Manual ST - Pol An III Sem.1

Coordonator ID:
Prof. dr. Petru BEJAN

Editura Universitii Al. I. Cuza
Iai 2010
UNIVERSITATEA AL. I. CUZA FACULTATEA
IAI DE FILOSOFIE
TIINE POLITICE
Volumul V
nvmnt la distan
Anul III
Semestrul I

TEORII ALE DEMOCRAIEI ...............................................7
Prof. dr. Anton CARPINSCHI
Lect. dr. Bogdan Constantin MIHILESCU

POLITICI SOCIALE ...........................................................67
Prof. dr. George POEDE

NAIUNI I MINORITAI .....147
Conf. dr. Mioara NEDELCU

ADMINISTRAIE PUBLIC ............................................223
Conf. dr. Virgil STOICA

INTRODUCERE N STUDII EUROPENE ........................277
Lect. dr. Bogdan TEFANACHI

CUPRI NS

1. Constituirea teoriei democraiei

2. Originile i sensurile conceptului de democraie

3. Ipostaze ale democraiei
3.1. Democraia direct
3.1.1. Modelul clasic atenian
3.1.2. Modernitatea i renaterea teoriei democraiei directe
3.2. Constituirea democraiei liberale moderne
3.3. Variante teoretice contemporane ale democraiei
3.3.1. Elitismul
3.3.2. Democraia ca poliarhie
3.3.3. Democraia ca mijloc
3.3.4. Democraia participativ
3.3.5. Consociaionalism, consensualism i majoritarism

4. Democraia i procesul decizional

5. Democraia consolidat

6. Democratizare i tranziie
TEORII ALE
DEMOCRAIEI
Prof. dr. Anton CARPINSCHI
Lect. dr. Bogdan Constantin MIHILESCU
CUPRI NS

Probleme fundamentale ale unitii de curs

a) Conceptul de comunicare politic;
b) Noiunile de limb limbaj limbaj politic;
c) Modele ale comunicrii politice;
d) Discurs, slogan, zvon, dezbatere politic televizat.

Scopul i obiectivele unitii de curs

a) nsuirea noiunilor de baz ale comunicrii politice;
b) Familiarizarea cu modele clasice i moderne ale comunicrii i
limbajului politic;
c) Formarea deprinderilor necesare pentru elaborarea unor modaliti de
comunicare politic;
d) Iniierea unor investigaii practice n domeniul comunicrii politice.

Modaliti de evaluare

a) Testarea cunotinelor cu privire la modalitile de comunicare politic;
b) Elaborarea unui proiect de cercetare practic axat pe problematica
comunicrii politice.

Teorii ale democraiei
7

1. Constituirea teoriei democraiei

Prezent nc din Antichitate, n cadrul dezbaterilor despre
gsirea regimului de guvernare optim, democraia a fost un subiect
amplu dezbtut n lucrrile de analiz a domeniului politic.
Democraia, n diferitele sale ipostaze, a fost ndelung cercetat
pentru a i se gsi att prile considerate benefice, ct i pe cele
presupus nocive. Polemica, purtat n jurul problemelor pe care
analiza democraiei le relev, strbate filosofia politic de la
extraordinarele momente de manifestare din Grecia antic i pn
astzi. Faptul c o comunitate de mici dimensiuni a descoperit, n
Atena primei jumti a secolului V . Hr., ideea egalitii politice i a posibilitii
guvernrii i gestionrii vieii comunitare de ctre majoritatea cetenilor, a fcut ca
teoria politic, de la bun nceput, s pstreze n atenia sa, ca subiect recurent,
problematica democraiei.
Elenismul, perioada medieval i nceputurile modernitii au fost momente n
care democraia a rmas, de cele mai multe ori, un subiect teoretic cazurile n care s-a
ncercat transpunerea n practic fiind reduse ca numr i avnd ca idealtip modelul
atenian antic. Dac a doua jumtate a secolului XIX i nceputul secolului XX este un
timp n care, n spaiul occidental, teoria i practica politic devin din ce n ce mai
puternic influenate de sistemul politic propriu democraiei reprezentative liberale, anii
interbelici sunt marcai de un pronunat discurs antidemocratic. nainte de 1945, nsi
ideea de democraie liberal era anatemizat. Criticii att cei de dreapta, ct i cei de
stnga au atacat democraia liberal pentru ineficiena ei n rezolvarea problemelor
sociale, pentru corupia din cadrul ei i pentru ndeprtarea de mase
2
.
Extremismul politic, indiferent de orientarea ideologic, consider c parlamen-
tarismul, construit de constituionalismul liberal, este o form anchilozat a unui sistem
politic ce doar a pretins a fi reprezentativ pentru popor, dar care nu a reuit i nici nu
i-a propus vreodat acest lucru. Reprezentativ, pentru spiritul epocii, este lucrarea lui
Carl Schmitt, Criza democraiei parlamentare, publicat n 1923
3
. Pentru filosoful
german, democraia parlamentar a devenit un ansamblu de structuri formale, gunoase,
n spatele crora se ascund grupuri de interese ce nu urmresc dect dominarea i
accederea la putere. Schmitt teoretizeaz i propune un sistem politic prin care s se

2
Jeffrey C. Isaac, Democraia n vremuri ntunecate, Editura Polirom, Iai, 2000, p.35.
3
Vezi Ibidem, pp. 35-36.
Anton CARPINSCHI & Bogdan Constantin MIHAILESCU
8

poat manifesta voina general a poporului, un sistem politic care elimin mecanismele
democraiei reprezentative liberale, dorind identificarea celor care conduc cu membrii
comunitii, o identificare total, nemediat de practici electorale.
Evenimentele istorice ascensiunea fascismului i nazismului, brutalitile i
cruzimile guvernelor totalitare, Al Doilea Rzboi Mondial, Holocaustul, lagrele de
exterminare din rile comuniste, etc. au artat care sunt efectele i pericolele
totalitarismului, fcnd, astfel, ca discursul democratic s capete o legitimitate care, nu
cu mult vreme n urm, ar fi fost de nebnuit. A aprut un nou discurs, care i-a luat
numele de teorie democratic. Lucrarea lui Robert Dahl A Preface to Democratic
Theory (1956), cea a lui Giovanni Sartori Democratic Theory (1958) i cea a lui
Henry Mayo Introduction to Democratic Theory (1958) repreznt doar trei formulri
clasice ale noii paradigme
4
.
La aceste titluri s-au adugat, n anii ce au urmat, i alte lucrri, care au devenit
scrieri de referin pentru teoria democraiei, precum sunt cele ale lui Robert A. Dahl
Who Governs? Democracy and Power in an American City, Polyarchy. Participation
and Opposition (Poliarhiile. Participare i opoziie), Dilemmas of Pluralist Democracy,
Democracy and Its Critics (Democraia i criticii ei); cele ale lui Arend Lijphart
Democracy in Plural Societies. A Comparative Exploration (Democraia n societile
plurale), Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six
Countries (Modele ale democraiei. Forme de guvernare i funcionare n treizeci i
ase de ri); sau cunoscuta lucrare a lui Giovanni Sartori A Theory of Democracy
Revisited (Teoria democraiei reinterpretat). Lista lucrrilor relevante pentru teoria
democraiei este foarte mare, anii postbelici fiind deosebit de prolifici n scrieri care
urmresc nelegerea, explicarea, legitimarea sau critica diferitelor forme de regimuri
politice democratice autori precum Seymour Martin Lipset, C. B. Macpherson, Carole
Pateman, Benjamin Barber, John Plamenatz, Claude Lefort, Norberto Bobbio, etc.
ilustrnd elocvent acest lucru
5
.
Teoria democraiei, aa cum s-a dezvoltat ea n ultimele decenii n spaiul anglo-saxon,
este o cercetare sistematic a condiiilor, instituiilor, scopurilor i sensurilor
practicilor politice democratice dezvoltate de la Al Doilea Rboi Mondial
6
. Aceast
analiz urmrete n primul rnd s explice rolul i modul de funcionare a instituiilor,
partidelor, grupurilor de interese, comportamentul politic al alegtorului, relaia dintre
guvernani i cei guvernai, felul n care decurge procesul decizional, precum i
identificarea condiiilor necesare unui sistem politic democratic i a democratizrii.

4
Ibidem, p. 33.
5
Vezi The Encyclopedia of Democracy, Seymour Martin Lipset (editor in chief), Routledge, 1995, vol.
IV, pp. 1247-1260.
6
Ibidem, p.1247.
9
Teoria democraiei a dorit elaborarea unor cercetri care nu doar s descrie funcionarea
procesului politic democratic, ci s i ofere soluii care s-l poat mbunti. Astfel,
dac n prima perioad a anilor postbelici teoria democraiei avea printre obiectivele
sale majore stabilirea unei justificri normative convingtoare i n acelai timp
realiste a democraiei liberale, care s ofere substan i o motivaie fundamental
practicilor care se conturau n Occidentul postbelic
7
, ulterior aceast tendin a fost
nsoit i de o analiz i propunere de modele teoretice, care, prin critica adus status
quo-ului propriu democraiei liberale, urmreau mbuntirea practicilor democratice
existente, astfel nct s se instituie o participare politic crescut i o extindere a
democraiei directe.
Teoria democraiei nu ofer celui care o studiaz nici un set de principii, teze,
sau axiome, universal acceptate i definitorii pentru domeniu, ci doar ncerc prin
analiza empiric i teoretic s explice, n diferite maniere, instituiile, deprinderile i
practicile politice democratice, precum i s construiasc ipoteze i modele
perfecionate ale sistemelor politice respective. Discursul teoriei democraiei, dei este
unul eterogen aflat n permanent cutare a unui alt posibil rspuns, mai adecvat
cerinelor politicii democratice, i ele ntr-o continu schimbare va fi ntotdeauna
centrat pe identificarea cilor care pot duce spre maximizarea gradului de receptivitate a
celor care dein puterea politic fa de cererile membrilor comunitii, a posibilitii
cetenilor de a-i formula i face cunoscute preferinele
8
, precum i pe asigurarea
dreptului cetenilor de a participa ntr-o msur mai mic sau mai mare la viaa
politic, la luarea deciziilor politice i la alegerea celor care ocup funcii publice.

Teme de verificare:
1. Teoria democraiei pn n secolul XX
2. Perspective critice asupra democraiei n perioada interbelic
3. Teoria democraiei dup cel De-Al Doilea Rzboi Mondial

7
Jeffrey C. Isaac, op.cit., p.34.
8
Vezi Robert A. Dahl, Poliarhiile. Participare i opoziie, Editura Institutul European, Iai, 2000, pp. 27-35.
10

2. Originile i sensurile conceptului de democraie

Etimologia termenului de democraie

De-a lungul timpului, noiunea desemnat prin cuvntul democraie a primit
multiple sensuri, ajungndu-se ca aceasta s devin difuz i plurivalent
9
, iar prin
legitimitatea cptat dup Al Doilea Rzboi Mondial s se transforme ntr-un cuvnt
onorific universal
10
, n spatele cruia s se ascund cu totul altceva dect practici i
principii care s aib legtur cu democraia.
Democraia este un cuvnt de origine greceasc, fiind rezultatul alturrii termenilor
demos (popor) i kratos (putere), desemnnd regimul politic n care conducerea
treburilor comunitare este exercitat de popor. Astfel, un prim sens etimologic al
termenului de democraie este cel de putere a poporului.
ns, lucrurile devin mai complicate dac se analizez semnificaiile diferite ale cuvn-
tului grecesc demos. Acesta poate fi asimilat adunrii populare a cetenilor atenieni,
sau poate desemna comunitatea n ntregul ei. Termenul demos capt de multe ori
sensurile deinute de noiuni ca pollo cei muli; pleones majoritatea, sau chlos
gloat
11
. Astfel, sintagma iniial, prin care defineam etimologic democraia ca putere a
poporului, poate avea multiple sensuri n funcie de interpretrile care se dau cuvntului
demos tradus de cele mai multe ori prin termenul de popor. El poate desemna toat
lumea, mare parte a mulimii, clasele inferioare, un ntreg organic, sau poporul
reprezentat prin principiul majoritii absolute, sau prin cel al majoritii limitate
12
, i,
combinat cu termenul kratos, va construi diferite accepiuni asupra regimului politic pe
care dorete s-l indice.
Diversitatea sensurilor conceptului de democraie nu este provocat doar de
aspectul etimologic, ci i de numeroase alte variabile istorice, sociale, culturale, filoso-
fice, sau economice, toate contribuind la multiplicitatea de interpretri i modele pe care
o are aceast noiune. Un scurt periplu prin istoria ideilor politice poate arta elocvent
acest lucru
13
.

9
Giovanni Sartori, Teoria democraiei reinterpretat, Editura Polirom, Iai, 1999, p.32.
10
Ibidem
11
Vezi Ibidem, p. 45.
12
Vezi Ibidem, p. 46.
13
Vezi Enciclopedia Blackwell a gndirii politice, David Miller (coord.), Editura Humanitas, Bucureti,
2000, pp. 153-160; precum i Anthony Arblaster, Democraia, Editura Du Style, Bucureti, 1998, pp. 37-63.
11
Perspective i definiii ale democraiei

Pentru cel mai ilustru om politic al Atenei antice, Pericle,
constituia () este numit democraie deoarece puterea nu este n minile
unei minoriti, ci aparine ntregului popor
14
sintaga ntregul popor
desemnndu-i pe toi cei care au drepturi politice. Practica democraiei
ateniene din secolele V-IV .Hr. nu i-a convins pe marii filosofi greci, cei
care au devenit critici fa de aceast form de guvernare, considernd-o
incapabil de a subordona politicul, i comportamentul uman individual, valorilor etice
cele menite s conduc o comunitate. Pentru Platon, democraia vzut ca o guvernare
a celor muli i ignorani este o form de conducere politic aflat la mare distan de
modelul ideal. Oamenii trebuie pstorii de cei nelepi, altfel, lsai s se ghideze dup
propriile idei, ei vor sfri n anarhie, nestatornicie i ndeprtare de adevratele
comandamente ale raiunii. Aristotel va vedea n democraie o form impur de
guvernare, deoarece democraia nu are n vedere Binele Comun al polis-ului, ci doar
promovarea intereselor celor sraci.
n perioada medieval se formeaz o imagine asupra guvernrii ca pstorire a
sufletelor de ctre preoi i constrngere a pulsiunilor pornirilor naturii umane deczute
de ctre regi, viziune care excludea democraia din orizontul acceptabilitii politice.
Abia la nceputurile modernitii, o dat cu Reforma protestant care slbete att
autoritatea eclesiastic ct i pe cea regal i cu primele tentative de autonomizare a
politicului, democraia este readus n atenia gndirii politice. Apariia teoriei dreptului
natural i a contractualismului vor contribui semnificativ la viitoarele legitimri ale
democraiei. Aceasta din urm nu mai este considerat a fi forma de participare direct a
cetenilor la luarea deciziilor politice, ci este conceput ca fiind posibilitatea acordat
celor ce dein drepturi politice de a-i alege reprezentani; este guvernarea obinut prin
consimmntul dat de ceteni, n maniera teoretizat de John
Locke n Al doilea tratat despre crmuire. Pentru Jean-Jacques
Rousseau, conceptul de democraie nu are nici o legtur cu ideea
de reprezentativitate politic, deputaii poporului nu sunt i nici
nu pot fi reprezentanii lui; ei nu sunt dect mandatarii lui i nu pot
s hotrasc nimic definitiv. Orice lege pe care n-a ratificat-o
poporul n persoan este nul; nici nu este lege
15
. Filosoful
francez dorete o form pur, total, de democraie direct n care
poporul s se manifeste ca un tot unitar prin voina sa general.
O important concepie, care va forma unul dintre modelele
cele mai viguroase ale democraiei, este cea care impune
reprezentativitatea politic ca trstur esenial i necesar,
combinnd-o n acelai timp cu principiile constituionalismului

14
David Held, Modele ale democraiei, Editura Univers, Bucureti, 2000, p.30.
15
Jean-Jacques Rousseau, Contractul social, Editura Moldova, Iai, 1996, p. 163.
DEMOCRAIE:
guvernarea aparine
ntregului popor
guvernarea este n
minile celor muli i
ignorani
form impur de
guvernare
guvernarea obinut prin
consimmntul dat de
ceteni
un sistem selectiv al
minoritilor competitiv
alese

12

liberal. Astfel, pentru J. S. Mill, cea mai bun form de guvernare ideal n condiiile
moderne presupune un sistem democratic reprezentativ care () laolalt cu libertatea
discursului, a presei i a adunrii, are avantaje specifice: asigur mecanismul prin care
puterile centrale pot fi supravegheate i controlate; instituie un for (parlament) care s
acioneze ca un cine de paz pentru libertate () exploateaz, prin competiie
electoral calitile de conductor inteligent n avantajul maxim al tuturor
16
. Adugnd
acestor diferite concepii despre democraie i pe cea a lui Karl Marx cel pentru care
democraia presupune o lume eliberat de capitalism i exploatare, care s asigure
deplina egalitate social, economic i politic observm doar o parte din diversitatea
sensurilor primite de-a lungul timpului de noiunea de democraie.
Teoria politic de la sfritul secolului XX ofer i ea multiple definiii ale
democraiei. Pentru Phillipe C. Schmitter i Terry Lynn Karl, democraia politic
modern este un sistem de guvernare n care conductorii sunt permanent rspunztori
pentru aciunile lor n spaiul public fa de ceteni, care acioneaz indirect, prin
procesul de competiie i cooperare care are loc ntre reprezentanii lor alei
17
. Teoria
competitiv a democraiei, a crui important reprezentant este Joseph A. Schumpeter,
considera democraia la mijlocul secolului XX ca fiind produsul derivat al metodei
de recrutare a conductorilor
18
. Giovanni Sartori o va defini, la acelai nivel descriptiv,
ca o procedur i/sau un mecanism care (a) genereaz o poliarhie deschis a crei
competitivitate pe piaa electoral (b) atribuie puterea poporului i (c) le impune
specific conductorilor s rspund i s fie responsabili fa de cei condui
19
. ns,
democraia va fi definit de Sartori i ntr-un sens normativ. Democraia ar trebui s fie
un sistem selectiv al minoritilor competitiv alese
20
. Astfel, dac procedural
democraia este o poliarhie deschis, ea, cel puin normativ, ar trebui s fie i o
poliarhie selectiv, meritorie. Pentru Robert Dahl, democraia ca idealtip are ca
trsturi fundamentale receptivitatea constant i complet a sistemului politic fa de
preferinele cetenilor, considerai egali din punct de vedere politic
21
.

Teme de verificare:
1. Analiza etimologic a cuvntului democraie
2. Prezentai diferite sensuri date democraiei aa cum rezult din lucrrile unor autori
precum Platon, Aristotel, Locke, Rousseau, Mill, sau Marx
3. Definiii ale democraiei n a doua jumtate a secolului XX

16
David Held, op.cit., p. 123.
17
Phillipe C. Schmitter i Terry Lynn Karl, Ce este i ce nu este democraia, n Revista romn de
tiine politice , vol II, nr.1, 2002, p.3.
18
Giovanni Sartori, op.cit., p.152
19
Ibidem, p.155.
20
Ibidem, p.163.
21
Robert A. Dahl, Poliarhiile. Participare i opoziie, p. 27.
13

3. Ipostaze ale democraiei

3.1. Democraia direct

3.1.1. Modelul clasic atenian

n secolul V . Hr., pe teritoriul Greciei i mai cu seam n nfloritoarea cetate a
Atenei, s-a dezvoltat i s-a impus o form de guvernare numit demokrata. Instituiile
i practicile politice existente i perfecionate aici au suscitat interesul a numeroi
cercettori ai fenomenului democratic, deoarece o bun parte din idealurile politice
ateniene au constituit elemente de inspiraie i legitimitate pentru teoria democraiei
ulterioar.
O trstur esenial a democraiei ateniene a fost dat de participarea
nemijlocit a cetenilor n cadrul procesului decizional, necesar gestionrii problemelor
comunitare. Acest lucru face ca Atena antic s ofere teoriei democraiei modelul clasic
de democraie direct. Apelnd la cunoscutul Discurs funerar al lui Pericle, prezent n
lucrarea istoricului Tucidide, Rzboiul peloponesiac, putem observa care erau valorile
politice ale Atenei democratice. Puterea este deinut de ceteni, cei care sunt egali n
faa legii, i care au acces liber la funciile publice.
Pentru a nelege ns modul de organizare a vieii politice a polis-ului atenian
trebuie tiut faptul c pentru greci, om i cetean nsemna exact acelai lucru, la
fel cum participarea la viaa din polis, din cetate, nseamn a tri
22
. Omul se
definete, n specificitatea sa, prin faptul c face parte dintr-o comunitate. Te mplineti
ca om, considera atenianul, n msura n care eti un cetean virtuos. De aceea,
democraia atenian a fost caracterizat de angajamentul general fa de principiul
virtute civic: fidelitatea fa de oraul-stat republican i subordonarea vieii private fa
de domeniul public i folosul comun
23
.
Participarea direct la viaa public este un element esenial al vieii ceteanului
atenian. Acesta nu ia parte facultativ la dezbaterile politice n funcie de interesle
personale i timpul disponibil ci consider acest lucru o necesitate vital, att pentru
natura sa uman, ct i pentru comunitate. Participarea la viaa politic, mpreun cu
ceilali ceteni, este un drept al atenianului, dar i o obligaie. Deliberarea i hotrrile

22
Giovanni Sartori, Teoria democraiei reinterpretat, p.260.
23
David Held, Modele ale democraiei, p.31.
14

luate de atenian sunt legitime doar dac vizeaz ntotdeuna, i n ct mai deplin mod cu
putin, binele comun al ntregii colectiviti, i nu pe cel individual. Cel care nu-i
urmrete dect propiul interes nu poate fi un cetean adevrat: ceteanul adevrat este
cel care, atunci cnd este vorba de treburile cetii, nzuiete ntotdeauna spre binele
comun
24
. Pericle este ct se poate de explicit cnd, n mai sus amintitul Discurs
funerar, spune c atenianul care nu se intereseaz de politic, de viaa public, e tratat
de restul comunitii, nu ca un individ egoist ce trebuie lsat s-i vad doar de
interesele sale, ci ca o persoan strin de cetate i societate, periclitndu-i, astfel,
statutul de cetean cu drepturi politice.
Aceast participare direct a atenianului la procesul politic de conducere a cetii se
realizeaz prin faptul c puterea suveran, n luarea deciziilor, aparinea Adunrii
(Ecclesia), n interiorul creia erau cuprini toi cetenii. Cu o populaie de
aproximativ 40.000 50.000 de ceteni n vremurile de maxim nflorire Ecclesia,
pentru a lua hotrri valide, trebuia s dein un forum de minim 6000 de ceteni.
Problemele majore ale cetii puteau fi dezbtute doar de ctre Adunarea cetenilor
stabilirea taxelor, crearea legilor necesare ordinii publice, relaiile externe, ostracizarea
care se ntrunea de cteva zeci de ori pe an
25
. Hotrrile erau luate prin vot, urmrindu-
se, ca ideal, obinerea unanimitii, dar acceptndu-se ca soluie de compromis
principiul simplei majoriti.
Structura instituional
26
a organizrii politice ateniene era alctuit dintr-un
Consiliu format din 500 de membri, selectai de ceteni prin tragere la sori care
asigura un cadru decizional permanent n privina problemelor momentului, fcea
propuneri legislative i era un for executiv cu rol de conductor al Adunrii. Din rndul
membrilor Consiliului, prin rotaie, erau alei 50 de ceteni care, timp de o zecime din
durata mandatului de consilier, formau un Comitet ce, prin numrul mic de membrii,
trebuia s fie mai eficient n stabilirea agendei zilnice i n luarea deciziilor. Acelai
Comitet selecta i un preedinte, cu un mandat pe o perioad foarte scurt, de o singur
zi. Din rndul cetenilor, prin tragere la sori, sau prin rotaie, sunt numii membrii
diferitelor tribunale sau magistraturi. Astfel, o caracteristic important a democraiei
ateniene este ocuparea aproape tuturor funciilor legate de guvernare i de
administrarea legilor votate de ceteni nu prin competiie electoral, ci prin tragere la
sori
27
, sau prin rotaie.

24
Robert A. Dahl, Democraia i criticii ei, Editura Institutul European, Iai, 2002, p.26.
25
Vezi David Held, Modele ale democraiei, p.35.
26
Vezi Ibidem, p.37.
27
Anthony Arblaster, Democraia, p.43.
15
Pentru Robert A. Dahl
28
, viziunea greac aa cum exista ea n Atena antic
asupra ordinii democratice presupunea urmtoarele cerine:
1. o armonizare a intereselor cetenilor realizat prin acceptarea prevalenei
binelui comun asupra celui personal;
2. o cultur i un statut socio-economic relativ omogen;
3. un numr mic al cetenilor, de cteva mii numrul de 40.000 era deja
considerat prea mare;
4. posibilitatea cetenilor de a se aduna laolalt, n vederea deliberrii
nemijlocite asupra problemelor comunitii, precum i pentru hotrrea
legilor i deciziilor politice necesare;
5. participarea activ i direct la funciile publice i la adminsitrarea statului;
6. autonomia deplin a statului-cetate n raport cu alte state.
Dei numeroase idealuri politice democratice moderne se revendic de la cele
ateniene, ntre viziunea antic i cea modern asupra democraiei exist importante i
eseniale deosebiri. Calitatea de cetean, i implicit drepturile politice aferente, sunt
deinute doar de o minoritate a celor care triau n polis. Erau considerai ceteni activi
doar brbaii liberi, cu vrsta de peste 20 de ani, provenii din prini atenieni, fiind
astfel exclui din viaa politic sclavii, metecii, femeile i minorii cei a cror numr
depea cu mult pe cel al cetenilor cu drepturi politice. Relaia dintre cetean i polis
este, n cadrul democraiei ateniene, fundamental diferit de cea a raportului individ-
stat, aa cum este el teoretizat n democraiile moderne liberale. Ceteanul grec exista
prin i pentru polis. Atenianul era liber doar prin intermediul cetii, prin participarea
la procesul decizional i nu prin instituirea unui set inalienabil de drepturi n faa cruia
puterea statului trebuie s se retrag. Democraia atenian este incompatibil cu
viziunea democraiei liberale moderne n privina problematicii libertii individuale.
Grecii puteau fi liberi, n felul lor, pornind de la polis pentru a ajunge la polites.
Nu este ns i cazul nostru. Atunci cnd polis-ul este nlocuit de megapolis, putem
rmne liberi numai dac pornim de la cetean, numai dac statul deriv din cetean.
Aadar, a revendica libertatea Antichitii nseamn a revendica, fie i n mod
necugetat, lipsa libertii
29
.

Teme de verificare:
1. Idealurile politice ale democraiei ateniene
2. Modul de organizare a democraiei ateniene
3. Trsturi specifice democraiei ateniene
4. Concepia atenian despre relaia stat-cetean

28
Vezi Robert A. Dahl, Democraia i criticii ei, pp.31-32.
29
Giovanni Sartori, op.cit., p.265.
16

3.1.2. Modernitatea i renaterea teoriei democraiei directe

Schimbrile majore, petrecute n prima perioad a modernitii europene,
manifestate n plan social, politic, religios i cultural, au fcut ca diferitele autoriti i
instituii pe care le-a consolidat Evul Mediu s nu mai fie privite ca singurele forme
legitime de organizare comunitar, capabile de a deine puterea de a gestiona i conduce
societatea. Astfel, se remarc grupuri tot mai numeroase de oameni care se consider
competente i ndreptite n a participa la viaa public, conturndu-se la nceputul
epocii moderne, o doctrin destul de bine dezvoltat a suveranitii populare. Poporul
face legile i i selecteaz conductorii. Conductorii sunt de asemenea n serviciul
lui
30
. Dac o important parte a teoriei politice moderne va ngloba i accepta ideea
suveranitii poporului, dublat de cea a reprezentativitii prin adugarea treptat, la
spiritul politic liberal, a teoriei democraiei reprezentative, i prin transferarea locului
specific de existen a democraiei, din cadrul oraului-stat, la nivelul statului naiune
31
au
existat i teorii politice care au susinut c n lipsa unei participri depline a poporului la
luarea deciziilor din spaiul public nu se poate vorbi de o democraie.

Rousseau i revitalizarea democraiei directe

n cazul lui Jean-Jacques Rousseau, incapacitatea modernilor de a
edifica forme politice reprezint unul din punctele de plecare ale
gndirii sale
32
. Acest incapacitate i are cauza n faptul c
societatea construit de moderni este una intrinsec viciat i
degenerat, e societatea care ngrdete i limiteaz libertatea
natural a omului. Natura omului, consider Rousseau, este
pervertit n interiorul societii, iar soluia care ne poate feri de
acest lucru este aceea de a deveni capabili s acionm n
conformitate cu directivele a ceea ce Rousseau numete voin
general (volont gnrale)
33
. Acceptarea voinei generale ca principal mijloc general,
n interiorul corpului politic, este singura posibilitate ntrevzut de Rousseau
34
, n
ncercarea de a rspunde la ntrebarea fundamenatal legat de gsirea societii n care
oamenii, dei renun la libertatea lor natural, absolut, rmn la fel de liberi ca nainte.

30
Anthony Arblaster, Democraia, p.54.
31
Vezi Robert A. Dahl, Democraia i criticii ei, capitolul 15: A doua transformare democratic: de la
statul cetate la statul-naiune, ed.cit.
32
Pierre Manent, Originile politicii moderne, Editura Nemira, Bucureti, 2000, p.155.
33
J.B. Schneewind, Inventarea autonomiei, Editura Polirom, Iai, 2003, p. 615.
34
Vezi Jean-Jacques Rousseau, Contractul social, ed.cit.
17
J.J. Rousseau crede c singura form de organizare politic, n care se va putea ca
fiecare s triasc n conformitate cu voina general a comunitii, este cea care
permite implicarea direct a tuturor cetenilor n elaborarea legilor i participarea lor
activ la viaa public, prin adunri generale regulate.
Ansamblul tuturor cetenilor, reunii n vederea gsirii binelui comun, formeaz
corpul politic conceput de Rousseau ca o fiin moral cu voin i raiune proprie.
Aceast voin este voina general. Ea este expresia cutrii permanente a binelui
comunitar, prin depirea i subordonarea intereselor particulare. Voina general se
manifest doar n cadrul unei democraii directe, proprie unei comuniti de mici
dimensiuni. Pentru Rousseau, suveranitatea poporului nu se poate manifesta dect direct
prin participarea nemijlocit a cetenilor la actul decizional. Reprezentativitatea este o
pervertire i confiscare oligarhic a democraiei. Democraia direct e posibil doar
acolo unde toi cetenii se pot ntlni n adunri generale, motiv pentru care filosoful
francez consider forma ideal a democraiei ca fiind posibil la fel ca i grecii antici
doar ntr-un ora-stat de mici dimensiuni.
Giovanni Sartori consider c modelul democraiei propus de Rousseau este o
monumental democraie imobil, o democraie care ar fi fcut cele mai puine
demersuri legislative posibile () El desconsider reprezentativitatea, dorea o
democraie direct i pe ct posibil, unanim () Rezultatul a fost, evident, un corp
static, o democraie menit s blocheze transformarea i inovarea, iar nu s le
promoveze
35
. Teoria lui Rousseau n privina democraiei, n care voina general
acioneaz ca un tot unitar, prezint numeroase probleme de interpretare, fapt ce a fcut
cu putin ca filosoful francez s fie revendicat att de doctrine cu accente totalitare, ct
i de unele cu valene emancipatorii, liberale.

Marx i democraia comunist

Un alt corpus teoretic, prin care s-a dorit revitalizarea
democraiei directe, a fost cel elaborat de Karl Marx. Ca i
Rousseau, Marx deplnge confiscarea oligarhic a suveranitii
poporului de ctre o anumit minoritate, care nu are dect interese
de dominare. Trebuie ca oamenii s-i rectige deplina libertate
pierdut atunci cnd s-a acceptat alienarea pe care o aduc cu sine
diviziunea muncii i proprietatea privat. Democraia trebuie s fie o
form de asociere n care dezvoltarea liber a tuturor presupune
dezvoltarea liber a fiecruia
36
. Nu mai trebuie permis organizarea

35
36
Vezi Ibidem, p.394.
18

socio-politic care s foloseasc omul ca instrument, exploatndu-l i umilindu-l.
Politicul va exista atta timp ct va exista lupta de clas i dorina de dominare. Dac
vor disprea aceste lucruri vom asista la sfritul politicului, la o armonizare deplin a
relaiilor interumane, armonizare pe care o va aduce etapa comunist a istoriei.
Sfritul politicului (sau sfritul erei statului) nseamn transformarea vieii politice
aa cum a fost ea cunoscut n societile burgheze; adic descompunerea politicului ca
sfer instituional distinct n societate, folosit n perpetuare conducerii de clas.
37

Clasele sociale trebuie s dispar, o dat cu ele eliminndu-se i orice form a
puterii de clas, ajungndu-se astfel la deplina democratizare a societii. Democraia
maximal a lui Karl Marx presupune realizarea unei totale identiti a statului i
societii, o lume n care oamenii particip ntr-un mod firesc, colectiv, la procesul de
autoguvernare a comunitii, i unde prin depirea permanentelor conflicte legate de
lupta de clas, eliminarea proprietii private, a intereselor antagonice ce deriv din
deinerea bunurilor i prin satisfacerea necesitilor materiale conform nevoilor fiecruia
structurile coercitive ale statului dispar.
Dac descriem comunismul ca democraie comunist atunci putem spune c Marx
dorea o democraie fr stat, care s guverneze singur, fr coerciie i fr structuri
verticale, fr probleme de putere sau conflicte de orice fel pe scurt, i imagina cea
mai primitiv, simplist i idilic administrare n comun a existenei comunitare
38
.
Concepiile lui Rousseau i Marx sunt doar dou forme extreme de cutare a
formulei care s permit participarea direct a cetenilor la gestionarea problemelor
publice ale societii. Dac variantele teoretice ale democraiei, propuse de cei doi autori
amintii, sunt considerate, de numeroi analiti, utopice, neviabile i nefuncionale,
problema extinderii participrii directe a membrilor comunitii la viaa politic a rmas
o constant preocupare n cadrul discursului teoriei democraiei.

Democraia direct astzi

Ultimele decenii, drept urmare a cererilor tot mai numeroase, venite din partea
opiniei publice, i a nemulumirilor legate de sistemul clasic al democraiei liberale
reprezentative
39
, au dus la creterea interesului legat de gsirea unor proceduri i
mecanisme care s permit sporirea gradului de implicare i participare a cetenilor n
actul politic decizional. Cutarea democraiei directe este i astzi o problem de mare
interes n rndul celor preocupai de formele democraiei, existnd chiar opinia conform
creia din cauza revoluiei participaionismului n Germania i Europa, cineva ar

37
David Held, op.cit., p153.
38
39
Vezi Russel J. Dalton, Wilhelm Brklin, and Andrew Drummond, Public Opinion and Direct
Democracy, in Journal of Democracy, vol.12, nr.4, 2001.
19
putea avea impresia c a critica democraia direct este un afront adus corectitudinii
politice
40
.
Cererile ca deciziile politice s nu mai fie luate exclusiv de reprezentani alei,
ci, ntr-o ct mai mare msur, prin consultarea prin referendum a cetenilor sunt tot
mai mari. Dac beneficiile pe care le-ar aduce democraia participativ ca form a
democraiei directe, precum o sporit integrare social i o legitimitate crescut a
procesului politic, sunt uor de identificat, la fel de vizibile sunt i neajunsurile
41
. Astfel,
deciziile luate prin referendum sunt de sum zero, decizii n care majoritatea ctig iar
ceilali pierd. Democraia direct se confrunt i cu o major problem a competenei
cognitive a celor care voteaz, existnd, n acelai timp, i pericolul transformrii
procedurilor democraiei directe ntr-un instrument de aciune ndreptat mpotriva
minoritilor neagreate de majoritate
42
.

Teme de verificare:
1. Democraia direct i gndirea politic modern. J.J. Rousseau i Karl Marx
2. Influene ale modelului democraiei directe n teoria democraiei contemporan

3.2. Constituirea democraiei liberale moderne

Democraie i liberalism. Clarificri conceptuale

A afirma despre un sistem politic c este democratic presupune, n numeroase
abordri, asocierea respectivului sistem cu valorile i practicile liberale. Democraia este
considerat, de foarte multe ori, o etichet care nglobeaz, n mod necesar, o bun parte
din principiile liberale. Termenii de democraie i democraie liberal sunt consi-
derai, n acest context, ca fiind sinonimi, fr a se ine seama de posibilele deosebiri
dintre noiunea de democraie ca gen i cea de democraie liberal ca specie.
n zilele noastre se face referire la cele mai multe regimuri liberale din lume () fie
prin a le numi regimuri liberale, fie, mai ales, pur i simplu democraii () n prezent
liberalismul (neles ca guvernare constituional i limitat, domnia legii i protecia
drepturilor individuale) este aproape invariabil asociat cu democraia (neleas ca
selecie a oficialitilor guvernamentale prin sufragiu universal)
43
.

40
Ibidem, p.149.
41
Vezi Ibidem, pp.149-151.
42
Vezi Giovanni Sartori, op.cit., pp. 112-126.
43
Marc F. Plattner, De la liberalism la democraie liberal, n Revista romn de tiine politice, vol. II,
nr. 1, 2002, p.109.
20

Spiritul politic liberal, ce nc din secolul XVII a fost un element fundamental al
civilizaiei europene, a nceput, din cauza unor neanse istorice
44
, s fie disociat de
termenul de liberalism vzut ca desemnnd o doctrin politic specific i ataat
conceptului de democraie. Giovanni Sartori identific anumite evenimente nefericite
pentru soarta cuvntului liberalism, care au dus la o anumit folosire mai restrns a
acestuia, dei la nivel principial lucrurile nu au stat deloc astfel. Un prim neajuns istoric
al liberalismului a fost faptul c, dei n realitate el a existat nc de la constituirea
modernitii europene, cuvntul liberalism este o apariie destul de trzie, la nceput de
secol XIX. Prima neans a fost, spuneam, naterea trzie, prea trzie. Nu era prea
trziu pentru c termenul s-a conturat dup ce liberalismul (pn atunci nedefinit) i
dovedea avantajele () ci mai ales, pentru c n acel moment istoria ncepuse s
evolueze foarte rapid, att de rapid nct liberalii nu au reuit s recupereze lunga
perioad de timp pierdut ntre naterea clandestin i botezul oficial
45
.
Secolul XIX a adus liberalismului un remarcabil competitor: socialismul. Astfel,
se contureaz o a doua neans a liberalismului, socialismul determinnd ca liberalismul
i democraia s manevreze acelai spaiu electoral
46
, iar cei doi termeni s nu mai fie
rivali, ci aliai n lupta cu principalul oponent, socialismul revoluionar. O a treia
neans avut de liberalism a fost introducerea liberalismului economic n nucleul
principal al liberalismului politic, ntr-un mod nejustificat, ntruct liberalismul politic
clasic face prea puine referiri la sistemul economic. Din aceast cauz liberalismul a
primit oprobiul celor care critic neajunsurile capitalismului i a laissez-faire-ului
economic, neglijndu-se meritele liberalismului politic care sunt legate, n primul rnd,
de impunerea constituionalismului, domnia regulilor, protejarea libertii i a
drepturilor individuale.
Aceste situaii au fcut ca reuita liberalismului, la nivelul principiilor, valorilor
i practicilor politice s nu nsemne i victoria cuvntului. De ndat ce i-a gsit un
nume, liberalismul a trebuit s-l abandoneze. Lucrul acesta s-a datorat n parte faptului
c eticheta democraiei dobndise o recunoatere de care liberalismul nu dispunea; n
parte, din punct de vedere semantic, democraia este mult mai concret dect
liberalismul () i, n parte, pentru a evita sciziunea, liberalii au sfrit prin a renuna la
propria lor identitate i s-au prezentat ca democrai
47
.

Importana gndirii politice liberale

Gndirea politic liberal modern a avut un rol decisiv n constituirea unui
mediu socio-politic propice dezvoltrii sistemului politic al democraiei reprezentative.
Aceasta a integrat principiile liberale vzute ca surs de legitimare, ca principala
filosofie politic n stare s-i asigure fundamente certe. Democraia i spiritul politic
liberal au format un compozit care, treptat, s-a omogenizat, ajungndu-se cu timpul ca

44
Vezi Giovanni Sartori, Teoria democraiei reinterpretat, pp. 327-334.
45
Ibidem, p.330.
46
Ibidem, p.331.
47
Ibidem, p. 332.
21
separarea lor s fie considerat extrem de dificil, dac nu chiar imposibil. Democraia
liberal e vzut ca fiind punctul de plecare n constituirea altor modele ale democraiei,
modele care ns pstreaz o mare parte a trsturilor acesteia, caracteristici ce au
devenit condiii sine qua non ale unui sistem democratic. Au existat variante teoretice i
ncercri de punere n practic a unor forme de democraie neliberal, ns ele au cptat
aspecte totalitare, fapt ce le-a ubrezit aa cum am vzut n capitolul precedent
legitimitatea.
Liberalismul a oferit o viziune asupra teoriei i practicii politice, n care principii
precum limitarea puterii statului, protejarea libertii i drepturilor universale,
egalitarismul moral al oamenilor, constituionalismul i domnia legii, separaia puterilor
n stat, sunt considerate eseniale. Prin asocierea liberalismului cu democraia, aceasta
din urm a preluat aceste principii i le-a integrat ntr-un sistem considerat a fi forma
clasic a democraiei moderne.
nceputurile gndirii liberale au fost marcate de lupta dus mpotriva absolutismului i
a concepiilor provenite din tradiia medieval centrate pe noiuni precum onoare,
ierarhie, sau autoritate inviolabil a instituiilor de drept divin
48
. Ideile liberale de
libertate i egalitate natural i universal a oamenilor au dus la conturarea unei
percepii asupra persoanei vzute ca fiin autonom, nzestrat cu un set inviolabil de
drepturi. Membrii diferitelor comuniti au nceput s se valorizeze ca indivizi inde-
pendeni, asupra crora autoritatea instituiilor civile i eclesiastice trebuie exercitat
ct mai limitat. Dac desprinderea de autoritatea Bisericii fusese deja realizat datorit
Renaterii i Reformei, raportul dintre individ i puterea statului a fost o problem
fundamental a liberalismului.
Dac, pentru Thomas Hobbes, Leviathanul trebuie conceput ct mai puternic
posibil, pentru ca, astfel, oamenii s obin sigurana i protecia necesare unei
coexistene panice, spiritul liberal modern gsete n John Locke autorul care este n
msur s soluioneze chestiunea drepturilor i obligaiilor ceteanului fa de stat.
Pentru John Locke, statul are ca principal menire protejarea libertii, vieii i averii
indivizilor. Acest lucru va fi posibil prin limitarea puterilor statului cu ajutorul consti-
tuiei i legilor emise de reprezentani ai cetenilor. Guvernmntul este supus puterii
suverane a poporului, deoarece acesta, dei cedeaz, prin transfer ctre reprezentanii si
politici, dreptul de a emite legi, o face doar condiionat. Legile i guvernul vor fi
ascultate atta vreme ct nu ncalc scopul pentru care au fost create. Teoria politic a
lui John Locke arat importana garantrii drepturilor indivizilor, a suveranitii
populare, a domniei majoritii, diviziunii puterilor n cadrul statului, monarhiei
constituionale i a unui sistem reprezentativ de guvernare parlamentar: anticipare
direct a unor aspecte principale ale guvernrii democratice, aa cum a evoluat ea n

48
Vezi John H. Hallwoell, Temeiul moral al democraiei, capitolul Democraie i liberalism, Editura
Paideia, Bucureti, 2000.
22

secolul al XIX-lea i la nceputul secolului XX i a principiilor statului reprezentativ
modern
49
.

Caracteristici ale democraiei liberale

John Locke este deschiztorul unui drum la care se vor altura autori precum
Montesquieu, James Mill, Madison, Bentham, John Stuart Mill, i care va duce spre
conturarea principiilor eseniale liberalismului democratic. Se ve forma, n teoria i
practica politic, un sistem care va avea printre trsturile sale principale
50
:
ideea c suveranitatea aparine poporului, cel care mandateaz reprezentani
pentru a putea exercita puterea n mod funcional, idee ce va evolua ctre
universalizarea drepturilor ceteneti i proporionalitatea sistemului de
voturi;
considerarea separaiei puterilor n stat ca fiind esenial pentru un sistem
politic legitim i transformarea lor n instituii impersonale;
conceperea guvernrii ca fiind reprezentativ i responsabil fa de
comunitate lucru realizabil prin alegeri periodice, libertate de exprimare i
contestare;
libertatea formrii i participrii diferitelor faciuni, partide i persoane n
cadrul competiiei pentru deinerea puterii politice;
acceptarea ca principiu reglementativ pe cel al majoritii limitate;
constituionalismul ca mijloc esenial de protejare n faa arbitrarietii i
absolutismului;
delimitarea societii civile de stat, cel care trebuie limitat doar la un rol
minimal, adic la asigurarea cadrului necesar bunei desfurri a vieii n
societate.
Dup cum remarc numeroi autori, democraia nu a fcut parte dintotdeauna
din corpusul liberalismului. Acesta a avut, cum am vzut, ca principal preocupare
gsirea mijloacelor de protejare a libertii negative a indivizilor i de instituire a unui
set de drepturi ceteneti inviolabile. Soluia a fost dat de constituirea teoriei
constituionalismului i a domniei legii. Democraia liberal a aprut o dat cu
nelegerea raportului dintre libertate i egalitate politic; prin libertate politic se ajunge
la acordarea drepturilor politice tuturor cetenilor, drepturi care trebuie s fie egale,
altfel instaurndu-se ierarhii ce vor submina libertatea natural a indivizilor. Formula
democraiei liberale este egalitate prin libertate, prin intermediul libertii, nu libertate
prin intermediul egalitii
51
.

49
David Held, Modele ale democraiei, p.96.
50
Vezi Ibidem, p.114; p.131.
51
23
Alte elemente decisive care au dus la apariia democraiei liberale au fost
extinderea dreptului de vot i acceptarea treptat a inevitabilitii sufragiului universal
52
.
Treptat, democraia sistem politic n care deintorii puterii politice sunt alei n urma
unei competiii electorale de ctre majoritatea cetenilor obine o legitimitate tot mai
mare. Astfel, numrul rilor n care exist sufragiu masculin sau universal a crescut
continuu de la mijlocul secolului XIX: n 1860 existau 37 de ri cu un astfel de
sufragiu, 48 n 1910, 64 n 1930, 75 n 1950, 119 n 1970 i 192 n 1990
53
. Liberalismul
a devenit n aceste condiii un aliat al democraiei, pstrndu-i principiile i valorile i
asociindu-le mecanismelor instituite de democraie, alctuind un tot unitar, care i face
pe numeroi analiti s considere c democraia nu poate fi separat, fr a se periclita
standardele necesare existenei libertii i demnitii umane, de liberalism
54
.

Teme de verificare:
1. Democraia liberal. Clarificare terminologic
2. Rolul gndirii liberale n constituirea democraiei moderne
3. Elemente i trsturi specifice democraiei liberale

3.3. Variante teoretice contemporane ale democraiei

3.3.1 Elitismul

Dominaia elitelor. Teoriile interbelice

Reprezentativitatea, trstur esenial a democraiei liberale asigur dimensiunea
vertical
55
a unui sistem politic democratic. Alegerea unui numr mic de oameni
considerat reprezentativ pentru a conduce politic comunitatea face ca democraia, al
crei principiu fundamental este domnia majoriti, s impun o evident domnie a
minoritii. Conducerea societii de ctre un grup minoritar, care nu mai pstreaz
dect o superficial reprezentativitate, a fost, n perioada interbelic, unul dintre
aspectele cele mai criticate ale democraiei parlamentare.
Gaetano Mosca nota, n 1923, c n toate societile () apar dou clase de
indivizi o clas care conduce i o clas care este condus. Prima clas, ntotdeauna
mai puin numeroas, ndeplinete toate funciile politice, monopolizeaz puterea i se

52
Vezi Marc F. Plattner, De la liberalism la democraie liberal, pp.113-119.
53
Vezi Robert A. Dahl, Despre democraie, Editura Institutul European, Iai, 2003, p. 12.
54
Vezi Russell Bova, Democracy and Liberty, The Cultural Connection, in Journal of Democracy,
vol.8, nr. 1, 1997.
55
Vezi Giovanni Sartori, Teoria democraiei reinterpretat, p.135.
24

bucur de avantajele aduse de putere, n timp ce a doua clas, mai numeroas este
controlat i condus de prima
56
.
Dominaia minoritii asupra majoritii, consider Mosca, este inevitabil n
orice comunitate uman. Democraia neleas ca putere a poporului este o iluzie i
o imposibilitate. Autori precum Mosca, Pareto sau Michels au ncercat s demonstreze
faptul c n interiorul oricrei organizaii politice funcioneaz, ntotdeauna, o structur
ierarhic, care va instaura ineluctabil o minoritate dominant privilegiat. Roberto
Michels este de prere c, redus la cea mai concis expresie, legea sociologic
fundamental a partidelor politice () poate fi formulat n termenii urmtori:
Organizaia este cea care d natere guvernrii de ctre cei alei asupra electorilor, de
ctre cei mputernicii asupra celor care mputernicesc, de ctre delegai asupra celor
care deleag. Cine zice organizaie, zice oligarhie
57
.
Michels consider partidele politice ca fiind elementele fundamentale ale
democraiei. Felul n care sunt acestea structurate, precum i modalitatea lor de
funcionare n interior, determin caracteristicile sistemului politic democratic. Legea de
fier a oligarhiei, teoretizat de Michels, arat c orice organizaie, inclusiv partidul
politic, are aspectul unei structuri ierarhice, oligarhice. Partidele sunt constituite ntr-un
mod piramidal, fapt ce ilustreaz imposibilitatea unei democraii reale.
Criticile interbelice aduse democraiei parlamentare liberale axate pe teoriile
despre dominaia minoritii au fost amplu comentate, ele fiind analizate n cadrul
teoriei democraiei, cea care n efortul de a conferi legitimitate fundamentelor i
practicilor democraiei, fie le-a respins n totalitate, fie a pstrat din ele doar partea care
a putut fi fcut compatibil cu sistemul politic democratic.
Pentru Robert Dahl, prin afirmarea existenei unei minoriti dominante, aceste teorii
ne abat de la o evaluare realist a adevratelor limite i posibiliti ale democraiei n
lumea contemporan. Teoriile respective fie c ofer false sperane pentru o
transformare revoluionar apocaliptic care ne va duce n ara fgduinei () fie nu
ne ofer absolut nici o speran i ne sftuiesc direct sau aluziv, s renunm la vechea
viziune asupra unei societi n care cetenii, avnd toate resursele i instituiile
necesare democraiei, se autoguverneaz ca ceteni liberi i egali
58
.

Elitismul schumpeterian

Joseph A. Schumpeter, la mijlocul secolului XX, va oferi teoriei democraiei un
model explicativ care descrie, n principal, dimensiunea vertical a sistemului politic.
Pentru Schumpeter, ceea ce este important este nelegerea i explicarea modului n care
funcioneaz democraia, i nu expunerea normativ a ceea ce ar trebui ea s fie. Dac

56
Vezi Robert A. Dahl, Democraia i criticii ei, p.365.
57
Vezi Ibidem, p.381.
58
Ibidem, p. 385.
25
doctrina clasic a democraiei considera c metoda democratic presupune un
aranjament instituional menit s creeze decizii politice prin care se realizeaz binele
comun, determinndu-i pe oameni s decid ei nii mersul lucrurilor, prin alegerea
acelor indivizi care se vor reuni n vederea ndeplinirii voinei lor
59
, democraia,
abordat ntr-o manier realist, va fi descris, de Schumpeter, fr a apela la noiuni
precum bine comun, voin general sau autoguvernare. Nu exist un bine comun unic
i clar, asupra cruia toi oamenii, prin fora argumentelor raionale, s cad de acord
60
.
Ceteanul tipic coboar la un nivel inferior al performanei intelectuale imediat
ce intr n cmpul politicii. El dezbate i analizeaz ntr-un mod pe care, n sfera
intereselor sale reale, l-ar categorisi imediat ca fiind infantil. El redevine un primitiv.
Modul su de gndire devine asociativ i afectiv
61
. Chiar dac nu ar exista tentative de
persuadare din partea diferitelor partide i grupuri de interes, ceteanul tipic tinde s
acioneze i s decid, n probleme politice, influenat de impulsuri extraraionale i
iraionale.
n aceste condiii, democraia trebuie privit ca o metod prin care indivizii cuceresc
puterea de a decide printr-o lupt competitiv pentru voturile cetenilor
62
, i n cadrul
creia rolul esenial al electoratului este acela de a genera i legitima guvernele.
Alegtorii nu pot i nu trebuie s li se cear altceva, dect s accepte sau nu anumii
lideri politici, care se lupt ntre ei ntr-o manier ce amintete de tehnicile firmelor
comerciale de cucerire a clienilor pentru obinerea unui numr ct mai mare de
voturi. Exist un numr de elite, provenite din diferitele partide politice, care
concureaz pentru obinerea puterii politice. Democraia este procedura care
reglementeaz, prin apelul la votul cetenilor, felul n care elitele politice acced n
diferite funcii de guvernare.
Pe baza acestui mod de a nelege i descrie democraia, modelul propus de
Joseph A. Schumpeter, a fost numit elitism competiional. Partidul i politicienii si
sunt reacia fireasc la faptul c masa electoratului e incapabil s acioneze altfel dect
haotic, i constituie o ncercare de a regla competiia politic ntr-un mod similar
practicilor din firmele comerciale
63
. Viziunea elitist-competiional asupra democraiei
accentueaz importana pluralismului politic, rolul hotrtor al conducerii politice i al
tehnicilor electorale de cucerire a voturilor, reducnd, n acelai timp, participarea
politic a cetenilor doar la momentul alegerii liderilor care vor controla puterea
politic.
n modelul elitist-competiional, democraia este vzut ca o modalitate prin care
se pot limita abuzurile i excesele guvernanilor, ea oferind proceduri prin care sunt

59
Joseph A. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, Harper Torchbooks, p.250.
60
Ibidem, p.251.
61
Ibidem, p.262.
62
Ibidem, p.269.
63
Ibidem, p.283.
26

investite elitele politice cu legitimitatea votului popular. David Held consider, ca
trsturi fundamentale ale modelului elitismului competitiv al democraiei, urmtoarele
elemente: guvernarea parlamentar cu executiv puternic; competiia ntre elite i
partide politice rivale; centralitatea conducerii politice; birocraia: o administraie
independent i bine instruit; limite constituionale i practice ale deciziei politice
64
,
model care se potrivete ntr-o societate ce are un electorat slab informat i/sau
emoional i n care exist o cultur politic ce tolereaz diferenele de opinie
65
.

Teme de verificare:
1. Teoriile elitiste interbelice i legea de fier a oligarhiei
2. Democraia n cadrul modelului elitismului competiional

3.3.2. Democraia ca poliarhie

Dac teoria schumpeterian a democraiei accentueaz pe distincia dintre
electorat i elite, rolul electoratului fiind minim, iar controlul su asupra liderilor politici
neglijabil, exist analize care pstreaz o parte din viziunea elitismului competiional
considerarea democraiei ca o metod de alegere a liderilor politci integrnd-o ntr-un
sistem n care competiia dintre cei care obin puterea politic este elementul esenial, ce
asigur receptivitatea guvernanilor fa de alegtori, precum i controlul acestora din
urm asupra liderilor politici. Pluralismul, caracterul poliarhic al democraiei, este
factorul care asigur respectarea drepturilor cetenilor. Faptul c nu exist doar un
singur centru n care s se cumuleze toat puterea, c aceasta este dispersat n
numeroase grupuri de interese, concurente, mpiedic dezvoltarea unor faciuni
supradimensionate, monopoliste.
Autorul care s-a impus n cadrul abordrii pluraliste a democraiei este
Robert A. Dahl. Pentru politologul american, dac sistemele electorale
competiionale sunt caracterizate printr-o multitudine de grupuri sau
minoriti crora le pas suficient de mult de diferitele probleme, atunci
drepturile democratice vor fi protejate, iar inegalitile politice serioase
vor fi evitate () Exist o dovad ce sugereaz c cel puin anumite
comuniti politice, de pild Statele Unite i Marea Britanie, satisfac
aceste condiii
66
.

64
Vezi David Held, Modele ale democraiei, p.214.
65
Ibidem.
66
David Held, op.cit., p.223.
27
Termenul folosit de Robert Dahl pentru a descrie democraiile liberale moderne este
cel de poliarhie. n cunoscuta sa lucrare, Poliarhiile. Participare i opoziie,
noiunea de democraie este rezervat pentru un sistem politic ideal, care s se
caracterizeze printr-o receptivitate complet, sau aproape complet, fa de toi
cetenii
67
. Pentru ca sistemul politic s fie receptiv fa de ceteni considerai
indivizi cu drepturi politice egale trebuie s existe posibilitatea acordat tuturor: 1.
de a-i formula preferinele; 2. de a face cunoscute aceste preferine celorlali ceteni
i guvernului prin aciuni individuale i colective; 3. ca guvernul s le cntreasc
preferinele fr prtinire, fr a face discriminri n funcie de coninutul sau sursa
preferinei
68
.
Aceste condiii formeaz un set de drepturi necesare pentru existena unei
democraii. Pentru a fi siguri c ele vor fi respectate este nevoie de anumite garanii
instituionale, pe care Robert Dahl ncearc s le identifice. Astfel, pentru ansa ca un
numr ct mai mare de oameni s-i poat formula preferinele este nevoie de
libertatea de a crea i a adera la organizaii; libertatea de expresie; dreptul de vot;
dreptul liderilor politici de a concura pentru sprijin; surse alternative de informare
69
.
Pentru posibilitatea de a se putea face cunoscute preferinele, pe lng setul amintit,
format din cele cinci garanii instituionale, se mai adaug eligibilitatea funciilor
publice i alegeri libere i corecte. Aceste apte garanii instituionale, mpreun cu
instituii care s asigure dependena politicii guvernamentale de voturi i de alte forme
de exprimare a preferinei, asigur cetenilor ansa ca guvernul s le cntreasc
preferinele n mod egal.
Setul acesta de cerine necesare democraiei poate fi structurat pe dou dimen-
siuni teoretice: una vertical legat de gradul n care sistemul politic ngduie
contestarea public, opoziia sau concurena politic, aadar, de msura n care un regim
politic este liberalizat, i alta orizontal legat de felul n care particip populaia la
contestarea public i la exercitarea drepturilor politice. n diferite regimuri politice,
cele dou dimensiuni ale democraiei pot exista independent. Spre exemplu, Marea
Britanie, n prima jumtate a secolului XIX, a permis, ntr-o mare msur, opoziia
politic i contestarea public, dar a minimizat participarea i acordarea drepturilor
politice populaiei. n alte cazuri, n ri precum cele din fostul bloc sovietic, dreptul de
a vota era larg mprtit i universalizat, dar concurena politic i liberalizarea
sistemului era minimal.
Un regim se poate situa, teoretic, oriunde n spaiul delimitat de cele dou
dimensiuni
70
. Astfel, cel care are att o cuprindere ct i o liberalizare minim este

67
Robert A. Dahl, Poliarhiile. Participare i opoziie, Editura Institutul European, Iai, 2000, p.28.
68
Ibidem.
69
Ibidem, p.29.
70
Ibidem, p.32.
28

numit, de Robert Dahl, hegemonie nchis, regimul cu participare larg i liberalizare
(contestare) minim este o hegemonie cuprinztoare, iar cel cu o cuprindere minim,
dar cu o liberalizare pronunat este o oligarhie concurenial. Sistemele politice
numite poliarhii sunt cele n care coexist att o cuprindere ct i o contestare sporit.
Aadar, poliarhiile pot fi concepute ca fiind nite regimuri relativ (dar incomplet)
democratizate; cu alte cuvinte sunt regimuri care au fost substanial popularizate i
liberalizate, adic au devenit cuprinztoare i pe deplin deschise contestrii publice
71
.
n lucrarea Democraia i criticii ei, Robert Dahl definete poliarhia ca
reprezentnd
o ordine politic ce se distinge, la nivelul ei cel mai general, prin dou caracteristici:
calitatea de cetean este extins la un numr relativ mare de aduli, iar drepturile
ceteneti includ posibilitatea de a te opune celor mai nali demnitari ai statului i a-i
ndeprta, prin vot, de la guvernare
72
.
Scris de politologul american la o distan de aproape douzeci de ani de
Poliarhiile. Participare i opoziie, n Democraia i criticii ei se identific un set de
apte condiii necesare pentru un regim politic poliarhic. Astfel, guvernanii trebuie s
fie alei; alegerile trebuie s fie libere i corecte; dreptul de vot s fie larg mprtit de
un numr ct mai mare de ceteni; cetenii s poat candida pentru funciile elective;
s existe libertatea exprimrii; informaiile disponibile s fie alternative, nemonopo-
lizate de nici un grup de interese; s existe i s fie respectat autonomia asociaional.
Legtura dintre existena acestor condiii necesare poliarhiei i procesul demo-
cratic este evident. Pentru egalitatea votului sunt necesare alegeri libere i corecte,
precum i garantarea alegerii conductorilor; pentru o participare efectiv i un control
asupra agendei politice e nevoie de conductori alei, alegeri libere i corecte, sufragiu
cuprinztor, dreptul de a candida, libertate de expresie, informaii alternative i
autonomie instituional; pentru o nelegere luminat a problemelor societii sunt
necesare libertatea de expresie, informaii alternative i autonomie asociaional, iar
pentru o larg cuprindere, pe lng cele trei cerine de mai sus, mai este nevoie i de un
sufragiu cuprinztor, precum i de dreptul cetenilor de a candida
73
.
Poliarhia, consider Robert Dahl, este un regim politic dorit de democraii care triesc
n ri cu sisteme politice autoritare, dar care, n acelai timp, este socotit insuficient de
partizanii democraiei din interiorul rilor conduse de poliarhii.
Caracteristica democrailor care triesc n ri guvernate de mult timp de poliarhie este
credina c poliarhia nu este suficient de democratic i c ar trebui s devin mai
democratic. i totui, dei democraii vin cu numeroase viziuni a ceea ce va fi

71
Ibidem, pp. 33-34.
72
Robert A. Dahl, Democraia i criticii ei, p306.
73
Vezi Ibidem, p.308.
29
urmtoarea etap a democratizrii, pn acum nici o ar nu a depit poliarhia pentru a
atinge un nivel mai nalt de democraie
74
.

Teme de verificare:
1. Democraie i poliarhie. Clarificare conceptual
2. Trsturile poliarhiei
3. Clasificarea regimurilor politice n funcie de cele dou dimensiuni principale ale
poliarhiei
3.3.3. Democraia ca mijloc

Aprut n a doua jumtate a secolului XX, Noua Dreapt
75
, ce are ca
reprezentani personaliti precum Robert Nozick sau Friedrich A. Hayek, a cutat
identificarea funciilor legitime ale statului, argumentnd n favoarea unui stat minimal,
redus la rolul de instrument de respectare i aplicare a jusiiei i de protecie a
ceenilor. Elementul primordial care trebuie protejat ntr-o societate este libertatea
individual. Cum va argumenta Robert Nozick n Anarhie, Stat i Utopie,
lipsa oricrei puteri politice centrale coercitive, a oricrei forme de
statalitate, este inferioar statului minimal, comunitatea descoperind i
instituind un sistem de asociaii de protecie, care se va transforma ntr-
un stat ultraminimal, care, la rndul su, devine, n mod legitim, un stat
minimal. Dar, n aceeai lucrare, Nozick demonstreaz c orice form de
guvernare care dorete s instituie atribuii ce le depesc pe cele din
cadrul statului minimal este nelegitim, ntruct, n mod inevitabil, va
viola drepturile indivizilor i n special dreptul fundamental la proprietate.
Noua Dreapt va insista pe necesitatea unei retrageri a statului i birocraiei din
economie i societate; pe nevoia de guverne puternice, capabile s asigure respectarea
legii i a setului minimal de reguli, valabile, nepreferenial, pentru toat lumea; precum
i pe asigurarea libertii, vzut ca respectare general a legii: oriunde nceteaz
legea ia natere tirania
76
.
Absolutizarea drepturilor negative ale individului va face ca democraia s nu
fie vzut ca un scop n sine, ci ca un mijloc prin care s se poat asigura Domnia Legii.
Pentru Friedrich A. Hayek, principiul care face ca liberalismul clasic s se ntlneasc
cu democraia este egalitatea n faa legii. Liberalismul nu trebuie confundat cu
democraia o democraie poate fi neliberal, totalitar, dup cum un regim liberal

74
Ibidem.
75
Vezi David Held, Modele ale democraiei, pp. 272-282.
76
John Locke, Al doilea tratat despre crmuire, Editura Nemira, Bucureti, 1999, p.181.
Robert Nozick
30

poate fi nedemocrat, autoritar
77
. n timp ce liberalismul este una dintre doctrinele ce se
refer la sfera i scopul guvernrii, doctrine dintre care democraia trebuie s aleag,
aceasta din urm fiind o metod, nu spune nimic despre scopurile guvernrii
78
.
Democraia nu poate fi o valoare n sine, ea este doar o cale prin care se pot atinge
unele obiective. Regula majoritii nu trebuie vzut ca fiind infailibil i nelimitabil.
Dogmatismul democratic ce consider ca un fapt dezirabil n sine votul majoritii
asupra ct mai multor probleme trebuie abandonat. n timp ce democratul dogmatic
consider dezirabil soluionarea ct mai multor probleme prin votul majoritii,
liberalul consider c exist limite clare ale gamei de probleme ce trebuie rezolvate pe
aceast cale. Democratul dogmatic consider c orice majoritate de moment ar trebui
s aib dreptul de a decide care i sunt puterile i cum le va exercita, n timp ce
liberalul consider important ca puterile oricrei majoriti temporare s fie limitate de
principii pe termen lung
79
.
Prezena democraiei nu nseamn renunarea la garanii instituionale privitoare
la libertatea individual. Acestea din urm trebuie s fie ntotdeauna prioritare, iar
democraia trebuie privit ca un instrument de protejare a lor. Democraia se va
transforma n demagogie atunci cnd se va considera ca fiind acceptabil orice decide
majoritatea.
Pentru Hayek, democraia vzut ca mijloc este legitim, deoarece
este singura metod de schimbare panic descoperit pn n prezent de
ctre om, i confer o important garanie a libertii individuale,
fiind, n acelai timp, o metod eficace de a educa cetenii n privina
problemelor publice
80
.
Pentru ca o democraie s funcioneze este nevoie de o riguroas
respectare a statului de drept, ea existnd doar n msura n care
deintorii puterii politce nu apeleaz la mijloace de guvernare
nedemocratice. Democraia rmne efectiv doar atta vreme ct, n
aciunea sa coercitiv, guvernul se limiteaz doar la sarcinile ce pot fi
ndeplinite prin mijloace democratice () Dei democraia este, probabil, cea mai bun
form de guvernmnt limitat, ea devine o absurditate dac se transform ntr-un
guvernmnt nelimitat () Nu este antidemocratic s ncerci a convinge majoritatea
c exist limite n afara crora aciunea nceteaz a mai fi benefic i c ar trebui s
respecte principii ce nu sunt creaia sa deliberat () Nu avem prea multe motive s ne

77
Vezi Friedrich A. Hayek, Constituia libertii, Editura Institutul European, Iai, 1998, p.125.
78
Ibidem, p. 126.
79
Ibidem, p.128.
80
Ibidem, pp.129-130.
Friedrich A. Hayek
31
ateptm ca un popor s reueasc folosirea sau pstrarea unui aparat democratic de
guvernare, dac nu s-a familiarizat nti cu tradiiile unui stat de drept
81
.
O astfel de abordare a democraiei poate fi numit juridic, ntruct accentul
cade pe autoritatea legii i pe considerarea democraiei ca mijloc de instituire a Domniei
Legii. Modelul democraiei juridice
82
consider principiul majoritii ca fiind un
instrument de prezervare a libertii i de protecie mpotriva absolutismului, ns doar
dac este limitat de preexistena legilor. Printre trsturile principale ale acestui model
al democraiei, David Held amintete de statul constituional (); autoritatea legii;
intervenia minim a statului n societatea civil i n viaa privat; societate de pia
liber cu cel mai larg orizont posibil
83
; precum i de nevoia de conducere politic
eficient, bazat pe doctrina liberal; minimalizarea birocraiei; eliminarea oricror
forme de colectivism; i reducerea puterii diferitelor grupuri de presiune.

Teme de verificare:
1. Rolul statului n concepia Noii Drepte
2. Raportul dintre democraie i liberalism n viziunea lui Fr. Hayek

3.3.4 Democraia participativ

Tema extinderii participrii politice

n cadrul ipostazelor teoretice ale democraiei din secolul XX, expuse pn acum
(elitismul, democraia juridic, poliarhia), practica reprezentativitii politice joac un
rol central, nefiindu-i contestat importana, valoarea i suficiena. ns, n ultimele
decenii, att din partea teoreticienilor, ct i a publicul din interiorul statelor
democratice, se remarc tot mai multe cereri de reformare a instituiilor politice ale
democraiei reprezentative i a practicii politice implicat de aceasta, accentundu-se
necesitatea creterii participrii directe a cetenilor, nu doar la nivel local, n
gestionarea problemelor comunitii. n aceste condiii, unii analiti politici, printre care
i fostul consilier al preedintelui Statelor Unite ale Americii Bill Clinton, Dick Morris
consider c paradigma fundamenatal care guverneaz politica american este
trecerea de la democraia reprezentativ (madisonian) la democraia direct
(jeffersonian). Electoratul i dorete s fie principalul actor i este nerbdtor fa de
orice form de intermediere ntre opiniile sale i politica public. Aceast schimbare se
datoreaz, pe de o parte, abundenei de informaii i, pe de alta, profundei nencrederi n

81
Ibidem, p.138.
82
Vezi David Held, op.cit., p.280.
83
Ibidem.
32

instituii i politicieni
84
. Aceast lucru este demonstrat de faptul c tot mai multe decizii
politice sunt luate, sau propuse spre a fi aprobate, prin referendum, c ntreg cadrul
legislativ este modificat pentru a spori transpatena actului decizional i a crete
posibilitatea de implicare a cetenilor n viaa politic i administrativ. n majoritatea
democraiilor vestice, astzi tot mai muli oameni semneaz petiii, se altur grupurilor
de interese civice i se angajeaz n forme neconvenionale de aciune politic. De
asemenea, cetenii revendic un rol mai mare n consilierea guvernamental i
corpurile administrative, mai ales la nivel local
85
.
Ca i n perioada interbelic, n ultima decad a secolului XX au crescut
nemulumirile legate de democraia reprezentativ, parlamentar. ns, dei punctul de
plecare este acelai slaba reprezentare a intereselor cetenilor de ctre politicienii
desemnai prin vot finalitatea este total diferit. Dac elitismul interbelic era astfel
interpretat nct s rezulte, ca unic soluie posibil, partidul monolit condus de liderul
excepional care se identific cu naiunea, fiind dincolo de interesele meschine, de grup,
o bun parte din criticile din ultimul timp aduse democraiei parlamentare clasice au
menirea nu de deconstrui democraia, ci de a o extinde, i a face trecerea de la ceea ce
Giovanni Sartori numete democraia guvernat la democraia care guverneaz.
Democraia guvernat este vzut, n cele din urm de ctre criticii democraiei
reprezentative clasice, ca o form denaturat a democraiei, n care legtura dintre
ceteni i politicieni se realizeaz tot mai des prin intermediul unei politici de tip
spectacol. Iar consecinele politicii-spectacol merg dincolo de complezenele de stil
care vexeaz spiritele demodate. Ceea ce conteaz este c noua tehnologie democratic
i oblig pe oamenii politici s piard din vedere specificul rolului lor. Dup cum
noteaz Jean Baudrillard, aceast tehnologie face ca elementul lor s nu mai fie cel al
deciziei sau al aciunii, ci cel al jocului video. Pentru ei esenialul nu mai este de a fi
reprezentativ, ci de a fi branat. () Ei caut indicaii despre ultimele toane ale unui
public blazat, fr a se mai preocupa de ateptrile mai legitime sau veritabilele sale
interese
86
.
Astfel, ncepnd cu anii 70 se contureaz, ca o contrapondere la perspectivele
asupra democraiei oferite de elitismul competiional i democraia juridic, un alt tip de
abordare, un model cunoscut ndeosebi sub numele de democraie participativ.
Printre autorii cei mai cunoscui ca teoreticieni ai acestei ipostaze a democraiei se
numr Carole Pateman i C.B. Macpherson. Lucrarea lui C. Pateman Participation and
Democratic Theory i cele ale lui C.B. Macpherson Democratic Theory: Essays in
Retrieval i The Life and Times of Liberal Democracy pun sub semnul ntrebrii
principiile formale ale teoriei liberale, i, n special, existena lor n practica politic a

84
Dick Morris, Noul Principe. Machiavelli n secolul al XXI-lea, Editura Ziua, Bucureti, 2003, p.3.
85
Russel J. Dalton, Wilhelm Brklin, and Andrew Drummond, Public Opinion and Direct Democracy,
in Journal of Democracy, vol.12, nr.4, 2001, p.141.
86
Guy Hermet, Poporul contra democraiei, Editura Institutul European, Iai, p.58.
33
democraiilor liberale
87
. Modelul democraiei participative, aa cum a fost teoretizat n
S.U.A. ncepnd cu anii 70, nu propune o extindere total a democraiei directe n care
cetenii s se autoguverneze i eliminarea instituiilor politice proprii democraiei
reprezentative, ci el are n vedere democratizarea instituiilor statale dnd mai mult
deschidere i responsabilitate parlamentului () i partidelor politice, n timp ce noile
forme de lupt la nivel local trebuie s ofere frecvent certitudinea c societatea, ca i
statul, este supus procedurilor care asigur sentimentul de responsabilitate
88
.
Potrivit lui Macpherson, nu trebuie cutat o societate utopic n care proble-
mele de interes public sunt dezbtute de ctre toi cetenii aflai n cutarea Binelui
Comun, iar deciziile referitoare la societile complexe contemporane s fie luate prin
participarea direct a tuturor cetenilor, ci trebuie ntreprins o reformare a sistemului
de partide , astfel nct acestea s fie configurate pe principii care s asigure o mai bun
legtur ntre membrii i cei numii n funcii. O baz substanial ar fi creat pentru
democraia participativ dac partidele ar fi democratizate conform cu principiile i
procedurile democraiei directe, i dac aceste partide cu adevrat participative ar
aciona n interiorul unei structuri parlamentare sau de congres, completat i controlat
de organizaii care se autoconduc n totul la locul de munc i n comuniti locale
89
.
ncercnd s surprind caracteristicile principale ale modelului democraiei
participative, pornind de la lucrrile lui C.B. Macpherson i C. Pateman, David Held va
considera c democraia participativ are ca trsturi eseniale: participarea direct a
cetenilor n reglementarea principalelor instituii ale societii, inclusiv la locurile de
munc i n comunitatea local; reorganizarea sistemului de partid, astfel nct oficialii
partidului s devin direct rspunztori n faa membrilor; activitatea partidelor care
particip ntr-o structur parlamentar sau n congres; meninerea unui sistem institu-
ional deschis, pentru a asigura posibilitatea de a experimenta diferite forme politice
90
,
iar printre condiiile generale: reducerea la minim a puterii birocratice lipsit de
rspundere din viaa public i privat; un sistem deschis pentru a asigura decizii
documentate
91
.
Modelul democraiei participative, aa cum a fost expus pn acum, nu se confund cu
democraia direct, dei apeleaz la practicile acesteia. ns, o dat cu accentuarea
criticii democraiei reprezentative considernd c aceasta se transform ntr-o
democraie guvernat, n care ceteanul asist neputincios sau blazat la un fel de
politic-spectacol, ipocrit au aprut tot mai multe revendicri legate de nlocuirea
democraiei reprezentative cu o form de democraie direct, numit de Giovanni
Sartori democraie prin referendum, care, nu de puine ori, este prezentat i sub
titulatura de democraie participativ.

87
Vezi Dvid Held, Modele ale democraiei, pp.282-292.
88
Ibidem, p.285.
89
Ibidem, p.286.
90
Ibidem, p.290
91
Ibidem.
34

La sfritul anilor 90 s-au fcut unele sondaje care indic faptul c, la nivelul Europei,
exist un sprijin al majoritii populaiei n favoarea democraiei directe
92
. Un studiu
post-electoral efectuat n Germania n 1998 arat c, pui s aleag ntre a susine
democraia reprezentativ n care cetenii desemneaz parlamentarii, cei care apoi i
asum responsabilitatea pentru deciziile politice, ntruct aleii sunt mai bine informai,
i a sprijini democraia direct, n care pe ct de mult posibil deciziile politice sunt luate
prin referendum, deoarece aceasta este voina poporului, majoritatea a ales a doua
variant
93
. Explicaiile legate de sprijinul populaiei fa de democraia direct pot fi
diferite, reliefndu-se fie creterea nivelului educaional i cel al informrii publicului
care, astfel, capt o mai mare ncredere n sine i n capacitile sale cognitive i
decizionale, fie dezamgirea fa de clasa politic i de funcionarea instituiilor politice
existente
94
.

Democraia reprezentativ versus democraia participativ

Dup cum arat Giovanni Sartori, a considera democraia
reprezentativ o form de conducere politic n care poporul
exercit puterea prin intermediari, cei care inevitabil o
acapareaz i deturneaz, transformnd-o ntr-o democraie
guvernat, nu este o abordare corect. Cei care aduc astfel de
acuze democraiei reprezentative liberale pornesc de la premisa
c ntr-un astfel de sistem politic poporul nu guverneaz dect
cu ocazia alegerilor, prin procesul electoral, moment de prea
scurt durat pentru a fi ntr-adevr semnificativ. ns, dac
puterea electoral n sine este garania mecanic a demo-
craiei
95
, ceea ce se omite este faptul c substana democraiei
este dat de formarea liber a opiniei publice. Alegerile au un suport preelectoral. Dei
nu trebuie s desconsiderm importana alegerilor, nu putem izola evenimentele
electorale de ntregul circuit al procesului formrii opiniilor. () n cele din urm
opinia celor guvernai este fundamentul real al guvernrii. () Alegerile sunt
mijloace n vederea unui scop finalitatea fiind guvernarea opiniilor, adic un guvern
care s reacioneze i s fie rspunztor fa de opinia public
96
.
Conceptul de democraie participativ este analizat de Giovanni Sartori n
contextul unei clarificri terminologice la care apeleaz reputatul politolog. Astfel, se

92
Vezi Russel J. Dalton, Wilhelm Brklin, and Andrew Drummond, Public Opinion and Direct
Democracy, p.146.
93
Vezi Ibidem, n.9, p.152.
94
95
Giovanni Sartori, Teoria reinterpretat a democraiei, p. 99
96
Ibidem.
Giovanni Sartori
35
impune o distincie i lmurire a sensurilor noiunilor de democraie electoral,
democraie participativ i democraie prin referendum.
Democraia electoral este tratat de Sartori ca element constitutiv al
democraiei reprezentative, prima dintre ele ilustrnd modul n care opinia public se
manifest n cadrul alegerilor () i ceea ce presupun alegerile n sine
97
. Democraia
electoral, integrat n cadrul democraiei reprezentative, trimite ctre anumite
proceduri prin care cetenii cu drept de vot desemneaz nu modul de guvernare, nici
problemele publice controversate i nici diferite politici concrete, ci doar pe cei care vor
guverna. Criticilor democraiei liberale acest lucru li se pare prea puin, ns, innd cont
de procesul de formare a opiniei publice i de permanenta presiune pe care aceasta o
exercit asupra guvernanilor, mecanismele democraiei reprezentative, prin procedeele
electorale la care apeleaz, responsabilizeaz continuu guvernanii n faa alegtorilor.
Astfel, teoria democraiei electorale susine () c (a) democraia postuleaz o opinie
public autonom (b) care susine, prin alegeri, guverne bazate pe consimmnt, (c)
care, la rndul lor, rspund la opiniile publicului
98
.
Dac democraia reprezentativ se mulumete cu postulatele mai sus amintite,
oferite de democraia electoral, exist teoreticieni ai democraiei care cred c se
impune o extindere a procedurilor electorale i a posibilitilor de activism politic
oferite cetenilor, cutndu-se construirea a ceea ce deseori e numit democraie
participativ. La fel cum sunt puse n antitez democraia direct i cea reprezentativ,
n aceeai manier, de cele mai multe ori e prezentat democraia participativ n
antitez cu cea reprezentativ. Dac din prima rezult a fi ncurajat participarea direct
a cetenilor n spaiul public i n viaa politic a comunitii, n democraia
reprezentativ participarea cetenilor e considerat minimal, ea rezumndu-se la
momentul electoral. Astfel, democraia participativ e vzut ca o nou form, adaptat
contemporaneitii, a democraiei directe. ns, pentru Giovanni Sartori
99
, aceast
abordare dihotomic democraie participativ versus democraie reprezentativ este
greit. Democraia reprezentativ liberal nu a neglijat niciodat participarea activ a
cetenilor la viaa public. S-a neles ns c dac analizm problema participrii n
mod serios, aa cum ar trebui s o fac participaionitii, atunci este evident faptul c a
lua parte este o atitudine semnificativ, autentic i real numai n cadrul unui grup
restrns
100
. Democraia liberal a ncurajat participarea civic n diferite grupuri de
interese, precum i implicarea cetenilor n administrarea treburilor comunitare de la
nivel local, vznd n participarea activ a indivizilor mecanismul fundamental al
microdemocraiilor. Totui, la nivel central, alegerea, n urma procedurilor electorale,
a reprezentanilor politici a rmas drept singura soluie viabil. Dac se ncearc

97
Ibidem, p.112.
98
Ibidem, p.118.
99
100
Ibidem, p.121.
36

extinderea democraiei participative i la nivelul macrodemocraiilor, cutndu-se
eliminarea reprezentanilor politici i luarea deciziilor direct de ctre popor, se
contureaz o alt ipostaz a democraiei directe, ceea ce Sartori numete democraia
prin referendum.

Democraia participativ ca democraie prin referendum

Democraia prin referendum este, dup cum spune denumirea, o democraie n care
demos-ul decide n mod direct asupra problemelor controversate, dei fr a se reuni,
ci discret, prin intermediul referendumului. () Se poate afirma c democraia prin
referendum reprezint depirea nlesnit de mijloacele tehnologice limitelor de
dimensiune i spaiu ale democraiei directe
101
.
Datorit instrumentelor tehnice de astzi exist posibilitatea ca toi cetenii unui stat,
indiferent de numrul populaiei, s fie consultai prin referendum, ori de cte ori este
nevoie, prin intermediul votului electronic. Suntem pe cale s intrm ntr-o er de pur
democraie jeffersonian, scrie Dick Morris, n care ntrunirile pe Internet i vor consilia
zilnic sau sptmnal pe alei, structurnd majoritatea deciziilor pe teme importante.
ntr-un asemenea mediu, reprezentanii notri alei vor suferi aceeai scdere a puterii
cu care s-au confruntat deja legislatorii statului California. n acest stat, chestiunile cele
mai importante sunt decise direct de ctre alegtori, nu de legislativ. n viitor, la nivel
naional, ntrunirile alegtorilor pe Internet vor domina arena politic
102
.
Tehnologia actual permite renvierea democraiei directe, fr a mai lua n
calcul impedimentele date n trecut de dimensiunea teritoriului i a populaiei. Dac
democraia prin referendum este sau nu dezirabil pentru sistemul politic democratic
este o chestiune amplu dezbtut astzi. Pentru Robert Dahl, dac prima transformare
democratic a fost cea ctre statul-cetate democratic, iar cea de-a doua este constituit
de tranziia dinspre statul-cetate nspre statul-naiune, este posibil ca cea de-a treia
transformare s implice o poliarhie III care ar rezulta din nevoia de limitarea a
decalajului dintre elitele politice i demos
103
, avnd n vedere faptul c astzi se pot
asigura: condiii ca informaiile privind problemele politice s fie accesibile, ntr-un
mod facil, tuturor cetenilor; oportuniti deschise tuturor; o putere de decizie i de
influenare a agendei politice pus la dispoziia publicului; precum i posibilitatea ca
cetenii s poat lua parte eficient la dialogul politic
104
.
Din punct de vedere tehnic, acest nou tip de poliarhie este uor de implementat.
Dar problemele pe care le presupune nu sunt puine i nici uoare. Politologul american,

101
Ibidem, p.119.
102
Dick Morris, Noul Principe. Machiavelli n secolul al XXI-lea, p.330.
103
Robert Dahl, Democraia i criticii ei, p.467.
104
Vezi Ibidem, p.467.
37
ajungnd n acest punct al analizei, se ntreab cum ar putea garanta o societate
democratic c informaiile puse la dipoziia cetenilor sunt n egal msur i bune,
sau dac nu s-ar putea ntmpla ca elitele politice s exploateze tehnologia comuni-
caiilor interactive pentru a manipula publicul ca s serveasc altor scopuri?
105
. Tot el
conchide c, dei este de dorit s existe un public activ i informat, totui n condiiile
de extrem complexitate n politica public () un asemenea scop depete
posibilitile umane
106
.
Dei democraia prin referendum ar face trecerea de la democraia guvernat la
democraia care guverneaz
107
, pentru Giovanni Sartori aceasta presupune cteva
neajunsuri majore care o mpiedic s fie o soluie viabil. ntr-o democraie prin
referendum mecanismul decizional ar fi n principal unul de sum zero, referendumul
fiind o procedur prin care majoritatea ctig, iar minoritatea pierde. Politicile de
compromis, de sum pozitiv vor fi mult mai dificil de adoptat. Exist apoi pericolul
supralicitrii opiniei publice. Ci dintre ceteni ar fi dispui s-i sacrifice n
permanen timp i energie pentru a se informa, delibera i vota. ns impedimentul cel
mai mare este cel al competenei cognitive, n condiiile creterii complexitii
societii i a deciziilor politice de care este nevoie.
Faptul c lumea politic este din ce n ce mai complex nu poate fi pus la ndoial; nu
este doar un rezultat al creterii i globalizrii interdependenelor, ci chiar al extinderii
sferei politicului. () Democraia prin referendum va eua repede i n mod lamentabil
pe rmurile incompetenei cognitive
108
. Avnd n vedere aceste lucruri, Sartori
consider c n realitate opinia public asigur o existen viabil doar democraiei
reprezentative care nglobeaz democraia electoral, cea care cere din partea opiniei
publice tocmai ceea ce opinia public este n msur s ofere
109
, iar democraia prin
referendum e util doar ca experiment mental menit a ne face s nelegem limitele
democraiei participative.

Teme de verificare:
1. Democraia participativ i mbuntirea democraiei liberale
2. Democraia participativ n abordarea lui Giovanni Sartori
3. Problematica democraiei prin referendum

105
Ibidem, p.469.
106
Ibidem.
107
Vezi Giovanni Sartori, Teoria reinterpretat a democraiei, p.122.
108
Ibidem, p.125.
109
Ibidem.
38

3.3.5 Consociaionalism, consensualism i majoritarism

Plecnd de la nelegerea democraiei ca poliarhie, n maniera teoretizat de
Robert Dahl, Arend Lijphart politolog american, de origine olandez, ce s-a remarcat
n domenii precum analiza comparat, teoria democraiei i analiza instituional va
ncerca s identifice ipostazele cunoscute de democraia contemporan, n diferitele ri
n care este ea implementat. Dac n Modele ale democraiei. Forme de guvernare i
funcionare n treizeci i ase de ri va ajunge la concluzia c varietatea enorm de
reguli i instituii formale i informale pe care le-am descoperit n democraii pot fi
reduse la un model bidimensional, pe baza contrastului dintre guvernarea majoritarist
i cea consensualist
110
, n lucrarea Democraia n societile plurale, Lijphart va dori
s rspund la ntrebarea cum e cu putin democraia stabil n societile plurale? Ce
fel de proceduri i instituii trebuie s formeze un sistem politic, ntr-o societate marcat
de clivaje segmentale culturale, etnice, lingvistice, religioase sau ideologice, pentru ca
s nu-i piard caracteristicile democratice?

Democraia consociaional

Prezena, ntr-o societate, a clivajelor accentuate nu este un element,
consider Lijphart, care s fac democraia imposibil. Ea va exista,
dac se va dezvolta respectnd anumite trsturi. Prima i cea
important dintre ele este guvernarea de ctre o mare coaliie a
liderilor politici ai tuturor segmentelor semnificative din societatea
plural () Celelalte trei elemente eseniale ale democraiei
consociaionale sunt: (1) vetoul reciproc sau regula majoritii
convergente, care servete drept protecie suplimentar a intereselor vitale ale
minoritii; (2) proporionalitatea ca standard principal al reprezentrii politice,
numirilor n funcii publice i alocrii fondurilor publice; i (3) un grad nalt de
autonomie pentru fiecare segment n administrarea afacerilor interne
111
.
Faptul c exist o cooperare a tuturor elitelor politice semnificative pentru
segmentele importante din societate, alctuindu-se, astfel, un guvern reprezentativ
pentru societatea plural, prin formarea sa n urma unei mari coaliii, face ca
minoritile s nu poat fi n permanen excluse de la guvernare, evitndu-se posibilele
conflicte cauzate de marginalizare. Existena unui veto reciproc drept acordat tuturor
minoritilor limiteaz domnia majoritii, precum i posibilitatea de a periclita
cooperarea intersegmental a elitelor
112
. Acest limitare este asigurat i de principiul
proporionalitii, care mpiedic o suprareprezentare a majoritarilor n detrimentul

110
Arend Lijphart, Modele ale democraiei, Editura Polirom, Iai, 2000, p.274.
111
Arend Lijphart, Democraia n societile plurale, Editura Polirom, Iai, 2002, p.42.
112
Ibidem, p.53.
Arend Lijphart
39
minoritilor, iar autonomia segmental face ca s existe o guvernare a minoritii de
ctre ea nsi n domeniile care o privesc exclusiv
113
.
Democraia consociaional prezint anumite trsturi care atrag critici legate, n
principal, de faptul c nu este suficient de democratic i, de asemenea, c nu este
destul de capabil s instaureze o guvernare stabil i eficient
114
. Democraiei
consociaionale, conform principiului guvernrii de ctre o mare coaliie, i lipsete un
element fundamental, opoziia politic puternic. Totui, a aplica acelai etalon de
msur societilor omogene i celor cu pronunate clivaje segmentale este un lucru
incorect. n democraiile consociaionale este esenial s nu fie exclus de la guvernare,
n permanen, nici un segment important al societii, existnd ca element de control
un parlament, sau un alt corp n faa cruia o mare coaliie rspunde
115
.
Dei consociaionalismului democratic i se mai pot aduce numeroase critici
faptul c, n loc s omogenizeze societatea, o divizeaz n grupuri mai autonome i
independente; c exist n permanen pericolul unui blocaj decizional, cauzat de
existena veto-ului reciproc; c este un tip de guvernare costisitor, etc. totui,
avertizeaz Lijphart, pentru multe societi plurale alegerea nu se face ntre modelul
normativ britanic de democraie i modelul consociaional, ci ntre democraia
consociaional sau nici un fel de democraie
116
.

Democraia majoritarist i cea consensualist

n lucrarea Modele ale democraiei, Arend Lijphart consider c varietatea
instituiilor guvernamentale, din cadrul diferitelor sisteme politice democrate, poate fi
sistematizat, dac se va cuta rspunsul la ntrebarea: ct sunt de majoritariste i de
consensualiste regulile i aplicarea lor?
117
.
Esena modelului majoritarist este dat de aplicarea direct a principiului majoritii,
ca instrument decizional principal, pe cnd modelul consensualist accept guvernarea
majoritii [care este n continuare considerat superioar domniei minoritii] doar ca
cerin minim: n loc s fie mulumit cu majoritile decizionale strnse, caut s
maximizeze dimensiunea acestor majoriti
118
.
Exist, consider Lijphart, dou variabile independente numite dimensiunea
executiv-partide i dimensiunea federal-unitar n funcie de care democraia capt
un aspect majoritarist sau consensualist. Aceste dou dimensiuni au n alctuirea lor cte
un set distinct de cinci variabile care, mpreun, definesc aspectul unui anumit regim

113
Ibidem, p.58.
114
Ibidem, p.64.
115
Ibidem, p.65.
116
Ibidem, p.254..
117
Arend Lijphart, Modele ale democraiei, p.25.
118
Ibidem, p.26.
40

politic democratic. Dimensiunea executiv partide e format din caracteristicile felului
n care este mprit puterea executiv, tipul sistemului de partide, a celui electoral i a
grupurilor de interese; dimensiunea federal-unitar se axeaz pe raportul dintre
guvernarea unitar i cea de tip federalist.
Comparnd caracteristicile modelului majoritarist cu cele ale modelului consen-
sualist, Arend Lijphart va observa c diferenele pe dimensiunea executiv-partide
dintre cele dou sunt urmtoarele:
1. Concentrare a puterii executive n cabinete majoritare monocolore contra mprire
a puterii executive n coaliii largi multipartidiste; 2. Relaii legislativ-executiv n care
executivul este dominant contra echilibru al puterii ntre executiv i legislativ; 3.
Sistem bipartidist contra sistem multipartidist; 4. Sistem electoral majoritar i
disproporional contra reprezentare proporional; 5. Sistem pluralist al grupurilor de
interese, competiie deschis tuturor, contra sistem coordonat i corporatist, al crui
scop este compromisul i concentrarea
119
.
ntr-o manier asemntoare, Lijphart va considera c diferenele pe
dimensiunea federal-unitar sunt:
1. guvernare centralizat i unitar contra guvernare descentralizat i federal; 2.
Concentrare a puterii legislative de ctre un legislativ unicameral contra separare a
puterii legilative ntre dou camere cu puteri egale, dar constituite diferit; 3. Constituii
flexibile () contra constituii rigide; 4. Sisteme n care legislativele au ultimul cuvnt
n privina constituionalitii () contra sisteme n care legile sunt subiect al
controlului constituional de ctre curile constituionale (); 5. Bnci centrale care
sunt dependente de executiv contra bnci centrale independente
120
.
Dei exist o abordare convenional care vede modelul consensual al demo-
craiei ca fiind unul mult mai puin eficient dect cel majoritarist interpretare acceptat
aproape ca o axiom teoretic, fr o ntemeire empiric o verificare operaional,
empiric, va demonstra c n mod clar, democraiile majoritariste nu sunt superioare
democraiilor consensualiste n organizarea economiei i meninerea pcii sociale
121
.
Chiar dac democraiile consensuliste nu le ntrec pe cele majoritariste n privina
eficienei i calitii actului decizional de guvernare, despre ele nu s-a putut demonstra
nici c ar fi inferioare.
n schimb, exist anumite aspecte unde modelul consensualist este superior.
Democraia consensualist se dovedete a fi mai generoas i mai tolerant dect
modelul majoritarist, fiind nclinat s construiasc politici sociale mai ample, un sistem
penal mai indulgent, o protecie a mediului sporit, precum i acordarea unui ajutor

119
Ibidem, p.26-27.
120
Ibidem, p.27.
121
Ibidem, p. 251.
41
extern mai generos. Astfel, consensualismul are o mai mare predilecie ctre instaurarea
unor state ale bunstrii. Aceeai ipostaz consensualist a democraiei face ca
reprezentarea politic a populaiei s fie mult mai bun dect n cadrul sistemului
majoritar, motiv ce va aduce, n rndul cetenilor, la o participare electoral i o
satisfacie fa de democraie sporite.
Interesul strnit de studiile de Arend Lijphart, axate pe gsirea caracteristicilor
democraiei i pe identificarea unei tipologii a sistemelor politice democratice, a fost
deosebit, ns au existat i critici legate de maniera n care s-a instituit dihotomia
majoritarism-consensualism. Pentru Giovanni Sartori
122
, Lijphart supradimensioneaz
atribuiile majoritii n cadrul modelului majoritarist, deoarece, nicicnd o democraie
concret nu se supune principiului majoritii absolute. Principiul funcional este cel al
majoritii limitate afirmarea drepturilor majoritii n limitele repectrii minoritilor ,
iar procesul decizional democratic, indiferent de modelul existent, este unul care presu-
pune un cadru operaional al comitetelor, n care deciziile sunt, de cele mai multe ori, nu
de sum zero, ci de sum pozitiv. Aceste critici nuaneaz abordarea lui Lijphart
privind analiza sistemelor politice democratice, dar ea nu afectez meritul cunoscutului
politolog n reliefarea trsturilor principale ale unor ipostaze ale democraiei, ajutnd la
clarificarea opiunilor pentru rile care se afl la nceput n ceea ce privete elaborarea
unor instituii i a unor legi fundamentale democratice.

Teme de verificare:
1. Caracteristicile democraiei consociaionale
2. Diferenele dintre modelul democraiei majoritariste i cel al democraiei
consensualiste

122
42

4. Democraia i procesul decizional

Principiul majoritii ca instrument decizional

n cadrul teoriei democraiei un capitol distinct este cel al analizei procesului
decizional. Principiul fundamental al lurii unei hotrri ntr-un proces decizional
democratic este, fr ndoial, cel dat de regula majoritii. Acest principiu al
majoritii, vzut ca procedeu decizional, a fost un subiect dezbtut de filosofia politic
nc din Antichitate. Dac, pentru Platon, principiul dreptii, cel al oikeiopragiei,
interzice ca diferitele decizii presupuse de viaa ntr-o comunitate s fie luate de
majoritate, deoarece raional este ca acestea s fie atribuite doar celor care cunosc
adevrata esen a lucrurilor i pot deosebi ntre bine i ru, pentru Aristotel dei el nu
era un partizan al democraiei n cutarea sa permanent a justei msuri i a
echilibrului, fr de care o cetate nu poate fi bine ornduit, exist cteva argumente n
favoarea considerrii principiului majoritii drept instrument decizional legitim.
Majoritatea () este mai presus de oamenii superiori, dac nu individual, cel puin n
mas () n aceast mulime fiecare individ are partea sa de virtute, de nelepciune, i
reunindu-se toi, formeaz, se poate spune, un singur om
123
, iar n mod individual,
oamenii () vor judeca mai puin bine dect nvaii; ns toi mpreun ori vor preui
mai mult, ori nu vor fi mai prejos. Din o sumedenie de pricini, meteugarul nu este nici
singurul, nici cel mai bun judector () O cas, bunoar, poate fi criticat de acela
care a construit-o, ns ea va fi i mai bine criticat de cel ce o locuiete
124
.
Individualitile sunt inferioare ca judecat celor muli atunci cnd se formeaz un
colectiv, iar majoritatea tie cel mai bine care sunt problemele cele mai stringente i
cum trebuie soluionate.
O problem dificil, care apare n momentul n care este acceptat regula majoritii,
este cea referitoare la ndreptirea pe care ar avea-o majoritatea ca s decid i s
acioneze mpotriva voinei unei minoriti, avnd n vedere c este posibil
experiena istoric ne-a demonstrat de numeroase ori acest lucru ca minoritatea s
aib revendicri legitime, corecte i utile comunitii.
Pentru John Locke, colectivitatea politic presupune intrinsec, ntr-un mod de
necontestat, regula majoritii: cnd un anumit numr de oameni au consimit astfel s

123
Aristotel, Politica, cartea III, cap.VI, 4, Editura Antet, Oradea, 1999.
124
Ibidem, cartea III, cap.VI, 10.
43
alctuiasc o colectivitate (community) sau crmuire, ei sunt ncorporai i alctuiesc un
corp politic, n care majoritatea are dreptul de a aciona i hotr pentru restul
125
, n
msura n care nu se decide ceva mpotriva faptului esenial care a dus la alctuirea
corpului politic nevoia de garantare a drepturilor naturale ale individului: dreptul la
via, libertate i avere.
Pentru muli teoreticieni, acceptarea simplei majoriti drept criteriu decizional n
cadrul procesului politic nu este un lucru linititor, pentru c, n aceste condiii, de
multe ori apar hotrri de sum zero n care majoritatea ctig totul, iar minoritatea
pierde. Aceast situaie va conduce inevitabil ctre tensiuni i conflicte de nedorit ntr-
o societate. De multe ori s-a considerat c o comunitate armonioas este una unitar n
care disensiunile sunt diminuate ct mai mult posibil.
Legtura social este solid, consider J.J. Rousseau, atunci cnd binele comun este
cunoscut i hotrt de ctre toi membrii unei comuniti. Cnd legtura social ncepe
s se destrame i statul s slbeasc, cnd interesele particulare ncep s se fac simite
i societile mici s-o influeneze pe cea mare, interesul comun se schimb n ru i
gseti opozani; nu mai gseti unanimitate n voturi; voina general nu mai este
voina tuturor; se isc contraziceri, dezbateri; i cea mai bun dintre preri nu mai este
primit fr dispute
126
. Pentru Rousseau, o societatea perfect e o comunitate n care
domnete unanimitatea, deoarece aceast lucru nseamn c hotrrile care se iau sunt
conforme n ntregime cu binele comun i nu doar cu intereselor unora, fie ei i
majoritari. Cu ct domnete mai mult nelegere n adunri, adic cu ct opiniile se
apropie de unanimitate, cu att voina general este mai dominant; pe cnd dezbaterile
lungi, disensiunile, tumultul, vestesc precumpnirea intereselor particulare i declinul
statului
127
.
Dincolo de cutarea utopic a armoniei perfecte, principiul majoritii rmne
regula fundamental a procesului democratic, avnd n vedere faptul c acesta nu
funcioneaz niciodat ca un criteriu absolut majoritatea face orice, ci el este
ntotdeauna limitat de drepturile minoritii, care nu pot fi nclcate, astfel, instituindu-
se principiul majoritii limitate
128
. Pentru John H. Hallowell, ceea ce pretinde o form
democratic de guvernare nu este supunerea n faa voinei majoritii ntruct aceasta ar
fi numeric superioar, ci mai curnd supunerea n faa judecilor chibzuite ale
majoritii (...) Ne supunem deciziilor majoritii () pentru c ele dau seama de cea
mai bun judecat pe care o poate face societatea la un moment dat, cu privire la o
problem
129
. Principiul majoritii nu trebuie vzut ntr-o manier secvenial, ci
procesul decizional democratic trebuie neles n desfurarea sa. Majoritatea nu este

125
John Locke, Al doilea tratat despre crmuire, VIII, 95, Editura Nemira, Bucureti, 1999, p.119.
126
Jean-Jacques Rousseau, Contractul social, cartea IV, cap I, Editura Antet, p.94.
127
Ibidem, p.96.
128
129
John H. Hallowell, Temeiul moral al democraiei, Editura Paideia, Bucureti, p.99
44

fix, nu e aceeai ntotdeauna minoritatea de astzi poate deveni majoritatea de mine,
iar decizia luat la un moment dat de o majoritate poate fi respins ulterior de o alt
majoritate
130
.
Principiul majoritii trebuie neles i n latura sa procedural. El nu funcioneaz
dect ca regul procedural de luare a deciziilor, nu nlocuiete dezbaterile, deliberrile
i discuiile argumentate. Votul majoritii nu precede discuia, ci o sfrete. El este
expresia unei decizii luate n urma deliberrii i nu trebuie s in locul deliberrii
nsi. n msura n care discuiile nu sunt ct se poate de largi, n msura n care
judecile se obin mai curnd prin constrngere dect prin persuasiune () n msura
n care ele sunt utilizate mai mult pentru a ascunde mai multe probleme dect pentru a
le lumina () n aceast msur principiul domniei majoritii este un principiu corupt
i pervertit
131
.

Mecanismele procesului decizional democratic

Astfel, majoritatea, prin ea nsi, nu ofer o raiune suficient pentru luarea unei
decizii. Principiul majoritii nu asigur prin simpla sa prezen necesitile unui proces
decizional democratic. Robert Dahl
132
consider c pentru a exista posibilitatea ca toi
cei care fac parte dintr-o comunitate s participe la luarea deciziilor politice este nevoie
de cel puin cinci criterii care trebuie riguros ndeplinite:
1. participarea efectiv
(posibilitatea acordat tuturor, nediscriminatoriu, de a-i face
cunoscute opiniile);
2. egalitatea la vot
(posibilitatea de a vota este acordat tuturor, voturile fiind conside-
rate egale ntre ele);
3. nelegerea luminat
(posibilitatea deschis tuturor de a se informa despre problemele
dezbtute);
4. controlul asupra agendei
(posibilitatea membrilor comunitii de a hotr ce probleme trebuie
dezbtute)
5. cuprinderea adulilor
(toi cei majori s fie considerai ceteni cu aceleai drepturi politice).
Aceste criterii, numite de Dahl standarde ideale, asigur elementele n funcie de care
poate fi evaluat o comunitate pentru a ti dac deliberrile sale politice sunt

130
Vezi Ibidem,, pp. 99-100.
131
Ibidem, p.100.
132
Vezi Robert Dahl, Despre democraie, Editura Institutul European, Iai, 2003, pp.39-40, i Robert
Dahl, Democraia i criticii ei, ed.cit., cap.8 i cap.9.
45
democratice. Cele cinci criterii sunt standarde standarde-ideale, dac vrei fa de
care trebuie evaluate procedurile propuse n orice asociaie unde se aplic premisele.
Orice proces care le-ar ndeplini pe de-a-ntregul ar fi un proces perfect democratic i
oricare conducere a asociaiei ar fi o conducere perfect democratic. () Chiar dac
aceste criterii nu pot fi niciodat ndeplinite pe de-a-ntregul, ele sunt utile n evaluarea
posibilitilor lumii reale
133
.
ntorcndu-ne la metoda prin care sunt luate deciziile ntr-un proces democratic,
trebuie readus n atenie regula majoritii. Care sunt motivele pentru care s
considerm aceast regul decizional superioar alteia? Este de obicei suficient
majoritatea relativ pentru luarea unei decizii, iar majoritatea absolut i cea calificat
trebuie considerate ca reguli decizionale doar n situaii speciale? De ce s nu fie, aa
cum considera Rousseau, cutat n permanen unanimitatea, iar regula majoritii s
se aplice doar ca soluie de compromis? Acestea sunt doar cteva ntrebri pe care le
presupune o analiz a regulii majoritii atunci cnd este considerate metod decizional
ntr-un proces democratic.
n Democraia i criticii ei, Robert Dahl prezint patru justificri pentru regula
majoritii
134
:
(a) maximizarea autodeterminrii;
(b) regula majoritii ca o consecin necesar a unor cerine rezonabile;
(c) faptul c este mult mai probabil s duc la decizii corecte
(d) maximizarea utilitii.
Primul argument are n vedere c regula majoritii maximizeaz numrul persoanelor
care pot exercita autodeterminarea n deciziile colective
135
, deoarece dac numrul
celor care decid ar fi mai mic dect simpla majoritate atunci e posibil ca cei exclui s fi
dorit o alt decizie, iar numrul lor s fie superior, iar dac majoritatea necesar lurii
unei hotrri ar fi mai mare dect 50% + 1 atunci este posibil ca un numr mai mic de
ceteni s blocheze dorina unui numr mai mare. Al doilea argument arat faptul c
regula majoritii ndeplinete patru cerine rezonabile: b.1. este decisiv; b.2. nu
favorizeaz nici un votant; b.3. este neutr (nu favorizeaz nici o alternativ) i b.4. este
receptiv la modul pozitiv (dac tuturor cetenilor le e indiferent dac este aleas
decizia A sau B, neparticipnd la deliberare i vot, i doar unul singur este ferm n
favoarea deciziei A, aceasta va fi i cea aprobat). Al treilea argument se bazeaz pe
faptul c judecile mai multor persoane sunt probabil mai nelepte i cu siguran mai
puin supuse unor greeli crase dect judecile unei singure persoane sau ale unui grup
restrns de persoane
136
, iar majoritatea relativ e suficient pentru c, altfel, acceptarea
unei supermajoriti ca regul decizional ar nsemna c o minoritate poate bloce o
hotrre i s-i impun punctul de vedere. Ultimul argument se ntemeiaz pe faptul c

133
Robert Dahl, Democraia i criticii ei, p.152.
134
Ibidem, p.189.
135
Ibidem.
136
Ibidem, p.194.
46

regula majoritii asigur cel mai mare grad de satisfacie n comunitate, maximiznd
beneficiul mediu al deciziilor pentru toi cetenii. Astfel, chiar dac numai 51 de
ceteni dintr-un demos de 100 sunt n favoarea unei legi, iar 49 se opun acesteia,
ctigul net, potrivit principiului majoritii ar fi, s spunem, dou uniti de satis-
facie
137
. Numrul celor mulumii va fi ntotdeauna superior celor nemulumui.
Dei regula majoritii se dovedete a fi fundamental pentru luarea hotrrilor
ntr-un proces democratic, reducerea ntregului mecanism decizional la aceasta ar fi o
greeal. Avnd n vedere faptul c politicul const din decizii colectivizate
138
i c,
cel puin pn n prezent, democraia liberal s-a dovedit a fi forma funcional a
democraiei moderne, se impune analiza felului n care sunt luate deciziile colectivizate
de ctre un grup special desemnat pentru acest lucru. Deciziile colectivizate sunt
hotrrile ce se impun i se aplic asupra ntregii comuniti, indiferent de numrul
celor care particip la elaborarea lor
139
. n cadrul democraiilor reprezentative cei care
iau decizii colectivizate sunt reprezentanii alei direct, sau indirect de ctre demos.
Pentru o bun nelegere a procesului decizional este nevoie de analiza fenomenelor care
duc spre adoptarea unei astfel de decizii i a mecanismelor dominante din interiorul
grupului decizional.
O decizie colectivizat, arat Giovanni Sartori, presupune costuri procedurale
interne pentru cei care fac parte din grupul decizional i riscuri externe pentru cei
crora le sunt destinate deciziile i care nu fac parte din grupul decizional. Astfel, se pot
elabora dou axiome:
Axioma 1: Toate deciziile de grup sau colective au costuri interne, cu alte cuvinte,
costuri pentru cei care iau deciziile denumite n general costuri ale procesului
decizional; Axioma 2: Toate deciziile colectivizate implic riscuri externe, adic riscuri
pentru cei crora deciziile le sunt adresate, pentru cei care le primesc din exterior, ab
extra
140
.
Costurile interne apar ntruct cei care fac parte din grupul decizional trebuie s
sacrifice energie, disponibilitate, efort intelectual i timp pentru luarea deciziilor, iar
riscurile externe intervin pentru c membrii colectivitii vor suporta efectele unor
hotrri ce nu sunt luate, n mod direct, de ctre ei, existnd astfel posibilitatea s fie
condui fr a se ine seama de interesele lor reale, ntr-un mod incompetent, sau
necinstit. ns, aa cum arat Sartori, costurile decizionale dei sunt o realitate, riscurile
externe exist doar n potenialitate, nefiind obligatoriu ca ele s se manifeste.
n stabilirea costurilor interne ale procesului decizional i a riscurilor externe se
pot stabili dou reguli: 1. numrul celor care decid se afl ntr-o relaie direct cu

137
Ibidem, p.196.
138
139
Vezi Ibidem.
140
Ibidem, p.205.
47
costurile procesului decizional ele cresc simultan
141
, cu alte cuvinte, cu ct sunt mai
numeroi membrii grupului decizional cu att sunt mai mari eforturile depuse pentru
luarea unei decizii i 2. numrul celor care decid se afl n raport invers proporional
cu riscurile externe pe msur ce crete corpul decizional se reduc riscurile
externe
142
, astfel, cu ct este mai numeros grupul decizional cu att sunt mai puine
riscurile pe care trebuie s le suporte colectivitatea. Aceste dou regului par, la o prim
vedere, imposibil de compatibilizat, deoarece aceeai variabil cea a numrului de
membri ai grupului decizional este cerut cu valori mici de prima regul i cu valori
mari de cea de-a doua. Astfel, dac reducerea costurilor interne ale procesului decizional
solicit un numr ct mai mic de membri ai grupului decizional, scderea riscurilor
externe, pentru cei care nu fac parte din respectivul grup, cere un numr ct mai mare de
membri.
mbinarea optim a celor dou reguli ar fi foarte dificil de aflat, consider
Sartori, dac nu ar exista i alte variabile ce pot fi luate n calcul, precum metoda
formrii corpului decizional menit s reduc riscurile externe i procedura de luare
a deciziilor cu ajutorul creia scad costurile interne
143
. Curba riscurilor externe scade
vertiginos nu doar prin creterea numrului de membri ai corpului decizional, ci i prin
metoda de formare a acestuia, care trebuie s fie cea a reprezentativitii. Dac structura
grupului de decizie e format din indivizi care reprezint ct mai bine multiplele
interese ale membrilor ntregii colectiviti, numrul celor din corpul decizional poate fi
sczut fr a crete semnificativ riscurile externe. Curba costurilor interne variaz i ea
nu doar n funcie de numrul membrilor corpului decizional, ci i n funcie de
procedurile care sunt necesare pentru luarea unei decizii. Astfel, dac pentru validarea
unei hotrri este nevoie de unanimitate, atunci costurile interne sunt maxime, ele
scznd o dat cu coborrea pragului de voturi necesare lurii unei decizii pn la
majoritatea relativ, cnd costurile interne ale procesului decizional sunt minime.
Aadar, chiar dac numrul de membrii nu este unul foarte mic din cauza unei bune
reprezentri a intereselor colectivitii alegerea unei proceduri de tipul majoritii
relative simplific i scade costurile interne.

Procesul decizional n cadrul comitetului

Analiza procesului decizional trebuie continuat i cu expunerea mecanismelor
care apar n cadrul unui grup aflat n postura de decident. Pentru Sartori, o colectivitatea
relevant pentru analiza procesului decizional din cadrul unei democraii (i n general
dintr-un sistem politic) este comitetul. Acesta este un grup mic, interactiv, n relaie
fa-n-fa () durabil, instituionlizat () confruntat cu un flux de decizii () fiind

141
Ibidem, p.206.
142
Ibidem.
143
Ibidem, p. 208.
48

ntr-un context decizional continuu
144
. ntr-un regim politic cele mai numeroase decizii
luate sunt expuse discuiei, examinrii i elaborrii n prealabil n cadrul unor comitete.
Toate deciziile luate de un regim politic sunt examinate anterior, discutate i elaborate
de ctre unul sau mai multe comitete. Iar din moment ce un guvern este () un comitet,
adeseori tot un comitet este cel care decide n ultim instan
145
. n cadrul unui comitet
mecanismul principal de luare a deciziei nu este votul i regula majoritii, ci cutarea
permanent a hotrrilor de sum pozitiv, prin care toi membrii s fie mulumii, n
virtutea regulii compensaiilor reciproc amnate. Astfel, n urma negocierii dintre
membrii comitetului unii cedeaz n favoarea unei decizii, pentru ca n viitor, la rndul
lor, s beneficieze de sprijinul celor pe care i-au susinut. n cadrul democraiilor se
creeaz comitete reprezentative (responsabile i rspunztoare) aezate n puncte
cheie
146
, iar recompensele interne ce se acord n interiorul lor devin recompense
externe n general, adic recompense acordate celor reprezentai
147
.
Comitetele nu sunt singurele tipuri de grupuri decizionale din cadrul unei
democraii sistem politic n care funcioneaz referendumuri generale sau locale, sau
diferite alte grupuri instituionalizate ce nu se ncadreaz n definiia dat comitetului
ns acesta este foarte important pentru procesul decizional, iar analiza sa nu trebuie, aa
cum se ntmpl de multe ori, neglijat. Un sistem de comitete nu este incompatibil, ba
chiar sprijin, o bun funcionare a unei democraii reprezentative. Comitetele sunt
corpuri decizionale optime, ofer posibilitatea celor care au o mai mare convingere i
ncredere ntr-o preferin s-i impun prin negociere i deliberare punctul de vedere,
ele producnd rezultate de sum pozitiv pentru ntreaga colectivitate
148
.
Avnd n vedere cele amintite pn acum, un sistem decizional ideal consider
Sartori ar trebui s ndeplineasc urmtoarele cerine: (a) fiecare individ s aib
aceeai importan; (b) intensitile (sau preferinele) egale s dein aceeai importan;
(c) rezultatele de sum zero i cele de sum pozitiv s fie echilibrate n mod repre-
zentativ; (d) riscurile externe s fie reduse; (e) costurile decizionale s fie reduse
149
.

Teme de verificare:
1. Diferite abordri n gndirea politic a principiului majoritii vzut ca metod
decizional
2. Elemente necesare unui proces decizional democratic
3. Prezentai cteva argumente n favoarea principiului majoritii ca instrument de decizie
4. Analiza procesualitii deciziilor colectivizate
5. Importana grupului decizional de tipul comitetului

144
Ibidem, p. 214.
145
Ibidem, p. 215.
146
Ibidem, p.219.
147
Ibidem.
148
Vezi Ibidem, p. 221.
149
Ibidem, p.220.
49

5. Democraia consolidat

Precizri terminologice

Experiena istoric i analiza teoretic au artat c regimurile democratice nu
sunt ireversibile, ele se pot transforma, din pricina unor condiii i practici nefavorabile
democraiei, n regimuri nedemocratice. Aa cum am artat pn acum, conceptul de
democraie are numeroase sensuri i semnificaii, el nglobnd n aria sa de cuprindere
sisteme politice cu trsturi diferite. Nu toate regimurile politice contemporane ce se
consider, sau sunt clasate ca democraii se circumscriu definiiei clasice dat de Robert
Dahl democraiei liberale. Poliarhia, termen folosit de Dahl pentru a desemna
democraia liberal, este sistemul politic substanial popularizat i liberalizat ()
cuprinztor i pe deplin deschis contestrii publice
150
, n care sunt asigurate, ntr-un
grad ct mai mare, anumite garanii instituionale precum: libertatea de a crea i
adera la organizaii, libertatea de expresie, dreptul de vot, dreptul liderilor politici de a
concura pentru sprijin, surse alternative de informare, eligibilitatea pentru funcii
publice, alegeri libere i corecte, instituii care s asigure dependena politicii
guvernamentale de voturi i de alte forme de exprimare a preferinei
151
. n literatura de
specialitate tipologia sistemelor politice democratice este mult mai ampl. ncercnd s
sistematizeze subtipurile de democraii descrise i teoretizate de politologii
contemporani, David Coller i Steven Levitsky au numrat 550 de astfel de subspecii
152
.
Pornind de la gradul n care ndeplinesc cerinele poliarhiei se poate observa o
mprire a regimurilor politice n regimuri autoritare, democraii electorale, democraii
liberale i democraii avansate. Aceast etichetare a sistemelor politce, propus de
Andreas Schedler
153
, urmrete o linie ascendent unde:
regimul autoritar nu ndeplinete nici o trstur a poliarhiei, sau doar ntr-
o msur neglijabil;
democraia electoral e sistemul politic n care se reuete s se
organizeze alegeri mai mult sau mai puin inclusive, curate i
competitive, dar eueaz n meninerea libertilor politice i civile
eseniale pentru democraia liberal
154
;

150
Robert A. Dahl, Poliarhiile. Participare i opoziie, p.34.
151
Ibidem, p. 29.
152
Vezi Andreas Schedler, Ce este consolidarea democratic?, n Revista romn de tiine politice, vol.
II, nr.1, aprilie 2002, pp.124-125.
153
Vezi Ibidem.
154
Ibidem, p. 124
50

democraia liberal ndeplinete standardele poliarhiei;
democraia avansat posed, n mod ipotetic, anumite tsturi pozitive n
plus fa de criteriile minime ale democraiei liberale i, prin
urmare, sunt superioare din punct de vedere al calitii democratice,
multora dintre noile democraii
155
.

Necesitatea consolidrii democraiei

Avnd n vedere c numeroase state dintre cele care s-au democratizat n
ultimele decenii au construit doar democraii electorale care de multe ori nu au tins
ctre democraia liberal, ci ctre un regim autoritar , sau c unele dintre democraiile
liberale s-au transformat n democraii electorale, precum i faptul c tot mai muli
analiti ai democraiei discut despre necesitatea de a mbunti setul de trsturi al
democraiilor liberale pentru a le transforma n democraii avansate, este necesar
analiza felului n care poate fi democraia consolidat i dezvoltat
156
.
Dac din anul 1974 i pn n 2003 numrul rilor care pot fi considerate
democraii a crescut continuu, ajungnd de la 39 la 117, totui procentul democraiilor
liberale raportat la numrul total de democraii a sczut semnificativ, ajungnd de la
82,1% n 1974 la 54,3% n 1994 i 65% n 2003
157
. Astfel, chiar dac n ultimii treizeci
de ani numrul democraiilor s-a triplat, procentul celor care triesc n ri libere,
raportat la totalul populaiei din momentul respectiv, a crescut doar cu nou procente.
Conform Fredoom House, 35% din populaia lumii tria n ri libere n 1973, iar n
2003 procentul celor din statele libere este de 44%
158
. Din 192 de ri monitorizate de
Freedom House n 2003, dei 117 sunt considerate democraii, doar 34 au primit
punctajul cel mai bun la indicatorii ce in de drepturi politice i liberti civice
159
.
Astfel, nu este surprinztor faptul c n cadrul teoriei democraiei s-a dezvoltat
un capitol aparte care se ocup cu studierea consolidrii democraiei. La fel de greu
precum este de instituit un sistem politic democratic, este dificil i de meninut unul.
Democraia, odat construit trebuie consolidat, fie pentru a pstra sau atinge caracte-
risticile unei democraii liberale, fie pentru a le mbunti. Cele mai numeroase cazuri
sunt cele n care este necesar consolidarea unei democraii incipiente, a unei democraii
electorale, pentru a o transforma ntr-o poliarhie. Discrepana dintre numrul mare de
ri catalogate drept democraii i cele care primesc punctajele cele mai bune la

155
Ibidem.
156
157
Vezi Larry Diamond, Prefa la ediia n limba romn, n Cum se consolideaz democraia,
coordonatori: Larry Diamond, Yun-han Chu, Marc F. Plattner, Hung-mao Tien, Editura Polirom, Iai,
2004, p.11.
158
Vezi Freedom in the World 2003, Selected Data from Freedom Houses Annual Global Survey of
Political Rights and Civil Liberties, 2003.
159
Vezi Ibidem.
51
capitolele ce indic respectarea drepturilor politice i libertilor civice provine din
faptul c multe dintre democraiile actuale sunt doar democraii electorale sau, cum mai
sunt numite, democraii minimale, n care accentul cade doar pe organizarea alegerilor,
iar celelalte aspecte ale unei democraii liberale sunt neglijate.

Specificul unei democraii consolidate

Dup cum arat Juan Linz i Alfred Stepan n articolul Drumul spre o
democraie consolidat, nu orice sistem politic poate trece prin procesul de consolidare
democratic, ci doar acela care deja ndeplinete cteva cerine minimale: se pliaz pe
existena unui stat, au ncheiat tranziia democratic i au un guvern ce respect
procedurile democratice (regulile statului de drept, constituia, drepturile omului,
separaia puterilor n stat)
160
.
n esen, atunci cnd vorbim despre consolidarea democratic nu avem de-a face cu
regimuri nedemocratice liberalizate, cu pseudodemocraii sau cu democraii hibride,
unde cteva instituii democratice coexist cu instituii nedemocratice aflate n afara
controlului statului democratic: Numai democraiile pot deveni democraii conso-
lidate
161
.
Pentru a defini democraia consolidat, autorii mai sus amintii, nu folosesc
enumerarea tuturor condiiilor necesare mbuntirii democraiei, ci, aa cum ne arat,
se rezum la o definiie care accentueaz dimensiunea comportamental, cea atitudi-
nal i cea constituional. Democraia consolidat este un regim politic n care
democraia ca sistem complex de instituii, reguli i stimulente i constrngeri modelate
a devenit singurul joc acceptat (the only game in town)
162
. Conform definiiei lui
Linz i Stepan, o democraie este consolidat atunci cnd, n nici o circumstan, nimeni
dintre actorii semnificativi din statul respectiv nu ia n calcul posibilitatea nlocuirii
democraiei cu alte regimuri sau practici politice nedemocratice. Astfel, democraia
devine obinuin i se internalizeaz n viaa social, instituional i chiar
psihologic, precum i n calculele politice pentru atingerea succesului
163
. Cele trei
dimensiuni ale consolidrii democratice, amintite mai devreme i luate n calcul de cei
doi autori, presupun ca la nivel comportamental nici un actor important al unei
societi s nu ncearce construirea unei alternative nedemocratice la sistemul politic
democratic; la nivel atitudinal majoritatea populaiei s sprijine doar msurile i
mijloacele democratice pentru rezolvarea problemelor, chiar i n circumstanele cele

160
Juan Linz i Alfred Stepan, Drumul ctre o democraie consolidat, n Cum se consolideaz
democraia, coordonatori: Larry Diamond, Yun-han Chu, Marc F. Plattner, Hung-mao Tien, pp.51-52.
161
Ibidem, p. 52.
162
Ibidem.
163
Ibidem.
52

mai grele, iar suportul pentru alternativele nedemocratice, antisistem s fie minimal; la
nivel constituional respectarea legii, a procedurilor constituionale i a regulilor
instituionalizate s devin conduita obinuit n societate, iar cile nelegale s fie
percepute i s se dovedeasc a fi periculoase, ineficiente i costisitoare
164
.
Robert A. Dahl consider c definiia lui Linz i Stepan dat democraiei
consolidate arat c procesul de stabilizare i construire a unei democraii durabile este
strns legat de existena unei culturi democratice. Procesul de consolidare democratic
necesit existena unei culturi democratice puternice, care s ofere suportul emoional i
cognitiv adecvat pentru adeziunea la procedurile democratice
165
. Prin conceptul de
cultur, politologul american nelege setul de norme i valori, rspndite ntr-o
societate, care influeneaz semnificativ comportamentul i judecile cognitive
166
.
Astfel, dac o democraie consolidat poate fi vzut ca o democraie robust ce rezist
crizelor prin care trece o societate, acest lucru poate fi pus n strns legtur cu
existena unei culturi democratice profunde.

Dezvoltarea socio-economic

Acest tip de cultur este corelat, n numeroase studii, cu dezvoltarea socio-
economic a unei ri, i n special cu existena unei economii de pia avansate. Dup
cum arat Gabriel A. Almond
167
, relaia dintre capitalism i democraie formeaz unul
dintre subiectele cele mai amplu discutate n teoria politic nc de la iluminitii
Montesquieu, Condorcet, Adam Smith i pn n prezent. n acest interval toate
ipostazele relaionale dintre capitalism i democraie au avut susintori. Exist autori
printre care Daniel Lerner, Karl Deutsch, S.M. Lipset
168
care consider c exist o
legtur pozitiv ntre capitalism i democraie, alii precum Marx i coala neo-
marxist, Schumpeter sau Lindblom
169
au vzut n capitalism unul dintre principalele
elemente care denatureaz democraia, alii Milton Friedman sau Mancur Olson
170

au analizat felul n care democraia submineaz capitalismul, iar alii au vzut n demo-
craie o condiie facilitant a capitalismului, aa cum ne arat susintorii dezvoltrii
statului bunstrii
171
. Se observ faptul c democraia poate fi pus n legtur cu
capitalismul i economia de pia din mai multe perspective. Concluzia la care ajunge
Gabriel Almond este c soluia cea mai indicat pentru a exista o conlucrare optim
ntre capitalism i democraie este capitalismul democratic al bunstrii.

164
165
Robert A. Dahl, Dezvoltare i cultur democratic, n Cum se consolideaz democraia,
coordonatori: Larry Diamond, Yun-han Chu, Marc F. Plattner, Hung-mao Tien, p.68.
166
Vezi Ibidem, n.2, p.72.
167
Gabriel A. Almond, Capitalism and Democracy, n Comparative politics, 1999-2000, pp.219-226.
168
Vezi Ibidem, p.221.
169
170
171
53
Capitalismul democratic al bunstrii creeaz acea reconciliere a elementelor opuse i
complementare care fac posibil supravieuirea i chiar mbuntirea fiecruia din
aceste dou seturi de instituii
172
, fiind un compromis ntre cerinele democratice de
egalitate, participare i echitate social i cele ale capitalismului, centrate pe
minimizarea interveniei statului n viaa social i economic.
Cu toate c multe dintre trsturile i mecanismele economiei de pia avansate
(acces facil i liber la informaii, o clas de mijloc dezvoltat, descentralizarea econo-
miei, pluralism al intereselor) pot ajuta la dezvoltarea unei culturi democratice, Dahl
consider c ar fi o greeal s presupunem c o economie de pia avansat este fie
strict necesar, fie suficient pentru crearea unei culturi democratice solide
173
. O astfel
de cultur democratic a existat, n unele ri, n secolul XIX, nainte de apariia unei
economii de pia avansate, la fel cum o economie de pia s-a dovedit compatibil i cu
sisteme politice nedemocratice. Politologul american consider c nu dezvoltarea
economic este esenial pentru supravieuirea democraiei n situaii de criz, ci dou
practici obligatorii: n primul rnd, principalele fore publice de coerciie organizat,
armata i poliia, trebuie s se afle sub controlul ferm al conductorilor alei n mod
democratic () nct ideea unei lovituri de stat militare s le par pur i simplu
irealizbil civilior i militarilor deopotriv. O a doua practic de sorginte cultural ()
este capacitatea de a tolera i, chiar mai mult, de a proteja ferm pe baz legal opiniile i
credinele diferite, potenial conflictuale
174
.
Dei Dahl consider c economia de pia avansat nu este o variabil cheie
pentru existena unei culturi democratice consolidate, totui exist numeroi ali autori
care pun nivelul de dezvoltare economic printre indicatorii cei mai siguri n privina
durabilitii unei democraii. Pentru Adam Przeworski, Michael Alvarez, Jos Antonio
Cheibub i Fernando Limongi, o condiie esenial a stabilitii unei democraii este o
ct mai mare dezvoltare economic, alturi de alte condiii, precum climatul internaio-
nal favorabil, sau instituiile parlamentare
175
. Autorii amintii mai sus, demonstreaz, pe
baza unor date statistice, c o dat ce o ar are un regim democratic, nivelul dezvol-
trii sale economice are un efect puternic asupra probabilitii ca democraia s
supravieuiasc (...) o democraie e de ateptat s dureze n medie 8,5 ani ntr-o ar cu
venitul anual per capita sub 1 000 de dolari, 16 ani ntr-una cu venitul ntre 1 000 i 2
000 de dolari, 33 de ani ntre 2 000 i 4 000 i 100 de ani ntre 4 000 i 6 000 de dolari
() iar peste nivelul de 6 000 de dolari, democraiile sunt de nenvins i este de ateptat
ca ele s dureze pentru totdeauna: nici un sistem democratic nu s-a prbuit vreodat

172
Ibidem, p. 225.
173
Robert Dahl, Dezvoltare i cultur democratic, n op.cit., p. 69.
174
Ibidem.
175
Vezi Adam Przeworski, Michael Alvarez, Jos Antonio Cheibub i Fernando Limongi, Ce determin
trinicia democraiilor?, n Cum se consolideaz democraia, coordonatori: Larry Diamond, Yun-han
Chu, Marc F. Plattner, Hung-mao Tien, pp. 307-319.
54

ntr-o ar unde venitul anual per capita depete 6 055 de dolari
176
. Astfel, nivelul de
dezvoltare economic a unei ri rezult a fi o variabil foarte important ce trebuie
luat n calcul atunci cnd se urmrete durabilitatea unei democraii.

Societatea civil

Alturi de nivelul de dezvoltare economic, o alt varibil care este analizat,
cnd se discut depre consolidarea democratic, este societatea civil. Lipsa sau
prezena societii civile din viaa public este adeseori considerat un indicator n
privina profunzimii procesului de democratizare. Pentru Juan Linz i Alfred Stepan,
societatea civil este un concept care desemneaz acea aren a societii unde indivizi,
micri i grupuri cu organizare proprie i relativ autonome ncearc s articuleze valori,
s creeze asociaii i solidariti i s-i promoveze interesele
177
. O alt definiie care
poate fi dat societii civile este cea oferit de Philippe Schmitter, ce consider
societatea civil ca fiind :
un set sau un sistem de grupuri intermediare cu organizare proprie, grupuri care:
(1) sunt relativ independente de autoritile publice () de firme i, respectiv, familii;
(2) sunt capabile de a lua hotrri i de a aciona colectiv n scopul aprrii sau al
promovrii propriilor interese i pasiuni; (3) nu ncearc s ia locul agenilor statali
() i nici s accepte responsabiliti pentru guvernarea ntregii societi; (4) sunt de
acord s acioneze conform unor reguli civile prestabilite, care presupun respectul
reciproc
178
.
Dintre componenii societii civile fac parte asociaiile profesionale, gruprile sindi-
cale, micrile ecologiste, feministe, de promovare a intereselor civice, organizaii ale
intelectualilor preocupate de viaa public, etc., care ndeplinesc criteriile cuprinse n
definiiile mai sus amintite.
La fel ca i dezvoltarea economic, nici existena unei societi civile nu e
garania unui regim politic democratic i nici nu implic n mod necesar i suficient
procesul de democratizare. Totui, dup cum arat Schmitter, apariia i persistena unui
anumit tip de societate civil (care sprijin dezvoltarea de organizaii civile cu
ramificaii n profunzimea societii, gestioneaz conflictele produse de diferitele clivaje
din societate i face legtura dintre exigenele unei societi concureniale i nevoile de
coeziune social) are un rol pozitiv, important, n cadrul procesului de consolidare a
unei democraii
179
.

176
Ibidem, p.308
177
Juan Linz i Alfred Stepan, Drumul ctre o democraie consolidat, n Cum se consolideaz
democraia, coordonatori: Larry Diamond, Yun-han Chu, Marc F. Plattner, Hung-mao Tien, pp. 53-54.
178
Philippe C. Schmitter, Societatea civil n Orient i Occident, n Cum se consolideaz democraia,
coordonatori: Larry Diamond, Yun-han Chu, Marc F. Plattner, Hung-mao Tien, p. 258.
179
55
Exist anumite mecanisme prin care societatea civil sprijin consolidarea
democraiei. Conform studiului lui Schmitter, printre procesele puse n micare de
societatea civil putem aminti:
mai bun comunicare ntre ceteni i guvernani prin intermediul asociaiilor
componente ale societii civile, care reuesc s coaguleze diferitele interese
din interiorul comunitii, s transmit ateptrile membrilor societii, i
astfel s se poat guverna pe baza unor informaii mai exacte i mai
apropiate de nevoile i cerinele comunitii;
dezvoltarea de valori civice care sprijin viaa comunitar, coeziunea social
i procesul democratic;
construirea unor poteniali aprtori mpotriva oricrei tendine tiranice;
oferirea mijloacelor de exprimare i identificare ale indivizilor, care, astfel,
se simt mai puin nstrinai de sistemul socio-politic, minimizndu-se i
dificultile de guvernare ale autoritilor
180
.
Dup cum se arat n acelai studiu, este posibil i ca societatea civil, dac nu
se dezvolt astfel nct s implice procesele amintite mai sus, s mpiedice o bun
desfurare a procesului democratic. Astfel, societatea civil poate: s ncurajeze
dezvoltarea unor grupuri de interese care s reueasc s influeneze negativ guvernarea,
n detrimentul interesului general al comunitii; s fragmenteze societatea afectnd
legitimitatea unei conduceri democratice; s devin nereprezentativ pentru comunitatea
n ansamblul ei, modelndu-se pe structurile clivajelor existente (rasiale, etnice, lingvis-
tice, religioase) i potenndu-le
181
.
Dezvoltarea economic i societatea civil fac parte, alturi de alte variabile,
dintre factorii care pot facilita consolidarea unei democraii. Robert Dahl, n Poliarhiile.
Participare i opoziie, ncerc s sistematizeze cele mai favorabile condiii pentru o
poliarhie: trecerea de la un regim nedemocratic la unul poliarhic s parcurg nti etapa
liberalizrii sistemului politic i apoi pe cea a universalizrii drepturilor politice; ordinea
socio-economic s presupun un acces la sanciunile socio-economice, sau la coerciie,
nemonopolizat de nici un grup de interese, precum i o economie descentralizat; un
PNB pe cap de locuitor ridicat; inegaliti sociale reduse; pluralism subcultural fie
redus, fie gestionat ntr-o manier consociaional; o dominaie fie minimal, fie
inexistent, din partea unei puteri externe nefavorabile poliarhiei; convingerile actorilor
politici s fie favorabile instituiilor poliarhiei, ideii c poliarhia poate rezolva
problemele majore ale societii, sau c este necesar i binevenit compromisul, c
relaiile politice trebuie s fie i de concuren, dar i de cooperare, s existe ncredere
n ceilali, dar i nefavorabile ideii c autoritarismul ar fi legitim, sau c relaiile politice
ar fi fie doar concureniale, fie doar de cooperare
182
.

180
Vezi Ibidem, p.264.
181
182
Robert A. Dahl, Poliarhiile. Participare i opoziie, pp. 216-217.
56

Dintr-o alt perspectiv
183
, consolidarea unei democraii presupune existena unui
stat coerent i funcional, o societate civil puternic, o societate politic autonom, domnia
legii, aparat birocratic de stat bine dezvoltat i o societate economic instituionalizat.
Aceste condiii, consider Linz i Stepan, se poteneaz reciproc i sunt interrelaionate.
Existena lor ntr-o comunitate asigur mediul necesar unei consolidri a democraiei.
Pentru a obine o democraie consolidat, gradul necesar de autonomie al societii
civile i politice trebuie s fie nrdcinat i sprijinit de a treia aren, domnia legii. Toi
actorii semnificativi n special guvernul democratic i aparatul de stat trebuie s fie
meninui responsabili i deprini cu domnia legii
184
. Iar, aceste trei condiii o
societate civil plin de via i independent, o societate politic cu autonomie
suficient i un consens funcional cu privire la procedurile de guvernare i
constituionalism; i domnia legii () au o probabilitate foarte mare s fie satisfcute
acolo unde gsim i o birocraie ce poate fi folosit de liderii democratici i o societate
economic instituionalizat
185
. O democraie consolidat este improbabil acolo unde
chiar dac doar n unele zone ale rii aparatul birocratic de stat este nefuncional sau
neputincios, ntruct politicile guvernului ales democratic nu pot fi corect implementate
i susinute. Economia de pia sprijin consolidarea democratic dac este nsoit de
norme i reguli care o instituionalizeaz i fac posibil legtura dintre stat i economie.
O democraie fr un stat capabil s intervin economic pentru a gestiona crizele
sociale, nevoile comunitare i a conferi un anumit grad de siguran cetenilor este
vulnerabil.

Limite ale limbajului teleologic
propriu teoriei consolidrii democraiei

Cnd se discut despre democraia consolidat, de multe ori, se adopt un limbaj
teleologic. Se consider c odat aprut un regim democratic, pentru a fi durabil, acesta
trebuie s parcurg anumite etape necesare, care l vor duce n cele din urm ctre o
puternic instituionalizare a regulilor democratice, i o minimalizare a clivajului dintre
reguli i practica politic, constituind, astfel, o democraie consolidat. Conform acestei
abordri, cazurile concrete de regimuri democratice care nu au ajuns la instituio-
nalizarea deplin sau care nu par s se deplaseze n aceast direcie sunt considerate
subdezvoltate, ngheate, clar neconsolidate i aa mai departe
186
. ODonnell este de
prere c nu poate fi construit o teorie care s prezinte cu precizie un drum etapizat

183
Vezi Juan Linz i Alfred Stepan, Drumul ctre o democraie consolidat, p.53.
184
Ibidem, p.55.
185
Ibidem, p.56.
186
Guillermo ODonnell, Iluzii despre consolidarea democratic, n Cum se consolideaz democraia,
57
care s conduc democraiile nedezvoltate ctre deplina instituionalizare i consoli-
dare
187
. Limbajul dihotomic democraii consolidate versus democraii neconsolidate
nu este de mare ajutor deoarece tipologia regimurilor democratice este divers, iar
experina istoric ne demonstreaz c exist state care nu ndeplinesc criteriile unei
democraii consolidate i care, totui, s-au dovedit durabile. Avnd n vedere aceste
lucruri, ODonnell apreciaz c este nevoie de o mbuntire a instrumentelor teoretice
pentru a acoperi ntrega varietate de regimuri poliarhice existente.
Numai printr-o analiz pozitiv, non-teleologic i non-etnocentric a caracteristicilor
pe care le au poliarhiile putem noi, cercettorii, s contribuim la un progres att de
necesar. Acest lucru este n special adevrat cnd vorbim de poliarhiile
instituionalizate n moduri pe care nu le agreem i pe care, deseori, le trecem cu
vederea, chiar dac ele nu se aseamn ndeaproape i chiar dac unele dintre ele poate
c nu se vor asemna niciodat cu democraiile consolidate din nord-vest
188
.

Teme de verificare:
1. Sensurile conceptelor: regim autoritar, democraie electoral, democraie liberal,
democraie avansat
2. Definirea democraiei consolidate
3. Trsturile unei democraii consolidate
4. Relaia dintre consolidarea unei democraii i nivelul de dezvoltare socio-economic
5. Rolul societii civile ntr-o democraie

187
Vezi Ibidem, p.78.
188
Ibidem, p.84.
58

6. Democratizare i tranziie

Situaia democratizrii

Democratizarea i tranziia ctre o democraie procesul i perioada necesare
implementrii, ntr-un sistem politic nedemocratic, a instituiilor, regulilor i practicilor
proprii unei democraii sunt fenomene abordate n teoria democraiei n numeroase
lucrri i articole, care au cptat amploare o dat cu nceputul anilor 90, cnd s-au
prbuit majoritatea regimurilor comuniste i cnd s-a considerat c respectivele state se
vor ndrepta, dup o perioad de tranziie ctre un regim democratic. Din perspectiv
istoric, urmrind numrul statelor care s-au democratizat ncepnd cu secolul XIX i a
regiunilor geografice n care acest tip de regim politic a nceput s fie dominant, se
observ c exist anumite perioade n care se nregistreaz creteri, precum i ani n care
numrul democraiilor existente este n scdere. Politologul american Samuel Huntington,
analiznd procesul de democratizare din secolul XIX i pn n anii 90 ai secoluli XX,
ntr-un celebru articol
189
mparte acest proces n trei perioade n care numrul de ri
democratizate este n cretere trei valuri i dou perioade n care acest numr este
descendent dou valuri inverse.
Astfel, ntre anii 1974 i 1990 se nregistreaz cel puin 30 de ri care trec prin
procesul de democratizare, mrind substanial numrul de democraii i formnd ceea ce
Huntington numete al treilea val de democratizare din istoria lumii moderne
190
.
Celelalte valuri ale democratizrii sunt: primul val lung () nceput n jurul
anului 1820, o dat cu extinderea dreptului de vot la nivelul unei mari pri a populaiei
masculine din Statele Unite, i a continuat aproape un secol, pn n 1926, dnd natere
la un numr de aproximativ 29 de democraii () Triumful Aliailor n cel de-al Doilea
Rzboi Mondial a marcat nceputul unui val secund de democratizare care a atins
apogeul n 1962, cnd 36 de ri aveau guverne democratice
191
. Dup primul val al
democratizrii, ca i dup cel de-al doilea, au urmat perioade de recul, nregistrndu-se,
n perioada interbelic, un prim val invers cnd numrul statelor democratice scade
pn la 12 , iar n perioada anilor 60 i nceputul anilor 70 un al doilea val invers,
numrul de democraii ajungnd la 30.

189
Vezi Samuel P. Huntington, Al treilea val al democraiei, n Revista romn de tiine politice,
volumul II, nr. 1, aprilie, 2002, pp.18-39.
190
Ibidem, p.18.
191
Ibidem, pp. 18-19.
59
ntrebrile la care ncearc Huntington s rspund n articolul amintit, scris la
nceputul anilor90, sunt centrate pe aflarea stadiului n care se gsete cel de-al treilea
val. Este acest ultim val de democratizare la nceputurile sale, spre final, sau stagneaz?
Va mai urma sau nu un al treilea val invers? Anii ce au trecut de la publicarea articolului
au artat c numrul de democraii referindu-ne la cele minimale, elctorale a crescut
de la 76 n 1990, la 118 n 1996, i apoi, dup o mic scdere, pn 121 n 2002
192
.
Cu excepia unor zone precum cele n care exist majoriti musulmane, unele
state din Asia de Est, din Africa sub-saharian, sau din fosta URSS
193
regimul politic
democratic a devenit n ntreaga lume, cel puin declarativ, un ideal, fapt ce i-a fcut pe
unii politicieni s vorbeasc despre o revoluie democratic global. ns, n ciuda
acestei euforii manifestate preponderent la nceputul anilor 90, rmn, n calea
democratizrii, n continuare multiple obstacole de natur istoric, economic, cultural
sau politic.

Democratizarea i obstacolul cultural

Analiznd aceste impedimente, Huntington abordeaz o tez cultural ntr-o
dubl ipostaz: (a) democraia e compatibil doar cu un anumit ethos cultural, fiind
potrivit doar rilor occidentale, sau celor cu o cultur asemntoare; i (b) democraia
este incompatibil doar cu anumite tipare culturale, n special cu cele islamice i
confucianiste.
Dac varianta (a) a argumentului cultural se invalideaz prin simpla observarea a
faptului c exist numeroase state democratice cu o tipologie cultural diferit de cea
occidental, varianta (b) are n continuare susintori, avnd n vedere trsturile mode-
lului cultural confucianist importana grupului n defavoarea individului, a autoritii
n defavoarea libertii i a obligaiilor n defavoarea drepturilor () lipsa unei tradiii a
drepturilor pe care individul le are mpotriva statului () armonia i cooperarea ()
preferate n dauna dezacordului i competiiei. Meninerea ordinii i a respectului pentru
ierarhie reprezint valori centrale. Conflictul de idei dintre grupuri i partide era
considerat periculos i ilegitim. Cel mai important, confucianismul a interptruns
societatea i statul i nu a lsat loc ca instituiile sociale autonome s aib legitimitate la
nivel naional
194
precum i datele statistice referitoare la numrul democraiilor din
statele cu majoriti musulmane. Astfel, n 2003, din cele 47 de ri cu majoritate
musulman, monitorizate de Freedom House, doar 9 au o democraie minimal, fa de
112 state cu democraie minimal din 145 de ri fr majoritate musulman. n privina

192
193
Vezi Samuel Huntington, Al treilea val al democraiei, p.26.
194
Ibidem, p.30.
60

statelor libere, doar 2 ri din cele 47 cu majoritate musulman sunt considerate astfel,
fa de 87 de state libere din 145 din cele fr o majoritate musulman
195
.
Dei obstacolul cultural poate avea un rol major n obstrucionarea democra-
tizrii unei ri, totui el nu trebuie exagerat. Dup cum arat Huntington
196
, acelai
impediment cultural a fost invocat n trecut n cazul rilor predominant catolice unde
se considera c acest model cultural nu poate fi compatibilizat cu exigenele unei
democraii liberale istoria demonstrnd totui contrariul. Apoi, la fel ca i creti-
nismul, confucianismul sau islamismul sunt tipare culturale extrem de complexe, care
poart n structura lor att elemente favorabile democraie ct i unele care ngreuneaz
democratizarea. Ceea ce este important, n cadrul procesului de democratizare, este
accentuarea acelor elemente culturale compatibile cu democraia. Nu trebuie uitat nici
faptul c toate culturile majore sunt, ntr-o msur mai mare sau mai mic, ntr-o
continu schimbare i adaptare la evoluia istoric. Acest dinamism istoric poate
transforma o cultur ce prea nefavorabil unui mediu politic democratic, pentru a o
face pregtit s susin un regim democratic
197
. Cultura dominant dintr-o societate pe
durata unei generaii poate diferi semnificativ de cea care a dominat cu una sau dou
generaii n urm. n anii 50 cultura spaniol era n mod curent descris ca tradiional,
autoritar, ierarhic, profund religioas i orientat spre valorile de onoare i status
social. Pn n anii 70 i 80, aceste cuvinte nu i-au mai gsit locul ntr-o descriere a
atitudinilor i valorilor spaniole. Cultura evolueaz i, precum s-a ntmplat n Spania,
cea mai important for care determin schimbri culturale este, deseori, nsi
dezvoltarea economic
198
. Dup cum demonstreaz Adam Przeworski i colaboratorii
si
199
, nivelul de dezvoltare economic a unei ri determin n mod direct stabilitatea
unei democraii: cu ct acesta e mai ridicat, cu att cresc ansele ca n respectiva ar
durabilitatea unui regim democratic s fie mai mare.

Democratizarea la sfritul secolului XX

ncepnd cu mijlocul anilor 70, numrul rilor n care exist cel puin o
democraie electoral a crescut aproape continuu, sincopele fiind nesemnificative. n
ultimii ani s-a nregistrat o relativ stagnare, urmat n 2003 de o uoar scdere a
numrului de state democratice. Acest lucru nu nseamn ns c ne apropiem de un al
treilea val invers al democraiei, ci, aa cum arta n 1996 Larry Diamond, se

195
196
Vezi Samuel Huntington, Al treilea val al democraiei, pp. 35-36.
197
Vezi Ibidem.
198
Ibidem, p.36.
199
Vezi Adam Przeworski, Michael Alvarez, Jos Antonio Cheibub i Fernando Limongi, Ce determin
trinicia democraiilor?, n Cum se consolideaz democraia, coordonatori: Larry Diamond, Yun-han
Chu, Marc F. Plattner, Hung-mao Tien, ed.cit..
61
contureaz mai degrab o perioad de echilibru, n care numrul total al democraiilor
din lume nici s nu creasc, nici s nu scad n mod semnificativ. Exact ntr-o asemenea
perioad de stagnare se pare c tocmai am intrat
200
. n statele n care condiiile erau
favorabile, democraia deja s-a instaurat, iar perturbrile care apar se petrec n zonele
unde consolidarea democratic este nc foarte dificil. Larry Diamond identific trei
fenomene majore care sunt defavorabile formrii unui al treilea val invers al
democraiei. n primul rnd, forele armate sunt din ce n ce mai puin tentate s preia
puterea n stat din diferite motive (lipsa sprijinului popular; sanciunile internaionale;
controlul civil asupra armatei; nencrederea n propria capacitate de a gestiona viaa
politic, economic i social); apoi, chiar i n cazurile n care consolidarea demo-
cratic a fost greoaie, populaia nu a dat semne c ar valoriza regimuri nedemocratice;
i, n al treilea rnd, nu a aprut la nivel global nici o ideologie rival, capabil s
amenine sistemul politic democratic
201
.
n actuala perioad de stagnare, n care cel de-al treilea val al democraiei i-a
pierdut din fora sa expansiv este nevoie nu de a cuta extinderea democraiei n zone
unde condiiile existente o fac deocamdat improbabil, ci de a consolida ctigurile
existente deja, de a uura procesul de tranziie i de a face posibil o democratizare ct
mai profund a statelor n care s-a instaurat un regim democrat, fie el i doar unul
minimal. n aceast lume care ncepe s i revin din euforia care a urmat schim-
brilor, trebuie s adoptm o perspectiv obiectiv i rece asupra viitorului democraiei
i s admitem posibilitatea ca acest uria al treilea val de democratizare, care a adus
democraie n aproximativ 40 de ri, s i piard dinamismul exterior i s treac de la
o etap de expansiune la una de consolidare
202
. Problemele consolidrii democraiilor
din cel de-al treilea val sunt multiple, i de multe ori diferite de cele ale rilor
democratizate anterior. Huntington amintete cteva dintre aceste dificulti: apelul la
elemente ce exacerbeaz clivajele segmentale existente n societate i care duc ctre
diferite tipuri de conflicte etnice, religioase, rasiale, tribale sau lingvistice; apelul la
teme naionaliste care ntrein conflictele externe; relaxarea normelor sociale i apariia
unor stri anomice (infracionalitate crescut, nerespectarea normelor morale, etc); posi-
bilitatea ca democraia s se erodeze din interior atunci cnd diferii actori manipuleaz
instrumentele politice pentru a se transforma n lideri autoritari; posibilitatea ca alegerile
s fie ctigate de micri politice antisistem, antidemocratice, sau ca executivul s
devin excesiv de puternic, subordonndu-i instituiile poltice, inclusiv legislativul
203
.
Perioada de tranziie de la un regim nedemocratic ctre o democraie consolidat
este marcat de numeroase evenimente, care, dac nu sunt gestionate ntr-un mod

200
Larry Diamond, A luat sfrit cel de-al treile val al democraiei?, n Revista romn de tiine
politice, vol. II, nr. 1, aprilie 2002, p.53.
201
202
Samuel P. Huntington, Democraie pe termen lung, n Cum se consolideaz democraia,
203
62

satisfctor, pot duce la apariia unor insatisfacii majore fa de democraie i la
erodarea ncrederii i a legitimitii acordate unui regim democratic. Larry Diamond
consider c pot fi identificate trei surse majore care duc la o scdere a suportului
populaiei fa de democraie, mai ales n timpul tranziie ctre un regim consolidat:
(a) slbirea i decderea domniei legii nici o problem nu nstrineaz cetenii de
liderii lor politici i de instituii i nu submineaz stabilitatea politic i dezvoltarea
economic mai mult dect corupia endemic, larg rspndit n cadrul guvernului i
printre liderii partidelor politice, printre judectorii i oficialii ntregii scri ierarhice
204
;
(b) insuccesele reformelor economice care mresc rata srciei i a inegalitilor sociale
i (c) nepriceperea n gestionarea clivajelor etnice, religioase sau regionale
205
. Priori-
tile care trebuie avute n vedere n cadrul procesului de democratizare, i care conduc
ctre o consolidare a democraiei sunt, n viziunea lui Larry Diamond: diminuarea
corupiei; ntrirea domniei legii, nu doar prin aparatul coercitiv, ci i cu ajutorul unor
politici democratice; ntrirea partidelor politice i democratizarea lor; dezvoltarea unui
stat capabil s rspund mai bine cerinelor i nevoilor societii
206
.
Extinderea, fr precedent, a procesului de democratizare n anii 90 a dus la
apariia a numeroase state care s-au confruntat cu schimbri structurale majore. Faptul
c, cel puin declarativ, multe ri i-au nsuit ca ideal politic democraia a fcut ca
perioada posterioar regimului nedemocratic s capete o atenie deosebit. Au aprut
numeroase articole, lucrri i analize privitoare la tranziia ctre o democraie stabil,
constituind ceea ce Thomas Carothers
207
numete a fi o veritabil paradigm a tranzi-
iei. Paradigam tranziiei a fost nsuit de muli cercettori i analiti ai fenomenului
democratizrii, ea fundamentndu-se pe cteva trsturi eseniale. Pentru Carothers
208
,
aceste premise fundamentale care au stat la baza nelegerii prin prisma acestei
paradigme a evenimentelor politice din ultima perioad a celui de-al treile val al
democraiei sunt: (a) orice ar care renun la un regim dictatorial poate fi considerat
o ar n tranziie ctre democraie. Mai ales n prima jumtatea a anilor 90, cnd ritmul
schibrilor politice se accelera () foarte muli () au aplicat, aproape din reflex,
eticheta de ar n tranziie oricrui stat ex-autoritar care ncerca o form oarecare de
liberalizare politic
209
; (b) tranziia se desfoar etapizat, urmnd riguros anumite faze
succesive o prim etap de deschidere n care, n interiorul regimului politic
nedemocratic apar fisuri ce permit nceputul liberalizrii i apariia liderilor politici care
doresc schimbarea; apoi, a doua etap este procesul de schimbare, de nlocuire a
vechiului regim cu un nou sistem politic cu valene democratice i care promoveaz

204
Larry Diamond, Assessing Global Democratization a Decade After the Communist Collapse, n
Romanian Journal of Political Science, vol. 2, nr. 2, sept. 2002.
205
206
Ibidem, p.12.
207
Vezi Thomas Carothers, Sfritul paradigmei tranziiei, n Revista romn de tiine politice, vol. II,
nr. 1, aprilie 2002.
208
Ibidem, pp.170-173.
209
Ibidem, p.170.
63
instituii politice, constituie i guvern ales n mod democratic, i ultima etap cea a
consolidrii vzut ca un proces prin care democraia se ntrete i se
aprofundeaz
210
; (c) alegerile democratice reprezint, pentru rile care ncearc s
treac la democraie, nu doar piatra de temelie, ci i unul dintre generatorii cheie ai
reformelor democratice ulterioare
211
; (d) democratizarea poate avea loc n orice ar,
condiiile existente nefiind considerate impedimente de nesurmontat n calea instaurrii
unei democraii stabile; (e) democratizarea din cadrul celui de-al treilea val are loc n
state stabile i funcionale.
Toate aceste premise au fost acceptate cu prea mare uurin, experiena istoric
demonstrnd c nu puine sunt cazurile cnd o ar care prsete un regim nedemo-
cratic nu intr automat ntr-o tranziie democratic, ci se stabilete ntr-o zon post-
autoritar, post-dictatorial, sau post-comunist, i care nu este nici democraie i apoi
nici nu demonstraez prin ceva c s-ar ndrepta spre o democraie consolidat. Spre
exemplu, Richard Rose, William Mishler i Christian Haerpher consider c este
nerealist s ne ateptm c alegerile fcute vor produce o democraie ideal. n lumina
transformrilor din ultimul deceniu, este de asemenea o greeal s ne nchipuim c
nimic nu s-a schimbat n mod fundamental. Totui () alternativele pentru schimbarea
regimului sunt multiple, iar democraia nu este dect unul dintre rezultatele posibile
212
.
Desfurarea unui proces de tranziie de multe ori nu se produce conform etapelor mai
sus amintite, existnd perioade de progres i de regres. Apoi, alegerile nu au fost
ntotdeauna o garanie n sine a democraie, ele putnd fi un mijloc prin care s ajung
la putere fore politice nedemocratice. Variabilele de mediu precum dezvoltarea
economic, trecutul istoric, datul cultural pot influena decisiv democratizarea i pot
constitui un obstacol insurmontabil. Trebuie amintit de asemenea i faptul c rile care
abordeaz un regim nedemocratic nu ntotdeauna au avut sau nu mai pstreaz
structurile unui stat coerent, stabil i funcional.
Avnd n vedere cele expuse mai sus, atunci cnd se analizeaz perioada
ultimelor decenii, cnd numrul rilor considerate a fi democratizate sau n proces de
democratizare a crescut extraordinar, trebuie s se in seama de faptul c majoritatea
rilor celui de-al treilea val nu au devenit democraii relativ funcionale i nici mcar
nu par s continue sau s aprofundeze progresele democratice limitate pe care le-au
reuit. () Cele mai multe din rile n tranziie nu sunt nici dictatoriale, nici nscrise
n mod clar pe drumul ctre democraie. Ele au intrat ntr-o zon politic gri () dei au
unele atribute ale vieii politice democratice, incluznd un spaiu politic, chiar dac
limitat, pentru partidele de opoziie i societatea civil independent, n paralel cu
existena alegerilor libere i a constituiilor democratice, aceste ri sufer nc de

210
Vezi Ibidem, p.171
211
Ibidem, p. 172.
212
Richard Rose, William Mishler i Christian Haerpher, Democraia i alternativele ei, Editura Institutul
European, Iai, 2003, p. 61.
64

deficiene grave ale democraiei, printre care se numr reprezentarea slab a intereselor
ceteneti, nivelul sczut de participare politic, alta dect votul, legitimitatea incert a
procesului electoral, ncerderea sczut a opiniei publice n instituiile statale i
performana instituional constant slab
213
.

Teme de verificare:
1. Valurile democratizrii n analiza lui Samuel Huntington
2. Democratizarea i modelul cultural
3. Obstacole ale democratizrii la sfritul secolului XX
4. Caracteristici ale paradigmei tranziiei i limite ale acesteia

Bibliografie

Jeffrey C. Isaac, Democraia n vremuri ntunecate, Editura Polirom, Iai, 2000
Robert A. Dahl, Poliarhiile. Participare i opoziie, Editura Institutul European, Iai,
2000
Robert A. Dahl, Democraia i criticii ei, Editura Institutul European, Iai, 2002
Robert Dahl, Despre democraie, Editura Institutul European, Iai, 2003
Giovanni Sartori, Teoria democraiei reinterpretat, Editura Polirom, Iai, 1999
David Held, Modele ale democraiei, Editura Univers, Bucureti, 2000
Anthony Arblaster, Democraia, Editura Du Style, Bucureti, 1998
John H. Hallwoell, Temeiul moral al democraiei, Editura Paideia, Bucureti, 2000
Friedrich A. Hayek, Constituia libertii, Editura Institutul European, Iai, 1998
Guy Hermet, Poporul contra democraiei, Editura Institutul European, Iai, 1998
Arend Lijphart, Modele ale democraiei, Editura Polirom, Iai, 2000
Arend Lijphart, Democraia n societile plurale, Editura Polirom, Iai, 2002
Larry Diamond, Yun-han Chu, Marc F. Plattner, Hung-mao Tien (coord.), Cum se
consolideaz democraia, Editura Polirom, Iai, 2004
Richard Rose, William Mishler i Christian Haerpher, Democraia i alternativele ei,
Editura Institutul European, Iai, 2003

213
Thomas Carothers, Sfritul paradigmei tranziiei, p.174.

I. Introducere n studiul politicilor sociale

II. Perspective istorice asupra politicilor
i programelor sociale

III. Sistem politic i politici sociale

IV. Ageni ai politicilor sociale

V. Analiza problemelor sociale

VI. Ghidul de analiz pentru un program social

VII. Cadrul general de analiz a unei politici sociale

VIII. Politici sociale n perioada de tranziie
VIII.1. Politici sociale centrate pe copil
VIII.2. Cadrul de lucru pentru controlul serviciilor sociale
VIII.3. O perspectiv britanic asupra standardelor i criteriilor
n managementul serviciilor sociale pentru copii
(reglementri guvernamentale)
VIII.4. Politici sociale destinate combaterii srciei

POLITICI SOCIALE
Prof. dr. George POEDE
CUPRI NS

Probleme fundamentale ale unitii de curs :

(a) sistem politic i politici sociale ;
(b) ageni ai politicilor sociale ;
(c) ghidul de analiz a unei politici sociale ;
(d) politici sociale n perioade de tranzitie ;
(e) politici sociale centrate pe copil ;
(f) politici sociale destinate combaterii srciei ;

Scopul i obiectivele unitii de curs :

(a) familiarizarea studenilor cu conceptele fundamentale legate de teoria politicilor
sociale ;
(b) formarea deprinderilor de elaborare a unor programe sociale ;
(c) iniierea studenilor in practica politicilor sociale din Romnia ;
(d) participarea studenilor la organizarea politicilor sociale legate de sarcie,
abandon, droguri ;

Modaliti de evaluare :

(a) aprecierea cunotintelor teoretice n domeniul politicilor sociale ;
(b) elaborarea de documentaii prtactice pe probleme de politic social ;

Politici sociale
67

I. Introducere n studiul politicilor sociale

Preocuprile sociale ale diverselor sisteme politice au fost determinate de nevoia
de a rezolva o serie de probleme sociale. Rspunsurile date acestor probleme au fost
influenate de tipul de societate, tradiional sau modern, de gradul de dezvoltare
economico-social i tehnologic i de sistemul de valori i credine religioase
dominante. Soluiile gsite de diverse societi s-au caracterizat prin eforturile de a
realiza o schimbare instituional pentru a veni n ntmpinarea unor nevoi, pentru a
rezolva o problem social sau a corecta o injustiie ori pentru a ameliora calitatea vieii.
Aceste eforturi s-au tradus prin aciuni ale unor grupuri i instituii, legitimate prin
valori religioase sau moderne printr-un dispozitiv social creat de grupuri sau de state.
Intruct sistemul economic nu poate asigura satisfacerea tuturor nevoilor sociale, statul
trebuie s asigure servicii sociale orientate spre realizarea unor obiective care depesc
pe cele strict economice.
n acest sens, politica social cuprinde activiti i principii ale societii care
orienteaz modul n care statul intervine i reglementeaz relaii ntre indivizi, grupuri,
comuniti i instituii sociale.
Aceste principii i activiti determin distribuia resurselor i nivelul bunstrii
membrilor societii. Astfel, politica social include planuri i programe pentru a
asigura securitatea economic i bunstarea social, accesul la educaie i sntate,
combaterea criminalitii i efectelor negative ale crizelor economice identificate n
omaj, srcie i excludere social.
n literatura romneasca de specialitate, Liliana Mihu precizeaz c: ,,Politica social este, sau
ar trebui s fie, un raspuns la problemele sociale ale unei anumite comuniti, respectiv ale anumitor
grupuri expuse n mai mare masur diferitelor riscuri"
1

Cartea ce a marcat perioada de debut a fundamentrii politicii sociale in Romnia aparine
profesorul Catalin Zamfir , ce afirma c politica social poate fi neleas ca ansamblul reglementrilor,
msurilor i activitilor ntreprinse n principal de stat n scopul modificrii parametrilor vieii sociale a
unei comuniti, ntr-un sens considerat dezirabil la un moment dat .
2
Altfel spus, politica social se
concretizeaz n prevederi legislative specifice, hotrri i reglementri administrative, programe
sociale, transferuri de venit (impozite, taxe, respectiv pensii, alocaii, ndemnizaii, burse, etc. din cadrul
sistemelor de asigurri i asisten social) finanarea, producerea i furnizarea de bunuri i servicii
sociale pentru populaie, conform unei definiii ,,de dicionar" formulat de I. Marginean
3
.

1
Mihut, L., Lauritzen, B.- Modele de politici sociale = Models of social policy , Editura Didactica si Pedagogica ,
Bucuresti, 1999 ,p4
2
Zamfir,E.,Zamfir,C(coordonatori)- Politici sociale.Romania in context european,Editura Alternative,
Bucuresti,1995 ,p 23
3
Marginean,I.- Proiectarea cercetarii sociologice,Editura Polirom,Iasi,2000 ,p 15
George POEDE
68

Politicile sociale ndeplinesc o serie de funcii care, la rndul lor, sunt influenate
de contextul social, economic i cultural al societii.
Funciile reglative sunt legate de faptul c mecanismele de reglare specifice pieei nu
pot prin ele nsele s asigure bunstarea social fiind nevoie de intervenia
statului. Prin caracterul lor, interveniile caut s reglementeze o serie de
disfuncii sau conflicte prin mecanisme de negociere contribuind astfel la
meninerea ordinii sociale.
Funciile compensatorii se mobilizeaz mpotriva unor consecine negative asupra
societilor care-i au originea ntr-un anumit tip de dezvoltare ce nu utilizeaz
n totalitate fora de munc i nu poate contracara inegalitatea social-economic.
Funciile de aprare caut s lupte mpotriva unor perturbri interne cauzate de o
rat nalt a criminalitii, folosirea drogurilor, violen.
Funciile protective au n vedere protejarea populaiei n raport cu anumite situaii de
risc care au devenit din ce n ce mai numeroase n societile contemporane. Aici
intr asigurrile de btrnee, de boal sau incapacitate de munc. Tot n acest
context se nscrie i politica de protecie a unor grupuri sociale defavorizate cum ar
fi persoanele cu handicap, familiile numeroase, adolescenii i tinerii.
Funciile de satisfacere a unor nevoi colective sunt legate de acele nevoi colec-
tive care nu pot fi acoperite eficient prin mecanismele de funcionare specifice
pieei. nvmntul, sntatea, cultura , tiina ntr n sfera politicilor sociale
prin acele programe care au drept obiectiv asigurarea accesului la servicii
educaionale, medicale, la ceea ce reprezint dezvoltare tehnologic i tiinific
Dezvoltarea politicii sociale n statele moderne este motivat i prin modul n
care documente importante internaionale au prezentat o serie de drepturi economice i
sociale. Spre exemplu, Declaraia Universal a Drepturilor Omului adoptat de
Organizaia Naiunilor Unite la 10 decembrie 1948 a proclamat o serie de drepturi
politice, sociale, economice i culturale inerente persoanei umane recomandnd statelor
membre s le transpun n practic alturi de alte drepturi integrate n unele documente
ale Consiliului Europei.
Astfel, Declaraia Universal prevede c orice persoan, n calitatea sa de membru al
societii, are dreptul la securitate social precum i pe acela de a obine satisfacerea
drepturilor economice sociale i culturale. De asemenea, orice persoan are dreptul la
munc, la protecie mpotriva omajului, la condiii de munc echitabile i
satisfctoare precum i la o remuneraie care s asigure fiecrui individ i familiei
sale o existen corespunztoare demnitii umane. n cazul absenei resurselor
necesare, statul trebuie s asigure servicii sociale necesare pentru a contracara
consecinele negative ce decurg din funcionarea nesatisfctoare a pieei muncii sau a
altor politici publice ca cele de sntate, educaie, de aprare a securitii indivizilor.

Politici sociale
69
Asemenea drepturi au intrat n constituiile statelor contempoane reprezentnd o
component nsemnat a seciunii dedicate drepturilor omului.
Asistena medical, educaia, eliminarea sau diminuarea srciei au devenit obiective
ale unor politici sociale, statul asumndu-i funcii tot mai largi n aceste domenii.
Politicile sociale reprezint un teren al confruntrilor dintre diferite curente
ideologice i practici politice care au promovat fie creterea rolului statului n reglarea
unor fenomene economice cu rezultate sociale negative, fie reducerea implicrii statului
att n economie ct i n interveniile sociale.
Perspectiva critic la adresa amplificrii politicilor sociale n societate decurge
din unele abordri de esen liberal sau neoliberal potrivit crora politica social are
un impact negativ asupra dinamismului economic.
Muli economiti neoliberali consider c marile programe sociale au generat transferuri
de fonduri din sfera productiv i au produs o reducere semnificativ a creterii
economice. Totodat, s-a apreciat c politica social activ de redistribuire a veniturilor
prin impozite progresive constituie o nedreptate pentru cei care produc venituri ntruct
acestea se ndreapt spre persoane care devin dependente de politicile i programele
sociale. Injustiia provine din faptul ca indivizii activi economic sunt demotivai n
performanele pe care pot s le produc. Apoi, nu exist mecanisme eficiente de a
transforma beneficiarii serviciilor sociale n persoane active, responsabile pentru a
reveni n sfera productiv. O alt critic pune accentul pe efectele negative ale unor
politici i programe care n loc s reduc amploarea unor fenomene negative din
societate contribuie la amplificarea lor prin stabilirea a unor intervenii care au efecte
contrare subminnd att eforturile ct i resursele financiare mobilizate n scopul
respectiv. Rolul statului este contestat de economitii neoliberali din cauza uriaelor
deficite bugetare pe care le-au generat politicile sociale precum i din perspectiva
eficienei reduse n raport cu costurile uriae implicate.
Exist ns o serie de argumente prin care politicile sociale legitimeaz aciunea
statului n societile democratice. Astfel, politicile sociale de suport pentru grupurile
defavorizate bazate pe valori de dreptate social i solidaritate contribuie la un nivel mai
nalt al aspiraiilor sociale evitndu-se cderea unor grupuri n srcie fenomen asociat
cu resemnare i lipsa motivaiei depirii acestei situaii. n acelai timp, politicile i
programele sociale dezvolt o motivaie ce susine comunitatea i societatea n general.
Prin mecanismele solidaritii, grupurile sociale sprijinite prin diverse programe
sociale evit pericolul excluziunii sociale care genereaz clivaje sociale i inegaliti
profunde. Apoi, politicile sociale coerente promoveaz un climat social destins
caracterizat prin reducerea tensiunilor i conflictelor sociale acionnd pozitiv asupra
performanelor vieii economice i politicilor de investiii. Investiiile i viaa
economic eficient vor genera noi locuri de munc, oferte salariale, noi posibiliti de
consum.
Din toate aceste aspecte rezult c politica social nu trebuie considerat ca o
activitate public de consum de fonduri i resurse umane ci ca pe un instrument esenial
al dezvoltrii economice echilibrate n care pot fi planificate pe termen lung efectele
sociale dorite i chiar cele negative n sensul prevederii acestora. Politica social
George POEDE
70

constituie astfel un potenial important prin feed-back-ul produs n cadrul sistemului de
cretere economic i de ocupare a forei de munc.
Dezvoltarea analizei politicilor sociale se integreaz n contextul raionalizrii
statului i a activitii politice ca productoare de strategii. Presupunerea c lumea
este un ansamblu de probleme care ar putea fi rezolvate prin cunoaterea uman
constituie fundamentul politicilor publice, deci i a celor sociale. Dezvoltarea civiliza-
iei industriale a condus la cutarea unor forme mult mai raionalizate de organizare a
activitilor statului. n acest mod au aprut politicile publice n administrarea
problemelor sociale precum i specialitii din diverse domeni ca sociologia, tiina
politic, psihologia, tiina economic i management-ul administraiei publice. Potrivit
opiniei lui H. Laswell (The Emerging Conceptions of the Policy Sciences, 1970)
specialistul contemporan n politici publice se concepe pe sine ca pe un integrator de
cunotine, aciuni, deci ca pe un specialist ce aduce la lumin raionalitatea de care
indivizii i grupurile sunt capabile la un moment dat. El este un mediator ntre cei ce
s-au specializat n diferite arii de cunoatere i cei care au responsabiliti publice.
Politicile sociale se structureaz pe selectarea unei serii de probleme care prin
rezolvarea lor determin atingerea unor scopuri bine definite de actori politici i sociali.

Dimensiunea social a Europei
Europa social. Deoarece statele compomente prezint modelele diferite de politici
sociale, autoritile de la Bruxelles au ncercat s formuleze i s pun n aplicare o politic social
comun la nivelul Uniunii Europene. Aceast reprezint practic dimensiunea social a integrrii
comunitare, fiind sintetizat prin conceptul relativ recent de Europa social . Este un adevar binecunoscut
faptul c, n procesul de construcie a Comunitii Europene, obiectivele economice au fost ntotdeauna
prioritare. nsui Tratatul de la Roma (1957), prin care s-a nfiinat Comunitatea Economic European,
vorbea de necesitatea unei piee europene unice -SEM - Single European Market- n care concurena i
comerul liber s fie principiile de baz i se dorea ca acestea s nu fie afectate de bariere naionale.
Aspectele sociale au fost nc de la nceput trecute ntr-un plan secundar. Totui, odata cu relansarea
integrrii la mijlocul anilor 80 preocuprile pentru dimensiunea social s-au intensificat i au culminat cu
elaborarea Chartei Sociale, care a fost semnat n decembrie 1989 de unsprezece din cei doisprezece
membri ai Comunitii. Anii '90 au marcat o nou dezvoltare a politicii sociale la nivel supranaional, cel
mai remarcabil succes fiind includerea acestui domeniu n tratatele de baz ale Uniunii Europene,
respectiv Maastricht (1992) i Amsterdam (1997).
Existat patru argumente majore n favoarea unei politici sociale comune a Uniunii Europene:
libera circulaie a muncitorilor, dumpingul social i turismul social, eficiena economic i coeziunea
social.
4

Coeziunea social - cel mai recent i mai cuprinzator concept de la baza politicii sociale, conform
Tratatului de la Amsterdam (1997), susine n fapt o politic mult mai larg a Uniunii Europene: politica
de coeziune . Acest uria domeniu de activitate este finantat din 3 fonduri structurale: - Fondul European

4
Naumescu,V.- Introducere in studiul politicilor sociale, Editura EFES,Cluj-Napoca
Politici sociale
71
pentru Dezvoltare Regional ( ERDF ) - Fondul European Social ( ESF ) - Fondul European pentru
,,Ghidare" (asistenta) si Garantare Agricola (FAGGF)
Libera circulaie a muncitorilor (termenul oficial ,,workers" se refer la toate categoriile de lucrtori,
indiferent de domeniu i de nivelul de calificare) decurge n mod evident din principiul fundamental al
liberei circulaii a persoanelor n Uniunea European. Pentru ca acest principiu s fie deplin funcional
era nevoie s se asigure ,,transferabilitatea drepturilor lucrtorilor dincolo de graniele naionale"
5
astfel
nct persoanele care se angajeaz ntr-o alt ar s nu-i piard securitatea social de care s-au bucurat
n ara lor de origine. Aceast mobilitate n domeniul pieei muncii este poate singura msur social
important pe care o prevedea Tratatul de la Roma n art. 48-51, n sensul c muncitorii care se mut
dintr-o ara n alta vor beneficia de drepturile sociale existente n ara gazd. Firete, n anii '60, sub
efectul Tratatului de la Roma, nca nu se punea problema unei politici sociale supranaionale, ci doar a
,,coordonrii" sistemelor naionale de securitate social n sensul reducerii incompatibilitilor.
Eficiena economic. Dei poate prea paradoxal, eficiena economic a constituit un argument
serios n favoarea dezvoltrii politicii sociale a Uniunii Europene. Prin serviciile specifice pe care le
asigura, politica social poate nsemna, pe lnga legitimitate politic pentru regimul industrial-capitalist, o
for de munc mai sntoas i mai bine educat, ceea ce se traduce ntr-o cretere a eficienei
economice. Acest argument, n mod evident de inspiraie neo-marxista, a sensibilizat totui factorii de
decizie din Europa occidental i a condus n timp la adoptarea unui buget sporit i a unor msuri
stimulative care au crescut considerabil performanele n educaie i medicin.
Dumpingul social i turismul social, ca riscuri majore ale inegalitilor privind standardele de
via din rile membre, au aprut in anii '60 i s-au intensificat n anii '70-'80 tocmai ca urmare a
realizrii liberei circulaii a muncitorilor pe teritoriul Uniunii Europene. Aceste situaii au fost semnalate
de rile puternic dezvoltate din nord-vestul continentului, care s-au vzut nevoite s fac fa unui val de
muncitori din regiunile sudice ale Europei. n contextul dispariiei frontierelor, rile cu nivele joase de
protecie social puteau efectiv s-i ,,exporte" surplusul de for de munc intern spre rile puternic
dezvoltate, prin aceast form de turism social. Admiterea Greciei, Spaniei i Portugaliei n anii '80 n
Comunitatea Economic Europeana a sporit teama rilor bogate din nord-vestul Europei i a facut ca,
prin reprezentanii lor n Comisia European, acestea s exercite presiuni pentru adoptarea unei politici
sociale rezonabile la nivel comunitar. Este de prevazut ca lrgirea spre Est a Uniunii Europene, n
deceniul urmtor, s produca un nou val de dumping social, dac nu se adopt din timp msurile necesare
pentru reducerea inegalitilor socio-economice existente n prezent.
Modelul social european
Conceptul de model social european este astzi un concept rspndit la nivel european i recunoscut
oficial, find menionat frecvent n documentele oficiale ale Uniunii Europene. Dei i se acord diferite
responsabiliti, modelul social european nu este definit explicit, ci doar caracterizat prin sisteme sociale
capabile s le ofere cetenilor un nivel ridicat de protecie social i coeziune social. Coeziunea social,
concept european promovat la acelai nivel cu cele de pia unic i moned unic, reprezint rspunsul

5
Mihut, L, Lauritzen, B, Modele de politici sociale/Models of Social Policy, Bucuresti, Ed. Didactica si Pedagogica,
1999 ,p 25
George POEDE
72

european la problema inegalitilor sociale i economice. Coeziunea social a fost considerat principala
caracteristic a modelului social european. Prin promovarea coeziunii economice i sociale, statele
membre au n vedere implementarea seturilor de aciuni care s asigure oportuniti pentru toi cetenii
UE i, n consecin, s reduc riscul excluziunii sociale.
Acest concept este ntlnit n mod curent att n mediul academic ct i n discursul politic, este
folosit pentru a descrie experiena european n ncercarea de promovare simultan a creterii economice
i a coeziunii sociale, dar i pentru a se marca o delimitare fa de modelul american. n percepia multor
analiti economici i decideni politici, termenul de model social european face referire n mod implicit
sau explicit la modelul american, pe care acetia l consider ca un contraexemplu
6
(mai exact un exemplu
negativ) fa de care Europa i declin orice apropiere.
Termenul de model social european (MSE) a fost folosit iniial de Jacques Delors la mijlocul
anilor 90
7
pentru a defini o alternativ la forma american a capitalismului pur de pia. Ideea
fundamental a MSE este c progresul economic i social trebuie s mearg mn n mn;
Una dintre primele definiii formulate pentru MSE apare n Carta Alb a Politicii Sociale
(Comisia European 1994), care face referire la termen mai mult ntr-o form normativ. Cu acest prilej,
termenul este definit printr-un set de valori comune ce trebuie respectate, i anume: militare pentru
democraie, libertate personal, dialog social, oportuniti egale pentru toi, solidaritate i securitate
social exprimat fa de indivizii defavorizai din societate.
Printre cele mai clare definiii oficiale ale termenului se numr ns, cea menionat n
Concluziile Preediniei Consiliului European de la Nisa din decembrie 2000, i anume n Anexa 1, unde
descrierea Agendei Sociale Europene stipuleaz: modelul social european caracterizat n particular de
un sistem care ofer un nivel ridicat al proteciei sociale, de importana dialogului social i de serviciile de
interes general care acoper activitile vitale pentru coeziunea social se bazeaz n ciuda diversitii
sistemelor sociale ale Statelor Membre pe un fundament comun de valori
8
.
n definiia enunat se regsesc deci elementele eseniale ale modelului social european:
- un nivel ridicat al proteciei sociale cu servicii de interes general
- existena dialogului social, care presupune coordonarea politicilor cu acordurile colective, negociate de
partenerii sociali
- o atenie deosebit acordat coeziunii sociale
- un set de valori eseniale comune, ca de pild: pluralismul politic, politica nediscriminatorie, tolerana,
solidaritatea i egalitatea ntre femei i brbai, un nivel ct mai ridicat al ocuprii, creterea durabil i
neinflaionist, competitivitatea economic, calitatea vieii i a mediului nconjurtor.

6 Maria Jepsen, Amparo S.Pascual, The European Social Model: an exercise n deconstruction 2005

7Mihut,L,Lauritzen,- op.cit,p 30
8 Concluziile Preedeniei Consiliului European de la Nisa, decembrie 2000, Anexa 1, Agenda Social European, 11 in
MODELUL SOCIAL EUROPEAN IMPLICAII PENTRU ROMNIA, Studiul nr. 4 Institutul European
din Romnia Studii de strategie i politici2006

Politici sociale
73
Modelul Social European este n acelai timp un concept normativ difuz, cu abordri diferite. O
definire european a sa este strns legat de clarificarea modelului european de societate, pe msura
validrii opiunilor constituionale i promovrii schimbrilor anticipate. n prezent exist o varietate de
accepiuni, a cror grupare pe criterii de omogenitate evideniaz
9
:
trsturi comune (instituii, valori ) inerente Statelor Membre, percepute a impregna moduri
diferite de reglementare ca i un regim distinctiv de competiie,
exemple pozitive ce se regsesc n diferitele modele naionale,
proiect european i instrument de modernizare/adaptare la condiii economice n
schimbare,
un instrument de coeziune cu privire la extindere i emergena modelelor noilor
membri.
Accepiunea modelului social pentru care optm n cele ce urmeaz este cea a unui proiect politic
viznd o identitate european, nu att prin instituii i valori, ct prin politici sociale comune, adic o
soluie european pentru probleme ce sunt comune ntr-o msur variat.
La scara economiei, Europa ncearc s combine dinamica creterii economiei de pia cu
coordonarea dialogului social dintre partenerii colectivi. La scara statului, rile Europene nu reprezint
doar democraii libere ci i state ale redistribuirii, adic state ale bunstrii, n care se ncearc s fie
ajutate persoanele dezavantajate care i-au pierdut capacitatea de a muncii, din diferite motive: boal,
omaj, etc. La scara societii, pe lng oferire oportunitilor individuale de atingere a mplinirii
(fericirii), societile Europene promoveaz solidaritatea dintre indivizi care ntrete de altfel, coeziunea
social. Esena obiectivelor Europene (care denot n opinia multor specialiti nsi superioritatea
societii Europene) a fost surprins magistral de Anthony Giddens (2005), cnd a afirmat c modelul
social European combin dinamica economic cu justiia social
10

Tem
Realizai un eseu cu tema: Problemele curente ale MSE

9
Mihut,L,Lauritzen,- Op.cit,p. 45
10
Jens Alber, The European Social Model and the USA, Working Paper, pg. 2 in MODELUL SOCIAL
EUROPEAN IMPLICAII PENTRU ROMNIA, Studiul nr. 4 Institutul European din Romnia Studii de
strategie i politici2006

George POEDE
74

II. Perspective istorice asupra politicilor
i programelor sociale

Preocuparea societilor pentru asigurarea unui anumit standard material astfel
nct s se previn grave disfuncii sociale se regsete, din punct de vedere istoric,
chiar n societile arhaice sub forma unor modele de comportament induse printr-o
socializare specific societilor tradiionale sau printr-o codificare sub forma normelor
de drept. Astfel, n codul Hamurrapi se includea obligaia oamenilor de ase ajuta ntre ei
ei n momentele de cumpn. Filantropia este instituionalizat n Oraele-State greceti,
cetenii fiind ncurajai s doneze bani pentru scopuri publice. La Roma tradiia annona
civica este astfel reglementat nct familiile patriciene sunt ncurajate s distribuie
cereale la costuri mici sau gratuit.
Instituiile religioase au reprezentat mult vreme cadrul teoretico-ideologic i
acional n eforturile de a gsi o rezolvare problemelor sociale dificile. Apar cunoscutele
spitale mai nti n India apoi n Orinetul Apropiat i Europa (primul la Lyon, Hotel
Dieu 542 e.n.). Ele aveau rolul de a asigura un acoperi pentru sraci i persoanele cu
handicap. La anul 1100, Biserica Roman public Decretum, document ce cuprinde
legi canonice precum i o interpretare a teoriei i practicii caritii, afirmndu-se c
bogaii au obligaia moral de a-i ajuta pe cei sraci. n nelegerea problemelor sociale
din Anglia se face distincia dintre worthy poor persoane n vrst, cu handicap,
vduve i copii abandonai - i unworthy poor persoane capabile dar care nu gsesc
de lucru.
n Europa evului mediu se imagineaz planuri pentru ajutorul organizat, fapt ce
presupunea nregistrarea celor sraci, strngerea de fonduri i crearea de locuri de
munc pentru cei capabili de a muncii. Multe din ideile lui Juan Luis Vives au fost
folosite mai trziu n oraele europene sau au influenat acele Poor Laws din Anglia sau
din America n perioada colonial. n 1531 apar primele reglementri n Anglia cu
privire la ajutorul destinat celor sraci. Acestea mputernicesc judectorii locali s
eliberezecertificate de ceretor pentru anumite categorii precum btrnii i persoanele
cu handicap, stabilind n acelai timp grave pedepse pentru ceilali ceretori. In a doua
parte a secolului al XVI-lea se introduce n Anglia pentru prima dat un impozit
denumit Parish Poor Rate pentru a acoperi cheltuielile determinate de ntreinerea celor
sraci. Procedurile stabilesc ntocmirea unui registru al persoanelor care au nevoie de
ajutor, recunoscndu-se c nu toi cei sraci i datoreaz lipsei dorinei de a munci.
Fondurile astfel colectate erau folosite pentru crearea de locuri de munc.
Anul 1601 marcheaz apariia unei reglementri juridice extrem de importante,
Elisabethan Poor Law ce va codifica pentru aproximativ dou sute de ani tratamentul
social al celor sraci i dezavantajai. Ea stabilea administrarea ajutorului pentru sraci
Politici sociale
75
la nivel local prin taxe pltite de toi membrii unei parohii, organizeaz programe de
ucenicie pentru copiii sraci, dezvolt ateliere de lucru pentru persoanele dependente.
Problemele sociale extrem de dificile conduc la sporirea ateniei Bisericii fa de
problemele unei populaii aflate la periferia societii. Vincent de Paul nfiineaz
organizaii de caritate, reorganizeaz activitatea unor ordine i seminarii religioase
pentru a face fa problemelor cauzate de srcie. n acest context apar workhouses i
almhouses ca expresie a specificitii dispozitivului social de lupt mpotriva srciei,
bolilor i consecinelor handicapului. n 1795 este inaugurat n Anglia sistemul
Speenhamland prin care se introduce un prag al srciei. Ori de cte ori veniturile
gospodriilor se plasau sub acest prag se ofereau unele subsidii n funcie de preul
pinii i de numrul persoanelor dependente din respectiva gospodrie.
n prima parte a secolului al XIX-lea apar unele modificri n interpretarea
msurilor cu caracter social ct i n legtur cu responsabilitatea guvernanilor pentru
grupurile defavorizate. Accentul ncepe s se deplaseze spre autoajutorare, iar
guvernele nu se mai simt responsabile fa de cei care nu au condiii de via
corespunztoare. Darwinismul social ncepe s inspire din ce n ce mai mult perspectiva
de interpretare a problemelor sociale.
n Germania, spre sfritul secolului al XIX-lea, Otto von Bismarck pune bazele
unui sistem de asigurare a sntii (1883), urmat de unul de asigurri n caz de
accident. Apar programe de asigurare n caz de btrnee i invaliditate. Sistemul
german va deveni un model pentru programele de politic social pentru multe ri
europene.
Perioada de dup primul rzboi mondial se caracterizeaz prin crize sociale i
economice de o mare extensiune, afectnd grupuri mari de oameni i categorii de vrst
dintre cele mai diverse. Se remarc , dup Marea Criz dintre 1929-1933, o nou
politic lansat de preedintele Roosevelt prin denumirea de New Deal caracterizat
prin obiectivele de combatere a srciei i omajului n rndul americanilor.
n aciunile de protecie social un loc aparte l ocup Raportul Beveridge din
Marea Britanie (1941). El recomanda un sistem integrat de securitate social prin care
se ncerca o protecie global a individului (from cradle-tograve).
Etape ale procesului de integrare social
11
:
1957 in Tratatul de la Roma se gsesc articole referitoare la libera circulaie a
muncitorilor i la libertatea de stabilire a acestora, n contextul crerii pieei
Comune .Instrument de finanare : Fondul Social European
1986 in Actul Unic European (The Single European Act) se pune accentul pe
sntate i sigurana la locul de munc, introduce dialogul social i conceptul de
coeziune economic i social . Instrument de finanare : Fondul de coeziune
economic i social
1989 - se adopta primul document programatic al politicii sociale Carta
Social, ce stabilete drepturile sociale fundamentale i direciile de aciune ale
politicii sociale.
1990 - in Tratatul de la Maastricht (ratificat n 1992) se stabilete unul dintre

11
Mai multe detalii se gasesc in lucrarea POLITICA SOCIAL elaborat n cadrul proiectului Phare RO
0006.18.02 i disponibil pe : http://www.ier.ro/Proiecte/Brosuri/Politica%20sociala.pdf
George POEDE
76

obiectivele Uniunii : atingerea unui nivel ridicat de ocupare a forei de munc i
proteciei sociale, egalitatea ntre femei i brbai [...] creterea standardelor de via i a
calitii vieii...
1991 in Protocolul Social (Social Policy Protocol) se clarific
obiectivele politicii sociale: combaterea excluziunii sociale, dezvoltarea
resurselor umane, promovarea ocuprii forei de munc, mbuntirea
condiiilor de via i de munc
1993- Cartea Verde (Green Paper)- discuii despre viitorul politicilor
sociale
1994 - Cartea Alb (White Paper) se stabilesc prioritile politicii
sociale pn n anul 2000
1997- prin Tratatul de la Amsterdam (ratificat n 1999) este abrogat
Protocolul Social, este lansat Acordul Social (Social Policy Agreement)
i este integrat un nou articol n Tratatul UE, un articol privind ocuparea
forei de munc i cunoscut ca Titlul VIII
2000 - Strategia de la Lisabona (Lisbon Strategy), prin care este stabilit
obiectivul pe zece ani al Uniunii Europene, reprezentat de transformarea
economiei comunitare n cea mai competitiv economie bazat pe
cunoatere.
2000 - Agenda Politicii Sociale preia obiectivele specifice i elemente
ale strategiei ce in de politica social i le convertete ntr-un program
de aciune pe 5 ani, care constituie cadrul politicii sociale actuale
2007- Constitutia europeana, Lisabona : "Uniunea combate excluziunea
social i discriminrile i promoveaz justiia i protecia sociale,
egalitatea ntre femei i brbai, solidaritatea ntre generaii i protecia
drepturilor copilului. Aceasta promoveaz coeziunea economic, social
i teritorial, precum i solidaritatea ntre statele membre"

Tem
Accesati Jurnalul Oficial al Uniunii Europene : http://eur-lex.europa.eu/JOIndex.do i
faceti o fi de lectur (pentru fiecare tratat in parte) cu reglementarile specifice
politicii sociale.
Politici sociale
77

III. Sistem politic i politici sociale

Studiul sistemului politic contribuie la nelegerea modului n care societile
contemporane adopt reglementrile de politic social dar i a aciunii unor ageni
politici importani care mediaz ntre diversele grupuri i instituiile politice.
Modelul sistemic n analiza fenomenelor politice a fost lansat de David Easton
n anii 60. Analiza sistemic se centreaz pe tranzaciile dintre sistem i mediul su.
Aici apare ruptura teoretic fa analiza tradiional a proceselor politice politice. David
Easton arat c tiina politic s-a preocupat mai ales de studiul structurii interne a
sistemului politic i de mecanismele de luare a deciziilor.
Easton propune considerarea sistemului politic ca o cutie neagr, analiza
centrndu-se pe relaiile dintre sistem cu mediul su. Mediul sistemului cuprinde
dou categorii, mediul intra-societal i extra-societal. Mediul intra-societal este
compus din sistemul social, ecologic, biologic, al sistemelor de personalitate, iar
cel extra-societal este compus din sistemele ecologice, sociale i politice
internaionale.
Din acest mediu provin o serie de intrri (input) mprite de Easton n doua
categorii, exigene i sprijin. Spre exemplu, un grup profesional cere autoritilor s
voteze o lege prin care s satisfac unele cerine formulate de muncitori aflai n pericol
de a fi liceniai. Aceasta reprezint o cerin, o exigen exprimat fa de puterile
publice. Sprijinul (support) reprezint o manifestare favorabil fa de puterile publice.
Dac exprimarea unor exigene numeroase i contradictorii reprezint o probabilitate
destul de mare de stress pentru sistemul politic, suportul nu face dect s ntreasc
capacitatea sistemului de a rspunde diverselor cerine care vin din partea grupurilor i
instituiilor sociale. Ieirile (output) conin diverse decizii i aciuni ale autoritilor
politice ca rspuns la intrri.
Suportul ca ntrire a sistemului provine dintr-un rspuns corect pe care acesta l
elaboreaz fa de exigenele ce provin din mediul social, rspuns perceput printr-o
evaluare a impactului prin studiul feed-back-ului.
Funcionarea sistemului politic evideniaz o serie de probleme grupate de
Easton n patru probleme specifice unui sistem politic:
formularea cerinelor,
reducerea cerinelor,
problema susinerilor,
retroaciunea.
George POEDE
78

Problemele sociale ca obiect al studiului politicilor sociale pot constitui o surs
de suprasarcin calitativ i cantitativ pentru sistem. Aspectul calitativ provine din
complexitatea cerinelor prezentate sistemului, iar cel cantitativ din coagularea numeric
a problemelor nct sistemul nu le mai poate trata. Abordarea sistemic a fenomenelor
politice arat c exist un prag de absorbie a problemelor care nu poate fi depit fr
punerea n pericol a capacitii de reglare societal. De aceea exist dou mecanisme de
reglare a conversiunii nevoilor sociale n cerine politice, structural i cultural. Prin
reglarea structural, o cerin politic apare ca rezultat al exprimrii ei n sistem prin
existena unor roluri specializate, parlamentari, notabili, partide politice, grupuri de
presiune, chiar autoriti politice. Reglarea cultural pune accentul pe caracterul
admisibil al coninutului unor exigene. Spre exemplu, folosirea violenei n formularea
cerinelor este limitat n societile democratice prin valorile acestora i prin
prevederile constituionale referitoare la manifestarea forei n societate.
Reducerea exigenelor constituie procesul prin care cerinele sunt reduse la cteva
alternative pe care sistemul le poate trata. Structurile de reducere sunt
reprezentate de partidele politice care formuleaz o exigen unic, parlament,
guvern. Capacitatea de reducere depinde de natura partidist a sistemului
politic. Sistemele bi-partidiste contribuie n modul celor mai eficient la
procesul de reducere pe cnd sistemele multipartidiste prin capacitatea mai
redus de reducere (coaliii care impun compromisuri politice) se
caracterizeaz printr-un grad mare de instabilitate.
Susinerile sistemului reprezint un fenomen de compensare a crui intensitate
difer n funcie de exigenele adresate sistemului.Exist trei elemente de
susinere n sistemul politic, comunitatea, regimul i autoritile. Socializarea
politic, amenajri constituionale n favoarea unor grupuri sociale, regulile
jocului democratic cu valorile sale, structura puterii, normele de legitimitate,
sunt rspunsuri frecvente la provocrile mediului.

n lucrarea sa Welfare State in Transition National Adaptations in Global Economies,
12

Gsta Esping-Andersen analizeaz o serie de schimbri care au loc n diverse modele ale statului
bunstrii
13
.. Sunt trecute n revist modelele consacrate ale statelor bunstrii, ns nu se ignor nici

12
Esping-Andersen,G - Welfare State in Transition National Adaptations in Global Economies

13
,,Esena statului bunstrii este garantarea guvernamental a unor standarde minime privind venitul,
alimentaia, sntatea, educaia i locuina, asigurate fiecarui cetaean ca drepturi sociale"
13
. Securitate social
a luat forma unei asigurri sociale contra riscurilor de baza ale vieii industriale: accidente la locul de munc,
boli profesionale, omaj, btrnee" Standardele sociale minime, asigurri sociale contra riscurilor de baz ale
vieii industriale , accidente la locul de munca, boli profesionale, omaj, btrnee, nu pot fi periclitate dect n
cazul pierderii veniturilor, deci la persoanele rmase fr loc de munc.
Denumirea ,,Welfare State" este relativ recent, fiind legat de perioada anilor '40, de Marea Britanie i
de numele economistului J.M.Keynes, respectiv al lordului W.H.Beveridge. Acetia au dat o replic modelului
rzboinic ,,Warfare State" i au prefigurat evoluia democraiilor occidentale dup ncheierea rzboiului.
Politici sociale
79
noile state aprute care dezvolt, uneori, modele particulare; sunt avute n vedere state din Europa
Central i de Est, rile asiatice, Statele Americii Latine .
Conform clasificarii lui Gsta Esping-Andersen, se pot distinge trei mari tipuri de regimuri
politice ale bunstrii (Welfare State Regimes): regimul liberal (american), regimul conservator (german)
i regimul social-democrat (scandinav). M voi opri puin asupra acestor modele, nu nainte de a
meniona c exista i alte clasificri n domeniu, poate mai puin utilizate n studiul politicii sociale dar la
fel de utile, cum ar fi : modelul nordic i anglo-saxon (corespunzator regimului social-democrat
scandinav), modelul continental (corespunzator regimului conservator german) i modelul sudic
(,,rudimentar", corespunztor statelor mai puin dezvoltate ale Uniunii Europene).
Modelul social-democrat se bazeaza pe spiritul keynesian al anilor`40-50 i ncorporeaz
urmtoarele elemente: universalitatea drepturilor sociale, egalitatea beneficiilor sociale (indiferent de
nivelul veniturilor realizate n timpul vietii active), intervenia planificatoare a statului n economie pentru
asigurarea ocuprii depline a forei de munc, finanarea predominant bugetar a beneficiilor sociale (pe
baza unui nivel general nalt de impozitare) i o puternic birocraie care s deserveasc reeaua
serviciilor publice.
Modelul conservator, aplicat n majoritatea rilor europene n frunte cu Germania, are o
pronunat baz ocupaional i asigur proporionalitatea beneficiilor sociale cu veniturile directe
obinute din munc. Avnd n centrul su sistemul tradiional al asigurrilor, securitatea social este
finanat nu din impozite pltite statului ci din contribuiile angajailor i angajatorilor la fondurile
autonome de asigurri. Fiscalitatea este rezonabil iar politicile economice au un pronunat caracter
liberal.
Modelul liberal este caracterizat de o responsabilitate mai redus a statului n garantarea
bunstrii, ponderea dominant revenind sectorului privat (sntate, nvmnt, asigurri), sectorului
non-guvernamental (servicii sociale personale sau comunitare) i evident individului nsui. Filosofia
beneficiilor sociale este selectiv i restrictiv, bazat pe testarea riguroas a veniturilor, urmnd ca statul
s intervin de o maniera minimal, numai n ajutorul celor efectiv sraci, prin acordarea de asisten
social non-contributiv. Nivelul general de impozitare este sczut iar managementul serviciilor publice a
fost debirocratizat i orientat spre eficien. Marea Britanie i Irlanda au adoptat modelul Beveridge, n
cadrul cruia transferurile sociale merg ndeosebi spre cei angajai n munc (de vrst activ), care
realizeaz venituri salariale relativ mici; acest sistem este complementat cu existena unei plase de ultim
resort social, sub forma unei scheme de asisten social relativ dezvoltat ; este vorba de o abordare

Ulterior, autorii francezi au completat lista sinonimelor pentru noul sistem care se ntea: statul-providen
sau asistenial. Autorii germani, mult mai reticeni n a atribui denumiri entuziaste s-au limitat la a aprecia acest
model drept ,,stat social", utiliznd mai putin termenul de stat al bunstrii. n Statele Unite domina
interpretarea republican, conceptul de Workfare condiionnd beneficiile sociale de munc.
13

Statul bunstrii pune in eviden dificultatea ideei c statul bunstrii mbin relaiile derulate n
sistemul public cu cele din domeniul privat, relaii ce se subordoneaz obiectivului primordial al bunstrii
oamenilor, consta in punerea n practic.

George POEDE
80

liberal a bunstrii, de un minim model social. Prototipul acestui model l reprezinta Statele Unite, ns
repere importante de liberalism ntlnim i n Marea Britanie, Canada, Australia, respectiv n cazul rilor
din Asia de Sud-Est.
Modelul Scandinav, denumit adesea i Modelul Nordic, definit de experienele din Danemarca,
Finlanda, Suedia, ri care efectueaz cele mai ridicate cheltuieli relative i acord beneficiile sociale pe
principiul ceteniei. Acestea practic totodat impuneri publice relativ ridicate i utilizeaz o varietate
larg de instrumente i politici sociale active.
Modelul Continental cunoscut i sub denumirea de Modelul Corporatist sau de Modelul
Renan, regsit n Austria, Belgia, Frana, Germania, care au adoptat modelul Bismark, bazat extensiv pe
scheme de asigurri sociale, finanate prin contribuiile celor angajai n munc care au dezvoltat o
puternic protecie social; dintre noile membre ale UE, adepte ale acestui puternic model social
european se numr Ungaria, Cehia sau Polonia.
Modelul mediteranean, regsit n rile sud-europene - Grecia, Italia, Spania, Portugalia, care
au generat un model bazat extensiv pe sisteme de asigurri sociale, n cadrul crora beneficiile acordate
sunt larg segmentate, potrivit statusurilor contribuabililor. n cadrul acestor ri se practic cheltuieli
sociale reduse combinate cu reele de sprijin obinut prin intermediul familiei. Acest lucru este posibil n
opinia specialitilor, ca urmare a pstrrii n aceast zon a Europei a caracteristicilor societii agrare.
Modelul catching-up , nu este nc elaborat, dar se refer la caracteristicile noilor state
membre ale UE, care au aderat n 2004. n aceste ri au fost nfiinate unele instituii sociale abia dup
perioada de tranziie. Eforturile acestor ri pentru realizarea unei bunstri sociale sunt ngreunate de o
serie de dificulti financiare, ceea ce ns nu le oprete s aspire la o atingere a nivelului de via din
vechile membre UE , prin diverse metode. Tocmai datorit acestor eforturi, s-a nscut i aceast denumire
de model catching-up .

Tem
Analizai caracteristicile celor 3 modele consacrate : Liberal modern SUA, Social
democrat- Suedia, Conservator modern -Germania
Politici sociale
81

IV. Ageni ai politicilor sociale

Rolul statului n formularea, adoptarea i implementarea politicilor sociale
reprezint un domeniu privilegiat al studiului acestuia din perspectiva politicilor sociale.
Intrebarea fundamental este aceea legat de condiiile care legitimeaz intervenia
statal n viaa social, valorile politice care stau la baza aciunii politice. Literatura de
specialitate a structurat studiul statului pe dou ipostaze ale acestuia, statul protector i
statul bunstrii generale.
Statul protector reprezint o formul de a defini acele instituii statale care se
caracterizeaz prin minimum de intervenie n viaa social i economic, activitatea
acestuia limitndu-se la asigurarea ordinii interne i la garantarea i aprarea
proprietii private.
Susinerile ideologice ale statului protector pot fi gsite n dou perioade distincte n
lucrrile filosofilor contractului (Hobbes, Locke) i n liberalismul non-intervenionist.
Liberalismulnon-intervenionist este ilustrat de Adam Smith i F.A. Hayek. In lucrrile
sale, mai ale n Avuia naiunilor, Smith consider c libera concuren, liber-
schimbismul produce, printr-un joc al minii invizibile, prosperitate i realizeaz
echilibrul pieei. Orice intervenie statal n economie este o atingere a liberei
concurene. De aceea, statul trebuie s aib n vedere funcii precise cum ar fi acelea de
a asigura ordinea, de a respecta justiia i de a proteja proprietatea. Hayek a fost
principalul adversar al lui Keynes care promova n anii 30 o extindere a rolului statului.
Aprtor al iniiativei private i a libertii individuale, Hayek este un promotor al pieei
n reglarea fenomenelor sociale i economice. De aceea statul este doar un garant al
democraiei definit ca metod de organizare social a crei funcie este aceea de a
asigura aprarea libertii fiecruia mpotriva oricrei puteri arbitrare.
Statul bunstrii generale sau Statul Providen este definit ca un ansamblu de
activiti, servicii, de reglementare a veniturilor provenite din transferuri exercitate de
puterea public n vederea creterii bunstrii colectivitii naionale sau modificrii
repartiiei bunstrii n cadrul populaiei. Serviciile publice, politica social i politica
economic constituie dimensiunile specifice ale Statului Bunstrii Generale.
Primul serviciu public instituit a fost acela al instruciei publice. El este
considerat ca un bun public, ca o nevoie a tuturor. Sunt asumate pe rnd i alte activiti
nct Statul Bunstrii produce de-a lungul timpului o vast reea de servicii publice.
Politica social are un rol central ntre cele trei dimensiuni i d nota definitorie
pentru Statul Bunstrii sau, cum mai apare adesea, Statul Providen. Ea se exercit
George POEDE
82

printr-un sistem de servicii sociale i asigurri prin care sunt puse la adpost grupuri
sociale defavorizate ale cror drepturi social-economice sunt ameninate de mecanis-
mele concureniale ale pieei.
Dimensiunea economic se nscrie n perspectiva macro-economic deschis de
John Maynard Keynes n care controlul central necesar asigurrii unei depline ocupri a
forei de munc implic n mod automat o extindere a funciilor tradiionale ale statului.
Prima mare experien economico-social a fost politica New Deal-ului a preedintelui
F. Roosevelt. Elementele politicii economice specifice formei bunstrii generale a
statului contemporan sunt politica preurilor, aciunea asupra ratei dobnzii, cheltuielile
publice n msura n care ele implic activiti economice, subveniile acordate
sectoarelor n dificultate sau n dezvoltare i naionalizarea ntreprinderilor sau preluarea
cotelor de participare la capitalul ntreprinderilor.
Extinderea rolului economic al statului transform economia capitalist ntr-o econo-
mie mixt.
Consecinele activitilor specifice statului bunstrii generale se manifest prin crete-
rea sectorului public n economie ntr-o proporie neatins pn acum n societile
contemporane, printr-o deplasare a maselor monetare din sfera productiv n aceea a
politicilor i programelor sociale, prin creterea raportului dintre cheltuielile publice
raportate la produsul intern brut i prin apariia unui deficit curent n finanele publice
care se coreleaz cu o cretere a prelevrilor fiscale raportate la produsul intern brut.
Legitimarea ideologic a statului bunstrii este preluat de doctrinele social-
democrate contemporane care i-au propus o mblnzire a capitalismului potrivit unei
expresii a lui Willi Brandt. Spre exemplu, Adolf Wagner promoveaz n lucrarea sa un
socialism n care rolul statului progreseaz n aceeai msur ca i democraia. n
Fundamentul economiei politice, Wagner constat c extinderea rolului statului este
legat de progresul civilizaiei i de dezvoltarea nevoilor colective. Amplificarea
serviciilor publice rspunde apariiei nevoilor colective (educaie, sntate, transporturi,
pot) a cror satisfacere nu este rentabil pentru o ntreprindere privat dar care este un
imperativ moral. Temele pe care Wagner le lansez n dezbaterea politic i social sunt
cele de civilizaie asociate cu justiia distributiv, cu serviciile publice i democraia.
Reprezentantul tipic al formei Statului Bunstrii Generale este John Maynard
Keynes.
Ideea fundamental este aceea c redistribuirea bogiei naionale prin intermediul
transferurilor sociale este profitabil pentru creterea economic.
n lucrarea sa Teoria general a utilizrii forei de munc, a dobnzii i a monedei,
Keynes preconizeaz o larg extindere a funciilor statului, fapt ce implic o politic
economic (aciunea asupra ratei dobnzii pentru a ncuraja investiiile i cheltuieli
publice sub forma lucrrilor publice care creeaz locuri de munc, stimulnd prin salarii
cererea efectiv) i o politic social (transferuri sociale sub forma prestaiilor de
Politici sociale
83
securitate social, creteri salariale care mresc puterea de cumprare i favorizeaz
cererea efectiv). Cele dou politici au drept consecin o stimulare a a produciei i o
cretere a economiei globale care resoarbe fora de munc neutilizat.
Critica Statului Bunstrii Generale este axat pe trei direcii:
Protestul mpotriva fiscalitii excesive; atunci cnd impozitele cresc prea mult
ncasrile fiscale tind spre zero.
O politic de relansare graie unei creteri salariale nu favorizeaz n mod
necesar producia naional astfel nct s produc acele efecte din teoria lui
Keynes.
Costul factorului munc la care se adaug sarcinile sociale constituie o frn n
calea competiiei i un handicap n concurena internaional.

Partidele politice

Partidele politice reprezint unul din actorii politici cu rol fundamental n
identificarea i definirea problemelor sociale. Partidele reprezentate n parlament
precum i partidele aflate la guvernare utilizeaz analiza problemelor sociale pentru a
formula politici i programe sociale. Dimensiunea social din activitatea partidelor este
explicabil prin necesitatea de a da un rspuns problemelor sociale cu care se confrunt
societile contemporane. Definiiile date partidelor politice pun accent pe aciunea
politic a acestora care are drep obiectiv participarea la guvernare i medierea dintre
guvernani i guvernai. De aceea, partidul politic reprezint o organizaie cu caracter
permanent, structurat ierarhic i geografic a crui finalitate este exercitarea puterii
politice pe baza unui program pentru care a primit un sprijin din partea electoratului n
cadrul unei competiii politice libere. Exist o varietate de partide dar majoritatea dintre
ele poate intra ntr-una din cele dou tipuri generale propuse de Maurice Duverger,
partide de origine parlamentar i partide de origine exterioar parlamentelor.
Primul tip apare n contextul existenei instituiei parlamentului n care grupurile parla-
mentare s-au format pe baza afinitilor politice. Extinderea sufragiului popular a
generat necesitatea de a constitui comitete electorale precum i legturi ntre acestea la
nivel naional. Ele au permis organizarea unei structuri cu caracter permanent sub forma
partidelor politice.
Partidele exterioare parlamentelor reprezint dintr-un punct de vedere chiar
rezultatul presiunii sociale pe care diverse sindicate, asociaii, societi de gndire au
exercitat-o asupra parlamentelor pentru reprezentarea intereselor lor predominant
sociale. Exist o multitudine de clasificri n cadrul partidelor politice dar evoluiile
sociologice din societile contemporane explic apariia unui tip de partid denumit
catch-all parties care se ridic dincolo de clivajele sociale care au marcat mult vreme
realitile socio-politice din secolul al XX-lea. Un astfel de partid implic o relativizare
a rigorii ideologice i o cretere a preocuprii pentru pragmatismul abordrii proble-
melor politice inclusiv a celor sociale devenite probleme de interes major.

George POEDE
84

Micrile sociale

Alain Touraine n Sociologie de laction definete micrile sociale ca
organizaii structurate care apr sau promoveaz interesele membrilor si care pot fi
dintre cele mai diverse, cu mijloace care pleac de la simpla publicitate pn la
presiunea moral i violena fizic. Acelai autor stabilete trei principii i trei funcii
ale micrilor sociale. Principiul identitii ne arat pe cine reprezin o micare, ce
interese apr sau promoveaz, dac sunt grupuri specifice sau grupuri cu caracter
global (asociaia consumatorilor). Principiul opoziiei reflect faptul c o micare lupt
ntotdeauna mpotriva unui blocaj, rezistene, inerii, iar principiul totalitii evideniaz
tipul de valori n numele crora o micare acioneaz, valori considerate ca fiind ale
ntregii societi. Touraine apreciaz faptul c micrile sociale reprezint un spaiu n
care se creeaz noi valori. De aceea orice studiu al schimbrii sociale trebuie s ia n
considerare i valorile noi aprute n legitimarea aciunii micrilor sociale. Micrile
sociale nddeplinesc funcii de mediere, de clarificare a contiinei colective i de
presiune aupra autoritilor publice.

Grupurile de interes i grupurile de presiune constituie deja o realitate
tradiional a sistemelor politice moderne

Grupurile de interes se transform n grupuri de presiune atunci cnd ncearc s
obin de la puterile publice unele reglementri cu caracter pozitiv pentru interesele lor.
Organizaiile profesionale sau organizaiile cu vocaie ideologic intr n categoria
grupurilor de interes care pot desfura i presiuni n sistemul politic. Exist unele
condiii de eficacitate a aciunii grupurilor de interese enumerate de Jean Meynaud n
Les groupes de pression. n cadrul lor reinem numrul membrilor, capacitatea
financiar, capacitatea instituional i statutul social.

Tem
Alctuii un text de trei pagini n care s analizai politica social a unui partid
politic din Romania.
Politici sociale
85

V. Analiza problemelor sociale

ntruct analiza unei politici sociale este dependent de modul de definire a
problemei sociale este important s stabilim parametrii problemei sociale ce se situeaz
n centrul politicii sociale i care determin, n principal, obiectivele politicii. O astfel de
analiz (Rosenberg) se structureaz pe urmtoarele componente:
1. natura problemei;
2. cauzele acesteia;
3. politici sociale operaionale centrate pe respectiva problem;
4. scopuri obiective i tipuri de intervenii;
5. concordana dintre interveniile sociale i valorile profesionale;

Natura problemei

Lmurirea naturii problemei ce constituie preocuparea unei politici publice
implic un efort de definire a acesteia. ntr-un prim stadiu, analistul va cuta s
investigheze semnificaia respectivei probleme n spaiul public, indivizii i grupurile
afectate precum i modalitile de identificare a grupurilor de risc. Apoi, este important
s tim cine o definete ca fiind o problem social precum i motivaia acestei aciuni
sau cine nu o ia n considerare ca o preocupare deosebit pentru autoritile publice.
Aici, pot interveni factori i valori personale, elemente ideologice sau credina n
inutilitatea rezolvrii problemei. n acest context, trebuie identificate grupurile care
controleaz puterea n cadrul unei comuniti, societi, dar i resursele ce influeneaz
evoluia i caracteristicile problemei studiate.

Cauzele problemei

n abordarea cauzelor problemelor sociale, analistul va reliefa dou tipuri de
cauze: surse structurale ale problemei i cauze legate de situaia indivizilor afectai de
acea problem. n prima categorie intr valorile i normele sociale, ideologiile politice,
distribuia puterii, politici i programe destinate rezolvrii problemei. n cea de-a doua,
cauzele sunt reprezentate de factori socio-psihologici, cunotine, deprinderi, valori
personale. De asemenea, este interesant de tiut, msura n care unele fenomene
tranzitorii cum ar fi crize internaionale, factori sezonieri sau ali factori, pot constitui
cauze ale unor probleme sociale.

Politici i programe sociale operaionale

n acest stadiu al analizei problemei, analistul politic este preocupat de
cunoaterea acelor politici i programe care au avut sau vizeaz ca obiectiv, rezolvarea
George POEDE
86

problemei. tiut fiind faptul c definirea problemei este deosebit de important n
ncercarea de evaluare a diverselor politici i programe , analistul va cuta s reliefeze
att ncercrile de definire ct i practicile de evaluare a rezultatelor programelor i
politicilor sociale precum i aspectele concrete de utilizare a rezultatelor.
Cel mai dificil fapt este acela de a aprecia gradul n care programele i politicile
existente au redus dimensiunile generale ale problemei analizate, au contribuit la
agravarea ei sau nu au reuit s determine schimbarea n sensul indicat de obiectivele
urmrite.

Scopuri , obiective i intervenii

Analistul este preocupat de scopul general al politicii i de msura n care acesta
reprezint un ideal sau unul ce poate fi atins prin implementare i funcionare corect a
politicii sau programului analizat. El va urmri acele obiective ce pot fi atinse, obiective
a cror determinare trebuie s ia n considerare constrngerile raionale i non-raionale.
Obiectivele pot fi formulate n raport cu globalitatea problemei, cu cteva aspecte ale
acesteia, cu grupulint i grupurile de risc sau n funcie de un sub-grup al populaiei
studiate. ntruct cauzele ce determin apariia i formele de manifestare a problemei
analizate au fost mprite n dou categorii structurale i individuale este important
de precizat natura i tipul de intervenii la nivel structural i individual care vor conduce
la atingerea obiectivelor formulate n etapa iniial. Analiza problemei sociale va
identifica instituiile, organizaiile i centrele de decizie responsabile pentru rezolvarea
problemei. Analiza va evidenia sursele majore de sprijin pentru realizarea scopurilor i
obiectivelor fixate. Ele pot fi personaliti politice influente, parlamentari, mass-media,
opinia public, persoane cu vizibilitate social.
n corelaie cu sursele de sprijin, analistul va investiga i gsi acele surse majore
de rezisten la schimbare, pentru c raiunea interveniilor la nivel structural i
individual vizeaz o schimbare profund n situaia celor afectai de natura problemei
sociale. Cunoaterea elementelor ce constituie o rezisten fa de schimbarea avut n
vedere de program sau de politica public are semnificaii profunde, conducnd spre
alegerea unuia din tipurile posibile de strategie. Strategiile consensuale vizeaz schim-
barea prin utilizarea informrii publice, schimbarea valorilor i atitudinilor, strategiile
politice fac apel la negocieri i compromis, iar strategiile conflictuale se centreaz mai
ales pe confruntare i protest.
Ultima parte a analizei problemei se concentreaz asupra concordanei dintre
caracterul aciunilor i strategiilor cu valorile profesionale, cu deontologia profesiei

Tem
Alegei o problem social pe care s o definii prin modelul analizei problemei
prezentat anterior. (maximum 5 pagini ).

Politici sociale
87

VI. Ghidul de analiz pentru un program social

Scopul acestui paragraf este acela de a sugera cteva ndrumri pentru analiza
unui program social. n analiza programului trebuie inut cont de cteva elemente
printre care reinem caracterul programului (naional, zonal sau local) i stadiul n care
se afl acesta (recent implementat, n stadiu de formulare, un program mai vechi sau o
problem pentru care nu s-a sugerat nc nici un program) . Structura unui astfel de
cadru ar putea avea urmtoarele componente:

Scopul i obiectivele programului

A. Care sunt problemele umane specifice pe care programul ncearc s le rezolve?
1. Cum este definit esena problemei abordate de ctre indivizi, familii, grupuri,
comuniti, etc.);
2. n ce const programul de ajutorare n interiorul populaiei int ?- o mai buna
profesionalizare a individului, un venit mai ridicat pentru familiile cu venit
sczut, maximizarea participrii ceteneti, etc.?
3. Care sunt caracteristicile persoanelor afectate de problema social ?
4. Care sunt dimensiunile problemei (indicatori cantitativi, calitativi, arie de
rspndire, etc.) si ce proporie din grupul int va fi acoperit de program?
5. Care sunt obiectivele dorite ale programului formulate n raport cu grupul int?
B. Care este nivelul la care intervine programul?
1. Prevenie atenuare sau eliminarea condiiilor care genereaz sau agraveaz
dificultile sau lipsurile definite de analiza problemei
2. Intervenie limitarea si stabilizarea posibilitii de a face fa contextului ;
C. Care sunt obiectivele declarate oficial? Dac exist mai multe obiective la nivele
diferite (plan local, zonal, naional) este necesar identificarea diferenelor n
orientarea grupurilor n raport cu soluiile la problema social vizat de program.
D Care sunt obiectivele programului pe termen scurt i pe termen lung ?
E Care sunt cunotinele fundamentale (relaiile cauz-efect) pe care se bazeaz
obiectivele programului? Ct de realiste sunt obiectivele programului innd cont
de volumul de cunotine referitoare la problema dat?

Factori istorici si sociali

A. n ce context istoric (social, cultural, legal) a evoluat problema?
B. Care este semnificaia problemei pentru societate?
George POEDE
88

C. Care sunt factorii majori care au generat problema sau care au contribuit la
agravarea ei?
D. Ce soluii au fost aplicate, dintr-o perspectiv istoric, problemei aflate n
centrul programului social?
E. n ce msura soluiile aplicate au avut succes?

Natura programului

A. Care sunt serviciile ce urmeaz a fi incluse n program?
B. Care sunt planurile privitoare la utilizarea resurselor existente, la faciliti si
folosirea si coordonarea facilitilor deja existente?
C. Sub ce auspicii se va administra programul(locale, naionale, private, publice,
etc.)?
D. Care sunt responsabilitile atribuite fiecrui nivel, atunci cnd sunt implicate
mai multe nivele n administrarea, reglementarea i evaluarea programului ?
E. Care este modul de finanare? Care sunt cerinele si mrimea angajamentului
financiar a diferitelor surse de finanare?
F. Care este distribuia planificat a resurselor financiare n cadrul programului
(construcie, antrenarea minii de lucru, servicii directe, etc.)?

Implementarea programului

A. Care sunt cerinele referitoare la personal ?
1. Cum va fi utilizat fora de munca existent?
2. Ce for de munc suplimentar va trebui s fie angajat?
3. Accentul programului cade pe utilizarea resurselor tradiionale de for de
munc sau pe folosirea liderilor din alte domenii i surse non-profesionale?
4. Avnd n vedere constrngerile existente, care sunt alternativele utilizrii
eficiente a forei de munc?
5. n ce zone programul poate fi slab, cu fora de munc limitat sau nepregtit i
n ce zone poate rmne relativ puternic?
B. Cum este finanat programul?
1. Care este proporia cu care fiecare grup contribuie la bugetul total?
2. Care sunt cerinele acestor grupuri i n ce mod interacioneaz (antagonist sau
complementar) cu desfurarea programului i atingerea obiectivului?
3. Care sunt alternativele posibile pentru diferitele modele de finanare?
4. Pentru anumite activiti i funcii, este necesar suport guvernamental? Daca da,
este suficient interesul naional pentru a justifica ajutorul guvernamental?
5. Care au fost schimbrile semnificative n cadrul bugetului total, din momentul
iniial al conceperii programului?
6. Ce alte agenii, organizaii, etc. au fost finanate n vederea mplinirii unor
scopuri similare?
Politici sociale
89
C. Care sunt relaiile externe cu instituiile, ageniile, grupurile de interes, deja
existente?
1. Care sunt sursele externe de care depinde programul ?
2. Ce surse externe sunt dependente de serviciile, fora de munc, (altele) oferite
prin intermediul programului?
3. n ce msur ncearc programul s coopteze lideri locali i persoane ce
demonstreaz antagonism fa de program; n ce msur aceast cooptare
nregistreaz un succes semnificativ ?
D. Care sunt serviciile specifice pe care le ofer programul?
1. Pn n prezent, ce proporie a populaiei int a atins programul si ce servicii a
primit?
2. Care este dimensiunea discrepanei dintre serviciile actuale oferite n ceea ce
privete tipul, numrul lor i ctre cine sunt ndreptate i cele care au declarate
ca obiective ale programului? Dac discrepana este semnificativ, cum a
aprut?
3. Care este coeficientul de risc i care sunt implicaiile acestuia asupra eficacitii
sau eficienei ntregului program?
4. Sunt serviciile oferite realiste n ceea ce privete nevoile i caracteristicile
clienilor?
5. Livrarea serviciilor se bazeaz pe o singur orientare teoretic sau ncorporeaz
o abordare multidisciplinar a problemei?

Influene politice

A. Care sunt principalele grupuri care influeneaz i controleaz activitile
programului ?. Care activiti sunt cel mai mult constrnse de influena acestor grupuri?
B. Care sunt principalele influene politice de la nivel local, zonal, statal care
influeneaz eficiena programului?
1. n ce msur, diversele paliere ale puterii politice sunt complementare sau
antagonice cu obiectivele programului ?
2. n ce mod a ncercat personalul programului s minimalizeze sau s maximizeze
influena politic a unui grup?
C. Problema tratat prin program, a avut un aspect politic major? Daca da, ce interese
au fost reprezentate i care a fost rezultatul programului n raport cu aceste interese?

Constrngeri majore i factori favorizani

A. Care sunt principalii factori de constrngere pentru implementarea programului
i atingerea obiectivului (lipsa cunotinelor privitoare la relaiile cauz-efect,
grupul-int, disputele politice, factorii administrativi, etc.)?
B. Ce factorii pot avea un impact pozitiv n abordarea planificrii iniiale a
programului?
George POEDE
90

C. innd cont de constrngerile existente, care sunt strategiile alternative pentru
optimizarea serviciilor prezente?
D. Care au fost principalii factori responsabili n construirea cu succes programului
sau a unor pri ale acestuia?

Evaluarea

A. Ce criterii au fost folosite de ctre personalul programului, pentru a stabili
msura n care au fost ndeplinite scopurile propuse de program? Evaluarea este
stabilita direct sau dedus indirect?
B. Tehnica de evaluare este una realist, valid?
C. Ce criterii folosesc grupurile externe n evaluarea eficienei programului? Ct de
realiste i valide sunt aceste criterii ?

Tem
Analizai un program social la alegere prin prisma modelului prezentat.
Politici sociale
91

VII. Cadru general de analiz a unei politici sociale

Una din cele mai semnificative dimensiuni ale stiinei politice este analiza unei
politici publice. Ea se bazeaz n parte pe tiina management-ului i n special pe
analiza sistemelor. Scopul su este acela de a asigura o metod euristic pentru
identificarea unor alternative politice preferabile. (Yehezkel Dror Design for Policy
Science-New York: American Elsevier, 1971.)
Identificarea unor politici alternative preferabile implic dou elemente distincte dar,
totodat, aflate n relaie: inovarea alternativelor i alegerea celor mai bune alternative
din cele aflate la dispoziie. n condiiile unor transformri sociale rapide, inovarea
alternativelor politice este, n mod semnificativ, mai important dect selecia celor
relativ mai bune dintr-o serie de alternative.
n management, analiza politic aduce urmtoarele componente:
1. ptrunderea n universul valorilor, supoziiilor i teoriilor tacite, fapt ce
presupune explorarea valorilor ce determin politicile publice, studiul
scopurilor pe termen lung;
2. luarea n considerare a variabilelor politice, incluzndu-se aici analiza
fezabilitii politice, a implicaiilor puterii sociale asupra politicilor alternative
i analiza consensului politic i a structurii coaliiilor, atunci cnd acest fapt se
impune;
3. tratarea unor aspecte mai largi i mai complexe (noi scale de cuantificare,
necesitatea satisfacerii unor scopuri diverse i multidimensionale, schimbarea
instituional ca mod principal de schimbare a politicii, sensibilizarea celor ce
elaboreaz politicile, educarea acestora, impactul major al politicii publice;
4. ncurajarea creativitii n inovarea politicilor ;
5. implicaiile unor fenomene sociale cum ar fi ideologiile, fenomenele de mas.

Explorarea valorilor include un numr de aspecte importante, adesea ignorate
in componentele practice ale implementrii politicilor. ntre acestea se regsesc
urmtoarele:
1. aspectele ideologice;
2. valori latente i nevoi ce servesc drept motiv fundamental pentru activiti i
politici, dar care nu pot fi explicate: emoii, ntrirea solidaritii;
3. semnificaii i dimensiuni ale valorilor sociale de baz cum ar fi libertatea,
democraia, egalitatea, participarea, drepturile omului i altele asemntoare.

Fr tratarea acestora este aproape imposibil abordarea problemelor pe care le
presupune orice politic public.

George POEDE
92

Fezabilitatea politic

n raport cu analiza politicii, fezabilitatea politic poate fi definit n trei maniere
interdependente: a) n raport cu un actor, b) n raport cu o alternativ a politicii, c) n
raport cu o regiune a politicii.
Din punctul de vedere al unui actor (individ, grup, organizaie) fezabilitatea politic se
refer la spaiul unei aciuni politice efective n care actorul este capabil cu o oarecare
probabilitate, s influeneze realitatea, politicile publice i implementarea lor.
Din aceast perspectiv, fezabilitatea politic este strns legat de conceptele de
influen, i putere. Termenul de political leverage se refer la capacitatea unui actor de
influena, ntre alte fenomene, att politici ct i implementarea lor.
Din perspectiva unei politici alternative clar definite, fezabilitatea politic se refer la
probabilitatea ca aceasta s primeasc un suport politic suficient pentru a putea fi
aprobat i implementat iar n raport cu o problem politic sau cu un spaiu politic,
fezabilitatea politic are n vedere o arie n interiorul crora diversele alternative sunt
fezabile din punct de vedere politic.
Termenul de domeniu al fezabilitii politice poate fi utilizat ca referent pentru aceast
ntreag arie de alternative. Fezabilitatea politic este implicat n evaluarea iniial a
succesului unei politici publice, spre exemplu social, pentru a estima grupurile care o
vor sprijini sau se vor opune acesteia, structura si organizarea lor ct i puterea fiecrui
grup. Fezabilitatea politic se afl ntr-o relaie strns cu conceptul de raionalitate
politic. Acesta pare a fi un tip fundamental de raiune deoarece trateaza problematica
pstrrii i mbuntirii structurilor de decizie, elemente ce se afl la baza tuturor
deciziilor.
Lumea politicii sociale are o mare ncrctur politic cu o competiie dur ntre
diversele agenii i instituii sociale centrate pe diferite inte sociale sau grupuri cu un
risc social ridicat sau n situaii dificile. n anumite cazuri, instituii administrative pot
implementa o politic n aa fel nct s o conduc spre un eec. De aceea, analistul
trebuie s ia n considerare posibilitatea ca unitile administrative s se opun sau s
sprijine o politic social propus sau aflat deja n funciune.
Pentru a evalua fezabilitatea politic, analistul trebuie s cunoasc atitudinea public fa de
politica social, mrimea segmentului de populaie preocupat de problema social aflata n
centrul politicii sociale, modul n care se percepe influena consecinelor implementrii
politicii asupra situaiei diverselor grupuri sociale, importana politic acordat problemei
sociale respective, compatibilitatea dintre climatul economico-social cu cel politic i cu
valorile sociale. Analistul va trebui s estimeze, totodat, posibilitile de reacie negativ fa
de politica public analizat din partea unor grupuri care i reprezint ameninrile fa de
unele avantaje deinute pn n acel moment.

Politici sociale
93
Fezabilitatea economic

Majoritatea, dac nu chiar toate politicile sociale fac apel la surse directe i
indirecte de finanare. n aprecierea fezabilitii economice a unei politici sociale
analistul trebuie s aib n vedere urmtoarele condiii:
care ar fi nivelul minim de finanare pentru implementarea cu succes a politicii
publice ;
dac exist surse adecvate de finanare;
n cazul absenei acestor surse, care ar fi atitudinea cetenilor fa de realocarea
resurselor din buget;
nevoi viitoare de finanare a politicii sociale

Dat fiind deficitul bugetar destul de mare, este evident faptul c iniiativele de
politic social vor fi bazate mai ales pe realocarea resurselor existente dect pe
obinerea altora noi. Pericolul care apare este acela al finanrii insuficiente a tuturor
politicilor i programelor sociale i, de aici un grad sczut de eficacitate a acestora
precum i o probabilitate mai mare a eecului.

Fezabilitatea administrativ

Chiar dac o politic public, social are o valoare potenial deosebit, perspec-
tivele sale viitoare de evoluie depind, ntr-o msur apreciabil, de existena unor
instituii capabile s o implementeze, s o dezvolte n practic. n acest sens, instituiile
trebuie s aib personalul necesar, resurse, deprinderi, experien. Directorii de program
i coordonatorii acestora la nivele mai nalte trebuie s manifeste nelegere i simpatie
pentru scopurile programului, obiectivele acestuia ct i pentru grupul int sau
grupurile aflate ntr-o relaie strns cu acesta.

Cadrul general de analiz a politicilor sociale elaborat de David Gill (David Gill,
A Systematic Approach to Social Policy Analysis, n Social Service Review: Vol: 44, Nr.
4, December 1970, 421-425.) const dintr-un set de elemente standardizate cu scopul de
a asigura acoperirea sistematic a tuturor aspectelor considerate ca relevante pentru
nelegerea politicilor sociale i a consecinelor complexe ale acestora asupra societii.
n acest sens, autorul sugereaz necesitatea de a lua n considerare cteva
prevederi referitoare la existena sau non-existena unor reglementri juridice n sensul
exprimrii unei politici sociale sub o form juridic sau a unor reglementri administra-
tive ori sub forma unor propuneri legislative.
Cadrul analitic fixat de autor este destinat examinrii unor sarcini distincte, dar
care trebuie privite ntr-o strns interdependen:
1. O prim sarcin const n nelegerea problemei ce se afl n centrul unei
politici sociale, fapt ce implic investigarea repartiiei acelei probleme pe o
anumit arie geografic i n cadrul anumitor grupuri sociale. Aceast
George POEDE
94

sarcin impune gsirea unor modele explicative i fixarea obiectivelor avute
n vedere de respectiva politic social;
2. Totodat, este necesar s se identifice lanul de efecte concrete rezultate din
implementarea politicii sociale;
3. Apoi, atenia trebuie s se concentreze i asupra dezvoltrii unor politici
alternative, analizat la rndul lor n aceeai termeni pentru a permite
comparaii din perspectiva atingerii obiectivelor sau a implicaiilor pentru
sistemul general al politicilor sociale.

Analistul poate decide limitarea analizei sale la una, dou sau trei sarcini, avnd n
vedere faptul c analiza crete n complexitate n raport cu numrul de aspecte abordate.
Tipul de analiz i acurateea acesteia depind de gradul de cunoatere pe care l posed
analistul asupra structurii i funcionrii societii i asupra sistemului curent de politic
social. Un element important care acioneaz n direcia ntririi capacitii descriptive,
analitice i predictive a cadrului de analiz este reprezentat de tipurile de date precum i
de tehnicile utilizate n investigarea problemei aflate n centrul politicii sociale. Aceasta
impune utilizarea indicatorilor demografici, biologici, psihologici, sociali, economici,
culturali-educaionali, inclusiv dezvoltarea i testarea unor noi indicatori dac acest
lucru se impune cu necesitate.

Cadrul de analiz

Seciunea A va cuprinde o analiz a naturii i distribuiei problemei cu referire la
teoriile i ipotezele explicative privitoare la evoluia problemei supuse investigaiei.
Seciunea B se focalizeaz pe obiectivele i valorile politicii precum i pe
consecinele unei politici publice specifice. Analistul va prezenta obiectivele politicii,
premisele axiologice pe care se fundamenteaz acestea, teorii i ipoteze referitoare la
strategia i prevederile concrete ale politicii. Tot n aceast seciune, se va urmri o
radiografie a segmentului sau grupului int, utilizndu-se o serie de indicatori i
caracteristici demografice, biologice, psihologice, sociale, economice, politice, culturale
precum si dinamica grupului-int, analizat pe o perioad distinct de timp. Politica
public va cuta s precizeze consecinele pe termen lung sau scurt ale politicii
respective asupra grupului int dar i asupra grupurilor care au relaii complexe cu
acesta, n domeniul demografic, biologic, psihologic, social, economic, politic, cultural,
consecine intenionate n raport cu obiectivele politicii, consecine neintenionate dar
i costuri i beneficii, (sociale i economice)
Seciunea C reliefeaz implicaiile politicii sociale asupra structurii sociale i
sistemului general de politic social aa cum se reflect ele n determinarea sistemului
de alocare a resurselor, bunurilor i serviciilor, n schimbrile intervenite n prioritile
fixate de obiective i n distribuia drepturilor i echivalentelor acestora ctre grupuri i
indivizi. Finalitatea acestor intervenii se reflect n calitatea vieii sau n bunstarea
grupurilor-int interpretate printr-o serie de indicatori demografici, biologici,
psihologici, economici, sociali, culturali, politici. Premisele axiologice care au
Politici sociale
95
fundamentat politica social se raporteaz la noile schimbri intervenite n calitatea
vieii sau n bunstarea grupului-int. Una din problemele mari cu care se confrunt
iniiatorii programelor sociale este reprezentat de dinamica valorilor care iniial au
constituit o legitimare a programului dar care se confrunt, peste timp, cu posibile
neconcordane cu noile reprezentri despre valorile sociale fundamentale, cu conflicte
chiar generate de coninutul diferit al valorile emergente, cu tensiuni ntre ideologii,
sisteme de credin, obiceiuri, tradiii pe de o parte, si sistemul politicilor sociale. In
funcie de valorile dominante la un moment dat n societate, interesele unor grupuri pot
fi mai uor aprate sau, dimpotriv, unele politici nu mai primesc sprijinul public
necesar la nivelul la care acesta s-a remarcat la nceputul iniierii politicii sau
programului. Totodat, pot aprea interaciuni i consecine contrare n raport cu scopul
i obiectivele formulate n fondarea politicii sociale la nceput, n raport cu alte
componente ale sistemului de politic social, cu sistemul legislativ, cu politicile sociale
externe sau cu reflexe n planul politicilor publice ce-i au originea n credine, aspecte
relevante ce in de domeniul religios. De o deosebit importan pare a fi relaia i
rezultatele interaciunii dintre politica social i gradul de dezvoltare economic,
social, tehnologic a unei societi. Dei valorile sociale sunt favorabile interveniilor
sociale n sprijinul unor grupuri i categorii mult vreme excluse de la includerea n
cadrul unor programe i politici sociale, resursele aflate la dispoziia celor ce se ocup
de astfel de programe pot fi limitate ca rezultat al unui anumit tip de dezvoltare
economic.
Seciunea D se ocup cu determinarea forelor sociale implicate n implemen-
tarea i dezvoltarea politicii sociale. Analiza se centreaz pe dou direcii:
aspecte legislative i administrative ale politicii sociale;
tipul, mrimea, structura organizaional, puterea politic, mrimea intere-
sului, i motivaia forelor politice implicate n politica social respectiv.
n seciunea E, analiza se centreaz pe politicile sociale alternative n raport cu
obiectivul politicii sociale supuse studiului. Fiecare alternativ trebuie supus analizei
prin aceeai indicatori, pornind de la aceleai premise axiologice. Apoi, analistul va
putea compara politica social cu celelalte politici alternative n termeni de:
1. Grad de atingere a obiectivelor stabilite;
2. Implicaii pentru structura social i pentru sistemul politicilor sociale;
3. Efecte posibile adiionale;
4. Costuri totale.

Tem
Alegei un aspect din modelul de analiz a unei politici sociale i aplicai-l la
analiza legii venitului minim garantat.

George POEDE
96

VIII. Strategii, reforme, politici

VIII.1. Coeziune social, Securitate social, Inegalitate social

Coeziunea sociala - Termenul de coeziune sociala a aprut pentru prima dat n Tratatul de
la Roma (art. 130 a) unde se precizeaz c Comunitatea va dezvolta i accentua aciunile care sa conduc la
sporirea coeziunii sale economice si sociale.
Prin coeziunea social se urmrete ca cetenii tuturor rilor participante s perceap relativ la fel,
avantajele procesului inflaionist. n acest sens Tratatul de la Maastricht a reiterat importana introducerii de
msuri care s permit tuturor cetcenilor din Uniunea Europen s perceap c sunt beneficiarii direci ai
adncirii i integrrii. n tratat se specific c Uniunea va i i va propune ca obiective viitoare promovarea
progresului economic i social care s fie echitabil i susinut prin ntrirea coeziunii economice i sociale
(Art. 13 TEU) i respectiv Uniunea va avea ca deziderate proprii un nalt nivel de ocupare a forei de
munc i protecia social, creterea standardelor de via i a calitii vieii, coeziunea economic i social
ntre statele membre (art. 2 TEU).
n acest sens n 1989 s-a adoptat Cartea Drepturilor Sociale Fundamentale (Carta Social) care
garanteaz o serie de drepturi fundamentale care se refer la locuine, sntate, educaie, locuri de munc,
protecie social ct i la nediscriminare. Acestea pot fi clasate n dou categorii: a) condiii de munc i b)
coeziunea social.
Coeziunea social garanteaz:
- dreptul la protecia sntii, dreptul la securitate social i dreptul la asisten social i medical, dreptul de
a beneficia de serviciile sociale;
- dreptul copiilor i adolescenilor la protecie mpotriva pericolelor fizice i morale;
- dreptul familiilor i al indivizilor care le compun la o protecie juridic, social i economic;
- dreptul muncitorilor migrani i al familiilor lor la protecie i asisten;
- dreptul persoanelor n vrst la o protecie social.
Promovarea coeziunii sociale se realizeaz innd cont de urmtoarele elemente:
- amplitudinea inegalitii n termen de venituri, ngrijire medical i condiii de via, care afecteaz diferite
categorii de populaie precum persoanele n vrst, copii, femeile, omerii pe timp ndelungat, handicapaii,
imigranii;
- eficacitatea cu care sistemul instituional de protecie social, de nvmnt, de ngrijire medical, poate
reduce aceste inegaliti;
- evoluia participrii cetenilor la viaa social, mai bine zis, modul n care contribuie direct la construcia i
consolidarea coeziunii sociale lund mereu parte la viaa politic i social;
- efectele asupra mecanismelor actuale ale inegalitilor determinate de noile evoluii macro-economice cum
sunt introducerea de noi tehnologii, globalizarea;
Politici sociale
97
- individualizarea n cretere conduce la fragmentarea social sau creeaz la indivizi posibilitatea i dorina de a
se angaja n activiti care s ntreasc coeziunea social.
Este posibil s se analizeze evoluia coeziunii sociale examinnd tendinele din cel trei mari domenii
14

venituri, educaie, sntate care influeneaz calitatea vieii cetenilor.
O importan deosebit la nivelul comunitii europene se acord muncitorilor emigrani, astfel prin
intermediul Cartei sociale europene le sunt garantate anumite drepturi de baz, att pentru a nlesni accesul la
munc ct i pentru a-i proteja, pe ei i pe familiile lor, mpotriva unor anumite forme de discriminare odat
ce sunt angajai. Securitatea social a muncitorilor emigrani presupune respectarea urmtoarelor principii de
baz: principiul egalitii, principiul cumulului muncitorul emigrant poate beneficia ntr-o ar, de aceleai
prestaii sociale (boal, invaliditate, btrnee, omaj, deces) ca n ara de provenien; principiul
exportabilitii prestaiile sociale pot fi vrsate n alte state comunitare; interdicii ale prestaiilor duble
oricine a cotizat la regimul de securitate social n dou sau mai multe state membre, n aceeai perioad, nu
poate beneficia de prestri similare. Toate acestea au fost necesare, pentru c, muncitorii emigrani sunt prea
adesea victime ale discriminrii n ceea ce privete locul de munc.
Coeziunea social presupune: armonizarea unor msuri n domeniul social pentru a face posibil
circulaia lucrtorilor n interiorul gruprii; un obiectiv general: de a proteja lucrtorii de potenialele efecte
negative ale realizrii pieei europene integrate i liberalizate; accentuarea consensului rilor membre cu
privire la problemele specifice ale gruprilor sociale mai puin favorizate ntr-o pia integrat. Aceast
prevedere se referea la tinerii n cutarea de loc de munc, femei, persoanele n vrst etc.
Dezideratul coeziune sociala rmne nc retoric pentru c aciunile guvernelor naionale au un
aport limitat n raport cu aciunile comunitare, n primul rnd ca urmare a implicaiilor politice ale transferului
de responsabiliti i, n al doilea rnd, ca urmare a posibilelor consecine economice i chiar fiscale.

Securitatea sociala
15

Securitatea social este, evident, unul dintre aspectele majore ale politicii sociale n prezent i,
totodat, o preocupare constant a statelor moderne. Una dintre principalele preocupri ale oamenilor este s
se apere mpotriva diverselor riscuri. Pentru o lung perioad de timp s-a optat, ca soluie, fie pentru sprijinul
familial, fie pentru cel al bisericii sau al ntreprinderilor.Aceast form de acoperire a riscurilor a variat de la o
epoc la alta, de la un context cultural la altul
16
. ns dimensiunea riscurior i nevoilor sociale a impus crearea
i dezvoltarea altor forme de protecie social, bazate pe o solidaritate mai ampl, precum securitatea social.
Cu toate acestea, formele tradiionale de protecie mpotriva riscurilor nu au
disprut complet.
n opinia lui J. H. Richardson, scopul esenial al securitii sociale este acela de a asigura sprijin
comunitar sau colectiv acelor persoane aflate ntr-o mprejurare din cauza creia sunt lipsii, temporar sau
permanent, de resurse suficiente pentru subzisten sau ngrijire medical de baz
17
. Colectivitatea strnge de

14
O abordare comun ntrete coeziunea social n Europa, Bruxelles, 19 februarie 2007, www.europa.eu
15
Sinteza de materiale disponibile pe www.biblioteca.ase.ro
16
John Henry Richardson: Economic and Financial Aspects of Social Security: An International Survey, London,
George Allen&Unwin, 1960, apud THE AMERICAN POLITICAL SCIENCE REVIEW, American
Political Science Association, 2003, disponibil pe http://links.jstor.org/journals

17
ibidem
George POEDE
98

la membrii si, pe ct posibil proporional cu capacitatea contributiv a acestora, cotizaii care alimenteaz
fondurile de ajutor, securitate i pensii, n beneficiul respectivilor membri i al persoanelor care fac parte din
familiile acestora .
Acest sistem permite o compensare ntre riscurile i costurile inegale care privesc fiecare membru al
respectivei colectiviti i, prin aceasta, acordarea unor prestaii mai mari dect cele care ar putea fi obinute
din economii individuale. Totodat, contribuiile fiecrui membru sunt mai mici dect ntr-un sistem
individualist. Fiind responsabilitatea statului, sistemele de securitate social au la baz legislaia care
ndreptete anumite categorii de persoane, n anumite condiii, s primeasc prestaii. Aceste sisteme sunt
gestionate de obicei de instituii ale statului, ceea ce nu exclude, ns, existena i funcionarea n acest
domeniu i a unor societi de asigurare private.
Securitatea social reprezint un obiectiv de atins al societii. Aa cum artau Jacques Doublet i
Georges Lavau
18
, scopul securitii sociale este acela de a asocia tot avutul social unei aciuni sistematice de
acoperire a nevoilor determinate de inegalitate, srcie, boal i btrnee. n Preambulul Constituiei
franceze
19
din 1946 se arta: Naiunea asigur individului i familiei condiiile necesare dezvoltrii. Ea
garanteaz tuturor i n special copilului, mamei i lucrtorului vrstnic, protecia sntii, securitate material,
pauze de lucru i concedii. Orice persoan care, datorit vrstei, strii sale fizice sau psihice, situaiei
economice se afl n incapacitate de munc are dreptul de a obine de la colectivitate mijloace convenabile
pentru existen.
De asemenea, Declaraia Universal a Drepturilor Omului
20
din 10 decembrie 1948 menioneaz:
Art.22 Orice persoan, n calitate de membru al societii, are dreptul la securitate social; aceasta este
ndreptit s obin satisfacerea drepturilor economice, sociale i culturale indispensabile demnitii i
dezvoltrii libere a personalitii sale, datorit efortului naional i cooperrii internaionale, innd cont de
organizarea i resursele fiecrei ri.
Art. 23 1. Orice persoan are dreptul la munc (...) i la protecie mpotriva omajului (...) 3. Orice munc
are dreptul la o remuneraie echitabil i satisfctoare (...) ntregit, dac este cazul, de orice alte mijloace de
protecie social.
Art. 25 1. Orice persoan are dreptul la un nivel de via care s-i asigure sntatea i bunstarea sa i a
familiei sale, n special n ceea ce privete hrana, mbrcmintea, locuina, ngrijirile medicale, precum i
serviciile sociale necesare; are dreptul la securitate n caz de boal, invaliditate, vduvie, btrnee sau alte
cazuri de pierdere a mijloacelor de subzisten, ca urmare a unor circumstane independente de voina sa. 2.
Maternitatea i copilul au dreptul la sprijin i asisten special. Toi copiii, nscui din sau n afara cstoriei se
bucur de aceeai protecie social.
Unii autori au ncercat s defineasc securitatea social ca o compilaie a prestaiilor n bani
i n natur, inclusiv servicii, acordate unor persoane. Se poate nelege c este vorba despre acoperirea total a
unor riscuri; ori securitatea social nu ia n considerare doar riscuri (discuia ar porni, deci, de la aspecte
terminologice). Este vorba nu doar de riscuri, de pierderi, ci i de spijin acordat n cazul unor evenimente
care, dei fericite, conduc la diminuarea veniturilor lucrtorului, putnd cobor sub un anumit nivel de via
garantat. Societatea n sine este cea care trebuie s se protejeze, intern, prin scheme obligatorii, mpotriva

18
tefnescu, Tudor (coord.), Politicile Sociale ale Uniunii Europene, Institutul European din Romnia, Bucureti,
2002

19
idem
20
idem
Politici sociale
99
efectelor negative ale reducerii sau pierderii veniturilor unor membrii, mpotriva voinei sau responsabilitii
acestora. Cetenii sunt ncurajai sau chiar obligai de guvern s se asigure mpotriva unor riscuri sociale. i
aceasta nu numai pentru a asigura veniturile cetenilor, ci i pentru a evita transformarea acestora ntr-o
povar pentru restul societii
21
. Aceste efecte negative nu privesc doar individul, ci se reflect asupra ntregii
societi: de la influene culturale i motivaionale asupra copiilor celor aflai n astfel de situaii, pn la
instabilitate politic i micri sociale. Acesta este motivul pentru care statele caut s se apere mpotriva
acestor riscuri sociale, de aceea astfel de riscuri se numesc sociale i de aceea trebuie acoperite prin sisteme
de asigurare obligatorii.
O definiie de lucru destul de cuprinztoare a fost formulat de Danny Pieters care considera
securitatea social drept corpul aranjamentelor viznd solidaritatea cu persoana care se confrunt cu o lips
de venituri sau cu costuri speciale. n sistemele legislative naionale ale statelor moderne industrializate,
legislaia privind securitatea social reprezint un set de prevederi care reglementeaz asigurrile sociale,
asistena social i diverse ramuri ale compensrilor sociale. Aceste reglementri stabilesc reguli care vizeaz
transferul n bani sau n natur de la unitile publice ctre ceteni.
22

n esen, securitatea social este reglementat n dreptul intern. Fiecare stat stabilete nivelul
prestaiilor, condiiile care trebuie ndeplinite pentru deschiderea dreptului sau perioadele pentru care se
pltesc prestaiile. Deci, sistemele de securitate social sunt administrate de instituii naionale, guvernate de
reguli i reglementri naionale, iar eventuale litigii care pot aprea n acest domeniu sunt soluionate n cadrul
sistemului judectoresc naional. Astfel, aria de aplicabilitatea a unui sistem de securitate social este limitat,
de obicei, la teritoriul statului respectiv, iar uneori doar la o anumit regiune din acesta. n cadrul teritoriului
respectiv se pot stabili reguli care s dea dreptul la prestaii doar cetenilor sau rezidenilor statului n cauz.
Se contureaz, deci, dou principii care pot genera dificulti n ceea ce privete obinerea drepturilor de
securitate social: teritorialitatea i naionalitatea.
Sistemele de securitate social s-au dezvoltat n condiiile specifice fiecrui stat, ceea ce nseamn c
reflect caracteristicile economice, sociale, politice, istorice sau chiar geografice ale statului respectiv. Chiar
dac au existat condiii asemntoare sau influene reciproce ntre dou state, sistemele lor de securitate
social nu sunt identice.
23
Cele dou principii care au ca rezultat diversitatea securitii sociale pot determina
anumite probleme n cazul persoanelor care circul, din diverse motive, dintr-un stat n altul.
Un cetean comunitar poate, n principiu, s se stabileasc pe teritoriul oricrui alt stat din
Comunitate pentru a-i desfura activitatea, n cutarea unui loc de munc, pentru studii sau doar pentru a-i
petrece o parte din via. De aceea, mobilitatea lucrtorilor nu trebuie s fie limitat de obstacole artificiale.
Desigur, n prezent, aceast mobilitate nu este aceeai la nivel comunitar ca pe pieele naionale ale muncii.
Exist diferene lingvistice, de nivel i mod de via etc., ns acestea nu mpiedic un numr mare de
persoane s-i desfoare activitatea, ntr-o anumit perioad a vieii, pe teritoriul unui alt Stat Membru.
n cadrul Uniunii Europene, necesitatea dezvoltrii securitii sociale s-a impus de la nceput. Libera
circulaie a lucrtorilor a fost unul dintre pilonii Comunitii Economice Europene, chiar de la crearea
acesteia. Libera circulaie a fost i este considerat favorabil pentru dezvoltarea economic a Statelor
Membre. n prezent, ca urmare a evoluiei permanente, securitatea social reprezint un domeniu principal al

21
ibidem
22
Esping-Andersen,Op.cit.,
23
Consiliul Europei: Short Guide: Coordination of Social Security in the Council of Europe, draft, CSCR
(2003) 2 Rev 1, septembrie 2003

George POEDE
100

politicii sociale comunitare. Datorit legturii determinante care exist ntre libera circulaie a lucrtorilor i
securitatea social, protecia lucrtorilor migrani reprezint o parte important a securitii sociale europene.

Inegalitate i schimbare social

Dincolo de analizele de politic social, paleta larg a inegalitilor sociale reprezint
o imagine a schimbrilor sociale. Astfel, dei integrarea femeilor pe piaa muncii este mult
mai pregnant acum, cel puin statistic, faptul n sine nu conduce la dispariia diferenierilor
dintre femei i brbai n ceea ce privete salariul i locul de munc. n momentele de criz
economic ponderea femeilor n totalul omerilor este superioar n raport cu aceea a
brbailor, integrarea socio-economic a tinerelor absolvente pe piaa muncii este mult mai
dificil, iar contractul de munc cu durat determinat este mult mai frecvent n angajarea
femeilor. Inegalitatea reprezint spaiul de ntlnire dintre accesul la un loc de munc,
structurile de ncadrare social i fenomene complexe cum ar fi divorialitatea sau disoluia
familiei. n scopul diminurii inegalitii femeilor n raport cu brbaii, legislaia european
i propune realizarea unor aciuni pozitive n favoarea femeilor, afirmarea obligativitii
negocierii statutului femeilor pe baza principiului egalitii, dreptul de a introduce recurs n
mod colectiv n faa tribunalelor muncii n situaii caracterizate ca discriminare fa de
femei. n '' Manifeste pour une Europe sociale ''
24
se afirm fr echivoc faptul c
diviziunea muncii ntre brbai i femei n ceea ce privete sarcinile domestice i timpul
petrecut de acestea din urm n cadrul cminului nu s-a schimbat prea mult ceea ce
conduce la o atenie mai mare pentru elaborarea unor strategii care s vizeze o
compatibilitate mai mare ntre viaa profesional i imperativele i nevoile pe care le
presupune munca menajer, concilierea funciilor profesionale i parentale ntr-un model
nou de diviziune a muncii n domeniul angajrii remunerate i a vieii de familie. O alt
form a inegalitii ce se manifest pe piaa muncii i are originea n diversitatea
contractual ce determin un statut precar pentru unele categorii de angajai. Aceasta
nseamn c piaa muncii trebuie analizat n termeni de deosebiri ntre persoane care au un
loc de munc i persoane neangajate i, de asemenea, n funcie de diferene ntre grupuri
de salariai n cadrul crora unii au contracte atipice cu durat determinat. Apare astfel, o
protecie inegal a angajailor care nu sunt utilizai potrivit reglementrilor legale ce privesc
aspectul folosirii depline a forei de munc.

24
Ulrich Muckenberger, Brian Bercusson, Simon Deakin, Pertti Koistinen, Yota Kravaritou,Alain Soupiot,
Bruno Veneziani- Manifeste pour une Europe sociale, Edition Descle de Brouwer, Paris, 1996.
Politici sociale
101
Exist apoi caracteristici geografice care ilustreaz forme inegale de acces la
diversele servicii sociale. Statisticile actuale arat faptul c o prezen mai accentuat a
persoanelor cu statut social precar n unele colectiviti se asociaz cu o structur mai puin
diversificat a acestor servicii n plan teritorial Faptul este explicabil prin diferenele de
fiscalitate de la o colectivitate la alta, zonele mai puin echipate solicitnd o contribuie
financiar mai redus din partea locuitorilor. Inegalitile geografice constituie astfel una din
dimensiunile majore ''a matricei moderne a inegalitilor'' potrivit unei expresii care aparine
lui Jean-Paul Fitoussi i Pierre Rosanvallon. Inegalitile geografice se asociaz cu
inegaliti de acces la serviciile financiare ce pot influena profund posibilitile de investiii
personale mai ales n domeniul educaiei i locuinei, cu inegaliti de acces la echipamente
publice, la diverse forme de transport. Inventarul inegalitilor se poate lrgi n funcie de
natura i intensitatea acestora, de probabilitatea cumulrii lor n cadrul anumitor populaii.
In final, multiplicarea formelor de inegalitate ridic problema redefinirii egalitii, principiu
fundamental pentru funcionarea societii precum i pentru nelegerea coeziunii acesteia.
Potrivit opiniei exprimat de Amartya Sen n '' Inequality Reexamined '', ideea
egalitii se raporteaz la dou categorii diferite de diversiti, eterogenitatea fiinelor umane
i multiplicitatea variabilelor ce definesc o situaie egalitar. De aici rezult preocuparea de a
stabili variabila de referin, ntruct egalitatea este un concept multidimensional ceea ce
nseamn c este posibil manifestarea unei egaliti ntr-un anumit cadru dar i apariia,
ntr-un alt context social, a unor inegaliti specifice unor indivizi i grupuri sociale.

VIII.2. Strategia european de OFM

VIII.2.1 Ocuparea- obiectiv UE
25

Ocuparea forei de munc se numr printre cele mai serioase probleme cu care se confrunt lumea
de astzi, indiferent de gradul de dezvoltare al diferitelor ri, pentru c, pe de o parte, nivelul, structurile i
eficiena ocuprii reflect performanele macroeconomice, precum i capacitatea sistemului economic de a
valoriza i valorifica resursele disponibile, iar pe de alt parte munca este singura msur a contribuiei
individului la activitatea productiv, iar prin aceasta, individul i gsete i i definete rolul i statusul n
societate.
Preocuprile Uniunii Europene pentru ocuparea forei de munc s-au manifestat odat cu Tratatul de
la Maastricht din 1991, unde s-au anticipat obiectivele viitoarei Strategii Europene de Ocupare a Forei de
Munc, conturnd cadrul necesar elaborrii unei politici sociale europene. Numit i Tratatul Uniunii

25
Adaptare dup Daniela VARJAN- Economie si politici sociale
George POEDE
102

Europene acesta a urmrit dou obiectiv: promovarea ocuprii forei de munc i mbuntirea condiiilor de
via i munc i s fac posibil armonizarea lor, astfel nct, s se asigure o dezvoltare a resurselor umane i
combaterea omajului. Apoi, n 1994 Consiliul European de la Essen a identificat cinci domenii prioritare de
aciune pentru promovarea ocuprii forei de munc:
- mbuntirea posibilitilor de ocupare a forei de munc prin promovarea investiiilor n formarea
profesional;
- creterea importanei ocuprii pentru creterea economic;
- reducerea costurilor salariale indirecte;
- creterea eficienei politicilor privind piaa muncii;
- mbuntirea asistenei acordate grupelor celor mai afectate de omaj.
n decembrie 1996 la Consiliul European de la Dublin s-a prezentat un raport comun cu privire la
aciunile lansate pentru atingerea celor 5 obiective, astfel nct, ocuparea forei de munc s devin o
problem de interes comun la nivel european i s ncorporeze lupta mpotriva omajului ntr-o viziune pe
termen mediu i lung. O dat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam, n octombrie 1997, oferta
forei de munc a devenit unul din obiectivele Comunitii Europene i introduce conceptul de strategii
coordonate pentru ocuparea forei de munc. Pentru prima dat, politica de ocupare a forei de munc a fost
declarat ca fiind o sarcin european comun, iar omajul este recunoscut ca o problem de ngrijorare
general pentru Europa i subiect de maxim prioritate n toate Statele Membre. n termeni practici,
Consiliul traseaz liniile directoare pentru ocuparea forei de munc, care sunt compatibile cu liniile politicii
economice, urmrete s existe o coordonare a mecanismelor stabilite la nivel comunitar i consiliul poate
face recomandri statelor membre n baza raportului anual asupra politicilor de ocupare a forei de munc,
acionnd cu majoritate calificat pe baza recomandrilor Comisiei. Summitul de la Luxemburg din 21
noiembrie 1997 a lansat punerea n practic a noii metode, adoptnd primele linii directoare (22 n prezent)
privind ocuparea, structurate n patru grupe de aciune, numite pilonii liniilor directoare pentru ocupare: I
capacitatea de inserie profesional, II-promovarea iniiativei i spiritului ntreprinztor; III-ncurajarea adaptabilitii dintre
sectoarele de activitate i angajaii lor; IV-promovarea egalitii dintre brbai i femei. Consiliul European de la Cologne
din iunie 1999 a adoptat Pactul Economic European care are la baz trei piloni:
I coordonarea politicii economice i mbuntirea dintre evoluia salariilor i politica monetar, bugetar i fiscal;
II- dezvoltarea i continuarea implementrii strategiei ocuprii forei de munc;
III-reforma structural i modernizri pentru mbuntirea capacitii inovative i a eficienei pieei muncii, bunurilor i
serviciilor, i capitalurilor (acces la internet n toate colile, dezvoltarea comerului electronic, modificarea
modului de organizare a muncii i a timpului de munc, crearea de noi locuri de munc prin inovaii i
societatea informaional).
Consiliul European de la Lisabona (martie 2000) i-a propus ca int strategic pentru urmtorul
deceniu s devin cea mai competitiv i dinamic economie bazat pe cunoatere, capabil de o cretere
economic durabil, cu mai multe locuri de munc i o mai mare coeziune social. A insistat pe un effort
susinut n vederea reducerii numrului crescut de omeri, a definit totala ocupare ca obiectiv prioritar pe
termen lung pentru noua economie european, sub forma 60% pentru femei).
Adaptrile ulterioare ale liniilor directoare pentru ocupare au fost n principal motivate de concluziile
Summitului de la Stockholm, unde Consiliul European a completat obiectivele de la Lisabona cu altele
intermediare privind rata omajului de atins n 2005: 67% pe ansamblu i 57% pentru femei. Mai mult, a fost
fixat un nou obiectiv privind o rat a omajului de 50% pentru persoanele n vrst (2010).
Politici sociale
103
Consiliul European de la Nisa, din decembrie 2000, a probat Agenda Social European, care
definete prioritile de aciune pentru urmtorii 5 ani, identificate n 6 linii directoare majore: locuri de munc
mai multe i mai bune; crearea unui echilibru ntre flexibilitate i securitate; lupta mpotriva srciei i a
tuturor formelor de excludere social; modernizarea proteciei sociale; promovarea egalitii de gen;
accentuarea aspectelor de politic social ale integrrii i relaiilor externe ale Uniunii. Ceea ce a introdus nou
este aspectul calitii ca punct central al agendei politicii sociale i, n special, calitatea muncii ca obiectiv
important al Strategiei Economice Europene. Consiliul european de la Barcelona, din martie 2002, a reafirmat
importana luptei mpotriva srciei i excluderii sociale i a invitat Statele Membre s stabileasc msuri
pentru reducerea, pn n anul 2010 a numrului de persoane expuse riscului srciei i excluderii sociale.
Prioritile se ndreapt spre politicile active de ocupare a forei de munc. Programul multianual va include:
adaptabilitatea firmelor la concedierile colective; moderarea salariilor; productivitate; pregtire continu; noi
tehnologii; organizarea flexibil a muncii etc.
Cu toate aceste preocupri privind ocuparea forei de munc, Uniunea European nu a reuit s
rezolve unul din obiectivele sale de baz, acela de a crea oportuniti de munc pentru toi. n acest sens exist
mai multe motive care au condus la situaia actual, printre care amintim dificultile de a face fa ocurilor
macroeconomice (1970, 1980 criza petrolului i tulburrile de la nceputul anilor 90), i lipsa de politici
economice coordonate, orientate spre realizarea creterii i stabilitii economice; incapacitatea de a face fa
transformrilor actuale de pe pia muncii, pentru c, pe de o parte muli omeri, datorit educaiei i uzurii
abilitilor i calificrilor nu mai reuesc s se rencadreze sau s fac fa noilor posturi care le sunt oferite, iar
pe de alt parte adaptarea Europei la noile tehnologii este relativ redus, att n termenii organizrii muncii,
ct i a lipsei de oportuniti de rennoire a abilitilor de-a lungul perioadei active de via.
De asemenea, la Summitul de la Lisabona (martie 2000) au fost identificate principalele caracteristici
ale deficitului de ocupare a forei de munc n Europa. Acestea sunt: capcana serviciilor (Uniunea European
are un nivel mai mic al angajailor n sectorul serviciilor dect SUA); capcana generat de gen (numai jumtate
din femeile UE sunt angajate spre deosebire de 2/3 n SUA); capcana vrstei (rata angajrii n grupa de vrst
55-65 ani este sczut); capcana abilitilor (abilitile UE nu corespund suportului tehnic existent); omajul
structural pe termen lung (mai mult de un an); dezechilibrul pieelor regionale att n Europa ct i n statele
membre (sudul Italiei, Spania, Grecia).

VIII.2.2 Metoda deschisa de coordonare
Metoda deschis de coordonare (MDC) integrat, introdus n 2006, ntrete
capacitatea UE de a sprijini statele membre n calea lor ctre o mai mare coeziune social n
Europa. Aceasta ncepe s aib un impact din ce n ce mai mare n domeniu, fcnd
ataamentul UE fa de valorile sociale mai vizibil pentru cetenii europeni. MDC ajut la
aprofundarea nvrii reciproce i la creterea implicrii prilor interesate la nivel
european i la nivel naional.
ntocmirea MDC a urmat n mare msur modelul Strategiei Europene pentru Ocuparea
Forei de Munc (European Employment Strategy); obiectivele acesteia din urm pentru anul 2010
sunt:
- o rat de ocupare de 70%;
- o rat de ocupare n rndul femeilor de 60%;
- o rat de ocupare de 50% n rndul celor peste 50 de ani;
- Accentul pus pe creterea productivitii muncii, caracterul inclusiv i integrat al pieei forei de
munc, prestaii sociale pentru cei care muncesc (trecerea de la welfare la workfare).
George POEDE
104

- Obiectivul MDC pentru 2010: injumtirea ratei de srcie n UE, de la 18% n 2000 la
9%. Rata de srcie se refer la deprivarea financiar, msurat la nivel de gospodrie relativ la pragul de
60% din venitul median pe gospodrie ntr-o anumit ar.
- Combaterea srciei n rndul copiilor: n Irlanda, Regatul Unit, Germania i Austria rata de
srcie n rndul copiilor este cu 20% mai mare dect rata de srcie la nivel de populaie, n Frana, cu
10% mai mare; ratele de srcie n rndul copiilor sunt mai sczute dect cele n rndul adulilor doar n
rile nordice (scandinave);
Dup cum reiese din obiectivele MDC, promovarea egalitii ntre femei i brbai este un
element esenial n abordarea acestor chestiuni. n ansamblu, statele membre i asum mai
eficient preocuprile privind genul i datele sunt mai des analizate avnd n vedere sexul.
Consiliul european de la Lisabona, martie 2000, stabilete ca obiectiv strategic, pentru urmtorii 10 ani,
transformarea UE n cea mai competitiv i dinamic economie din lume, bazat pe cunoatere,
asigurarea unui numr sporit de locuri de munc i a unei mai mari coeziuni sociale (growth, stability,
cohesion).
Obiectivele Strategiei Lisabona (SL):
Dezvoltarea unei economii dinamice, bazate pe cunoatere,
Intensificare ratei de cretere economic;
Creterea gradului de ocupare al forei de munc;
Modernizarea sistemului de protecie social/ MSE;
Promovarea dezvoltrii durabile i a proteciei mediului.
Open Method of Coordination (OMC) Metoda dechis de coordonare ,reprezint un
nou instrument, caracterizat prin:
- Determinarea unor ghiduri pentru politicile naionale;
- Stabilirea unor indicatori care s msoare performanele naionale n raport cu
cele mai bune evoluii;
- Solicitarea adresat statelor de a adopta planuri naionale de aciune prin care s
fie implementate aceste ghiduri;
- Monitorizarea i evaluarea rezultatelor.
OMC reprezint deci instrumentul folosit pentru a coordona aciunile decidenilor
politici din statele membre n vederea asigurrii coerenei cu obiectivele comune. Se
pornete de la premiza c n timp, decidenii vor stabili un dialog fructuos,de
coordonare deschis (n sensul c nu se va urmri atingerea unui singur tip de rezultate);
Dei SL a identificat un numr important de obiective politice, n cazul majoritii
responsabilitile rmn la nivelul statelor membre i multe din aciunile necesare
depind de comportamentul agenilor economici. In fapt, SL se aplic unor domenii care
au rmas pana acum n afara procesului IE, precum educaia, cercetarea, inovarea,
crearea de noi firme, piaa muncii, bunstarea populaiei.

VIII.3. Politici sociale destinate combaterii srciei

Srcia: o privire istoric general

Gndirea vestic, n aceasta privin, oscileaz ntre plasarea responsabilitii
pentru srcie n intregime asuprea oamenilor sraci i localizarea ei n condiiile
sistemice, dincolo de controlul indivizilor. Distincia este vizibil n dezbaterile recente
despre dificultatea rzboiului mpotriva srciei, liberalii adoptnd o perspectiv
sistemic, iar conservatorii mergnd pe linia individualist.
Liberalii consider c oamenii sraci sunt n aceast condiie nefericit datorit unor
circumstane dincolo de controlul lor. Deoarece sursa srciei se afl n sistemul socio-
Politici sociale
105
economic, soluia ei trebuie s fie deasemenea la nivelul societal, prin intervenii pe
scar mare n rectificarea inechitilor sistemice. Reducerile drastice din bugetele
programelor i politicilor sociale au facut imposibil victoria asupra srciei.
26

Conservatorii consider c rzboiul a fost greit conceput nc din start, nscut din
nenelegerea situaiei i a naturii adversarului. Ei insista asupra faptului c srcia are
la baz o problem individual. Sracii ar trebui s-i asume responsabilitatea pentru
propriile viei i s se debaraseze singuri de srcie prin obinerea i pstrarea unei
slujbe. Intervenii pe scar larg ca programele guvernamentale de genul celor din
rzboiul cu srcia nu ar reui dect s nruteasc situaia prin ntreinerea
dependenei persoanelor srace fa de donaii.
27

Simpla oscilaie ntre cauzele sistemice sau individualiste nu este suficient,
totui, s capteze istoria mult mai larga a srciei. nc din evul mediu, fiecare din cele
dou puncte de vedere principale au dominat pe rnd, ns fiecare moment a avut
caracteristicile sale unice.
Similaritile i diferenele existente n versiunile srciei pot fi surprinse n diversele
forme ale pietii medievale, individualismului slbatic, sistemului bunstrii i
individualismului contemporan.
n Evul Mediu timpuriu condiia srciei sau faptul de a fi srac (pauperes)
nu era n mod necesar definit n termeni de lipsuri economice. n Anglia i Frana de
nord din secolele IX i X categoria pauperi se referea la persoanele libere fr rang,
oameni care nu erau nici nobili nici apartinind clerului. Fiind n circumstane eonomice
precare, trasatura lor distinct era c nu purtau arme. Din aceast cauz, aveau nevoie de
protectie. Aceasta era datoria regelui i a oamenilor de arme din Franta de a-i apra, n
timp ce n Anglia regele era dator s-i protejeze de violena cavalereasc
28
.
Dei srcia a devenit asociat cu suferinele economice, nu era privit drept o
patologie social. Din contr, srcii formau o parte intrinsec a unei societi organice,
cele trei ordine sau stri razboinicii, clerul, agricultorii saraci si alti muncitori care
se credeau a fi reflectarea ordinii din ceruri.
29

Dat fiind originea divin a ordinii sociale, sracii nu erau considerai n mod indivi-
dual ca responsabili pentru condiia lor. Prosperitatea i srcia, deopotriv, erau
atribuite graiei lui Dumnezeu, i toi trebuie s-i accepte soarta cu umilin. Sracii
nu erau stigmatizai i se considerau superiori din punct de vedere moral celor bogai,
n special daca ar fi renunat voluntar la avere i putere.

26
Quadagno J (1994) - The Colour of Welfare: How Racism Undermined the War on Poverty, New York,
Oxford University Press.
27
Murray C. (1984 ) - Losing Ground: American Social Policy, 1950-1980, New York, Basic Book, p.
218.
28
Mollat M. The Poor in the Middle Age, New Haven, Yale University Press, 1986, p. 95, 98-99;
Hyams P.R. Kin, Lords and Peasants in Medieval England, Oxford, Clarendon Press, 1980, p. 261-262.
29
Duby G. The Three Orders: Feudal Society Imagined, Chicago, University of Chicago Press, p. 3-4,
1980.
George POEDE
106

Clugari, nobili i persoane avute, vor spla picioarele sracilor i-i vor invita s cineze.
St. Louis, rege al Frantei n secolul al XIII-lea, a tiat piine i a turnat vin el insui
pentru sracii pe care i-a hrnit la chiar masa lui. Intr-o societate care condamna
lucrurile lumesti, sracii reprezentau un ideal religios. Mai mult chiar, ei erau folositori
celor bogati, ca instrument spre ispasirea pacatelor prin crestineasca oferire de
pomeni.
30

Individualismul
Tranziia la urmtorul construct social al srciei a fost una lung, terminat n
linii mari n secolele XVIII-XIX. Probabil c procesul a nceput cnd oamenii au
nceput s confere semnificatie relaiei strnse dintre srcie i lipsa locurilor de munc,
proces care poate fi situat spre sfritul secolului al XIII-lea. Recoltele slabe, foametea,
ciuma, iernile grele au condus la piederea pamntului, muli rani nemaifiind capabili
s-i hrneasc famiile. Aceti indivizi formeaza un proletariat rural care s-a mut dintr-
un loc ntr-altul n cautare de lucru. Mollat a apreciat n The Poor in the Middle Age
c numrul lor era att de mare nct n 1300, jumtate din familiile de rani din Anglia
necesitau salarii din exterior cistigate de capul familiei pentru a supravietui i cam 35
pn la 40% din populaia Europei putea fi clasificat drept srac. Cnd nu se mai
gsea de lucru, sracii itinerani aveau puine opiuni n afar de cerit i criminalitate.
Perspectiva unor hoarde de vagabonzi cerind, jefuind i atacnd cu violen pe
drumurile inutului, i determina pe oamenii pentru prima dat s considere c srcia
era patologie social. n cea de-a doua jumtate a secolului al XIV-lea, imaginea
sracului pios i umil suferea o transformare profund, marcat de contrastul dintre
idealizarea srciei spirituale i realitatea mundan a srciei materiale... Ce aveau n
comun cu Christ haimanale hidoase i bandii de temut? Cum puteau tolera oamenii
rebeliunea i violena mpotriva ordinii stabilite i a voinei lui Dumnezeu? Ce
justificare permitea unor oameni capabili din punct de vedere fizic s cereasc, contrar
legii naturale a muncii? Oamenilor le era team de indolena, grosolnia i anonimitatea
ceretorilor. Nu mai tiau de acum cu cine aveau de a face.
Numrul de pauperi itinerani se mrete foarte mult odat cu inflaia incontrolabil a
secolului XVI ceea ce conduce multe municipaliti s scoat n afara legii ceritul i
darea de pomeni.
31
Pn la aceast perioad noiunea de srcie ca stare moral i
spiritual superioar fusese de mult abandonat. Se practica deja diferena dintre
sracii de drept (vrstnicii, infirmii, orfanii, vduvele cu copii) i cei care nu meritau
s fie considerai ca atare (pauperii capabili de a munci). n timp ce se manifesta
bunvoin n asistarea celor din prima categorie, cea de-a doua era dispreuit pentru
lene i corupie moral.

30
Geremek B. Poverty: A History, Oxford, Blackwell 1994, p.7, 17-20, 42; Waxman C.I. The Stigma
of Poverty: A Critique of the Poverty Theories and Policies, New York, Pergamon Press, 1977, p. 73-77;
Mollat M. The Poor in the Middle Age, New Haven, Yale University Press, 1986, p. 44.
31
Geremek B. Poverty: A History. Oxford, Blackwell, 1994, p. 133-134, 146-147, 211.
Politici sociale
107
Un al doilea ingredient n redefinirea srciei o constituia filosofia umanist a
Renaterii. Imaginea pauperului umil exemplifica splendid idealul medieval al supunerii
pioase fa de soarta dat de Dumnezeu, dar era n dezacord cu noua viziune umanist a
efortului, aspiraiei individuale i autorealizrii. Din perspectiva acestor idealuri sracii
capabili de a lucra au nceput s fie vzui ca incompeteni, ridicoli i epave umane
periculoase care nu meritau nici respectul fa de sine i nici respectul celorlali
32

Un al treilea ingredient, legat de umanism, era dezvoltarea capitalismului i filosofia
politic a secolelor XVII i XVIII. Relaia dintre individ i societate se schimb de la o
comunitate organic n care grupurile erau mai importante dect indivizii spre o
societate format din indivizi independeni ce acionau pentru realizarea interesele
personale, fiecare ordonndu-i relaiile prin mijloacele contractelor formale explicite.
n contextul noilor valori ale individualismului nu mai exista loc pentru sraci spre
deosebire de epoca evului mediu timpuriu.
Al patrulea i ultimul component n transformarea semnificaiei sociale a srciei este
legat noiunea de lege natural. Potrivit acesteia, doar cei care se adapteaz vor
supravieui. Din acest punct de vedere pauperes aparin categoriei de neadaptai i ar
putea fi mai bine, dup cum spunea Ebenezer Scrooge ntr-o lucrare scris nainte de
opera fundamental a lui Darwin, ca ei s moar i s reduc volumul populaiei.
Cu aceste patru dezvoltri, condiia srciei a fost n ntregime transformat de la
reprezentarea ei din evul mediu ca pietate ideal i superioritate moral, pn la plasarea
n intregime a responsabilitii srciei asupra sracilor nii.
33

Sistemul bunstrii generale
Viziunea sistemic a srciei urmrete subordonarea drepturilor i intereselor indivi-
duale politicii publice i binelui public prin articularea, planificarea i administrarea
lor de ctre agenii guvernamentale
34
.
Cu aceast transformare vine i ideea c problemele sociale au cauze i soluii
sistemice. Elemente ale gndirii sistemului bunstrii sunt clar vizibile la gnditorii
sfritului secolului al XVIII-lea i nceputul secolului al XIX-lea ca Jean-Jacques
Rousseau i Henri de Saint-Simon, ns primul teoretician care a dezvoltat o perspectiv
articulat asupra srciei a fost Karl Marx. Procesele interne ale capitalismului produc
n mod inerent srcie. Din aceasta cauz, responsabilitatea pentru srcie trebuie
cutat n natura sistemului economic i nu n eecurile personale ale oamenilor sraci.

32
Waxman C.I. The Stigma of Poverty: A Critique of Poverty. Theories and Policies. New York,
Pergamon Press, 1977, p.256
33
Gans H. J. Culture and Class in the Study of Poverty: An Approach to Anti-Poverty Research, n
Daniel P. Moynihan (editor), On Understanding Poverty: Perspectives from Social Sciences, New York,
Basic Books, 1968, p. 201.
34
Kamenka E. i Tay A. Beyond Bourgeois Individualism: The Contemporary Crisis in Law and Legal
Ideology, n Kamenka E. i Neale R.S. editori, Feudalism, Capitalism and Beyond, Edward Arnold
London, 1975, p. 126.
George POEDE
108

n timp ce pietatea medieval i sistemul bunstrii mprtesc ideea potrivit
creia srcia nu-i are cauza n pauperi ca indivizi, ele se deosebesc prin cteva
elemente cruciale. Pietatea medieval are o fundamentare teologic i, prin procesele de
modernizare, face loc secularismului n sistemul bunstrii. Viziunea rigid asupra
societii din pietatea medieval este nlocuit de idealurile fondate pe egalitate. Mai
mult, n timp ce n Evul Mediu srcia era privit ca o condiie ideal de apropiere de
divinitate, teoria sistemului bunstrii consider c srcia poate fi rezolvat cu alte
mijloace.
O important component a modului de gndire a sistemului bunstrii o
constituia dezvoltarea, ncepnd cu sfritul secolului al XIX-lea, sociologiei i
antropologiei. Obiectul de studiu al acestor discipline se constituie din investigarea
sistemului social astfel nct rezultatele i interpretrile sociologilor reprezint sinteze
utilizabile n proieciile sociale cu caracter novator. Ilustrativ aici este cultura
srciei introdus de antropologul Oscar Lewis (1959). Potrivit acestui concept, srcia
este un ntreg mod de via marcat nu numai prin lipsuri economice ci i prin absena
unei copilrii prelungite i protejate, iniiere timpurie n sex, rata sczut a mariajului
formal, abandonul frecvent al soiilor i copiilor, dominana maternal i sentimente
puternice de marginalitate, dependen i inferioritate. Cultura srciei este rezistent la
schimbare, deoarece, pn cnd copiii sracilor (slum children) ajung la vrsta de ase
sau apte ani, au absorbit deja valorile de baza i atitudinile subculturii lor i nu sunt
capabili psihologic s profite din plin de condiiile n schimbare sau de oportunitile
crescute care se pot ivi in timpul vietii lor
35

Aceast idee are importante implicaii pentru distincia dintre sracii numii
astfel pe drept i cei care nu merit s fie numii sraci. Din perspectiva individualist,
pauperii capabili din punct de vedere fizic de a munci sunt vinovai de propria srcie i
nu merit s beneficieze de asistena public. Dac, dup cum pretinde Lewis cultura
srciei se autoreproduce n indivizi pn la vrsta de ase sau apte ani, este injust sa-i
considerm ca fiind responsabili de condiia n care se afl.
Michael Harrigton cu Cealalt Americ (1962), aplic noiunea de cultur a srciei
oamenilor sraci din Statele Unite. El reuete s sensibilizeze muli americani s
pledeze cauza celor care triesc printre noi i care, datorit unor circumstane dincolo
de controlul lor, sunt condamnai s triasc viei de nempliniri i mizerie.
Alt lucrare cu influen n paradigma sistemului bunstrii a fost The Negro
Family: The Case for National Action . Acest raport confidenial al guvernului a fost
realizat de Daniel Patrick Moynihan (1967), pe atunci secretar asistent la Office of
Policy Planning and Research de la the Departmentul Muncii, si a fost prezentat
preedintelui Lindon B. Johnson n martie 1965. El susinea c cercul srciei negrilor
nu va fi rupt atta timp ct modelele patologice ale naterilor ilegitime, ale divorului i
ale abandonului familial vor ramne nc stabile. Acest raport a avut un impact major

35
Lewis O. The Culture of Poverty, n Daniel P. Moynihan (editor) - On Understanding Poverty :
Perspectives from the Social Sciences, New York, Basic Books, 1968, p. 188.
Politici sociale
109
asupra politicii publice, iar preedintele a inut cont de el n discursul de nceput inut la
Universitatea din Harvard asupra srciei negrilor n 1965.
36

Toate aceste idei au produs o schimbare major n abordarea srciei ajungndu-
se la un consens intelectual asupra caracterului demodat i reacionar al explicaiei
individualiste a srciei. Srcia nu mai era privit ca un rezultat al indolenei i a unei
funcionri incorecte a sistemului social.
37

Cauza srciei se afl n structura instituional care neag oportuniti egale claselor
i grupurilor sociale cu statut social sczut confruntate adesea cu discriminri rasiale.
Din aceast perspectiv, soluia srciei este furnizarea de mai multe oportuniti
legate de programe de formare profesional, locuri de munc i sprijin financiar.
Strategia avea la baz o idee simpl i anume aceea c prin aceste oportuniti
grupurile defavorizate vor cuta s-i mbunteasc situaia.
Expresia extrem a acestui punct de vedere a venit din partea unui oficial al
administratiei Johnson citat de Marvin Olasky: Calea pentru eliminarea srciei este s
dai sracilor bani ndeajuns astfel nct s nu mai fie sraci de acum nainte.
38

n ciuda nenelegerilor asupra naturii unei asemenea chestiuni cum ar fi cultura
srciei, promotorii sistemului bunstrii sunt de acord c vina pentru sracie nu
aparine oamenilor sraci. Aceast opinie face ca srcia s-i rectige respectabilitatea
pierdut n timpul dominaiei intelectuale a individualismului slbatic. Sracii nu au
atins integral poziia de respectabilitate pe care au avut-o n timpul pietii medievale,
scopul strii de bunstare nefiind s se ajung din nou la srcie, ci s scape de ea.
ntruct vina existenei srciei aparine sistemului, soluia vine din ameliorarea
sistemului n care s se gndeasc i s se susin o schimbare att de important. De
aici, planificarea i administraia centralizat i ridicarea politicilor sociale la rang de
interes fundamental de stat. Acest punct de vedere a dominat desigur, n rile
comuniste, ns a prevalat deasemenea i n democraiile sociale ale Europei de Vest. In
Statele Unite conduce la stabilirea Social Security i a sistemului de bunstare federal
n anii 1930, iar treizeci de ani mai tirziu era reprezentat n legislaia drepturilor civile,
aciunea afirmativ i Rzboiul mpotriva Srciei.

Concepii asupra srciei

Abordarea biologic

36
Katz M.B. The underserving Poor: from the War on Poverty to the War on Welfare, New York,
Pantheon, 1989, p. 24,
37
Chrales Murray - Losing Ground: American Social Policy 1950-1980, New York, Basic Books, 1984,
p.29.
38
Marvin Olasky - The Tragedy of the American Compassion, Washington, Regnery Gateway, 1992. p.
174.
George POEDE
110

Amartya Sen l citeaz pe Seebohm Rowntree (1901) care definete familiile aflate n
srcie primar atunci cnd totalul veniturilor lor sunt insuficiente pentru pentru a
obine minimum de necesiti pentru a-i menine eficiena fizic.
Faptul c aprecierile de natur biologic au fost puse n relaie cu supravieuirea
sau cu eficiena n munc nu trebuie s ne mire pentru c ele au fost frecvent utilizate n
definirea pragului srciei. Abordarea biologic a fost supus unei critici aspre n ultima
perioad.
Iat cteva probleme legate de acest subiect:
exist variaii semnificative legate de caracteristici fizice, condiii climaterice i
mbrcminte. n realitate este greu s defineti necesitile nutriionale pentru
un anumit grup ntr-o regiune specific.Traducerea necesitilor nutriionale
minime n necesiti alimentare minime depinde de alegerea articolelor de
vnzare.
itemii -non-food- sunt i ei greu de definit. Problema poate fi parial rezolvat
prin aprecierea prii din bugetul unei persoane sau a unei familii care va fi
cheltuit pe mncare. Aceast proporie variaz ns i ea nu numai n relaie cu
cultura i obiceiurile regiunii dar i cu preurile relative i cu existena bunurilor
i serviciilor. De aceea, se pare c este corect presupunerea lui Martin Rhein
potrivit creia aproape orice procedur de definire a srciei prin nivelul de
subzisten poate fi pus uor sub semnul ntrebrii
39
.
Problema care rmne de rezolvat dup ce am pus sub semnul ntrebrii
procedurile de definire prin abordarea biologica este fie de a ignora fie de a vedea ce
anume se poate realiza prin aceast abordare. Conceptul de necesiti nutriionale nu
trebuie interpretat ca unul ce poate trasa cu o claritate deosebit srcia. Exista un
caracter vag n ambele concepte, att n cel de srcie ct i n cel de necesiti
nutriionale. Apoi, nu trebuie neaprat s studiem nivelul venitului acelei persoane
pentru a controla dac cineva are necesarul nutriional.

Srcia ca judecat de valoare

Opinia potrivit creia srcia este o judecat de valoare a aprut destul de
frecvent i cu o insisten deosebit n studiile mai multor autori. Srcia este condam-
nat din perspectiva moralitii care inspir diverse tipuri de comportamente i de
aciune social. Mollie Orshanski afirma c srcia ca i frumuseea se afl n ochii
spectatorului
40

Este important de reliefat diferitele modaliti prin care rolul principiilor morale
se poate acomoda cu exerciiul msurrii srciei. Este o diferen n a spune c faptul
msurrii srciei este unul prescriptiv i alta de a spune c exerciiul trebuie s in
cont de opiniile membrilor comunitii. Aa cum arat Eric Hobsbawn, aceasta este

39
Martin Rhein Problems in the Definition and Measurement of Poverty, n The Concept of Poverty,
Peter Townsend (editor), London, Heinemann, 1971, 61.
40
Mollie Orshanski - How Poverty is Measured, Monthly Labor Review , 1969.
Politici sociale
111
ntotdeauna definit n raport cu conveniile societii n care se manifest. Pentru
cineva care studiaz i msoar srcia, conveniile societii sunt fapte i nu probleme
de moralitate sau de investigaie subiectiv.

Srcia ca inegalitate

Ideea ca srcia este n mod esenial legat de inegalitate a cptat o anumit
caracter de plauzibilitate. De altfel, transferurile de la cei bogai spre cei sraci au dus
aproape ntotdeauna la o scdere a srciei. Chiar pragul srciei folosit pentru a
identifica pe cei sraci trebuie stabilit n acord cu standardele contemporane ale
comunitilor respective, astfel nct srcia poate fi privit ca inegalitate ntre grupul
cel mai srac i restul comunitii. Miller i Roby
41
au folosit argumente semnificative
n prezentarea srciei ca inegalitate. Ei spun ca tratarea problemelor srciei n termeni
de stratificare conduce la examinarea srciei ca o problem a inegalitii. n aceast
abordare, ne ndeprtm de eforturile de msurare a srciei i cutm mai mult s
vedem care sunt diferenele dintre cei 20% sau 10% cei mai bogai i restul societii.
Preocuparea noastr, spun autorii citai, este aceea a reducerii diferenelor dintre cei de
sus i cei mai puin favorizai din fiecare dimensionare a stratificrii sociale. Pot exista
ns i opinii potrivit crora inegalitatea este o problem fundamental diferit de aceea
a srciei. Cele dou concepte sunt n legatur dar nici unul nu-l subsumeaz pe
cellalt. Un transfer de la cei din vrf, cei 10% sau 20% spre un grup cu venituri medii
trebuie s reduc inegalitatea dar las neschimbat problema srciei. De asemenea, o
scdere general a venitului ce pstreaz neschimbate diferenele de inegalitate poate n
fapt s conduc la o scdere general a resurselor grupurilor din chintilele inferioare
aducndu-le ntr-o stare grav de nfometare i malnutriie.
Nici inegalitatea i nici srcia nu pot fi reduse una la alta. Recunoaterea naturii
distincte a srciei permite tratarea acesteia ca o problem de interes n sine insi.
Inegalitatea poate fi prezent n analiza srciei dar aceasta nu nseamn c cele dou
concepte pot fi puse ntr-un raport de echivalen. Este cu totul o alt problem s se
afirme c inegalitatea i srcia sunt asociate una cu cealalt i, n consecin, s se
rein faptul c o schimbare n sistemul de distribuie poate trata srcia.

Deprivarea relativ

Conceptul deprivrii relative a fost fructificat cu succes n analiza srciei din
perspectiv sociologic. A fi srac are o legtur puternic cu a fi lipsit de o serie de
nevoi. n cadrul termenului de deprivare relativ exist cteva aspecte distincte. Una
din ele privete contrastul dintre sentimentul de a fi deprivat i condiiile deprivrii.
Peter Townsend consider c ultimul aspect ar putea fi utilizat ntr-o manier
semnificativ pentru studiul srciei n relaie cu deprivarea relativ. El apreciaz
42

41
Miller S.M, Roby P. Changing Social Stratification, n The Concept of Poverty, Peter Townsend
(editor), Heinemann, London, 1971.
42
Wedderburn (editor) Poverty, Inequality and Class Structure, Cambridge University Press, 1974, p. 4.
George POEDE
112

c termenul de deprivare relativ poate fi folosit ntr-un sens obiectiv pentru a descrie
situaii n care oamenii posed mai puin dect alii dintr-un atribut dorit, fie acesta un
venit, un loc de munc sau putere.
Pe de alt parte, accentul pus pe condiiile deprivrii nu poate fi independent de
sentimentele de deprivare. Obiectele materiale nu pot fi evaluate n acest context fr
referin fa de modul n care ele sunt privite de oameni. Chiar dac sentimentele nu
pot fi introduse ntr-o manier explicit n acest cadru ele au ns un rol important n
selecia atributelor . Townsend a subliniat importana dorinei de a defini stilul de
via care este n general imprtit sau aprobat n fiecare societate i de a gsi un punct
pe scala de distribuie a resurselor sub care familiile considera c este dificil s
mprteasc n comun activiti i regimuri legate de acel stil de via''
43
.
Disocierea dintre condiii i sentimente este dificil de realizat i de aceea o
diagnoz obiectiv a condiiilor nseamn i o nelegere obiectiv a sentimentelor.
Un al doilea contrast privete alegerea grupului de referin pentru a realiza
comparaii. Trebuie s identificm grupul cu care cei analizai de noi se compar.
Acesta poate fi unul din aspectele cele mai complicate n studiul srciei bazate pe
deprivare relativ. Orizontul de comparaie nu poate fi separat de activitatea politic
dintr-o comunitate de vreme ce sentimentul de deprivare trit de un individ este legat de
ateptri i de opinia asupra a ceea ce este corect, echitabil. De aceea, noiunea general
de deprivare relativ are o considerabil influen asupra analizei sociale a srciei. Este
important de reinut faptul c analiza srciei prin conceptul de deprivare relativ nu
este singura baz a conceptului de srcie. ntr-adevr, exist un miez ireductibil al
deprivrii absolute n ideea de srcie, fapt ce ne d imaginea foametei, a malnutriiei
translate n diagnoza srciei fr a mai fi nevoie de demonstrarea atributelor acesteia.
Abordarea prin deprivarea relativ vine mai mult s suplimenteze n termeni de absen
a posesiei, dect s fundamenteze analiza srciei. Abordarea srciei prin conceptul de
deprivare las ns neatinse unele chestiuni. Prima, atunci cnd se compar srcia din
dou societi cum poate fi gsit un standard comun de necesiti de vreme ce astfel de
standarde difer de la o ar la alta. Exist de altfel dou tipuri distincte de exerciiu n
astfel de comparaii intercomunitare. Unul are drept scop compararea msurii deprivrii
din fiecare comunitate n relaie cu standardele de necesiti minime, iar cellalt privete
condiia celor dou societi n termeni de anumite stardarde minime date.

Perspectiva politicilor publice n combaterea a srciei

Msurarea srciei este bazat pe anumite standarde, dar problema care apare
este aceea a tipului de afirmaii coninute n aceste standarde. Ele sunt standarde de
politic public ce reflect fie obiectivele politicii aflate n funciune, fie opinii asupra
modului n care ar trebui s funcioneze politica.
44

43
Peter Townsend Poverty as Relative Deprivation: Resources and Styles of Living, in Wedderburn,
1974
44
n raportul Poverty amid Plenty, (1969) Preedintele Comisiei de Meninere a Venitului din Senatul
Statelor Unite afirma c:
Politici sociale
113
Apar aici dou dificulti. Mai inti, procesul de elaborare a unei politici depinde
de un numr de influene dincolo de noiunile care trebuie s prevaleze ntr-un
asemenea caz. (natura guvernului, sursele puterii sale, forele exercitate de alte
organizaii). Se au n vedere de asemenea o serie de factori ce pot influena eficiena
unei politici publice, factori legai de slbiciuni ale pieei i guvernrii. Analitii
recunosc c procesele democratice nu ofer ntotdeauna o adevrat imagine a valorilor
sociale, fie c ele nu au consistena necesar impunerii unor politici publice care s aib
rolul de a corecta unele nedrepti, fie c procesul electoral nu permite ptrunderea lor
n configurarea politicilor.
Exist trei factori care influeneaz modul n care acioneaz reprezentanii
politici ai comunitilor. Ar fi o naivitate dac am ignora c ei nu iau n considerare
bunstarea lor personal precum i pe aceea a familiilor lor.
Geneza unei politici implic confruntarea cu o problem, recunoaterea ei ca o
preocupare major social. Acest fapt va influena dezbaterea public ulterioar. O
problem trebuie s fie definit, structurat i localizat. Modul n care are loc acest
proces va determina formularea viitoarei politici publice.
Ruth Lister n '' Concepts of Poverty '', publicat n 1991 n Social Studies Review
nr. 6, subliniaz aspectul dinamic al concepiilor asupra srciei i faptul c felul n
care noi definim srcia are un impact crucial asupra rspunsurilor date de aciunea
politic. n definirea problemei s-au conturat mai multe abordri.
Abordarea pozitivist exprim preocuparea pentru problemele sociale, cunoa-
terea acestora reprezentnd posibilitatea rezolvrii lor i mbuntirii sorii umanitii.
Activitatea reformatorilor sociali din secolul al XIX-lea i dezvoltarea unei analize
empirice a problemelor sociale cum ar srcia, folosirea copiilor n activitile
economice, sntatea i nchisorile formeaz miezul pozitivist al cercetrilor de politic
social. Cercettori ca Henry Mayhew, Edwin Chadwick. Florence Nightingale,
Octavia Hill, Beatrice i Sidney Webb, Charles Booth credeau cu fervoare c
problemele pot fi rezolvate, n ultim instan, prin cunoaterea empiric a datelor
sociale. De aici avea s se dezvolte o tradiie a cercetrii sociale centrat pe '' probleme''
i pe ameliorarea i soluionarea acestora.
Abordarea sociologic pornete de la recunoterea disfunciilor sociale i de la
posibilitatea identificrii condiiilor care le-au dat natere pentru a le rezolva astfel
nct societatea s revin la echilibrul iniial.

Dac societatea crede c poporului nu i se poate permite s moar de foame, atunci ea va defini
srcia ca o lips a unei nutriii minime i a acoperiului, necesare pentru a supravieui. Dac societatea
simte o anumit responsabilitate pentru a asigura tuturor persoanelor un nivel stabilit de bunstare dincolo
de existena mizer, de exemplu, o bun sntate fizic , atunci va adauga la lista sa de necesiti resursele
cerute de prevenirea sau tratarea unei boli. n orice moment, o bun definiie a unei politici reflect
echilibrul dintre capacitile i dorinele comunitatii. n societile cu venituri sczute, comunitatea se afl
n situaia de a nu se preocupa prea mult de altceva dect supravieuirea fizic. Alte societi, mai capabile
de a-i sprijini cetenii si dependeni, ncep s ia n considerare efectele pe care pauperismul le va avea
asupra celui srac i non-srac. (US Presidents Commission on Income Maintenance, 1969, p. 8).
George POEDE
114

Sursele acestei abordri pot fi gsite la Emile Durkheim i Talcott Parsons. Din
perspectiva lui Durkheim problemele sociale sunt inevitabile i necesare; cele care se
deprteaz de ateptrile comune asupra comportamentului ''normal'' contribuie la
definirea a ceea ce este '' acceptabil '' sau '' non-acceptabil'', bun sau ru. Recunoaterea
acestor ndeprtri de la norm poate conduce la promovarea schimbrii precum i la
ntrirea noiunilor dominante asupra comportamentului acceptabil. Problema formulat
de Durkheim era legat de pstrarea gradului de devian la un nivel care s nu pun n
pericol ordinea social i funcionarea societii.
Influena lui Durkheim asupra analizei problemelor sociale ca form de devian
a fost extrem de puternic. Problemele sociale impuneau dezvoltarea unor forme de
analiz social ce puteau s conduc la un control efectiv al nivelului comporta-
mentului deviant.
Talcott Parsons este privit ca reprezentant tipic al abordrii funcionaliste a
problemelor sociale. Din perspectiva sa, societile tind spre echilibru iar problemele
sociale constituie ajustri i posibile disfuncii n interiorul sistemului social. Conti-
nund aceast direcie, Merton i Nisbet (Contemporary Social Problems, 1961)
considerau c problemele au o dimensiune subiectiv i subiectiv; problemele sociale
pot fi analizate n termeni de cunoatere obiectiv probleme sociale ca dezorganizare
social sau de comportament deviant ca deprtare de la normele sociale acceptate
instituionalizate.
Abordarea istoric-natural a problemelor sociale se caracterizeaz printr-o
abordare specific subiectiv a problemelor sociale. O problem social afirm
Richard Fuller i Richard Myers n A Natural History of a Social Problem, 1941
reflect o preocupare social atunci cnd valorile sociale par a fi ameninate, urmat
apoi de dezbateri asupra opiunilor de politic public pentru ca n final, politica
formulat s fie transpus n practic. Ideea explorrii istoriei naturale a problemei n
stadii a fost dezvoltat de J.H. Bossard n American Sociological Review nr. 6 din
1941 n care dezvolt cele trei stadii preocupare social, dezbateri asupra opiunilor
politice, transpunerea politicii n aciune ntr-o versiune cu dousprezece etape:
1. recunoterea unei probleme;
2. discuii asupra gravitii ei;
3. ncercri de reform;
4. sugestii de investigare social;
5. cteva schimbri de personal;
6. accent pus pe factori largi de baz;
7. studiul cazurilor individuale;
8. alte schimbri de personal;
9. program stabilit inductiv;
10. rafinarea tehnicilor de studiu;
11. rafinarea conceptelor,
12. o alt schimbare de personal;

Politici sociale
115
La nceputul anilor '70, Herbert Blumer (Social Problems as Collective
Behaviour n Social Problems, nr. 18 din 1971) a dezvoltat un model constructivist al
problemelor sociale prin rafinarea stadiilor ''formrii problemei'' considernd c
problemele exist atunci cnd ele sunt privite ca ''nedorite de ctre un grup social'' . n
aceast situaie o problem social intr ntr-un ciclu de definire cu urmtoarele etape:
1. apariia unei probleme sociale;
2. legitimarea problemei ;
3. iniierea unor aciuni;
4. formarea unui plan oficial;
5. implementarea planului oficial.

n 1977 Spector i Kitsuse
45
au contribuit la abordarea constructivist prin
reformularea modelului istoric natural propus de Fuller i Myers i dezvoltat de
Blumer. Ei s-au concentrat pe construcia problemei ca activitate de exprimare a unor
cerine. Contribuia lor se remarc prin luarea n considerare a ceea ce se ntmpl dup
ce politicienii au recunoscut o problem social i au neles i impactul implementrii
politicii asupra problemelor curente. Stadiul al doilea din abordarea lui Spector i
Kitsuse reprezint exact stadiul la care ramn Fuller i Myers. Stadiul al treilea i al
patrulea implic o a doua existen a problemei odat ce ea a fost determinat i
implementat ca politic:
1. Grupurile ncearc s formuleze existena unei anumite condiii, pe care s o
defineasc fie ca nedezirabil, fie ca generatoare de efecte negative pentru
comunitate sau societate, s o fac public, s stimuleze dezbaterea de idei
asupra acesteia, s creeze o problem public sau politic;
2. Recunoaterea legitimitii acestor grupuri de ctre o organizaie oficial,
agenie sau instituie. Aceasta poate conduce la declanarea unei investigaii
oficiale, la propuneri de reform i la nfiinarea unei agenii sau instituii care
s rspund acestor exigenelor formulate;
3. Reapariia cerinelor formulate de grupurile iniiale sau de altele noi, fa de
modul de rezolvare a condiiilor considerate ca nedorite n primul stadiu, fa de
eecul nregistrat n producerea ncrederii n procedurile stabilite pentru
rezolvarea problemei sau a condiiei sociale ce a generat preocuparea public
sau politic;
4. Respingerea de ctre grupurile nemulumite a rspunsului ageniei sau instituiei
sau a lipsei de rspuns fa de cerine i dezvoltarea unor activiti pentru a crea
alternative, instituii paralele sau contra-instituii ca reacie la procedurile
stabilite.

Definirea problemelor sociale, a srciei n primul rnd, reprezint un element
important dar nu este dect un pas n formularea politicilor publice. Capacitatea siste-
mului de a combate eficient srcia, efectele sale asupra grupului int, a beneficiarilor,

45
Spector M., Kitsuse J.I. - Constructing Social Problems, Cummings, Menlo Park, California, 1977.
George POEDE
116

trebuie s depeasc greuti numeroase i complexe. Adoptarea politicilor capt for
prin implementare. Adoptarea unei legi, a unor reguli administrative nseamn, printre
altele, stabilirea scopurilor politicii, specificarea mijloacelor necesare pentru atingerea
lor. Implementarea descrie eforturile ntreprinse pentru realizarea obiectivelor, eforturi
care nu conduc ntotdeauna la atingerea scopurilor propuse. Eugene Bardach exprim
metaforic rolul implementrii ca proces de asamblare i pstrare a tuturor elementelor
necesare unei mainrii.
46
Esena problemei implementrii const n distribuia
elementelor politicii astfel nct aceasta s produc efectele intenionate. O autoritate
public ineficient i externaliti fiscale ntr-un mediu marcat de distribuia inegal a
bunurilor publice reprezint ameninri majore pentru funcionarea unei politici publici
de combatere a srciei. n al doilea rnd, chiar dac politica nseamn doar recoman-
dri pentru o politic public, apar totui probleme n nelegerea i tratarea srciei
pentru c recomandrile politicii depind de evalurile politice, economice i administra-
tive. Exista o diferen clar ntre ceea ce se nelege prin noiunea de deprivare i ceea
ce se poate elimina prin acea politica public aa cum este formulat i implementat.
Dac aceast abordare este acceptat, atunci msurarea srciei trebuie vzut ca un
exerciiu de descriere a evalurii oamenilor n termeni de standarde de necesiti. n
mod preponderent, procesul reprezint mai mult un exerciiu factual mai degrab dect
unul etic.

Operaionalizarea conceptului de srcie

Operaionalizarea adecvat a conceptului de srcie depinde parial de modul n
care are loc identificarea problemei. Conceptul trebuie s fie tradus n termeni
utilizabili, adic s fie operaionalizat, selectndu-se indicatorii ce vor reflecta ct mai
bine conceptul de srcie. Aici ncepe greul n domeniul cercetrii ntruct sarcina de a
gsi cei mai potrivii indicatori este una complicat, fapt ce explic diversitatea de
poziii teoretice i metodologice. Unul dintre cele mai cunoscute exemple n Marea
Britanie este utilizarea standardului de srcie denumit tested-means benefit. El a
devenit, datorit autoritii tiinifice a lui Townsend, un standard naional care a fost
apoi adoptat i n alte ri. Unul din motivele care a dus la acceptarea i adoptarea
acestui standard poate fi explicat prin faptul c utilizarea unui prag de venituri pentru a
defini srcia nu implic efectuarea unei cercetri fundamentale. Apoi, un al doilea
motiv este legat de faptul c, fiind un element convenional, constituie un cadru constant
de referin ce permite reliefarea altor chestiuni cum ar fi cauzele srciei sau
categoriile cele mai vulnerabile fr a mai fi necesare eforturi de definire a problemei
sau de identificare a indivizilor i grupurilor afectate de srcie. Familiile personelor cu
handicap, spre exemplu, se gsesc ntr-o mai mare probabilitate de a se situa sub pragul
de srcie. Aceasta nu ne spune cu exactitate cte persoane cu handicap se afl sub
pragul de srcie sau ct de mare este srcia acestora, dar criteriul este suficient pentru

46
Eugene Bardach - The Implementation Game: What Happens after a Bill Becomes Law, Cambridge,
MIT Press, 1977.
Politici sociale
117
a identifica persoanele cu handicap ca grup vulnerabil din perspectiva srciei. n al
treilea rnd, ofer o baz de analiz pentru alte aspecte sociale ale gospodriilor.
Aceleai tipuri de argument ne trimit spre metoda utilizat de Luxemburg
Income Study (LIS). Acest studiu se bazeaz pe o serie de date luate din statistici din
diferite ri, procesate apoi ntr-un format standard. n cadrul acestui studiu, srcia este
definit pe o baz strict comparativ, in termeni de ''distan economic''. Standardul
srciei este calculat ca jumtate din venitul mediu al unui individ. Utilizarea acestui
standard asigur informaii importante. Spre exemplu, se poate identifica poziia relativ
a tipurilor de gospodrie din diferite ri precum i msura n care sistemele de protecie
social reduc dezavantajele cu care se confrunt unitile luate n studiu. Autorii stu-
diului LIS au incercat s clarifice i problemele legate de definirea srciei. Ei consider
c grupul cu cel mai sczut nivel al veniturilor poate fi considerat srac chiar i n
societile bogate. Chiar dac exist rezerve fa de o astfel de tratare a problemelor
srciei, atenia se concentreaza ntotdeauna asupra caracteristicilor grupului cu cel mai
mic venit.
Nivelul venitului de sprijin sau raportul fa de venitul mediu sunt utilizai ca
indicatori nu neaprat ca o msur precis a problemei studiate ci mai degrab ca un
punct de referin fa de o arie de probleme asociate. Dac nu este posibil ntotdeauna
s msurm cu precizie o problema specific, prin utilizarea indicatorilor putem s ne
facem o imagine asupra dimensiunilor sau caracteristicilor problemei.
Criterii pentru indicatori

Validitatea
Un indicator valid reflect problema sau condiia pe care se presupune ca o
reflect. Exist multe dificulti legate de validitatea indicatorilor deoarece
majoritatea indicatorilor nu sunt dect aproximri ale problemei studiate.
Statisticile asupra venitului sunt utilizate pe larg ca indicatori ai srciei sau, mai
precis, ca un ghid asupra probabilitii apariiei srciei ntruct venitul este un
indicator al consumului. Cu toate acestea, o identificare prea puternic a srciei
cu un venit sczut nu este prea satisfctoare pentru c exist persoane cu
venituri sczute care nu sunt srace.

Credibilitatea (Reliability)
Indicatorii sunt reliable dac ei reflect acelai lucru n acelai mod. Aceasta
nseamn c n condiiile n care un indicator nu este chiar o oglindire plin de
acuratee asupra problemei studiate, cel puin exist sentimentul c respectiva
problem este una serioas sau c ea se transform ntr-un mod sau altul. Din
pcate, multe din datele care sunt utilizate n mod larg sunt necredibile. Una din
problemele referitoare la valorile monetare este modificarea lor ca urmare a
inflaiei. Este posibil s se controleze ntr-o oarecare msur inflaia, dar
metodele prin care se realizeaz aceasta se refer la valoarea bneasc. Retail
Price Index reflect ct de fidel poate ''basket of goods'' cumprat de un
consumator mediu. El va include, spre exemplu, costul locuinei sau benzina
George POEDE
118

pentru automobil. Dei majoritatea persoanelor i cumpr locuinele n Marea
Britanie, cei sraci nu-i pot permite acest lucru i atunci ei vor fi direct afectai
de chiria locuinelor; mai mult, hrana i nclzirea reprezint o mare parte din
bugetul celor sraci deoarece nevoile de hran i de nclzire nu se diminueaz
n proporie cu venitul cuiva. De aceea, rata inflaiei calculat prin RTP nu va
reflecta n mod necesar creterea n costuri creia trebuie s-i fac fa cei sraci.
Cercetarea lui Bradshow asupra ''bugetelor standard '' identific itemii pe care
cei sraci i include n costuri i semnificaia lor din perspectiva inflaiei.

Disponibilitatea
Indicatorii care sunt deja disponibili au fost construii pentru un scop particular
i de aceea ei pot fi adecvai sau neadecvai pentru evaluarea srciei. Statisticile
asupra bunstrii se bazeaz pe definiii asupra bunurilor. Aceast evaluare este
complicat de posibilitatea existent de a plti impozitele i de preocuparea
pentru a determina potenialul celor care pltesc impozitele de evita aceast
posibilitate.
n mod efectiv, orice analiz se bazeaz pe nite aproximaii ce folosesc date
disponibile pentru alte fapte.

Plauzibilitatea
Este de dorit ca orice indicator folosit s aib semnificaie. Cu toate ncercrile de a
msura srcia, rezultatele obinute sunt destul de modeste. Studiul lui Townsend asupra
srciei, spre exemplu, este bazat pe descrierea stilurilor de via ale indivizilor sraci.
El arat c oamenii sraci nu pot servi, probabil, trei mese pe zi, iar copiii sraci nu-i
pot permite s organizeze o petrecere de ziua lor de natere. Acest fapt poate fi adevrat
dar este greu de acceptat c aceti factori n sine pot fi considerai ca srcie. Aceste
elemente au aprut n contextul descris de Townsend pentru c el a folosit o analiz
statistic pentru a alege itemii care caracterizeaz cel mai bine srcia n loc s utilizeze
un model explicativ. Rezultatul poate fi valid din punct de vedere tiinific, dar foarte
adesea nu poate fi acceptat de '' simul comun''. n fine, orice indicatori trebuie s fie
folositori ceea ce nseamn c ei trebuie s poat fi aplicai la problema care se afl n
centrul analizei. Cercetarea asupra srciei nu are loc ntr-un vacuum politic sau
administrativ, ci se desfoar n conformitate cu scopuri precise. De exemplu, analiza
implicaiilor distributive ale unor politici se poate fonda pe date referitoare la venit
considerndu-se c veniturile aflate la baza distribuiei pot reflecta srcia chiar dac ele
nu sunt echivalente cu srcia. Cercetarea asupra distribuiei spaiale a resurselor, lucru
important pentru alocarea resurselor, tinde s se centreze pe alte tipuri de indicatori,
cum ar fi spre exemplu tipuri de probleme asociate cu srcia ntruct ele sunt accesibile
n plan local. Cercetarea care va cuta s reflecte sistemul de beneficii impune
identificarea unitii de analiz, de obicei, gospodria sau n alte cazuri indivizii (spre
exemplu srcia femeilor n interiorul gospodriei). n acest context, problema este
aceea de a gsi acei indicatori care sunt adecvai scopului investigaiei.

Politici sociale
119
Identificarea srciei

Srcia poate fi identificat, n general, prin dou mari aspecte: prezena deprivrii i
lipsa de control asupra resurselor. Identificarea deprivrii poate fi abordat direct i
indirect. Identificarea direct este realizat prin clasificarea anumitor tipuri de
probleme ca serioase atingeri la adresa bunstrii unui tip asociat cu srcia.
Identificarea indirect este legat de asocierea srciei cu factori, cauze i
consecine cum ar fi omajul, boala, nivel sczut educaional. Aceast abordare a fost
utilizat n studiile asupra deprivrii dar poate fi extins la studiile referitoare la indivizi
sau gospodrii. Constituie n acelai timp i o baz pentru o strategie distinct ca
rspuns la srcie (indicator de int -indicator targeting)
Este complicat sa se evalueze identificarea direct ca fiind superioar celei
indirecte. Amndou se bazeaz mai mult pe indicatori dect pe msurri precise.
Controlul asupra resurselor este mult mai greu de identificat n mod direct. Prin
natura sa, ea se refer la un set potenial de circumstane. Resursele includ venitul care
semnific un flux de resurse i sntatea care este o valoare important.. Venitul este
utilizat n general ca un indicator al srciei sau ca un ghid al probabilitii apariiei
srciei, dar o identificare prea strns a srciei cu venitul nu este prea satisfctoare.
Srcia este un fapt multidimensional i nu poate fi descris doar prin venitul
sczut. Un al doilea motiv este legat de faptul c mrimea venitului este mai puin
important dect regularitatea i stabilitatea sa. n al treilea rnd, utilizarea acestui
indicator include prea multe persoane n categoria sracilor, persoane care nu pot fi
descrise ca srace. n al patrulea rnd, venitul este greu de msurat ntr-o manier
credibil.
Bunstarea se dovedete a fi o msur a srciei greu de convins. Bogia este
msurat n termeni monetari numai c banii sunt importani pentru ceea ce poti
cumpra cu ei. In ciuda neajunsurilor lor, statisticile referitoare la venit sunt un ghid mai
bun pentru srcie dect statisticile asupra bunstrii. Venitul este important pentru c
arat, pentru majoritatea persoanelor nivelul consumului altfel spus, ceea ce ei pot
folosi. Statisticile asupra venitului nu pot reflecta consumul unui individ sau al unei
familii.
O alternativ la utilizarea venitului sau bunstrii este folosirea consumului ca o
msur adevrat a controlului asupra resurselor. Din pcate informaiile referitoare la
consum nu sunt accesibile ntruct ele impun o nregistrare adecvat. Aparenta imposi-
bilitate a msurrii srciei ntr-o manier obiectiv i de necontestat provoac o
nemulumire specialitilor din domeniu.

Definiii operaionale

Cercetarea supra srciei se bazeaz pe o serie de presupoziii i definiii asupra
unor aspecte sau probleme ce par a traduce conceptul n practic i a-l face operaional.
George POEDE
120

Cercettorii au produs o mare cantitate de materiale de ordin primar despre
srcie n scopul operaionalizrii conceptului de srcie, dar adesea, s-a spus acest
lucru i cu intenia de a viza un rezultat politic.

Booth: descrierea calitativ a srciei
Charles Booth a exercitat o influen considerabil asupra dezvoltrii colii de
Sociologie de la Chicago i a inspirat numeroase anchete sociale de la sfritul secolului
al XIX-lea i de la nceputul secolului a XX-lea. El a folosit cercetrile sale pentru a
reforma viaa i legislaia social. Se consider, din motive variate, c studiul modern al
srciei ncepe cu studiul lui Booth Life and Labour of the People of London nceput
n 1886 i terminat n 1903. La acea dat era considerat a fi cea mai complex analiz a
srciei. n raport cu predecesorii si, metodele lui Booth erau distincte din cel puin trei
privine: mai nti, el a ncercat s ''stabileasc faptele'', s descopere ct mai multe din
aspectele srciei fr nici o prejudecat; n al doilea rnd, el a cutat s folosesc
evidena empiric pentru a cuantifica amplitudinea problemelor; n al treilea rnd, a
utilizat o varietate de metode pentru a identifica problemele, considernd c acest fapt ar
ntri descrierea srciei.
Booth nu a ncercat s defineasc srcia n raport cu un standard prescris ci a
cutat mai degrab s descrie condiia oamenilor sraci. El i-a fundamentat analiza sa
asupra srciei pe mprirea dintre opt clase: clasa cea mai de jos a muncitorilor
ocazionali, posesorii de venituri nesigure, venituri intermitente, venituri regulate mici,
venituri regulate standard, clasa muncitoare superioar, clasa de mijloc inferioar, clasa
de mijloc superioar. Raiunea acestei clasificri nu este destul de clar la prima vedere
dei putem identifica criteriul veniturilor sau cel al statutului social. Se pare c Booth nu
a utilizat un criteriu bine definit n stabilirea claselor. Ele reprezint mai mult rodul unor
observaii care au permis diferenierea grupurilor potrivit stilurilor de via. Ceea ce a
atras cel mai mult la studiul lui Booth a fost faptul c a utilizat un ''prag al srciei'' prin
care distingea individul srac de ceilali. El a stabilit acest prag la 18-21 de ilingi pe
sptmn dar nu l-a determinat n funcie de nevoi. Pragul reprezint mai mult o
estimare a nivelului de venit care s previn srcia.
Ideea unui prag al srciei a fost ntrit de ncercrile lui Rowntree de a
identifica nivelele minime de venit. ncercarea de a descoperi srcia mai mult prin
descrierea condiiilor acesteia dect prin definirea ei, a revenit n actualitate. Lucrarea
lui Bradshaw i Holmes ia n considerare experiena familiilor atinse de omaj prin
identificarea modelelor de cheltuieli, a bugetelor, dietei i circumstanelor financiare.
Acest lucru ne ntoarce la tipul de munc iniiat de ctre Booth prin studiul bugetelor.
Accentul cade pe evaluarea calitativ a experienei srciei. Pe linia lui Booth se
remarc studiul lui Bradshaw i Holmes care merit atenie nu pentru c ar fi original
ct mai ales combinaiei de tipuri diferite ale metodei calitative. Autorii combin studii
ale bugetelor de gospodrie i cheltuieli cu interviuri, observaie i analiz. Rezultatul
intenioneaz s reflecte o anumit experien n profunzime i mai puin evidenierea
caracteristicilor oricrei persoane srace. n descrierea '' circumstanelor i condiiilor
vieii'' omerilor, Bradshaw i Holmes gsesc o serie de itemi ce includ un regim
Politici sociale
121
alimentar limitat, un stoc neadecvat de haine, un stoc limitat de bunuri de consum
durabile sau ntr-o stare degradat, acces limitat la transport, o mare parte a timpului
petrecut n faa televizorului. Itemii nu includ, n mod surprinztor i condiii proaste
de locuit ceea ce poate s semnifice faptul c familiile omerilor nu sunt att de srace
ca celelalte sau c standardele de locuit din Marea Britanie sunt relativ nalte.

Rowntree i ''abordarea biologic''
Definiia dat de Seebohm Rowntree pragului srciei a fost puternic influenat
de dezbaterile asupra cercetrilor lui Booth.El i-a propus s contribuie la dezbaterea
public asupra naturii i extinderii srciei n York mai ales n ''Poverty: A Study of a
Town Life'' din 1901, ''The Human Needs of Labour'' din 1937, ''Poverty and Progress''
din 1941, ''Poverty and the Welfare State'' 1951, ''English Life and Leisure: A Social
Study'', 1951 Rowntree practic distincia dintre srcia primar i secundar. Srcia
primar caracterizeaz persoanele care nu au un minimum de venituri prin care s-i
asigure nevoile minime de subzisten. Srcia secundar apare atunci cnd veniturile
indivizilor dei nominal fac fa nevoilor minime, ele nu ating standardele din cauza
modelelor lor de comportament i cheltuieli. Distincia dintre srcia primar i
secundar a fost criticat pentru implicaiile sale n condamnarea persoanelor aflate n
situaia de srcie secundar. Alocaia a fost calculat pentru hran, chirie i ntreinerea
locuinei, cheltuieli de gospodrie legate de haine, lumin i nclzire. Pe aceast baz,
Rowntree a gsit aproape 10% din cei investigai ca trind n srcie primar. Rowntree
a stabilit prin acest proces nu numai c un numr substanial de oameni aveau venituri
att de mici nct erau inevitabil sraci, dar i c o mare proporie de indivizi erau
aproape de pragul srciei. Ei se aflau n srcie secundar. Nu exist doar un prag al
srciei n studiul lui Rowntree. Ca i Booth, el este preocupat de mrimea segmentului
ce poate fi considerat vulnerabil la srcie. El conchide c un numr mare de indivizi
aflai n srcie secundar i datoreaz situaia incapacitii de a-i dimensiona n mod
chibzuit bugetul sau unor vicii legate de jocuri de noroc, alcool.
Utilizarea ideii lui Rowntree despre srcia primar a constituit un test pentru
indicatori. Ea a fost considerat ca un prag al subzistenei, al meninerii eficienei fizice.
Dei a fost criticat, ideea este reconsiderat n mediile academice. Amartya Sen scrie,
spre exemplu, c '' mult criticata abordare biologic ce merit o substanial reformulare
dar nu o respingere, este legat de acest miez ireductibil al deprivrii ce pstreaz
aspecte ca foametea n centrul conceptului de srcie''.
Exist dou obiecii principale ce pot fi aduse acestei abordri. Mai nti, o
msur (indicator) ce se bazeaz n mod primar pe hrana oamenilor poate s nu ia n
considerare alte nevoi. Potrivit acestei logici, o familie nu este srac dac are ce
mnca, dar totui nu-i poate permite haine, nclzirea locuinei sau un acoperi. A doua
obiecie, o msur a subzistenei biologice nu reflect modul n care oamenii triesc i
un standard al srciei primare poate fi o baz pentru a judeca pe cei sraci pentru
modul n care i folosesc resursele. Obiectivul definirii regimului alimentar general
George POEDE
122

pentru subzisten nu trebuie s sugereze c oamenii trebuie s mnnce ntr-un anumit
fel dei, foarte adesea, pare c face acest lucru.

Abel-Smith i Townsend: utilizarea nivelelor de beneficiu
Dei descrierea srciei din ''The Poor and the Poorest'' nu este asemntoare
aceleia din lucrarea lui Booth sau Rowntree, ea ofer dimensiuni importante asupra
conceptualizrii i analizei srciei. Argumentul se bazeaz pe o analiz secundar a
statisticilor obinut de la Family Expenditure Survey, o anchet guvernamental ce
descrie n detaliu venitul i modelele de consum ale unei game largi de familii. ''Srcia''
a fost considerat a fi echivalentul nivelului de beneficii oferit de Asistena Naional.
Ei cred c orice s-ar spune despre ct de adecvat este nivelul de beneficii acordat n caz
de srcie, are cel puin avantajul de a fi, ntr-un anume sens, o definiie operaional
''oficial'' a nivelului minim de trai ntr-un moment dat. Autorii s-au gndit s identifice
nu numai numrul persoanelor aflate la nivelul de baz, dar i pe cei cu 20-40% mai
mult. Motivele pentru care au fcut asta erau parial legate de necesitatea lurii n calcul
a unor nevoi ce nu erau cuprinse n minimum de baz dar i de a a aduce n studiu pe cei
ce erau la marginea srciei, a cror mod de trai nu era diferit de cei ce erau acoperii de
definiia operaional. Justificarea titlului lor era legat[ de abordarea lor ce distinge ]ntre
mai multe nivele la care indivizii pot fi considerai sraci.

Townsend srcia ca ''deprivare relativ''
Studiul lui Peter Townsend, Poverty in the United Kingdom, este considerat ca
unul din cele mai importante dup cel al lui Rowntree. Townsend explic cercetarea sa
n termenii unei analize conceptuale dezvoltate asupra srciei. Pentru a stabili cine este
srac, Townsend pune n opoziie pe cei care au suferit o serie de deprivri cu cei care
nu au fost pui n situaii complicate. Abordarea lui Townsend se bazeaz pe observarea
circumstanelor i comportamentelor. Importana acestui studiu const n faptul c, spre
deosebire de alte studii care se concentrau pe venit sau pe pragul srciei, accentul cade
pe descrierea n detaliu a experienei srciei n rndul unei mari categorii de oameni i
pe gsirea unei unei baze cantitative pentru comparaii. n unele privine, analiza sa
teoretic precum i examinarea detaliat a oamenilor n diverse tipuri de circumstane,
par a fi mai interesante dect procesul de a stabili cine este srac.Townsend ncepe cu
60 de factori care par a fi asociai cu srcia i apoi folosete o analiz statistic pentru a
selecta 12 factori care par a fi cel mai puternic asociai cu venitul sczut:
1. nu a avut o sptmn de vacan departe de cas n ultimele 12 luni.
2. (Doar adulii). Nu a avut nici o rud i nici i nici un prieten invitat acas
pentru o mas sau o gustare n ultimele dou sptmni.
3. (Doar adulii). Nu a ieit n ultimele patru sptmni la un prieten sau o rud
pentru o mas sau o gustare.
4. (Doar copiii). Nu a venit nici un prieten s se joace sau la un ceai n ultimele
patru sptmni.
5. (Doar copiii). Nu a avut o petrecere la ultima aniversare.
Politici sociale
123
6. Nu a avut o dup-amiaz sau o sear n afara cminului pentru distracie n
ultimele dou sptmni.
7. Nu are carne proaspt patru zile pe sptmn.
8. n ultimele dou sptmni a trecut printr-o zi sau dou fr prnz gatit.
9. Nu a avut micul dejun gtit n majoritatea zilelor sptmnii.
10. Gospodria nu are frigider.
11. Gospodria nu are de obicei un Sunday joint (trei din patru)
12. Gospodria nu are pentru ea singur patru amenuiti: toalet cu ap,
chiuvet, baie fix sau du, main de gtit cu gaz sau electric.
Indexul pare caraghios pentru c analiza statistic are consecine importante
pentru forma pe care o ia indexul.. Mai nti, factorii selectai nu sunt n mod necesar
cel mai puternic asociai cu srcia, dar ajut cel mai bine la descrierea acestei
probleme. Motivul este determinat de faptul c unii factori puternic asociai cu srcia
sunt frecvent nsoii de alii cu care sunt de asemenea puternic legai, dar includerea
ambelor tipuri nu ajut mai mult la identificarea celor sraci. Fiecare item din index
reprezint un numr de ali factori asociai.
Apoi, factorii care sunt selectai nu sunt n mod necesar semnificativi din
perspectiva ''simului'' comun. Itemi care sunt mai plauzibili legai de srcie cum ar fi
supraaglomerarea locuinelor sau lipsa energiei pentru locuin sunt eliminai n
favoarea unora care sunt, aparent mai puin importani, ca spre exemplu, cel referitor
dac copiii au avut o petrecere de ziua de natere.
n al treilea rnd, poate cel mai important, asocierile care s-au realizat n acest
fel depind de circumstanele n care s-a desfurat ancheta. Tehnica utilizat de
Townsend poate fi utilizat i generalizat dar nu si rezultatele.Mai recent, Townsend a
extins factorii. n particular el s-a gndit la distincia dintre factori ''subiectivi'' i cei
''obiectivi''. Cei subiectivi sunt legai de percepiile publice despre itemii eseniali pentru
studiul srciei.

Bradshaw: bugetele standard
Cercetrile lui Jonathan Bradshaw au avut un caracter eclectic, fiind mai mult
preocupat de identificarea problemelor srciei dect de elaborarea unei definiii a
acesteia. Ideea unui buget standard s-a bazat pe lucrrile lui Rowntree, Piachaud i
Townsend precum i pe cele aprute n Statele Unite, cu scopul de stabili nivele minime
de venit cu care oamenii s poat supravieui n mod rezonabil.
Definiia ''bugetelor standard'' nu este direct echivalent cu modul n care au fost
stabilite standardele de subzisten. Definiiile lui Rowntree asupra subzistenei au
permis conturarea unor normative privind nevoile oamenilor la un nivel minim. Apar
ns probleme majore atunci cnd se ncearc specificarea unor bugete fr impunerea
neadecvat a unor standarde deoarece tipurile de cheltuieli se schimb pe msur ce
veniturile cresc. Atunci cnd oamenii au resurse reduse vor trebui s cheltuiasc n mod
proporional pe anumii itemi cum ar fi mncarea, trebuie s decid ntre diversele
cheltuieli, s echilibreze diferitele cerine asupra bugetului lor.
George POEDE
124

Utilizarea unui buget normativ ar depi aceste dificulti, constituind un bun
indicator. Comitetul Watts sugereaz c este posibil s se utilizeze modelele de
cheltuieli, evitndu-se multe din judecile normative asociate cu aceast metod.
Bradshaw i colaboratorii si au avut n vedere n continuare studiul proporiilor
diferitelor tipuri de cheltuieli ale persoanelor cu venituri mici.
Tipurile de cheltuieli au fost comparate n bugetele studiate n raport cu itemi
referitori la hran, haine sau energie, trecndu-se apoi la utilizarea lor n calculul
bugetelor de familie. Autori sunt modeti n legtur cu potenialul cercetrii
standardelor de buget, din cel puin dou motive. Mai nti, nu toate cheltuielile
oamenilor sunt legate de bunstarea material. Apoi, n al doilea rnd, exist nc un
element normativ n selecia comoditilor luate n considerare. Dar abordarea difer de
aceea a lui Rowntree precum i de aceea a tradiiei generale a bugetelor normative prin
evitarea oricrei prescripii asupra a ceea ce oamenii trebuie s cheltuiasc pe un item
anume. Msura n care oamenii cheltuiesc reprezint att ceea ce este rezonabil s
cheltuiasc ct i ceea ce oamenii ateapt s cheltuiasc. Msura ia n consideraie
atunci, comportamentul oamenilor, costurile atingerii nevoilor de baz, ct i normele
sociale dominante. Aceast perspectiv difer de aceea a lui Townsend prin luarea n
considerare nu a ceea ce oamenii fac ci ceea ce oamenii i permit s fac, definind prin
aceasta, un prag al srciei bazat pe modele comune de comportament la diferite nivele
de venit. Ea permite, totodat, identificarea modelelor de deprivare ca efect al nivelelor
diferite de venit.

Mack and Lansley: standarde consensuale
Una din importantele dezvoltri nregistrate n progresul cunoaterii empirice
este standardul consensual al srciei . Problema central a majoritii metodelor ce se
bazeaz pe definiia social a srciei este dificultatea determinrii normelor aplicabile.
Modul n care oamenii triesc nu duce n mod necesar la ceea ce ei cred despre stilurile
de via. Mack i Lansley au ncercat s stabileasc norme pornind de la aprecierile
oamenilor asupra aceea ce este necesar i nu de la studiul comportamentului acestora.
Tabelul urmtor arat itemii considerai necesari de ctre mai mult de dou treimi din
cei chestionai.
Indexul deprivrii
Itemi % considerate ca necesare % privai de.
1983 1999 1983 1990

Locuin
Inclzire 97 97 5 3
Toalet n
interiorul locuinei 96 97 2 0
Baie 94 95 2 0
Starea decent a
aspectului locuinei 92 15
Camere destule pentru
copii 77 82 3 7
Politici sociale
125
Locuin sntoas 96 98 7 2
Locuin cu statut
independent 79 3

Hran
Dou mese pe zi
pentru aduli 64 90 3 1
Trei mese pe zi
pentru copii 82 90 2 0
Fructe proaspete i
legume zilnic 88 6
Carne, pete i legu-
me la dou zile 63 77 8 4

mbrcminte
Hain clduroas 87 91 7 4
Dou perechi de
nclminte pentru
toate anotimpurile 78 74 9 5

Bunuri gospodreti
Pat pentru fiecare 94 95 1 1
Frigider 77 92 2 1
Covoare 70 78 2 2
Maina de splat 67 73 6 4
Securitate financiar
Asigurare 88 10
Economii de 10 lire
pe lun 68 30

Calitatea vieii
Transport public 88 3
Jucrii pentru copii 71 82 2 2
Srbtoriri (Crciun) 69 74 4 4
Cadouri(o data pe an) 63 69 5 5
Activiti extra-colare 69 10
Hobby sau loisir 64 67 7 7
Sursa: J. Mack i S. Lansley, 1985, Poor Britain, London, Allen and Unwin, i H. Frayman
Breadline Britain 1990s , London, Domino-London Weekend Television.

Efortul celor doi cercettori caut s rezolve controversele legate de standardele
care ar trebui aplicate n acord cu opinia public. Prin acest efort, apare avantajul de a
identifica, n acelai timp, att normele sociale dominante ct i unui stabilirea unui
standard extern care poate fi apoi aplicat cercetrii circumstanelor oamenilor sraci.
Lista factorilor accentueaz natura social a definiiei srciei, unele preferine
fiind culturale cum ar fi, aprecierea covoarelor i hobby-urilor ca necesare. Altele
George POEDE
126

reflect schimbarea unor standarde fa de acelea de acum aizeci de ani prin
considerarea toaletelor n interiorul locuinei ca un aspect esenial al locuirii.
Importana abordrii lui Mack i Lansley rezid n ncercarea de a stabili un
standard al srciei ce reflect procesul unei definiri sociale. Metoda lui Bradshaw ajut
la stabilirea unei relaii dintre deprivare i lipsa resurselor pe cnd aceea a lui Mack i
Lansley ajut la identificarea persoanelor din asemenea circumstane

Patrick Valtriani: srcia disjunctiv
Patrick Valtriani subliniaz faptul c srcia poate fi neleas ca un fenomen cu
un cost economic i social pentru comunitate reflectat n situaia indivizilor i
gospodriilor, marcat prin insuficiena resurselor, excluderea de la un mod de via
material i cultural dominant i precaritatea statului social . precaritatea evoc ideea
fragilitii statutului ntr-unul sau n mai multe domenii legate de venit, locuin,
sntate, loc de munc sau altele cu potenial important n viaa indivizilor i grupurilor
sociale.
Aceast situaie
47
exprim existena a trei srcii, monetar, sociologic i
psihologic reflectate n insuficiena capitalului economic (venituri, patrimoniu, loc de
munc), a capitalului cultural (educaie, formare profesional), a capitalului social
(relaii), a capitalului psiho-sociologic (sntate). Autorul consider c srcia contem-
poran se poate caracteriza prin absena sau insuficiena veniturilor, a patrimoniului, a
unei remunerri mulumitoare a muncii, a capitalului cultural, a relaiilor, sntii,
consumului, timpului personal, a unei profesii care s valorizeze calitile individului, a
loisir-ului, longevitii, mobilitii sociale, libertii i calitii vieii. Lipsurile evocate
sunt prezente deja n unele definiii ale srciei cum ar fi cele elaborate de Peter
Townsend i Lionel Stoleru. Acesta din urm a inclus n mod metodologic n categoria
lipsurilor, capitalul cultural, social i pe cel al sntii. Ar trebui poate, studiate mai
profund semnificaia timpului personal sau potenialul valorizator al meseriei pentru
calitile personale ori rolul unei remuneraii stimulante pentru creterea eficienei
activitii profesionale a unui individ. Intersectnd spaiile precaritii cu cele ale
insuficienei i cu cele ale excluderii, Valtriani gsete apte categorii de populaii atinse
de una sau mai multe forme de srcie.
n centru se gsete populaia care reunete toate lipsurile, condiiile i atributele
srciei. Istoric, este populaia ce are un caracter de universalitate, fiind compus din
victimele '' marilor reforme '', lumpen-proletariatul, cei fr adpost, etc. Robert Castel a
cutat s descrie elementele configuraiei sracului ncepnd cu secolul al XII-lea i al
XIII-lea precum i pe acelea ale dispozitivului de lupt impotriva srciei, compus din
aciuni de clasificare i selecie a beneficiarilor ajutoarelor sociale, pluralismul
instanelor responsabile laice i religioase, publice i private, centrale i locale. Apariia
a dou categorii de populaie, aceea a sracilor ''fr ruine'' i aceea a ceretorilor
autorizai semnific faptul c societile din acea perioad cunosc deja fenomene de

47
Patrick Valtriani - Un concept de pauvrete disjonctif. Economie appliquee. Grenoble, Presse
Universitaire de Grenoble, tom XLVI nr. 4, 1993 p. 151
Politici sociale
127
declasare social cum ar fi mobilitatea descendent
48
sau subutilizarea forei de munc.
Statutum Serventibus din 1349 a lui Edward al III-lea cuprinde dispoziii pentru toi
cei care trebuie s-i ctige existena prin munc procednd la o demarcaie clar ntre
cei fixai n structuri rigide i cei grupurile mobile, care migreaz dintr-un loc ntr-
altul.Asupra acestora din urm se concentreaz efortul de reglementare, rentegrndu-i
sub autoritatea colectivitilor.
n Portugalia, Aragon i Castilia se stabilesc pedepse pentru cei care se
deplaseaz n cutarea unui loc de munc. n Bavaria i Tirol, servitorii i muncitorii
zilieri sunt obligai, prin decretul lui Ludwig von Wittelsbach din 1357, s rmn n
serviciul patronilor fr nici cretere de salar. Inclcarea acestui decret prevede
confiscarea bunurilor.
n majoritatea rilor n care ncepe s se afirme o putere central se iau msuri
pentru a impune un cod rigid al muncii precum i pentru a reprima mobilitatea minii de
lucru. Acesta pare a fi i politica marilor orae din Europa ''civilizat'', Orvieto (1350),
Florena (1355), Metz (1356), Amiens (1359), demonstrndu-se o voin de nchidere a
muncii n cadrele tradiionale, limitnd ct mai mult posibil mobilitatea profesional i
geografic a muncitorilor manuali
A doua populaie sufer de excludere i precaritate. Ea este compus din indivizi
cu handicap, cu precaritate fizic sau mental, dar care nu cunosc neaprat insuficiena
resurselor. Spre deosebire de prima categorie, aceasta are un domiciliu.
A treia populaie sufer de insuficiena resurselor i de excluderea determinat
de inegalitate. Aici intr n special omerii de lung durat.
A patra populaie este afectat de excludere fr ca statutul su s fie neaprat
precar. Aici avem majoritatea populaiilor srace, muncitori, persoane n vrst ieite la
pensie care iau contact cu srcia, diminuarea patrimoniului, inconfortul locuinei,
absena timpului liber sau de recreere, calitatea mediocr a vieii.
A cincea populaie este afectat de precaritatea i insuficiena resurselor.
Populaia este ilustrat de de tineri care i-au terminat studiile i care rmn n mod
voluntar la prini, innd cont de situaia lor instabil i de viitorul lor incert.
A asea populaie cuprinde pe cei care pot cdea n srcie absolut ca urmare a
falimentului ntreprinderii lor. Situaia lor este relativ bun atta timp ct locul de
munc este asigurat.
A aptea populaie este afectat de limitri a resurselor monetare. Populaiile
atinse de srcie pot intra n aceast categorie

Practici existente n construcia nivelelor de srcie

Definirea unui tip de srcie se afl n relaie strns cu angajamentul unei
comuniti de a-i lua n sarcin pe cei care se gsesc sub nivelul considerat a fi un prag
al srciei. Desemnarea acestui nivel reprezint o mare provocare pentru oamenii
politici i profesionitii care formuleaz implementeaz i evalueaz politicile sociale

48
Robert Castel - Les methamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat, Librairie
Fayard, Paris, 1995, p. 71.
George POEDE
128

din acest domeniu. Dilema n care se afl oamenii de tiin, aa cum arat Serge
Milano
49
este aceea de a stabili un nivel convenional sau unul bazat pe norme
tiinifice. Specialitii consider c acest nivel poate fi determinat n mod obiectiv, prin
recurgerea la norme dietetice, la teoria economic sau la nivele subiective. Normele
dietetice permit definirea subnutriiei i a malnutriiei iar teoria economic ia n discuie
relaia dintre venituri i srcie. Nivelul subiectiv este definit prin percepiile i
reprezentrile sociale despre srcie. Msura nivelului de srcie nu e un fapt lipsit de
semnificaie pentru c ea izoleaz o mas destul de important de persoane care pot
formula revendicri fondate pe opoziia dintre bogai sau sraci sau pe diferena dintre
condiiile concrete de trai i standardele moderne elaborate n societate i cuprinse n
documente ale politicilor publice.
O alt problem este aceea referitoare la caracterul relativ sau absolut al
pragurilor. Un nivel absolut, constant n timp nu are legitimitate dect pe o perioad
relativ scurt, de ordinul unui deceniu. El este actualizat pe baza creterii preurilor, fapt
ce permite corelarea fluctuaiilor conjuncturii economice cu evoluia srciei i cu
modificrile din domeniul proteciei sociale.Un nivel relativ are drept rezultat msurarea
mai degrab a inegalitii dect a srciei pentru c este raportat adesea la procentaj de
venit.
Una din dilemele implementrii politicilor publice cu care se confrunt admi-
nistraiile publice este legat de ntrebarea, dac este bine s se foloseasc unul sau mai
multe nivele ale identificrii srciei. Se prefer de obicei, un nivel unic ca nivel de
intervenie. Administraia american folosete dou nivele, unul absolut i unul relativ.
Comunitatea academic, preocupat de cunoaterea fenomenului mai mult dect de
aciune, recomand folosirea mai multor nivele. Apoi, se opereaz adesea cu distincia
dintre aspectele sintetice i cele analitice ale pragurilor srciei.Cel mai frecvent, venitul
este considerat ca un indicator sintetic, dar numeroase studii definesc un indice
compozit al srciei care combin mai multe caracteristici socio-economice.

Metode de calcul a pragului srciei

Prima metod poate fi descris ca un standard politic. Parlamentul, guvernul sau
oricare autoritate relevant stabilete pragul srciei i l ajusteaz n mod discreionar
sau pe baza unor calcule. n stabilirea acestui prag autoritile pot utiliza mai multe
metode dar, n final, decizia asupra unuia sau altuia dintre praguri capt un caracter
politic.
Exist dou tipuri de praguri ale srciei stabilite dintr-o perspectiv politic.
Primul este un instrument pur de msurare, deci nu este legat de plile de susinere a
venitului income maintenance payments ctre toi indivizii care se afl sub acest
prag. Un astfel de prag exist n Statele Unite. Studiile comparative internationale ar fi

49
Serge Milano La Pauvrete, n Dictionnaire Encyclopedique des Finances Publiques, Economica,
Paris, 1991, p.1119.
Politici sociale
129
posibile pe aceasta baz dac toate statele ar utiliza astfel de instrumente de msurare.
Ar fi de asemenea interesant s vedem ct de mult difer pragurile naionale ale srciei
ca procent din venitul naional mediu. Transfernd instrumentul de msurare dintr-o ar
n alta, fie acesta un nivel absolut ce utilizeaz paritatea puterii de cumprare sau unul
cu caracter relativ, ar nsemna s ignorm rolul deciziei politice n acest proces. Al
doilea tip poate fi numit un prag politic al cvasi-srciei a political quasi-poverty line.
El provine din nivelul plilor minime stabilite ntr-o ar (spre exemplu, salariul minim,
pensia minim.) n final, aceste praguri ale quasi-srciei sunt ntotdeauna dependente
de capacitile financiare ale rii i fluctueaz n mod tipic n funcie de venitul mediu.
Dac este folosit un astfel de sistem atunci numai cei ale cror venituri se situeaz sub
aceste pli minime sunt considerati sraci. Rezultatele vor fi distorsionate de vreme ce
nu este deloc sigur ca aceste plti minime pot fi acordate tuturor.
O a doua metod este descris ca standard expert. Experii naionali calculeaz un
co de bunuri ntr-o cantitate adecvat pentru o perioada dat de timp, o lun sau o
sptmn. Acesta este coul pe care specialitii l consider a fi necesar pentru a
atinge nivelul minim socio-cultural de subzisten.
Bunurile din acest co sunt luate n considerare dintr-o perspectiv monetar
pentru a se ajunge la suma necesar. ntruct i experii au o raz mare de interese i pot
fi expui influenelor politice i culturale, ne putem atepta ca i aceast metod s nu
poat fi utilizat n compararea internaional a pragurilor de srcie. Numai dac
metodele de stabilire a courilor de bunuri ar fi uniforme i exhaustive atunci ele ar
putea fi privite ca o opiune real n astfel de comparaii.
50
, (i Bradshow Jonathan-
Rediscovering budgets standards, n Berghman Jos/ Cantillon Bea (editori) The
European Face of Social Security, Essays in honour of Herman Deleeck, Aldershot,
Avebury 1993.
A treia metod este aceea a stabilirii unui venit standard relativ sau standard
relativ al cheltuielilor de consum. ntruct el poate fi stabilit de corpurile politice sau
de ctre cercettori se apropie de ceea ce am numit un standard politic sau de un
standard expert. Cu acest standard, un anumit procentaj din venitul net mediu sau o
medie a cheltuielilor de consum se stabileste ca prag al srciei.
Un nivel de 50% este folosit cel mai frecvent, dar se utilizeaz totodat 40% i
5o%. Ct de adecvat este acest prag se poate vedea atunci cand se calculeaz coul de
bunuri ce se pot cumpra cu sum rezultat n fiecare ar cuprins n studiu.

Este dificil de stabilit media ce urmeaz a fi folosit n diferitele calcule.
Cercettorul are la dispoziie urmtoarele alternative:
media aritmetic a venitului net sau cheltuielile de consum dintr-un sondaj;
mediana venitului dintr-un sondaj sau a cheltuielilor de consum:

50
Ruggles Patricia - Drawing the line, Alternative Poverty Measures and their Implications for Public
Policy, 1990, Wahington DC, Urbana University Press;
George POEDE
130

media aritmetica a venitului personal disponibil sau de consum din sectorul
gospodariilor luate in evidentele nationale.
Avantajele mediei aritmetice bazate pe sondaje in de o mai bun compara-
bilitate cu alte medii aritmetice asigurate de statistici i sunt mai uor de calculat.
Dezavantajul const n eantioane nereprezentative, cu prea puini posesori de venituri
nalte, cu categorii ce subraporteaza veniturile distorsionnd astfel rezultatele.
Avantajele medianei se reflect n sczuta sa dependen de veniturile nalte ale
unor grupuri care se reflect infidel n nregistrrile oficiale. Dezavantajul su const n
faptul c nu exist prea multe posibiliti pentru a o compara cu medii publicate. O
medie aritmetic ce deriv din date asupra venitului naional beneficiaz de faptul de a
fi fondat pe metode standardizate internaionale de calcul. Calculul unor medii reclam
o decizie clar asupra unitii de referin. Se tie acum c aceast unitate trebuie s fie
individul i nu gospodria sau familia nuclear ori cea extins. Cu toate acestea, dac
folosim o resource definition obligaiile mutuale dintre membrii familiei de a-i
acorda sprijin nu pot fi ignorate. Viaa comun i nevoile diferite ale adulilor i copiilor
trebuie translate ntr-o scal de echivalen ce confer capului familiei ponderea 1 i
fiecrui alt membru, mai puin de 1. Nu exist metode obiective de determinare a
scalelor de echivalen. Cnd se alege o scal este nevoie de o alt judecat de valoare.
Apar probleme i atunci cnd o singur scal este utilizat pentru toate rile.Atunci
cnd se alege o scal de echivalen, venitul net al gospodariei este divizat de suma
ponderilor membrilor gospodariei, ajungndu-se astfel la un nivel de bunstare conferit
fiecrui membru al gospodriei. Media aritmetica sau mediana este determinat prin
luarea n calcul a nivelelor individuale de bunstare. Scala de echivalen va avea, de
aceea, un efect dublu, att asupra pragului srciei ct i asupra poziiei fiecrui individ
din distribuie, fie el sub ori peste pragul de srcie. Att nivelul ratei calculate a
srciei ct i structura populaiei srace depind de scala de echivalen utilizat.
Utilizarea scalei uniforme de echivalen este preferabil n comparaiile internaionale.
Pentru OECD vechea scal era de 1.0, 0.7, 0.5; noua scal este de 1.0, 0.5., 0.3.
Alternativa este aceea de a determina o metod de a deriva scalele de echivalen
astfel nct ele s poat compara situaia diverselor ri. Scalele specific naionale ar fi
utilizate n studiile comparative asupra srciei.
Tot aa de important ca i identificarea populaiei srace prin utilizarea
pragurilor de srcie este i stabilirea gradului de srcie. Aceast problem poate fi
rezolvat atunci cnd se utilizeaz resource definition cu conceptul de poverty gap ori
cu msurri speciale de distribuie n cadrul sracilor. In teorie, aceste msurtori pot fi
aplicate i cu definiia living condition dac diferitele dimensiuni sunt msurate prin
indicatori ce pot fi considerai ca numere cardinale. Srcia uoar va putea fi atunci
difereniat de srcia extrem

O a patra metod poate fi descris ca behavioral mixed citizen-expert standard.
Ea fost dezvoltat de Peter Townsend in Poverty in UK 1979. El utilizeaz elementele
din living condition pentru a determina pragul srciei n sensul unei resource
Politici sociale
131
definition, adic a celui mai mic nivel al venitului la care nu apare marginalizare. El
definete un numr de aproape 60 de indicatori pentru a fi precis. Iat cateva exemple de
indicatori propui de autorul britanic:
posesia unui apartament de o marime adecvat i cu un sisteme de ncalzire
precum i cu alte faciliti interne.
posibilitatea copiilor de a invita ocazional prietenii de coal.
dac ei pot oferi mici cadouri atunci cnd sunt invitai n casele prietenilor;
dac pot merge n vacan cel puin o sptmn.
Dac i permit sa fie membrii unui club.
Aceasta abordare impune contributia expertilor.
A cincea metod poate fi descris ca standardul pur al ceteanului. Ea folosete
evaluarea ceteanului asupra nivelului venitului lui de baz. In literatura de
specialitate, acest standard este adesea denumit ca standard subiectiv: Prin aceasta
metod, un prag al srciei poate fi derivat din rspunsul la ntrebarea Care este
venitul minim cu care familia dumneavostra ar putea face fa nevoilor sale?
Leyden poverty line este bazat pe rspunsurile date la evaluarea venitului:
n condiiile gospodriei dumneavoastr, ce venit lunar ar fi considerat ca foarte
puin;puin: insuficient; suficient; bun; foarte bun
Metoda CPS utilizeaz i ea rspunsul la ntrebarea legat de venitul minim dar n
plus pune urmatoarea ntrebare: Cu venitul dumneavoastra actual va descurcai : cu mari
dificulti; cu dificulti; cu oarecare dificulti; destul de uor; uor; foarte uor.

n construcia acestor praguri s-au conturat dou mari tendine. Una este reprezen-
tat de optica cheltuielilor, iar cealalt de aceea a veniturilor. n cadrul primei tendine,
preocuparea esenial este legat de definirea unui buget familial care s permit
acoperirea cheltuielilor considerate indispensabile. Guvernul american a definit nc din
1964 prin bugetul minim tiinific un nivel absolut al nevoilor minime pornind de la
minimum alimentar fixat de Ministerul Agriculturii n funcie de studiile asupra nutriiei
raportat la preul produselor.Valoarea acestui minimum se multiplic cu trei pentru a
determina nivelul de srcie n ipoteza c familiile srace cheltuiesc o treime din
veniturile lor pe alimentaie. Apoi, nivelul obinut este ponderat n funcie de diferitele
caracteristici ale gospodriilor. Incepnd cu 1969, minimum alimentar stabilit nu a mai
fost recalculat, ci doar idexat la nivelul preurilor bunurilor alimentare.
Tot n optica cheltuielilor poate fi integrat i bugetul minim convenional speci-
fic politicilor anti-srcie din Germania. Ajutorul social, Hilfe zum Lebensunterhalt,
poate fi considerat ca un venit minim garantat. Venitul minim este determinat dup
sumele de referin calculate ntr-o manier convenional potrivit unei scheme ''
cantitative a nevoilor'' identice pentru toi indivizii i apoi majorate dup situaia
specific a fiecrei persoane n funcie de vrst, profesie i dup alte costuri efective
legate de locuin. Apoi exist studii asupra bugetelor normale sau curente conven-
George POEDE
132

ionale. Ele pot fi considerate ca bugete de nevoi care au fost utilizate iniial la
determinarea indicelui costului vieii. Ele permit msurarea n funcie de un context dat
economic i social a sumelor necesare n fiecare lun familiilor tip pentru satisfacerea
nevoilor considerate a fi normale.
Din perspectiva veniturilor se definete un nivel de venit ca prag al srciei.
Prin utilizarea metodei statistice, nivelul de srcie corespunde venitului maxim al
primelor x % din gospodrii (10%, 25%) clasate n ordinea cresctoare a veniturilor. Se
verific ulterior pertinena identificrii celor din grupul delimitat prin compararea
veniturilor acestuia cu acelea ale grupului imediat superior. Se apreciaz c prin aceast
metod se evideniaz mai ales '' cei mai sraci'' i nu cei sraci n general.
Apoi, pragul de srcie se poate exprima i n procente ale venitului naional,
mediu, median sau modal, or disponibil, net sau brut, repartizat pe unitate de consum
sau gospodrie. Decizia de a alege un procent din venitul naional este un fapt
convenional i este mai mult legat de corespondena cu diferite minime ale proteciei
sociale sau de a recunoate plafoane mai mici sau mai mari n funcie de interesele
politice. Spre exemplu, ncepnd cu 1965 guvernul federal al Statelor Unite a calculat
un nivel relativ de srcie fixat atunci la 44% din venitul median. Uniunea European a
utilizat n 1978 trei praguri de srcie pentru pregtirea raportului asupra srciei: 40%,
50% i 60% din venitul mediu pe unitatea de consum, nainte de reine n raportul su
un prag intermediar de 50 %. Acelai prag utilizat n anii 90 a condus la concluzia
potrivit creia n Europa exist 44 de milioane de sraci.
Exist totodat, un prag al srciei exprimat n procente ale salariului minim, iar
n rile n care s-a calculat un salar minim garantat, acesta servete drept referin
pentru nivelul de srcie. Acesta este cazul Olandei unde nivelul venitului mediu
garantat, care nu este n mod oficial un nivel de srcie, este derivat din salariul minim
garantat pe economie. n Frana, studii locale au utilizat un nivel de srcie raportat la
SMIC, considernd drept sraci persoanele ale cror venituri sunt inferioare SMIC-ului.

Att cu minimum fizic ct i cu cel socio-cultural de subzisten putem diferenia
ntre definiia living condition, ce pune accentul pe existena bunurilor i serviciilor
pentru orice individ n dimensiunile selectate ale bunstrii sale i definiia resource
care se bazeaz pe resursele economice existente, venit i posesii monetare i fizice.
Definiia centrat pe living condition impune o decizie asupra dimensiunilor bunstrii
individului considerate ca relevante (hran, mbrcminte, ngrijire medical, locuin,
condiii de locuit, educaie, securitate n raport cu riscurile sociale, transport i comuni-
caii, securitate legal i protecie fa de infraciuni i oportuniti de a participa la
activiti sociale, culturale i politice din societate. Aici, minimum fizic de subzisten
difer de minimum socio-cultural de subzisten prin faptul c este restrns la cteva
dimensiuni ale bunstrii. Cu definiia centrat pe resurse, trebuie s se hotrasc ce fel
de factori economici trebuie luai n considerare ns cu siguran cei legai de venit i
bunuri (assets)
Politici sociale
133
O definiie centrat pe resurse se bazeaz de asemenea pe judecata de valoare
potrivit creia responsabilitatea pentru deciziile de cheltuieli trebuie s aparin acelora
care le iau.
O gospodrie trebuie s poarte responsabilitatea pentru o realizare echilibrat a
nevoilor membrilor si. Definiia condiiei de trai a minimului socio-cultural de subzis-
ten impune determinarea unor standarde minime n toate dimensiunile bunstrii
considerate ca relevante. Aceste standarde minime care vor fi sub medie vor trebui puse
n relaie cu pragul de marginalizare care i el este dificil de stabilit. Cu o definiie
living condition este totui necesar s se foloseasc judeci de valoare pentru a stabili
un set de standarde minime n oricare din dimensiunile avute n vedere. Mai mult, va
trebui s se stabileasc dac srcia este confirmat doar prin situarea sub standarde
ntr-un singur domeniu sau trebuie s se acumuleze anumite eecuri n atingerea mai
multor standarde minime pentru a aprecia gradul sau statutul de srcie. Cu o definiie
centrat pe resource, o anumit fraciune a resurselor medii (spre exemplu, 40% or 50%
sau 60% este stabilit n mod uzual ca o linie a srciei. Pentru c acesta este un
standard prea abstract, este greu sa se justifice un procentaj ca prag al marginalizrii.
Calcularea unei medii implic totui o distincie clar a indivizilor. Media se poate
raporta la populaiile din anumite regiuni i se obin atunci mai multe praguri ale
srciei, cte unul pentru fiecare regiune. Media poate cuprinde ntreaga populaie a
unui teritoriu national. O astfel de decizie poate fi justificat prin cunoscutul obiectiv al
atingerii standardelor egale de trai n diferitele regiuni ale teritoriului naional invo-
cndu-se solidaritatea tuturor membrilor societii. Apoi, calculul mediei poate s se
bazeze pe o delimitare mai larg a populaiei relevante, spre exemplu populaia din toate
statele membre ale Uniunii Europene.

Cazul Germaniei i Marii Britanii

Abordarea srciei n aceste ri se bazeaz pe unele prevederi legale care de
altfel reprezint i cadrul general al sistemelor de protecie social. Conform acestora,
cei considerai sraci primesc o alocaie difereniat ce le permite atingerea unui nivel
de resurse determinat.
n Germania, studiile despre srcie se refer la sistemele de asisten social,
instrument guvernamental principal n lupta mpotriva srciei. Legea federal a
ajutorului social din 1962 a instaurat un ajutor un ajutor de subzisten garantat tuturor
rezidenilor care nu au resurse suficiente pentru a atinge un minimum socio-cultural de
subzisten. Suma garantat reprezint nivelul german al srciei. El a fost fixat prin
raportarea la venitul considerat necesar pentru a satisface nevoile eseniale considerate
normale i a fost elaborat pe baza unor anchete asupra bugetelor de gospodrie.
Raportarea la un co de consum zilnic ridic n acelai timp problema percepiei sociale
a nevoilor. Analistul trebuie s aib n vedere bunurile care intr n compoziia coului
alimentar, precum i preurile acestora. Lista bunurilor normale este stabilit de
George POEDE
134

Asociaia german pentru asistena public i privat Deutscher Verein fr ffentliche
und Private Frsorge- i transmis guvernului. Costul real al vieii este fixat guvernul
landului.
n Marea Britanie exista n 1948 o alocaie de asisten
51
denumit national
assistance, transformat n supplemetary benefit n 1966 i apoi n income support n
1988. Cu excepia celor care au un loc de munc, income support garanteaz tututor
persoanelor un nivel minim.
Spre deosebire de studiile de nceput asupra srciei care aveau drept int
veniturile mici, n prezent ele se intereseaz de gospodriile ale cror venituri sunt mai
mici dect venitul mediu. In acest mod are loc trecerea de la abordarea juridic a
srciei la una n conformitate cu normele comunitare europene, fapt ce are drept
rezultat, printre altele, schimbarea unitii de analiz, a modului de msurare a venitului
i a scalei de echivalen. Familia (benefit unit) a fost nlocuit cu gospodria pentru c
ea subestima economiile scalei poteniale n cadrul unei uniti mai mari.
Metoda juridic nu permite dect o percepie parial a srciei fiindc benefi-
ciarii sunt persoane care pot avea acces numai n msura n care invoc anumite
drepturi. Unii indivizi nu apeleaz la serviciile la care ar avea dreptul pentru c gsesc
umilitor acest lucru. De aceea, unii autori fac distincia dintre srcia combtut
(combatted poverty ) i srcia disimulat (concealed poverty). Srcia combtut poate
subestima numrul sracilor prin omiterea beneficiarilor poteniali, diminund cunoa-
terea compoziiei populaiei srace. Spre exemplu, minimum socio-cultural de existen
definit de legea federal nu mai este garantat n msura n care nivelul pragului este
prost ajustat n raport cu alte surse de venit. Astfel, ar trebui introdus n categoria
sracilor, grupul persoanelor aflate chiar puin peste prag. Din punct de vedere politic i
financiar acest fapt este greu de realizat.

Tem
Comparai criteriile de eligibilitate din Legea venitului minim garantat cu
metodele de calcul al pragului srciei practicate n alte state (10 pagini).

51
Anthony Atkinson, Sandrine Cazes - Mesures de la pauvrete et politiques sociales : une etude
comparative de la France, de la RFA et du Royaume-Uni, revue de l'OFCE, Paris, Presse de la Fondation
nationale des sciences politiques, nr. 33, octobre 1990, p. 122.
Politici sociale
135

VIII.4 Globalizarea politicilor sociale
Critica adus politicilor economice ale rilor bogate care le-au transformat pe cele srace n surse de
materii prime i piee de desfacere a generat apariia conceptului de politici sociale de redistribuire ntre state.
Potrivit lui B.Deacon, globalizarea politicilor sociale presupune, la nivel internaional, urmtoarele:
redistribuire social global, reglementri sociale globale i resurse sociale globale i empowerment
52
. Astfel,
statele devin din promotori ai politicilor sociale interne subieci ai politicilor sociale supranaionale.
n politicile sociale globale nu se mai opereaz cu indivizi sraci, ci cu state srace, cu redistribuirea
bunstrii ntre state i categorii de state etc. Statele contribuie cu sume importante la fonduri regionale sau
mondiale, iar cele care se confrunt cu probleme (crize economice sau sociale, rzboaie, calamiti naturale)
primesc ajutoare nerambursabile din aceste fonduri. n plus exist forme regionale de reprezentare politic
(Comisia European, Consiliul de Minitri al UE, Parlamentul European) sau mondiale (ONU), organisme
financiare regionale sau mondiale (BERD, FMI, Banca Mondial), fore militare regionale (NATO, viitoarea
organizaie militar a UE) cu misiuni de intervenie (din partea ONU) n ri din lumea ntreag, tribunale
regionale sau mondiale i legislaie internaional care prevaleaz celei naionale n anumite domenii. Dei n
politicile sociale, comparativ cu economia, de exemplu, globalizarea nu este suficent de avansat, exist
acorduri internaionale privitoare la anumite domenii precum protecia copilului, drepturile refugiailor i
altele care se fundamenteaz pe Declaraia Drepturilor Omului i care completeaz adesea msurile de
protecie social naional devenind astfel o surs de protecie i un furnizor de bunstare pentru anumite
grupuri sociale din rile n dificultate. n acest proces global de redistribuire a bunstrii sunt angrenate att
organizaii politice , ct i organizaii neguvernamentale cu acoperire internaional precum Salvai Copiii,
Medicii Fr Frontiere etc. care sprijin cu resurse colectate n rile dezvoltate filialele din rile aflate n
dificultate.
n ciuda unor dezvoltri pozitive, nu putem vorbi doar de constituirea unui sistem global de
protecie social a indivizilor. Pe de o parte, nu se poate transfera total responsabilitatea guvernelor naionale
asupra unor organisme internaionale (i implicit a rilor bogate) pentru c nu sunt nici resurse suficente, i
nici cadrul politic adecvat, iar pe de alt parte, generozitatea rilor bogate fa de cele srace este extrem de
limitat datorit intereselor interne i adesea condiionat politic, fapt neacceptat ntotdeauna de rile srace.
n plus, procesul de armonizare a modelelor de protecie social chiar ntre rile dezvoltate (de exemplu, n
interiorul UE) este anevoios i datorit diferenelor importante dintre ele, i datorit intereselor naionale
uneori divergente care fac foarte dificil unificarea.
i Romnia, ca ar fost comunist aspirant la un destin capitalist aflat n plin proces de integrare
n structurile politico-economice i militare occidentale, dar n acelai timp n plin criz a tranziiei, resimte
acut problemele sociale majore i nevoia unui sistem coerent. Dup prerea noastr, msurile pe care ar trebui
s le ia Romnia n perioada urmtoare trebuie s mbine prioritile legate de problematica intern, specific,
de problemele sociale majore anterior ignorate sau rezolvate prost, cu prioritile legate de integrarea sa
treptat n spaiul nou european i mondial marcat de alte reguli la care trebuie de asemenea s ne adaptm.
Pe plan intern, suntem de prere c n mod evident politicile sociale puternic redistributive, universaliste (la

52
B. Deacon, M. Hulse, P. Stubbs, Global Social Policy, Sage Publications, Londra, 1997 disponibil pe
www.biblioteca.ase.ro
George POEDE
136

care iat i Suedia ncepe s renune) nu sunt viabile pentru Romnia, unde nu sunt nici resurse suficente
pentru o astfel de abordare. Pe de alt parte, costurile enorme ale tranziiei afecteaz i vor afecta negativ
segmente largi de populaie pe care politicile sociale trebuie obligatoriu s le protejeze, aduncdu-le la un nivel
minim de subzisten prin utilizarea eficent, focalizat i condiionat, a puinelor resurse de care dispunem.
Potenialul de resurse dinspre UE i Banca Mondial va trebui, de asemenea, valorificat maximal. Deci, n ara
noastr este necesar schimbarea culturii guvernamentale a srciei, bazat pe o economie bolnav, ineficent,
cu modelul bunstrii bazate pe munc.
De asemenea, sunt necesare msuri de adaptare extern a sistemului de politici sociale, de adaptare la
imperativele i logica europenizrii i a globalizrii, cum ar fi
53
:
mutarea accentului pe creterea eficenei i renunarea la obiectivul reducerii inegalitii sociale
crearea de bunstare prin munc pentru a reduce cheltuielile bugetare i implicit ratele de impozitare,
deci costurile cu fora de munc, i a deveni astfel competitivi pe plan extern cu companiile noastre;
privatizarea rapid a companiilor de stat i atragerea de companii strine multinaionale pe piaa
romneasc pentru a integra economia noastr n cea mondial i a ntri prin asocieri i preluri
avantajoase ale unor firme romneti de ctre mari companii poziiile companiilor noastre (desigur
fr a pierde complet controlul asupra unor zone strategice din economie).
Probabil numai adoptnd astfel de msuri (poate surprinztoare pentru unii, deoarece schimb
paradigma tradiional a abordrii politicilor sociale), care s ia n calcul imperativul eficenei n politicile
sociale i mbinarea determinrilor interne legate de srcie i excluziune social, cu cele externe, legate de
europenizare i globalizare, Romnia are anse s treac pe termen mediu i lung de la situaia actual,
caracterizat de cultura guvernamental a srciei, la un model al unei bunstri sociale, bunstare bazat pe
munc i participare social din partea tuturor.

Tema: Scrieti un eseu cu tema: Influena globalizrii economiei asupra
domeniului social

53
idem

Politici sociale
137

IX. Modul de viata european - AnaMaria Popovici
Modul de viata european

Prezentarea nivelului de trai n Europa

Calitatea vieii - pe primul loc n agenda Uniunii Europene. Condiiile favorabile de via depind
de o larg gam de factori, ca de pild: calitatea serviciilor medicale, oportuniti de educaie i pregtire
profesional sau faciliti de transport, asta ca s numim doar cteva dintre aspectele care afecteaz viaa de zi
cu zi a cetenilor. Uniunea European i-a propus s sporeasc constant nivelul de via n toate Statele
Membre, i s ia n consideraie provocrile lansate de o Europ contemporan, cum ar fi: excluderea din
punct de vedere social sau numrul ridicat al populaiei btrne.
Locuri de munc n Europa.
Imbuntirea oportunitilor de angajare n Europa reprezint o prioritate pentru Comisia
European. Avndu-se n vedere tratarea problemei omajului i a creterii mobilitii ntre locurile de munc
i regiuni, o gam larg de iniiative ale Uniunii Europene sunt dezvoltate i implementate pentru a sprijini
strategia de Angajare European. Acestea includ Serviciul European de Angajare (EURES) i programul ce se
va dezvolta n viitor numit Progres (2007-2013). Ultimul va nlocui toate programele actuale ale Comunitii,
precum i fondurile de buget din domeniile angajrii, includere social i protecie, condiii de munc, egalitate
ntre sexe i anti-discriminare.
Sntate i sistem medical n Uniunea European.
Sntatea reprezint o component esenial, influennd viaa de zi cu zi a oamenilor i, n consecin, o
prioritate pentru toi Europenii. Un mediu sntos este crucial pentru dezvoltarea noastr individual i
profesional, iar cetenii Europeni sunt din ce n ce mai pretenioi cnd vine vorba de sntate i siguran la
locul de munc, dar i n ceea ce privete furnizarea la nivel superior a serviciilor medicale. Comisia
European a dezvoltat o strategie bine pus la punct n ceeea ce privete asigurarea de sntate, punnd n
aplicare o serie de iniiative care vin n ajutorul eforturilor autoritilor publice naionale. Aciunile i
obiectivele comune ale Uniunii sunt incluse n programele i strategiile de sntate Europene. Actualul
Program de Sntate Public a Uniunii Europene dorete s mbunteasc capacitatea Uniunii Europene de
a rspunde unei serii de ameninri n ceea ce privete domeniul medical i s creasc nivelul de informare
privind ultimele schimbri n sectorul public medical. O nou strategie a fost abordat n sectorul proteciei
sntii i consumatorilor, care subliniaz mai departe nevoia de a mbuni sistemul de sntate al cetenilor
i de a rspndi informaiile de tip medical.
Educaia n Uniunea European.
Educaia n Europa prezint deopotriv, rdcini adnci i diversitate. Inc din anul 1976, minitrii
educaiei au decis s implementeze o reea de informare cu scopul de a nelege mai bine politicile i sistemele
educaionale ale celor 9 state ce constituiau pe atunci Comunitatea European. Acest lucru reflecta faptul c
principala trstur a sistemului educaional n oricare din Statele Membre ar trebui s fie respectat n
totalitate, n vreme ce interaciunea coordonat ntre sistemele de educaie, training i angajare ar trebui
George POEDE
138

mbuntite. Eurydice, reeaua de informare asupra educaiei n Europa, a fost lansat propriu-zis n 1980. In
1986, atenia s-a ndreptat dinspre schimburile de informaie spre schimburile de studeni, o dat cu lansarea
programului Erasmus, de multe ori considerat a fi una dintre cele mai de succes iniiative ale Uniunii
Europene. Experiena dobndit n mai mult de un sfert de secol a fost consolidat i pus n aplicare n
cadrul programului Socrates, acoperind toate ariile de educaie pentru toate vrstele i la toate nivele de
abilitate. Pentru a facilita introducerea studiilor Europene n universiti, Comisia sprijin, de asemenea,
proiectul Jean Monnet, oferind subvenii pentru instituirea locaiei celor ce prezideaz Jean Monnet-ul, cursuri
permanente, module legate de legea European, economia European, studii politice despre construcia
European, i istoria integrrii Europene. Proiectul sprijin, de asemenea, nfiinarea Centrelor de Excelen
Jean Monnet.
Transportul n Uniunea European.
Transportul a reprezentat una dintre cele mai comune politici ale Comunitii Europene. Inc din
1958, atunci cnd Tratatul de la Roma a intrat n vigoare, politica transporturilor n Uniunea European s-a
concentrat asupra ndeprtrii obstacolelor privind trecerea peste grani n cadrul Membrelor State, n
consecin, ngduind persoanelor i bunurilor s circule rapid, eficient i ieftin. Principiul este strns legat de
scopul principal al Uniunii Europene, de a stabili o economie dinamic i o societate unit.
Privire general asupra condiiilor de munc n Europa
Calitatea muncii i angajrilor o problem vital, cu un puternic impact economic i umanitar
Condiiile bune de munc sunt importante pentru bunstarea angajailor Europeni. Acestea contribuie
la:
bunstarea fizic i psihologic a Europenilor, precum i la
performana economic a Uniunii Europene.
Din punct de vedere umanitar, calitatea mediului de munc are o influen puternic asupra muncii n
general, precum i a satisfaciei asupra vieii a muncitorilor Europeni.
Din punct de vedere economic, condiiile de munc la standarde nalte reprezint o for generatoare
de cretere economic i o temelie n ceea ce privete poziia competitiv a Uniunii Europene.
In consecin, a promova crearea i meninea unui mediu de munc solid i plcut este o problem
fundamental pentru Uniunea European o problem care promoveaz sntatea i bunstarea angajailor
Europeni i creaz un echilibru perfect ntre orele de munc i cele de relaxare.
Imbuntirea condiiilor de munc n Europa: un obiectiv important pentru
Uniunea European. Asigurarea de condiii favorabile de munc pentru cetenii
Europeni reprezint o prioritate pentru Uniunea European. Prin urmare, Uniunea
European colaboreaz mpreun cu guvernele naionale pentru a asigura un mediu de
munc plcut i securizant. Membrele State sunt sprijinite prin:
schimbul de experien ntre diferite ri i aciuni comune;
stabilirea unor cerine minime n ceea ce privete condiiile de munc, sntatea i sigurana la
locul de munc, acestea aplicndu-se la nivelul ntregii Uniuni Europene.

Criterii n ceea ce privete calitatea muncii i angajarea. In scopul dezvoltrii unor condiii de
munc bine puse la punct, este important s determinm care sunt principalele caracteristici ale unui mediu de
munc favorabil i n consecin, criteriile privind calitatea condiiilor de munc.
Politici sociale
139
Fundaia European privind Imbuntirea Condiiilor de Trai i Munc (Eurofound) cu sediul n
Dublin, reprezint o agenie European ce asigur informaii, consilieri i expertize asupra, aa cum i numele
sugereaz, condiiilor de via i munc. Aceast agenie a stabilit o serie de criterii privind calitatea locului de
munc i angajarea, printre care:
sntatea i bunstarea la locul de munc acesta este un criteriu esenial, din moment ce
condiiile bune de munc presupun prevenirea problemelor de sntate la locul de munc, scderea
riscului de expunere i mbuntirea organizrii muncii;
echilibru ntre viaa profesional i cea privat cetenilor ar trebui s li se acorde ansa de
a stabili un echilibru ntre timpul petrecut la locul de munc i timpul liber;
dezvoltarea calitilor un loc de munc de calitate este acela care asigur posibiliti de
pregtire i avansare profesional
Eforturile depuse de Eurofound vor contribui la planificarea i mbuntirea vieii, precum i a
condiiilor de munc n Europa.
Sntate i siguran la locul de munc.
Comisia European a recurs la o gam larg de activiti pentru a promova un mediu de munc sntos
n Statele Membre ale Uniunii Europene. Dintre acestea, a dezvoltat Strategia Comunitar pentru Sntate i
Siguran la Locul de Munc pentru perioada 2002-2006. Aceast strategie a fost iniiat cu ajutorul
autoritilor naionale, a partenerilor sociali i NGOs. Strategia vizeaz promovarea cooperrii Internaionale
i necesitatea unei puternice culturi de prevenire. O nou strategie pentru perioada 2007-2012 urmeaz a fi
pus n aplicare. Politica Comunitii Europene n ceea ce privete sntatea i sigurana la locul de munc
urmrete mbuntirea pe termen lung a bunstrii muncitorilor Uniunii Europene. Aceasta ia n
consideraie dimensiunile fizice, morale i sociale ale condiiilor de munc, ca i provocrile aduse de
extinderea Uniunii Europene ctre rile din Centrul i Estul Europei. Introducerea standardelor Uniunii
Europene privind nivelul de sntate i siguran, a contribuit enorm la mbuntirea situaiei muncitorilor
din aceste ri.
Recunoaterea diplomelor i a gradului de calificare.
Importana transparenei i a recunoaterii reciproce a diplomelor - un factor crucial al gradului de
libertate al muncitorilor. Posibilitatatea de a obine recunoaterea gradului de calificare i a competenelor
unei persoane poate juca un rol important n decizia de a cuta un loc de munc n alt ar a Uniunii
Europene. Prin urmare, este necesar dezvoltarea unui sistem care s garanteze acceptarea reciproc a
competenelor profesionale n diferitele State Membre. Doar un asemenea sistem ar putea asigura c acea
lips de recunoatere a calificrilor profesionale nu va deveni un obstacol n calea mobilitii muncitorilor n
cadrul Uniunii Europene.
Principii de baz pentru recunoaterea calificrilor profesionale n Uniunea European . Ca
un principiu de baz, orice cetean European ar trebui s aib libertatea de a-i practica profesia, n orice Stat
Membru. Din pcate, implementarea practic a acestui principiu este adeseori mpiedicat de cerinele
naionale privind accesul la anumite profesii n ara gazd. In scopul depirii acestor probleme, Uniunea
European a elaborat un sistem n scopul recunoaterii calificrilor profesionale. In cadrul acestor termeni ai
sistemului, se face o distincie ntre profesii sistematice (profesii pentru care anumite calificri sunt necesare
din punct de vedere legal) i profesii care nu sunt sistematice din punct de vedere legal n Statul Membru
gazd.
George POEDE
140

Msuri n vederea transparenei calificrilor n Uniunea European Uniunea European a
fcut pai importani n direcia atingerii unei transparene a calificrilor n Europa:
cooperare crescut n educaia i pregtirea profesional, cu scopul de a combina
toate instrumentele necesare transparenei certificatelor i diplomelor, ntr-un instrument unic i
prietenos;
dezvoltarea de aciuni concrete n domeniul recunoaterii acestora i calitatea n
educaia i pregtirea profesional.
Depirea diferenelor n sistemul educaional i cel de pregtire din ntreaga Europ.
Sistemele educaionale i de pregtire n Statele Membre ale Uniunii Europene indic nc diferene
substaniale. Ultima lrgire a Uniunii Europene, incluznd diferite sisteme educaionale tradiionale, a avut
drept urmare sporirea diversitii. Aceasta necesit stabilirea unui set de reguli comune pentru a garanta
recunoaterea competenelor. In scopul depirii acestei diversiti privind standardele naionale de calificare,
metodele educaionale i structurile pregtitoare, Comunitatea European a propus o serie de instrumente,
dorind s asigure o transparen mai bun i recunoaterea calificrilor din motive att academice, ct i
profesionale.
Cadrul European al Calificrilor. Cadrul European al Calificrilor reprezint o prioritate pentru
Comisia European n procesul recunoaterii competenelor profesionale. Obiectivul principal al acestui
cadru l constituie crearea de legturi ntre diferitele sisteme naionale de calificare, i garantarea unui transfer
calm i recunoaterea diplomelor.
Centrele de Informare Naional privind Recunoaterea Academic (NARICs) .O reea denumit
NARICs a fost nfiinat n 1984 la iniiativa Comisiei Europene. NARICs ofer sprijin n vederea
recunoaterii academice ale perioadelor de studiu n strintate. Localizate n toate Statele Membre ale Uniunii
Europene, la fel ca i n rile din Zona Economic European, NARICs joac un rol important n procesul
recunoaterii calificrilor n Uniunea European.
Sistemul European de Transfer a Creditelor (ECTS). Acest sistem i propune facilitarea perioadelor
de studiu n strintate. Introdus n 1989, acesta funcioneaz prin descrierea unui program educaional i
ataarea de credite la componentele sale. Reprezint o completare esenial la binecunoscutul program
studenesc Erasmus.
Europass. Europass-ul reprezint un instrument ce asigur transparena aptitudinilor profesionale. Este
alctuit din cinci documente standardizate: un CV (Curriculum Vitae); atestat de limb; nlocuitor de
certificate; nlocuitor de diplom; un document de mobilitate Europass. Sistemul Europass are rolul de a face
aptitudinile i calificrile clare i uor de neles n diferitele pri ale Europei. In fiecare ar a Uniunii
Europene i a Ariei Economice Europene, au fost nfiinate centre naionale de tip Europass, avnd rolul de a
clarifica orice nedumerire n legtur cu sistemul Europass.
Auto-angajarea.
Cetenii Uniunii Europene au dreptul s ndeplineasc munc bazat pe auto-
angajare, permanent sau temporar, n aceleai condiii ca i cetenii italieni.
Urmtoarele categorii de auto-angajai sunt incluse:
ce ce conduc propria afacere;
cei ce lucreaz n cadrul uneia dintre profesiile individuale;
Politici sociale
141
cei ce lucreaz ca persoane liber-profesioniste.
Finanrile pentru auto-angajare sunt dirijate de ctre Titlul 2 din Decretul Legislativ 185/2000, i sunt
controlate de ctre Compania Italian de Dezvoltare (Societa Sviuppo Italia). Finanarea este disponibil
persoanelor peste 18 ani care nu sunt angajai n momentul aplicrii i sunt rezideni n Uniunea European
ariile 2 ale Obiectivului Fondului Structural. Sunt 3 tipuri de activiti finanate de ctre Titlul 2:
a. angajare pe cont propriu;
b.micro-ntreprinderi;
c.francize.
Pregtire profesional. Termenul Educaie i Pregtire profesional se refer la activiti i
cursuri practice, strns legate de o anumit profesie sau vocaie, rolul lor fiind de a pregti participanii
pentru carierele lor viitoare. Pregtirea profesional reprezint un mijloc esenial de a atinge recunoatere
profesional, mbuntindu-i ansele de a gsi un loc de munc. Aadar, este absolut necesar ca sistemele
de pregtire profesional din Europa s rspund la nevoile cetenilor i ale pieii muncii, n scopul
facilitrii accesului la locuri de munc. Educaia i pregtirea profesional a reprezentat o parte esenial a
politicii Uniunii Europene nc de nfiinarea Comunitii Europene. De asemenea, reprezint un element
crucial din aa-zisa Strategie a Uniunii Europene de la Lisabona, care dorete s transforme Europa n cea
mai competitiv i dinamic societate bazat pe cunoatere. In 2002 Cosiliul European a acccentat i mai
mult acest rol vital, stabilindu-i un alt el ambiios educaia i pregtirea European s fie recunoscut pe
plan mondial pn n anul 2010 prin susinerea a numeroase iniiative mondiale, i n special prin ntrirea
cooperrii n zona pregtirii profesionale.
Iniiative Europene pentru promovarea cooperrii n domeniul pregtirii profesionale . In
eforturile sale de a promova o strns colaborare n scopul dezvoltrii sistemelor de pregtire
profesional n Europa, Uniunea European se folosete de o gam larg de instrumente i
implementeaz o serie de programe i iniiative.

I) Socrates. Socrates pledeaz pentru cooperare European n toate domeniile educaiei.
Aceast cooperare se desfoar sub diferite forme:
1. mobilitate ( n ntraga Europ);
2. organizarea de proiecte n comun;
3. nfiinarea de reele Europene (promovnd idei i practic excelent) i
4. realizare de cercetri i analize comparative.
In practic, Socrates ofer persoanelor n cauz, faciliti cu privire la studii, predare, nsuirea
unui loc de munc sau urmarea unui curs de pregtire n alt ar. Asigur sprijin pentru iniiative educaionale
ce vizeaz organizarea de proiecte de predare i schimburi de experien. Ajut asociaiile i NGOs la
organizarea de activiti cu tematic educaional etc.

II) Leonardo da Vinci
Programul Leonardo da Vinci, adoptat n 1994, are ca obiectiv principal implementarea politicii de
pregtire a Uniunii Europene. Constituie unul dintre instrumentele principale de susinere a mobilitii
trans-naionale n Europa i asigur sprijin financiar organizaiilor publice i private, active n problemele
George POEDE
142

privind pregtirea educaional. Leonardo sprijin, de asemenea, locaii i proiecte de schimb, vizite de
studio i reele trans-naionale, printe altele.
Educaia pentru aduli i Invmntul de lung durat n Europa Invarea de lung durat
este un process care implic toate formele de educaie formal, informal i non-formal ncepnd din
perioada pre-colar i innd pn dup pensionare. Are rolul de a ajuta persoanele n procesul dezvoltrii i
pstrrii competenelor eseniale de-a lungul vieii, precum i ncurajarea acestora n a se deplasa cu uurin
ntre locuri de munc, regiuni i ri. Invarea de lung durat este, de asemenea, un element esenial al
Strategiei de la Lisabona, dar are un rol esenial i n dezvoltarea personal i n creterea competitivitii i
locurilor de munc. Uniunea European a adoptat numeroase instrumente pentru promovarea educaiei
pentru aduli n Europa.
Gruntving. Gruntving-ul constituie una dintre initiativele programului educaional European
Socrates i vizeaz n primul rnd mbuntirea calitii educaiei profesionale destinate adulilor. De
asemenea, urmrete s promoveze schimburi i cooperri care s faciliteze oportuniti i accesul la nvarea
de lung durat pentru cetenii Uniunii Europene.

Carduri de sntate.
Cardul European de Asigurare Medical: acesta reprezint un pas important ctre simplificarea
multiplelor noastre sisteme de sntate. Introdus n iunie 2004, cardul faciliteaz substanial accesul la
asistena medical pentru cetenii Uniunii Europene care cltoresc ctre alt stat membru. Mai mult dect
att, acesta garanteaz o rambursare rapid i eficient a cheltuielilor realizate pe plan local, sau la scurt timp
dup ntoarcerea n locul de reedin. Incepnd cu 1 ianuarie 2006, Cardul European de Asigurare Medical
este folosit i recunoscut de ctre toate rile implicate n acest proces, el nlocuind formularele utilizate pn
atunci, cum ar fi binecunoscutul E111.
Cine are dreptul de a folosi EHIC-ul? Cardul European de Asigurare Medical este utilizat de ctre:
cetenii Uniunii Europene;
cetenii Zonei Economice Europene (EEA);
cetenii elveieni;
membrii familiei regale, indiferent de naionalitatea lor;
cetenii altor ri, care dein un sistem de securitate social n una din statele
membre ale Uniunii Europene, EEA sau Suedia.
EHIC-ul ar trebui solicitat de ctre una dintre instituiile de sntate nainte de a pleca ctre alt ar european.
Toii cetenii Uniunii Europene sunt sftuii s poarte la ei cardurile europene de asigurare de sntate atunci
cnd cltoresc ctre alte ri.
Avantaje: In timp ce scopul principal al Cardului European de Asigurare Medical este de a asigura
accesul la serviciile medicale n timpul ederilor temporare n alt ar, acesta asigur totodat, i o serie de
avantaje suplimentare, de care pot beneficia cei ce se ocup cu furnizarea, dar i pacienii. Principalele avantaje
ale EHIC-ului pot fi rezumate astfel:
faciliteaz accesul la ngrijire medical n straintate;
rambursare rapid i eficient a cheltuielilor;
asigurarea datelor;
ncredere sporit;
mai puin administraie;
Politici sociale
143
proceduri simplificate i rapide n obinerea de servicii medicale.
In general, acest card inteligent conine doar informaii elementare cum ar fi numele i prenumele
deintorului i data naterii, ns nu i date medicale. Este simplu de utilizat, i usor de recunoscut. De
asemenea, informaia este prezentat ntr-o form standardizat, astfel nct s poat fi citit indiferent de
limb.
Ce reprezint un card inteligent?: Cardul inteligent este un card de plastic, de mrime
obinuit, fiind identic cu cardurile bancare. Cardurile ineligente au un cip minuscul plasat pe partea din fa.
Atunci cnd este introdus ntr-un dispozitiv specific, cip-ul face contact cu conectorii electrici care citesc
informaia de pe cip i scriu informaia napoi. Ce tip de informaii sunt pstrate pe card-ul de sntate?
Singurele informaii personale introduse pe Cardul European de Asigurare Medical sunt: numele i
prenumele deintorului, numr de identificare personal i data naterii. Cardul nu conine informaii
medicale. Unde este acest card acceptat? EHIC-ul poate fi folosit pentru a obine orice tip de serviciu
medical, fie c e vorba de un medic profesionist, un spital sau o farmacie. Statele membre ale Uniunii
Europene sunt responsabile cu introducerea i rspndirea cardurilor de sntate, dar i cu aprovizionarea
tuturor centrelor de sntate cu bancomate de citire a cardurilor. Folosirea Cardului European de
Asigurare Medical n strintate: Este important de reinut c acest card nu acoper acele cazuri n care
pacientul hotrte n mod intenionat s se trateze n strintate. Mai degrab, este folosit pentru a asigura
persoanele care cltoresc n alte ri pentru o perioad limitat i astfel, s acopere ngrijirea medical care
devine necesar n timpul ederii pe teritoriul unui alt stat membru. Cnd se ivete necesitatea de a apela la
ngrijire medical, tratamentul este aplicat n conformitate cu regulile respectivei ri (de exemplu, dac
ngijirea medical este gratuit n acel Stat Membru, pacientul va avea acces liber la ngrijiri medicale, n cazul
n care prezint Cardul European de Asigurare Medical).
Certificatul de nlocuire provizorie: In cazul n care persoana care are nevoie de ngrijiri medicale nu
se afl n posesia unui Card European de Asigurare Medical, el poate prezenta ca alternativ un certificat
provizoriu, care poate fi expediat cu uurin prin intermediul faxului sau prin e-mail, de ctre Instituia
Naional de Sntate din ara de origine. Acest certificat reprezint echivalentul EHIC-ului, i ofer accesul
pacientului la aceleai condiii de tratament i rambursare.

I. Precizri conceptuale: patrie, patriotism, naiune,
naionalism
II. Apariia i evoluia naionalismului. Tipuri de
naionalisme
III. Naionalism i etnicitate n Europa. Resurecia
naionalismului n rile Europei Centrale i de Est
IV. Conceptul grup minoritar.
Principalele tipuri de grupuri minoritare
V. Consecinele statusului grupului subordonat.
Prejudecata i discriminarea
VI. Afirmarea i protecia minoritilor
VII. Statusul minoritilor etnice din Romnia
Bibliografie recomandat
NAIUNI
I MINORITI

Conf. dr. Mioara NEDELCU
CUPRI NS

Naiuni i minoriti
147
I. Precizri conceptuale: patrie, patriotism,
naiune, naionalism

Cuvntul patrie i are originea n limba latin, patria, -ae nsemnnd patria sau locul
natal. Dac n secolul al XVI-lea el semnifica paternitatea simbolic a pmntului natal, n
secolul al XVIII-lea indica apartenena afectiv la o naiune mai vast, reprezentat de un stat.
Cuvntul patriot, folosit n Anglia de partizanii lui Cromwell l va desemna n Frana pe
ceteanul ireproabil, n secolul al XVI-lea revoluionar. Aprut n jurul anului 1720 n
Anglia, termenul patriotism semnific o atitudine afectiv i moral, de angajament activ n
interesul patriei
1
. Patriotismul, care stimuleaz i d form naionalismului (fr a fi
ntotdeauna naionalist) a fost definit ca iubire de ar sau disponibilitate de a apra interesele
sale. El nu necesit un program de aciune, fiind mai mult un sentiment dect o idee politic
sau, dup cum scria V. Conta (Cugetri postume) fundamentul moral al unui popor.
Ideea de naiune (natio, -onis = neam) apare n secolul al XVI-lea, n Anglia
2
. Conceptul
modern se nate, conform opiniei lui C. Wihtol de Wenden la Valmy, la 20 septembrie 1792,
cnd Frana a nvins Prusia i s-a strigat Triasc naiunea!, ca simbol al aprrii cetenilor
i afirmrii suveranitii naionale
3
. n secolul al XVII-lea, spaniolii i englezii utilizeaz
termenul naionalitate, intrat n vocabularul francez pe la 1770, cu sensul de contiin
naional. Ulterior, el va desemna la forma singular apartenena legal a unei persoane fa
de ar, iar la cea plural aspiraia la unitate sau independen a popoarelor lipsite de
organizare statal
4
. Astzi, noiunea de cetean se confund cu aceea de naionalitate.
Naionalitatea modern este constituit din pri variate de identiti etnice i lingvistice,
dintr-o contiin comun a experienei istorice mprtite, dintr-o cultur, mitologie i
religie comune. Ea este legat deci de apartenena la o comunitate cultural, imaginat, n
viziunea lui Benedict Anderson, sau conceptual de tip nou, n cea a lui Anthony Giddens,
bazat pe o mare diversitate de elemente etnice, lingvistice, religioase sau istorice
5
.
Supranaionalitatea reprezint posibilitatea unor organe administrative nenaionale de a
impune direct norme i hotrri structurilor juridice naionale, interne, fr ca autoritile
statal-naionale s le fi ratificat
6
.
n teoria sociologic, naiunea este definit cu ajutorul proceselor de suprapunere a
sistemelor culturale, economice i politice n cadrul aceluiai spaiu ecologic (cultur, pia,

1
G. Hermet, Istoria naiunilor i a naionalismului n Europa, Editura Institutul European, 1997, p. 165
2
Y.Lacoste, Naiune i democraie, o asociere fireasc?, n Naiuni i naionalisme, Editura Corint, Bucureti,
2002, p. 54
3
C. Wihtol de Wenden, Naiune i cetenie, un cuplu de asociai-rivali, n op. cit., p. 45
4
G. Hermet, op. cit., p. 165
5
J. Leca, Despre ce vorbim, n Naiuni i naionalisme, p. 13
6
Ibidem, p. 20
Mioara NEDELCU
148

suveranitate) i de integrare a unei culturi inferioare de ctre una superioar standardizat,
omogen, sprijinit de puterea central. Sub influena concepiei lui Ernest Renan, Marcel
Mauss (La nation) consider individul ca unitate de baz a naiunii, societate integrat
material i moral, cu o putere central permanent, cu frontiere clar stabilite, cu o relativ
unitate moral, mental i cultural a locuitorilor care se supun n mod contient statului i
legilor acestuia. n teoria politic, naiunea este gruparea politic, vzut ca o mulime de
indivizi i individul politic, n contextul relaiilor cu alte naiuni (L. Dumont, Nationalism et
comunalisme, 1966) sau, n strns legtur cu statul naional, colectivitatea existent n
cadrul unui teritoriu determinat, supus unei administraii unitare, constante, controlate de
aparatul de stat intern i de celelalte state (A. Giddens, The Nation-State and Violence, 1985).
n general, construcia naiunii se fundamenteaz pe elemente precum limba, apartenena
etnic, teritoriul comun, istorie comun, tradiii culturale mprtite.
Pentru unii autori ca Jos Ortega Y Gasset, Evanghelista de Ibera, Cliford Gertz
(abordarea primordialist), naiunea este ceva dat, care exist dintotdeauna, ceva creat de
natur, spre deosebire de stat care este ceva artificial, bazat pe voina omului. Pentru alii, ca
Ernest Gellner sau Benedict Anderson (perspectiva constructivist), naiunea constituie o
manier modern de organizare politic i social a deosebirilor culturale. Alte abordri
neleg naiunea, pe de o parte, ca proiect politic, iar pe de alta, ca proiect cultural i etnic.
Acestea i au originea n secolul al XIX-lea, n dezbaterea intelectualilor francezi i germani.
n lucrarea sa Burghezia mondial i statul naional, publicat n 1907, istoricul german
Friedrick Meinecke a numit aceste dou tipuri fundamentale naiuni statale (reprezentant
Ernest Renan) i naiuni culturale (Johann Gollfried Herder). Aceste noiuni s-au aplicat i
naionalismului.
Conform unor opinii, precursorul lui E. Renan este Jean Jaques Rousseau potrivit cruia,
din consultarea tuturor indivizilor posesori de suveranitate se degaj voina general, voin a
poporului (Contractul social). n concepia sa ca i n aceea a abatelui Siyes, naiunea se
fundamenteaz pe un element subiectiv: voina mprtit de toi indivizii. Inspirat de
valorile Revoluiei franceze de la 1789, Ernest Renan definete naiunea construcie
universalist rezultat din asocierea unor fideliti individuale, punnd accentul pe tradiia
colectiv. El pleac de la ideea fundamentrii sale pe recunoaterea voluntar a indivizilor a
apartenenei lor la un acelai stat, ca ceteni loiali, cu aceleai drepturi i ndatoriri. Naiunea,
declara Renan n conferina Quest-ce quune nation? susinut la 11 mai 1882, este un suflet,
un principiu spiritual, presupune voina de a tri mpreun, iar existena ei este un plebicist
zilnic, exprimnd astfel o concepie spiritualist i voluntarist
7
.
Gndirea romanticilor germani i, n special, a lui Herder se fundamenteaz pe legturile
de snge, limb matern, tradiii, mituri, legende. Ca i Fichte, Herder susintorul
conceptului naiune etnocultural pune accentul pe caracterul comunitar al naiunii, derivat

7
J. Touchard, Histoire des ides politiques, Du XVIII
e
sicle nos jours, P.U.F., Paris, 1959, p. 690
Naiuni i minoriti
149
din apartenena la un grup lingvistic i chiar etnic. El relev rolul vital al limbajului, singurul
capabil de a prezerva tradiiile i amintirile unui popor, spiritul lui Volksgeist, de a educa i
forma o naiune. Aceasta este organic, prezentndu-se ca un organism viu, hrnit de o cultur
superioar n toate domeniile: limb, credin, obiceiuri, religie. Naiunile sunt naturale i
diferite. Naiunea cultural este o plant natural, care crete n dauna statului naiune sau a
naiunii statale, politice. Pentru Fichte, educaia este mijlocul de integrare n naiune.
Conceptul naiune cultural, conturat n Germania i Italia cu scopul impulsionrii unificrii
unor mici principate i regate a fost preluat n ara Romneasc de Blcescu, n Moldova de
Koglniceanu, iar n Transilvania de Ioan Maigrescu
8
.
Anthony D.Smith
9
constata c, pe parcursul ntregii istoriografii naionaliste, trei mari
probleme revin constant n discuie: problema etico-filosofic a ncercrii de a determina
caracterul naiunii ca scop, care a antrenat controversa dintre adepii primordialitii i cei ai
instrumentalizrii dimensiunii naionale, dintre organiciti i voluntariti; problema definirii
sociale a naiunii din punct de vedere antropologic i politic; controversa dintre perenialiti i
moderniti.
Exponent al abordrii sociologice a paradigmei primordialiste, Pierre van den Bergre
susine ideea caracterului dual, primordial i instrumental al etnicitii, artnd ns c exist
granie culturale i genetice care separ populaia aparinnd aceleiai etnii. Naiunile ar fi
nite forme suplimentare de adecvare inclusiv, grupuri extinse de rudenie, a cror
modernitate este numai formal. Sociabilitatea uman se bazeaz pe selecia de nrudire,
reciprocitate i coerciie. Preponderente n cazul etniilor, castelor i raselor, ar fi descendena
comun i endogamia.
Unii autori din acest curent au apreciat c sursa sentimentelor etnocentriste i
naionaliste trebuie cutat ntr-o cultur comun, n existena unui dat cultural. Clifford
Gertz, de pild, ajunge la concluzia c anumite etnii au contiina constituirii unui anumit tip,
sau a apartenenei la acelai neam. Sentimentele i tririle sunt determinate de apropierea
teritorial, relaiile de rudenie, asemnrile n privina vorbirii, obiceiurilor, portului. Senzaia
de legtur de snge i conflictele generate de sentimente primordiale au ca surse rasa, limba,
regiunea, religia, obiceiurile, adic daturile existenei sociale. El constat c tendinele de
formare a unor state cu populaii multietnice sunt nsoite deseori de parohialism,
comunitarism, etnocentrism, care se pot transforma n separatism sau iredentism, n cazul
relaiilor i ataamentelor etnice interstatale.
Dezvoltat ca o critic a primordialismului, instrumentalismul susine, n esen, c
pentru a mobiliza i uni masele n comuniti naionale, n vederea obinerii unor avantaje
sociale sau politice, elitele apeleaz, ntr-o msur mai mare sau mai mic, la simboluri i
tradiii etnice. Paul Brass afirm c ataamentele etnice primordiale apar pe un fond

8
Pentru detalii vezi V.Neumann, Ideologie i fantasmagorie. Perspective comparative asupra istoriei gndirii
politice n Europa Est-Central, Polirom, Iai, 2002
9
A.D. Smith, Naionalism i modernism, Editura Epigraf, Chiinu,2003, pp. 26-28
Mioara NEDELCU
150

nonraional, iar cele naionale au de multe ori un caracter voluntar i naional. Nu toate
comunitile primordiale identificate se transform n naiuni, dup cum nici existena unei
culturi comune nu antreneaz n mod automat concluzia unei descendene comune. James G.
Kellas focalizeaz caracterul genetic i cel social-politic al comportamentului etnic. Parial
genetice, identitatea i comportamentul sunt determinate i de context i de opiune. n
politic, ele sunt resurse care pot fi folosite n avantajul propriu de ctre politicieni. Natura
uman ofer condiiile manifestrii comportamentelor etnocentrice, iar politica le convertete
n condiii suficiente pentru naionalism.
Situai pe o poziie instrumentalist extrem, Jack Eller i Reed Coughlan ncearc s
demonstreze natura variabil i social construit a legturilor etnice, permanent nnoite,
reinterpretate i renegociate, n funcie de circumstane sau interese, care sunt schimbtoare
10
.
Steven Grosby precizeaz c anumite tradiii de credin i aciune cu privire la unele
elemente ca trsturile biologice sau localizarea teritorial fac posibil existena grupurilor
etnice i a naiunilor. Indivizii confer acestor obiecte primordiale capacitatea de a purta,
transmite i proteja viaa, ceea ce face posibil sacrificiul de sine pentru familie, localitate,
popor.
Perenialitii vd n naiune o comuniune imemorial n continu evoluie, cu rdcini
adnci n istorie. Joshua Fishman, John Armstrong, Setton-Watson Hugh, Walker Connor sau
Doanld Horowitz valorizeaz mai puin procesul modernizrii, apreciind c naiunile deriv
din existena legturilor fundamentale etnice. Unii dintre acetia mprumut idei
primordialiste, dar nu accept definirea naiunii ca dat natural. Joshua Fishman este de
prere c etnia trebuie s fie neleas n mod
subiectiv, empatic, ea traducndu-se prin moduri
specifice de a fi, a face, a ti. A fi se rezum la
componenta biologic i corporal, specific
primordialist iar a face i a ti permit nelegerea
etniei dincolo de datul biologic sau cultural i
creaz posibilitatea unor schimbri i redirecionri
autentice. Autenticitatea este oferit de
cunoaterea etnic, nelepciunea comun, spiritul
i geniul etnic naional. John Armstrong face
distincia ntre naiunile premoderne, analizate ca fenomene recurente i subiecte ale unui
ndelungat proces de apariie, transformare, disoluie i naiunile aprute dup nceputul
epocii naionaliste. Hugh Seton-Watson
11
analizeaz naiunile vechi, continue, n care
procesul formrii identitii i contiinei naionale este lent i obscur i cele aprute dup
1789, conform unor proiecte bazate pe ideologia naionalist i conduse de reprezentani ai
elitei politice.

10
Apud A. D. Smith, op. cit., p. 163
11
Hugh Setton-Watson, Nations and States, Methnen, London, 1977
Naiuni i minoriti
151
O combinare a perenialismului etnic cu modernismul naiunilor realizeaz Walker
Connor i Donald Horowitz. n definirea naiunii, W. Connor evideniaz legturile de
ascenden. Important, arat el, este rspndirea contiinei de sine la marea majoritate a
populaiei ce face parte din aceiai etnie. Micri naionaliste pot apare i n absena
discriminrilor economice, chiar i atunci cnd populaia se bucur de oarecare prosperitate
12
.
Conform opinei lui D. Horowitz, modul de abordare al relaiilor interetnice n statul modern
naional multietnic trebuie s fie unul istoric, naionalist, structural.
Modernitii concep naiunea ca pe un construct recent, sociocultural, aprut n condiiile
specifice epocii moderne. Modernismul clasic sau modelul construirii naiunii apare n
anii60, ca o reacie la poziiile perenialiste. A.D. Smith indic drept fundamente intelectuale
ale modernismului clasic marxismul, psihologia mulimii (David Apter, Lucian Pye),
concepia weberian i cea a lui Emile Durkheim (concepia solidaritii organice). n
construirea paradigmei moderniste, o contribuie important au avut Carlton Hays, Hans
Kohn, Frederick Hertz, Alfred Cobban, E. H. Carr, Lowis Snyder, Boyd Shafer .a.
Hans Kohn (Nationalism), de exemplu, arat c naiunea a precedat statul n Vest, deci
naionalismul a fost o realitate, n timp ce n Est statul a precedat naiunii, bazndu-se pe
mituri i vise. Existena unei clase burgheze dezvoltate sau lipsa ei a determinat apariia n
Vest a unui naionalism voluntarist, civic, raionalist i n Est a unuia etnic, organic, strident,
autoritar, reacionar, retrograd.
n anii70 i 80 ai secolului al XX-lea, au aprut o serie de variante ale paradigmei
moderniste: 1) varianta socio-cultural, asociat concepiei lui Gellner cu privire la
naionalism cea a necesitii generrii unei culturi nalte; 2) varianta socio-economic,
reprezentat de Tom Nairn i Michael Hechter, care deriv naionalismul din funcionarea
raional a economiei mondiale; 3) variantele politice ale lui Charles Tilly, A. Giddens i
John Breuilly, care analizeaz legturile dintre naionalism i sursele puterii rzboiul, elitele,
statul modern; 4) variantele ideologice, ntre care cea mai important, aparinnd lui Elie
Kedourie consider naionalismul religie secular, aprut ca urmare a schimbrilor din plan
ideologic
13
. Eric Hobsbawm i Benedict Anderson ncearc i ei s depeasc modernismul
clasic, iar A. D. Smith dezvolt teoria etnosimbolismului.
Modelul propus de Gellner relev rolul modernizrii, elitelor, al mobilitii i
comunicrii n formarea naiunilor. Ele sunt creaii ale lumii moderne, industrializate, ale
nvmntului generalizat, ale mobilitii i comunicrii. Primatul condiiilor materiale care
dau natere teoriilor politice i schimbrilor sociale duce la apariia naionalismului. Ca i
Ernest Gellner, Benedict Anderson pune accentul pe comunicare, pe industria tipografic ce a
permis unui mare numr de oameni s gndeasc despre ei nii i s stabileasc relaii ntr-
un mod nou i pe rolul elitelor care construiesc o cultur naional, prin discursurile lor,

12
W. Connor, The Politics of Ethnonationalism, n Ethnic and Racial Studies, n
o
7, Henley-onThames, July,
1984
13
A. D. Smith, op. cit.
Mioara NEDELCU
152

mprtite de toi membrii comunitii. Naiunea, afirm Anderson n lucrarea sa Imagined
Comunities. Reflections on the Origin and Spread of Nationalism este o comunitate politic
imaginar i imaginat, intrinsec limitat i suveran. Ea este imaginat deoarece membrilor
si le este imposibil s se cunoasc personal, dar toi mprtesc imaginea comunitii lor.
Imaginarea naiunii ca o comunitate nseamn perceperea ei ca un sistem de relaii orizontale,
freti, n cadul cruia i jertfa ultim este posibil. Focaliznd procesele mentale implicate n
naionalism, B. Anderson concluzioneaz c, n afara unor comuniti mici, asemena Polisului
grecesc, unde toi indivizii se cunosc, celelalte sunt comuniti imaginate
14
.
Naionalismul apare n secolele al XVIII-lea i al XIX-lea, odat cu formarea primelor
naiuni, n contextul industrializrii i constituirii societii moderne, dar el continu s se
manifeste i n secolul al XX-lea, caracterizat prin prbuirea unor imperii, dup primul rzboi
mondial i a sistemului colonial dup cel de-al doilea, prin destrmarea unor state din Centrul
i Estul Europei, dup cderea comunismului. Comunitatea de interese naionale a unui popor,
identitatea lui naional i cultural tind s se exprime i s obin recunoatere prin
intermediul unei construcii politice proprii, independent, suveran i egal, n raport cu alte
comuniti.
Francezii utilizeaz termenul naionalism n jurul anului 1798, la nceput cu sensul de
spirit revoluionar. Mai trziu, Lamartin i atribuie sensul de ataament patriotic, iar Proudhon
i confer fie o nuan pejorativ, atunci cnd condamn agresivitatea naiunilor edificate, fie
una pozitiv, cnd aprob ambiia celor care vor s se constituie. Calificat neologism n 1874
de Larousse, termenul naionalism este curent folosit n ultimii 20 de ani ai secolului al XIX-
lea, ndeosebi sub influena lui Barrs (Scnes et doctrines du nationalism). n perioada 1870-
1914 accepiunea sa devine aceea de particularism exacerbat, asociat deseori cu extremismul
de dreapta. Jean Touchard relev diferena dintre naionalismul liberal i romantic a lui
Mazzini sau Michelet i naionalismul francez de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul
secolului al XX-lea, un naionalism realist i militant, centrat pe problemele Alsaciei i
Lorenei. Naionalismul lui Maurice Barrs a fost unul xenofob, atisemit, protecionist,
regionalist. Teoria lui naionalist, dominat de temele energiei, continuitii i anarhiei este
marcat i de ideea redrii Franei a contiinei forei sale
15
. Naionalismul pozitivist a lui
Ch. Maurras nu deriva dintr-un sentiment, ci dintr-o necesitate. Doctrina lui punea accentul
att pe tradiie, ct i pe realitate, iar metoda sa a fost cea a unui empirism organizator, care
face apel la istorie i la biologie
16
. Naionalismul lui integral presupunea existena
regimului monarhic, fr de care Frana ar fi pierit. Ordinea i naiunea i gseau expresia n
monarhie garant al identitii simbolice a naiunii.

14
B. Anderson, Comuniti imaginate, Editura Integral, Bucureti, 2000
15
J. Touchard, op. cit., pp. 691-693
16
F. Chtelet, . Pisier, Concepiile politice ale secolului XX, Humanitas, Bucureti, 1994, pp. 317-318
Naiuni i minoriti
153
Naionalismul german, bazat pe un ansamblu de credine care inspira aciunea oamenilor
de stat a fost calificat dogmatic i popular
17
. Tema predestinrii metafizice, ideea c
Germania are o misiune spiritual poate fi ntlnit la Fichte i Hegel, la catolicul Goerres.
Naionalismul pangermanist a exaltat rzboiul, considerat inevitabil i binefctor. Din
perspectiva naionalismului romantic, al crui principal teoretician a fost Herder, oamenii
puteau fi mai bine nelei n funcie de factorii lingvistici, culturali i istorici, care i leag de
un anumit teritoriu.
Anthony D. Smith enumer 5 componente ale naionalismului:
1) procesul formrii i meninerii statelor-naiuni;
2) contiina apartenenei la o naiune;
3) expresiile simbolice ale naiunii i rolul acesteia;
4) ideologiile sau doctrinele naionaliste;
5) micrile sociale i politice care urmresc s mplineasc voina atribuit naiunii
18
.
Ca ideologie, naionalismul pune accentul pe importana naiunilor n explicarea
proceselor istorice i n analiza vieii politice, promovnd ideea conform creia caracterul
naional este un element fundamental n diferenierea oamenilor. Ideologia naionalist este,
n concepia lui Gil Delannoi, un instrument de legitimare i mobilizare politic, ce se
apropie prin anumite aspecte de sacru, opusul liberalismului. Ea situeaz individul pe o
treapt inferioar celei a grupului, conform principiului su organicist
19
. Ca doctrin,
naionalismul pretinde ca toi indivizii s dovedeasc maxim loialitate fa de naiunea creia
i aparin, s-i subordoneze interesele de clas, de religie, partid, intereselor membrilor
grupului naional. George Burdeau (Trait de science politique) analizeaz naionalismul ca
doctrin coerent, structurat, formulat potrivit normelor gndirii clare i, prin aceasta,
susceptibil de a fi prezentat n mod obiectiv, n vederea adeziunii membrilor unei
colectiviti naionale i ca sentiment, un anumit mod de a vedea lucrurile, la care individul
este predispus, de care adesea el nu este contient, dar care se dezvluie sub lovitura unei
emoii. Ernest Gellner definete naionalismul ca teorie a legitimitii politice care pretinde
ca graniele etnice s nu le taie de-a curmeziul pe cele politice i, mai ales, ca graniele etnice
din interiorul unui stat dat s nu i separe pe deintorii puterii de restul naiunii
20
.
Corolar al sentimentului comunitii naionale, naionalismul se bazeaz pe trei
aseriuni: 1) naiunea are un specific explicit; 2) interesele i valorile ei prevaleaz asupra
tuturor celorlalte interese i valori; 3) ea trebuie s fie ct mai independent, aceasta
impunnd recunoaterea suveranitii sale. Conform opiniei lui Jean Lecca, naionalismul
comport dou aspecte: unul excluzionist i holist, atunci cnd este instrumentul de lupt
pentru dobndirea suveranitii, n numele unei culturi date i cellalt incluzionist i

17
J. Touchard, op. cit., p. 700
18
A. D. Smith, National Identity, Harmond Sworth, Penguin Books, 1991
19
G. Delannoi, Naionalismul i cataliza ideologic, n Naiuni i naionalisme, p. 36
20
E. Gellner, Naiuni i naionalism, Editura Antet, Oradea, 1997
Mioara NEDELCU
154

individualist, atunci cnd legitimeaz cetenii n numele actului de voin care constituie
statul-naiune i permite existena lui
21
.
Guy Hermet evidenia diferenele de receptare i interpretare a naionalismului,
provenind din faptul c n vechile democraii din Vest, sentimentul naional nu mai contribuie
la progresul ceteniei, fiind chiar un obstacol n calea proiectelor europene, spre deosebire de
Est, unde societatea rmne tributar ataamentului naional
22
.
Vector de particularisme dar i de universalism, naionalismul se poate dezvolta sub o
form autoritar n rile care resping mondializarea tehnologic unificatoare. Fenomen
complex, care se manifest n spaii diferite ca tradiii i atitudini, el nu poate dispare dect
treptat, n timp.

21
J. Lecca, op. cit., p. 17
22
G. Hermet, op. cit.
Naiuni i minoriti
155

II. Apariia i evoluia naionalismului.
Tipuri de naionalisme

Specialitii subliniaz necesitatea distinciei ntre principiile universale ale
naionalismului, a cror trstur general este afirmarea primatului identitii naionale
asupra revendicrilor de clas, religie, sau umanitate i naionalismele particulare, care nu
implic o abordare politic general. Astfel de naionalisme pot avea scopuri diferite:
realizarea unitii politice i cucerirea independenei, pstrarea identitii culturale, extinderea
teritoriului i protejarea intereselor conaionalilor din afara lui, meninerea autonomiei
culturale sau politice
23
. La sfritul secolului al XIX-lea, scrie C. Wihtol de Wenden, ideea de
naiune s-a divizat n Frana n naionalismul popular (definit de Jules Michelet i ntruchipat
de Comuna din Paris) i un naionalism antiparlamentar, protecionist, xenofob, cu tendine
regionaliste (Maurice Barrs) sau elitist-conservatoare (Charles Maurras)
24
.
Uneori, naionalismul este etichetat fie ca naionalism cultural, etnic, de tip rsritean,
considerat un naionalism ru, violent, distrugtor, fie ca naionalism civic, voluntarist, de tip
vestic, considerat ca naionalism bun . John Plamenatz aprecia c naionalismul apusean,
relativ benign i agreabil a acionat n numele unor culturi bine dezvoltate, centralizate
normativ i nzestrate cu o clientel popular destul de bine definit, spre deosebire de
naionalismul rsritean, dezagreabil, mimetic i concurenial datorit condiiilor rsritene
care i-au dat natere i care a fost activ n numele unei nalte culturi necristalizate perfect
25
. O
alt distincie a fost aceea ntre naionalismul afectiv i cel ideologic, numit i naionalism de
sect care se reclam la plecare de la sentimentul naional, dar prin pervertire ajunge s-l
ntoarc contra naiunii, fcnd din el un factor de divizare. ntre formele de naionalism
generatoare de politici opuse au fost identificate naionalismul moderat i naionalismul
agresiv, naionalismul ofensiv i cel de repliere, naionalismul de dreapta i cel de stnga,
naionalismul local i naionalismul supraetatic. Congresul al VII-lea al Cominternului din
1935 a marcat, dup prerea lui G. Burdeau, trecerea de la naionalismul de stnga la
naionalismul de clas: n faa ascensiunii regimurilor totalitare, lupta naiune contra naiune
trebuia nlocuit cu lupta de clas, toate partidele comuniste fiind invitate s se angajeze ntr-o
lupt naional, pentru ca popoarele s recapete posesiunea naiunii.

23
Oxford, Dicionar de Politic, Editura Univers Enciclopedic, Bucureti, 2001, pp. 293-294
24
C. Wihtol de Wenden, Naiune i cetenie, un cuplu de asociai-rivali, n Naiuni i naionalisme, p. 45
25
J. Plamenatz, Two types of nationalism, n E. Kamenka (ed), Nationalism: The Nature and Evolution of an
Ideea, London, E. Arnold, 1973, p.33
Mioara NEDELCU
156

Andreas Kappeler identific 3 tipuri ale naionalismului etnocultural. Primul tip este
reprezentat de naionalismul secolului al XIX-lea, manifestat n comunitile naionale lipsite
de suveranitate sau dispersate politic: cazul germanilor, italienilor, grecilor, polonezilor de la
1820 i, mai trziu, al balticilor i armenilor. Cel de-al doilea este specific comunitilor care
sufer de un deficit al unitii culturale sau sociale, mai mult dect de o frustrare politic:
exemplul ungurilor, irlandezilor, norvegienilor, nainte de 1900. Al treilea tip se refer la
grupurile etnice minoritare ce se simt maltratate n cadrul unui ansamblu politic mai vast:
galezii, scoienii, albanezii din sudul fostei Iugoslavii. Celor 3 tipuri de naionalism le
corespund 3 frustrri naionale sau prenaionale: carena suveranitii politice la cel mai nalt
nivel; teama pierderii integritii lingvistice i culturale n stadiul intermediar; dorina de a se
dota cu o structur proprie
26
.
Istoricul Eric Hobsbawm consider naionalismul program politic recent din punct de
vedere istoric, ce susine dreptul grupurilor definite ca naiuni de a forma state teritoriale, de
tipul celor devenite standard dup Revoluia francez. El face distincie ntre naionalismul
revoluionar, liberal, care pune accentul pe participare, pe voina cetenilor de a contribui la
dezvoltarea patriei, bazat deci pe naiunea electiv a lui Renan i naionalismul care pune
accent pe etnicitate, pe limb, avndu-i originile filosofice n concepia lui Herder
(Kultrernation)
27
.
Unii autori menioneaz naionalismele identitare sau naionalismele de substituie
(Francesco Capotorti), care nlocuiesc naionalismul statului-naiune cu un naionalism al
minoritilor, urmrind constituirea lor n state-naiuni independente; alii folosesc formulri
precum naionalism legitim, manifestat n limite rezonabile i naionalism ilegitim.
Pot fi deosebite 3 valuri de naionalism care s-au derulat n decursul istoriei. Traversnd
ntreg secolul al XIX-lea, primul val, declanat de Revoluia francez, a dus la formarea i
dezvoltarea incipient a statelor naionale europene Germania, Grecia, Romnia .a. Ultimul
moment al acestui val a fost plasat la sfritul primului rzboi mondial, cnd are loc prbuirea
unor imperii europene i formarea de noi state naionale, deschizndu-se astfel calea realizrii
suveranitii politice a popoarelor i a afirmrii lor. n plan cultural i ideologic, se remarc
dou fenomene majore: apariia unei ideologii naionale care d expresie cultural i tiinific
procesului formrii identitii naionale, conturndu-se un naionalism clasic, bun; apariia
unor curente ideologice adverse fa de alte naiuni i etnii. n aceast perioad, n toate
societile europene, se dezvolt naionalismul ovin, impregnat cu un antisemitism activ
28
.
Al doilea val al naionalismului european este extremist i xenofob n deceniile 3 i 4 ale
secolului al XX-lea. Amplificat de regimurile fasciste, ndeosebi de regimul nazist,

26
A. Kappeler, The Formation of National Elites, Dormouth, European Science Foundation, New York,
University Press, 1992, pp. 1-2
27
E.Hobsbawn, Etnicitate i naionalism n Europa Contemporan, n Polis, n
o
2/1994, p.p. 60-61
28
D. Petcu, Resurecia naionalismului n Europa de Est, n Societate i cultur, n
o
4, 1993
Naiuni i minoriti
157
naionalismul are ca obiectiv principal revizuirea granielor stabilite dup prima conflagraie
mondial. n perioada post-totalitar, la sfritul anilor80 s-a declanat ntr-o mare varietate
de forme i cu numeroase accente extremiste cel de-al treilea val. Se regsesc n el, dup
prerea lui Gil Delannoi, elemente tipice fazei naionalitilor din secolul al XIX-lea (nevoia
de determinare i de vot universal) i epocii decolonizrii (crearea unei noi ordini statale) dar
originalitatea lui rezult din procesul prbuirii sistemului comunist, n cadrul cruia
raporturile de for erau alimentate i de naionalism i de internaionalism
29
.

29
J. Delannoi, Naionalismul i cataliza ideologic, n Naiuni i naionalisme, p. 39
Mioara NEDELCU
158

III. Naionalism i etnicitate n Europa. Resurecia
naionalismului n rile Europei Centrale i de Est

Modul n care s-a manifestat naionalismul n Europa a fost foarte diferit de la o regiune
la alta, n funcie de cultur, religie, tipul de societate, trecutul istoric. n Occident, el are drept
cauze principale crizele de dezvoltare i numrul mare al imigranilor. n procesul renaterii
unor ideologii naionaliste locale, regionale, diverse minoriti naionale au solicitat statutul
de mici naiuni n cadrul unor autonomii locale. Criza relaiilor dintre micro-comunitate i
puterea central a fost determinat de punerea n discuie a legitimitii apartenenei la
ansamblul naional. Micrile minoritilor s-au fondat pe efortul redescoperirii tradiiilor
locale, a valorilor morale, culturale, politice. Deosebirile dintre regiunile unui stat au dus la
intensificarea concurenei dintre ele n lupta pentru a beneficia ntr-o msur tot mai mare de
rezultatele creterii economice. n cadrul micrilor ndreptate mpotriva imigranilor,
naionalismul s-a mpletit cu rasismul i antisemitismul.
Conflictul dintre protestanii i catolicii din Irlanda de Nord, vechi de sute de ani, dar
accentuat la nceputul secoulului al XX-lea nu este pur religios, ci are un coninut socio-
economic, politic i naional. Dac pn n 1921 conflictul religios coincide cu cel naionalist,
dup acest an religia nu mai este un scop, ci mijlocul prin care acioneaz naionalismul.
Argumentele micrilor naionaliste nu mai sunt exclusiv religioase, ci devin treptat politice,
sociale, economice, dei continu s opereze cu termeni religioi. n timp ce protestanii,
superiori numericete, au ocupat o poziie dominant n viaa social-economic i politic a
Irlandei de Nord, catolicii au suportat discriminri n toate domeniile, la angajare, repartizarea
locuinelor, n ceea ce privete accesul la nvmnt i cultur. Protestanii i-au sprijinit pe
unioniti, care s-au pronunat pentru meninerea legturilor cu Marea Britanie, catolicii au
luptat pentru integrarea n Republica Irlanda. Dup 1919, IRA (Armata Republican
Irlandez) s-a mprit n 2 fraciuni: aripa oficial i cea provizorie, care a alunecat tot mai
mult pe panta terorismului. Bertrand D. Nossiter
30
remarca faptul c lupta nu se d n legtur
cu religia, ci cu puterea, pentru drepturi, cetenie, naionalitate, pstrarea sau nlturarea
graniei care desparte regimul de la Dublin de cel de la Belfast. Religia poate fi considerat
important din dou motive: ca punct de plecare al segregrii populaiei n dou comuniti la
nivelul crora exist stereotipuri i prejudeci; ca una dintre cauzele conflictului, datorit
ciocnirii valorilor i intereselor cu privire la religie. S-a vorbit despre insuficiena investiiilor
de capital n Irlanda de Nord, Scoia i ara Galilor i despre un proces de eroziune a

30
Bertrand D. Nossiter, The Great Britain. A Working Future, A. Deutsch, London, 180, p. 143
Naiuni i minoriti
159
culturilor naionale, de devalorizarea limbilor scoian i vel. Problemele existente n aceste
regiuni au impulsionat activitatea Partidului Naional Scoian i a Partidului Naionalist Galez.
Referitor la Irlanda de Nord, acordul ncheiat n 1998 a creat o relativ stabilitate politic, dar
viitorul naionalismului irlandez rmne nesigur. Marea Britanie este marcat i de fenomenul
rasismului, rezultat al imigraiei.
n anii60-70, problema naional a Franei o constituia cea a regiunilor n care erau
concentrate grupurile etnice ale occitanilor, bretanilor, germanilor, bascilor, corsicanilor.
Termenii regionalism, etnoregionalism, micri regionale au desemnat problemele
hexagonului i ale regiunilor n care sunt concentrate grupurile menionate. Diferite micri
i organizaiile lor politice Micarea Popular Occitan, Micarea Breton, reprezentat de
partidul Stroland Ar Vro i de Partidul Naional Breton, Micarea Flamand, au militat pentru
introducerea limbilor lor materne n coli, pentru dezvoltarea culturii n limba proprie,
autonomie i relansare economic
31
. Unele dintre acestea au avut i orientri separatiste
(MPO) i chiar neofasciste (Bretagne Action). La baza problemelor naionale au stat cauze
economice i social-politice ntre care dezvoltarea intern inegal care a impulsionat discuiile
legate de ideea existenei a dou zone opuse: Frana bogat i Frana srac. n anii80 au
aprut i micri ale populaiilor strine care solicitau aceleai drepturi ca cele ale francezilor.
n acest context, s-a amplificat activitatea unor organizaii de extrem dreapta ca Frontul
Naional al lui Jean Marie Le Pen sau Partidul Forelor Noi al lui Pascal Gauchon.
Naionalismul din ara Bascilor este deosebit de complex. Fundamentele ideologiei
separatiste au pus n discuie existena Spaniei, dar legitimitatea ei a fost puternic contestat
chiar de ctre o parte a populaiei basce. Recurgerea la lupta armat a constituit un puternic
factor de divizare a militanilor naionaliti, mai muli membri ai Partidului Naionalist Basc,
democrat-cretin fiind asasinai de comandourile ETA (Euskadi Ta Askatasuna - ara Basc
i Libertate). Dup 1988 toate partidele politice locale s-au unit ntr-un pact contra ETA, cu
excepia Unitii Populare (Herri Batasuna). n august 2002, deputaii spanioli au propus
interzicerea acestui partid pentru o perioad de 3 ani.
Istoricul Jean Stengers afirma c Belgia pare s fi parcurs toate etapele istorice ale unui
stat-naiune european: unitate cucerit prin lupta pentru independen, unificare obinut prin
sufragiu universal i industrie modern, dovezi de patriotism n cele dou rzboaie mondiale,
regionalizare i disociere lingvistic i comunitar
32
. Divergenele dintre flamanzi i
francofoni privind diferite probleme curente nu sunt rare i au tendina de a dobndi o
coloratur comunitar dar ele nu au pus n pericol unitatea rii.
Spre deosebire de slaba consisten a sentimentului valon, cel flamand are
caracteristicile unui adevrat sentiment naional, flamanzii simindu-se flamanzi prin natur

31
A. Le Guyader, Contributions la critique de lidologie nationale, Union Gnral dditions, Paris, 1978,
pp.116-120
32
J. Stengers, La Dconstruction de lEtat-Nation: Le Cas Belge, n Vingtime sicle, Revue dhistoire, N
o
50,
Avril-Juin, 1966, p. 36
Mioara NEDELCU
160

i chiar prin voina lui Dumnezeu. Belgia unitar a supravieuit celor dou pusee federaliste:
cel al valonilor, care au pus accentul pe problemele economice i cel al flamanzilor care au
cerut n primul rnd autonomie cultural.
Guy Hermet observa faptul c mprirea Europei n dou entiti politice i culturale
distincte Est i Vest deriv dintr-o realitate istoric, evideniind 4 factori primordiali care au
contribuit la aceasta
33
: Dezmembrarea Europei dup cderea Imperiului Roman; ruptura
dintre cretintatea ortodox i cea catolic; expansiunea otoman n Europa de Sud-Est,
nceput din secolul al XV-lea; divizarea socio-economic a rnimii, teritoriile estice
caracterizndu-se printr-o stare de dependen dur n secolele XV-XVIII iar cele vestice prin
manifestri ale luptei rnimii pentru eliberarea de dependena feudal. Fracionarea Europei
nceput n timpul lui Diocleian, care creaz dou centre de putere Roma i Bizanul este
continuat de mpratul Constantin care transfer capitala imperiului de la Roma la Bizan.
mpratul Teodosiu a ncheiat fragmentarea politic a Europei, n ajunul morii (395 d. Hr.)
deciznd mprirea imperiului ntre fii si, Honoriu primind Apusul iar Arcadiu Rsritul.
Acest clivaj fondator, cum a fost numit, este primordial unul de ordin politic, dar el va da
natere unei divizri de ordin lingvistic, Vestul prelund limba i alfabetul latin, iar Estul
greaca i alfabetul grecesc. Contradicia Est-Vest aprut n antichitatea roman trzie s-a
acutizat odat cu Marea Schism din 1054, Europa de Est devenind un spaiu al
ortodoxismului.
Unii autori afirm c la originea conflictelor dintre naionalitile din Balcani se afl
manipularea elitelor locale de ctre otomani, care au creat un sistem administrativ arbitrar i
corupt. Divizarea continentului s-a operat lundu-se n considerare i dezvoltarea sau
subdezvoltarea economic a statelor. Mare parte a cercettorilor subliniaz c divizarea
oficial a Europei a nceput cu discursul lui Winston Churchill de la Universitatea din Fulton,
Missouri, din 5 martie 1946: De la Stettin, n Baltica, la Trieste, n Adriatica, o cortin de
fier s-a lsat peste continent. n spatele acestei linii se afl toate capitalele vechilor state din
Europa Central i Rsritean. Varovia, Berlin, Praga, Viena, Budapesta, Belgrad,
Bucureti i Sofia, toate aceste orae faimoase i populaiile din jurul lor se afl n ceea ce eu
trebuie s numesc sfera sovietic; i toate se afl nu numai sub influen sovietic, ci i sub
un control foarte strict de la Moscova i, n multe cazuri, n cretere. Deci, prin sintagma
Europa de Est se au n vedere teritoriile care au intrat n sfera de influen a Uniunii Sovietice
dup 1945. Istoricul maghiar Peter Sugar preciza c Europa de Est este o etichet aplicat
teritoriilor mrginite la Vest de regiunea vorbitorilor de limb german i italian iar la est de
regiunea ruso-ucrainiano-bielorus
34
.
Printe al naionalismului modern albanez i al independenei albaneze este considerat
Ismail Kemal Bey. Pentru a se pune la adpost de iredentismul vecinilor greci, muntenegreni
i srbi, n 1912 albanezii i declar independena, dar muli dintre ei rmn n afara

33
G. Hermet, op. cit., pp. 29-30
34
P. Sugar, Naionalismul est-european n secolul XX, Editura Curtea Veche, Bucureti, 2000, p. 10
Naiuni i minoriti
161
frontierelor. Perioada interbelic va constitui o nou etap n evoluia naionalismului albanez.
Politica religioas i social a lui Ahmed Zogoli, care a condus ara mai nti ca prim-ministru
iar apoi ca rege (sub numele Zogu) a contribuit la intensificarea naionalismului. El a ncercat
s realizeze o unitate a liderilor religioi interni, dndu-i seama c apartenena albanezilor la
trei religii diferite musulman, ortodox, catolic reprezint un pericol pentru stabilitatea
rii
35
. n timpul lui Enver Hodja, lider comunist cu vocaie stalinist i naionalist
nverunat, s-a dezvoltat un naionalism rigid, al strii de asediu, dus la paroxism. Dup
moartea lui n 1985, Ramiz Alia a ncercat s pun capt disensiunilor, prin reconstituirea
naionalismului albanez ntr-o form mai progresiv
36
.
Dezvoltarea ideii naionale bulgare parcurge dou faze: formarea unei culturi
naionale, de la mijlocul secolului al XVIII-lea i pn la 1878; constituirea i manifestarea
unei naiuni statale, dup 1878. Dezvoltarea naionalismului a fost divizat n 4 etape sau
perioade: perioada naionalismului de stat (unificarea, ntre 1878-1918); naionalismul n
criz sau revizionismul (1918-1944); comunismul i naionalismul comunist (1944-1989);
naionalismul post-totalitar (dup 1989)
37
.
n cadrul primei perioade a naionalismului bulgar, marcat de unirea principatului cu
Rumelia de Est, luat de la Imperiul Otoman n 1885 se promoveaz ideea unei Bulgarii Mari,
cu rdcini n perioada medieval, cnd exista un mare Imperiu Bulgar. Discursul iredentist
viza n primul rnd Macedonia. Pierderile teritoriale din perioada 1913-1918 i criza
economic dau natere unui naionalism nverunat, revizionist. Apar organizaii fasciste,
rasiste care susin ideea reevalurii istoriei bulgare, accentul fiind pus pe elementul
protobulgar cu potenialiti la nivelul organizrii statale i conducerea centralizat,
legitimnd un regim autoritarist. Partidul Comunist i elita politic vor practica un discurs
marxist cu accente staliniste. Dup moartea lui Stalin, naionalismul comunist promoveaz o
politic agresiv, de bulgarizare, ndreptat n primul rnd mpotriva minoritii turce.
Regatul Triunic al Srbilor, Croailor i Slovenilor creat la 1 decembrie 1918 va deveni
n 1929 Iugoslavia. Fiecare dintre cele 3 popoare componente ale regatului aveau la nceputul
secolului al XX-lea o contiin i o ideologie naional formate i cu particulariti care le
deosebeau unele de celelalte. Serbia ortodox suportase o jumtate de mileniu influena
otoman, n timp ce Croaia i Slovenia catolice, beneficiaser de dominaia habsburgic.
nc din momentul constituirii sale, n statul slavilor de Sud s-au nfruntat dou concepii
despre politic i stat: concepia dominant n Slovenia i Croaia care susinea
descentralizarea i pluralismul, n numele dreptului la suveranitate i autodeterminare al
naiunilor ce compuneau statul i concepia ce susinea necesitatea unitii i a pluralismului,
n numele rolului unificator i dominant al Serbiei. Aceste particulariti, precum i
compoziia multietnic vor influena evoluia ulterioar a statului i vor contribui ntr-o

35
G. Prevalakis, Balcanii, Cultur i Geopolitic, Editura Corint, Bucureti, 2001
36
P. Sugar, op. cit., p. 49
37
Ibidem, p. 66
Mioara NEDELCU
162

anumit msur la dezmembrarea lui
38
. n perioada interbelic a existat o tendin de
srbizare a statului care a dat natere unor tensiuni ntre srbi i nonsrbi. Programul naional
al lui Iosip Broz Tito a constat n iugoslavism i n fria i unitatea slavilor sudici.
Dei n timpul regimului su comunist este suprimat orice manifestare considerat
naionalist, desprirea de Stalin i stalinism a provocat renvierea germenilor
naionalismului. Iugoslavismul, vzut ca economie, cultur i patriotism paniugoslav avea s
funcioneze ca o umbrel unificatoare, supranaional, peste diverse economii, culturi i
identiti naionale
39
. Ca o soluie de contracarare a tendinelor naionaliste dezbinatoare se
recurge la o mai mare descentralizare, la lrgirea participrii politice, a libertii i
autonomiei. ns, revirimentul sentimentelor naionaliste ca urmare a autonomiei crescnde a
republicilor i provinciilor l-a fcut pe Tito s se ntoarc la centralism. Dup moartea lui (4
mai 1980), voina de convieuire a naiunilor iugoslave plete treptat, primul semnal fiind dat
de manifestaiile albanezilor din Kosovo din 1989 care solicit statutul de republic.
n secolul al XIX-lea, naionalismul maghiar (nfiripat n ultimul sfert al secolului al
XVIII-lea) s-a transformat ntr-o micare ofensiv ndreptat mpotriva Imperiului i
minoritilor. Dup pacea de la Trianon el capt accente
revizioniste, ceea ce va duce la strngerea legturilor cu Italia i
Germania i se arat preocupat de soarta naionalitii maghiare
din teritoriile pierdute. Naionalismul conceptualizat de
filosoful i istoricul Erik Molman este de fapt un patriotism
socialist, avnd n centrul su ideea ataamentului socialist al
individului fa de patria sa. O parte a elitelor culturale
maghiare promoveaz ntre 1956-1989 un populism cu rdcini
n perioada interbelic, accentul fiind pus pe mediul rural, arta
i cultura folcloric de la sate. Dar, spre sfritul anilor80
ncepe s prind contur ideea decderii morale a naiunilor n
deceniile de dominaie sovietic.
ovinist i xenofob ca i celelalte naionalisme est-
europene, naionalismul polonez a fost totdeauna preocupat de tendinele expansioniste
germane i ruse. El a fost influenat de dou curente de gndire. Primul, reprezentat de Roman
Dmovski, leader al Partidului Naional Democrat, care vedea n Germania inamicul principal
al identitii naionale poloneze, recomanda minoritilor care doreau includerea ntr-un stat
bazat pe industrializare, mprirea moiilor i formarea unei puternice clase de mijloc,
supunerea fa de procesul polonizrii dac doreau s beneficieze de un tratament egal. Cel
de-al doilea, reprezentat de Joseph Pilsudski (fost socialist convertit la naionalism) considera
c Rusia este ameninarea principal a polonezilor i vedea soluia salvrii n crearea unei

38
R. J. Crampton, Europa Rsritean n secolul al XX-lea...i dup, Editura Curtea Veche, Bucureti, 2000, pp.
38, 39
39
P. Sugar, op. cit., p. 328
Naiuni i minoriti
163
federaii polono-lituaniano-ucrainiene care s constituie un cordon sanitar ntre Rusia
bolevic i Europa Occidental. Statul descentralizat trebuia s fie tolerant cu minoritile.
Comunismul naional al lui Wladislaw Gomulka, prim secretar al Partidului Muncitoresc
Polonez reafirm identitatea polonezilor, susine independena total fa de Moscova i
dreptul fiecrei naiuni de a avea un guvern suveran ntr-o ar independent.
Adam Michnik i Marcim Krol i-au pus amprenta asupra concepiei poloneze privind
identitatea naional. Dei comunist la nceput, A. Michnik ajunge la concluzia c, de fapt,
comunismul este ostil intereselor poloneze. Catolicul Marcim Krol s-a implicat n dialogul
dintre intelectuali i catolicii polonezi, viziunea sa fiind una de inspiraie liberal sau liberal-
catolic.
40

Identitatea naional distinct a cehilor i slovacilor s-a format n contextul micrilor de
trezire naional din secolul al XIX-lea. Thomas Masaryk, conductor al Partidului Realist i
Edvard Benes, figur central a Partidului Naional Socialist Cehoslovac sunt considerai
prini fondatori ai statului cehoslovac, constituit oficial n 1918. n perioada interbelic,
tensiunile dintre cehi i slovaci au fost alimentate de nemulumirea slovacilor privind statutul
de subaltern n cadrul societii.
Naionalismul ceh postbelic a coninut n discursul su acuze la adresa minoritii
germane care colaborase cu nazitii n timpul rzboiului. Ideologii comunismului au atacat
att cehoslovacismul, ct i naionalismul clerico-fascist slovac, care se declara ostil
iudeobolevismului
41
. Elita comunist cehoslovac dezvolt o nou paradigm a teoriei
naionale, cu puternice influene sovietice, naionalismul fiind de fapt absorbit de patriotismul
de stat. Dup 1989 se intensific discuiile privind tema necesitii statului comun, ajungndu-
se la separare.
Particularitile evoluiei naionalismului n Romnia au fost pe larg tratate n cursul
intitulat Gndire Politic Romneasc.
Dup 1989, n Europa Central i de Est s-au identificat dou situaii n care a fost
implicat cu precdere naionalismul cu accente negative: dezintegrarea statelor multinaionale
(U.R.S.S., Iugoslavia, Cehoslovacia), pe fondul unor violente tensiuni naionale; reformularea
aspiraiilor de identitate ale minoritilor naionale care au mbrcat uneori o form
revizionist (revizuirea frontierelor i separarea). Dionisie Petcu evideniaz urmtoarele
cauze ale naionalismelor din aceast parte a continentului european: a) specificul formrii
naiunilor (factorul istoric); b) existena regimurilor totalitare, care nu au rezolvat problema
naional ci, dimpotriv, au complicat-o; c) modul constituirii i funcionrii relaiilor dintre
statele est-europene; d) procesul de democratizare din fostele ri socialiste; e) amestecul unor
state care au interesul de a umple vidul de putere provocat de dezmembrarea U.R.S.S. i a

40
Ibidem, pp. 223-224
41
Ibidem, p. 102
Mioara NEDELCU
164

Iugoslaviei; f) teama sau reinerea fa de integrarea european care presupune nlturarea
animozitilor istorice fa de rile vecine i abordarea democratic a relaiilor interetnice
42
.
De multe ori s-a afirmat c particularitile istorice ale existenei popoarelor din Est au
generat o cert predispoziie a acestora ctre naionalism. Viaa economic, politic, cultural,
ct i mentalitile i teritoriile acestor popoare au fost marcate de marile puteri ale
continentului, de jocul raportului de fore dintre ele. Structurile politico-statale de tip imperial
(otoman, rus, austriac) au oferit un mediu favorabil manifestrii tendinelor de afirmare a
identitii etnice ntr-o manier violent i concurenial cu alte structuri etnice. n aceast
regiune s-a trit permanent o stare de insecuritate privind identitatea etnic, frontierele, o stare
de suspiciune fa de strini care poate explica att preocuparea pentru asigurarea proteciei
unor state puternice, ct i teama fa de acestea. Dictaturile comuniste instaurate dup cel de-
al doilea rzboi mondial au preluat problema naional dar nu a rezolvat-o ntr-un mod real i
definitiv. Rezultatul impunerii unor etnii majoritare prin constrngere (rui, srbi .a.) a fost
acumularea unor tensiuni etnice care vor exploda odat cu prbuirea totalitarismului
comunist.
Relaiile dintre statele central i est-europene s-au bazat pe o structur i o politic
imperiale, generat de U.R.S.S. Politica de condamnare a naionalismului n numele
subordonrii naionalului de ctre internaional a fost, ntr-o mare msur, o politic de
rusificare. Dar internaionalismul a funcionat n U.R.S.S. drept contrariul su, ca naionalism,
un naionalism velico-rus, cu rdcini n secolele Rusiei ariste i ale expansionismului
43
.
Structura relaiilor dintre statele din Centrul i Estul Europei a alimentat tendinele de
independen a rilor subordonate de un centru atotputernic. n aceste condiii, a fost firesc ca
naionalismele din fostele ri socialiste s conin antisovietismul ca dimensiune esenial. La
fel a aprut i strdania constant de a demonstra ieirea din sfera de influen a Rusiei i
dorina de a intra n Europa. Mijlocul esenial al intrrii n Europa i cale sigur de
satisfacere a revendicrilor naionale a fost considerat democratizarea societii. Procesul
democratizrii a desctuat energiile societii civile i ale sentimentului naional.
Naionalismele din Europa Central i de Est au, n opinia unor specialiti, note
specifice: sunt defensive i quasiizolaioniste fa de Occident, sunt agresive i xenofobe fa
de comunitile vecine. Unii apreciaz c ele sunt separatiste, agravnd orientarea spre
delimitarea etnic. Deseori, promovarea intereselor proprii se degradeaz, lund forma
naionalismului ru. Interesele specifice unei naiuni sunt izolate i puse n opoziie cu
interesele altora. Sunt autori care consider c, n anumite privine, naionalismul este similar
comunismului, oferind oamenilor o anumit ideologie, un sens al identitii, pierdut cnd ei
devin liberi. Alii vd n naionalism o continuare a comunismului, ntr-un anume sens. Adam
Michnik i Vaclav Havel remarcau c vidul lsat de comunism nu putea fi umplut cu altceva
dect cu naionalism deoarece comunismul, de la Vladivostok la Berlin, a ncercat eradicarea

42
D. Petcu, op. cit.
43
Ibidem
Naiuni i minoriti
165
oricrei diferene ntre naiuni i naionaliti. Sentimentul apartenenei la o naiune este mult
mai adnc nrdcinat n oameni dect cel al apartenenei la o clas iar naionalismul este cel
mai simplu concept de utilizat, deoarece toat lumea tie ce nseamn naionalitatea
44
. ntr-un
articol publicat la 2 iulie 1990 n revista The New Republic, Adam Michnik scria: Cum se
explic instinctul de a lovi cu piciorul n cel aflat la pmnt, rspndirea intoleranei, impulsul
de a-i bga la nchisoare pe oamenii fostului regim, pofta de rzbunare, ovinismul,xenofobia,
demagogia egalitarist proprie populismului...De unde vine...explozia de ur fa de oricine
de igani, de bolnavii de SIDA, de toi cei care sunt altfel? i ne ntrebm dac nu cumva, la
urma urmelor, suntem cu toii copiii comunismului totalitar, dac nu purtm n noi
habitudinile, obiceiurile i tarele acestui sistem. Moartea sistemului comunist nu nseamn i
sfritul deprinderilor totalitare.
Vladimir Tismneanu
45
identific dou tipuri de naionalisme n spaiul central i est-
european: naionalismul civic sau forma soft a naionalismului i cel etnic, sau forma
radical a naionalismului. Naionalismul civic este axat pe ideea conform creia esena
suveranitii poporului se afl n rolul de aprtor al drepturilor individuale ale tuturor
membrilor comunitii. El pune accentul pe reflecie, n raport cu emoia i nu este xenofob,
implicnd tolerarea minoritilor. Naionalismul etnic, avnd ca variante naionalismul
conservator, populismul etnocentric, etnocentrismul nostalgic i naionalismul liturgic
prezint o serie de trsturi comune: conceperea naiunilor ntr-un sens colectivist, exaltarea
tradiiilor i instituiilor tradiionale, cultivarea mitologiilor eroice ale trecutului, nencrederea
n valorile occidentale, postularea voinei comune a poporului drept valoare naional
suprem. El poate deschide calea spre autoritarism. Naionalismul conservator asociat cu
democraia cretin i tradiia popular, exalt valorile premoderne, atac industrializarea i
capitalul financiar, exagereaz rolul trecutului, influena Bisericii, impactul nefast al culturii
occidentale i consider suveranitatea mai presus de drepturile indivizilor. Populismul
etnocentric care nu este nici de dreapta nici de stnga i apare n condiiile inexistenei unei
societi civile consolidate este ovin i are o tent autoritarist. Etnocentrismul nostalgic i
naionalismul liturgic ncearc reabilitarea micrilor de extrem dreapta interbelice susinnd
idealul unei democraii naionale sau unei etnocraii.
n viitorul previzibil, naionalismul va continua s se manifeste n spaiul est-european i
de aceea muli analiti ai problemei naionale recomand ca soluie o unitate polifonic a
Europei.

44
A. Michnik, Restauraia de catifea, Editura Polirom, Iai, 2001, pp. 160-204
45
Vladimir Tismneanu, Fantasmele salvrii. Democraie, Naionalism i Mit n Europa Post Comunist,
Polirom, Iai, 2000
Mioara NEDELCU
166

IV. Conceptul grup minoritar.
Principalele tipuri de grupuri minoritare

Minoritate este un cuvnt aplicat de specialitii n tiinele sociale grupurilor
subordonate n termeni de putere i de privilegii, n raport cu majoritatea sau grupul dominant.
n afara numrului, (care nu constituie un criteriu obligatoriu al distinciei) o minoritate se
caracterizeaz prin trsturi fizice sau culturale distincte, calitatea de membru involuntar al
grupului, enogamia, tratament inegal i contiena mai mult sau mai puin intens a
subordonrii
46
. Principalele grupuri minoritare sunt grupurile rasiale, grupurile etnice, cele
religioase, de gen i de orientare sexual. Tensiunile existente n societile contemporane
sunt atribuite mai curnd prezenei grupurilor minoritare i problemelor lor specifice, dect
deficienelor existente n rile respective. Ras, etnicitate, religie i, uneori, sex pot constitui
adevrate bariere n calea unor contacte armonioase ntre grupuri, pot duce la naterea sau
amplificarea tensiunilor i conflictelor.
Cercettorul american Richard T. Schaefer definete grupul minoritar ca un grup
subordonat, ai crui membri au ntr-o msur semnificativ mai puin control sau mai puin
putere asupra propriei lor viei, n comparaie cu membrii grupului dominant sau majoritar
47
.
Trstura principal a statusului minoritar, sublinia Norman Yetman, este poziia social
inferioar, n care interesele grupului nu sunt efectiv reprezentate n instituiile politice,
economice i sociale ale societii. Termenul dominant poate fi folosit ca sinonim pentru
majoritate iar termenul subordonat ca sinonim pentru minoritate
48
.
Minoritatea este grupul subordonat ntr-o societate n care domin majoritatea. Membrul
unui grup subordonat sau minoritar trece prin experiena limitrii oportunitilor de via
(educaie, succes profesional, realizarea fericirii personale .a.). Grupul dominant poate ignora
unele dintre caracteristicile minoritilor, selectnd numai acele trsturi apreciate ca fiind
semnificative i identificnd indivizii pe baza lor: culoarea diferit a pielii, limba, strin fa
de limba vorbit de populaia majoritar, mbrcminte distinctiv .a. Definind un grup ca
minoritate datorit trsturilor fizice, societatea contribuie la izolarea lui n raport cu grupul
dominant. Membrii grupului minoritar se cstoresc, ndeobte, n interiorul lui. n condiiile
n care exist o susinere din partea legii, practica endogamiei face ca o cstorie interrasial
s devin ilegal. n unele cazuri, indivizii aparinnd grupului minoritar subordonat pot alege

46
R. T. Schaefer, Racial and Ethnic Groups, Fourth Edition, Harper Collins Publishers, 1990, p, 3
47
Ibidem, p. 4
48
N. R. Yetman, Introduction, n Majority and Minority: The Dinamics of Race and Ethnicity in American Life,
Norman R. Yetman (ed.), Boston, Allyn and Bacon, 1991, p. 11
Naiuni i minoriti
167
calea cstoriei n interiorul su cu scopul prezervrii motenirii culturale, sau avnd credina
c exogamia nu le poate aduce dect nefericire i necazuri. Minoritarii trec de multe ori prin
experiena tratamentului inegal n raport cu grupul dominant, exprimat n forma prejudecii,
discriminrii, segregrii. Gradul n care grupurile minoritare trec prin diverse experiene
schiloditoare variaz de la un grup la altul sau, n cazul aceluiai grup, de la o perioad de
timp la alta. Membrii lor au contiena statusului subordonat, pe baza unei percepii care poate
duce la o puternic solidaritate de grup. Un individ poate face diferenierea ntre membrii
grupului su (The In-Group) i ceilali (The Out-Group).
Diferitele grupuri minoritare sunt inegale n ceea ce privete puterea, resursele,
prestigiul i valoarea prezumat. Deintorii puterii ntr-o societate stabilesc un sistem de
inegaliti prin dominarea grupurilor lipsite de putere iar acest sistem este meninut i
perpetuat tot cu ajutorul puterii. Prin intermediul structurilor sociale, majoritatea sau grupul
dominant i menine puterea prin excluderea celor subordonai de la accesul la resurse i
determinarea modului de autopercepere a grupurilor i de percepere a lor, unele pe altele.
Puterea i lipsa de putere, care leag procese microsistemice sunt considerate a fi subiecte
majore n 5 arii ale funcionrii umane: 1) individual- intrapsihic; 2) interpersonal-
interacional; 3) familial; 4) etnic-cultural; 5) societal
49
. Dintr-o perspectiv sistemic,
aplicarea echilibrului i condiiilor de feedback la sentimentul puterii i la cel al lipsei de
putere trit de indivizi i grupuri indic o conexiune ntre rspunsurile oamenilor la aceste
condiii i balana meninut n sistemele particulare din care indivizii fac parte. M. Bowen
definete procesul de proiecie societal (societal projection process) ca unul n care un grup
binefctorii percepe i trateaz alte grupuri existente n societate victimele, ca
inferioare sau incompetente. Conceptul este cu deosebire important pentru populaiile de
culoare i pentru sraci, identificai de Bowen ca principale victime
50
. Pe baza lui s-a emis
ipoteza conform creia grupurile-victim sunt meninute ntr-o poziie de relativ lips de
putere, servind ca mecanism de echilibru pentru sistemul n care exist. Ele furnizeaz
stabilitate pentru binefctorii lor, fiind receptacole pentru multe tensiuni, contradicii i
confuzii existente n sistem. Victimele trebuie s nvee s triasc cu stresul, conflictul i
contradicia, s gseasc diverse ci pentru a nvinge lipsa de putere.

1. Grupurile rasiale

Problema raselor i a rasismului continu s fie probleme viu controversate. Termenul
grup rasial este aplicat acelor minoriti (majoritare uneori) clasificate n conformitate cu
anumite diferene fizice evidente. n practic, fiecare societate stabilete ceea ce poate fi

49
E. B. Pinderhughes, Signifiance of Culture and Power in Human Behaviour Curriculum, n C. Jacobs and
D.D. Bowles, Editors, Ethnicity and Race, Critical Concepts in Social Work, National Association of Social
Workers Inc., 1988, p. 154
50
M. Bowen, Family Therapy in Clinical Practice, Jason Aronson, New York, 1978, p. 445
Mioara NEDELCU
168

considerat evident i fizic. De fapt, rasa este o categorie social care servete drept baz a
unui tratament difereniat. Diveri autori au subliniat imprecizia conceptului i multiplele
sensuri ale folosirii lui, existena unor confuzii dintre noiunea de ras i cea de cultur, dintre
ras i naiune, ras i cast etc. Noiunea ras nu poate fi acceptat dect ntr-un mod
relativ, n domeniul biologiei i al antropologiei fizice, nu i n cel al culturii, etnologiei,
sociologiei i istoriei.
Descoperirile tiinifice au demonstrat o diversitate genetic, n interiorul oricrei rase,
mai mare dect cea dintre populaii i rase diferite. Aceasta poate duce la concluzia c
populaiile sunt egale din punct de vedere biologic, cele mai importante deosebiri fiind de
ordin socio-cultural i datorndu-se istoriei, condiionrilor sociale i culturale diferite,
mediului i tradiiilor n care s-au dezvoltat diversele comuniti. Unii cercettori apreciaz c
nu exist rase pure, diferenele dintre ele fiind relative, la nivelul fiecrei rase
manifestndu-se o infinit varietate genetic individual. Se poate vorbi despre puritate rasial
numai n cazul unor comuniti i societi mici, relativ stabile i izolate. Grupurile mari nu
pot fi vzute ca rase pure, datorit unor multiple ncruciri i amestecuri, consider Michel
Leiris
51
. Cstoriile interrasiale i miscegenaia au fcut ca acest concept de ras s fie i mai
greu de definit.
Daniel Boamah-Wiafe i Harry H. L. Kitano examineaz rasa ntr-un sens social sau
profan, ntr-un sens tiinific i unul legal, administrativ. Punctul de vedere profan despre ras
reflect valorile sociale i percepiile cu privire la rase, diferenele rasiale i relaiile de ras.
Conceptul tiinific, care ar trebui s fie mai exact i mai consistent, este i el unul
contradictoriu. Oamenii de tiin consider c fiinele umane motenesc caracteristici precum
tipul de snge, pigmentarea pielii i alte caliti de la prinii lor. Dar indivizii sunt foarte
mobili i aceast mobilitate a facilitat mixarea cu fiine umane aparinnd unor diferite grupuri
etnice i rasiale. Datorit credinei c n societatea contemporan nu exist nici o ras pur,
unii specialiti n antropologie fizic tind s abandoneze conceptul de ras, nclinnd s
identifice mai curnd diferenele fizice dintre oameni, dect s foloseasc etichete vagi. n
ceea ce privete definirile legale, se apreciaz c nici ele nu sunt foarte clare, fiind
susceptibile de diverse interpretri
52
.
Sociologii Michael Omi i Howard Winant au propus conceptul racial formation,
pentru a ilustra faptul c societatea creeaz i transform continuu categoriile rasiale.
Grupurile definite n 1910 ca rase evreii, slavii, irlandezii .a. sunt vzute astzi ca etnii.
n concluzie, categoria ras este tot mai mult pus sub semnul ntrebrii, apreciindu-se
c ea este mai curnd o categorie nvat dect una nnscut, o invenie cultural a unor
semnificaii arbitrare
53
, cu valoare social, dar lipsite de relaia intrinsec cu diversitatea

51
Michel Leiris, Ras i civilizaie, n Rasismul n faa tiinei, Editura Politic, Bucureti, 1982, p. 57
52
D. Boamah-Wiafe, The Black Experience in Contemporary America, Wisdom Publications, 1990, pp. 405-407
53
A. Smedley, Race in North America: Origin and Evolution of a Worldview, Westriew Press Boulder, 1993, p.
22
Naiuni i minoriti
169
biologic. Este o categorie social imprecis, care definete comportamentul uman ntr-o
msur mai mic dect unele atribute sociale. Datori faptului c diferii indicatori variaz
foarte mult, att ntre grupuri, ct i n afara lor, Asociaia Antropologic American a emis o
rezoluie cuprinznd afirmaia conform creia diferenierea speciilor n rase definite biologic
s-a dovedit a fi lipsit de sens, netiinific.
Unii specialiti au nceput s foloseasc termenul social-ethnic groups, cu privire la
grupurile sociale subordonate care rmn cultural distincte, alii vorbesc despre o societate n
care culoarea nu mai conteaz (color blind). Diferenele rasiale trebuie nelese, dup prerea
lui Anthony Giddens, ca variaii fizice individualizate ale membrilor unei comuniti sau
societi, semnificative din punct de vedere social
54
. Aplicarea testelor de inteligen (IQ) la
populaii de diferite origini rasiale a demonstrat c nu pot fi stabilite corelaii concludente
ntre apartenena rasial i aptitudinile intelectuale, ci numai deosebiri individuale, legate de
nivelul economic, social i cultural al diferitelor grupuri.

2. Grupurile etnice

Grupurile minoritare desemnate prin etnicitatea lor se difereniaz de grupul dominant
prin originea naional sau modelele culturale distinctive. n raport cu rasa, etnicitatea este o
barier mai puin semnificativ n calea acceptrii ei de ctre societate. n precizarea
elementelor conceptului etnie, o contribuie notabil au avut Vacher de Lapouge, A.
Fouille, F. Regnault. n mediile tiinifice, termenul a fost n competiie cu alte neologisme
precum ethnos, ethnicum, ethnea. Rspndirea sa mai larg i se datoreaz lui G.
Montandon (Lethnie franaise, 1935), dar intrarea lui n limbajul curent se face abia dup cel
de-al doilea rzboi mondial. El s-a impus mai nti n regiunile francofone, n special prin
aportul lui G. Hraud (LEurope des ethnies, 1963). Dac n cursul anilor60 genera nc
suspiciuni, n anii70 era aplicat grupurilor de muncitori imigrani
55
.
n sens larg, etnia indic existena unor caracteristici culturale sau naionale; n sens
restrns, percepia existenei unor strmoi comuni, reali sau imaginari. M. Weber definea
grupul etnic ca o colectivitate bazat pe asumarea unei origini comune, reale sau
imaginare
56
, iar R. A. Schermerhorn colectivitatea dintr-o societate mai larg avnd
strmoi comuni, reali sau presupui, amintiri despre un trecut istoric comun i un accent
cultural pus pe unul sau mai multe elemente simbolice: contiguitate psihic, limb sau dialect,
religie, trsturi, patternuri de rudenie i naionalitate sau orice combinaie a acestora
57
. ntre
trsturile culturale ale membrilor unui grup etnic Norman Goodman include originea

54
A. Giddens, Sociologie, Editura All, Bucureti, 2000, p. 234
55
R. Breton, Les Ethnis, P.U.F., Paris, 1981, pp. 5-6
56
M. Weber, The Ethnic Group, n T. Parsons et al., Theories of Society, vol. 1, Free Press of Glencce, New
York, 1961, p. 305
57
R. A. Schermerhorn, Comparative Ethnic Relations, A Framework for Theory and Research, Random House,
New York, 1970, p. 12
Mioara NEDELCU
170

naional, limba, religia, practicile i preferinele culinare, un sentiment al motenirii istorice
comune
58
. Se face deosebirea ntre latura spontan a apartenenei etnicitatea
comportamentului i latura contient a acesteia etnicitatea ideologic. Abner Cohen
evideniaz dimensiunea politic a acestui fenomen iar Shlomo Deshen difereniaz
etnicitatea cultural de cea politic.
Pentru Roland Breton etnia semnific, ntr-un sens strict, un grup etno-lingvistic, iar
ntr-un sens larg, grupul de indivizi legai prin caractere comune, antropologice, lingvistice,
politico-istorice, . a., a cror asociere duce la constituirea unui sistem propriu, la o structur
esenialmente sudat printr-o cultur particular
59
. n aceast accepiune, limba nu este dect
un element caracteristic, ntre altele. Unii sociologi, n special cei englezi, se opun utilizrii
conceptului grup etnic, ca variabil descriptiv, datorit impreciziei, subiectivitii i
dificultii validrii istorice, prefernd s foloseasc conceptele ras i clas. Plecnd de
la susinerea ideii intersectrii subsocietilor etnice i a claselor sociale, Milton Gordon
(Assimilation in American Life, 1964) a conturat conceptul ethnoclass.
R. Breton deosebete mai multe elemente componente ale procesului etnogenezei sau
etnolizei, unele dintre acestea constituind puncte iniiale ale formrii grupului, altele fiind
elaborate ulterior, unele fiind de ordin material, altele de ordin spiritual. n concepia sa,
elementele specifice etniei sunt prestructura sau bazele constitutive (antropologie fizic,
demografie, limb, teritoriu), structura (economie i clase sociale, cultur i contiin) i
post-structura sau finisarea, desvrirea structurii (organizare politic i urban)
60
.
Sensul real al etnogenezei l constituie schimbul continuu al unor elemente care
formeaz, deformeaz, descompun culturile i popoarele. Multe populaii se perpetueaz ntr-
o descenden care va purta alt nume, adoptnd treptat limba, moravurile i chiar numele
populaiei devenit preponderent. n majoritatea cazurilor, vechea etnie nu se stinge, ci se
transform ntr-o alta, dar au existat i etnii care au fost exterminate (tasmanienii, n secolul al
XIX-lea). Etnocidul distrugerea cultural a unei etnii duce la genocid distrugerea ei
psihic. Dinamica demografic specific fiecrei etnii poate avea n timp importante
consecine asupra echilibrelor culturale i politice. Marginalizarea i, n consecin, eliminarea
limbilor minoritare n profitul celor naionale antreneaz problema supravieuirii etniilor.
Asimilaia lingvistic duce la ndeprtarea etniilor minore, marginale, fragmentate.
Teritoriul n care s-a constituit sau s-a fixat o etnie i la care ea s-a adaptat,
transformndu-l mai mult sau mai puin este variabil ca dimensiuni. Uneori, un anumit spaiu
este comun mai multor etnii. Deoarece, n mod normal, orice etnie dorete s aib un spaiu al
ei, numeroase micri etnice au revendicat delimitarea unui teritoriu, autonom sau nu.
Federalismul tradiional a manifestat o anumit disponibilitate n direcia recunoaterii
particularismelor etnice (Elveia sau Canada, de exemplu). Pe fundamentul relaiei dintre

58
N. Goodman, Introducere n sociologie, Editura Lider, Bucureti, 1992, p. 199
59
R. Breton, op. cit., pp. 7-8
60
Ibidem, p. 15
Naiuni i minoriti
171
noi i ei se constituie contiina de sine a etniilor i imaginea unora despre celelalte.
Suspiciunea fa de cei din exterior (outsiders), considerai strini sau inferiori din punct de
vedere moral sau mintal, combinat cu tendina evalurii culturii lor n termenii propriei
culturi duce la etnocentrism. Termenul a fost propus de sociologul american William Graham
Sumner care desemna prin acesta o anumit modalitate de apreciere i msurare a valorilor
altor culturi, a normelor i comportamentelor diferitelor grupuri sociale, prin raportare la
valorile culturii i la comportamentul grupului social din care face parte cel ce efectueaz
aceste aprecieri i msurri. Practic, scrie A. Giddens, toate culturile au fost etnocentrice, ntr-
o anumit msur
61
. i ali autori consider c populaia tinde, peste tot, s aib sentimentul
c grupul cruia i aparine, instituiile i modurile lui de via sunt superioare celor ale altor
grupuri. De aceea, termenul etnocentrism a fost folosit pentru a defini credina i atitudinea
cuiva, conform crora propriul grup este centrul celor mai importante activiti, alii plasndu-
se mai prejos de standardele lui.
62
Constituirea primelor state-naiuni a fost nsoit de
dezvoltarea naionalismului, de exaltarea naiunii ca valoare suprem. El a nsemnat
privilegierea unor mari ansambluri etno-politice, a cror unitate dar i drept de expansiune
erau pe deplin admise. Aceste naionalisme au implicat politici asimilaioniste, centralizatoare
i exclusiviste i tentative de eliminare a unor minoriti existente n interiorul granielor
naionale. n consecin, opoziia s-a constituit ntre macro-naionalismele stabilite, fondate
pe tradiia unei culturi etatice suverane i mini-naionalismele contestatare, fondate pe
contientizarea etnic. Din aceste motive, afirm R. Breton, termenul etnism este preferabil
celui mai ambiguu, mai uzat i deturnat de naionalism. De fapt, primul care l-a folosit a
fost Franois Fontan, fondatorul Partidului naionalist occitan n lucrarea sa din 1961
Ethnisme: vers un nationalisme humaniste. Guy Hraud (Quest-ce que lethnisme?)
propunea conceptul ethnism normator, fondat pe receptarea individualitii grupurilor, pe
dreptul de a dispune liber de soarta lor i pe federalism: o gndire mai practic i care, spre
deosebire de naionalism, nu s-ar mai fundamenta pe exaltarea i permanentele rivaliti dintre
naiuni, ci pe armonia, echilibrul i respectarea tuturor etniilor.
ncercnd s realizeze o clasificare a etniilor, R. Breton distinge: la ealoanele
inferioare, intra-etatice, subdiviziuni ale etniei care sunt grupurile etnice regionale, dialectale,
.a., rezultate din izolare, grupurile etnoide, cu baz socio-confesional sau rasial, mai mult
sau mai puin endogame i sub-grupurile sociale clasice (triburi, clanuri, caste); pe treptele
superioare, supra-etnice, se afl uneori grupuri de etnii vecine, prezentnd mari similitudini
culturale generale, vorbind limbi nrudite, sau de diferite familii interetnii i, deseori, ntr-
o aceiai arie geopolitic sau de civilizaie, familii de etnii; marile ansambluri de etnii
aparinnd unor familii diferite, datorit stadiului de dezvoltare i afinitilor lor culturale
diverse, dar mprtind o anumit comunitate de origine rasial continental
63
.

61
A. Giddens, op. cit., p. 407
62
D. Boamah-Wiafe, op. cit., p. 407
63
R. Breton, op. cit., pp. 71, 72
Mioara NEDELCU
172

3. Grupurile religiose

Grupurile religioase sunt grupuri care mprtesc o alt religie dect credina
dominant. Exclusivismul i intolerana au generat nu de puine ori confruntri ntre diverse
comuniti i organizaii religioase avnd preri diferite n probleme de cult, dogm, ritualuri,
organizare sau n probleme de natur politic, social, cultural.
Religia poate constitui un important factor al integrrii statale (biserica ortodox romn
avnd un aport substanial n procesul naterii i nfptuirii unitii de neam, de exemplu), dar
ea poate fi i un factor de dezintegrare politic, contribuind la trezirea naionalitilor.
Cercettorii africani observau c primele micri politice care au avut ca obiectiv meninerea
independenei au fost puternic influenate de cretinismul practicat n colile misionare. n alte
cazuri, cum a fost cel al Iugoslaviei, religia a constituit o surs suplimentar de conflict,
amplificnd dimensiunile unor confruntri interetnice i accelernd procesul dezintegrrii
politice al unui stat n care au trit i s-au dezvoltat ortodoci, romano-catolici i musulmani.
Ideologiile naionalismului srb au reactivat mitul btliei de la Kosovo, din 1389, care a fost
folosit ca tem de incitare la rzboi pentru recucerirea acestei provincii i refacerea
puritii sale. Aceasta ar fi implicat evacuarea a peste 90% din totalul populaiei, de origine
albanez i, n cea mai mare parte, de religie musulamn. Procesul de eradicare a prezenei
albanezilor a fost vzut ca o soluie la nmulirea lor nfricotoare, ca operaii de nlturare
a metastazei din corpul sntos al poporului
64
.
n 1925, Ali Abd Razik a dezvoltat o teorie a separaiei puterii de stat n raport cu
religia, ncercnd s demonstreze c puterea profetului nu este legat de misiunea lui divin.
Situai pe o poziie tradiionalist, iiii au cerut ntoarcerea la puritatea specific secolelor
VII-X, considernd c religia trebuie s aib un rol mai mare n procesele de renatere sau de
constituire a naiunii; sunniii au reclamat renovarea tradiiei i separarea statului de
instituiile religioase. n numele lui Allah, violena, asasinatul politic, actele de terorism au
devenit practici curente ale unor secte islamice. Diversitatea poziionrilor fa de problemele
social-politice s-a tradus n diverse forme de regimuri regaliste sau republicane, democrate
sau teocrate, n revoluii i contrarevoluii. Unii conductori s-au declarat ostili comunismului,
alii au susinut c mohamedanismul i socialismul sunt deplin compatibile.
n anumite societi, unele religii manifest tendina de a juca un rol dominant,
plasndu-se pe celelalte (implicit i practicanii lor) ntr-o situaie de inferioritate sau de
subordonare. n S.U.A., spre exmplu, o astfel de tendin a fost caracteristic bisericii
protestante .
n Romnia, 86,6% din totalul populaiei este de religie ortodox. Statul romn
recunoate urmtoarele religii: Biserica Ortodox Romn, Vicariatul Ortodox Srb,

64
M. Kullashi, La Kosovo, otage du pouvoir serbe, n Esprit, Des politiques de la haine, Paris, Mai 1999, pp.
23-36
Naiuni i minoriti
173
Vicariatul Ortodox Ucrainian, Biserica Romano-Catolic, Biserica Greco-Catolic, Cultele
protestante (Biserica Reformat, Calvin, Biserica Evanghelic, Biserica Evanghelic
Lutheran, Biserica Unitarian), Biserica Armean, Cultul Cretin de Rit Vechi Biserica
Lipovean, Cultele neoprotestante evanghelice (Biserica Cretin Baptist, Biserica Cretin
Adventist de Ziua a aptea, Cultul Penticostal, Cultul Cretin dup Evanghelie, Biserica
evanghelic Romn), Cultul Islamic, Cultul Mozaic, Organizaia Martorii lui Iehova. Unele
asociaii sau organizaii precum Asociaia Comunitilor Bahai din Romnia, Asociaia
religioas Nazariteana, Asociaia Liahona (mormonii) .a. i desfoar activitatea
religioas fr a exista o recunoatere a cultului respectiv din partea statului.
Articolul 29 al Constituiei Romniei, revizuit n anul 2003 nscrie libertatea gndirii i
a opiniilor, precum i libertatea credinelor religioase, care nu pot fi ngrdite sub nici o
form. Cultele religioase se pot organiza n condiiile legii, potrivit propriilor statute, fiind
autonome fa de stat, dar beneficiind de sprijinul acestuia. Alineatul 4 al acestui articol
interzice orice forme, mijloace, acte sau aciuni de nvrjbire religioas. ns, nu puine au fost
animozitile i disputele dintre reprezentanii bisericii ortodoxe i cei ai bisericii catolice
(antrennd uneori i credincioii), generate de diverse probleme, n primul rnd de cele
referitoare la patrimoniul disponibil.

4. Grupurile de gen

Existena unor caracteristici fizice i culturale distincte de cele ale brbailor (care
compun grupul dominant), calitatea de membru involuntar n clasificarea sexual,
contientizarea tot mai pronunat a statutului subordonat i dezvoltarea unei solidariti de
grup, experiena tratamentului inegal sunt elemente care justific includerea femeilor n
categoria grupurilor minoritare, subordonate.
Plecnd de la ideea c genul este o experien social construit, mai curnd dect un
imperativ biologic, specialitii au operat distincia ntre sex cu referire la identitatea
biologic a cuiva, ca brbat sau femeie i gen identitate nvat dar, ca i rasa, deplin
inteligibil numai la nivel individual
65
. Cea mai mare parte a lor a ajuns la concluzia c genul
(sexul) este o invenie uman care s-a schimbat i se va schimba i n viitor dar, fr o
intervenie deliberat nu se va ajunge la o mai mare egalitate ntre brbai i femei. Astfel, n
pofida producerii unor mari transformri politice i economice, n toate rile lumii femeile
continu s fie victime ale abuzului i discriminrii i s reprezinte 2/3 din analfabeii
existeni pe glob. Chiar i acolo unde femeile au fcut pai importani n profesie i n politic,
progresele lor sunt inegale n raport cu cele ale brbailor. Genul modeleaz activitile,
rolurile i recompensele de la nivelul macro al economiei societale, prin intermediul

65
M. L. Andersen, P. Hill Collins, Race, Class and Gender, An Anthology, 2
nd
ed., Belmont, CA, Wadswort,
1995, p. 327
Mioara NEDELCU
174

instituiilor sociale, pn la nivelul relaiilor interpersonale i este suport al diferenelor i
dominaiei
66
.
Brbaii i femeile se difereniaz biologic i aceste diferene au condus la sexism,
exprimat n religie, mituri, legi, filosofie, politic, instituii, care se refer la aranjamentele
sociale, politici, limbaje i practici impuse de ctre brbai i prin care se exprim credina
sistematic, adesea instituionalizat, c femeile sunt inferioare i brbaii superiori
67
.
Identitatea de gen, rezultat al unui proces complex de interaciune ntre sine i ceilali
este interiorizarea psihologic a trsturilor feminine sau masculine
68
. Consecinele sociale ale
identitii de gen se reflect n rolurile de gen (sex roluri), care se refer la ateptrile privind
comportamentul adecvat, atitudinile i activitile brbailor i ale femeilor. n timp ce
fermitatea sau duritatea este considerat ca tradiional masculin, delicateea, tandreea sunt
caliti atribuite cu deosebire femeilor. Identitatea de gen, implementat prin rolurile de gen
poate ntri structura unei societi care difereniaz net poziiile brbailor de cele ale
femeilor. De la o societate la alta, rolurile de gen variaz datorit modificrii condiiilor
economice, sociale, politice i culturale, putnd fi observate diverse grade ale dominaiei
masculine, de la una total la una minimal. Diferenele apar n patternurile socializrii, prin
intermediul crora oamenii sunt etichetai n virtutea sexului lor. Unele activiti i
comportamente sunt asociate cu brbaii, altele cu femeile.
n literatura de specialitate anglo-saxon pot fi ntlnii termenii gendered, cu sensul
distingerii i evalurii difereniate a brbailor i femeilor i gender institutions, nsemnnd
prezena genului n procese, practici, imagini, ideologii i distribuia puterii n diferite
sectoare ale vieii sociale
69
. Gender polarization se refer att la faptul c brbaii i
femeile din societate sunt considerai fundamnetal diferii i plasai n dou categorii reciproc
exclusive, ct i la faptul c aceste diferene constituie un principiu central de organizare a
societii. Inegalitile sociale create de polarizarea de gen sunt n detrimentul ntregii
societi, prin aceasta negndu-se att brbailor ct i femeilor deplina folosire a tuturor
posibilitilor, sociale i umane. Gender stratification, concept cu o mai larg utilizare din
anii70 desemneaz orice proces de ierarhizare i evaluare a feminitii i masculinitii care
ilustreaz, n ultim instan, inegalitatea femeii din punctul de vedere al puterii, resurselor,
prestaiei i valorii prezumate.
Michael Kimmel afirma c masculinitatea i feminitatea sunt social construite,
schimbndu-se de la o cultur la alta, n interiorul aceleiai culturi, n timp, n cursul vieii
brbailor i femeilor, ntre i printre diferite grupuri de brbai i femei, n funcie de clas,

66
J. Acker, Gendered Institutions. From Sex Roles to Gendered Institutions, n Contemporary Sociology, 21
(sept.), 1992, p. 565
67
O. Dragomir, M. Miroiu, (editoare), Lexicon feminist, Polirom, 2002, p. 317
68
Ibidem, p. 192
69
J. Acher, op. cit.
Naiuni i minoriti
175
ras, etnicitate, sexualitate
70
. n toate societile poate fi sesizat prezena unor forme de
patriarhat, la nivelul familiei, cstoriei, diviziunii muncii.
Ca i rasa, genul este un construct social, diferenele de gen fiind un mijloc de a
organiza lumea social. Rolul de brbat sau cel de femeie afecteaz fiecare lucru pe care l
face o persoan fiind, n opinia specialitilor, cel mai complex rol pe care aceasta trebuie s-l
nvee.

5. Grupurile de orientare sexual

n toate societile, cea mai mare parte a oamenilor sunt heterosexuali, dar n cadrul lor
exist i gusturi i nclinaii sexuale minoritare, etichetate n diverse timpuri ca imorale sau/i
ilegale. Considerai de multe ori de ctre majoritate ca diferii i deviani, homosexualii
constituie un alt tip de grup minoritar. Termenul homosexualitate pare s nu fi existat
nainte de secolul al XVIII-lea, el ncepnd s fie folosit n jurul anului 1860, pentru a indica
o categorie de oameni afectat de o anumit deviaie de comportament.
Cercettorii subliniaz necesitatea distinciei ntre preferinele sexuale i orientarea
sexual. Preferinele sexuale implic un sens al alegerii referitoare la sexul persoanei fa de
care se simte cineva atras; orientarea sexual definete un aspect profund i semnificativ al
personalitii fiecrui individ i descrie un complex de factori care determin obiectul
dorinelor sexuale i emoionale individuale. Persoanele gay i lesbienele tind s-i defineasc
homosexualitatea n termeni de orientare sexual
71
. n opinia unor autori, homosexualitatea nu
este inerent deviant, ci este definit i etichetat ca deviant. Statusul minoritar al
homosexualilor se bazeaz mai mult pe deviana de la normele sociale, dect pe anumite
caracteristici atribuite lor. Ca grup minoritar, homosexualii sunt relativ lipsii de putere i
constituie obiectul unor prejudeci negative i al unor aciuni discriminatorii. Ei s-au
confruntat cu opresiunea ideologic, derivnd n special din credinele tradiionale
homofobice, cu opresiunea legal, derivnd din legi, deciziile tribunalelor i comportamentul
agenilor de control social i cu una ocupaional, cnd locurile de munc, promovarea i
venitul lor au fost limitate sau negate.
Tipurile de comportament sexual acceptat variaz de la o cultur la alta. Unele societi
(ca Grecia antic) au tolerat sau chiar au ncurajat homosexualitatea, altele au blamat-o i au
condamnat-o. Concepii mai liberale apar n anii60, dar continu s coexiste cu unele mai
tradiionale,dovedind c mpotrivirea fa de homosexuali persist n atitudinile emoionale
ale multor oameni. La sfritul anului 1997, prevederi similare articolului 200 din Romnia
existau n 90 de ri, pe ntreg teritoriul lor sau numai n unele pri, ntr-o formulare divers:

70
M. Kimmel, Reading Men, Masculinity and Publishing, n Contemporary Sociology, N
o
21 (March), 1992,
p. 166
71
D. S. Eitzen. M. Baca Zinn, Social Problems, Seventh Edition, Allyn and Bacon, A.ViacomCompany, 1997,
p.252
Mioara NEDELCU
176

unele reglementau acte sexuale specifice, indiferent de parteneri, altele evideniau relaiile
homosexuale.
Problema originii sociale sau genetice a homosexualitii a dat natere unei bogate
literaturi. Componenta biologic nu este negat, dar tot mai muli specialiti afirm c sunt
nc multe lucruri de explicat, fiind posibil ca interaciunea unor multiplii factori genetici cu
multiplii factori de mediu s conduc, finalmente, spre homosexualism. Dificultatea
cunoaterii numrului real al homosexualilor (muli dintre ei nedeclarndu-i adevrata
orientare sexual, din dorina de a oferi aparenele unui comportament heterosexual) a dat
natere urmtoarei ntrebri: homosexualitatea trebuie definit strict n termeni de
comportament sau soluia problemei este autodefinirea? Att studiile de pionierat conduse n
1948 de Alfred Kinsey ct i cele mai recente, ale echipei lui Michael T. Robert au ajuns la
concluzia c este imposibil s se afle numrul exact al homosexualilor. Proporia lor probabil
n S.U.A. se situeaz n jurul unui procent de 10% din populaie. n 2002, n Marea Britanie,
0,2% din totalul menajelor erau identificate ca fiind homosexuale. n acelai an, numai 200 de
persoane din Romnia se declaraser deschis gay sau lesbiene.
Ideologia religioas a manifestat tendina de a vedea n homosexualitate un pcat iar
teoria psihiatric de pn n 1973 a considerat-o o boal mintal, ce poate fi tratat cu ajutorul
unor tehnici (care ns nu i-au dovedit eficacitatea). Conform punctului de vedere exprimat
oficial de Asociaia American de Psihiatrie un astfel de comportament trebuie vzut ca
manifestare a unei preferine.
Problemele persoanelor ce compun acest grup minoritar nu deriv direct din situaia de
gays sau lesbiene, ci din modul n care societatea privete homosexualitatea. Tratamentul
incorect care li se aplic este n bun parte i un rezultat al insuficientei cunoateri a
particularitilor lor, a stilului de via homosexual.
ntr-un numr tot mai mare, societile contemporane accept faptul c o parte a
membrilor lor are un comportament sexual diferit de cel al majoritii. Danemarca a fost
primul stat al lumii care a permis cstoriile homosexuale, apoi Norvegia: legea norvegian
nu menioneaz sexualitatea n procedurile oficiale ale cstoriei. n 1994, parlamentul suedez
a votat Legea nregistrrii Partenerilor, care d homosexualilor aceleai drepturi i obligaii ca
cele ale cuplurilor heterosexuale. Cstoriile homosexuale sunt admise n Belgia i Olanda. n
anul 2003 n Canada se adopt o lege de anulare a interzicerii cstoriilor homosexuale.
n Hawaii, cstoriile homosexuale se obin legal, n urma unui proces judecat la
tribunal. Bulgaria a abrogat legislaia homosexual n 1968 iar Rusia n 1993. Legislaia care
ncrimina distinct relaiile dintre persoanele de acelai sex a fost abrogat n statele membre
ale Consiliului European, inclusiv n cele care au o majoritate a populaiei de origine
ortodox. n anul 2002, n urma unui referendum cu privire la drepturile homosexualilor,
cetenii cantonului elveian Zrich s-au pronunat n favoarea cstoriei persoanelor de
acelai sex, partenerii soi urmnd s aib aceleai drepturi cu cele ale cuplurilor
heterosexuale, sub condiia de a fi locuit n canton cu cel puin 6 luni naintea cstoriei i de
Naiuni i minoriti
177
a poseda un cmin. n 2003, Curtea Suprem din S.U.A. decide s nu mai ncrimineze relaiile
homosexuale. Legalitatea calitii de prini a homosexualilor variaz n S.U.A. de la un stat
la altul, iar interpretarea legii, de la un judector la altul. n 1994, Curtea Suprem din
Massachusetts a hotrt c nimic din legea statului nu interzice adopia de ctre un cuplu gays
i lesbiene. n alte state, adopia a fost declarat ilegal. Numai 8 state ale S.U.A. permit unei
lesbiene adoptarea copilului partenerei, devenind astfel cel de-al doilea printe. La 4
noiembrie 2004, alegtorii din 11 state americane s-au pronunat prin referendum mpotriva
cstoriilor dintre persoane de acelai sex, aprobnd un amendament constituional care
definete cstoria drept o uniune ntre un brbat i o femeie. Iniiativa amendamentului,
aprobat n 10 state cu pn la 75% din totalul votanilor a aparinut unor militani religioi,
revoltai de decizia din 2003 a Curii Supreme din Massachusetts de recunoatere a
cstoriilor ntre persoane de acelai sex. Marea Britanie a fost a cincea ar din Europa care a
autorizat adopia cuplurilor de homosexuali, dup Olanda, Danemarca, Islanda i Suedia i, n
acelai an (2002), Africa de Sud a fost prima ar a continentului african care a luat o decizie
asemntoare. La 5 noiembrie 2002, Curtea de Apel a Marii Britanii a luat decizia de a
permite homosexualilor supravieuitori s pstreze avantajele imobiliare n cazul decesului
partenerului de cuplu. Biserica australian accept preoi homosexuali.
Mioara NEDELCU
178

V. Consecinele statusului grupului subordonat.
Prejudecata i discriminarea

Relaiile grup dominant grup subordonat se instituie n patru situaii principale:
migraia voluntar, migraia involuntar, anexarea i colonianismul.

a) Migraia voluntar

n epoca modern i n cea contemporan s-au produs mari migraii naionale,
internaionale i transcontinentale. Fenomenul migraiilor a atins dimensiuni impresionante n
secolul al XX-lea i la nceputul secolului al XXI-lea. Emigraia (emigranilor) indic
prsirea unei ri n vederea stabilirii ntr-o alt ar iar imigraia (imigranilor), venirea ntr-
o nou ar. Persoanele care migreaz ntr-o alt ar pot ajunge n situaia de minoritate n
cadrul ei. n toate tipurile de micri opereaz dou seturi de fore: push factors (factorii de
stimulare, de mpingere) i pull factors (factorii de atragere). ntre factorii de ncurajare a
prsirii rii de origine se numr persecuiile religioase i factorii economici; n categoria
factorilor de atragere dorina unui trai mai bun, existena unor rude sau prieteni care au
emigrat deja, promisiunea unui loc de munc . a.
n primele dou decenii de dup cel de-al doilea rzboi mondial, fenomenele
imigraioniste n interiorul continentului european i din Europa spre America de Nord s-au
accelerat. Imigranii din Turcia, Grecia, sudul Spaniei i al Italiei, Africa de Nord s-au
ndreptat spre R.F.G., Belgia, Elveia,
Suedia, ri care duceau lips de mn de
lucru. Alte ri precum Frana, Olanda,
marea britanie au cunoscut un aflux al
imigranilor provenind din fostele colonii.
Frana i Germania au ncercat s
controleze migraia prin intermediul unor
politici restrictive.
Un nou val migrator este provocat de
transformrile din Europa Central i de
Est dup 1989 i de iniiere a unor msuri
care au facilitat imigraia. Peste un milion
de persoane din Europa de Est i U.R.S.S.
Naiuni i minoriti
179
i-au prsit ara de origine ndreptndu-se ndeosebi spre Germania i ntr-un procent mai
mic spre Frana, Austria, Elveia i Suedia. n 1990 instalarea strinilor era un fenomen destul
de nou n Spania, Portugalia, Grecia, dar evenimentele din Iugoslavia i Albania au schimbat
situaia.
n mare parte, migranii sunt sau devin lucrtori, ajungnd s presteze, n general,
activiti mai puin calificate i s fie percepui uneori ca o concuren pentru lucrtorii din
ara-gazd. Pe de o parte, migraiile transnaionale antreneaz dezvoltarea intoleranei, a
tensiunilor etnice, lingvistice, religioase. n condiiile n care imigrantul este vzut ca fiind
altfel, diferit, strin, pot apare manifestri de xenofobie, rasism, etnicism, fundamentalism.
Pe de alt parte ns, imigraia antreneaz i un proces de transculturalizare, un schimb
de valori i de instituii, de forme de sociabilitate i de idei, de limbi i religii, determinnd
multiplicarea formelor i practicilor culturale, istoriilor i tradiiilor, alteritilor i
diversitilor
72
.
De la sfritul rzboiului i pn la sfritul anilor60, imigraia era vzut ca un factor
de reglare conjunctural a pieei muncii. Modelul migratoriu care a predominat n Elveia i
R.F.G. a fost acela al migraiilor turnate, presupunnd ntoarcerea n ar a strinilor, dup
scurte perioade de munc. Alturndu-se eforturilor europene i mondiale de control al
presiunii migratorii exercitate asupra sa de persoane venite din Iugoslavia, Turcia, Africa,
Asia etc., Elveia a conceput modelul celor 3 cercuri: a) cercul interior (libera circulaie) al
persoanelor din U.E. i AELE, care beneficiaz de abolirea progresiv a unor limitri ale
politicii fa de strini pe piaa muncii; b) cercul median, al persoanelor calificate, venite din
S.U.A., Canada sau chiar din ri ale Europei Centrale i de Est, care beneficiaz de
simplificri de ordin administrativ, facilitri privind perfecionarea profesional sau
integrarea, n cazul celor interesai; c) cercul exterior, al specialitilor foarte calificai.
Conform prevederilor statului elveian, rile privilegiate la imigrare trebuie s corespund
unor criterii precise: s recunoasc i s respecte efectiv drepturile omului; s aparin unei
aceleiai culturi, marcat de valorile europene; s aib condiii de via similare; s aib
raporturi comerciale i economice de lung durat cu statul elveian; s aib bune relaii
tradiionale n materie de recrutare a forei de munc.
Creterea fluxurilor migratorii dup 1989 a antrenat amplificarea unor manifestri de
intoleran i rasism. Au aprut sau i-au intensificat activitatea o serie de partide sau
organizaii de dreapta, susinute de o parte a populaiei din rile respective: Liga Lombard,
cu o puternic susinere a electoratului din Nordul Italiei, Partidul Libertii din Austria,
Frontul Naional din Frana, partidul de dreapta populist Lista Pym Fortuyn .a. Unul din
punctele programatice ale LPF din Olanda, ar n care o persoan din 10 provine din afara ei
a fost lupta mpotriva imigraiei, implicnd nchiderea granielor, stoparea rentregirii

72
O. Ianni, Il migrante comme attore sociale, n Affari Sociali Internazionali, Franco Angeli s.r.l., Milano,
trimestriale anno, XXIX, N
o
3, 2001, pp. 147-148
Mioara NEDELCU
180

familiilor i a acordrii dreptului de azil. n programul cu care s-a prezentat n alegerile din
2002, J.-M. Le Pen a nscris obiectivul stoprii i, ulterior, inversrii fluxului de imigrani.

b) Migraia involuntar

Migraia involuntar presupune micarea forat a populaiei ntr-o alt societate, n care
ea va avea statutul unui grup subordonat.

c) Anexarea

n timpul rzboaielor sau ca un rezultat al acestora, naiunile ncorporeaz sau anexeaz
teritorii n care populaia indigen, dominant n vechea societate poate ajunge n situaia de
grup minoritar. Dup anexare, puterea dominant suprim de regul limba i cultura
minoritii iar minoritatea ncearc s-i pstreze identitatea cultural. Colonialismul (cea mai
frecvent cale de instituire a dominaiei unui popor asupra altuia) a avut drept consecin
subordonarea politic, economic, social, psihologic, pe o lung perioad de timp. Chiar
dac n anii80 colonialismul a nceput s fie un fenomen al trecutului, pentru multe din
fostele colonii, tranziia ctre o conducere realizat cu fore proprii constituie un proces
complex i de durat, datorit dependenei economice, tehnice, manageriale fa de naiunile
dezvoltate care le menin ntr-o poziie subordonat prin neocolonialism.
Consecinele statusului subordonat sunt exterminarea, expulzarea, secesiunea,
segregarea, fuziunea sau asimilarea. Exterminarea eliminarea unui grup este un mod
extrem de comportament fa de acesta. Aprut dup cel de-al doilea rzboi mondial pentru a
indica distrugerea fizic a unei populaii prin exterminare, dezrdcinare, dispersie, termenul
genocid este curent utilizat cu referire la Holocaust, n care au pierit 6 milioane de evrei
europeni, 200.000 de igani i alte minoriti etnice. ns el poate fi aplicat i politicii
americanilor fa de indieni n secolul al XIX-lea, aciunilor guvernului turc de exterminare a
majoritii armenilor din 1915, ale ostailor din Croaia mpotriva srbilor, ntre 1914-1944
sau celor ordonate de Stalin, de deportare a ttarilor, kalmucilor, balkarilor, cecenilor,
inguilor i a altor populaii. Genocidul de frontier, rezultat al cuceririlor teritoriale sau al
modificrii granielor este o alt form de genocid, menionat de John Mc. Garry i Brendan
OLeary
73
.
Grupul dominant poate expulza o minoritate, fornd-o s-i prseasc ara sau numai
unele zone ale ei (cazul indienilor americani, de exemplu). Atunci cnd un grup se separ
pentru a forma o nou naiune sau se mut n spaiul uneia deja constituite, unde devine
dominant, el nceteaz de a mai fi o minoritate. Dac secesiunea este rezultatul unor nelegeri
bilaterale, prile implicate ajungnd la un consens privind nfptuirea ei, aceast metod

73
J. Mc Garry, B. OLeary (eds.) The Politics of Ethnic Conflict Regulation. Case Studies of Protracted Ethnic
Conflicts, Routledge, London New York, 1993
Naiuni i minoriti
181
poate fi calea cea mai bun de rezolvare a unor conflicte comunitare prelungite
74
. Segregarea
(dei rareori complet) nseamn separarea fizic a dou grupuri de populaie n ceea ce
privete locul de munc, rezidena, funciile sociale. Pierre L. Van den Berghe (Race and
Ethnicity: Essays in Comparative Sociology, 1970) identifica 3 niveluri ale segregrii n
perioada apartheid-ului n Africa de Sud: macrosegregarea (segregarea unor populaii n
teritorii separate - rezervaii), mezzosegregarea (segregarea albilor de nonalbi n cartierele de
locuit) i microsegregarea (segregarea locurilor publice). n anumite cazuri, membrii grupului
minoritar s-au separat voluntar de majoritatea dominant de teama unor represalii sau din alte
raiuni. i n marile orae europene exist segregare, ca urmare a concentrrii unor populaii
srace, constituite adesea din imigrani i caracterizate printr-o rat nalt a omajului,
insuccesului colar, delincvenei .a., n zonele urbane periferice. n Frana, de exemplu, s-a
vorbit despre necesitatea conceperii i aplicrii unor politici anti-getto.
Fuziunea descrie rezultatul combinrii grupului majoritar cu cel minoritar i constituirea
unui nou grup, cultural distinct fa de cele iniiale. Dei ea nu reclam n mod obligatoriu
cstoriile mixte, este foarte asemntoare procesului amalgamrii al combinrii prin
intermariaj a grupurilor dominant i subordonat, avnd ca rezultat un nou grup. Termenul
melting-pot uman (creuzet), larg rspndit n prima parte a secolului al XX-lea i indicnd
naterea unei noi identiti culturale prin integrarea voluntar a fiecrui individ sau grup n
colectivitatea naional a alimentat credina n misiunea Americii de a distruge diviziunile
artificiale din interiorul societii i de a crea o singur umanitate. Unii autori ns au
evideniat redusa bunvoin a grupului dominant n ceea ce privete primirea n acest
mixing bowl a nativilor americani, hispanicilor, evreilor, asiaticilor sau romano-catolicilor
irlandezi. Procesul prin care un individ sau grup i abandoneaz tradiia cultural pentru a
deveni parte a unei culturi diferite a fost numit asimilare. Specialiti ca H. M. Bash, W. M.
Newman, Ch. Hirschman .a. au subliniat c asimilarea comport att un efort activ al
individului aparinnd grupului minoritar n direcia pierderii tuturor credinelor sale i actelor
distinctive, ct i acceptarea lui complet de ctre majoritatea dominant. Potrivit teoriei
asimilaionismului, modernizarea, industrializarea, educaia primit n colile publice duc la
eliminarea diferenelor etnice, diversele grupuri ajungnd s mpart o cultur comun i s
aib un acces egal la oportuniti. n 1950, Robert Park (Race and Culture) formula conceptul
ciclu al relaiilor rasiale (race relation cycle), implicnd contactul intergrupuri iar apoi
competiia, adaptarea i asimilarea. ntr-un studiu publicat n 1975
75
, Milton Gordon ncerca
s schieze o teorie general a relaiilor grupurilor rasiale i etnice, evideniind factorii
psihologici i societali cauzatori ai proceselor asimilrii. Pentru teoria lui cauzal, n
dezvoltarea variabilei dependente (rezultat), el sugereaz un construct cu 4 subvariabile: tipul
de asimilare (cultural versus structural); gradul asimilrii totale (scorurile pentru subtipuri);
gradul de conflict (conflictele intergrupuri i conflictul majoritate-minoritate); gradul de acces

74
L. Salat, Multiculturalismul liberal, Polirom, 2001, p. 56
75
M. Gordon, Toward a General Theory of Racial and Ethnic Group Relations, n N. Glazer and D. P.
Moyniham (eds.), Etnicity, Theory and Experience, Cambridge, Mass., Howard University Press, 1975
Mioara NEDELCU
182

la recompensele societale (o variabil egalitate). n concepia sa, operaionalizarea acestui
concept putea duce la evaluarea poziiilor etnice n societate, identificndu-se o asimilare
nalt, medie sau sczut, ntr-un construct care include informaia cu privire la o serie de
variabile precum factorii structurali i culturali, conflict i putere. Gordon clasific variabilele
independente relevante n categorii precum dezvoltarea biosocial, procesul interaciunii i
categoriile sociale. Ali autori ns apreciaz c operaionalizarea ecuaiei propus de Gordon
pentru detectarea asimilrii ar fi mult prea dificil
76
.
Perspectiva asimilaionist are tendina, conform unor opinii, de a devaloriza culturile
strine i a o tezauriza numai pe cea dominant. n S.U.A., soluia asimilaionist a
conflictului alb-negru a fost vzut de multe ori ca dezvoltare a consensului n jurul valorilor
albe americane. Substana termenilor core-society sau core culture, aplicai culturii
dominante, n care membrii grupului minoritar se strduiesc s fie asimilai este constituit
din albi, protestani i valorile clasei de mijloc
77
.
Dac n anii30 ai secolului al XIX-lea Alexis de Tocqueville i numea pe americani
anglo-americani, n 1965, Milton Gordon descria asimilarea ca anglo-conformitate.
Uneori, termenul aculturaie (adaptarea unui individ sau grup la noul mediu socio-
cultural, internalizarea normelor i valorilor noii culturi) servete la disimularea aciunilor de
asimilare. Cercetrile avnd ca obiectiv studierea atitudinilor de aculturaie, modificrile
comportamentale i stresul de aculturaie au evideniat existena a numeroase diferene n
privina modului de adaptare a diverilor indivizi i grupuri. Uneori asimilarea este
generatoare de marginalitate, fie ca rezultat al naterii, fie ca rezultat al procesului de
asimilare. Asimilarea poate fi afectat de atitudinea grupurilor dominant i subordonat precum
i de natura grupului minoritar. S-a constatat c ea este mult mai lent n condiiile
nereceptivitii majoritii sau a refuzului respingerii propriei culturi i comportamentelor
specifice de ctre minoritate, n favoarea celor ale societii dominante.
ntre principalii factori care ncurajeaz sau descurajeaz asimilarea, Richard Schaefer
menioneaz:
a) similaritatea fizic i cultural a celor dou grupuri, majoritar i minoritar;
b) dorina minoritii de a se asimila i bunvoina majoritii de a permite asimilarea;
c) natura concentrat sau dispersat a aezrii minoritii;
d) sosirea mai mult sau mai puin recent i proximitatea patriei
78
.
n condiiile n care se manifest o presiune asimilaionist i ea este una de durat, se
poate ajunge la manifestri explozive i violente de afirmare a separatismului, aa cum s-a
ntmplat n Uganda, Burma, Sudan i Irak
79
. O alt soluie propus n societile
contemporane a fost aceea a integrrii.

76
S. Jenkins, Ethnicity: Theory Base and Practice Link, n C. Jacobs, D. D. Bowles, eds., Ethnicity and Race,
Critical Concepts in Social Work, National Association of Social Workers, 1998, p. 146
77
R. T. Schaefer, op. cit., p. 43
78
Ibidem, pp. 45, 46
79
L. Salat, op. cit., p. 61
Naiuni i minoriti
183
Pluralismul, care pleac de la recunoaterea dreptului la diferen presupune respectul
reciproc al diferitelor grupuri ce coexist n interiorul unei societi pentru cultura fiecruia, n
absena ostilitii sau a prejudecilor. Afirmarea de sine nu implic njosirea celuilalt;
minoritarul nu mai este vzut ca un deviant care trebuie pedepsit, nici ca un bolnav care
trebuie vindecat i nici ca un anormal care trebuie ajutat
80
. El este cellalt, caracterizat
printr-un ansamblu de trsturi fizice sau habitudini culturale, generatoare a unei sensibiliti,
a unor gusturi i aspiraii proprii.
Ideea conform creia diversitatea societilor europene nu i are rdcinile n istorie, ci
este un efect al migraiilor europene din anii70-80 a ridicat problema identitii individuale
i colective, a relaiilor dintre oameni, a capacitii lor de a se respecta reciproc i de a-i
respecta libertatea. Franois Audiger (La dimension europenne en gographie) remarca
faptul c multiplicarea schimburilor, circulaia intens a persoanelor i ideilor pune n discuie
concepiile tradiionale despre identitatea individual i colectiv, care nu pot fi definite ntr-
un mod rigid i totalizant, n raporturi de opoziie i de excludere fa de alte grupuri i ali
indivizi. Ideea de interculturalitate s-a dezvoltat n Europa n condiiile n care Consiliul
Europei i C.E.E. au contientizat efectele creterii demografice a populaiei strine asupra
caracterului plurietnic i pluricultural al societilor continentului. Astfel nct, formula
claselor experimentale lansat n 1972 a stat la baza programului alctuit n anii80 cu privire
la educaia intercultural i reflectat n Rezoluia Conferinei Permanente a Minitrilor
Europeni ai Educaiei de la Dublin (mai 1983), Recomandrile (83) 13 Comitetului de
Minitri referitoare la sensibilizarea fa de ideea unei Europe unite n colile secundare i
rolul lor n pregtirea tinerilor pentru via, Recomandarea R (84) 18 asupra formrii cadrelor
didactice pentru o educaie intercultural, n contextul deplasrilor de populaii .a.
Principalele realiti caracteristice pluralitii organismului social evideniate de specialiti
sunt: pluralitatea aporturilor altor culturi i civilizaii; explozia i mondializarea culturii,
marcat de noile mijloace de informare i comunicare; pluralitatea lingvistic i etnocultural,
rezultat al modului de constituire a statelor-naiuni n Europa; prezena romilor i nomazilor,
cu specificitatea lor cultural n mai multe ri europene; pluralismul regional (istoric,
cultural, geografic, economic); pluralitatea cultural, conferit de amestecul de populaii;
pluralitatea contribuiilor aduse de alte culturi i civilizaii la mbogirea patrimoniilor
culturale ale diferitelor ri europene n ceea ce privete limba, economia, istoria, tiinele,
filosofia, literatura, muzica; diversitatea cultural a societilor europene, marcate de istoria
emigraiilor transoceanice, de la sfritul secolului al XIX-lea i din prima jumtate a
secolului al XX-lea. n acest context, noiunii societate global i este preferat cea de
societate nodal, n care indivizii fac parte din reele multiple care se ntretaie ntr-o
multitudine de combinaii posibile
81
.

80
R. Breton, op. cit.
81
Societi pluriculturale i interculturalism, pp. 24, 28
Mioara NEDELCU
184

n cadrul unei societi, diferite grupuri minoritare au de suferit ca urmare a plasrii
arbitrare n ierarhia social, confruntndu-se cu prejudecata i discriminarea. Ierarhizarea
averii, prestigiului, puterii indic un aranjament structurat al grupurilor de populaie, care
poate contribui la perpetuarea inegalitii puterii i a recompenselor, influennd tratamentul
indivizilor sau al grupurilor.
Prejudecata, care se refer la sentimente obiective, este o atitudine ce nu coincide n
mod necesar cu discriminarea comportament deschis sau tratament inegal implicnd de
regul aciuni negative (dei este posibil i o discriminare pozitiv, n favoarea unui grup).
Dobndite adesea n copilrie, prejudecile se pot dezvolta la orice vrst, ca urmare a unui
ru tratament al persoanelor din partea altora sau ca rezultat al competiiei intergrupuri.
Opiniile preconcepute, remarca Anthony Giddens, se bazeaz de multe ori pe convenii
verbale i sunt rezistente la schimbare, chiar n faa unor informaii noi
82
.
Indivizii pot manifesta prejudeci pozitive despre grupurile cu care se identific i
prejudeci negative despre celelalte. n unele cazuri i grupurile minoritare se displac unele
pe altele.
Teoria etichetrii (labeling theory) al crei creator este sociologul american Howard
Becker a ncercat s releve rolul stereotipurilor n formarea prejudecilor i manifestarea
discriminrii, s explice de ce unii oameni sunt considerai diferii sau mai puin valoroi
dect alii, de ce unii sunt vzui ca deviani. R. T. Schaefer numete tendina unor indivizi de
a rspunde i aciona pe baza stereotipurilor (predispoziie care poate duce la validarea
falselor definiii) profeie autorealizat (self fulfilling prophecy), ciclu al gndirii negative, al
propriei gndiri pesimiste
83
. n anumite situaii, se poate rspunde i aciona n conformitate
cu stereotipurile, o persoan sau un grup descris ca avnd caracteristici specifice ncepnd s
dea dovad de ele. Grupurile minoritare descoper c le este permis s ocupe numai locuri de
munc prost pltite, cu un prestigiu sczut i cu slabe anse de promovare, scuza societii
dominante fiind aceea c unor astfel de minoriti le lipsete abilitatea realizrii n poziii mai
importante i mai profitabile. Indivizilor aparinnd grupurilor minoritare etnice i rasiale,
scrie R. T. Schaefer, le este negat pregtirea necesar pentru a deveni oameni de tiin,
medici etc., fiind vzui numai n slujbe inferioare sau, n cel mai bun caz, realizai n lumea
spectacolului i a sportului.
Diverse analize au artat c anumite grupuri au un status inferior datorit faptului c ele
sunt deficiente n anumite privine, lipsindu-le importante trsturi biologice (inteligen
sczut), structurale (slabe legturi de familie), culturale (cultura srciei, de exemplu).
Varianta Biological Deficiency, reprezentat de Arthur Jensen, Richard Herrnstein, Charles
Murray .a. reia ideea mai veche a inferioritii ca rezultat al unui defect genetic, a unor
trsturi ereditare. ns, n general, teoriile deficienei biologice nu sunt acceptate de

82
A. Giddens, op. cit., p. 235
83
Naiuni i minoriti
185
comunitatea tiinific deoarece nu exist evidene categorice ale inferioritii intelectuale a
unor grupuri rasiale. Varianta Cultural Deficiency (Daniel Patrick Moynihan .a.) pune
accentul pe caracteristicile culturale motenite din trecut, din generaie n generaie, plasarea
minoritilor rasiale n poziii subordonate fiind explicat prin background-ul specific, moral
i cultural, considerat responsabil pentru unele defecte (vicii) din modul lor de via. n
perspectiva teoriei bias-ului (Bias Theory) blamul cade asupra prejudecilor membrilor
grupului majoritar
84
. n opinia lui Gunnar Myrdal perpetuarea statutului social al minoritii
din generaie n generaie este determinat de existena unui adevrat cerc vicios:
prejudecile constituie sursa unor aciuni discriminatorii care conserv acest status i statusul
inferior ntrete stereotipurile negative, justificnd prejudecile majoritii.
Ali autori ns au ajuns la concluzia c discriminarea rezult, n bun parte, din
judecile greite ale majoritii, din modul de organizare a societii care amprenteaz
credinele populaiei. Adepii perspectivei discriminrii structurale (Structural Discrimination
Theory) au criticat ambele teorii, acuzndu-le de ignorarea sistemului economic i politic ce
domin i opreseaz minoritile, afirmnd c inegalitatea i subordonarea este, de fapt, un
rezultat al constrngerilor externe, opuse factorilor culturali interni. n consecin, analiza
trebuie deplasat de la indivizi la instituiile publice i la practicile care creaz i perpetueaz
rasismul
85
.
Potrivit teoriei adaptrii (H. Roy Kaplan .a.) minoritile etnice s-au adaptat att de
mult la srcia i inferioritatea lor natural nct situaia n care se afl a devenit o a doua lor
natur. n consecin, ncercarea de a o schimba ar fi un lucru imposibil i nedrept.
Aceeai rezisten fa de schimbarea social demonstreaz teoria jocului cu sum zero
(zero sum game), susinut, ntre alii, de Jack Lewin. ntr-o societate competitiv, cu toate
locurile ocupate, lupta pentru un status superior este un joc al crui rezultat este o sum zero:
numrul de locuri ctigate de cei frustrai este egal cu numrul de locuri pierdute de cei
avantajai, astfel nct, orice tentativ de a nvinge n aceast competiie este un fapt injust.
John Dollard .a. artau n 1939 (Frustration and Agression) c, n general, out-
grupurile percepute ca diferite i fiind mai vulnerabile n comparaie cu in-grupul devin intele
agresivitii cauzate de frustrare, n special n perioadele de criz i recesiune economic.
Denumirea pe care a primit-o aceast teorie a apului ispitor (Scapegoating Theory) este
inspirat din Biblie (Leviticul, 16:20-22) unde se arat c evreii au trimis n pustiu un ap
pentru a duce cu sine, n mod simbolic, pcatele, frdelegile oamenilor. Bruno Bettelheim,
Morris Janowitz .a. susin c o persoan, n loc s se considere vinovat pentru eecul ei
transfer responsabilitatea asupra unui grup vulnerabil care devine apul ispitor,
ntruchipat de un grup rasial, etnic, religios. Dei aceast teorie evideniaz existena
prejudecii, ea nu ofer explicaii suficient de pertinente privind motivaia alegerii unui

84
D. Stanley Eitzen, E. Baca Zinn, op. cit., p. 231
85
M. Parenti, Power and Powerless, 2
nd
ed., St. Martins Press, New York, 1978, p. 24
Mioara NEDELCU
186

anumit grup n calitate de obiect principal al manifestrii frustrrilor i nu a canalizrii ei spre
obiectul real.
n multe ri, n diverse timpuri, evreii au fost plasai n situaia de ap ispitor.
Antisemitismul reprezint una dintre formele de intoleran naional, religioas, fa de
persoanele de naionalitate evreiasc. n decursul istoriei, el a cunoscut mai multe forme:
prejudeci de ordin religios i psihologic, politici ale organelor de stat viznd deportarea
evreilor, exterminarea fizic (genocidul). Rdcinile lui istorice se pot afla n antichitate,
atunci cnd evreii, datorit diasporei s-au stabilit n diferite ri, cu un statut de minoritate
naional-religioas. Religia lor (iudaismul, cu particularitile sale de cult i stilul de via) i
autoproclamarea ca popor ales au fcut ca evreii s se diferenieze net de populaia
autohton. Dar antisemitismul reprezint i un proces social, folosit pentru instigarea
conflictelor economice, politice. De-a lungul timpului, el a fost alimentat de probleme de
ordin religios i etnic i ntr-un mod contient folosit la aarea disensiunilor. Antisemitismul
de ordin social religios a fost considerat cea mai proeminent form a antisemitismului. Vl.
Soloviov, N. Berdeaev, Gh. Fedotov identificau cteva tipuri importante de antisemitism, care
se pot mbina, susinndu-se reciproc: a) antisemitismul afectiv, cu rol deosebit n micrile
antisemite; b) antisemitismul rasist; c) antisemitismul economic i politic; d) antisemitismul
religios
86
. Sfritul secolului al XIX-lea s-a caracterizat prin apariia unor partide i micri
antisemite. n anii premergtori primului rzboi mondial influena partidelor antisemite din
Europa Central i de Vest slbete, antisemitismul fiind mai activ n rndurile cercurilor
catolice. Ea se intensific n perioada interbelic, n majoritatea rilor din aceast zon
instalndu-se la guvernare partide cu vdit tendin antisemit. Dup cel de-al doilea rzboi
mondial, antisemitismul cunoate un regres ns, n ultimii ani, el s-a manifestat n rile arabe
i ale Europei de Est. Fenomenului i s-au descoperit rdcini n cultura politic a zonei,
miturile istorice i culturale, n locul ocupat de problema evreiasc n istoria politic i
cultural a diferitelor ri, n persistena i gradul de rspndire al stereotipurilor antisemite.
Cel mai frecvent, manifestrile de antisemitism au fost un rezultat al procesului reevalurii
politicilor i comportamentelor unor lideri naionali din trecut. Adesea, antisemiii sunt
membri ai unor partide politice care evit exprimarea deschis a antisemitismului lor datorit
necesitii pstrrii bunelor relaii cu mass-media i opinia public sau cu guvernele
occidentale. Cu toate acestea, n Rusia i Ucraina au fost identificate diverse variante ca
antisemitismul instrumental, anti-sionist, zoologic. O mare parte a materialelor antisemite i-
au gsit locul n ziare ca Szent Korona i Hunnia Fuzetek, n Czech Politika, Europa i
Romnia Mare. La acestea se adaug declaraiile unor lideri extremiti i neo-fasciti. Au
existat i manifestri de violen, vandalism, profanri de cimitire etc. ntr-o lucrare publicat
n 1997 la Budapesta i avnd titlul Antisemitism and The Young Elite, Andras Kovacs
comenta rezultatele unui sondaj efectuat n cteva ri est-europene. Conform acestuia, 31%

86
Vl. Soloviov, N. Berdeaev, Gh. Fedotov, Cretinism i antisemitism, Editura Humanitas, Bucureti, 1992
Naiuni i minoriti
187
dintre cei chestionai n Polonia i 42% din cei din Slovacia au declarat c evreii au o putere
prea mare. n Republica Ceh, 24% dintre persoanele chestionate erau convinse c revoluia
din Praga (din 1989) a fost organizat de freemasoni. Clasicului mit i s-a alturat un nou
element acela al rolului malign i dominant al Israelului n scenariul conspiraiei, prin
activitatea Mossad-ului. n aceast parte a lumii, antisemitismul este totui un fenomen
marginal, n bun msur datorit diminurii considerabile a numrului de evrei i a evoluiei
democratice din ultimii ani, dar el continu s existe iar prejudecile s supravieuiasc.
Specialitii au ncercat s identifice trsturile personalitii influenate de prejudeci
(sau nclinate spre a avea prejudeci). The Authoritarian Personality, editat n 1950,
cuprinznd cercetrile unui colectiv constituit din Else Frenkel-Brunswik, Daniel J. Levinson,
Nevitt R. Sanford i coordonat de Theodore Adorno a devenit o lucrare de referin pentru
multe domenii. Utiliznd metode psihometrice, proiective, clinice i interpretnd mai mult de
2000 de rspunsuri, autorii ei au relevat caracteristicile personalitii autoritare: 1) aderena la
valorile convenionale; 2) acceptarea necritic a autoritii; 3) preocuparea ei pentru putere; 4)
agresivitatea fa de cei care nu se conformeaz normelor de convieuire social sau nu se
supun autoritii
87
. Acest tip de autoritate se dezvolt din copilrie, n condiiile unei
discipline severe. Adorno a subliniat strnsa corelaie dintre autoritarism i etnocentrism.
Situat la nivelul judecilor cognitive i al reaciilor afective, prejudecata nseamn
respingerea unei persoane aparinnd unui alt grup, fa de care se manifest sentimente
negative. Gordon Allport definea prejudecata ca atitudine negativ sau predispoziie de a
adopta un comportament negativ fa de un grup sau fa de indivizii care l compun,
fundamentat pe o generalizare eronat i rigid (pe credine stereotipate). Sexismul este
prejudecata cu privire la femei sau brbai; antisemitismul exprim prejudecata fa de evrei;
rasismul este prejudecata fa de persoanele care fac parte dintr-o alt ras. Normele
prejudecii sunt adnc nrdcinate n conflictele istorice vechi de secole, aduse de multe ori
ntr-o ar ca parte a bagajului imigrantului
88
. Toate prejudecile sunt nvate, ca produse
ale socializrii ele reflectnd norme culturale i subculturale. Atitudine inflexibil,
prejudecata se constituie pe baza unei singure caracteristici i ia forma supracategorizrii
(overcategorization). Din ansamblul caracteristicilor unui individ sau grup, ea le izoleaz
numai pe unele dintre ele. Potrivit unor opinii, o atitudine reflect prejudecata numai dac
violeaz normele societii. Potrivit altora, ncercrile de formulare a unei definiii constituie
strdanii inutile, prejudecata avnd, de fapt, mai multe dimensiuni: prejudecile albilor
mpotriva negrilor existente n Marea Britanie nu sunt identice cu cele existente n S.U.A.;
prejudecile mpotriva evreilor au avut puncte de similaritate i de difereniere n diverse ri
sau zone ale lumii; prejudecata msurat prin California F. Scale, utilizat n studii privind
autoritatea nu este aceeai cu prejudecata msurat prin Scala distanei sociale a lui Bogardus,

87
Cf. R. T. Schaefer, op. cit., p. 61
88
R. Dean Peterson .a., Social Problems: Globalization in the Twenty First Century, Prentice-Hall, Saddle
River, New Jersey, 1999, p. 355
Mioara NEDELCU
188

prin Scala anomiei a lui Srole sau prin Scala lui Kaufman, referitoare la status. Atitudinile
ostile fa de minoriti au fost divizate de Michel Banton n dou tipuri generale: a)
prejudecata rezultat din procesele care susin atitudinea unui individ izolat; b) prejudecata
mprtit, rezultat din procesele care au loc la nivelul membrilor societii sau
subsocietii.
Prima este descris ca nrdcinare a unor slbiciuni a unei persoane, cealalt este
numit etnocentrism. n pofida diferitelor etichete utilizate (precum prejudecat i antipatie),
importante sunt numai dou: primul tip de prejudecat este impermeabil la testarea
realitii; al doilea tip este mai puin rigid. Etnocentrismul este mai mult o atitudine
generalizat, dobndit de indivizi prin educaia lor, dect o trstur caracteristic a acestora.
El poate fi definit, arat Banton ca tendina de a prefera oamenii ce aparin propriei naiunii,
de a vedea lucrurile de pe poziia acesteia i de a acorda o valoare sczut altor naiuni.
Etnocentrismul reunete o serie de cercuri concentrice: individul aflat n poziiile de mijloc
plaseaz alte grupuri la diferite distane n raport cu el, n strns legtur cu informaiile
obinute despre acestea
89
.
Prejudecata este exprimat n mod frecvent prin folosirea unor denumiri denigrative
pentru persoana care aparine grupului minoritar ethnophaulism sau ethnic slurs. n cazul
raselor sau al etniilor se recurge la porecle batjocoritoare: honkie, nigger, wetback, cioroi,
bozgor, nar .a. Tot o atitudine denigrativ poate fi considerat i folosirea unui mod
condescendent de adresare ctre cineva, sau de vorbire despre cineva: pentru o femeie, x se
descurc bine, de exemplu. O convingere bazat pe prejudecat conduce la o respingere
categoric.
ntre funciile prejudecilor, Jack Levin i William C. Levin
90
menionau pentru grupul
majoritar pe acelea de meninere a ocupaiilor privilegiate, de pstrare a unei puteri mai mari a
membrilor lui, iar pentru grupul minoritar pe cele de meninere a solidaritii n interiorul
grupului i de reducere a competiiei n unele arii ale locurilor de munc.
Cercetrile efectuate n Marea Britanie de Mark Abrams au evideniat urmtoarele
concluzii: femeile au mai puine prejudeci dect brbaii, cele mai multe prejudeci se
constat la persoanele n vrst de 45-54 de ani; cel mai jos nivel al intensitii lor se
nregistreaz la categoriile sub 35 de ani i peste 65 de ani; stratul inferior al clasei de mijloc
i muncitorii manuali dovedesc un grad extrem al prejudecilor, n timp ce profesionitii,
managerii, muncitorii necalificai sau semicalificai se plaseaz mai jos; cei care i voteaz de
obicei pe conservatori au mai multe prejudeci dect alegtorii laburitilor i liberalilor
91
.

89
M. Banton, Racial Minorities, Fontana/Collins, London 1972, pp. 102-104
90
Jack Levin, William C. Levin, The Functions of Prejudice, 2
nd
, Harper and Row, New Yoek, 1982
91
Cf. M. Banton, op. cit., p. 110
Naiuni i minoriti
189
Prejudecata opereaz prin intermediul gndirii stereotipe, ceea ce nseamn dup A.
Giddens a gndi n termenii unor norme fixe i inflexibile. Deseori, stereotipia este strns
legat de mecanismul psihologic al substituiei, n care sentimentele de ostilitate i de furie
sunt ndreptate spre obiecte care, n realitate, nu se afl la originea lor. Termenul stereotip a
fost folosit pentru prima dat n 1922 de Walter
Lippman (Public Opinion) care intenionnd s indice
rigiditatea concepiilor referitoare la grupurile sociale l-
a preluat de la tipografi. ns, studiul sistematic al
stereotipurilor este inaugurat n 1933 de ctre David
Katz i Kenneth Bralys. O definiie larg acceptat
consider stereotipurile un ansamblu de convingeri cu
privire la caracteristicile personale, trsturile de
personalitate i de comportament specifice unui grup
de oameni. Stereotipurile sunt originate n societate i
cu ajutorul lor se poate exprima natura raporturilor
dintre diferite grupuri sau diferite naiuni. Ele se pot
perpetua, furniznd premisele pe care se
fundamenteaz comportamentele. Cercetrile au
evideniat caracterul de autoconformare a lor
92
. P.G.
Devine i S.M. Baker realizau o distincie ntre cei care
rmn fideli convingerilor dobndite n copilrie i cei
care dovedesc convingeri alternative (simpla
cunoatere a stereotipurilor culturale). Mediul educativ i cultural (familia, coala, instituiile
religioase, sindicatele, diversele asociaii i organizaii, media, tradiiile existente n societate)
sunt poteniale surse generatoare de stereotipuri i prejudeci, cu rol important n
determinarea percepiei despre ceilali, despre un individ sau un grup diferit.
Subliniind posibilitatea comiterii unor erori importante i a manifestrii unor
comportamente necorespunztoare datorate stereotipurilor, Donald Campbell (Stereotypes
and the Perception of Group Differences, 1967) meniona ntre efectele lor negative:
supraestimarea diferenelor dintre grupuri, subestimarea variaiilor din interiorul unui grup,
distorsionarea realitii, justificarea a ostilitii sau opresiunii.
Folosirea curent a stereotipurilor asigur persistena prejudecii. Unele stereotipuri
care dispar sunt nlocuite cu altele. n urma organizrii a diverse aciuni i a exprimrii
protestului, anumite grupuri, anterior apreciate ca docile, slabe, lenee, au ajuns s fie
percepute ca agresive. i grupurile minoritare pot exagera imaginile despre ele nsele, n
general pozitive dar i negative. Rezultatele Etnobarometrului Relaiile interetnice n
Romnia, din anul 2000, al Centrului de Cercetare a Relaiilor Interetnice din Cluj artau c

92
R. Y. Bourhis, J-F Leyens(coord), Stereotipuri, discriminare i relaii intergrupuri, Polirom, 1997, p. 112
Mioara NEDELCU
190

romnii se vd ospitalieri, de treab, srguincioi, n timp ce maghiarii i vd ca religioi,
superstiioi, ipocrii (nerespectndu-i promisiunile fa de minoritatea maghiar) i unii
(msurnd capacitatea de a aciona n comun mpotriva grupului lor). Anumite stereotipuri se
dezvolt n afara condiiilor reale. Astfel, potrivit Noului Testament, unii evrei au fost
responsabili de moartea lui Iisus. Datorit acestui fapt, toi evreii sunt etichetai ucigai ai lui
Iisus. Unele activiste ale micrii de emancipare a femeilor erau lesbiene; rezultatul toate
femeile care doresc emanciparea sunt lesbiene. Stereotipurile joac un rol important n
procesul numit self-fulfilling prophecy. Pentru a obine conformarea la stereotipuri i, n
conseci, dovada validitii lor, un grup dominant poate recurge i la presiune. Grupul
confruntat cu presiunea ajunge s aib sentimente de auto-dispre, auto-ur i s dovedeasc
un grad mai sczut de auto-stim.
Prejudecata poate fi mai mare fa de un grup anume, dect fa de altul. Pentru
aprecierea diferenelor s-au utilizat diverse scale, dintre care cea mai cunoscut (folosit i
astzi cu diverse adaptri, inclusiv de ctre cercettorii romni), este scala de msurare
empiric a distanei sociale a lui Emory Bogardus (Bogardus Scale).
La formarea i meninerea prejudecilor pot contribui suprageneralizarea, aspectele
negative stocate n memorie, judecile polarizate i corelarea iluzorie
93
. Atunci cnd oamenii
interacioneaz cu alte grupuri dect acelea din care fac ei parte sunt predispui spre
generalizri care pleac de la comportamentul unui singur individ. Astfel, dac un arab nu se
comport civilizat, un romn ar putea concluziona c toi arabii sunt necivilizai;
comportamentul similar al unui romn nu va antrena, probabil, o asemenea concluzie despre
romni, n general. Oamenii i amintesc mai bine faptele pe care se sprijin stereotipurile lor
i faptele criticabile, mai curnd dect faptele pozitive ale unui grup exterior. Cu timpul,
persistena stereotipurilor referitor la acesta contribuie la meninerea prejudecii. Evaluarea
grupurilor exterioare variaz mult, de la o situaie la alta. Dac nu exist dect o cunoatere
sumar a ceea ce este cu adevrat cellalt grup, individul poate fi subiectul unei deplasri de
judecat polarizat. Putem avea judeci necorespunztoare n legtur cu prezena simultan
a dou evenimente sau caracteristici. De exemplu, dac se consider c maghiarii sunt obtuzi
i nchii, refuznd orice contact cu nemaghiarii, exist tendina de a reine orice informaie
care vine n ntmpinarea acestei credine i de a respinge orice informaie care ar descrie un
comportament deschis i cooperativ al vreunui maghiar fa de un romn, ntr-o anumit
mprejurare. Rezult o supraestimare n ateptrile indivizilor cu privire la asocierea ntre
dou evenimente sau caracteristici. Dac vreun maghiar i-ar exprima dorina de a face parte
dintr-o asociaie avnd ca scop apropierea diferitelor grupuri etnice, exist riscul de a fi
considerat dubios sau chiar de rea credin.
Prejudecile negative privind grupurile minoritare reflect atitudinea conservatoare,
rezistena fa de schimbarea social. Homosexualii au fost adesea ridicularizai, discriminai,

93
K. J. Gergen, M. M. Gergen, S. Jutras, Psychologie Sociale, 2
nd
, Ed. tudes Vivant, Montral, 1992, pp. 167-
168
Naiuni i minoriti
191
supui unor greite tratamente fizice i psihice. Pentru a caracteriza ostilitatea i chiar ura
iraional i durabil fa de homosexuali este utilizat termenul de homofobie. Ca i rasismul
i antisemitismul, homofobia presupune intoleran fa de alii, teama resimit fa de vieile
i practicile pe care cineva nu le nelege. Homosexualii sunt considerai ca outsiders,
restricionai de la interaciunea social i stigmatizai. Muli oameni i consider nite
proscrii iar homosexualitatea lor este condamnat ca deviaie periculoas de la sexualitatea
normal. Anchetele prin sondaje efectuate n diverse ri de ctre organizaiile gay-lor i
lesbienelor au evideniat c un mare numr de homosexuali sunt frecvent victimele diverselor
forme de violen verbal i fizic. Deseori, oamenii evit s aib relaii cu cineva identificat
homosexual i perceput ca o persoan mai ncordat, mai impulsiv sau mai superficial, mai
puin stabil i onest, mai puin curat i avnd o sntate mai precar dect un heterosexual.
ntre principalele prejudeci cu privire la homosexuali, mprtite nu numai de heterosexuali
ci i de unii gay i lesbiene, care ajung s se autoblameze, Terence Ball i Richard Dagger
menionau: homosexualii recruteaz, n general, copii sau tineri; toi sau majoritatea lor
molesteaz copiii; homosexualitatea este o preferin sexual anormal sau pervertit, care
trebuie corectat prin tratament psihiatric sau de alt natur; n subcontient, cei mai muli ar
dori s fie normali i chiar pot fi normali dac ar face eforturi
94
.
Cercettorii care au studiat originile homofobiei au distins mai multe particulariti ale
persoanelor homofobe, constatnd c mai nclinate de a avea prejudeci de acest fel sunt
urmtoarele categorii: cei cu atitudini conservatoare i comportament autoritar; cei mai n
vrst i mai puin instruii, care adopt ideologii religioase conservatoare; cei care prezint
caracteristici asemntoare homosexualilor i se tem s nu fie confundai cu ei; brbaii (mai
negativiti dect femeile); indivizii care au avut puine contacte cu homosexualii. Cei care
cred c homosexualitatea este nnscut tind s fie mai tolerani dect cei care consider c
homosexualul a ales s fie astfel sau a nvat s devin.
n evoluia societilor, exist perioade de intoleran i perioade de atenuare a reaciilor
homofobice, mergnd de la calificarea homosexualitii ca tip de corupie social care poate
cauza prbuirea civilizaiei i pn la susinerea ideii necesitii unui cadru care s asigure
posibiliti egale la slujbe egale. De asemenea, exist diferene ntre diversele culturi n ceea
ce privete perceperea i acceptarea homosexualilor.
Reducerea homofobiei este posibil prin intensificarea aciunilor derulate de la egal la
egal, ntr-o ambian de respect reciproc i de cooperare pentru atingerea unor eluri comune.
Trei mjloace speciale sunt recomandate ca remedii ale prejudecilor:
a) intensificarea contactelor intergrupuri;
b) instrucia;
c) practicile de contientizare.

94
T. Ball, R. Dagger, Ideologii politice i idealul democratic, Editura Polirom, Iai, 2000, p. 213
Mioara NEDELCU
192

Procesele i tehnicile de contientizare au ca scop sensibilizarea membrilor grupului cu privire
la influenele opresive exercitate asupra lor, dezvoltarea unui sentiment de solidaritate i de
putere colectiv i a unui mijloc de aprare defensiv. Ele antreneaz intensificarea
sentimentului de control i faciliteaz trecerea la aciuni ndreptate mpotriva sistemului,
ameliorarea autostimei i a cunoaterii de sine, valorizarea autonomiei i independenei.
Sociologii au relevat rolul media n influenarea percepiilor, prejudecilor, opiniilor,
atitudinilor, contribuind astfel la construcia sau reconstrucia social a realitii. Ele pot
reproduce atitudinile elitei puterii care alimenteaz i perpetueaz raporturile de dominaie,
climatul de ostilitate bazat pe excluderea i marginalizarea minoritilor. Minoritile ajung s
fie percepute ca nite cazuri sau probleme pentru majoritate sau exemplificri ale
diversitii folclorice (tradiiilor, muzicii, buctriei), ceea ce contribuie la persistena
stereotipurilor i a prejudecilor. Redusa vizibilitate a aciunilor i evenimentelor legate de
grupurile minoritare sau amplificarea deliberat a cazurilor delictuale nseamn, de fapt,
mpiedicarea liberei circulaii a informaiilor i ideilor, privarea populaiei de la o informare
corect. Ignorarea sau deprecierea minoritilor de ctre media, maniera superficial de
condamnare a rasismului, reticena n reliefarea aspectelor pozitive ale diversitii culturale
reprezint un refuz al comunicatorilor de a-i utiliza puterea de influenare a percepiilor
populaiei cu scopul favorizrii dezvoltrii unei societi plurietnice, afirm R. Bourque i B.
P. Tour
95
.
Unele media din ri-gazd confund cauzele problemelor sociale cu imigranii, crend
un adevrat complex al imigraiei, dup cum remarca Marie Mc Andrew. Anumite
minoriti primesc etichete ca proxenei, vnztori de droguri, alcoolici. n opinia
specialitilor care au atras atenia asupra aspectelor prezentate, media au datoria de a modifica
imaginile stereotipate i de a reflecta adecvat realitatea iar grupurile au responsabilitatea de a
organiza, de a ancheta, de a protesta atunci cnd devin victimele prejudecilor i
discriminrii.
Discriminarea este un comportament negativ fa de indivizi sau grupuri n legtur cu
care exist prejudeci. Negarea oportunitilor i drepturilor egale este determinat de
convingeri interioare i de circumstane exterioare.
nelegerea fenomenului discriminrii din
societile contemporane impune mai nti distincia
ntre privarea absolut i privarea relativ (absolute
deprivation, relative deprivation). Privarea absolut
presupune un standard fixat, bazat pe un nivel minim
al subzistenei, mai jos de care nu se poate rezista
96
.
ns, discriminarea nu nseamn n mod necesar o

95
R. Bourque, B.-P. Tour, Presse et racisme ou limage des groupes thniques dans les mdias qubecois n
Le 30, dec. 1987, vol. 11, N
o
10, p. 15
96
Naiuni i minoriti
193
privare absolut. Minoritile pot avea oportuniti educaionale, locuri de munc i chiar
venituri brute, dar poziia lor relativ fa de alte grupuri le ofer evidena discriminrii.
Privarea relativ este resimit atunci cnd membrii grupului subordonat percep contradicia
existent ntre situaia lor i aceea la care ar avea dreptul sau, dup cum afirma John Wilson,
cnd au sentimentul unei discrepane negative ntre ateptrile legitime i realitate
97
. Din
sentimentul privrii relative se dezvolt insatisfacia. Nemulumirile, frustrarea determinate de
anumite comparaii sociale predispun la protest i revolt.
Discriminarea total se refer la discriminarea curent practicat pe piaa muncii i la
discriminarea din trecut (past discrimination) care presupune o educaie relativ srac i o
experien neplcut a locurilor de munc ocupate de minoriti, ndeosebi de cele rasiale i
etnice, aparinnd unor medii sociale inferioare i provenind din familii mari. Discriminarea
din trecut cu efecte n prezent (past-in-present discrimination) indic acele practici prezente,
aparent nediscriminatorii, care au efecte negative datorit practicilor anterioare, intenionat
prtinitoare. Discriminarea curent sau actual (current discrimination) const n refuzul de a
acorda locuri de munc minoritilor care au o calificare corespunztoare sau ntr-o
remunerare mai sczut dect cea cuvenit. n primii ani de dup revoluia din 1989, multe
ziare romneti inserau oferte de serviciu cuprinznd specificarea exclus rromi, sau tinere
fr obligaii.
Unele comportamente discriminatorii decurg din antipatia emoional fiind, dup cum
arta G. W. Allport, un rezultat al influenelor familiale exercitate asupra copilului m primii
ani de via, la care se adaug educaia colar. Instituiile pot discrimina prin aciunile
cotidiene. Chiar standardele lor, aparent neutre, au cteodat efecte discriminatorii. Conceptul
role determined propus de Michel Banton desemneaz comportamentul discriminator al
persoanei care ocup o poziie n care este nevoit s discrimineze, indiferent de opiniile sale.
Economia informal sau subteran (informal, irregular, underground economy) n care
indivizii sunt folosii, n general, ca muncitori ocazionali (deseori noaptea) sau sezonieri
afecteaz cu precdere minoritile rasiale, etnice i de gen. Unele slujbe oferite de aceasta
prostituie, plasare de narcotice sunt ilegale. Muli dintre cei care alimenteaz economia
subteran fac parte din ceea ce sociologii americani au numit the underclass, clasa de jos a
societii, trind n locuri n care srcia depete procentul de 40%.
Fenomenul imigraiei a alimentat i a amplificat i n Europa credinele i aciunile
rasiste. Manning Nash descria patru funcii ale concepiilor rasiste pentru grupul dominant: 1)
ideologiile rasiste ofer justificarea meninerii unei societi care priveaz sistematic un grup
de drepturile lui; 2) ele descurajeaz persoana subordonat de la orice ncercare de a-i pune
ntrebri legate de statusul su inferior; 3) concepiile rasiste propun aciunii politice o cauz,
indicnd societii o ameninare specific (servind la formarea de micri sociale sau la
justificarea politicii anumitor partide); 4) mitul rasial alimenteaz ideea c o schimbare

97
J. Wilson, Introduction to Social Movements, Basic Books, New York, 1973, p. 69
Mioara NEDELCU
194

societal major ar aduce o mai mare srcie pentru minoritate, standarde de via mai sczute
pentru majoritate
98
. Specialitii identific rasismul individual (personal), rasismul
instituional (colectiv) i rasismul cultural.
Aflat n declin n zilele noastre, rasismul individual se exprim n atitudini i aciuni
deschise (ce reflect o prejudecat negativ) mpotriva unor indivizi, grupuri rasiale sau a
proprietii lor. Persoanele aparinnd grupurilor rasiale nu sunt tratate n relaie cu
performanele sau aciunile lor ci n legtur cu apartenena la un out-group. ntr-o societate
rasist, prejudecile individuale sunt consolidate prin rasismul instituional, componenta
instituional implicnd un sistem de norme, proceduri i reglementri exclusive. Structura
instituional poate s nu foloseasc rasa sau culoarea ca mecanism de subordonare, ns
rezultatul final al produsului acestei structuri plaseaz direct sau indirect membrii grupului
considerat inferior ntr-o poziie de subordonare
99
. Rasismul cultural este considerat un liant
al rasismului individual i al celui instituionalizat, fiind centrat n jurul unor valori, credine,
idei ce accentueaz superioritatea culturii albe.
Rasismul simbolic, teoria ambivalen amplificare, rasismul agresiv i teoria
rasismului aversiv sunt tot attea variante ale rasismului modern n S.U.A.
100
. Rasismul
simbolic ce caracterizeaz persoanele care apr valori conservatoare i i percep pe negri ca o
ameninare la adresa lor se poate exprima n votul negativ dat candidailor negri. Teoria
ambivalen amplificare constat existena unor sentimente pozitive ale albilor americani
fa de negri, sentimentele negative i cele pozitive prevalnd i fiind accentuate de diverse
circumstane. n situaii de stres, grupul majoritar mai predispus astzi la egalitarism dect
altdat regreseaz, revenind la vechile comportamente discriminatorii rasismul regresiv.
Teoria rasismului aversiv semnaleaz prezena unui rasism disimulat, sentimentele reale, mai
curnd negative fa de negri ale unor persoane n general bine intenionate, liberale, ieind la
suprafa atunci cnd comportamentul lor discriminatoriu nu poate fi atribuit rasismului.
Negarea, omisiunea, decontextualizarea, abordarea opacla culoare sau cea
eludant, abordarea patronal i evaziunea sunt stategii personale de neimplicare n
problemele eradicrii rasismului. Diverse persoane pot refuza ideea prezenei rasismului n
societate, considernd c el se situeaz numai la nivelul prejudecilor pe care le are un numr
mic de indivizi, extremiti i iraionali. Dimensiunea rasial a interaciunii sociale este
ignorat i prin omisiune, caz n care nu este sesizat relevana rasei i corelarea ei cu ali
factori. Decontextualizarea rasismului implic recunoaterea existenei lui dar undeva, n alt
parte. n timp ce indivizii care adopt strategia opacitii la culoare neag experienele triste,
rezultat al rasismului, avute de populaia de alt ras dect cea alb, cei care recurg la o
abordare eludant transfer responsabilitatea rasismului asupra victimelor lui. Potrivit
abordrii patronale, modurile de via ale albilor sunt superioare celor ale negrilor,

98
M. Nash, Race and Ideology of Race, n Current Antrhropology, 31 June, 1962, pp. 258-288
99
D. Boamah-Wiafe, op. cit., p. 412
100
R. Y. Bourhis, J. Ph. Leyens (coord.), op. cit., pp. 152-153
Naiuni i minoriti
195
considerate pitoreti, tolerabile. Contiena rasei ca factor n interaciunea social este
prezent n cazul evaziunii, dar sunt absente atitudinile de combatere a practicilor
rasismului
101
. n Marea Britanie, perspectiva sensibilitii etnice a fost criticat deoarece
atenia era centrat numai asupra comunitilor negrilor i nu viza atitudinile albilor i
structurile lor de putere. Multiculturalismul i multirasismul au suportat de asemenea
reprouri, artndu-se c inegalitatea rasial nu dispare numai n urma unei bune cunoateri de
ctre albi a obiceiurilor, tradiiilor i practicilor religioase ale grupurilor rasiale i etnice. Lena
Dominelli i ali cercettori britanici au propus o abordare anti-rasist, conceput ca stare de
spirit, afectivitate, implicare politic i aciune, n care accentul este deplasat pe transformarea
relaiilor sociale inegale, care modeleaz interaciunea albi-negri, n relaii egalitare
102
.
Disfuncional n raport cu societatea i chiar cu grupul ei dominant, rasismul implic
nefolosirea capacitilor tuturor indivizilor, cauznd pierderi economice, tolerarea inegalitii
care poate duce la o lips general de respect fa de lege.
Inegalitatea de gen a fost consolidat cu ajutorul legilor, al politicii, limbajului,
comportamentelor. Devalorizarea femeilor de ctre societate reprezint o pierdere pentru
aceasta dar i o surs a naterii sentimentului lipsei de valoare (n special la femeile n vrst),
a unei sczute autostime, a unor probleme de identitate. Atunci cnd societatea este privat de
mai bine de jumtate din resursele sale umane, prin negarea oportunitii participrii femeilor
la activitatea instituiilor sale sau printr-o inegal participare, ambele sexe pltesc pentru
aceasta un pre greu.
Potrivit datelor UNESCO, numai 37% dintre fetele cu vrsta cuprins ntre 12-17 ani
frecventeaz cursurile unei coli n Africa. n unele ri femeile sunt excluse de la ndeplinirea
anumitor activiti sau sunt pltite mai puin pentru aceeai munc prestat de un brbat.
Pentru o munc pltit unui brbat cu 100 de dolari, femeia primete 85 de dolari n Kenya,
75 n SUA i 56 n Coreea de Sud
103
.
Concentrarea femeii n cteva ocupaii sex-tipate contrasteaz cu distribuia brbailor n
toat ierarhia ocupaional. Segmentarea pieei muncii este una dintre sursele principale ale
inegalitii de gen, oportunitile de munc pentru femei tinznd s fie concentrate ntr-o pia
secundar, care ofer anse reduse pentru avansare i salarii corespunztoare. n cazul
apartenenei la dou grupuri minoritare distincte unul rasial sau etnic i unul de gen,
sociologii anglo-saxoni vorbesc despre existena unui dublu pericol (double jeopardy) iar n
situaia plasrii lor n cele mai de jos segmente economice ale societii chiar despre un triplu
pericol (triple jeopardy) i despre feminizarea srciei. O form a discriminrii la locul de
munc este hruirea sexual care cunoate diverse forme: folosirea unor remarci sugestive

101
L. Dominelli, Antirasismul: o provocare pentru educatorii albi, Editura Alternative, Bucureti, 1993, pp. 67-
68
102
Ibidem, pp. 13, 24
103
D. S. Eitzen, M. Baca Zinn, op. cit., p .255
Mioara NEDELCU
196

adresate unei persoane, solicitarea unor activiti sexuale prin promiterea anumitor
recompense, coerciie sexual prin ameninare sau pedepsire, delictul sexual.
Ca urmare a segregrii ocupaionale prin sex sunt negate i brbailor oportunitile de
slujb atunci cnd este vorba de ocupaii ca infirmiere, bone, secretare. Inexpresivitatea
masculin determinat de aderarea rigid la expectaiile de gen ale brbailor (forai s-i
inhibe exprimarea emoiilor, considerate caracteristice numai femeilor) mpiedic de multe ori
comunicarea dintre soi i soii, tai i copii, fiind calificat de Jack Balvwick i Charles Peck
(The Inexpressive Male: A Tragedy of American Society, 1971) o adevrat tragedie
pentru societate. Una dintre soluiile ideale pentru evitarea acestei tragedii ar fi, conform
unor opinii, aceea a reunirii trsturilor tradiionale femininne i a acelora masculine (o
flexibilitate a genului), indicat prin termenul androgyny, care ar permite tuturor oamenilor
s fie raionali sau emoionali, duri sau maleabili, n funcie de situaie.
Chiar i n rile care au renunat la prevederile legislative punitive adresate
homosexualilor, au recunoscut caracterul oficial al cstoriilor lor i dreptul de a adopta copii,
homosexualii continu s fie obiect al prejudecilor negative i discriminrii. Discriminarea
anticipat i discriminarea curent sau actual sunt dou dintre formele de discriminare legate
de locul de munc. Solicitarea unei slujbe este o problem mult mai dificil pentru
homosexuali dect pentru heterosexuali. Muli patroni dar i directori sau membrii ai
consiliilor de administraie a colilor care au n atribuii decizia angajrii resping
homosexualii, considernd deplin justificat hotrrea lor prin evitarea protestelor clienilor
sau ale prinilor care i vd pe homosexuali nevrotici, degenerai moral, periculoi din punct
de vedere sexual i medical pentru tinerii cu care intr n contact.
Din teama pierderii locului de munc, muli homosexuali nu-i dezvluie orientarea. n
cazul n care nu sunt concediai, ei pot trece prin experiena altor forme de discriminare:
ignorarea la promovare, creteri salariale, hruire. Ocupaia fiind principala cale de
autosusinere, autorealizare i autostim, discriminarea la locul de munc reduce considerabil
att ansele de via ale membrilor acestui grup minoritar ct i posibilitatea valorificrii
capabilitilor lor n folosul societii. Organizaiile homosexuale din diverse ri au constatat
c ei sunt, probabil, cele mai frecvente victime ale violenei motivate de ur (intimidri
verbale, atacuri, vandalism). Rata i felul hruirii sau al violenei ntrebuinate de poliie
variaz de la o ar la alta, de la o jurisdicie la alta.
Dac pn n decembrie 1989 homosexualitatea era un subiect tabu n presa romneasc,
dup aceast dat el a fost des abordat, insistndu-se mai mult asupra infracionalitii gay-lor,
a crimelor i pedofiliei. Ultimii ani au adus o schimbare de ton a presei care a devenit mai
rezervat n privina folosirii stereotipurilor cu privire la homosexuali.
Barometrul de opinie realizat de Fundaia pentru o Societate Deschis n primvara
anului 2001 a demonstrat c 86% din romni nu-i doresc vecini homosexuali, vecintate
estimat ca mai puin periculoas dect cea a alcoolicilor (90% mpotriv) dar mai puin
dezirabil dect cea a rromilor (73%). Raportul cu privire la actele de violen, hruire i
Naiuni i minoriti
197
discriminare mpotriva comunitii LGBT (lesbiene, gay, bisexuali i transsexuali) din
Romnia, elaborat de asociaia ACCEPT n anul 2001 prezint rezultatele uneia dintre cele
patru investigaii sistematice ntreprinse n ri candidate la UE (celelalte fiind Ungaria,
Slovenia, Polonia). Studiul, realizat sub coordonarea ILGA Europe (The European Region
of the International Lesbian and Gay Association) i finanat de Open Society Institute din
Budapesta a artat c 28% dintre cei chestionai au fost victime ale violenei, 41,5% au fost
hruii, 35,8% au avut experiene negative n interiorul familiilor lor iar 29% au fost
discriminai la locul de munc. n 20% din cazurile de violen nregistrate de asociaie au fost
implicai poliiti. Multe persoane se tem s-i declare adevrata orientare sexual.
n societatea romneasc, homofobia apare att ca un rezultat al lipsei de informare n
legtur cu ceea ce sunt i ceea ce nu sunt homosexualii, ct i al inflexibilitii poziiei
Bisericii Ortodoxe care a dus o campanie susinut mpotriva legalizrii homosexualitii.
ncercarea de a stabili un dialog bazat pe nelegere i tolerare a reprezentanilor ei cu
reprezentanii organizaiei Accept a euat de fiecare dat, ntlnirile lor fiind amprentate de o
puternic ncrctur emoional, care le-a transformat ntr-un dialog al surzilor. Romnia i-a
aliniat legislaia la cerinele UE de nediscriminare pe motiv de orientare sexual, dar
majoritatea romnilor nu este nc pregtit s accepte aceast form de comportament sexual
i, cu att mai puin, cstoriile homosexuale sau adopiile.
Doi ageni principali acioneaz eficient n direcia reducerii discriminrii: asociaiile
voluntare (asociaii militante, fundaii de aprare a legalitii, partide politice, organizaii
bisericeti .a.) i guvernmntul. Aciunile antidiscriminatorii ale guvernmntului prin
intermediul executivului, legislativului, ramurii judectoreti sunt de dat relativ recent.
Efecte considerabile n diminuarea discriminrii instituionale n SUA au fost generate de
aciunea afirmativ (affirmative action), efort pozitiv de angajare, promovare sau asigurare a
oportunitilor educaionale pentru membrii grupurilor minoritare. Ea a fost definit ca
program public sau privat avnd ca scop egalizarea angajrii i recunoaterea oportunitilor
pentru grupurile dezavantajate istoric, lund n considerare acele caracteristici utilizate pentru
a le nega un tratament egal
104
. Expresia apare pentru prima dat ntr-un ordin executiv al
preedintelui Kennedy din 1963 dar preocuprile n acest domeniu sunt mai vechi. n 1943
preedintele Roosevelt iniia prima aciune antidiscriminatorie la nivelul executivului prin
crearea comitetului numit Fair Employment Practices Committe, iar n 1948 preedintele
Truman punea capt segregrii din armat. Legislaia din 1960 a ncredinat guvernului
federal sarcina de a proteja activ drepturile civile, care nu erau numai de competena statelor
i a oficialitilor locale. Msurile federale privind aciunea afirmativ aveau ca int
procedurile de negare a oportunitilor egale, chiar dac acestea nu intenionau s fie n mod
deschis discriminatoare. Equal Employment Opportunity Comission creat n 1964 avea
puterea de a investiga plngerile mpotriva patronilor care discriminau pe motiv de ras,

104
Minority Report, Edited by Leslie W. Dunbar, Pantheon Books, New York, 1984, p. 60
Mioara NEDELCU
198

culoare, credin, origine naional, sex i de a recomanda aciunea la Departamentul de
Justiie. n 1967, preedintele Johnson ddea un ordin executiv prin care erau ntrite cererile
antidiscriminatorii adresate agenilor i oamenilor de afaceri care aveau contracte cu guvernul
federal i se solicitau eforturi suplimentare pentru creterea numrului femeilor i
minoritilor angajate
105
. Aciunea afirmativ s-a extins n colegii, universiti, sindicate, etc.
Msurile preedintelui Clinton au avut efectul reducerii discriminrii datorate orientrii
sexuale.
Dup unele opinii, preferina artat minoritilor ca un revers al discriminrii este
nedreapt fa de brbai sau fa de albi. ns, rezultatele aciunii afirmative nu au fost
neglijabile, constatndu-se o reducere destul de semnificativ a distanei dintre venituri i o
cretere nsemnat a ratei de angajare a membrilor grupurilor minoritare.
i n Romnia aciunile afirmative sau msurile speciale sunt considerate o cale
eficient de reducere i eliminare a diverselor forme de discriminare. Articolul 2(5) al
Ordonanei nr. 137/31 august 2000 precizeaz c astfel de aciuni au n vedere persoanele i
grupurile de persoane care aparin minoritilor naionale, comunitilor minoritilor
naionale, grupurilor defavorizate n condiiile n care acestea nu beneficiaz de anse egale.
Sanciunile prevzute pentru comportamentele discriminatoare se aplic persoanelor
fizice, juridice, publice sau private, instituiilor publice care au atribuii privind condiiile de
munc, de formare, perfecionare i promovare social, de protecie i securitate social,
serviciile publice sau alte servicii, sistemul educaional, libertatea de circulaie, asigurarea
linitii i ordinii publice (art.3)
106
.

105
R. D. Peterson .a., op. cit., p. 375
106
Ordonana nr. 137/31 august 2000 privind prevenirea i sancionarea tuturor formelor de discriminare, n
Monitorul Oficial nr. 431/9.02.2000
Naiuni i minoriti
199

VI. Afirmarea i protecia minoritilor

Inegalitile privind puterea i statusul grupurilor sociale antreneaz inegaliti n
distribuia resurselor materiale i simbolice. Conform teoriei echitii, dreptatea social poate
fi instituit printr-o ajustare material i psihologic, urmare a unei deformri cognitive a
realitii. Relaiile dintre grupuri sunt juste i echitabile numai atunci cnd raportul
contribuie-rezultat este considerat echivalent pentru in-group i pentru out-group.
Depind n bun msur problemele cauzate de tendinele separatiste i antagoniste ale
minoritilor etnice reflex de aprare colectiv fa de centralismul politic statal, rile
Europei Occidentale se confrunt astzi cu problemele generate de lucrtorii imigrani care
contribuie la dezvoltarea economiilor lor. Teoretic, statele pot opta ntre abandonul,
asimilarea i integrarea lor. ns, abandonul ar ntri excluderea generatoare de marginalitate,
iar asimilarea a ncetat (din anii70) de a fi privit ca un factor pozitiv, ca un obiect de
consens, fiind apreciat, dup cum remarca Franois Gaspard, o mutilare
107
. Soluia cea mai
potrivit a fost considerat integrarea, condiionat de atitudinile pozitive fa de grupurile
etnice i rasiale, de reducerea prejudecilor i acceptarea ideii diversitii culturale de ctre
societatea de primire. n Raportul experilor C.E. din 28 septembrie 1990 intitulat Politica de
imigrare i integrarea social a imigranilor n C.E. se precizeaz c integrarea este un
proces necesar care permite mpiedicarea sau limitarea marginalizrii sociale a imigranilor,
chiar i acolo unde sunt practicate politici de asimilare. Ea este necesar ntr-o perspectiv
intercultural sau n prezena unor minoriti etnice
108
. Procesul de integrare are o tripl
legitimare economic, social i politic. Legitimarea economic o constituie beneficiile
scontate de la o populaie productiv, legitimarea social solidaritatea cu sracii, valoare
fundamental a Europei Occidentale, iar cea politic principiul umanitar al egalitii de
tratament. rile-gazd nefiind socialmente omogene, integrarea nu urmeaz aceeai form de
inserie social dar, n orice caz, scopul ei trebuie s fie eliminarea unor obstacole legale,
culturale, lingvistice .a., pentru a permite imigranilor s triasc la fel ca populaia din rile
de care ei se simt socialmente mai apropiai. n concepia Uniunii Europene, imigranii trebuie
s beneficieze att de politicile generale ale integrrii celor mai defavorizai, ct i de msuri
specifice, avnd n vedere caracteristicile lor particulare. Spre exemplu, ameliorarea
condiiilor lor de locuit se poate ncadra n ansamblul unor msuri mai generale de integrare,

107
F. Gaspard, Assimilation, insertion, intgration: les mots pour devenir franais, n Homme et migration,
Paris, N
o
1154, mai 1992
108
Politique dimmigration et intgration sociale des immigrs dans la C.E.E., C.E.E., Bruxelles, 28 sept. 1990,
p.p. 14-15, n Problmes politiques et sociaux, N
o
673, 7 fv. 1992, pp. 45-46
Mioara NEDELCU
200

dar formaia lingvistic presupune aplicarea unor msuri speciale pentru strini, conform
concepiei proprii fiecrei ri.
n Marea Britanie, imigranii din India, Pakistan, Bangladesh, Kenya, Uganda, Cipru,
Sri Lanka s-au concentrat n ariile inner-city ale marilor orae engleze. Legea pentru relaiile
rasiale din 1976 interzice discriminarea la angajare, obinerea de locuine i participarea la
organizaii sau cluburi. Este constituit o Comisie pentru Egalitatea Rasial. ncepnd din
1977, guvernmntul britanic adopt msuri pentru discriminarea pozitiv i pregtirea
educaional a minoritilor. S-au nfiinat coli islamice subvenionate de stat, a fost creat un
organism reprezentativ la nivel naional Muslim Council of Britain i s-au propus msuri
pentru contracararea tendinelor islamofobe. Noi reglementri referitoare la discriminarea
dovedit pe motive rasiale au fost incluse n legea pentru relaiile rasiale din 1977, an n care
se formeaz i un Comitet pentru Relaiile Rasiale. Viaa asociativ a minoritilor rasiale i
etnice din Marea Britanie este mai activ dect n alte ri europene. Dup 1978, Migrant
Action Group unete 50 de asociaii ale imigranilor, refugiailor i micri de solidaritate n
care domin irlandezii, indienii, ciprioii. Trei categorii de persoane pot participa i la votul
naional i local.
Valurile de imigrani ajunse n Frana, ncepnd cu anii60 portughezi, algerieni, turci,
marocani .a. au umplut un vid existent pe piaa forei de munc, noii venii ocupnd
locurile cele mai puin calificate, remunerate i valorizate. Progresele integrrii n Frana nu
pot fi negate, dar interesul acordat strinilor variaz de la o comunitate la alta. Discriminarea
la locul de munc, n sistemul colar, de locuit etc. continu s fie sesizabil, iar coabitarea
francezilor cu populaiile de origine strin, n special cu maghrebienii provoac uneori
tensiuni, abil speculate de extrema dreapt. Dup 1975, imigranii au beneficiat de o serie de
drepturi economice i sociale, avnd posibilitatea de a deveni delegai sindicali, de personal,
membri ai comitetelor de ntreprindere sau consiliilor de administraie ale caselor de
securitate social
109
.
Problemele integrrii n Spania i Italia (ri de primire de relativ puin vreme) sunt
generate de existena unei populaii musulmane, majoritar de origine marocan i de o
puternic imigraie clandestin. n 1972, statul spaniol a semnat un acord de cooperare cu
reprezentanii unor comuniti islamice, spre deosebire de cel italian care manifest nc
rezerve.
n Germania (ar n care triesc peste 3 milioane de musulmani, dintre care 75% de
origine turc) Legea din ianuarie 1991 a ameliorat securitatea statutului strinilor. Deoarece
aici exist multe coli n care peste dintre elevi sunt strini, problema politicilor
nvmntului este cu deosebire important. n Bavaria, spre exemplu, se aplic o dubl
politic, de integrare i de conservare a identitii naionale, n vederea eventualei
ntoarceri n ara de origine; n Berlin exist clase preparatorii pentru copiii care nu vorbesc

109
M. Amar, P. Milza, Limigration en France au XXe sicle, A. Colin, Paris, 1990, pp. 170-173
Naiuni i minoriti
201
bine limba german. Diversele politici educative aplicate de landuri i-au fcut pe unii
cercettori s vorbeasc de o nou coal, multietnic i pluricultural
110
. Aciunile
sindicale, socio-culturale i religioase sunt dominate de reeaua turc i kurd. BAGIV
coordoneaz 16 federaii ce unesc 1000 de asociaii locale ale diferitelor grupri naionale n
direcia comunicrii ntre minoriti, a colaborrii cu sindicatele, partidele, bisericile i
instituiile de solidaritate. n Berlin, autoritile locale recunosc dup 1998 federaiile islamice
ca parteneri ai statului
111
.
Documentul de orientare asupra minoritilor culturale n sistemul educaional olandez
din 1981 s-a pronunat n favoarea unei educaii interculturale, pregtind toi copiii pentru
convieuirea ntr-o societate multicultural, perspectiv care implic eforturi reciproce de
comprehensiune, acceptare i stim, deschiderea spre cultura i particularitile culturale ale
celuilalt.
Politica indirect a Suediei fa de imigrani i-a propus scopul asigurrii accesului lor
la instituiile i avantajele oferite de stat, n aceleai condiii ca i ale restului populaiei.
Drepturile strinilor rezideni permaneni n Suedia sunt garantate de Constituie i, cu
excepia dreptului de vot la alegerile legislative i serviciul militar, drepturile i obligaiile
strinilor coincid cu cele ale suedezilor. Rezidenii beneficiaz de aceleai msuri privind
locul de munc, asigurare-omaj, securitate social, alocaiile familiale, locuit etc. iar rolul lor
politic a fost reglementat prin msuri precum instituirea dreptului de vot i de eligibilitate la
alegerile locale, subvenionarea principalelor organizaii de imigrani, crearea unor consilii
consultative care grupeaz reprezentani ai diferitelor organizaii .a. Reforma din 1985 a
vizat accesul strinilor la unele funcii
112
.
Elementele principale ale viziunii unitare a U. E. privind tratamentul imigranilor legali
i ilegali au fost evideniate la Consiliul European de la Tampere, Finlanda, n octombrie
1999:
o abordare cuprinztoare a problemei fluxurilor migratoare, pentru realizarea unui
echilibru ntre admiterea umanitar i cea economic;
atitudinea corect fa de cetenii rilor tere n vederea asigurrii drepturilor i
identificrii obligaiilor, similare cu cele ale cetenilor statului pe teritoriul cruia triesc;
stabilirea de parteneriate cu rile de origine;
conturarea unei politici unitare n privina azilului, care s respecte Convenia de la
Geneva i obligaiile asumate de statele membre prin tratate internaionale
113
.
Un comunicat din noiembrie 2000 prezentat de Comisia European Consiliului i
Parlamentului recomanda o atitudine comun fa de managementul imigraiei i un alt

110
C. Flitner-Merle, Scolarit des enfants dimmigrs en RFD. Debats et recherches n Revue franaise de
sociologie, Paris, vol. XXXIII, 1992, pp. 33-48
111
S. Lathion, La construction sociale des communauts musulmanes en Europe, facteurs internes et
contraintes externes, n Cahier detudes sur la Mditerrane orientale et le monde turco-iranien, N
o
32, juillet-
decembre, 2001, p. 325
112
E. Lunberg-Lithman, Immigration and Immigrant Policy in Sweden, The Swedish Institute, 1987, pp. 25-28
113
http://www.europa.eu.int/comm/justice home/fsj/immigration intro en htm
Mioara NEDELCU
202

document similar din iunie 2001 propunea adoptarea unei metode deschise de coordonare
pentru politica imigraiei, intensificarea schimbului de informaii n legtur cu
implementarea acesteia. Planul comun de aciune adoptat de Consiliul de Minitrii al U.E. la
28 ianuarie 2002 are ca scop combaterea imigraiei ilegale i traficului de fiine umane pe
teritoriul Uniunii. n noiembrie 2002 Consiliul l completeaz cu sugestia adoptrii unor
msuri pe termen scurt, mediu i lung iar n iulie 2003 Comisia prezint o propunere de
reglementare a finanrii destinate rilor tere pentru rezolvarea problemelor adiacente
imigraiei ilegale i acordrii dreptului de azil.
Una dintre problemele comune ale rilor din Centrul i Estul Europei o constituie aceea
generat de prezena pe teritoriul lor a unui mare numr de persoane aparinnd populaiei
roma, a cror situaie economic este, n general, precar i al cror grad de integrare n
societate este nesatisfctor. iganii sunt rspndii pe mai multe continente i triesc n mai
multe ri, dar mai cu seam n aceast parte a continentului european. Unele surse indic un
total de 12 milioane de persoane, dintre care 10 milioane locuitori ai Europei, 8 milioane
ai rilor Europei de Est. Altele avanseaz cifra de 14,5 milioane de persoane locuind n rile
fostei Iugoslavii, Romnia, Ungaria, Cehia, CSI, Bulgaria, Spania, Frana. Conform datelor
recensmntului din 2002, numrul iganilor din Romnia este de 535.250 (2,5% din totalul
populaiei), ns conform unor estimri neoficiale cifrele s-ar ridica la 1,5-2 milioane
persoane.

n 1977, Comisia Pentru Drepturile Omului a Consiliului Economic i Social i
Subcomisia Pentru Lupta mpotriva Msurilor de Discriminare i Pentru Protecia
Minoritilor din cadrul Naiunilor Unite a somat rile avnd romi n interiorul frontierelor
lor s acorde acestor persoane totalitatea drepturilor de care se bucur restul populaiei. n
1979, O.N.U. a acceptat cu statut Consultativ Uniunea Romilor, reprezentnd 71 de asociaii
Naiuni i minoriti
203
din 21 de ri. Cei 12 minitrii ai C.E. au declarat n 1989 c limba i cultura romilor fac parte
din patrimoniul european de 500 de ani.
n cele mai multe cazuri, romii au aderat la religiile dominante n zonele n care s-au
aezat sau au ignorat practicile de cult. Ei au adoptat ortodoxismul n Muntenia i Moldova,
catolicismul sau protestantismul n Transilvania i Banat, mahomedanismul n Dobrogea, dar
limba romani nu este folosit n activitile religioase.
n timpul comunismului, n Romnia s-a aplicat o politic de sedentarizare forat a
iganilor nomazi (construirea de locuine cu destinaie special, atribuirea caselor etnicilor
germani imigrai). n alte ri precum Polonia, romii au fost considerai mai curnd o
problem social a societii dect o parte a ei, fiind supui unei politici de asimilare forat
sau de expulzare, pn n anii80.
Situaia lor economic i social n rile Europei Centrale i de Est continu s fie una
dintre cele mai precare, iar prejudecile i discriminarea agraveaz i mai mult problemele.
Specialitii romni au subliniat c factorii cauzatori ai excluziunii sociale a populaiei roma au
o determinare preponderent individual i, ntr-o oarecare msur, cultural. n rndurile ei
exist un mare numr de analfabei i semianalfabei (aproximativ 39% din total n Romnia),
ceea ce reduce considerabil ansele participrii pe piaa muncii. Aproximativ 57.000 (3,1%)
nu au acte de identitate, autoexcluzndu-se astfel de la unele drepturi care li se cuvin:
educaie, locuri de munc, servicii medicale gratuite, ajutoare financiare, alocaii pentru copii
.a. Eliminarea sau restrngerea unor surse de venituri pe care romii le-au avut n timpul
regimului comunist, creterea omajului ca urmare a adoptrii noului sistem economic bazat
pe piaa liber au afectat n primul rnd tinerii romi. Gradul de ocupare este mai mic dect cel
de la nivel naional: 47% fa de 61,7%. Cei mai muli romi (71,7%) sunt lucrtori pe cont
propriu (zilieri). Ponderea femeilor casnice este de peste 4 ori mai mare n cadrul populaiei
de romi dect cea de la nivelul naional. Un procent de 23,2% dintre femeile rome avnd ntre
15 i 44 de ani declar c nu cunosc metodele contraceptive. Odat cu introducerea sistemului
de asigurri sociale, accesul la ngrijirea medical a sczut substanial i ngrijortor. O
situaie precar se constat n rndul romilor care locuiesc n mediul rural, cea mai mare parte
a lor nedeinnd pmnt i nici chiar proprietate asupra terenurilor pentru locuin. De fapt,
conform datelor recente, numai 61% dintre romi dein locuine n proprietate legal, 16,5%
locuiesc cu chirie iar 21% locuiesc ntr-o cas construit sau ocupat ilegal. Toi indicatorii
care privesc iganii din Ungaria se situeaz mult sub media naional sau sub media celorlalte
minoriti etnice. n Bulgaria, unde romii sunt principalii beneficiari a serviciilor de ajutor
social, deseori singurul suport al subzistenei, plile neregulate datorit bugetelor restrnse
ale unor municipaliti i fondurilor alocate altor prioriti au provocat nu o dat tensiuni
sociale
114
.

114
D. M. Bir, P. Kvacs (eds), Diversity In Action, 2001, LGI/DSI, Budapest, p. 102
Mioara NEDELCU
204

Ocupaiile tradiionale pstrate i n prezent de iganii romni sunt acelea de spoitori,
crmidari, fierari, vnztori de flori, de haine vechi, alte surse de venit provenind din cerit
sau furat. Analiza pe generaii a nivelului de colaritate a romilor relev faptul c ciclurile de
nvmnt primar i secundar spre care se ndreapt majoritatea lor sunt sub nivelul cerut
pentru ocuparea unor poziii minimale pe piaa muncii. Abandonul colar este o problem
comun pentru rile Europei Centrale i de Est. n Polonia, de exemplu, cauza lui este
atribuit nu numai srciei i stilului de via al familiei, ci barierei lingvistice sau/i lipsei de
abiliti sau de voin a profesorilor pentru atragerea copiilor de romi n clase. n Ungaria,
ineficiena nvmntului pentru igani a fost pus pe seama numrului redus de profesori
calificai, absenei unor programe de nvmnt speciale sau a accentului pus pe uniformitate.
Numai 20% dintre copiii romi de vrst corespunztoare sunt nscrii la grdini, n
Romnia. Un sfert din numrul total al romilor nu a urmat nici o clas, aproape au
frecventat maximum 4 clase, 5% au terminat liceul i 0,20% au absolvit o facultate. Dintre
salariaii necalificai, 80% au ca nivel de pregtire maximum 8 clase terminate, iar dintre cei
calificai, 57% au terminat o coal profesional.
Situaia economic dificil accentueaz presiunea spre devian i delincven care
contribuie, la rndul lor, la alimentarea sau chiar la amplificarea stereotipurilor negative ale
populaiei majoritare i ntrete discriminarea. Incidentele i conflictele dintre populaia de
romi i alte etnii, dintre romi i populaia majoritar, ndeosebi demonstraiile i manifestaiile
violente mpotriva iganilor din Polonia din anii 1991, 1996, 1998 au generat reacii publice i
ngrijorarea Consiliului Comisiei Europene mpotriva Rasismului i Intoleranei din 1999 care
a atras atenia asupra discriminrii curente, a lipsei locurilor de munc pentru romi i a
deficitului legat de accesul la educaie. Discriminarea se ntlnete n domeniul accesului la
funciile publice, nvmnt, angajare, servicii de sntate, locuire.
Unele ri ca Romnia sau Ungaria au oferit romilor condiii mai prielnice organizrii
politice i reprezentrii n organele administraiei locale. n timp ce Bulgaria a interzis
constituirea partidelor fondate pe criterii etnice sau rasiale, n Romnia, imediat dup
revoluia din 1989 s-a putut observa o proliferare a acestora: Partida Romilor, Partidul
iganilor, Partidul Romilor Nomazi i Cldrari, Partidul Libertii i Unitii Sociale,
Partidul Democrat al Romilor Liberi, Uniunea Democrat a Romilor, Federaia Etnic a
Romilor din Romnia, incluznd i Tnra Generaie a Romilor .a.
Succesul integrrii romilor n societate depinde de aplicarea unor msuri i instituirea
unor mecanisme statale n aciunea crora sunt antrenate organizaii naionale, regionale i
locale ale romilor. Ministerul Educaiei Naionale din Romnia, devenit n anul 2000
Ministerul Educaiei i Cercetrii a elaborat cu scopul integrrii copiilor de romi n sistemul
colilor publice o serie de programe strategice, concretizate n urmtoarele direcii:acordarea
de locuri distincte n universiti candidailor romi; numirea unor inspectori nsrcinai cu
nvmntul pentru romi, o parte a lor din rndul etniei; formarea de cadre didactice de etnie
rom; elaborarea unor programe i manuale prin contribuia unor profesori romi; crearea unei
Naiuni i minoriti
205
secii de limba i literatura romani la Facultatea de Limbi i Literaturi Strine a Universitii
Bucureti; dezvoltarea unui nvmnt de recuperare colar alfabetizare, completare de
studii, profesionalizare; extinderea colaborrii cu O.N.G.-urile din Romnia i din strintate
avnd preocupri n domeniul educaiei .a.
Ordonana Guvernului Romniei nr. 137/31 august 2000 privind sancionarea tuturor
formelor de discriminare i constituirea Consiliului Naional Pentru Combaterea
Discriminrii, ca urmare a Hotrrii nr. 1194 din 27 noiembrie 2001 au creat un cadru
favorabil reducerii unor astfel de manifestri. Hotrrea Guvernului nr. 430/2001 a aprobat
strategia Guvernului Romniei de mbuntire a situaiei romilor. n ultimii 5 ani, Agenia de
Dezvoltare Comunitar mpreun i Agenia Naional pentru Ocuparea Forei de Munc
ncearc prin proiecte finanate de U.E. s gseasc rspunsuri la probleme dificile. Procesul
ocuprii profesionale a romilor a fost impulsionat de msuri precum Bursa Locurilor de
Munc, nfiinarea unui centru de incluziune profesional, modificri legislative, parteneriate
locale .a. Integrarea social a romilor nu este una dintre cele mai simple probleme iar efectele
procesului integrrii nu devin vizibile dect n timp.
Pn ntr-o epoc relativ recent, brbaii i femeile nu au avut aceleai drepturi civile i
politice. Statutul femeii s-a schimbat abia n secolul al XIX-lea, acordarea dreptului de vot
modificnd profund situaia sa. Charles Debbasch i Jean-Marie Pontier disting trei etape ale
participrii femeilor la viaa politic: a) etapa nonparticiprii prin excludere; b) etapa acordrii
dreptului de vot n aceleai condiii ca i brbailor; c) etapa cuceririi responsabilitilor
politice de ctre femei
115
.
La nceputurile lor, micrile feministe din S.U.A. i-au mpletit drumul cu cele ale
negrilor, femeile considernd libertatea lor la fel de important ca a sclavilor. ntr-o
declaraie de independen votat la prima convenie din istorie dedicat poziiei i
drepturilor omului, de la Seneca Falls, New York din iulie 1848, se afirma c brbaii i
femeile au fost creai egali i sunt nzestrai cu drepturi civile inalienabile. Dou ramuri ale
feminismului american contemporan au contribuit la formarea unei contiine feministe.
Prima a acordat prioritate sufragiului feminin, amendamentul pentru votul feminin fiind
ratificat la 26 august 1920. Cealalt a fost reprezentat de femeile profesioniste care au luptat
pentru eliminarea discriminrii de sex n privina ctigurilor realizate i pentru anse egale de
promovare. Organizaii precum National Organization for Women (NOW) au militat pentru
adoptarea unor legi menite s elimine discriminarea de gen, s asigure dreptul legal de munc,
dreptul de a face avort, schimbarea legislaiei privind familia i divorul .a. Mihaela Miroiu
clasifica astfel principalele orientri feministe: feminismul liberal, feminismul marxist i
socialist, feminismul radical i cel ecologist
116
.

115
Ch. Debbasch, J.-M- Pontier, Introduction la politique, 3e dition, Dalloz, Paris, 1986, p. 100
116
M. Miroiu, Feminismul ca politic a modernizrii, n Doctrine politice contemporane, A. Mungiu coord.,
Ed. Polirom, Iai, 1998
Mioara NEDELCU
206

De la nceputul secolului al XX-lea i pn n 1938, n Romnia a existat o puternic
micare feminist susinut de un numr mare de comitete, organizaii, reviste ale femeilor
care militau pentru acordarea drepturilor politice. Statutele redactate n 1918 de Asociaia
pentru Emancipare Civil i Politic a Femeii Romne de la Iai au nscris obiective
ndrznee
117
. ns, O.N.G.-urile create dup 1989 care i-au propus s acioneze pentru
drepturile femeilor nu s-au impus ca un puternic partener social.
Nivelul participrii politice a femeilor a crescut pe msura reducerii diferenelor de
statut i putere ntre brbai i femei. n ri ca Italia, Finlanda, Japonia, femeile voteaz n
numr mai mare dect brbaii. Suedia, Norvegia, Finlanda, Austria, China, Cuba sunt state
cu un nalt procent de femei n Parlament. n timp ce Noua Zeeland acorda femeilor dreptul
de a vota n 1893 iar Finlanda le ddea i dreptul de a fi votate n 1906, femeile din multe
state islamice nu beneficiaz nici astzi de drepturile lor politice fundamentale, fiind limitate
la existena casnic. Platforma Conferinei de la Beijing din 1995 a chemat la mprirea
responsabilitilor ntre brbai i femei att acas, ct i la locul de munc i n comunitate.
Lobby-ul european al femeilor, constituit n septembrie 1990 prin unirea eforturilor a 2700
organizaii ale statelor membre ale UE militeaz pentru
egalitate, mpotriva discriminrii, pentru aplicarea
politicilor sociale.
Legea electoral din 1946 recunoate dreptul
romncelor de a alege i de a fi alese n parlament iar
Constituia din 1949 proclam egalitatea femeii cu
brbatul n plan economic, social, politic, civil i
cultural. n 1954, Codul Familiei nscrie egalitatea
soilor, regimul comunitii bunurilor dobndite n
timpul cstoriei i dreptul de a avea bunuri individuale.
Codul Muncii stipula n 1950 plata egal a minii de
lucru feminine i masculine pentru munc egal.
Dup 1989, prezena femeilor romne n viaa
politic a fost puin semnificativ, dac ne raportm la
contextul general european i zonal-european. Dac
nainte de 1989 femeile reprezentau 33,3% din totalul
membrilor Marii Adunri Naionale, ele pot fi gsite n
Parlament numai ntr-o proporie de 3,7% dup alegerile
din 1992, 5,6% dup cele din 1996 i 10,2% dup cele din anul 2000. La alegerile din anul
2004, din cei 10.112.262 de alegtori care s-au prezentat la urne, 52% au fost femei i 48%
brbai dar n Camera Deputailor se gsesc numai 37 de femei iar n Senat numai 11. Prima

117
C. Crtrescu-Ilinca, Profemina, Documente istorice, n Analize, N
o
7, 2000
Naiuni i minoriti
207
femeie a ptruns n Guvern n august 1996, la ultima remaniere a echipei premierului
Vcroiu.
Slaba prezen a femeilor n viaa politic a Romniei de astzi are mai multe explicaii,
asupra crora au insistat diverse studii de specialitate: problemele de natur economic ce au
determinat femeile s se concentreze asupra situaiei materiale a familiilor lor, omajul,
accesul mai dificil pe piaa muncii, distribuirea inechitabil n ierarhia structurilor de putere
.a. Implicarea lor n politic este legat de modul organizrii partidelor, puterea organizaiilor
de femei din interiorul lor, gradul de activism, normele de selectare a candidaturilor etc. n
general, partidele de stnga nscriu un numr mai mare de femei pe listele lor dect cele de
dreapta. n cazul alegerii, s-a putut observa o mai redus mediatizare a aciunilor i
iniiativelor lor, ntre altele, datorit i poziiilor secundare ocupate.
Transformarea femeilor n ageni decisivi ai modernizrii este posibil n urmtoarele
condiii: eliminarea elementelor sexiste din educaie; aplicarea unor sanciuni mpotriva
discriminrii femeilor i a unor elemente sexiste; dezvoltarea serviciilor pentru a femeii
timpul necesar participrii publice; contientizarea de sine i creterea influenei organizaiilor
nonguvernamentale; o susinere mai activ prin intermediul mass-media
118
.
Pentru a supravieui n societile ostile lor, homosexualii au recurs la dou strategii
principale care evideniaz existena a dou categorii de persoane: ascunderea orientrii
sexuale, evitndu-se astfel stigmatizarea, hruirea i discriminarea; autoidentificarea deschis
i aciunea pentru schimbarea mentalitilor i a comportamentelor (secret gays i
liberationist gays n literatura anglo-saxon). n 1924 s-a constituit la Chicago prima
organizaie a homosexualilor Chicago Society for Human Rights, urmat de altele, n 1950.
Dup rzvrtirea din 28 iunie 1969 de la Stonewall Inn din Greenwich Village, New York, a
crescut numrul grupurilor i comunitilor de eliberare a homosexualilor, al organizaiilor
de ntrajutorare i de lobbying politic. Pn n 1992, numrul lor ajunsese la 1580. n 1990
este nfiinat International Gay and Lesbian Human Rights Commision care intervine n
cazurile de nclcare a drepturilor omului bazate pe orientarea i identitatea sexual i statut
serologic HIV.
n 1994 n Romnia se constituia grupul de iniiativ Bucharest Acceptance Group. n
mai 1995 el va organiza simpozionul Homosexualitatea un drept al omului, cu
participarea unor reprezentani ai parlamentului i guvernului romn, ai Bisericii Ortodoxe, ai
unor organizaii LGBT i de promovare a drepturilor omului. Urmare a acestuia, grupul de
voluntari i simpatizani a decis crearea unei organizaii stabile i independente
ACCEPT, nregistrat ca organizaie nonguvernamental pentru promovarea drepturilor
omului la 25 octombrie 1996. Prin activiti de lobbying, informare i colaborare ea i-a
propus s apere dreptul la o via obinuit, la exprimare liber i anse egale ale persoanelor
care fac parte din grupul minoritar de orientare sexual din Romnia. ACCEPT a stabilit

118
Vl. Pasti, M. Miroiu, C. Codi, Romnia Starea de fapt, vol. I, Societatea, Nemira, Bucureti, 1997, p. 190
Mioara NEDELCU
208

strnse relaii de colaborare cu alte organizaii de acest tip, n primul rnd cu principalul
organism de lobbying la nivel european ILGA Europe (Asociaia Internaional a
Lesbienilor i Gay-lor din Europa), cu NHIV/COC Amsterdam din Olanda, Gemini din
Bulgaria i Gender Doc M din Republica Moldova. n 1997 organizaia a lansat o intens
campanie, naional i internaional, pentru abrogarea aericolului 200 din Codul Penal care
prevedea sanciuni penale pentru manifestrile publice ale homosexualilor. Pentru activitatea
ei de aprare a drepturilor i libertilor persoanelor LGBT din Romnia i s-a decernat n 1999
la Bruxelles, la sediul Comisiei Europene, premiul Egalit (Equality for Gays and Lesbians in
the European Institutions). n octombrie 2000 s-a reuit organizarea la Bucureti a celei de-a
XXII-a Conferine Europene a ILGA sub deviza Accepting Diversity. Dup abrogarea
articolului 200 al Codului Penal, activitile de lobbying desfurate n vederea respectrii i
protejrii drepturilor grupului de orientare sexual au continuat la dou niveluri autoritile
romneti i Comisia European i Parlamentul European.
Comitetul pentru Drepturile Omului din cadrul ONU a recunoscut orientarea sexual ca
statut individual, protejat de discriminare prin legislaia internaional. Tratatul de la
Amsterdam (intrat n vigoare n mai 1999) a obligat i statele aflate n procesul aderrii la UE
s aib n vedere articolul 13 care introduce orientarea sexual ntre criteriile de
nondiscriminare, principiu statuat de Consiliul Europei la Summit-ul UE de la Helsinki
(decembrie 1999). n Romnia, articolul 2 (1) al Ordonanei nr. 137/31 august 2000 privind
prevenirea i sancionarea tuturor formelor de discriminare a definit discriminarea ca fiind
orice deosebire, excludere, restricie sau preferin, pe baz de ras, naionalitate, etnie,
limb, religie, categorie social, convingeri, sex sau orientare sexual, apartenen la o
categorie defavorizat sau orice alt criteriu care are ca scop restrngerea sau nlturarea
recunoaterii, folosinei sau exercitrii, n condiii de egalitate a drepturilor omului i a
libertilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, n domeniul politic, economic,
social i cultural sau n orice alte domenii ale vieii publice.
Naiuni i minoriti
209

VII. Statusul minoritilor etnice din Romnia

n Romnia, termenii etnicitate i naionalitate sunt interanjabili. Pot fi indicate 24 de
minoriti naionale la un total al populaiei stabile de 21.698.181 n anul 2002. Cele mai largi
grupuri etnice sunt constituite din maghiari, romi, germani i ucranieni. Este posibil ca
numrul romilor s fie mai ridicat, n timpul recensmntului multe persoane de origine rom
nedeclarndu-i oficial apartenena la etnie, datori prejudecilor existente la adresa ei i a
unor temeri privind posibile acte de discriminare. Majoritatea populaiei este de religie
cretin-ortodox, religie mprtit i de 68% din totalul minoritilor mai mici. Cea mai
mare parte a maghiarilor i germanilor aparin Bisericii Romano-Catolice sau diferitelor culte
protestante.

Structura pe naionaliti a populaiei Romniei la recensmntul din 2002
ROMNIA N PROCENTE
TOTAL POPULAIE STABIL 21698181 100
ROMNI 19409400 89,5
MAGHIARI 1434377 6,6
RROMI (IGANI) 535250 2,5
GERMANI 60088 0,3
UCRAINIENI 61091 0,3
SRBI 22518 0,1
TURCI 32596 0,2
TTARI 24137 0,1
SLOVACI 17199 0,1
EVREI 5870 *
RUI-LIPOVEI 36397 0,2
BULGARI 8092 *
CEHI 3938 *
CROAI 6786 *
GRECI 6513 *
POLONEZI 3671 *
ARMENI 1780 *
SLOVENI 175 *
Mioara NEDELCU
210

ROMNIA N PROCENTE
RUTENI 262 *
CARAOVENI 207 *
ITALIENI 3331 *
ALBANEZI 520 *
GGUZI 45 *
MACEDONENI SLAVI 731 *
CEANGI 1370 *
ALT ETNIE 13653 0,1
NEDECLARAT 5935 *
* - sub 0,1%

Minoritatea maghiar este preponderent n judeele Harghita i Covasna, romii sunt
prezeni n toate judeele, cu o concentrare mai mare n Mure, Sibiu, Bihor i Giurgiu,
germanii au o pondere mai mare n judeele Timi, Sibiu, Satu-Mare, Cara-Severin, Arad.
Minoritatea maghiar covieuiete de cteva secole cu romnii (pn la 1918 n alt
formaiune statal, din 1918 n cadrul statului romn) i cu alte minoriti, n primul rnd cu
germanii i evreii. Aceast convieuire a presupus comunicarea, influenele reciproce,
schimbul de valori spirituale. Zona locuit compact de maghiari cuprinde regiunea din estul
Transilvaniei, judeele din nordul acestei provincii, o parte important din Criana i una mai
redus din Maramure i Banat. n judeul Covasna, maghiarii reprezint 75,2% din totalul
locuitorilor iar n judeul Harghita 84,7%.
Muli etnici germani i evrei au emigrat att nainte ct i dup 1989. n perioada 1947-
1965 a avut loc un puternic exod al evreilor romni, majoritatea lor ndreptndu-se spre statul
Israel. Dintre cei aproximativ 5.870 de evrei rmai n Romnia, peste 60% au o vrst trecut
de 60 de ani.
Dup revoluia din decembrie 1989, partidele i organizaiile reprezentnd minoritile
au fost repuse n legalitate. Maghiarii au fondat Uniunea Democrat a Maghiarilor din
Romnia (UDMR) i Asociaia Tinerilor Democrai Maghiari. n punctul al treilea al
programului adoptat de UDMR la primul su congres de la Oradea se specifica faptul c
ungurii din Transilvania fac parte integrant din statul romn dar din punct de vedere istoric i
etnic sunt o parte organic a naiunii de cultur maghiar. Se solicita astfel dreptul la o
deplin recunoatere cultural.
elul politic major al minoritii maghiare repetat deseori n sfera public ncepnd din
1989 este acela de a dobndi o mai mare autonomie politic i cultural. Minoritatea maghiar
dorete a fi considerat co-naiune, alturi de cea romn, constituent egal dar distinct i
autonom al comunitii politice romneti. Ea sper s obin statutul oficial pentru limba
maghiar i s se ajung la stabilirea unui cadru politic i instituional care s-i garanteze o
Naiuni i minoriti
211
mai mare autonomie. De asemena, solicit o anumit form de autonomie teritorial n
regiunile avnd concentraie mai mare de etnici maghiari
119
.
n 1939, existau n Romnia circa 750.000 de ceteni romni de etnie german, cu coli
n limba proprie, organizaii comunitare i asociaii proprii. Instalarea n fruntea germanilor a
unei conduceri naional-socialiste i nrolarea a 60.000 de germani n Waffen-SS au avut drept
consecin, dup rzboi, deportarea a 70.000 de persoane n U.R.S.S. i deposedarea celor
rmai n ar de proprietile private i comunitare, suspendarea temporar a drepturilor
ceteneti. Germanilor din Romnia le sunt redate dreptul de vot n 1950 casele i
gospodriile de la sate n 1956. Din anii '70, ca urmare a unei nelegeri ntre guvernul romn
i cel al Germaniei Federale, ncepe exportul etnicilor germani care duce la reducerea
numrului lor: 250.000 n 1989. Tendina de scdere a continuat i dup acest an, astfel nct,
la recensmntul din 2002, numrul germanilor este de 60.088 de persoane (0,3% din
populaia total), fa de 119.462 (0,5%) nregistrai la recensmntul din 1992. Germanii sunt
romano-catolici, evangheliti de confesiune augustan, ortodoci, evangheliti sinodo-
presbiterieni, reformai, cretini dup Evanghelie, greco-catolici, penticostali, baptiti,
adventiti, unitarieni i de alte religii. Comunitile etnice germane existente n Romnia sunt
saii transilvneni, saii stmreni i vabii bneni. La nivel politic i cultural, minoritatea
etnic din Romnia este reprezentat de Forumul Democratic al Germanilor din Romnia
(FDGR) care, potrivit statutului, depune eforturi de creare a premiselor politico-juridice,
lingvistice, culturale i economice pentru dinuirea acestei minoriti i este o component
loial a societii romneti. Organizaiile Forumului, existente n aproape toate localitile
rii avnd o populaie german semnificativ numeric, fac parte din cinci asociaii regionale
Transilvania, Transilvania de nord (Satu Mare), Banat, Bucovina, Vechiul Regat.
Exist n Romnia mai multe comuniti etnice ucrainiene: huulii ucrainienii din
Maramure i Bucovina, ucrainienii din Dobrogea i cei din Banat. Numrul ucrainienilor la
recensmntul din anul 2002 a fost de 61.091 de persoane (0,3% din populaia total), n
majoritate cretini de confesiune ortodox. n 1950, s-a nfiinat Vicariatul Ortodox
Ucrainean, iar n 1990 Vicariatul General Greco-Catolic Ucrainean, avndu-i sediile la
Sighetul Marmaiei. Sunt editate mai multe publicaii ale comunitii ucrainene, precum
Curierul Ucrainean, Ukrainkyi Visnik, Nas Holos .a., exist clase i grupe cu predare n
limba matern, iar din 1997, funcioneaz un liceu bilingv n Sighetu Marmaiei. Uniunea
Ucrainienilor din Romnia (UUD) are cinci filiale de inuturi.
Urmai ai starovenilor din Rusia, care au ajuns pe meleagurile noastre n secolele XVII-
XVIII, datorit schismei bisericii ortodoxe ruse, ruii lipoveni (36.397 0,2%) locuiesc n
majoritate n judeele Tulcea, Constana, Iai, Suceava sau n Brila. La 14 ianuarie 1990, se
nfiineaz ca persoan juridic organizaia non-guvernamental Comunitatea Ruilor

119
I. Horvth, A. Scacco, From the Unitary to the Pluralistic: Fine-tuning Minority Policy in Romania, n
Diversity in Action, Local Public Management of Multi-Ethnic Communities in Central and Eastern Europe, A-
M. Bir and P. Kovcs (eds), LGI/OSI, 2001, p. 252
Mioara NEDELCU
212

Lipoveni din Romnia (CRLR), care va avea reprezentare parlamentar. n noiembrie 1990,
apare primul numr al periodicului lunar bilingv Zorile, iar n 1998, o alt publicaie bilingv
KITEJ-GRAD. ncepnd cu anul colar 2002-2004, se nfiineaz n Iai, la Seminarul
Teologic Ortodox Sfntul Vasile cel Mare, o clas seminarial pentru ruii lipoveni. CRLR
i-a stabilit drept obiectiv aprarea dreptului la pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii
etnice, culturale, lingvistice, religioase, recunoscut i garantat de Constituie. Din 1999,
funcioneaz, la Tulcea, asociaia caritabil Lotca.
Recensmntul din anul 2002 nregistreaz un numr de 32.596 de turci (0,2%),
majoritatea trind n judeul Constana, n Tulcea, Bucureti, Clrai, Brila. Prima
consemnare documentar a prezenei lor pe teritoriul rii dateaz din 1264. n 1990, se
creeaz Uniunea Democrat Turc din Romnia (UDTR) care editeaz ziarul Hakses. n
judeele Constana, Tulcea i n municipiul Bucureti, triesc 24.137 de ttari (0,1% din
populaia rii). Uniunea Democratic Turc Musulman din Romnia, organizat dup 1989,
s-a divizat n UDTR i UDTTMR Uniunea Democrat a Ttarilor Turco-Musulmani din
Romnia, iar n 1995, a aprut i Federaia Turc i Ttar (FTT). UDTTMR, care este o
organizaie etno-confesionar, ce militeaz pentru propirea neamului ttrsc prin
renaterea spiritualitii specifice, dezvoltnd legturi cu ttarii din Crimeea i din alte ri,
are 22 de filiale, n cele mai importante localiti cu populaie ttrasc. Se editeaz dou
periodice lunare Karadeniz i Cas, iar din 1995, seminarul musulman din Medgidia se
transform n Liceul Teologic Musulman Kemal Atatrk, sponsorizat de guvernul turc.
Un numr de 22.518 (0,1%) de srbi exist n judeele Timi, Cara-Severin, Arad,
Mehedini, Dmbovia, Hunedoara, n Bucureti. Uniunea Democratic a Srbilor din
Romnia (IUDSR) este nfiinat n februarie 1990, iar Uniunea Srbilor i Caraovenilor din
Romnia (USCR), care are 30 de filiale locale, n martie 1992.
Cei mai muli slovaci (17.199 0,1%) i cehi (3.938) triesc n judeele Bihor, Arad,
Timi, Cara-Severin. Uniunea Democrat a Slovacilor i Cehilor din Romnia (UDSCR),
aprut n 1990 ca forum tutelar al minoritii cehe i slovace, continu s funcioneze ca
atare, dei la 31 decembrie 1992, Cehoslovacia s-a divizat, avnd autonomie zonal pentru
ambele minoriti, reprezentate n consiliile locale. Dup 1989, s-au editat patru reviste n
limba slovac. Statul slovac acord anual 10-20 de burse integrale n Slovacia pentru
absolvenii celor dou licee cu predare n limba slovac din Ndlac i Budoi i organizeaz
reciclarea periodic a cadrelor didactice de limba slovac din Romnia.
Un numr de 8.092 de persoane de etnie bulgar locuiete n judeul Timi, n Arad,
Dmbovia, Bucureti, Constana i Tulcea. Din punct de vedere istoric i organizatoric, exist
dou comuniti distincte: cea a bulgarilor bneni (catolici) i cea a bulgarilor din sudul
Romniei, din Oltenia, Muntenia, Dobrogea (ortodoci). Limba bulgar se studiaz facultativ
de ctre copiii de origine bulgar n satele bulgare bnene i n cteva coli din Bucureti.
Cu sprijinul financiar al statului romn, cele dou asociaii ale bulgarilor editeaz dou
Naiuni i minoriti
213
publicaii Naa glas, organ al Uniunii Bulgare din Banat i publicaie bilingv. Blgarska
Zornia, organ al Comunitii Bratstvo a Bulgarilor din Romnia.
Numrul grecilor din Romnia (prezeni pe teritoriul rii ncepnd cu secolul al VII-lea
. Chr.) este de 6.513 persoane care locuiesc preponderent n Bucureti, Tulcea, Constana,
Brila, Galai, Hunedoara, Bacu, Dolj. Comunitile elene au fost puternice n perioada
interbelic, atunci cnd aveau coli, cinematografe, biserici, bnci, lcae de ocrotire social.
Un nou val de greci sosete n Romnia dup cel de-al doilea rzboi mondial, datorit
persecuiilor politice din ara lor. La nceputul anilor '50 ns, multora li se confisc averile i
sunt deportai la Canal. Uniunea Elen din Romnia, fondat n 28 decembrie 1989, compus
din 21 de comuniti teritoriale, s-a preocupat de nfiinarea unor clase sau secii de nvare a
limbii elene i, din 1999, n Bucureti, Brila i Constana, a unor clase mixte cu predare n
limba elen. Ea i-a fixat ca obiective: pstrarea, dezvoltarea i libera exprimare a identitii
naionale, culturale, lingvistice i religioase; revigorarea tradiiilor elenismului; redobndirea
averii fostelor comuniti elene desfiinate de comuniti; asigurarea legturilor cu locurile de
origine; ntrirea relaiilor de prietenie romno-greceti. Uniunea editeaz revista bilingv
Sperana i ziarul lunar Dialog
120
.
Cei 5.870 de evrei care triesc n Romnia (n anii '30 erau peste 450.000) locuiesc n
Bucureti i n judeele Timi, Iai, Cluj, Bihor, Arad, Suceava, Bacu, Neam, Galai.
Prezena evreilor pe teritoriul nostru este semnalat nc din perioada Daciei romane. n anii
1940-1944, proprietile evreieti sunt confiscate i muli evrei din Romnia sunt deportai n
lagrele din Transnistria. n martie 1944, evreii din Transilvania au fost dui n ghetourile din
Oradea, Sighet, Cluj, Baia Mare, Trgu Mure, Dej sau deportai. n timpul totalitarismului
comunist, evreii au fost exportai masiv n Israel. Dup 1990, cei care au mai rmas sunt
reprezentai politic i cultural de Federaia Comunitilor Evreieti din Romnia, FCER, care
coordoneaz activitatea a patru centre Bucureti, Iai, Cluj, Oradea. FCER este implicat n
cercetarea istoriei comunitilor de evrei din Romnia i editeaz ziarul lunar Realitatea
evreiasc. Centre de studiere a iudaismului s-au nfiinat la universitile din Cluj, Bucureti
i Craiova. Aceste centre i Institutul A.D. Xenopol din Iai editeaz i reviste de studii
iudaice.
Italienii, care au nceput s vin masiv n Romnia ncepnd din secolul al XVIII-lea, s-
au stabilit n porturile Galai, Brila i Constana. Actualmente, se afirm c muli dintre cei
3.331 de etnici italieni se regsesc mai curnd n sintagma romn de origine etnic italian,
dect n cea de cetean romn de origine italian. Cu scopul conservrii identitii
naionale, n 1990 se nfiineaz Comunitatea Italian din Romnia, care editeaz publicaia
lunar bilingv Columna.
Majoritatea populaiei catolice maghiare din Moldova, populaia maghiar din
strmtoarea Ghime i cea din apte Sate (Scele), de lng Braov, sunt indicate prin

120
www.eer.ro
Mioara NEDELCU
214

denumirea ceangi. O serie de cercettori fac distincia ntre populaia maghiar aezat n
Evul Mediu i refugiaii secui sosii n secolele XVII-XIX; unii se refer la maghiarimea din
Moldova, alii la secuimea din Moldova, iar altii sunt de prere c termenii maghiar
ceangu sau maghiari secui descriu cel mai bine situaia
121
.
Realiznd o cercetare asupra situaiei ceangilor din Moldova, Gabriel Andreescu i
Smaranda Enache constatau c o parte a ceangilor se declar de origine romn i vorbesc
zilnic dialectul ceangiesc, o limb maghiar arhaic, avnd la rndul ei mai multe
dialecte
122
. Muli au solicitat asigurarea condiiilor nvrii limbii literare maghiare de ctre
copiii lor.
Ajungndu-se la concluzia c presiunile psihologice, pericolul marginalizrii sociale,
campaniile de intimidare sau imigrarea au dus la scderea numrului celor care se
autoidentific ceangi maghiari i cer posibilitatea folosirii limbii materne n biseric, a
studierii opionale a limbii literare maghiare, Recomandarea 1521 din 12.11.2001 a Adunrii
Parlamentare a Consiliului Europei a inclus un set de msuri necesare prentmpinrii
dispariiei acestui grup minoritar: asigurarea spaiilor i cadrelor necesare educaiei n limba
matern; facilitarea i/sau ncurajarea folosirii (oral sau scris) a limbii regionale sau
minoritare n viaa public sau privat; stabilirea unor forme sau mijloace adecvate de predare
i studiere a acestor limbi la toate nivelurile; meninerea i dezvoltarea relaiilor ntre
grupurile ce folosesc astfel de limbi i alte grupuri care vorbesc o limb practicat ntr-o
form identic sau apropiat
123
. n consecin, statul romn trebuie s adopte o politic de
recunoatere a dialectelor ceangeti i de ncurajare a utilizrii lor.
Printr-o hotrre de guvern, ziua de 18 decembrie a fost aleas ca Zi a Minoritilor
Naionale, deoarece pe 18 decembrie 1992, Adunarea General a ONU a adoptat Declaraia
cu privire la drepturile persoanelor aparinnd minoritilor naionale, etnice, religioase,
lingvistice.
Constituia Romniei adoptat n 1991 i revizuit n 2003 recunoate i garanteaz
dreptul persoanelor aparinnd minoritilor naionale la pstrarea, la dezvoltarea i la
exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase (art. 6), dreptul de a
nva limba lor matern i de a putea fi instruite n aceast limb (art. 32), de a avea
reprezentare parlamentar (art. 59), de a se exprima n limba matern n faa instanelor de
judecat, n condiiile legii organice (art. 127). Ordonana Guvernamental nr. 137/31 august
2000 privind prevenirea i sancionarea tuturor formelor de discriminare a calificat
contravenie acel comportament care are ca scop sau vizeaz atingerea demnitii sau crearea
unei atmosfere intimidante, ostile, degradante, umilitoare, ofensatoare ndreptat mpotriva

121
Tanozos, Vilmos, Ceangii din Moldova, n Altera, 17118, an VIII, 2002, Identiti culturale periclitate,
p. 48
122
Andreescu, Gabriel., Enache Smaranda, Raport asupra situaiei ceangilor din Moldova. Problema
ceangilor maghiari, n op.cit., p. 92
123
Ibidem, pp. 97-98
Naiuni i minoriti
215
unei persoane, unui grup de persoane sau unei comuniti i legat de apartenena
acesteia/acestuia la o ras, naionalitate, etnie, religie, etc.. (art.19).
Articolul 59 (2) al Constituiei, completat cu prevederile Legii Electorale pentru Camera
Deputailor i Senat nr. 68/1992 au garantat reprezentarea politic a minoritilor n
parlament, un numr de 15 locuri fiind rezervate lor n camera inferioar. La alegerile din anul
2004 au participat 29 de organizaii ale minoritilor naionale care i-au trimis n parlament
18 reprezentani. Coaliia guvernamental din 1996 a inclus n guvern 2 minitri din UDMR.
Consiliul pentru Minoritile Naionale, corp consultativ creat n 1993 este nlocuit n 1996 cu
un Departament pentru Protecia Minoritilor Naionale condus de un ministru pentru
minoritile naionale, devenit ulterior Departamentul pentru Relaii Interetnice. S-a
constituit, de asemena, un Comitet Interministerial pentru Minoriti Naionale. n 1997,
guvernul romn nfiineaz instituia Avocatul Poporului (Ombudsman). Alte instituii care au
ca obiect al activitii drepturile minoritilor sunt Comitetul Interministerial pentru
Drepturile Omului, un Comitet Permanent al Camerei Deputailor care se ocup de
problemele cultelor i alte probleme ale minoritilor naionale i Oficiul Naional pentru
Romi. Prin hotrrea guvernului nr. 1194/27 noiembrie 2001 s-a instituit un Consiliu Naional
pentru Combaterea Discriminrii, organ de specialitate al administraiei publice centrale,
subordonat guvernului i care are misiune implementrii principiilor egalitii ntre ceteni.
Pentru ndeplinirea acestui rol, Consiliul are posibilitatea de a propune aciuni sau msuri
speciale n vederea protejrii pesoanelor, categoriilor defavorizate sau celor care se confrunt
cu un comportament de respingere i marginalizare.
De-a lungul anilor a crescut numrul ziarelor i crilor editate n limbile minoritilor
naionale, numrul teatrelor, al ansamblurilor folclorice, al emisiunilor de radio i televiziune.
Legislaia romneasc nu permite organizarea administrativ-teritorial pe criterii etnice, toate
unitile de acest gen fiind organizate i funcionnd conform principiului general al
autonomiei locale i al descentralizrii serviciilor publice. Administraia public local
alctuiete un sistem cu dou niveluri local i judeean. Noua Lege a Administraiei Publice
Locale din anul 2001 cuprinde, pentru unitile administrativ-teritoriale ai cror ceteni
aparin minoritilor ntr-o proporie de 20% din numrul locuitorilor, urmtoarele prevederi
principale: folosirea limbii materne de ctre autoriti n raporturile cu cetenii minoritilor
naionale; comunicarea ordinei de zi ctre opinia public n limba matern a respectivelor
minoriti; comunicarea ctre opinia public a hotrrilor cu caracter normativ i, la cerere, a
acelora avnd caracter individual i n limba matern a minoritilor existente n respectiva
unitate administrativ-teritorial; posibilitatea adresrii cetenilor minoritari, oral sau scris n
limba lor matern n raporturile cu autoritile administraiei publice locale i obligaia de a li
se rspunde att n limba romn, ct i n limba matern
124
.

124
Legea nr. 215/23 aprilie 2001 a Administraiei Publice Locale, n Monitorul Oficial al Romniei nr. 204, 23
aprilie 2001
Mioara NEDELCU
216

Parlamentul Romniei este pe cale s adopte Legea privind statutul minoritilor
naionale care reglementeaz statutul juridic i drepturile acestora. Proiectul Legii recunoate
minoritile ca factori constitutivi ai statului romn i declar valoare fundamental, protejat
prin lege, identitatea comunitilor naionale,e xprimat prin limb, cultur, patrimoniu
cultural mobil i imobil, tradiie i religie. Minoritatea naional este definit ca o comunitate
de ceteni romni, trind pe teritoriul rii de cel puin 100 de ani, inferioar din punct de
vedere numeric populaiei majoritare, avnd propria identitate naional, etnic, cultural,
lingvistic i religioas specific, pe care dorete s o pstreze, exprime i s o dezvolte (art.
3, 1). Statul romn recunoate existena pe teritoriul su a 20 de minoriti naionale. Conform
proiectului legii, msurile de protecie avnd caracter normativ sau administrativ, prin care se
realizeaz garantarea pstrrii, dezvoltrii i exprimrii identitii minoritilor naionale, fr
a aduce atingere drepturilor i libertilor celorlali ceteni romni nu se consider
discriminare (7,2). n condiiile n care n problemele privind drepturile unei minoriti
naionale, deciziile nu sunt luate de reprezentanii legitimi ai acesteia, proiectul de lege nscrie
prevederea obligrii autoritilor competente de a ine seama de voina liber a lor (art. 10).
Prevederi notabile sunt cele referitoare la urmtoarele aspecte: interzicerea politicii sau
practicilor autoritilor publice avnd ca scop sau ca efect asimilarea direct sau indirect a
persoanelor aparinnd minoritilor naionale mpotriva voinei acestora (art. 12); interzicerea
msurilor directe sau indirecte, normative sau administrative care pot duce la modificarea
competenei etnice a unor regiuni locuite n mod tradiional de anumite comuniti etnice
(13,2); interzicerea modificrii limitelor unitilor administrativ-teritoriale, respectiv a
circumscripiilor electorale n defavoarea ponderii minoritilor naionale care locuiesc n mod
tradiional n acestea (13,3). Numrul membrilor fondatori ai unei organizaii a minoritii
naionale, constituit n conformitate cu Ordonana nr. 26/2000 cu privire la asociaii i
fundaii, cu modificrile i completrile ulterioare, nu poate fi mai mic de 15% din numrul
total al cetenilor care i-au declarat apartenena la minoritatea respectiv cu ocazia ultimului
recensmnt (38,1, 39,2). Consiliul Minoritilor Naionale, compus din organizaiile
minoritilor reprezentate n parlament este subiect de drept public, cu personalitate juridic
(49,1).
Proiectul Legii privind statutul minoritilor naionale nscrie obligaia statului de a
garanta egalitatea cultelor, autonomia lor instituional i funcional (28,1), precum i
exercitarea dreptului la autonomie cultural, prin care se nelege dreptul comunitilor
naionale de a avea competene decizionale cu valoare normativ i administrativ n
problemele privind identitatea naional, cultural, lingvistic i religioas prin organe alese
de ctre membrii si (54, 55,1). n scopul exercitrii acestor competene i atribuii, precizate
n art. 56, articolul 58,1, se refer la posibilitatea constituirii prin alegeri interne a Consiliului
Naional al Autonomiei Culturale. Statul trebuie s sprijine promovarea culturii minoritilor
naionale n strintate, prin intermediul centrelor culturale romne (23,2).
Naiuni i minoriti
217
Uniunea European a jucat un rol important n meninerea unor bune relaii ntre
Ungaria i Romnia, bazate pe respectarea drepturilor minoritilor i influenate de obiectivul
integrrii euro-atlantice. Un moment de tensiune l-a reprezentat ns adoptarea de ctre
Ungaria n iunie 2001 a Legii Statutului etnicilor maghiari din rile vecine (cu excepia
Austriei), intrat n vigoare n ianuarie 2002. Legitimaia de maghiar producea anumite
beneficii de educaie, circulaie i angajare pentru membrii etniei. Protocolul de cooperare
PSD-PSU semnat la 31 ianuarie 2003 prin care cele dou partide de guvernmnt s-au angajat
s resping manifestrile extremiste i naionaliste de orice fel, s continue politica de
protecie a drepturilor minoritilor etnice i s intensifice schimburile de studeni i manuale
a fost apreciat ca mai revoluionar dect Tratatul de nelegere, Coperare i Bun Vecintate
ntre Ungaria i Romnia, ncheiat n 1996.
Carta Naiunilor Unite din 26 iunie 1946 includea vecintatea minoritar n sistemul de
ansamblu al drepturilor omului. Pactul Internaional din 1966 referitor la drepturile civile i
politice, care afirma existena indivizilor minoritari i a unor comuniti diferite prin limba,
cultura i religia lor i Declaraia drepturilor persoanelor aparinnd minoritilor naionale
sau etnice, religioase i lingvistice din 18 decembrie 1992, prevznd participarea lor efectiv
la luarea deciziilor care le afecteaz viaa, att pe plan local ct i pe plan naional au fost
documente de o mare importan i cu deosebite efecte practice.
Consiliul Europei are, de asemenea, un rol important n domeniul aprrii drepturilor
omului, deci i ale minoritilor. Convenia European a Drepturilor Omului i Convenia
Cadru pentru Protecia Minoritilor Naionale sunt dou dintre textele fundamentale care
exprim obligaiile ce revin n aceast privin statelor membre. Convenia Cadru din 1994
prevede participarea deplin la viaa economic, social, cultural, public, protecia
mpotriva asimilrii forate, principiul non discriminrii i necesitatea asigurrii unui
ansamblu de liberti. Antidiscriminarea pe motive rasiale, etnice, religioase sau de credin,
dizabilitate, vrst sau orientare sexual a devenit un principiu de baz al Uniunii Europene,
odat cu semnarea n 1997 a Tratatului de la Amsterdam. Carta Drepturilor Fundamentale n
UE din decembrie 2000 a ntrit principiul interzicerii discriminrii etnice, principiu care
trebuie pus n aplicare att de statele membre ct i de acelea care aspir s devin.
Asistena financiar oferit de Uniunea European prin programele PHARE a dat multor
organizaii nonguvernamentale posibilitatea de a susine mai activ i mai eficient aciunea de
protejare a minoritilor. Asigurarea drepturilor lor de implicare i afirmare egal n toate
domeniile vieii sociale constituie un important element n evoluia intern normal i
democratic a tuturor rilor europene, n prevenirea conflictelor i meninerea echilibrului i
a stabilitii. Viabilitatea Europei Unite depinde de consacrarea dreptului la diversitate i a
dreptului la solidaritate.
Chiar dac unele prevederi europene referitoare la problemele practice ale minoritilor
nu sunt nc foarte clar conturate, chiar dac exist nc multe de fcut, dup cum s-a putut
observa, n privina dezvoltrii cadrului legislativ intern i a garantrii reale a egalei
Mioara NEDELCU
218

participri politice, a eficientizrii funcionrii cadrului instituional, schimbrile produse n
timpurile noastre sunt unele notabile i evidente.

Naiuni i minoriti
219

Bibliografie selectiv

Ordonana de Urgen nr. 137/2000 privind prevenirea i sancionarea tuturor formelor
de discriminare, aprobat prin Legea nr. 48/2000
Hotrrea nr. 1194/27.11.2001 privind organizarea i funcionarea Consiliului Naional
Pentru Combaterea Discriminrii
Guvernul Romniei, Planul Naional Antisrcie i Promovarea Integrrii Sociale,
Bucureti 2002
Indicatori privind Comunitile de Romi din Romnia, Institutul de Cercetare a Calitii
Vieii, Bucureti 2002
Afloroaiei, tefan, Cum este posibil filosofia n Estul Europei, Editura Polirom, Iai 1997
Andreescu, Gabriel, Naiuni i minoriti, Polirom, Iai, 2004
Cordillier, Serge, Naiuni i naionalisme, Editura Corint, Bucureti, 1997
Fraser, Agnus, iganii, Editura Humanitas, Bucureti, 1998
Gellner, Ernest, Naiuni i naionalism, Editura Antet, Bucureti, 1997
Hobsbowm, J. Eric, Naiuni i naionalism din 1780 pn n prezent. Program, mit,
realitate, Editura Antet, Oradea, 1997
Miftode, Vasile .a., Dezvoltarea comunitilor etno-culturale, Editura Expert Projects,
Iai, 2003
Moroianu, Irina, Protecia juridic de drepturile omului, Editura Irdo, Bucureti, 1999
Salat, Levente, Multiculturalismul liberal, Editura Polirom, Iai, 2001
Walzer, Michael, Despre tolerare, Editura Institutul European, Iai, 2002
Witkowsky, Andreas, Stabilitate prin integrare? Europa de Sud-Est o provocare pentru
UE, Editura InterGraf, Reia, 2000

I. Ce este sectorul public?
I.1. Principii ale administraiei publice
I.2. Definiii ale sectorului public
I.3. Piaa liber i democraia n demarcarea
sectorului
public

II. Teorii despre birocraie
II.1. Modelul raional administrativ
II.2. Modelul blocului putere
II.3. Modelul supraofertei birocratice

III. Funciile birocraiei
III.1. Administrarea
III.2. Consilierea n privina politicilor publice
III.3. Articularea intereselor
ADMINISTRAIE
PUBLIC

Conf. dr. Virgil STOICA
CUPRI NS

III.4. Stabilitatea politic

IV. Organizarea birocraiei
V. Sursele puterii birocratice
V.1. Poziia strategic a administraiei
V.2. Relaia dintre birocrai i minitrii
V.3. Statusul funcionarilor publici

VI. Controlul asupra administraiei
VI.1. Responsabilitatea politic
VI.2. Politizarea administraiei
VI.3. Contra birocraiile

VII. Instrumente utilizate de administraie
VII.1. Concepii n privina instrumentelor de politici
publice
VII.2. Teorii despre instrumentele utilizate
de ctre administraie
VII.3. Tipuri de reglementri
VII.4. Tipuri de instrumente economice
VII.5. Tipuri de instrumente informaionale

VIII. Guvernare local
VIII.1. Centralizare i descentralizare
VIII.2. Sisteme federale
VIII.3. Sisteme unitare

Bibliografie recomandat
Administraie public
223

I. Ce este sectorul public ?

Sectorul public are un impact uria asupra tuturor. Cum am putea spune dac ceea ce
face este prea mult sau prea puin, dac nu este eficient, dac nu este eficace sau dac nu este
folositor populaiei? n acord cu modelul tradiional, sectorul public servete populaia prin
intermediul unor structuri ierarhice, responsabile n faa politicienilor, structuri care formeaz
ceea ce se numete n general administraie public. n principiu, politicienii trebuie s aib
grij de partea normativ a lucrurilor, urmrind interesul public, iar birocraia trebuie s duc
la ndeplinire obiectivele stabilite de ctre oamenii politici. Multe studii au pus la ndoial
veridicitatea i eficiena acestui model, precum i aplicabilitatea sa la cazurile reale.
n democraiile de tip occidental exist o important diviziune ntre sectoarele
economiei i ale societii, ntre sectorul public i sectorul privat. Aceast dihotomie se refer
att la diferene instituionale ct i la interese. Instituiile politice, cele guvernamentale, cele
administrative, se gsesc n sectorul public, n timp ce diferitele instituii ale pieei se regsesc
n sectorul privat. Persoane, grupuri sau elite folosesc deseori aa numitul interes public ca pe
un criteriu pentru rezolvarea problemelor n sectorul public, n timp ce interesul personal
prevaleaz n sectorul privat. Administraia public tradiional este un domeniu academic ce
studiaz adoptarea i executarea deciziilor n instituiile publice.
Un sistem de instituii publice constituie o resurs pentru o naiune. Dac este utilizat
n mod corespunztor n vederea formulrii, implementrii i administrrii politicilor publice,
el poate fi la fel de important pentru dezvoltarea naional ca i resursele economice.

I.1. Principii ale administraiei publice

Administraia public a fost inspirat de un set de principii teoretice, normative,
identificate de autori ca John Stuart Mill (Representative Government, 1861), Woodrow
Wilson (The Study of Administration, 1887) i Max Weber (Gesellshaft und Wirtschaft,
1922). Administraia public, ca disciplin academic, a fost influenat i de coala
managementului tiinific de la nceputul secolului XX (F. W. Taylor, H. Fayol), precum i
de teoria organizaiilor (Mintzberg, Morgan).
Pot fi identificate o serie de principii pentru a construi un model ideal al administraiei
publice. Sectorul public ar trebui s fie structurat n concordan cu aceste principii, ceea ce
implic o anumit structur instituional, o anumit motivaie pentru funcionarii publici i
un anumit statut al interesului public.
1. Sarcinile instituiilor publice trebuie s fie stabilite de ctre oamenii politici ns
trebuie executate de ctre administratori, pentru a satisface modelul raional de luare a
deciziilor.
Virgil STOICA
224

2. Administraia se bazeaz pe documente scrise i tinde s fac din birou elementul
esenial al guvernrii moderne.
3. Sarcinile publice sunt organizate pe o baz continu, funcie de anumite reguli.
4. Regulile dup care este condus munca pot fi tehnice sau juridice. n ambele cazuri
sunt necesari indivizi pregtii, calificai.
5. Sarcinile sau funciile sunt mprite n sfere funcionale distincte, pentru fiecare fiind
stabilit o anumit autoritate i anumite sanciuni.
6. Pentru funcionari, ca i pentru sarcini, exist o organizare ierarhic, drepturile de a
controla sau de a reclama fiind bine specificate. Exist o preferin spre centralizare.
7. Resursele organizaiei sunt total diferite de cele ale membrilor ei luai ca persoane
private.
8. Funcionarul angajat pe un anumit post nu poate deine acest poziie n scopuri
personale.
9. Funcionarii publici urmresc rezolvarea sarcinilor din sectorul public din vocaie, dn
simul datoriei, pentru a-i ndeplini obligaiile care le revin.
10. n sectorul public exist un singur interes dominant, interesul public, care limiteaz
influena interesului personal n politic i administraie.
La acest model al administraiei publice au aprut trei tipuri de reacii. Unii l-
au vzut ca pe un model normativ dup care trebuie s se conduc operaiunile
administrative ntr-un stat modern. Alii l-au criticat pentru lipsa de claritate
descriptiv. n fine, au fost critici ce priveau eecul modelului admnistraiei publice n
a identifica mecanismele care conduc la eficacitate i eficien, capacitatea sa de a
explica modul n care funcioneaz de fapt sectorul public, fiind sczut. Noile teorii
ale sectorului public s-au orientat ctre un fel de post-weberianism i post-
wilsonianism, ajungnd la modele radical diferite de concepia clasic.
Noul cadru cuprinde, printre altele, urmtoarele principii:
1. Distincia dintre politic i administraie este irelevant i chiar dubioas (Appleby
1949).
2. Luarea de decizii n mod raional nu este fezebil n instituiile publice, unde nu exist
dect o raionalitate limitat (Lindblom 1959, Wildavski 1984).
3. Implementarea politicilor de sus n jos nu funcioneaz, de aceea, n sectorul public nu
poate fi vorba de o atingere automat a obiectivelor stabilite (Wildavski 1979).
4. Administraia public este gestionat cel mai bine de grupuri autonome (Argyris
1960).
5. Administraia public nu poate fi constrns prin reguli procedurale n ceea ce privete
atingerea obiectivelor i eficacitatea (Novik 1965).
6. Centralizarea n sectorul public poate conduce la rigiditate, iar ierarhia n administraia
public poate determina o implementare defectuoas (Crozier 1964, Hauf i Scharp
1978).
7. Sistemele de instituii publice opereaz cel mai eficient atunci cnd sunt
descentralizate (Williams i Elmore 1976).
Administraie public
225
8. n administraia public pot exista tendine spre iraionalitate i un risc substanial spre
fenomenul coului de gunoi (March i Olsen 1976).
9. Funcionarii publici nu au un tip special de motivaie, ci acioneaz astfel nct s-i
maximizeze interese personale ca venitul, prestigiul i puterea (Downs 1967, Tullock
1970).

I.2. Definiii ale sectorului public

Principala problem a acestui capitol o constituie demarcarea conceptelor de public i
privat, a criteriilor dup care ceva trebuie s fie public, privat, sau un amestec de public i
privat, a modului n care pot fi luate deciziile pentru rezolvarea unor probleme n aceste
sectoare.
De cele mai multe ori se consider c sectorul public este acela care depinde de
bugetul hotrt de un anumit organism legislativ. Accentul cade pe politica bugetar, pe
resursele care sunt mobilizate i care se afl la dispoziia adunrilor legislative de la diferite
niveluri ale guvernrii. ns o astfel de definiie este doar una ntre mai multe posibiliti.
O astfel de definiie nu recunoate o alt posibilitate important prin care guvernarea
poate avea impact asupra societii, i anume legislaia. Totui, i acest aspect, al legislaiei,
este dificil de determinat: legislaia poate avea ca efect reducerea libertii cetenilor de a
aciona ntr-un anumit domeniu sau, aa cum spunea Hayek, poate fi doar recunoaterea unei
ordini spontane.
Cea mai general definiie a sectorului public poate fi prezentat n mod formal astfel:
Definiia 1: Sectorul public reprezint activitatea guvernamental i consecinele ei.
Conceptul de sector public din aceast definiie corespunde perspectivei tradiionale,
sectorul public fiind vzut ca administaie public sau ca autoritate public. Definiia 1 poate
fi nlocuit cu Definiia 1.
Definiia 1: Sectorul public reprezint activitatea de luare a deciziilor de ctre stat i
rezultatele acesteia.
Definiia 1 se concentreaz asupra legislaiei i a autoritii mai mult dect asupra
bugetului i a alocrii acestuia. Definiia 1 i Definiia 1 pot fi calificate ca interpretri ale
conceptului de sector public din perspectiva autoritii.
Dac accentul se pune ns pe buget, atunci vom avea
Definiia 2: Sectorul public reprezint consumul, investiiile i transferurile realizate
de ctre guvern.
Definiia 2 poate fi o definiie rezonabil ns destul de amorf, pentru c cele trei
elemente pot varia destul de mult n raport unul cu cellalt, funcie de sistemul politic.
Distincia dintre consumul public i investiii, pe de o parte, i transferuruile publice, pe de
alt parte, este esenial pentru problema mrimii sectorului public. Se poate susine o
anumit dimensiune, o anumit proporie a consumului guvernamental i a investiiilor
pornind de la principiul alegerii fcute de ctre consumator i se poate susine o alt
dimensiune a transferului dac se pleac de la considerente de justiie social i egalitate.
Definiia 2 poate fi nlocuit cu una mai precis:
Virgil STOICA
226

Definiia 3: Sectorul public reprezint consumul i investiiile guvernamentale.
Definiia 3 reprezint interpretarea conceptului de sector public din perspectiva
alocrii. Argumentele despre dimensiunea optim a sectorului public trebuie s fie
suplimentate cu cele referitoare la dimensiunea optim a transferurilor. Definiia 3 minus
Definiia 2 va reprezenta interpretarea sectorului public din punct de vedere al distribuiei. n
continuare se poate ine cont de faptul c guvernul aloc bunuri i servicii pe care trebuie s le
i produc. Astfel rezult o a patra definiie.
Definiia 4: Sectorul public reprezint producia guvernamental.
Definiia 4 necesit la rndul ei clarificri, pentru c se poate referi la dou situaii
distincte: aprovizionarea de ctre guvern cu bunuri i servicii sau deinerea de ctre guvern a
mijloacelor de producie. Trebuie fcut aces distincie pentru c aprovizionarea poate exista
i n absena proprietii publice. Mai mult, poate s apar i o interpretare din perspectiva
angajrii de personal: guvernul poate asigura multe servicii fr a avea muli funcionari
guvernamentali, dup cum poate angaja muli oameni fr a fi posesorul unei pri
substaniale din capital. De aceea Definiia 4 este ambigu, ea putndu-se referi la
aprovizionarea fcut de ctre guvern (Definiia 4), la proprietatea guvernamental (Definiia
5) sau la angajaii guvernamentali (Definiia 6). Tipic pentru expansiunea statului n
democraiile occidentale este/a fost accentul czut pe aprovizionarea public cu bunuri i
servicii i asigurarea de locuri de munc n sectorul public.
Aceste distincii au fost fcute pentru a sublinia faptul c diferena dintre public i
privat nu este unic. Dac se va cuta ceva opus sectorului public, atunci pot fi identificate
entiti diferite. n relaie cu prima concepie despre sectorul public autoritatea
guvernamental putem avea libertatea personal; n relaie cu a doua concepie consumul
public i investiiile privat va nsemna consumul i investiiile personale sau venitul net
rmas dup ce guvernul va fi luat toate impozitele i va realoca o parte a acestei sume pentru
transferuri. A treia concepie redistribuirea public afecteaz alegerile personale, dar nu le
nlocuiete. Opusul definiiilor 4, 5 i 6 ale sectorului public poate fi asigurarea privat a
bunurilor i serviciilor, proprietatea privat asupra mijloacelor de producie i angajarea de
personal n organizaii private.
La rndul ei, problema dimensiunii const de fapt n mai multe chestiuni diferite. A ne
ntreba despre dimensiunea optim a sectorului public implic cel puin ase ntrebri:
1. Care este locul potrivit al autoritii guvernamentale n societate? Sau, care este gradul
de autonomie privat recomandat? (Problema libertii individuale)
2. Ce proporie din totalul resurselor societii trebuie lsat la ndemna guvernului
pentru consum public i investiii? i ct de mult ar trebui s revin opiunii private?
(Problema alocaiei)
3. Ct de mare ar trebui s fie bugetul? Sau, care ar trebui s fie veniturile private
generate n afara influenei provocate de transferuri? (Problema distribuiei)
4. Ce proporie din bunurile i serviciile asigurate de ctre guvern ar trebui s fie i
produse de ctre guvern? (Problema produciei)
5. Ce proporie din mijloacele de producie ar trebui s fie n proprietatea guvernului?
(Problema proprietii)
Administraie public
227
6. Ce proporie din fora de munc ar trebui s fie angajat n organizaii
guvernamentale? (Problema birocraiei)

I.3. Piaa liber i democraia n demarcarea sectorului public

Se poate argumenta c ceea ce conteaz n problema delimitrii sectorului public fa
de cel privat, a dimensiunii pe care ar trebui s o aib sectorul public, reprezint n esen o
alegere ntre dou modele fundamental diferite de interaciune social. Ludvig von Mises
spune c sunt dou metode de conducere a afacerilor n cadrul societii umane prin
cooperare panic ntre indivizi. Una este managementul birocratic, iar cealalt este
managementul pentru profit.
Pentru coala austriac, care i include pe von Misses i Hayek, problema demarcaiei
const n faptul dac societatea ar trebui s fie organizat pe baza proprietii private a
mijloacelor de producie (capitalism, sistemul economiei de pia) sau pe baza controlului
public asupra mijloacelor de producie (socialism, comunism, economie planificat).
Capitalismul nseamn proprietate privat, iniiativ liber i suveranitatea consumatorilor n
problemele economice. Socialismul nseamn control guvernamental asupra mai multor sfere
ale vieii indivizilor i o supremaie a guvernului ca factor central n gestionarea economiei.
coala austriac afirm c nu poate exista nici un compromis ntre aceste dou sisteme. Von
Mises suprapune distincia dintre proprietatea privat i cea public cu distincia dintre
economia planificat i economia de pia. Trebuie ns subliniat faptul c distincia dintre
pia i birocraie nu coincide n nici un caz cu distinciile anterioare.
Urmtoarele concepte sunt legate de problema demarcaiei public-privat: schimb i
autoritate, competiie i ierarhie, laissez-faire i planificare, economie de pia i economie de
comand, capitalism i socialism, libertate i autoritate.
Dac vom compara aceste distincii dou cte dou, n interiorul unor matrici ptratice,
vom putea observa cum se coreleaz ele din punct de vedere analitic. Aceste concepte sunt
legate ntre ele din punct de vedere logic i ilustreaz unele aspecte ale distinciei public
privat, ns este greu de acceptat c toate aceste perechi conceptuale sunt reductibile la
demarcaia lui von Mises pia versus birocraie.
n principiu se accept faptul c exist doar dou mecanisme pentru alocarea
resurselor: piaa liber i bugetul public. Cum poate fi caracterizat diferena dintre cele dou?
Distincia dintre proprietate privat proprietate public asupra mijloacelor de producie este
diferit de aceea dintre pia i bugetul public. Relaia dintre aceste perechi conceptuale este
prezentat n figura1.

Pia Buget public
Privat 1 2
Public 3 4
Figura 1
Dei ideal-tipurile capitalismului i comunismului sunt orientate ctre combinaiile 1,
respectiv 4, combinaiile 2 i 3 sunt posibile din punct de vedere logic. Combinaia 2 poate s
Virgil STOICA
228

apar, ns statul lui 3 reprezint o problem controversat. Unii teoreticieni socialiti
argumenteaz c alocarea bunurilor de ctre pia ar fi fezabil chiar dac mijloacele de
producie nu ar fi n proprietate privat (Lange i Taylor, Le Grand i Estrin), n timp ce
adepii economiei de pia neag acest lucru (Hayek). Combinaia 1 poate fi descris ca fiind
capitalism descentralizat, n timp ce combinaia 4 este socialism ierarhic.
Distincia dintre tipurile de proprietate nu coincide nici cu aceea dintre competiie i
ierarhie. Proprietatea privat asupra mijloacelor de producie nu este neaprat legat de un
model competitiv de interaciune, dei un astfel de model conduce la un optim social. Figura 2
arat posibilitile de combinare.
Competiie Ierarhie
Privat 1 2
Public 3 4
Figura 2
Apariia sau existena ierarhiei n sectorul privat se manifest n tendina spre monopol
sau oligopol, care au fost considerate n mod tradiional un domeniu n care trebuie s existe o
reglementare public, fcut de ctre stat (combinaia 2). Din punct de vedere teoretic este
posibil apariia concurenei chiar i ntr-un sistem n care mijloacele de producie se afl n
proprietate public (combinaia 3), fiind practic imposibil pentru ierarhie s elimine total
competiia (combinaia 4).
Se poate face i o combinare a celor dou mecanisme de alocare cu tipurile de
interaciune, dup cum se poate vedea n figura 3.
Pia Buget public
Competiie 1 2
Ierarhie 3 4
Figura 3
Msura n care pieele ader total la modelul competiiei perfecte nu este uor de
determinat (combinaia 1), ns este i mai dificil de afirmat c pieele se ndeprteaz de
competiia perfect (combinaia 3). n orice caz, combinaiile 1 i 3 nu sunt doar teoretic
posibile, ele chiar exist n realitate. Modelul interaciunii ierarhice ntre cei care solicit bani,
fonduri, i cei care atribuie aceti bani este tipic pentru bugetul public, ns aceast
caracteristic nu exclude elemente de competiie. Asigurarea serviciilor publice poate fi fcut
prin contractare, n urma unei licitaii sau a unui alt tip de competiie ntre birouri (combinaia
2), sau poate fi fcut prin introducerea unor mecanisme care s duc la o clasificare, la o
ierarhizare a birourilor funcie de anumite criterii de performan (combinaia 4).
Dac se consider c alctuirea unui buget este acelai lucru cu planificarea, atunci
alocarea bunurilor prin intermediul pieei, ceea ce s-ar putea numi liber iniiativ sau
laissez-faire, ar fi opusul planificrii. Conceptul de planificare este departe de a fi unul clar,
ns putem identifica dou forme de control social. n principiu, producia i consumul pot fi
att planificate ct i lsate la alegerea participanilor n procesul de producie i consum.
Cum interacioneaz aceste dou tipuri de control social cu cele dou tipuri de alocare de
poate vedea din figura 4.

Administraie public
229
Pia Buget public
Liber iniiativ 1 2
Planificare 3 4
Figura 4
Exist prerea c alctuirea bugetului n mod raional trebuie s se bazeze pe
planificare, iar planificarea nlocuiete spontaneitatea i nepredictibilitatea liberei iniiative a
pieelor. Astfel, se pare c singurele combinaii posibile ar fi 1 i 4. Totui, aceast formul
care echivaleaz pieele cu libera iniiativ i alctuirea bugetului cu planificarea, a fost
puternic contestat. Pe de o parte, s-a susinut c modelul 3 poate fi relevant pentru
nelegerea societii moderne. Charles Lindblom a susinut ideea unui stat social, unde
planificatorii opereaz ntr-un mediu de pia. Modelul lui Lindblom difer de modelul unui
socialism competiional, n care sectorul public deine ntreg capitalul, ns piaa este cea care
aloc resursele (combinaia 2).
Pentru a concluziona, se poate afirma c distincia dintre sectorul public i sectorul
privat nu este acelai lucru cu aceea dintre proprietatea public i proprietatea privat, i nici
cu aceea dintre economia planificat i sistemul liberei iniiative. Problema demarcaiei dintre
public i privat nu coincide nici cu problema competiiei sau ierarhiei. Un sector public masiv
poate opera cu elemente de competiie att pe partea de cerere ct i pe cea de ofert. Un
sector privat extins poate include i o ierarhie considerabil. Mrimea sectorului public dintr-
o perspectiv bugetar este funcie de mrimea alocrilor sau a redistribuirilor fcute de ctre
guvern i nu implic o economie planificat sau proprietate public asupra mijloacelor de
producie. Sectorul public se afl mai curnd n relaie de interaciune cu piaa liber dect n
relaie de excluziune cu aceasta, interaciune bazat pe un sistem de proprietate a mijloacelor
de producie dominant privat.
Cele dou mecanisme colective de alocare bugetul public i piaa - au propriile zone
de aciune, care pot fi totui combinate fr conflict. Pentru aceasta trebuie ns stabilite
criteriile care justific intervenia guvernamental prin intermediul policilor publice.

Virgil STOICA
230

II. Teorii despre birocraie

Pentru muli oameni, termenul de birocraie sugereaz ineficiena i consumul de timp
legat de diverse formaliti. n domeniul tiinelor politice, birocraia este sinonim cu
aparatul administrativ al statului, cu totalitatea funcionarilor publici i a oficialilor care sunt
nsrcinai cu execuia deciziilor guvernamentale. Unii outori sunt de acord cu Max Weber i
vd birocraia ca o form distinct de organizare ce poate fi regsit nu doar n sfera
guvernamental ci n toate sectoarele societii moderne. Ceea ce nu poate fi, totui, pus la
ndoial este faptul c odat cu creterea guvernelor, cu extinderea responsabilitilor lor,
administraia a nceput s joace un rol tot mai important n viaa politic. Funcionarii publici
nu mai pot fi vzui doar ca administratori, doar ca cei care implementeaz politicile publice.
Ei devin figuri cheie n procesul formrii politicilor publice, iar uneori chiar guverneaz.
Realitatea conducerii de ctre funcionari se poate afla n spatele faadei reprezentrii i a
responsabilitii democratice. Organizarea i conducerea administraiei, a puterii birocratice,
este de aceea una dintre cele mai acute probleme din politica modern i nici un sistem politic
nu poate pretinde c a rezolvat-o.
Puterea birocraiei a strnit puternice pasiuni politice. n perioada modern, opiniile
despre aceasta au fost aproape invariabil negative. Liberalii critic birocraia pentru lipsa de
deschidere i pentru lipsa de responsabilitate. Socialitii, marxitii n special, o condamn ca
un instrument n dominaia de clas, iar noua dreapt consider c birocraia i servete doar
propriile interese i este n mod inerent ineficient. Aceste puncte de vedere contrastante sunt
accentuate de un dezacord profund n ceea ce privete natura nsi a birocraiei. Chiar
termenul de birocraie a fost utilizat n att de multe accepiuni nct ncercarea de a extrage o
definiie unic este extrem de dificil. M. Albrow identific apte accepiuni moderne ale
conceptului de birocraie:
1. birocraia ca organizare raional
2. birocraia ca ineficien organizaional
3. birocraia ca form de conducere de ctre funcionari
4. birocraia ca administraie public
5. birocraia ca administraie a funcionarilor
6. birocraia ca organizaie
7. birocraia ca societate modern
ntr-o anumit msur, aceste concepte contrastante reflect faptul c birocaia a fost
vzut diferit de ctre diverse discipline. Cei care studiaz instituiile politice au neles
birocraia ntr-un sens literal: conducerea prin intermediul biroului, conducerea prin
intermediul funcionarilor numii. n Consideration on Reprezentative Government, J. S. Mill
pune n contrast birocraia cu guvernarea reprezentativ, cu alte cuvinte, cu conducerea prin
Administraie public
231
intermediul politicienilor alei i responsabili. n sociologie, birocraia a fost neleas ca un
mod particular de organizare, mai curnd ca un sistem de administrare dect unul de
guvernare. n acest sens birocraia poate fi ntlnit att n statele democratice ct i n cele
autoritare, dar i n corporaii, sindicate, patide politice, etc. Economitii, pe de alt parte, vd
birocraia ca pe o organizaie public, caracterizat de faptul c este finanat de sistemul de
impozitare, nu este motivat de profit i nu rspunde la presiunile pieei. n cele ce urmeaz
vom examina trei teorii despre birocraie:
1. birocraia ca aparat administrativ raional
2. birocraia ca putere conservatoare
3. birocraia ca surs a supraofertei guvernamentale

II.1. Modelul raional administrativ

Studiul academic al birocraiei a fost dominat de opera lui Max Weber. Pentru sociologul
german, birocraia este un ideal-tip de conducere bazat pe un sistem de reguli raionale,
care se opun att tradiiei ct i carismei. El a identificat un set de principii care ar
caracteriza organizarea birocratic:
1. Aria jurisdicional este clar, oficial i stabilit prin legi sau reguli.
2. Exist o ierararhie precis, care asigur faptul c fiecare funcionar inferior este
supervizat de unul superior, ntr-un lan de comand.
3. Sistemul se bazeaz de documente scrise.
4. Autoritatea funcionarilor este impersonal i provine n ntregime de la postul pe
care l ocup i nu din statusul personal.
5. Regulile birocratice sunt suficient de stricte pentru a minimiza puterea
discreionar a funcionarilor.
6. Numirea i avansarea n cadrul unei birocraii se bazeaz pe criterii profesionale ca
pregtirea, rezultatele muncii i competena administrativ.
Trstura principal a birocraiei din perspectiv weberian o constituie raionalitatea
sa, birocratizarea prezentnd avantajul unei organizri n care se poate avea ncredere, care
este predictibil i mai ales eficient. Pentru Max Weber, birocraia nu este altceva dect
forma caracteristic de organizare a societii moderne, iar dezvoltarea ei este ireversibil.
Acest lucru nu este doar o consecin a superioritii tehnice a birocraiei fa de alte forme de
administrare, ci i una a transformrilor economice, politice i culturale. Dezvoltarea
birocraiei a fost strns legat de apariia economiei capitaliste i n special de presiunea
crescnd pentru eficien economic, de dezvoltarea unor uniti economice tot mai mari.
Creterea statului modern i expansiunea responsabilitilor sale n sfera socialului i a
economicului a condus i ea la ntrirea birocraiei guvernamentale.
n viziunea lui Max Weber, sporirea gradului de birocratizare a fost stimulat, n plus,
de presiunea democratizrii, care a slbit concepii precum tradiia, privilegiul, datoria, i le-a
nlocuit cu credina n libera concuren i n meritocraie. Sociologul german a crezut c acest
proces de raionalizare va conduce la faptul c toate societile industriale, fie ele capitaliste
sau comuniste, vor semna tot mai mult ntre ele pe msur ce vor adopta fome birocratice de
Virgil STOICA
232

administrare. Aceast versiune, a ceea ce mai trziu avea s fie numit teza convergenei, a fost
dezvoltat de James Burnham n The Managerial Revolution (1941). Acest text a sugerat c
indiferent de diferenele ideologice, toate societile industriale sunt guvernate de o clas de
manageri, tehnocrai i funcionari de stat, a cror putere este dat de abilitile lor tehnice i
administrative.
Max Weber a fost totui departe de a considera birocraia ca pe o binecuvntare. n
primul rnd eficiena organizaional va fi atins n detrimentul participrii democratice.
Birocraia va ntri tendinele ierarhice, comanda fiind exercitat mai curnd de sus, de ctre
funcionari superiori, dect de jos, de ctre mase. Acest lucru, susinea Weber, va distruge
visul socialist al dictaturii proletariatului, care se transforma ntr-o dictatur a
funcionarilor. Weber trgea concluzii similare cu cele ale lui Robert Michels enunate n
celebra lege de fier a oligarhiei, lege enunat pe baza studiului partidelor politice i conform
creia orice organizaie, indiferent ct de democratic ar fi structurat, implic tendine spre
oligarhie.
Totui Weber a fost mai puin pesimist n privina viitorului democraiei liberale. Dei
sociologul german recunotea tendina birocraiilor de autoperpetuare i de depire a
funciilor administrative ce le-au fost alocate, el credea c se poate rezista mpotriva acestor
tendine cu ajutorul competiiei electorale i a fragmentrii instituionale. Cellalt potenial
pericol pe care Weber l-a subliniat a fost acela c idealul birocratic poate deveni o cuc
pentru spirit, ntr-un mediu social tot mai depersonalizat i tot mai mecanizat. Raiunea i
birocraia pot limita att pasiunile umane ct i libertatea individual.

II.2. Modelul blocului putere

Marxismul este cel care vede birocraia ca pe un bloc de putere. Dei Marx nu a
dezvoltat o teorie sistematic despre birocraie n maniera lui Weber, cteva linii directoare
pot fi zrite n scrierile sale. Marx nu vede birocraia ca pe o consecin a apariiei unei
societi industriale complexe, ci o leag de cerinele specifice ale capitalismului. El a fost
preocupat mai puin de birocraie ca fenomen social mai larg, ct de rolul de clas jucat de
birocraia de stat. n particular el a vzut birocraia ca pe un mecanism prin care sunt susinute
interesele burgheziei i este aprat sistemul capitalist.
Analiza prejudecilor date de apartenena de clas a birocraiei statale a fost extins
de neomarxiti ca Ralf Miliband. Acesta a acordat o atenie deosebit capacitii
funcionarilor superiori de a aciona ca un grup conservator, care poate dilua sau chiar bloca
iniiativele radicale ale minitrilor socialiti, ale guvernelor socialiste. Aa dup cum spune
Miliband, nalii funcionari sunt conservatori n sensul c, intenionat sau nu, ei sunt aliai ai
elitelor sociale i economice existente. Acest fenomen este posibil dintr-o serie de motive.
Cel mai evident este acela c, n ciuda cerinelor formale de neutralitate politic, funcionarii
superiori au aceeai educaie i aceeai origine social ca i clasa oamenilor de afaceri i a
managerilor, i de aceea ei mprtec aceleai idei i prejudeci. Posibilitatea apariiei unor
funcionari cu simpatii radicale sau socialiste este blocat i de procedurile de recrutare i de
selecie, proiectate pentru a asigura sntatea idelogic.
Administraie public
233
Miliband credea c cel mai important factor n ntrirea conservatorismului
funcionarilor publici este apropierea tot mai mare a administraiei de lumea capitalismul
corporatist. Aceasta este o consecin a creterii interveniei statului n viaa economic,
asigurnd o relaie foarte apropiat ntre grupurile de afaceri i funcionarii publici, care
invariabil ajung s defineasc interesul naional n termenii interesului capitalist. n plus,
relaia este ntrit de schimbul de personal dintre guvern i domeniul afacerilor, prin care
birocraia statal este recrutat din sectorul privat, iar funcionarii publici atunci cnd se
pensioneaz sau se retrag din administraie obin slujbe bine pltite n sectorul privat.
Concluzia acestei analize este faptul c dac nalii funcionari civili sunt strns legai de
interesele capitaliste, va rezulta un obstacol major n atingerea socialismului prin mijloace
constituionale.
Unul dintre viciile teorie marxiste despre birocraie este acela c d puin importan
problemei birocratizrii n socialism. Pentru Marx i Engels aceast problem este eliminat
prin presupunerea c birocraia va disprea odat cu statul n momentul n care se va ajunge
ntr-o societate fr clase sociale, n societatea comunist. Astfel, marxismul a rmas
descoperit n faa criticilor unor sociologi ca Weber i Michels, care au argumentat c
birocraia este un fenomen social mei larg, iar proprietatea colectiv i planificarea
centralizat nu vor putea dect s-l ntreasc. Experiena comunist a secolului XX a fcut ca
ignorarea acestei probleme de ctre gndidorii marxiti s devin imposibil.
Cea mai influent analiz marxist a birocraiei post-capitaliste a fost fcut de Leon
Troki. n lucrarea sa Revoluia trdat, el subliniaz problema degenerrii birocratice. n
viziunea sa, combinaia dintre napoierea Rusiei i lipsa de educaie politic a proletariatului a
creat condiiile n care birocraia statal s-a putut dezvolta i a blocat orice progres ctre
socialism. Dictatura stalinist a fost pur i simplu expresia politic a dominaiei intereselor
birocratice, total diferite de cele ale maselor. n timp ce Troki vedea birocraia ca pe o ptur
social care putea fi nlturat prin revoluie, fostul coleg al Marealului Tito i apoi
disidentul Milovan Djilas o caracteriza ca fiind o nou clas social. Pentru Djilas puterea
birocraiei n regimul comunsit provine din controlul pe care aceasta l are asupra mijloacelor
de producie, acest fapt ducnd la o asemnare tot mai accentuat ntre sistemul social
comunist i cel capitalist.

II.3. Modelul supraofertei birocratice

Ideea c birocraia poate fi criticat doar dinspre stnga a fost infirmat de apariia
teoriei alegerii raionale i a teoriei alegerii publice. Acestea au avut un impact considerabil
asupra Noii Drepte, ajutnd-o s-i contureze imaginea despre natura statului i despre
dezvoltarea guvernelor mari, puternic implicate n economie i n alte sectoare ale societii.
Elementul central n acest model despre birocraie este preocuparea pentru interesele i
motivaiile celor care lucreaz n administraie. Teoria alegerii raionale presupune c indivizii
sunt fiine raionale care caut s-i maximizeze utilitile. Teoria alegerii publice, dezvoltat
mai ales n Statele Unite, utilizeaz acest model economic de luare a deciziilor n studierea
sectorului public.
Virgil STOICA
234

n Bureaucracy and Representative Government, Wiliam Niskanen susine c cei
care dein funcii superioare n administraie, n ciuda imaginii lor de funcionari publici, sunt
motivai n primul rnd de interesul propriei cariere i din acest motiv ei urmresc extinderea
ageniei, departamentului, biroului n care lucreaz i sporirea bugetului alocat acestuia.
Aceasta pentru c dezvoltarea birocraiei garanteaz sigurana locurilor de munc, sporete
ansele de promovare, duce la creterea salariilor i ofer celor aflai n posturi de conducere o
putere i un prestigiu sporit. Astfel, birocraiile posed o dinamic intern proprie care
conduce la extinderea aparatului guvernamental i la expansiunea responsabilitilor publice.
Pentru Noua Dreapt, posibilitatea pe care o au funcionarii publici numii de a dicta
prioritile politice oamenilor politici alei explic foarte convingtor de ce extinderea
atribuiilor statului s-a produs sub guverne foarte diferite din punct de vedere ideologic.
Imaginea birocrailor ca social-democrai naturali a avut o importan deosebit n politica
guvernelor Noii Drepte de a restrnge frontierele implicrii etatice. Adepii acestei teorii cred
c dac puterea birocratic nu este verificat i limitat, orice ncercare de a urma politici
publice de susinere a pieei libere este condamnat la eec.
Noua Dreapt i concentreaz criticile i asupra inexistenei pieei n birocraia
statal. n sectorul privat, corporaiile, firmele, sunt structurate de ctre o combinaie de
factori interiori i exteriorii. Principalul factor intern pentru o companie este cerina de
maximizare a profitului, care mpinge firma spre o mai mare eficien, prin presiunea
constatnt de a reduce costurile. Pe plan exterior, firmele opereaz ntr-un mediu de pia
liber, competitiv, care le oblig s rspund presiunilor consumatorilor prin inovarea
produselor i ajustarea preurilor.
n contrast, birocraiile nu sunt disciplinate de motivaia profitului. Dac veniturile
sunt mai mici deact costurile, pltitorul de impozite este ntotdeauna prezent pentru a achita
nota. n plus, birocraiile sunt n general monopoluri i de aceea nu sunt forate s rspund la
presiunile pieei. Rezultatul este c toate sectoarele publice sunt inerent risipitoare i
ineficiente. Mai mult, serviciile pe care le asigur sunt invariabil de slab calitate i nu in
cont de dorinele i nevoile consumatorilor. Aceast filosofie a Noii Drepte privat, bun;
public, ru impune nu doar reducerea aparatului administrativ, ci i introducerea, acolo
unde este posibil, a tehnicilor de management specifice sectorului privat.
Criticii teoriei alegerii publice susin nevaliditatea acesteia, deoarece ea ar extrage
individul din mediul su nconjurtor. O prejudecat conservatoare, susin aceiai critici, ar fi
cuprins n presupunerea c fiinele umane sunt ntotdeauna raionale n privina interesului
personal.
Ali autori, pornind tot de la paradigma alegerii raionale, au ajuns la concluzii diferite.
Patrik Dunleavy, de exemplu, susine c dac birocraii luai ca indivzi sunt actori raionali, ei
vor urma mai curnd strategii de ajustare a biroului, a departamentului, dect strategii de
maximizare a bugetului, dup cum sugereaz teoria convenional a alegerii publice.
Bineneles, prioritile de maximizare a bugetului merg mn n mn cu creterea statului, n
special n absena disciplinei impuse de pia. Totui, este dificil de afirmat c exist o aciune
colectiv pentru atingerea acestui scop i c funcionarii superiori sunt mai interesai de
beneficiile legate de munca lor dect de mult mai apropiatele ctiguri financiare. Dunleavy
Administraie public
235
sugereaz c cei care lucreaz n administraie ar acorda prioritate maxim unei munci deja
cunoscute i unui mediu de munc atractiv. Aceasta pentru c funcionarii publici sunt
preocupai de sarcinile lor de munc i pentru c sectorul administraiei publice asigur, peste
tot n lume, posibiliti modeste de cretere a salariilor, de sporire a siguranei locurilor de
munc i de promovare. Evident, nalii funcionari, preocupai de adaptarea biroului, vor
aciona ntr-un mod cu totul diferit de constructorii de imperiu pe care i presupune Noua
Dreapt.
Virgil STOICA
236

III. Funciile birocraiei

La o prim privire, birocraia ndeplinete o singur funcie vital: execuia i impunerea
legilor adoptate de ctre parlament i a politicilor publice decise de ctre executiv. n timp ce
alte funcii ale guvernrii (cum ar fi reprezentarea, crearea politicilor publice i articularea
intereselor) pot aparine mai multor instituii, implementarea politicilor publice se afl n
responsabilitatea exclusiv a funcionarilor publici, cu toate c acetia lucreaz sub conducere
politic. Din acest punct de vedere, funcionarii publici sunt doar piese dintr-un angrenaj,
administratori eficieni care lucreaz ntr-o ierarhie fix, n concordan cu reguli clar definite.
Realitatea este ns foarte diferit. n ciuda subordonrii formale i a cerutei imparialiti,
funcionarii publici exercit o influen considerabil asupra politicilor publice, ndeplinind o
serie de funcii vitale n orice sistem politic. Cele mai importante sunt urmtoarele:
1. administrarea
2. consilierea n domeniul politicilor publice
3. articularea i agregarea intereselor
4. meninerea stabilitii politice

III.1. Administrarea

Principala funcie a birocraiei este implementarea i executarea legilor i a politicilor
publice, adic administrarea problemelor guvernrii. Din acest motiv pentru birocraie se
folosete i termenul de administraie, n timp ce pentru executivul politic se folosete cel de
guvern. Aceast distincie implic o frontier ntre rolul de creare a politiclor publice, pe care
l au politicienii, i rolul de implementare a politicilor publice, pe care l au birocraii. La nivel
mondial, cea mai mare parte a funcionarilor publici dein responsabiliti administrative n
domenii extrem de diverse, care pleac de la implementarea programelor de protecie social
la regularizarea economiei, de la oferirea de licene la oferirea de informaii ctre ceteni.
Din acest motiv, mrimea birocraiei este stns legat de dimensiunile responsabilitilor
guvernamentale. n Marea Britanie, de exemplu, numrul funcionarilor publici a crescut
constant n secolul XX, atingnd un vrf de 735000 n anii 70, dar s-a redus pn la 499000
n 1996 ca urmare a politicilor neoliberale din anii 80 i 90, pentru ca apoi s cresc din
nou, lent. n Statele Unite, administraia federal s-a dezvoltat semnificativ ca urmare a New
Deal-ului din anii 30 i a crescut pn la 2,5 milioane de persoane, n timp ce n Uniunea
Sovietic, sistemul de planificare centralizat solicita aproximativ 20 de milioane de
funcionari.
Cu toate acestea, imaginea birocrailor vzui mai ales ca funcionari care aplic reguli i
execut ordine, poate fi neltoare. n primul rnd, multe detalii administrative sunt lsate pe
Administraie public
237
seama funcionarilor publici, acetia bucurndu-se de o libertate seminificativ n privina
implementrii politicilor. n al doilea rnd, gradul de control politic exercitat asupra
administraiei variaz foarte mult de la stat la stat. n timp ce n China funcionarii publici
sunt supervizai n mod strict i continuu de ctre Partidul Comunist, n Frana i n Japonia,
statusul lor nalt i reputaia de experi le garanteaz o larg autonomie. n al treilea rnd, n
calitatea lor de consilieri n probleme de politici publice, funcionarii publici au capacitatea de
a modela politicile pe care mai trziu le vor administra.

III.2. Consilierea n privina politicilor publice

Importana politic a birocraiei provine n special din faptul c este principala surs
de informaii pentru guvern. Putem distinge astfel ntre funcionarii publici de nivel nalt, care
intr zilnic n contact cu oamenii politici i care acioneaz ca i consilieri de politici publice
i funcionarii publici de nivel mediu i mic, care au de a face mai mult cu activiti de rutin.
Din acest motiv, dezbaterea despre semnificaia politic a birocraiei tinde s se concentreze
asupra acestei elite de nali funcionari publici. n teorie poate fi trasat o distincie clar ntre
responsabilitile birocrailor i cele ale politicienilor. Se presupune c politicienii sunt cei
care proiecteaz i conduc politicile publice, birocaii oferind doar consiliere. Astfel, rolul
politic al funcionarilor publici se reduce la dou funcii: sublinierea, ctre minitri, a
opiunilor posibile n privina politicilor publice i revizuirea propunerilor legate de acestea
pentru a avea un impact favorabil. Influena politic a nalilor funcionari publici este
restricionat, n plus, de cerina de a fi neutri din punct de vedere politic, aa cum se ntmpl
n Marea Britanie, Frana, Japonia, Australia, sau de faptul c acetia sunt subiecii unui
sistem de numiri pe criterii politice, ca n SUA.
Totui, sunt motive de a crede c rolul funcionarilor publici este mult mai
semnificativ dect se sugereaz mai sus. De exemplu: nu exist o distincie clar ntre a
proiecta o politic public i a oferi consiliere n privina unei politici publice deciziile sunt
luate pe baza informaiilor disponibile, aceasta nsemnnd c decizia este structurat de ctre
consilierea oferit. Mai mult, ca principal surs de informaii a politicienilor, birocraii
controleaz efectiv fluxul informaional: oamenii politici tiu ceea ce personalul administrativ
le spune. Informaia poate fi astfel anulat sau modelat, pentru a fi n concordan cu
preferinele celor din serviciul public. Principala surs a puterii birocratice o constituie
expertiza i cunotinele de specialitate care sunt acumulate de ctre cei care lucreaz n
administraia public. Cu ct responsabilitile guvernului se extind i politicile publice devin
mai complexe, cu att politicienii amatori devin mai dependeni de consilierii lor
profesioniti, funcionarii publici.

III.3. Articularea intereselor

n procesul de implementare a politicilor publice, birocraia vine n contact cu diverse
grupuri de interes, acelai fenomen petrecndu-se i datorit implicrii birocraiei n
formularea politicilor publice i n consilierea politicienilor. Aceste contacte au sporit ca
Virgil STOICA
238

urmare a tendinelor corporatiste, care au estompat separarea dintre grupurile organizate de
interes i ageniile guvernamentale. Grupuri ca oamenii de afaceri, profesorii, medicii,
agricultorii, au devenit grupuri client servite de ctre organismele administrative i care, la
rndul lor, servesc acestor grupuri ca surse de informare i consiliere.
Acest clientelism poate fi n beneficiul sistemului politic att timp ct ajut la
meninerea consensului. Avnd acces la formularea politicilor publice, se poate presupune c
interesele organizate vor coopera cu guvernul. Pe de alt parte, clientelismul poate interfera cu
responsabilitile i ndatoririle funcionarilor publici. Acest fenomen se poate ntmpla, de
exemplu, atunci cnd o agenie guvernamental care trebuie s controleze un anumit sector, o
anumit industrie, este de fapt controlat de aceasta. Cnd interesele grupurilor coincid cu
cele ale birocraiei, se poate crea o legtur pe care oamenii politici democrai o pot destma
extrem de greu.

III.4. Stabilitate politic

Ultima funcie a birocraiei este de a asigura stabilitatea i continuitatea unui sistem
politic. Acest lucru este considerat ca important n special pentru rile n curs de dezvoltare,
unde existena unui corp antrenat de funcionari publici poate fi singura garanie c
guvernarea se desfoar de o manier ordonat. Acest stabilitate depinde foarte mult de
statusul birocrailor ca funcionari publici profesioniti i permaneni, spre deosebire de
minitrii care vin i pleac. Chiar i n Statele Unite, unde nalii funcionari publici sunt
numii pe criterii politice prin aa numitul spoil system, masa funcionarilor federali este
reprezentat de cei de carier.
Totui, continuitatea poate avea i dezavantaje. n absena unui control public i a
responsabilitii, ea poate conduce la corupie. n alte cazuri, permanena poate conduce la un
sentiment de arogan i de izolare a funcionarilor publici sau la prejudeci din partea
acestora n privina conservrii situaiei existente. Funcionarii publici de carier pot ajunge s
cread c sunt mult mai capabili n definirea binelui public sau a voinei generale dect sunt
politicienii alei. Astfel ei i justific poziia de rezisten fa de tendinele politice
reformiste, privindu-se pe ei nii ca aprtori ai intereselor statului.
Administraie public
239

IV. Organizarea birocraiei

Una dintre limitele teoriei weberiene despre birocraie este faptul c sugereaz c, n
drumul spre eficien i raionalitate, structurile birocratice vor fi similare peste tot n lume.
Ideal tipul weberian ignor variatele forme n care birocraia poate fi organizat, ca i
diferenele ce pot s apar datorit contextelor politice, sociale i culturale n care aceasta
opereaz. Organizarea birocraiei este important din dou puncte de vedere: ea influenez
eficiena administrativ a guvernrii i afecteaz gradul n care pot fi atinse responsabilitatea
public i controlul politic. Problema organizrii a cptat o semnificaie mai profund mai
ales ca urmare a presiunilor privind reducerea cheltuielilor publice din anii 80 n Statele
Unite i Marea Britanie. Aceasta este, parial, o consecin a dezvoltrii ideilor Noii Drepte,
dar i una a globalizrii economice. Multe state au ncercat s-i raionalizeze aparatul
administrativ, proces care uneori a fost numit reinventarea guvernrii. Acest proces a avut
consecine politice majore i chiar implicaii constituionale.
Toate birocraiile de stat sunt organizate pe baza scopului urmrit sau a funciei ce
trebuie ndeplinite. Acest lucru este realizat prin formarea unor departamente, ministere i
agenii nsrcinate cu responsabilitate ntr-un anumit domeniu: educaie, construcia de
locuine, aprare, impozite, etc. Bineneles, numrul unor asemenea departamente i agenii
variaz n funcie de timp i de stat, ca i felul n care responsabilitile sunt mprite sau
combinate. De exemplu, lrgirea responsabilitilor guvernamentale n SUA a fost reflectat
n crearea Departamentului pentru Sntate i Servicii Umane n 1953 i a celui pentru
Construcia de Locuine i Dezvoltare Urban n 1965. Dup atentatele de la 11 septembrie
2001 a fost creat o nou structur care s grupeze toate organismele cu rol informativ i de
lupt mpotriva terorismului Departamentul Securitii Interne. n Marea Britanie, n 1995, a
fost desfiinat Departamentul Forelor de Munc, n acelai timp cu nfiinarea unui
Departament al Educaiei i Forelor de Munc.
Cea mai important trstur a birocraiei definit din punct de vedere funcional este
gradul ei de centralizare sau de descentralizare. Sistemele administrative din rile comuniste,
care se aflau (i nc se mai afl n cteva ri) sub strictul control al Partidului Comunist, la
fiecare nivel, se numr printre cele mai centralizate sisteme birocratice din lume. Cu toate
acestea, dimensiunea i complexitatea birocraiilor comuniste le-a asigurat acestora att o arie
larg de aciune ct i o oarecare independen departamental. n ciuda controlului formal al
PCUS, birocraia sovietic, de exemplu, funciona ca un mecanism labirintic de articulare i
agregare a intereselor, constituind, dup unii autori, o form de pluralism intituional. n
Marea Britanie, serviciul public a fost n mod tradiional centralizat. Reformele ncepute n
1966 au pus un mare accent pe expertiz i pe cunotinele de specialitate, sporind astfel
tendinele spre departamentalism. Departamentalismul reprezint presiunile centrifuge ale
Virgil STOICA
240

structurilor birocratice, de ntrire a identitii unor departamente sau agenii, care i
urmresc propriul lor interes, rezistnd att controlului politic ct i disciplinei administrative.
n mod tradiional, cea mai birocratizat democraie occidental a fost considerat
Frana. n vreme ce birocraiile din Germania i Marea Britanie s-au dezvoltat print-un proces
de reform i adaptare, sistemul franuzesc a fost construit pe baza modelului napoleonian de
administraie. Acesta punea accent pe o puternic centralizare i pe o structur ierarhizat de
experi tehnici, dedicai intereselor pe termen lung ale Franei. Consiliul de Stat (Conseil
dEtat) este corpul administrativ suprem. El avizeaz n domeniul legislativ i administrativ i
acioneaz ca cea mai nalt instan administrativ. Ecole Nationale dAdministration i
Ecole Polytechnique reprezint pepiniera funcionarilor publici, oferind funcionarilor
superiori din administraie i experilor tehnici, aa zisele grand corps, un prestigiu deosebit.
ntr-o anumit msur, acest model de disciplin strict i de uniformitate nu a fost atins
niciodat n totalitate. Exist tendina unor scindri ntre generaliti i specialiti, ntre cei
considerai a fi din grand corps i funcionarii publici inferiori, ct i ntre diverse birouri i
departamente rivale, n special ntre ministerul de finane i ministerele care consum un
buget important.
Prin contrast, Statele Unite reprezint un exemplu de birocraie descentralizat.
Administraia federal opereaz sub autoritatea formal a preedintelui, care este eful
acesteia. Totui, aceast autoritate este att de difuz i de fragmentat nct toi preedinii
trebuie s lupte pentru a coordona i direciona toate activitile administrative. Unul dintre
motivele acestei fragmentri este acela c responsabilitile guvernului federal se suprapun
peste cele ale statelor i ale autoritilor locale, a cror cooperare este necesar pentru a
asigura eficacitatea implementrii. Un al doilea motiv l reprezint impactul separaiei
puterilor. n timp ce departamentele i ageniile executive acioneaz sub autoritatea
prezidenial, sub conducerea direct a secretarilor de stat, membri n guvern, sau a
directorilor, Congresul a creat i finaneaz un numr impresionant de comisii independente,
cu rol regulator. Dei preedintele SUA este cel care i numete pe membrii acestor comisii, el
nu poate s i demit sau s le modifice responsabilitile trasate de ctre Congres. Un al
treilea motiv l reprezint tensiunea dintre funcionarii publici permaneni, care sunt numii
prin intermediul unui examen i funcionarii numii pe criterii politice, care sunt totui ntr-un
numr mult mai mic. n timp ce pentru ultimii este de ateptat ca s fac din loialitatea fa de
administraia care i-a numit o prioritate, funcionarii permaneni vor fi mai preocupai de
dezvoltara birourilor, de continuitatea serviciilor i a programelor pe care le administreaz.
Structura administraie guvernamentale a intrat n atenia opiniei publice, n SUA, nc
din anii 70. Ideea era de a lsa guvernul s fac ceea ce tie mai bine, i anume crearea de
politici publice, lsnd implementarea acestor politici i livrarea serviciilor ctre populaie pe
seama altor organisme. n teorie, o asemenea perspectiv nu este neaprat legat de
restrngerea responsabilitilor statului, ns cei mai entuziati adepi ai si proveneau dinspre
Noua Dreapt, care o integrau n atacul mai larg mpotriva guvernelor mari.
Aceste idei au avut o puternic influen n Statele Unite i n alte ri occidentale, ns
construcia statului scheletic a debutat n Marea Britanie, prin reformele serviciului civil
introduse de guvernele Thatcher i Major. Noua administraie public se bazeaz n mare
Administraie public
241
parte pe utilizarea n guvernare a tehnicilor de management specifice sectorului privat i pe
transferul unor funcii guvernamentale ctre unele organizii private. Cea mai radical
ncercare de a restrnge atribuiile statului a constituit-o politica de privatizare, prin care
domenii economice cum ar fi telecomunicaiile, electricitatea, gazul, apa, industria
siderurgic, industria carbonifer, au fost transferate unor firme private.
Lupta guvernelor pentru a ine sub control cheltuielile publice a devenit un lucru
comun. Totui, subierea administraiei, promovarea eficienei i reducerea cheltuielilor
implic nite costuri politice. Cel mai evident cost este slbirea responsabilitii publice i
apariia unui deficit democratic. Unul dintre avantajele majore ale unui serviciu public unic
la nivelul unei ri este c susine responsabilitatea ministerial. Prin intermediul acesteia,
funcionarii numii rspund n faa politicienilor alei i, prin intermediul acestora, n faa
contribuabililor. Crearea unor agenii executive semiindependente i mai ales a aa numitelor
quangos (acronimul de la quasi-autonomous nongouvernamental organisations) nseamn c
minitrii nu mai sunt responsabili de activitile administrative de rutin.
O a doua problem este aceea c introducerea tehnicilor de management, a structurilor
i chiar a personalului din sectorul privat poate slbi ethosul serviciului public (acolo unde el
exist), pe care diverse state au ncercat s l dezvolte pe parcursul istoriei. Cultura serviciului
public din state att de diferite precum Japonia, India, Frana, Germania, Marea Britanie,
poate fi criticat pentru arogana ei, dar este legat mai curnd de interesul naional dect de
cel privat. Se consider c aceast cultur a serviciului public a ajutat la meninerea corupiei
la un nivel cobort n cazul celor mai multe democraii pluraliste.
Un ultim dezavantaj este acela c, dei toate aceste transformri i reorganizri sunt
asociate cu diminuarea atribuiilor statului, n practic ele pot conduce la o centralizare sporit
i la creterea controlului guvernamental. Aceasta pentru c transfernd responsabilitile
directe n livrarea diverselor servicii, guvernul trebuie s creeze o serie de alte organisme care
s asigure finanarea i funciile regulatorii.
Virgil STOICA
242

V. Sursele puterii birocratice

n ciuda imaginii constituionale de funcionari publici loiali, birocraii au fost vzui
i ca persoane cu influen care, n mod colectiv, ar constiuti a patra putere n stat.
Teoreticieni att de diferii ca Weber, Burnham sau Troki, au atras atenia asupra
fenomenului puterii birocratice i a gradului n care politicienii ajung s se subordoneze
acesteia. n Japonia, de exemplu, funcionarii civili i n special cei de la Ministerul
Comerului Internaional i al Industriei (MITI) sunt vzui ca politicieni proemineni, ca
cei care au creat miracolul economic japonez din anii 50 i 60. Exist prerea c fora
conductoare n Uniunea European, cea care st n spatele uniunii monetare i politice, este
staful administrativ al Comisiei Europene de la Bruxelles, aa numiii eurocrai.
ngrijorarea despre puterea birocraiei este mai acut n special printre gnditorii de
stnga sau de dreapta care nu au acceptat noiunea de neutralitate a serviciului public. Aa
dup cum am mai menionat, marxitii susin c interesele de clas ale clasei dominante
acioneaz prin intermediul birocraiei, dilund iniiativele radicale ale guvernelor socialiste.
Noua Dreapt insist asupra faptului c interesele personale ale funcionarilor publici duc la
sporirea atribuiilor statului, acetia opunnd rezisten politicilor neolibereale. Aceste
fenomene s-ar petrece datorit faptului c, dac funcionarii publici exercit puterea, ei o fac
prin intermediul unei relaii private cu minitrii, relaie care nu face obiectul unui control
public. n plus, printre nenumratele presiuni la care sunt supui minitrii, influena
funcionarilor publici nu poate fi cuantificat. Principalele surse ale ale puterii birocratice par
a fi urmtoarele:
- poziia strategic a administraiei n procesul formrii i implementrii
politicilor publice;
- relaia dintre birocrai i minitri;
- statusul birocrailor i expertiza oferit de acetia.

V.1. Poziia strategic a administraiei

Procesul formrii i implementrii politicilor publice n toate statele moderne este
structurat astfel nct ofer o larg marj de aciune funcionarilor publici. Cel mai important
aspect const n faptul c, n calitatea lor de consilieri n privina unei anumite politici, ei au
acces la informaii i sunt capabili s controleze fluxul acestor informaii ctre efii lor din
minister. n departamentele guvernamentale, cunotinele despre domeniul respectiv
reprezint putere, iar funcionarii sunt aceia care decid ce trebuie s tie i ce trebuie s nu tie
un ministru. Opiunile pentru diversele politici publice pot fi selectate, evaluate i prezentate
astfel nct s se ajung la decizia dorit de ctre funcionari.
Administraie public
243
Aceasta nu nseamn c birocraii manipuleaz n mod deliberat, ci mai curnd c
preferinele lor, contiente sau incontiente, structureaz n mod semnificativ dezbaterea
politic i pot influena coninutul deciziei.
Legturile care pot s apar ntre interesele organizate i administraie, ntresc i mai
mult pozia acesteia. Ca principal interfa ntre guvern i sindicate, grupuri de afaceri,
grupuri profesionale, etc, birocraia poate construi aliane puternice i joac un rol crucial n
formularea i n revizuirea opiunilor privind politicile publice. Aceasta duce la apariia unor
relaii complexe ntre nalii funcionari publici i reprezentanii grupurilor de interes, relaii
ce tind s fie n afara controlului public sau a celui exercitat de ctre politicienii alei.
Puterea birocraiei nu se sfrete odat cu luarea unei decizii n privina unei politici
publice. Oamenii politici sunt nevoii s lase implementarea politicii tot n minile
administraiei. Controlul implementrii le ofer funcionarilor publici posibilitatea de a
reinterpreta coninutul politicii, de o ntrzia sau chiar de o zdrnici.

V.2. Relaia dintre birocrai i minitrii

O a doua surs a puterii birocraiei o constituie relaiile care se creaz ntre minitrii i
funcionarii publici. Aparent, minitrii sunt efii politici, iar funcionarii publici sunt
subordonaii lor loiali. Totui, sunt motive s credem c aceast relaie poate fi diferit n
practic, poate chiar inversat. Primul element al raionamentului ar fi acela c oamenii
politici sunt coplei numeric de ctre funcionarii superiori. De exemplu, n Statele Unite,
dac lum n considerare doar vrful ierarhiei, preedintele i cabinetul su cam 20 de
membri se confrunt cu 600 de funcionari superiori. n Marea Britanie, pentru fiecare
ministru sunt 6,5 funcionari superiori cu rangul mai mare dect subsecretar de stat. De aceea,
marja de control a politicienilor este foarte limitat, libertatea de aciune a funcionarilor
publici n administrarea propriilor responsabiliti fiind considerabil.
Un al doilea factor l reprezint carierele diferite ale funcionarilor publici i ale
politicienilor alei. n principiu, funcionarii publici sunt permaneni, n sensul c rmn n
funcie chiar dac guvernele se schimb, n timp ce minitrii sunt doar temporari. Mai ales n
sistemele parlamentare, schimbarea minitrilor este frecvent, ei rezistnd n aceeai funcie
aproximativ doi ani. Minitrii nou numii pot fi influenai de ctre funcionarii ministeriali
pn acumuleaz suficient experien administrativ i cunotine de specialitate necesare
unei conduceri efective, iar odat ndeplinit o anumit sarcin, pot fi numii n alt funcie.
Un al treilea avantaj de care se bucur funcionarii publici este acela c ei sunt
consilieri cu norm ntreag, n timp ce minitrii sunt efi de departamente cu jumtate de
norm. Timpul i energia oamenilor politici sunt solicitate la multe activiti extra-
ministeriale: edine de guvern, ndatoriri parlamentare, edine de partid, comunicare cu
mass-media, participri la ceremonii publice, ntlniri cu omologi stini, etc. Orict de
dedicat, de tenace i de plin de resurse ar fi un ministru, rolul su este limitat la o ghidare
strategic, lsnd o mare parte din detalii i din problemele operaionale pe seama
funcionarilor publici.

Virgil STOICA
244

V.3. Statusul funcionarilor publici

Ultima surs a puterii birocratice o reprezint statusul acesteia i respectul care se
acord n general funcionarilor publici. Acest respect provine din cunotinele de specialitate
pe care funcionarii publici le posed i din expertiza pe care o pot acorda. n multe ri, nalii
funcionari publici sunt privii ca o elit meritocratic care este investit cu responsabilitate n
vederea urmririi interesului naional. Acest fapt este reflectat n accentul pus pe merit i pe
cunotinele de specialitate n recrutarea i pregtirea acestora.
nalii funcionari publici din Germania, de exemplu, sunt recrutai prin intermediul
unui examen dintre persoane cu studii superioare, de obicei absolveni de Drept, i urmeaz
un program foarte riguros de pregtire de trei ani ncheiat cu un examen final. n Frana, Ecole
Nationale dAdministration a fost nfiinat tocmai pentru a recruta i pregti funcionari
publici generaliti de cel mai nalt nivel, experii tehnici fiind asigurai de ctre alte
universiti, cum ar fi Ecole Polytechnique. Elita birocraiei japoneze este meninut printr-un
sistem de recrutare care accept doar un candidat din 40. Universitatea din Tokio asigur cam
70% dintre nalii funcionari publici, dou treimi dintre acetia fiind absolveni de Drept.
Statusul birocraiei nipone a fost sporit n perioada reconstruciei postbelice, n procesul
stabilirii unei economii planificate de pia. Acelai sistem de selecie extrem de riguros
exist i n Marea Britanie, candidaii provenind mai ales din sistemul Oxbridge.
Prin comparaie, membrii guvernelor, minitirii, sunt deseori numii n funcie fr a
avea o pregtire corespunztoare. Dei guvernele sunt formate pe baza programelor partidelor,
a manifestelor lor electorale, ele depind de funcionarii publici pentru a transforma scopurile
politice generale n programe practice care s poat fi transformate n legi i n politici
publice. Aceast problem este accentuat de diferena dintre calitile necesare ctigrii
unor alegeri i cele necesare pentru a conduce o administraie. n sistemele parlamentare mai
ales, minitrii sunt numii dintr-un cerc relativ restrns de persoane, membrii ai
partidului/partidelor de guvernmnt i destul de rar pot reuni i cunotinele de specialitate
corespunztoare ministerului sau departamentului i experiena anterioar n administrarea
unei organizaii mari.

Administraie public
245

VI. Controlul asupra administraiei

Nevoia de a controla birocraia reflect un spectru larg de preocupri. Cea mai
important este c o birocraie necontrolat implic abandonarea guvernrii reprezentative i
responsabile. Pentru ca democraia politic s fie funcional, oficialii numii trebuie s dea
socoteal ntr-un mod oarecare politicienilor care, la rndul lor, sunt responsabili n faa
electoratului. Una dintre criticile constante aduse democraiei de tip libereal este c n spatele
faadei oferite de competiia partinic i de responsabilitatea public se afl puterea ascuns a
birocraiei care nu este responsabil n faa nimnui. De aceea trebuie stabilite garanii
mpotriva corupiei, proastei administrri i a exercitrii arbitrare a puterii.
Controlul politic mai este necesar i pentru a asigura eficiena administraiei, care ar
putea fi preocupat doar de confortul profesional i de securitatea material, ct i din nevoia
de a rezista presiunilor centrifugale ale departamentalismului. Birocraii, la rndul lor, ar
putea susine c nu este necesar un control extern avnd n vedere auto-disciplina impus de
standardele profesionale foarte stricte i de ethosul adnc nrdcinat al al serviciului public,
mai ales n ri ca Germania, Frana, India, Japonia i Marea Britanie. Pe de alt patre ns, o
asemenea cultur a servicului public poate fi mai curnd o parte a problemei dect o parte a
soluiei. Ea poate ascunde arogana bazat pe credina c funcionarii tiu cel mai bine.
Principalele forme de control asupra administraiei sunt urmtoarele:
1. Crearea unor mecanisme pentru asigurarea responsabilitii politice;
2. Politizarea serviciului public;
3. Construcia unor contra-birocraii.

VI.1. Responsabilitatea politic

Birocraia statal poate fi fcut responsabil fa de executivul politic, fa de
parlament, fa de sistemul juridic sau fa de ceteni. Executivul politic este, n mod evident,
cel mai important deintre aceste organisme, pentru c poart responsabilitatea guvernrii i
lucreaz n strns legtur cu administraia. Cel mai elaborat sistem de control executiv al
administraiei a fost n rile cu regim comunist, unde a fost construit o reea ierarhizat de
organe de partid pentru a conduce n paralel cu administraia de stat i pentru a o superviza.
Totui, orict de complex i de extins ar fi fost mainria guvernrii, chiar i partidul unic a
Virgil STOICA
246

euat n mpiedicarea birocraiei de a-i dezvolta propriile interese sau de a aciona n sprijinul
anumitor interese economice, sociale sau regionale.
n democraiile de tip occidental i n special n cele parlamentare, controlul politic
depinde n mare msur de respectarea a ceea ce se numete responsabilitate ministerial.
Responsabilitatea ministerial a fost dezvoltat n forma sa cea mai radical n Marea
Britanie, acolo unde funcionarii publici sunt responsabili n mod exclusiv fa de ministrul
lor, deci fa de guvernul care se afl la putere. Posibilitatea acestei concepii de a asigura
controlul politic este ngreunat de trei factori. Primul, pomenit deja, este faptul c
dimensiunea i complexitatea birocraiei moderne fac din controlul ministerial ceva aproape
imposibil. Al doilea factor este c minitrii nu doresc s demisioneze i s i sacrifice cariera
politic ca urmare a unor greeli fcute de nite funcionari subordonai lor sau chiar de ctre
ei nii, iar prim-minitrii sunt reticeni n ncurajarea demisiilor care ar putea crea o imagine
negativ guvernului. Al treilea factor este c, n general, parlamentului i lipsete expertiza
tehnic i voina politic de a supune fiecare ministru sau fiecare funcionar public unui
control efectiv.
Responsabilitatea politic poate fi asigurat i prin intermediul supravegherii fcute de
ctre legislativ, n special n ceea ce privete sumele cheltuite. De exemplu, Congresul
Statelor Unite controleaz bugetul prezidenial i are autoritatea constituional de a asigura
fonduri pentru diverse departamente i agenii. Acest fapt ofer comitetelor Congresului
posibilitatea de a examina, de a investiga, activitatea fiecrui departament, fcnd publice
cazurile de proast administrare. Supravegherea Congresului poate duce la apariia unor
puternice reele de aliane, aa numitele triunghiuri de fier, care cuprind agenia
guvernamental dintr-un anumit domeniu, comitetul Congresului care ar trebui s o
controleze i grupurile de interes din domeniul administrat de agenie.
Supravegherea juridic a birocraiei poate fi regsit n sistemele n care dreptul
administrativ, care definete puterile i funciile organelor executive ale statului, este
considerat ca o ramur separat a dreptului public. n multe ri europene acest fapt conduce
la crearea unei reele de curi administrative i de tribunale mputernicite s rezolve disputele
dintre birocraia guvernamental i ceteni. n Frana, Consiliul de Stat este curtea
administrativ suprem. El exercit o supraveghere general asupra tuturor formelor de
administraie, dar, n acelai timp, poate slbi controlul politic prin protejarea funcionarilor
publici fa de interferena efilor lor politici.
Administraia poate fi fcut responsabil fa de ceteni n mod formal sau n mod
informal. Una dintre metode, de origine scandinav, ns extins mai trziu i n alte ri
(Marea Britanie, Frana, Noua Zeeland, Romnia) este ombudsman-ului sau a avocatului
poporului.
Ombudsman-ul este un funcionar al satului care este nsrcinat cu aprarea drepturilor
cetenilor i cu investigarea acuzaiilor de proast administrare provenit din incompeten,
din erori procedurale ori din utilizarea incorect a autoritii. Rolul ombudsman-ului este de
suplimenta nu de a nlocui cile normale prin care se pot face plngeri, cum ar fi curile
administrative sau reprezentanii alei. Rezultatele investigaiilor sale au rareori putere de
lege, aceasta fiind i una dintre principalele critici la adresa acestei instituii.
Administraie public
247
Printre mijloacele infirmale de a face presiuni asupra birocraiei se regsesc i cele
exercitate de ctre mass-media i de ctre grupurile de interes bine ogranizate. Indiferent de
mecanismul formal al responsabilitii, statusul celor care lucreaz n administraie, poziia lor
public, pot fi puternic afectate de scandaluri publice, de dezvluirea actelor de corupie sau
de incompetena administrativ. Publicitatea dat afacerii Watergate a dus la un control mai
strns asupra unor agenii guvernamentale ca CIA sau FBI. Similar, ziarul francez Le Monde
a jucat un rol semnificativ n cazul Rainbow Warrior (scufundarea n Noua Zeeland a unui
vas al gruprii Green Peace care se pregtea de o misiune de protest fa de testele nucleare
franceze din Pacificul de sud), contribuind la demisia ministrului aprrii. Asemenea
investigaii ale presei sunt puternic afectate de cultura secretului care domin n general
administraia de stat.

VI.2. Politizarea administraiei

Una dintre modalitile cele mai uzuale de exercitare a controlului politic este
recrutarea nalilor funcionari publici funcie de entuziasmul ideologic pe care l exprim fa
de guvern. Aceast aciune terge distincia dintre politic i administraie, dintre oamenii
politici i funcionarii publici. Acest sistem spoils system, n varianta american a fost
instituionalizat n SUA de preedintele Andrew Jakson n secolul XIX, cnd acesta a nlocuit
aproximativ 20% dintre funcionarii publici cu oamenii si. De atunci, de fiecare dat cnd
este ales un nou preedinte, administraia se schimb. Sunt vizate de numiri politice
aproximativ 3000 de posturi la vrf, majoritatea acestor numiri fcndu-se ntre noiembrie,
luna alegerilor, i ianuarie, cnd preedintele ales depune jurmntul. Ceva mai puin de 200
din aceste numiri sunt fcute de preedinte personal, restul fiind doar aprobate de preedinte.
n Germania, dei amploarea formal a numirilor fcute de ctre minitrii este limitat,
sistemul Berufsverbot (care literal nseamn interzicrea accesului la o profesie) le permite
acestora nlocuirea funcionarilor nedorii cu proprii simpatizani. Politizarea ascuns este ns
mult mai ntlnit. n Marea Britanie de exemplu, dup desfiinarea Departamentului pentru
Serviciul Public (Civil Service Department) n 1981, au aprut acuzaii c funcionarii
superiori au fost thacherizai. Acuzaiile de politizare au devenit comune i n administraia
francez. Aproximativ 500 de posturi importante se afl acum la dispoziia membrilor
guvernului i ncepnd cu anii 80 aceste numiri au cptat un accentuat caracter politic.
Astfel, naltul serviciu public francez a ajuns s semene mai curnd cu o reunire de clanuri
politice dect cu un organism unificat situat deasupra partidelor politice.
Exist totui cteva argumente interesante n favoarea selectrii funcionarilor
guvernamentali dup criterii politice. Primul argument se refer la responsabilitatea elitelor.
Guvernul nu ar trebui s fie condus n mod neutru, ca o afacere. Pentru c el i exercit
puterea asupra tuturor, el trebuie s fie responsabil fa de toi. De aceea liderii politici alei
trebuie s aib puterea de a efectua numiri politice, adic de a numi persoane despre care tiu
c vor urma voina celor alei.
Un al doilea argument mpotriva selectrii birocrailor doar pe criterii profesionale ar
putea fi numit responsabilitatea fa de sentimentul cetenesc. Rspltirea prin slujbe
Virgil STOICA
248

guvernamentale a suportului politic acordat ar constitui un mijloc esenial n deteptarea
sentimentului civic i chiar a patriotismului.
Un al treilea argument se afl undeva ntre cel al responsabilitii elitelor i cel al
motivrii cetenilor. El susine c sarcinile guvernului sunt relativ simple iar dac sunt
atribuite indivizilor cu cele mai nalte performane sau celor care au cea mai mare experien,
nseamn c se creaz o birocraie mai elitist dect este nevoie, iar acest lucru este nedrept
fa de cei care nu au avut acces n trecut la colile potrivite sau la locurile de munc potrivite.
Ultimul argument este utilizat mai ales n sistemele politice unde a avut loc o
extindere recent a dreptului la vot. Grupurile neadmise pn n acel moment n viaa politic
susin c trebuie s aib acces la toate structurile guvernamentale, chiar dac nu au personal
pregtit corespunztor, altfel dreptul la vot proaspt dobndit nu este dect o faad.
Progamele de aciune afirmativ a minoritilor din Statele Unite, ca i cele de africanizare din
statele africane dup obinerea independenei faa de metropolele europene, se bazeaz, n
parte, pe acest argument.
Cei care cred c neutralitatea este ntotdeauna un mit, susin c unele ataamente
politice sunt inevitatible n cazul birocraiei de stat, apreciind c un sistem deschis de
politizare este preferabil unei politizri ascunse. Totui, ataamentul politic al administraiei
are i serioase dezavantaje. n primul rnd, politizarea lovete profund n ideea de serviciu
public permanent i profesionist. Dac birocraii sunt selectai pe baze politice de ctre
guvernul aflat la putere, numirea lor devine la fel de temporar ca i aceea a conductorilor
politici. Aceasta nseamn c experiena i cunotinele nu se acumuleaz de la o guvernare la
alta.
Mai mult, este dificil ca un serviciu public s fie n acelai timp i ataat politic i
foarte performant. ntr-un serviciu public politizat, unde numirile se fac mai mult pe baza
afilierii politice i a loialitii personale dect pe baza abilitilor i cunotinelor, este mult
mai dificil de atras persoane de mare calibru care s lucreze pe un post temporar, care nu
ofer o securitate a locului de munc. Un alt pericol este acela c entuziasmul ideologic poate
mpiedica funcionarii publici s vad dezavantajele anumitor propuneri de politici publice.

VI.3. Contra birocraiile

Ultimul mecanism al controlului politic asupra administraiei este prin intermediul
structurilor destinate s susin sau s asiste oamenii politici, s contrabalanseze birocraia
oficial. Cel mai simplu i mai ntlnit exemplu, existent n aproape toate statele, este
utilizarea unor consilieri politici externi. Aceste grupuri pot fi instituionalizate, formnd
aa numitele cabinete ministeriale. Acestea exist de mult timp n Frana, au fost adoptate n
Italia i Austria, ct i n Uniunea European. Cabinetele reprezint echipa echipa de
consilieri personali ai ministrului (aproximativ 1o 20 de oameni), care l asist n
supravegherea activitilor departamentului i i asigur suportul n toate responsabilitile pe
care le are.
Ideea unei contra-birocraii a cunoscut cea mai elaborat dezvoltare n Statele Unite,
sub forma Biroului Executiv al Preedintelui (Executive Office of the President EOP).
Administraie public
249
Acesta a fost nfiinat de preedintele Roosvelt i reprezint birocraia personal a
preedintelui. Numrul consilierilor este n continu cretere i a ajuns n acest moment la
aproximativ 1400 de oameni. Cele mai importante departamente sunt Biroul Casei Albe
(White House Office) care cuprinde cei mai apropiai consilieri politici, Biroul pentru
Management i Buget care l ajut pe preedinte la pregtirea propunerilor legislative i a
celor legate de buget, Consiliul pentu Securitate Naional care l sftuiete n probleme de
aprare i de politic extern i Consiliul Economic care asigur preedintelui Statelor Unite
consiliere profesionist n privina politicilor economice.
Scopul contra-birocraiilor este de a echilibra balana dintre un numr redus de oameni
politici, amatori i aflai temporar n funcie i funcionarii profesioniti, mult mai numeroi i
permaneni. i aceast form de control politic are prile ei negative. n cazul EOP-ului, ea
duce la dublarea ageniilor guvernamentale, fapt care provoac unele conflicte jurisdicionale.
Acest fapt este cel mai evident n relaiile deseori tensionate dintre Consiliul pentru
Securitate Naional i Departamentul de Stat.
O alt problem este legat de faptul c o contra-birocraie, n loc s rezolve problema
controlului politic, o poate complica. Permind oamenilor politici s se nconjoare cu aceti
consilieri personali, exist pericolul ca ei s se izoleze de realitatea politic, spunndu-li-se
doar ceea ce ei vor s aud. Aceast problem a fost scoas n eviden de scandalul
Watergate i de cel numit Iran-Contras, cnd preedinii Nixon i Reagan au devenit supra-
dependeni de consilierii lor din EOP, n parte pentru c au crezut c nu se poate avea
ncredere i nici nu se poate controla o birocraie federal ostil.
Virgil STOICA
250

VII. Instrumentele utilizate de administraie

VII.1. Concepii n privina instrumentelor de politici publice

Instrumentele utilizate n implementarea politicilor publice reprezint un set de tehnici
prin care autoritile guvernamentale, administraia central sau local, i folosesc puterea n
ncercarea de a ctiga susinerea cetenilor, de a efectua sau de a preveni schimbarea
social. n literatura privind analiza de politici publice i administraia public nu exist o
clasificare pe deplin acceptat a acestor instrumente.
Exist dou tipuri fundamentale de abordri:
a. abordarea alegere versus resurse chestiunea este dac instrumentele trebuie
clasificate din perspectiva alegerilor pe care le face guvernul (inclusiv alegerea de a nu
face nimic) sau dac clasificarea ar trebui s se concentreze asupra situaiei n care
guvernul a decis deja s acioneze i atunci clasificarea arat resursele pe care
guvernul poate s le foloseasc;
b. abordarea maximalist versus abordarea minimalist controversa const n faptul
dac trebuie alctuit o list cu toate instrumentele posibile de politici publice sau
dac trebuie create dou sau trei tipuri principale n care s poat fi cuprinse toate
instrumentele specifice pe care administraia public le poate folosi n implementarea
politicilor publice.
Abordarea alegere versus resurse poate fi ilustrat prin clasificarea lui Charles
Anderson care pleac de la o tem comun n literatura de specialitate: gradul de coerciie
exercitat de guvern asupra cetenilor si. Tipologia lui Anderson este mai mult o clasificare a
alegerilor pe care le are la dispoziie elita guvernant i mai puin o clasificare a
instrumentelor guvernrii, deoarece una dintre alternative este aceea de a nu face nimic.
Atunci cnd exist o problem public, se pot face doar patru opiuni. Alegerea
depinde de ct de mult libertate i de ct de mult coerciie se crede c ar fi necesare n
situaia respectiv.
1. mecanisme de pia rezultatul poate fi lsat la dorina indivizilor, fr vreo
intervenie sau comand din partea guvernrii;
2. opinii structurate pot fi create programe guvernamentale pe care indivizii le pot
utiliza sau nu, dup voina lor;
3. opinii mprite pot fi create stimulente sau piedici astfel nct indivizii s fie
condui, n mod voluntar, ctre scopurile dorite de politica public;
4. norme se poate constitui un control direct, prin introducerea unor constrngeri i
unor imperative pentru aciunea individual, susinute de puterea coercitiv a
guvernrii.
Administraie public
251
Clasificarea lui Anderson merge de la libertatea complet la coerciia complet. Astfel,
libertatea complet presupune faptul c guvernul nu intervine deloc, lsnd decizile la
latitudinea consumatorilor de pe pia. A doua perspectiv implic faptul c cei care creaz
politicile publice aduc opiuni care nu existau anterior, deci rezultatul va depinde de alegerile
voluntare ale indivizilor. Conform celei de-a treia perspective, decidenii politici au la
dispoziie diverse stimulente i penaliti pentru a ghida indivizii n direcia dorit, astfel nct
s fie ndeplinite obiectivele politicii publice. Individul este nc liber s nu accepte dorinele
decidenilor politici, dar trebuie s suporte un anumit cost. A patra posibilitate reflect cealalt
extrem a scalei: guvernarea decide care aciuni vor fi permise i care nu. Libertatea de
alegere este limitat de statute, norme i regulamente.
Una dintre criticile aduse clasificrii lui Anderson se refer la faptul c problema
mecanismelor pieei nu este echivalent cu non-intervenia guvernamental: a nu face nimic
nu nseamn a lsa totul pe seama pieei. Exist i alte alternative pentru intervenia public
altele dect piaa, cea mai important fiind societatea civil. O alt critic se ntreab dac
non-intervenia guvernamental este cu adevrat un instrument. Ea poate reprezenta o alegere
pe care guvernanii pot s o fac, o strategie de politic public, dar este problematic dac
poate fi considerat ca un instrument.
Abordarea minimalist prefer mprirea n cteva categorii, de preferin dou sau
trei, n care s poat fi introduse toate instrumentele de politici publice. n abordarea
maximalist sunt oferite liste lungi de instrumente, dar exist puin disponibilitate de a aranja
aceste instrumente n grupuri mai mari sau mai mici. Cea mai lung list de intrumente a fost
relizat de E. S. Kirschen, ntr-un studiu comparativ privind politicile economice n nou ri,
i conine nu mai puin de 63 de instrumente diferite de politici publice. Abordarea
minimalist care conine cea mai simpl clasificare propune dou tipuri de instrumente la
ndemna administraiei: cele afirmative i cele negative sau cele care promoveaz i cele care
restrng. Instrumentele pot fi astfel mprite n negative, care interzic sau mpiedic o
aciune, i n pozitive, care ncurajeaz aciunea. Aceast clasificare cu stimulente i penaliti
i are originea n mprirea convenional ntre morcov i b, ntre premiu i pedeaps,
ntre beneficii i costuri. Stimulentele includ granturile, scutirea de impozite, precum i alte
msuri de facilitare care nu se bazeaz exclusiv pe latura financiar. Penalitile sunt sanciuni
care presupun consecine neplcute impuse de o autoritate legal constituit, consecine care
apar n cazul nclcrii legii.
Un merit major al acestui tip de clasificare este simplitatea sa. Un alt merit se refer la
consistena sa teoretic. Se poate presupune n mod justificat c reaciile vor fi diferite la
penaliti sau la stimulente. Folosirea penalitilor reprim energiile i entuziasmul indivizilor,
ducnd la apariia unui sentiment de alienare n relaia acestora cu administraia. Folosirea
stimulentelor, pe de alt parte, ofer guvernailor un obiectiv spre care acetia cred c merit
s tind, ceea ce duce la apariia cooperrii i ncrederii reciproce ntre ceteni i
administraie. Mijloacele de control negative scad legitimitatea politic, pe cnd cele pozitive
o ntresc.
Totui, acest clasificare foarte simpl implic i unele slbiciuni. Prima dintre ele este
c nu poate cuprinde nici o categorie care s se refere la educaie, consiliere, propagand ori
Virgil STOICA
252

alte tehnici bazate pe argumentare i convingere. n plus, asigurarea de informaii constituie o
preocupare major a guvernrii n epoca post-industrial, iar informaia nu implic nici
penaliti i nici stimulente. O a doua slbiciune a acestei clasificri se refer la amplasarea n
aceeai categorie a costurilor economice cu pedepsele i sanciunile negative. Cei care sunt
supui unor sanciuni sunt pedepsii deoarece au nclcat o anumit regul, ns costurile
economice, aa cum ar fi accizele la combustibil sau igri, sunt suportate de ctre
consumatori doar pentru c au cumprat un anumit produs i nu pentru c ar fi nclcat vreo
reglementare. O a treia critic privete faptul c granturile i costurile fac parte din categorii
diferite, dei ele ar putea face parte din aceeai categorie, care s implice oferirea sau
preluarea anumitor valori.
Plecnd de la definirea puterii care este vzut ca abilitatea unui actor de a influena
alt actor astfel nct cel din urm s ndeplineasc ordinele sau sarcinile pe care primul le
susine, Amitai Etzioni a distins trei tipuri de putere:
- coercitiv care se bazeaz pe aplicarea sau pe ameninarea cu aplicarea a
unor sanciuni fizice: durerea, mutilarea sau moartea, generarea unor frustrri
prin restricionarea micrii sau controlul prin for a unor nevoi legate de
mncare, locuin, sex, etc;
- remunerativ care se bazeaz pe controlul resurselor materiale i pe rsplat
prin alocarea salariilor, dividendelor, comisioanelor, diverselor servicii i
faciliti;
- simbolic care se fundamenteaz pe alocarea i manipularea unor beneficii
simbolice sau prin privarea de asemenea beneficii prin intermediul liderilor,
prin manipularea mass-mediei, prin alocarea unor simboluri ale prestigiului i
stimei (decoraiile).
Etzioni vede cele trei forme de putere i ca mijloace de control. De aici rezult c
folosirea instrumentelor de politici publice presupune mnuirea puterii politice i c putere
este ceva mai mult dect fora brut. Plecnd de la clasificarea lui Etzioni se poate ajunge la
schem fundamental de clasificare a instrumentelor n norme, mijloace economice i
informaii. O clasificare a mijloacelor de control a politicilor publice ar trebui s fac
distincia ntre acele instrumente care presupun coerciia, folosirea remuneraiilor sau privarea
de resurse materiale i apelurile la raiune i moral.
Din punct de vedere al relaiilor dintre cei care guverneaz i guvernai, tipologia
anterioar ia n considerare urmtoarele situaii:
- n cadrul normelor, guvernatul este obligat s fac ceea ce guvernantul i spune
s fac;
- n al doilea caz, guvernatul nu este obligat s fac ceea ce guvernanii i spun
s fac, dar cei care conduc i pot face aciunea mai grea sau mai uoar prin
adugarea ori lipsirea de resurse materiale;
- n al treilea caz, relaia este persuasiv, implicnd doar comunicarea, ratiunea
i nu resursele materiale sau ordinele obligatorii.
Reglementarea reprezint msurile luate de structurile guvernamentale pentru a
influena indivizii prin mijloace precum regulamente i hotrri care i oblig s acioneze
Administraie public
253
conform acestora. Reglementrile sunt adesea asociate cu sanciuni negative precum
amenzile, nchisoarea sau alte tipuri de pedepse. Acest concept implic o anumit doz de
neclaritate, deoarece n limbaj uzual prin reglementare se nelege, n general, orice intervenie
a guvernrii. Totui, nu acesta este sensul utilizarii conceptului aici, n acest context
reglemetarea reprezentnd doar unul dintre mijloacele pe care guvernarea le are la dispoziie
pentru a-i exercita puterea asupra cetenilor.
Mijloacele economice presupun oferirea sau privarea de resurse materiale, bani sau
alte resurse. Mijloacele economice sunt cele care fac o anumit aciune mai scump sau mai
ieftin n termeni de bani, timp sau alte valori. Ele nu implic obligativitate din partea
subiecilor, ceea ce le deosebete fundamental de reglementri. Mijloacele economice ofer
ntotdeauna celor guvernai o anumit libertate n privina cii de urmat, ei hotrnd dac s
acioneze sau nu. Accizele pe tutun sau buturi alcoolice, de exemplu, nu interzic consumul
acestora, ns fac din consumul acestor produse o activitate mai scump. Instrumentele
economice pot privi i resurse nemonetare, aa cum ar fi servicii medicale gratuite,
medicamente gratuite sau colarizare gratuit pentru anumite categorii ale populaiei.
Informaia reprezint ncercrile de a influena indivizii prin transferul de cunotine,
prin comunicarea argumentelor raionale i prin persuasiune. Informaia poate privi natura
problemei, modul n care indivizii rezolv problemele, msurile care pot fi luate pentru a
schimba situaia respectiv, motivele pentru care aceste aceste msuri trebuie adoptate de
ctre guvernani. Noiunea de informaie este utilizat ca un termen catch-all, cci ea cuprinde
toi termenii legai de o campanie de comunicare, difuzarea de materiale tiprite (brouri,
reviste, foi volante, manifeste, postere, etc), publicitate, programe demonstrative, de training,
programe educaionale i orice alte forme prin care pot fi difuzate cunotine i recomandri.
Informaia poate cuprinde nu doar date obiective ci i judeci de valoare despre fenomene
considerate bune sau rele, poate cuprinde recomandri despre modul n care cetenii ar trebui
s acioneze. Ca i n cazul mijloacelor economice, informaia nu presupune nici un fel de
coerciie. Celor crora le este adresat informaia nu sunt obligai prin nimic s acioneze n
modul sugerat de ctre aceasta. Absena obligaiei face ca informaia s fie aproape opusul
reglementrii, care conine prin definiie reguli obligatorii de comportament. Informaia este
diferit i de intsrumentele economice deoarece nu ofer resurse materiale celor care
acioneaz n modul sugerat i nu priveaz de asemenea resurse pe cei care nu acioneaz n
direcia dorit de guvernani.
Principala critic la adresa clasificrii instrumentelor de politici publice potrivit
gradului de constrngere din relaia guvernani guvernai este aceea c, n multe ocazii,
mijloacele economice par s fie mult mai constrngtoare dect reglemetrile. Diferena
dintre amenda perceput pentru nclcarea unei legi i eventuala tax perceput pentru aceei
aciune pare s fie extrem de mic. Dac amenda este mai mic dect taxa, nseamn c
reglementarea este mai puin prohibitiv dect mijloacele economice, care devin astfel mai
puternice dect acestea. O alt disput const n diferenele dintre penaliti (amenzile, de
exemplu) i taxe (ca taxa pe vnzare). Exist cu adevrat o diferen ntre a plti o tax pe
vnzare pentru achiziionarea unui produs i a plti o amend? n ambele cazuri este vorba de
o deprivare material. Ar fi poate mai rezonabil ca ambele cazuri s fie privite ca mijloace
Virgil STOICA
254

economice, deoarece fiecare dintre ele fac aciunea mai scump. Din aceast perspectiv,
clasificarea tripartit ar fi greit. Argumentele anterioare sunt ntr-o anumit msur valide,
ns trebuie inut cont de faptul c n cazul prohibirii, aciunea este interzis, pe cnd n cazul
taxrii, impozitrii, ea este permis, dei la un cost posibil foarte mare. Deci, atunci cnd
cineva nesocotete o anumit regul el este n afara legii, ns este un cetean onest cnd
desfoar o activitate pentru care trebuie s plteasc. n acest sens, reglementarea este mai
constrngtoare dect mijloacele economice.

VII.2. Teorii despre instrumentele utilizate de ctre administraie

Testul oricrui fel de clasificare l reprezint rezultatele empirice i teoretice ale
acestuia. Urmtoarea list de ntrebri de cercetare cu privire la instrumentele de politici
publice sugereaz dimensiunile problemelor teoretice din acest domeniu:
1. Cu puine excepii, instrumentele de politici publice merg mpreun, la pachet. Cum
sunt asamblate diferitele instrumente n programe i politici corespunztoare. Cum
sunt secveniate aceste instrumente n timp?
2. Instrumentele de politici publice trebuie utilizate n cadrul unor aranjamente
organizaionale. Exist vreo conexiune ntre alegerea instrumentului de politic
public i alegerea aranjamentului instituional necesar pentru utilizarea respectivului
instrument?
3. Care sunt argumentele n favoarea opiunii pentru un anumit instrument de politic
public? De ce unele instrumente sunt preferate n defavoarea altora, n anumite
contexte i pentru anumite scopuri? Ce echilibru exist ntre eficacitate, eficien,
legitimitate, legalitate, participare democratic i consideraii simbolice?
4. Este adevrat c unele ri prefer n mod constant unele instrumente sau pachete de
instrumente n defavoarea altora pentru rezolvarea unor probleme similare? Se poate
vorbi n acest caz de stiluri naionale?
5. Partidele politice se afl n disput nu doar asupra scopurilor, dar i asupra
mijloacelor, acestea nefiind niciodat neutre din punct de vedere politic. n ce msur
partidele politice trateaz diferit instrumentele de politici publice? Cei care iau decizii
adopt aceleai instrumente indiferent de situaia aflat n dezbatere sau prefer
instrumente diferite care s se potriveasc unei anumite situaii?
6. n ce msur un rezultat considerat un succes de ctre decideni duce la folosirea n
viitor ntr-o msur repetat i mai intens a instrumentelor utilizate iniial?
7. n ce msur un proces politic variaz n funcie de instrumentele utilizate? n ce mod
alegerea unui instrument afecteaz procesul politic? Este adevrat c diferite procese
politice determin folosirea aumitor instrumente politice?
8. Ce consecine (ateptate sau neteptate, intenionate sau neintenionate) are alegerea
unui instrument de politic public asupra eficienei i eficacitii programului de
guvernare?
Administraie public
255
unui instrument de politic public asupra acceptrii de ctre public a programului de
guvernare i asupra legitimitii guvernrii n general?
10. Ce criterii i ce standarde ar trebui utilizate n evaluarea ulterioar (ex-post) a
diferitelor instrumente?
instrumentelor de politici publice asupra programului de implementare a politicilor
respective?
Aceast list constituie ntrebri de cercetare la care se poate oferi un rspuns sau la
care s-au oferit deja unele rspusuri. n continuare va fi clarificat doar problema eficacitii i
legitimitii.
Folosirea variatelor instrumente de politici publice pentru scopurile dorite de
guvernare va avea consecine diferite asupra rspunsurilor date de ctre cei guvernai.
Pstrnd celelalte variabile constante, utilizarea puterii coercitive este mai alienant pentru
guvernai dect folosirea instrumentelor economice, iar utilizarea instrumentelor economice
este mai alienant dect folosirea informaiei sau a persuasiunii. Dar, dac e s privim din
cellalt unghi, informaia i persuasiunea duc la mai mult angajament personal din partea
cetenilor dec mijlocele economice, ca i acestea fa de instrumentele legal-regulatorii. Cu
alte cuvinte, aplicarea unui mijloc informativ duce la convingerea cetenilor, aplicarea unui
mijloc economic tinde s pun n aciune interesele personale ale acestora, iar aplicarea unui
mijloc legal tinde s i foreze s se supun.
Instrumentele de politic public sunt utilizate n general mpreun. ntr-o dimensiune
vertical, un instrument este utilizat pentru a promova sau pentru a reduce aciunea altuia.
Dimensiunea orizoantal implic folosirea mai multor tipuri de instrumente pentru realizarea
aceluiai obiectiv. Cele trei tipuri de instrumente de politici publice pot fi folosite mpreun,
ntr-o secven. Doern i Wilson au explicat c politicienii occidentali au o tendin puternic
de a rspunde problemelor politice printr-o micare treptat de la cel mai puin coercitiv
mijloc de control la cel mai coercitiv. Ideea este c, n timp, o problem de politic public
poate fi abordat n trei moduri: prin pregtirea informaiei (prin exprimarea unei declaraii de
intenie, de exemplu), apoi prin aplicarea unor stimulente selective i, n cele din urm, prin
stabilirea regulilor, nsoite de ameninarea cu sanciuni. n rezolvarea problemelor sociale,
autoritile utilizeaz astfel instrumente a cror putere crete n etape succesive.
De ce sunt instrumentele de politici publice aplicate ntr-o asemenea ordine n
democraiile de tip occidental? Una dintre explicaiile posibile este legitimitatea unui anumit
program i ncrederea pe care publicul o are n el. Cele mai puin coercitive instrumente sunt
introduse primele pentru a slbi rezistena anumitor grupuri de indivizi i pentru a le ajusta
poziia n concordan cu intenia guvernrii. Dup un timp, autoritile se simt ndreptite s
legifereze definitiv problema respectiv, prin folosirea celui mai puternic instrument.
O anumit preferin n ordinea utilizrii instrumentelor poate fi dedus i din gndirea
politic de tip liberal specific occidentului. Un principiu fundamental al liberalismului clasic
este evitarea interveniei guvernamentale n viaa indivizilor. Dac, totui, intervenia
guvernamental este considerat necesar, ea ar trebui s fie n acord cu principiul
Virgil STOICA
256

constrngerii minime. Acest principiu face ca instrumentele cu cea mai sczut constrngere,
cum ar fi presiunile morale sau stimulentele financiare, s fie preferate celor puternic
constrngtoare, adic reglementrilor, n situaia n care orice alte condiii sunt egale.
Astfel, instrumentele de politici publice pot fi considerate nu doar ca mijloace prin
care pot fi atinse anumite scopuri politice, ci pot fi ele nsele scopuri. Ele sunt obiect al
disputei politice deoarece afecteaz n mod fundamental procesul i coninutul politicilor
publice. n timp ce obiectivele largi ale politicilor publice reprezint ceva care va fi atins
cndva n viitor, i deci ar putea nate mai puine controverse, alegerea instrumentelor are
consecine imediate, de unde i disputele din jurul acestora.

VII.3. Tipuri de reglementri

Criteriul pentru clasificarea tripartit a instrumentelor n reglementri, mijloace
economice i informaionale este dat, aa cum am vzut, de gradul de consrngere folosit
asupra cetenilor. Ideea constrngerii poate fi folosit i pentru a distinge alte subcategorii n
cadrul fiecreia dintre cele trei mari tipuri.
Reglementrile pot fi de mai multe feluri. n primul rnd ele pot fi exprimate negativ,
interzicnd n mod expres anumite fenomene i aciuni. Dar ele pot fi formulate i
afirmativ, prescriind ceea ce trebuie fcut. Mai pot fi distinse interdiciile absolute,
interdiciile cu exceptri, interdiciile cu permisiuni i interdiciile cu obligaia de a anuna.
a. Interdiciile absolute sunt obligatorii n mod necondiionat pentru toi indivizii i nu
permit existena vreunei excepii. Ideea principal este c activitatea repectiv nu ar
trebui s existe deloc. Exist numeroase interdicii absolute, de exemplu mpotriva
crimei, mpotriva abuzrii copiilor sau a ofatului pe partea stng a drumului. Totui,
n general, legile cuprind numeroase excepii i scutiri.
b. n cazul interdiciilor cu exceptri, prescripia este menit s arate cursul normal al
unei aciuni, curs care trebuie urmat de ceteni, dar pentru a evita apariia situaiilor
absurde, este oferit opiunea scutirilor, ca o supap de siguran (situaia de legitim
aprare, de exemplu).
c. n cazul interdiciilor cu permisiuni, scopul prohibiiei nu este att de a bloca, ct de
a contola ori de a ridica semne de ntrebare n privina activitilor implicate.
Permisiunile sunt oferite potrivit unor norme, oferind aplicantului posibilitatea de a
arta c activitatea va fi n conformitate cu anumite cerine. Din aceast categorie fac
parte permisele, concesiunile, garaniile, cotele, certificatele, licenele, autorizaiile.
Cineva are voie s conduc un autoturism doar dac posed un permis de conducere
corespunztor. Un patron nu poate vinde buturi alcoolice dac nu are un certificat
care s i permit acest lucru. Un post de radio nu poate emite fr o licen, iar o
construcie nu poate fi ridicat fr o autorizaie.
d. Interdiciile cu obligaia de a anuna implic interzicerea unei aciuni att timp ct
autoritile nu sunt informate despre ea. Odat ce practicantul a ntiinat autoritatea
corespunztoare, el poate ncepe activitatea. Scopul anunrii este ca cel ce anun
poate s i nceap activitatea, dar notificarea poate declana un proces de investigare
Administraie public
257
care s confirme permisiunea sau s o revoce. Un alt motiv al utilizrii acestui tip de
instrument este de a proteja consumatorii mpotriva fraudelor. Autoritile doresc
numele notificatorului, n eventualitatea c acesta ar putea nela unii clieni. Acesta
este motivul nregistrrii oferilor de taxi n unele ri; lor li se cere s fie nregistrai i
s aib un semn distinctiv pe main (numr, nume). n cazul unei nenelegeri,
consumatorii tiu identitatea celui n cauz, deci pot contacta autoritile pentru a
primi despgubiri.

VII.4. Tipuri de instrumente economice

Instrumentele economice acoper o gam larg de activiti. Ca i n cazul
reglementrilor, acestea variaz de-a lungul unei dimensiuni pozitiv negativ. n cazul celor
pozitive, o resurs material este oferit unui agent (individ, organizaie), pe cnd n cazul
celor negative agentul este deposedat de o resurs material. Programele de stimulente
financiare sunt legiferate pentru a mbunti condiiile unor ageni sau pentru a reduce
costurile i riscurile unei anumite aciuni. Piedicile financiare au o semnificaie opus: de a
nruti condiiile actorilor-int sau de a mri costurile i riscurile unei anumite aciuni,
tocmai pentru a o descuraja.
Instrumentele economice pot fi clasificate i conform dihotomiei n bani n natur.
Guvernele pot alege ntre plile prin transferul de bani sau prin transferul de bunuri.
Granturile, subsidiile, alocaiile, garaniile de credit, dobnzile subvenionate sunt instrumente
economice n bani, n timp ce ngrijirea medical gratuit, medicamentele gratuite sau mesele
gratuite pentru copiii colari reprezint instrumente n natur.
Meritele banilor n comparaie cu cele ale produselor i serviciilor ca forme de ajutor
public au fost ndelung dezbtute. Principiul banilor presupune faptul c toi indivizii
elegibili, de exemplu cei cu venituri mici, ar trebui s primesc bani din partea autoritilor
publice. Acest lucru ar trebui s ofere celor ce primesc bani libertatea de a face ceea ce doresc
cu ei. Astfel, integritaatea personal nu ar fi afectat, iar stigmatizarea social ar fi evitat.
mpotriva acestui raionament unii autori au adus ca argument faptul c plile n bani sunt
ineficiente deoarece destinatarii sunt deseori n incapacitatea de a-i administra economile
personale. Ei cad prad reclamelor care i ncurajeaz s cheltuiasc bani pe obiecte
neeseniale i s neglijeze problema hranei i hainelor pentru ei i pentru copiii lor. De aceea
ajutoarele sociale ar trebui s ia forma bunurilor i serviciilor oferite de ctre guvern prin
interemediul unor organizaii publice. n acest fel, autoritile se asigur de faptul c
destinatarii nu i vor cheltui resursele pe un consum inutil ci se vor bucura de bunurile i
serviciile considerate necesare de ctre autoriti n conformitate cu opiniile experilor. Totui,
destinatarii pot s resping o astfel de alternativ, considernd-o ca fiind mult prea
paternalist. Din acest perspectiv ajutoarele n bani sunt mai puin constrngtoare pentru
destinatari dect cele n bunuri sau servicii.
A1. Stimulente financiare
Transferurile n bani reprezint pli unilaterale ale guvernului ctre o persoan sau
ctre o firm, transferuri care nu fac parte dintr-un schimb de bunuri sau servicii. Este cazul
Virgil STOICA
258

plilor legate de diverse forme de protecie social, care reprezint forme de redistribuie a
bunstrii n societate.
Granturile sunt fonduri puse la dispoziia indivizilor sau grupurilor de ctre
guvernare i care reprezint de asemenea un transfer financiar ntr-un singur sens. Unul dintre
aceste tipuri este reprezentat de granturile de ajutorare. Un grant de ajutorare este o plat
efectut de ctre guvernul central pentru a ajuta uniti guvernamentale mai mici (regionale
sau locale). Astfel putem avea granturi generale, care sunt disponibile pentru orice tip de
cheltuial, i granturile selective, care sunt legate de realizarea unor obiective specifice.
Granturile selective se pot baza pe o anumit formul: s reflecte, de exemplu mrimea i
distribuia pe vrste a populaiei dintr-o anumit unitate de guvernare local. O caracteristic
comun a tuturor granturilor de ajutor este aceea c unitatea guvernamental mai mare ofer
ajutor financiar fr a nlocui unitile mai mici care ofer de fapt serviciul public respectiv.
Granturile de ajutor sunt folosite n special pentru a realiza obiective specifice i nu pentru a
oferi asisten financiar general. Asemenea obiective po include: construcia de drumuri,
centre de ngrijire medical, coli, locuine, azile de btrni, etc.
Subvenia este o plat condiionat ctre indivizi sau firme, realizat de ctre guvern,
pentru care acesta nu primete n schimb produse sau servicii. Scopul unei asemenea pli este
de a face accesibil pentru consumatori un produs sau un serviciu, n condiiile n care, fr
intrevenia guvernului, produsul sau serviciul respectiv ar fi achiziionat cu greutate de o bun
parte a populaiei. Produsele sau serviciile subvenionate sunt considerate eseniale pentru
bunstarea cetenilor i de aceea guvernul consider necesar subvenionarea ntreprinderilor
care le produc.
mprumuturile cu dobnd redus sunt acordate indivizilor sau firmelor la o rat a
dobnzii mai mic dect cea existent pe piaa bancar. Acest instrument este folosit n unele
ri n cadrul politicii privind locuinele: doritorii solicit unui organism naional sau regional
mprumuturi cu dobnd redus pentru construcia de locuine sau pentru mbuntiri legate
de o conservare sporit a energiei n locuine deja existente.
Garaniile de mprumut sunt oferite de guvern celor care cumpr echipament care
trebuie s ndeplineasc anumite standarde. ntr-un aemenea program, destinatarii mprumut
bani din sursele tradiionale de mprumut, iar guvernul garanteaz returnarea creditului i a
dobnzii. Ideea garaniilor de mprumut este de a reduce riscul pentru organizaiile care ofer
bani i de a le ncuraja s mprumute bani cu o dobnd mai mic unor persoane ce vor s
desfoare o activitate agreat de ctre guvern.
Reducerile fiscale reprezint venituri care nu mai sunt preluate de ctre autoritile
fiscale. Ele constituie nite devieri de la structura normal de impozitare. Cele mai comune
includ scutirile de impozite, deducerile unor cheltuieli i returnrile.
Scutirea de impozit nseamn c o anumit parte a venitului, a averii sau a unei
aciuni este exceptat de la impozitare. Scopul scutirii este de a reduce costul unor anumite
aciuni, vzute ca importante de ctre guvern. Scutirile de impozite pot fi la fel de numeroase
ca i impozitele, ele diferind, evident, de la ar la ar: venitul obinut din culegerea fructelor
de pdure, pensiile de btrnee, alocaiile de maternitate, cele pentru persoane cu handicap,
etc.
Administraie public
259
Deducerile fiscale reprezint anumite cheltuieli care pot fi sczute din venitul
impozabil. Diferena dintre scutirea de impozit i deducere const n faptul c prima implic
inexistena vreunei taxe pe o anumit form de venit, pe cnd cea de-a doua presupune c sunt
permise anumite cheltuieli pentru a reduce venitul impozabil. n multe ri, oamenilor de
afaceri care cumpr echipamente importante pentru producie le sunt permise anumite
deduceri din venitul lor impozabil, de o valoare echivalent celei pe care echipamentul lor o
pierde anual datorit uzurii.
Returnrile implic faptul c organul fiscal ofer o sum de bani acelor contribuabili
care susin o anumit cauz considerat important de ctre guvern. Ne putem imagina, de
exemplu, c un contribuabil ar putea primi o anumit sum pentru fiecare unitate monetar
cheltuit pentru opere caritabile. Aceast form de credit ar putea aciona prin intermediul
sistemului de impozit pe venit, prin returnarea ctre fiecare donator a unei sume egale cu un
anumit procent din contribuiile bneti ale acestuia pentru caritate.
A2. Piedici financiare
Piedicile financiare includ impozitele, taxele, taxele vamale i tarifele. Exist o
diferen semantic interesant ntre impozite i taxe. n timp ce taxa este este un pre pentru
un anume serviciu, impozitul nu este o plat pentru ceva anume. O tax este o percepere din
partea guvernului, care presupune un serviciu direct i distinct. Taxa de intrare ntr-un muzeu
public este o astfel de plat, deoarece celui care d bani pe bilet i sunt oferite spre vizionare
exponatele muzeului. Pe de alt parte, impozitele sunt pltite pentru un serviciu indistinct.
Impozitele includ: impozitul pe venit, impozitul pe profit, impozitul pe proprietate, impozitul
pe motenire, impozitul pe vnzri, etc, etc. Tarifele i taxele vamale sunt percepute pentru
produsele importate. n timp ce tarifele sunt folosite ca mijloace pentru a proteja productorii
interni de competiia internaional, taxele vamale sunt percepute pentru a crete veniturile la
buget.
B. Instrumente n natur
Abordarea n natur a asistenei publice include centrele pentru ngrijirea copiiilor,
casele pentru persoanele n vrst, spitalele publice, forele militare, poliia, universitile
publice, faciliti legate de depozitarea deeurilor, etc. n unele cazuri guvernarea contracteaz
unele dintre aceste funcii unor antreprenori privai, care la rndul lor ofer servicii n
natur cetenilor.
Voucher-ul este un mijloc de asisten public n natur mai puin constrngtor i
mai indirect dect asigurarea direct de ctre autoriti a unor bunuri sau servicii. Sistemul de
vouchere reprezint o metod prin care consumatorii de servicii i bunuri oferite de ctre
guvern au posibilitatea de a alege ntre mai multe alternative. n loc ca o agenie
guvernamental s decid cine i ce primete, indivizilor le sunt oferite vouchere care le
permit s achiziioneze anumite bunuri sau servicii pn la o anumit sum de bani. Exemplul
cel mai uzual l reprezint tichetele de mas. Voucherele sunt utilizate i ca metod prin care
cetenii i pot alege spitalul la care s primeasc ngrijire medical sau prini pot alege
coala la care s nvee copiii lor. n cazul sistemului educaional voucherele sunt distribuite
prinilor pentru ca acetia s plteasc taxele de colarizare la coala pe care o aleg pentru
copiii lor. Guvernarea local sau, n final guvernarea central, transform voucherele primite
Virgil STOICA
260

de ctre fiecare coal n sume de bani corespunztoare. Astfel colile se vor afla n
competiie unele cu altele pentru a primi fonduri, care sunt proporionale cu numrul de elevi
care au optat pentru ele.

VII.5. Tipuri de instrumente informaionale

Categoria instrumentelor informaionale include msurile luate pentru a influena
destinatarii unei politici prin transferul de cunotine, comunicare a argumentelor raionale,
convingere, consiliere, apeluri la moral, etc. Ca i n cazul reglementrilor i mijloacelor
economice, informaia poate fi exprimat ntr-o manier pozitiv sau n una negativ.
Informaia poate convinge un actor s ndeplinesc o aciune sau poate s l descurajeze n a o
nfptui.
Informaia poate fi un instrument n sine de politic public sau poate fi un instrument
de metapolitic, deoarece este folosit pentru a disemina existena, semnificaia i
accesibilitatea altor instrumente. Ultimul caz reprezint un exemplu de asamblare pe vertical
a instrumentelor. Informaia este o condiie necesar pentru funcionarea celorlate
instrumente. Programele publice proiectate n mod profesionist trebuie s informeze
potenialii beneficiari de existena acestora i de semnificaia practic pe care o au
programele. O astfel de informaie poate fi numit informaie despre instrumentele unei
politici publice, spre deosebire de informaia ca instrument de politic public.
Dac o reglemetare lege, statut, cod trebuie s intre n vigoare, atunci membrii
grupului int trebuie s fie contieni de existena i coninutul ei, astfel nct s i se poat
supune. n multe cazuri guvernele naionale trebuie s-i informeze cetenii despre existena
i semnificaia noilor legi. Instrumentele economice necesit i ele existena informaiei
pentru a putea funciona. Este aproape un truism faptul c viitorii destinatari ai ai unui
program de granturi trebuie s tie de existena acestuia i de condiiile necesare pentru
solicitarea ajutorului economic. Diseminarea unor astfel de cunotine despre anumite
programe necesit msuri informaionale specifice din partea autoritilor responsabile.
Alteori, guvernul trebuie s informeze cetenii despre programele de informare. Dup ce un
nou material informativ a fost realizat, organismul administrativ implicat trebuie s decid
dac materialul trebuie rspndit imediat grupului int sau dac trebuie utilizate instrumente
de rspndire a informaiei pentru a informa cetenii despre existena materialului. Potenialii
utilizatori ai informaiei vor fi ntiinai despre disponibilitatea materialului, despre
importana sa, iar potenialii destinatari ar trebui s fac un efort personal i s l comande.
Cele trei cazuri anterioare subliniaz distincia dintre informaia ca instrument independent de
politic public informaia ca i informaia ca instrument de metapolitic informaia
despre.
n cazul informaiei ca instrument de politic public exist mai multe posibiliti de
transfer a informaiei. Cea mai important distincie este aceea dintre transmiterea mediat a
informaiei i transmiterea interpersonal a acesteia. Semnificaia acestei distincii este
evident. Canalele mass-media reprezint toate acele mijloace de rspndire a mesajelor care
permit unei surse formate din unul sau mai muli indivizi s ajung la o audien mult mai
Administraie public
261
mare, fr a-i ntlni personal pe receptorii acestor mesaje. Diseminarea interpersonal a
informaiei presupune un contact fa n fa ntre emitor i receptor.
Canalele mass-media sunt mprite n televiziune, radio, film, ziare i alte materiale
tiprite precum cri, brouri, fluturai, etichete, postere, etc. Printre mijloacele
interpersonale de transmitere a informaiei se numr consilierea direct, educaia n clas,
workshop-uri, conferine, demonstraii, expoziii, etc. Ideea unei demonstraii este aceea c
dac o anumit tehnologie, un anumit material, un anumit program sau proces, sunt vzute n
aciune, atunci adoptarea lor va spori.
Virgil STOICA
262

VIII. Guvernare local

Dei statele sunt tratate ca entiti unitare din punct de vedere al relaiilor
internaionale, fiecare stat dispune de o distribuie intern a puterii, de o organizare a acesteia
pe mai multe niveluri. Probabil una dintre cele mai semnificative diferenieri o constituie
separarea dintre o form central sau naional de guvernare i diversele forme de guvernare
statal, regional sau local. Aceste diviziuni sunt determinate n primul rnd de structura
constituional a statului respectiv, adic de forma unitar sau federal de guvernare. Fiecare
dintre aceste dou sisteme stabilesc o anumit distribuie a puterii, aceasta asigurnd un cadru
specific n care se desfoar relaiile centru periferie. Toate statele moderne au fost mai
mult sau mai puin supuse la presiuni contrare n privina relaiilor dintre centru i periferie.
Pe de o parte, factorii economici, internaionali, culturali, etc, au creat un trend spre
centralizare. Pe de alt parte, n special n ultimii zeci de ani, au crescut tendinele centrifuge.

VIII.1. Centralizare i descentralizare

Toate statele moderne sunt divizate din punct de vedere teritorial ntre instituii
centrale (naionale) i periferice (regionale, provinciale sau locale). Natura unor astfel de
diviziuni variaz enorm de la o ar la alta. Aceste diferenieri includ cadrul constituional n
care se desfoar relaiile dintre centru i periferie, distribuia atribuiilor i
responsabilitilor ntre diversele niveluri ale guvernrii, modalitile prin care se recruteaz i
se numete personalul, mijloacele politice, economice, administrative, etc, prin care centrul
poate controla periferia, autonomia de care se poate bucura periferia n raport cu centrul.
Indiferent de natura relaiilor dintre aceste dou mari diviziuni teritoriale ale puterii, nici
centru i nici periferia nu se pot dispensa una de alta.
n absena unui guvern central, un stat nu ar putea s funcioneze ca un actor pe scena
politic internaional. Nu ar avea nici un mecanism prin care s intre n aliane, s negocieze
acorduri economice i de comer, s aib reprezentare n cazul ntlnirilor la nivel nalt, s
devin membru al unui organism supranaional. Din aceste motive, guvernul central este n
mod invariabil responsabil de relaiile externe ale unui stat i de politica de aprare. n plus,
guvernul central este necesar pentru a media ntre organele periferice, pentru a asigura
cooperarea n vederea atingerii unor interese comune. n cele mai multe cazuri aceasta
nseamn c guvernul central i asum controlul asupra viii economice i supervizeaz
probleme cum ar fi comerul interior, transportul i comunicaiile. Exist motive care pot
determina ntrirea puterii centrale n detrimentul instituiilor periferice.
Argumente n favoarea centralizrii:
Administraie public
263
1. Unitatea naional. Guvernul central este cel care articuleaz interesele tuturor prilor,
avnd n vedere mai curnd interesele ntregii naiuni i mai puin interesele regionale,
sectoriale sau etnice. Un centru puternic poate asigura faptul c guvernul ia n considerare
interesul general al ntregii comuniti politice. Un centru slab poate conduce la rivalitate
i nearmonie.
2. Uniformitatea. Doar guvernul central poate asigura legi uniforme i servicii publice de
aceeai calitate pe teritoriul ntregii ri. Mobilitatea geografic a cetenilor unei ri
poate fi ngreunat atunci cnd n interiorul su exist diferene legale, diferene de
impozitare, educaionale, de securitate social, etc.
3. Egaliatea. Descentralizarea are dezavantajul c foreaz instituiile periferice s se bazeze
doar pe resursele existente la nivel local sau regional. Doar guvernul central poate modera
inegalitile rezultate din faptul c regiunile cu nevoile sociale cele mai ridicate sunt n
mod invariabil i cele cu cel mai mic potenial n colectarea veniturilor.
4. Prosperitatea. Dezvoltarea economic i centralizarea merg, de obicei, mpreun. Doar
guvernul central poate gestiona o moned comun, poate controla politicile fiscale i
cheltuielile publice care s asigure o dezvoltare susinut, poate asigura infrastructura
necesar dezvoltrii (autostrzi, ci ferate, aeroporturi, etc).
Pe de alt parte, exist limite n ceea ce privete dezvoltarea posibil sau dezirabil a
centralizrii. Un stat modern cuprinde milioane, zeci de milioane sau chiar sute de milioane
de locuitori, iar o guvernare integral de la centru ar fi ceva absurd. Dac toate serviciile i
funciile unei guvernri moderne ar fi administrate de la centru, rezultatul ar fi o ineficien
cronic i un haos birocratic. n general, responsabilitile cu care sunt investite autoritile
periferice sunt cele legate de nevoile domestice: educaie, sntate, protecie social. Totui
exist presiuni considerabile pentru ca organismele centrale s mpart puterea de decizie i n
alte domenii cu autoritile periferice.
Argumente n favoarea descentralizrii:
1. Participarea. Guvernarea local sau regional d mult mai multe anse cetenilor de a
participa la viaa politic a comunitii lor dect ansele pe care actia le au de a participa
la viaa politic naional. Beneficiul unei participri sporite este faptul c ajut la crearea
unui cetean mai educat i mai informat.
2. Receptivitatea. Instituiile periferice sunt de obicei mai apropiate de ceteni, mai
sensibile la nevoile lor. Acest lucru ntrete responsabilitatea democratic a aleilor i
asigur rspunsuri nu doar la problemele globale ale societii, ci i la problemele
specifice ale anumitor comuniti.
3. Legitimitatea. Distana fizic fa de cei care guverneaz afecteaz acceptabilitatea
deciziilor luate de ctre acetia. Deciziile luate la nivel local au mai multe anse s fie
nelese i de aceea s fie considerate legitime. Prin contrast, guvernul central poate prea
ndeprtat att din punct de vedere geografic ct i politic.
4. Libertatea. Puterea fiind un factor ce poate duce la corupie, guvernarea central se poate
transforma ntr-o ameninare la adresa indivizilor. Descentralizarea protejeaz libertatea
prin dispersarea puterii guvernamentale. Organele politice periferice pot controla i
echilibra organele puterii centrale.
Virgil STOICA
264

Relaiile dintre centru i periferie
Echilibrul dintre centralizare i descentralizare n interiorul unui stat este influenat de
o multitudine de factori istorici, culturali, geografici, economici i politici. Cel mai important
dintre aceti factori l reprezint structura constituional a statului respectiv, localizarea
suveranitii n interiorul sistemului politic. Structura constituional asigur un cadru minim
n care se poate desfura relaia dintre centru i periferie. Cele mai uzuale forme de
organizare teritorial n lumea modern sunt sistemele federale i cele unitare. O a treia
form, confederaia, s-a dovedit a fi n general instabil. Faptul c o confederaie stabilete
cele mai slabe legturi n interiorul unei uniuni, c reprezint cel mai descentralizat tip de
sistem politic, a determinat ca cei mai nfocai susintori ai si s fie anarhitii, cum ar fi
Pierre-Joseph Proudhon. Principiul confederal este utilizat n mod curent sub forma
interguvernamentalismului, n organisme ca NATO, ONU, Organizaia Unitii Africane sau
Commonwealth-ul. Sunt foarte rare exemplele de confederaii la nivelul statelor naiune. La
origine Statele Unite au fost o confederaie (pn n 1789). Cel mai important exemplu de
structur confederal actual l reprezint Comunitatea Statelor Independente, care a nlocuit
URSS-ul n 1991. CSI-ul s-a format print-un acord semnat de 11 din cele 15 foste republici
sovietice, Georgia i Statele baltice refuznd s adere la aceast structur. Datorit lipsei unei
autoriti executive, CSI reprezint mai mult un forum ocazional pentru dezbateri i arbitraj.
Istoria susine ipoteza c, n absena unui organism central eficace, confederaiile se
transform fie n state federale, ca n cazul SUA, fie se prbuesc sub presiunile forelor
centrifuge i se dezintegreaz cum ar putea fi cazul CSI.

VIII.2. Sistemele federale

Sitemele federale sunt mult mai des ntlnite dect cele confederale. Mai mult de o
treime din populaia lumii triete n state care au o structur federal de un anumit tip. Aceste
state include SUA, Canada, Rusia, Brazilia, Australia, Pakistan, Mexic, Nigeria, Malaiezia,
Elveia, etc. Dei nu exist dou structuri federale identice, trstura central a acestor sisteme
este mprirea suveranitii ntre instituiile centrale i cele periferice. Acest fapt d asigurri,
cel puin n teorie, c nici un nivel al guvernrii nu va ncerca s se amestece n treburile
celuilalt. n acest sens o federaie este o form de organizare politic intermediar, situat
ntre confederaie, care investete cu putere suveran organele periferice, i statul unitar, n
care suveranitatea este localizat exclusiv la centru. Sistemele federale se bazeaz pe un
compromis ntre unitate i diversitate regional, ntre nevoia unei puteri centrale eficace i
nevoia de control i de echilibrare a acesteia.

Motivaia federalismului
Atunci cnd este studiat o list de state federale, anumite caracteristici comune devin
evidente. Aceasta sugereaz c principiul federal este mai aplicabil n unele state dect n
altele. n primul rnd pot fi identificate anumite similariti istorice. De exemplu, federaiile s-
au format deseori dintr-un numr de comuniti politice care doreau s-i pstreze totui
Administraie public
265
identitatea i autonomia. Acest fapt este evident n cazul primului stat federal din lume, SUA.
Dei cele 13 foste colonii britanice din America au recunoscut destul de repede c forma
confederal de organizare este una inadecvat, fiecare poseda deja o identitate politic i un
set de tradiii pe care le doreau pstrate n noul cadru constituional, mai centralizat.
Reticena fostelor colonii de a stabili un guvern naional puternic a fost demonstrat de
Convenia Constituional de la Philadelphia din 1787, care trasat constituia SUA, i de
dezbaterea care a urmat n privina ratificrii acesteia. Poziia naionalist, care susinea
ratificarea, a fost conturat n Federalist Papers, lucrri publicate ntre 1787 i 1789. Acestea
au fost scrise de ctre Alexander Hamilton, James Maison i John Jay, care au semnat
colectiv, sub numele de Publius. Ei au subliniat importana unui guvern central puternic, n
acelai timp cu pstrarea libertii statelor componente i a indivizilor. Ratificarea constituiei
a fost realizat n 1789, ns doar dup adoptarea aa-numitului Bill of Rights i mai ales acelui
de-al Zecelea Amendament, care garanta faptul c puterile care nu erau delegate guvernului
central erau rezervate statelor, respectiv cetenilor. Aceasta a asigurat baza constituional
pentru federalismul Statelor Unite. Un proces similar a avut loc i n Germania. Dei
unificarea din 1871 reflecta puterea mrit a Prusiei, structura federal a ajutat la ndeprtarea
temerilor fa de guvernarea central din partea celor 38 de state germane care se bucuraser
vreme ndelungat de independen. Aceast tradiie a autonomiei locale, ntrerupt doar n
perioada nazist, a fost formalizat n constituia Republicii Federale Germane, adopat n
1949, i care garanta celor 11 landuri propria lor constituie. Numrul acestora a crescut la 16
odat cu reunificarea Germaniei din 1990.
Un al doilea factor care influeneaz formarea federaiilor este existena unei ameninri
externe sau dorina de a juca un rol mai important n relaiile internaionale. Statle mici,
vulnerabile, pot avea o motivaie puternic de a intra n uniuni politice mai largi (vezi de
exemplu Emiratele Arabe Unite). Una dintre slbiciunile Articolelor Confederaiei
(Articles of Confederation) din SUA era aceea c nu oferea noilor state independente o
poziie diplomatic clar, fiind dificil pentru acestea s negocieze tratate, s intre n aliane,
etc. Intrarea statelor germane, n secolul XIX, ntr-o uniune federal sub puternica
influen a Prusiei, a dus la crearea unei noi mari puteri i la intensificarea rivalitii cu
puterile existente. n mod similar, nceputul construciei Europei federale, odat cu
stabilirea Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (1952) i a Comunitii
Economice Europene (1957), i poate gsi o parte din motivaie n teama fa de o posibil
agresiune sovietic i n percepia influenei tot mai sczute pe care statele europene o
aveau ntr-o lume bipolar.
Un al treilea factor care susine federalizarea l constituie mrimea geografic. Nu este
o coinciden faptul c majoritatea celor mai mari state din lume au optat pentru introducerea
unui sistem federal. Dup Statele Unite, aceast formul a fost adoptat de Canada (federal
din 1867), Brazilia (1891), Australia (1901), Mexic (1917), India (1947). n statele mari din
punct de vedere geografic sunt mai multe anse s existe o diversitate cultural i puternice
tradiii locale. Acestea creaz presiuni mari pentru descentralizare i pentru dispersia puterii,
ceea ce nu prea poate fi realizat ntr-un sitem unitar.
Virgil STOICA
266

Un alt factor care ncurajeaz adoptarea federalismului l reprezint eterogenitatea
cultural i etnic. Federalismul a fost, de multe ori, un rspuns instituional la diversitatea
existent n interiorul unei societi, la diviziunile din interiorul acesteia. Cele 10 provincii
canadiene reflect nu doar tradiii regionale ndelungate ci i diferenele lingvistice i
culturale dintre vorbtorii de limb englez i cei de limb francez. Cele 25 de state care
compun federaia Indian sunt definite n special prin limba utilizat, ns n state ca Punjab i
Camir este luat n consideraie i diferena de religie. Constituia Nigeriei recunoate n cele
19 state componente ale federaiei diferene majore din punct de vedere tribal i religios, n
special ntre nordul predominant islamic i sud-estul predominant cretin. Tot diferenele
lingvistice au dus i la federalizarea Belgiei.

Trsturile federalismului
Fiecare sistem federal este unic, n sensul c relaiile dintre guvernul federal (naional)
i guvernele statelor componente (provinciilor) sunt determinate nu doar de regulile
constituionale ci i de complexe circumstane politice, istorice, geografice, culturale, sociale.
ntr-o anumit msur, de exemplu, sistemul de partide poate avea aceeai importan ca i
alocarea constituional a puterilor pentru fiecare nivel de guvernare. Astfel, structura federal
a URSS, care spre deosebire de Statele Unite garanta fiecrei republici dreptul la secesiune,
era n ntregime denaturat de caracterul extrem de centralizat al Partidului Comunist, ca i de
natura rigid ierarhic a sistemului centralizat de planificare. Aceeai situaie a putut fi ntlnit
n Mexic, unde Partidul Revoluionar Instituional, partid dominant pe o perioad de zeci de
ani, practic a contracarat sistemul federal croit dup modelul Statelor Unite. Pe de alt parte,
n SUA, Canada, Australia sau India, sistemul descentralizat de partide a dus la conservarea
puterii guvernelor statelor, provinciilor componente.
O alt difern exist ntre sistemele federale care practic o separare strict a puterilor
ntre executiv i legislativ (ca n sistemul prezidenial nord-american) i sistemele
parlamentare n care cele dou puteri sunt mult mai amestecate. n primul caz puterea
guvernamental tinde s fie distribuit att teritorial ct i funcional, ceea ce determin
multiple puncte de contact ntre cele dou niveluri ale guvernrii. Aceasta duce la apariia
unor modele complexe de ntreptrundere ntre nivelul federal i cel statal, situaii de acest
gen ntlnindu-se n SUA i Elveia. Sistemele parlamentare duc de cele mai multe ori la
apariia a ceea ce se numete federalism executiv, ntlnit mai ales n Canada i Australia.
n acest caz, echilibrul federal este determinat de relaiile dintre executivele fiecrui nivel de
guvernare.
n ciuda acestor deosebiri, cteva trsturi sunt comune celor mai multe sisteme
federale:
1. Dou niveluri relativ autonome de guvernare: att guvernul central (nivelul federal) ct i
guvernele regionale (nivelul statal) posed o serie de puteri care n general nu se suprapun.
Aceast autonomie include cel puin o anumit capacitate legislativ i executiv,
posibilitatea de a obine venituri i un anumit grad de independen fiscal. Totui,
domeniile specifice de jurisdicie ale fiecrui nivel de guvernare i capacitatea de influen
reciproc variaz considerabil. n Germania i Austria, de exemplu, funcioneaz un
Administraie public
267
federalism administrativ, n care guvernul central este principalul actor n promovarea
politicilor publice, n timp ce guvernele landurilor sunt nsrcinate n special cu
responsabilitatea detaliilor legate de implementarea politicilor publice.
2. Constituie scris: responsabilitile i puterile fiecrui nivel de guvernare sunt definite
ntr-o constituie scris. Astfel, relaia dintre centru i periferie se desfoar ntr-un cadru
legal formal. Autonomia fiecrui nivel este n general garantat de faptul c nici una dintre
pri nu poate amenda constituia n mod unilateral. De exemplu, pentru introducerea unui
amandament n constituia Statelor Unite este necesar suportul a dou treimi din membrii
celor dou camere i a trei sferturi din legislativele celor 50 de state. n Australia i
Elveia, de exemplu, amendamentele constituionale pot fi ratificate doar prin intermediul
referendumului.
3. Arbitru constituional: modul n care se defoar aplicarea formal a constituiei este
interpretat de ctre o curte suprem, care arbitreaz n caz de disput ntre nivelul federal
i cel statal al guvernrii. Prin clarificarea domeniilor specifice de jurisdicie ale fiecrui
nivel, puterea judectoreasc este capabil s determine modul n care federalismul
acioneaz n practic, judiciarul devenind astfel parte a procesului politicilor publice.
Procesul de centralizare observabil n sistemele federale pe parcursul secolului XX a fost
ntotdeauna aprobat de ctre curile constituionale.
4. Instituii de legtur: pentru a ntri cooperarea i nelegerea ntre cele dou niveluri ale
guvernrii, statele componente, provinciile, trebuie s aib o voce n cadrul procesului
politic desfurat la centru. Acest fapt este realizat prin intermediul unui sistem legislativ
bicameral, n care camera superioar reprezint interesele statelor. Numrul de
reprezentani ai fiecrui stat n camera superioar poate fi acelai, indiferent de mrimea
sa (ca n SUA) sau poate fi proporional cu populaia (ca n Germania). n general
membrii camerei superioare sunt alei, dar exist i excepii: n Germania ei sunt numii
de ctre guvernele landurilor pe care le reprezint, iar n Malaiezia cei mai muli sunt
numii de ctre monarh.

Evaluarea federalismului
Unul dintre principalele avantaje ale sistemelor federale este faptul c, spre deosebire
de sistemele unitare, ofer intereselor locale i regionale o putere de exprimare politic
garantat din punct de vedere constituional. Statele sau provinciile posed anumite puteri i
se bucur de reprezentare la nivelul central al guvernrii prin intermediul camerei superioare.
Pe de alt parte, federalismul nu a putut rezista tendinelor centralizatoare ale secolului XX. n
ciuda garantrii drepturilor statelor, provinciilor, n sistemele federale, puterile guvernului
central s-au extins, mai ales datorit interveniei economice i sociale, precum i capacitii
sporite a guvernului central de a strnge impozite.
Sistemul din Statele Unite, de exemplu, opera iniial n acord cu principiul
federalismului dual, prin care guvernul federal i cele statale se ocupau de probleme politice
absolut separate. De la sfritul secolului XIX acest sistem a fcut loc federalismului
cooperativ, bazat pe creterea ponderii ajutoarelor sub form de granturi de la guvernul
federal ctre cele statale sau ctre localiti. Guvernele statale au devenit tot mai dependente
Virgil STOICA
268

de aceste fonduri federale, mai ales dup punerea n practic a programelor economice i
sociale specifice New Deal-ului, n anii 30. Dup mijlocul anilor 60, federalismul cooperativ
bazat pe un parteneriat nu foarte clar definit ntre guvernul federal i state, a fost nlocuit de
ceea ce s-a numit federalism coercitiv. Prin acest sistem guvernarea central a emis legi
care i ntreau puterile i impuneau restricii statelor i localitilor.
Un al doilea avantaj al federalismului este acela c, prin distribuia puterii
guvernamentale, creaz o reea de puncte de control i de echilibrare ntre niveluri, care ajut
la protejarea libertii individuale. n ciuda tendinei generale spre centralizare, sistemele
federale, ca cele din SUA, Canada sau Australia, au fost mai eficace n a constrnge
politicienii naionali dect au fost sistemele unitare. Totui, structurile create cu intenia de a
menine o tensiune sntoas n interiorul sistemului de guvernare pot genera frustrare i
paralizie. Una dintre slbiciunile sistemului federal este c impunnd constrngeri autoritii
centrale, implementarea unor programe economice sau sociale majore devine mult mai
dificil. New Deal-ul preedintelui F. D. Roosevelt a fost considerabil slbit de ctre deciziile
Curii Supreme, care ncercau s previn implicarea guvernului federal n treburile statelor. n
anii 80, preedintele Ronald Reagan a utilizat n mod deliberat federalismul ca pe o arm
mpotriva guvernului mare i n special mpotriva creterii cheltuielior sociale. Sub sloganul
noul federalism Reagan a ncercat s blocheze cheltuielile sociale prin transferarea
responsabilitii lor de la guvernul federal ctre guvernele statale, mult mai srace. Prin
contrast, modelul de federalism cooperativ din Germania mai curnd a facilitat dect s-a opus
unui sistem cuprinztor de asigurri sociale.
Un al treilea avantaj al federalismului este c a asigurat un mecanism instituional prin
care sociei divzate i-au meninut unitatea i coerena. Din acest punct de vedere soluia
federal poate fi corespunztoare doar pentru un numr limitat de societi divizate din punct
de vedere etnic i regional, ns n aceste cazuri federalismul este absolut vital. Pericolul
federalismului este c alimentnd divizarea guvernamental se pot ntri presiunile centrifuge
i, n cele din urm, se poate ajunge la dezintegrare. Din acest punct de vedere s-a argumentat
c sistemele federale sunt inerent instabile, ele tinznd s evolueze fie spre garantarea unitii,
pe care doar sistemele unitare o pot oferi, fie spre o i mai mare descentralizare, urmat de
colaps.
Federalismul n Canada, de exemplu, poate fi considerat un eec, n msura n care
scopul su a fost s construiasc o uniune politic n care att a anglofonii ct i a francofonii
s triasc n armonie. Ca rspuns la creterea tendinelor separatiste n Quebec-ul
predominant vorbitor de limb francez, Canada s-a angajat ncepnd cu sfritul anilor 80
ntr-o cutare lipsit de succes a unei formule constituionale care s reconcilieze Quebec-ul
cu restul federaiei Canadiene. Un acord din 1987 care oferea Quebec-ului un statut special n
cadrul federaiei a euat trei ani mai trziu cnd Manitoba i Newfoundland au respins
principiul federalismului asimetric. Un alt acord din 1992 oferea o alt fomul, ns a fost
respins prin referndum naional, parial datorit faptului c locuitorii Quebec-ului considerau
c nu se merge suficient de departe cu garantarea autonomiei, parial datorit temerilor
canadienilor anglofoni n privina integritii teritoriale. Totui, opiunea pentru un Quebec
total independent a fost respins n cadrul unui referendum la sfritul lui 1995.
Administraie public
269

VIII.3. Sistemele unitare

Cea mai mare parte a statelor contemporane posed un sistem unitar de guvernare. n
acest caz o singur instituie este investit cu putere suveran. De obicei aceast instituie este
parlamentul, care este investit, cel puin n teorie, cu putere legislativ absolut. Datorit
faptului c supremaia constituional este atribuit exclusiv centrului, orice sistem de
guvernare periferic sau local exist doar n msura n care centrul dorete acest lucru. La o
prim vedere se creaz astfel premisele unei centralizri necontrolate. Instituiile locale pot fi
remodelate, reorganizate sau chiar abolite, puterile i responsabilitile lor pot fi micorate
oricnd, dup cum pot fi i mrite. Totui, n practic, relaiile dintre centru i periferie n
cazul sistemelor unitare sunt la fel de complexe ca i n cazul sistemelor federale, factorii
politici, culturali i istorici fiind la fel de importani ca i cei constituionali.
n mod tradiional se consider c descentralizarea este o metod de organizare
adinistrativ local care const n garantarea autonomiei unitilor locale pentru rezolvarea
problemelor recunoscute ca avnd interes local.
Conform dreptului administrativ, pentru a putea vorbi de descentralizare trebuie s fie
ndeplinite urmtoarele condiii:
- existena unei comuniti locale cu propriile mijloace materiale necesare, sub forma
unui buget propriu;
- organe de conducere locale alese de ctre comunitatea local i nu numite de ctre
organele centrale;
- girare administrativ exercitat de catre organul central, care urmrete s nu fie
depit limita ntre problemele locale i cele de intres general.
Din punct de vedere politic, termenul de descentralizare se refer la organizarea local
opus centralizrii, care neag existena interesului specific al comunitilor locale, acestea
din urm fiind conduse prin funcionari publici, numii de ctre organul central.
n general se admite c descentralizarea nu este un scop n sine, ci este mai degrab un
mijloc pentru atingerea anumitor obiective: ca o regul, descentralizarea ar trebui s fie s fie
o parte component a mai multor procese de reform cuprinztoare.
Trebuie fcut distincia dintre centralizare descentralizare i concentrare
deconcentrare, aceasta din urm sugernd anumite modaliti de funcionare ale sistemului
centralizat. n cazul deconcentrrii, prerogativele administrrii centralizate de stat sunt
atribuite unui numr de funcionari publici care sunt apropiai, teritorial vorbind, de oamenii
pe care i conduc. Concentrarea atribuie toat puterea administraiei centrale, oraului-
capital.
Exemplele tipice pentru asemenea modaliti administrative sunt primarul, pentru
autoritatea descentralizat i prefectul pentru autoritatea deconcentrat.
Prefectul reprezint guvernul central la nivel local (districtual sau judeean, n cazul
Romniei). Acesta coordoneaz toate activitile serviciilor de stat la acest nivel. Personalul
local, funcionarii publici aparinnd diferitelor ministere sunt, de obicei, responsabili n faa
prefectului pentru activitatea zilnic.
Virgil STOICA
270

Primarul, ales direct de ctre ceteni, este preedintele consiliului local (sau altei
structuri de putere echivalente). Aceste consilii sunt independente, fiind i ele alese n mod
direct, i reprezint niveluri separate de guvernmnt asupra crora autoritile centrale
exercit un control limitat i nu unul direct.
O form particular a descentralizrii administraiei de stat este individualizarea
anumitor servicii sub forma instituiilor publice: aceasta este aa-numita descentralizare prin
servicii sau descentralizare funcional, care difer complet de descentralizarea administrativ
teritorial (geografic), i care nu ine de resortul procedurilor electorale. n cadrul
descentralizrii funcionale exist un transfer de autoritate ctre biroul local implicat n
rezolvarea unor sarcini specifice.
Din punct de vedere organizaional, unii autori definesc descentralizarea ca
modalitatea de distribuie a puterii ntre grupuri cu interese diferite, n care cel puin un grup
reprezint organismul central, guvernul. Din aceast perspectiv deconcentrarea este vzut
ca distribuirea puterii n cadrul unui grup cu interese comune, structura politic reprezentnd
n acest caz interesul unui grup particular. n acst mod se poate face distincie ntre
descentralizare i deconcentrare ca dou procese distincte de distribuie a puterii.
Ali autori argumenteaz c din punct de vedere organizaional exist dou forme de
descentralizare:
- descentralizarea vertical cu dispersarea n jos a puterii pe lanul autoritii;
- descentralizarea orizontal, cu manageri avnd oarecare putere decizional, n primul
rnd informal, n interiorul sistemului de autoritate formal, dar care poate implica
persoane din afara organizaiei (specialiti, experi).
Dei, aa cum am vzut, exist o diferen notabil ntre descentralizare i deconcentrare, n
realitate, deconcentrarea este vzut n mod curent ca o form iniial de descentralizare, o
descentralizare funcional.
n general se poate aprecia c exist trei forme instituionale distincte de relaionare
ntre centru i periferie n cadrul sistemelor unitare: deconcentrarea, descentralizarea i
devoluia. Diferena dintre aceti termeni depinde n special de cadrul legal al descentralizrii,
dar un anumit rol poate fi jucat i de ali factori ca resurse, suport politic, acordul cetenilor.
Clasificarea de mai sus i poate dovedi utilitatea n clarificarea termenilor, mai ales
din punct de vedere teoretic. n practic totui, este dificil de ntlnit situaii care s permit o
delimitare clar, inndu-se seama de multitudinea de mecanisme adoptate pentru
descentralizare.

Deconcentrarea
Acest termen se refer la un transfer parial al autoritii administrative centrale ctre
biroul local al unui minister. n cazul deconcentrrii poate fi o delegare parial a puterii, n
timp ce responsabilitatea real continu s rmn la persoana sau la instituia investit prin
lege cu prerogativele n cauz. Instituia respectiv poate s restrng n orice moment
prerogativele delegate autoritii locale. Uneori, deconcentrarea este mai degrab transferul
muncii de la nivelul central ministerial al guvernului la propriul personal aflat n afara
capitalei, fr transferarea autoritii de a lua decizii sau de a avea libertate n ndeplinirea lor.
Administraie public
271
Pot exista dou tipuri diferite de autoriti locale deconcentrate:
- structura vertical sau administraia local neintegrat;
- administraia local integrat sau prefectorial.
n cazul aa-numitei structuri verticale, fiecare angajat este responsabil fa de
ministerul de care aparine. n aceast situaie, personalul local al structurilor centrale i
personalul administrativ local opereaz independent unul de cellalt. Ambele grupe de oficiali
sunt responsabile n faa autoritilor centrale, dar ele nu au putere oficial unul asupra
celuilalt, iar coordonarea se face informal. Totui, n unele ri au fost create structuri de
coordonare local cu scopul de a mpiedica organizaiile locale s-i ignore activitile de la
acelai nivel. n plus, pe lng reprezentani ai administraiei locale aceste comitete au printre
membri i politicieni (deputai, senatori). Uneori sunt acordate bugete speciale comitetelor
locale, ca o msur a rezolvrii problemelor locale. Totui, de obicei, aceste comitete au
numai o funcie consultativ, fiecare agenie tehnic opernd n concordan cu liniile de
aciune pregtite de supervizorii centrali.
n cazul tipului integrat sau prefectorial, reprezentantul local al administraiei
centrale (prefectul sau guvernatorul) este nsrcinat cu toate funciile administrative dintr-un
anumit teritoriu, i acesta este rspunztor la rndul su n faa unui organism central
(Ministerul de Interne sau Ministerul Administraiei Locale). Dei personalul local poate fi
angajat, pltit, instruit, promovat i transferat de ctre ministerul corespunztor, funcionarii
sau personalul local acioneaz ca personal tehnic pentru prefect i sunt responsabili n faa
acestuia pentru modalitatea n care rezolv problemele locale, n timp ce ministerul exercit
doar o supervizare tehnic. Funcionarii locali primesc de la minitri de care aparin doar
instruciuni legate de problmele tehnice i de politic general.

Descentralizarea
A doua form a relaiilor dintre centru i periferie este descentralizarea. Organele
descentralizate, n cel mai simplu sens, se refer la guvernarea local a unei comune, a unui
ora sau a unui district. Reprezint o form de guvernare care nu dispune de suveranitate i
care este subordonat, ntr-un anumit sens, autoritii centrale sau, n sistemele federale,
statului sau autoritii regionale. Acest nivel de guvernare este universal, fiind ntlnit att n
sistemele unitare ct i n cele federale sau confederale. n SUA, de exemplu, sunt peste
86000 de uniti de guvernare local care au angajate peste 11 mililioane de oameni, fa de
circa 8 milioane ct sunt angajate n guvernarea federal sau la nivel de stat. Ceea ce face
guvernarea local deosebit de important n cadrul sistemelor unitare este faptul c, n multe
cazuri, este singura form de guvernare n afara centrului.
Ar fi o greeal dac s-ar presupune c subordonarea constituional a guvernrii
locale ar transforma-o pe aceasta ntr-un element irelevant din punct de vedere politic.
Prezena universal a guvernrii locale demonstreaz att faptul c ea este necesar din punct
de vedere administrativ ct i faptul c este inteligibil pentru ceteni, datorit apropierii de
acetia. n plus, politicienii alei dispun de legitimitate democratic, ceea ce le ofer
posibilitatea s i extind puterile i responsabilitile formale de care dispun. Aceasta
nseamn c relaiile central local sunt conduse mai curnd printr-un proces de negociere, de
Virgil STOICA
272

compromis reciproc, dect prin unul de impunere de sus. Echilibrul dintre centru i periferie
este influenat n plus de factori cum ar fi cultura politic (n special tradiiile legate de
autonomia local i diversitatea regional) i de natura sistemului de partide. De exemplu,
tendina tot mai accentuat de politizare a autoritilor locale, n sensul c partidele naionale
tind s domine politica local, se afl n general n legtur direct cu sporirea centralizrii. n
absena unui cadru constituional similar celor din sistemele federale, conservarea autonomiei
locale se bazeaz ntr-o msur covritoare pe autolimitarea centrului. Aceasta nseamn c
gradul de descentralizare n sistemele unitare variaz semnificativ, att n timp ct i de la ar
la ar. Acest fenomen poate fi ilustrat prin experienele contrastante din Marea Britanie i
Frana.
n mod tradiional Marea Britanie este vzut ca o ar avnd un sistem relativ
descentralizat de guvernare local, cu autoriti locale ce posed o libertate semnificativ n
interiorul cadrului legal stabilit de ctre parlament. Respectul pentru democraia local a fost
vzut de foarte mult timp ca o trstur fundamental a constituiei nescrise a Marii Britanii.
Dup J. S. Mill, guvernarea local reprezinta att o form de control asupra asupra puterii
centrale ct i un mijloc prin care putea fi sporit participarea popular la viaa politic i, prin
aceasta, educarea politic a maselor. Extinderea rolurilor economice i sociale ale statului n
perioada postbelic a determinat o ncrcare suplimentar a autoritilor locale de ctre cele
centrale cu atribuii n ceea ce privete livrarea de servicii publice. Acest parteneriat n
relaiile dintre centru i periferie a fost abandonat n perioada guvernrii conservatoare din
anii 80 i 90, perioad n care guvernul a vzut guvernarea local, ca i alte agenii
intermediare, ca un obstacol n implementarea politicilor radicale de pia.
Introducerea n 1984 a unei limite superioare n ceea ce privete taxele locale ( aa
numita rate capping) a eliminat cea mai important putere a guvernrii locale: capacitatea
acesteia de a controla nivelul taxelor locale i de a-i determina astfel propriile politici n ceea
ce privete cheltuirea banilor publici. Autoritile locale care s-au opus centrului, cum ar fi
Consiliul Marii Londre (Greater London Council), au fost desfiinate, iar funciile lor au fost
distribuite ctre consilii mai mici, de sector, i ctre o varietate de instituii publice nou create
numite quangos (un acronim pentru quasi-autonomous non-governamental organisation,
organizaii cu personal mai curnd numit dect format din politicieni alei sau funcionari
publici). Responsabilitile guvernrii locale au fost restricionate i prin introducerea unei
curricule naionale pentru coli i a unei legislaii care permitea colilor s ias de sub
controlul autoritatii locale. Scopul unor astfel de politici a fost acela de a remodela
guvernarea local prin crearea unor consilii al cror rol nu era s ofere ele nsele servicii, ci
doar s supervizeze serviciile asigurate de ctre firme private prin intermediul unui sistem de
contractare i privatizare. Astfel de politici au fost ns interpretate ca un atac la adresa
democraiei locale. Pe de o parte, puterea a fost transferat de la guvernarea local ctre cea
central, iar pe de alt parte asupra autoritilor locale s-au intensificat presiunile membrilor
comunitii n noile lor roluri de clienii ai serviciilor.
n Frana, n aceeai perioad, au fost adoptate politici foarte diferite. n ncercarea de
a transforma caracterul societii franceze, i n particular tradiia centralist pe care a 5-a
Republic a motenit-o de la Iacobini i Napoleon, Preedintele Mitterrand a iniiat un
Administraie public
273
program de descentralizare care a fost implementat de ctre Ministrul de Interne i al
Descentralizrii, Gaston Deffere, ntre 1982 i 1986. n mod tradiional, n Frana, realaiile
dintre centru i periferie erau dominate de un sistem de strict control administrativ, operat mai
ales prin intermediul prefecilor, numii de ctre ministrul de Interne, i care operau ca efi ai
executivelor celor 96 de departamente. Sistemul francez funciona ca un lan ierarhic de
comand. Pe lng revitalizarea guvernrii regionale, reformele lui Defferre au extins i
responsabilitile i puterile guvernrii locale. Puterile executive ale prefecilor au fost
transferate ctre preedini alei, iar prefecii au fost nlocuii de ctre Comisari ai Republicii,
nsrcinai n special cu planificarea economic. n plus, autoritilor locale nu le mai era
necesar acordul anterior n privina deciziilor administrative i a celor bugetare, acestea fiind
acum subiectul unui control legal i financiar a posteriori. Rezultatul acestor reforme a fost c
Frana a ajuns la cea mai descentralizat structur de stat de la 1789 ncoace.

Devoluia
Devoluia reprezint transferul puterii de la guvernul central ctre instituii regionale.
Organismele devoluate constituie un nivel intermediar al guvernrii ntre nivelul central i cel
local. Devoluia difer de federalism prin aceea c, dei jurisdicia teritorial poate fi similar,
organismele devoluate nu posed suveranitate; responsabilitile i puterile lor provin de la
centru i sunt conferite de ctre acesta. n forma sa slab, aceea a devoluiei administrative,
devoluia implic doar faptul c instituiile regionale implementeaz politici decise n alt
parte. n forma devoluiei legislative, devoluia implic stabilirea unor adunri regionale
investite cu atribuii n domeniul politicilor publice i cu o anumit independen fiscal.
Devoluia, cel puin n forma ei legislativ, stabilete cea mai puternic descentralizare
posibil n cadrul sistemelor unitare, n afara transformrii acestora n sisteme federale.
Adunrile devoluate au fost create, n general, ca rspuns la creterea tendinelor centrifuge
din interiorul statelor i ca o ncercare de a concilia presiunile regionaliste cu cele naionaliste.
n ciuda lipsei de puteri atribuite constituional, odat ce adunrile devoluate i-au stabilit o
identitate politic proprie i au ajuns s dispun de o anumit legitimitate democratic, este
foarte dificil ca puterile acestor adunri s fie slbite i, n condiii normale, sunt imposibil de
abolit. Stormont Parliment din Irlanda de Nord a constituit o excepie. Acesta a fost suspendat
n 1972 i nlocuit cu guvernarea direct a Londrei, ns abia atunci cnd a devenit evident c
partidele protestante unioniste nu se puteau opune violenei politice care amenina s se
transforme ntr-un rzboi civil.
Una dintre cele mai vechi tradiii ale guvernrii devoluate n Europa poate fi nlnit
n Spania. Dei este stat unitar nc din 1570, Spania este divizat n 50 de provincii, fiecare
exercitnd o anumit autoguvernare. Ca parte a procesului de tranziie democratic de dup
moartea generalului Franco n 1975, procesul de devoluie a fost extins n 1979 prin crearea a
17 comuniti autonome. Acest nou nivel al guvernrii regionale se bazeaz pe adunri alese
investite cu atribuii largi n privina politicii interne. Dei aceast reform a fost conceput
pentru a veni n ntmpinarea cererilor de autonomie din partea catalanilor i bascilor, n
primul rnd, n ara Bascilor se pare c ea a produs un nou val de terorism susinut de
micarea separatist ETA (Euskadi Ta Askatasuna). Guvernul francez a utilizat i el devoluia
Virgil STOICA
274

ca mijloc de rspuns la persistena identitii regionale, n special n Bretania i Occitania. Un
element cheie n reforma lui Gaston Defferre a fost tranziia de la devoluia administrativ la
devoluia legislativ. Ca parte a strategiei regionalismului funcional, n 1972 au fost create
22 de organisme publice regionale, cu scopul de a ntri coordonarea administrativ n
domeniul investiiilor locale i al planificrii. Acestor organisme le lipsea totui o baz
democratic i se bucurau doar de puteri limitate. n 1982 acestea au fost transformate n
guvernri regionale propriu-zise, fiecare dispunnd de un consiliu ales n mod direct. n
ncercarea de a stvili separatismul i terorismul, insulei Corsica i-a fost garantat statutul
special de Teritoriu Colectiv, care de fapt confer insulei auto-guvernare.
Prin contrast, dei compoziia multietnic a Marii Britanii a condus la o dezbatere n
privina devoluiei, pn de curnd, nu au existat niveluri regionale de guvernare. Devoluia a
aprut pe agenda politic britanic la sfritul anilor 60, odat cu renaterea naionalismului
scoian i galez, care din 1974 are i reprezentare parlamentar prin Scottish National Party
(SNP) i Plaid Cymru. n ncercarea de a menine suportul partidelor naionaliste, guvernul
laburist minoritar a fcut unele propuneri n privina devoluiei n 1978 i 1979. n 1978
aceste propuneri au fost respinse de opoziia din interiorul Partidului Laburist, iar n 1979 de
eecul referendumurilor din Scoia i ara Galilor. n Scoia, o majoritate mic a sprijinit
devoluia, ns prevederea legal era ca aceast majoritate s reprezinte cel puin 40% din
totalul electoratului. n ara Galilor devoluia a fost respins cu aproximativ 75% din voturi.
Pe parcursul anilor 80 i 90 clivajul dintre Parlamentul de la Londra, dominat de conservatori,
i Scoia i ara Galilor, dominate de laburiti, a devenit tot mai evident. Astfel Partidul
Laburist a reuit s converteasc suportul renscut pentru devoluie n folos propriu. Opoziia
fa de devoluie s-a bazat n special pe teama c aceasta va ntri sentimentul naionalist, ceea
ce va duce n cele din urm la destrmarea Marii Britanii. Suporterii devoluiei au considerat
ns c aceasta este singura soluie pentru a rezolva criza din Marea Britanie, prin restaurarea
unei guvernri legitime care ar limita dezvoltarea naionalismului. Referendumurile din 1997
au dus la apariia unui Parlament Scoian (74,3% da) i a unei Adunri consultative n ara
Galilor (50,3% da).
Cu toate rezultatele pozitive nregistrate n unele pri ale Europei, devoluia nu
reprezint un proces lipsit de riscuri. Ea implic o restructurare, de multe ori radical, a unor
servicii publice, care pentru a fi eficient necesit o infrastructur administrativ local
puternic. Devoluia poate s complice eforturile de construire a unor structuri ierarhice logice
a diferitelor servicii (cum ar fi cele de sntate), precum i crearea structurilor regionale.
Astfel, independena unor organizaii poate duce la structuri paralele, mai multe organizaii
din aceeai arie funcionnd fr coordonare i independent una fa de alta. Ca rezultat,
resursele alocate nu vor fi ntotdeauna suficiente pentru rezolvarea problemelor prioritare.
Mai mult, devoluia prezint riscul dispersiei abilitilor manageriale i a creterii numrului
de salariai att la nivel naional ct mai ales la nivel regional. De asemenea, lipsa
personalului calificat poate fi un rezultat al devoluiei, care implic o mai larg autonomie n
planificarea, dezvoltarea, ndeplinirea programelor, innd cont de ansamblul serviciilor
publice locale, pe baza politicii naionale i a strategiei la nivel regional. Pentru aceasta, o
precondiie a devoluiei este existena unui sistem administrativ local bine consolidat, cu
personal instruit corespunztor.

I. Ideea unitii naionale
II. Evoluia istoric Transformarea Europei Occidentale
competitive
2.1. Divizrile istorice
2.2. Transformarea postbelic

III. Crearea Comunitii Europene Comunitatea European a
Crbunelui
i Oelului (CECO)

IV. De la CECO la Comunitatea Economic European
4.1. Tratatul de la Roma instituind CEEA
4.2. Tratatul de la Roma instituind CEE
4.3. Prevederile Instituionale ale Tratatului de la Roma (1957)

V. De la Comunitatea European la Uniunea European
5.1. Evoluia (dezvoltarea) Tratatelor
5.2. Extinderea (enlargement)
5.3. Dezvoltarea proceselor politice
5.4. Dezvoltarea politicilor
5.5. Procesul de integrare european

VI. Extinderea integrrii europene (Uniunii Europene)
6.1. Unificarea Continentului. Membrii fondatori ai Comunitii
Europene:
INTRODUCERE
N STUDII EUROPENE
Lect. dr. Bogdan TEFANACHE
CUPRI NS

Frana, Germania, Belgia, Olanda, Luxemburg, Italia
6.2. Extinderea din 1973: Marea Britanie, Danemarca i Irlanda
a. De ce Marea Britanie a refuzat participarea n cadrul C.E.E.?
b. De ce s-a schimbat atitudinea britanic fa de C.E.E.?
c. De ce s-au opus francezii admiterii britanicilor n C.E.E.?
6.3. Extinderea ctre Sud (1981-1986): Grecia, Spania,
Portugalia
6.4. Extinderea din 1995: Austria, Finlanda i Suedia
6.5. Extinderile din 2004 i 2007

VII. Aprofundarea (adncirea) integrrii europene (Uniunii
Europene)
7.1. Actul Unic European
7.2. Tratatul de la Maastricht
7.3. Tratatul de la Amsterdam
7.4. Tratatul de la Nisa

VIII. Constituia European
8.1. Obiectivele Uniunii Europene
a. Pacea i stabilitatea
b. Reunificarea continentului european
c. Sigurana i securitatea
d. Solidaritatea economic i social
e. Identitatea i diversitatea n contextul globalizrii
f. Valorile Uniunii Europene

IX. Funcionarea Uniunii Europene
9.1. Triunghiul decizional
a. Consiliul Uniunii Europene i Consiliul European
b. Parlamentul European
c. Comisia European
9.2. Alte instituii i organisme
a. Curtea de Justiie
b. Curtea de Conturi
c. Comitetul Economic i Social European
d. Comitetul Regiunilor
e. Banca European de Investiii
f. Banca Central European

Introducere n studii europene
277
I. Ideea unitii europene

Unitatea europeana este un concept obsesiv utilizat n prezent n mass-media,
mediul universitar, n mediul politic romnesc i european n general. Ideea de unitate
european nu este nsa ceva nou, o creaie contemporan, ci are rdcini adnci la nivelul
istoriei continentului. ns, elementul de legtur al acestei ntregi tradiii de unificare a
continentului european const n ncercarea de a identifica un scenariu pentru evitarea
conflictelor dintre statele btrnului continent. De altfel, securitatea si bunstarea social s-au
pstrat de-a lungul timpului pn n ziua de azi ca principalele fore motrice ale integrrii
europene. Dar, substana integrrii europene care, nu reprezint altceva dect esena ideii de
Europ Unit, a gsit susinere n ideea de unitate cultural i intelectual a continentului
european; n acest sens arhitectul construciei europene contemporane, Jean Monnet spunea c
dac ar fi s rencep, a ncepe prin cultur. Aadar, unificarea european este n esen un
proces cultural i instituional, instituiile nefiind altceva dect obiectivarea culturii ( Andrei
Marga). ns pentru a trece de la ideea unificrii la transpunerea ei n proiecte precise i
instituionalizarea unor noi structuri a fost nevoie de un timp n care ceea ce unea popoarele
Europei s devin mai puternic, raportat la ceea ce le diferenia i le separa; un timp n care,
de la simpla aspiraie a artitilor, filosofilor sau a unor oameni politici, ideea european s
anime larg att puternicele individualiti umane ct i entitile naionale i s se transpun
astfel ntr-o voin politic n msur s-i confere finalitate.
1

Platon a fost primul gnditor care a susinut ideea pcii prin organizarea de
confederaii. n acea vreme, confederaia cetilor greceti dispunea de instituii religioase si
politice comune, forumul de soluionare a diferendelor dintre ceti constituindu-l Consiliul
amfictionilor.
n epoca romana, datorit prevalenei pornirilor rzboinice, de cucerire, a fost
prsit ideea de arbitraj, romanii neconcepnd ideea soluionrii n alt mod dect prin rzboi
a diferendelor dintre ei i popoarele considerate barbare: pax romana aspiraia Romei
avea n vedere unificarea ntregii Europe, dar sub dominaia romana.
Apariia unor fisuri din ce n ce mai accentuate duce la nlocuirea acestei
unificri la nivel politic cu cea la nivel spiritual unitatea lumii cretine bazat pe ideea
universalismului cretin.
Totui, Marea Schisma din 1054 va determina si ruperea acestei uniti, va
accentua rivalitile politice, Biserica cretin neputnd, cu unele excepii, sa devin o
adevrat putere temporara, dei prin fora sa spirituala i revendica aspiraii teocratice .

1
Pascariu, Gabriela Carmen, Uniunea European:politici i piee agricole, Ed. Economic, Bucureti, 1999
Bogdan TEFANACHE
278

Realizat pentru o scurt perioada sub Imperiul carolingian, unitatea politica a unei mari pri
a Europei se va destrma odat cu Pacea de la Verdun din 843 - care a avut ca rezultat
mprirea Imperiului Franc astfel: partea oriental lui Ludovic, partea central lui Lothar iar
partea de vest lui Francisc cel Pleuv.
n plan teoretic, apar numeroase proiecte de organizare a pcii:
Dante Alighieri, n De monarhia, lucrare din anul 1303, preconiza o
soluie de tip federalist a Europei, o pace universal prin subordonarea monarhilor europeni
unui conductor suprem, unei unice si legitime autoriti.
Dante, cu rigoarea unei mini educate n universitatea medieval, pune chestiunea
necesitii raionale i, in acelai timp, provideniale a monarhiei universale. Concepia sa
despre monarhia universala depinde de trei teze fundamentale, fiecare constituind subiectul
unei cri. Potrivit primei teze, singurul garant al pcii si dreptii pentru lumea cretin este o
monarhie universala. A doua tez arat c sub providena divin acest rol a revenit Imperiul
Roman, care chiar de la originile lui, in epoca pre-cretin, a dobndit n mod legitim
hegemonia asupra tuturor celorlalte popoare. A treia teza postula c aceast unic autoritate
universal era dat de Dumnezeu n mod direct fiecrui mprat, fr vreo mediere a
papalitii si era exercitat independent de orice control jurisdicional de ctre capul Bisericii,
pe scurt, puterea mpratului roman nu este subordonata celei a papei
2
.
Astfel, scopul lucrrii este clar politic si poate fi privit ca un rspuns la controversele
medievale trzii privind puterea spirituala si cea temporala, in contextul confruntrilor dintre
regele Filip cel Frumos al Franei si papa Bonifaciu VIII. Dante inteniona sa demonstreze
consacrarea puterii romane binelui public si conformitatea Imperiului Roman cu ordinea
naturii si voina lui Dumnezeu, numele Romei aprnd astfel legat de valorile universale de
pace si dreptate. Poporul roman nu a supus lumea pentru el nsui, spune Dante, ci a urmrit
scopul dreptului; astfel, a procedat legitim si prin urmare pe drept i-a asumat demnitatea
Imperiului
3
. Aadar. Pentru Dante, ideea unificrii europene este repreyentat sub forma unei
monarhii unice, inspirat de lumea roman.
Pierre Dubois n De recuperatione Terrae Sanctae propunea organizarea unei
federaii europene cu scopul de a cuceri pmnturile sfinte czute sub musulmani;
4
Dubois
i sugereaz regelui Filip cel Frumos al Franei constituirea unei Republici cretine
(Republique tres chretienne) cu un consiliu al suveranilor abilitat s adopte hotrri de
conciliere. Propusa federaie trebuia s recupereze i pmnturile sfinte ocupate de
musulmani.

Dup Rzboiul de o sut de ani (1337-1450), purtat de Anglia mpotriva Franei, aceast
idee este preluat, n 1464, de regele Boemiei, Georges Podiebrad, care spera n crearea

2
Balan, Marin, Monarhia universala a lui Dante, un proiect european?, n Sfera Politicii, nr. 125,
3
Dante Alighieri, De monarchia, II, 5, apud Balan, Marin, op. cit.
4
Marga, Andrei, Filosofia unificrii europene, Ed. Fundaiei pentru studii europene, Cluj-Napoca, 2003, p. 147
279
unei ligi a reprezentanilor suveranilor - Congregatio Concordiae. George de Boemia,
inspirat de diplomatul Antonio Marini, elaboreaz un proiect de uniune a statelor
europene, pentru a face fa pericolului otoman, devenind dup opinia lui Richard
Coudenhove - Kalergi, autorul primei ncercri practice de a transforma Europa ntr-o
federaie.
n 1589, Albericus Gentilis propune si el un proiect de organizare a statelor pe baze
juridice, iar n 1652 Hugo Grotius preconizeaz o asociaie internaional a principilor
cretini.
Dei toate aceste proiecte de realizare a unitii europene apar n posteritatea scindrii
Bisericii cretine (1054), totui ele nu reprezint, n ultim instan dect o prelungire a
proiectului cruciadelor.
5
ns, o dat cu lucrarea lui William Penn Essay towards a Present
and Future Peace of Europe (1692) ideea unificrii europene este pus pentru prima dat pe
o baz non-religioas. Astfel, celebrul quaker a propus o federaie pentru coloniile americane
(care s-a i realizat!) i, similar, o federaie european n condiiile egalitii partenerilor.
6

La nceputul secolului al XVIII-lea, Abatele de Saint-Pierre i leag numele de Proiectul
pcii perpetue (1713), n care schieaz imaginea unui Senat european care ar avea
competene legislative i judiciare .

Proiectul Pcii perpetue abatele Saint-Pierre, 1713
Suveranii prezeni deputai semnatari convin asupra urmtoarelor articole.
I. Va exista din acest moment o Societate, o Uniune, permanent i perpetu ntre toi
Suveranii cretini pentru a asigura Pacea n Europa i, n acest scop, Uniunea va ncheia, dac
este posibil, cu Suveranii mahomedani vecini tratate pentru meninerea pcii. [] Suveranii
vor fi reprezentai de Deputai ntr-un congres sau Senat permanent ntr-un ora liber.
II. Societatea European nu se va implica n guvernarea unui Stat, dect pentru a
pstra forma fundamental i pentru a acorda un ajutor prompt Prinilor n Monarhii i
Magistrailor n Republici, contra Instigatorilor i Rebelilor. []
III. Fiecare Suveran va dispune liber, att el ct i succesorii lui, de teritoriul pe care l
posed n prezent sau pe care trebuie s-l posede conform prezentului Tratat. Suveranii nu pot
schimba ntre ei nici un teritoriu dect cu consimmntul i sub garantarea Uniunii cu trei
sferturi din cele 24 de voturi, iar Uniunea va deveni garanta respectrii promisiunilor
reciproce. []
IV. Deputaii vor lucra n permanen la redactarea Articolelor de Comer n general,
i la diferite acte de comer n particular, n aa fel nct Legile s fie egale i reciproce pentru
toate naiunile i fondate pe echitate. []
V. Nici un suveran nu va ndrepta armele i nu va aciona ostil dect mpotriva celui
care se va declara inamicul Societii europene; dar dac va exista un motiv de plngere

5
Idem, p. 148
Bogdan TEFANACHE
280

mpotriva unuia dintre membri sau o cerere, atunci va trebui s nainteze prin Deputat un
memoriu ctre Senat i Senatul va concilia diferendele prin Comisarii si Mediatori sau va
judeca diferendul i va decide cu unanimitate de voturi i cu trei sferturi de voturi n recurs.
[] Suveranului care va ridica armele fr ca Uniunea s declare rzboi sau care va refuza s
execute un Regulament al Uniunii, i se va declara rzboi pn va fi dezarmat, va plti
cheltuielile de rzboi i prin Pacea care va fi ncheiat va fi pentru totdeauna nlturat de la
conducerea Statului su. []
IX. n Senatul Europei vor fi 24 de Senatori sau Deputai ai Suveranilor unii. []
Fiecare Deputat va avea un vot.
X. Membrii i Asociaii Uniunii vor contribui la cheltuielile Societii i la subsidiile
de garanie proporional cu veniturile i bogia popoarelor lor. []
XII. Nu se va schimba nimic din cele 11 articole fundamentale mai sus exprimate, fr
consimmntul unanim al tuturor membrilor; Societatea va putea ns, cu trei sferturi de
voturi, s adauge sau s aduc clarificri dac va considera c se impune pentru utilitate
comun."
Denis de Rougemont, Vingt-huit siecles dEurope,
Ed. Payot, Paris, 1961, pp. 109-111.
7

n al sau Plan al unei pci universale i eterne, redactat n 1789, dar publicat abia n
1839, Jeremy Bentham introduce o idee nou, care va fi confirmat adesea n epoca
contemporana: aceea a presiunii opiniei publice internaionale. Bentham sugereaz, de fapt,
crearea unei Diete care s-ar limita s ofere avize i s emit opinii n probleme de interes
comun, presupunndu-se c opinia public internaionala ar fi suficient pentru a transpune
aceste avize n realitate. Alt Proiect pentru pace etern este cel al lui Kant din 1875, a crui
influen asupra preedintelui Woodrow Wilson va fi considerabil. Preconiznd stabilirea
unei Societi a Naiunilor pe baza unui Stat de Drept internaional, Kant schieaz o
veritabil teorie pacifist si internaionalist: el ncearc, pentru prima data, studierea
tiinific a cauzelor rzboiului; propunnd cerina conformitii constituionale a statelor
membre, el leag pentru prima oar democraia si internaionalismul.
8
ncepnd cu aceste
contribuii, ideea unificrii europene va deveni congruent cu scopul pacificrii continentului
european. Acest scenariu va fi invocat i peste ocean atunci cnd George Washington
vorbete despre Statele Unite ale Europei, iar Benjamin Franklin prezint explicit federaia
american ca un exemplu pentru Europa.
n secolul al XIX-lea, o veritabila exaltare a ideii europene este anunat de Doamna
de Stael atunci cnd scrie: de acum, e necesar s avem spiritul european; altfel spus ncepe
s devin certitudine faptul c o contiin european, dat de unitatea cultural i intelectual
bazat pe universalismul cretin, constituie nsi ideea de Europa.

6
Idem, p. 148
7
Apud Pascariu, Gabriela Carmen, op. cit., p. 15
8
Zorgbibe, Charles, Construcia european. Trecut, prezent, viitor, Ed. Trei, Bucureti, 1998, pp. 5-6
281
Contele de Saint-Simon a expus n Despre reorganizarea societii europene sau
despre necesitatea i mijloacele de a reuni popoarele Europei ntr-un singur corp politic,
pstrnd fiecruia independena sa naional, utilitatea pe care ar avea-o instituirea unui
parlament european.

Principii i condiii privind reorganizarea Societii Europene - Saint Simon, 1814
"Organizarea Europei, aa cum era ea n secolul al patrusprezecelea, este infinit
superioar proiectului abatelui Saint Pierre.
Orice organizare politic, ca i orice organizare social, are principiile sale
fundamentale care reprezint esena sa i fr de care ea nu poate nici s existe, nici s
produc efectele care se ateapt de la ea.
Aceste principii, pe care a fost fondat organizarea papal, nu au fost cunoscute de
abatele Saint Pierre; le putem reduce la patru:
1. Orice organizare politic instituit pentru a lega ansamblul mai multor popoare,
conservnd fiecruia independena sa naional, trebuie s fie sistematic omogen, ceea ce
nseamn c toate instituiile trebuie s fie rezultatul unei concepii unice i, prin consecin,
guvernul, la toate nivelurile, trebuie s aib o form asemntoare;
2. Guvernul general trebuie s fie total independent de guvernele naionale;
3. Cei care compun guvernul general trebuie s aib vederi generale i s se ocupe
special de interese generale;
4. Ei trebuie susinui de o putere care rezid n ei i care s nu aib nimic de a face cu
o for din afar: aceast putere este opinia public.
Astfel, nu mai este dect un pas pn la a realiza cea mai bun constituie posibil a
unei societi a popoarelor. Este suficient s se adauge la principiile stabilite urmtoarele trei
condiii:
1. Ca cea mai bun constituie posibil s se aplice guvernului general i
guvernelor naionale;
2. Ca membrii guvernului general s fie constrni prin fora lucrurilor s
lucreze la binele comun. []
3. Ca fora lor n opinia public s fie fondat pe raporturi pe care nimic s nu
le zdruncine i care s se menin oricnd i n orice loc."
Saint Simon, De la Reorganisation de la Societe Europeenne (1814),
Centre de Recherche europeennes, Lausanne, 1967, pp. 39-40
9

Perioada de convulsii care a urmat Revoluiei Franceze a dus la apariia mai multor
proiecte de integrare european, unele ramase la stadiu ideatic, altele ajungnd la nite
realizri efemere. Astfel se poate cita situaia Imperiului Napoleonean: n momentul su
maxim, Napoleon I era mprat al Franei, n graniele fostei Galii romane, avnd alipite i

9
Apud Pascariu, Gabriela Carmen, op. cit., pp. 15 - 16
Bogdan TEFANACHE
282

Olanda, Belgia, Piemont, Provinciile Ilirice, pri din regatul Prusiei, de asemenea era rege al
Italiei, protector al Confederaiei Elveiene si al Confederaiei Rhinului, al Marelui Ducat al
Varoviei; pe tronul Regatului Spaniol se afla unul din fraii si, aceeai situaie fiind si n
cazul Westfaliei, iar n Reagatul Neapolelui se afla pe tron unul din marealii si, caz
asemntor si cu Regatul Suediei.
Iat cum vedea Napoleon situaia Europei daca nu ar fi intervenit dezastrul din
campania din Rusia: Pacea de la Moscova desvrea si ncheia expediiile mele rzboinice.
Pentru marea cauza era sfritul hazardului si nceputul securitii. Un orizont nou, lucrri noi,
urmau s se desfoare, pentru bunstarea si prosperitatea tuturor. Sistemul european era
ntemeiat; trebuia doar sa fie organizat. Satisfcut n privina acestor mari probleme, linitit
din toate prile, a fi avut si eu un congres si o sfnta alian. Sunt idei care mi-au fost furate.
n aceasta reuniune a tuturor suveranilor, am fi tratat n familie despre interesele noastre si am
fi avut o alt greutate n faa popoarelor. De asemenea, Napoleon avea intenia unificrii
instituionale a continentului european prin introducerea unui cod european i a unui sistem
legislativ unic (european), prin nfiinarea unei curi europene de casaie, i chiar prin
introducerea unei monede comune i a unui sistem unitar de uniti de msur. Spunea el: n
acest fel, n curnd Europa ar fi format cu adevrat un singur popor i fiecare, oriunde ar fi
cltorit, s-ar fi gsit tot timpul n patria comun.
n 1821, Joseph de Maestre, n lucrarea sa Soires de Sanct Petersburg, emite ideea
unei Societi a Naiunilor. Tot n aceasta perioad, revoluionarul italian Mazzini ntrezrete
o federaie european printr-o prbuire a tronurilor, care ar putea determina apariia tinerei
Europe, iar n 1827, Pierre Leroux a publicat n ziarul parizian Le Globe un articol-studiu
Despre Uniunea Europeana.
Din cele spuse pn acum se poate observa c secolul XVIII prin contribuia abatelui
de Saint-Pierre, dar n primul rnd secolul XIX este, prin excelen, secolul unor propuneri
federaliste. ntr-o astfel de matrice cultural i politic trebuie neles i proiectul propus de
Victor Hugo (1842) care viza aliana franco-german ca unic premis de a pacifica i unifica
spaiul continentului european.

"Aliana Franei cu Germania este constituia Europei" Victor Hugo, 1842
"S recapitulm.
Acum dou sute de ani, dou state invadatoare presau Europa.
Altfel spus, dou egoisme ameninau civilizaia.
283
Aceste dou state, dou egoisme, erau Turcia i Spania.
Europa s-a aprat.
Cele dou state au czut.
Astzi problema alarmant se reproduce.
Alte dou state, pe aceleai baze ca i precedentele, amenin Europa.
Aceste dou state, aceste dou egoisme sunt Rusia i Anglia.
Europa trebuie s se apere.
Vechea Europ, care era o construcie complicat, este demolat; Europa actual este
de o form mai simpl. Ea se compune esenial din Frana i Germania, dublu centru pe care
se sprijin la nord ca i n centru grupul de naiuni.
Aliana Franei cu Germania este constituia Europei. Germania, ostil Franei, las s
intre Rusia; Frana, ostil Germaniei, las s intre Anglia.
Deci, ceea ce trebuie s fac cele dou state invadatoare este s dezbine Germania i
Frana.
Aceast dezbinare a fost pregtit cu abilitate n 1815 de politica ruso-englez.
Aceast politic a creat un motiv permanent de animozitate ntre cele dou naiuni
centrale.
Acest motiv de animozitate este malul stng al Rinului care aparine de drept Franei.
Pentru ca prada s fie bine pstrat, ea a fost dat celui mai tnr i mai puternic dintre
popoarele germane, Prusiei. []
Pericolul crete din zi n zi. Un an profund s-a spat. Un mare incendiu mocnete
probabil n tenebre. Anul trecut, graie Angliei, focul era ct pe ce s cuprind Europa.
Or, cine ar putea spune ce-ar deveni Europa ? [] Civilizaia ar pieri."
Victor Hugo, Le Rhin, Conclusion, (1842),
Ed. Club Francais du Livre, Paris, 1968, p. 535
10

Continund i dezvoltnd aceast argumentaie, la Congresul de pace de la Paris din
1849, Victor Hugo rostete celebrele cuvinte: Va veni ziua cnd armele vor cdea din mini!
Va veni ziua cnd rzboiul dintre Paris i Londra, dintre Petersburg i Berlin, dintre Viena i
Turin va fi la fel de absurd i imposibil ca un conflict ntre Rouen and Amiens, ntre Boston i
Philadelphia. Va veni ziua cnd Frana, Rusia, Italia, Anglia, Germania, naiuni ale aceluiai
continent, vor fuziona ntr-o form superioar de unitate i, vor forma familia european
(european brotherhood), la fel cum astzi provinciile Normandia, Britania, Burgundia,
Lorena i Alsacia au fuzionat n Frana. [] Va veni o zi cnd gloanele i bombele vor fi
nlocuite cu sufragiul universal al cetenilor, cu arbitrajul unui mare senat suveran care va fi
pentru Europa ceea ce este parlamentul pentru Anglia, dieta pentru Germania, adunarea
general pentru Frana. Va veni o zi cnd tunurile nu se vor mai vedea dect prin muzee, i

10
Apud Pascariu, Gabriela Carmen, op. cit., p. 16
Bogdan TEFANACHE
284

lumea se va mira c au fost vreodat cu putin().
11
Altfel spus, ceea ce nchipuie Victor
Hugo este o viziune care propune o micare pentru unificarea continentului european, o
micare pentru realizarea Statelor Unite ale Europei.
12

Imediat dup Primul Rzboi Mondial problema organizrii Europei n calitate de
continent, de regiune a lumii, ncepe sa fie limpede perceput, ca urmare a modificrii
fundamentale a configuraiei politice a lumii: dup 1914 SUA devine principalul pol de putere
internaional ca urmare a declanrii primului rzboi civil european.
13

n acest context apar dou concepii privind organizarea Europei:
simpla cooperare care sa menajeze suveranitile statale existente;
depire a suveranitilor printr-un proces de unificare, de integrare a Europei.
A doua concepie, n mod deschis federalist, este susinut n primul rnd de contele
Richard Coudenhove - Kalergi, nscut la Tokyo, n 1894, dintr-un tat ambasador al Austro
Ungariei si o mam japonez, devenit cetean al tinerei Republici Cehoslovace dup Tratatul
de la Saint Germain, publica la Viena, n 1922, manifestul Paneuropa
14
n care arta c
Problema Europei se reduce la doua cuvinte: unificare sau prbuire
15
. n 1926, el reunete
la Viena congresul constitutiv al Uniunii Paneuropene, la care iau parte 2000 de persoane.
Aadar, dup Primul Rzboi Mondial, apare pentru prima oar o micare politic
paneuropean care viza scoaterea din criz a Europei prin unificarea acesteia: Declinul
Europei este o urmare a declinului ei moral: Europa depinde de europeni!... Drumul spre o
nnoire a eticii europene duce la pan Europa. Hiperetica vrea s recldeasc eica ce s-a
prbuit n spiritul lui Confucius i Socrate, Goethe i Nietzsche, fr ipoteci dogmatice, pe
fundamentele venice ale frumuseii. Micarea paneuropean vrea s mplineasc testamentul
politic al lui Komensky, Kant, Napoleon i Mazzini i s pun n locul Europei destrmate o
Europ liber i federativ. Aceast pace european durabil trebuie s creeze cadrul pentru o
nou nflorire a culturii europene.
16
Noua Europ, Europa micrii paneuropene trebuia s
genereze n cele din urm unirea tuturor statelor europene, care vor i pot aceasta, ntr-o
uniune de state politico economic, ntemeiat pe egalitate n drepturi i pace.
17
; rolul
acesteia era, ca pe fundamentul reconcilierii franco-germane continentul european s fie
aprat de dou pericole majore: unul politic la Est (Rusia Sovietic) i unul economic la vest
(Statele Unite ale Americii).
Un alt eveniment major al perioadei interbelice care reflect renaterea ideii de
unificare a Europei este propunerea prezentat de Aristide Briand (ministrul de externe al
Franei) n 1929, Adunrii Societilor Naiunilor privind elaborarea unui proiect de creare a

11
Hugo, Victor, My Revenge is Fraternity!, Opening Address to the Peace Congress, Paris, August 21, 1849
12
Idem
13
Zorgbibe, Charles, op. cit., p. 8
14
Primele trei volume ale lucrrii lui Richard Coudenhove-Kalergi, Kampf um Paneuropa, apar ntre 1925-1928
15
16
Richard Coudenhve-Kalergi, Krise der Weltanschauung, apud Reinhard Frommelt, Paneuropa oder
Mitteleuropa, Deutsche Veralgs-Anstalt, Stuttgart, 1977, p. 13, apud Marga, Andrei, op. cit., p. 149
17
Richard Coudenhve-Kalergi, Weltmacht Europa, Seewald Verlag, Stuttgart, 1975, p. 115, apud Marga,
Andrei, op. cit., p. 149

285
Statelor Unite ale Europei: scopul urmrit consta n meninerea pcii i prosperitii prin
stabilirea unei legturi federale ntre popoarele europene. ns, trebuie s precizm c
proiectul federal propus de Briand este totui unul mcar rezervat dac nu chiar ambiguu
federaia pare a fi o soluie viabil, dar n acelai timp organizarea federal nu va trebui s
afecteze suveranitatea statelor membre; de aceea obiectivul imediat trebuie s aib n vedere
spaiul economic i nu neaprat pe cel politic.

Aristide Briand Discurs n faa Adunrii Societii Naiunilor, reunit la
Geneva la 5 sept. 1929

M-am asociat n ultimii ani la o propagand n favoarea unei idei pe care am binevoit
a o califica generoas poate pentru a ne dispensa de a o califica imprudent. []Aceast idee
care a obsedat imaginaia filosofilor i poeilor [] a sfrit prin a apare ca rspunznd unei
necesiti. [] Nu m-am ferit n acest timp s constat dificultile unei astfel de ntreprinderi,
s evaluez toate inconvenientele pentru ca un om de stat s se lanseze n ceea ce am putea
numi o astfel de aventur. Dar cred c, n toate actele oamenilor, cele mai importante i cele
mai nelepte, exist ntotdeauna un grunte de nebunie sau de temeritate. Atunci m-am druit
total i fac un pas nainte. l fac cu pruden. Realizez c improvizarea ar fi regretabil i nu
ascund c problema ar putea fi puin n afara programului Societii Naiunilor. Se ataeaz
totui, deoarece Societatea, de la nceputuri, nu a ncetat s preconizeze apropierea popoarelor
i a unitilor regionale chiar i cele mai ntinse.
Cred c ntre popoare care sunt geografic grupate aa cum sunt popoarele Europei,
trebuie s existe un gen de legtur federal. Aceste popoare trebuie s aib n orice moment
posibilitatea s intre n contact, s-i discute problemele, s ia soluii comune; ele trebuie,
ntr-un cuvnt, s stabileasc ntre ele o legtur de solidaritate care s le permit s fac fa,
la momentul oportun, circumstanelor grave care ar apare. Aceasta este, Domnilor, legtura pe
care eu a dori s o realizez.
Evident, asociaia va aciona mai ales n domeniul economic, cea mai presant
problem. Cred c, n acest domeniu, putem obine succese. Dar sunt sigur, de asemenea, c
din punct de vedere politic sau din punct de vedere social, legtura federal, fr a atinge
suveranitatea nici uneia dintre naiunile care ar putea face parte dintr-o astfel de asociaie, ar
putea fi benefic.
18

Principiul este reluat i n Memorandumul lui Alexis Leger din mai 1930 privind
Uniunea Federal European. Elementul fundamental invocat de Leger este cel care
evideniaz necesitatea solidaritii statelor europene astfel nct s se produc subordonarea
general a problemei economice n raport cu cea politic. Dar, acest aspect fundamental
federal va fi imediat compensat de o viziune mai curnd interguvernamental concepia
despre cooperarea politic european trebuie s urmreasc acest scop esenial: o federaie

18
Discours d'Aristide Briand devant la Xe session de l'Assemble de la Socit des Nations, Genve, Salle de la
Rformation, le 5 septembre 1929, http://hypo.ge.ch/www/cliotexte//html/europe.union.1930.html
Bogdan TEFANACHE
286

fondat pe ideea de uniune i nu de unitate, cu alte cuvinte, destul de supl pentru a respecta
independena i suveranitatea fiecruia dintre state, asigurndu-le n acelai timp beneficiul
solidaritii colective n reglementarea chestiunilor politice care privesc destinul comunitii
europene sau al unuia dintre membrii si.
19
Dei aceast idee despre federalismul european
este una amputat de orice consecin practic, totui reprezentanii statelor membre ale Ligii
Naiunilor vor exprima ndoieli i obiecii puternice cu privire la posibilitatea transpunerii
acesteia n practic. Cu excepia Yugoslaviei toate celelalte state refuz memorandumul:
Anglia va invoca legturile sale prefereniale cu Commonwealth-ul, iar n Germania alegerile
din 14 septembrie 1930 vor marca primele succese ale lui Hitler (naional-socialismul va
imprima linia principal a desfurrii evenimentelor). Astfel, Europa va mai face nc
dovada divizrilor i neputinei nainte de a se convinge de necesitatea organizrii sale.
20

Primul Rzboi Mondial i perioada interbelic au reprezentat momente importante n
ceea ce privete conturarea unor modaliti politice de unificare a Europei ns, tot eecurile
politice au fcut imposibil implementarea acestora: interesele naionale i ncercarea de a
susine o balan instabil a puterii internaionale au dus la eecul Ligii Naiunilor i, de
asemenea la scindarea tot mai profund a continentului. Astfel, ascensiunea nazismului s-a
concentrat asupra corectrii relelor Tratatului de la Versailles i asupra crerii unui spaiu
vital german. Adolf Hitler a vorbit despre o cas european, dar numai n termenii dominrii
germane asupra continentului european n faa ameninrii venite din partea comunitilor i a
elementelor inferioare din interiorul i din afara Europei. Numeroasele tensiuni naionaliste
care s-au acumulat n Europa secolului XIX i care n-au fost rezolvate prin Marele Rzboi au
izbucnit acum din nou.
21

Dup ncheierea rzboiului i, pe fondul urmrilor acestuia precum i a experienei
interbelice, ideea unificrii europene capt un suflu nou; de data aceasta trebuia avut n
vedere noua configuraie a lumii, avnd ca poli dou superputeri: SUA i URSS (relaia dintre
acestea va marca att Europa ct i ntreg spaiul internaional timp de 50 de ani). Unitatea
Europei, a Europei Occidentale devine astfel posibil ca urmare a sprijinului transatlantic i,
sub presiunea ameninrii sovietice.
O dat cu sfritul celui de-al Doilea Rzboi Mondial se ncheie preistoria ncercrilor
de realizare a unitii europene i, ncepe istoria unificrii europene, o istorie care este nc n
plin desfurare. Aceast difereniere este propus de Andrei Marga, autor care consider c
ideea unificrii europene a aprut n condiiile preocuprilor proprii evului mediu de aprare
a europenilor fa de pericolele ce veneau din Rsrit i a rmas mult vreme aspiraia unor
literai, filosofi, sftuitori de cabinete.
Aciunile de cucerire a unor pri ale Europei nu sunt totui unificare european. Abia
dup Primul Rzboi Mondial ideea s-a convertit ntr-o micare politic ce viza unificarea
rilor europene. Dar istoria propriu-zis a acestei idei, momentul n care ea nu mai este un
refugiu consolator, ci un reper de aciune precis a guvernelor, ncepe dup al Doilea rzboi
Mondial.

19
Memorandumul lui Alexis Leger privind organizarea unui regim de Uniune Federal European, 1 mai 1930,
n Zorgbibe, Charles, op. cit., pp. 15-16
20
21
McCormick, John, S nelegem Uniunea European : o introducere concis, Ed. Codecs, Bucureti, 2006, p.
49
287
n noul context internaional ideea unificrii europene ncepe s fie convertit n
aciuni concrete ale guvernelor un exemplu n acest sens fiind discursul lui Winston
Churchill de la Universitatea din Zurich (1946), eveniment care marcheaz propriu-zis
intrarea n istorie a acestei idei: Noi trebuie sa cream ceva de genul Statelor Unite ale
Europei. Dac la nceput nu toate statele Europei vor s intre n Uniune, trebuie ca noi s
lucrm pentru a altura i uni acele state care o doresc i o vor. [] n realizarea acestei
sarcini urgente, Frana i Germania trebuie s preia conducerea. Marea Britanie,
Commonwealth-ul britanic al naiunilor, puternica Americ i, eu sper, Rusia Sovietic []
ar putea fi prietenii i susintorii noii Europe i cei ce se pronun pentru dreptul ei la via i
la strlucire.
22

Construcia european (pn n 1989, prin construcie european trebuie s nelegem
procesul de integrare vest-european) a luat iniial forma organizaiilor de cooperare stabilite
la sfritul anilor 40.
Astfel, n domeniul militar, au fost create Uniunea Europei Occidentale
23
i NATO
24
,
care cuprinde state europene, Statele Unite ale Americii i Canada ntr-o alian pe care s-a
grefat o integrare militar.
n materie economic a fost constituit, la 16 aprilie 1948, Organizaia European
pentru Cooperare Economic (OECE) pentru a permite statelor europene s gestioneze, n
comun, ajutorul american atribuit prin intermediul Planului Marshall; dup aderarea SUA i a
Canadei, aceasta a devenit n anul 1960, Organizaia pentru Cooperare Economic i
Dezvoltare (OCED).
Consiliul Europei va completa, n plan politic, organizaiile precedente, reunind pe
baza Tratatului de la Londra, din 9 mai 1949, statele europene care dispuneau de un regim
democratic pluralist i care erau ataate proteciei drepturilor omului. Loc de dialog politic,
Consiliul este, de asemenea, un instrument de armonizare a drepturilor naionale, favoriznd,
prin aceasta, aprarea unui drept regional european pe baz de convenii
25
cea mai
important dintre acestea este Convenia European a Drepturilor Omului, semnat la Roma
la 4 noiembrie 1950 i intrat n vigoare la 3 septembrie 1953. Ca rspuns la aceast strategie
vest-european de integrare economic, politic i militar, s-a edificat n estul continentului
un bloc format din democraiile populare aflate sub dominaia URSS. Astfel, prin relaii
politice strnse, prelungite, au aprut, n materie economic, Consiliul de Ajutor Economic
Reciproc (CAER) i, n materie militar, Pactul de la Varovia. n acest context,
organizaiile de cooperare instituite n Vest vor veni s se adauge, la nceputul anilor 50,
organizaii restrnse, de tip nou de integrare, Comunitile Europene, care duc la o nou
viziune federal.
26

22
The Tragedy of Europe, Churchills speech at Zurich University, reproduced in Nelsen, B. and Stubb, A, The
European Union. Readings on Theory and Practice of European Integration, Lynne Rienner, London, 1994, pp.
5-9
23
Tratatul de la Bruxelles, din 17 martie 1948, revizuit prin Acordul de la Paris din 23 octombrie 1949
24
Tratatul de la Washington, din 4 aprilie 1949
25
Fuerea, Augustin, Manualul Uniunii Europene (ediia III), ed. Universul Juridic, Bucureti, 2006, p. 14
26
Idem, pp. 14-15
Bogdan TEFANACHE
288

II. Evoluia istoric Transformarea Europei
Occidentale

Nici un sistem politic i nici o organizaie politic nu pot fi adecvat nelese dect dac
le plasm n propriul context istoric i operaional: structura i funcionarea instituiilor
guvernamentale, natura i dinamica forelor politice precum i, exercitarea propriu-zis a
puterii politice sunt n mod constant modelate de forele i evenimentele acestui context.
Astfel, Uniunea European, trebuie conceput n deplin legtur cu forele care au generat
contextul favorabil acestei construcii, fore, care continu i astzi s apropie statele prin
intermediul cooperrii i integrrii (economice i politice).

II.1. Divizrile istorice

Este o realitate faptul c istoria continentului european (n pofida numeroaselor
propuneri de unificare) este mai curnd caracterizat de divizri, tensiuni i conflicte, dect de
urmrirea unui scop comun sau de identificarea unei armonii spirituale. Chiar dac ne vom
limita atenia la Europa Occidental zon n care unitatea a fost cel mai bine evideniat
vom observa c popoarele i statele naiune sunt foarte diferite, iar aceste diferene au
constituit (i n unele cazuri nc mai constituie) tot atia factori fragmentatori ai spaiului
european.
Limba, limbajul a fost, poate, cea mai vizibil for care a scindat Europa. Dei
lingvitii au identificat similitudini structurale ntre diversele limbi europene, rmne o
eviden faptul c majoritatea indivizilor nu erau capabili s converseze direct ntre ei.
Urmarea acestei realiti este c i astzi o parte semnificativ a cetenilor europeni
perpetueaz acest handicap de comunicare direct: conform unui Eurobarometru din 2001,
24% dintre cetenii Uniunii Europene vorbesc germana ca prim limb, 17% engleza, 17%
franceza i, 16% italiana; n total, 53% dintre cetenii UE declar c vorbesc i o alt limb
dect cea nativ iar, dintre acetia 41% declar c vorbesc limba englez.
Religia a reprezentat o alt surs de divizare, ntre statele nordice ( cu excepia
Irlandei) preponderent protestante i, statele sudice (inclusiv Frana, dar excluznd Grecia
ortodox) predominant catolice.
Pe fondul diferenelor lingvistice i religioase s-au manifestat tradiii culturale i
experiene istorice contrastante care au generat percepii i identificri distincte (uneori
conflictuale) care au mprit invariabil harta Europei n noi i ei (percepia conflictual a
alteritii).
289
Cel puin pn la sfritul celui de-al Doilea Rzboi Mondial fragmentrile lingvistice,
religioase i culturale au fost exacerbate de divizrile politice i economice.
Divizrile politice trebuie nelese sub forma diverselor sisteme de guvernmnt i, de
asemenea, sub forma orientrilor ideologice concurente. Astfel, n secolul XIX i la nceputul
secolului XX regimurile autocratice coexistau cu democraiile liberale, parlamentare
emergente; n perioada interbelic, democraia parlamentar a fost supus ameninrilor
extremiste i, n unele cazuri, revenirea la valorile democratice s-a produs n a doua jumtate
a secolului XX: fascismul n Italia (1922), nazismul n Germania (1935), autoritarismul
conservator n Spania (dup rzboiul civil 1936 1939). Abia dup mijlocul anilor 70, dup
colapsul regimurilor dictatoriale din Peninsula Iberic i, dup nlturarea regimului militar
din Grecia, democraia parlamentar devine forma de manifestare politic specific Europei
de Vest.
La rndul lor, divizrile economice, au fost la fel de pregnante: de la nceputul
Revoluiei Industriale i pn la mijlocul secolului XIX Marea Britanie a fost puterea
industrial i comercial dominant, ns, gradual aceast poziie a nceput s fie ameninat
de Germania, Belgia i Frana, astfel nct la nceputul secolului XX competiia dintre aceste
state pentru pieele de peste mri devenise foarte puternic. n acelai timp, ncepe s fie
perceput cu tot mai mult pregnan, diferena dintre economiile statelor nordice i cele ale
statelor sudice: primele, preponderent industriale iar, cele din urm, predominant agrare i
subdezvoltate.
Aadar, Europa Occidental a fost profund divizat, iar aceti factori fragmentatori
nsumai constituie tot attea surse de tensiune, ostilitate i conflict. Din aceast perspectiv
trebuie nelese cele dou Rzboaie Mondiale ale secolului XX, rzboaie care n ultim
instan au implicat state ale continentului european: Primul Rzboi Mondial (1914 1918)
care a opus Marea Britanie, Frana, Rusia i Italia (din 1915) Germaniei i Austro Ungariei
i cel de-al Doilea Rzboi Mondial (1939 1945), care gsete Germania, asistat ncepnd
cu 1940 de Italia, n ncercarea de a se impune prin for asupra ntregii Europene, mai puin
asupra Peninsulei Iberice.
27
Mai mult, dup sfritul celui de-al Doilea Rzboi Mondial,
scindarea ideologic a Europei s-a adugat divizrii economice i sociale pre-existente, astfel
nct s-a considerat, n mod firesc, c aceast regiune are identiti multiple: vestul capitalist,
estul socialist, centrul industrial, sudul mediteranean i nordul scandinav.
28

Sfritul Rzboiului Rece (1990 1991) a pus capt divizrilor ideologice i sociale
care au fost reprezentate de Cortine de Fier i de Zidul Berlinului iar, pe msur ce diferenele
dintre Est i Vest se estompau, Europa ncepea s fie vzut ca un ntreg. ns, aceasta nu
nseamn c anii 90 elimin definitiv distinciile pe care europenii le fac ntre ei: Europa de
Est nc se mai strduiete s scape de motenirea socialismului de stat, iar germanii nc mai
fac distincie ntre cei din est i cei din vest. Diferenele culturale i economice continu de
asemenea s influeneze percepiile despre Europa: statele mediteraneene din sud sunt diferite

27
Nugent, Neill, The Government and Politics of the European Union, Palgrave MacMillan, 2003, p. 5
28
McCormick, John, op. cit., p. 49
Bogdan TEFANACHE
290

de statele maritime din vest sau de statele scandinave din nord. Totui, n comparaie cu doar
o generaie n urm, diferenele care separ europenii au devenit mai puin distincte i mai
puin evidente. Diferenele de limb nc mai reamintesc de deosebirile culturale, dar
mobilitatea crescut a europenilor, revoluia comunicaiilor, care a fcut din Europa o regiune
mai mic, i creterea nregistrat n domeniul comerului, care a fcut ca produsele expuse pe
rafturile magazinelor din ntreaga regiune s fie ntr-o mare varietate, toate acestea au
contribuit la crearea unui curent de opinie printre europeni, i anume c exist mai puine
lucruri care s i diferenieze dect ar fi crezut vreodat.
29

II.2. Transformarea postbelic

Sfritul celui de-al Doilea Rzboi Mondial deschidea calea unificrii europene, prin
faptul c relaiile dintre statele Europei de Vest se modific profund; pentru prima dat, ca
urmare a efectelor produse de cele dou conflagraii mondiale, statele par a fi dispuse s
nceap s colaboreze contientiznd c izolarea a devenit nu numai o cauz a slbiciunii dar
i a decderii
30
; acum ncepe s devin realitate ideea de Europa, care ns nu se va construi
ntr-o zi i fr dificulti, dar, aceast idee, Europa, va dezvlui tuturor bazele comune ale
civilizaiei noastre i va crea ncetul cu ncetul o legtur asemntoare aceleia care a furit
altdat patriile. Ea va fi fora de care se vor sfrma toate obstacolele.
31
Aceast nou
realitate trebuie neleas din perspectiva a trei aspecte fundamentale:
1. Construirea unei pci durabile ncepnd cu 1945 statele au convieuit
panic, fr a mai intra n conflicte armate; acest lucru devine posibil, dup cum spunea
Altiero Spinelli, unul dintre cei mai importani avocai i arhiteci ai integrrii europene
datorit faptului c o transformare majora aprut n contiina politic a europenilor, ceva
cu totul nou n istoria lor. Secole de-a rndul, statele vecine s-au perceput ca poteniali
inamici i, prin urmare, erau mereu pe picior de lupt. Acum, dup sfritul celui mai teribil
dintre rzboaiele care au zguduit Europa, aceleai state vecine se percep ca naiuni prietene
mprtind acelai destin comun.
32

Dac credina lui Spinelli ntr-un destin comun poate fi pus sub semnul ntrebrii,
realitatea i importana transformrii naiunilor ostile n naiuni prietene este imposibil de
contestat. Cu certitudine statele au continuat s competiteze n multe domenii, iar aceast
competiie a generat uneori tensiuni, ns, toate nenelegerile s-au produs pe probleme n care
conflictul militar era irelevant pentru soluionarea diferendelor. De asemenea, statele Europei
Occidentale au mprtit viziuni similare asupra celor care pot fi considerai aliai, prieteni,

29
Idem, p. 51
30
Schuman, Robert, Pentru Europa, ed. Monitorul Oficial, Bucureti, 2003, p. 24

31
Idem p. 18
32
Spinelli, Altiero, Foreword, in Lodge, J. (ed.), European Union: The European Community in Search of a
Future, Macmillan, London, 1986, p. XIII.
291
precum i asupra celor care sunt poteniali inamici:pn la revoluiile din Europa Central i
de Est i pn la colapsul Uniunii Sovietice la nceputul anilor 1990, comunismul a fost cea
mai puternic i evident ameninare care a orientat statele occidentale ctre a deveni membre
ale aceleiai aliane militare Organizaia Tratatului Atlanticului de Nord (NATO).
2. Transformarea agendei internaionale o dat cu ncheierea celui de-al
Doilea Rzboi Mondial, agendele internaionale ale statelor Europei de Vest devin din ce n
ce mai puin dominate de problemele tradiionale de politic nalt, locul acestora fiind luat
de probleme de politic joas: politicile privitoare la existena i prezervarea statului naiune
(probleme teritoriale, politic de aprare) vor fi completate cu politici care au n vedere, n
primul rnd, bunstarea cetenilor europeni (politici comerciale, stabilitate monetar,
protecia mediului).
3. Noi procese i canale de comunicare n paralel cu creterea diversitii
agendei internaionale (i uneori tocmai datorit acestui fapt) s-a produs i o transformare
major a modului n care statele interacioneaz unele cu altele: mijloacele diplomatice
tradiionale de comunicare inter-statal prin intermediul ministerelor de externe i-a pierdut
din importan pe msur ce s-au dezvoltat noi canale i procese de comunicare
(comunicaiile scrise, dezvoltarea comunicrii prin intermediul mesajelor electronice,
creterea numrului ntlnirilor bilaterale i multilaterale n cadrul Consiliului European).
Explicaiile acestei transformri fundamentale trebuie cutate n impactul pe care l-a
avut asupra continentului european cel de-al Doilea Rzboi Mondial. Astfel, sfritul anilor
40 constituie un moment de cotitur pentru sistemul statal vest european, prin faptul c la
doar civa ani de la sfritul conflagraiei mondiale statele declaneaz un vast proces de
cooperare, i n unele domenii reuesc chiar s se integreze, ntr-o manier imposibil de
conceput nainte de rzboi. Eseniale pentru nelegerea acestei transformri sunt dou
categorii de factori care interacioneaz i se susin reciproc: factorii politici i cei
economici.
33

Factori politici

1. Combaterea naionalismului
n anii 1946 i 1947 se constat o multiplicare a numrului organizaiilor de susintori
ai Europei unite: unele sunt expresia marilor curente politice europene (Micarea Socialist
pentru Statele unite ale Europei, Noile Echipe Internaionale, de inspiraie democrat cretin
animate de deputatul Robert Bichet, Micarea pentru Europa Unit, fonat de Winston
Churchill i Partidul Tory); o alt organizaie este propus de mediile de afaceri: Liga
European de Cooperare Economic, creat de omul de stat belgian Paul Vaneeland; n cele

33
Nugent, Neill, op. cit., pp. 11-17
Bogdan TEFANACHE
292

din urm, micri care grupeaz maximalitii Europei Unite: Uniunea European a
Federalitilor i Uniunea Paneuropean, reconstituit de Coudenhove Kalergi.
34
Prin
urmare, se observ c dup ncheierea celui de-al Doilea Rzboi Mondial, o nou paradigm
va caracteriza continentul european: dac statele vor reui s colaboreze n scheme i
organizaii comune atunci, barierele nencrederii i ale conflictului vor fi nlturate. Aceast
nou nelegere a spaiului european va stimula discuiile la nivel guvernamental i n mai
1949 va lua fiin Consiliul Europei, al crui statut va fi semnat iniial de reprezentanii a zece
state (Belgia, Olanda, Luxemburg, Frana, Marea Britanie, Irlanda, Italia, Danemarca,
Norvegia, Suedia).
35

Articolul 1 al statutului stabilete obiectivele organizaiei, stipulnd urmtoarele:
a) Scopul Consiliului Europei este de a realiza o mai mare unitate ntre membrii si
pentru salvgardarea i realizarea idealurilor i principiilor care sunt motenirea lor
comun i pentru facilitarea progresului lor economic i social.
b) Acest scop va fi promovat printre organele consiliului, prin discutarea chestiunilor de
interes comun i prin ncheierea de acorduri i adoptarea unor aciuni comune n
domeniile economic, social, cultural, tiinific, juridic i administrativ, precum i prin
salvgardarea i respectarea pe mai departe a drepturilor i libertilor fundamentale ale
omului.
36

n ciuda acestor ambiii, Consiliul s-a dovedit incapabil s ofere fundamentul necesar
instituirii unui nou sistem statal al Europei Occidentale: pe de o parte obiectivele fixate s-au
dovedit a fi prea vagi, pe de alt parte structurile de decizie erau interguvernamentale (i, prin
urmare foarte slabe), dar n primul rnd slbiciunea organizaiei decurge din faptul c unii
dintre membrii si, n special Marea Britanie, nu erau interesai s depeasc cooperarea
limitat i voluntar. Dar, slbiciunile Consiliului nu trebuie exagerate, el ndeplinind i
astzi o serie de funcii foarte importante, cu precdere n sfera drepturilor omului prin
intermediul Conveniei Europene a Drepturilor Omului i, de asemenea, constituind un forum
de dezbateri pentru problemele de interes comun ale membrilor si ( dup 1990, au devenit
membre ale Consiliului statele fostul bloc comunist, astfel nct acesta a reprezentat i
reprezint o punte de legtur ntre Europa de Vest i Europa de Est).
2. Recartografierea politic a Europei
Al Doilea Rzboi Mondial, prin magnitudinea sa i prin efectele politico-militare pe
care le produce, implic o reconfigurare fundamental a hrii politice a Europei.
n martie 1947, ca urmare a evenimentelor din Grecia unde comunitii, avnd
sprijinul URSS, ncercau s rstoarne guvernul preedintele american Harry S. Truman va
contura ceea ce ulterior devine Doctrina Truman (Doctrina ngrdirii), ceea ce nseamn c

34
35
Consiliul Europei are sediul la Strasbourg i grupeaz 47 de state
36
Statutul Consiliului Europei, www.coe.ro
293
administraia american va oferi garanii politice pentru a sprijini popoarele libere care
rezist ncercrilor de subjugare de ctre minoriti narmate sau prin presiuni externe. Cred
c noi trebuie s sprijinim popoarele libere s-i realizeze destinele lor.
37
mprtind
punctul de vedere anticomunist, Statele Unite ale Americii vor susine cooperarea statelor
Europei Occidentale ca form fundamental de ngrdire i stopare a comunismului, ca
modalitate de securizare a intereselor americane principala trstur a doctrinei Truman o
reprezint desprinderea de un anume globalism, n favoarea prioritii acordate Europei
Occidentale i a redresrii sale, ca o condiie a securitii americane
38
; prin aceast abordare
SUA vor deschide calea ctre un nou tip de relaii internaionale a ajuta pe alii pentru a se
ajuta pe sine.
39
Angajamentul politic al Statelor Unite va fi urmat n anul imediat urmtor,
1948, de asistena economic oferit prin intermediul Planului Marshall, iar n 1949 de
garania proteciei militare oferite prin nfiinarea NATO
40
. Astfel, prin interveniile i
asistena politice, economice i militare Statele Unite ale Americii au exercitat presiuni
integraioniste asupra Europei Occidentale dar, n acelai timp, guvernul american dorea
continuarea i adncirea integrrii inter-statale europene ca reflectare a dorinei europenilor
Nu va fi nici potrivit i nici eficient ca noi s concepem unilateral un program care s
contribuie la plasarea Europei pe propriile picioare din punct de vedere economic. Aceasta
este treaba europenilor. Eu cred c iniiativa trebuie s vin din Europa.
41

3. O nou balan internaional a puterii
O dat cu divizarea postbelic a Europei se produce i translarea balanei
internaionale a puterii din spaiul intra european n spaiul relaiilor dintre SUA i URSS
iar, nceputul Rzboiului Rece (1947 1948) creeaz premisele ca Europa s devin terenul
de lupt dintre Est i Vest. Spectrul unei astfel de posibiliti nedorite ofer argumentele
necesare pentru ca Europa de Vest s nceap s se comporte ca o entitate politic
identificabil ntr-un mod cu totul nou. Dei, nu toate statele sau toi politicienii mprteau
un astfel de punct de vedere, totui muli dintre cei care aveau o astfel de viziune susineau c
vocea Europei Occidentale trebuie s se aud pe scena internaional, iar realizarea acestui
lucru era posibil doar prin unitate[] Pentru unele dintre statele europene mici, care rareori
i-au exercitat influena internaional sau, pentru cele care au fost periodic supuse
ameninrilor provenite din partea vecinilor mai puternici, perspectiva unei astfel de cooperri
era deosebit de atractiv.
42

4. Problema german

37
Harry S. Truman, adres ctre Congresul S.U.A., 12 martie 1947, http://www.fordham.edu
38
Courty, Guillaume, Devin, Guillaume, Construcia european, ed. CNI Coresi, Bucureti, 2001, p. 16
39
Monnet, Jean, Memoires, Fayard, Paris, 1976, p. 383
40
n aprilie 1949 se nfiineaz NATO, prin semnarea tratatului de la Washington ;prin acest tratat, SUA ofereau
protecie militar Europei Occidentale mpotriva oricrui atac provenit din partea URSS.
41
George C. Marshall, discurs la Harvard University, 5 iunie 1947, http://www.fordham.edu
42
Nugent, Neill, op. cit., p. 14
Bogdan TEFANACHE
294

De trei ori n aptezeci de ani i de dou ori n secolul XX, Germania a ocupat cea mai
mare parte a Europei. De aceea, dup rzboi, majoritatea guvernelor europene a dorit o
ngrdire a Germaniei (divizarea Germaniei n zone de ocupaie reflect aceast perspectiv;
Rzboiul Rece a adus cu sine divizarea de jure a Germaniei: RFG i RDG). ns, declanarea
Rzboiului Rece a determinat schimbarea percepiei puterilor occidentale: locul Germaniei ca
principal ameninare la adresa democraiei i stabilitii n Europa este luat de Uniunea
Sovietic. Astfel limbajul i scenariile conciliatoriste fa de Germania au devenit tot mai
puternice mai ales ca urmare a ncercrii de a evita dezvoltarea unui vacuum politic n
Germania de Vest care ar fi putut fi exploatat de comuniti
43
; de asemenea, dezvoltarea
Germaniei de Vest reducea contribuiile celorlalte state pentru garantarea securitii Europei.
Astfel, dorina i necesitatea de a ncorpora RFG n sistemul vest european a stimulat
presiunile pentru cooperarea inter-statal i pentru integrare; n plus noile aranjamente
internaionale au avut ca efect diminuarea raporturilor conflictuale dintre adversarii
tradiionali, Frana i Germania Planul Marshall a determinat o schimbare a politicii
franceze fa de Germania, i anume abandonarea limbajului radical care se referea la
controlul industriilor din regiunea Ruhr, n favoarea cutrii unui compromis pentru o soluie
internaional menit s supervizeze producia i distribuia crbunelui i a oelului.
44

Factori economici

Experiena celui de-al Doilea Rzboi Mondial a creat premisele necesare constituirii
Organizaiei Naiunilor Unite; aceeai experien va face posibile noile aranjamente
economice i financiare internaionale.
La conferina internaional de la Bretton Woods din 1944, reprezentani ai 44 de state
i avnd ca actori principali SUA i Marea Britanie, au fost stabilite, nfiinate dou noi
organisme: Fondul Monetar Internaional avnd ca scop combaterea instabilitii monetare
prin crearea de faciliti, pentru statele cu dificulti temporare ale balanei de pli, pentru a
avea acces la credite pe termen scurt, i Banca Internaional pentru Reconstrucie i
Dezvoltare (Banca Mondial) al crei scop este de a oferi mprumuturi pe termen lung pentru
investiii majore.
De asemenea, guvernele vest europene au jucat un rol major n crearea aranjamentelor
economice internaionale n vederea reconstruciei continentului european. Catalizatorul
acestor aranjamente au fost Statele Unite ale Americii care au oferit ajutor economic Europei,
sub forma Programului pentru Reconstrucia Europei Planul Marshall.
Planul Marshall, anunat n iunie 1947, reprezenta extensia n domeniul economic a
Doctrinei Truman. Secretarul de Stat al S.U.A., George Marshall, a lansat un plan de refacere

43
Idem, p. 14
44
Courty, Guillaume, Devin, Guillaume, op. cit., p. 17
295
a Europei cu asisten american. Politica noastr, spunea el, nu este direcionat
mpotriva vreunei ri sau doctrine, ci mpotriva foamei, srciei, disperrii i haosului. elul
planului era acela de a reconstrui Europa din punct de vedere economic, fcnd astfel mult
mai puin probabil o extindere a comunismului asupra unei Europe apusene prospere. Pn
n septembrie 1947, 16 ri (Marea Britanie, Frana, Italia, Belgia, Luxemburg, Olanda,
Portugalia, Austria, Elveia, Grecia, Turcia, Islanda, Norvegia, Suedia, Danemarca i cele trei
zone apusene ale Germaniei) au schiat un plan comun pentru utilizarea ajutorului american.
De-a lungul urmtorilor patru ani, peste 13 miliarde de dolari au venit din America spre
statele Europei occidentale, cataliznd refacerea agriculturii i industriei, care n multe ri
erau prad haosului, ca rezultat al devastrii din timpul rzboiului. Dar, pentru a beneficia de
acest ajutor, statele beneficiare trebuiau s promoveze adncirea cooperrii economice, sau
dup cum susinea nsui Marshall Rolul nostru trebuie s constea ntr-un sprijin prietenesc
n schiarea unui program european i n ajutorul ulterior, n limita posibilitilor, pentru a
pune n practic un asemenea program. Programul trebuie s fie unul comun, ncheiat de un
numr de naiuni europene, dac nu chiar toate.
45

Ca rezultat al acestei abordri a fost creat prima organizaie vest european
postbelic Organizaia European pentru Cooperare Economic (OECE). nfiinat n
aprilie 1948, rolul OECE era ca pe termen scurt s gestioneze ajutorul SUA, s ncurajeze
politicile economice comune i s nlture barierele din calea comerului liber; pe termen lung
scopul era acela de a construi o economie european prin intermediul cooperrii membrilor
si.
46
La fel ca i Consiliul Europei, impactul OECE nu a avut magnitudinea scontat,
datorit n primul rnd, naturii strict interguvernamentale a structurii de decizie. Parte
datorit acestui fapt, parte datorit necesitii de a recunoate creterea interdependenei dintre
economiile statelor industrializate, n 1961 locul OECE va fi luat de Organizaia pentru
Cooperare i Dezvoltare Economic (OCDE), care va fi format i din membri non-europeni,
reflectnd astfel modificrile substaniale ale spaiului economic internaional.
OECE a reprezentat mixtura intereselor generale i particulare care au caracterizat
Europa Occidental n perioada imediat postbelic i a oferit un model, n form incipient,
pentru ceea ce peste trei ani urma s devin prima comunitatea european: Comunitatea
European a Crbunelui i Oelului.
Avnd n vedere configuraia politic i economic a continentului european dup cel
de-al Doilea Rzboi Mondial, devenea tot mai clar c doar unificarea Europei poate oferi
soluiile pentru controversata problem german, poate oferi suportul necesar pentru
reconstrucia economic i pentru implementarea i consolidarea democraiei. Dar, pentru ca
aceste deziderate s se transforme n realiti europene era nevoie de instituirea unui guvern
supranaional i, de asemenea, a unei curi de justiie care s decid independent de spaiul
naional conflictele dintre statele membre.

45
George C. Marshall, discurs la Harvard University, 5 iunie 1947, http://www.fordham.edu
Bogdan TEFANACHE
296

III. Crearea Comunitii Europene Comunitatea
European a Crbunelui i Oelului (CECO)

Prima experien de integrare european original, CECO, instituit prin Tratatul de la
Paris din 18 aprilie 1951, pe o durat de 50 de ani, a reunit ase state: Belgia, Olanda, Italia,
Luxemburg, Olanda i Republica Federal Germania; tratatul a intrat n vigoare la 22 iulie
1952. Printre multele personaliti
47
care au contribuit la proiectul unificrii europene
contemporane, Jean Monnet i Robert Schuman au fost cei care au oferit impulsul necesar
constituirii primei Comuniti Europene.
Jean Monnet, preedinte al Comitetului de aprovizionare de la Wasgington, unde
semneaz Acordul pentru contractul de mprumut cu Statele Unite (1945) i, de asemenea,
iniiatorul proiectului Primului plan de modernizare i echipare (1947 -1952), a oferit
impulsul tehnic i administrativ pentru iniiativa de constituire a CECO.
Robert Schuman, ministru de externe al Franei n perioada 1948 1953, a acionat ca
avocat politic al integrrii europene. Sub conducerea sa, ministerul a adoptat Planul
Marshall (1948) i a negociat contactele cu R.F.G., dup abandonarea controlului de la Ruhr.
Lucrnd cu Jean Monnet, comisarul Planului de construcie european, se inspir din una
dintre recomandrile deja fcute de acesta lui Georges Bidault n 28 aprilie 1950, plnuind s
aeze ntreaga producie de crbune i oel a Franei i Germaniei sub protecia naltei
Autoriti, ntr-o organizaie care accept participarea i a altor ri europene, propunere
cunoscut de atunci sub numele de Declaraia Schuman, cart fundamental pentru
nfiinarea CECO
48
. Cnd i-a anunat planul, n mai 1950, Schuman a fost foarte explicit n a
stipula c aceast propunere reprezint doar un prim pas n realizarea unei Europe Unite care
va avea ca i nucleu central reconcilierea franco german; dar, n acelai timp, a avertizat c,
Europa nu se va face dintr-o dat, nici ntr-o construcie de ansamblu: ea se va face prin
realizri concrete crend nti o solidaritate de fapt.
49
ntr-o manier asemntoare, n
timpul negocierilor, Monnet a informat reprezentanii guvernelor statelor c propunerea lui
Schuman ofer fundamentul pentru construcia unei noi Europe prin realizarea concret a unui
regim supranaional n cadrul unui efort economic limitat dar controlat Principiul
indispensabil al acestei propuneri const n diminuarea suveranitii ntr-un domeniu limitat
dar decisiv.
50
Prelund aceast perspectiv, cancelarul german Konrad Adenauer, adresndu-
se Bundestagului n iunie 1950, va spune: n deplin acord, nu doar cu guvernul francez, ci i

46
Nugent, Neill, op. cit., p. 16
47
Konrad Adenauer, Aristide Briand, Winston Churchill, Alcide de Gasperi, Walter Hallstein, Sico Mansholt,
Geoge Marshall, Paul Henri Spaak (v. Ferreol, Gilles, Dicionarul Uniunii Europene, Ed. Polirom, Iai, 2001,
pp. 126-135)
48
Ferreol, Gilles, Dicionarul Uniunii Europene, Ed. Polirom, Iai, 2001, pp. 134
49
Declaraia lui Robert Schuman pentru o nalt Autiritate European a Crbunelui i Oelului ( 9 mai 1950),
n Zorgbibe, Charles, op. cit., p. 42
50
Monnet, Jean, Memoirs, Collins, London, 1978, p. 316, apud Nugent, Neill, Palgrave Macmillan, 2003, p. 35
297
cu Jean Monnet, importana acestui proiect este n primul rnd politic i abia apoi
economic; ca o reflectare a punctului de vedere mai sus exprimat, cancelarul Adenauer i
va multiplica propunerile de cooperare cu Frana, pentru a terge antagonismele seculare
dintre cele dou ri.
Prin Tratatul de la Paris, Comunitatea European a Crbunelui i Oelului era
gestionat de urmtoarele instituii:
a. nalta Autoritate care are ca misiune s realizeze obiectivele Tratatului lund
decizii sau formulnd avize sau recomandri.
b. Consiliul de Minitri era organismul colegial cu caracter politic (rezolvarea
problemelor comune) i diplomatic (protejarea susceptibilitilor naionale)
51
. Aceast
instituie a fost creat, n primul rnd, datorit ngrijorrii statelor Benelux, c, dac o nalt
Autoritate ar fi avut puteri prea mari i, dac nu ar fi existat nici un forum prin intermediul
cruia statele s-i poat exercita controlul, CECO ar fi fost dominat de cuplul franco-
german. (Membrii Consiliului erau minitri ai guvernelor naionale, fiecare stat avnd un
reprezentant)
c. Adunarea Comun era format din reprezentani ai popoarelor statelor (art.
20 din Tratatul de la Paris), rolul su fiind de a oferi input democratic proceselor decizionale
din cadrul CECO. n practic ns, acest lucru nu s-a ntmplat dect n anii din urm,
deoarece: membrii Adunrii nu erau alei direct ci desemnai de parlamentele naionale iar,
puterile Adunrii cu excepia unei moiuni de cenzur la adresa naltei Autoriti erau n
esen consultative. Dar, extinderea competenelor Adunrii Comune asupra tuturor celor trei
Comuniti (prin Tratatul de la Roma) la care, se adaug introducerea alegerilor directe n anii
1970, precum i noile proceduri de decizie (cooperarea i codecizia) au transformat-o ntr-o
instituie mult mai eficient i mult mai important (astzi Adunarea Comun este numit
Parlament European).
d. Curtea de Justiie a fost creat pentru a soluiona conflictele dintre statele
membre, dintre instituiile Comunitii precum i, dintre statele membre i instituiile
Comunitii. Astfel, ordinea judiciar a CECO era asigurat de Curtea de Justiie, care
trebuia s vegheze la o bun funcionare a ansamblului comunitar, intervenind pentru
rezolvarea tuturor diferendelor
52
. La fel ca i Adunarea Comun, Curtea i va asuma
responsabilitatea pentru toate cele trei Comuniti Europene, atunci cnd Tratatele CEE i
Euratom au intrat n vigoare, n 1958.
Conform Tratatului de la Paris (art. 3) instituiile Comunitii, acionnd n interes
comun trebuie s ndeplineasc urmtoarele obiective:
a. s promoveze dezvoltarea schimburilor ntre rile membre;
b. s vegheze la aprovizionarea regulat a pieei;
c. s modernizeze producia;
d. s asigure n mod egal utilizatorilor accesul la sursele de producie;
e. s amelioreze condiiile de munc i de via n aceste dou sectoare;
f. s se strduiasc s obin cele mai sczute preuri, fr s modifice calitatea
produselor;

51
Ferreol, Gilles, op. cit., p. 46
52
Idem., p. 47
Bogdan TEFANACHE
298

g. s exploateze raional zcmintele pentru a evita epuizarea lor, sau n cuvintele
lui Robert Schuman scopul asociailor era expansiunea produciei, punerea n
comun a resurselor lor, stabilirea unor reguli uniforme, garantnd ntreprinderii
cea mai bun reuit, o linitit i loial emulaie ntre vechii rivali.
53

Succesul CECO poate fi evaluat pe 4 paliere distincte, i anume: din punct de vedere
juridic, Comunitatea a permis garantarea unei concurene cu tarife rezonabile i s-a opus
tuturor nelegerilor sau comasrilor abuzive. Din punct de vedere economic, ea a contribuit,
pn n 1958, la dezvoltarea produciei de crbune, mai ales n Frana i Luxemburg. Din
punct de vedere tehnic, CECO a participat la modernizarea industriei siderurgice prin
favorizarea unor uniti de producie pe litoral (faimoasa siderurgie pe ap la Dunkerque,
Anvers, Rotterdam, Hamburg). n sfrit, pe plan social, o bun parte dintre mineri i-au putut
pstra locurile de munc, sau au putut beneficia de susinere n reconversia profesional.
54

IV. De la CECO la Comunitatea Economic
European

Succesele nregistrate de CECO nc din primii ani ai existenei sale au oferit
premisele i impulsul necesare aprofundrii integrrii. Astfel, minitrii de externa ai celor ase
state membre ale CECO s-au ntlnit la Messina, n Sicilia, n iunie 1955, pentru a discuta
propunerea, celor trei state Benelux, de a continua integrarea economic; la Messina, minitrii
au convenit asupra unei rezoluii care, printre altele, stipula c guvernele [statelor membre]
cred c a sosit momentul unui nou pas pe drumul construciei europene i, n opinia lor, acest
pas trebuie s fie fcut, n primul rnd, n domeniul economic. Ele consider c trebuie s se
fac trecerea ctre o Europ unit prin dezvoltarea instituiilor comune, prin fuziunea gradual
a economiilor naionale, prin crearea unei piee comune i prin, armonizarea gradual a
politicilor sociale. O astfel de politic este indispensabil pentru pstrarea rolului Europei n
lume, pentru reafirmarea influenei acesteia i pentru creterea standardului de via al
populaiei.
55

Pentru a transpune n practic Rezoluia de la Messina, a fost stabilit un comitet format
din reprezentani guvernamentali i din experi, aflat sub conducerea primului ministru
belgian, Paul-Henry Spaak. n urma negocierilor, pe 25 martie 1957 au fost semnate cele dou
tratate care ofereau fundament juridic funcionrii celor dou noi Comuniti Europene:
Comunitatea Economic European (CEE) i Comunitatea European a Energiei Atomice
(CEEA, sau Euratom); doar n Frana i Italia ratificarea tratatelor a ntmpinat probleme
Camera Deputailor din Frana a votat cu 342 de voturi pentru i 239 contra iar, Camera

53
Schuman, Robert, op. cit., p. 92
54
Idem, p. 47
299
Deputailor din Italia a votat cu 311 pro i 144 mpotriv (n ambele state opoziia fiind
format din reprezentani ai partidelor comuniste) ns, la 1 ianuarie 1958 acestea au intrat
n vigoare.

IV.1. Tratatul de la Roma instituind CEEA

n acest Tratat statele semnatare ddeau prioritate dezvoltrii energiei nucleare n scopuri
panice, viznd n primul rnd urmtoarele obiective:
a) s dezvolte cercetarea i s asigure diseminarea cunotinelor tehnice;
b) s stabileasc norme unitare de securitate pentru protecia sanitar a populaiei i a
lucrtorilor i s vegheze la aplicarea acestora;
c) s faciliteze investiiile i s asigure, n special prin ncurajarea iniiativelor
ntreprinderilor, realizarea instalaiilor de baz necesare pentru dezvoltarea energiei
nucleare n Comunitate;
d) s vegheze la aprovizionarea constant i echitabil a tuturor utilizatorilor Comunitii cu
minereuri i combustibili nucleari;
e) s garanteze, prin controale adecvate, c utilizarea materialelor nucleare nu este deturnat
spre alte scopuri dect cele crora le sunt destinate;
f) s exercite dreptul de proprietate care i este recunoscut asupra materialelor de fisiune
speciale;
g) s asigure piee mari de desfacere i accesul la cele mai bune mijloace tehnice, prin
crearea unei piee comune a materialelor i echipamentelor specializate, prin libera
circulaie a capitalurilor pentru investiiile n domeniul nuclear i prin libertatea de a
angaja specialiti din cadrul Comunitii;
h) s instituie cu celelalte ri i cu organizaiile internaionale orice legturi care pot
promova progresul n utilizarea panic a energiei nucleare.
56

IV.2. Tratatul de la Roma instituind CEE

Dintre cele dou Tratate semnate n martie 1957 la Roma, Tratatul CEE este cel mai
important. n articolul 2 al Tratatului sunt stabilite, ca reflectare a procesului de aprofundare a
integrrii, urmtoarele obiective fundamentale:
Comunitatea are ca misiune, prin instituirea unei piee comune i prin apropierea
treptat apoliticilor economice ale statelor membre, s promoveze n ntreaga Comunitate o
dezvoltare armonioas a activitilor economice, o cretere durabil i echilibrat, o stabilitate

55
Rezoluia este reprodus n Salmon, T. and Nicoll, W., Building European Union: A Documentary History and
Analysis, Manchester University Press, 1997, pp. 59-61, apud. Nugent, Neill, op. cit., p. 40
56
Tratat de instituire a Comunitii Europene a Energiei Atomice (EURATOM), art. 2, www.ier.ro
Bogdan TEFANACHE
300

crescnd, o cretere accelerat a nivelului de trai i relaii mai strnse ntre statele pe care le
reunete.
57

Urmtoarele articole ale Tratatului vizeaz modalitile concrete de realizare a acestor
obiective, prin stabilirea liniilor directoare de dezvoltare a politicilor comune. Aceste linii
directoare pot fi grupa n dou mari categorii care reflect etapele avute n vedere pentru
concretizarea adncirii integrrii statelor membre: linii directoare privind realizarea pieei
comune i, de asemenea, linii directoare care vizeaz depirea pieei comune. Piaa comun
(unic) urma s devin funcional prin punerea n practic a urmtoarelor msuri:
1. eliminarea restriciilor tarifare i cantitative din calea liberului schimb (aceast
msur a transformat Comunitatea ntr-o zon de liber schimb).
2. introducerea unui tarif vamal comun astfel nct, indiferent de grania pe unde
intrau bunurile pe teritoriul Comunitii ele erau impozitate la fel, fapt care nu
permitea niciunui stat dobndirea unui avantaj competitiv (spre exemplu, prin
diminuarea taxelor vamale pentru materii prime vitale). Prin intermediul
constituirii tarifului vamal comun, Comunitatea a depit stadiul de zon de liber
schimb, transformndu-se ntr-o uniune vamal (structur absolut fundamental
pentru dezvoltarea unei politici comerciale comune).
3. interzicerea oricrui tip de practici care ar fi avut ca efect distorsionarea
competiiei dintre statele membre.
4. adoptarea unui set de msuri care s promoveze nu doar libera circulaie a
bunurilor ci i, libera circulaie a persoanelor, serviciilor i capitalurilor (piaa
comun); altfel spus, piaa comun este o uniune vamal care elimin toate
restriciile privind libera circulaie a factorilor de producie.
Depirea stadiului pieei comune trebuie s se fac prin orientarea ctre integrarea
economic general prin intermediul coordonrii politicilor economice i monetare. Dei
referirile la astfel de msuri sunt destul de vagi i realizabile pe termen lung (astfel de referiri
se fac la o serie de politici sectoriale, care n timp ar trebui s genereze o integrare economic
total: adoptarea unei politici comune n domeniul agriculturii precum i n domeniul
transportului, aplicarea unor proceduri care s permit coordonarea politicilor economice ale
statelor membre i mpiedicarea dezechilibrelor n balanele de pli ale acestora
58
), totui ele
deschid calea i ofer fundamentul necesar pentru realizarea uniunii economice, prin
unificarea politicilor monetare, fiscale, sociale i ciclice i, prin crearea unei autoriti
supranaionale ale crei decizii sunt obligatorii pentru statele membre (acest ultim stadiu al
integrrii economice se va realiza o dat cu semnarea Tratatului instituind Uniunea
European, 1993)
59
.

57
Tratat De Instituire A Comunitii Economice Europene, art. 2, www.ier.ro

58
Tratat De Instituire A Comunitii Economice Europene, art. 3, www.ier.ro
59
Cel mai cunoscut model al integrrii economice este cel propus de Balassa (1961), model n care se regsesc
cinci stadii, respectiv:
301

IV.3. Prevederile Instituionale ale Tratatului de la Roma (1957)

Tratatul instituind CECO a servit drept model instituional pentru Tratatele CEE i
CEEA (Euratom), dar a propus o serie de modificri ce au avut drept efect ndeprtarea de
perspectiva supranaional i translarea ctre interguvernamentalism. La fel ca i CECO, CEE
i Euratom vor avea patru instituii fundamentale:
1. Comisia i va asuma rolul exercitat de nalta Autoritate a CECO. Astfel, comisia va
deveni principalul iniiator politic, i va exercita anumite atribuii n procesul de luare a
deciziilor i va avea responsabiliti n implementarea politicilor europene; dar, spre
deosebire de nalta Autoritate, va avea mult mai puin putere n a-i impune deciziile
asupra statelor membre.
2. Consiliul de Minitri avnd puteri mult mai mari dect echivalentul su din cadrul
CECO, va fi principalul organism de decizie n cadrul comunitilor; de asemenea, prin
tratate, au fost stipulate circumstanele n care Consiliul va decide cu unanimitate
precum i cele n care va putea s decid cu majoritate sau cu majoritate calificat.
3. Adunarea (Comun) va avea un rol consultativ n procesul de luare a deciziilor i va
avea puteri (limitate) de supervizare politic (democratic) a spaiului comunitar. Iniial
va fi format din delegai ai parlamentelor naionale dar, dup ce vor fi fcute o serie de
aranjamente necesare, va fi aleas prin sufragiu direct i universal, dup o procedur
uniform n toate statele membre.
4. Curtea de Justiie a fost nsrcinat cu obligaia de a asigura interpretarea i
aplicarea corect a Tratatelor.

1. zona de liber schimb:
taxele vamale i cotele sunt eliminate n cazul importurilor ntre statele membre ale
zonei;
statele membre i pstreaz propriul tarif vamal (i sistemul de cote) fa de statele
tere.
Caracteristici: nu presupune integrare pozitiv, caracteristicile eseniale se regsesc n
definiia GATT/OMC.
2. uniunea vamal:
eliminarea discriminrilor existente ntre statele membre pe piaa bunurilor;
existena unui tarif vamal comun cu terii.
Caracteristici: nu presupune integrare pozitiv, caracteristicile eseniale se regsesc n definiia
GATT/OMC.
3. piaa comun:
o uniune vamal care elimin toate restriciile privind libera circulaie a factorilor de producie.
Caracteristici: nu presupune integrare pozitiv.
4. uniunea economic:
o pia unic cu un oarecare grad de armonizare a politicilor economice naionale, menit s reduc
discriminarea pe piaa comun.
Caracteristici: presupune integrare pozitiv, dar la un nivel destul de vag.
5. integrare economic total:
unificarea politicilor monetare, fiscale, sociale i ciclice;
crearea unei autoriti supranaionale ale crei decizii sunt obligatorii pentru statele membre.
Caracteristici: viziune specific unui stat unitar, centralist; abia acum se introduce conceptul de
supranaionalitate., n Pelkmans, J, European Integration. Methods and Economic Analysis, Pearson Education,
2000, p.7
Bogdan TEFANACHE
302

De asemenea, o Convenie semnat tot pe 25 martie 1957, prevedea c Adunarea i
Curtea de Justiie vor fi comune tuturor celor trei Comuniti dar, abia prin Tratatul ncheiat la
Bruxelles, la 8 aprilie 1965, denumit i Tratatul de Fuziune
60
, s-a realizat unificarea deplin
a instituiilor europene deoarece s-au unificat executivele i legislativele, nfiinnd un singur
Consiliu i o Comisie unic, pentru a obine o singur administraie, un singur buget i un
singur statut al personalului.
61

V. De la Comunitatea European la Uniunea European

Din momentul n care s-au constituit Comunitile Europene, procesul de integrare
european poate fi analizat avnd n vedere urmtoarele procese (paliere):

V.1. Evoluia (dezvoltarea) Tratatelor

Tratatul de la Paris i cele dou Tratate de la Roma constituie Tratatele fondatoare ale
Comunitilor Europene. ns, ca rspuns la presiunile exercitate asupra cadrului legal al
CE/UE pentru ca acesta s se extind, s devin mai puternic i, n acelai timp, mai
democratic, Tratatele Fondatoare n special Tratatul instituind CEE au trebuit s fie
amendate i suplimentate de o serie de alte noi tratate.

Tratatele Uniunii Europene
Anul Documentul
1951 (ratificat n 1952) Tratatul de la Paris (CECO)
62

1957 (ratificate n 1958) Tratatele de la Roma (CEE, CEAA)
1986 (ratificat n 1987) Actul Unic European
1992 (ratificat n 1993) Tratatul de la Maastricht
1997 (ratificat n 1999) Tratatul de la Amsterdam
2001 (ratificat n 2003) Tratatul de la Nisa

V.2. Extinderea (enlargement)

Dac numrul statelor fondatoare ale CE a fost 6 (Frana, Germania, Italia, Belgia,
Olanda, Luxemburg), astzi UE numr 27 de membri.

60
Intrat n vigoare la 1 iulie 1967
61
Fuerea, Augustin, Manualul Uniunii Europene (ediia III), ed. Universul Juridic, Bucureti, 2006, p. 20
62
Tratatul CECO a fost semnat pe 18 Aprilie 1951, la Paris, pentru o perioad de 50 ani, intrnd n vigoare pe 23
Iulie 1952 i expirnd pe 23 iulie 2002
303
Cele 6 extinderi consecutive au afectat i modificat ntr-o manier fundamental
Uniunea: n primul rnd aceasta a devenit mai mare i, prin aceasta a devenit o
organizaie internaional din ce n ce mai important.
Instituiile europene au crescut n dimensiune i complexitate pentru a putea prelua
reprezentanii noilor state membre; la rndul su procesul intern de luare a
deciziilor a devenit din ce n ce mai complex datorit necesitii de a satisface o
arie tot mai larg de interese naionale i politice (noile state membre au propus
spre dezbatere propriile lor cerine, preferine i probleme).

V.3. Dezvoltarea proceselor politice

n primul rnd, relaiile dintre cele 4 instituii (Parlament, Comisie, Consiliu i
Curtea de Justiie) s-au modificat n mod profund: Parlamentul European, ca
urmare a modificrilor propuse de Tratatele Europene, i-a extins progresiv
influena, n special influena legislativ
n al doilea rnd, o serie de participani, care nu au fost la nceput asociai cu cele
4 instituii fundamentale, devin tot mai mult implicai n elaborarea politicilor
precum i n procesul de luare a deciziilor (Consiliul European, actorii informali)
n al treilea rnd, procesele politice devin din ce n ce mai variate i mai complexe
pe msur ce trebuie s acopere noi domenii i noi niveluri
n al patrulea rnd, procesele politice devin mai eficiente i mai democratice (un
numr din ce n ce mai mare al deciziilor Consiliului se adopt cu majoritate
calificat, n defavoarea unanimitii)

V.4. Dezvoltarea politicilor

Integrarea (economic) european evolueaz de la zona de liber schimb la uniunea
economic, iar ultimul stadiu al integrrii avut n vedere nc din anii 1950 este
uniunea politic
Alturi de politicile pure de pia, anumite arii politice din sfera social cu
implicaii asupra evoluiei pieei economice europene au devenit subiect al
reglementrilor Uniunii Europene (astfel de arii politice sunt: mediul, protecia
consumatorilor, condiiile de munc)
Dincolo de politicile strict economice care au vizat realizarea Pieei Unice i apoi a
Uniunii Economice i Monetare, Uniunea European s-a dezvoltat extinzndu-i
competenele i n domenii politice extrem de sensibile, precum securitatea (cei
Bogdan TEFANACHE
304

doi noi piloni, care completeaz pilonul comunitar Politica Extern i de
Securitate Comun i Cooperarea n domeniul Justiiei i Afacerilor Interne,
reprezint astfel de exemple).
Prin urmare, integrarea european reprezint un proces complex care poate fi analizat
pe dou paliere distincte dar, n acelai timp, convergente: pe de o parte extinderea, iar, pe de
alt parte, aprofundarea integrrii.

V.5. Procesul de integrare european

Ideea unei Europe unite, dup cum am menionat, a fost susinut de-a lungul
secolelor, dar numai dup cel de-al doilea rzboi mondial statele europene au instituionalizat
forme de cooperare internaional, cu competene n domenii specifice, cum ar fi: Organizaia
pentru Cooperare Economic European (OCEE)
63
, Organizaia Tratatului Atlanticului de
Nord (NATO)
64
, Uniunea Europei Occidentale (UEO).
Aceste organizaii au pus bazele unei solidariti mai strnse ntre statele europene, dar
nc manifestau trsturile clasice ale unei uniuni a statelor i ale cooperrii
interguvernamentale. nceputul procesului de integrare european - caracterizat prin trsturi
originale i specifice, care constituie baza actualei structuri a Uniunii Europene - poate fi
considerat anul 1950, cnd ministrul francez al afacerilor externe, Robert Schuman, a propus
implicarea ctorva state europene ntr-un proiect de cooperare mai strns, comparativ cu
formele tradiionale existente la acel moment. Acest nou tip de cooperare presupunea
transferul de suveranitate ctre o organizaie cu puteri de constrngere asupra membrilor si.
Iniiativa a constat n integrarea produciei de crbune i oel a Franei i Germaniei, n
cadrul unei organizaii deschise participrii i altor state europene. Printre promotorii ideii
unei Europe unite, acesta a fost primul pas ctre o cooperare lrgit: o integrare sectorial ce
ar fi putut influena i alte sectoare economice. Aceasta era ideea declarat, ns obiectivul
politic imediat l constituia alipirea Germaniei la Europa i eliminarea rivalitilor existente
ntre Frana i Germania privind zonele strategice ale Ruhr-ului i Saar-ului.
n 1951, negocierile desfurate ntre ase ri Belgia, Frana, Germania, Italia,
Luxemburg i Olanda au condus la semnarea Tratatului de la Paris, prin care se nfiina
Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO). Comparativ cu alte organizaii
internaionale existente la acel moment, principalul element de noutate l constituia caracterul
supranaional al acestei Comuniti, reprezentat de transferul de competene ctre o instituie

63
Organisation for European Economic Co-operation -OEEC
64
North Atlantic Treaty Organisation - NATO
305
(nalt Autoritate
65
) responsabil cu luarea de decizii, independent de consensul Statelor
Membre (SM).
O alt iniiativ sectorial este reprezentat de crearea unei Comuniti Europene de
Aprare (CEA)
66
, iniiativ care a euat ns, datorit faptului c Tratatul aferent - semnat n
1952 nu a fost niciodat ratificat de ctre Parlamentul Franei.
O relansare n for a iniiativei europene a avut loc n anul 1955, n cadrul
conferinei de la Messina, la care minitrii afacerilor externe ai CECO au czut de acord
asupra nfiinrii unei uniuni economice bazat pe o pia comun i asupra crerii unei
organizaii pentru energia atomic. O comisie de experi condus de PaulHenry Spaak,
ministrul belgian al afacerilor externe, a elaborat dou proiecte ce au condus la semnarea, n
1957, a celor dou Tratate de la Roma cel prin care se nfiina Comunitatea Economic
European (CEE) i tratatul Comunitii Europene pentru Energie Atomic (EURATOM).
Dup prima experien sectorial a CECO, CEE constituie un exemplu unic de
organizaie supranaional adic o organizaie creat prin transferul de suveranitate de la
SM la Comunitate. n acest context, transferul de suveranitate nseamn o delegare - de la
membrii fondatori ai Comunitii ctre anumite instituii comune a puterii de decizie asupra
unor aspecte comune, conform principiilor democraiei i statului de drept. n acest scop au
fost create mecanisme de decizie i un cadru instituional complex, capabile s asigure
reprezentarea intereselor guvernelor SM, a interesului general al Comunitii, precum i a
intereselor cetenilor europeni.
Obiectivul imediat al Tratatului de la Roma, semnat la 25 martie 1957 i intrat n
vigoare la 1 ianuarie 1958, era reprezentat de crearea unei piee comune i de abordarea
progresiv a politicilor economice ale SM, ca mijloace de realizare a unei extinderi continue
i echilibrate, a unei creteri accelerate a standardelor de via i a unor relaii mai strnse
ntre SM.
Crearea unei piee comune nu nseamn numai eliminarea tuturor barierelor existente
n calea liberei circulaii a bunurilor i stabilirea unei taxe vamale unice
67
(uniunea vamal);
piaa comun nseamn i liberalizarea altor sectoare (cum ar fi libera circulaie a persoanelor,
serviciilor i capitalului) i stabilirea unor politici comune n domenii strategice (agricultur,
comer, transport i concuren) pentru crearea unor condiii omogene n vederea creterii
performanei activitilor economice.
Astfel, n 1968, CEE avea deja ncheiat uniunea vamal i avea o pia agricol
comun.

65
High Authority

66
European Defence Community - EDC
67
n englez, common custom tariff.

Bogdan TEFANACHE
306

ncepnd cu 1950, gradul de integrare european a crescut progresiv, att din punct de
vedere geografic prin aderri succesive - ct i din punctul de vedere al dezvoltrii de
politici i structuri instituionale comune. Astfel, pornind de la o comunitate economic cu
ase membri, n momentul de fa s-a ajuns la o uniune politic a 27 de ri
68
i care va avea
n curnd o nou Constituie
69
.

VI. Extinderea integrrii europene
(Uniunii Europene)

Extinderea integrrii europene nseamn extinderea geografic (sau integrarea pe
orizontal) i const n aderarea de noi membri la CEE. Sub acest aspect, procesul de
integrare s-a desfurat n ase valuri succesive de aderare, etapele integrrii geografice fiind
indicate mai jos:

Membri fondatori: 1957 Belgia, Frana, Germania, Italia, Luxemburg i Olanda;
Prima extindere: 1973 - Danemarca, Irlanda, Marea Britanie;
A doua extindere: 1981 Grecia;
A treia extindere: 1986 Portugalia, Spania;
A patra extindere: 1996 Austria, Finlanda, Suedia;
A cincea extindere: 2004 Cipru, Cehia, Estonia, Letonia, Lituania, Malta,
Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria.
A asea extindere: 2007 Bulgaria, Romnia.

Extinderea integrrii europene trebuie s fie neleas pe urmtoarele niveluri de
analiz:

UE este deschis accederii oricrei ri europene care ndeplinete criteriile
democratic, politic i economic (criterii care trebuie ndeplinite pentru a deveni
stat membru)

68
Este vorba de cele zece ri care au semnat deja Tratatul de Aderare i care au devenit deveni membre n 2004:
Cehia, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria (din Europa Central i de Est), Cipru i
Malta (din zona mediteranean); n 2007 Bulgaria i Romnia au devenit state membre; la momentul actual se
afl n proces de negociere Turcia.
69
Adoptarea unei noi Constituii este cauzat, n mare parte, de dimensiunea acestui proces de extindere 12 ri)
i de transformrile pe care le impune - att la nivel instituional, ct i decizional.

307
Dup cteva extinderi succesive UE numr astzi 27 de membri; alte cteva state
au statutul de candidate
Fiecare tratat care vizeaz admiterea unor noi membri necesit aprobarea cu
unanimitate a tuturor statelor membre. Mai mult, naintea fiecrei noi extinderi,
UE i evalueaz propria capacitate de a absorbi noi membri i, de asemenea i
evalueaz abilitatea instituional de a face fa extinderii astfel nct s fie evitat
un eventual blocaj instituional
Extinderile succesive trebuie nelese i ca o extindere a spaiului de stabilitate
democratic, fapt care a determinat construirea unei Europe mai sigure i n acelai
timp a generat creterea potenialului comercial i economic european (n
condiiile n care accentuarea implicaiilor globalizrii adncete presiunile
concureniale internaionale).

VI.1. Unificarea Continentului.
Membrii fondatori ai Comunitii Europene:
Frana, Germania, Belgia, Olanda, Luxemburg, Italia

Aceste ase state, care n 1951 au semnat Tratatul de la Paris, fondnd CECO, iar n
1957 au semnat Tratatul (Tratatele) de la Roma instituind CEE i CEEA (Euratom), au fost
primele care i-au artat dorina de a depi scenariile de cooperare interguvernamental
stabilite n Europa Occidental la sfritul anilor 1940 ( Consiliul Europei).
Pentru statele Benelux, experiena celui de-al Doilea Rzboi Mondial evideniase o
dat n plus vulnerabilitatea lor n faa vecinilor mult mai puternici (i ostili) i, n acelai
timp, necesitatea dezvoltrii unor relaii panice i de cooperare cu Germania (de Vest) i cu
Frana.
n cazul Italiei, putem identifica o serie de argumente care au determinat-o s participe
de la nceput la construirea unor relaii apropiate cu statele Europei de Vest:
a) dup mai bine de 20 de ani de regim fascist urmai de nfrngerea militar (din WW
II), integrarea european oferea Italie ansa unui nou nceput fondat pe respectabilitate
internaional;
b) n mai 1947 (ca i n cazul Franei) Partidul Comunist prsise guvernul dar, pentru
civa ani el a continuat s reprezinte o ameninare prin ncercarea de a declana o
revoluie intern;
c) Italia se confrunta cu grave dificulti economice (dificulti care afectau economia n
ansamblul su): omaj, inflaie, balan a plilor deficitar, instabilitate monetar i,
cu precdere n sud, srcie accentuat.
Pentru Frana, integrarea prea s fie rspunsul pentru dou obiective politice cheie post
belice: ngrdirea Germaniei i creterea economic. La nceputul anilor 1950 CECO a
Bogdan TEFANACHE
308

reprezentat un pas important n aceast privin, oferind, pe de o parte oportunitatea
ndeprtrii vechilor bariere i ostiliti franco-germane, iar, pe de alt parte, oferind Franei
acces la materiile prime vitale (ale Germaniei) precum i la piaa german. La sfritul anilor
1950, cnd problema german nu mai era la fel de presant, dar competiia economic
german devenea o ameninare din ce n ce mai accentuat, Frana a ncercat, prin intermediul
negocierilor din cadrul CEE s se asigure c o dat cu adncirea integrrii, anumite interese
ale sale (n primul rnd protecia economic a fermierilor) s beneficieze de un tratament
preferenial.
Konrad Adenauer, cancelarul Germaniei de Vest n perioada 1949-1963, vedea n
procesul de unificare european ansa pentru ca Germania s-i rectige respectul
internaional i s se plaseze favorabil n contextul internaional. Mai mult, Europa
Occidental, alturi de Aliana Nord - Atlantic, oferea Germaniei protecia necesar
mpotriva ameninrii comuniste din Est. CECO, permitea Germaniei de Vest s se elibereze
de interferenele i restriciile impuse de Aliai, iar liberalizarea pieelor n interiorul CEE a
generat oportuniti imense pentru ceea ce, n anii 1950, a devenit economia cu cea mai rapid
cretere din Europa de Vest (economia german).

VI.2. Extinderea din 1973: Marea Britanie, Danemarca i Irlanda

Trei factori au avut o importan deosebit n atitudinea britanic fa de integrarea
european n perioada postbelic:
a. Marea Britanie opera n interiorul a ceea ce Winston Churchill descria ca fiind
trei relaii fundamental interdependente: Imperiul i Commonwealth-ul; Aliana Atlantic i
relaia special (preferenial) cu Statele Unite; i Europa de Vest. Pn la nceputul anilor
1960 Europa Occidental prea a fi cea mai puin important dintre aceste relaii.
b. Guvernele britanice nu erau pregtite s accepte pierderea (transferul) de
suveranitate implicat de procesul de integrare; au existat cteva motive centrale pentru care
s-a ntmplat acest fapt: lunga tradiie parlamentar britanic, reflectat i n faptul c Marea
Britanie nu fusese niciodat invadat sau controlat de o putere strin n perioada modern;
de asemenea, exista opinia general mprtit c, cedarea de suveranitate nu era nici
necesar, nici dezirabil, din moment ce UK era nc o mare putere mondial; nu n ultimul
rnd, britanicii erau sceptici n legtur cu creterea interdependenei fa de guvernele i
statele continentale.
c. Anumite circumstane au fcut ca trei din cele patru procese (organizaii)
integraioniste propuse n anii 1950 s nu fie atractive pentru domeniile de interes britanice:
restriciile impuse mecanismelor de decizie naionale n cadrul CECO erau lipsite de
atractivitate pentru o ar a crei producie de crbune i oel o depea pe cea a celor ase.

309

De ce Marea Britanie a refuzat participarea n cadrul C.E.E.?

A fost probabil o ironie a istoriei faptul c, dei Winston Churchill (prim-ministru
pn n 1955) fusese unul dintre cei mai activi susintori ai conceptului de Europ unit, nici
laburitii, nici conservatorii britanici n-au dorit n anii 50 s-i alture ara procesului de
integrare european. Principala lor obiecie era aceea c, alturndu-se C.E.E., Marea
Britaniei nu se va mai afla n postura de a-i controla economia, care va fi la discreia unei
autoriti supranaionale - Comisia european cu sediul la Bruxelles. n acelai timp, exista
teama c relaiile privilegiate din cadrul Commonwealth-ului britanic vor fi desfiinate prin
intrarea n C.E.E.; piaa Commonwealth-ului, de circa 800 de milioane de locuitori, prea mai
promitoare dect aceea a comunitii europene, de doar 165 de milioane de locuitori. De
asemenea, britanicii nu doreau s-i rite relaiile lor privilegiate cu Statele Unite printr-o
implicare prea profund n intergrarea economic european, proces pe care muli europeni l
vedeau ulterior transformat n integrare politic.
Marea Britanie i alte ri din afara C.E.E. erau ngrijorate n privina faptului c se
simeau excluse de la comerul cu cele ase ri comunitare, datorit impunerii unor tarife
externe ridicate. n consecin, din iniiativ britanic s-a constituit n 1959 o Zon European
a Comerului Liber (Z.E.C.L./E.F.T.A.), la care s-au raliat Marea Britanie, Danemarca,
Norvegia, Suedia, Elveia, Austria i Portugalia, ri care s-au angajat s elimine treptat taxele
vamale din relaiile comerciale reciproce, ns fr a se meniona vreo politic economic
comun. ns n 1961 britanicii i-au schimbat punctul de vedere, iar guvernul Macmillan a
anunat c Marea Britaniei dorea s se alture C.E.E..

De ce s-a schimbat atitudinea britanic fa de C.E.E.?

n primul rnd, pn n 1961 devenise foarte clar faptul c C.E.E. se bucura de un
succes remarcabil i fr participare britanic. Din 1953, producia industrial francez
sporise cu 75%, iar cea german cu aproape 90%, n condiiile n care producia britanic
crescuse cu doar 30%. Z.E.C.L./E.F.T.A. fusese un succes n materie de cretere a comerului
dintre membrii si, ns rezultatele nu erau comparabile ca anvergur cu cele ale C.E.E.. n
realitate, economia britanic prea a fi intrat ntr-o perioad de stagnare, n comparaie cu
aceea a celor ase. Commonwealth-ul britanic, n pofida mrimii sale, nu se putea compara,
n materie de putere de cumprare, cu C.E.E., iar Macmillan a subliniat faptul c nu exista un
conflict de interese ntre participarea britanic la C.E.E. i comerul din cadrul
Commonwealth-ului: existau anumite indicii care sugerau c C.E.E. era dispus s adopte un
regim special fa de rile din Commonwealth, atribuindu-le un statut de membru asociat, i
fa de rile din Z.E.C.L./E.F.T.A., care puteau s devin membre ale Comunitii
Bogdan TEFANACHE
310

Economice Europene. Alt argument n favoarea intrrii Marii Britanii n procesul de integrare
economic european era acela c, n calitate de membr a C.E.E., ea va fi supus unei
competiii serioase ce urma s stimuleze economia britanic ctre un efort mai susinut i o
eficien mai mare. Macmillan chiar a subliniat faptul c Marea Britanie nu-i putea permite
s rmn pe dinafar fie i n condiiile n care C.E.E. evolua spre o uniune politic.
Negocierile s-au deschis n octombrie 1961 i, n ciuda apariiei anumitor dificulti, a
aprut ca un oc veste c, n ianuarie 1963, preedintele francez Charles de Gaulle a ntrerupt
convorbirile i a anunat c Marea Britanie nu era pregtit pentru admiterea n C.E.E..

De ce s-au opus francezii admiterii britanicilor n C.E.E.?

n acel moment, de Gaulle a pretins c Marea Britanie se confrunta cu prea multe
probleme economice i, de aceea, ar fi slbit Comunitatea Economic European.
Dei coloniile franceze erau membri-asociai, el s-a opus acordrii oricror concesii
pentru rile din Commonwealth, motivnd prin faptul c s-ar epuiza resursele Europei.
n Marea Britanie s-a sugerat faptul c de Gaulle dorea s domine n continuare
Europa, iar britanicii ar fi devenit nite rivali de temut, iar legturile lor strnse cu Statele
Unite urmau s determine o neplcut influen american: s-ar fi realizat o grupare atlantic
colosal dependent de America i aflat sub controlul ei. De Gaulle mai era probabil
deranjat de faptul c britanicii tocmai conveniser, fr a-i consulta pe francezi, s primeasc
rachete americane de tip Polaris. Preedintele francez era hotrt s demonstreze c Frana era
o mare putere i nu avea nevoie de asistena american. n sfrit, mai era i problema
agriculturii franceze: C.E.E. i proteja fermierii prin impunerea de taxe vamale ridicate, astfel
nct preurile produselor agricole erau mai mari dect n Marea Britanie, a crei agricultur
era foarte eficient i primea subsidii serioase pentru a menine preuri sczute. Dac
fenomenul ar fi continuat i dup intrarea Marii Britanii n C.E.E., fermierii francezi, cu
fermele lor mici i ineficiente, ar fi fost n dificultate datorit competiiei cu cei britanici i
chiar cu cei din Commonwealth.
n cele din urm, dei Frana i-a reiterat veto-ul i n 1967, admiterea britanic n
C.E.E. s-a produs la 1 ianuarie 1973 cu ajutorul a doi factori: dup demisia lui de Gaulle n
1969, succesorul su, Georges Pompidou, era mai binevoitor fa de Marea Britanie, iar noul
prim-ministru conservator britanic, Edward Heath, un european angajat, a negociat cu
hotrre obstinat alturarea britanic la procesul de integrare european. Irlanda i
Danemarca au intrat i ele n C.E.E., iar n referendumul desfurat n 1975 n Marea Britanie,
67% din cei care au votat i-au exprimat aprobarea fa de participarea britanic. Cei ase
deveniser cei nou; ar fi putut fi cei zece, dar cetenii Norvegiei au respins prin
referendum alturarea rii lor la C.E.E..
Danemarca i Irlanda nu au fost interesate s se alture primei comuniti europene,
din moment ce economiile lor erau dependente de agricultur. Apoi, n ceea ce privete CEE,
au existat o serie de argumente care a susinut scepticismul celor dou state de a se altura
statelor semnatare ale Tratatului de la Roma: n primul rnd ambele state aveau puternice
311
legturi economice i istorice n alte zone ale continentului european Danemarca avea
legturi prefereniale cu celelalte state scandinave i cu Marea Britanie, n timp ce Irlanda
avea astfel de legturi cu Marea Britanie. Aceste raporturi cu Marea Britanie au fcut ca, att
Danemarca ct i Irlanda s aplice o data cu Marea Britanie pentru a deveni state membre
(ntr-o prim faz n au existat dou astfel de tentative n anii 1960, apoi n 1973, ca urmare a
modificrii atitudinii Franei, au devenit membre n 1973).

VI.3. Extinderea ctre Sud (1981-1986): Grecia, Spania,
Portugalia

Dac prima extindere, cea din 1973, a deplasat centrul de greutate al Europei spre
Nord, cea de-a doua extindere, din anii 80, reinstaureaz un anumit echilibru geografic,
consolideaz caracterul democratic al C.E.E., dar i produce confruntarea procesului integrrii
europene cu problemele dezvoltrii economiilor mai puin avansate.
(a) Grecia, asociat la C.E.E. din 1 noiembrie 1962, avusese relaii externe foarte reci
n perioada regimului coloneilor (1967-1974) i i-a depus candidatura pentru aderare n
vara lui 1975. Tratatul de aderare a intrat n vigoare la 1 ianuarie 1981. n pofida
numeroaselor tranferuri financiare de care Grecia a beneficiat cu titlul de fonduri structurale,
aceast ar rmne tributar deficienelor economice ce fac din ea codaa C.E.E.: rata
inflaiei de aproape 20%, sectorul privat frmiat, sectorul public hipertrofiat i puin
productiv, contractarea de datorii i subdezvoltarea fac din Grecia un stat care are dificulti
n a se ridica la nivelul partenerilor si din Comunitate. n plus, sensibilitatea balcanic i
mediteranean a Greciei, diferendul cu Turcia asupra problemei cipriote i apropierea de
regiunea cu potenial exploziv a fostei Iugoslavii influeneaz profund diplomaia Atenei,
indiferent dac Grecia este guvernat de socialitii din PASOK sau de conservatorii din Nea
Demokratia.
(b) Spania, marcat de rzboiul civil din perioada 1936-1939 i izolat de Europa n
timpul regimului generalului Franco, a reintrat n rndul democraiilor n 1975. Aderarea sa la
C.E.E., la 1 ianuarie 1986, la captul unor lungi negocieri influenate de atitudinea rezervat a
Franei, care se temea de concurena produselor agricole spaniole, a reprezentat un semn al
noului elan politic european al Madridului. Spania regionalizat, constituit din 1978 n 17
regiuni autonome, pledeaz pentru o Europ descentralizat pe plan politic i solidar n plan
economic. Chiar dac, datorit ncrederii investitorilor i dinamismului ntreprinderilor sale,
ea a recuperat parial rmnerea n urm fa de restul Europei comunitare, Spania continu s
aib nevoie de solidaritatea comunitar (subdezvoltarea sudului i a regiunilor periferice, rata
omajului de aproape 20%).
(c) Portugalia, care a cunoscut o izolare diplomatic asemntoare cu cea a Spaniei
dup rzboi, datorit regimului autoritar dominat de ctre Salazar, s-a alturat C.E.E. la 1
ianuarie 1986. Participarea portughez la procesul de integrare european a contribuit
semnificativ la consolidarea tinerei republici i la intrarea sa n rndurile democraiilor
occidentale, ca i la dezvoltarea unei economii pn atunci arhaice, dominat de o logic
agrar i etatist.

Bogdan TEFANACHE
312

VI.4. Extinderea din 1995: Austria, Finlanda i Suedia

Prin semnarea, la 7 februarie 1992, i intrarea n vigoare, la 1 noiembrie 1993, a
Tratatului de la Maastricht, a fost fondat Uniunea European, ceea ce a indicat existena
voinei politice de transformare a C.E.E., o entitate economic, ntr-o uniune dispunnd de
competene politice. Uniunea European este o federaie, fr a fi numit ns ca atare.
Proiectul tratatului fcea cunoscut acest lucru, dar cuvntul federal a fost eliminat din
respect fa de susceptibilitile britanicilor. Renunarea la acest cuvnt nu a afectat esena
problemei, de vreme ce n toate tipurile de asociaii politice, indiferent cum s-ar numi ele,
problema de neevitat este aceea a delimitrii puterilor ntre autoritile aflate pe diverse
paliere. n acest sens, tratatul afirma principiul subsidiaritii, care atribuie autoritate
statului membru n toate cazurile de presupus sau real suprapunere ntre stat i Comunitate
sau Uniune. Altfel spus, Comunitatea nu intervine ... dect dac i doar n msura n care
obiectivele aciunii respective nu pot fi realizate satisfctor de ctre statele membre.
Europa celor cincisprezece a devenit o realitate la 1 ianuarie 1995. Dup
ncheierea rzboiului rece i prbuirea comunismului n Europa, alte trei ri s-au alturat
procesului de integrare european: Austria, Finlanda i Suedia. n alte dou state, Elveia
(1992) i Norvegia (1994) populaia s-a opus, prin referendum, intrrii n Uniunea European.
Austria, Suedia i Finlanda au profitat de sfritul antagonismului Est Vest, care a fcut s
devin caduc neutralitatea lor, statut ce le mpiedica s se alture integrrii europene. Noile
ri membre sunt dezvoltate din punct de vedere economic, nefiind deci o povar financiar
pentru bugetul Uniunii; ele sunt, n acelai timp, democraii vechi i stabile. Aceast extindere
a confirmat atracia exercitat de Uniunea European i funcia sa stabilizatoare n cadrul unui
continent aflat n cutarea unei noi arhitecturi.

VI.5. Extinderile din 2004 i 2007

n 1993, ca urmare a cererilor fostelor ri comuniste de a deveni membre ale Uniunii
Europene, Consiliul European (de la Copenhaga) a stabilit trei criterii pe care aceste state
trebuiau s le ndeplineasc, pn n momentul aderrii:
1. Instituii stabile care sa garanteze democraia, statul de drept, respectarea
drepturilor omului si protecia minoritilor (Criteriul Politic);
2. economie de pia funcional, precum si capacitatea de a face fata presiunilor
concureniale din piaa intern (Criteriul Economic);
3. Capacitatea de a-i asuma obligaiile de stat membru, inclusiv adeziunea la
obiectivele politice, economice i monetare ale Uniunii Europene (Criteriul legat
de Acquis-ul Comunitar).
n cadrul Consiliului European de la Madrid din 1995 s-a stabilit, n completarea
acestor trei criterii enunate la Copenhaga, c statutul de stat membru presupune de asemenea
crearea condiiilor pentru o integrare armonioas prin adaptarea structurilor administrative.
n baza acestor prevederi, atunci cnd, n decembrie 2002 s-a ntrunit la Copenhaga
Consiliul European, s-a decis unul dintre paii memorabili pentru istoria Integrrii Europene:
313
10 state au fost invitate s se alture Uniunii Europene pe 1 mai 2004. Astfel Uniunea
European nu doar devenea mai vast din punct de vedere geografic i al populaiei, ci, n
primul rnd, se sfrea separarea continentului european care dura din 1945.
A cincia i a asea extindere a Uniunii Europene au avut att o dimensiune politic ct
i una moral: Cipru, Cehia, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia i
Ungaria (extinderea din 2004), precum i Bulgaria i Romnia (extinderea din 2007)
redeveneau state europene nu doar din perspectiv geografic ci i, n termeni de cultur,
istorie i aspiraii, apartenen la familia democratic european.

VII. Aprofundarea (adncirea) integrrii europene
(Uniunii Europene)

Procesul de adncire a integrrii europene (sau integrarea pe vertical) a demarat n
anii 50 i are n vedere urmtoarele aspecte:
a) creterea progresiv a obiectivelor comune, pe care SM decid s le realizeze mpreun,
prin extinderea ariilor politicilor comune;
b) ntrirea caracterului supranaional al Comunitii, prin utilizarea extensiv a sistemului
de vot majoritar (n locul celui bazat pe unanimitate existent la nivelul Consiliului), prin
care sunt reprezentate interesele naionale ale fiecrui SM, precum i prin ntrirea rolului
Parlamentului European (unde sunt direct reprezentai cetenii europeni).
Tratatul CEE a fost amendat de cteva ori i suplimentat prin Tratatul Uniunii
Europene, pn la consolidarea sa final ntr-o Constituie.
Aceast abordare are n vedere dezvoltarea gradual a procesului de integrare, centrat
pe tratarea acelor aspecte asupra crora se poate ajunge la un acord i pe amnarea acelor
chestiuni care nu sunt nc n stadiul la care pot constitui obiectul unei decizii.

VII.1. Actul Unic European

Dup Tratatul de la Roma, procesul de adncire a integrrii a fost cuprins n Actul
Unic European, semnat la 17 februarie 1986 i ratificat la 1 iulie 1987.
n urma unui preambul ce exprima intenia SM de a transforma Comunitatea
Economic ntr-o Uniune Politic (intenie care se va concretiza civa ani mai trziu, prin
Tratatul de la Maastricht), au fost introduse urmtoarele inovaii:
instituionalizarea formal a Consiliului European (format din efii de stat sau de
guvern i de preedintele Comisiei Europene), ca principalul organism responsabil
pentru stabilirea direciilor de dezvoltare ale Comunitii;
Bogdan TEFANACHE
314

introducerea sistemului de vot al majoritii calificate n cadrul Consiliului, pentru
adoptarea acelor deciziilor care au n vedere finalizarea pieei interne, politica
social, coeziunea economic i social i politicii cercetrii;
ntrirea rolului Parlamentului European (PE), prin introducerea procedurilor
legislative de cooperare i a necesitii acordului PE pentru deciziile privind
aderarea de noi SM i acordurile de asociere;
nfiinarea Tribunalului Primei Instane
70
, alturi de Curtea European de Justiie
(CEJ);
creterea numrului politicilor comune, prin adugarea politicilor de mediu,
cercetare tiinific, coeziune economic i social;
stabilirea unei date (31/12/1992) pentru definitivarea pieei interne (noiunea de
pia intern fiind mai puternic dect cea de pia comun, implicnd nu
numai realizarea celor patru liberti libera circulaie a bunurilor, libera circulaie
a serviciilor, libera circulaie a persoanelor i libera circulaie a capitalului ci i
implementarea a noi politici i a coeziunii economice i sociale).

VII.2. Tratatul de la Maastricht

Schimbarea peisajului politic european dup cderea regimurilor comuniste din
Europa Central i de Est a condus la un proces de regndire a structurii Comunitii
Europene, n direcia crerii unei uniuni politice i a uniunii economice i monetare. Baza
legal a noii Uniuni Europene este reprezentat de Tratatul de la Maastricht, semnat la 7
februarie 1992 i ratificat la 1 noiembrie 1993.
Uniunea European (UE) nseamn, pe de o parte meninerea i extinderea acquis-ului
Comunitii Europene i, pe de alt parte noi forme de cooperare n domeniul Politicii Externe
i de Securitate Comun (PESC) i al Justiiei i Afacerilor Interne (JAI). Astfel, conform
imaginii comune despre UE, prin Tratatul de la Maastricht aceasta devine o construcie cu trei
piloni, care va fi meninut i dezvoltat continuu.

TRATATUL DE LA MAASTRICHT

PRIMUL PILON
Dimensiunea comunitar
Cetenia european
Libera circulaie a bunurilor, serviciilor, persoanelor i capitalului
Politici comunitare
Uniunea economic i monetar

70
The Court of First Instance.

315
AL DOILEA PILON
Politica Extern i de Securitate Comun (PESC)

AL TREILEA PILON
Cooperarea n domeniul Justiiei i Afacerilor Interne
71
(JAI)

TRATATUL DE LA MAASTRICHT

Primul pilon

Primul pilon acoper sectoarele, regulile i procedurile de decizie referitoare la CEE,
CECO i Euratom.
Tratatul de la Maastricht modific Tratatul de la Roma al CEE i creeaz Comunitatea
European, subliniind astfel caracterul su extins, ce depete marginile integrrii
economice.
Aceste modificri sunt reprezentate de:
continuarea extinderii rolului PE, n special cu referire la aprobarea
nominalizrilor Comisiei, la introducerea noii proceduri legislative a co-deciziei
(asupra anumitor subiecte, PE i mparte prerogativele cu Consiliul);
continuarea extinderii gamei politicilor comune (educaia i formarea profesional,
reelele trans-europene, politica industrial, dezvoltarea cooperrii, protecia
consumatorului) i ntrirea altor politici comune deja existente (politica social,
coeziunea economic i social, cercetarea i dezvoltarea tehnologic, politica de
mediu);
crearea ceteniei europene: toi cetenii SM pot circula i se pot stabili n alte
SM; dreptul de a alege i de a participa n alegerile municipale i pentru PE n SM
de reziden, indiferent de naionalitate; protecie diplomatic i consular din
partea ambasadei unui alt SM pe teritoriul unui stat ter i n care SM naional nu
este reprezentat; dreptul de a trimite petiii PE i de a se adresa Mediatorului
European (Ombudsmanului european);
instituirea uniunii economice i monetare: convergena politicilor economic i
monetar a SM, ceea ce a condus la adoptarea monedei comune (Euro) i la
nfiinarea Bncii Centrale Europene (BCE).

Al doilea pilon

71
Prin Tratatul de la Amsterdam, multe din domeniile aflate sub jurisdicia JAI au fost transferate dimensiunii
comunitare (primul pilon).

Bogdan TEFANACHE
316

Odat cu instituirea celui deal doilea pilon, cooperarea politic dintre SM este
ridicat la statutul de politic comun, ceea ce nseamn includerea ei ntr-un cadru
instituional specific. Astfel, prin Tratatul de la Maastricht, UE are o politic comun extins
la toate sectoarele politicii externe i de securitate i se pun bazele unei cooperri sistematice
ntre SM. Aceast cooperare este caracterizat de derularea unor aciuni comune, desfurate
pe de consens
72
i care limiteaz SM n politica lor extern.
PESC este gestionat de aceleai instituii care opereaz sub primul pilon, dar care au
puteri i proceduri de decizie diferite: astfel, deoarece acest domeniu este de importan
strategic pentru SM i este dificil de renunat la suveranitatea naional, procedura de decizie
aplicat este metoda interguvernamental (pentru adoptarea deciziilor fiind valabil regula
consensului).

Al treilea pilon

Tratatul de la Maastricht stabilete i o form sistematic de cooperare ntre SM, n
domeniul justiiei i afacerilor interne cooperare care, pn la acest moment, se desfura pe
baz de acorduri internaionale ocazionale ( un astfel de exemplu l constituie Acordul
Schengen, semnat n 1995 de numai 5 SM). Procesul de decizie este similar celui din
domeniul PCSE (bazat pe regula unanimitii). Aspectele acoperite de aceast politic i
reglementate prin Tratatul de la Maastricht sunt: oferirea de azil politic, emigraia, lupta
mpotriva fraudei i dependenei de droguri, cooperarea judiciar n chestiuni civile i penale,
cooperarea vamal i a poliiei pentru prevenirea terorismului, alte tipuri de delicte
internaionale.

VII.3. Tratatul de la Amsterdam

Urmtorul moment cheie n direcia adncirii integrrii europene este constituit de
Tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997 i ratificat la 1 mai 1999.
Tratatul a reprezentat punctul final al lucrrilor Conferinei Inter guvernamentale
(CIG) iniiate la Torino n 1997 i prevzut deja prin Tratatul de la Maastricht.
Tratatul de la Amsterdam amendeaz att Tratatul CE, ct i Tratatul UE, iar
elementele de noutate aduse sunt:
instituionalizarea cooperrii sporite, prin care este combinat nevoia unei continue
integrri (existent n unele SM) cu nevoia respectrii dorinei altor SM de a nu fi
implicate n anumite politici comune (n domeniul crora vor s i pstreze
suveranitatea naional); acest sistem poate fi aplicat n domeniile de activitate ale
celor trei piloni, cu urmtoarele condiii:
a) s aib n vedere promovare obiectivelor UE i s fie aplicat ca o ultim variant;

72
Este vorba de metoda interguvernamental.

317
b) s nu pun n pericol acquis-ul comunitar sau drepturile, obligaiile i interesele
SM neparticipante;
c) s se refere la majoritatea SM i s fie deschis tuturor celorlalte SM, n orice
moment.

Primul pilon dimensiunea comunitar a UE a fost ntrit sub urmtoarele aspecte:
a) crearea de politici comune de ocupare a forei de munc: SM vor considera
promovarea ocuprii forei de munc drept o chestiune de interes comun i i vor
coordona aciunile n cadrul Consiliului acesta din urm elabornd anual un set
Direcii de ocupare a forei de munc
73
, ce vor fi urmrite de guvernele SM n
adoptarea politicilor naionale de ocupare a forei de munc; mai mult, Consiliul
poate emite recomandri guvernelor naionale prin majoritate calificat i poate
adopta n co-decizie cu Parlamentul msuri de promovare a aciunilor
inovatoare n domeniul ocuprii;
b) integrarea coninutului Cartei Sociale n Tratat, odat cu semnarea acesteia de
ctre Marea Britanie;
c) extinderea procedurii de co-decizie la noi sectoare de activitate (excluziunea
social, sntatea public, lupta mpotriva fraudei);
d) extinderea listei drepturilor civice ale cetenilor europeni;
e) ntrirea politicii de mediu, a politicii de sntate i a politicii de protecie a
consumatorului.

Al doilea pilon: sistemul PESC a fost ntrit cu privire la:
a) posibilitatea dezvoltrii de strategii comune pentru aciunile de politic extern ale
SM;
b) introducerea principiului abinerii constructive, prin care se permite unui SM s
se abin de la votul n Consiliu, fr a bloca o decizie unanim; astfel, respectivul
SM nu este obligat s aplice decizia, dar trebuie s accepte obligativitatea acesteia
pentru Uniune i trebuie s se abin de la orice aciune ce poate veni n conflict cu
aciunile UE bazate pe decizia n cauz;
c) nfiinarea unei Uniti de Planificare i Avertizare
74
responsabil cu monitorizarea
evoluiilor externe i cu avertizarea referitoare la evenimente i situaii ce pot
afecta securitatea UE;
d) oferirea poziiei de nalt Reprezentant pentru probleme de PESC Secretarului
General al Consiliului, responsabil pentru asistarea Preediniei Uniunii n
probleme referitoare la PESC i pentru sprijin n formularea, pregtirea i
implementarea deciziilor politice de ctre Consiliu; naltul Reprezentant poate
purta discuii politice cu pri tere, n numele Consiliului i la cererea Preediniei;

73
Employment Guidelines
74
Planning and Early Warning Unit

Bogdan TEFANACHE
318

e) includerea misiunilor Petersberg
75
n Tratatul UE, cu scopul de a sublinia c la
baza prioritilor de aciune ale UE st dorina comun de a apra securitatea
european prin aciuni de ajutor umanitar i de restaurare a pcii.

Al treilea pilon: majoritatea sectoarelor de activitate acoperite de acest pilon (oferirea de viz
i de azil, emigrarea, cooperarea vamal, cooperarea judiciar civil privind libera circulaie a
persoanelor) au fost transferate primului pilon, transformnd astfel procedurile de decizie - de
la metoda inter-guvernamental la metoda comunitar (comunitizare); ca rezultat, al treilea
pilon nu mai este Justiie i Afaceri Interne, ci devine Cooperarea judiciar i poliieneasc
n domeniul criminalitii.

VII.4. Tratatul de la Nisa

Tratatul de la Amsterdam, ca i Tratatul de la Maastricht, prevede revizuirea sa printr-
o a doua Conferin Inter-guvernamental, cu scopul de a realiza reformele instituionale
necesare procesului de extindere a Uniunii. Mai mult, prin acest Tratat a fost aprobat un
numr de reforme fr legtur cu procesul de extindere. Lucrrile CIG au dus la pregtirea
textului Tratatului de la Nisa, care a fost semnat la 26 februarie 2001 i a intrat n vigoare la
1 februarie 2003.
Principalele aspecte cuprinse n Tratatul de la Nisa sunt:
1. schimbrile instituionale din cadrul procesului de extindere: dei, pentru noile
SM, numrul de locuri n PE, numrul voturilor alocate n cadrul Consiliului i
pragurile aplicabile n cadrul procedurii majoritii calificate vor fi determinate
prin tratatele de aderare, Tratatul de la Nisa stabilete noi reguli, ce au n vedere o
Uniune cu 27 de membri;
2. dou inovaii majore privind procesul de decizie:
extinderea ariei de utilizare a procedurii de decizie prin vot cu majoritate calificat
n cadrul Consiliului, pentru probleme n care anterior deciziile erau luate prin
consens (de exemplu, facilitarea libertii de circulaie a persoanelor, cooperarea
judiciar pe probleme civile, ncheierea de acorduri internaionale n domeniile
comerului, serviciilor i aspectelor comerciale ale proprietii individuale cu
unele excepii, etc.);
extinderea procedurii co-deciziei la noi chestiuni, ce privesc: crearea de stimulente
pentru combaterea discriminrii, cooperarea judiciar pe probleme civile, msuri
specifice de sprijin industrial, aciuni de coeziune desfurate n afara Fondurilor

75
Declaraia de la Petersberg, din 19 iunie 1992, este un element central n hotrrea de a dezvolta Uniunea
Europei Occidentale (UEO) drept componenta de aprare a UE i ca mijloc de ntrire a pilonului european al
Alianei Atlantice (NATO). Prin aceast declaraie au fost definite diferitele tipuri de misiuni militare pe care
UEO le-ar putea ntreprinde: n plus fa de contribuirea la aprarea comunitar n conformitate cu Articolul 5
din Tratatul de la Washington i Articolul V din Tratatul de la Bruxelles amendat, unitile militare ale Statelor
Membre UEO pot fi utilizate i pentru: misiuni umanitare i de salvare; misiuni de meninere a pcii; misiuni ale
forelor de lupt n administrarea crizelor, inclusiv restabilirea pcii.

319
Structurale, statutul partidelor politice europene i aspecte legate de imigraie, de
acordarea de vize i de azil;
1. revizuirea sistemului de cooperare, prin realizarea urmtoarelor modificri:
numrul minim de SM necesare pentru propunerea unei clauze ntrite de
cooperare este 8, ceea ce nseamn c dup a cincea extindere nu va reprezenta
majoritatea SM;
nlturarea posibilitii utilizrii dreptului de veto cu privire la cooperarea strns
n domeniile aflate sub incidena primului i celui de-al treilea pilon i nlocuirea
acesteia cu dreptul SM de a supune problema Consiliului European, care poate
decide prin majoritate calificat (mai mult, dac problema aparine unuia din
domeniile n care se aplic procedura co-deciziei, este necesar acordul PE);
introducerea posibilitii de stabilire a unei cooperri strnse n domeniul PESC,
n scopul implementrii de aciuni sau poziii comune (dar exceptnd chestiunile
cu implicaii militare sau care in de problema securitii);
2. introducerea unui instrument de prevenire n cadrul procedurii - procedur ce deja
permite Consiliului European s fac public orice nclcare serioas i persistent
a drepturilor fundamentale de ctre un SM instrument ce d posibilitatea
suspendrii unor drepturi ale statului n cauz;
3. dezvoltarea capacitii militare a UE, prin crearea unor structuri politice i militare
permanente i prin ncorporarea, n cadrul Uniunii, a atribuiilor de management al
crizei corespunztoare Uniunii Europei Occidentale
76
. Comitetul Politic i de
Aprare
77
este organismul ce poate primi autorizare din partea Consiliului pentru a
lua deciziile potrivite n cadrul pilonului al doilea, n vederea asigurrii controlului
politic i conducerii strategice a operaiunilor de management al crizei.
4. nfiinarea Eurojust n domeniul cooperrii judiciare pe probleme de
criminalitate; Eurojust reprezint o unitate format din magistrai, a cror sarcin
este de a contribui la coordonarea autoritilor naionale responsabile cu
procedurile din domeniu;
5. extinderea sprijinului comunitar n noi sectoare de activitate, pentru aciunile SM
din domeniile politicii sociale, a educaiei i formrii profesionale; este vorba

76
Uniunea Europei Occidentale (UEO) a fost nfiinat n 1948 prin Tratatul de la Bruxelles i este o organizaie
creat n scopul cooperrii pe probleme de aprare i securitate. UEO este format din 28 de ri, cu patru statute
diferite: de membru, de membru asociat, de observator sau de partener asociat. Toate rile UE au statut de
membru, cu excepia Austriei, Danemarcei, Finlandei, Irlandei i Suediei care au statut de observator; Romnia
este membru asociat. Tratatul de la Amsterdam a transformat UEO n parte integrant a dezvoltrii Uniunii,
delegndu-i capabilitatea operaional n domeniul aprrii. UEO a avut un rol major n misiunile Petersberg,
prin organizarea detaamentului de poliie din Mostar sau prin cooperarea cu poliia din Albania. La momentul
actual, se pare ns c UEO a abandonat acest rol, n favoarea dezvoltrii structurilor i capacitilor proprii ale
UE n domeniul politicii comune de securitate i aprare (PCSA). Organismele aflate sub coordonarea UEO
Institutul pentru Studii de Aprare (Security Studies Institute) i Centrul Satelit (Satellite Centre) au fost
transferate Uniunii Europene la 1 ianuarie 2002. De asemenea, Tratatul de la Nisa a eliminat un numr de
prevederi ale Tratatului UE cu privire la relaiile dintre UEO i Uniune. Principalul domeniu n care
responsabilitatea a rmas UEO este aprarea colectiv (Articolul 5), al crui transfer ctre Uniune pare a fi fost
amnat.
77
Political and Security Committee
Bogdan TEFANACHE
320

despre lupta mpotriva excluziunii sociale i reforma sistemelor de protecie
social. Pe lng acestea, a fost nfiinat un Comitet de Protecie Social
78
- organ
consultativ, cu sarcina de a promova cooperarea ntre SM i Comisia European.

VIII. Constituia European

Odat cu Tratatul de la Nisa a fost elaborat o Declaraie asupra viitorului Uniunii
Europene, prin care se lansa o dezbatere general asupra dezvoltrii viitoare a Uniunii i care
implica att SM, ct i statele candidate.
Aspectele avute n vedere de aceast declaraie sunt: delimitarea responsabilitilor
ntre UE i SM, statutul Cartei drepturilor fundamentale
a UE, simplificarea tratatelor i rolul parlamentelor naionale n cadrul instituional al UE.
n urma aprobrii Declaraiei de la Laeken, la 15 decembrie 2001, Consiliul
European a hotrt nfiinarea unei Convenii Europene, care s pregteasc procesul de
reform a UE. A avut astfel loc o dezbatere ce a durat 16 luni i la care au participat
reprezentani ai guvernelor i parlamentelor naionale ale SM i ale rilor candidate,
Parlamentul European, Comisia European, Comitetul Economic i Social, Comitetul
Regiunilor, alturi de organizaiile interesate (i participante prin intermediul unui forum
deschis). Rezultatul dezbaterii este reprezentat de elaborarea proiectului Constituiei
europene.
Principalele reforme ale Uniunii Europene pot fi grupate n trei categorii:
1. Structur
Consolidarea diverselor tratate existente ntr-un singur document: Constituia
European;
UE dobndete personalitate juridic;
Carta drepturilor fundamentale este ncorporat n Constituie.
2. Cadru instituional
Stabilirea unui Preedinte al Consiliului European, n scopul de a asigura
continuitatea, vizibilitatea i coerena reprezentrii UE att pe plan intern, ct i pe
plan extern;
Reducerea numrului comisionarilor europeni, n scopul de a permite
operaionalitatea Comisiei ntr-o Uniune cu 25 de SM (sau chiar mai multe);

78
Social Protection Committee

321
Introducerea funciei de Ministru de Externe al UE;
Acordul asupra unei clauze de solidaritate pentru sprijin reciproc n caz de dezastre
sau atacuri teroriste;
Recunoaterea Eurogrup ca un organism independent, cu dreptul de a i alege
preedintele (Dl. Euro) pe o perioad de doi ani.

3. Procesul de decizie
Utilizarea sistemului de vot cu majoritate calificat ca procedur standard de
decizie n cadrul Consiliului i simplificarea sa;
Adoptarea procedurii co-decizie ca procedur legislativ standard.

VIII.1. Obiectivele Uniunii Europene

Conform Tratatului de la Maastricht, articolul B, Uniunea European i propune
realizarea urmtoarelor obiective:
s promoveze progresul economic i social, precum i in nivel ridicat de ocupare a forei
de munc i s ajung la o dezvoltare echilibrat i durabil, n special prin crearea unui
spaiu fr frontiere interne, prin consolidarea coeziunii economice i sociale i prin
instituirea unei uniuni economice i monetare care s permit, n final, o moned unic, n
conformitate cu dispoziiile prezentului tratat;
s i afirme identitatea pe scena internaional, n special prin punerea n aplicare a unei
politici externe i de securitate comune, inclusiv prin definirea treptat a unei politici de
aprare comune care ar putea conduce la o aprare comun;
s consolideze protecia drepturilor i intereselor resortisanilor statelor membre prin
instituirea unei cetenii a Uniunii;
s menin i s dezvolte Uniunea ca spaiu de libertate, securitate i justiie n interiorul
cruia este asigurat libera circulaie a persoanelor, n corelare cu msuri adecvate privind
controlul frontierelor externe, dreptul de azil, imigrarea, precum i prevenirea
criminalitii i combaterea acestui fenomen;
s menin integritatea acquis-ului comunitar i s l dezvolte, cu scopul de a examina n
ce msur politicile i formele de cooperare instaurate prin prezentul tratat ar trebui
revizuite n vederea asigurrii eficienei mecanismelor i instituiilor comunitare.
79

Plecnd de la aceste prevederi ale dreptului primar european putem distinge o serie de
obiective ale uniunii Europene, obiective care nu reprezint altceva dect misiunea Europei
(Uniunii Europene) pentru secolul XXI
80
:
Bogdan TEFANACHE
322

garantarea pcii, a prosperitii i a stabilitii pentru cetenii Europei;
consolidarea reunificrii continentului;
asigurarea securitii pentru cetenii si;
promovarea unei dezvoltri economice i sociale echilibrate;
soluionarea provocrilor globalizrii i prezervarea identitii popoarelor europene;
favorizarea valorilor europene, precum dezvoltarea durabil i protecia mediului,
respectarea drepturilor omului i a economiei sociale de pia.

I. Pacea i stabilitatea

nainte de a deveni un adevrat obiectiv politic, ideea unificrii Europei nu era dect
un vis al filozofilor i vizionarilor. Victor Hugo, de exemplu, a avansat ideea Statelor Unite
ale Europei, fiind inspirat de idealurile umaniste. Visul acesta a fost ns spulberat de
groaznicele rzboaie care au devastat continentul n prima jumtate a secolului XX.
O nou form de speran a luat ns natere din ruinele celui de-al doilea rzboi
mondial. Cei care au opus rezisten totalitarismului n timpul celui de-al doilea rzboi
mondial erau hotri s pun capt antagonismului internaional i rivalitilor n Europa i i
astfel s creeze condiiile necesare unei pci durabile. ntre 1945 i 1950, civa oameni de
stat, precum Robert Schuman, Konrad Adenauer, Alcide de Gasperi i Winston Churchill, s-
au hotrt s conving cetenii de necesitatea intrrii ntr-o er nou, cea a unei organizri
structurate a Europei Occidentale, bazat pe interese comune i fondate pe tratate, care ar
garanta statul de drept i egalitatea ntre toate rile membre.
Prelund o idee mai veche a lui Jean Monnet, Robert Schuman (ministru de Externe al
Franei) propune, la 9 mai 1950, instituirea Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului
(CECO). Astfel, rile care odinioar se confruntau pe cmpul de lupt decid s plaseze
producia de crbune i oel sub responsabilitatea unei autoriti supreme comune. Din punct
de vedere practic, dar i simbolic, spectrul conflictelor a fost transformat ntr-un instrument al
pcii i reconcilierii.

II. Reunificarea continentului european

Dup cderea Zidului Berlinului n 1989, Uniunea European a fost cea care ncurajat
reunificarea Germaniei. n 1991, odat cu prbuirea Imperiului Sovietic, fostele ri
comuniste din Europa Central i de Est decid, la rndul lor, dup ce timp de decenii s-au

79
Tratatele Uniunii Europene, ed. ngrijit de Grigoriu, Andrean Beatrice i tefan, Tudorel, ed. Famangiu,
Bucureti, 2007, pp. 3-4
80
http://europa.eu/abc
323
aflat sub tutela Pactului de la Varovia, c viitorul lor este legat de cel al marii familii a
naiunilor democratice din Europa.
Procesul de extindere continu i astzi. Astfel, n timp ce Turcia i Croaia au nceput
negocierile de aderare n octombrie 2005, o serie de ri din Balcani i-au depus i ele
candidatura, ceea ce ar putea duce, ntr-o bun zi, la aderarea efectiv a acestora la marea
familie european.

III. Sigurana i securitatea

n secolul XXI, Europa nc se mai confrunt cu probleme de siguran i securitate.
De aceea, UE trebuie s ia msuri eficiente pentru a garanta sigurana i securitatea statelor
sale membre. n acest scop, UE trebuie s colaboreze constructiv cu regiunile aflate dincolo
de graniele sale, respectiv rile din Balcani, din Africa de Nord, din Caucaz i din Orientul
Mijlociu. UE trebuie, de asemenea, s i apere interesele militare i strategice, prin
colaborarea cu aliaii si, n special cu NATO i prin dezvoltarea unei veritabile politici
europene comune de securitate i de aprare.
Securitatea intern i extern sunt dou fee ale aceleiai monede. Combaterea
terorismului i a crimei organizate necesit o colaborare strns ntre forele poliieneti din
toate rile UE. Crearea unui spaiu de libertate, securitate i justiie n snul UE, unde
fiecare cetean are acces egal la justiie i este protejat de lege, constituie o nou provocare la
nivel european, necesitnd o coordonare sporit a aciunilor ntreprinse de autoritile
naionale. Organisme precum Europol, Oficiul European de Poliie i Eurojust, care
promoveaz cooperarea ntre procurori, judectori i ofieri de poliie din rile membre ale
UE, sunt chemate s joace un rol mai activ i mai eficient.

IV. Solidaritatea economic i social

Cu toate c, la origine, Uniunea European a fost creat pentru a realiza un obiectiv
politic pacificator, aspectul economic a fost totui cel care a reuit s dinamizeze i s
ncununeze cu succes aceast construcie european.
La ora actual, tendinele demografice n UE nu sunt foarte favorabile, n comparaie
cu celelalte state ale lumii. De aceea, statele membre trebuie s se apropie tot mai mult pentru
a asigura creterea economic i pentru a se menine competitive la nivel mondial. Niciun stat
membru nu este pregtit s fac fa, singur, concurenei pe plan mondial n domeniul
comerului. Astfel, piaa unic le ofer ntreprinderilor europene o platform vital,
asigurndu-le competitivitatea pe pieele mondiale.
Cu toate acestea, acest spaiu de liber concuren la nivel european trebuie s aib
drept corolar solidaritatea naiunilor europene. Aceasta are consecine pozitive asupra
cetenilor europeni: prin urmare, atunci cnd cetenii din unele regiuni ale Europei sunt
Bogdan TEFANACHE
324

victime ale inundaiilor sau ale altor calamiti naturale, bugetul UE prevede fonduri de
asisten n acest sens. Fondurile structurale, gestionate de Comisia European, ncurajeaz i
sporesc eforturile depuse de autoritile naionale i locale ale rilor membre pentru a reduce
inegalitile ntre diversele regiuni ale UE. Mijloacele financiare prevzute din bugetul UE i
creditele oferite de Banca European de Investiii (BEI) sunt alocate pentru a mbunti
infrastructura de transporturi (de exemplu, extinderea reelei de autostrzi i a infrastructurii
feroviare de mare vitez), contribuind astfel la promovarea unor regiuni i la stimularea
schimburilor comerciale transeuropene. Astfel, succesul economic al UE se va manifesta, n
parte, prin capacitatea pieei sale unice, de 500 de milioane de consumatori, de a satisface
interesele unui numr ct mai mare de consumatori i ntreprinderi.

V. Identitatea i diversitatea n contextul globalizrii

Societile post-industriale ale Europei devin tot mai complexe. Astfel, dei nivelul de
trai al cetenilor europeni nu a ncetat s creasc, diferene semnificative ntre bogai i sraci
persist totui. La rndul ei, extinderea a accentuat i mai mult aceste diferene, ntruct noile
state membre au intrat n UE avnd un nivel de trai sub media european. De aceea,
colaborarea statelor membre este crucial pentru a se reui reducerea acestor discrepane.
Totui, toate aceste eforturi nu au fost realizate n detrimentul identitii culturale i
lingvistice a statelor europene. Dimpotriv, activitile ntreprinse de instituiile europene au
contribuit la realizarea creterii economice, avnd n vedere particularitile regionale i
bogata diversitate cultural i tradiional a rilor membre.
Dup jumtate de secol de construcie european, UE n ansamblul su este mai
impuntoare dect fiecare stat membru luat separat: ea exercit o influen economic,
social, tehnologic, comercial i politic mult mai mare dect dac acestea ar fi trebuit s
acioneze individual. Faptul c UE ntreprinde aciuni comune i se exprim printr-o singur
voce constituie o valoare adugat incontestabil pentru Europa.
De ce?
Fiind prima putere comercial in lume, UE joac un rol decisiv n negocierile
internaionale, respectiv cele din cadrul organizaiei Mondiale a Comerului
(OMC), compus din 149 ri, precum i n punerea n aplicare a Protocolului de la
Kyoto privind schimbrile climatice i poluarea atmosferic;
Deoarece adopt poziii clare n ceea ce privete unele teme sensibile, importante
pentru ceteanul de rnd, precum protecia mediului, resursele de energie
regenerabil, principiul precauiei n materie de securitate alimentar, aspectele
etice ale biotehnologiilor i necesitatea protejrii speciilor pe cale de dispariie;
Deoarece a lansat o serie de iniiative importante pentru o dezvoltare durabil a
ntregii planete, n legtur cu Summitul Pmntului de la Johannesburg, n
2002.
325
Vechiul adagiu unirea face puterea este mai pertinent ca niciodat pentru europenii
de azi. Totui, procesul de integrare european nu a ablonat diversele moduri de via,
tradiiile i culturile popoarelor sale. ntr-adevr, diversitatea reprezint o valoare major
pentru Uniunea European.

VI. Valorile Uniunii Europene

UE i dorete s promoveze valorile umaniste i progresiste i s garanteze c fiina
uman este stpnul i nu victima schimbrilor majore care au loc la nivel global. Nevoile
cetenilor nu pot fi satisfcute doar prin intermediul mecanismelor de pia i nici nu pot fi
impuse n mod unilateral.
De aceea, UE pledeaz pentru acea viziune a omenirii sau acel model de societate care
este susinut de majoritatea cetenilor si. Europenii se mndresc cu patrimoniul bogat de
valori, printre care se numr drepturile omului, solidaritatea social, libertatea ntreprinderii,
distribuirea echitabil a roadelor creterii economice, dreptul la un mediu protejat, respectarea
diversitii culturale, lingvistice i religioase i o sintez armonioas a tradiiei i a
progresului.
Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, proclamat n decembrie 2000 la
Nisa, cuprinde toate drepturile recunoscute la ora actual de statele membre i de cetenii
UE. Aceste valori creeaz un sentiment de apartenen la aceeai familie european. Un
exemplu bun n acest sens l constituie abolirea pedepsei cu moartea n toate statele UE.

Bogdan TEFANACHE
326

IX. Funcionarea Uniunii Europene

Consiliul de Minitri al Uniunii Europene, care reprezint statele membre, este
principalul organ de decizie al Uniunii. Cnd se reunete la nivel de efi de stat sau de
guvern, acesta devine Consiliul European i are rolul de a defini i impulsiona
orientrile politice generale ale Uniunii.
Parlamentul European reprezint cetenii i mparte puterea legislativ i bugetar cu
Consiliul Uniunii Europene.
Comisia European, principalul organ executiv, reprezint interesul comun al Uniunii.
Are drept de iniiativ legislativ i controleaz aplicarea corect a politicilor
comunitare.

IX.1. Triunghiul decizional

Mai mult dect o confederaie de state, mai puin dect un stat federal, Uniunea
European este o construcie nou care nu intr n nici o categorie juridic tradiional. Se
fondeaz pe un sistem politic original, n continu evoluie de peste cincizeci de ani.
Tratatele (ce constituie legislaia primar) sunt la baza a numeroase acte juridice
(numite secundare) care au inciden direct asupra vieii cotidiene a cetenilor Uniunii.
Este, n special, cazul regulamentelor, directivelor i recomandrilor adoptate de instituiile
UE.
Aceste legi, precum i politicile Uniunii n general, sunt rezultatul deciziilor luate de
triunghiul instituional format din Consiliu (care reprezint guvernele naionale), Parlamentul
European (care reprezint cetenii) i Comisia European (instituie independent de
guvernele statelor membre, garant a interesului colectiv al europenilor).

(a) Consiliul Uniunii Europene i Consiliul European

Consiliul Uniunii Europene (sau Consiliul de Minitri) este principala instituie de
decizie al Uniunii. Preedinia Consiliului este deinut prin rotaie de cte un stat membru,
pe o perioad de ase luni. Consiliul reunete cte un ministru din fiecare stat membru, n
funcie de domeniul nscris pe ordinea de zi: afaceri externe, agricultur, industrie, transport,
mediu etc.
Consiliul are putere legislativ, pe care o mparte cu Parlamentul European prin
procedura de codecizie. n plus, Consiliul i Parlamentul sunt responsabili n egal
msur de adoptarea bugetului Uniunii. Consiliul ncheie, de asemenea, acordurile
internaionale negociate n prealabil de ctre Comisie.
327
n conformitate cu tratatele, deciziile Consiliului sunt adoptate cu majoritate simpl,
majoritate calificat sau n unanimitate, n funcie de domeniul abordat.
n domenii eseniale, ca modificarea tratatelor, lansarea unei noi politici comune sau
aderarea unui nou stat, Consiliul trebuie s decid n unanimitate.
n celelalte cazuri, se folosete majoritatea calificat, ceea ce nseamn c o decizie a
Consiliului este adoptat numai n cazul n care obine un numr minim de voturi favorabile.
Numrul voturilor atribuite fiecrui stat membru reflect aproximativ mrimea populaiei
acestuia.

Numrul de voturi n Consiliu atribuite fiecrei ri
Germania, Frana, Italia i Regatul Unit 29
Spania i Polonia 27
Romnia 14
rile de Jos 13
Belgia, Republica Ceh, Grecia, Ungaria i Portugalia 12
Austria, Bulgaria i Suedia 10
Danemarca, Irlanda, Lituania, Slovacia i Finlanda 7
Estonia, Cipru, Letonia, Luxemburg i Slovenia 4
Malta 3
Total: 345
Un minim de 255 de voturi din 345 (73,9%) sunt necesare pentru constituirea unei majoriti
calificate. n afar de aceasta:
orice decizie trebuie s fie aprobat de ctre o majoritate a statelor membre (n anumite
cazuri o majoritate de dou treimi) i
orice stat membru poate solicita s se verifice dac voturile favorabile reprezint cel
puin 62% din populaia total a UE

Consiliul European se reunete, n principiu, de patru ori pe an i este prezidat de eful
statului sau guvernului care deine preedinia Consiliului Uniunii Europene la momentul
respectiv. Preedintele Comisiei Europene particip ca membru de drept.
Prin Tratatul de la Maastricht, Consiliul European a devenit oficial iniiatorul
principalelor politici ale Uniunii i arbitru n problemele dificile care nu au fost soluionate n
cadrul Consiliului Uniunii Europene.
Consiliul European abordeaz, de asemenea, probleme de actualitate internaional
prin intermediul politicii externe i de securitate comune (PESC), expresie a unei diplomaii
comune a statelor membre.
Bogdan TEFANACHE
328

(b) Parlamentul European

Parlamentul European este ales prin vot i reprezint cetenii Uniunii. El controleaz
din punct de vedere politic activitile Uniunii i particip la procesul legislativ. ncepnd cu
1979, membrii si sunt alei direct, prin vot universal, la fiecare cinci ani.

Numrul de locuri alocat fiecrei ri n Parlamentul European 20072009
Austria 18
Belgia 24
Bulgaria 18
Cipru 6
Republica Ceh 24
Danemarca 14
Estonia 6
Finlanda 14
Frana 78
Germania 99
Grecia 24
Ungaria 24
Irlanda 13
Italia 78
Letonia 9
Lituania 13
Luxemburg 6
Malta 5
rile de Jos 27
Polonia 54
Polonia 24
Romnia 35
Slovacia 14
Slovenia 7
329
Spania 54
Suedia 19
Regatul Unit 78
Total 785

Sesiunile plenare ale Parlamentului European se in, n principiu, la Strasbourg, iar
cele suplimentare, la Bruxelles. Cele douzeci de comitete ale Parlamentului, care pregtesc
sesiunile plenare, precum i grupurile sale politice, se reunesc de obicei la Bruxelles.
Secretariatul General are sediul la Luxemburg i la Bruxelles.

Parlamentul i exercit puterea legislativ la trei niveluri:

Prin intermediul procedurii de cooperare, introdus n 1987 prin Actul Unic
European, Parlamentul European particip la elaborarea directivelor i a
regulamentelor, pronunndu-se asupra propunerilor Comisiei Europene, care pot fi
modificate n funcie de poziia Parlamentului.
Tot din 1987, procedura de aviz conform supune ratificrii de ctre Parlament a
acordurilor internaionale, negociate de Comisie, precum i a oricrei noi extinderi a
Uniunii.
Tratatul de la Maastricht, semnat n 1992, a introdus procedura de codecizie, care
plaseaz Parlamentul pe picior de egalitate cu Consiliul n ceea ce privete legiferarea
Bogdan TEFANACHE
330

n domenii importante, inclusiv libera circulaie a lucrtorilor, piaa intern, educaie,
cercetare, mediu, reele transeuropene, sntate, cultur, protecia consumatorului etc.
Tratatul prevede totui o procedur de conciliere.
De asemenea, Parlamentul European mparte cu Consiliul responsabilitatea privind
adoptarea bugetului Uniunii. Parlamentul poate respinge propunerea de buget, lucru care s-a
ntmplat deja de mai multe ori. n acest caz, ntreaga procedur bugetar trebuie renceput.
Comisia European propune proiectul de buget, care este apoi dezbtut de Consiliu i
Parlament. Parlamentul i-a folosit din plin puterile bugetare pentru a influena politicile
Uniunii.
De asemenea, trebuie menionat faptul c Parlamentul European este instituia de control
democratic al Uniunii. Acesta dispune de puterea de a demite Comisia prin adoptarea unei
moiuni de cenzur cu o majoritate de dou treimi. De asemenea, supravegheaz gestionarea
politicilor UE prin ntrebri orale i scrise adresate Comisiei i Consiliului. n final,
preedintele n exerciiu al Consiliului European informeaz Parlamentul cu privire la
deciziile luate de Consiliu.

(c) Comisia European

Comisia este al treilea element al triunghiului instituional care administreaz i
conduce Uniunea European. Membrii acesteia sunt numii pe o perioad de cinci ani, de
comun acord de ctre statele membre i aprobai de Parlamentul European. Comisia este
responsabil n faa Parlamentului, care i poate cere, printr-o moiune de cenzur, s
demisioneze colectiv.
Din 2004, Comisia este format din cte un comisar din fiecare stat membru.
Comisia se bucur de o independen considerabil n exercitarea atribuiilor. Ea
reprezint interesul comun i nu trebuie s primeasc instruciuni de la niciun guvern
naional. Gardian al tratatelor, Comisia vegheaz la aplicarea regulamentelor i a
directivelor adoptate de Consiliu i Parlament i poate recurge la calea contencioas n faa
Curii de Justiie n caz de neaplicare a dreptului comunitar.
n calitate de instituie executiv al Uniunii, Comisia pune n aplicare deciziile luate de
Consiliu n domenii ca politica agricol comun. Ea dispune de o putere mare n gestionarea
politicilor comune, al cror buget i este ncredinat: cercetare i tehnologie, ajutor pentru
dezvoltare, dezvoltare regional etc.
Comisia este asistat de o administraie format din 36 de direcii generale (DG-uri) i
servicii, care sunt repartizate n principal la Bruxelles i Luxemburg.

331

IX.2. Alte instituii i organisme

(a) Curtea de Justiie
81

Curtea de Justiie a Comunitilor Europene, cu sediul la Luxemburg, este format
din cte un judector din fiecare stat membru i asistat de opt avocai generali. Acetia sunt
numii de comun acord de ctre guvernele statelor membre, pe o perioad de ase ani, care
poate fi rennoit. Independena le este garantat. Rolul Curii de Justiie este de a asigura
respectarea legislaiei europene, precum i interpretarea corect i aplicarea tratatelor.

(b) Curtea de Conturi

Curtea de Conturi, cu sediul la Luxemburg, a fost nfiinat n 1975 i este compus
din cte un membru din fiecare stat al Uniunii, numit pentru o perioad de ase ani de comun
acord de ctre statele membre dup consultarea Parlamentului European. Rolul su este de a
verifica ncasarea tuturor veniturilor, precum i legalitatea i regularitatea utilizrii fondurilor,
urmrind buna gestionare a bugetului Uniunii.

(c) Comitetul Economic i Social European

Consiliul i Comisia consult Comitetul Economic i Social European (CESE) n
luarea de decizii n anumite domenii politice. Acesta este alctuit din reprezentani ai
diferitelor grupuri de interes economic i social ai societii civile organizate, numii de
Consiliu pe o perioad de patru ani.

(d) Comitetul Regiunilor

Comitetul Regiunilor (CR) a fost creat prin Tratatul privind Uniunea European i este
format din reprezentani ai colectivitilor locale i regionale, numii de Consiliu pe o
perioad de patru ani la propunerea statelor membre. n temeiul tratatului, CR este consultat
de Consiliu i Comisie n probleme relevante privind regiunile respective, dar poate emite
avize i din proprie iniiativ.

81
Curtea de Justiie asigur respectarea legislaiei europene spre exemplu, prin introducerea unei legi care s
asigure accesul la drepturi egale pentru tinerele mame care se ntorc din concediul de maternitate.
Bogdan TEFANACHE
332

(e) Banca European de Investiii

Banca European de Investiii (BEI), cu sediul la Luxemburg, acord credite i
garanii care sprijin regiunile mai puin dezvoltate ale Uniunii i competitivitatea
ntreprinderilor.

(f) Banca Central European

Banca Central European (BCE), situat la Frankfurt, are responsabilitatea de a
gestiona moneda euro i politica monetar a Uniunii.

Etapele istorice ale evoluiei Uniunii Europene
82

1951: Instituirea Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului de
ctre cei ase membri fondatori
1957: Tratatul de la Roma instituie o pia comun
1973: Comunitatea se extinde (numr acum nou state membre) i
dezvolt politici comune
1979: Primele alegeri prin vot universal direct pentru Parlamentul
European
1981: Prima extindere n spaiul mediteranean
1993: Realizarea pieei unice
1993: Tratatul de la Maastricht instituie Uniunea European
1995 : UE se extinde la 15 membri
2002: Introducerea bancnotei i monedei euro
2004: 10 ri noi ader la Uniune

1. La 9 mai 1950 Declaraia Schuman
83
propunea instituirea Comunitii Europene a
Crbunelui i Oelului (CECO) care a devenit realitate prin Tratatul de la Paris din 18 aprilie
1951. Acesta a creat o pia comun a crbunelui i a oelului ntre cele ase state fondatoare
(Belgia, Republica Federal Germania, Frana, Italia, Luxemburg i rile de Jos). Scopul, n
urma celui de-al doilea rzboi mondial, era de a asigura pacea ntre popoarele europene

82
Aceast alegere a principalelor momente ale evoluiei i construciei europene corespunde cu cea oferit de
site-ul Uniunii Europene, http://europa.eu.int
83
La 9 mai 1950, ministrul francez al Afacerilor Externe, Robert Schuman, propune pentru prima dat ideile
care vor sta la baza construciei europene. 9 mai devine astfel ziua de natere a Uniunii Europene.
333
nvingtoare i cele nvinse i de a le apropia, facilitndu-le colaborarea de pe poziii egale n
cadrul unor instituii comune.
2. La data de 25 martie 1957, prin Tratatul de la Roma, cei ase au hotrt s instituie
Comunitatea Economic European(CEE) bazat pe o pia comun mai extins, incluznd o
gam larg de bunuri i servicii. Taxele vamale ntre cele ase state au fost eliminate n
totalitate la data de 1 iulie 1968, iar n cursul anilor 60 au fost create politici comune, n
special n domeniul comerului i al agriculturii.
3. Acest proiect a avut un succes att de mare, nct Danemarca, Irlanda i Regatul
Unit au decis s se alture Comunitii. Prima extindere, de la ase la nou membri, a avut loc
n 1973. n acelai timp s-au aplicat noi politici sociale i de mediu , iar n 1975 s-a nfiinat
Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDR).
4. n iunie 1979, s-a realizat un pas decisiv pentru Comunitatea European prin
organizarea primelor alegeri prin sufragiu direct pentru Parlamentul European. Aceste alegeri
se organizeaz o dat la cinci ani.
5. n 1981, Grecia s-a alturat Comunitii, urmat de Spania i Portugalia n 1986.
Astfel a fost consolidat prezena Comunitii n Europa de Sud, urgentnd nevoia de
extindere a programelor de ajutor regional.
6. Recesiunea economic mondial de la nceputul anilor 1980 a adus cu sine un val de
europesimism. Cu toate acestea, sperana a renscut n 1985 cnd Comisia European, sub
preedinia lui Jacques Delors, a prezentat Cartea alb privind calendarul pentru realizarea
pieei unice europene pn la data de 1 ianuarie 1993. Acest el ambiios a fost inclus n Actul
Unic European semnat n februarie 1986 i intrat n vigoare la data de 1 iulie 1987.
7. Structura politic a Europei s-a schimbat categoric odat cu cderea zidului
Berlinului n 1989. Aceasta a condus la unificarea Germaniei n octombrie 1990 i
democratizarea rilor Europei Centrale i de Est prin eliberarea de sub controlul sovietic.
Uniunea Sovietic a ncetat s existe n decembrie 1991.
n acelai timp, statele membre negociau noul Tratat privind Uniunea Europeancare a
fost adoptat n decembrie 1991, la Maastricht, de ctre Consiliul European format din efi de
stat i de guvern,. Acesta a intrat n vigoare la 1 noiembrie 1993. Tratatul a creat Uniunea
European (UE), adugnd domenii de cooperare interguvernamental structurilor comunitare
integrate existente.
8. Acest nou dinamism european, precum i schimbarea situaiei geopolitice a
continentului au determinat alte trei noi state Austria, Finlanda i Suedia s adere la UE la
1 ianuarie 1995.
9. Pe atunci, UE era pe calea spre cea mai spectaculoas realizare a sa, crearea
monedei unice. Moneda euro pentru tranzacii financiare (sub alt form dect numerar) a fost
introdus n 1999, n timp ce bancnotele i monedele au fost emise trei ani mai trziu n cele
12 state ale spaiului euro (cunoscut sub numele de zona euro). n prezent, euro este o moned
important pentru pli i depozite la nivel mondial, alturi de dolarul SUA.
Bogdan TEFANACHE
334

Europenii trebuie s fac fa globalizrii. Noile tehnologii i utilizarea tot mai extins
a internetului transform economiile. Aceste transformri implic ns provocri, att pe plan
social, ct i cultural.
n martie 2000, UE a adoptat strategia de la Lisabona n vederea modernizrii
economiei europene, astfel nct aceasta s devin competitiv pe piaa mondial alturi de
ali mari actori, precum Statele Unite i statele nou industrializate. Strategia de la Lisabona
include ncurajarea inovaiei i a investiiilor n afaceri, precum i adaptarea sistemelor
educaionale europene, astfel nct acestea s corespund cerinelor societii informaionale.
n acelai timp, omajul i creterea costurilor privind pensiile exercit presiune asupra
economiilor naionale, fcnd reforma cu att mai mult necesar. Alegtorii cer tot mai mult
guvernelor lor s gseasc soluii practice la aceste probleme.
10. Abia ajuns la 15 membri, Uniunea European a i nceput pregtirile pentru o
nou extindere la un nivel fr precedent. La mijlocul anilor 1990, fostele state ale blocului
sovietic (Bulgaria, Republica Ceh, Ungaria, Polonia, Romnia i Slovacia), cele trei state
baltice care au fcut parte din Uniunea Sovietic (Estonia, Letonia i Lituania), una dintre
republicile fostei Iugoslavii (Slovenia), precum i dou state mediteraneene (Cipru i Malta)
au nceput s bat la ua UE.
UE a salutat ansa de a contribui la stabilizarea continentului european i de a extinde
beneficiile integrrii europene asupra acestor democraii tinere. Negocierile privind statutul de
viitor membru au fost deschise n decembrie 1997. Extinderea UE la 25 de state a avut loc la
1 mai 2004 cnd 10 dintre cele 12 ri candidate au aderat la Uniune. Bulgaria i Romnia au
urmat la 1 ianuarie 2007.

Bibliografie:

1. Bibere, Octav, Documente de baza ale comunitatii si Uniunii Europene, Iasi, Ed.
Polirom, 1999
2. Cairns, Walter, Introducere n legislatia Uniunii Europene, Ed. Universal Dalsi, 2001
3. Courty, Guillaume, Devin, Guillaume, Construcia european, ed. CNI Coresi,
Bucureti, 2001
4. Dinan, Desmond, Ever Closer Union. An Introduction to European Integration,
Palgrave, 2003
5. Ferreol, Gilles, Dicionarul Uniunii Europene, Ed. Polirom, Iai, 2001
6. Fuerea, Augustin, Manualul Uniunii Europene (ediia III), ed. Universul Juridic,
Bucureti, 2006
7. Grigoriu, Beatice Andrean, tefan, Tudorel (coord), Tratatele Uniunii Europene, Ed.
Hamangiu, Bucureti, 2007
8. Lodge, J. (ed.), European Union: The European Community in Search of a Future,
Macmillan, London, 1986
9. Ltzeler, Paul Michael, Europa dup Maastricht. Perspective americane i europene,
Ed. Institutul European, Iai, 2004
10. Magnette, Paul, Europa politic. Cetenie, constituie, democraie, Ed. Institutul
European, Iai, 2005
11. Magnette, Paul, Europa, Statul i Democraia, Ed. Institutul European, Iai, 2005
335
12. Marga, Andrei, Filosofia unificrii europene, Ed. Fundaiei pentru studii europene,
Cluj-Napoca, 2003
13. McCormick, John, S nelegem Uniunea European : o introducere concis, Ed.
Codecs, Bucureti, 2006
14. Monnet, Jean, Memoires, Fayard, Paris, 1976
15. Nelsen, B. and Stubb, A, The European Union. Readings on Theory and Practice of
European Integration, Lynne Rienner, London, 1994
16. Nugent, Neill, The Government and Politics of the European Union, Palgrave
MacMillan, 2003
17. Pascariu, Gabriela Carmen, Uniunea European:politici i piee agricole, Ed.
Economic, Bucureti, 1999
18. Pun, Nicolae, Pun, Ciprian Adrian, Istoria Constructiei europene, EFES, Cluj-
Napoca, 2000
19. Pun, Nicolae, Pun, Ciprian Adrian,Ciceo, Georgiana, Europa Unita, Europa
Noastra, Ed. Presa Universitara Clujeana, Cluj-Napoca, 2003
20. Pelkmans, J, European Integration. Methods and Economic Analysis, Pearson
Education, 2000
21. Schuman, Robert, Pentru Europa, ed. Monitorul Oficial, Bucureti, 2003
22. Tsoukalis, Loukas, Ce fel de Europa ?, Editura Bic All, Bucuresti, 2005
23. Urwin, Derek, Dictionar, Istorie si politic european 1945-1995, Ed. Institutul
European, Iasi, 2000
24. Wallace, Helen and William, Wallace, Procesul politic n Uniunea European, Ed.
Arc, Chiinu, 2004
25. Zorgbibe, Charles, Construcia european. Trecut, prezent, viitor, Ed. Trei, Bucureti,
1998

Bibliografie web:
- www.europa.eu.int
- www.euractiv.com
- www.ier.ro
- www.uniuneaeuropeana.go.ro

Manual ST - Pol An III Sem.1

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Manual ST - Pol An III Sem.1

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Coordonator ID:

Prof. dr. Petru BEJAN

S-ar putea să vă placă și