Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
CLUJ-NAPOCA
2013-2014
Acest carte ncearc s abordeze o parte din temele cele mai importante ale administraiei
publice, fr a avea pretenia unei tratri exhaustive a subiectului. Dealtfel, o astfel de pretenie
ar fi imposibil de realizat, nu doar datorit domeniului extrem de vast al acestei tiine i poziiei
primordiale din orice societate, dar i datorit schimbrilor actuale rapide la care trebuie s
rspund administraia. Cursul i propune s familiarizeze studenii cu cteva din noiunile,
principiile i conceptele eseniale din domeniul administraiei publice i las posibilitatea unei
comunicri interactive ntre profesor i studeni, prin cteva studii de caz prezentate.
De ce este important studiul administraiei? Rspunsul cel mai facil ar fi c nsi
administraia este foarte important. O societate neadministrat este un non-sens, cel mult un
concept utopic care poate doar s umple paginile unor cri de literatur tiinifico-fantastic.
Ceea ce i propune, ns, studiul administraiei este o radiografie cvadridimensional a
sistemelor din care este compus, a legturilor dintre acestea i a interaciunii cu celelalte sisteme
sociale. Cea de a patra dimensiune a sistemului de referin fa de care studiem administraia, pe
lng cele spaiale, este cea temporal. Aceast latur ine de evoluia continu a sistemelor
adminstrative, de transformrile cu frecven accelerat la care sunt supuse. Ne aflm n situaia
unui cltor aflat ntr-un tren fr ferestre i care ncearc s afle cu ajutorul teoriei i
experimentului poziia, viteza i acceleraia acestuia fa de sol. Cu siguran, studiul i
perseverena cercetrii nu va lsa fr rezultat efortul nostru. St n puterea noastr s
transformm sensul peiorativ al termenului de birocraie n adevratul sens al termenului de
administraie.
Ceea ce ne propunem este s atingem cteva dintre aspectele eseniale ale tiinei
administraiei, care sunt grupate n capitolele acestui curs. Am ncercat s trasm o delimitare ct
mai clar a domeniului administraiei publice ca tiin, cu toate dificultile care stau n calea
acestui demers, datorit caracterului interdisciplinar i multidisciplinar al acesteia. Deasemenea,
am ncercat s punctm diferenele eseniale dintre domeniul public i privat i am analizat
comparativ diferite modele de organizare birocratic, imuabilitatea birocraiei, fluxul decizional
ntre corpusul administrativ i cel politic i structura administraiei publice din Romnia, la nivel
central i la nivel local.
Ultima parte este dedicat domeniului politicilor publice, n principal celor trei etape ale
fluxului decizional: formularea deciziei, luarea deciziei i implementarea acesteia. Prezentrile
teoretice sunt nsoite de cteva studii de caz specifice Romniei. Aceste materiale au ca obiectiv
dezvoltarea unei gndiri critice i a capacitii de analiz i sintez. Deasemenea, urmrim
dobndirea unor abiliti care s permit utilizarea conceptelor i principiilor teoretice studiate n
situaii practice, reale i nelegerea noiunilor abstracte prezentate. Ca specialiti n administraie
este important s nelegem relaia dintre administraia public i democraia reprezentativ si s
ne dezvoltm aptitudinile necesare pentru gsirea unor soluii pentru diversele probleme ale
administraiei publice (problem solving skills).
Aceste teme sunt interesante chiar i pentru cultura noastr general, pentru c ne lrgesc
viziunea despre lume, prin deschiderea interdisciplinar a tiinei administrative, oferindu-ne o
alt atitudine pentru abordarea problemelor actuale i viitoare din societate.
Depinde doar de noi dac vom fi cltori ai unui deplorabil tren personal pierdut ntre
dou gri neprimitoare ori pasageri ai unui tren de grand vitesse care va ajunge n timp la
destinaia dorit.
1
Modele administrative. Istoric
Apariia structurilor administrative i a birocraiei moderne i are originea n ncercarea
puterii monarhice din Europa Occidental de a impune un regim absolutist. nceputurile acestui
proces in de istoria politic a sec. XV-XVI cnd monarhii promotori ai centralizrii statale i
consolideaz treptat autoritatea. Ei ncearc s ataeze la domeniul regal ultimele posesiuni
senioriale dar i s instituie n locul relaiilor de vasalitate organe centrale i locale de conducere.
Absolutismul monarhic a mizat, pentru a se impune, pe sprijinul unor reprezentani n teritoriu,
devenii treptat adevrai funcionari de carier, ce urmreau neutralizarea opoziiei nobilimii
locale. De aceea dezvoltarea structurilor administrative i centalizarea statal au evoluat n
paralel, sprijinindu-se reciproc.
Modelul francez
n Frana secolului al XVII-lea, denumit secolul absolutismului francez, regii Henric al
IV-lea, Ludovic al XIII-lea i mai ales Ludovic al XIV-lea, cu concursul unor consilieri ca
Richelieu, Mazarin sau Colbert i-au ntrit autoritatea n provincie i au centralizat instituiile
statului.
Autoritatea monarhic a urmrit consolidarea Consiliului regal, format din minitri,
investit cu putere legislativ, administrativ, financiar, de politic extern, etc. principal sprijin
al monarhiei. La nivel local, au fost numii reprezentani permaneni ai suveranului n teritoriu,
numii intendeni de poliie, justiie i finane, cu competene tot mai mari ce i transform treptat
n adevrai administratori. Instituii iniial ca instrumente ale autoritii regale, aceti primi
birocrai, capt treptat puteri foarte mari i sunt din ce n ce mai greu de controlat. n ncercarea
de a le limita atribuiile, ministrul lui Ludovic al XIV-lea, Colbert le solicit rapoarte detaliate
ale activitii lor. Alctuirea acestora a necesitat crearea unor adevrate birouri administrative
teritoriale i dezvoltarea corpului de funcionari (Kameka, 1979).
Cu toate limitele evidente ale acestei prime birocraii ale Franei absolutiste, nc departe
de modelul weberian, limite ce in n primul rnd de vnzarea unor funcii i privilegii, regimul
i-a dovedit eficiena deschiznd Regelui Soare drumul spre hegemonia european (Ford, 1965).
Referine bibliografice:
1. Radu L., Evoluia sistemelor administrative, n Revista Transilvan de tiine
Administrative, nr. 1(7)/2002
2. Weber M., Essays in Sociology, Oxford University Press, 1946
3. Kamenka E., Bureaucracy, Edward Arnold Publishers, Londra, 1979, pp. 2-4.
4. Ford F. L., Robe and Sword: the Regrouping of the French Aristocracy after Louis XIV,
Prentice Hall, New York, 1965, pp.35-36.
5. Waldo D., Public Administration, Oxford University Press, Boston, 1975, pp.16-17.
6. Chevalier J., Science Administrative, PUF, 1992, pp.30-35.
7. Dreyfus F., Linvention de la bureaucratie. Servir letat en France, en Grand Bretagne et
aux Etats-Unis, Editions la Decouverte, Paris, 2000.
8. Stillman R. J., Public Administration: Concepts and Cases, 6th ed., Boston, Houghton
Mifflin, 1996
2
Abordri privind studiul Administraiei Publice
Administraia public att ca i concept dar i ca activitate reprezint un demers
eminamente interdisciplinar, ncercarea de a oferi o definiie complet ntr-o singur fraz este
aproape sigur sortit eecului (Waldo, 1978, p. 171). Dificultatea ncercrii de a cuprinde
ntreaga sfer a administraiei ntr-o definiie universal valabil provine din complexitatea
conceptului la nivel abstract dar i datorit multitudinii de activiti care pot fi incluse n sfera
acestui concept. Totui, orice intenie serioas de studiu a domeniului pornete de la stabilirea
unor granie generale ale acestuia, ncercarea de identificare a unor definiii alternative care s
ofere o imagine general asupra subiectului discutat nu poate fi dect binevenit. Aceast
ncercare de definire ne ajut s plasm conceptul ntr-un context politic, economic i social i ne
permite s identificm trei mari abordri privind studiul administraiei publice.
Iat cteva definiii ale administraiei publice:
1. Administraia Public este componenta executiv a statului, mijloacele prin care
scopurile i obiectivele statului sunt puse n practic (Corson, Harris, 1969, p. 142-143).
(Public Administration... is the action part of government, the mean by which the purpose
and goals of government are realized)
2. Administraia Public este preocupat n principal cu mijloacele necesare implementrii
valorilor politice (Pffifner, Presthus, 1967).
(Public administration as a field is mainly concerned with the means for implementing
political values)
3. Administraia public se identific cel mai bine cu componenta executiv a
guvernmntului (Davis, 1973)
(Public Administration can be best identified with the executive branch of government.)
4. Administraia public este (Nigro, Nigro, 1989):
un efort concertat de grup ntr-un context public;
acoper toate cele trei ramuri ale puterii n stat: executiv, legislativ, judiciar;
are un rol important n formularea proiectelor de politic public i astfel face
parte din procesul politic;
Putem privi administraia din prisma activitilor desfurate n cadrul instituiilor publice
(activitatea rutinier) deci avem o perspectiv descriptiv;
Nu n ultimul rnd putem privi administraia din prisma ideilor, conceptelor sau
principilor (la nivel abstract) care permit o evoluie a doemniului de studiu. n acest sens
vorbi de o perspectiv cognitiv.
Dat fiind caracterul interdisciplinar i complex, desigur i abordrile sau paradigmele
administraiei publice sunt multiple avnd rdcini n domenii precum tiinele politice,
economie, sociologie, drept, filosofie, etc. Vom aminti 3 dintre aceste paradigme pornind de la
clasificarea lui Rosenbloom (1983, p. 219).
Mai nti sunt cei care susin c administraia public trebuie analizat din perspectiva
rezultatelor pe care le produce iar metodele aplicate ar trebui s fie similare cu cele din sectorul
privat (abordarea managerial). O alt perspectiv ar fi aceea care accentueaz caracterul public
al administraiei, considernd urmrirea interesului public, reprezentativitatea i responsabilitatea
n faa cetenilor valorile cele mai importante (abordarea politic). A treia perspectiv acord
importan maxim, normelor i procedurilor legale, administraia fiind vzut ca executant al
legilor i supraveghetorul respectrii lor (abordarea legal).
1. Abordarea managerial
Abordarea managerial n studiul administraiei publice este caracteristic rilor anglosaxone i difer n mare parte de perspectiva continental. n aproape un secol de existen,
abordarea managerial a suferit schimbri semnificative, astfel c putem vorbi despre o
abordarea managerial tradiional i o abordarea managerial modern.
Este de datoria studiului administraiei s descopere, nti, ce activiti poate guvernul realiza
cu succes i apoi, cum poate realiza aceste activiti ntr-un mod ct mai eficient posibil
(Wilson, 1887)
Frederic Taylor (1911) considerat printele managementului tinific a fost printre primii
care a dezvoltat un set de principii tinifice care aveau ca scop eficientizarea activitii
administraiei. Crezul managementului tinific era c eficiena managerial i productivitatea
muncii pot fi obinute urmrind un set de principii manageriale. Un concept nou la acea vreme pe
care l introduce Taylor este cel de diviziune a muncii i specializare astfel nct fiecare individ
din cadrul organizaiei s aib un rol clar definit i distinct de restul.
Valori
Structura
organizaional
eficien i eficacitate;
economia resurselor;
tendina de a minimiza diferena dintre sfera public i cea privat;
dihotomie clar ntre sfera politic i cea administrativ.
structur birocratic;
diviziunea muncii;
coordonare prin intermediul ierarhiei;
delimitare clar a funciilor i responsabilitilor fiecrui post n
cadrul organizaiei;
reguli i proceduri formale clare;
raionalitate;
recrutare, promovare i recompensare pe baza rezultatelor
profesionale;
impersonalitate;
utilizarea documentelor scrise (memoria organizaiei).
impersonalitate n relaia cu indivizii indiferent c sunt angajaii sau
cetenii;
orice fel de emoii sau preri personale nu vor influena performana
birocratului;
individul trebuie s se adapteze structurii birocratice nu invers;
cetenii sunt vzui ca i cazuri;
tratament egal indiferent de situaie.
administraia public este vzut ca o tiin;
studiul administraiei are ca scop oferirea de reguli generale,
Rolul Individului
Aspecte Cognitive
Acele situaii de eec a pieei, care au determinat intervenia i ulterior dezvoltarea sectorului public
Soluia propus a fost o nou abordare managerial care a preluat diverse forme n funcie
de contextul politic i social al fiecrui stat, dar e etichetat n general ca Noul Management
Public. Rhodes descrie Noul Management Public din Marea Britanie (Rhodes 1991, p.1) ca un
sistem n care accentul e pus pe management nu pe politici, performan i eficien, reducerea
dimensiunilor aparatului birocratic (downsizing), utilizarea cvasi-pieelor i introducerea
concurenei n spaiul public, reducerea costurilor, un stil managerial care accentueaz rezultatele
nu procesele, utilizarea contractelor de munc pe termen limitat, responsabilizarea
funcionarilor. Peste ocean, Noul Management Public se identific cu ideea de Reinventing
Government a lui Osborne i Gaebler care au o abordare pozitiv asupra guvernului, considernd
c administraia nu trebuie abolit cu totul, ea nu este sursa tuturor relelor, avnd un rol esenial
n funcionarea societii. Dar administraia e nevoit s se reinventeze pentru a face fa noilor
cerine i provocri pe care societatea le ridic.
Noua abordare menine accentul pus pe eficien i rezultate, aa cum era cazul i
abordrii tradiionale, modificrile majore survin n privina structurii organizatorice, rolului
individului n cadrul organizaiei, relaia cu cetenii (clieni) i distribuia puterii.
Valori
Structura
Organizaional
Rolul Individului
eficien;
economia resurselor;
value for money;
accent pus pe rezultate nu pe respectarea procedurilor;
competiie n sectorul public;
flexibilitate i adaptabilitate;
responsivitate fa de nevoile cetenilor;
spirit antreprenorial.
structur flexibil similar cu cea a organizaiilor din mediul privat;
descentralizare puternic;
structur difuz cu subuniti autonome;
coordonarea se face mai degrab prin competiie dect prin
subordonare ierarhic;
structurile sunt construite n funcie de bunurile i servicile
oferite/produse.
cetenii devin clieni;
nevoile clientului primeaz;
responsabilizarea funcionarilor i autonomie mai mare a
Aspecte Cognitive
-
managerilor.
dezvoltarea domeniului prin mprumutul unor metode i tehnici
manageriale din sectorul privat;
pragmatism i accent pe rezultate empirice.
Valori
reprezentare, reprezentativitate;
responsivitate;
administraia
trebuie
reprezentativitate,
construit
responsivitate
n
i
jurul
valorilor
responsabilitate
de
faa
cetenilor;
puterea executiv reprezint un microcosmos al societii.
Inevitabil ea reflect valorile, conflictele i forele divergente care
Structur
Organizaional
Rolul Individului
publice.
-
Aspecte Cognitive
adevrului;
-
Abordarea Juridic/Legal
Abordarea legal a administraiei publice a prins rdcini puternice n special n Europa
continental, n Marea Britanie i SUA fiind eclipsat de celelalte dou abordri. Abordarea
juridic are la baz normele i procedurile dreptului administrativ (n special Frana i
Germania). n aceast perspectiv, administraia e vzut ca un instrument de aciune a statului,
nsrcinat cu asigurarea legalitii i ordinii. Abordarea juridic (Chevallier, 1994) se bazeaz pe
nelegerea i optimizarea funcionrii administraiei prin permanenta referire la texte legale.
Rspunsul la problemele administrative st n legi i reglementri iar administraia reprezint un
domeniu privilegiat al dreptului administrativ, care este principalul instrument de raionalizare i
structurare a aciunii administrative. Metodele sunt deductive, pornind de la regul i urmrind
ulterior condiiile de aplicare. Este evident c adepii acestei abordri privesc cu reticen
abordrile manageriale, reprondu-le o prea puin consideraie acordat importanei
reglementrilor juridice, care sunt sursa primar a legitimitii administraiei. O alt
caracteristic este tendina de a prelua metodele i procedurile tipice activitilor judiciare i
adoptarea lor n sfera administrativ. n aceast viziune, scopul suprem al administraiei este
protejarea drepturilor i libertilor individului, acest lucru fiind posibil prin crearea unui cadru
legal ct mai cuprinztor i includerea acestor drepturi n actele administrative, legislaie,
constituie. Accentul pus pe respectul fa de lege se traduce n primul rnd n eliminarea
oricrei aciuni de tip arbitrar care poate leza drepturile cetenilor. De asemenea tratamentul
egal al tuturor cetenilor reprezint o alt valoare fundamental a acestei abordri. n aceast
viziune administraia are rolul unui arbitru imparial chemat s rezolve posibilele conflicte care
pot aprea n societate. i mai departe, administraia este vzut ca un instrument menit s
asigure egalitate i echitate n relaia cu cetenii.
Valori
proceduri
contradictorii
dup
modelul
judiciar
al
proceselor;
-
Structur Organizatoric
Rolul Individului
Aspecte Cognitive
adversiale
sau
contradictorii,
precedente
administrative
-
Putei identifica elemente tipice care s indice vreuna din cele trei abordri?
Tragedia de la Mihileti
sursa: Revista 22 - ANUL XIV (743) (1 iunie - 7 iunie 2004)
http://www.revista22.ro/html/index.php?art=929&nr=2004-06-09
n urma catastrofei de luni, 24 mai, de la Mihilesti, n urm creia au murit 18 persoane, au ieit
la iveal grave disfuncii instituionale, dar i o total lips de compasiune din partea autoritilor fa de
tragedia unor oameni. Alturi de cronologia faptelor, am solicitat punctul de vedere al Ministerului de
Interne, al unui procuror i al unui jurnalist prezent la fa locului.
Punctul de vedere al MAI
TOMA ZAHARIA, secretar de stat, chestor-ef de poliie:
Care este planul de intervenie a autoritilor n cazul unei catastrofe rutiere n care este implicat un
autovehicul care transporta substane periculoase?
La producerea unei catastrofe rutiere n care este implicat un autovehicul care transporta
substane periculoase, planurile de intervenie ale structurilor abilitate din cadrul Ministerului
Administraiei i Internelor prevd, n principal, derularea urmtoarelor activiti i aciuni: culegerea
datelor i informaiilor despre accident (timpul i locul producerii accidentului, tipul mijlocului de
transport etc.); ntiinarea autoritilor publice locale interesate (primria localitii de pe raza creia s-a
produs accidentul, serviciul de ambulan, cel mai apropiat spital, agenia pentru protecia mediului,
poliia, pompierii i protecia civil); adoptarea msurilor n prima urgen (redirijarea traficului rutier n
zona producerii accidentului, identificarea substanei periculoase, interogarea oferului i a nsoitorului,
consultarea documentelor de transport, identificarea etichetelor i indicatoarelor inscripionate pe vehicul
etc.); aplicarea msurilor de protecie i intervenie pe msur sosirii forelor de intervenie: scoaterea
victimelor din zona accidentului; acordarea primului ajutor i a asistenei medicale de urgen;
transportarea la spital a victimelor; asigurarea pazei zonei; ndrumarea circulaiei; neutralizarea i
curenia zonei; ridicarea vehiculului avariat; controlul i supravegherea n zon; restabilirea circulaiei.
Cum au acionat reprezentanii Ministerului Administraiei i Internelor n cazul exploziei de la
Mihailesti?
La data de 24.05.2004, or 04:56, o persoan neidentificat, aflat n trafic pe DN UrziceniBuzu, a anunat telefonic Inspectoratul de Poliie al Judeului Buzu, prin trunchiul central telefonic 955,
faptul c lng localitatea Mihailesti, pe sensul de mers ctre municipiul Buzu, se afl rsturnat un TIR,
iar din cabin autovehiculului iese fum. Imediat dup preluarea acestui mesaj, ofierul de serviciu din
dispeceratul poliiei judeene a anunat pompierii militari despre evenimentul menionat. Concomitent cu
anunarea pompierilor, prin dispeceratul IPJ Buzu a fost anunat agentul-ef adjunct Hurlup Gabriel,
eful Postului de Poliie din comun Mihilesti, care a ajuns la locul producerii accidentului la or 05:05
i a informat dispeceratul IPJ Buzu c din cabin autotrenului ies flcri, c nu sunt victime omeneti, iar
ncrctur const n saci cu azotat de amoniu, menionnd totodat faptul c este necesar intervenia de
urgen a pompierilor. Imediat dup comunicarea ctre dispecerat, agentul-ef adjunct Hurlup G. a luat
msuri pentru ndeprtarea curioilor i a dirijat circulaia, atrgnd atenia tuturor celor prezeni s se
ndeprteze, precizndu-le faptul c exist pericolul producerii unui accident grav.
Din momentul sesizrii, 24.05.2004, or 04:56-04:57, a fost alarmat subunitatea de intervenie i
s-a stabilit participarea la misiune cu 2 autospeciale. Ieirea din unitate a autospecialelor a fost
consemnat la or 05:00, parcurgerea celor 36 km pn la locul producerii evenimentului efectundu-se n
condiii de ploaie. La locul producerii evenimentului au fost iniiate procedurile pentru stingerea
incendiului, concomitent cu evaluarea situaiei de ctre comandantul grzii de intervenie i transmiterea
datelor despre aceasta la dispeceratul Grupului de Pompieri. Pe timpul pregtirii pentru intervenie, la
circa 60-90 de secunde din momentul sosirii pompierilor, au avut loc cele dou explozii (prima la or
05:47:42, urmat la 1 minut i 2 secunde de o alt), ambele explozii fiind nregistrate i de staia seismic
Istria, componentele autotrenului imprtiindu-se pe o raz de aproximativ 400 m fa de locul producerii
deflagraiei, identificat prin craterul produs. Imediat dup producerea evenimentului au fost dispuse
msuri pentru devierea traficului i pentru conservarea locului accidentului n vederea identificrii
probelor necesare desfurrii cercetrilor. Totodat, s-a trecut la identificarea pagubelor materiale
produse n localitatea Mihileti.
n momentul exploziei, pompierii militari executau procedurile de evaluare i realizare a
dispozitivului de stingere a incendiului. Condiiile existente la locul evenimentului i timpul scurt nu au
permis pompierilor s anticipeze dac ncrctura va exploda i nici momentul deflagraiei. Considerm
c personalul Ministerului Administraiei i Internelor angajat n acest eveniment a acionat cu
competen, n cunotin de cauz, riscul asumat fcnd parte din specificul activitii, cei n cauza
respectnd ntocmai procedurile i metodologiile stabilite. Modul cum au fost respectate normele i
procedurile legale i analiz rspunderilor pentru fiecare persoan juridic sau fizic implicat se vor
stabili de ctre comisia de anchet.
Cum se face o anchet
DAN VOINEA, general maior, Parchetul Curii Supreme de Justiie:
Care sunt etapele unei prime cercetri la fa locului, n cazul unui accident cum a fost cel de la
Mihileti?
La Mihileti a fost iniial un accident de circulaie (trebuie demonstrat din ce cauza s-a produs),
urmat de un accident colectiv de munc, n cazul pompierilor, al poliistului i al jurnalitilor mori n
explozie. Accidentul de munc, conform legii, intr n competen exclusiv a procurorului, deci poliistul
nu poate dect s ajute. Cnd are loc un accident de munc, nainte de a ajunge la locul faptei, procurorul
trebuie s telefoneze la postul de poliie sau la poliia judeean pe raz creia s-a ntmplat necazul i
dispune luarea de msuri de paz a locului unde s-a produs evenimentul, ca s nu ptrund nimeni acolo.
Nu conteaz c e ministru, prim-ministru, cetean de rnd, nimeni nu are voie s intre n zona respectiv,
pentru c-i las amprenta acolo i ne ncurc noua anchet.
La noi exist o indisciplin a cercetrilor unei fapte. Nu exist interes pentru criminalistic.
Criminalitii sunt primii care ajung acolo i de ei depinde viitoarea anchet. Procurorul trebuie s dispun
conservarea locului faptei pn ajunge echipa de cercetare acolo - m rog, cu excepia salvrii
eventualelor victime, care trebuiau duse la spital. n al doilea rnd, trebuie anunai: inspectorul de
specialitate zonal, un inspector de la pompieri (pentru a stabili cauzele incendiului), medicul legist (dac e
vorba de victime, el le ia n gestiune de la fa locului, pentru c trebuie fcut autopsia i stabilit cauza
morii, i tot el, prin analizele biologice, poate identific fiecare cadavru). Deci se formeaz aceast
echip mare - criminalist, procuror, medic legist, inspector de specialitate - care merge la faa locului. Se
face o fotografiere de ansamblu a perimetrului, dup care se fotografiaz n detaliu ceea ce consider
anchetatorul c prezint interes pentru anchet: resturi umane, maini rupte s.a. Fotografierea se face cu
msurtori, care sunt importante pentru a stabili ct de puternic a fost explozia - trebuie msurat
distana pn unde a fost gsit ultima urm lsat de explozie.
Exist rulete i stegulee cu numere pentru msurtori, cu care se marcheaz locul unde a fost
gsit un cadavru, o mn, o main, un volan, o hain. Se face i o schi a locului faptei, n care se spune:
la steguleul cu numrul 2 a fost gsit un volan sau un pantof. Apoi se ntocmete un proces verbal, cu
martori asisteni, persoane luate din rndul celor care asist ntmpltor. Se scriu data, ora la care ncepe
cercetarea, cine particip la cercetarea asta, se descrie nti zon, apoi, pur i simplu, ce s-a gsit n
momentul la acolo. La sfrit se menioneaz c la fa locului s-au fcut fotografii, cu ce aparat s-a fcut
fotografierea, ce pelicul s-a folosit i, de asemenea, alte aspecte care intereseaz anchet: au fost
identificate attea victime, s-a dispus trimiterea lor la Institutul Medico-Legal pentru a se stabili cauza
morii sau identitatea s.a. Dup ce se face acest proces verbal, n mai multe exemplare, sunt lsai i
ceilali s-i fac treab.Cercetarea la fa locului se face cu mare obiectivitate i fr nici un fel de
interpretare.
n cazul exploziei de la Mihileti, cam ct timp i trebuia procurorului s fac tot ce ai spus aici?
O s v rspund prin comparaie. Cu muli ani n urm, lng Urziceni, a czut un avion al
companiei Malev. Eram procuror criminalist acolo i-mi aduc aminte c cercetarea a durat dou
sptmni, pentru c a fost destul de greu de cutat. Avionul a tiat un zvoi, unde au czut resturi, buci
din avion pe o distan de 2-3 km. S-a fcut atunci un cordon format numai din miliieni, pentru ca
oamenii s nu ntre i s fure probele.
La Mihileti am vzut c au terminat foarte repede. n vreo 5 ore*. E ridicol ce s-a ntmplat. Asta nu e
un act de justiie.
Ce se ntmpl cu resturile umane?
Toate resturile omeneti, dar absolut toate, i ultimul fir de pr, trebuie luate de acolo. Toate se
strng, se marcheaz ntr-un fel i se pun individual n sculeti de plastic, pe care se pun bileele cu locul
unde au fost gsite, apoi se trimit la Institutul Medico-Legal. Procurorul trimite i o ordonan prin care
cere expertizarea tuturor resturilor umane. Se pun ntrebri de genul: cauza decesului? cum s-a produs
decesul? de cnd dateaz moartea acestor esuturi? Se cer i probe biologice i se face o analiz a
sngelui, pentru a vedea dac persoana a fost otrvit etc. Totodat, se face o recunoatere a cadavrelor i
dup aceste analize biologice, n special a ADN-ului. n afar de cercetarea la fa locului, cel puin
pentru persoanele disprute, se iau probe de ADN de la familie.
Care credei c e principala cauz a modului neprofesionist n care s-a fcut cercetarea la Mihileti?
La ora actual, n Romnia, criminalistica este ridiculizat - se studiaz doar timp de 6 luni, un
semestru, la faculti. Criminologia este tiina care-i arat ce se face la faa locului n cazul unei
spargeri, al unui omor, al unui viol, al unui furt pe calculator s.a. Cum e posibil s rezolvi doar ntr-un
semestru astfel de probleme? Se ajunge astfel la personal necalificat. De aceea suntem ara cu attea
infraciuni cu autor necunoscut, cu attea omoruri.
*n urm dezvluirilor din pres.
Punctul de vedere al jurnalistului
LUCIAN MNDRU, Anten 1:
Am vzut la televizor, pe 25 mai, cum ineai n mn oase i scalpuri umane adunate de la Mihileti.
Cum ai intrat n posesia lor, ca jurnalist, cnd se tie c autoritile n-ar fi trebuit s permit ca civilii
s se ating de probe?
Foarte simplu: ne-am dus acolo i le-am cules. Chiar luni, cu o zi nainte de povestea cu scalpul,
am fost surprins s vd c pe cmp nu era nimeni. Nu era nici picior de jandarm. Ploua, cmpul era
mocirlos - chiar neplcut s te plimbi pe acolo i poate c i asta era o explicaie. Nici a doua zi nu erau
foarte multe fore de cutat, dincolo de cei civa procurori. Ei singuri n-ar fi putut s caute, oricum, pe
cmp. Noi n-am venit cu gndul s strngem rmie umane. A doua zi i-am trimis pe ai notri s caute
pe cmp, n sperana c vor gsi orice urm din accident care ar fi putut s ne ajute n mica noastr
anchet, ca serviciu de pres care a pierdut doi oameni.
Cnd ai ajuns acolo era n vreun fel delimitat locul catastrofei?
Nu, nu exist nici un fel de delimitare. Singura delimitare pe care o vedeam era ntre zona n care
acionau utilajele de asfaltare i cea n care se puteau plimb curioii. Deci singurul lucru care te-ar fi
putut mpiedic s te apropii de locul catastrofei era traficul basculantelor.
Cum a ajuns camera lui Ionu Barbu la Anten 1?
Din cte tiu eu, au gsit-o nite reporteri de la Jurnalul Naional. Camera reporterului nostru nu
era la poliie, ci la un ran. Dac ranii adun probe... Ne-am gndit s cutm i noi probe, pentru c
oricum erau mai n siguran n minile noastre.
Organele de anchet au cerut camera pentru cercetri?
Ei au cerut camera i imaginile dup ce le-am sugerat noi s o fac, n seara respectiv.
Ce fceau autoritile la locul exploziei?
Nu i-am vzut prea bine, fiindc purtau pelerine cu glugi pentru ploaie. Cel pe care l-am vzut,
fiindc era mbrcat n costum, era ministrul Mitrea. Mai erau autoriti de la jude, prefectul de Buzu.
Ce v-a mai frapat?
Ce m-a surprins foarte tare a fost c nimeni n-a aprins o lumnare pentru morii ia. Nici una
dintre autoritile pe care le-am vzut. Toi erau foarte hotri s fac planul la asfaltare. Nici unul nu
prea afectat de ce s-a ntmplat. Am comparat atitudinea asta lipsit complet de compasiune cu pioenia
pe care aceiai oameni o practic atunci cnd se duc la biseric sau la diferite evenimente. De asemenea,
nu am vzut preoi acolo. M gndeam c mcar preotul comunei cruia i muriser 6 enoriai dintr-o data
s se fi deranjat pn acolo, s aprind o lumnare, s fac o slujb ca s-i odihneasc. Nu s-a ntmplat
aa ceva. Nu am avut sentimentul c vieile celor care au murit acolo erau importante pentru cineva. Totul
era ceva de genul: s facem cur, s terminm nainte de termen, s igienizm locul dramei.
Cronologie
Luni, 24 mai, ora 4:00 diminea, pe Drumul European E85, n apropiere de localitatea Mihileti
din judeul Buzu, Florin Marcu, oferul unui camion aparinnd firmei MIH Transcom SRL din Dolj,
pierde controlul vehiculului i intr n an. Camionul transporta azotat de amoniu de la Combinatul
Chimic Doljchim ctre Societatea Agricol BEEARSEN din Piatra Neam.
Potrivit martorilor oculari, accidentul s-ar fi datorat exploziei unui cauciuc al autocamionului.
Pompierii sunt anunai care este ncrctura camionului: 400 de saci de azotat de amoniu, cntrind 20 de
tone. La ora 5:30 sosesc dou echipaje de pompieri din Buzu, eful postului de Poliie i doi ziariti ai
postului de televiziune Anten 1, cameramanul Ionu Barbu i reporterul Elena Popescu. n timp ce se
acioneaz pentru stingerea incendiului, n jurul orei 5:50, camionul explodeaz. Bilanul: 18 mori i 20
de rnii. Resturi umane i ale camionului sunt mprtiate pe o raz de peste un kilometru. oseaua este
distrus pe o lungime de 35 de metri, n urma exploziei formndu-se un crater cu adncimea de 7 metri.
Ziaritii Ionu Barbu i Elena Popescu i pierd via n explozie. n jurul orei 6:00, la fa locului apar
echipaje ale poliiei buzoiene, urmate de specialiti de la Protecia civil. Reprezentani ai Procuraturii
judeului Buzu mprejmuiesc zona pe un diametru de 400-500 de metri. n jurul orei 9:30 sosete un
pluton de jandarmi pentru a strnge rmiele rezultate n urma exploziei.
La 5 ore de la producerea exploziei, anchet se nchide. Buldozerele ncep astuparea craterului i
se trece la repararea oselei. n aceeai zi, ziariti ai Jurnalului Naional i ai Antenei 1 gsesc la faa
locului, dup ncheierea anchetei i astuparea craterului, resturi umane, camera cu care a filmat Ionu
Barbu i caseta pe care au fost nregistrate chiar momentele premergtoare exploziei.
nchidem." Cteva ore mai trziu, acelai Miron Mitrea declar: "Se va umple craterul creat n urm
exploziei, iar traficul va putea fi reluat n maximum dou-trei ore pe un singur fir." De asemenea, luni, n
jurul prnzului, ministrul delegat al Administraiei i Internelor, Gabriel Oprea - care a preluat o parte din
funciile ministrului Ioan Rus pe perioada campaniei electorale - declar: "Nici eu, nici ministrul Miron
Mitrea nu vom pleca din Buzu pn cnd situaia traficului rutier nu va fi rezolvat", iar cteva ore mai
trziu spune: "n momentul de fa s-a terminat ancheta pe teren, iar utilajele domnului ministru Miron
Mitrea au nceput deja s funcioneze i s degajeze terenul."
n urm reportajelor difuzate de Anten 1, n noaptea dinspre mari spre miercuri, ministrul
Justiiei, Cristian Diaconescu, face o inspecie la Mihaleti. Ancheta este redeschis, iar echipa de
procurori care face cercetarea este schimbat. Ministrul Cristian Diaconescu cere scuze, n numele
guvernului, pentru graba autoritilor locale de a reabilita oseaua. "Se putea atepta cteva zile, perioad
n care ar fi trebuit s ard lumnri", declar Cristian Diaconescu. Procurorul general al Romniei, Ilie
Botos, care a revenit n Romnia abia joi sear de la o reuniune din Olanda, declar c ncepnd de vineri,
28 mai, va prelua personal conducerea anchetei cazului de la Mihileti. Smbt 29 mai, procurorul
general al Romniei merge la Mihilesti, unde supervizeaz o simulare a accidentului rutier care a dus la
producerea exploziei.
Dup cercetarea de smbt, anchetatorii iau n calcul dou ipoteze privind producerea
accidentului. Prima ipotez ar fi aceea c, n momentul n care autotrenul a intrat n an, rezervorul s-a
lovit de un cap de pod, s-a spart i a luat foc din cauza unui scurtcircuit la bateria camionului. A doua
ipotez este c incendiul a pornit din cabina autocamionului. Guvernul Romniei ofer un ajutor pentru
familiile victimelor, n valoare de 120 milioane de lei. Rniii de la Mihileti vor primi un ajutor n
valoare de 60 de milioane de lei.
Poziia premierului Adrian Nastase si a presedintelui Ion Iliescu
Premierul Adrian Nstase declar: "Presa a artat anumite lucruri care, dup prerea mea, sunt
preocupante. Nu vreau s m pronun, deocamdat, pn cnd rezultatele finale nu vor fi prezentate".
Primul ministru mai spune c trebuie verificat dac nu cumva "lucrrile s-au efectuat cu o anumit lips
de respect fa de persoanele decedate i familiile lor". Fiind ntrebat de ziariti cum o s-i sancioneze pe
vinovai, Adrian Nstase rspunde: "O s-i aducem n faa televiziunii i o s-i mpucam".
Preedintele Ion Iliescu declar: "Ministrul Transporturilor i ministrul Administraiei Publice,
prefectul au ajuns imediat la fa locului, oamenii au fcut tot ceea ce au putut pentru a lua toate msurile
necesare." Mai departe, preedintele Iliescu adaug: "Era osea naional, a fost ntrerupt circulaia ore n
ir i trebuia refcut oseaua. Altminteri se fac cercetri i vom vedea concluziile." Preedintele mai
spune c "este de neles emoia pe care o provoac un accident grav", dar c el este doar un accident.
Referine bibliografice:
1. Chevallier J., Sciences Administrative, PUF, Paris, 1994
2. Coombes D., The Place of Public Management in the Modern European State, n
Verheijan, Coombes D., eds, Innovations in Public Management, The European
Commission, 1998, p. 8-38
3. Corson J. J., Harris J. P., Public Administration in Modern Society, New York, McGrawHill, 1969
4. Davidson R., Congress and the Executive: The Race for Representation, n de Grazia A.,
ed., Congress: The First Branch of Government, New York, Doubleday Anchor, 1967
5. Davis W. J. Jr., An Introduction to Public Administration, Politics, Policy and
Bureaucracy, New York, Free Press, 1974
6. Nigro F. A., Nigro L. G., Modern Public Administration, 7th ed., New York, Harper &
Row, 1989
7. Pffifner J., Presthus R., Public Administration, New York, the Ronald Press, 1967
8. Rhodes, R.A.W., Introduction, n Public Administration, nr. 69 (1), p. 1-2, 1991
9. Rosenbloom D., Kravchuk R., Public Administration: Understanding Management,
Politics & Law In The Public Sector, 5th ed., McGraw-Hill, 2002
10. Sayre W., Premises of Public Administration: Past and Emerging, n Shafritz J., Hyde
A., eds., Classics of Public Administration, Oak Park, Moore Publishing, 1978
11. Stillman R. J., Public Administration: Concepts and Cases, 6th ed., Boston, Houghton
Mifflin, 1996
12. Taylor F. W., Principles of Scientific Management, New York, Harper & Brothers, 1911
13. Waldo D., What is Public Administration, n Stillman R. J., (ed.), Public Administration:
Concepts and Cases, Boston, Houghton Mifflin, 1988
14. Waldo D., What is public administration? n Shafritz J., Hyde A., (eds.), Classics of
Public Administration, Oak Park, Illinois Moore Publishing, 1978
15. Wilson W., The Study of Administration, Political Science Quarterly, Vol. 2, No. 2, p.
197-222, 1887
3
Sector Public/ Sector Privat.
De ce avem nevoie de organizaii publice i care este rolul acestora n societatea
modern.
Evoluia conceptului de stat
Conceptul de stat a luat forme diverse de-a lungul timpului n funcie de apartenena
naional i formaia cultural a celor care i-au exprimat punctul de vedere cu privire la acest
subiect. Nu este nici momentul i nu avem nici suficient timp i spaiu la dispoziie pentru a
dezbate toate aspectele acestui concept. Suntem interesai n special de latura administrativ
deoarece aceasta este relevant pentru subiectul acestui material. Vom ncepe analiza conceptului
de stat plecnd de la interpretarea dat de Max Weber, care considera c administraia public ca
tiin teoretic i practica administrativ pot fi regsite ntr-o anumit form de stat, n care
puterea sau autoritatea are un caracter legal - raional. Fundamentul acestei premise este faptul c
autoritatea statului este una derivat i nu inerent. De asemenea, exist o dependen ntre
aceast autoritate i performana instituiilor publice - att din prisma rezultatelor ct i a
metodelor folosite (Garth, Mills, 1972). Din aceast calitate a autoritii, deriv o caracteristic
specific - cea administrativ - rezultnd noiunea de stat administrativ. Aceast noiune provine
dintr-un concept ceva mai vechi - Polizeistaat - statul poliienesc, o percepie a statului ca
reprezentant i purttor al voinei publice generale /al binelui i interesului public (Dyson K.,
1980). Utilizarea acestui concept presupune c administraia public (sau birocraia) este forma
de organizare instituionalizat de cel mai nalt nivel. Acest fapt deriv din caracteristicile de
baz care o definesc n termeni de model ideal (Weber, 1949): permanen sau continuitate,
impersonalitate, raionalitate (in conformitate cu norme legale i tehnice clare) imparialitate i
ierarhizare.
Una dintre cele mai simple dar cuprinztoare definiii ale statului a fost oferit tot de Max
Weber: Statul este singura entitate care deine monopolul utilizrii forei coercitive n mod
legitim asupra unei populaii dintr-un teritoriu dat.
Pornind de la aceast definiie putem extrage trei caracteristici eseniale ale statului:
Forma statului unitar exemplificat istoric de Frana i Italia n care puterea central i
exercit autoritatea direct prin intermediul unor instituii i departamente deconcentrate
(aceast situaie e valabil pentru perioada dinaintea deceniului 6 al secolului XX. Dup
1950 acest model a suferit schimbri structurale consistente prin introducerea
descentralizrii i a principiului subsidiaritii).
Forma dual exemplificat de Marea Britanie, unde regsim dou sfere de putere,
separate n teorie, dar care se suprapun n realitate. Forma local este reprezentat de aa
numitele county-uri (echivalentul judeelor) i cea central este reprezentat de ministere
i departamente care pe plan local sunt prezente sub forma unor oficii.
funcia legal - definirea limitelor n exercitarea puterii publice care implic rspunderea
pentru aciunile ntreprinse de autoriti;
funcia militar - implic crearea i meninerea unui corp militar permanent; meninerea
ordinii publice;
afilaia politic dect pe profesionalism i performan. Nu trebuie s vedem acest lucru ca fiind
determinat doar de voina puterii politice. Nici populaia nu avea exigene prea mari n privina
activitii administraiei. Administraia juca un rol de executant loial al ordinelor venite de sus.
SUA cu politica lui F.Roosevelt - New Deal - sub influena noii gndiri economice, n special cea
a lui John Meynard Keynes).
Dup cel de-al doilea Rzboi Mondial administraia public atinge gradul maxim de
expansiune. Printre motivele acestei expansiuni a zonei publice amintim (Wright, 1994):
reconstrucia de dup razboi;
organizarea corporatist a grupurilor de interese;
influena curentelor politice social democrate;
ameninarea rzboiului nuclear.
Asistm la consacrarea unui noi viziuni a conceptului de stat - Statul Providen - Welfare
State3. Pierre Rosanvallon (1981) vede acest nou tip de stat ca o continuare a statului clasic pe
care el l numete protector.
Statul providen este mult mai complex dect statul protector. Funcia lui nu este doar
aceea de a proteja un lucru dobndit (viaa sau proprietatea), ci i de a aciona intervenind
pentru redistribuirea veniturilor, pentru reglementarea relaiilor sociale, pentru asumarea unor
servicii colective. [...] Trecerea de la statul protector la statul-providen traduce, la nivelul
reprezentrilor statului, evoluia n care societatea nceteaz s se gndeasc pe sine ca un corp
pentru a se concepe ca o pia. [...] Statul-providen exprim ideea de a substitui incertitudinii
providenei religioase certitudinea providenei statale. n acest sens, el este statul care i
desvrete secularizarea, transfernd ntre prerogativele sale obinuite binefacerile aleatoare
pe care pn atunci doar puterea divin era considerat apt s le mpart. Statul-providen i
fixeaz drept sarcin s compenseze hic et nunc inegalitile de natur sau nenorocirile sorii.
(Pierre Rosanvallon, 1981).
expresia nu este chiar att de nou, ntr-adevr termenul de Walfare State apare n Anglia n anii 1940, ns
expresii cu sens aproape identic sunt folosite deja din a doua jumtate a secolului XIX - Etat-Providence n 1865
este folosit de autori precum Emile Ollivier sau Emile Laurent, sau Wohlfahrstaat folosit de Wagner, Schaeffle
sau Schmoller n anii 1870
De cele mai multe ori cnd vorbim despre sectorul public avem n vedere structura
administraiei publice ca ntreg, fie c e vorba de administraia public central fie cea local.
Chiar dac n prezent organizaiile publice au o structur extrem de complex i variaz
substanial de la stat la stat, exist o serie de caracteristici pe care le regsim n fiecare sistem
administrativ i care le difereniaz fa de organizaiile private. nainte de a prezenta aceste
caracteristici trebuie s oferim un rspuns la ntrebarea: DE CE AVEM NEVOIE DE
ORGANIZAII PUBLICE?
Este o ntrebare legitim, innd cont de criticile care se aduc permanent administraiei
publice privind eficiena sczut comparativ cu sectorul privat. Au devenit clieice afirmaii
precum trebuie s eliminm birocraia sau ar trebui s lsm sectorul privat s rezolve
problemele. Cu sigurana ar face-o mai eficient. n realitate, lucrurile sunt mult mai complicate
i problemele pe care sunt chemate s le rezolve organizaiile publice nu sunt att de simple
precum par. nainte de toate ne intereseaz semnificaia termenului de organizaie.
Ce este organizaia i de ce avem nevoie de organizaii?
Vom porni de la abordarea sistemic4 care pornete de la premisa c organizaia e un
sistem deschis (adic este angajat n schimburi de materie, energie i informaie cu mediul
extern), de tip biologic (organizaia are un moment clar definit al apariiei sale, evolueaz, este
capabil de adaptare la mediu i n funcie de context poate s dispar). Mai precis, organizaia
este (Robbins, 1987, p. 5) o entitate social, contient coordonat, cu granie relativ
identificabile, care funcioneaz pe baze relativ continue pentru atingerea unui scop (set de
scopuri) comun i contientizat de ctre membrii si. Printr-un sistem nelegem un ansamblu
de elemente care prin interaciunea dintre ele sunt capabile s transforme input-ul n output
printr-un anumit mecanism intern care difer de la un sistem la altul. Input-ul este reprezentat de
energie, materie sau informaie i asigur existena sistemului. Mecanismul de transformare process - se refer la activitile specifice ale organizaiei prin care input-ul este transformat.
Output-ul se refer la rezultatele obinute n urma proceselor interne ale organizaiei.
Iat pe scurt care sunt motivele pentru care organizaiile exist (Bolman, Deal, 1997,
Rainey, 1997):
Ludwig von Bertalanffy a fost primul teoretician care a articulat principiile teoriei generale a sistemelor n 1950.
Conform definiiei sale, un sistem este un set de elemente care se afl n relaii de interaciune.
problemele care apar din cauza deficienelor structurale pot fi remediate prin aciuni
de schimbare i restructurare organizaional.
Este de neconceput viaa unui individ fr nici un fel de contact cu organizaii. Tot ceea
ce ntreprindem de la natere intr n legtur direct sau indirect cu lumea organizaional. Ne
natem ntr-o organizaie, atestarea existenei noastre n mod formal (certificatul de natere) se
realizeaz prin intermediul unei alte organizaii, ne desvrim educaia n cadrul organizaiilor
de nvmnt, fie c pornim propria afacere sau ne angajm, n cea mai mare msur viaa
noastr se desfoar cu precdere ntr-un cadru organizaional.
interesate i ageni privai care prin aciunea lor concertat reuesc s direcioneze
activitile social-economice pe baza unei ierarhii care le confer autoritate i legitimitate.
Modelul pieei are la baz individul i funcioneaz pe baza schimburilor voluntare dintre
indivizi. El pornete de la premisa c indivizii ntotdeauna vor urmri maximizarea profitului
personal i c n acest sens, schimburile se realizeaz n mod voluntar, fiecare individ avnd
acces egal la resurse (informaionale, financiare, umane, tehnologice etc.).
Chiar dac sistemul pieei libere are o serie de avantaje eficien, schimburi realizate
voluntar, realizarea acelor bunuri i servicii pe care le cer consumatorii/cetenii, concuren care
conduce la creterea calitii bunurilor i serviciilor oferite, flexibilitate n utilizarea resurselor
(nu avem planificare central) totui exist o serie de situaii n care pieele libere se blocheaz,
i nu reuesc s ias din blocaj singure. Aceste situaii au fost intitulate generic de diveri
specialiti eecuri ale pieei - market failure (Lindblom, 1977; Downs 1967, Stiglitz, 2000). Ele
pot fi grupate pe 5 mari categorii:
1. Bunurile publice
2. Concuren imperfect
Concurena imperfect se refer la acele situaii n care din diverse motive (naturale sau
artificiale) anumite bunuri i servicii sunt oferite de ctre un sigur agent monopol sau
un numr redus de ageni oligopol. Este evident c n aceste situaii, modelul pieei
libere bazat pe cerere i ofert nu mai funcioneaz. Atunci cnd avem un singur
productor vorbim de o filier invers, i anume oferta dicteaz cererea cetenii nu pot
alege un alt bun similar deoarece nu exist un alt productor i sunt obligai s opteze
pentru singurul bun/serviciu disponibil. n aceste situaii statul (prin intermediul
organizaiile publice de reglementare) este chemat s intervin i s creeze un cadru care
s permit concurena iar situaiile de monopol s fie evitate. Statul este singurul n
msur s reglementeze aceast situaie deoarece, spre deosebire de organizaiile private,
instituiile statului (instituii publice) sunt nzestrate cu autoritate i legitimitate (datorit
procesului electoral).
3. Informaie imperfect
Modelul pieei libere are la baz, pe lng supremaia cererii i ofertei, o alt premis, i
anume accesul liber i complet la informaie. n realitate lucrurile sunt mult diferite,
accesul la informaie fiind limitat, informaia fiind de multe ori distorsionat. Motivul
rezid n scopul principal pe care l urmresc organizaiile private: PROFITUL. Exist
situaii n care divulgarea anumitor informaii ar reduce profitul sau ar periclita existena
organizaiei. Un exemplu n acest sens este industria farmaceutic, unde fr intervenia
statului, probabil productorii de medicamente nu ar prezenta efectele adverse ale
medicamentelor ci doar avantajele acestora. Dealtfel pentru organizaiile private orice
aciune care ar reduce profitul este de nedorit conform modelului clasic al pieei libere
(profitul garanteaz supravieuirea i dezvoltarea). Accesul la informaie mai poate fi
limitat prin limbajul utilizat un exemplu ar putea fi bncile sau societile de brokeraj
care folosesc termeni tehnici sau abrevieri pentru serviciile pe care le ofer, consumatorul
reuind cu greu s deslueasc clar aceste informaii (de cele mai multe ori costurile sunt
cele ascunse n umbra formulelor tehnice sau abrevierilor). Acestea sunt cteva din
motivele pentru care e nevoie de autoriti publice care s reglementeze modul n care
este distribuit i utilizat informaia. De ce autoriti publice? Deoarece organizaiile
private nu ar face acest lucru dac ar fi n detrimentul profitului.
4. Externalitile
5. Pieele incomplete (Incomplete markets) i alte deficiene ale sistemului pieei (omaj,
inflaie)5
Acest eec al modelului pieei se refer la acele domenii n care piaa privat
organizaiile private nu sunt interesate s ofere bunuri i servicii deoarece nu obin
profit. O astfel de situaie este cea a asigurrilor. Companiile private ofer servicii de
asigurare n funcie de gradul de risc pe care l prezint clientul, odat depit aceast
limit ele nemaifiind interesate s ofere acest serviciu. Spre exemplu exist zone care
Joseph Stiglitz este cel care introduce i aceast categorie de probleme n sfera eecurilor pieei
pentru comunitate. Aciunile care par raionale fiecrei familii n parte sunt defapt
iraionale i duntoare pentru grup/comunitate. Dac membrii comunitii ar aciona
mpreun lund decizii care s urmreasc binele comun al ntregii comuniti ar
rezulta efecte pozitive pentru fiecare.
2. Dilema prizonierului este o alt situaie care demonstreaz importana urmririi
interesului comun (a binelui comun) nu doar a celui individual. Situaia este urmtoarea:
doi prizonieri sunt anchetai n legtur cu o crim pe care au comis-o mpreun, ns
anchetatorii nu au suficiente dovezi i cea mai bun dovad ar fi oferit chiar de mrturia
lor. n condiiile n care ei sunt anchetai separat i nu pot comunica, anchetatorul le
propune declararea vinoviei sau nevinoviei iar cei doi au urmtoarele opiuni la
dispoziie: dac ambii mrturisesc, vor primi o pedeaps mare; dac ambii neag, vor
primi o pedeaps mic; dac unul recunoate, iar cellalt nu, cel care a negat va primi o
pedeaps foarte mare, iar cel care a mrturisit, o pedeaps minim. Situaia n care se afl
fiecare dintre ei este dilematic ntruct, n absena informaiilor despre opiunea celuilalt,
nu poate exista temei pentru o alegere raional. Urmrind interesul personal, n mod
raional fiecare prizonier va alege varianta care i aduce cele mai multe beneficii
individuale/personale, i deci va recunoate crima realizat spernd la clemen. Astfel
anchetatorii obin dovezile necesare i i condamn pe ambii. n schimb dac ar fi luat n
considerare interesul comun al ambilor, ar fi ales varianta negrii i ar fi obinut o
pedeaps minim.
3. Dilema contributorilor se refer la situaia n care eu ca i contributor m gndesc s
renun la plata taxelor i impozitelor ctre stat deoarece exist categorii care nu pltesc
aceste taxe i impozite i totui beneficiaz de bunuri i servicii publice ca i mine. Dac
ei nu pltesc i beneficiaz de acestea, eu de ce a plti? Acesta e raionamentul care pare
extrem de benefic la nivel individual. ns dac toi contributorii l-ar aplica toate
serviciile i bunurile oferite de stat servicii medicale, educaionale, transport, aprare,
garantarea proprietrii etc. ar disprea, iar rezultatele ar fi dezastruoase pentru ntreaga
comunitate.
Ceea ce dorim s subliniem prin aceste exemple este faptul c un motiv pentru existena
i necesitatea organizaiilor publice este urmrirea binelui comun i realizarea unor alegeri
colective de care s beneficieze ntreaga comunitate.
Pn acum am analizat din punct de vedere economic argumentele pentru existena
organizaiilor publice, ns exist i motive de natur politic pentru acest lucru. Cel mai
semnificativ argument este c organizaiile publice exist pentru a menine sistemul statului de
drept, pentru a garanta drepturile i libertile ceteneti i a crea un set de reguli colective
care s garanteze respectarea anumitor valori comune (ex. libertate, egalitate, tratament
echitabil, responsabilitate, reprezentare etc.). Democraia modern se bazeaz pe un set de valori
care sunt garantate de ctre instituii publice, singurele legitime capabile s sancioneze acei
indivizi sau ageni care nu respect aceste valori (vezi definiia statului a lui Weber).
Pe scurt raiunile pentru existena organizaiilor publice pot fi rezumate astfel:
Existena unor eecuri ale pieei care necesit intervenia statului pentru a putea fi
soluionate;
Necesitatea de a stabili un set de reguli comun i protejarea unor valori care garanteaz
funcionarea
societii
moderne
(libertate,
egalitate,
echitate,
responsabilitate,
reprezentare).
costurilor i a calitii serviciilor) iar acest lucru influeneaz modul n care i desfoar
activitatea.
2. Domeniul public presupune constrngeri legale i formale mult mai stricte deoarece
organizaiile publice sunt chemate s urmreasc binele comun, cadrul legal este mult
mai restrictiv comparativ cu organizaiile private, impunnd limitri semnificative att n
ce privete managementul organizaiei ct i privind relaia cu cetenii - tratament egal al
cetenilor, rspunsul la toate cererile cetenilor etc. lucru care nu e obligatoriu spre
exemplu n sectorul privat. Aces fapt restrnge substanial libertatea de care se bucur un
manager public, de multe ori activitatea sa fiind n mare msur dictat de prevederile
legale.
3. Relaia organizaiilor publice cu mediul extern - organizaiile publice acioneaz sub o
presiune mult mai ridicat (comparativ cu organizaiile private) din partea mediului
extern (presiuni politice, presiuni ale cetenilor i a mass-mediei). n acelai timp,
deciziile luate de ctre organizaiile publice au un impact mai mare asupra populaiei. Pe
de-o parte organizaiilor publice li se cere s fie deschise, transparente, s implice
cetenii n procesul decizional dar n acelai timp li se cere eficien i performan, iar
cele dou uneori se afl la polul opus.
4. Responsabilitatea n faa ceteanului - deoarece organizaiile publice utilizeaz resurse
financiare publice iar scopul principal este urmrirea interesului public responsabilitatea
n faa cetenilor este mult mai mare comparativ cu cea a organizaiilor private. Exist
limitri legale privind utilizarea resurselor, organizaiile trebuie s asigure un nivel ridicat
de transparen astfel nct cetenii interesai s poat urmri n ce msur cheltuirea
banilor publici a fost n concordan cu scopurile comunitii pe care organizaiile le
reprezint. Organizaiile private sunt mai nchise n faa cetenilor iar responsabilitatea
social mai redus.
5. Definirea scopului este dificil - dac n cazul organizaiilor private scopul principal este
obinerea profitului, organizaiile publice nu sunt condiionate de acesta, scopul fiind
urmrirea interesului public. Interesul public este ns un termen general suficient de vag
nct s permit interpretri dintre cele mai diverse (n funcie de apartenena politic i
valorile celui care l definete). n acest context urmrirea interesului public, a unui lucru
care nu are aceeai semnificaie pentru toi, devine problematic. Ne putem gndi c
interes public poate nsemna asigurarea iluminatului public n zone mrginae, finanarea
unor programe de ajutor social pentru nevoiai sau construirea de grdinie dar n acelai
timp poate nsemna i reducerea cheltuielilor, restructurri de personal i economisirea
resurselor. Putem observa c scopurile i obiectivele organizaiilor publice sunt
multiple, greu de realizat i de multe ori aflate ntr-o relaie conflictual.
6. Lipsa unor criterii de performan care s permit evaluarea rezultatelor - este greu de
realizat o evaluare a performanei unei organizaii publice att timp ct scopurile nu sunt
clar definite nu putem msura ceva ce nu cunoatem. Chiar i cu scopuri definite clar,
evaluarea este anevoioas comparativ cu domeniul privat, deoarece nu exist criterii de
performan clare. Ne putem gndi la urmtoarea situaie: un spital de oncologie este o
organizaie public este evident c nu putem evalua performana instituiei respective
dup modelul pieei private (criteriul profitului) deoarece rezultatul ar fi venic negativ
cheltuirea de resurse fr rezultate notabile (doar un procent mic din pacieni se vor
nsntoi). Astfel, avem nevoie de alte criterii de msurare a performanei dect cele
utilizate n sectorul privat n cazul de fa satisfacia pacienilor fa de serviciile
oferite, discreia fa de membrii familiei sau existena unor tratamente moderne care s
reduc suferina ar putea reprezenta astfel de criterii. Multitudinea de scopuri i
complexitatea acestora ngreuneaz crearea unui set de criterii obiective care s faciliteze
evaluarea performanelor.
7. Structura organizaional complex i relativ rigid - dac n cazul organizaiilor
private vorbim despre flexibilitate i adaptare la mediu, organizaiile publice au o
structur mult mai complex n care autoritatea este difuz i exist centre sau prghii de
control care s previn abuzul de putere (vezi teoria separaiei puterilor n stat). Acest
lucru determin modificri att la nivel intern privind managementul resursei umane atribuiile funcionarului sunt clar specificate de lege i de obicei ele sunt distribuite n
funcie de poziia ierarhic ocupat ct i la nivel extern relaia cu alte organizaii
publice sau private este guvernat de prevederile legale. Spre exemplu, multe aciuni ale
unei organizaii publice depind de acordul altei instituii (eliberarea unui certificat de
urbanism poate necesita acordul unei autoriti superioare). Acest lucru determin o
fragmentare a autoritii i o difuzie a puterii n mai multe puncte, fapt care determin
Exerciiu:
Referine bibliografice:
1. Bolman L. G., Deal T. E., Reframing Organzations, San Francisco, Jossey-Bass, 1997
2. Coombes D., The Place of Public Management in the Modern European State, n
Verheijan, Coombes D., eds, Innovations in Public Management, The European
Commission, 1998
3. Dahl R., Lindblom C., Politics, Economics and Welfare, Chicago, University of Chicago
Press, 1953
4. Downs, A., An Economic Theory of Democracy, New York, Harper and Row, 1957
5. Dyson, K., The State Tradition in Western Europe: A Study of an Idea and Institution,
Oxford, Martin Robertson, 1980, p. 118-122
6. Garth H., Mills C. W., From Max Weber, London,Oxford University Press, 1972
7. Hinea C. E., Management Public, Cluj-Napoca, Ed. Accent, 2007
8. Lindbloom C., Politics and markets: The world's political economic systems, New York,
Basic Books, 1977
9. Montesquieu, De l'esprit des lois, n Preda C., Liberalismul, Humanitas 2003,
10. Nozick R., Anarchy, State, and Utopia, New York, Basic Books, 1974
11. Rayney, Hal G., Understanding and Managing Public Organizations, San Francisco,
Jossey-Bass, 1997
12. Rosanvallon P., La crise de l'Etat providence, Paris, 1981, pp.20-27 i 141-142 traduse
de Cristian Preda n Liberalismul, Humanitas, 2003, pp. 120-125
13. Robbins P. S, Organization Theory, 2nd ed., Prentice Hall Inc., New Jersey, 1987, p. 5
14. Stiglitz J., Economics of the Public Sector, 3rd ed., New York, W.W. Norton & Co, 2000
15. Weber M., The Theory of Social and Economic Organization, Oxford, 1949
16. Wilson W., The Study of Administration, Political Science Quarterly, Vol. 2, No. 2, p.
197-222, 1887
17. Wright V., Reshaping the State: The Implications for Public Administration, West
European Politics, Volume 17, Issue 3, p. 102 - 137, 1994
4
Organizarea Birocratic
De ce avem nevoie de birocraie?
Birocratia a fost, probabil, cea mai blamat component a vieii sociale din toate
timpurile. Dispreuit de liberali, repudiat de muncitori, satirizat de intelectuali i ameninat
de politicieni a rmas de-a lungul istoriei poate cea mai constant form de organizare,
meninndu-i neschimbate trsturile fundamentale. Aceast calitate a birocraiei de rezisten
la mbtrnire, de impasibilitate i imobilitate la schimbrile sociale ar fi un argument suficient
pentru tratarea cu ngduin a acestui ru necesar. Dar nu acesta e singurul argument.
De cele mai multe ori conflictul dintre personajul care produce efectiv un bun sau un
serviciu i birocratul care l coordoneaz pornete de la dificultatea primului de a iei din
definiia marxist a muncii. n termeni marxiti munca e o activitate specific uman prin care
oamenii i utilizeaz aptitudinile n scopul producerii bunurilor necesare vieii de zi cu zi. Ceea
ce scap definiiei este tocmai scopul lucrativ al muncii, adic beneficiul, rentabilitatea, ntr-un
cuvnt eficiena. Dac acest aspect este eludat de ctre muncitor, nu nseamn c birocratul
stpnete mai bine conceptele teoretice ale organizaiilor. Trecnd peste acest clasic
antagonism, putem observa c nu poate fi nchipuit o organizaie, orict de restrns, fr
prezena celor trei piloni weberieni: organismul de guvernmnt, personalul administrativ i
lucrtorii. Este greu de conceput cum ar putea fi rezolvate problemele cetenilor unui ora doar
de ctre primar sau consiliul local, cum ar fi gestionat politica extern a unei ri fr existena
unui guvern sau cum ar funciona o fabric de biciclete fr muncitori. Birocraia nu face altceva
dect s fie una dintre componentele acestei treimi care constituie scheletul oricrei organizaii.
Ce au n comun Vaticanul, General Motors, NASA i British Health Service (Serviciul britanic
de asisten medical), se ntreab David Beetham. Tot el rspunde: ele sunt, cu toate,
birocraii.
Fiecare dintre noi, inevitabil, am avut, ntr-un fel sau altul, contacte cu birocraia. n
esen, birocraia are rolul de a rspunde unor nevoi, ns, nivelul de ateptare n satisfacerea
acestei nevoi este mult mai ridicat dect posibilitile de reacie ale birocraiei. Aceste multiple
experiene au dus la conferirea unui termen peiorativ pentru birocraie, fcnd foarte dificil
debarasarea de ideile preconcepute, chiar pentru specialistul n domeniul administraiei.
Plasat ntre ordonatorul de politici i lucrtorul contribuabil, administraia birocratic se
caracterizeaz prin patru trsturi eseniale: ierarhie, continuitate, impersonalitate i expertiz.
Max Weber a conferit acestor trsturi statutul de criterii pe baza crora se poate construi
performana unui sistem birocratic, concept cruia i s-au dovedit ulterior limitele. ns sigur este
faptul c la nivelul percepiei generale aceste trsturi fundamentale alctuiesc evantaiul
peiorativ al birocraiei.
Criteriul ierarhiei presupune c fiecare funcionar se mic ntr-un cadru de competen
bine definit n cadrul unei diviziuni ierarhice a muncii i este rspunztor pentru aciunile sale n
faa unui superior. Opinia general din acest punct de vedere este c un sistem ar funciona
perfect dac fiecare angajat s-ar limita la aria de competene fixat de procedurile de lucru. ns
sunt lesne de prevzut inconvenientele unui astfel de mod de abordare a sarcinilor de ndeplinit.
Pe lng faptul c acest tip de rigidizare a sistemului pune frna oricrui imbold creativ, petentul
ar fi cel care ar bttori drumurile care fac legtura ntre ariile de competen ale funcionarilor.
Continuitatea presupune o ocupaie salarizat permanent i o carier care s ofere
perspectiva unei promovri periodice. n ce privete promovarea, percepia acestui fenomen este
cea a imposibilitii accederii poziiilor ierarhice superioare fr suportul relaiilor de familie sau
politice. Trebuie s precizm faptul c relaiile interumane nu pot fi eliminate din administraie.
Acestea nu pot fi mecanicizate i oprite la nivelul strict profesional. Ar fi imposibil si chiar
duntor. Administraia nu ar avea nicio eficien dac ar fi alctuit din contopiti care nu vd
mai departe de climara cu cerneal de pe biroul lor. Relaiile interumane dezvoltate fac un
sistem mult mai flexibil i mai propice alunecrii de sus n jos i de jos n sus a informaiilor i
deciziilor.
Organizarea activitii pe baza unor reguli precise, n afara arbitrariului i favoritismelor,
caracteristica numit impersonalitate, ocup primul loc n topul denigratorilor birocraiei. Este
evident faptul c arbitrariul i favoritismul sunt practici de netolerat n administraie i constituie
subiectul principal n discursul jurnalistic i politic, ns toat aceast energie verbal consumat
nu reuete s aduc soluii concrete de eradicare a micii corupii funcionresti. Doar o abordare
pozitivist care ine tot de modul de funcionare a organizaiei poate duce la rezultate concrete
satisfctoare.
1. Autoritatea Tradiional
n acest caz autoritatea are la baz normele, cutumele i tradiia existent care determin
restul indivizilor s accepte autoritatea conductorului. Ei consider poziia conductorului
legitim deoarece lucrurile s-au desfurat astfel de o lung perioad de timp. Weber folosete
expresia sanctitatea rutinelor de zi cu zi, pentru a arta sursa de legitimitate a acestui tip de
autoritate. Autoritatea tradiional se bazeaz pe pretenia liderilor i acceptarea supuilor a
virtuii regulilor i competenelor din trecut (Ritzer, Goodman, 2003). Exemple de astfel de
organizare social, care are la baz autoritatea tradiional, sunt triburile, sau societile
patriarhale/matriarhale din trecut n aceste cazuri un criteriu important n stabilirea poziiei n
cadrul grupului l reprezenta vrsta, cei mai vrstnici ocupnd o poziie de autoritate (ex. sfatul
btrnilor).
2. Autoritatea Carismatic
Weber sugereaz c acest tip de autoritate are la baz devotamentul de netgduit fa de
santitatea, eroismul sau caracterul exemplar al conductorului i fa de normele i regulile
instituite de acesta (Weber, 1968, p.215). Mai specific, autoritatea conductorului asupra
celorlali se bazeaz pe carism o calitate, pe care supuii o vd ca fiind unic i supranatural.
Existena sau inexistena calitii n sine este irelevant, credina supuilor n existena ei este
ceea e conteaz. De asemenea, Weber, vede acest tip de autoritate ca o for creatoare, opus
tradiiei i regulilor existente (caracter revoluionar). Singura surs de legitimitate a autoritii
carismatice este recunoaterea sa de ctre supui. Dei este iraional, n sensul n care nu poate
fi calculat/msurat, poate avea un caracter revoluionar, i poate n unele situaii contesta
autoritatea legal. (Giddens, 1971, pp. 160-161). Dintre cele trei tipuri de autoritate, autoritatea
carismatic este considerat de Weber cea mai puin stabil deoarece are o baz inspiraional i
dispariia persoanei duce la dispariia autoritii (urmtorul lider ar putea s nu aib acele
caliti). Exist nenumrate exemple n istorie de astfel de lideri carismatici Iisus, Ioana DArc,
Ludovic al XIV-lea, Winston Churchill, Adolf Hitler, Mahatma Gandhi, John F. Kennedy etc.
3. Autoritatea Legal-Raional
Acest tip de autoritate are ca fundament existena unui set de reguli/proceduri legale care
definesc obiectiv i raional modul n care este exercitat puterea. Autoritatea de acest fel are la
baz raionalitatea ncrederea n legalitatea legilor existente i dreptul celor care dein o
poziie de autoritate s emit ordine/comenzi (Weber, 1968, p.219). Mai departe, acest tip de
autoritate e mult mai stabil i longeviv dect cele anterioare, deoarece se presupune c apariia
cadrului legal s-a realizat ntr-o manier just, acceptat de membrii comunitii. Weber
consider civilizaia occidental un exemplu n acest sens (ncepnd cu secolul XIX),
consolidarea autoritii legal raionale a condus la un cadru legal relativ stabil, care a dus la
apariia unui sistem politic raional (ex. democraia reprezentativ) n acest sens vorbim despre
constituii, legi i documente scrise privind drepturile i libertile individuale sau regulamente
privind modul de ocupare a funciilor publice, - spre deosebire de vechile regimuri monarhice
sau alte forme de organizare tradiionale care nu aveau aceste caracteristici. Un element
important n aceast ecuaie este asocierea autoritii cu funcia/postul nu cu individul care ocup
pentru o anumit period de timp acea funcie/post, mai specific, ocuparea funciei pe baza legii
ofer autoritate individului ex. Studentul i face tema deoarece este o cerin impus de
profesor (indiferent de cine ocup poziia de profesor). Weber consider c acest tip de autoritate
va domina societatea modern, deoarece organizaiile tind spre formalizare, raionalizare i
rutin, iar autoritatea legal-raional este interpretat n acest sens i se exercit prin intermediul
birocraiei.
Organizarea birocratic
Observaiile lui Weber asupra birocraiei au fost puternic influenate de analiza societii
americane ncercnd s identifice rolul pe care l ocup acest tip de organizare (birocratic) n
societatea democratic modern. El a ajuns la concluzia c ntr-o democraie modern, birocraia
este indispensabil. O societate democratic are nevoie de structuri birocratice att la nivelul
administraiei dar chiar i n organizarea partidelor politice. Problema major era nmnarea
autoritii ctre un corp de experi publici nealei care vine n contradicie cu principiile
democraiei pluraliste responsabilitatea n faa cetenilor i reprezentativitate.
O mare parte din analiza lui Max Weber asupra organizrii birocratice se concentreaz pe
apariia i evoluia acesteia. Apariia birocraiei n civilizaia occidental dateaz din perioada de
sfrit a evului mediu, atunci cnd domeniile regalitii au crescut i nu mai puteau fi
administrate direct de ctre monarh. Mai mult, monarhii, din necesitate, i-au creat diverse
tehnici/proceduri care s le sporeasc i n acelai timp s le legitimize autoritatea. Un loc
propice pentru birocratizarea administraiei a fost creterea sarcinilor administrative,
meniona Weber (1946). Organizarea birocratic a aprut deoarece societatea avea nevoi din ce
n ce mai numeroase i mai diverse - de la construcia de drumuri pn la servicii de sntate,
educaie, aprare sau justiie.
Marele avantaj al acestei noi forme de organizare era raionalitatea autoritii. Weber
susinea c organizaiile trebuie construite i structurate pe baze legal-raionale astfel nct
atingerea scopurilor i obiectivelor s fie guvernate de raionalitate. Paradoxal, raionalitatea
birocraiei a reprezentat cea mai apreciat calitate dar i-a adus i cele mai aprigi critici ulterior,
datorit dezumanizrii tuturor activitilor administrative. Adoptarea organizrii birocratice de
ctre susintorii liberalismului clasic i are rdcinile n nevoia de a limita sau a ndeprta total
arbitrariul din activitatea statului6.
Interesul lui Weber pentru raionalizare l-a condus la analiza modului de organizare i
conducere a unor organizaii de dimensiuni mari att din sectorul public ct i din cel privat. n
aceast not, birocraia poate fi considerat un efort de raionalizare sau o ncercare de
raionalizare aplicat organizaiilor umane.
Iat cteva definiii pentru conceptul de birocraie:
Definiia dicionarului Merriam Webster7 (Meriam Webster, 1995)
1. un corp de funcionari publici nealei; un grup administrativ de formulare a politicilor
publice;
2. guvernmntul caracterizat de specializarea funciilor, ader la un set de reguli fixe i cu
autoritate distribuit ierarhic;
3. un sistem administrativ caracterizat de formalism, multitudine de proceduri, cadru legal
stufos i rigiditate.
Enciclopedia Columbia
6
Mai multe pe aceast ideee pe adresa web: http://science.jrank.org/pages/8499/Bureaucracy-Max-Weber-IdeaBureaucracy.html">Bureaucracy - Max Weber And The Idea Of Bureaucracy
7
1. a body of nonelective government officials;: an administrative policy-making group
2. government characterized by specialization of functions, adherence to fixed rules, and a hierarchy of authority
3. a system of administration marked by officialism, red tape, and proliferation
activitile din cadrul organizaiei sunt distribuite n mod clar conform normelor i
sunt denumite activiti oficiale;
autoritii ntr-un mod ordonat, ierarhia permite i apelul celor de la nivelurile inferioare
ctre nivelurile superioare n momentul n care doresc s conteste un anumit ordin/decizie
venit/ de la superiorul direct.
3. Reguli i proceduri scrise guverneaz ntreaga activitate.
Tot ceea ce se petrece n cadrul organizaiei se bazeaz pe un set de regulamente interne
i proceduri bine definite care dau caracterul legal-raional al birocraiei. Aceste reguli i
proceduri sunt nvate i apoi aplicate de ctre membrii organizaiei. Aceast
caracteristic este motivat de nevoia eliminrii arbitrariului din cadrul oricrei activiti.
Apelul la reguli i proceduri soluioneaz inconvenientul arbitrariului formelor de
organizare precedente (unde favoritismul sau subiectivismul erau prezente, activitatea
organizaiilor publice fiind mai degrab impredictibil). Activitatea bazat pe reguli i
proceduri clare conduce la impersonalitate, predictibilitate i tratament egal al
cetenilor indiferent de statutul social sau material pe care l dein dealtfel aceast
caracteristic, argumenta Weber, era cea care conduce la supremaia organizrii
birocratice fa de celelalte forme de organizare.
4. ntreaga activitate a organizaiei se bazeaz pe documente scrise.
Activitatea organizaiei n opinia lui Weber trebuie s fie consemnat pentru a putea fi
consultat oricnd este nevoie - adic organizaia trebuie s aib memorie. Documentele
scrise sunt cuprinse n dosare, iar dosarele mpreun cu oficialii (funcionarii publici)
alctuiesc biroul structura de baz din cadrul organizaiei birocratice. De aici decurge
o alt caracteristic semnificativ: activitatea din cadrul biroului activitatea oficial
este distinct de activitatea din viaa privat a oficialului.
5. Specializare diviziunea muncii. Funcionarii publici i desfoar activitatea pe baza
principiului specializrii i a diviziunii muncii. Acest principiu e strns legat de abordarea
managerial a lui F. Taylor, argumentul principal fiind creterea eficienei
organizaionale odat introduse. n practic, el se traduce prin existena unor sarcini i
activiti specifice pentru fiecare birou/departament din cadrul organizaiei. n prezent
toate instituiile publice aplic acest principiu ex. Guvernul este organizat pe ministere,
Primria este organizat pe direcii i departamente etc. De aici decurge urmtoarea
caracteristic a acestui mod de organizare.
Dintr-un punct de vedere pur tehnic, birocraia este capabil s ating cel mai nalt
nivel de eficien, i este n acest sens formal cel mai raional mod de exercitare a autoritii
asupra indivizilor. Este superioar (birocraia) oricrei alte forme de organizare prin precizie,
stabilitate, disciplin i siguran. Astfel ofer un grad foarte ridicat de predictibilitate a
rezultatelor n special conducerii organizaiei. n final e superioar att n gradul de eficien
ct i din punct de vedere al activitilor pe care le poate acoperi fiind capabil s rezolve orice
fel de sarcin administrativ (Weber, 1947)
Aa numitul spoil system a funcionat n SUA pn spre sfritul secolului XIX. Funciile publice erau ocupate pe
baza afiliaiei politice i a loialitii fa de partid, partidul care ctiga urmnd s i numeasc oamenii de
ncredere n funcie pe baza principiului nvingtorul ia totul (to the victor belong the spoils). Sistemul a nceput
s fie criticat spre sfritul secolului XIX culminnd cu asasinarea preedintelui James A. Garfield n 1881de ctre
un individ nemulumit c nu fusese numit ntr-o funcie public i care a dat natere unui act de reform Pendleton
Act 1883 care impunea o serie de condiii prin care puteau fi ocupate funciile publice pe baza criteriilor de merit
i profesionalism
precizie;
predictibilitate;
impersonalitate;
a activitilor statului i a crizei economice din perioada respectiv9, modelul birocratic a nceput
s fie din ce n ce mai criticat. Apelul permanent la proceduri i reguli ngreuna considerabil
activitatea administrativ i consuma resurse enorme, resurse tot mai reduse n timp.
Incapacitatea de adaptare la condiii schimbtoare a fost un alt inconvenient major al sistemului.
Principalele critici care au fost aduse organizrii birocratice pot fi rezumate astfel:
Datorit structurii ierarhice, exerciiul autoritii poate deveni haotic, unele nivele
fiind excluse din procesul decizional;
Lipsa de transparen;
Contrar spiritului, birocraia poate conduce la nepotism i corupie atunci cnd cei din
vrful ierarhiei numesc funcionarii dup alte criterii dect cele de competen (vezi
oligarhia);
Din cele menionate mai sus putem concluziona c organizarea birocratic a avut un rol
deosebit de important n apariia i funcionarea administraiei publice moderne. Dar, ca orice
form de organizare, birocraia are neajunsurile ei, schimbrile petrecute n decursul secolului
XX au scos la iveal acest fapt.
Moldoveanu i Pleter (Shrinking Bureaucracy) vd aceste dezavantaje astfel:
Este vorba despre prima criza a petrolului - odat cu atingerea produciei maxime n 1970 de ctre SUA rile
membre OPEC s-au simit suficient de puternice s contracareze SUA i au crescut substanial tarifele n 1973.
Totui contextul i decizile luate atunci indic mai degrab o criz de natur politic
Studiu de caz
1. Parkinsons Law or the Rising Pyramid C. Northcote Parkinson
Studiul de caz demonstreaz una dintre caracteristicile bircoraiei tendina de
expansiune.
Legea lui Parkinson se bazeaz pe dou premise:
numrul de angajai din cadrul unei organizaii birocratice (publice) va crete n mod
constant indiferent de cantitatea de munc care trebuie realizat
Noiembrie 2006
De cte ori vine vorba de capacitatea Romniei de a absorbi prin proiecte fondurile
comunitare, iar autoritile centrale sau locale ncep s se vaite de lips de bani de
cofinanare, ca i cnd asta ar fi principala piedic, m apuc pandaliile. Ca s nelegei de
ce, v spun aici pe scurt povestea mea: a unui funcionar care a lucrat civa ani ca
manager de proiect european.
n 2001 eram deja angajat n ministerul respectiv de trei ani i pentru c eram tnr, cu
diplom de master, tiam bine sectorul de activitate i vorbeam englez, am fost detaat la
agenia din subordine care trebuia s pun n practic un proiect de 25 milioane euro tocmai
aprobat de Bruxelles. Leafa mea era de 7 milioane lei pe lun net, la care dup ceva vreme
s-au mai adugat vreo 5 milioane, pentru c lucram direct cu fonduri europene.
Decent, dei nici pe departe la nivelul pieei, dar priveam perioada asta ca pe o investiie n
carier, deci am pornit la drum cu mare avnt, pregtit s iau totul n piept i stau la lucru
12 ore pe zi, aa cum st orice manager care se respect. Necazurile au aprut chiar de la
nceput: nu mi-a trebuit mult ca s constat c dei eu aveam toat rspunderea, nu aveam
n mn i instrumentele de control. Echipa
Sorin Ioni
e@SAR| Noiembrie 2006|
mea de proiect nu era rea, dar includea trei ingineri mai n vrst, cu state vechi n agenie,
care mi-au fost de la nceput ostili, n ciuda grijii mele de a nu o face pe eful cu ei.
O fi fost invidie pentru ascensiunea mea prea rapid, o fi fost salariul cu cteva milioane mai
mare, cert este c n-am putut niciodat s-i scot din atitudinea "nu merge": prea c
principala lor ocupaie pn la ora cinci cnd rupeau ua, punctuali ca trenul, indiferent dac
terminaser ce aveau de fcut sau nu, era s-mi demonstreze mie c ce vreau nu se poate.
Ocazie cu care am constatat i c era imposibil s-i schimb: unu, pentru c erau funcionari
publici stabili pe post, iar n Romnia dac n-ai omort pe cineva nu poi fi dat afar; i doi,
pentru c echipa fusese aprobat nominal ntr-o sumedenie de memorandumuri cu
finanatorul, ce nu puteau fi modificate dect cu mari eforturi i btaie de cap.
Am mai constatat c directorul ageniei noastre, un supravieuitor cu mare experien al
tuturor regimurilor, era preocupat n primul rnd de banii ce veneau de la bugetul de stat.
Fondurile externe nerambursabile, precum cele de la UE, dei importante ca volum, erau n
realitate o mare belea pentru toat efimea veche i grea din instituie, pentru c nu erau la
fel de "flexibile": se cereau programare multi-anual, termene stricte, transparen, n
general, reguli noi i obositoare de achiziie i management.
Mare parte din reacia lor natural de respingere fa de aceste inovaii, ce nu se mai
puteau negocia la telefon cu diveri parlamentari sau lobby-iti, s-a rsfrnt fatalmente i
asupra echipei noastre. Ministrul i secretarii de stat se interesau doar cnd i cnd de
stadiul proiectului, n ntlniri teoretic regulate, dar la care nu tiai niciodat dinainte cine
apare. Cteodat sunau s se zboreasc la telefon c stm prost cu absorbia de fonduri i
s ne micm mai repede, dar nam avut vreo clip senzaia c ei chiar sunt la curent cu
detaliile relevante. De multe ori veneau la edine, vorbeau niel, mai rspundeau de dou
ori la mobil i plecau grbii ctre alte ntlniri, aa c nu ajungeau niciodat s ne asculte
cu atenie.
N-am avut vreo clip senzaia c ei sunt la curent cu detaliile relevante, iar de multe ori
veneau, vorbeau, mai rspundeau de trei ori la mobil i plecau grbii ctre alte ntlniri,
aa c nu ajungeau s ne asculte pe noi cu atenie.
Prima etap n proiectul nostru implica exproprierea de terenuri, care s fie puse la
dispoziia firmelor contractate pentru lucrri. Tot noi, ca beneficiar, trebuia s negociem cu
diverse alte companii, publice sau private, mutarea de pe traseu a unor reele electrice, de
telefonie i cablu, a unor amenajri hidrotehnice, etc. De exproprieri se ocupa o direcie
separat din agenie, unde eu nu m puteam amesteca, iar din diverse motive ea nu
finalizase nici 20% din cumprrile de terenuri (lege neclar, proprietari care se lsau greu,
etc). Discuiile cu regiile de utiliti se purtau instituional, parcurgnd ntreaga ierarhie de
ambele pri: eu naintam adrese scrise conducerii noastre, care aproba i nainta dincolo,
unde hrtia fcea drumul invers n jos pn la serviciul lor de specialitate. Dup sptmni
de zile, cnd mi venea n fine rspunsul, companiile respective de utiliti solicitau de regul
despgubiri sau compensri. Acestea nu erau cheltuieli eligibile n proiect, nici nu fuseser
prinse n bugetul propriu al ageniei, iar conducerea nu mi le-ar fi aprobat niciodat, dei
sumele nu erau mari, pentru c ar fi reprezentat o reducere a "bugetului lor", singurul care
i interesa. Pentru asta ar fi trebuit ateptat ciclul bugetar urmtor, n cel mai bun caz.
Din aceleai motive n-am reuit niciodat s aduc la masa negocierilor fa n fa efii cu
putere de decizie, nici mcar din companiile publice. Secretarul de stat care avea n sarcin
aceast coordonare m primea prietenete, mi ddea dreptate i mi promitea c se ocup,
dar mi-a luat doi ani s neleg c n-avea de fapt curaj s se bage peste ei, fiind nou venit n
partidul lui i mult mai slab politic dect directorii de agenii i regii.
Eu rspundeam ns direct de relaia cu consoriul de firme contractate pentru lucrri, ce
includea o multinaional i dou firme romneti. Cum noi, agenia, ne-am abtut de la
contract chiar de la primii pai, pentru c n-am fost n stare s le punem tot frontul de lucru
la dispoziie, a trebuit s apelm la bunvoina lor, s-i rugm s lase de la ei i avanseze
pe buci, pe srite, doar ca s nu se ntrzie prea mult proiectul. Ceea ce, fiind oameni cu
experien, au acceptat. Au dat aadar nainte cu lucrrile plimbnd utilajele de colo-colo,
dar la finele anului au venit cu note adiionale de majorare a costurilor, justificate de
situaia creat chiar de noi. Nota supervizorului din teren cerea o suplimentare de 40%, iar
contra-expertiza fcut de mine cu nite fonduri pentru cheltuieli neprevzute ddea un
supliment de 25%.
M-am dus cu aceste cifre la eful ageniei iar el mi-a prut foarte fericit s se spele pe
mini, gen "nu tiu, biatule, tu eti managerul de proiect, te descurci". Apoi printete, c
de ce nu stau eu mai potolit, uite, agenia-sor din acelai minister, cu un proiect similar,
este mult mai n urm, deci nu suntem noi ia n ofsaid. n fond, e vina mea c m-am zorit
prea tare cu lucrrile.
Discuia a continuat pe un ton tot mai ridicat i s-a terminat cnd eful m-a ntrebat n fa
"ie ct i-au dat, mi, tia s mpingi hrtiile astea, ce comision iei?" Oricum, mi-a fost
clar c bani n plus de la agenie nu aprob nici 5%, nici mcar pn la virarea urmtoarei
trane de fonduri europene, pentru c astfel s-ar reduce "bugetul lor" i s-ar mri "al meu".
Era limpede c n momentul acela eu eram singurul interesat ca proiectul s progreseze ct
de ct, pe cnd ceilali jucau dup strategii de reducere a riscului i efortului personal,
acoperindu-se cu justificri pentru raportrile de etap.
n vreme ce eu stteam i m gndeam ce s fac, lucrurile au escaladat. Consoriul m-a
contactat prin consilierii lor juridici s-mi pun n vedere c dac se ntrzie prea mult vor
aplica penaliti. C orice instan comercial va da dreptate consoriului, c au ei metodele
lor ca verdictul s nu se amne prea mult i c eu s nu m bazez prea tare pe susinerea
direciei juridice a ageniei noastre. Iar un proiect n care s-au pltit despgubiri de la
buget din motive de prost management al beneficiarului n-o s-mi dea prea bine n
CV. n privat ns unul dintre ei m-a luat deoparte i mi-a spus s nu-mi fac griji, s semnez
eu hrtiile alea i s dau drumul rspunderii n sus, garanteaz ei c nu vor fi valuri. La o
adic, n caz c treaba merge bine, e posibil i o compensaie, ceva, pentru efortul meu.
Acela a fost momentul cnd am demisionat i i-am lsat s se descurce cum or ti, dup
aproape doi ani de eforturi de-a surda. Atmosfera oricum se stricase de tot, iar n instituie
mi ieise vorba c sunt "omul firmei Y" dei eu nu semnasem nici un deviz. Doi dintre
colegii n vrst menionai i luaser un aer conspirativ, erau toat ziua prin biroul efului
de agenie, i ddeau peste capul meu tot felul de documente din proiectul nostru, din care
oricum nu pricepea nimeni nimic, dar toat treaba cpta un aspect preventiv-acuzator. A
ieit i zvonul c fcusem acea contra-expertiz special ca s dau de lucru unor prieteni
consultani. ntr-o zi a aprut ntr-un ziar central un articol privind mimaurile ntrun
important proiect european, cu trei sferturi din amnunte inventate, dar din restul de un
sfert se deducea destul de clar cine montase povestea. Aa c am decis s ies de bunvoie
dintr-un joc care m adusese ntre ciocan i nicoval, dei eu plecasem la drum cu cele mai
bune intenii.
Aud c astzi, n 2006, agenia tot se mai chinuie cu ultimele exproprieri, c proiectul e deja
decalat cu trei ani i c s-au fcut pe parcurs numeroase ajustri la cantitile de lucrri
prestate (i, probabil, la calitate). Colac peste pupz, una din firmele romneti din
consoriu a intrat n faliment, are conturile bancare blocate, deci se pune problema dac s
se continue cu ei pn la capt, sau s se reia licitaia, ceea ce presupune complicaii i
ntrzieri suplimentare. Dar va fi greu: la sfritul anului Delegaia UE de la Bucureti se
nchide, deci agenia implementatoare nu va mai beneficia de sprijinul neoficial al
personalului tehnic din Delegaie, care i fcuse pe sub mas mare parte din treab la
pregtirea primei licitaii, doar pentru ca lucrurile s nu se mpotmoleasc.
Paradoxul este c n tot acest timp noi am stat practic cu banii la dispoziie i nu i-am putut
cheltui: practic, 75% din costuri ne-au fost aprobate de la nceput de UE, doar s putem
dovedi c am fcut lucrrile, iar cofinanarea nu reprezenta n sine o problem pentru
bugetul de stat. Numai c noi nu ne-am putut organiza ca s tragem toi n aceeai direcie
i s judecm performana dup aceleai obiective comune declarate. Dincolo de ce
spuneam prin edinele de bilan, fiecare i-a vzut de ale lui, deci finalmente n-am putut
folosi dect o mic parte din aceti bani n intervalul prevzut: cam vreo 15%.
Asta e de fapt marea problem a Romniei de azi, nu lipsa fondurilor. Iar natura ei
complicat scap din pcate i raportrilor oficiale optimiste, i isteriilor periodice i
superficiale din pres, care fie vd corupie la tot pasul atunci cnd ceva nu merge, dei
poate la mijloc e doar prostie slbiciunile de organizare i dificultile de management
fiind mai greu de explicat publicului n cinci rnduri de ziar fie mping politicienii ctre
soluii tip hei-rup, care n-au nimic de-a face cu realitatea din teren (mrim salariile cu atta
la sut, angajm x oameni, etc).
Desigur, relatarea de mai sus e pur ficiune, n toate detaliile ei picante. Dac voi fi
ntrebat, voi da o dezminire oficial c aa ceva se poate petrece n ara noastr unde, cum
se zicea pe vremuri, lucrurile merg bine, statistic vorbind. Dar prietenul meu, fostul
manager public, exist de-adevratelea i este astzi expert la o firm de consultan ce
supervizeaz trei proiecte majore, firm care i-a fcut o ofert de nerefuzat imediat ce a
plecat din agenie. Ctig 2.500 euro pe lun, plus main, mobil i bonusuri.
Dar cel mai mare ctig, dup cum mi-a spus el, l reprezint "ieirea din schizofrenie": are
o fi a postului clar, i este limpede ce are de fcut, iar atunci cnd ceva n-a ieit cum
trebuie, n-are pe cine s dea vina, depinznd doar de el s schimbe lucrurile ca data viitoare
s fie mai bine. Ateapt cu oarecare ngrijorare civic triplarea fondurilor europene pentru
Romnia dup aderarea prevzut n 2007, ntrebndu-se cu ce instituii, oameni i sisteme
de stimulente va reui sectorul nostru public s gestioneze tot afluxul sta de bani, atta
vreme ct noi nici n-am ajuns s contientizm ce ni se ntmpl i ne vicrim pe probleme
minore, ignorndu-le pe cele mari i reale.
Sorin Ioni este director de cercetare la SAR Romanian Academic Society (SAR) 61 Eminescu, Bucharest 2 tel/fax (4021) 211
Referine bibliografice:
1. French, Wendell, Bell, H. Cecil, jr. - Organization Development, New Jersey, Pranctice
Hall, 1999
2. Giddens A., Capitalism and Modern Social Theory: An Analysis of the Writings of Marx,
Durkheim and Max Weber, Cambridge, Cambridge University Press, 1971
3. Moldoveanu G., Thor Pleter O., Shrinking Bureaucracy, Theoretical and Applied
Economics, nr. 7, (512), pag. 7-10, 2007
4. Ritzer, G., Goodman, D., J., Sociological Theory, 6th edition, New York, McGraw-Hill
Humanities/Social Sciences/Languages; 2003
5. Robbins, P. S., Organization Theory, 2nd ed., Englewood Cliffs, New Jersey, Prantice
Hall Inc., 1987
6. Weber, M., Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, New York,
Bedminster Press, 1968
7. Weber M., Theory of Social and Economic Organizations , New York, Free Press, 1947
8. The Merriam-Webster Dictionary, Merriam-Webster Publishing, 1995
5
Modificri ale modelului birocratic. Postbirocraia
n capitolul anterior am tratat forma tradiional de organizare a organizaiilor
publice birocraia. Dup finalul celui de-al doilea Rzboi Mondial, sectorul public i-a
extins substanial dimensiunile, ajungndu-se la nceputul anilor `70 la o serie de
probleme n special legate de performan i eficien. Majoritatea specialitilor
identificau ca surs primar a inconvenienelor organizarea birocratic, i cereau
schimbarea acestui model cu o form de organizare mai flexibil i adaptat la noile
cerine ale societii. Criticile majore vizau n special partea de perfroman - innd cont
de contextul economic de la nceputul anilor `70 (n special limitarea resurselor
financiare) i de dimensiunile mari ale instituilor publice, era evident c liderii politici se
aflau n faa unei provocri majore: pe de-o parte erau chemai s reformeze un sistem
care devenise ineficient datorit costurilor ridicate i a calitii serviciilor care nu mai
respecta cerinele cetenilor pe de alt parte trebuiau s realizeze aceast reform oferind
n continuare bunuri i servicii publice ctre populaie (mai precis, reforma trebuia s aib
loc din mers, instituiile erau nevoite s se reformeze i s funcioneze n acelai timp).
Noul principiu fundamental era eficiena sau do more with less adic, sistemul public
era nevoit s ofere bunuri i servicii, mai diverse, de o calitate crescut i adaptate la
nevoile diverselor categorii de ceteni utiliznd ct mai puine resurse. Aceast situaie a
fost catalogat de unii teoreticieni ca o criz profund a Statului Providen care necesita
o modificare substanial n structura administraiei publice. Tocmai implicarea statului
n toate aspectele vieii sociale pentru a asigura un nivel de trai ridicat (acea bunstare
general) unei pri ct mai cuprinztoare a populaiei era considerat marea problem a
societii contemporane - avem de-a face cu o situaie de suprancrcare n sarcini
(overload), n care instituiile publice sunt copleite att de cantitatea ct i de gradul nalt
de complexitate al sarcinilor pe care le au de ndeplinit10. ncercnd s ofere ct mai
multe serviicii, administraia se vede copleit de sarcinile pe care le are. Obiectivele sunt
ambigue iar acest fapt conduce la ineficien. n acelai timp populaia, sub influena
10
Pentru mai multe detalii despre fenomenul de overload vezi Bell, 1976
60
1. Problema legitimitii
n aceast privin exist dou puncte principale de vedere mprtite de
specialiti. Pe de o parte avem explicaia dat printre alii de Habermas (Habermas J.,
1976) care susine c aceast criz a legitimitii deriv din contradiciile inerente
capitalismului contemporan. Sistemul capitalist se confrunt inevitabil cu crize
economice, iar statul datorit rolului important pe care l joac n economie, este chemat
s rezolve aceste crize. n acelai timp se presupune c orice exerciiu al puterii publice
este realizat ntr-un mod raional cu scopul de a urmri binele comun i a produce efecte
pozitive la nivelul ntregii societi. n situaia n care statul nu reuete s gseasc
soluii pentru problemele cu care se confrunt - indiferent de natura acestor probleme legitimitatea sa care deriv tocmai din modul raional de a aciona i din capacitatea de
rezolvare a problemelor, este diminuat. Pentru a nelege acest punct de vedere trebuie
s nelegem situaia paradoxal n care se afl statul contemporan - statul providen. El
asum responsabiliti enorme n toate sferele vieii n special n sfera economic i
social pentru a menine o bunstare general. De aceea e chemat s intervin n
momentele n care aceast stare este ameninat, iar orice eec este vzut ca o scdere n
legitimitatea aciunilor sale.
Un alt punct de vedere aprut n mediile academice din Europa Occidental i
SUA n anii 1970 pornete de la premisa c sistemele politice contemporane sufer de
inguvernabilitate ("ungovernability", Bell 1976 , Brittan 1975, Conolly 1984, Rose
1980). Soluia propus pentru ieirea din aceast situaie este aplicarea unor metode de
management similare cu cele aplicate n sectorul privat. Aceast idee s-a transformat n
anii 1980 ntr-o adevarat campanie de promovare a managerialismului n detrimentul
metodelor i procedurilor de funcionare administrative existente (modelul clasic de
organizare birocratic).
61
2. Problema interdependenei
Statele contemporane sunt implicate inevitabil ntr-o relaie complex cu diverse
organizaii supranaionale UE, NATO, ONU, CSI, OPEC, WTO etc (unul din efectele
globalizrii). Mai specific, o relaie de interdependen ntre stat i organizaii
suprastatale. n cazul statelor din Europa aceast interdependen este asociat cu
procesul de integrare european odat cu crearea Comunitilor Europene i din 1992 a
Uniunii Europene. Pe lng faptul c aceast interaciune - vzut ca proces de integrare a condus la schimbri asupra sferei legale, politice, economice sau sociale (de ex. cedarea
unei pri din suveranitatea statului ctre diferite organizaii/instituii supranaionale,
normele emise de UE trebuie respectate de statele membre, noi drepturi i obligaii pentru
cetenii europeni, posibilitatea de a contesta anumite decizii n justiie la nivel european
etc), putem afirma c a creat i o stare conflictual ntre susintorii statului naiune i
adepii globalizrii. Aceste tensiuni se manifest att la nivelul administraiei centrale
spre exemplu relaia guvernului cu instituiile europene care devine problematic atunci
cnd poziia guvernului naional difer de poziia oficial a UE ct i la nivelul
administraiei locale. Odat cu procesul de integrare european, pe baza principiului
descentralizrii i a subsidiaritii, autoritile locale au primit un numr crescut de
atribuii i competene ridicnd nivelul autonomiei locale. Acest fapt a condus la tensiuni
n relaia cu administraia central, care ntr-un efort de a menine o influen ct mai
puternic asupra autoritilor administraiei locale a opus rezisten msurilor care
conduceau la o cretere a autonomiei. Este evident c modelul organizrii birocratice,
datorit gradului nalt de rigiditate i formalism de care e caracterizat i tendinei de
centralizare a puterii, nu era potrivit acestui nou tipar de relaii instituionale.
3. Problema performanei
Probabil cea mai reclamat caren a organizrii birocratice clasice se refer la
ineficiena administrativ i este strns legat de problema legitimitii i de conceptul
menionat mai devreme de sistem neguvernabil. Lipsa performanei n livrarea serviciilor
publice i n activitatea administraiei n general e vzut ca o consecin a fenomenului
de suprancrcare (overload). Acestea ar fi asigurate mai eficient n baza principiului
cererii i ofertei i a principiilor pieei libere (Coombes, 1998. p 22-23). Perioada de
62
recesiune economic prin care au trecut statele occidentale n anii '70 a adus critici
puternice la adresa administraiei privind capacitatea acesteia de a-i ndeplini funciile de
baz (n special cele care vizau finanele publice). Lipsa acut a resurselor financiare
necesare susinerii serviciilor publice existente a determinat msuri de reducere a
cheltuielilor i a dimensiunii instituiilor publice. De asemenea cerinele cetenilor
privind calitatea i paleta serviciilor era n continu cretere, administraia fiind nevoit
s gseasc soluii, fr a mri presiunea fiscal asupra populaiei. n modelul clasic,
previziunile bugetare erau inexacte i de cele mai multe ori depite. Reformitii
propuneau o revizuire a modului n care erau distribuii banii publici - o definire mai
clar a obiectivelor i o ierarhizare n funcie de importana lor - dup modelele din
sectorul privat.
4. Presiunile economice
Fiscalitatea, costurile administrative, deficitele bugetare, insuficiena resurselor
financiare nu erau singurele motive ale reformei administrative. Contextul economic
mondial de la sfritul anilor '70 nceputul anilor '80 a accentuat starea precar a
administraiei. Statul, deja suprancrcat de sarcini, avea de nfruntat nc o provocare recesiunea economic; msurile de reform n special n privina reducerii cheltuielilor
publice i creterii performanei administrative (do more with less) au devenit o
necesitate. Aceast presiune economic asupra administraiilor poate fi considerat ca un
factor direct dar i indirect al reformei. Ca efect direct a avut loc o revizuire n special a
metodelor de management financiar. Acestea la rndul lor au declanat o serie de noi
schimbri privind fie structura administrativ, fie metodele manageriale - federalizarea
Belgiei, regionalizarea (ntr-adevr parial) a Spaniei, descentralizarea Franei.
5. Integrarea European
Un alt factor determinant al procesului de reform a fost integrarea european.
Politicile la nivel european privind crearea unei piee comune i mai apoi introducerii
unei monede unice au determinat schimbri majore n modul de organizare i funcionare
al statelor occidentale. Administraiile au fost nevoite s se adapteze unor condiii de
munc ntr-un mediu concurenial asemntoare cu cele din sectorul privat. Mai mult, s-a
63
declanat un imens proces de privatizare sau concesionare a unor servicii publice - pota
naional, telefonie, servicii de interes public - inimaginabile cu 10-15 ani n urm.
Procesul de integrare european a slbit autoritatea guvernelor centrale n favoarea
autoritilor locale. Avnd n vedere principiile promovate de ctre U.E. n special cele de
autonomie local i subsidiaritate, guvernul central a pierdut poziia de unic intermediar
ntre instituiile supranaionale i cele locale. Acum autoritile locale au posibilitatea de
a interaciona direct cu diverse instituii europene. Implementarea legislaiei europene n
cadrul legal naional a determinat o serie de schimbri ale structurii administrative,
aceasta devenind mai flexibil i mai deschis.
innd cont de toi aceti factori reforma administrativ a aprut ca un imperativ.
Desigur aceast micare a mbrcat diverse forme (care vor fi prezentate n paginile
urmtoare) n funcie de factori precum tradiie, sistem politic, valori dominante ale
societii, poziionare geografic etc., dar a avut un nucleu comun, o serie de
caracteristici specifice care puteau fi regsite indiferent de stat. Numele generic de Nou
Managaement Public (New Public Management) nglobeaz totalitatea modificrilor
aduse modelului clasic al administraiei prin adoptarea unor tehnici i practici
manageriale specifice sectorului privat n domeniul administraiei publice.
Paul du Gay (du Gay, Salamanm Rees, 1996) identific o serie de elemente
comune acestei micri care se centreaz n jurul idei de nlocuire a modelului birocratic
clasic. n opinia sa, aceast abordare e focalizat pe trei niveluri:
1. Individul (rolul individului n cadrul organizaiei);
2. Organizaia (de la structur i practici manageriale pn la relaia cu mediul
extern);
3. Societatea (viziune asupra societii).
Un element important este accentul pus pe legtura intrinsec i inseparabil care
exist ntre aceste trei elemente. La nivelul societii noul model promoveaz un set de
valori care domin n sectorul privat eficien, atenie acordat nevoilor individului
(care devine client), concuren, alegeri multiple, calitate. La nivel organizaional se pune
accentul pe managementul strategic, flexibilitate, orientare spre cetean, relaii
contractuale. La nivel individual se acord mai mult atenie nevoilor angajailor, se
64
urmresc o serie de caliti specifice pentru funcia ocupat dup principiul cel mai bun
om pentru acest post (best man for the job) i pe capacitatea de adaptare la schimbare.
Reforma neo-managerial
Actul guvernrii este vzut dintr-o perspectiv afacerist aa numitul business-
accesului
la
serviciile
publice,
responsivitate
fa
de
preferinele
Reforma comprehensiv
Politicile din Marea Britanie (n special cele din Anglia) ncepute odat cu
preluarea puterii de ctre conservatorii condui de Margaret Thatcher reprezint cel mai
bun exemplu de reform total. Ele sunt caracterizate de un grad mare de vizibilitate,
vigoare i radicalism. n contextul european al anilor '80 aceste iniiative "ies n eviden
ca un caz excepional de reform comprehensiv a sectorului public, non-consensuale,
ghidate de la centru chiar dac nu au fost gndite n totalitate astfel, multe lucruri fiind
inventate din mers" (Wright V., 1994, p. 109).
65
Reforma statului-providen
Statele scandinave i Olanda au demarat la rndul lor o serie de programe de
restructurare administrativ chiar dac sub o form diferit de cele ntreprinse n Marea
Britanie (nefiind att de radicale). Au fost adoptate tehnici manageriale "moderne", dup
modelele managementului afacerilor private, pentru a face fa noilor condiii economice
nefavorabile. Principala inovaie o reprezint regndirea politicilor publice: au fost
introduse programe de economisire a banilor publici, s-a ncercat o reducere a
dimensiunilor administraiei, reevaluarea relaiei cu cetenii. Scopul era crearea unui nou
tip de administraie, mai robust chiar dac ceva mai redus n dimensiuni, care s poat
oferi aceleai servicii populaiei fr a o mpovra fiscal. n privina trecerii anumitor
servicii publice n sfera privat, statele nordice au fost ceva mai reticente. Dei exist
exemple de transfer de responsabiliti ctre organizaii private, (ex. asigurrile sociale)
guvernul a supravegheat atent furnizarea acestor servicii: reglementri clare privind
organizarea i funcionarea, impunerea unor standarde de calitate, evaluare a
performanelor.
Reforma regimului
Putem vorbi despre acest tip de reform n cazul statelor care au trecut de la un
Reforma gradual
Aceast abordare poate fi privit ca opusul abordrii comprehensive, radicale.
67
motto-ul managerului modern este valoare pentru bani (value for money) ;
combin caracteristicile generale prezentate mai sus n funcie de tipul sistemului politic,
cultura politic sau apartenena la o anumit gndire managerial.
69
Teoria alegerii publice - Public Choice Theory (Downs, 1957, Niskanen 1971)
Aceast teorie ncearc s demonstreze inconsistenele modelului clasic al
administraiei birocratice, inconsistene care deriv din nsi construcia democraiei
reprezentative. Modelul propune o metod alternativ de design i implementare a
politicilor publice.
Iniiatorii acestei teorii descriu sistemul democraiei reprezentative astfel:
1. Nevoile sociale sociale sunt exprimate de ctre societate i electorat i mediate de
partidele politice prin intermediul Parlamentului. Aici ele sunt dezbtute i se iau
decizii cu privire la viitoare politici publice. Guvernul e responsabil pentru
implementarea deciziilor (politicilor) adoptate.
2. Guvernul implementeaz aceste politici prin intermediul administraiei publice
care nu are dreptul s fie selectiv n relaia cu cetenii.
3. Statul providen funcioneaz innd seama de comportamentul raional i
economic al tuturor actorilor relevani i fcnd asta favorizeaz birocraii
(Niskanen, 1971).
4. Ca orice individ raional, birocratul are setul propriu de preferine pe care ncearc
s le satisfac prin maximizarea propriilor utiliti (salariu, alte beneficii
materiale, putere, reputaie, influen).
5. Birocraia deine un monopol al informaiei ct i al expertizei att n relaia cu
sfera politic ct i cu cetenii. Politicienii sunt prea ocupai cu pstrarea poziiei
i mbuntirea propriei imagini pentru a mai discuta deciziile privind politicile
publice; astfel birocraii sunt cei care decid cu adevrat viitorul oricrui program;
mai mult birocraia deine monopolul asupra ofertei de servicii publice deoarece
rareori exist competiie n acest sector; rezultatul este o atenie sczut asupra
costurilor acestor servicii.
6. Rezultatul rationalitii birocratice este un exces de birocraie tradus n practic
printr-o cretere continu a cheltuielilor publice fr un aport de calitate
echivalent.
Niskanen propune un set de msuri pentru a sparge monopolul birocraiei:
1. Introducerea concurenei n sectorul public;
2. Privatizare sau concesionarea serviciilor pentru a reduce cheltuielile;
70
71
adoptarea unor noi forme de conducere - consiliu de administraie, city manager care sunt numite, nu alese de ceteni.
Pe scurt acest model ncearc s introduc n sectorul public metode, tehnici i
mecanisme care funcioneaz deja n sectorul privat, acesta fiind considerat mult mai
eficient. O alt caracteristic semnificativ este importana leadershipului politic, reforma
pornind de sus n jos. Criticii acestei abordri consider c e mult prea simplist,
deoarece ncearc s implementeze principii ale pieei libere n cadrul sectorului public
fr a ine cont de complexitatea i caracterul distinct al acestuia (vezi capitolul despre
organizaii publice i organizaii private).
restructurarea
organizaional
reducerea
dimensiunilor
aparatului
administrativ;
72
extensie a mecanismelor pieei n sectorul public pentru a crea un climat de cvasipia ("quasi-markets" - termenul se refer la noul cadru public dup introducerea
unor principii i mecanisme importante din sectorul privat; scopul - creterea
calitii fr a mri costurile; valori: concurena, eficiena, responsivitatea,
egalitatea n tratament);
leadership charismatic;
11
12
74
Aici autorii se refer la msurarea rezultatelor nu a obiectivelor. De multe ori, n modelul tradiional
erau evaluate obiectivele organizaiei i nu rezultatele reale (era evaluat intenia de a face bine nu faptul
n sine)
75
Dac privim toate aceste modele putem observa cteva puncte comune - dorina
de cretere a eficienei, a calitii, deschiderea administraiei ctre ceteni,
descentralizare, controlul costurilor. Ceea ce rezult din fiecare model este necesitatea
schimbrii i nclinaia ctre sectorul privat pentru identificarea soluiilor, prin
accentuarea laturii manageriale din funcionarea administraiei. Fiecare model n parte
prezint particulariti distincte i metode diverse n scopul obinerii acestor rezultate.
Trebuie s inem cont c Noul Management Public nu este un curent uniform aplicat dup
un standard clar n toate statele occidentale. El trebuie privit ca un rspuns al diferitelor
guverne la presiunile politice i economico-sociale aprute n anii '80. Fiecare guvern n
parte a ales o abordare specific sistemului politic n care opereaz i innd cont de
diveri factori istorici, culturali, economici i sociali. Ceea ce trebuie remarcat este
amploarea acestui proces care a cuprins practic toate statele occidentale.
76
Paradoxurile reformei
Am analizat pn acum diverse modele de reform i schimbrile propuse de
acestea. Acest fapt nu nseamn c orice aciune de reform va duce ntodeauna la
rezultatul dorit. Exist situaii n care tocmai dorina de a reforma sistemul a dus mai
degrab la o involuie dect la o evoluie a sistemului. Orice initiaiv de reform trebuie
privit obiectiv deoarece i reforma implic costuri i de multe ori acestea se dovedesc la
fel de mari sau mai mari ca beneficiile. n acest sens Wright prezint o serie de
caracteristici pe care le regsim n multe dintre aciunile de reform a administraiei
ntreprinse n ultimele decenii (Wright, 1994):
77
Primul mare paradox este c cele mai radicale reforme au fost de obicei
introduse n state cu o administraie public eficient adic n acele state care
aveau cel mai puin nevoie de schimbri radicale. n schimb statele cu o
administraie nvechit i ineficient fie au ambiii timide fie programele sunt
prost concepute.
14
Pentru o descriere pe larg a fenomenului vezi Stone D., Policy Paradox, 2001
78
80
Referine bibliografice:
1. Bell D., The Cultural Contradictions of Capitalism, Basic Books, New York,
1976
2. Clegg R. S., Modern Organizations. Organization Studies in a Postmodern
World, Sage, London, 1990
3. Coombes D., The Place of Public Management in the Modern European State:
Perspectives from East and West Europe, n Verheijen T., Coombes D, Elgar E.,
Innovations in Public management, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 1998
4. Deal T., Kennedy A., Corporate Cultures: The Rites and Rituals of Corporate
Life, Perseus Books, Cambridge, 1981
5. Downs A., An Economic Theory of Democracy, Harper and Row, New York,
1957
6. Du Gay P., Salaman G., Rees B., The conduct of management and the
management of conduct: contemporarz managerial discourse and the constitution
of the competent manager, Journal of Management Studies, 1996, 33/3, p. 263282
7. Dunleavy P., Democracy, Bureaucracy and Public Choice, London, Prentice Hall
College Div, 1991
8. Dunleavy P., Democracy, Bureaucracy, and Public Choice: Economic
Explanations in Political Science, Prantice Hall, London 1991
9. Habermas J., Legitimation Crisis, Heinemann Educational Books, London, 1976
10. Hoggett P., A New Management in The Public Sector?, n Policy and Politics
19/4, 1991
11. Keraudren P., van Mierlo H.,Theories of Public Management Reform and their
Practical Application, n Verheijen T., Coombes D, Elgar E., Innovations in
Public management, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, pp.39-56, 1998
12. Laughlin R., Can the Information Systems for the NHS Internal Market Work?,
from Public Money and Management, 1999, pg 37-48
13. Mayntz R., Scharpf F., Policy Making in the German Federal Bureaucracy,
Amsterdam, 1975
81
82
6
Structura administraiei publice din Romnia
Evoluia sistemului administrativ n Romnia
Dup cel de-al doilea rzboi mondial, Romnia a intrat sub sfera de influen a
Rusiei, avnd aceeai soart ca i celelalte ri din centrul i estul Europei. Acest lucru a
determinat i o schimbare (involuntar) a regimului politic de la o un regim democratic la
unul totalitar. Aceast schimbare a determinat modificri substaniale att la nivelul
structurii sociale ct i la nivelul structurii administrative. Din punctul de vedere al
administraiei, au aprut schimbri majore nu doar la nivelul organizrii i funcionrii
dar i la nivel academic administraia public ca tiin independent nu a existat; nu
putem vorbi despre un serviciu public (civil service) n sensul celor existente n statele
occidentale. La nivel academic, sub regimul comunist Administraia Public, ca i
disciplin de sine stttoare nu a existat niciodat. Nu putem vorbi despre un corp distinct
de funcionari publici - civil service- n accepiunea occidental.
Ideologia comunist i interesele imediate ale partidului au avut prevalen n
faa unor principii precum profesionalism, pregtire de specialitate, competen
administrativ i coduri de conduit etic. Separaia dintre formularea politicilor i
implementare conduce la un rol de simplu executant al administraiei. Ca o consecin,
administraia public, n timpul regimului comunist a realizat doar ntr-o msur redus
funciile pe care n restul statelor democratice i reveneau. Majoritatea funcionarilor de
conducere i realizau studiile fie la Moscova fie n cadrul unor programe de pregtire
ale partidului. Competiia i examinarea competenelor profesionale nu figurau ca
principii (Verheijen, Connaughton, 1999). Scopul final al acestor programe era
contientizarea de ctre funcionari al rolului de executant obedient al ordinelor politice.
Pentru a nelege mai bine structura administrativ din perioada comunist trebuie
s aruncm o privire asupra legturii dintre aceasta i conducerea de partid. Constituia
din 1965 creeaz Marea Adunare Naional, parlament unicameral, membrii fiind
nominalizai de ctre partid i avnd rolul de cea mai nalt autoritate din Romnia.
M.A.N (Marea Adunare Naional) desemna reprezentanii Consiliului de Stat care prelua
83
15
ntre 1985 i 1988 au existat peste 20 de restructurri guvernamentale care afectau modul de funcionare
a administraiei, n special n zona aprrii, finanelor i a afacerilor externe (Nunberg, 1999)
84
persoane sau entiti se ajunge la abuzuri. Puterea corupe. Puterea absolut corupe
absolut - Lordul Acton exprim perfect aceast ngrijorare n privina modului n care
este distribuit puterea ntr-un stat. Soluia este crearea unui sistem n care puterea este
distribuit relativ egal, ntre mai multe entiti care sunt legate ntre ele printr-un sistem
de prghii i contraprghii - checks and balance). n acest fel, fiecare entitate rmne
controlat, iar exercitarea atribuiilor sale se desfoar n limita legitimitii (nlturarea
abuzurilor), puterea va opri puterea, iar respectarea drepturilor i libertilor cetenilor
va fi asigurat printr-un sistem de control reciproc. Soluia mpotriva abuzului de putere
este constituialismul - promovarea separaiei puterilor n stat printr-o lege fundamental;
atribuiile administrative sunt deinute de un executiv n mare parte autonom; legislativul
are rolul de a exprima voina politic a poporului n timp ce puterea judiciar vegheaz la
respectarea cadrului legal.
Conform Constituiei16, Romnia este un stat naional, suveran i independent,
unitar i indivizibil ce se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului celor
trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc.
Puterea legislativ n stat este reprezentat de Parlament, organul reprezentativ
suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii (art. 61 al. 1). Structura
bicameral a parlamentului Camera Deputailor i Senatul a fost consemnat chiar din
1991. Din 2003, au survenit o serie de modificri menite s diferenieze activitatea celor
dou camere astfel nct acest bicameralism s fie justificat17.
Puterea executiv n Romnia este mprit ntre Preedinte i Guvern
Romnia este o republic semi-prezidenial datorit acestui fapt.
Puterea judecatoreasca
Justiia se realizeaz prin nalta Curte de Casaie i Justiie (art. 126, Constituie)
care reprezint instana suprem de judecat. Sistemul judiciar este alctuit pe 3 nivele
(judectorii i Tribunale, Curi de Apel i nalta Curte de Casaie i Justiie). Judectorii
sunt numii de ctre Preedinte la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii i sunt
independeni i inamovibili. Pe plan constituional, instana suprem este Curtea
Constituional fiind garantul supremaiei Constituiei (art. 142, Constituie). Curtea
16
17
86
Constituional se compune din nou judectori, numii pentru un mandat de 9 ani, care
nu poate fi prelungit sau nnoit (3 fiind numii de ctre Preedinte, 3 de ctre Camera
Deputailor i 3 de ctre Senat) (art. 142, Constituie). Curtea Constituional se pronun
asupra constituionalitii actelor emise de ctre instituiile statului fie din oficiu fie la o
sesizare.
Preedintele
Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei
naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii (art. 80) i vegheaz la respectarea
Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. Preedintele Romniei este ales
prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Mandatul Preedintelui este de 5
ani, aceeai persoan poate ocupa aceast funcie pentru un maxim de 2 mandate.
Conform Constituiei Preedintele Romniei ndeplinete 4 funcii majore:
1. Funcia de reprezentare
Aceast prerogativ este conferit n mod expres de ctre constituie (art. 80 al. 1)
i se manifest pe plan intern promulgarea unei legi spre exemplu ct i pe plan
extern prin tratatele ncheiate i semnate de preedinte, acreditarea ambasadorilor etc.
2. Funcia de garant al independenei naionale, al unitii i al integritii
teritoriale a rii
Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independenei
naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii (art. 80 al. 1). n acest sens
preedintele dispune de numeroase prerogative - exercit conducerea Consiliului Suprem
de Aprare al rii (CSAT), este comandantul suprem al forelor armate, poate declara
starea de mobilizare a forelor armate (cu aprobarea Parlamentului), starea de asediu sau
starea de urgen. Fiind garantul independenei i al unitii naionale, Preedintele poate
utiliza atribuiile menionate anterior n situaia n care independena, unitatea i
integritatea statului ar fi ameninate (indiferent dac de fore externe sau interne). n
calitatea de garant al integritii teritoriale preedintele poate declara mobilizarea parial
sau general (art. 92, al. 2).
87
n domeniul funcionrii instituiilor publice (art. 86, 87, 88, 90), Preedintele
poate adresa mesaje Parlamentului cu privire la principalele probleme de interes
naional, poate consulta Guvernul i poate participa la edinele Guvernului (n
acest caz le prezideaz); de asemenea poate organiza referendum pe teme de
interes naional (dup consultarea Parlamentului).
88
Guvernul
Guvernul reprezint cealalt component a puterii executive (deine un rol mai
pronunat dect Preedintele) i are rolul de a asigura realizarea politicii interne i externe
a rii i a exercita conducerea general a administraiei publice (art.102).
Guvernul este condus de ctre Primul-Ministru (numit de Preedinte) i este
structurat pe ministere, fiecare minister fiind condus de ctre un ministru aflat n
subordinea Primului Ministru. Odat numit de Preedinte, Primul-Ministru trebuie s
obin votul de investitur (votul de ncredere) din partea Parlamentului pentru ca
Guvernul s fie legal i legitim constitutit (art. 103). De obicei funcia de Prim-Ministru
este ocupat de liderul partidului care a ctigat alegerile, dei atunci cnd vorbim de
coaliii acest lucru nu se respect ntotdeauna.
n activitatea sa Guvernul poate emite fie hotrri cu scopul organizrii
executrii legilor (art. 108) sau ordonane simple (pe baza unei legi speciale de abilitare
aprobate de Parlament) sau de urgen n situaii extraordinare a cror reglementare nu
poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora (art. 115).
Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa
activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri
pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia (art. 109).
Conform legii de organizare i funcionare (legea 90/2001), Guvernul ndeplinete
dou roluri majore:
suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii, format din dou camere:
89
Camera Deputailor i Senat. Membrii celor dou camere (deputai i senatori) sunt alei
prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, potrivit legii electorale (ncepnd
cu 2008 sunt alei prin vot uninominal) pentru un mandat de 4 ani. Camera Deputailor
este format din 334 deputai (inclusiv cei 18 reprezentani ai minoritilor naionale
altele dect maghiar) iar Senatul din 137 de senatori, n total numrul parlamentarilor
ridicndu-se la 471. n activitatea de legiferare, Parlamentul adopt legi constituionale,
legi organice i legi ordinare. Parlamentul, ca unic reprezentant al puterii legislative are
rolul de a adopta proiectele de lege care i se supun spre dezbatere. De asemnea are un rol
important de control n sistemul de prghii i contra prghii (checks and balances),
care va fi prezentat mai jos.
Puterea judectoreasc este reprezentat de ctre nalta Curte de Casaie i
Justiie i celelalte instane judectoreti stabilite prin lege (Judectorie, Tribunal i Curte
de Apel). O condiie esenial pentru buna funcionare a societii este independena
sistemului judiciar care joac rolul de arbitru ntre celelalte puteri ale statului puterea
executiv i cea legislativ. Printre principiile dup care este organizat i i desfoar
activitatea sistemul judiciar se regsesc: accesul liber la justiie, independena
judectorilor, inamovibilitatea judectorilor, egalitatea n faa justiiei, imparialitatea
actului de justiie, gratuitatea justiiei, constituirea instanelor n sistem ierarhic (3 nivele).
n domeniul constituionalitii, instana suprem este Curtea Constituional care este
garantul supremaiei Constituiei (art. 142). Este alctuit din 9 judectori numii pe un
mandat de 9 ani (3 numii de ctre Camera Deputailor, 3 de ctre Senat i 3 de ctre
Preedintele Romniei).
n continuare vom analiza relaiile care exist ntre cele 3 puteri ale statului i
sistemul de prghii i contraprghii care permite meninerea unui echilibru ntre cele 3
puteri astfel nct nici una dintre ele s nu abuzeze de puterea pe care o deine.
ntre puterea executiv i cea legislativ exist o serie de mecanisme de control
prin care cele dou se limiteaz reciproc. Mai nti, Preedintele, ca parte a puterii
executive, poate dizolva Parlamentul (art. 89 - dac acesta nu a acordat votul de
ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i
numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de nvestitur) o limitare a puterii
legislative. De asemenea Preedintele poate retrimite proiectele de lege propuse pentru
90
91
Guvernul;
i
Autoriti ale administraiei publice locale:
Consiliul Judeean;
Consiliul Local;
Primarul.
Observm c administraia local este structurat pe dou nivele nivelul
aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii, scop n
care organizeaz i nzestreaz forele armate;
ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i
funciile Guvernului.
Guvernul e structurat pe Ministere, care reprezint organe de specialitate ale
18
93
inspectoratele judee pentru protecie civil, casele judeene de pensii, oficiile de cadastru
i publicitate imobiliar etc.
Consiliul Judeean;
Consiliul Local;
Primarul.
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 453 din 25 mai 2006
95
principiul echitii acces egal pentru toi cetenii la serviciile publice oferite;
dup principiul deconcentrrii, ntre autoritile centrale i cele ale administraiei publice
locale nu exist relaii de subordonare, ci doar de colaborare i coordonare. De asemenea
ntre autoritile locale (nivel local sau judeean) exist tot relaii de colaborare i
coordonare20.
Principiul eligibilitii autoritilor publice locale presupune alegerea direct sau
indirect, de ctre ceteni a autoritilor locale. Prin legea 35/2008, i Preedintele
Consiliului Judeean este ales direct, alturi de Primar, i consilierii locali i cei judeeni.
Principiul legalitii presupune ca activitatea administraiei publice locale s fie
conform cu prevederile Constituiei, legilor i celorlalte acte normative sau individuale
cu for juridic superioar.
Consultarea cetenilor cu privire la problemele de interes local are strns
legtur cu modelul democraiei reprezentative, astfel, chiar dac deciziile nu sunt luate
de ctre ceteni n mod direct ci de reprezentanii alei, cei din urm pot recurge la
consultarea cetenilor prin intermediul referendumului ca form de participare public i
modalitate de cretere a transparenei administrative.
20
96
Consiliul local
Consililiul local este compus din consilieri alei prin vot universal, egal, direct,
secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Consilierii
sunt alei pentru un mandat de 4 ani21, numrul membrilor fiecrui consiliu local fiind
stabilit prin ordin al prefectului, n funcie de populaia comunei sau a oraului (ntre 9 i
33 de consilieri, i 55 n cazul Consiliului General al municipiului Bucureti).
Consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de
interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti
publice, locale sau centrale.
Consiliul local exercit urmtoarele atribuii (Legea 215/2001, art. 38, alin 2):
1. Atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al
consiliului local;
2. Atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului
sau municipiului;
3. Atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului
sau municipiului;
4. Atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni;
5. Atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern;
6. Consiliul local ndeplinete orice alte atribuii stabilite prin lege.
Primarul
n fiecare comun sau ora pe lng Consiliul Local, este ales i Primarul. La fel
ca i consilierii, Primarul este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat
pentru un mandat de 4 ani. Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public, este eful
administraiei locale i al aparatului propriu de specialitate al administraiei locale. Este
responsabil de buna funcionare a administraiei locale, conduce serviciile publice locale
i reprezint comuna/oraul n relaiile cu alte autoriti publice locale sau centrale sau cu
alte persoane juridice sau fizice. Se poate observa c separaia dintre cele dou puteri
21
Acest mandat de 4 ani poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof.
97
Preedintele consiliului judeean ndeplinete conform art. 104 din Legea nr.
215/2001, republicat i actualizat, n condiiile legii, urmtoarele categorii principale de
atribuii:
Referine bibliografice:
1. Alexandru I., Cruan M., Bucur S., Drept administrativ, Bucureti, Ed. Lumina
Lex, 2005
2. Constituia Romniei revizuit, 2003
3. Legea 90/2001 privind organizarea i functionarea Guvernului Romniei i a
ministerelor
4. Legea 195/2006 legea cadru a descentralizrii
5. Legea 215/2001 reactualizat i republicat privind administraia public local
6. Nunberg B., The State after communism: Administrative Transitions in Central
and Eastern Europe, International Bank for Reconstruction, p. 53-75, n The State
After Communism. Administrative Transitions in Central and Eastern Europe,
Washington, 1999
7. Verheijen, T., Connaughton B., (eds.) Higher Education Programmes in Public
Administration: Ready for the Challenge of Europeanisation. Limerick, Centre
for European Studies, 1999
100
7
Procesul decizional n organizaiile publice
Procesul decizional n cadrul oricrei organizaii, fie ea privat sau public, este
un element cheie n funcionarea sa. Modul n care se iau i apoi se implementeaz
deciziile determin n ce msur organizaia i atinge scopurile propuse. Procesul
decizional este strns legat de conceptul de putere, de cele mai multe ori cei care iau
deciziile ocupnd funcii sau posturi care le ofer un grad mare de putere (sau
autoritate)22. Cu alte cuvinte, cu ct mergem mai jos pe linie ierarhic, spre baza
organizaiei puterea decizional (posibilitatea legal i capacitatea de a lua o decizie n
numele organizaiei) scade. De asemenea trebuie s inem cont c vorbim despre
organizaii publice, iar acest caracter public influeneaz n mod hotrtor modul n care
este distribuit puterea n cadrul organizaiei i cum se desfoar procesul decizional.
n cadrul unei organizaii puterea pe care un anumit individ o deine poate
mbrca mai multe forme (French, Raven, 1968):
Putere de tip recompens individul poate oferi (sau nu) diverse recompense
ctre ali membri ai organizaiei (salar, prime, bonus-uri etc.);
Putere de tip referent individul are putere asupra altor membri ai organizaiei
deoarece acetia l vd ca un model de urmat;
22
Cei doi termeni putere i autoritate sunt de multe ori folosii interanjabil dei exist o diferen ntre ei.
Cnd vorbim despre putere ne referim n principal la capacitatea cuiva de a obine sau atinge anumite
obiective prin intermediul altor persoane bazndu-se n special pe un sistem de sanciuni i recompense. n
acest context puterea poate exista fr autoritate. Un exemplu n acest sens sunt situaiile de jaf atacatorul
deine puterea datorit armei pe care o poart dar nu are autoritate asupra celui atacat; Autoritatea difer
prin faptul c puterea deinut este i acceptat, este legitim. Studenii ascult o prelegere a unui profesor
datorit autoritii pe care acesta o are (chiar dac nu deine vreo putere real asupra lor).
101
23
102
Modelul Raional;
Modelul Incremental;
Modelul Agregat.
mai mari beneficii. Pentru a realiza acest lucru va ncerca s identifice toate teoriile
existente n domeniu pentru a avea ct mai multe informaii privind fiecare alternativ n
parte apel la teoriile existente. n final va alege acea variant care e cea mai benefic
cea care respect/include cel mai mare numr de indicatori.
Alternativa (modelul incremental) ar fi ca funcionarul s aleag un singur
indicator dup care s i ghideze evaluarea alternativelor - de exemplu meninerea
preurilor la un nivel ct mai sczut. Restul indicatorilor vor avea o importan sczut
sau pur i simplu vor fi ignorai, astfel nu va realiza o ierarhie a indicatorilor i nici o
valorizare/ierarhizare a lor. n faza urmtoare va ncerca s identifice alternativele
existente pornind n special de la experiena precedent n situaii asemntoare. Odat
alternativele identificate (un numr mult mai mic dect n primul caz, de multe ori chiar o
singur alternativ) va ncerca s le compare ns nu pe baza teoriilor existente ci
recurgnd din nou la experiena acumulat pn atunci, ncercnd s aduc modificri
minore unor politici precedente pentru a se apropia ct mai mult de scopul stabilit. El va
observa c fiecare alternativ are i alte efecte dect cele urmrite - spre exemplu, o
anume politic va oferi stabilitate a preurilor n detrimentul omajului, n timp ce alta va
aduce o reducere a omajului dar va conduce la creterea preurilor. Aceast metod
combin ntr-un singur pas att alegerea instrumentului potrivit ct i a valorii
determinante. Deoarece funcionarii care utilizeaz acest model se ateapt s-i ating
scopul propus doar parial, ei vor repeta secvena descris anterior de mai multe ori
ncercnd s se apropie cu pai mruni de scopul propus.
Iat caracteristicile celor dou modele:
Caracteristicile Modelului Raional-Comprehensiv (Lindblom, 1959, p. 81)
1. Definirea ct mai clar a scopului i a obiectivelor urmrite nainte de a analiza
resursele disponibile i eventuale alternative pentru acelai scop i obiective.
2. Formularea alternativei (a politicii publice n cazul nostru) se realizeaz dup
modelul mijloace/instrumente disponibile obiective urmrite - means-end
analysis. Prima dat sunt identificate i izolate obiectivele (ends) dup care se
caut instrumentele necesare pentru a atinge aceste obiective (means).
104
Comparaia ntre diverse consecine ale fiecrei politici este greu de realizat
datorit caracterului complex al acestora. Metoda des utilizat n special de
economiti este transformarea consecinelor n valoare financiar. ns nu orice
consecin poate fi transformat n valoare financiar (satisfacia pacienilor
serviciilor de sntate, creterea solidaritii n rndul unei comuniti, salvarea de
viei omeneti etc.).
105
Nu sunt luate n calcul toate efectele posibile ale fiecrei alternative dect
cele care sunt cele mai evidente n momentul deciziei.
ii.
iii.
5. Se compar situaia prezent cu alte situaii precedente, apelul la teorie fiind minim
sau inexistent.
Lindblom consider c primul model decizional este aplicabil doar n situaii
simple care implic un numr redus de variabile. n sectorul public ns vorbim despre
politici complexe cu scopuri multiple, uneori contradictorii i un numr mare de variabile
care sunt greu de identificat i izolat. De aceea, majoritatea deciziilor n cadrul
administraiei publice sunt luate pornind de la modelul incremental.
24
Am precizat anterior, autoritatea n cadrul sectorului public este fragmentat, astfel n luarea deciziei sunt
de obicei implicai mai muli actori con-interesai
106
n continuare vom detalia fiecare etap pentru a ilustra modul n care funcioneaz
modelul incremental (Lindblom, 1959, p. 82-85):
concomitent. Explicaia este imposibilitatea identificrii unor criterii obiective dup care
alternativele s fie evaluate, i mai departe ierarhizarea acestor criterii n funcie de
valoarea pe care le-o acord societatea. Acest lucru este imposibil de realizat deoarece de
multe ori societatea fie nu se pronun asupra acestor criterii fie dac se pronun apar
puncte de vedere contradictorii. Spre exemplu ntr-o politic de relocare a unui grup de
indivizi dintr-o zon n alta, decidentul trebuie s ierarhizeze (conform modelului
raional) diverse criterii precum mutarea ct mai rapid a grupului din zona respectiv,
identificarea unui nou spaiu pentru indivizii respectivi, minimizarea conflictelor care pot
aprea n zonele n care persoanele nou venite nu sunt bine primite sau utilizarea
resurselor n mod eficient e greu de spus care dintre acestea este cel mai important.
Mai mult, cnd vorbim despre politici sociale, ele unt valorizate diferit n funcie de
context ntr-o perioad de criz, utilizarea raional a resurselor poate fi mai important
dect pstrarea unei imagini pozitive a administraiei, dar lucrurile se pot inversa n
perioadele de cretere economic. Pe scurt decidentul alege n acelai timp alternativa i
obiectivele pe care dorete s le ating (Lindbloom, 1959, p. 82). Al doilea aspect
important al acestei etape este faptul c decidentul i va focaliza atenia asupra
beneficiilor sau valorii marginale a politicii. Dac decidentul trebuie s aleag ntre
dou alternative (politici) X i Y el nu va compara fiecare obiectiv n parte pentru fiecare
alternativ ci doar diferenele dintre cele dou25 i n funcie de aceast diferen va lua
decizia. Astfel avem o stabilire a obiectevelor i alegere a alternativei n acelai timp.
deoarece o astfel de analiz este funcional atunci cnd att scopurile ct i obiectivele
sunt clar definite i exist un set de criterii clar stabilite dup care acestea pot fi
25
107
ierarhizate. Ori, anterior am stabilit deja c acest lucru este aproape imposibil de realizat
n realitate datorit obiectivelor conflictuale i a imposibilitii atribuirii unei valori
fiecruia. ntrebarea care se pune este cum stabilim atunci dac politica/alternativa aleas
este cea corect?
Lindblom ofer un exemplu ilustrativ n acest sens privind obinerea acordului n cadrul Congresului
american n legtur cu creterea vrstei la care indivizii pot obine asigurare. Democraii au susinut
aceast politic pentru a spori programele sociale ale guvernului federal n timp ce republicanii au susinut
politica pentru a reduce presiunea sindicatelor privind introducerea unor pensii private. Observm cum n
realitate dou partide cu ideologii diferite i motivaii diferite pot cdea de acord asupra aceleiai politici.
108
tuturor obiectivelor stabilite (idealul), admite de la bun nceput c o parte din obiective nu
vor fi atinse. De asemenea orice politic va avea un anumit grad de incertitudine, adic va
produce o serie de efecte neprevzute. Principiul funcional al modelului este realizarea
unor pai mruni succesivi pentru a atinge scopul propus, acest lucru fiind posibil prin
evaluarea situaiei dup fiecare schimbare fcut, comparnd noua situaie cu situaia
precedent27. Aceast metod prezint mai multe avantaje:
pe de-o parte decidentul are deja informaii asupra efectelor produse de politicile
precedente deci poate estima pe baza acestor informaii mai exact posibilele
efecte ale unei politici similare;
dac apar erori, ele sunt de obicei mici, deoarece schimbrile realizate sunt
minore, i pot fi remediate relativ uor.
Modelul incremental este util decidenilor din sectorul public datorit posibilitii
Pe de-o parte un astfel de model decizional nu este potrivit atunci cnd avem
nevoie de schimbri majore, radicale, deoarece principiul de baz este pai
mruni ctre succes. Modelul funcioneaz n statele cu o democraie stabil i
un nivel de bunstare ridicat (statele occidentale spre exemplu).
27
Procesul seamn cu cel al reglrii unui pistol. Se trage pimul foc la distan dup care trgtorul se
apropie de int pentru a vedea unde a tras fa de int. n funcie de locul nimerit, trgtorul i regleaz
direcia pentru a se apropia de int i apoi trage din nou, dup care cerceteaz dac e mai bine/mai ru
dect prima tragere. Astfel se desfoar i procesul de politici publice dup modelul incremental
continuu succesiv politica nou este comparat cu situaia precedent pentru a determina n ce msur
schimbrile sunt pozitive sau negative.
109
Un alt dezavantaj este eliminarea unor politici care pot fi cu adevrat benefice
pentru comunitate, datorit lipsei de interes pentru acestea din partea decidenilor
vor avea ocazia s fie luate n calcul doar politicile care reuesc s intre pe
agenda public, experiena din Romnia ne-a demonstrat c nu ntodeauna agenda
public este conform cu nevoile reale ale cetenilor.
110
111
Reduc posibilele conflicte, care pot aprea n cadrul procesului decizional (vezi
modelul incremental) datorit intereselor diferite a participanilor, care de obicei
duc la impas.
Critici:
28
Critica i are rdcinile n abordarea politic a administraiei publice care pune accent pe valorile de
baz ale democraiei, deciziile administraiei trebuie s fie reprezentative i legitime. Cine stabilete care
sunt experii care vor lua decizia? n funcie de ce criterii membrii grupului sunt catalogai ca experi?
Dac societatea nu recunoate legitimitatea grupului, implementarea oricrei decizii este aproape
imposibil.
29
mai precis contingena are un rol nsemnat n cadrul deciziei; aa cum ntr-un co de gunoi se pot gsi fel
de fel de lucruri, orice alternativ poate ajunge s fie supus dezbaterii spre decizie n funcie de o
multitudine de factori
112
STUDIU DE CAZ
n continuare sunt prezentate o serie de articole pe tema taxei auto - de prim
nmatriculare instituit de guvern ncepnd cu ianuarie 2007, mpreun cu motivaia
oficial oferit de guvern acestei msuri - Ordonan de urgen a Guvernului pentru
instituirea taxei pe poluare pentru autovehicule. Pornind de la informaiile oferite de
aceste materiale ncercai s rspundei urmtoarelor ntrebri:
-
Care sunt scopurile i obiectivele acestei politici? Exist scopuri i obiective formale
i informale (nedeclarate)? Pot fi ele identificate clar? Exist un set de criterii pentru
evaluarea alternativelor? Exist mai multe alternative?
Care sunt etapele procesului decizional aa cum reies din articolele de mai jos? Pot fi
identificate cu un anumit model decizional?
Ce credei c ar trebui schimbat astfel nct procesul decizional s fie mai eficient i
s conduc la o soluie mai bun dect cea oferit de guvern?
Includei rspunsurile la aceste ntrebri ntr-un eseu argumentativ n care s
analizai similaritile dintre situaia real prezentat i modelele teoretice din acest
capitol i modul n care s-a desfurat ntreg procesul decizional.
116
urgen privind taxa de poluare auto, care nlocuiete vechea tax de prim nmatriculare.
Noua tax este aplicabil ncepnd cu 1 iulie 2008, data de la care cei care au pltit
vechea tax auto pot solicita restituirea diferenei.
n situaia n care cuantumul actualei taxe (de poluare) este mai mare dect cel al
taxei auto, cetenii nu trebuie s achite diferena. De la plata taxei sunt scutite
automobilele destinate, printre altele, instituiilor din domeniul culturii, sntii,
educaiei, ministerelor i altor organe ale administraiei publice, autoturismele structurilor
patronale i sindicale reprezentative la nivel naional, cele pentru asociaiile i fundaiile
care au statul de utilitate public, mainile utilizate de persoanele cu handicap i cele
pentru armat.
i Mrfuri al Comisiei Europene (CE), Mria Assimakopoulou. Premierul Clin PopescuTriceanu a declarat luni c taxa de poluare auto pentru mainile noi va fi suspendat pe o
perioad de 3-6 luni.
Guvernul motiveaz c ia aceast decizie pentru a limita importurile de
autoturisme folosite. Dac noua msur se aplic, adic suspendarea taxei auto pentru
mainile noi, Comisia o va examina cu atenie, a adugat Assimakopoulou. Deoarece
guvernul nu va suspenda taxa de poluare i pentru mainile second-hand, exist
posibilitatea s intrm din nou n vizorul CE. Romnia a mai avut probleme cu executivul
de la Bruxelles atunci cnd a introdus taxa de prima nmatriculare.
Autoritile au fcut mai multe variante pn s ajung la form actual, agreat
de oficialii Comisiei. Premierul a luat deja n calcul posibilele efecte ale msurii la
Bruxelles. Dac cumva o s mi spunei c a spus Comisia European nu tiu ce, am s
v spun s-i ntrebai la rndul vostru pe cei de la Comisie dac ei sunt responsabili de
pstrarea locurilor de munc n Romania, a replicat Triceanu.
Iniiativele primului-ministru sunt suinute de preedintele rii, care s-a ntlnit
azi cu Triceanu pentru a discuta pe aceast tem.
119
120
proiecte sau programe privind producerea energiei din surse regenerabile: eolian,
geotermal, solar, biomas, microhidrocentrale;
122
Referine Bibliografice:
1. Anderson P., Decision Making by Objectives and the Cuban Missile Crisis,
Administrative Science Quarterly, 28, 1983, p. 201-222
2. Delbecq A., Van de Ven A., Gustavson D., Group Techniques for Program
Planning: A Guide to Nominal Group and Delphi Processes, Glensview, Ill.,
Scott, Foresman, 1975
3. Etzioni A., Mixed Scanning as a Third Approach to Decision Making, Public
Administration Review 27, 1967, p. 385-392
4. French J. R. P., Raven B., The Base of Social Power, n Cartwirght D., Zander
A.,(ed.) Group Dynamics, New York ,Harper Collins, 1968
5. Gortner H. F., Mahler J., Nicholson J. B., Organization Theory. A Public
Perspective, Belmont CA, Wadsworth Group, 1997
6. Hickson D. J., Top Decisions: Strategic Decision Making in Organizations, San
Francisco, Jossey-Bass, 1986.
7. Kenny G. K., Strategic Decision Making: Influence Patterns in Public and
Private Sector Organizations, n Human Relations, 1987, 40, p. 613-631
8. Lindblom C. E., The Science of Muddling Through, n Public Administration
Review, 1959, 19, p. 79-88
9. March J., Olsen J., (eds), Ambiguity and Choice in Organizations, Bergen,
Norway, Universitetsforlaget, 1976
10. March J., Olsen J., Garbace Can Models of Decision Making in Organizations, n
March J., Weissinger-Babylon R.,(eds), Ambiguity and Command, White Plains,
New York, Pitman, 1986
11. March J., Simon H., Organizations, 2nd ed., Cambridge, Blackwell, 1993
12. Nutt P.C., Public-Private Differences and the Assessment of Alternatives for
Decision-Making, n Journal of Public Administration Research and Theory,
1999, 9, p. 305-349
13. Olsen J., Choice and Organized Anarchy, n March J., Olsen J., Ambiguity and
Choice in Organizations, 2nd ed., Bergen, Norway, Universitetsforlaget, 1979
123
and
Choice
in
Organizations,
2nd
ed,
Bergen,
Norway,
Universitetsforlaget, 1979
15. Ostrowski J., white L., Cole J., Local Government Capacity Building,
Administration and Society, 16, 1984, 3-26
16. Pfeffer J., Managing with Power, Boston, Harvard Business School Press, 1992
17. Pfeffer J., Salancik G. R., The External Control of Organizations, New York,
Harper Collins, 1978
18. Rainey H. G., Understanding and Managing Public Organizations, 3rd ed., San
Francisco, Jossey-Bass, 2003
124
8
Politici publice n administraia public
Administraia public este responsabil cu livrarea unui numr ridicat de bunuri i
servicii ctre ceteni, de aceea modul n care acestea sunt livrate, n ce msur ele
rspund nevoilor cetenilor sau se ridic la un anumit standard de calitate reprezint
subiecte de interes pentru studiul administraiei. Administraia este de asemenea chemat
s rezolve problemele cu care se confrunt cetenii prin intermediul instrumentelor pe
care le are la ndemn. Tot administraia este cea care trebuie s asigure cadrul legal n
care societatea s funcioneze. Politicile publice, n general, ncorporeaz ntreaga
activitate desfurat de administraie pentru a-i ndeplini rolul de susinere i dezvoltare
a societii. Politicile publice sunt ceea ce guvernul decide s fac sau s nu fac (n
legtur cu o anumit chestiune sau problem) (Shafritz et. all, 2007, p. 42). Ca i
domeniu de studiu, politicile publice s-au dezvoltat odat cu creterea implicrii statului
n societate i implicit apariia statului providen, la nceputul secolului XX. Odat cu
noul rol jucat de stat, procesele administrative i rezultatele activitii administraiei au
cptat o importan sporit i studiul lor a trecut n domeniul academic. Trebuie s
cutm rdcinile politicilor publice n schimbarea de paradigm produs la nivelul
teoriei politice trecerea statului de la rolul de stat minimal i politica de laissez-faire la
un rol central, de actor implicat activ n societate i a efectelor pe care aceast
schimbare le-a produs la nivelul relaiei dintre stat i individ. Din aceast perspectiv
putem afirma c politicile publice sunt o alt modalitate de a studia interaciunea dintre
guvern i ceteni (Hughes, 1998, p. 129). Shafritz este foarte sugestiv n ncercarea de a
reliefa ct mai simplu semnificaia termenului de politic public La nceput a fost
haos. Apoi a venit politica public: S fie lumin! (Geneza 1:3). Aceasta este o decizie
de politic public (Shafritz et. all, 2007, p. 41). Chiar dac iniial s-a ncercat
diferenierea domeniului politicilor publice de cel al administraiei, un motiv fiind
apropierea de sfera politic, ncepnd cu anii 50, tot mai muli specialiti exprimau
125
opinii privind imposibilitatea de a trata cele dou domenii separat30. Tendina de a separa
politicile publice (policy) de administraie, nu las nici un alt rol administraiei dect cel
de simplu executant dar n realitate administratorii creaz permanent reguli noi pentru
viitor, determin permanent semnificaia legilor n termeni de activiti (Appleby, 1949,
p.7). Mai mult dect att, funcionarii publici au acces la o cantitate semnificativ de
informaie privind diverse ntrebri de politic public (policy questions) i de multe ori
sunt chemai s ofere recomandri reprezentanilor legislativului, astfel c administraia
public nseamn realizarea politicilor publice31 (Appleby, 1949, p. 70). Problema
central era n ce msur administraia e implicat n procesul de politici publice, cu un
rol mai important dect cel de simplu executant, i ce anume ar trebui s ofere domeniul
politicilor publice guvernului n general? Astfel au aprut dou mari abordri privind
studiul politicilor publice.
O prim abordare a fost cea a politologilor, sau abordarea tiinelor politice
(political public policy school), care considerau c domeniul politicilor publice trebuie s
fie axat n special pe rezultate i rezolvarea problemelor. Acetia considerau c politicile
publice sunt strns legate de domeniul tiinelor politice, i ele ar trebui s acorde atenie
sporit modului n care pot fi rezolvate problemele reale ale societii din domeniul
sntii, educaiei, aprrii, social etc. i nu s ncerce s propun modele teoretice
abstracte cu caracter normativ. Teoreticienii politicilor publice (n abordarea politic)
sunt interesai de rezultatele i impactul unei politici, de modul n care interaciunile
politice determin un anumit eveniment sau efect, de arii precum sntate, educaie,
susinere social, probleme de mediu, mult mai mult dect aplicarea unor metode
statistice sau matematice care s constituie o baz teoretic pentru activitatea guvernului
(Hughes, 1998, p. 130).
Cealalt abordare, este cea a analizei politicilor (public policy analysis) care
ncearc s construiasc modele care s explice procesul de politici publice punnd
30
Aceast abordare de a diferenia politicile publice public policy de domeniul administrativ, pornete
de la faptul c politicile publice, aa cum spuneam, i au rdcinile n sfera tiinelor politice, i sunt
asimilate de muli cu politica politics. tim foarte bine c nceputul secolului XX n Statele Unite era
dominat de abordarea managerial acel One Best Way a administraiei care accentua nevoia de a separa
activitile administrative de cele politice. Din pcate n limba romn nu avem doi termeni distinci care s
reliefeze aceast diferen ntre politics i policy astfel c de multe ori cnd vorbim de politici publice nu
puini sunt cei care le asociaz cu activitatea politic
31
Public administration is policy making
126
127
Cu totul alta este definiia dat de Lynn (1987, p. 239) care pune accentul pe
interaciunea politic (aici ne referim la politics) din care se nate un proiect de politic
public:
Politicile publice pot fi caracterizate ca rezultatul unui proces difuz de
interaciune a unor indivizi aparinnd unor grupuri mici, aflate ntr-un cadru dominat
de organizaii formale. Aceste organizaii formale, funcioneaz ntr-un sistem al
instituiilor politice, al regulilor i practicilor toate influenate de valorile societale i
culturale.
Este mai mult dect evident distincia dintre cele dou definiii prima (analiza
politicilor publice) punnd accentul pe latura empiric i utilizarea metodelor tinifice de
cercetare n analiza actului de guvernare n timp ce a doua (abordarea politic) se
focalizeaz pe procesele informale de interaciune ntre reprezentanii politici i natura
sistemului democratic care mpreun conduc la apariia politicilor publice (policy
process). n primul rnd definiia secund subliniaz faptul c politicile publice sunt
rezultatul actului de guvernare, apoi procesul e unul difuz i complex abordare mult
mai realist dect cea anterioar n care se ncerca oferirea unui model care s descrie ct
mai precis realitatea. Caracteristicile specifice sectorului public (n special complexitatea
structurii i relaiilor instituionale existente) fac aproape imposibil crearea unui model
potrivit i relevant. Nu n ultimul rnd, trebuie notat caracteristica formal, care n acest
caz se refer la constrngerile formale legale la care sunt supuse organizaiile publice
n activitatea lor, implicit influennd i procesul de politici publice.
Pe scurt, abordarea politic political public policy - vede politicile publice ca
un rezultat al actului de guvernare32 n timp ce analiza politicilor publice reprezint
abordarea formal i empiric n scopul descrierii procesului i dezvoltrii unor modele
de analiz (Hughes, 1998, p. 130). O definiie integratoare ar fi cea a lui James Anderson
care descria politicile publice drept un curs de aciune orientat n vederea atingerii unui
anumit scop urmat de ctre un actor (public) n abordarea unei probleme de interes
(Howlett, M. & Ramesh, M. 1995, p. 5-6).
32
Output of government
128
Modelul instituional
Acest model pune accentul pe rolul instituiilor publice ca i factor determinant n
identificarea problemelor de rezolvat, n procesul decizional i n final, n implementarea
politicilor. Premisa de la care se pornete este c o politic nu devine public, dect n
momentul n care este adoptat i pus n aplicare de ctre instituii guvernamentale.
Caracterul public al politicilor este cel care le distinge de orice alt program care are ca
scop tot rezolvarea unei probleme, iar acest caracter deriv din intervenia instituiilor
publice:
129
Instituiile transfer puterea coercitiv politicilor, statul fiind singurul care deine
monopolul utilizrii legitime a utilizrii forei coercitive (acest lucru permite
implementarea politicii i garanteaz respectarea sa spre exemplu efectele unei
politici sunt mult mai reduse dac nu exist sanciuni mpotriva celor care o
ncalc).
33
Nu toate problemele care determin o politic public sunt definite i mpinse pe agenda public din
exterior, de diverse grupuri ale societii. Identificarea problemelor se poate realiza direct de ctre instituii
chiar dac nu exist o presiune suficient din exterior spre exemplu vor exista politici de sntate public
indiferent de nivelul de presiune al societii.
130
Modelul Raional
Modelul raional al politicilor publice urmrete ca fiecare politic s obin
maximum de beneficii sociale posibile. n aceast accepiune, guvernul ar trebui
ntodeauna s aleag acele politici care aduc cele mai mari ctiguri i implic cele mai
mici costuri posibile. O politic n care costurile sunt mai mari dect beneficiile nu va fi
niciodat implementat (conform acestui model). Practic modelul se rezum la luarea
decizie conform cu modelul decizional raional (vezi capitolul 6).
Pentru a selecta o politic raional, trebuie ndeplinite urmtoarele condiii:
Modelul incremental
Principala caracteristic a modelului incremental este continuitatea, politicile
actuale fiind vzute ca o continuare a celor adoptate n trecut. Constrngerile de timp,
informaie i calcul exact al costurilor, previn decidenii s identifice toate alternativele
131
Teoria Grupurilor
n aceast abordare rolul instituiilor publice se reduce la rezolvarea conflictelor
care pot aprea ntre diverse categorii sau grupuri ale societii i meninerea echilibrului.
Politicile sunt n acest caz un rezultat al interaciunii dintre aceste grupuri care ncearc
s-i satisfac propriile nevoi n faa celorlalte. Astfel, instituiile publice joac rolul de
arbitru:
Teoria elitist
Politicile publice pot fi vzute i ca preferina anumitor valori n faa altor valori,
de ctre elita societii. Ea sugereaz c poporul e apatic i slab informat n legtur cu
problemele societii, astfel c, elitele sunt cele care formuleaz problemele de politic
132
public i nu poporul. n acest sens politicile publice apar din exprimarea preferinelor
elitelor pentru anumite valori n detrimentul altora. Politicile au un singur sens sus-jos
(top-bottom), dinspre elite ctre populaie. De asemenea influena maselor asupra ntregul
proces este redus cei care sunt inclui n procesul decizional trebuie s se supun
consensului elitelor. Teoria elitist se sprijin pe 3 caracteristici specifice:
posibile ale jocului. Rezultatul real depinde de alegerile fiecrui juctor astfel c orice
decizie luat trebuie s in cont de posibilitile existente pentru ceilali participani.
Transpus n sfera politicilor publice, teoria jocurilor susine c deciziile de politic
public sunt multidimensionale iar succesul lor depinde n mare msur de o multitudine
de actori i decizile particulare ale fiecruia. Acest lucru nseamn c putem s avem trei
categorii de situaii (n cazul cel mai simplu n care avem doi juctori)
situaia cea mai fericit ctig pentru ambii juctori (win-win situation);
Stabilirea
Agendei
Luarea
deciziei
Implementare
Evaluare
Feedback
134
1. Stabilirea agendei
Stabilirea agendei se refer la procesul prin care idei sau probleme din sfera
societii ajung n atenia instituiilor publice prin canalele de comunicare existente
(Shafritz, 2007).
J. Kingdon (1995) se pronun n acelai sens privind agenda public, ea fiind o
list a subiectelor sau problemelor crora reprezentanii guvernamentali, le acord atenie
la un moment dat. Din setul de subiecte sau probleme crora oficialii le-ar putea acorda
atenie, ei selecteaz doar o parte din probleme. Nu orice problem din cadrul societii
civile va ajunge s devin un proiect de politic public. Se realizeaz un proces de
selecie prin ierarhizarea problemelor existente i prioritizarea lor pentru intrarea n
agenda public.
2. Luarea deciziei
Acest proces presupune alegerea ntre mai multe posibiliti de aciune n scopul
rezolvrii problemelor de pe agenda public. n plus, fiind vorba de instituii publice
hotrrea
final
trebuie
justificat
funcie
de
anumite
criterii
precum
Existena unor interese multiple (i de cele mai multe ori divergente) ale tuturor
actorilor instituionali implicai n procesul decizional;
Existena unor efecte neprevzute care pot ngreuna att luarea deciziei dar mai
ale implementarea sa;
3. Implementare
Implementarea este procesul de punere n aplicare a unei decizii de politic
public, transpunerea unui mandat legal, n directive de program i identificarea
structurilor instituionale care s le pun n aplicare (Shafritz et. all, 2007, p. 55).
Programul de politic public este modalitatea prin care se obin rezultatele care n ultim
instan vor duce la ndeplinirea obiectivelor politicii. Pressman i Wildavsky definesc
implementarea ca un proces de interaciune ntre setarea scopurilor i identificarea
instrumentelor necesare pentru a le pune n practic, continund, este de asemenea
abilitatea de a crea legturi cauzale pentru a obine rezultatele dorite (Pressman,
136
regulamente care vor compune cadrul necesar punerii n aplicare a deciziei, denumite
proceduri standard de operare standard operating procedures adic, traducerea
scopurilor i obiectivelor politicii n directive acceptabile i fezabile (Jones, 1977).
Weimar i Vining (1989) au insistat asupra a 3 mari factori determinani pentru
succesul fazei de implementare:
logica politicii publice logica politicii publice se refer la un model care descrie
situaia n care se ncearc implementarea politicii, sub forma unor ipoteze.
Aceste ipoteze pot fi adevrate sau false, iar probabilitatea succesului crete odat
cu gradul de adevr al ipotezelor;
natura relaiilor de cooperare natura complex a problemelor pe care ncearc
s le rezolve politica public conduce la o multitudine de elemente care
influeneaz ntr-o mai mic sau mai mare msur rezultatul final al politicii.
Astfel, cu ct numrul de elemente (instituii implicate n implementare, resurse
necesare, instrumente, context social etc) este mai mare i mai complex cu att
cooperarea dintre actorii implicai i asamblarea tuturor elementelor este mai
dificil;
disponibilitatea i pregtirea de specialitate a persoanelor implicate direct n
implementare.
Responsabilitatea pentru managementul implementrii revine de regul sferei
137
4. Evaluarea
Evaluarea reprezint examinarea sistematic a activitilor realizate de guvern
pentru a determina efectele acestor activiti att pe termen scurt (evaluarea rezultatelor)
ct i pe termen mediu i lung (evaluarea impactului) (Shafritz et. all, 2007, p. 59).
Evaluarea implementrii vizeaz modul n care o politic public a fost pus n practic i
efectele acestei aciuni. Este o etap fundamental deoarece indic gradul de succes al
unei politici publice. Inteniile bune nu sunt ntotdeauna materializate n rezultate pe
msur, evaluarea fiind cea care ne ofer informaiile necesare pentru a stabili n ce
msur inteniile scopurile i obiectivele propuse s-au materializat au fost sau nu
obinute rezultatele scontate; s-a rezolvat problema adresat de politica public.
Evaluarea unei politici se poate realiza n mai multe momente temporale, astfel
nct ntreaga activitate s aib un caracter continuu. Weimer i Vining propun
urmtoarea structur pentru continuum-ul evalurii (Weimer, D. L. & Vining, A. R.
1989, p. 368-369):
dificil de realizat mai ales n sectorul public datorit unor dificulti inerente acestui
sector:
139
140
Studiu de caz
Ministerul Culturii si Cultelor Unitatea de Politici Publice
Propunere de politic public Cresterea calitii vieii n mediul rural si mic urban din
perspectiva serviciilor culturale
Pornind de la informaiile oferite de proiectul de politic public al Ministerului
Culturii i Cultelor, ncercai s rspundei la urmtoarele ntrebri:
Care este problema central i cum este definit? Exist indicatori msurabili
pentru problema identificat? Este o formulare general sau exist aspecte
specifice care difereniaz problema?
Care sunt criteriile principale dup care este aleas varianta optim? Cu ce model
decizional putem identifica alegerea din cadrul acestei propuneri?
141
Referine bibliografice:
1. Appleby P., Policy and Administration, Tuscalosa, University of Alabama Press,
1949
2. Downs, A., Up and Down with Ecology - The Issue Attention Cycle, Public
Interest, 28, 1972
3. Dye T., Policy Analysis, Tuscalosa, University of Alabama Press, 1976
4. Howlett, M., Ramesh, M., Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy
Subsystems, Oxford, University Press, 1995
5. Hughes O. E., Public Management and Administration. An Introduction, 2nd ed,
Hampshire, New York, Palgrave, 1998
6. Jones C. O., An Introduction to the Study of Public Policy, 2nd ed., North Scituate,
MA, Duxbury Press, 1977
7. Kingdon, J. W. Agendas, Alternatives and Public Policies, 2nd ed. New York,
harper Collins College Publishers, 1995
8. Laswell H. D., A Preview of Policy Science, New York, Elsevier, 1971
9. Lynn L., Managing Public Polcy, Boston, Little Brown, 1987
10. Meny Y., Thoenig J. C., Politiques Publiques, Paris, Presses Universitaires de
France, 1990
11. Patton C. V., Sawicki D. S., Basic Methods of Policy and Planning, Englewood
Cliffs, Prentice-Hall, 1986
12. Pressman J., Wildavsky A., Implementation, Berkeley, University of California
Press, 1973
13. Putt A. C., Springer J. F., Policy Research: Concepts, Methods and
Appreciations, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1989
14. Quade E. S., Analysis for Public Decisions, 2nd ed., New York, Elsever, 1982
15. Shafritz J. M., Russell E. W., Borick C. P., Introducing Public Administration, 5th
ed., New York ,Pearson Longman, 2007
16. Weimer, D.L., Vining, A.R. Policy Analysis. Concepts and Practices, New
Jersey, Prentice Hall, 1989
142