Politicile sociale ale Uniunii Europene

Scopul cursului de fa este de a oferi un set de instrumente conceptuale necesare pentru studierea dezbaterilor fundamentale referitoare la statul bunstrii, natura sa, reforma i viitorul politicilor sociale. Cursul este structurat n teme ca prezentarea politicilor publice, natura politicilor sociale, conceptualizarea relaiilor dintre Uniunea European, statele membre i ali actori n aceast zon tematic, istoria statului social, politicile sociale concrete, tendine pe termen lung ca dezvoltarea societii post -industriale, demografia i perspectivele pe termen lung. Evaluarea va consta n 50% un examen oral i 50% nota de la seminar (pe baza prezenei, activitii, un referat i a unui eseu final).

I. Politici publice

a) Prezentare general

- Politicile sociale pot fi ncadrate n categoria mai larg a politicilor publice, ca o aplicaie a acestora din urm. Intuitiv, cel de-al doilea termen trimite la concepte gen politic, alegere, raiune, instituii politice. Este preluat din limba englez, unde exist o distincie ntre policy, strategii i politics, lupta pentru putere (Miroiu, 2001, p. 7). - Practic, sunt dou conceptualizri filosofice fundamentele majore asupra politicilor publice (Hill, 2005, p. 9; Profiroiu, Iorga, 2009, p. 17). Una privete strategiile i deciziile ca probleme de management (administrare, guvernare, guvernan), n care dezbaterea este preocupat mai curnd de gsirea soluiilor eficiente i medierea ntre diverse grupuri. Alta pune accent pe putere, cooperarea i conflictele dintre indivizi i grupuri i obinerea unor echilibre, reflectate n strategii i politici, care distribuie resursele n societate. - Definiii: Miroiu: reea de decizii, legate ntre ele, privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor i a resurselor alocate (Miroiu, 2001, p.9). Profiroiu, Iorga: Ansamblul de msuri luate de ctre o autoritate legal i responsabil, care vizeaz mbuntirea condiiilor de via ale cetenilor sau concepere a unor msuri de stimulare a creterii economice (Profiroiu, Iorga, 2009, p. 17). - Avem de-a face cu dou aspecte, unul acional i altul instituional. Dup Hill, termenul policy poate sugera un curs de aciune raional, subordonat unui bine public, dar i ideea de stratagem, interes privat, viclenie, deci putem privi subiectul din dou mari perspective (Hill, 2005, p. 9). Majoritatea conceptualizrilor are n vedere alegeri raionale, efectuate n scopul soluionrii unor probleme comune.
1

- Cel de-al doilea aspect se refer la structurile de decizie predominante. De obicei, studiul politicilor publice se refer la alegerile efectuate de politicienii ce guverneaz un stat, definit ca monopolul forei legitime (Weber), cruia i se adaug atribuii legate de bunstare i dreptate. Tema principal ar fi aici relaia dintre stat i pia, n viziunea diferitelor concepii politice. - Abordarea are vulnerabiliti. Statul nu este singurul actor; chiar i privit din interior poate fi descompus teoretic n diverse organizaii (ministerul X, agenia Y), unde structurile i indivizii interacioneaz pentru promovarea propriilor interese, rezultatul fiind denumit politic public. i mai importanta din perspectiva acestui curs este dezvoltarea instituiilor internaionale care pot exercita roluri autonome pe scena internaional sau integra statele, ca n cazul celor supranaionale.

b) Motivarea politicilor publice

- n ceea ce privete aspectul acional, cum putem motiva politicile publice? Exemplul tipic pornete de la dilema prizonierilor pentru a justifica necesitatea politicilor publice. Aceasta reprezint un model teoretic conceput cu scopul de a demonstra contradicia, n anumite situaii dintre raionalitatea individual i cea colectiv. Demonstraia este folosit apoi pentru a concluziona c sunt situaii de eec al pieei i de a sugera legitimitatea interveniilor publice (Miroiu, 2007, p. 42). - Povestea, un procuror ancheteaz doi suspeci, fr dovezi suficiente. Fiecruia dintre ei i prezint urmtoarea variant, dac vei coopera cu noi, scapi. Daca nici unul nu trdeaz, ambii primesc o pedeaps mic, dac amndoi vorbesc, primesc o pedeaps medie; dac unul vorbete i cellat nu, primul scap, cellalt ia pedeapsa maxim. - Cei doi nu pot comunica, sunt raionali i i urmresc propriul interes. Dilema este urmtoarea, dac coopereaz, vor obine cel mai bun rezultat pentru fiecare n parte (echilibrul Pareto, al eficienei), dar tiu c este mai bine pentru cellalt s trdeze, deoarece ctig mai multe. Deci reiese c este raional s nu coopereze (echilibrul Nash, strategia dominant), dei ar fi avut mai mult de ctigat dac lucrau mpreun. A Coopereaz Nu coopereaz

Coopereaz B Nu coopereaz 4 3

3 1 1 2

- Deci, n anumite situaii, nu este raional s cooperezi. Aici ar interveni instituiile publice, de a compensa situaiile n care aciunea colectiv este imposibil. Dac extindem dilema prizonierilor cu mai muli juctori, ne lovim de problema blatistului: presupunem c trebuie s producem un bun public (non-excluzibilitate, non-rivalitate n consum) ntr-un grup mare; pentru aceasta sunt necesare contribuiile individuale; nu este raional pentru o persoan s contribuie deoarece ea va beneficia de bun chiar dac nu va plti preul sau depune efort; bunul nu este produs. - Ieiri ar exista fie prin grupuri privilegiate (grupuri mai mici, unde supravegherea este mai uor de realizat, Mancur Olson, 1975)) fie prin instituii care pot constrnge/oferi stimulente selective (ex. taxe). Argumentarea este analoag celei n favoarea organizaiilor internaionale din TRI, ndeosebi n cazul neoliberalilor (Keohane) i teo ria stabilitatii hegemonice. Astfel se pot reconcilia autoritile publice ntr-o doctrin a eficienei pieei sau poate fi privit ca o argumentare minimal n favoarea politicilor publice, urmnd a fi dezvoltat prin alte argumente.

c) Teorii ale instituiilor

- Revenind la instituii, acestea pot fi definite drept tipare stabile i durabile ale autoritii (Roskin, Cord, Medeiros, Jones, p. 74), autoritatea fiind exercitarea legitim a puterii (justificat normativ). Conceptualizarea este util deoarece ne ofer o legtur ntre reguli, putere i comportament, spre deosebire de alternativele raionaliste (unde preferinele sunt agregate, cum am vzut mai sus). Practic, putem vorbi aici i despre organizaii (diferite de instituii, prin caracterul formal), bugete, politici, dar i despre ideologii, conflicte, negocieri , schimbare social. - Organizaiile politice pot fi explicate prin mai multe perspective; se poate distinge ntre conceptualizri generale i specifice (Ion, 2013 p. 29) sau ntre doctrine, ideologii i teorii pozitive. n cazul politicilor sociale avem de-a face cu o tematic ampl care include Uniunea European ca actor, statele, stratificare social, piaa, instituia familiei, multiculturalism i sunt necesare abordri din mai multe domenii i perspective. Vom distinge ntre conceptualizrile politicilor publice i ale Uniunii Europene aici, urmnd ca n cursul urmtor s ne referim la cele din domeniul politicilor sociale. - Cea pluralist (ex. Dahl), pune accentul pe diversitatea elitelor, care interacioneaz ntr-un anumit cadru (dup Hill, ar intra pluralismul, aciunea raional, teoria reelelor). Sursele de putere sunt relativ egal mprite ntre ele, indivizii i grupurile sunt actorii principali. Instituiile politice reprezint doar contextul n care acestea i urmresc diferite scopuri, uneori cu o anumit putere de decizie autonom (bunuri publice, de pild). - Teoria elitelor consider c puterea este concentrat ntr-un grup restrns, care ia deciziile cu scopul realizrii propriilor interese, n dauna binelui comun. Ea poate avea origini conservatoare sau marxiste, caz n care controlul asupra mijloacelor de producie este sursa dominaiei. Politicile publice ar fi doar forme de justificare i consolidarea a unei structuri sociale inegale (Hill).

- Teoriile autonomiei privesc organizaiile ca factori independeni de decizie i aciune, cu propriile resurse (diferite teorii etatiste, teoria sistemelor, neofuncionalism). Organizaiile pot stimula i constrnge, concepe politici, se pot impune n faa elitelor economice sau pot media conflictele de clas. De asemenea, pot exercita influene pe termen lung prin definirea regulilor fundamentale, educaie i politici (Hill, 2005, p. 78). - Teoriile culturale privesc ansamblurile instituionale ca fiind ncadrate de seturi de valori i practici sociale. Ele au fost concepute pentru a critica fie individualismul unor abordri, fie excesele universalismului care pot conduce la ideea c toate societile sunt la fel. Ele pot fi separate n funcie de nivelul de analiz, sistemice, regionale, naionale etc. Politicile publice sunt condiionate de modelul cultural dominant, de ideile i obiectivele transmise prin educaie n cadrul unei anumite societi, concept ce ar da sens resurselor materiale. - Dup cum vedem, nu avem de-a face cu o tematic obiectiv, n care un grup de experi alege politica optim pentru o societate. Diferena dintre perspectivele de mai sus este nu doar epistemologic, adic legat de modalitatea preferat de a cerceta ci i valoric. Perspectiva de fa pune accentul pe putere, conflicte i negocieri, chestiuni etice, autonomia politicii i schimbare. - n cazul Uniunii Europene, teoriile de baz (sau atitudinile politice) sunt de obicei separ ate n dou mari perspective, neofuncionalismul i interguvernamentalismul, diferena esenial constnd n percepii diferite despre suveranitate i control . Prima consider c avem de-a face cu un proces de rspndire a integrrii (definit ca transfe r de loialitate) dintr-un sector n altul, dirijat de considerente tehnice (legturi funcionale) i politice (interesele elitelor politice, ale oamenilor de afaceri si sindicatelor). Organizaia favorit este Comisia European. - Interguvernamentalismul consider c deciziile fundamentale sunt luate de state, n contextul unor tendine generice ca globalizarea i intensificarea interdependenelor economice. Actorii economici preseaz statele pentru formule de cooperare care s le garanteze interesele (ex pia extins, finanare pentru agricultur), guvernele negociaz i nfiineaz organizaii internaionale pentru asigurarea respectrii prevederilor. Consiliul European este instituia preferat i se remarc nrudirea cu teoria contractului social, n versiune minimalist. - Alte conceptualizri privesc Uniunea ca o instituie unic, intitulat vag politee, mai vechea denumire a regimului politic ideal la Platon i Aristotel i a lucrrilor cunoscute sub numele de Republica i Politica. Terminologiile reflect faptul c avem de-a face cu o entitate n curs de schimbare, cu principiile fundamentale, reguli i instituii fcnd nc subiectul unor dispute fundamentale.

d) Ciclul politicilor

- n ce constau politicile publice propriu-zise? Modelul clasic, provenit din teoria sistemului i cea a alegerii raionale i practica administrativ, este intitulat ciclul politicilor. Avem de -a face cu o etapizare (Hill, 2005, p. 145): formularea politicii (identificarea problemei/stabilirea
4

agendei, stabilirea alternativelor/a politicilor, opiunea), implementarea i evaluarea (pe baza creia se revine la stabilirea strategiei). - Formularea politicii se refer la procesul prin care sunt definite temele politicilor publice. Ea poate fi privit ca o reacie fa de cererile publicului (inputs) sau ca un rezultat al unor interaciuni politice mai complexe. Profiroiu i Iorga disting ntre agenda public, cea instituional (a decidenilor) i a media (Profiroiu, Iorga, 2009, p. 41). - Implementarea se refer la etapa de realizare propriu-zis a politicii. Aici intr n discuie structurile administrative, folosirea resurselor, discuii despre eficien i corectitudine. Un exemplu clasic l reprezint Esena deciziei a lui Graham Allison, unde sunt prezentate, pe lng actorul raional, alte dou interpretri, procesul organizaional i politica birocratic. - Evaluarea constituie ultima etap a ciclului politicilor, prin care se estimeaz gradul de realizare al obiectivelor i eventual se propun modificri. Profiroiu i Iorga amintesc distincia dintre eficien maximizarea rezultatelor n raport cu costurile i eficacitatea, realizarea scopurilor, indiferent de modul de folosire a resurselor (Profiroiu, Iorga, 2009, p. 77). - Critici, dou aspecte. Ignor dilemele de raionalitate (limitele capacitii de cunoatere i alegere), implementare (funcionarii au o anumit autonomie, incrementalism) i evaluare (Miroiu, 2001, p. 32-35). Ignor caracterul poltic al procesului, tendine colectiviste sau liberale.

Decizii instituionale, destinate atingerii unor obiective publice, dar i implementarea i evaluarea acestora. Prezint dou aspecte, unul acional i altul instituional. Dilema prizonierului poate explica necesitatea politicilor publice n anumite situaii, chiar dac actorii sunt raional. Teoriile instituionale se pot grupa n pluraliste, elitiste, autonomiste i culturale. Conceptualizrile despre integrarea European sunt dominate de neofuncionalism i interguvernamentalism , cu dezbaterea despre suveranitate n fundal. Politicile publice pot fi descrise printr-un model ciclic: formularea lor, aplicarea i evaluarea acestora.

Bibliografie Graham Allison, Philip Zelikow, Esena deciziei, Polirom, Iai, 2010 Robert Gilpin, Economia politic a relaiilor internaionale, DuStyle, 1999. Michael Hill, The Public Policy Process, Pearson Longman, 2005. Robert Keohane, After Hegemony. Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, 1984.

Adrian Miroiu, Fundamentele politicii, Polirom, Iai, 2006/2007 vezi i http://adrianmiroiu.wordpress.com/2008/03/08/fundamentele-politicii-i/ http://adrianmiroiu.wordpress.com/2008/03/08/fundamentele-politicii-ii/ Adrian Miroiu, Introducere n analiza politicilor publice, Punct, Bucureti, 2001 vezi i http://adrianmiroiu.wordpress.com/2008/03/08/introducere-in-analizapoliticilor-publice/ Mancur Olson, The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups , Harvard University Press, 1975 Marius Profiroiu, Elena Iorga, Manual de politici publice, Editura Economic, Bucureti, 2009. vezi i http://www.ipp.ro/library/Manual%20Politici%20Publice%20IPP.pdf Michael Roskin et al, tiina Politic. O Introducere, Polirom, Iai, 2011.