1.

Paradigme în ştiinţa politicilor publice

Cei care aspiră la un studiu sistematic al procesului de formare şi de implementare a

politicilor publice au nevoie de un cadru conceptual şi de criterii relevante pentru a-şi concentra
efortul şi pentru a evita o căutare haotică în informaţiile politice. Ceea ce se găseşte atunci când
se efectuează o cercetare depinde şi de ceea ce se caută. Conceptele, modelele şi teoriile oferă
direcţie şi structură oricărei cercetări. Totuşi, una dintre dificultăţile întâlnite în studierea
politicilor publice este spectrul larg al abordărilor, care îşi au originea în diferitele şcoli de
gândire. Ele se pot concentra asupra indivizilor, grupurilor sau instituţiilor şi pot avea un caracter
inductiv sau unul deductiv. Principalele teorii utilizate în analiza şi explicarea politicilor publice
sunt: sistemismul, pluralismul, elitismul, instituţionalismul, teoria alegerii raţionale şi teoria
economiei competitive.

2.1. Sistemismul
Politicile publice pot fi văzute ca răspunsuri ale sistemului politic la cererile provenite din
mediu. Sistemul politic, aşa cum îl defineşte David Easton, cuprinde acele instituţii şi activităţi,
identificabile şi interrelaţionate, care realizează alocarea autoritară a valorilor într-o societate
(David Easton, 1965).

MEDIU
INTRĂRI IEŞIRI
Cereri Acţiun
SISTEMUL POLITIC i

Fig. 1 Feedback
Susţineri Decizii

Mediul constă în toate celelalte fenomene – sociale, economice, culturale, biologice –

care sunt externe limitelor sistemului politic.
Intrările în sistemul politic dinspre mediu constau în cereri şi în sprijin. Cererile sunt
apeluri la acţiune venite din partea indivizilor şi grupurilor în favoarea intereselor şi valorilor
proprii. Sprijinul este acordat atunci când grupurile şi indivizii respectă rezultatele alegerilor,
plătesc impozitele, se supun legilor, sau acceptă în alt mod deciziile şi acţiunile sistemului politic
desfăşurate ca răspuns la cererile lor. Suportul acordat sistemului politic indică măsura în care
acesta este privit ca legitim.
Ieşirile din sistemul politic includ legi, decrete, regulamente, decizii judiciare, etc. privite
ca alocări autoritare ale valorilor, şi care constituie debutul unor politici publice. Conceptul de
feed-back indică faptul că politicile publice (ieşirile) practicate la un moment dat pot modifica
mediul şi cererile ce provin de la acesta, precum şi însuşi sistemul politic. Politicile publice pot
produce noi cereri, care conduc la noi ieşiri, într-un flux continuu de politici publice.
Principalul merit al teoriei sistemelor este acela că asigură un mod de conceptualizare a
unui fenomen politic complex. Perspectiva lui David Easton este utilă şi din perspectiva
diviziunii procesului politicilor publice în câteva stadii diferite, fiecare dintre ele putând fi
supusă unei analize mai detaliate. Utilitatea teoriei sistemului politic în studierea politicilor
publice este limitată de caracterul ei extrem de general şi de abstract. Modelul are şi alte
slăbiciuni.
În primul rând, ar fi greşit dacă s-ar accepta conceptualizarea propusă de David Easton ca
o descriere perfectă a modului de funcţionare practică a unui sistem politic. Rareori cererile de
intervenţie decurg atât de simplu din conversia ieşirilor. De exemplu, oamenii politici, decidenţii,
se pot afla ei înşişi la originea acestor solicitări. Există lucrări care sugerează că cererile politice
sunt creaţia liderilor, care astfel îşi crează condiţii pentru propria lor acţiune ulterioară.
 O altă critică adusă cadrului sistemic este aceea că subliniază importanţa convertirii
semnalelor de intrare în semnale de ieşire, adică importanţa cutiei negre unde au loc deciziile
politice, fără să ţină cont că însăşi această cutie neagră poate fi obiectul acţiunii politice. Nu se
spune nimic despre procesul prin care sunt luate deciziile şi sunt dezvoltate politicile publice în
interiorul sistemului politic.
Un merit al modelului sistemic este că atrage atenţia asupra relaţiilor dintre sistemul
politic şi celelalte sisteme. În figura 1, aceste sisteme sunt menţionate doar ca mediu al
sistemului politic. Însă acest mediu constituie el însuşi o preocupare majoră a studiilor de politici
publice.
Această teorie descrie guvernarea doar ca un simplu răspuns la cereri, iar rezultatele unor
astfel de cercetări sunt numite câteodată “studii ale intrărilor şi ieşirilor”. Totuşi ea provoacă
unele întrebări importante: cum afectează intrările din mediu conţinutul politicilor publice şi
operaţiunile sistemului politic? Cum afectează politicile publice, la rândul lor, mediul şi cererile
pentru acţiune politică? Cum este capabil sistemul politic să transforme cererile în politici
publice şi cum este capabil să se conserve el însuşi în timp?

2.2. Pluralismul
În special în Statele Unite, activităţile grupurilor sunt văzute ca un element central în
teoria pluralistă a democraţiei, al cărei cel mai cunoscut exponent este Robert Dahl. Teoria
pluralistă, pe care Dahl o mai numeşte şi a poliarhiei, susţine că puterea în societăţile occidentale
este larg distribuită între diferite grupuri. Nici un grup nu este total lipsit de putere, după cum
nici unul nu este dominant. Orice grup poate asigura adoptarea propriilor preferinţe politice dacă
este suficient de hotărât în urmărirea lor.
Conform pluralismului, politicile publice sunt rezultatul luptei dintre grupuri. Earl
Latham sublinia că “ceea ce poate fi numit politică publică reprezintă echilibrul realizat între
facţiunile sau grupurile care încearcă în mod constant să încline balanţa în favoarea lor” (Earl
Latham, pag.36).
Pluralismul are ca fundament ideea că interacţiunea şi lupta dintre grupuri constituie un
fapt fundamental al vieţii politice. Un grup este o colecţie de indivizi, care pe baza unor atitudini
sau interese comune, pot avea revendicări de la alte grupuri. El devine grup politic, de interes,
atunci când aceste revendicări sunt făcute prin intermediul sau asupra instituţiilor de
guvernământ. Se consideră că individul poate avea importanţă în politică doar ca participant într-
un grup sau ca reprezentant al acestuia. Doar prin intermediul grupurilor indivizii încearcă să-şi
asigure preferinţele politice.
Un concept principal în teoria grupurilor este acela de acces. Pentru a avea influenţă şi
pentru a fi capabil să modifice deciziile guvernamentale, un grup trebuie să aibă acces sau să
aibă oportunitatea de a-şi prezenta punctele de vedere în faţa celor care au puterea de decizie.
Accesul poate fi rezultatul organizării grupului, statutului de care se bucură, a unei bune
conduceri sau a resurselor pe care le posedă (de exemplu contribuţiile băneşti pentru campaniile
electorale). Activitatea de lobby poate fi înţeleasă ca un efort de a produce o cale de acces către
oficiali prin crearea unui sentiment de obligaţie a acestora faţă de grupul respectiv.
Prin natura lucrurilor, unele grupuri vor avea mai multe resurse decât altele (bani,
informaţii, expertiză) şi deci vor avea şi un acces sporit. Politicile publice de la un moment dat
vor reflecta interesele grupurilor dominante. În măsura în care grupurile pierd sau câştigă putere
şi influenţă, politicile publice se vor modifica în favoarea celor cu influenţă sporită.
Teoria grupurilor se concentrează pe unul dintre cele mai importante şi dinamice
elemente în formarea politicilor, în special în societăţile pluraliste, însă pare să supraaprecieze
independenţa şi rolul creativ pe care oficialii îl pot juca în procesul politic. O altă insuficienţă a
teoriei grupurilor este aceea că în realitate mulţi oameni (de exemplu cei săraci sau dezavantajaţi)
şi multe interese (cum ar fi cele difuze privind frumuseţile naturale sau justiţia socială) sunt fie
nereprezentaţi, fie puţin reprezentaţi în lupta dintre grupuri. În plus, din punct de vedere
metodologic, încercarea de a explica politicile publice doar în termenii intereselor şi a luptei
dintre grupuri este înşelătoare şi ineficientă. Astfel se pot neglija mulţi alţi factori, care pot afecta
şi ei politicile publice, cum ar fi instituţiile sau ideologia.

2.3. Elitismul
Privite din perspectiva teoriei elitei, politicile publice pot fi considerate ca reflectând
valorile şi preferinţele elitei guvernamentale. Principalul argument al elitismului este acela că o
politică publică nu este determinată de cererile şi de acţiunile maselor ci de cele ale elitei
conducătoare, ale cărei preferinţe sunt concretizate de către oficialii publici şi agenţiile
guvernamentale.
Thomas Dye şi Harmon Zeigler prezintă teoria elitei pe scurt:
- Societatea este împărţită între cei puţini care au putere şi cei mulţi care nu au. Doar un număr
mic de persoane alocă valori în societate; masele nu decid politici publice.
- Cei puţini care guvernează nu sunt tipici pentru masele care sunt guvernate. Elitele provin într-
un număr disproporţionat din straturile superioare din punct de vedere socio–economic ale
societăţii.
- Mişcarea non–elitelor către elite trebuie să fie înceată şi continuă, pentru a menţine stabilitatea
şi a evita revoluţia. Doar non–elitele care au acceptat consensul elitei pot fi admise în cercurile
guvernante.
- Elitele împărtăşesc aceleaşi valori ale sistemului social şi în ceea ce priveşte conservarea
acestuia.
- Politicile publice nu reflectă cererile maselor ci, mai curând, valorile elitei. Schimbările în
politicile publice vor fi mai degrabă incrementale, treptate, decât revoluţionare.
- Elitele active sunt puţin afectate de către masele apatice.Elitele influenţează masele mai mult
decât influenţează masele elitele (Thomas R. Dye, L. Harmon Zeigler, pag. 7).
Astfel prezentat, elitismul reprezintă o teorie provocatoare asupra formării politicilor
publice. Politicile sunt produsul elitelor, reflectând valorile lor şi servind scopurilor acestora,
unele dintre aceste politici putând totuşi să constea în asigurarea bunăstării maselor.
Teoria elitei concentrează atenţia asupra rolului conducerii în formarea politicilor şi
asupra realităţii că, în orice sistem politic, cei puţini îi guvernează pe cei mulţi. Totuşi, este
destul de greu de dovedit că doar elitele determină politicile publice, fiind puţin influenţate de
către mase. S-ar putea ca această teorie să fie mai utilă pentru analiză în anumite sisteme politice
şi mai puţin în altele, cum ar fi democraţiile pluraliste occidentale.

2.4. Instituţionalismul
Studierea instituţiilor guvernamentale reprezintă una dintre cele mai vechi preocupări din
ştiinţele politice. În mod tradiţional, paradigma instituţională are în vedere aspectele legale
formale ale guvernării: structura formală, puterile legale, regulile procedurale, relaţiile dintre
instituţii (cum ar fi cele dintre legislativ şi executiv). S-a făcut destul de puţin pentru a explica
modul în care funcţionează de fapt instituţiile (şi nu cum ar trebui să funcţioneze), pentru a
analiza politicile publice produse de către instituţii sau pentru a descoperi relaţiile dintre
structura instituţională şi politicile publice. Mai târziu, ştiinţele politice şi-au concentrat atenţia
asupra comportamentului participanţilor, asupra realităţilor politice mai mult decât asupra
aspectelor formale.
Totuşi, instituţionalismul poate fi folisitor în analiza politicilor publice. O instituţie
reprezintă un set de modele regularizate ale comportamentului uman, care rezistă în timp şi care
asigură anumite funcţii sociale. Tocmai aceste modele comportamentale diferite sunt cele care
fac distincţia între parlament, agenţii administrative, tribunale, etc. Modelele comportamentale
regularizate, care constituie regulile sau structurile, pot afecta modul în care sunt luate deciziile
şi conţinutul politicilor publice. Regulile şi aranjamentele structurale sunt rareori neutre în
efectele lor: ele tind să favorizeze anumite interese în societate, anumite rezultate ale politicilor
publice. În plus, dacă sistemul de organizare este federal, sunt create mai multe spaţii de acţiune
politică: unele grupuri pot avea mai multă influenţă dacă politica este decisă la nivel central, în
timp ce altele pot beneficia de pe urma unor decizii luate la nivelul statelor federale (de ex:
politica în privinţa drepturilor omului în SUA).
În concluzie, structurile instituţionale, aranjamentele şi procedurile au deseori consecinţe
importante în ceea ce priveşte adoptarea şi conţinutul politicilor publice. Atunci când sunt
studiate politicile publice aceste aspecte trebuie luate în considerare împreună cu altele, mai
dinamice, ale politicii, cum ar fi partidele politice, grupurile de presiune, opinia publică,. Teoria
instituţională poate asigura doar o explicaţie parţială a politicilor publice.

2.5. Teoria alegerii raţionale

Teoria alegerii raţionale, cunoscută şi sub numele de teoria alegerii sociale sau de teoria
alegerii publice, îşi are originea în gândirea economică şi constă în aplicarea teoriei
microeconomice la analiza şi explicarea comportamentului politic.
Probabil prima utilizare a teoriei alegerii raţionale în studierea procesului politic a fost
lucrarea Economic Theory of Democracy a lui Anthony Downs. În această lucrare Downs
presupune că atât partidele politice, cât şi cei care votează, acţionează ca actori raţionali, care
caută să-şi maximizeze rezultatele preferinţelor lor. Partidele formulează politici care să atragă
cât mai multe voturi, iar votanţii încearcă să maximizeze preferinţele ce pot fi realizate prin
intermediul acţiunii guvernamentale. În încercarea de a câştiga voturi, partidele politice se
deplasează spre centrul spectrului ideologic unde, în general, se află cel mai mare număr de
votanţi. Astfel, în loc să asigure alegătorilor cât mai multe opţiuni posibile, partidele tind să
semene tot mai mult unele cu altele.
Principalele axiome ale teoriei alegerii raţionale sunt următoarele:
1. Actorii politici, ca şi actorii economici, acţionează în mod raţional, urmărindu-şi propriul
interes. Economistul James Buchanan afirmă că politicienii sunt ghidaţi mai curând de interesul
lor egoist decât de interese altruiste, cum ar fi interesul naţional. “Aceasta nu ar trebui să fie o
surpriză”, spune Buchanan, “pentru că guvernele sunt formate din indivizi, iar indivizii
acţionează din perspectiva propriului interes atunci când sunt angajaţi într-un sistem de schimb,
indiferent dacă acesta este economia de piaţă sau politica”(apud Anderson, J. p.33). Indivizii
care sunt angajaţi în decizii sau în tranzacţii, aşa cum ar fi votul, au preferinţe care variază de la
unul la altul. Fiind raţionali, indivizii sunt capabili să înţeleagă şi să-şi ierarhizeze preferinţele
după ceea ce doresc cel mai mult. În luarea deciziilor, ei încearcă să-şi maximizeze beneficiile.
2. Decidenţii individuali sunt unitatea fundamentală a analizei; ne aflăm deci în cadrul
individualismului metodologic. Preferinţele sau valorile indivizilor sunt considerate a fi mai
importante decât alte valori, cum ar fi cele colective, organizaţionale sau sociale. Susţinătorii
teoriei alegerii raţionale argumentează că acţiunile organizaţiilor, a grupurilor, pot fi explicate în
mod satisfăcător în termenii comportamentului indivizilor.
Unii teoreticieni ai alegerii raţionale au început să studieze efectele informaţiei
incomplete sau imperfecte şi cele ale incertitudinii în domeniul politicilor publice. Decidenţii
politici posedă cantităţi diferite de informaţii şi sunt nesiguri în privinţa consecinţelor legilor şi
politicilor pe care le implementează.
Studiile specifice teoriei alegerii raţionale sunt deseori caracterizate prin ipoteze înguste,
ecuaţii matematice, abstracţii şi se consideră că sunt îndepărtate de realitatea concretă.
Teoria alegerii raţionale atrage atenţia asupra importanţei interesului personal ca
principală forţă motivatoare în politică şi asigură astfel o mai bună înţelegere a procesului luării
deciziilor. Sunt totuşi mulţi cei care susţin că politica nu este atât de lipsită de altruism şi de
preocupare pentru interesul public aşa cum ar rezulta din teoria alegerii raţionale.

2.6. Teoria economiei competitive

 Teoria economiei competitive este probabil una dintre cele mai utilizate paradigme în
studierea politicilor publice. Acestă perspectivă porneşte de la ideea că indivizii trebuie să se
bazeze pe mecanismele pieţei libere pentru cele mai multe dintre deciziile sociale. Totuşi,
susţinătorii acestei teorii recunosc faptul că piaţa liberă nu poate întotdeauna să distribuie eficient
resursele societăţii. În astfele de cazuri, denumite eşecuri ale pieţei, instituţiile politice pot să
acţioneze pentru a suplimenta sau pentru a înlocui piaţa.
Pentru a determina rolurile pe care le-ar putea juca piaţa şi guvernarea în asigurarea
populaţiei cu bunuri şi servicii a fost creată o tipologie a acestora funcţie de două criterii:
rivalitatea în consum şi excluziunea în utilizare (tab. 2). Aceste criterii generează patru tipuri de
bunuri şi servicii: private, publice, comune şi privatizabile.

Tabelul 2. Clasificarea bunurilor şi serviciilor

Rivalitate Nonrivalitate
Excluziune Bunuri private Bunuri privatizabile
Nonexcluziune Bunuri comune Bunuri publice

Din această perspectivă bunurile private constituie majoritatea bunurilor şi serviciilor

produse într-o societate. Aceste bunuri sau servicii (îmbrăcămintea, mâncarea sau frizeria) pot fi
divizate pentru a fi vândute şi dacă sunt consumate nu mai pot fi la dispoziţia altora. La cealaltă
extremă se situează bunurile publice (iluminatul public sau apărarea naţională) care nu pot fi
împărţite şi care pot fi consumate fără a fi diminuate. Între aceste două tipuri există bunurile
privatizabile şi cele comune. Primele sunt bunuri semi-publice, cum ar fi podurile sau
autostrăzile, care nu se diminuează prin consum dar pentru folosirea cărora este posibil să se
perceapă taxe. Consumul bunurilor comune (bancurile de peşti oceanici de exemplu) nu poate fi
taxat în mod direct, însă cantitatea disponibilă se reduce prin utilizare (D. Weimer, A. Vining
pag. 80).
Conform principiilor economiei bunăstării guvernele nu ar trebui să intervină în
tranzacţiile şi activităţile legate de bunurile private. Bunurile publice trebuie să fie oferite de
către guvern deoarece piaţa nu poate să ofere bunuri sau servicii care nu asigură profit. Guvernul
nu trebuie să permită utilizarea bunurilor privatizabile ca şi bunuri publice ci să impună taxe la
utilizarea lor. Astfel costul construcţiei şi întreţinerii podurilor şi autostrăzilor nu trebuie
repartizat tuturor plătitorilor de impozite pentru ca apoi acestea să fie oferite gratis utilizatorilor,
ci ar trebui să fie suportat ce cei care beneficiază de aceste facilităţi. În cazul bunurilor comune
guvernul ar trebui să stabilească un anumit regim al proprietăţii, prin intermediul licenţelor,
astfel încât să prevină epuizarea lor. Cotele de pescuit sunt citate adesea ca exemple ale acestui
principiu.
Guvernul ar trebui să intervină pentru corectarea eşecurilor pieţei (monopolurile naturale,
asimetria informaţiei, externalităţile), deoarece doar din acţiuni necoordonate ale indivizilor nu
se ajunge întotdeauna la un optim social. Din această perspectivă guvernul trebuie mai întâi să
determine dacă un eşec al pieţei a creat o problemă socială şi apoi, doar în caz de confirmare, să
intervină pentru a corecta problema.
Criticii acestei concepţii argumentează că eşecurile pieţiei reprezintă doar o faţetă a
fenomenului, cealaltă fiind constituită din eşecurile guvernării de a corecta piaţa.
O altă critică a teoriei economiei competitive se referă la faptul că statele nu îşi pun
aproape niciodată în practică politicile publice într-o manieră atît de tehnică pe cât o sugereză
teoria. Chiar dacă ar fi identificată cea mai eficientă şi mai eficace politică publică, decizia finală
este una politică şi nu una ştiinţifică, luată de cele mai multe ori ca răspuns la presiuni politice.
Astfel, analiza tehnică generată de teoria economiei competitive reprezintă de multe ori doar un
alt argument utilizat de actorii politici pentru a justifica acţiunea sau inacţiunea guvernamentală.
Deoarece neglijează variabilele politice, teoria economiei competitive a fost descrisă de criticii
săi ca un mit sau ca o iluzie teoretică.