnduri, pn n 2006, pentru a consacra statutul deosebit
al ocupantului funciei publice, legea prevede n art.50 condiii
generale de acces la funcia public, dup cum urmeaz:
a) are cetenia romn i domiciliul n Romnia;
b) cunoate limba romn, scris i vorbit;
c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii;
d) are capacitate deplin de exerciiu;
e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru
care candideaz, atestat pe baza de examen medical de specialitate;
f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia
public;
g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei
publice;
h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra
umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n
legtura cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a
unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care
ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia
situaiei n care a intervenit reabilitarea;
i) nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat
contractul individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii 7
ani;
j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este
definit prin lege.
Nu trebuie neglijat c aceste condiii se coroboreaz cu
prevederile constituionale privind ocuparea funciilor i a
demnitilor publice.
1. O prim condiie general se refer la existena ceteniei
romne i a domiciliului n Romnia.
Avnd sediul general n art.16 din Constituie, care consacr
egalitatea anselor pentru accesul la o funcie public, pe baza
principiului general al egalitii tuturor n faa legii, legiuitorul le
prevede sub ambele aspecte cetenia romn i domiciliul n
Romnia.
Ca atare, cele dou instituii trebuie s se regseasc
concomitent, indiferent c privete o funcie cu caracter civil sau
militar, purtnd att asupra ocuprii, ct i a exercitrii funciei. A
contrario, funcia public nu poate fi ocupat de o persoan care nu
are cetenia romn sau, are i alt cetenie dect romn.
n dezvoltarea acestei condiii, trebuie s reinem c art.16
din Constituie se coroboreaz i cu art.50, referitoare la fidelitatea
fa de ar i ndeplinirea cu credin a obligaiilor ce le revin, pe
care o regsim cu prioritate la cetenii romni. Dac am admite c
accesul la o funcie sau la o demnitate public este permis i unei
persoane care are i alt cetenie dect cea romn, ne-am afla n
faa unui cumul de fideliti, ceea ce legiuitorul constituant nu a
urmrit.
Privitor la cel de-al doilea aspect al acestei condiii,
domiciliul, acesta se impune i presupune, dac avem n vedere c
administraia public are caracter de continuitate i permanen, sau
aa cum se spunea n literatura de specialitate interbelic
funcionarul public i alege serviciul public ca pe o chemare de
via, creia i se dedic cu toat fiina sa. 172
Este uor de observat c aceast condiie se regsete n egal
msur i la funciile de demnitate public. Spre exemplificare,
potrivit art.4 (2) din Legea nr.70/1991 modificat i completat prin
Legea nr.25/1996, pot candida pentru funcia de primar sau consilier,
numai persoanele care au domiciliul pe teritoriul unitii
administrativ teritoriale n care urmeaz s candideze.
2. O alt condiie general este cunoaterea limbii romne scris
i vorbit, ca o dezvoltare a principiului constituional consacrat de
art.13 din Constituie, potrivit cruia n Romnia limba oficial este
limba romn.
De altfel, chiar legea organic n domeniul administraiei
publice, att n prima form, Legea nr.69/1991, ct i n Legea
nr.215/2001, modificat i completat prin Legea nr.286/2006,
stipuleaz c n raporturile dintre ceteni i autoritatea administraiei
publice locale se folosete limba romn, iar pentru minoritile
naionale se introduce facultatea sau posibilitatea de a se adresa i n
limba matern, nsoit de traducerea lor n limba romn, ori
funcionarul public necunosctor al limbii minoritii respective s
foloseasc un interpret.
3. Cea de-a treia condiie se refer la vrsta minim de 18 ani
mplinii, cnd potrivit principiului general al capacitii juridice
aceasta intr n deplintatea sa.
4. Alt condiie general, se coroboreaz cu cea anterioar,
ntruct la ocuparea unei funcii publice deplina capacitate de
exerciiu este obligatorie nlturnd posibilitatea ocuprii unei funcii
publice de interziii judectoreti.
La o prim analiz, cele dou condiii 3 i 4 par a se dizolva
una n alta pentru c este tiut c deplina capacitate de exerciiu a
persoanei fizice se dobndete la mplinirea vrstei de 18 ani.
Deosebirea ncercat de legiuitor se refer tocmai la exerciiul
drepturilor i obligaiilor ce alctuiesc coninutul capacitii juridice a
persoanei, fcnd din acest element al capacitii juridice o condiie
special.
5. Condiia strii de sntate este introdus n prezentul statut n
mod distinct, nscriindu-se n spiritul doctrinei occidentale
contemporane, potrivit creia la ocuparea unei funcii trebuie s
existe ndeplinite condiiile de aptitudini fizice, n care se include i
condiia de sntate.
6. Condiia de studii pentru ocuparea unei funcii, este un corolar
al principiului general care st la baza exercitrii unei funcii publice,
respectiv al selectrii funcionarului public dup criteriul
competenei. Uneori, n condiii determinate de lege, aceast condiie
devine dintr-o simpl proprietate de acces o condiie de admisibilitate
la funcie, ntruct n multe dintre funciile publice criteriul
specializat este dominant.
7. Condiiile specifice pentru ocuparea funciei au n vedere
competena autoritilor instituiilor publice pentru care se susine
concursul, care pot fi diferite de la un organ la altul
8. Condiia privitoare la lipsa antecedentelor penale, care se
refer att la moralitatea titularului unei funcii publice, ct i la
prestigiul autoritii care poate fi afectat prin angajarea sau
meninerea n funcie a unui funcionar public cruia i s-a angajat
rspunderea penal.
a) condiia negativ de a nu fi fost destituit dintr-o funcie
public n ultimii 7 ani, vine n ntmpinarea principiilor
generale pentru ocuparea funciei publice i n strns
legtur cu profilul moral de funcionar public
b) alt condiie negativ de a nu fi desfurat activitate de
poliie politic, rspunde principiului general al
transparenei, al responsabilitii funcionarului public n
activitatea desfurat n slujba i pentru cetean
n contextul Legii nr.188/1999 modificat i completat, vom
reine c ocuparea funciilor publice se poate face n aceleai
condiii ale legii, prin:
- promovare;
- transfer;
- redistribuire;
- recrutare;
- alte modaliti prevzute expres de prezenta lege.

10.3.5.Managementul i gestiunea funciei publice

Pentru prima oar n domeniul reglementat i supus


examinrii de fa, legiuitorul a inclus un capitol privitor la
managementul funciei i a funcionarului public, ct i elemente de
gestiune a funciei publice, mprumutate din teoria i practica
francez. 173
Din punct de vedere material-funcional, prin gestiunea
funciei publice nelegem actele sau operaiunile prin care se
recruteaz funcionarul public i se materializeaz situaia lor
profesional.
n Legea nr.188/1999, acest aspect este dezvoltat n
prezentarea ierarhizrii funciei i a funcionarului public.
Gradul este conferit funcionarului public n momentul
investirii sale n funcie ori este dobndit n urma promovrii unui
concurs, dup cum pe parcursul carierei este urmarea avansrii sale.
O alt noiune folosit n coninutul legii este postul, ceea ce
are n vedere funcia efectiv al crui exerciiu l realizeaz
funcionarul public. Relaia dintre funcie i post este o relaie de la
general la particular, postul fiind o individualizare a funciei publice.
Regsim de asemenea n coninutul actului normativ
categoria juridic - stat de funcii, ceea ce evoc ansamblul funciilor
publice dintr-o autoritate public.
Nu trebuie omis noiunea corp al funcionarilor publici
care nlocuiete pentru totdeauna vechea noiune de cadre. Aceasta
grupeaz funcionarii care se supun unui statut i au vocaia de a
exercita drepturile cuprinse n acesta i de a se supune obligaiilor
corelative.
Tot gestiunea funciei publice este i avansarea
funcionarului public n categorii, clase sau grade, dup trecerea unui
numr de ani (2 respectiv 3), cu condiia obinerii unui anumit
calificativ. De asemenea, este prevzut condiia general pentru a fi
inclus n tabelul anual ntocmit pentru o asemenea trecere de la un
grad inferior, la un grad superior.
Modificarea adus de Ordonana de Guvern nr.82/2000 174
Legii nr.188/1999 cu privire la structura carierei funcionarului public
pe categorii, clase i grade, vine s pun n acord legislaia nou
adoptat, cu caracter special pentru funcionarii publici, dar i
distincia acestora fa de celelalte categorii de angajai.
Gestionarea funciei publice conceput ca o activitate de
organizare a carierei funcionarului public de la debutul acestuia,
pn la ncheierea sa, are n vedere i un alt aspect formal organic.
Din acest punct de vedere, gestiunea funciei publice se
refer la autoritile sau organismele implicate n derularea acestei
aciuni.
Astfel, consecveni mai vechiului principiu al autoritii ce
ine de concepia tradiional privind funcionarul public, care-l plasa
pe acesta sub autoritatea superiorului su ierarhic, pentru
managementul i gestiunea funcionarului public i a funciei publice,
a fost nfiinat Agenia Naional a Funcionarilor Publici, organ
central de specialitate al administraiei publice cu personalitate
juridic n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor.
Acest organ este chemat s elaboreze politica i strategia n
domeniul managementului funciei publice i a funcionarului public,
s urmreasc nfptuirea acestuia i s coordoneze ntreaga activitate
din domeniu, att la nivelul administraiei publice centrale ct i
locale.
Modificrile aduse de Legea nr.161/2003 competenelor
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, aduce un plus de
concretee acestui organ, menite a crea i dezvolta un corp de
funcionari publici profesionist i imparial.
Agenia Naionala a Funcionarilor Publici are urmtoarele
atribuii:
a) elaboreaz politicile i strategiile privind managementul
funciei publice i al funcionarilor publici;
b) elaboreaz i avizeaz proiecte de acte normative privind
funcia public i funcionarii publici;
c) monitorizeaz i controleaz modul de aplicare a legislaiei
privind funcia public i funcionarii publici n cadrul autoritilor i
instituiilor publice;
d) elaboreaz reglementari comune, aplicabile tuturor autoritilor
i instituiilor publice, privind funciile publice, precum i instruciuni
privind aplicarea unitar a legislaiei n domeniul funciei publice i
al funcionarilor publici;
e) elaboreaz proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de
salarizare pentru funcionarii publici;
f) stabilete criteriile pentru evaluarea activitii funcionarilor
publici;
g) centralizeaz propunerile de instruire a funcionarilor publici,
stabilite ca urmare a evalurii performanelor profesionale
individuale ale funcionarilor publici;
h) colaboreaz cu Institutul Naional de Administraie la stabilirea
tematicii specifice programelor de formare specializata n
administraia public i de perfecionare a funcionarilor publici;
i) ntocmete i administreaz baza de date cuprinznd evidena
funciilor publice i a funcionarilor publici;
j) aproba condiiile de participare i procedura de organizare a
recrutrii i promovrii pentru funciile publice pentru care
organizeaz concurs, avizeaz i monitorizeaz recrutarea i
promovarea pentru celelalte funcii publice, n condiiile prezentei
legi;
k) realizeaz redistribuirea funcionarilor publici crora le-au
ncetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor;
l) acorda asisten de specialitate i coordoneaz metodologic
compartimentele de resurse umane din cadrul autoritilor i
instituiilor administraiei publice centrale i locale;
m) particip la negocierile dintre organizaiile sindicale
reprezentative ale funcionarilor publici i Ministerul Administraiei
i Internelor;
n) colaboreaz cu organisme i cu organizaii internaionale din
domeniul sau de activitate;
o) elaboreaz anual, cu consultarea autoritilor i instituiilor
publice, Planul de ocupare a funciilor publice, pe care l supune spre
aprobare Guvernului;
p) ntocmete raportul anual cu privire la managementul funciilor
publice i al funcionarilor publici, pe care l prezint Guvernului.
q) constat contravenii i aplic sanciuni, n condiiile legii.
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i revine, de
asemenea, competena de a stabili, potrivit art.21 din Legea
nr.251/2006:
a) numrul maxim al funciilor publice rezervate promovrii
funcionarilor publici;
b) numrul maxim al funciilor publice care vor fi rezervate
in scopul promovrii rapide;
c) numrul maxim al funciilor publice care vor fi ocupate
prin recrutare;
d) numrul maxim al funciilor publice care vor fi nfiinate;
e) numrul maxim al funciilor publice care vor fi supuse
reorganizrii;
f) numrul maxim de funcii publice pe fiecare clas,
categorie i pe grade profesionale;
g) numrul maxim al funciilor publice de conducere i al
funciilor publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari
publici.
Planul de ocupare a funciilor publice se elaboreaz anual, cu
consultarea sindicatelor reprezentative ale funcionarilor publici,
astfel:
a) de ctre Agenia Naionala a Funcionarilor Publici, pe
baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, pentru
autoritile i instituiile publice din administraia public central;
b) de ctre primar sau, dup caz, de ctre preedintele
consiliului judeean, prin aparatul propriu de specialitate, pentru
autoritile i instituiile publice din administraia public local.
Planul de ocupare a funciilor publice se ntocmete
centralizat, pe fiecare ordonator principal de credite i pe fiecare
instituie din subordinea acesteia sau finanat prin bugetul sau.
n situaia prevzut la lit. a), planul de ocupare a funciilor
publice se aproba prin hotrre a Guvernului. n situaia prevzut la
lit. b), planul de ocupare a funciilor publice se aproba prin hotrre a
consiliului local, respectiv a consiliului judeean.
Pentru autoritile i instituiile publice din administraia
public local, proiectul planului de ocupare a funciilor publice se
transmite Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, cu 45 de zile
nainte de data aprobrii. n situaia n care Agenia Naional a
Funcionarilor Publici constat neregulariti n structura acestuia,
autoritile sau instituiile publice au obligaia de a modifica proiectul
planului de ocupare a funciilor publice, pe baza observaiilor
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n conformitate cu
prevederile legale.
Gestiunea curenta a resurselor umane i a funciilor publice,
este organizat i realizat, n cadrul fiecrei autoriti i instituii
publice, de ctre un compartiment specializat, care colaboreaz direct
cu Agenia Naionala a Funcionarilor Publici.
Textul de lege prevede, de asemenea, c gestiunea curent a
resurselor umane i a funciilor publice se organizeaz i realizeaz n
cadrul fiecrei autoriti, instituii, prin compartimente specializate
care colaboreaz direct cu Agenia Naional a Funcionarilor Publici.
Totodat, legiuitorul ncearc i o democratizare a funciei
publice, atenund drepturile superiorului ierarhic, printr-o implicare
efectiv a funcionarului public n activitatea de gestionare a carierei
sale.
Potrivit art.62(1) n forma modificat prin Legea
nr.251/2006, n cadrul autoritilor i instituiilor publice se constituie
comisii paritare.
n alctuirea comisiei paritare intra un numr egal de
reprezentani desemnai de conductorul autoritii sau instituiei
publice i de sindicatul reprezentativ al funcionarilor publici. n
cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici
nu sunt organizai n sindicat, reprezentanii lor vor fi desemnai prin
votul majoritii funcionarilor publici din respectiva autoritate sau
instituie public.
Modul de constituire, organizare i funcionare a comisiilor
paritare, precum i componena, atribuiile i procedura de lucru ale
acestora se stabilesc prin hotrre a Guvernului, la propunerea
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
Comisiile paritare sunt consultate n urmtoarele situaii:
a) la stabilirea msurilor de mbuntire a activitii
autoritilor i instituiilor publice pentru care sunt constituite;
b) la stabilirea oricror masuri privind pregtirea profesional
a funcionarilor publici, dac costurile acestora sunt suportate din
fonduri bugetare;
c) la stabilirea programului de lucru de ctre conductorul
autoritii sau instituiei publice;
d) alte situaii prevzute de lege.
n exercitarea atribuiilor, comisiile paritare emit avize
consultative.
De asemenea, autoritile i instituiile publice pot ncheia anual,
n condiiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale
funcionarilor publici sau cu reprezentanii funcionarilor publici,
care s cuprind numai msuri referitoare la:
- constituirea i folosirea procedurilor destinate
mbuntirilor condiiilor la locul de munc;
- sntatea i securitatea la locul de munc ;
- programul zilnic de munc;
- perfecionarea profesional;
- alte msuri dect cele prevzute de lege, referitoare la
protecia celor alei n organele de conducere ale
organizaiilor sindicale.
De altfel, organizarea i funcionarea acestei comisii prin
Hotrrea guvernului nr.1086/2001 accentueaz rolul acesteia n
stabilirea condiiilor de munc, sntate i securitate a muncii
funcionarilor publici, pe durata exercitrii atribuiilor lor, dup
un model similar francez, dar care, urmare a modificrilor aduse
succesiv Legii nr.188/1999, va suferi la rndul su modificri
corespunztoare.
Tot ca o expresie a democratizrii funciei publice i
asigurrii proteciei i stabilitii funcionarilor publici, au fost
constituite comisiile de disciplin.
Potrivit art.67 din Legea nr.188/1999, modificat i
completat prin Legea nr.251/2006, pentru analizarea faptelor
sesizate ca abateri disciplinare i propunerea sanciunii disciplinare
aplicabile funcionarilor publici din autoritile sau instituiile publice
se constituie comisii de disciplin.
Din comisia de disciplina face parte i un reprezentant al
organizaiei sindicale reprezentative sau, dup caz, un reprezentant
desemnat prin votul majoritii funcionarilor publici pentru care este
organizat comisia de disciplina, n cazul n care sindicatul nu este
reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat.
Comisia de disciplina poate desemna unul sau mai muli membri
i, dup caz, poate solicita compartimentelor de control din
cadrul autoritilor sau instituiilor publice s cerceteze faptele
sesizate i s prezinte rezultatele activitii de cercetare.
Comisia de disciplina pentru nalii funcionari publici este
compus din 5 nali funcionari publici, numii prin decizia primului-
ministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor.
Modul de constituire, organizare i funcionare a comisiilor
de disciplin, precum i componena, atribuiile, modul de sesizare i
procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotrre a
Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor
Publici.

10.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unitii de nvare 10


determinarea coninutului noiunii de funcie public n spiritul normelor legale actuale
- clasificarea funciei publice
- condiiile de acces la funcia public
- regimul juridic aplicabil funciei publice i actul de numire n funcia public
- delimitarea atribuiilor de putere n specificul funciei publice
- stabilitatea i mobilitatea n funcia public, expresie a regimului de putere public a raportului de
serviciu
- elemente de deontologie a funciei publice
- aspecte de drept comparat
- regimul incompatibilitilor i conflictului de interese n ocuparea sau exercitarea funciei publice

Concepte i termeni de reinut


complex de atribuii i responsabiliti , principiile exercitrii funciei publice legalitate,
imparialitate, profesionalism, cinste i corectitudine, deontologia funciei publice, actul
de numire n funcia public consecine, incompatibilitate i conflict de interese
ntrebri de control i teme de dezbatere
1. Criterii de clasificare a funciei publice.
2.Argumentai utilitatea principiului mobilitii n funcia public.
3.Precizai condiiile pentru asigurarea stabilitii n funcie.
4.Pot fi negociate atributele de serviciu ce alctuiesc coninutul funciei publice?

Teme de seminarizare / de evaluare


1. Dezvoltai sub forma referatului, elemente care contribuie la creterea prestigiului
autoritii n exercitarea funciei publice.
2. Teme de dezvoltat mobilitatea ntre necesitate i abuz
3. Exemplificai cazuri de conflict de interese, avnd n vedere funciile publice ocupate

Bibliografie obligatorie

Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, vol. I, ed. All Beck, Bucureti
Corneliu Manda Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002
Dana Apostol Tofan Drept administrativ, vol.I, ed. a II a, ed. All Beck, Bucureti, 2008
Nicoleta Miulescu Drept administrativ, ed. a II a,Editura Sitech,2007
Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Editura Cordial Lex, 1997
Verginia Vedina Drept administrativ i instituiile politico-administrative, ed. a IV a
revizuit i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009

Unitateadenvare11
FUNCIONARUL PUBLIC
Cuprins:
11.1. Introducere..
11.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare
11.3. Coninutul unitii de nvare
11.3.1. Noiunea de funcionar public
11.3.2 Cariera funcionarilor publici
11.3.3. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici
11.3.4Modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de serviciu
11.3.5.Rspunderea i responsabilitatea funcionarilor publici
11.3.5.1.Responsabilitatea funcionarilor publici noiune, principii, forme
11.3.5.2.Rspunderea funcionarilor publici formele rspunderii juridice
11.3.5.3.Importana delimitrii noiunii de responsabilitate de rspunderea funcionarilor
publici
11.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare.

11.1. Introducere

n strns interdependen cu noiunea de funcie public, teoria


i practica administrativ analizeaz ocupantul acesteia, respectiv
persoana investit cu funcia public.
Interesul pentru examinarea acestuia este n mod constant
argumentat de poziia de autoritate i de investire a acestuia cu
prerogative de putere public n exercitarea atribuiilor ce alctuiesc
competena autoritii din care face parte.
n literatura de specialitate, funcionarul public a fost supus
unui atent studiu asupra complexitii atribuiilor i responsabilitilor
sale, a capacitii i competenelor cu care este investit n regim de
putere public, a le exercita, nu n nume propriu, ci pentru executarea
coninutului capacitii autoritii pe care o reprezint.
Statutul funcionarului public, cadrul juridic nluntrul cruia
regsim toate elementele exerciiului funciei publice, de la recrutare
i numire, pn la modificare, ncetare, suspendarea raportului de
serviciu, cu elementele specifice deontologiei, au suferit numeroase
modificri, ca o reflexie a regimului politic la care ne raportm sau la
sistemul de drept pe care l examinm.
Constana evoluiei istorice a categoriei funcionarilor publici
o reprezint complexitatea atribuiilor, a drepturilor, ndatoririlor i a
limitelor exerciiului acestora, n contextul raportului de serviciu.
Ultimele reglementri privind funcionarii publici au cptat
noi dimensiuni deontologice prin raportare la concepte, precum:
conflictul de interese, cauze de incompatibilitate, loialitate n funcie,
cinstea i corectitudinea, stabilitatea i mobilitatea n funcie.
n mod similar, reglementarea raportului de munc pentru

175
M.Walline - Manuel elementaire de droit administratif, p.318 si urm.
176
G.Jeze - Les principes genereaux de droit administratif, Paris, 1936, p.244
177
M.Waline - Pnadectele sptmnale, 1931, p.220
178
J.Vermeulen - Evolutia Dreptului administrativ romn, Bucuresti, 1943, p.77-81
180
Verginia Vedinas - Statutul Functionarului Public, Ed. Nemira, - P.159-169
181
A.Iorgovan - opcit, vol.I, pag.548
182
L.Josserand - Tratat de drept politic, Paris, 1932
183
Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, vol.I, Editura Nemira, Bucuresti, 1996, p.193
184
Idem - p.210
185
Idem, p.215-224
186
Antonie Iorgaovan - opcit, p.672 - 676
187
C.G. Dissescu, opcit, p.870 si urm.
188
Mircea Costin - Responsabilitatea juridic n dreptul R.S.R., Editura Dacia, Cluj, 1974, p.9 si urm.
189
Max Legrand - Responsabilite juridique, S.C.D., Paris, 1979
personalul salariat, raportul de serviciu al funcionarului public,
dobndete trsturi noi, prin prisma restriciilor cu privire la anumite
categorii de drepturi i obligaii, pentru anumite categorii de
funcionari publici, pe durata exercitrii funciei publice sau
incapaciti i restricii pentru ocuparea acestora.
Statutul funcionarilor publici, ca i codul de conduit al
acestora, sunt ultimele reglementri legale care ntregesc poziia
acestor categorii de slujbai pui n interesul autoritii publice, la
dispoziia ceteanului, pentru soluionarea cererilor acestora cu
probitate, profesionalism i celeritate.

11.2. Obiectivele i competenele unitii de nvare

11.2.1.Obiectivele:
- nelegerea conceptelor funciei i funcionarului public, prin
prisma evoluiei legislaiei i doctrinei
- clarificarea poziiei funcionarului public n cadrul
personalului salariat
- identificarea criteriilor de clasificare a categoriilor de
funcionari publici
- cunoaterea principiilor fundamentale de exercitare a
funciei publice i, n mod coroborat, a principiului deontologiei
funcionarului public
- cunoaterea regimului juridic aplicabil funcionarului public
n exercitarea atribuiilor legale
- o privire comparativ a reglementrilor interne n context
comunitar a funciei i funcionarului public
-o privire comparativ a coninutului noiunilor de
rspundere i responsabilitate a funcionarului public
11.2.2. Competenele:
- dezvoltarea abilitilor studenilor n identificarea
categoriilor de funcionari publici
- familiarizarea studenilor cu principalele elemente de
carier ale funciei publice
- cunoaterea temeinic i aprofundat a complexitii
atribuiilor i responsabilitilor funcionarilor publici, a regimului de
putere public, n care se desfoar exerciiul funciei publice
- identificarea elementelor comune de reglementare din
dreptul romnesc i comparat/comunitar cu privire la instituiile
specifice dreptului public- funcie i funcionar public

Timpul alocat unitii: 4 ore


11.3. Coninutul unitii de nvare

11.3.1. Noiunea de funcionar public


Toate considerentele fcute la nceputul acestei seciuni au
avut menirea de a ne pune n faa conceptului de baz pentru
definirea ulterioar a noiunii de funcionar public.
Teoria funciei publice determin coninutul i natura juridic
a altei noiuni fundamentale pentru tiina dreptului, anume a
titularului funciunii.
Clarificarea noiunii de funcionar public, nseamn de fapt
examinarea unuia din elementele constitutive ale organului
administraiei publice, respectiv persoanele care l compun.
Din punct de vedere terminologic, de-a lungul fenomenului
administrativ, vom ntlni att n doctrin, ct i n jurispruden
denumiri variate date acestei categorii de persoane de la persoane
fizice nvestite de lege, dregtori, numirea indivizilor,
persoan investit cu o funciune public salariat , agenii
persoanelor administrative n perioada ante i interbelic i pn la
denumiri precum personal din administraia de stat, salariai, angajai,
cadre, etc.
n dreptul romnesc, legiuitorul, n Statutul funcionarului
public din anul 1923, art.1 a definit astfel aceast categorie socio-
profesional, astfel: sunt funcionari publici ceteni romni fr
deosebire de sex, care ndeplinesc un serviciu public permanent civil
sau ecleziastic, la stat, jude, comun sau la instituiunile al cror
buget este supus aprobrii Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor
judeene sau comunale.
Legea din 1923, stabilete o serie de condiii generale pentru
numirea n funcie, cum ar fi calitatea de cetean romn, s fie major
i sntos, s nu fi suferit o condamnare, s depun jurmntul de
credin, s fi satisfcut stagiul militar i s aib exerciiul drepturilor
civile i politice, dar i unele condiii speciale, precum pentru
anumite funcii, cunotine speciale sau exerciiul drepturilor politice,
o anumit vrst, etc.
Ceea ce se poate critica la aceast reglementare, este faptul
c dei, exclude civilii i funcionarii ecleziastici, n categoria
funcionarilor astfel definii, intr att funcionarii publici, ct i cei
particulari.
Ulterior, sub imperiul statutului din 1940, condiia pentru a
dobndi calitatea de funcionar public, este aceea de a depune
jurmntul. Aadar, pe lng ndeplinirea condiiilor generale i a
celor speciale de admisibilitate la funcie se impunea i depunerea
jurmntului.
Statutul din 1946 aduce de asemenea o condiie n plus pe
lng condiiile generale i speciale de acces la funcie. Jurmntul
stabilit i condiia depunerii legmntului pentru aceia care nu au
nici-o credin religioas.
Aceste consideraii privind modul n care, n dreptul
administrativ din ara noastr s-a ncercat definirea funcionarului
public, au doar rolul de a sublinia c nu este simplu de definit aceast
noiune.
Cu aceast distincie fcut din punct de vedere al sferei de
cuprindere al noiunii de funcionar public, se impune a concluziona
c o definiie a funcionarului public nu se poate face dect prin
trimitere la noiunea de funcie public.
n conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, modificat i
completat prin Legea nr.251/2006 funcionarul public este o
persoan numit n condiiile legii ntr-o funcie public.
Persoana care a fost eliberat din funcia public i se afl n
corpul de rezerv al funcionarilor publici i pstreaz calitatea
de funcionar public.
Din aceast definiie, vom reine urmtoarele trsturi:
- este o persoan numit n condiiile legii;
- este titularul unei funcii publice ;
- atribuiile i responsabilitile cu care este investit
funcionarul public reprezint competena
autoritilor/instituiei din care face parte;
- este investit cu putere public;
- atribuiile i responsabilitile sunt predeterminate de
lege (nu pot fi negociate, cesionate sau tranzacionate);
- ocupantului funciei publice n raport cu funcia ocupat,
i sunt aplicabile cauzele legale de incompatibilitate,
eliberarea, ncetarea, suspendarea exerciiului funciei
publice se face de aceleai organ care a dispus numirea n
funcia public.
Din definiiile de mai sus, vom observa c aceleai caractere
ntlnite la funcia public, se vor regsi i la noiunea de funcionar
public, ceea ce explic necesitatea examinrii celor dou noiuni
mpreun.
Aadar, principalele caracteristici ale funciei privitor la
investirea legal, continuitatea, specializarea atribuiilor,
imposibilitatea cesionrii le vom regsi i n caracterizarea noiunii
de funcionar public.
De reinut c noiunea de funcionar public nu are acelai
coninut n toate materiile n care este folosit.
De exemplu, n dreptul penal, att din punct de vedere al
coninutului ct i al trsturilor, noiunea de funcionar public este
mult mai cuprinztoare. Din definiia dat funcionarului public n
art.147 Cod penal, vom observa c sunt asimilai acestora nu numai
funcionarii investii legal, cu att i celelalte persoane din cadrul
unui organ care ocup funcii de execuie.
Pornind de la o analiz sintetic a noiunii de funcionar
public, o prim condiie pe care o deducem din definiia mai sus
formulat, este aceea referitoare la investirea legal.
Investirea poate mbrca dou forme: numirea i alegerea.
Privitor la investirea prin numire, regula general
recunoscut n jurispruden este aceea c numirea este precedat de
un concurs.
Concursul este, aadar, modalitatea cea mai adecvat i
eficace care prin mijloace teoretice i practice, permite selectarea
persoanei celei mai calificate pentru a ocupa o funcie public.
Dei aceasta ar trebui s fie regula, nu de puine ori asistm
la numirea n funcii fr un concurs prealabil, ca urmare a tendinei
de politizare a funciei publice i a substituirii criteriului profesional
cu cel privind apartenena politic sau adeziunea persoanei la un
partid sau o formaiune politic. Exemplificm n acest sens numirile
n funcii, precum: ministru, secretar de stat, prefect, subprefect,
director de servicii publice, etc.
n raport cu natura funciei ocupate examinarea se axeaz de
aceast dat mai mult pe aspecte practice sau pe verificarea
capacitilor de analiz i sintez, pe spiritul de iniiativ i eventual
pe aptitudinea de a gsi cel mai optime soluii.
Tratarea complet a noiunii de funcionar public presupune i
examinarea ctorva aspecte legate de executivul funciei sale,
cuprinse n capitolul Cariera funcionarului public, ceea ce
presupune: recrutarea, stagiul, numirea n funcia public,
promovarea i evaluarea, incompatibilitile, situaia juridic a
funcionarului de fapt.
Strns legat de actul de investire al funcionarului public ntr-o
funcie public, dup ctigarea concursului, este problema
incompatibilitilor.
Prin incompatibilitate nelegem imposibilitatea exercitrii
unor anumite funcii sau profesii de ctre un funcionar public, n
condiiile prevzute de normele juridice ale unui stat de lege.
Astfel, cu privire la funcionarii publici din administraie, n
Legea nr.161/2003, calitatea de functionar public este incompatibila
cu orice alta funcie publica dect cea in care a fost numit, precum si
cu funciile de demnitate publica.
Funcionarii publici nu pot deine alte funcii si nu pot
desfasura alte activitati, remunerate sau neremunerate, dup cum
urmeaz:
a) in cadrul autoritatilor sau instituiilor publice;
b) in cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului in
care funcionarul public este suspendat din funcia publica, in
condiiile legii, pe durata numirii sale;
c) in cadrul regiilor autonome, societatilor comerciale ori in
alte unitati cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, in cadrul
unei asociatii familiale sau ca persoana fizica autorizata;
d) in calitate de membru al unui grup de interes economic.
caconsilier este incompatibil cu:
Acelai act normativ cuprinde, de asemenea, n
art.131,reglementri privind incompatibilitatea prefectului i a
subprefectului, devenii potrivit Legii nr.340/2004, modificat
prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.179/2005, nali
funcionari publici.
Astfel: Prefectul si subprefectul nu pot fi deputai sau
senatori, primari, consilieri locali sau consilieri judeeni si nu pot
ndeplini o funcie de reprezentare profesionala, o alta funcie
publica sau o funcie ori o activitate profesionala remunerata in
cadrul regiilor autonome, precum i al societilor comerciale cu
capital de stat sau privat.
n egal msur, vom ntlni incompatibiliti pentru deputai
i senatori n normele constituionale. n art.68 pct.2 din Constituie
se spune: calitatea de deputat sau senator este incompatibil cu
exercitarea oricror funcii publice de autoritate, cu excepia celei de
membru al Guvernului, iar n punctul 3 se precizeaz alte
incompatibiliti se stabilesc n legea organic .
n art.84 pct.1 din Constituie se precizeaz c nici
preedintele Romniei nu poate ndeplini o alt funcie public sau
privat.
n Constituie sunt reglementate incompatibiliti i pentru
funcia de membru al Guvernului ( art.104 pct.1 ) cu orice funcie
public de autoritate, cu excepia celei de deputat sau senator.
La aceste reglementri, se adaug prevederile Legii nr.161/2003
de modificare i completare a Legii nr.188/1999 privind
incompatibilitile funcionarilor publici
Incompatibilitile privind demnitile publice i funciile
publice sunt cele reglementate de Constituie, de legea aplicabil
autoritii sau instituiei publice n care persoanele ce exercit o
demnitate public sau o funcie public, i desfoar activitatea,
precum i de dispoziiile prezentului titlu.
Calitatea de funcionar public este incompatibila cu orice alt
funcie public dect cea n care a fost numit, precum i cu funciile
de demnitate public.
Funcionarii publici nu pot deine alte funcii i nu pot
desfura alte activiti, remunerate sau neremunerate, dup cum
urmeaz:
a) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice;
b) n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia
cazului n care funcionarul public este suspendat din funcia public,
n condiiile legii, pe durata numirii sale;
c) n cadrul regiilor autonome, societilor
comerciale ori n alte uniti cu scop lucrativ, din sectorul public sau
privat, n cadrul unei asociaii familiale sau ca persoan fizic
autorizat;
d) n calitate de membru al unui grup de interes
economic.
Funcionarii publici care, n exercitarea funciei publice, au
desfurat activiti de monitorizare i control cu privire la societi
comerciale sau alte uniti cu scop lucrativ de natura celor prevzute
la lit. c) nu pot s-i desfoare activitatea i nu pot acorda
consultan de specialitate la aceste societi timp de 3 ani dup
ieirea din corpul funcionarilor publici.
Funcionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane n
ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia public pe
care o exercit.
n situaia prevzut la lit. b), la ncheierea mandatului
demnitarului, funcionarul public este rencadrat n funcia public
deinut sau ntr-o funcie similar.
Nu sunt permise raporturile ierarhice directe n cazul n care
funcionrii publici respectivi sunt soi sau rude de gradul I.
Prevederile de mai jos se aplica i n cazul n care eful
ierarhic direct are calitatea de demnitar.
Persoanele care se afl n una dintre situaiile prevzute mai
jos vor opta, n termen de 60 de zile, pentru ncetarea raporturilor
ierarhice directe sau renunarea la calitatea de demnitar.
Orice persoan poate sesiza existena situaiilor prevzute
mai jos.
Situaiile prevzute mai sus, ct i nendeplinirea obligaiei
de opiune, se constat de ctre eful ierarhic superior al
funcionarilor publici respectivi, care dispune ncetarea raporturilor
ierarhice directe dintre funcionarii publici soi sau rude de gradul I.
Situaiile prevzute la alin. (2) i nendeplinirea obligaiei
prevzute la alin. (3) se constat, dup caz, de ctre primul-ministru,
ministru sau prefect, care dispune ncetarea raporturilor ierarhice
directe dintre demnitar i funcionarul public so sau rud de gradul I.
Funcionarii publici pot exercita funcii sau activiti n
domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice.
n situaia funcionarilor publici care desfoar activitile
prevzute la alin. (1), documentele care alctuiesc dosarul profesional
sunt gestionate de ctre autoritatea sau instituia public la care
acetia sunt numii.
Funcionarul public poate candida pentru o funcie eligibil
sau poate fi numit ntr-o funcie de demnitate public.
Raportul de serviciu al funcionarului public se suspend:
a) pe durata campaniei electorale, pan n ziua
ulterioar alegerilor, dac nu este ales;
b) pn la ncetarea funciei eligibile sau a funciei de
demnitate public, n cazul n care funcionarul public a fost ales
sau numit.
Funcionarii publici pot fi membri ai partidelor politice legal
constituite.
Funcionarilor publici le este interzis s fie membri ai
organelor de conducere ale partidelor politice i s exprime sau s
apere n mod public poziiile unui partid politic.
Funcionarii publici care, potrivit legii, fac parte din
categoria nalilor funcionari publici nu pot fi membri ai unui partid
politic, sub sanciunea destituirii din funcia public.
De asemenea, legea stabilete pentru funcionarii publici
obligaia de a depune declaraia de avere pe proprie rspundere.
Persoanele care exercit demnitile publice i funciile
publice prevzute n prezentul titlu vor depune o declaraie de
interese, pe propria rspundere, cu privire la funciile i activitile
pe care le desfoar, cu excepia celor legate de mandatul sau
funcia public pe care o exercit.
Funciile i activitile care se includ n declaraia de interese
sunt:
a) funciile deinute n cadrul unor asociaii, fundaii
sau alte organizaii neguvernamentale ori partide politice;
b) activitile profesionale remunerate;
c) calitatea de acionar sau asociat la societi
comerciale, inclusiv bnci sau alte instituii de credit, societi de
asigurare i financiare.
Persoanele prevzute la categoriile precizate mai sus, care nu
ndeplinesc alte funcii sau nu desfoar alte activiti dect cele
legate de mandatul sau funcia pe care o exercit, depun o
declaraie n acest sens.
Declaraia de interese se depune n termen de 60 de zile de la
data intrrii n vigoare a prezentei legi sau n termen de 15 zile de la
data validrii mandatului ori, dup caz, de la data numirii n funcie.
Persoanele care exercit demnitile publice i funciile
publice prevzute n prezentul titlu vor actualiza declaraiile de
interese ori de cte ori intervin schimbri care trebuie nscrise n
aceste declaraii. Actualizarea se face n termen de 30 de zile de la
data nceperii, modificrii sau ncetrii funciilor sau activitilor.
Funcionarii publici, la compartimentul de resurse umane din
cadrul autoritilor publice, instituiilor publice sau, dup caz, al
unitilor din care fac parte.
Numele persoanelor prevzute de lege, care, n mod
nejustificat, nu depun declaraia de interese potrivit art.112, se
public pe paginile de Internet ale Parlamentului, Guvernului,
ministerelor, celorlalte autoriti ori instituii publice centrale,
prefecturilor sau consiliilor judeene, dup caz.
Evidenta declaraiilor de interese se consemneaz ntr-un
registru special, denumit "Registrul declaraiilor de interese", al crui
model se stabilete prin hotrre a Guvernului.
Analiza acestor texte constituionale sau a celor din legile
organice ne conduce la concluzia c aceste interdicii au n vedere fie
asigurarea continuitii n activitate pe durata mandatului de deputat
sau senator, fie o delimitare clar a funcionarilor publici din sistemul
celor trei puteri ale statului.
O anumit categorie de funcionari publici nu poate deine
dou funcii n acelai timp, dup cum exist categorii de funcionari
publici care pot avea aceast abilitare legal, dar numai cu privire la
anumite funcii publice, cum ar fi: cele didactice, din cercetare
tiinific sau medico-sanitare.
2.Un element reclamat cu tot mai mult acuitate n evoluia
fenomenului administrativ, a administraiei n general, concomitent
cu extinderea fenomenului politic i a extrapolrii sale n domeniile
socio-economice l reprezint stabilitatea n funcie.
Dac privim istoric poziia funcionarului public vom reine
c n statutul din 1923, ct i n cele ulterioare din 1940 i 1946,
stabilitatea funcionarului era privit ca o consecin a drepturilor i
obligaiilor sale, n temeiul legii i a regulamentelor proprii sau a
statutelor profesionale, pentru ca ulterior dup 1949 i mai cu seam
dup 1989, acest element s fie din ce n ce mai mult solicitat n
paralel cu nevoia unui statut al funcionarului public sau a unei
reglementri speciale care s-o consacre i s o defineasc ca atare i
nu numai s-l proclame ca principiu. In n acest sens, n art.52 pct.3
din Legea nr.69/1991 se spune c secretarul se bucur de stabilitate n
funcie i se supune regulilor cuprinse n statutul funcionarilor
publici, ceea ce n fapt este un principiu proclamat fr elemente
reale, de coninut care s materializeze aceast noiune.
n art.4 din Legea nr.188/1999 a statutului funcionarului
public, stabilitatea este un principiu fundamental al funcionarilor
publici coninutul su este nedeterminat, rmnnd doar la rang de
principiu.
De cele mai multe ori, sistemul imperfect de numire n
funcie a funcionarului, face imposibil asigurarea stabilitii sale
ntruct, aplicndu-se prin asimilare legislaia muncii acesta se vede
expus cu mult uurin sanciunilor disciplinare, pn la ncetarea
raportului de funciune (nereglementat pn n prezent), cel mai
adesea considerat din lipsa unor reglementri speciale tot un raport de
munc.
Pentru a asigura stabilitatea n funcie, pregtirea,
perfecionarea acestuia, cariera n funcie , ct i accesul la
promovarea n funcie a funcionarilor publici, modificrile aduse
Legii nr.188/1999 prin Legea nr.161/2003, aduce importante
elemente pe linia concretizrii acestui principiu.
3. O importan deosebit trebuie acordat n teorie, funcie-
funcionar public i situaiei juridice a funcionarului de fapt sau
mai exact naturii juridice al actelor efectuate de o persoan care
ndeplinete o funcie public, fr a fi investit legal.
Calificarea situaiei juridice a acestor persoane prezint o
mare importan practic, ceea ce a determinat de altfel doctrina
juridic s se preocupe nc de timpuriu de aceast problem.
S amintim pe scurt, c aceast chestiune i are rdcinile
nc din dreptul roman, cnd un sclav, ascunzndu-se reuete s
ajung pretor.
Ulpian s-a pronunat atunci pentru validitatea integral a
actelor svrite de acesta ntr-un text cuprins n Digeste.
n acest secol, teoria funcionarului de fapt a fost reluat n
jurisprudena francez, cunoscut sub numele cstoriile de la
Montrogue.
n fapt, primarul din Montrouge investete n mod nelegal un
consilier municipal pentru a oficia cstorii. Constatndu-se
nelegalitatea delegrii sale, s-a pus n discuie i nelegalitatea actelor
ncheiate de acesta, respectiv cstoriile oficiate. Dei Tribunalul
Senei a pronunat nulitatea a trei cstorii, Curtea de Casaie
Francez a statornicit valabilitatea acestora. Fa de aceast situaie,
comentnd aceast soluii, M.Walline 175 spunea: privite numai din
punct de vedere al logicii juridice, cstoriile ar fi trebuit s fi fost
declarate nule, astfel cum a remarcat-o doctrina ( Ducrockq,
Laferriere, Jeze ) 176 . Interesul terilor a fcut ns ca aceast soluie
s fie nlturat 177 .
Situaii asemntoare s-au ntlnit n timpul primului rzboi
mondial n Germania, cnd fiind lipsii de autoriti ntr-o localitate,
conducerea primriei a fost preluat de o femeie, iar actele ndeplinite
de ea n aceast calitate au fost considerate valabile. 178
n Italia, n anul 1916, au fost de asemenea validate toate
testamentele fcute de notabilii din regiunea Veneia, dei acestea, n
mod normal, trebuiau s fie ncheiate numai de ctre notari.
Dintr-o sintez a ceea ce am prezentat mai sus putem reine
c teoria funcionarului de fapt se regsete n dou mprejurri: n
mprejurri normale sau obinuite i n mprejurri excepionale.
n mprejurri obinuite, avem situaia cnd exerciiul
atributelor unei funcii publice nu au loc cu respectarea tuturor
condiiilor legale. Aadar, sub aparena dreptului, exerciiul funciei
are loc, ca i n cazul n care ocupantul acesteia ar fi legal investit.
Viciul care poart asupra ocuprii funciei, face ca
descoperirea sa s pun n discuie legalitatea actelor svrite.
n mprejurri excepionale, exerciiul viciat al funciei este
cauzat de nevoia de continuitate al unui serviciu public, ipostaz n
care att funcionarul de fapt, ct i ceteanul cunosc lipsa titlului
juridic al investirii legale, cu alte cuvinte lipsa calitii sale.
Din perspectiva celor mai sus precizate privitor la valoarea
juridic a actelor funcionarului de fapt vom spune, asemeni
profesorului Paul Negulescu, c dac ar fi s aplicm n mod
riguros principiile, ar trebui s declarm c toate actele fcute de un
funcionar de fapt sunt nule cci investirea sa fiind ilegal e nul i
quod nullum est ab initio nullus producit effectus .
Dar dac interesul general, respectul legii cere nulitatea
actelor fcute de funcionarul de fapt, tot interesul general care are
puternice repercusiuni asupra indivizilor ca certitudinea juridic a
terilor, creditul public cere ca asemenea acte s fie validate.
n doctrina romneasc, specialitii n drept civil, n spe
Traian Ionacu, respinge teoria bunei-credine, dar justific
valabilitatea actelor funcionarului de fapt pe o situaie obiectiv i
extern, o aparen obiectiv care justific cererea persoanei de a se
recunoate valoarea juridic a situaiei dobndite de el prin actul
efectuat de funcionarul de fapt.
n doctrin s-au mai exprimat i alte puncte de vedere privind
temeiul juridic al valabilitii actelor svrite de funcionarul de fapt.
Astfel, profesorul Romulus Ionescu 179 consider c
valabilitatea actelor este condiionat de recunoaterea expres a
acestora prin lege (a se avea n vedere prevederea existent n
Decretul nr.278/1960, n vigoare pn la adoptarea Legii nr.119/1996
privind actele de stare civil, conform cruia, nregistrrile fcute n
registrele de stare civil de o persoan necompetent care a
exercitat n mod public atribuia de delegat stare civil, sunt valabile
chiar dac acea persoan nu avea n realitate aceast calitate. n
acelai sens se pronun i profesorul Paul Negulescu .
Profesorul Ilie Iovna este de prere c la aprecierea
valabilitii actelor svrite de un funcionar de fapt, vom avea n
vedere nu numai prevederea expres a legii, ci i dac sunt dobndite
anumite drepturi subiective prin coninutul acestora care trebuiesc
astfel ocrotite.
Deosebit de doctrina romneasc, n doctrina francez
primeaz teoria bunei-credine a funcionarului de fapt, n timp ce n
doctrina italian, valabilitatea actelor se datoreaz imposibilitii
obiective i juridice n care se afl o persoan de a-i da seama dac
funcionarul care-i svrete actul este legal sau nu investit.
Teoria funciei i a funcionarului de fapt mai comport nc
o precizare referitoare la situaia juridic a persoanei, a funcionarului
de fapt i a drepturilor sale.
n cazul funcionarului de fapt, de bun-credin, ntruct
acesta a exercitat atribuiile funciei ca i un funcionar legal investit,
acestuia i se cuvine salariul ncasat pentru munca prestat.
Funcionarului de fapt de rea-credin, care cunoate
ilegalitatea investirii, dar pentru c a asigurat continuitatea unui
serviciu public n msura n care a ncasat un salariu i se recunoate
dreptul la acesta i nu se restituie, iar dac nu l-a ncasat, nu i se
datoreaz.
Mai avem ns o situaie a funcionarului care, fr a fi
investit n mod legal, cu de la sine putere exercit o funcie public,
situaie cunoscut sub numele uzurpatorul de funcii, cruia nu i se
recunoate nici un drept la a ncasa sume ca echivalent al unei munci
prestate.
Din toate cele prezentate mai sus, deducem nsemntatea pe
care o prezint teoria funciei de drept i a funcionarului de fapt, dei
doctrina noastr, nu i-a dat totui dezvoltarea pe care o reclama
nsemntatea ei.
S amintim astfel c, nainte de al doilea rzboi mondial, spre
exemplu, cu excepia profesorului Paul Negulescu, care, n tratatul
su de Drept administrativ, ediia a -III-a, se ocup special de
funcionarii de fapt i a lui Jean Vermeulen, numai C.G. Rarincescu
s-a mai ocupat n treact de funcionarii de fapt, n tratatul su
Contenciosul administrativ romn.
Aa cum am observat, aceste noiuni au format obiect de
preocupare abia dup rzboi, cnd n practic aceast stare de fapt se
ntlnea tot mai rar.
Ori, aa spunea G. Jeze, ne aflm n faa unor construcii
proprii de drept administrativ strine dreptului civil, care fac obiectul
i vor trebui s mai preocupe doctrina noastr.

11.3.2 Cariera funcionarilor publici


Ori de cte ori se vorbete de funcionarul public i funcia
ocupat de acesta de la condiiile de acces i admisibilitate n funcie,
teoria i practica juridic are n vedere calitatea persoanei i
specialitatea acesteia pentru a exercita aceste atribuii. Iat de ce n
legislaia rilor occidentale, funcionarul de carier este o noiune
constant ntlnit i o regsim ocrotit la nivel legislativ prin texte
speciale ca o condiie pentru ocuparea funciilor publice.
Funcionarul de carier este o persoan care i-a desfurat activitatea
cu continuitate ntr-o funcie public, parcurgnd toate etapele
avansrii n funcia dat . Aceast noiune permite, de asemenea, ca
accesul la anumite funcii publice s nu fie permis dect aceluia care
demonstreaz continuitatea ntr-o asemenea specializare, meninerea
n corpul funcionarilor publici, etc.
Forma modificat a Legii nr.188/1999, prin Legea
nr.161/2003 cuprinde un capitol distinct (Capitolul VI) denumit
Cariera funcionarilor publici, structurat pe elementele definitorii
ale carierei, i anume: - recrutarea funcionarilor publici, stagiul,
numirea, promovarea i evaluarea performanelor profesionale.
Potrivit acestor reglementri ocuparea funciilor publice
vacante se poate face prin promovare, transfer, redistribuire i
concurs.
Condiiile de participare i procedura de organizare a
concursului, vor fi stabilite n condiiile prezentei legi, iar concursul
va fi organizat i gestionat astfel:
a) de ctre comisia de concurs prevzuta la art.19(1)
alin. (2), pentru nalii funcionari publici;
b) de ctre Agenia Naionala a Funcionarilor
Publici, pentru ocuparea funciilor publice de conducere vacante, cu
excepia funciilor publice de ef de birou i ef serviciu;
c) de ctre autoriti i instituii publice din
administraia public central i local, pentru ocuparea funciilor
publice de ef de birou i ef serviciu, precum i pentru ocuparea
funciilor publice de execuie i, respectiv, funciile publice specifice
vacante, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici;
d) de ctre Institutul Naional de Administraie, cu
avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, pentru admiterea
la programele de formare specializat n administraia public,
organizate n scopul numirii ntr-o funcie public.
Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor
profesionale n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor unei
funcii publice, formarea practic a funcionarilor publici
debutani, precum i cunoaterea de ctre acetia a specificului
administraiei publice i a exigentelor acesteia.
Cariera funcionarului public cuprinde mai multe etape cuprinse
ntre momentul investirii i al ncetrii exercitrii funciei
publice.
1.Concursul are la baz principiile competenei deschise,
transparenei, meritelor profesionale i competenei, precum i
cel al egalitii accesului la funciile publice pentru fiecare
cetean care ndeplinete condiiile legale (art.51).
Legiuitorul determin, totodat, condiiile minime de vechime n
specialitatea studiilor necesare participrii la concursul de
recrutare pentru ocuparea funciilor publice de execuie, ct i
condiiile de avizare de ctre Agenia Naional a Funcionarilor
Publici, a organizrii concursurilor pentru recrutarea
funcionarilor publici pentru funciile publice vacante.
2. Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor
profesionale n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor unei
funcii publice, formarea practic a funcionarilor publici
debutani i cunoaterea de ctre acetia a specificului
administraiei publice.
Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcionarii
publici i 6 luni pentru cei din clasa a III-a.
Perioada n care o persoana a urmat i a promovat programe
de formare specializat n administraia public, pentru numirea ntr-
o funcie public definitiv, este asimilat perioadei de stagiu.
La terminarea perioadei de stagiu, pe baza rezultatului
evalurii realizate, funcionarul public debutant va fi:
a) numit funcionar public de execuie definitiv n
clasa corespunztoare studiilor absolvite, n funciile publice
prevzute lde lege, n gradul profesional asistent;
b) eliberat din funcia publica, n cazul n care a
obinut la evaluarea activitii calificativul "necorespunztor".
n cazul prevzut la lit. b), precum i n situaia nepromovrii
programelor de formare specializat n administraia public, pentru
numirea ntr-o funcie publica definitiv, perioada de stagiu nu
constituie vechime n funcia public.
Privitor la numirea n funcie aceasta se face prin act
administrativ emis de conductorii autoritilor i instituiilor publice
din administraia public central i local, la propunerea Ageniei
Naionale a Funcionarilor Publici.
Actul administrativ de numire are forma scris i trebuie s
conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public,
denumirea funciei publice, data de la care urmeaz s exercite
funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a
activitii.
Fia postului aferent funciei publice se anexeaz la actul
administrativ de numire, iar o copie a acesteia se nmneaz
funcionarului public.
La intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul
public depune jurmntul de credin n termen de trei zile de la
emiterea actului de numire n funcia public definitiv. Jurmntul
are urmtoarea formul: "Jur s respect Constituia, drepturile i
libertile fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr
prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi
revin n funcia public n care am fost numit, s pstrez secretul
profesional i s respect normele de conduit profesional i civic.
Aa s-mi ajute Dumnezeu". Formula religioas de ncheiere va
respecta libertatea convingerilor religioase.
Potrivit modificrilor aduse prin Legea nr.251/2006
depunerea jurmntului se consemneaz n scris. Refuzul depunerii
se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ de
numire n funcia public. Obligaia de organizare a depunerii
jurmntului aparine persoanei care are competena legal de
numire ( art.54 alin.7) ).
Ultimul aspect al carierei n funcie se refer la promovarea
funcionarilor publici i evaluarea performanelor sale profesionale.
Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei, prin
ocuparea unei functii publice superioare vacante.
Promovarea intr-o functie publica superioara vacanta se face
prin concurs sau examen.
Pentru a participa la concursul pentru promovarea intr-o
funcie publica de execuie din gradul profesional principal,
funcionarii publici trebuie sa ndeplineasc urmtoarele condiii
minime:
a) s aib o vechime minim de 2 ani n funciile
publice de execuie din gradul profesional asistent, n clasa
corespunztoare studiilor absolvite;
b) s fi obinut la evaluarea performanelor
profesionale individuale din ultimii 2 ani, cel puin calificativul
"foarte bun";
c) s ndeplineasc cerinele specifice prevzute n
fia postului.
Pentru a participa la concursul pentru promovarea ntr-o
funcie public de execuie din gradul profesional superior,
funcionarii publici trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii
minime:
a) s aib o vechime minima de 2 ani n funciile
publice de execuie din gradul profesional principal sau 4 ani n
funciile publice de execuie din gradul profesional asistent, n clasa
corespunztoare studiilor absolvite;
b) s fi obinut la evaluarea performantelor
profesionale individuale din ultimii 2 ani, cel puin calificativul
"foarte bun";
c) s ndeplineasc cerinele specifice prevzute n
fisa postului.
Au dreptul de a participa la concursul organizat n vederea
ocuprii funciilor publice de conducere vacante persoanele care
ndeplinesc urmtoarele condiii:
a) sunt absolvente ale programelor de formare
specializat i perfecionare n administraia public, organizate de
ctre Institutul Naional de Administraie, centrele regionale de
formare continu pentru administraia public local, precum i de
alte instituii specializate, din ar sau strintate;
b) au fost numite ntr-o funcie public din clasa I;
c) ndeplinesc cerinele specifice prevzute n fia
postului, precum i condiiile de vechime prevzute la alin. (2).
Pentru ocuparea funciilor de conducere vacante trebuie
ndeplinite urmtoarele condiii de vechime n specialitatea studiilor
necesare exercitrii funciei publice:
a) minimum 2 ani, pentru funciile publice de ef
birou, ef serviciu i secretar al comunei;
b) minimum 5 ani, pentru funciile publice prevzute
la art. 12, cu excepia celor prevzute la lit. a).
n urma dobndirii unei diplome de studii de nivel superior n
specialitatea n care i desfoar activitatea, funcionarii publici de
execuie au dreptul de a participa la concursul pentru ocuparea unei
funcii publice vacante ntr-o clas superioar celei n care sunt
ncadrai.
Fa de modul de modificare i completare prin Legea
nr.161/2003 prin introducerea capitolului Cariera funcionarilor
publici cu elementele precizate, Agenia Naional a Funcionarilor
Publici are principala responsabilitate de a propune Guvernului
modificarea corespunztoare a Hotrrea Guvernului nr.1084/2001
privind aprobarea Metodologiei de evaluare a performantelor
profesionale individuale ale funcionarilor publici, precum i de
contestare a calificativelor acordate i Hotrrea Guvernului
nr.1085/2001 privind organizarea perioadei de stagiu, condiiile de
evaluare i regulile specifice aplicabile funcionarilor publici
debutani n vederea aplicrii unitare a prevederilor legale.
Promovarea este modul de organizare a carierei prin
ocuparea unei funcii publice superioare.
Promovarea in gradul profesional imediat superior celui
deinut de funcionarul public se face prin concurs sau examen,
organizat anual, prin transformarea postului ocupat de funcionarul
public ca urmare a promovrii concursului sau examenului. Fisa
postului funcionarului public care a promovat in funcia publica se
completeaz cu noi atribuii si responsabiliti.
Examenul de promovare n gradul profesional se organizeaz
de autoritatea sau instituia public, cu avizul Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici, n limita funciilor publice rezervate
promovrii, cu ncadrarea n fondurile bugetare alocate.
Pentru a participa la examenul de promovare n gradul
profesional imediat superior celui deinut, funcionarul public trebuie
s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii:
a) s aib cel puin 4 ani vechime n gradul profesional al funciei
publice din care promoveaz;
b) s aib cel puin 2 ani vechime n treapta de salarizare din care
avanseaz;
c) s fi obinut cel puin calificativul <<bine>> la evaluarea
performanelor individuale n ultimii 2 ani;
d) s nu aib n cazierul administrativ o sanciune disciplinar
neradiat n condiiile prezentei legi.
Funcionarii publici care nu ndeplinesc condiiile de
vechime prevzute pentru promovarea n gradul profesional imediat
superior celui deinut pot participa la concursul organizat, n
condiiile legii, n vederea promovrii rapide n funcia public.
Avansarea n trepte de salarizare se face n condiiile legii privind
sistemul unitar de salarizare a funcionarilor publici.
n urma dobndirii unei diplome de studii de nivel superior in
specialitatea n care i desfoar activitatea, funcionarii publici
de execuie au dreptul de a participa la examenul organizat pentru
ocuparea unei funcii publice ntr-o clas superioar celei n care
sunt ncadrai, n condiiile legii.
Promovarea n condiiile alin. (1) se face prin transformarea
postului ocupat de funcionarul public ca urmare a promovrii
examenului.
4. Un ultim element constitutiv sau o etap important a carierei
numirii funcionarului public, o reprezint evaluarea
performanelor profesionale individuale care se face anual.
n urma evalurii performanelor profesionale individuale,
funcionarului public i se acord unul dintre urmtoarele calificative:
<<foarte bine>>, <<bine>>, <<satisfctor>>, <<nesatisfctor>>.
Calificativele obinute la evaluarea profesional sunt avute n
vedere la:
a) avansarea n treptele de salarizare;
b) promovarea ntr-o funcie public superioar;
c) eliberarea din funcia public.
n cadrul procesului de evaluare a performanelor profesionale
ale funcionarilor publici, se stabilesc cerinele de formare
profesional a funcionarilor publici.
De asemenea, modificarea adus Legii nr.188/1999 prin
Legea nr.251/2006, respectiv prin introducerea Seciunii a 5-a
Sistemul de promovare rapid n funcia public, creeaz noi
posibiliti pentru stabilitatea n funcia public a funcionarului
public.
Astfel, potrivit art.60 alin.1, 2, 3 din Legea nr.251/2006 i
art.60 alin.1, 2,
pot beneficia de sistemul de promovare rapid n funcia public:
a) persoanele care au absolvit programe organizate, n
condiiile legii, pentru obinerea statutului de manager public;
b) funcionarii publici care au promovat concursul prevzut la
art. 57 alin. (3).
Pot participa la concursul prevzut la alin. (1) lit. b)
funcionarii publici care ndeplinesc cumulativ urmtoarele condiii:
a) au cel puin 1 an vechime in gradul profesional al funciei
publice din care promoveaz;
b) au obinut calificativul <<foarte bine>> la evaluarea
performanelor profesionale individuale din ultimul an;
c) nu au n cazierul administrativ o sanciune disciplinar
neradiat in condiiile prezentei legi;
d) au urmat cel puin o form de perfecionare profesional n
ultimul an.
Concursul pentru promovarea rapid se organizeaz anual, de
ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n limita numrului
de funcii publice rezervate promovrii rapide.
Perioada n care o persoan a urmat programe organizate, n
condiiile legii, pentru obinerea statutului de manager public este
asimilat perioadei de stagiu.
In cazul nepromovrii programelor prevzute, perioada de stagiu
nu constituie vechime n specialitatea studiilor necesare ocuprii
funciilor publice i nici vechime n funcia public.

11.3.3. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici


A.Drepturile funcionarilor publici

Analiza prevederilor Legii statutului funcionarului public,


permite o clasificare a drepturilor cuprinse n capitolul V, dup cum
urmeaz:
drepturi i ndatoriri proprii funcionarului public;
drepturi i ndatoriri proprii anumitor categorii de
funcionari publici, beneficiari ai unor statute
profesionale ( speciale );
drepturi i ndatoriri specifice tuturor persoanelor
ncadrate n munc.
Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici, a
suferit modificri importante, att prin Legea nr.161/2003, ct i prin
modificrile succesive din 2004, 2005 i respectiv Legea
nr.251/2006.
Vom proceda la examinarea acestora n mod coroborat,
pornind de la drepturile generale, proprii tuturor categoriilor de
angajai, respectiv funcionari, cu prezentarea particularitilor fa de
acetia din urm.
1. Dreptul la opinie prevzut n art.30 din Constituie ca libertatea
de exprimare, consacrat n art.10 din Declaraia Universal a
Drepturilor Omului din 1789, capt n privina funcionarului public
aspecte specifice care se coreleaz cu ndeplinirea obligaiei de
rezerv a acestuia i de msur n exprimarea opiniilor i a ideilor
sale.
n timpul serviciului, funcionarul public este inut n
exercitarea acestor drepturi, de obligaia de neutralitate, care l oblig
s fac dovada unui minim de loialitate fa de autoritatea n care
fiineaz, fa de Guvern, a cror acte le execut.
2. Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau n
aplicarea statutului funcionarului public i care l vizeaz n mod
direct.
3. Dreptul la asociere sindical face parte din categoria drepturilor
colective, prevzut de art.37 din Constituie i dezvoltat de Legea
nr.54/1991 cu privire la sindicate. Acest drept este recunoscut
i funcionarului public, fie sub forma dreptului la asociere n
sindicate, dar i n organizaii profesionale, menite s protejeze
statutul acestora.
Prin modificarea Legii nr.188/1999 de ctre Legea
nr.251/2006, funcionarii publici pot, n mod liber, s nfiineze
organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n
cadrul acestora.
n situaia n care nalii funcionari publici sau funcionarii
publici de conducere sunt alei n organele de conducere ale
organizaiilor sindicale, acetia au obligaia ca n termen de 15 zile
de la alegerea n organele de conducere ale organizaiilor sindicale
s opteze pentru una dintre cele dou funcii n cazul n care
funcionarul public opteaz pentru desfurarea activitii n funcia
de conducere n organizaiile sindicale, raporturile de serviciu ale
acestuia se suspend pe o perioad egal cu cea a mandatului n
funcia de conducere din organizaia sindicala.
Funcionarii publici se pot asocia n organizaii profesionale
sau n alte organizaii avnd ca scop protejarea intereselor
profesionale.
Dreptul la grev, prevzut n art.40 din Constituie este
circumstanial n exerciiul su de aprarea intereselor profesionale,
economice i sociale, dezvoltat ulterior prin Legea nr.15/1991.
Aceast reglementare reprezint un pas nainte pe linia
democratizrii funciei i a funcionarului public.
Dac prin Legea din 1909 i chiar prin Statutul din 1923,
greva era prohibit, considerat ca o dizertaiune de la datorie,
atrgnd dup sine destituirea funcionarului, n evoluia teoriei i
practicii actuale, dreptul la grev a devenit o garanie profesional.
i n prezent exist sisteme de drept n care greva este
interzis funcionarilor publici (Belgia, Danemarca, Elveia,
Germania, Portugalia), sau n care, dei nu este recunoscut expres ca
un drept al funcionarului public, exercitarea acestuia nu duce la
sanciuni ( Anglia, Irlanda ).
Cu privire la aceste drepturi ce fac parte din categoria
drepturi colective se impun unele precizri privitoare la exerciiul
acestora, n temeiul normei constituionale.
Dac n privina dreptului la asociere ( art.37 ) acesta este
liber, Constituia stabilete doar categoriile de persoane care nu au
dreptul de a se asocia, nu i categorii de salariai; n privina dreptului
la grev ( art.40 ), se stipuleaz c legea este aceea care stabilete
condiiile i limitele executrii acestor drepturi.
ntruct art.49 din Constituie spune c orice restrngere a
drepturilor trebuie s se fac prin lege, se impune a examina textul
Legii nr.54/1991 privind sindicatele: n art.5 se includ categoriile ce
nu se pot asocia n sindicate, care implicit sunt modificate de Legea
nr.188/1999, ce permite asocierea n sindicate pentru funcionarii
publici de conducere sau execuie, nlturnd astfel restriciile iniiale
ale dreptului comun.
Aceleai aspecte le ntlnim cu privire la exercitarea
dreptului la grev, ocazie cu care restrngerea este stabilit prin
Legea nr.168/1999, lege special care definete conflictele de
interese i de drepturi, ct i categoriile de salariai crora le interzice
expres s declare grev.
De altfel, pentru a corobora aceste prevederi legale, prin
modificrile aduse de Legea nr.161/2003 se stipuleaz c
funcionarilor publici le este recunoscut dreptul la greva, n condiiile
legii, cu respectarea principiului continuitii si celeritii serviciului
public.
Privitor la funcionarul public romn, exerciiul acestui drept
este ns circumscris interdiciei stipulate n art.45 din Legea
nr.15/1991 potrivit cruia le este interzis dreptul la grev
salariailor care dein funcii de specialitate n aparatul
Parlamentului, Guvernului, ministerelor i altor organe centrale ale
administraiei de stat, prefecturilor i primriilor.
Per a contrario, restul titularilor funciilor publice au deschis
exerciiul dreptului la grev.
n conformitate cu prevederile art.28, alin.. 1 din Legea
nr.251/2006 de modificare a Legii nr.188/1999 Funcionarilor
publici le este recunoscut dreptul la greva, n condiiile legii.
Funcionarii publici care se afl n grev nu beneficiaz de
salariu i alte drepturi salariale pe durata grevei."
4.Drepturile materiale ale funcionarilor publici (salarii,
indemnizaii, sporuri) sunt att o consecin a libertii de alegere a
profesiei i a locului de munc, cuprins n art.38 (1) din Constituie,
ct i un corolar al dreptului la perfecionarea pregtirii profesionale,
o dimensiune a dreptului general la nvtur, prevzut de art.33 din
Constituie.
Examinarea coroborat a celor trei drepturi, este urmarea
consecinelor ce deriv din legtura celor trei, n sensul c unul
deriv din cellalt.
Spre pild, stabilirea salarizrii unui funcionar public are n
vedere un raport optim ntre competen i recompensa
corespunztoare, evaluarea funcionarului public care se face n
funcie de criteriul de performan, ceea ce implic perfecionarea
continu a pregtirii sale profesionale i nu n ultimul rnd, un raport
just ntre partea fix i variabil, adic ntre cea determinat de
categorie, clas, grad ocupat i sporurile, indemnizaiile aferente
muncii sale ( salarii de merit, indemnizaii lunare pentru funcionarii
ce au obinut titlu de doctor, spor de vechime de stabilitate, spor
pentru orele lucrate peste durata normal a timpului de lucru, prime
trimestriale).
Legea nr.161/2003 de modificare i completare a Legii
nr.188/1999 stipuleaz c pentru activitatea desfurat, funcionarii
publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de baza;
b) sporul pentru vechime n munc;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunztor treptei de salarizare
5. Dreptul i protecia social a muncii, reglementat de statut este
expresia dezvoltrii art.38 din Constituie, potrivit cruia funcionarul
public are dreptul n condiiile legii, la concediul de odihn, concedii
medicale, dar i la plata orelor lucrate peste durata normal de lucru.
Ca o msur de protecie, pe perioada concediilor de boal,
de maternitate, pentru creterea i ngrijirea copilului, raporturile de
serviciu, nu nceteaz dect la cererea funcionarului public.
Pentru asigurarea proteciei sociale a muncii, funcionarului
public i se poate aproba schimbarea compartimentului sau a
autoritii, pentru motive de sntate i beneficiaz de asisten
medical, proteze i medicamente, ca o extindere a prevederilor
art.43 din Constituie. De altfel, aceste drepturi cu caracter social sunt
dezvoltate de Legea nr.90/1996 a proteciei muncii.
Ca inovaie n materie legislativ, neregsit n statutele
anterioare, amintim cu privire la dreptul de concediu al funcionarului
public, obligaia autoritii de a plti o prim egal cu salariul de baz
din luna anterioar plecrii n concediu. De asemenea, n caz de deces
al funcionarului public, membrii familiei sale care au dreptul la
pensie de urma primesc pe o perioad de trei luni, echivalentul
salariului de baz din ultima lun de activitate a funcionarului public
decedat i chiar peste acest termen, pn la emiterea deciziei pentru
pensia de urma, dac aceasta nu s-a emis din vina autoritii.
6. Funcionarii publici pot fi alei sau numii ntr-o funcie de
demnitate public n condiiile legii.
Potrivit modificrilor Legii nr.188/1999, prin Legea
nr.251/2006 nalii funcionari publici i funcionarii publici de
conducere pot candida i pot fi numii n funcie de demnitate public
numai dup ncetarea n condiiile legii, a raporturilor de serviciu.
7. Un alt drept, care este concomitent o obligaie corelativ,
se refer la perfecionarea profesional
Funcionarii publici au dreptul de a-i perfeciona n mod
continuu pregtirea profesional.
Modificrile aduse Legii nr.188/1999, prin Legea
nr.251/2006, prin introducerea unei seciuni speciale, Seciunea a 3-a
Perfecionarea profesional a funcionarilor publici, n Capitolul
V, demonstreaz importana acordat acestui drept al funcionarilor
publici.
Funcionarii publici au dreptul i obligaia de a-i mbunti
n mod continuu abilitile i pregtirea profesional.
Autoritile i instituiile publice au obligaia s prevad n
bugetul anual propriu sumele necesare pentru acoperirea cheltuielilor
de perfectionare profesionala a funcionarilor publici organizat la
iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice.
Pe perioada n care funcionarii publici urmeaz forme de
perfecionare profesionala, beneficiaz de drepturile salariale
cuvenite, n situaia n care acestea sunt:
a) organizate la iniiativa ori n interesul autoritii
sau instituiei publice;
b) urmate la iniiativa funcionarului public, cu
acordul conductorului autoritii sau instituiei publice.
Funcionarii publici care urmeaz forme de perfecionare
profesional, a cror durat este mai mare de 90 de zile ntr-un an
calendaristic, organizate n ar sau n strintate, finanate din
bugetul de stat sau bugetul local, sunt obligai s se angajeze n scris
ca vor lucra n administraia public ntre 2 i 5 ani de la terminarea
programelor, proporional cu numrul zilelor de perfecionare
profesionala, dac pentru programul respectiv nu este prevzut o
alt perioad.
Funcionarii publici care au urmat forme de perfecionare
profesional, n condiiile de ncetare a raporturilor de serviciu
,potrivit dispoziiilor art.84 lit. b), d) i e), ale art.841 alin. (1) lit. f) i
g) sau ale art.842 alin. (1) lit. d), nainte de mplinirea termenului
prevzut de lege, sunt obligai s restituie contravaloarea cheltuielilor
efectuate pentru perfecionare, precum i, dup caz, drepturile
salariale primite pe perioada perfecionrii, calculate n condiiile
legii proporional cu perioada rmas pn la mplinirea termenului.
Nu constituie forme de perfecionare profesional i nu pot fi
finanate din bugetul de stat sau din bugetul local studiile universitare
sau studiile de doctorat.
Autoritile i instituiile publice au obligaia s comunice
anual Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n condiiile legii,
planul de perfecionare profesional a funcionarilor publici, precum
i fondurile prevzute n bugetul anual propriu pentru acoperirea
cheltuielilor de perfecionare profesional a funcionarilor publici,
organizate la iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei
publice.

B.ndatoririle funcionarilor publici

Obligaiile corelative raportului de funciune al funcionarilor


publici sunt stabilite n Capitolul V al Legii nr.188/1999.
Sub influena doctrinei franceze, autoarea Virginia
Vedina 180 face o clasificare a acestora, dup natura coninutului
drepturilor n:
ndatoriri pozitive care sunt direct legate de raportul de
funciune, att din punct de vedere al accesului la funcia
public, ct i al exerciiului acestuia;
ndatoriri negative sau de rezerv care presupun abinerea de
la orice acte sau fapte a funcionarului public;
ndatoriri de supunere sau conformitate.
1. n categoria ndatoriri pozitive se includ obligaiile
funcionarului public de a-i ndeplini cu profesionalism, loialitate,
corectitudine i n mod contiincios, a atribuiilor de serviciu. Prin
coninutul lor, ele sunt ndatoriri generale menite s asigure
continuitatea funciei publice dar, n acelai timp, asigur i
executarea atribuiilor generale ale autoritii din care acesta face
parte.
Aceast ndatorire ce vizeaz un complex de obligaii legale
a fost completat prin modificarea adus Legii nr.188/1999 de Legea
nr.161/2003. Astfel:
Funcionarii publici au obligaia sa isi ndeplineasc cu
profesionalism, impartialitate si in conformitate cu legea, ndatoririle
de serviciu si sa se abtina de la orice fapta care ar putea aduce
prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului
funcionarilor publici.
Functionarii publici de conducere sunt obligati sa sprijine
propunerile si initiativele motivate ale personalului din subordine, in
vederea imbunatatirii activitatii autoritatii sau institutiei publice in
care isi desfasoara activitatea, precum si a calitatii serviciilor publice
oferite cetatenilor.
Functionarii publici au indatorirea de a respecta normele de
conduita profesionala si civica prevazute de lege.
2. ndatoririle negative sau de rezerv sunt prezentate n
statut sub aspectul condiiei generale de abinere de la orice fapt ce
poate aduce atingere autoritii, sau care poate produce prejudicii
acesteia. De asemenea, aceast ndatorire de rezerv determin
funcionarul public s se abin i de la manifestarea sau exprimarea
ideilor i conceptelor sale politice.
i coninutul acestei obligaii a fost modificat prin Legea
nr.161/2003, dup cum urmeaz:
Functionarii publici au obligatia ca, in exercitatea atributiilor
ce le revin, sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a
convingerilor si preferintelor lor politice, sa nu favorizeze vreun
partid politic si sa nu participe la activitati politice in timpul
programului de lucru.
Functionarilor publici le este interzis sa faca parte din
organele de conducere ale partidelor politice.
Un punct de vedere foarte interesant prezint prof. Antonie
Iorgovan 181 care apreciaz c exprimarea generic pentru orice
funcionar public, indiferent de funcia ocupat, a acestei interdicii,
ar fi o exagerare, de unde i propunerea sa de lege ferenda ca statul
s conin o ierarhizare i un tablou general al funciei publice,
artnd de la ce nivel, i pentru care categorie opereaz aceast
interdicie.
De altfel, Legea nr.251/2006, de modificare a Legii
nr.188/1999 aduce modificri acestor reglementri, dup cum
urmeaz:
Functionarilor publici le este interzis sa ocupe functii de
conducere in structurile sau organele de conducere, alese sau numite,
ale partidelor politice, definite conform statutului acestora, ale
organizatiilor carora le este aplicabil acelasi regim juridic ca si
partidelor politice sau ale fundatiilor ori asociatiilor care functioneaza
pe langa partidele politice.
Inaltilor functionari publici le este interzis sa faca parte din
partide politice, organizatii carora le este aplicabil acelasi regim
juridic ca si partidelor politice sau din fundatiile ori asociatiile care
functioneaza pe langa partidele politice.
Functionarii publici au obligatia ca, in exercitarea atributiilor
ce le revin, sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a
convingerilor si preferintelor lor politice, sa nu favorizeze vreun
partid politic sau vreo organizatie careia ii este aplicabil acelasi regim
juridic ca si partidelor politice.
Ca o extindere a acestei interpretri, interdicia pentru
funcionarul public de a face parte din partide politice, ar aduce
atingere exerciiului dreptului la asociere, ceea ce ar contraveni art.49
din Constituie, care impune ca orice restrngere a dreptului s fie
justificat, ceea ce dup cum am precizat deja, a fost nlturat prin
modificarea Legii nr.188/19999 prin Legea nr.161/2003.
Tot n aceast categorie, ar putea intra i ndatorirea
funcionarului public de a executa sau ndeplini respectiv a rezolva
numai atributele, cererile care intr n competena lor, cu toate c
legea are n vedere ca interdicie general i nu doar ca o facultate
care are caracter de abinere.
3. n categoria ndatoriri de supunere sau de conformitate
avem n vedere ierarhia funciilor publice, sub aspectul conformitii
fa de dispoziiile funcionarului ierarhic superior (de conducere).
Aceast ndatorire nu trebuie neleas ca o subordonare absolut a
funcionarului de execuie, care anterior statutului aprobat
presupunea trimiterea la teoria general a rspunderii delictuale din
materia civil, potrivit creia nimeni nu poate fi inut de un ordin
nelegal. Aceast interpretare este posibil doar pn la
apariia statutului, ntruct prin noua reglementare se prevede
posibilitatea neexecutrii ordinului nelegal, motivat cu ocazia
refuzului ndeplinirii dispoziiei primite.
Aceast obligaie a fost integrat prin prevederile Legii
nr.161/2003 care prevede rspunderea, funcie de atitudinea
funcionarului public fa de ordinul superiorului. Astfel:
Functionarul public are dreptul sa refuze, in scris si motivat,
indeplinirea dispozitiilor primite de la superiorul ierarhic, daca le
considera ilegale. Daca cel care a emis dispozitia o formuleaza in
scris, functionarul public este obligat sa o execute, cu exceptia
cazului in care aceasta este vadit ilegala. Functionarul public are
indatorirea sa aduca la cunostinta superiorului ierarhic al persoanei
care a emis dispozitia, astfel de situatii."
Aceast ndatorire se ntregete cu ndatorirea de a executa
lucrrile repartizate de conductorul ierarhic, concomitent cu
interdicia de a primi direct cereri ce nu intr n competena lor, sau
s intervin pentru soluionarea acestora.
4. n categoria ndatoriri de supunere sau conformitate pot fi
incluse i ndatoririle de confidenialitate care se refer la actele,
faptele i informaiile de care ia act funcionarul n exercitarea
funciei sale, ca i aceea de a pstra secretul de stat i de serviciu.
Aceste obligaii denumite n literatura occidental i discreie
profesional sunt ndatoriri generice de supunere fa de autoritatea
n care funcioneaz i n exercitarea raportului de funciune. Aceste
ndatoriri nu trebuie s vin n concurs cu problematica general a
transparenei n administraia public. i aceast ndatorire a
funcionarilor publici a suferit completri. Astfel art.44 dup
modificare prin Legea nr.161/2003 stipuleaz: Functionarii publici au
obligatia sa pastreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum si
confidentialitatea in legatura cu faptele, informatiile sau documentele
de care iau cunostinta in exercitarea functiei publice, in conditiile
legii, cu exceptia informatiilor de interes public.
5. O alt ndatorire a funcionarului public pe care o putem
plasa ntre categoria ndatorire negativ prin coninutul su i de
supunere fa de raportul de funciune cu autoritatea este ndatorirea
care se refer la interdicia de a solicita, a accepta sau a face s i se
promit daruri sau alte avantaje pentru el sau pentru alii.
ntruct aceast ndatorire vizeaz n egal msur i viaa
personal a funcionarului public, ea este simultan i o obligaie de
dezinteres i de probitate a funcionarului public.
i aceast obligaie a fost redefinit, dup cum urmeaz:
Functionarii publici au obligatia de a rezolva, in termenele stabilite
de catre superiorii ierarhici, lucrarile repartizate.
Functionarilor publici le este interzis sa primeasca direct
cereri a caror rezolvare intra in competenta lor sau sa discute direct
cu petentii, cu exceptia celor carora le sunt stabilite asemenea
atributii, precum si sa intervina pentru solutionarea acestor cereri.
6. O ultim ndatorire prevzut n statutul funcionarului
public, dar pe care de regul, o avem n vedere mai nti ca un drept
garantat al funcionarului public i abia n extremis ca o ndatorire a
acestuia, o reprezint perfecionarea pregtirii profesionale.
Coninutul acestei obligaii este dezvoltat de art.48 din Legea
nr.161/2003: Functionarii publici sunt obligati sa urmeze forme de
perfectionare profesionala, organizate de Institutul National de
Administratie sau alte institutii abilitate potrivit legii, a caror durata
cumulata este de minimum 7 zile pe an.
Functionarii publici care urmeaza programe de formare
specializata in administratia publica, cu o durata mai mare de 90 de
zile, organizate de Institutul National de Administratie sau de alte
institutii similare din strainatate, finantate din bugetul de stat sau
local, sunt obligati sa se angajeze in scris ca vor lucra in administratia
publica, cel putin 5 ani de la terminarea programelor.
In cazul nerespectarii angajamentului, functionarii publici
sunt obligati sa restituie institutiei sau autoritatii publice
contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfectionare, calculate
in conditiile legii.
Prevederile de mai sus, se aplica si in cazul in care
persoanele care au urmat o forma de perfectionare in conditiile legii,
dar nu au absolvit-o din vina lor, sunt obligati sa restituie drepturile
salariale primite pe aceasta perioada.
Aceste prevederile nu se aplica in cazul in care funcionarul
public nu mai deine funcia publica din motive neimputabile
acestuia."
Pe lng aceste ndatoriri prevzute i n Legea nr.188/1999
n forma iniial care a suferit mai multe modificri, vom regsi i
dou ndatoriri cu un nou coninut.
obligaia funcionarului public ca la numirea n funcie
public i la ncetarea raportului de serviciu s prezinte n condiiile
legii, conductorului autoritii, instituiei publice, declaraia de
avere. Declaraia de avere se actualizeaz potrivit legii anual;
obligaia funcionarului public de a respectat ntocmai
regimul juridic al conflictului de interese i al incompatibilitilor
stabilite de lege.

11.3.4Modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de


serviciu
O noutate n modul de reglementare a acestor cauze (situaii)
speciale ce pot aprea pe parcursul exercitrii funciei publice, aduce
Legea nr.251/2006, care cuprinde aceste modificri ale raportului de
serviciu, ca fiind coninutul unei aciuni de mobilitate n cadrul
corpului funcionarilor publici.
Astfel, potrivit art.75 din Legea nr.251/2006, mobilitatea in
cadrul corpului funcionarilor publici se realizez prin modificarea
raporturilor de serviciu, astfel:
a) pentru eficientizarea activitii autoritilor i
instituiilor publice;
b) n interes public;
c) n interesul funcionarului public, pentru
dezvoltarea carierei n funcia public.
Modificarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici
de execuie i funcionarilor publici de conducere are loc prin:
a) delegare;
b) detaare;
c) transfer;
d) mutarea n cadrul altui compartiment sau altei
structuri fr personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice;
e) exercitarea cu caracter temporar a unei funcii
publice de conducere.
Dac mobilitatea funcionarilor publici de execuie i a
funcionarilor publici de conducere se dispune n interes public, n
condiiile legii, funcionarii publici nu pot refuz aplicarea masurilor
prevzute la alin. (2) lit. b) si d), cu excepia cazurilor prevzute la
art.77 alin. (3), sub sanciunea eliberrii din funcia public.
Modificarea raportului de serviciu se dispune de ctre persoana care
are competen de numire n funcia public, cu avizul sau la
solicitarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
1. Delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei
publice n care este ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel
mult 60 de zile calendaristice ntr-un an.
Funcionarul public poate refuza delegarea dac se afl n
una dintre urmtoarele situaii:
a) graviditate;
b) i creste singur copilul minor;
c) starea sntii, dovedita cu certificat medical, face
contraindicata delegarea. Delegarea pe o perioada mai mare de 60 de
zile calendaristice n cursul unui an calendaristic se poate dispune
numai cu acordul scris al funcionarului public.
2. Detaarea se dispune n interesul autoritii sau
instituiei publice n care urmeaz s i desfoare activitatea
funcionarul public, pentru o perioada de cel mult 6 luni. n cursul
unui an calendaristic un funcionar public poate fi detaat mai mult de
6 luni numai cu acordul sau scris.
Detaarea se poate dispune dac pregtirea profesional a
funcionarului public corespunde atribuiilor i responsabilitilor
funciei publice, cu respectarea categoriei, clasei i gradului
profesional al funcionarului public. Detaarea se poate dispune i pe
o funcie public de conducere, dac funcionarul public ndeplinete
condiiile de studii i vechime n specialitatea studiilor i dac nu
exist n cadrul autoritii sau instituiei publice funcionari publici
care s exercite cu caracter temporar funcia public. Funcionarul
public poate fi detaat pe o funcie public inferioar, numai cu
acordul sau scris.
Funcionarul public poate refuza detaarea dac se afl n una
dintre urmtoarele situaii:
a) graviditate;
b) i creste singur copilul minor;
c) starea sntii, dovedit cu certificat medical,
face contraindicat detaarea;
d) detaarea se face ntr-o localitate n care nu i se
asigur condiii corespunztoare de cazare;
e) este singurul ntreintor de familie;
f) motive familiale temeinice justifica refuzul de a da
curs detarii.
Pe perioada detarii funcionarul public i pstreaz funcia
public i salariul. Dac salariul corespunztor funciei publice pe
care este detaat este mai mare, el are dreptul la acest salariu. Pe
timpul detarii n alt localitate autoritatea sau instituia public
beneficiar este obligat s-i suporte costul integral al transportului,
dus i ntors, cel puin o dat pe luna, al cazrii i al indemnizaiei de
detaare.
3. Transferul
Transferul poate avea loc dup cum urmeaz:
a) n interesul serviciului;
b) la cererea funcionarului public.
Transferul se poate face ntr-o funcie public pentru care
sunt ndeplinite condiiile specifice prevzute n fia postului.
Transferul n interesul serviciului se poate face numai cu
acordul scris al funcionarului public transferat. n cazul transferului
n interesul serviciului n alta localitate, funcionarul public transferat
are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul net calculat la nivelul
salariului din luna anterioar celei n care se transfer, la acoperirea
tuturor cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile.
Plata acestor drepturi se suporta de autoritatea sau instituia public la
care de face transferul, n termen de cel mult 15 zile de la data
aprobrii transferului.
Transferul n interesul serviciului se face ntr-o funcie
public de aceeai categorie, clasa i grad profesional cu funcia
public deinut de funcionarul public sau ntr-o funcie public de
nivel inferior.
Transferul la cerere se face ntr-o funcie public de aceeai
categorie, clasa i grad profesional sau ntr-o funcie public de nivel
inferior, n urma aprobrii cererii de transfer a funcionarului public
de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice la care se
solicita transferul, n acest caz, transferul poate avea loc numai ntre
autoriti sau instituii publice din administraia public central, intre
autoriti administrative autonome ori, dup caz, ntre autoriti sau
instituii publice din administraia public local.
n cazul funcionarilor publici de conducere, transferul se
poate realiza pe funcii publice de conducere ale cror atribuii sunt
similare cu atribuiile funciei publice de pe care se efectueaz
transferul, cu respectarea prevederilor legale.
Autoritile sau instituiile publice au obligaia de a asigura
publicitatea funciilor publice vacante care pot fi ocupate prin transfer
la cerere. n situaia n care doi sau mai muli funcionari publici
solicita ocuparea unei funcii publice vacante prin transfer la cerere,
selecia se face pe baza de interviu.
4. Mutarea n cadrul altui compartiment al
autoritii/instituiei publice, poate fi definitiv sau
temporar.
Mutarea definitiv n cadrul altui compartiment poate avea loc
n urmtoarele situaii:
a) cnd se dispune de ctre conductorul autoritii sau
instituiei publice n care i desfoar activitatea funcionarul
public, pe o funcie public vacant de aceeai categorie, clasa i grad
profesional sau cu repartizarea postului corespunztor funciei
publice deinute, cu respectarea pregtirii profesionale a
funcionarului public i a salariului acestuia. n acest caz este necesar
acordul scris al funcionarului public;
b) la solicitarea justificat a funcionarului public, cu
aprobarea conductorului autoritii sau instituiei publice, pe o
funcie public de aceeai categorie, clas i grad profesional, cu
respectarea pregtirii profesionale a funcionarului public;
c) n alte situaii prevzute de dispoziiile legale."
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de
conducere se realizeaz prin promovarea temporar a unui funcionar
public care ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea acestei
funcii publice i care nu are n cazierul administrativ sanciuni
disciplinare neradiate n condiiile prezentei legi.
Daca funcia public este vacant, msura prevzuta la
alin. (1) se dispune de ctre persoana care are competena numirii n
funcia publica, pe o perioada de maximum 6 luni ntr-un an
calendaristic, astfel:
a) cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor
Publici, pentru funciile din cadrul autoritilor i instituiilor publice
din administraia public central;
b) cu obligaia ntiinrii nainte cu cel puin 10 zile
a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, pentru funciile publice
din cadrul autoritilor i instituiilor publice din administraia
public local. n situaia n care Agenia Naionala a Funcionarilor
Publici constat c nu sunt ndeplinite condiiile legale privind
exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere,
dispune neefectuarea msurii sau, dup caz, ncetarea acesteia.
n mod excepional, perioada prevzut la alin. (2) poate fi
prelungit cu maximum 3 luni, cu avizul Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici, dac autoritatea sau instituia public a
organizat concurs de recrutare sau promovare i funcia public nu a
fost ocupat, n condiiile legii.
Dac funcia public este temporar vacant, msura
prevzut la alin. (1) se dispune de ctre persoana care are
competena numirii n funcia public, pn la data ncetrii
suspendrii din funcia public, a detarii titularului funciei publice
sau, dup caz, a radierii din cazierul administrativ al titularului
funciei publice a sanciunii disciplinare prevzute la art.65 alin. (3)
lit. d).
Dac salariul corespunztor funciei publice pe care o
exercit cu caracter temporar este mai mare, funcionarul public are
dreptul la acest salariu.
6. Suspendarea raportului de serviciu, n conformitate cu
prevederile Legii nr.188/1999, modificat i completat, are loc la
cererea motivat a funcionarului public sau la iniiativa
funcionarului public.
Suspendarea de drept opereaz n urmtoarele situaii:
a) este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate
public, pentru perioada respectiv, cu excepiile
prevzute la art.33
b) este ncadrat la cabinetul unui demnitar;
c) este desemnat de ctre autoritatea sau instituia
public s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale
Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale,
pentru perioada respectiv;
d) desfoar activitate sindical pentru care este
prevzut suspendarea, n condiiile legii;
e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar
alternativ, este concentrat sau mobilizat;
f) este arestat preventiv;
g) efectueaz tratament medical n strintate, dac
funcionarul public nu se afl n concediu medical pentru incapacitate
temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup caz,
a soiei ori a unei rude pn la gradul I inclusiv, n condiiile legii;
h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar
de munc, pe o perioad mai mare de o luna, n condiiile legii;
i) carantina, n condiiile legii;
j) concediu de maternitate, n condiiile legii;
k) este disprut, iar dispariia a fost constatat prin
hotrre judectoreasc irevocabila;
l) fora majora;
l(1)) n cazul n care s-a dispus trimiterea n judecat
pentru svrirea unei infraciuni de natura celor prevzute la art. 50
lit.'h);
l(2)) pe perioada cercetrii administrative, n situaia
n care funcionarul public care a svrit o abatere disciplinar poate
influena cercetarea administrativ, la propunerea motivat a comisiei
de disciplin;
m) n alte cazuri expres prevzute de lege.
n termen de 15 zile calendaristice nainte de data ncetrii
motivului de suspendare de drept, dar nu mai trziu de data lurii la
cunotina de motivul ncetrii suspendrii de drept, funcionarul
public este obligat s informeze n scris persoana care are competen
legal de numire n funcia public despre acest fapt. Neinformarea
persoanei care are competena legal de numire n funcia public
atrage ncetarea de drept a raportului de serviciu al funcionarului
public, cu excepia cazurilor prevzute la alin. (1) lit. f), h), i), k) si I).
Persoana care are competena legal de numire n funcia
public are obligaia s asigure, n termen de 5 zile de la expirarea
termenului prevzut la alin.(2), condiiile necesare relurii activitii
de ctre funcionarul public.
La iniiativa funcionarului public, raportul de serviciu se
suspend n urmtoarele situaii:
a) concediu pentru creterea copilului n vrsta de
pn la 2 ani sau, n cazul copilului cu handicap, pn la mplinirea
vrstei de 3 ani, n condiiile legii;
b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n
vrsta de pn la 7 ani sau, n cazul copilului cu handicap pentru
afeciunile intercurente, pn la mplinirea vrstei de 18 ani;
c) desfurarea unei activiti n cadrul unor
organisme sau instituii internaionale, n alte situaii dect cele
prevzute la art.81 alin. (1) lit. c);
d) pentru participare la campania electoral;
e) pentru participarea la grev, n condiiile legii.
Raportul de serviciu se poate suspenda la cererea motivat a
funcionarului public, pentru un interes personal legitim, n alte
cazuri dect cele prevzute la alin. (1) i la art.81 alin. (1), pe o
perioad cuprins ntre o luna i 3 ani.
Cererea de suspendare a raportului de serviciu se face n scris,
cu cel puin 15 zile calendaristice nainte de data cnd se solicita
suspendarea, cu excepia situaiei prevzute la alin. (1) lit. e), cnd
cererea de suspendare se face cu 48 de ore nainte de declanarea
grevei.
Suspendarea raportului de serviciu se constat n cazurile
prevzute la alin.(1) i la art.81 alin. (1), precum i n alte cazuri
reglementate prin legi speciale, respectiv se aprob n cazul prevzut
la alin. (2), prin act administrativ al persoanei care are competena
numirii n funcia public.
Reluarea activitii se dispune prin act administrativ al
persoanei care are competena legala de numire n funcia public.
Actul administrativ prin care se constat, respectiv se aprob
suspendarea raportului de serviciu, precum i cel prin care se dispune
reluarea activitii de ctre funcionarul public se comunic Ageniei
Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare de
la data emiterii.
Pe perioada suspendrii raportului de serviciu autoritile i
instituiile publice au obligaia s rezerve postul aferent funciei
publice. Ocuparea acestuia se face, pe o perioad determinat, n
condiiile legii. Pe perioada suspendrii, raporturile de serviciu ale
funcionarilor publici nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din
iniiativa sau cu acordul funcionarului public n cauz."
Perioada suspendrii raporturilor de serviciu n condiiile
art.81 alin. (1) lit.c) i art.82 alin. (1) lit. c) se consider vechime n
funcia public.
1. ncetarea raportului de serviciu, potrivit prevederilor
Legii nr.188/1999 modificat i completat, ncetarea raportului de
serviciu are loc n urmtoarele condiii:
a) de drept;
b) prin acordul prilor, consemnat n scris;
c) prin eliberare din funcia public;
d) prin destituire din funcia public;
e) prin demisie.
Raportul de serviciu nceteaz de drept:
a) la data decesului funcionarului public;
b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii
judectoreti de declarare a morii funcionarului public;
c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una
dintre condiiile prevzute la art.50 lit. a), d) si f);
d) la data ndeplinirii cumulative a condiiilor de
vrst standard i a stagiului minim de cotizare pentru pensionare
sau, dup caz, la data comunicrii deciziei de pensionare pentru
limita de vrsta, pensionare anticipata, pensionare anticipat parial
ori invaliditate a funcionarului public, potrivit legii;
e) ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului
administrativ de numire in funcia public, de la data la care nulitatea
a fost constatat prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabila;
f) cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o
hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapta prevzut la art.50
lit. h) sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni privative de
libertate, la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii de
condamnare;
g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau
funciei, ca msura de sigurana ori ca pedeapsa complementar, de la
data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti prin care s-a dispus
interdicia;
h) la data expirrii termenului n care a fost ocupat
pe perioada determinata funcia public.
Constatarea cazului de ncetare de drept a raportului de
serviciu se face, n termen de 5 zile lucrtoare de la intervenirea lui,
prin act administrativ al persoanei care are competena legal de
numire n funcia public. Actul administrativ prin care s-a constatat
ncetarea de drept a raporturilor de serviciu se comunic Ageniei
Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare de
la emiterea lui.
Persoana care are competena legal de numire n funcia
public va dispune eliberarea din funcia public prin act
administrativ, care se comunic funcionarului public n termen de 5
zile lucrtoare de la emitere, n urmtoarele cazuri:
a) autoritatea sau instituia public i-a ncetat
activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul
public nu este de acord s o urmeze;
b) autoritatea sau instituia public i reduce
personalul ca urmare a reorganizrii activitii, prin reducerea
postului ocupat de funcionarul public;
c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n
funcia public ocupat de ctre funcionarul public a unui funcionar
public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive nentemeiate, de
la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti prin
care s-a dispus reintegrarea;
d) pentru incompetena profesional, n cazul
obinerii calificativului <<nesatisfctor>> la evaluarea
performanelor profesionale individuale;
e) funcionarul public nu mai ndeplinete condiia
prevzut la art.50 lit. g);
f) starea sntii fizice sau/i psihice a
funcionarului public, constatata prin decizie a organelor competene
de expertiza medical, nu i mai permite acestuia s i ndeplineasc
atribuiile corespunztoare funciei publice deinute;
g) ca urmare a refuzului nentemeiat al naltului
funcionar public de acceptare a numirii n condiiile art.80(1).
Situaiile prevzute la alin. (1) lit. a)-c) si e)-g)
reprezint motive neimputabile funcionarilor publici.
n cazul eliberrii din funcia public, autoritatea sau
instituia public este obligat s acorde funcionarilor publici un
preaviz de 30 de zile calendaristice.
n perioada de preaviz, persoana care are competena legal
de numire n funcia public poate acorda celui n cauza reducerea
programului de lucru, pn la 4 ore zilnic, fr afectarea drepturilor
salariale cuvenite.
n cazurile prevzute la alin. (1) lit. b), c) si e), n perioada de
preaviz, dac n cadrul autoritii sau instituiei publice exist funcii
publice vacante corespunztoare, aceasta are obligaia de a le pune la
dispoziie funcionarilor publici.
n cazurile prevzute la alin. (1) lit. a)-c) i e), dac nu exist
funcii publice vacante corespunztoare n cadrul autoritii sau
instituiei publice, autoritatea ori instituia public are obligaia de a
solicita Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n perioada de
preaviz, lista funciilor publice vacante. n cazul n care exista o
funcie public vacant corespunztoare, identificat n perioada de
preaviz, funcionarul public va fi transferat n interesul serviciului sau
la cerere.
Funcionarul public de conducere are prioritate la ocuparea
unei funcii publice vacante de nivel inferior.
n caz de reorganizare a autoritii sau instituiei publice,
funcionarii publici vor fi numii n noile funcii publice sau, dup
caz, n noile compartimente n urmtoarele cazuri:
a) se modific atribuiile aferente unei funcii publice
mai puin de 50%;
b) sunt reduse atribuiile unui compartiment;
c) este schimbat denumirea fr modificarea n
proporie de peste 50% a atribuiilor aferente funciei publice;
d) este schimbat structura compartimentului.
Aplicarea prevederilor alin. (1) se face cu respectarea
urmtoarelor criterii:
a) categoria, clasa i, dup caz, gradul profesional ale
funcionarului public;
b) ndeplinirea criteriilor specifice stabilite pentru
funcia publica;
c) pregtirea profesional;
d) s fi desfurat activiti similare.
n cazul n care exist mai muli funcionari publici, se
organizeaz examen de ctre autoritatea sau instituia public.
Reducerea unui post este justificat dac atribuiile aferente
acestuia se modific n proporie de peste 50% sau dac sunt
modificate condiiile specifice de ocupare a postului respectiv,
referitoare la studii.
n cazul reorganizrii activitii prin reducerea
posturilor, autoritatea sau instituia public nu poate nfiina posturi
similare celor desfiinate pentru o perioad de un an de la data
reorganizrii.
Destituirea din funcia public se dispune, n condiiile
art.66, prin act administrativ al persoanei care are competen legala
de numire n funcia public, ca sanciune disciplinar aplicat pentru
motive imputabile funcionarului public, n urmtoarele cazuri:
a) pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a
unei abateri disciplinare care a avut consecine grave;
b) dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar
funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un
termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de
incompatibilitate.
Actul administrativ prevzut la alin. (1) se comunic
funcionarului public n termen de 5 zile lucrtoare de la data
emiterii. Comunicarea actului administrativ trebuie s se fac anterior
datei destituirii din funcia publica.
Funcionarul public poate s comunice ncetarea raporturilor
de serviciu prin demisie, notificat n scris persoanei care are
competena legal de numire n funcia publica. Demisia nu trebuie
motivat i produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la
nregistrare.
La modificarea, la suspendarea i la ncetarea raportului de
serviciu funcionarul public are ndatorirea s predea lucrrile i
bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor
de serviciu.
La ncetarea raportului de serviciu funcionarul public i
pstreaz drepturile dobndite n cadrul carierei, cu excepia cazului
n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia.
Funcionarii publici beneficiaz de drepturi din bugetul
asigurrilor pentru omaj, n cazul n care raporturile de serviciu le-au
ncetat n condiiile prevzute la:
a) art.84(1) alin. (1) lit. c), cu excepia cazului n care
funcionarul public nu mai ndeplinete condiia prevzut la art.50
lit. a);
b) art.84(1) alin. (1) lit. e) si h);
c) art.84(2) alin. (1).
Redistribuirea funcionarilor publici se face de ctre
Agenia Naional a Funcionarilor Publici, astfel:
a) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice din aceeai
localitate sau dintr-o localitate aflat la o distan de pn la 50
km de localitatea de domiciliu;
b) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice din
alt jude sau aflate la o distan mai mare de 50 km de localitatea de
domiciliu, la cererea funcionarului public.
Redistribuirea funcionarilor publici se face ntr-o funcie
public de aceeai categorie, clasa i acelai grad profesional cu
funcia public deinut de funcionarul public.
Redistribuirea se poate face i ntr-o funcie publica
inferioar vacant, cu acordul scris al funcionarului public.
Redistribuirea ntr-o funcie public de conducere se face cu
respectarea alin. (2) sau, dup caz, a alin. (3) numai dac funcionarul
public a ndeplinit atribuii similare cu atribuiile funciei publice de
pe care se efectueaz redistribuirea.
Agenia Naionala a Funcionarilor Publici va asigura
redistribuirea pe funcii publice temporar vacante, ca urmare a
suspendrii titularului pe o perioad de cel puin o lun, a
funcionarilor publici din corpul de rezerva care ndeplinesc
condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice respective. n
cazul n care exista mai muli funcionari publici care ndeplinesc
condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice respective,
Agenia Naional a Funcionarilor Publici organizeaz, n colaborare
cu autoritatea sau instituia public n cadrul creia se afl funcia
public vacant, o testare profesional pentru selectarea
funcionarului public care urmeaz s fie redistribuit.
Redistribuirea funcionarilor publici din corpul de rezerv se
dispune prin ordin al preedintelui Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici.
Conductorii autoritilor i instituiilor publice au obligaia
de a numi funcionarii publici redistribuii cu caracter permanent sau
temporar.
n cazul n care conductorii autoritilor i instituiilor publice
refuz ncadrarea funcionarilor publici n condiiile alin. (6),
funcionarul public se poate adresa instanei de contencios
administrativ competente.
Corpul de rezerv este format din funcionarii publici care au
fost eliberai din funcia public n condiiile art.84(2) alin. (1) lit.
a)-c), e) si g) i este gestionat de Agenia Naionala a
Funcionarilor Publici.
Funcionarii publici prsesc corpul de rezerva i pierd calitatea
de funcionar public n urmtoarele situaii:
a) dup mplinirea termenului de 2 ani de la data trecerii n corpul
de rezerv;
b) n cazul n care Agenia Naional a Funcionarilor Publici l
redistribuie ntr-o funcie public vacanta corespunztoare
studiilor absolvite i pregtirii profesionale, iar funcionarul
public o refuz;
c) angajarea n baza unui contract de munc pe o perioad mai
mare de 12 luni;
d) la cererea funcionarului public.
n cazul n care raportul de serviciu a ncetat din motive pe care
funcionarul public le consider netemeinice sau nelegale, acesta
poate cere instanei de contencios administrativ anularea actului
administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus ncetarea
raportului de serviciu, n condiiile i termenele prevzute de
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificrile
ulterioare, precum i plata de ctre autoritatea sau instituia
public emitent a actului administrativ a unei despgubiri egale
cu salariile indexate, majorate i recalculate, i cu celelalte
drepturi de care ar fi beneficiat funcionarul public.
11.3.5.Rspunderea i responsabilitatea funcionarilor publici

Complexitatea i diversitatea formelor de manifestare a fenomenului


administrativ, n contextul crizei de autoritate cu care se confrunt
viaa social romneasc, coroborat cu legislaia incomplet i
ambigu actual scot n eviden, cu mai mare acuitate, rolul funciei
i a serviciului public, a responsabilitii juridice n general i cea a
funcionarului public n special.
Dup 1989, nelegerea greit a democraiei i a rolului
statului n asigurarea acesteia a readus n actualitate necesitatea unei
reglementri clare i precise referitoare la responsabilitatea
autoritilor publice, a funcionarului public i chiar a statului, astfel
nct s se determine limitele exerciiului prerogativelor acestor
autoriti, pentru c nimeni nu poate face numai ceea ce vrea ( sic
volo, sic jubeo ), iar rspunderea juridic opereaz indiferent de
persoan.
Regulile care guverneaz responsabilitatea juridic,
reprezint baza ordinii juridice i ca atare, acestea sunt o garanie a
libertii.
Funcionarea unei administraii publice, depinde de modul de
reglementare i nfptuire a responsabilitii funcionarului public
deintor al autoritii prin funcia ocupat i obligat a fi servitorul
acesteia.
Nu de puine ori, de-a lungul istoriei, am putut constata ca n
societile n care responsabilitatea juridic, n general, i a
funcionarului public, n special, nu a fost reglementat i garantat,
astfel ca au fost periclitate libertatea i bunstarea persoanei.
Cum puterile n stat se exercit prin autoriti, funciile
publice i funcionarii publici, este de neles de ce individul este
ndreptit s afle care sunt limitele i responsabilitile acestei puteri.
Constituia, legea fundamental a oricrei naiuni consacr n
coninutul su principiul limitrii ( autolimitrii ) puterilor statului
sub forma determinrii, pentru fiecare n parte a obiectului su, i pe
cale de consecin, limitele asupra exerciiului acestora prin atragerea
rspunderii juridice, ori de cte ori acestea sunt nclcate de
funcionarul public sau de ctre autoriti.
Limitarea exercitrii puterilor statului n raport cu individul,
este strns legat de limitarea puterii funcionarului public prin
instituirea i nfptuirea responsabilitii juridice a acestuia. Iat
cum, astfel, responsabilitatea juridic a funcionarului public
izvorte din principiul autolimitrii prin Constituie a puterilor
statului.
De observat ns c, determinarea celor trei puteri ntre care
exist continu ntreptrundere, fr ns a se recunoate prioritatea
uneia n concurs cu celelalte dou, conduce i la un control reciproc
i permanent care se realizeaz de cele mai multe ori, prin instituirea
acestei responsabiliti juridice.
Instituirea unor reglementri rigide sau neadecvate fr
garaniile necesare pot ns s blocheze iniiativa i s creeze
disfuncionaliti n administraia public.
De asemenea, sunt i situaii cnd responsabilitatea juridic
se transform n rspundere juridic prin instituirea de avize, acorduri
prealabile, limitarea organelor care sunt mputernicite s determine
procedura rspunderii disciplinare, contravenionale, etc.
Aceste disfuncionaliti afecteaz administraia public,
nct putem spune c ntre principiul responsabilitii juridice i
principiul separaiei puterilor n stat, al cooperrii i controlului
reciproc al acestora, al egalitii, exist o relaie de determinare i
valorizare reciproc.

11.3.5.1.Responsabilitatea funcionarilor publici


noiune, principii, forme

O form a responsabilitii juridice pe care o deducem din


prevederile Legii nr.188/1999, este aceea cu privire la raportul dintre
funcionarul de execuie i cel de conducere, n exercitarea ndatoririi
de conformitate. Am observat dintr-o analiz sintetic a noiunii de
responsabilitate, c aceasta fiind ntr-o strns legtur cu
rspunderea juridic, apare ori de cte ori suntem n situaia unei
nclcri a ordinului legii. Aadar, temeiul pentru atragerea
responsabilitii funcionarului public, este chiar svrirea unei fapte
din comanda autoritii legitime care atrage ulterior rspunderea
acestuia. n timp ce prescripia legii este aceea care ngrdete sau
limiteaz libertatea de voin i de aciune a funcionarului public,
nerespectarea raportului su de funciune datorat comenzii
autoritii, poate atrage rspunderea sa juridic, n formele prevzute
de lege.
Acesta este motivul pentru care funcionarul are obligaia de
a motiva n scris refuzul ndeplinirii dispoziiei primite.
n situaia ordinului autoritii legitime, sau a comenzii
acesteia (a se vedea art.43(2) dac funcionarul public care a dat
dispoziia struie n executarea acestuia), regsim dou interese
specifice fenomenului administrativ, care de multe ori poate avea
tendine contrare.
Astfel, vom ntlni:
* interesul administraiei din perspectiva creia nu se poate
comenta sau aprecia de ctre executant ordinul
funcionarului superior, prin aceasta asigurndu-se de fapt
respectarea disciplinei i a ierarhiei n raportul de funciune;
* interesul funcionarului public care n situaia executrii unui
ordin nelegal se vede pus n situaia de a rspunde pe nedrept
pentru executarea acestuia.
Absolvirea de responsabilitate a funcionarului public este
condiionat tocmai de motivarea condiiei de nelegalitate la care se
adaug struina funcionarului care a dispus ordinul nelegal de a o
executa sub condiia prevzut de art.43(2), s o formuleze n
scris.
Din analiza formelor de manifestare a responsabilitii, se pot
desprinde cu caracter de generalitate urmtoarele principii care
cluzesc aceast instituie:
1. principul legalitii deriv din principiul general care
cluzete ntreg sistemul de drept, cum c nimeni nu este mai presus
de lege. Drepturile i libertile ceteneti consfinite i recunoscute
de Constituie i legi organice, se exercit numai cu bun credin, ele
fiind garantate n exercitarea lor de ctre stat;
2. principiul egalitii n drepturi. Potrivit principiului
constituional c toi cetenii sunt egali n faa legii, n mod
corespunztor, acetia poart ntreaga rspundere, ca i autoritile
publice pentru respectarea acesteia;
3. principiul personalitii. Acesta atrage responsabilitatea
distinct a autorului sau a participantului la svrirea actului,
faptului juridic, indiferent c este persoan fizic sau juridic;
4. principiul libertii de voin fr de care,
responsabilitatea nu ar exista;
5. principiul umanismului ca un rezultat, n principal, al
caracterului preventiv i reparator n angajarea rspunderii
6. principiul concordanei dintre drepturi i obligaii,
putere i responsabilitate. Aadar, nu pot antrena responsabilitatea
unui funcionar public dect cu privire la ceea ce era obligat s fac i
nu a fcut;
7. principiul existenei i dezvoltrii sociale - acesta
deriv din scopul administraiei n general, acela de a satisface
necesiti social - obiective pentru toi cetenii;
8. principiul reparrii integrale i operative a
prejudiciului . Este o reflectare a normei constituionale cuprinse n
art.48 pct.1, n sensul c orice persoan vtmat ntr-un drept al su
de o autoritate public este ndreptit s obin recunoaterea
dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. Procedurile
administrative de recuperare ofer mai multe garanii titularului
dreptului ca i procedura de transformare a responsabilitii n
rspundere.

B.Formele responsabilitii juridice

Analiza sintetic a modalitilor de manifestare a


responsabilitii juridice conduce la concluzia autorului francez Louis
Josserand care spunea c responsabilitatea juridic tinde s ocupe
centrul dreptului civil i al dreptului n totalitatea sa ; n fiecare
materie, n toate direciile se ajunge la aceast problem a
rspunderii n dreptul public i n dreptul privat, n domeniul
bunurilor, al persoanelor care este a tuturor momentelor i a tuturor
situaiilor; responsabilitatea devine punctul nevralgic al tuturor
instituiilor noastre 182 .
Aadar, am putea ncerca o clasificare a responsabilitii
juridice dup mai multe criterii:
2. dup natura juridic a normelor care o reglementeaz:
responsabilitate de drept public;
responsabilitate de drept privat.
3. dup specificul ramurii de drept n care acioneaz:
responsabilitate constituional;
responsabilitate civil;
responsabilitate penal;
responsabilitate administrativ;
responsabilitate material (de dreptul muncii).
4. dup subiectul activ al responsabilitii:
responsabilitate individual;
responsabilitate colectiv.
5. dup gradul de vinovie al subiectului:
responsabilitate obiectiv (se poate angaja puterii
publice pentru fapta serviciului public sau a
funcionarului public);
responsabilitate subiectiv.
n dreptul civil, ntlnim i distincia dintre responsabilitatea
pentru fapta proprie, pentru fapta altuia, pentru fapta lucrului sau a
animalului. Fiind o responsabilitate ce se transform pe msura
angajrii sale n rspundere civil, ea este analizat n detaliu la
dreptul civil.
5. dup coninutul rspunderii juridice ce o genereaz:
responsabilitatea material;
responsabilitatea disciplinar;
responsabilitatea contravenional;
responsabilitatea penal;
responsabilitatea civil.
6. dup natura pagubelor cauzate:
responsabilitatea pentru daune morale;
responsabilitatea pentru daune materiale.
7. dup situaia juridic a funcionarului public:
responsabilitatea cadrelor didactice;
responsabilitatea militarilor;
responsabilitatea poliitilor;
responsabilitatea magistrailor;
responsabilitatea medicilor,
responsabilitatea notarilor;
responsabilitatea avocailor.
Din prezentarea de mai sus, responsabilitatea administrativ
face obiectul studiului tiinei dreptului administrativ, ct i a tiinei
administraiei n cele trei forme ale sale, i anume:
responsabilitatea autoritilor administrative, care poate
fi material sau contravenional;
responsabilitatea funcionarului public, care poate
mbrca toate formele: material, disciplinar,
contravenional, penal, civil;
responsabilitatea administrativ a persoanei fizice sau
juridice.
Din aceast perspectiv, putem reine c responsabilitatea
funcionarului public trebuie s aib n vedere urmtoarele
considerente:
ordinele funcionarului superior se execut n baza
principiului general al ierarhiei funciei n administraie,
cu condiia ca acestea s fie legale;
responsabilitatea funcionarului care a executat un ordin
vdit ilegal nu se angajeaz dac nainte de a-l executa
acesta a sesizat n scris emitentului despre viciul care
privete actul, iar acesta a insistat n executarea sa;
responsabilitatea funcionarului public superior nu se
angajeaz dac acesta nu a avut posibilitatea de a sesiza
n scris ilegalitatea ordinului;
responsabilitatea funcionarului public nu se angajeaz
dac se execut un ordin vdit ilegal, dar, acesta fiind
emis cu respectarea condiiilor de fond i de form
prevzute de lege.
Se poate ntlni de asemenea i situaia n care funcionarul
public nu execut un ordin vdit nelegal, dar, sesizarea acestuia este
doar verbal prin atragerea ateniei autoritii emitente asupra
nelegalitii acestuia. n aceast situaie putem ntlni urmtoarele
ipoteze:
cnd ordinul este legal, oportun iar prin executarea sa
neproductor de daune sau fr s aduc atingere
drepturilor i libertilor fundamentale, se poate angaja
rspunderea funcionarului public ce nu l-a executat;
cnd ordinul este vdit nelegal , iar funcionarul public
nu are timpul material necesar pentru a ntiina
autoritatea emitent despre aceasta i n mod
corespunztor el nu va rspunde ori, dei avea timpul de
a sesiza scris aceast nelegalitate nu a fcut-o,
funcionarul va rspunde pentru neexecutarea atribuiilor
de serviciu (nentocmirea raportului scris de motivare a
nelegalitii ordinului).

11.3.5.2.Rspunderea funcionarilor publici formele


rspunderii juridice
Importana deosebit a rspunderii juridice, a fcut ca aceasta s
constituie o instituie fundamental a dreptului i s genereze discuii
n doctrin, n legtur cu formele sale.
n doctrin a existat tendina 183 de a se explica orice aspect
nou n sfera fenomenului rspunderii juridice, prin intermediul
categoriilor construciilor teoretice, instituiilor rspunderii civile sau
ale rspunderii penale.
Prin rspundere, se urmrete restabilirea ordinii normative
i, ca prin reacia autoritilor sociale, asupra autorului faptei, acesta
s fie pus ntr-o situaie de natur a-l contientiza de semnificaia
negativ a faptei sale.
Orice msur cu caracter sancionator, dispus de un organ al
administraiei publice constituie o form de manifestare a
constrngerii administrative, dar nu orice msur de poliie
administrativ (sanciune de drept administrativ) este o form de
materializare a rspunderii specifice dreptului administrativ.
Constrngerea administrativ este definit ca fiind 184
ansamblul msurilor (acte juridice, operaiuni administrative, fapte
materiale) luate de autoritile administraiei publice, n baza legii,
cu folosirea puterii de stat i, dac este cazul, mpotriva unor
subiecte de drept, pentru a sanciona nclcarea normelor de drept
administrativ, a preveni svrirea unor fapte antisociale i a apra
drepturile cetenilor sau, dup caz, pentru a asigura executarea
actelor autoritilor judectoreti, respectiv ale Avocatului
Poporului, Curii Constituionale i Curii de Conturi.
Formele rspunderii juridice
O posibil clasificare a msurilor de constrngere
administrativ este 185 :
n raport de scopul nemijlocit urmrit:
- msuri cu caracter sancionator: avertisment,
mustrare scris cu avertisment, revocarea alegerii sau, dup caz, a
numirii, exmatriculrii, amenzi, majorri de ntrziere, anularea sau
suspendarea dreptului de exercitare a unei activiti, confiscri,
arestul, nchisoarea contravenional, etc.;
- msuri speciale de poliie administrativ, ca msuri
de siguran, protecie, prevenire: control medical
obligatoriu, efectuarea vaccinrilor preventive, carantina,
aplicarea de sigilii vamale, oprirea fabricaiei
- msuri de executare silit
Orice msur din primele dou categorii, dac nu este
executat de bun voie, conduce la intervenia msurilor de executare
silit.
Ca exemplu, pot fi amintite: imobilizarea sau aducerea la
sediul poliiei a persoanelor fizice, care se afl n anumite situaii
special determinate de lege, folosirea armelor de foc, intrarea n
incinta persoanelor juridice pentru ndeplinirea atributelor legale ale
organelor de poliie, ori ale grzii financiare.
din punct de vedere al obiectului:
- msuri care se refer la bunuri;
- msuri care se refer la persoane;
- msuri mixte, care privesc att lucruri ct i
persoane;
- msuri cu privire la mediul nconjurtor;
-msuri cu privire la acte juridice sau operaiuni
tehnico-administrative.
din punct de vedere al naturii regimului juridic
- msuri care se aplic n regim juridic
administrativ;,
- msuri care se aplic ntr-un regim juridic complex.
din punct de vedere al organelor care se aplic:
- msuri aplicate exclusiv de autoriti ale
administraiei publice;
- msuri aplicabile de autoriti ale administraiei
mpreun cu alte organe de stat;
- msuri aplicate de autoriti ale administraiei
publice cu concursul organizaiilor nestatale sau al cetenilor.
din punct de vedere al temeiului obiectiv :
- msuri care intervin ca urmare a svririi unei
abateri administrative;
- msuri care intervin ca urmare a svririi altor
fapte ilicite;
- msuri care se aplic n urma svririi unor fapte
care, dei nu sunt sancionate, pun n pericol viaa i
sntatea persoanei.
din punct de vedere al efectelor neaplicrii lor sub
aspectul legii penale:
- msuri care, n caz de neaplicare, atrag rspunderea
penal;
- msuri care, n cazul neaplicrii, nu atrag
rspunderea penal.
din punct de vedere al consecinelor civile ale aplicrii
lor:
- msuri productoare de prejudicii patrimoniale
care dau dreptul la despgubiri
- msuri productoare de prejudicii patrimoniale
care nu se despgubesc
din punct de vedere al tehnicii de reglementare
- msuri reglementate n mod direct;
- msuri reglementate n mod implicit.
din punct de vedere al sferei de activitate, cele mai
importante domenii sunt:
- msuri din sfera economiei i comerului;
- msuri din sectorul sanitar i al ocrotirii sociale;
- msuri din sectorul financiar-bancar;
- msuri de protecie a mediului nconjurtor a
domeniului i serviciului public;
- msuri din domeniul aprrii naionale i al
ordinii publice.
Subscriem opiniei, conform creia, putndu-se vorbi de trei
mari categorii de ilicit (ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul
contravenional i ilicitul cauzator de prejudicii materiale i morale),
se poate vorbi de rspundere administrativ (propriu-zis), de
rspundere contravenional i de rspundere administrativ
patrimonial (material)
Legea nr.188/1999, Cap. VIII se refer la rspunderea
funcionarului public sub form: disciplinar, contravenional i
penal, civil i material.

Rspunderea disciplinar

Pentru a crea un regim diferit fa de rspunderea disciplinar


proprie angajailor n care dreptul comun este Codul Muncii i Legea
nr.1/1970, statutul cuprinde, pentru prima oar n legislaia aplicabil
funcionarului public, o enunare a faptelor care constituie abateri
disciplinare. De asemenea, sanciunile disciplinare proprii
funcionarului public, sunt prevzute distinct ca i ntreaga procedur
de declanare a rspunderii sub aceast form juridic. Tot ca o not
specific, reinem mprirea atributelor ntre funcionarii publici de
conducere i conductorul autoritii, cu privire la stabilirea i
aplicarea unei sanciuni disciplinare, n sensul c, pentru abaterile de
mai mic gravitate, care atrag sanciuni nepecuniare msura s poat
fi aplicat de conductorul direct.
O alt inovaie n materia rspunderii disciplinare a
funcionarului public, este nfiinarea comisiei de disciplin, abilitat
s cerceteze i s propun conductorul autoritii, sanciunea
aplicabil.
Legea nr.251/2006 de modificare a Legii nr.188/1999,
precizeaz cu privire la comisia de disciplin, urmtoarele:
Pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare i
propunerea sanciunii disciplinare aplicabile funcionarilor publici
din autoritile sau instituiile publice se constituie comisii de
disciplin.
Din comisia de disciplin face parte i un reprezentant al
organizaiei sindicale reprezentative sau, dup caz, un reprezentant
desemnat prin votul majoritii funcionarilor publici pentru care este
organizat comisia de disciplin, n cazul n care sindicatul nu este
reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat.
Comisia de disciplin poate desemna unul sau mai muli
membri i, dup caz, poate solicita compartimentelor de control din
cadrul autoritilor sau instituiilor publice s cerceteze faptele
sesizate i s prezinte rezultatele activitii de cercetare.
Comisia de disciplin pentru nalii funcionari publici este
compus din 5 nali funcionari publici, numii prin decizia primului-
ministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor.
Modul de constituire, organizare i funcionare a comisiilor
de disciplin, precum i componena, atribuiile, modul de sesizare i
procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotrre a
Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor
Publici.
Potrivit prevederilor Legii nr.188/1999 modificat i
completat, nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a
ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o deine i a
normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege,
constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a
acestora.
Constituie abatere disciplinar, urmtoarele fapte:
a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor;
b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor;
c) absene nemotivate de la serviciu;
d) nerespectarea n mod repetat a programului de lucru;
e) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri
n afara cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii
lucrrilor cu acest caracter;
g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau
instituiei publice n care i desfoar activitatea;
h) desfurarea n timpul programului de lucru a unor
activiti cu caracter politic;
i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu;
j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri,
incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege
pentru funcionarii publici;
k) alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n actele
normative din domeniul funciei publice i funcionarilor publici.
Pentru svrirea faptelor de mai sus, funcionarii publici pot
fi sancionai astfel:
a) mustrare scris;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20%, pe o perioada
de pn la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare
sau, dup caz, de promovare n funcia publica pe o perioada de la 1
la 3 ani;
d) retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n
funcia public pe o perioada de pn la un an;";
e) destituirea din funcia public.
La individualizarea sanciunii disciplinare se va ine seama
de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care
aceasta a fost svrita, gradul de vinovie i consecinele abaterii,
comportarea general n timpul serviciului a funcionarului public,
precum i de existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni
disciplinare care nu au fost radiate n condiiile prezentei legi.
Sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 1 an
de la data sesizrii comisiei de disciplin cu privire la svrirea
abaterii disciplinare, dar nu mai trziu de 2 ani de la data svririi
abaterii disciplinare.
n cazul n care fapta funcionarului public a fost sesizat ca
abatere disciplinar i ca infraciune, procedura angajrii rspunderii
disciplinare se suspend pn la dispunerea nenceperii urmririi
penale, scoaterii de sub urmrire penal ori ncetrii urmririi penale
sau pn la data la care instana judectoreasca dispune achitarea sau
ncetarea procesului penal.
Pe perioada cercetrii administrative, n situaia n care
funcionarul public care a svrit o abatere disciplinar poate
influena cercetarea administrativa, conductorul autoritii sau
instituiei publice are obligaia de a interzice accesul acestuia la
documentele care pot influena cercetarea sau, dup caz, de a
dispune mutarea temporar a funcionarului public n cadrul altui
compartiment sau altei structuri a autoritii ori instituiei
publice.
Sanciunea disciplinar prevzut la lit. a) (mustrare scris) se
poate aplica direct de ctre persoana care are competena legal
de numire n funcia public.
Toate celelalte sanciuni disciplinare se aplic de persoana
care are competena legal de numire n funcia public, la
propunerea comisiei de disciplin.
Sanciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect dup
cercetarea prealabil a faptei svrite i dup audierea funcionarului
public. Audierea funcionarului public trebuie consemnat n scris,
sub sanciunea nulitii. Refuzul funcionarului public de a se
prezenta la audieri sau de a semna o declaraie privitoare la abaterile
disciplinare care i se imput se consemneaz ntr-un proces-verbal.
Funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se
poate adresa instanei de contencios administrativ solicitnd anularea
sau modificarea ordinului sau a dispoziiei de sancionare.
Evidena situaiei disciplinare a funcionarilor publici este
reflectat de cazierul administrativ, act eliberat de Agenia Naional
a Funcionarilor Publici, i care cuprinde sanciunile disciplinare
aplicabile funcionarilor publici i care nu au fost radiate n condiiile
legii.
Cazierul administrativ se elibereaz la solicitarea
funcionarului public interesat, a conductorului autoritii sau
instituiei n care i desfoar activitatea, a preedintelui comisiei de
disciplin i a altor persoane prevzute de lege.
Cazierul judiciar este necesar n cazul desemnrii
funcionarului public ca membru al unei comisii de concurs, pentru
recrutarea funcionarilor publici, sau n calitate de preedinte sau
membru al comisiei de disciplin, sau al comisiei paritare, pentru
ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor
funcionari publici sau funcionarilor publici de conducere i n alt4e
cazuri prevzute de lege.
Sanciunile disciplinare se radiaz de drept:
Sanciunile disciplinare se radiaz de drept, dup cum
urmeaz:
a) n termen de 6 luni de la aplicare, sanciunea disciplinar
prevzut la art. 65 alin. (3) lit. a);
b) n termen de un an de la expirarea termenului pentru care
au fost aplicate, sanciunile disciplinare prevzute la art. 65 alin. (3)
lit. b)-d);
c) n termen de 7 ani de la aplicare, sanciunea prevzut la
art. 65 alin. (3) lit. e)
Radierea sanciunilor disciplinare prevzute la alin. (1) lit. a)
si b) se constat prin act administrativ al conductorului autoritii
sau instituiei publice.

Rspunderea administrativ patrimonial

n condiiile modificrii Legii nr.188/1999 prin Legea


nr.251/2006, vom ntlni o nou form a rspunderii administrativ
patrimonial reglementat de art.64. Astfel, potrivit acestei
reglementri:
Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al
su sau ntr-un interes legitim se poate adresa instanei judectoreti,
n condiiile legii, mpotriva autoritii sau instituiei publice care a
emis actul sau care a refuzat s rezolve cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim.
n cazul n care aciunea se admite i se constat vinovia
funcionarului public, persoana respectiv va fi obligat la plata
daunelor, solidar cu autoritatea sau instituia public.
Rspunderea juridic a funcionarului public nu se poate
angaja dac acesta a respectat prevederile legale i procedurile
administrative aplicabile autoritii sau instituiei publice n care i
desfoar activitatea.

Rspunderea contravenional i penal

Aceast form a rspunderii juridice, survine cnd


funcionarul public svrete o contravenie n timpul i n legtur
cu sarcinile de serviciu.
Potrivit procedurii de drept comun (Ordonana Guvernului
nr.2/2001 modificat i completat prin Legea nr.180/2002),
mpotriva procesului de constatare a contraveniilor i de aplicare a
sanciunii, funcionarul public poate promova plngere la judectoria
n a crei circumscripie i are sediul autoritatea public n care
funcionarul public este numit.

Rspunderea penal

Aceast form de rspundere juridic intervine n cazul


svririi de ctre funcionarul public a unei infraciuni n timpul
serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o
ocup i se sancioneaz potrivit legii penale.
Prin Legea nr.251/2006, se aduc unele modificri
prevederilor Legii nr.188/1999, n sensul c, n cazul n care
funcionarul public este trimis n judecat pentru svrirea unei
infraciuni de natura celor prevzute la art. 50 lit. h), persoana care
are competena legal de numire n funcia public va dispune
suspendarea funcionarului public din funcia public pe care o
deine.
Daca instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea
procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar
funcionarul public respectiv i va relua activitatea n funcia public
deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente
perioadei de suspendare.
De la momentul nceperii urmririi penale, n situaia n care
funcionarul public poate influena cercetarea, persoana care are
competena numirii n funcia public are obligaia s dispun
mutarea temporar a funcionarului public n cadrul altui
compartiment sau altei structuri fr personalitate juridica a
autoritii ori instituiei publice.

Rspunderea civil i material

O alt form a rspunderii juridice, reinut n sarcina


funcionarului public, este rspunderea civil pentru pagubele
produse patrimoniului autoritii, fie sub forma unui prejudiciu
efectiv produs, fie prin nerestituirea unor sume ncasate necuvenit,
ct i pentru daunele pltite de autoritate n calitate de comitent, unor
tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i
irevocabile.
Ca o improvizaie, legiuitorul reglementeaz ca mijloace
de recuperare a pagubei aceleai modaliti, ca i n materia dreptului
muncii, la rspunderea material n sensul c aceast reparaie se face
prin emiterea unei dispoziii de imputare, sau sub forma asumrii
angajamentului de plat.
n lipsa prevederii art.78 (2) c mpotriva ordinului sau
dispoziiei de imputare funcionarul public se poate adresa instanei
de contencios administrativ, s-ar fi putut concluziona c ne aflm n
aceast materie, tot pe trmul legislaiei muncii.
Faptul c aceast lege a urmrit s creeze un regim juridic
diferit fa de toate celelalte categorii de angajai, ne face s apreciem
aceast confuzie de exprimare ca fiind o chestiune pur formal care
nu atrage consecine asupra normei juridice aplicabile.

11.3.5.3.Importana delimitrii noiunii de


responsabilitate de rspunderea funcionarilor publici

Definirea sub toate aspectele a raportului juridic de funciune,


presupune i clarificarea noiunilor de responsabilitate i rspundere a
funcionarului public.
Clarificarea celor dou noiuni cu coninut diferit, se impune
i din perspectiva diferit de abordare a acestora n tiina dreptului
administrativ i respectiv n tiina administraiei.
Astfel, noiunea de responsabilitate are n vedere raportul
social n cadrul cruia i desfoar activitatea funcionarul public.
n literatura de specialitate, normele care guverneaz
rspunderea i responsabilitatea funcionarilor publici, aadar toate
normele care au n vedere componentul profesional i privat al
funcionarului public, n virtutea statutului de deintor al autoritii
publice, poart numele de deontologie a funcionarului public.
Responsabilitatea este de fapt atitudinea pe care funcionarul
public o are n raport cu autoritatea, dar i cu ceteanul, o
contientizare a obligaiilor sale sporite prin prisma atribuiilor
specifice.
Spre deosebire de rspunderea juridic care mbrac forme
specifice fiecrei ramuri de drept, funcie de calificarea faptei
funcionarului public, ori de cte ori aduce atingere unor norme
juridice, responsabilitatea juridic este ceea ce prof. Antonie
Iorgovan 186 definete foarte concludent ca : raportarea activ
contient a agentului aciunii sociale la normele i valorile
colectivitii, stabilite la o scar macro sau micro-social.
Cu alte cuvinte, responsabilitatea este de fapt atitudinea pe
care funcionarul public o are n raport cu autoritatea, dar i cu
ceteanul, o contientizare a obligaiilor sale sporite prin prisma
atribuiilor specifice. Responsabilitatea ne apare mai mult ca un
eveniment de natur volitiv i educaional, ceva ce se dobndete n
timp, n mod contient, ce se poate modela prin perfecionarea
funcionarului care trebuie nvat s fac fa oricnd, oricror
situaii de fapt cu care vine n contact, n realizarea atribuiilor
specifice funciei publice.
Contientizarea responsabilitii este un ctig att pentru
funcionarul public care devine competent cu rapiditate, dar i pentru
instituie care n acest fel i poate realiza sarcinile pentru care a fost
nfiinat i nu n ultimul rnd, pentru ceteanul care se adreseaz cu
toat ncrederea, n vederea satisfacerii intereselor sale.
Dup unii autori, responsabilitatea juridic este o obligaie
recunoscut de lege, persoanei publice sau private, de a face sau a da
socoteal pentru ea sau pentru altul, aflat n grija sa, de unde
concluzia c aceast stare este anterioar rspunderii juridice.
Profesorul C.G. Dissescu 187 definea responsabilitatea juridic
ca fiind fixarea i msurarea prin lege a consecinelor unui act
ipotetic sau cum recunosc mai trziu Ghansy i Wagner c este o
msur a conduitei cerute de lege. Spre exemplificare, n cazul unui
primar, acesta nu este sancionat pentru lipsa de interes n pregtire,
pentru micile abuzuri, favoritisme, etc.
Prin Ordonana Guvernului nr.22/1997, declarat
neconstituional, de modificare a Legii nr.69/1991, n art.41 se
instituia o form de responsabilitate a primarului pentru
nendeplinirea sau refuzul repetat al autoritii n exercitarea
atribuiilor, fr ns a finaliza aceast instituie din punct de vedere
al organului competent a urmri i sanciona aceste fapte.
Iat deci c, dac responsabilitatea poate fi asimilat cu o
obligaie, rspunderea juridic este cel mai adesea considerat o
situaie juridic, vine deci n dezvoltarea ndatoririlor funcionarilor
publici, de a da dovad de profesionalism, corectitudine i
contiinciozitate n realizarea atributelor sale .
Spre deosebire de responsabilitate, rspunderea juridic este
o rspundere concret, stabilit printr-o procedur de ctre un organ
competent ce o finalizeaz prin aplicarea unei sanciuni.
O alt deosebire ntre cele dou noiuni, ar fi aceea c n timp
ce responsabilitatea juridic i are izvorul n lege, rspunderea
juridic deriv dintr-o hotrre a puterii judectoreti, sau a autoritii
administrative prevzute de lege.
Tocmai de aceea, declararea responsabilitii chiar i prin
lege, dar fr a prevedea i modul de transformare al acesteia n
rspunderea juridic, nseamn a o lipsi de chiar coninutul
reglementat.
Pornind de la un asemenea considerent profesorul Mircea
188
Costin definea responsabilitatea ca pe un complex de drepturi i
obligaii care formeaz un raport juridic de constrngere ce apare
ntre stat ca unic subiect activ i autorul faptei ilicite ca subiect pasiv
.
Dac am avea n vedere i definiiile autorului francez Max
Legrand 189 , cum c responsabilitatea ca instituie juridic are trei
forme: responsabilitatea penal, civil i a funcionarilor publici i
ministeriali, vom observa imediat de ce legislaia noastr are unele
lacune n definirea noiunii de responsabilitate, fie a funcionarilor
publici alei sau numii sau, a altor categorii de funcionari, ori de
cte ori acetia acioneaz ca reprezentani ai statului.
O alt deosebire ntre cele dou noiuni are n vedere chiar
coninutul acestora. n cazul responsabilitii juridice, drepturile i
obligaiile nu sunt determinate, delimitate sau materializate, fa de
rspunderea juridic unde acestea sunt riguros delimitate, ori de cte
ori intervine constrngerea administrativ.
Responsabilitatea juridic mbrac mai multe forme: penal,
civil, administrativ, constituional, material, etc., temeiul acesteia
reprezentndu-l legea de fiecare dat.
Toate formele responsabilitii juridice se cluzesc dup un
ansamblu de principiu de drept general valabile, pe lng care
regsim i principii specifice fiecrei din categoriile de
responsabiliti pe care o examinm.

11.4. ndrumar pentru verificare/autoverificare

Sinteza unitii de nvare 11


- clarificarea coninutului i a regimului juridic al noiunilor funcionar public, actul de numire n
funcia public, raport de serviciu, rspundere, responsabilitate, conflict de interese, incompatibilitate,
modificare, ncetarea raportului de serviciu
- categorii de funcionari publici i criteriile de delimitare
- conduita funcionarului public prin raportare la normele codului de conduit
- drepturile i ndatoririle funcionarului public, elemente statutare i legale ale exerciiului
funciei publice
- caracterul predeterminat al coninutului raportului de serviciu al funcionarului public
- cariera, profilul moral al funcionarului public, imaginea i prestigiul autoritii, prin
raportare a funcionarilor publici componeni

Concepte i termeni de reinut

Competena i capacitatea funcionarului public, regimul de drept public al exercitrii raportului de


serviciu, conflict de competen, rspundere juridic, resposabilitatea funcionarului public,
incompatibiliti, stabilitate, mobilitate, accesul la funcia public, salarizarea, motivarea funciei
publice, corupia elementele deontologice ale exerciiului funciei publice

ntrebri de control i teme de dezbatere

1. Care sunt principalele deosebiri ntre personalul salariat i funcia public?


2. Care este criteriul determinant pentru clasificarea funcionarilor publici n funcionari
publici de stat, teritoriali sau sociali?
3. Definii cariera n funcia public.
4. Formele rspunderii juridice a funcionarului public.

Teme de seminarizare / de evaluare


Studiu de caz exemplificri, raport de serviciu specific funcionarilor publici teritoriali i
locali
Studiu de caz privind evaluarea funcionarilor publici ( indicatori , fia de post).
Raportul de serviciu concretizarea pe baz de referat a elementelor sale de coninut
Bibliografie obligatorie

LEGISLATIE

Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici


Legea nr.7/2004 privind Codul de conduita a functionarilor publici
Hotararea Guvernului nr.1344/2007 privind normele de organizare si functionare a comisiilor
de disciplina
Hotararea Guvernului nr.833/2007 privind normele de organizare si functionare a comisiilor
paritare si incheierea acordurilor colective

TESTE GRILA

1. Administraia public este o activitate:


a) de prestaie i dispoziie;
b) de ndrumare i colaborare;
c) de control.

2.Relatia administraie public putere executiv presupune:


a) administraia public are o sfer mai larg dect puterea executiv;
b) puterea executiv are o sfer mai larg dect administraia public;
c) sunt activiti sinonime.

3. Administraia public i administraia de stat sunt:


a) noiuni sinonime;
b) administraia public are o sfer mai larg dect administraia de stat;
c) administraia de stat include administraia public.

4. Sunt sinonime urmtoarele noiuni:


a) instituie public
- autoritate public;
b) - instituie public
- instituie de utilitate public;
c) interes general
- interes public.

5. Functiile administratiei publice sunt:


a) de legiferare;
b) de executare;
c) de indrumare.

6. Administratie de stat realizeaza:


a) ministerele;
b) autoritatile administratiei publice locale;
c) regiile autonome.

7. Elementele de descentralizare ale colectivitii locale sunt:


a) personalitatea juridic;
b) tutela administrativ;
c) descentralizarea administrativ.

8. Sunt regimuri administrative:


a) regimul de descentralizare administrativ;
b) tutela administrativ;
c) supravegherea general a Guvernului.

9. Sunt principii de organizare i funcionare ale administraiei centrale:


a) principiul proximitii;
b) principiul specialitii;
c) principiul descentralizrii.

10. Raportul de drept administrativ are la baz:


a) egalitatea prilor;
b) reciprocitatea prestaiilor;
c) subordonarea prilor.

11. Normele de drept administrativ alctuiesc:


a) regimul de drept comun;
b) regimul de drept privat;
c) un regim juridic specific.

12. Normele de drept administrativ reglementeaz:


a) relaii stabilite n cadrul raporturilor dintre administraia public i particular;
b) relaii stabilite n legtur cu structurarea n sistem;
c) contenciosul administrativ.
13. Fora juridic a unui izvor de drept administrativ este dat de :
a) coninutul i caracterul acestuia;
b) natura autoritii executive;
c) denumirea acestuia.

14. Este izvor de drept administrativ:


a) legea ordinar;
b) cutuma;
c) doctrina juridic.

15. Actele internaionale sunt izvoare de drept administrativ dac:


a) au fost ratificate conform prevederilor constituionale;
b) necesit acte normative de aplicare;
c) reglementeaz relaii sociale cu caracter general.

16. Pot diferenia ramurile de drept:


a) mijloacele de investigare;
b) obiectul i metoda specific;
c) denumirea generic.

17. Dreptul administrativ este o ramur:


a) a dreptului comunitar;
b) a dreptului public;
c) a dreptului privat.

18. Criteriile dup care se structureaz ramurile sistemului de drept sunt:


a) obiectul de reglementare (juridic);
b) principii generale;
c) mijloace folosite.

19. Obiectului dreptului administrativ i se aplic teoria (teza):


a) unicitii;
b) pluralitii de norme;
c) subsidiaritii.

20. Actele Preedintelui sunt:


a) deciziile;
b) proiectele de acte normative;
c) decretele.

21. Rolul instituional de mediator al celor trei puteri l exercit:


a) Primul Ministru;
b) Avocatul Poporului;
c) Preedintele Romniei

22. Interimatul funciei prezideniale intervine n urmtoarele situaii:


a) decderea din drepturi;
b) demisie;
c) iresponsabilitate.

23. Rolul constituional al Preedintelui este:


a) de ef al executivului;
b) de ef al armatei;
c) de mediator ntre cele trei puteri.

24. Preedintele Romniei:


a) ncheie tratate internaionale;
b) aprob nfiinarea, desfiinarea misiunilor diplomatice;
c) acrediteaz i recheam, la propunerea Guvernului, reprezentani diplomatici ai
Romniei.

25. Rspunderea penal a Preedintelui intervine:


a) pentru fapte de corupie;
b) pentru nalt trdare;
c) nu rspunde penal.

26. Preedintele Romniei, n raporturile cu Parlamentul:


a) adreseaz mesaje;
b) face declaraii;
c) informeaz Parlamentul.

27. Regimul politic din Romnia este:


a) regim parlamentar;
b) regim semi-prezidenial;
c) regim prezidenial.

28. Preedintele, la edinele Guvernului:


a) particip;
b) particip i conduce edinele Guvernului;
c) poate fi invitat la edinele Guvernului.

29. Dup reexaminarea legii de ctre Parlament, Preedintele promulg legea:


a) n termen de 20 zile de la primirea legii adoptate, dup reexaminare;
b) n 15 zile de la primirea legii adoptate, dup reexaminare;
c) n cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate, dup reexaminare.

30. Calitatea de membru al Guvernului este incompatibil cu:


a) exercitarea oricrei alte funcii publice de autoritate;
b) funcia de deputat, senator, cadru didactic;
c) exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiei cu
scop comercial.

31. Funcia de membru al Guvernului nceteaz prin:


a) demitere;
b) revocare;
c) incapacitate.

32. Hotrrile i ordonanele Guvernului se semneaz:


a) de Primul-ministru;
b) de Primul-ministru i contrasemneaz de minitrii cu obligaii n executare;
c) de Primul-ministru i secretarul general al Guvernului.

33. Mandatul Guvernului nceteaz:


a) la data noilor alegeri parlamentare;
b) la data validrii noilor alegeri parlamentare;
c) la data depunerii jurmntului de ctre noua echip guvernamental

34. Un cabinet demisionar adopt:


a) ordonane simple;
b) ordonane de urgen;
c) hotrri de Guvern.

35. Ordonanele Guvernului sunt expresia:


a) competenei exclusive;
b) competenei legislative delegate;
c) competenei partajate.

36. Ordonanele de urgen au ca obiect:


a) regimul instituiilor statului;
b) drepturile i libertile ceteanului;
c) niciuna din variantele de mai sus nu este corect.

37. Prin hotrri ale Guvernului sunt reglementate:


a) numai domeniile aprobate de Parlament;
b) toate domeniile n executarea legii;
c) n executarea legii speciale.

38. Trsturile ordonanelor simple ale Guvernului:


a) pot fi adoptate doar n domeniul legii ordinare;
b) nu se supun aprobrii Parlamentului;
c) sunt adoptate n temeiul unei legi speciale de abilitare din partea Parlamentului.

39. Trsturile ordonanelor de urgen ale Guvernului:


a) se supun ntotdeauna aprobrii Parlamentului;
b) intervin n situaii excepionale (extraordinare);
c) intervin n domeniul legii organice.

40. Actele minitrilor sunt:


a) decizii;
b) dispoziii;
c) ordine.

41. Beneficiaz de imunitate:


a) parlamentarii;
b) aleii locali;
c) prefectul.

42. Ministerele se organizeaz:


a) n subordinea primului ministru;
b) numai n subordinea Guvernului;
c) n mod autonom.

43. ntre Ministerul Administraiei i Internelor i Ministerul Culturii se stabilesc relaii de:
a) subordonare;
b) colaborare;
c) tutel administrativ.
44. Este organ de specialitate al administraiei publice centrale:
a) Curtea de Conturi;
b) Avocatul Poporului;
c) Agenia Naional a Funcionarilor Publici.

45.Face parte din administraia de stat central:


a) Serviciul Romn de Informaii;
b) Guvernul i Primul Ministru;
c) Prefectul.

46. Termenul de 10 zile pentru solicitarea votului de investitur este:


a) un termen de recomandare;
b) un termen imperativ;
c) un termen de decdere.

47. Parlamentul acord ncrederea Guvernului cu votul:


a) a 2/3 din numrul membrilor Camerei Deputailor i Senatului;
b) a 1/3 din numrul membrilor Camerei Deputailor i Senatului;
c) majoritii deputailor i senatorilor.

48. Ministerele se organizeaz i funcioneaz:


a) prin lege;
b) prin hotrre de Guvern;
c) prin ordonana de urgen a Guvernului.

49. Conductorii organelor centrale de specialitate, altele dect ministrele sunt numii n funcie de
ctre:
a) Primul - Ministru;
b) Preedintele Romniei;
c) Guvern.

50. Avocatul poporului este:


a) o instituie public din subordinea Guvernului;
b) o autoritate autonom;
c) o instituie subordonat Parlamentului.

51. Sunt autoriti administrativ autonome:


a) Curtea Constituional;
b) Banca Naional a Romniei;
c) Agenia Naional a Funcionarilor Publici.

52. Este autoritate autonom:


a) Consiliul Naional pentru studierea Arhivelor Securitii;
b) Consiliul Superior al Magistraturii;
c) Academia Romn.

53. Este autoritate central autonom:


a) Autoritatea Electoral Permanent;
b) Agenia Naional a Funcionarilor Publici;
c) Agenia Naional pentru Protecia Consumatorului.
54. Administraia public este o activitate:
a) de dispoziie i prestaie;
b) de manageriat;
c) de control.

55. Unitatea administrativ teritorial este reprezentat prin:


a) consiliul local;
b) consiliul judeean;
c) preedintele consiliului judeean i primar.

56. Primria este alctuit din:


a) servicii publice locale;
b) primar, viceprimar, secretar, aparat de specialitate;
c) consiliul local.

57. Este persoan juridic de drept public:


a) consiliul local;
b) prefectul;
c) unitatea administrativ teritorial.

58. Principiile constituionale privind administraia public local sunt:


a) descentralizarea;
b) centralizarea;
c) subsidiaritatea.

59. Prin autoritate public nelegem:


a) instituie public;
b) instituie de utilitate public;
c) instituie de interes public.

60. Este principiu de rang constituional al organizrii administraiei publice locale:


a) subsidiaritatea;
b) autonomia local;
c) proporionalitatea.

61. Principiul legalitii presupune:


a) conformitatea cu Constituia i legea;
b) necesitatea;
c) realitatea.

62. Principiul autonomiei locale presupune:


a) gestiunea propriilor interese i resurse;
b) conducere proprie;
c) libertatea de apreciere.

63. Competenele autoritilor administraiei publice locale pot fi:


a) exclusive;
b) nedeterminate;
c) temporale.

64. Unitatea administrativ-teritorial:


a) este persoana juridic de drept public;
b) este persoana juridic de drept privat;
nu are personalitate juridic

65. Este autoritate administrativ de nivel teritorial:


a) consiliul local;
b) prefectul;
c) consiliul judeean.

66. Administraia este o activitate:


a) de organizare a executarii si executare a legii;
b) de ndrumare;
c) de colaborare.

67. Sunt autoriti ale administraiei publice locale cu caracter executiv:


a) consiliile locale;
b) preedintele consiliului judeean;
c) consiliul judeean.

68. Mandatul primarului nceteaz de drept:


a) pentru lipsa nemotivat timp de o lun;
b) datorit unei boli care face imposibil exercitarea funciei;
c) cnd nu i exercit n mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.

69. Preedintele consiliului judeean adopt:


a) hotrri;
b) decizii;
c) dispoziii.
70. Calitatea de primar este incompatibil cu calitatea de:
a) ales local;
b) manager al unei societi cu capital privat;
c) cadru didactic.

71. Actele primarului sunt:


a) decizii;
b) dispoziii;
c) ordine.

72. n exercitarea atribuiilor de stare civil, primarul acioneaz:


a) n nume propriu;
b) ca agent al statului;
c) ca delegat al prefectului.

73. Primarul exercit n calitate de agent al statului, atribuii n domeniul:


a) n bugetului local;
b) alegerilor;
c) aprobrii impozitelor i taxelor locale.

74. Mandatul consilierului local nceteaz:


a) la data declarrii legal constituit al consiliului local nou ales;
b) prin consens;
c) la mplinirea celor 4 ani de la alegerea sa.
75. Mandatul primarului ncepe de la data:
a) alegerii sale;
b) validrii sale;
c) depunerii jurmntului.

76. Autoritile administraiei publice locale se subordoneaz:


a) Prefectului;
b) Guvernului;
c) nu se subordoneaz, sunt autonome.

77. Preedintele consiliului judeean:


a) este numit;
b) este ales n mod direct;
c) este ales din rndul consilierilor judeeni.

78. Hotrrile consiliului local, sunt:


a) acte de autoritate;
b) fapte materiale;
c) operaiuni administrative.

79. Regula adoptrii hotrrii Consiliului Local, este:


a) majoritatea;
b) majoritatea calificat;
c) majoritatea simpl.

80. Invalidarea mandatului primarului survine pentru:


a) fraudarea alegerilor;
b) schimbarea domiciliului candidatului ales n funcia de primar;
c) retragerea candidatului.

81. Mandatul autoritilor administraiei publice locale se poate prelungi:


a) niciodat;
b) n condiii obiective;
c) prin lege organic, n caz de rzboi , calamitate natural, dezastru sau
sinistru deosebit de grav.

82. Autoritile administraiei publice locale au competen:


a) determinat;
b) nedeterminat;
c) temporal.

83. Sunt autoriti ale administraiei publice locale autonome:


a) Direcia Finane Publice;
b) Primarul;
c) Camera de Conturi.

84. Principiile ce stau la baza organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice locale sunt:
a) descentralizarea;
b) concentrarea;
c) centralizarea.

85. Autonomia local este:


a) funcional;
b) administrativ;
c) tehnic.

86. ntre autoritile administraiei publice locale se stabilesc raporturi de:


a) subordonare;
b) tutel administrativ;
c) colaborare.

87. Actele autoritilor administraiei publice locale sunt:


a) deciziile;
b) ordinele;
c) hotrrile.

88. Raporturile dintre Guvern i prefect sunt:


a) de subordonare;
b) de indrumare;
c) de reprezentare.

89. ntre prefect i primar sunt raporturi:


a) de subordonare;
b) de participare;
c) de tutel administrativ.

90. Subprefectul este:


a) nalt funcionar public;
b) demnitar;
c) personal contractual.

91. Avizul prefectului pentru numirea n funcie a efilor serviciilor publice deconcentrate este:
a) conform;
b) consultativ;
c) facultativ.

92. Prefectul exercit asupra autoritilor publice locale :


a) un control ierarhic;
b) un control de tutel administrativ;
c) niciun control.

93. Prefectul ndeplinete o:


a) funcie de demnitate public;
b) funcie public;
c) funcie de conducere.

94.Varianta corect a categoriilor de acte normative n funcie de fora lor juridic este:
a) Constituia lege organic, hotrrea de Guvern, ordonana de urgen a Guvernului,
ordinul ministerelor,
b) Constituia lege organic, ordonana de urgen a Guvernului, legi ordinare, hotrrea
de Guvern,
c) Legi constituionale, legi organice, legi ordinare, ordonane simple ale Guvernului,
hotrri ale Guvernului, ordinele prefectului, hotrri ale consiliului local.
95. Actele administrative sunt:
a) acte juridice;
b) fapte materiale ale administraiei publice;
c) operaiuni tehnico-materiale.

96. Actul administrativ are ca trsturi principale:


a) caracter bilateral;
b) form autentic;
c) caracter unilateral.

97. Care din urmtoarele acte procedurale sunt ulterioare emiterii actului:
a) contrasemnarea actului;
b) avizarea;
c) semnarea.

98. Prezumia de autenticitate a actului administrativ este:


a) o prezumie absolut;
b) o prezumie irefragabil;
c) o prezumie relativ.

99. Momentul producerii efectelor actului administrativ este de la data:


a) adoptrii;
b) afirii;
c) notificrii comunicrii actului.

100. Funciile publice pot fi ocupate:


a) de orice persoan fizic cu capacitate de exerciiu;
b) doar de persoane fizice cu cetenie romn;
c) de cetenii romni cu domiciliul n Romnia, care cunosc limba romn, scris i vorbit.

101. Funcionarii publici sunt supui unui regim juridic:


a) contractual;
b) de drept privat;
c) statutar.

102. Beneficiaz de statute speciale urmtoarele categorii de funcionari publici:


a) funcionarii publici administrativi din administraia local;
b) funcionarii publici parlamentari;
c) funcionarii publici din ministere.

103. Sunt funcii de conducere:


a) secretar al unitii administrativ-teritoriale;
b) viceprimar;
c) consilier local.

104. Funcionarul public ocup funcia public de la data:


a) numirii n funcie;
b) depunerii jurmntului;
c) ctigrii examenului sau concursului pentru ocuparea unei funcii publice.

105. Agenia Naional a Funcionarilor Publici este:


a) o autoritate administrativ autonom;
b) o autoritate a administraiei publice centrale de specialitate;
c) un serviciu public deconcentrat.

106. Comisiile paritare adopt:


a) avize conforme;
b) acorduri;
c) avize consultative.

107. Comisiile de disciplin adopt:


a) hotrri;
b) decizii;
d) rapoarte.

108. Sanciunile disciplinare aplicate funcionarului public sunt:


a) irevocabile;
b) contestabile;
c) negociabile.

109. Natura juridic a actului de numire n funcia public:


a) contract;
b) act administrativ;
c) convenie civil.

110. Noiunea de deontologie definete:


a) un raport de serviciu;
b) norme de comportament profesional i personal al funcionarului public;
c) norme de conduit.

111. Principiile deontologiei funcionarului public sunt:


a) prioritatea interesului public;
b) deschiderea i transparena;
c) manifestarea discreiei profesionale cu privire la informaiile de care ia cunotin n
exerciiul funciei sale.

112. Funciile publice se pot clasifica n:


a) funcii de demnitate public;
b) funcii teritoriale;
c) funcii parlamentare.

113. Gradele profesionale ale funciei publice de execuie sunt:


a) expert;
b) consilier;
c) principal.

114. Suspendarea de drept a raportului de serviciu al funcionarului public, survine cnd:


a) nu mai ndeplinete condiiile ceteniei romne i a domiciliului n Romnia;
b) este destituit din funcie;
c) funcionarul este ncadrat la cabinetul unui demnitar.

115. ncetarea raportului de serviciu al unui funcionar intervine:


a) ca urmare a participrii la campania electoral;
b) n caz de for major;
c) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei/funciei, ca msur de siguran/ pedeaps
complementar.

116. Principiile deontologiei funcionarului public sunt:


d) prioritatea interesului public;
e) deschiderea i transparena;
f) manifestarea discreiei profesionale cu privire la informaiile de care ia cunotin n
exerciiul funciei sale.

117. Trecerea temporar ntr-o funcie public vacant, la alt autoritate/ instituie public se face prin:
a) delegare;
b) detaare;
c) transfer.

118. Funcionarul public poate refuza delegarea n urmtoarele situaii:


a) crete singur un copil minor;
b) este singurul ntreintor de familie;
c) pentru graviditate.

119. Radierea de drept a sanciunii disciplinare opereaz:


a) n termen de 6 luni de la aplicarea oricrei sanciuni;
b) n termen de 1 an de la aplicarea sanciunii;
c) n termen de 7 ani de la aplicarea sanciunii destituirii din funcie.

120. Rspunderea civil a funcionarului public intervine:


a) pentru orice fel de pagube;
b) pentru nerestituirea n termen legal a sumelor ce i-au fost acordate necuvenit;
c) pentru prejudicii aduse unor persoane fizice sau juridice.

121. Funcionarul public inferior poate refuza ordinul funcionarului public superior:
a) nu;
b) n condiiile determinate de lege;
c) dac dispoziia este vdit ilegal.

122. Cea mai sever sanciune disciplinar este:


a) destituirea din funcia public;
b) eliberarea din funcie;
c) revocarea.

123. Principiile de conduit ale funcionarului public sunt:


a) imparialitatea i independena;
b) subordonarea ierarhic;
c) colaborarea.

124. Principiile funciei publice sunt:


a) profesionalismul;
b) participarea la actul decizional;
c) orientarea ctre cetean.

125. Sanciunile disciplinare reglementate de Legea nr.188/1999 sunt:


a) avertismentul;
b) diminuarea salariului cu 25% pe 3 luni;
c) retrogradarea n trepte de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad de
pn la 1 an.

126. Funcia public are la baz:


a) contractul civil;
b) statutul legal;
c) teoria unicitii izvorului raportului juridic de funciune.

127. Numirea ntr-o funcie public se face:


a) prin consens;
b) prin negociere;
c) pe baza unui concurs, examen.

128. Promovarea funcionarului public are loc:


a) de drept;
b) pe un loc vacant, prin examen, concurs;
c) la cerere.

129. Detaarea funcionarului public are loc pe o perioad de:


a) 1 an;
b) 60 zile ntr-un an;
c) 6 luni.

130. Delegarea funcionarului public are loc pe o perioad de:


a) 1 an;
b) cel mult 60 zile calendaristice ntr-un an;
c) 6 luni.

131. Suspendarea raportului de serviciu al funcionarului public opereaz de drept cnd:


a) este arestat preventiv;
b) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau funciei, ca msur de siguran;
c) cnd autoritatea/instituia i-a ncetat activitatea sau a fost mutat n alt localitate i
funcionarul public nu este de acord s o urmeze.

132. Demisia funcionarului public, pentru a produce efecte trebuie s fie:


a) motivat;
b) motivat i aprobat de conductor;
c) nemotivat.

133. ncetarea raportului de serviciu poate avea loc i prin:


a) participare la campania electoral;
b) destituire;
c) participare la grev.

134. Funcionarii publici se clasific dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice n:
a) nali funcionari publici;
b) funcionari publici de clasa I;
c) funcionari publici de clasa a II a.

135. Refuzul depunerii jurmntului are ca efect:


a) suspendarea actului administrativ de numire;
b) niciun efect;
c) revocarea actului de numire.

136. Rspunderea contravenional a funcionarului intervine:


a) potrivit reglementrilor de drept comun;
b) potrivit unei proceduri speciale;
c) pentru contravenii svrite n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu.

137. Comisia de disciplin este:


a) o autoritate public;
b) o structur deliberativ fr personalitate juridic;
c) o structur funcional cu personalitate juridic.

RSPUNSURI
NR.CRT. RSPUNS CORECT
1. a

2. a

3. b

4. a

5. b
6. a

7. a
8. a
9. b
10. c
11. c
12. a
13. a
14. a
15. a
16. b
17. b
18. a
19. b
20. c
21. c
22. b
23. a
24. c
25. b
26. a
27. b
28. b
29. c
30. c
31. b
32. b
33. b
34. c
35. b
36. a
37. b
38. a
39. b
40. c
41. a
42. b
43. b
44. c
45. b
46. a
47. c
48. a
49. a
50. b
51. b
52. a
53. a
54. a
55. c
56. b
57. c
58. a
59. a
60. b
61. a
62. a
63. a
64. a
65. b

66. a
67. b
68. c
69. c
70. b
71. b
72. b
73. b
74. a
75. b
76. c
77. b
78. a
79. c
80. a
81. c

82. a
83. b
84. a
85. a
86. c
87. c
88. a
89. c
90. a
91. b
92. b
93. b
94. c
95. a
96. b
97. c
98. a
99. c
100. c
101. c
102. b
103. a
104. a
105. b
106. c
107. c
108. b
109. b
110. b
111. c
112. b
113. c
114. c
115. c
116. c
117. b
118. a
119. c
120. b
121. c
122. a

123. a

124. c

125. c
126. b
127. c

128. b
129. c
130. b
131. a
132. c
133. b
134. a
135. c
136. c

137. b