Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Wallace Procesul de Guvernanta in Ue
Wallace Procesul de Guvernanta in Ue
O privire de ansamblu
Helen Wallace, William Wallace i Mark A. Pollack
Cuprins
Introducere
UE n context
UE i predecesorii si
Introducere
Uniunea European (UE) este poate cel mai important agent de schimbare n ceea ce privete
guvernarea i elaborarea politicilor n Europa contemporan. n 1988, Jacques Delors, pe atunci
preedintele Comisiei Europene, a afirmat c aproximativ 80% din legislaia socio-economic a
statelor membre UE era ghidat pe baza angajamentelor asumate n contextul tratatelor, regulilor
de politic i actelor legislative convenite prin instituiile UE. Nu are importan dac procentajul
este exact. Important este recunoaterea faptului c acordurile UE se mbin cu activitile de
elaborare a politicilor rilor europene, att ale statelor membre, ct i ale vecinilor acestora.
Scopul esenial al acestui volum este s explice cauzele acestei realiti.
Mai precis, aceast carte, ca i cele patru ediii precedente, urmrete s neleag procesele care
genereaz politicile UE. Nu susinem o singur teorie privind elaborarea
politicilor UE, dei ne bazm n mod extensiv pe teorii privind integrarea european, politici comparate i guvernanta contemporan n cutarea unui vocabular pentru a nelege i explica acest
subiect. n mod similar, nu ne strduim s identificm un stil unic al politicilor UE, ci clasificm i
explorm empiric diversitatea extraordinar i n continu cretere a "modalitilor de elaborare a
politicilor" prin care preferinele guvernelor naionale, ale actorilor subnaionali i ale organizaiilor supranaionale sunt transformate n politici comune.
Volumul este organizat n trei pri. n Partea I schim axele principale ale procesului de elaborare a politicilor comunitare, identificm cteva dintre diferitele teorii i concepte pe baza crora
acesta poate fi analizat, iar apoi explicm instituiile prin care sunt articulate politicile respective.
De asemenea, prezentm o clasificare a cinci "modaliti de elaborare a politicilor", preluate din
literatura academic i practica empiric, care servesc drept fundament analitic pentru studierea
formulrii politicilor n diverse sectoare.
Partea a Ii-a const dintr-o serie de cincisprezece studii de caz, ce acoper principalele domenii
n care dimensiunea comunitar este semnificativ. Studiile de caz acoper o gam larg de
UE i predecesorii si
Pentru simplificare, la redactarea prezentului volum am utilizat n general termenul Uniunea
European (UE). UE este constituit din cele trei Comuniti iniial separate, fiecare cu
competene, caracteristici i domenii de activitate diferite, suplimentate de ali "piloni" de cooperare organizat. Aceste elemente variate ale UE sunt urmtoarele (de menionat c datele tratatelor
sunt cele ale anului de semnare, nu cele ale ratificrii):
. . .
D Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO), nfiinat n 1951 prin Tratatul de
la Paris;
a Comunitatea Economic European (CEE), nfiinat n 1957 prin Tratatul de la Roma;
Comunitatea European a Energiei Atomice (Euratom), nfiinat tot n 1957 prin alt Tratat de
la Roma;
a mpreun, acestea trei erau cunoscute sub denumirea de Comunitatea European (CE), iar n
sens mai larg ca "primul pilon", dup ce Tratatul (de la Maastricht) privind Uniunea European (TUE) din 1992 a introdus termenul UE;
D Al "doilea pilon", urmrind dezvoltarea politicii externe i de securitate comune (PESC),
recunoscut n Actul Unic European (AUE) din 1986 i oficializat n TUE;
Al "treilea pilon", urmrind dezvoltarea cooperrii n domeniul justiiei i afacerilor interne
( JAI), instituit tot prin TUE n 1992;
Mai ales dispoziiile JAI au fost extinse prin Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997, care a
ncorporat i tratatele Schengen;
Ulterior, tot n 1997, a fost publicat un Tratat Consolidat al Comunitii Europene (TCE), care
a renumerotat n mod derutant numeroase dispoziii ale tratatului (n prezentul volum indicm
ambele numerotri pentru dispoziiile importante); Tratatul de la Nisa (TN) din 2000 a schimbat anumite reguli, dar nu i arhitectura general a UE; i
Iniiativele de reform din 2002-4, ntemeiate pe lucrrile Conveniei privind viitorul
Europei, care au condus la Tratatul Constituional, semnat la Roma n octombrie 2004 i
supus dup aceea proceselor de ratificare n toate cele 25 de state membre i, inter alia, destinat s simplifice tratatele i s uneasc pilonii ntr-un cadru comun.
O PRIVIRE DE ANSAMBLU
Numrul membrilor UE a crescut de la ase ri n 1951 la 15 n 1995 i la 25 n mai 2004, cu alte
extinderi n perspectiv, dup cum urmeaz:
1951
1973
1981
+ Grecia
1986
+ Portugalia, Spania
1995
2004
Printre candidaii actuali se numr: Bulgaria, Croaia, Macedonia, Romnia i Turcia, cu alte state
n ateptare (vezi capitolul 16).
O PRIVIRE DE ANSAMBLU
wmmmmsmmmaM
UE n context
Cele mai multe studii asupra UE se concentreaz s descrie ceea ce se ntmpl n i prin instituiile specifice ale acesteia, situate la Bruxelles, Luxemburg i Strasburg: Comisia European, Consiliul UE, Consiliul European, Parlamentul European (PE) i Curtea European de Justiie (CEJ).
Cei nefamiliarizai cu subiectul ar trebui s in seama de existena unei organizaii complet separate, i anume Consiliul Europei, creat n 1949, cu sediul la Strasburg, iniial numai cu membri
vest-europeni, dar n prezent reunind 45 de membri de pe tot continentul. Acesta are o structur
interguvernamental clasic, cu excepia Curii Europene a Drepturilor Omului, care este mai
degrab autonom. Totui, nu ar trebui s privim instituiile UE ca existnd ntr-un vid. Cei mai
muli dintre factorii decizionali care creeaz i aplic normele i legislaia UE provin chiar din
statele membre ale acesteia. Cea mai mare parte a activitii acestora are loc n calitate de factori
decizionali naionali, pentru care dimensiunea european este o prelungire a arenei politice, nu o
activitate separat. ntr-adevr, o mare parte a politicii UE este pregtit i realizat de factori de
decizie i ageni naionali care nu petrec prea mult timp la Bruxelles. n schimb, acetia iau n considerare modul n care regimurile UE le pot uura sau ngreuna activitile obinuite, aplicnd
rezultatele acordurilor realizate la nivelul UE n activitatea lor zilnic. Dac am putea calcula
proporiile, am putea constata c n practic circa 80% din aceast activitate zilnic normal este
ghidat de preocupri i constrngeri de natur intern. Aceeai observaie este n general valabil
i n ceea ce privete grupurile sociale i economice sau reprezentanii politici care ncearc s
influeneze dezvoltarea i coninutul politicilor UE.
Poate prea imposibil ca 80 de procente din legislaia socio-economic a statelor membre s fie
modelat de UE, iar n acelai timp 80% din contextul politic al factorilor de decizie naionali s
decurg din preocupri interne. Totui, ceea ce deosebete UE ca aren politic este exact amalgamul dintre aceste dou niveluri de guvernare. Cererile de politic i capacitile politice definite la
nivelul statelor sunt aezate ntr-un cadru european, pentru a genera regimuri colective, cele mai
multe dintre acestea fiind apoi aplicate n aceste state. Mai mult, dup cum vom vedea din cteva
studii de caz incluse n acest volum, funcionarea acestor regimuri europene variaz substanial de la
un stat membru la altul. Cu alte cuvinte, procesul de elaborare a politicilor UE este unul cu rezultate
difereniate i variaii semnificative ntre diversele ri. De aceea, este la fel de important s nelegem
att contextul instituional naional, ct i instituiile de la nivelul UE, pentru a putea aprofunda
ansamblul procesului de elaborare a politicilor europene (H. Wallace 1973, 1999).
Totui, aceast imagine pe dou niveluri nu ia n considerare toate aspectele. n toate statele
membre UE exist niveluri de guvernare subnaional, respectiv autoritile locale sau regionale,
ale cror responsabiliti sunt modelate n mod variat de ctre regimurile UE. Multe dintre aceste
autoriti locale sau regionale au ocazional contacte directe cu instituiile UE, iar n unele ri cele
dinti pot fi autoritile cheie n ceea ce privete punerea n aplicare a anumitor politici i norme
UE. n plus, procesele naionale de elaborare a politicilor n Europa depind din ce n ce mai mult de
alte tipuri de agenii i instituii, care se afl la intersecia dintre sferele public i privat, i care, de
asemenea, variaz mult de la o ar la alta. O trstur notabil a Europei Occidentale din ultimul
deceniu, n prezent replicat n Europa Central i de Est, a fost proliferarea organismelor cu funcii
de politic public n afara guvernelor centrale. Acest lucru este valabil mai ales n domeniul reglementrii, poate cel mai ntins domeniu de activitate al UE. Trecerea ctre agenii mai autonome sau
semiautonome, ori ctre forme de "autoreglementare" reprezint o distanare fa de versiunea
tradiional a unui guvern puternic n direcia unui model de tip parteneriat. Ceea ce face procesul
O PRIVIRE DE ANSAMBLU
necesar s se reflecte asupra altor aranjamente politice care ar putea fi comparate n mod legitim
cu cele ale UE. Unii s-ar putea referi la state foarte descentralizate, precum Canada sau Elveia, n
cea mai mare parte cu caracter de confederaie, ori la state federale, precum Statele Unite, Belgia
sau Germania. Alii s-ar putea referi la anumite regimuri multilaterale, n special cele care se focalizeaz pe economie, precum Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare Economic (OCDE), ori
diversele uniuni vamale i zone de liber schimb din restul lumii. n funcie de obiectul comparaiei,
pentru evaluarea instituiilor UE i a performanelor acestora vor fi utile diferite "repere".
Dup cum vom vedea n capitolul 2, aceast chestiune a reprezentat una din cele mai importante
surse de controvers ntre analitii politici ai UE. De o parte se afl cei care vd UE ca un exemplu,
eventual foarte evoluat, de organizaie transnaional sau internaional. De alt parte sunt cei care
consider UE o comunitate politic n devenire, n acest sens similar unui stat. Analizele instituiilor UE efectuate de aceste dou tabere difer substanial. Un al treilea grup consider c poli tea european contemporan se schimb oricum, formele tradiionale de politic i guvernare
modificndu-se ntr-un mod destul de radical. Se argumenteaz c, n final, ar fi mai legitim s se
vorbeasc de "guvernant", i nu de "guvernare". Conform acestei perspective, UE a aprut n urma
unei reconfigurri a modelului de guvernant european, cu o evoluie a aranjamentelor instituionale i a proceselor asociate, care au caracteristici noi i interesante.
La nceput, prezentul volum este mai apropiat de al treilea grup dect de primele dou. Totui,
capitolele ulterioare vor dezvlui anumite domenii n care UE are competene la fel de ntinse ca
cele asociate n mod normal guvernantei naionale, n timp ce alte capitole vor descrie regimuri
europene mult mai lejere i mai fragile. Tiparele instituionale variaz ntre aceste dou tipuri de
cazuri. Capitolul 3 ofer o descriere anatomic a instituiilor, mpreun cu o caracterizare de
ansamblu a cinci modaliti principale de elaborare a politicilor UE, care variaz n funcie de
domeniu i de perioad. Studiile de caz ulterioare identific numeroase variaii ale tiparelor instituionale ce pot fi observate n anumite domenii, mpreun cu trsturile organice ale proceselor
instituionale. Aceste variaii ngreuneaz caracterizarea procesului de elaborare a politicilor UE,
acesta din urm devenind subiectul unor vii controverse att ntre practicieni, ct i ntre analiti.
Orict s-ar argumenta specificitatea i caracterul aparte al instituiilor UE, nu ar trebui s uitm
c, n cea mai mare parte, oamenii, grupurile i organizaiile active n aceste instituii i desfoar
activitatea "normal" de a urmri nite rezultate politice. Nu este necesar s presupunem c acti vitile lor au alte scopuri, doar pentru c arena instituional este diferit de celelalte n care sunt
implicai. Politica UE este pur i simplu o politic normal, orice s-ar considera a fi trsturile normale ale politicii interne, i prin extensiune, ale formulrii politicilor n rile europene. Totui, trebuie s fim ateni la diferenele de comportament, oportuniti i constrngeri care decurg din
implicarea ntr-un proces multi-nivel i multistratificat. n jurul acestor caracteristici ale UE au loc
cele mai importante dezbateri analitice, asupra crora ne vom apleca n capitolul 2.
Capitolul 2
Elaborarea politicilor UE
teoretizri
MarkA. Pollack
Cuprins
Introducere
14
Teorii cu privire la integrarea european 15
Neofuncionalismul
15
Interguvernamentalismul
17
Interguvernamentalismul liberal
17
"Noile instituionalisme" n
teoria alegerii raionale
19
Constructivismul i remodelarea identitilor
i preferinelor europene
21
Teorii cu privire la integrare n prezent
24
27
29
Perspectiva guvernantei:
UE ca regim politic
Guvernare fr guvern
Guvernant multistratificat i
reele UE de elaborare a politicilor
Globalizare, europenizare i chestiunea
legitimitii democratice
Argument, persuasiune i
"orientare deliberativ"
Guvernant legitim?
Concluzii
31
33
33
34
35
37
38
40
42
42
29
Rezumat
Cunotinele noastre asupra proceselor de elaborare a politicilor UE sunt modelate n
mare parte de limbajul teoretic, astfel c nelegerea principalelor teorii referitoare la UE
este un punct de plecare util pentru studiile de caz din acest volum. Sunt identificate i
explorate trei curente sau grupri principale de teorii. Mai nti, examinm diversele teorii
ale integrrii europene care iniial au contrastat modelele neofuncionaliste de integrare
13
MARK A. POLLACK
prin "difuzare" cu modelele interguvernamentaliste subliniind o continu dominare a
guvernelor naionale; ulterior, aceast dezbatere a fost n mare parte nlocuit de o a
doua dezbatere, ntre teoreticienii alegerii raionale i analizele constructiviste. n al
doilea rnd, vom analiza numrul n cretere de studii care abordeaz UE din perspectiva
politicii comparate i a politicilor publice comparate, concentrndu-se pe aspectele federale sau cvasifederale ale UE i pe politica legislativ, executiv i judiciar a Uniunii. n
al treilea rnd, vom examina "perspectiva guvernantei" aplicat UE, care o descrie pe
aceasta din urm ca pe un experiment de guvernant non-ierarhic, public-privat i
deliberativ, i care se concentreaz n mare parte pe aspectele normative ale legitimitii
democratice a UE. mpreun, aceste teorii pun ntrebri importante i ofer ipoteze
distincte cu privire la actorii cheie i procesele dominante n elaborarea politicilor UE.
Introducere
Acest capitol schieaz fundamentele teoretice ale crii, prin trecerea n revist a teoriilor privind
integrarea european, politica comparat i guvernanta, prezentnd n mod clar conceptele
analitice ce vor fi utilizate ulterior de autori'. Capitolul nu ncearc s elaboreze o unic teorie care
s explice integrarea european, sau chiar i numai procesul de elaborare a politicilor n cadrul UE,
aceasta fiind dincolo de obiectivele prezentului volum. ntr-adevr, o tem constant a acestei
cri, de la prima sa ediie, a fost necesitatea de a evita generalizarea excesiv cu privire la procesul unic de elaborare a politicilor UE, sprijinindu-se n schimb ideea c modalitile de elaborare a
politicilor pot diferi considerabil i sistematic n funcie de domeniu. Totui, teoriile cu privire la
integrarea european i elaborarea politicilor publice sunt utile, oferindu-ne instrumente analitice
pentru descrierea i explicarea diversitii n elaborarea politicilor UE, att n funcie de domeniu,
ct i de timp, iar aceste teorii stau la baza limbajului i categoriilor analitice utilizate n capitolele
urmtoare.
Capitolul este mprit n patru seciuni. Prima seciune ofer o scurt prezentare a celor mai
influente teorii despre integrarea european, respectiv neofuncionalismul, interguvernamentalismul, instituionalismul i constructivismul, acordnd o atenie special implicaiilor fiecrei teorii
n ceea ce privete elaborarea politicilor UE. A doua seciune depete literatura despre integrare,
utiliznd un set de categorii analitice folosite n cadrul teoriilor raionaliste elaborate n contextul
politicii publice comparative ce pot fi folosite pentru studierea participanilor, proceselor i politicilor pe care le observm n UE. Astfel, acordm o atenie special conceptului de UE privit ca sistem politic, caracterizat de o separare orizontal i vertical a puterilor, care, n opinia noastr, are
anumite implicaii pentru natura elaborrii politicilor i pentru actorii cheie din aceste procese
europene. A treia seciune examineaz elaborarea recent a unei "perspective de guvernant"
asupra Uniunii Europene. Perspectiva guvernantei pune accentul pe o serie de concepte intercorelate, inclusiv caracterul non-ierarhic sau de "reea" al elaborrii politicilor UE, apariia unei
"guvernante multistratificate" implicnd actori subnaionali, naionali i supranaionali, contestarea capacitii de guvernant a guvernelor naionale i a capacitii de guvernant i legitimitii limitate aUE, precumi perspectiva "supranaionalismului deliberativ" ca rspuns parial la
chestiunea legitimitii democratice dincolo de limitele statului naional. A patra seciune ncheie
capitolul cu un rezumat al principalelor dezbateri teoretice actuale din domeniul studiilor
14
Neofuncionalismul
n 1958, imediat dup instituirea CEE i a Euratom, Ernst Haas i-a publicat celebra sa lucrare The
Uniting of Europe, lansnd o teorie "neofuncfionalist" a integrrii regionale. Dup cum au detaliat ulterior Haas i ali cercettori (de exemplu, Haas 1961, Lindberg 1963, Lindberg i Scheingold
1970), neofuncionalismul propunea un proces de "difuzare funcional", n care decizia iniial a
guvernelor de a plasa un anumit sector, spre exemplu, crbunele i oelul, sub autoritatea unor
instituii centrale creeaz presiuni pentru extinderea autoritii instituiilor n domenii nvecinate,
precum rata de schimb, impozitarea i salariile. Astfel, anticipau neofuncionalitii, integrarea sectorial va produce consecina neintenionat i neprevzut a promovrii integrrii n alte domenii.
George (1991) identific o a doua modalitate a procesului de difuzare, numit de el "difuzare
politic", n care att actorii supranaionali (precum Comisia), ct i cei subnaionali (grupurile de
interes sau de alt natur din statele membre) creeaz presiuni suplimentare n direcia integrrii.
Haas a sugerat c, la nivel subnaional, grupurile de interese care funcioneaz ntr-un sector integrat trebuie s interacfioneze cu organizaia internaional nsrcinat cu gestionarea sectorului lor.
n timp, aceste grupuri vor aprecia beneficiile integrrii, transferndu-i astfel cererile, ateptrile
15
MARK A. POLLACK
i chiar loialitile de la guvernele naionale ctre un nou centru, devenind astfel o for important
acionnd n direcia integrrii. Mai mult, la nivel supranaional, organisme precum Comisia vor
ncuraja acest transfer de loialiti, promovnd politici europene i negociind aranjamente ntre
statele membre pentru "aducerea la un nivel superior a interesului comun". Ca rezultat al acestei
difuzri sectoriale i politice, afirmau neofuncionalitii, integrarea sectorial se va autosusine,
ducnd la crearea unei noi entiti politice cu centrul la Bruxelles.
Pentru scopul urmrit de aceast carte, cea mai important contribuie a neofuncionalitilor la
studiul elaborrii politicilor UE a fost conceptualizarea unei "metode comunitare" de elaborare a
politicilor. Dup cum a artat Webb, aceast metod comunitar ideal se baza n mare parte pe
observarea ctorva sectoare specifice (politica agricol comun (PAC), vezi capitolul 7, i uniunea
vamal, vezi capitolele 4 i 15) n perioada anilor de formare ai Comunitii, i prezenta o imagine
distinct a elaborrii politicilor CE ca un proces condus de o Comisie ntreprinztoare i caracterizat de o deliberare supranaional ntre reprezentanii din Consiliu ai statelor membre. n aceast
perspectiv, metoda comunitar nu era doar un ansamblu juridic de instituii de elaborare a politicilor, ci i un "cod procedural" condiionnd ateptrile i comportamentul participanilor la proces. Elementele centrale ale acestei metode comunitare iniiale, continua Webb (1977:13-14), erau
urmtoarele patru:
1. Guvernele accept Comisia ca partener de negociere i se ateapt ca aceasta s joace un rol
activ n construirea unui consens asupra politicilor.
2. Guvernele se angajeaz reciproc s acioneze n vederea soluionrii problemelor i n acest
sens negociaz n vederea adoptrii unor decizii colective, dezirabilitatea acestora fiind mai
puin important dect atingerea acestui obiectiv.
3. Guvernele, Comisia i ali participani la proces au un comportament receptiv, nu fac cereri
inacceptabile, i sunt dispui s accepte sacrificii pe termen scurt n schimbul unor ctiguri
pe termen lung.
4. Unanimitatea reprezint regula, fcnd necesar continuarea negocierilor pn la depirea
tuturor obieciilor sau pn la compensarea pierderilor dintr-un domeniu prin ctigurile
obinute n altul. Problemele nu sunt vzute separat, ci ntr-un proces decizional continuu,
astfel nct devin posibile concesiile i compensaiile indirecte.
Aceast metod comunitar, sugera Webb, a caracterizat procesul decizional al CEE n perioada
1958-1963, cei ase membri fondatori reunindu-se mpreun cu Comisia pentru a pune n practic
elementele eseniale ale uniunii vamale a CEE i ale PAC. Totui, n 1965, Charles de Gaulle,p re edintele francez, a declanat aa-numita "criz de la Luxemburg", insistnd asupra importanei
suveranitii naionale i nclcnd astfel codul procedural implicit al metodei comunitare. CEE,
care urma s treac n mare parte ctre votul prin majoritate calificat (VMC) n 1966, a continuat
s ia defacto cele mai multe decizii n unanimitate, Comisia a ieit slbit din confruntarea cu de
Gaulle, iar statul naional prea s se afirme din nou. Mai mult, aceste tendine au fost consolidate
de evoluiile din anii '70, cnd recesiunea economic a dus la apariia unor noi bariere netarifare n
calea comerului dintre statele membre CE i cnd aspectele interguvernamentale ale Comunitii
au fost ntrite prin crearea n 1974 a Consiliului European, o reuniune periodic a efilor de stat i
de guvern ai UE. n plus, Comitetul Reprezentanilor Permaneni (Coreper), un organism interguvernamental format din reprezentani ai statelor membre, a evoluat ntr-un organism decizional de
o importan crucial pentru pregtirea legislaiei ce urma a fi adoptat de Consiliul de Minitri.
De asemenea, studiile empirice au revelat importana instituiilor naionale cu funcii de "intermediar" (H. Wallace 1973). Chiar unele dintre progresele majore ale acestei perioade, precum crearea
16
Interguvernamentalismul
Reflectnd aceste evoluii, o nou coal "interguvernamentalist" i-a fcut apariia n domeniul
teoriilor cu privire la integrare, pornind de la ipoteza lui Stanley Hoffman (1966) potrivit creia
statul naional, departe de a fi depit, se dovedise a fi "ncpnat" s reziste. n mod evident
ncepnd cu de Gaulle, dar i ulterior, odat cu aderarea unor noi state membre, precum Marea Britanie, Irlanda i Danemarca, n 1973, guvernele statelor membre au lsat s se neleag faptul c
se vor opune unui transfer treptat al suveranitii ctre Comunitate i c procesul decizional al CE
va reflecta n continuare primatul statului naional. n aceste mprejurri, Haas (1976) nsui a
anunat "desuetudinea teoriei integrrii regionale", n timp ce ali cercettori, precum Paul Taylor
(1983) i William Wallace (1982), argumentau c neofuncionalitii subestimaser resursele statului naional. n acelai timp, cercetrile istorice ale lui Alan Milward i ale altora (Milward 2000;
Milward i Lynch 1993) au sprijinit perspectiva conform creia guvernele statelor membre ale UE,
iar nu organizaiile supranaionale, au jucat rolul central n evoluia istoric a UE, i c acestea era
ntrite, nu slbite, de procesul integrrii.
n contrast cu neofuncionalitii, imaginea interguvernamentalist sugera c "tehnicile de
negociere i de construire a consensului care au aprut n Comuniti sunt simple rafinri ale diplomaiei interguvernamentale" (Webb 1977: 18). ntr-adevr, primele ediii ale acestui volum gseau
probe semnificative de negocieri interguvernamentale ca modalitate dominant de elaborare a politicilor n numeroase domenii (dei nu n toate).
Interguvernamentalismul liberal
Perioada de la jumtatea anilor '60 pn la jumtatea anilor '80 a fost caracterizat drept "era
apatiei", att n ceea ce privete procesul de integrare, ct i cercetrile asupra UE (Keeler 2004;
Jupille 2005). n timp ce un grup de cercettori dedicai din domeniu a continuat n aceast
perioad s avanseze n studierea empiric a UE, multe dintre aceste lucrri evitau teoriile complexe asupra procesului de integrare sau acceptau cu mici modificri limbajul teoretic al dezbaterii
dintre neofuncionaliti i interguvernamentaliti. Odat cu "relansarea" procesului de integrare la
jumtatea anilor '80, totui, cercetrile asupra UE au explodat, iar dezbaterea teoretic s-a nviorat,
n timp ce o parte a cercetrilor vedea relansarea procesului de integrare ca pe o confirmare amodelelelor neofuncionaliste timpurii (Tranholm-Mikkelsen 1991; Zysman i Sandholtz 1989),
Andrew Moravcsik (1993a, 1998) a argumentat cu succes c i aceti pai nainte puteau fi explicai de un model interguvernamental revizuit care sublinia puterea i preferinele statelor membre
ale UE. Cu alte cuvinte, "interguvernamentalismul liberal" al lui Moravcsik este un model n trei
etape, ce combin: (1) o teorie liberal asupra formrii preferinelor naionale cu (2) un model
interguvernamental de negociere la nivelul UE i (3) o perspectiv a alegerii instituionale subliniind rolul instituiilor internaionale n furnizarea unor "angajamente credibile" pentru guvernele
statelor membre. n prima etap, cea liberal, a modelului, efii de guvern naionali agreg interesele alegtorilor interni, precum i propriile interese, i-i articuleaz preferinele naionale fa de
UE. Astfel, preferinele naionale sunt complexe, reflectnd economia, partidele i instituiile distincte ale fiecrui stat membru, dar sunt determinate pe plan intern, nefiind modelate prin participarea la UE, dup cum au susinut unii neofuncionaliti.
,:
17
MARK A. POLLACK
n a doua etap, cea interguvernamental, guvernele naionale i pun preferinele pe masa de
negociere la Bruxelles, unde acordurile reflect puterea relativ a fiecrui stat membru, i unde organizaiile supranaionale, precum Comisia, exercit prea puin influen asupra rezultatelor. Spre
deosebire de neofuncionaliti, care puneau accentul pe rolurile antreprenoriale i de intermediere
ale Comisiei i pe mbuntirea nivelului de interes comun ntre statele membre din cadrul Consiliului, Moravcsik i ali interguvernamentaliti subliniau negocierea dur dintre statele membre
i importana puterii de negociere, a pachetelor de acorduri i a "compensaiilor" ca determinani ai
negocierilor interguvernamentale asupra celor mai importante decizii UE.
n al treilea rnd, Moravcsik prezint o teorie a alegerii raionale aplicat alegerii instituionale,
argumentnd c statele membre adopt anumite instituii UE precum "punerea n comun" a
suveranitii prin VMC sau delegarea suveranitii ctre actori supranaionali precum Comisia i
Curtea pentru a spori credibilitatea angajamentelor reciproce. Din aceast perspectiv, statele
suverane care intenioneaz s coopereze se confrunt permanent cu o puternic tentaie de a tria
sau de a "dezerta" de la angajamentele asumate. Punerea n comun prin, i delegarea suveranitii
ctre organizaii internaionale, argumenteaz el, permite statelor s se angajeze n mod credibil
fa de promisiunile fcute reciproc, prin monitorizarea respectrii de ctre state a acordurilor
internaionale i clarificarea aspectelor incerte ale tratatelor internaionale, precum cele de instituire a CE/UE.
n termeni empirici, Moravcsik argumenteaz c acordurile interguvernamentale istorice ale
UE, precum Tratatele de la Roma din 1957 i Tratatul privind Uniunea European (TUE) din 1992,
nu au fost determinate n primul rnd de antreprenori supranaionali, efecte neprevzute de difuzare
ale integrrii realizate anterior sau coaliii transnaionale ale grupurilor de interese, ci mai degrab
de un proces treptat de convergen a preferinelor ntre cele mai puternice state membre, care apoi
au realizat acorduri preliminare ntre ele, oferind compensaii statelor membre mai mici, i
delegnd puteri strict limitate organizaiilor supranaionale, care au rmas servitori mai mult sau
mai puin obedieni ai statelor membre.
Deasupra celor trei etape ale acestui model se gsete un "cadru raionalist" de cooperare internaional. Se presupune c actorii relevani au preferine fixe (pentru avere, putere etc.) i acioneaz
sistematic pentru atingerea acestor preferine n cadrul constrngerilor impuse de instituiile prin
intermediul crora acioneaz. Dup cum subliniaz Moravcsik (1998: 19-20):
Termenul cadru (spre deosebire de teorie sau model) este utilizat aici pentru a desemna un set de ipoteze care
ne permit s dezagregm un fenomen pe care ncercm s-1 explicam n acest caz, rundele succesive de
negocieri internaionale prin elemente, fiecare dintre acestea putnd fi tratat separat. Pentru a explica fiecare
element sunt utilizate teorii mai detaliate desigur, fiecare respect ipotezele cadrului raionalist general. Elementele sunt apoi agregate pentru a crea o explicaie multicauzal a unui rezultat complex, precum un acord
multilateral major (subliniere n original).
n cursul anilor '90, interguvernamentalismul liberal s-a impus probabil drept teoria principal cu
privire la integrarea european, i totui ipotezele sale teoretice au fost puse sub semnul ntrebrii
de ctre cercettori din domeniul relaiilor internaionale provenind din dou direcii. Un prim
grup de cercettori, reunii sub eticheta de promotori ai teoriei alegerii raionale i a instituionalismului istoric, a acceptat ipotezele raionaliste ale lui Moravcsik, dar i-a respins modelul simplu
de negociere interguvernamental, din care lipseau instituiile, ca pe o descriere exact a procesului UE de elaborare a politicilor. Prin contrast, o a doua coal de gndire, bazndu-se pe instituionalismul sociologic i constructivism, a ridicat obiecii de natur fundamental mpotriva
individualismului metodologic al teoriei alegerii raionale n favoarea unei abordri n care preferinele i identitile naionale erau modelate, cel puin parial, de normele i regulile UE.
18
19
MARK A. POLLACK
politici comune (vezi capitolul 7). Pn Ia mijlocul anilor '90, George Tsebelis, Geoffrey Garrett
i muli alii au ncercat s modeleze selecia- i n special funcionarea- instituiilor UE, inclusiv adoptarea, executarea i adjudecarea politicilor publice ale UE, n termeni de alegere raional.
Multe dintre aceste studii s-au bazat pe literatura relevant din politica comparat, din acest motiv
fiind trecute n revist n partea a doua a acestui capitol.
Prin contrast, abordrile instituionalismului sociologic i cele constructiviste n domeniul
relaiilor internaionale defineau n mod mult mai amplu instituiile, incluznd norme i convenii
formale, precum i reguli informale. Acestea argumentau c instituiile putea "constitui" actori,
modelndu-le identitile i astfel preferinele ntr-un mod pe care abordrile de tip "alegere raional" nu l puteau captura (vezi seciunea urmtoare).
Instituionalitii istorici s-au poziionat ntre aceste dou tabere, concentrndu-se pe efectele
produse n timp de ctre instituii, i n special asupra modalitilor prin care un set de instituii,
o dat nfiinat, poate influena sau constrnge comportamentul actorilor care l-au nfiinat. n formulrile sale iniiale (Hali 1986; Thelen i Steinmo 1992), instituionalismul istoric a fost vzut ca
avnd efecte duale, influennd att constrngerile asupra actorilor individuali, ct i preferinele
acestora, transformnd astfel teoria ntr-o "umbrel" ce cuprindea concluziile cheie ale ambelor
tabere, raionalist i constructivist. Totui, ceea ce distinge instituionalismul istoric este accentul pus pe efectele n timp ale instituiilor asupra politicii. n ceea ce reprezint poate cea mai
sofisticat prezentare a gndirii sale, Paul Pierson (2000) argumenta c instituiile politice sunt caracterizate prin ceea ce economitii numesc "randamente cresctoare", n msura n care creeaz
stimulente pentru ca actorii s nu abandoneze instituiile existente, adaptndu-le numai treptat, ca
rspuns la circumstanele n schimbare. Astfel, politica ar trebui caracterizat prin anumite
fenomene inter-relaionate, inclusiv ineria sau "blocajele" prin care instituiile existente se pot
menine n echilibru pe perioade lungi n ciuda unor schimbri politice considerabile, un rol semnificativ al sincronizrii i succesiunii, n care evenimente relativ mici i aleatoare n momente critice la nceputul unei succesiuni modeleaz evenimentele ulterioare, i dependena de parcurs,
n care deciziile anterioare i determin pe actori s-i menin opiunile instituionale i de
politic motenite din trecut, chiar atunci cnd rezultatele sunt n mod evident ineficiente.
nelese n aceast lumin, analizele instituionalismului istoric pornesc de obicei de la ipoteze
raionaliste cu privire la preferinele actorilor, i trec la examinarea modului n care instituiile pot
modela n timp comportamentul actorilor raionali prin blocaje instituionale i fenomene de
dependen de parcurs. n ultimii ani, aceste concluzii au fost aplicate din ce n ce mai mult n analiza modului de dezvoltare a UE, diveri autori subliniind dimensiunea temporal a integrrii
europene (Armstrong i Bulmer 1998).
Spre exemplu, studiul lui Pierson (1996b) cu privire la dependena de parcurs n UE ncearc s
priveasc integrarea european drept un proces care se desfoar n timp, i examineaz condiiile n care este cel mai probabil s apar procese dependente de parcurs. Pornind n principal de la
ipoteze raionaliste, Pierson argumenteaz c, n ciuda primatului iniial al guvernelor statelor
membre n conceperea instituiilor i politicilor UE, pot aprea "clivaje" n capacitatea guvernelor
de a controla dezvoltarea ulterioar a instituiilor i politicilor, din patru motive. n primul rnd, din
raiuni electorale, guvernele membre provenind din societi democratice pot aplica o "rat de
actualizare" ridicat viitorului, convenind asupra unor politici UE care duc la o pierdere pe termen
lung a controlului la nivel naional n schimbul unor avantaje electorale pe termen scurt. n al doilea
rnd, chiar atunci cnd guvernele nu trec cu vederea viitorul, consecinele neintenionate ale
alegerilor instituionale pot crea clivaje suplimentare, pe care guvernele membre le pot acoperi sau
nu prin aciuni ulterioare. n al treilea rnd, este probabil ca preferinele guvernelor membre s se
schimbe n timp, cel mai evident din cauza alternrii la putere, lsnd guverne noi cu preferine noi
20
21
MARK A. POLLACK
odat cu publicarea unei ediii speciale a Journal of European Public Policy referitoare la "Construcia Social a Europei" n 1999. Totui, de atunci teoreticienii constructiviti i-au aplicat rapid
instrumentele teoretice n domeniul UE, promind s arunce lumin asupra efectelor sale
potenial profunde asupra popoarelor i guvernelor Europei.
Constructivismul este o teorie care cu greu poate fi descris n mod succint. ntr-adevr, ca i
alegerea raional, constructivismul nu este o teorie substanial cu privire la integrarea european,
ci o orientare "meta-teoretic" mai larg, cu implicaii pentru studiul UE. Dup cum explic Risse
(2004: 161):
probabil, cel mai util este s descriem constructivismul ca fiind bazat pe o ontologie social care insist c
agenii umani nu exist independent de mediul lor social i sistemele de sensuri mprtite n mod colectiv ale
acestuia ("cultur" n sens larg). Aceasta contrasteaz cu individualismul metodologic al alegerii raionale conform cruia "unitatea elementar de via social este aciunea uman individual". Concluzia fundamental a
dezbaterii aciune-structur, care st n centrul multor lucrri ale constructivitilor sociali, nu este c structurile
i agenii se co-determin reciproc. Elementul crucial este c abordarea constructivist insist asupra caracterului constitutiv al structurilor (sociale) i al agenilor. Mediul social n care ne gsim "constituie" ceea ce
suntem, identitile noastre ca fiine sociale (referinele au fost eliminate).
Pentru constructiviti, instituiile sunt nelese n sens larg ca incluznd nu numai regulile formale ci
i normele informale, i se consider c aceste reguli i norme i "constituie" pe actori, adic le modeleaz identitile i preferinele. De aceea, preferinele actorilor nu sunt date i fixate n mod exogen, ca n modelele raionaliste, ci sunt endogene instituiilor, iar identitile indivizilor sunt
modelate i remodelate de mediul lor social. Ducnd acest argument la concluzia sa logic, n general constructivitii resping concepia raionalist despre actori ca maximizatori ai utilitii
funcionnd conform unei "logici a consecinelor", n favoarea concepiei lui March i Olsen
(1989: 160-2) a unei "logici a adecvrii". n aceast perspectiv, actorii care se confrunt cu o anumit situaie nu consult un set prestabilit de preferine, calculndu-i aciunile pentru a-i maximiza utilitatea, ci i ndreapt privirile spre roluri construite social i reguli instituionale, i se
ntreab ce tip de comportament este adecvat n acea situaie. De aceea, constructivismul ofer o
perspectiv fundamental diferit asupra aciunii umane fa de abordrile alegerii raionale i
sugereaz c instituiile influeneaz identitile, preferinele i comportamentul individual n mod
mai profund dect cred teoreticienii alegerii raionale.
Din ce n ce mai muli cercettori au argumentat c instituiile UE modeleaz nu numai comportamentul, ci i preferinele i identitile indivizilor i guvernelor membre (Sandholtz 1993;
Jorgensen 1997; Lewis 1998). Acest argument a fost susinut puternic de Thomas Christiansen,
Knud Erik Jorgensen, i Antje Wiener n introducerea lor la ediia special a Journal of European
Public Policy (1999: 529):
Un numr substanial de dovezi sugereaz c, n calitate de proces, integrarea european are un impact transformator asupra sistemului statal european i unitilor sale constitutive. Integrarea european n sine s-a
schimbat n timp, i este rezonabil s presupunem c n cursul acestui proces s-au schimbat att identitatea
agenilor, ct i, ulterior, interesele acestora. n timp ce acest aspect al schimbrii poate fi teoretizat n cadrul perspectivelor constructiviste, va rmne n mare parte invizibil n abordrile ce neglijeaz procesele de formare
a identitii i/sau presupun interesele ca fiind date n mod endogen.
Cu alte cuvinte, autorii ncep cu afirmaia c UE ntr-adevr remodeleaz identitile i preferinele
naionale, i resping abordrile raionaliste datorit incapacitii acestora de a anticipa i explica
aceste fenomene. Nu este surprinztor c descrierile constructiviste ale UE au fost respinse cu trie
de teoreticienii raionaliti (Moravcsik 1999; Checkel i Moravcsik 2001).
22
23
MARK A. POLLACK
D testare competitiv, prin care teoriile concurente sunt puse s explice un eveniment sau o
clas de evenimente;
o abordare a "domeniului de aplicare", prin care se consider c fiecare teorie explic un anumit sub-set al realitii empirice, astfel nct, de exemplu, maximizarea utilitii i negocierea
strategic sunt utile n anumite circumstane, n timp ce socializarea i formarea preferinelor
colective sunt utile n alte cazuri;
o abordare n "succesiune", prin care o teorie poate ajuta la explicarea unei etape anume ntro secven de aciuni (de exemplu, o explicaie constructivist a preferinelor naionale), n
timp ce alt teorie ar putea explica mai bine evoluiile ulterioare (de exemplu, o explicaie
raionalist a negocierilor ulterioare dintre actori); i
a "ncorporarea" sau "subsumarea", n care o teorie afirm c o nglobeaz pe cealalt, astfel
nct, de exemplu, alegerea raional devine o subcategorie de comportament uman explicabil n ultim instan n termeni de construcie social a raionalitii moderne.
Analiznd, n ediia special citat, studii empirice consistente, Jupille, Caporaso i Checkel
(2003) observ c majoritatea contribuiilor la dezbaterea dintre raionaliti i constructiviti utilizeaz testarea competitiv, n timp ce numai cteva (vezi, de exemplu, Schimmelfennig 2003a)
au adoptat abordrile domeniului de aplicare, a succesiunii sau a subsumrii. Totui, ei constat un
progres considerabil al dezbaterii, n care ambele pri accept n general un standard comun de
testare empiric drept criteriu al unei teoretizri utile a politicilor UE.
24
numitei "metode deschise de coordonare" (MDC) pentru abordarea chestiunilor situate n afara
competenei UE. Pe de alt parte, criticii raionaliti i interguvernamentaliti tind s fie sceptici cu
privire la afirmaiile legate de difuzare i socializare, subliniind slabul antreprenoriat al Comisiei
n ultimul deceniu i puinele dovezi privind socializarea funcionarilor naionali n direcia preferinelor sau identitilor europene, Comisia dovedindu-se un slab stimulator al difuzrii politice n
ultimii ani. Pentru aceti cercettori, UE este poate "un regim politic de echilibru", n care presiunile funcionale n direcia integrrii s-au consumat n cea mai mare parte, i n care nivelul actual
de integrare instituional i a politicilor este improbabil s se schimbe substanial n viitorul
apropiat (Moravcsik 2001: 163). Totui, alii indic "deficitul democratic" al UE, tensiunile extinderii, precum i dificultile ratificrii Tratatului Constituional (TC) ca dovad a tendinelor de
dezintegrare din snul Uniunii. Pe scurt, n timp ce literatura referitoare la integrarea european a
avansat substanial n ultimul deceniu, rmne la fel de greu de atins un consens privind cauzele i
viitorul procesului de integrare.
25
MARK A. POLLACK
putea i trebuia studiat utiliznd "instrumentele, metodele i teoriile trans-sistemice din studiul
general al guvernrii, politicii i elaborrii politicilor publice. n acest mod, activitile educative
i de cercetare privind UE pot face parte din curentul general al tiinelor politice" (Hix 1999: 2).
Apelul su ctre comparativiti nu a fost ocolit de critici, unii autori argumentnd c formularea
dihotomic a diviziunii muncii ntre politica internaional i cea comparat reprezenta o supra-simplificare i un pas napoi din punct de vedere disciplinar, de la agregare ctre fragmentarea subdomeniilor tiinelor politice. ntr-adevr, "convergena tendinelor empirice i intelectuale, n
special n domeniul economiei politice, submineaz din ce n ce mai mult . .. distincia dintre comparativ i internaional" (Jupille, Caporaso i Checkel 2003: 10; vezi i Hurrell i Menon 1996). n
mod empiric, fenomenul globalizrii a atras atenia cercettorilor asupra legturilor dintre evoluiile internaionale i politica intern, nu numai n UE, ci i la nivel global. Din ce n ce mai multe
teorii"a doua imagine inversat" a lui Peter Gourevich (1978), modelul "jocurilor cu dou
niveluri" al lui Robert Putnam (1988) i diverse modele teoretice cu privire la globalizare (Keohane
i Milner 1998; Caporaso 1997)au identificat mecanisme ce leag politica intern de evoluiile pe
plan internaional, sugernd c simplele abordri comparative ar putea trece cu vederea aceast
interaciune intern-internaional. Mai mult, dup cum s-a vzut anterior, teoriile politice instituionaliste au promis exact un cadru teoretic unic, conectnd politica american, comparativ i internaional (Milner 1998; Jupille, Caporaso i Checkel 2003: 10). n aceste mprejurri, "ar fi pervers
dac eroziunea acestor frontiere ntre discipline ar fi respins n studiile europene, al cror obiect de
studiu pare s se afle exact la intersecia celor dou subdomenii!" (Jupille 2005).
Din toate aceste motive, clivajul comparativ/RI nu s-a dovedit a fi schisma important n studiile despre UE pe care muli o ateptau, i multe lucrri utile au integrat politica intern i internaional ntr-un singur cadru teoretic (Hix 1998). Totui, cercettorii din domeniul tiinelor
politice comparative au trecut din ce n ce mai mult la studii europene, parial deoarece UE a intrat
n ceea ce nainte erau considerate drept arene exclusiv "interne", i parial deoarece din ce n ce
mai muli cercettori au acceptat afirmaia lui Hix conform creia UE putea fi teoretizat ca un
"sistem politic". Aceast deplasare a comparativitilor ctre studiile UE este reflectat n datele
cantitative colectate de Jupille (2005), demonstrnd dezvoltarea studiilor despre UE de la o iniiativ aproape exclusiv bazat pe RI la una care se desfoar att n paginile jurnalelor de RI, ct i
n cele de studii comparate. Dei aceste lucrri comparative pe tema UE sunt extraordinar de
diverse, cuprinznd numeroase "insule de teorie'' (Dalton 1991) i cercetri empirice, multe din ele
pot fi caracterizate ca avnd o natur comparativ, pozitivist, intrnd n paradigma alegerii
raionale. n primul rnd, dup cum argumenteaz cu trie Hix (1998), numeroase studii privind
politica UE pleac de la ipoteza c aceasta nu este un sistem sui generis de guvernant, ci o variant a unor sisteme politice existente. De aceea, poate fi studiat i neleas cu ajutorul unor modele standard despre elaborarea politicilor n alte contexte (n principal naionale). n ultimii ani, din
ce n ce mai multe astfel de teorii s-au inspirat din politica american, deoarece se poate argumenta
c UE seamn cu SUA n sensul c exist att o separare orizontal a puterilor, ct i una vertical.
n al doilea rnd, multe dintre lucrrile trecute n revist n aceast seciune sunt n mod implicit
sau explicit raionaliste, pornind de la ipoteza c actorii (state, indivizi sau organizaii supranaionale) au preferine fixe, determinate n mod exogen, i acioneaz sistematic pentru maximizarea acestor preferine n cadrul constrngerilor sistemului instituional al UE. Din ce n ce mai
multe teorii nu numai preiau limbajul alegerii raionale (respectiv alegerea raional "soft"), ci i
elaboreaz modele formale i de teoria jocurilor aplicabile procesului decizional al UE.
n final, multe din lucrrile discutate aici pot fi caracterizate ca fiind n mod implicit sau explicit
pozitiviste, adoptnd i adaptnd standardele tiinelor naturale, ncercnd s testeze n mod sis-
tematic ipotezele teoretice, i deseori (dei cu certitudine nu ntotdeauna) utiliznd metode cantitative i calitative. Multe dintre aceste lucrri au aprut n cunoscute jurnale americane i europene
de tiine politice, precum American Journal of Political Science, American Political Science
Review, British Journal of Political Science i European Journal of Political Science. ns,
cminul lor spiritual este cu siguran jurnalul European Union Politics, care public un flux continuu de articole cuprinznd modele formale ale procesului decizional, i utiliznd n mod inovator seturi de date noi i existente pentru a testa ipotezele referitoare la comportamentul politic
din UE. ntr-adevr, editorii jurnalului i muli dintre cei care contribuie cu articole susin n mod
explicit un model de "tiin normal", n care cercettorii deduc teorii aplicabile unor aspecte
specifice ale politicii UE (de exemplu, politica legislativ, executiv, sau judiciar) i ncearc s
le testeze cu cele mai precise date disponibile, n special cantitative sau statistice (Gabel, Hix i
Schneider 2002). O trecere complet n revist a acestei literaturi ne-ar purta dincolo de obiectivele
prezentului volum; de aceea, ne concentrm pe dou dimensiuni, cele mai relevante pentru studiul
elaborrii politicilor, respectiv divizarea orizontal sau "federal" a puterilor ntre nivelul UE i cel
al statelor membre i divizarea vertical sau cea a "separrii puterilor", ntre ramurile legislativ,
executiv i judiciar ale Uniunii.
MARK A. POLLACK
suri, UE este deja un sistem federal, cu o separare a puterilor garantat la nivel constituional ntre
UE i statele membre i un sistem dual de reprezentare prin Parlamentul European (PE) i Consiliul de Minitri. Astfel, literatura din domeniul federalismului comparat ofer un instrumentar util
pentru studierea elaborrii politicilor n UE.
Poate cel mai dificil aspect, ca i n alte sisteme federale, este problema distribuiei puterilor
ntre nivelul federal i cel statal de guvernare. Modelele economice de "federalism fiscal", spre
exemplu, au sugerat c funciile de stabilizare macroeconomic i distribuie sunt exercitate cel
mai bine la nivel federal, ntruct aceste funcii probabil ar fi exercitate insuficient sau deloc la
nivelul statelor. ntr-adevr, cele mai multe federaii mature acord un puternic rol n domeniul fiscal guvernului federal, pentru a atenua ocurile asimetrice dintre state i redistribuind fonduri de la
statele mai bogate ctre cele mai srace (BSrzel i Hosli 2003: 1801). n general, dup cum a artat Helen Wallace (2000), alegerea unui anumit nivel de guvernare federal/UE versus
naional/statal poate fi teoretizat prin metafora unui pendul, unde alegerea unei arene politice
variaz n funcie de factori contextuali, funcionali, motivaionali i instituionali.
.. ..
Mai mult, amploarea oscilaiei ntre nivelurile statal i federal este considerabil. Dei divizarea
puterilor ntre cele dou niveluri poate fi garantat la nivel constituional, aceste alocri constituionale ale autoritii sunt deseori formulate n termeni vagi, iar n practic guvernele federale i
statale au o jurisdicie concurent, nu exclusiv, n cele mai multe domenii. Att constituia SUA,
ct i tratatele CE/UE cuprind clauze cuprinztoare i flexibile care autorizeaz legislativul federal
s reglementeze comerul interstatal (clauza privind comerul interstatal n SUA, ori articolul 95
TCE fostul articol 100a CEE, modificat de AUE n UE), sau chiar s adopte orice acte legislative considerate a fi "necesare sau adecvate" pentru atingerea obiectivelor fundamentale ale federaiei. Deseori observm cicluri sau ritmuri de federalism n care guvernele federale centralizeaz
puterea i autoritatea, urmate periodic de refluxuri n care statele urmresc o reechilibrare sau o
devoluie a puterii napoi ctre acestea. n aceast perspectiv, istoria UE poate fi vzut ca o serie
de iniiative centralizatoare (de exemplu, perioada fondatoare n anii '50 i relansarea procesului
de integrare n anii '80), urmate de perioade defensive i de devoluie (de exemplu, rezistena lui
de Gaulle n anii '60 i refluxul post-Maastricht din anii '90) (Donahue i Pollack 2001: 98). Din
aceast perspectiv, conflictul asupra integrrii europene nu este un proces sui generis, ci un proces structurat n mod constituional de oscilare ntre state i guvernele centrale, familiar din alte
sisteme federale.
Studiile de federalism comparat au indicat de asemenea un aspect excepional al UE, respectiv
absena sau cel puin slbiciunea "federalismului fiscal" i predominana "federalismului de reglementare". Cele mai multe sisteme federale se angajeaz n transferuri fiscale substaniale peste
graniele statale, ns bugetul UE a fost plafonat la nivelul relativ sczut de 1,27% din PIB-ul UE,
fiind dedicat n cea mai mare parte cheltuielilor legate de politicile agricol i de coeziune (vezi
capitolele 7, 8 i 9). De aceea, UE nu se poate angaja ntr-o redistribuie substanial sau n stabilizare macroeconomic prin politica fiscal (vezi capitolul 6), influennd doar indirect structura
statelor asisteniale din Europa, care rmn predominant naionale (vezi capitolul 11). n schimb,
Uniunea s-a angajat mai ales n activiti de reglementare (vezi capitolele 4, 10, 11, 12 i 13),
ctigndu-i porecla de "stat reglementar" n lucrrile lui Giandomenico Majone (1996) i ale
altora (Kelemen 2004; capitolul 3 din prezentul volum). n perspectiva lui Majone, reglementrile
UE au fost dirijate att de cerere, ct i de ofert. Din perspectiva cererii, imperativul crerii unei
piee interne unice a obligat statele membre ale UE s adopte reglementri comune sau armonizate
la nivelul UE, n special pentru produse, pentru a elimina barierele netarifare n calea schimburilor
i pentru a asigura libera circulaie a bunurilor, serviciilor, forei de munc i capitalului n Uniune.
Din perspectiva ofertei, o Comisie European antreprenorial a privit reglementarea ca o modali-
28
tate viabil de a-i mri competenele, n ciuda limitelor financiare impuse de plafonul bugetar
strict al UE.
Astfel, n termeni empirici, Uniunea s-a angajat ntr-un proiect vast de reglementare economic,
ghidat n mare parte de crearea i meninerea pieei unice, iar aceste reglementri UE au fost adoptate conform unei "modaliti de reglementare" de guvernant n care Comisia joac un rol antreprenorial cheie, Consiliul i PE un rol colectiv ca legislativ bicameral, iar CEJ i instanele
naionale un rol dual n asigurarea respectrii reglementrilor UE i n eliminarea reglementrilor
naionale care ar putea mpiedica libera circulaie a forei de munc (vezi capitolul 10). Ca i n alte
sisteme federale, adoptarea unor reglementri cuprinztoare la nivel central a purtat Uniunea spre
domenii de reglementare neprevzute iniial de fondatorii tratatelor, genernd, ncepnd cu anii
'90, controverse semnificative i cereri crescnde de respectare a principiului "subsidiaritii",
noiune conform creia UE ar trebui s guverneze ct mai aproape de cetean i, astfel, c ar trebui s reglementeze numai atunci cnd este necesar pentru asigurarea finalizrii pieei interne
i/sau a altor obiective fundamentale ale tratatelor. De aceea, chiar n domeniul reglementrii, separarea orizontal a puterilor nu este fix, ci fluid, iar rezultatul nu este un ir ordonat de straturi, ci
unul n care UE i autoritile statelor membre sunt concurente, mbinate i n continu micare.
29
MARK A. POLLACK
Spre exemplu, unii autori au ncercat s formuleze modele explicnd puterea de vot relativ a
statelor membre n Consiliul de Minitri i formarea coaliiilor ntre guvernele membre n funcie
de diverse reguli decizionale. n cazul unanimitii, de exemplu, regulile legislative ale UE ofer
fiecrui guvern membru o pondere egal, acesta avnd un drept de veto mpotriva deciziilor care
i-ar putea nruti situaia. Totui, trecerea la VMC creeaz posibilitatea ca statele s formeze coaliii nvingtoare care s le reflecte interesele i ponderile n cadrul sistemului VMC al UE. n acest
context, unii cercettori au utilizat modele formale din ce n ce mai elaborate de vot n Consiliu
pentru a stabili puterea relativ de negociere a diverselor state membre; iar n ultimele conferine
interguvernamentale (CIG) guvernele membre au fcut din ce n ce mai multe presiuni pentru formule de vot care, n opinia lor, le-ar maximiza influena legislativ. Mai mult, sunt relevante i
preferinele relative ale guvernelor membre: guvernele cu preferine apropiate de centrul distribuiei ntr-o anumit chestiune au astfel cele mai multe anse s se gseasc ntr-o coaliie
nvingtoare indiferent de ponderea formal a acestora, n timp ce alte guverne pot avea preferine
"marginale" (n ceea ce privete fie integrarea, fie dimensiunea stnga-dreapta), cu mai multe
4
anse de a fi izolate n procesul decizional al UE, iari independent de ponderile formale . n
sfrit, Consiliul tinde s funcioneze n baza unei norme informale de realizare a consensului
oricnd este posibil (vezi capitolul 3), astfel nct ipoteza preluat din teoria jocurilor referitoare la
coaliiile minime nvingtoare, care st la baza celor mai multe modele de alegere raional, poate
fi nesatisfctoare n nelegerea practicii de zi cu zi din Consiliu (Hayes-Renshaw i Wallace
2005).
n ultimele dou decenii, PE a fost de asemenea supus unor modelri teoretice i studii empirice
extensive, un numr din ce n ce mai mare de cercettori studiind organizarea legislativ a PE i comportamentul la vot al membrilor si (MPE) din perspectiva studiilor legislative comparate. Primele
studii avnd ca obiect Parlamentul, din anii '80 i de la nceputul anilor '90, au subliniat, n mod oarecum izbitor, c variabila care indic cel mai bine comportamentul de vot al MPE nu este cetenia, ci
"grupul parlamentar" de apartenen MPE, studiile empirice asupra voturilor exprimate demonstrnd
o coeziune extraordinar de ridicat n rndurile partidului de centru-stnga al socialitilor europeni,
partidului popular european de centru-dreapta i al altor grupuri mai mici (vezi Kreppel 2001). Mai
mult, aceti MPE participau la alegeri i votau ntr-un "spaiu de chestiuni" bidimensional, incluznd
nu numai familiara dimensiune naionalism/supranaionalism, ci i o dimensiune mai tradiional,
"intern", a dihotomiei stnga-dreapta (Hix 2001). Muli observatori ai PE au observat tendina celor
dou grupuri parlamentare principale de a forma coaliii supradimensionate, n mod evident pentru
asigurarea unor largi majoriti i pentru a crete influena PE n faa Consiliului. Totui, studiile
recente au indicat un nceput de retragere dinspre coaliii supradimensionate ctre tipare mai "normale" de coaliii ctigtoare minime, de stnga sau de dreapta (Kreppel i Hix 2003). Alte studii sau concentrat pe organizarea legislativ a PE, inclusiv puternicele sale comitete, ai cror membri
joac un important rol de stabilire a agendei n pregtirea legislaiei de dezbtut n plenul Parlamentului, avnd astfel un efect tangibil asupra politicilor pe care UE le poate adopta (Kreppel 2001;
McElroy 2004). Poate i mai important, aceti cercettori au artat c PE poate fi studiat din ce n ce
mai mult ca un "parlament normal", ai cror membri voteaz n mod previzibil i coerent ntr-un
spaiu politic dominat de concurena familiar dintre partidele de stnga i cele de dreapta (Hix,
Noury i Roland 2002).
n cursul anilor' 80 i '90, puterile legislative ale PE au crescut treptat, de la "procedura de consultare" relativ modest i neconstrngtoare stabilit prin Tratatul CEE, la procedura de "cooperare", creat n anii '80, i reforma "procedurii de codecizie", introdus n anii '90 (vezi capitolul
3). Aceast extindere a puterii legislative a PE a adus dup sine dezvoltarea unei literaturi nfloritoare, genernd dou dezbateri viguroase cu privire la natura i amploarea influenei n diverse
., -.,,
De-a lungul istoriei UE, cercettorii au dezbtut rolul cauzal al actorilor supranaionali n procesele de integrare i elaborare a politicilor la nivel european, neofuncionalitii n general afirmnd,
iar interguvernamentalitii negnd, orice rol cauzal important al organizaiilor supranaionale.
Totui, n general, nici o coal nu a generat ipoteze testabile cu privire la condiiile i modalitile
n care instituiile supranaionale exercit o influen cauzal independent asupra procesului de
integrare european. n ultimul deceniu, instituionalitii alegerii raionale au acordat din ce n ce
mai mult atenie problemei delegrii ctre organizaii supranaionale, precum Comisia, i a aciunilor i stabilirii agendei ntreprinse de ctre acestea. n general, aceste studii abordeaz dou
seturi specifice de ntrebri. n primul rnd, acestea se ntreab de ce i n ce condiii un grup de
mandani (state membre) ar delega puteri unor mandatari (supranaionali), precum Comisia, BCE
sau CEJ. n privina primei ntrebri, raionaliti precum Moravcsik (1998), Majone (2000) i Pollack (2003) s-au inspirat din literatura teoretic privind delegarea n contextul politicilor american, comparat i internaional, pentru a emite i testa ipoteze cu privire la motivele pentru care
guvernele UE deleg anumite puteri i funcii Comisiei i altor actori supranaionali.
Simplificnd considerabil, studiile explicnd delegarea n baza costurilor de tranzacie susin c
statele membre mandante, ca actori raionali, deleg puteri organizaiilor supranaionale n primul
rnd pentru a scdea costurile de tranzacie ale elaborrii politicilor, n special permind guvernelor membre s se angajeze credibil n acorduri internaionale i s beneficieze de competena relevant oferit de actorii supranaionali. n ciuda accentelor diferite, lucrrile empirice ale acestor
cercettori au demonstrat c, ntr-adevr, statele membre ale UE deleg puteri Comisiei, BCE i
CEJ n cea mai mare parte pentru a reduce costurile de tranzacie ale elaborrii politicilor, n special prin monitorizarea conformitii statelor membre, clarificarea elementelor ambigue din tratate
("contracte incomplete") i prin adoptarea rapid i eficient a reglementrilor de punere n apli-
MARKA. POLLACK :
care, care altfel ar trebui adoptate printr-un proces legislativ greoi chiar de statele membre. Totui,
aceleai studii recunosc n general c modelele bazate pe costurile de tranzacie nu reuesc s prognozeze tiparele delegrii ctre PE, care pare s fi obinut puteri delegate n primul rnd ca rspuns
la preocuprile privind legitimitatea democratic, nu pentru a reduce costurile de tranzacie ale
elaborrii politicilor.
Instituionalitii alegerii raionale au acordat o atenie semnificativ unei a doua ntrebri ridicate
de modelele mandant-mandatar: ce se ntmpl dac un mandatar- cum ar fi Comisia, CEJ sau
BCE - se comport ntr-un mod care deviaz de la preferinele mandanilor? Rspunsul lor trimite
n principal la procedurile administrative pe care mandanii le pot stabili pentru a defini ex ante
domeniul de competen al activitilor mandatarilor, precum i procedurile de supraveghere care
permit supravegherea ex post i sancionarea mandatarilor deviani. Aplicat n contextul UE,
analiza mandant-mandatar conduce astfel la ipoteza conform creia autonomia mandatarului variaz probabil n funcie de domeniu i perioad, de preferinele statelor membre, de distribuia
informaiilor ntre mandani i mandatari i de regulile decizionale ce guverneaz aplicarea sanciunilor sau adoptarea legislaiei (Pollack 1997, 2003; Tallberg 2000; Tsebelis i Garrett 2000).
O mare parte a acestei literaturi se concentreaz pe problema relativ mai puin cunoscut a
"comitologiei" - comitetele reprezentanilor statelor membre instituite pentru a supraveghea
modul n care Comisia pune n aplicare dreptul comunitar. Pentru teoreticienii alegerii raionale,
comitetele de comitologie acioneaz ca mecanisme de control concepute de statele membre mandante pentru a-i supraveghea agentul supranaional (Comisia) n sarcinile sale executive. Mai precis, cercettorii din coala alegerii raionale au analizat diferenele dintre cele trei tipuri primare de
comitete de comitologie respectiv, comitetele consultative, comitetele de gestiune i comitetele de
reglementare preciznd c, n modelele formale de proces decizional executiv, procedura comitetului consultativ limiteaz cel mai puin Comisia, spre deosebire de procedura comitetului de reglementare, iar procedura comitetului de gestiune ocup un loc intermediar (Steuenberg, Koboldt i
Schmidtchen 1996, 1997). n aceste mprejurri, afirm raionalitii, influena Comisiei ca mandatar ar trebui s varieze n funcie de tipul de comitet care guverneaz un anumit domeniu, iar
cercetrile preliminare sugereaz c, ntr-adevr, guvernele statelor membre proiecteaz i utilizeaz comitetele de comitologie ca instrumente de control i c autonomia i influena Comisiei
variaz n funcie de procedurile administrative i de supraveghere adoptate de Consiliu (Dogan
1997; Franchino 2001; Pollack 2003).
n sfrit, cercettorii politicii executive din cadrul UE au nceput s dedice din ce n ce mai
mult atenie unui fenomen relativ nou: BCE i gama divers de agenii independente de reglementare la nivelul UE. BCE, n prezent banca central colectiv a zonei euro, este fr ndoial cel
mai spectaculos exemplu de delegare supranaional din istoria UE. ntr-adevr, att cercettorii
alegerii raionale, ct i specialitii UE, au considerat BCE ca fiind cea mai independent banc
central din lume, att din cauza mandatelor lungi ale membrilor si, care nu pot fi rennoite, ct i
datorit izolrii Bncii i atribuiilor sale, care pot fi modificate numai prin acordul unanim al
statelor membre. Pentru cercettorii raionaliti, crearea BCE este un caz clasic de delegare pentru
mrirea credibilitii angajamentelor statelor membre fa de o moned comun stabil i neinflaionist (Moravcsik 1998; Majone 2000). Totui, argumentnd dintr-o perspectiv sociologicinstituionalist, Kathleen McNamara (2002; i capitolul 6) a afirmat c avantajele funcionale ale
delegrii ctre bnci centrale independente sunt discutabile, i crearea BCE reprezint astfel un
proces de "izomorfism instituional", n care formele organizaionale considerate reuite i legitime ntr-un cadru se difuzeaz i sunt copiate n alte cadre "chiar dac aceste reguli sunt inadecvate
din punct de vedere material la nevoile acestora".
32
33
MARKA. POLLACK
alegerii raionale, precum i un angajament pozitivist ctre o testare empiric sistematic. Literatura rezultant, dei uneori foarte abstract i inaccesibil cititorului obinuit, a dus la nelegerea
mult mai bun a elaborrii politicilor UE, a rolurilor i influenei Comisiei, Consiliului, Parlamentului i Curii, precum i a relaiei dintre instituiile UE i interlocutorii naionali i subnaionali ai
acestora. Mai mult, odat cu crearea i difuzarea unor baze de date noi, posibilitatea testrii i falsificrii sistematice a teoriilor va crete n anii urmtori, transformnd UE ntr-o aren din ce n ce
mai promitoare pentru practica "tiinei normale".
34
Guvernare fr guvern
n critica formulat de Hix (1998), perspectiva guvernantei este prezentat ca o abordare sui
generis, tratnd UE ca fiind fundamental diferit alte regimuri politice, necesitnd abordri teoretice noi spre deosebire de modelele "standard". Totui, literatura privind guvernanta UE se sprijin mult pe conceptul - sau conceptele - de guvernant elaborate de cercettorii din domeniile
politicii comparate i relaiilor internaionale.
n domeniul politicii comparate, termenul de guvernant a aprut din ce n ce mai frecvent, dar cu
definiii i accente diferite astfel, Rod Rhodes (1996) identific cel puin ase utilizri distincte ale
termenului n literatur, inclusiv concepte familiare precum guvernanta corporativ, "noua
gestiune public" i conotaiile normative ale "bunei guvernante". Totui, cei mai radicali
teoreticieni ai guvernantei consider c guvernele contemporane nu au cunotinele i informaiile
necesare pentru a rezolva probleme economice i sociale complexe, guvernanta trebuind astfel
conceput mai larg ca reprezentnd interaciunile negociate ale actorilor publici i privai ntr-o
anumit aren politic. n aceast perspectiv, societatea modern este "radical descentralizat",
iar guvernul este numai unul dintre numeroii actori ai acestui proces mai larg de guvernant
socioeconomic (Kooiman 1993).
Poate cea mai sistematic definiie a guvernantei a fost oferit de Rhodes (1996: 660), care
definete guvernanta n termeni de "reele auto-organizate, interorganizaionale", i trece la identificarea a patru caracteristici de baz ale "guvernantei", care disting termenul de noiunea
tradiional de "guvernare":
D Interdependena dintre organizaii. Guvernanta este mai cuprinztoare dect guvernarea,
acoperind actori non-statali; schimbarea limitelor statului nsemna c frontierele dintre sectoarele public, privat i voluntar devin flexibile i opace.
Interaciuni continue ntre membrii reelei, generate de necesitatea de a face schimb de
resurse i de a negocia obiective mprtite reciproc.
Interaciuni de tip joc, bazate pe ncredere i reglementate de regulile jocului negociate i
convenite de participanii la reea.
D Un grad semnificativ de autonomie fa de stat. Reelele nu sunt subordonate statului; aces-; tea se auto-organizeaz; dei statul nu ocup o poziie suveran privilegiat, acesta le poate
direciona indirect i imperfect.
Din aceast perspectiv, guvernanta prin reele public-privat complementeaz clasificarea
tradiional a lui Williamson (1985) n "piee" i "ierarhii" vzute ca dou tipuri ideale de "alocare
autoritar a resurselor i de exercitare a controlului i coordonrii". n acest sens, guvernanta nu este
MARKA. POLLACK
nou, n msura n care guvernele au cooperat ntotdeauna cu actorii publici i privai la furnizarea
de servicii, dar adoptarea politicilor neoliberale n Europa i SUA a condus la o deplasare general
ctre guvernarea prin aceste reele, pe msur ce statele reduc dimensiunea sectoarelor publice i
ncearc s transfere responsabilitatea furnizrii serviciilor ctre sectoarele privat i voluntar.
' ' Mai mult, aceast trecere de la guvernare la guvernant ridic noi ntrebri analitice i normative, inclusiv chestiunile interconectate ale fragmentrii, direcionrii i rspunderii. Fragmentarea
poate aprea atunci cnd birocraiile statelor centralizate subcontracteaz furnizarea serviciilor
publice ctre o gam larg de organizaii publice, cvasipublice i private, reducnd controlul
guvernului central asupra rezultatelor politicilor. n cel mai bun caz, argumenteaz Rhodes i alii,
guvernele pot "orienta" politicile publice ntr-o anumit direcie, dar n practic rezultatele politicilor vor depinde de interaciunile unui numr ridicat de actori, asupra crora guvernele au numai
un control imperfect. n final, faptul c guvernele subcontracteaz funcii publice unor agenii
independente i actorilor privai pune ntrebri cu privire la rspunderea democratic fa de electorat - ntrebri care, de asemenea, stau la baza literaturii privind guvernanta din domeniul relaiilor internaionale.
n cadrul teoriei relaiilor internaionale (RI), analiza guvernantei ncepe n mod tipic de la perspectiva sistemic a statelor coexistnd ntr-o stare de anarhie, i nu de la elaborarea politicilor
publice n cadrul statelor, iar ntrebarea de baz este dac i n ce condiii statele pot coopera pentru a realiza ctiguri comune, n ciuda absenei unui guvern global care s asigure respectarea
acordurilor dintre acestea. n acest context, o ordine internaional poate fi pstrat chiar n absena
unui guvern mondial, prin procese de guvernant internaional, care, dup Rosenau (1992: 4),
; . . nu sunt sinonime cu guvernarea. Ambele se refer la un comportament i activiti orientate ctre un scop,
la sisteme de conducere; dar guvernarea sugereaz mai degrab activiti susinute de o autoritate formal, prin
puteri poliieneti pentru a asigura punerea n aplicare a politicilor instituite, n timp ce guvernanta se refer Ia
activiti bazate pe obiective mprtite reciproc, ce pot decurge sau nu din responsabiliti legale prescrise n
mod formal, i care nu se bazeaz n mod necesar pe puteri poliieneti pentru asigurarea respectrii acestora.
Cu alte cuvinte, guvernanta este un fenomen mai cuprinztor dect guvernarea. Aceasta include instituii
guvernamentale, dar subsumeaz i mecanisme informale neguvernamentale prin care persoanele i organizaiile din acest domeniu progreseaz i i ating obiectivele.
Ali teoreticieni din domeniul relaiilor internaionale au examinat funcionarea regimurilor internaionale, definite ca "instituii sociale care constau n principii, reguli, norme, proceduri
decizionale i programe convenite ce guverneaz interaciunile actorilor n domenii specifice"
(Young 1997: 4). Mai mult, n timp ce teoriile tradiionale privind regimurile presupuneau c
statele erau actorii primari sau unici n cadrul regimurilor internaionale n esen, perspectiva
interguvernamental discutat n prima seciune a acestui capitol un numr din ce n ce mai ridicat de teoreticieni RI au argumentat n favoarea importanei unor tipuri diferite de reele, inclusiv a
reelelor"transguvernamentale" de autoriti publice de nivel inferior sau actori judiciari interacionnd peste frontiere cu echivalenii lor strini (Slaughter 2004), i reelelor "transnaionale" de
actori privai formnd un fel de "societate civil global" pentru influenarea direct a statelor i a
comportamentului individual prin aciuni comune, precum campanii i boicoturi internaionale
(Wapner 1996)7.
Pe scurt, multe din temele cheie ale perspectivei guvernantei - accentul pus pe reelele non-ierarhice, pe interaciunile public-privat i pe guvernanta fr guvernare - provin din tradiii paralele
ale guvernantei, att n politica comparat, ct i n relaiile internaionale.
36
37
MARKA. POLLACK
guvernantei n Europa. Totui, spre deosebire de literatura federalist, cercettorii din domeniul
GMS sunt preocupai nu numai de distribuia autoritii ntre statul naional i UE, ci n general de
transferul de autoritate de la guvernele naionale ctre actori supranaionali i subnaionali (Hooghe
i Marks 2001; Bache i Flinders 2004).
Ali cercettori s-au concentrat pe aspectele orizontale sau de reea ale integrrii europene,
bazndu-se pe teoria reelelor pentru a descrie i explica funcionarea reelelor transnaionale i
transguvernamentale, care pot devia de la "comunitile de elaborare a politicilor" relativ nchise,
cuprinznd actori publici i privai din domenii precum cercetarea i dezvoltarea tehnologic, la
"reelele de problematici", mai deschise i mai poroase, predominante n domenii precum reglementarea de mediu. Deschiderea i interdependena acestor reele, se argumenteaz, determin att
influena relativ a diveri actori, ct i coninutul politicilor UE (n special n etapele iniiale ale
acestora, cnd Comisia propune politici n consultare cu diveri actori publici i privai) (Peterson
i Bomberg 1999; Peterson 2004). Mai mult, aceast guvernant sub form de reea a fost accentuat i mai mult n ultimul deceniu prin crearea unor reele formale i informale ale autoritilor
naionale de reglementare, n domenii precum politica concurenei (antitrust), reglementarea utilitilor publice i reglementarea sectorului financiar. Prin contrast cu cei mai muli cercettori ai
politicii legislative, care accentueaz importana regulilor formale n modelarea comportamentului actorilor i a rezultatului politicilor (Hix 1998; Jupille 2004), cercettorii reelelor de elaborare
a politicilor pun accentul pe politica informal a Uniunii, n care aceste reele de actori privai i
publici determin substanial orientrile politicilor care sunt prezentate ulterior Consiliului i Parlamentului European n vederea adoptrii lor oficiale.
n sfrit, alt ramur a tradiiei guvernantei multistratificate examineaz fenomenul "europenizrii", adic procesul prin care instituiile i politicile UE influeneaz instituiile i politicile
naionale n diversele state membre. n termeni generali, aceste studii dateaz din anii '70, cnd un
numr redus de cercettori a examinat felul n care aderarea la UE a influenat instituiile politice
i politicile publice naionale (vezi, de exemplu, H. Wallace 1973; Bulmer i Patterson 1987). n
cursul anilor '90, studiul europenizrii s-a dezvoltat, un numr n cretere de cercettori ncercnd
s explice att procesul, ct i variaia semnificativ a rezultatelor observate att n statele membre, ct i n diverse domenii. ntr-o formulare foarte influent, Cowles, Caporaso i Risse (2001)
au sugerat c amploarea europenizrii ar trebui s fie produsul comun al: (1) presiunilor de
adaptare decurgnd din "potrivirea" mai bun sau mai proast ntre UE i instituiile i politicile
naionale i (2) al variabilelor interne, inclusiv numrul de restricii interinstituionale ("veto
points") i culturile organizaionale i politice ale instituiilor naionale existente. Ulterior, cercettorii au schiat mecanisme raionaliste i constructiviste alternative prin care UE putea influena
politica internn primul rnd prin limitarea opiunilor naionale, n a doilea rnd prin inducerea
unor norme noi i prin remodelarea identitilor i preferinelor naionale (BOrzel i Risse 2000).
Mai recent, Frank Schimmelfennig i Ulrich Sedelmeier (2002,2005) au condus echipe de cercettori care au testat ipoteze raionaliste i constructiviste alternative cu privire la efectul aderrii la
UE n noile state membre. Acetia gsesc unele dovezi privind o nvare a politicilor i o
socializare condus de UE, anticipat de modelele constructiviste, dar coninutul i calendarul
reformelor din noile state membre sugereaz c cel mai mare impact al UE a rezultat dintr-o
condiionare explicit de ctre aceasta, un mecanism raionalist clasic.
38
MARKA. POLLACK
sistemele parlamentare naionale ale Europei. Totui, unii critici au ndoieli cu privire la modelul
parlamentar, sugernd c aceast abordare ar putea exacerba, nu ameliora, criza de legitimitate a
UE, supunnd pe termen lung comunitile naionale, demoi, unei poziii minoritare ntr-o Uniune
cu 25 de membri (Weiler 1995).
O a doua propunere, mai modest, este "constituionalizarea", nsemnnd crearea unor reguli de
ansamblu i a unor controale procedurale care ar asigura niveluri minime de transparen i participare public la elaborarea politicilor UE. Comisia a deschis aceast dezbatere publicnd Cartea
Alb privind guvernanta (Comisia 2001 d), care propunea diverse reforme, inclusiv publicarea
online a informaiilor privind politicile i propunerile de politici, un cod de conduit pentru consultarea cu grupurile societii civile, norme ntrite privind accesul publicului la documentele UE,
precum i instituirea unui dialog sistematic cu guvernele locale i regionale din statele membre.
Totui, s-ar putea argumenta c nici aceste reforme nu ar aduce UE la nivelul guvernelor naionale,
care rmn mult mai vizibile, transparente i responsabile n faa cetenilor dect instituiile UE.
Astfel, din ce n ce mai muli autori au sugerat un al treilea model pentru UE, respectiv o
"democraie deliberativ" n care cetenii, sau cel puin reprezentanii acestora, ar delibera colectiv n cutarea celei mai bune soluii pentru problemele comune.
MARKA. POLLACK
O a doua aren european identificat ca scen promitoare pentru deliberare a fost Convenia
privind viitorul Europei, care s-a reunit n 2003 pentru a lua n considerare modificarea tratatelor
UE, propunnd un proiect de constituie, dei iari dovezile unei deliberri autentice, spre deosebire de negocierea n baza unor interese fixate, rmn neclare i controversate (Maurer 2003; Closa
2004; Magnette 2004).
n al treilea rnd, promisiunea deliberrii a fost subliniat i de cercettorii MDC, aceast
metod fiind codificat i aprobat de Consiliul European de la Lisabona n martie 2000. Aceasta
este o form neobligatorie de coordonare a politicilor, n baza stabilirii colective a unor linii directoare, obiective i repere, mpreun cu un sistem de "evaluare colegial" periodic n care guvernele membre prezint partenerilor din UE programele naionale proprii, n vederea analizrii i
comentrii acestora (vezi capitolul 3). MDC rmne controversat att la nivel politic, ct i n
comunitatea academic (vezi capitolul 11). Pentru muli comentatori, MDC oferea un mijloc flexibil de abordare a problemelor comune de politic fr a interfera cu domeniile sensibile ale
suveranitii naionale, reprezentnd o "a treia cale" ntre comunitarizare i guvernant pur naional, precum i un test potenial al deliberrii habermasiene (Hodson i Maher 2001; Scott i Trubek
2002). Totui, studii empirice atente au mai temperat afirmaiile cele mai ndrznee ale susintorilor MDC. Unii cercettori au argumentat c, n ceea ce privete chestiunile sensibile din punct de
vedere politic, reprezentanii naionali se rezum la prezentarea unor poziii naionale fixe, angajndu-se n mod clar n negociere, nu n comportament argumentativ (vezi, de exemplu, Jacobsson
i Vifell 2003; Jobelius 2003; Borrs i Jacobsson 2004; De la Porte i Nanz 2004; i capitolul II) 8 .
Guvernant legitim?
Perspectiva guvernantei se bazeaz att pe politica comparat, ct i pe relaiile internaionale, i
pune ntrebri importante din punct de vedere analitic i normativ cu privire la funcionarea
reelelor UE de elaborare a politicilor, transformarea guvernantei teritoriale la nivel naional,
supranaional i subnaional, europenizarea variabil a instituiilor i politicilor naionale, limitrile pe care UE le impune asupra capacitii de guvernant a statelor i limitele propriei capaciti de guvernant a Uniunii, presupusul deficit democratic i criza de legitimitate a Uniunii
actuale, i, n sfrit, perspectiva unei elaborri deliberative a politicilor la nivelul UE. Cu siguran, perspectiva guvernantei nu este lipsit de deficiene sau critici, i chiar susintorii acesteia
recunosc faptul c rmne o constelaie de afirmaii nrudite, nu o singur teorie coerent. Mai
mult, n termeni empirici, se poate argumenta c elaborarea analitic i normativ a perspectivei
guvernantei a avut un ritm mai rapid dect studiile empirice necesare pentru evaluarea plauzibiliitii ipotezelor sale. Totui, cercettorii guvernantei UE au fcut progrese semnificative n formularea unei agende de cercetare i n prezentarea mai multor probe empirice i a unor ipoteze mai
nuanate despre schimbare teritorial, europenizare i deliberare ntr-o Uniune extins.
42
Concluzii
n 1972 Donald Puchala i-a asemnat pe teoreticienii integrrii UE orbilor care ating un elefant,
fiecare simind o parte diferit a elefantului i descriind un animal foarte diferit. n prezent, teoriile privind UE sunt chiar mai diverse, cuprinznd trei abordri distincte, avnd loc dezbateri vii att
n cadrul, ct i ntre cele trei abordri. Metafora lui Puchala sugera relativa imaturitate i slbiciune a teoriei asupra integrrii i parialitatea concluziilor acesteia, dar exist i o interpretare mai
optimist a nenumratelor teorii care ncearc s explice funcionarea UE i destinaia final a integrrii europene. Anii '90 i nceputul anilor 2000 au fost martorii unei retrageri cel puin pariale a
teoretizrilor grandioase asupra procesului de integrare n favoarea unei serii de ntrebri intermediare cu privire la o varietate de subiecte, incluznd inter alia funcionarea proceselor legislative,
executive i judiciare ale UE, perspectiva socializrii sau deliberrii n instituiile UE, efectele
integrrii europene asupra instituiilor i politicilor naionale, precum i o gam larg de alte
chestiuni. Aceast diversitate de chestiuni intermediare a produs o diversitate teoretic similar,
numeroase teorii ncercnd s problematizeze i s explice diferite aspecte ale UE, existnd un dialog mai consistent ntre teorii i abordri teoretice i din ce n ce mai multe lucrri empirice
temeinice din toate cele trei tradiii.
Din punct de vedere practic, dezbaterile teoretice prezentate mai sus pun de asemenea un set
comun de ntrebri referitoare la actorii cheie n elaborarea politicilor UE i la natura acestui proces, n primul rnd, n privina actorilor, ultimele decenii au produs un set din ce n ce mai sofisticat i mai nuanat de ipoteze teoretice referitoare la actorii cei mai influeni n procesul de
elaborare a politicilor UE. Spre deosebire de discuiile dintre neofuncionaliti i interguvernamentaliti, care au contrastat destul de puternic instituiile supranaionale i guvernele statelor
membre UE, abordrile instituionaliste mai recente genereaz ipoteze specifice i testabile cu
privire la puterea de negociere a guvernelor membre n Consiliu, cu privire la puterile legislative
ale Parlamentului n cadrul unor diverse proceduri de vot, cu privire la stabilirea agendei i puterile de punere n aplicare ale actorilor executivi, precum Comisia, i cu privire la CEJ i diverii
interlocutori ai acesteia. Dup cum vom vedea n studiile de caz din acest volum, att statele membre, ct i instituiile supranaionale "conteaz" n elaborarea politicilor UE, dar rolurile i influena lor rmn foarte variabile, n funcie de diversele modaliti de elaborare a politicilor UE.
n al doilea rnd, n ceea ce privete procesele de elaborare a politicilor, teoriile analizate n acest
capitol prezint un set de ipoteze cu privire la natura acestui proces, pe care, din raiuni de simplitate, le putem grupa sub rubricile raionalismului i constructivismului. n prima perspectiv, cea
raionalist, procesul de elaborare a politicilor este unul de negociere ntre actori cheie
(supranaionali i/sau guvernamentali), fiecare urmrind s maximizeze utilitatea ateptat n baza
unor preferine fixate i n cadrul constrngerilor instituiilor formale ale UE. n a doua perspectiv, cea constructivist, elaborarea politicilor UE poate conduce la socializarea actorilor n
direcia normelor i identitilor europene i/sau a logicii argumentrii susinute de cercettorii
supranaionalismului deliberativ. nainte de a aborda aceste chestiuni ample n studiile noastre de
caz, trebuie totui s evalum starea cunotinelor noastre despre instituiile UE i gama complet
de modaliti de elaborare a politicilor n Uniunea actualo sarcin dus la bun sfrit de Helen
Wallace n capitolul 3.
43
MARK A. POLLACK
Note
1
Lecturi suplimentare
Introduceri excelente n teoriile despre
integrarea european pot fi gsite n textul clar i
concis al lui Rosamond (2000), precum i n
eseurile lui Wiener i Diez (2004). Keeler (2004)
i Jupille (2005) ofer analize edificatoare i
complete ale tendinelor din literatura ultimelor
cinci decenii, n special cea american. Haas
(2004 [1958]) rmne locus classicus privind
44
45
Capitolul 3
Comisia European
Consiliul Uniunii Europene
Consiliul European
Parlamentul European
Curtea European de Justiie
Cadrul instituional mai larg
Consultare i lobby
Control i supraveghere
48
48
54
59
62
63
65
65
72
Operaiuni
Instituiile naionale
73
73
74
75
77
79
81
82
Rezumat
Acest capitol privete procesul de elaborare a politicilor UE n contextul su instituional, ntr-o perioad n care extinderea ncepnd cu luna mai 2004 la 25 de membri
ridic o serie de probleme noi. ntruct UE este o component a politicii i proceselor de
elaborare a politicilor din statele membre, nefiind separat de acestea, printre instituiile relevante se numr cele naionale (i subnaionale, respectiv locale i regionale),
precum i instituiile create de tratatele UE. Trsturile proceselor naionale se
difuzeaz n UE, iar diferenele dintre statele membre se reflect n politicile UE i
modul de aplicare a acestora. n acest capitol va fi explicat structura instituional a
UE, i n special Comisia, Consiliul, Consiliul European, Parlamentul European i
Curtea European de Justiie. Printre noile tendine se numr apariia ageniilor cvasiautonome, precum BCE i Europol. Instituiile UE i cele naionale interacioneaz
diferit, n funcie de domeniu. Sunt identificate cinci variante ale procesului UE de elaborare a politicilor: o metod comunitar clasic, modalitatea de reglementare a UE,
modalitatea distributiv a UE, coordonarea politicilor i transguvernamentalismul inten47
HELEN WALLACE
siv. Ultimele dou sunt foarte puternice n domeniile mai nou intrate n sfera de competen a UE.
Comisia European
Comisia a fost conceput att ca secretariat, ct i ca proto-executiv n sistemul instituional al UE.
n prima sa versiune, ca nalt Autoritate a Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (nfiinat n 1951), aceasta avea o natur mai degrab executiv, bucurndu-se de o autonomie considerabil, n cursul acestui experiment a aprut termenul de "supranaional". La crearea CEE n
1958, unele state membre au avut ezitri cu privire la consecinele crerii unei instituii puternic
autonome. De aceea, Comisia a primit un mandat ambiguu, cu puteri substaniale n anumite
domenii (n special politica n domeniul concurenei, vezi capitolul 5) i competene mai reduse n
celelalte, rmnnd n sarcina Comisiei s-i dezvolte credibilitatea, experiena i bazele unei puteri
politice proprii.
Comisia i exercit responsabilitile n mod colectiv. Comisarii, n mod tradiional doi din
fiecare stat membru mai "mare" i cte unul din celelalte, iar din noiembrie 2004 cte unul din
fiecare din cele 25 de state membre, constituie un "colegiu" de nali funcionari. Deciziile i propunerile acestora ctre Consiliu i PE trebuie convenite de ntregul colegiu, dac este necesar prin
48
HELEN WALLACE
Astfel, parteneriatul dintre nivelurile naional i european de guvernare a devenit una din trsturile marcate ale elaborrii politicilor UE. Un mecanism cheie n acest sens este aa-numitul sistem al "comitologiei". n esen acesta este foarte simplu: att pentru pregtirea politicilor, ct i
pentru aplicarea politicilor convenite, Comisia are nevoie de canale regulate de consultare i cooperare cu funcionarii naionali relevani. n timp, s-a dezvoltat o reea dens de comitete consultative, de reglementare i de gestiune, care ofer aceste canale, cum se ntmpl de altfel n fiecare
ar. n cazul UE, aceste comitete fac obiectul unor dezbateri procedurale, juridice i politice. Cele
mai multe comitete sunt guvernate de aranjamente juridice precise, care variaz n funcie de domeniul de politic i care realizeaz un echilibru variat ntre reprezentanii naionali i Comisie.
Funcionarea unora dintre aceste comitete este descris n cteva dintre studiile noastre de caz.
Comisia a avut cteva momente de impact politic ridicat, mai ales la nceputul anilor '60 i la
jumtatea anilor '80, sub preedinia lui Walter Hallstein i, respectiv, Jacques Delors. De asemenea, a avut perioade de impact sczut, dup criza de la Luxemburg din 1965-66 (cnd preedintele
de Gaulle a retras minitrii francezi de la reuniunile Consiliului), la sfritul anilor '70, i n a doua
jumtate a anilor '90. n ultima vreme, problemele s-au datorat parial unui management intern i
unei coordonri slabe, unui personal suprasolicitat i unei conduceri terne. ns pare s fi existat i
un transfer de influen dinspre Comisie ctre alte instituii UE i ctre guvernele statelor membre.
54
HELEN WALLACE
UE i de a sta ntr-o strns legtur cu capitalele naionale. Coloana vertebral a Consiliului este
constituit de numeroasele grupuri de lucru (njur de 250) care realizeaz negocierea detaliat a
politicilor. Membrii lor provin din reprezentanele permanente sau din capitalele naionale practica variaz. Circa 70% din textele Consiliului sunt convenite n grupurile de lucru, alte 10-15% n
Coreper sau alte comitete superioare, iar minitrii nii decid aproximativ 10-15 procente. Aceste
proporii sunt destul de asemntoare celor din practica normal a unui guvern naional, unde de
obicei reuniunile cabinetului sunt pregtite de comitete de funcionari.
Guvernele naionale lucreaz n paralel cu Consiliul. Funcionarii naionali urmresc fiecare
nivel al discuiilor Consiliului i fiecare dezbatere, pregtind poziii ministeriale i coordonnd
poziiile naionale. Minitrii naionali sunt implicai n multe dintre aceste lucrri, n funcie de
practicile naionale i de gradul de interes politic pentru fiecare subiect n rile respective. O mare
parte a acestei implicri are loc la nivelul ministerelor individuale, unde funcionarii relevani se
consult cu alte segmente ale guvernului central, regional sau local, cu ageniile publice i organizaiile sectorului privat sau neguvernamentale relevante. Agregarea poziiilor naionale cade n
sarcina unitilor de coordonare din fiecare guvern membru. Iari, practicile variaz de la o ar la
alta, unele abordri fiind mai centralizate, iar altele mai descentralizate. Astfel, o descriere
cuprinztoare a deliberrilor Consiliului trebuie s includ acea parte datorat implicrii permanente a administraiilor naionale.
Ce face Consiliul n diversele sale configuraii? n cea mai mare parte negociaz asupra propunerilor detaliate de aciune a UE, iar deseori face asta n baza unei propuneri a Comisiei. Uneori
Consiliul indic n prealabil Comisiei c ar fi binevenit un proiect ntr-un anumit domeniu. n
prezent, n cele mai multe cazuri n care propunerile au fost redactate n primul rnd de Comisie,
PE este co-legiuitor, mpreun cu Consiliul (vezi mai jos). n aceste domenii, rezultatul procesului
depinde de interaciunile dintre cele trei instituii. Dinamica procesului rezid n modul n care apar
coaliii n cadrul Consiliului, precum i ntre membrii Consiliului i celelalte instituii ale UE.
n alte domenii, Comisia i PE joac roluri mai marginale, iar Consiliul i controleaz mai mult
propria agendprintre exemple se numr PESC i JAI. n acest caz, este utilizat n mai mare
msur propriul Secretariat General al Consiliului. n mod tradiional, acesta nu era un organism
nsrcinat cu elaborarea politicilor, ci un facilitator al deciziilor colective. Totui, n ultimii ani,
creterea volumului de munc legat de PESC i JAI a determinat extinderea considerabil a Secretariatului Consiliului. Reformele succesive ale tratatelor nfptuite pe parcursul ultimului deceniu au inut seama de faptul c PESC are nevoie de un suport administrativ. De aceea, statele
membre au decis s extind seciunile relevante ale Secretariatului Consiliului (vezi capitolul 17).
Dup TA, o seciune a Secretariatului Consiliului a fost consolidat pentru a se ocupa de JAI (vezi
capitolul 18). n urmaTN, a fost luat iniiativa important de a-1 desemna pe Javier Solana ca Secretar General al Consiliului i nalt Reprezentant al Uniunii, pentru a reprezenta UE pe plan extern
i a ajuta la dezvoltarea unor politici mai ferme, cu ajutorul unui personal mai numeros. n paralel,
a fost numit un Secretar General Adjunct pentru a superviza activitatea general a Secretariatului,
n consecin, acum trebuie s considerm Secretariatul Consiliului ca pe un actor n procesul de
elaborare a politicilor, mai mult ca nainte, dei aceste aranjamente urmeaz a fi modificate iari
dup ratificarea TC, cnd va fi numit un Ministru de Externe al UE, combinnd rolul actual de nalt
Reprezentativ al lui Solana cu cel de vicepreedinte al Comisiei pentru Afaceri Externe.
Procedurile Consiliului sunt gestionate de preedinia acestuia. Aceasta revine alternativ statelor
membre din ase n ase luni. Preedinia Consiliului conduce reuniunile la toate nivelurile ntre
minitri i funcionari, cu excepia unui numr mic de comitete care au preedinii alese. Totui, n
urma TC, noul ministru de externe va prezida CAGRE atunci cnd acesta abordeaz afaceri
externe. Rolul preediniei presupune pregtirea agendelor, precum i desfurarea reuniunilor.
56
HELEN WALLACE
Preedinia vorbete n numele Consiliului n dialogul cu alte instituii ale UE i cu partenerii
externi, n chestiuni exceptnd PESC. Deseori, preediniile Consiliului i Comisiei trebuie s
colaboreze ndeaproape, de exemplu n negocierile externe, unde competenele sunt divizate ntre
nivelurile UE i naional. n domeniul legislativ, preediniile Consiliului i PE trebuie s colaboreze pentru a reconcilia perspectivele diferite asupra modificrilor legislative. O chestiune
recurent este msura n care guvernele ncearc s impun preferinele naionale n perioada n
care dein preedinia, sau dac experiena le mpinge s se identifice cu interesele colective ale
UE. Deoarece cooperarea politic n cadrul UE s-a dezvoltat direct ntre guverne, i nu la ndemnul Comisiei ori prin proceduri formale, preediniile succesive au trebuit s acioneze ca principali coordonatori. n mod tradiional, acesta a fost cazul PESC i JAI. Exist anumite ndoieli cu
privire la funcionarea preediniei rotative ntr-o Uniune cu 25 de membri, dei Convenia care a
redactat Tratatul Constituional nu a putut conveni asupra unor aranjamente alternative, precum
preediniile "n echip".
Trebuie reinut c totui Consiliul este instituia UE care aparine guvernelor statelor membre.
Funcioneaz astfel deoarece acesta este modul n care guvernele statelor membre prefer s gestioneze negocierile reciproce. Regularitatea contactelor i o anumit latur de socializare determin Consiliul, n special formaiunile sale specializate, s dezvolte o amiciie specific. Uneori
cluburile de minitri n agricultur sau mediu etc. pot utiliza acordurile ncheiate la Bruxelles
pentru a-i fora propriile guverne s accepte angajamente care altfel nu ar fi fost adoptate la nivel
naional. Totui, minitrii i funcionarii care se reunesc n Consiliu sunt subordonai guvernelor
lor, sunt membri ai partidelor politice naionale i rspund n faa alegtorilor. Astfel, n general
prima lor prioritate este s urmreasc ceea ce pare a fi obiectivul preferat de politic naional.
Consiliul petrece o mare parte a timpului acionnd ca forum de discuii pentru a formula
rspunsurile guvernelor statelor membre la propunerile Comisiei. Realizeaz acest lucru prin
negociere continu, ncercnd mai ales s ajung la un consens. Regulile decizionale formale variaz n funcie de domeniu i perioad uneori unanimitate, uneori majoritate calificat (VMC), iar
alteori (dei rar) majoritate simpl. Regulile decizionale fac obiectul unor controverse i au fost
modificate prin reforme succesive ale tratatelor, n special n urma TN i a Tratatului Constituional,
pentru a corela mai mult ponderile voturilor cu populaia statelor membre. n ansamblu, VMC a
devenit regula formal n domeniile n care regimul comunitar exist n mod tradiional, n timp ce
unanimitatea este o cerin n domeniile n care regimurile UE sunt embrionare, ori acolo unde
guvernele i-au pstrat cu tenacitate controlul asupra procesului. ntr-un an obinuit, circa 30 de procente din deciziile Consiliului se refer la subiecte supuse regulii unanimitii, n timp ce 70% sunt
supuse regulii VMC, doar puine lundu-se cu o majoritate simpl (vezi fig. 3.3).
Exist multe nenelegeri cu privire la desfurarea efectiv a acestui proces. Tradiia urmririi
consensului este foarte puternic, iar voturile efective sunt rare, chiar atunci cnd sunt tehnic posibile - se voteaz explicit numai n circa 20% din deciziile eligibile. n cazul votului prin majoritate
calificat, deseori contientizarea posibilitii votului determin guvernele ezitante s se concentreze pe obinerea unor amendamente n concordan cu preocuprile lor, iar nu pur i simplu pe
blocarea deciziilor. n cazul unanimitii, guvernele sunt n general mult mai nclinate s ntrzie
sau s obstrucioneze acordurile, ori s-i exercite puterea de blocare pn la acceptarea vederilor
lor, de obicei n cazul deciziilor majore privind bugetul i cheltuielile (vezi capitolele 8 i 9). n
practic, voturile efectiv exprimate la nivel ministerial se concentreaz n doar cteva domenii:
circa jumtate sunt decizii operaionale n domeniul agriculturii i pisciculturii, iar restul sunt distribuite ntre diverse chestiuni de reglementare, n special piaa unic i sntatea public.
Tabelul 3.3 rezum structura recent a voturilor negative i a abinerilor pe stat membru. Alte
detalii pot fi gsite n Hayes-Renshaw i Wallace (2005).
58
Consiliul European
Consiliul European s-a nscut din reuniunile "la vrf ocazionale ale efilor de stat (Frana i Finlanda au preedini cu anumite competene sporite, acetia lund parte la reuniuni) sau de guvern
(respectiv primii minitri). Dou reuniuni foarte importante, una avnd loc la Haga n 1969 i alta la
Paris n 1972, au stabilit agenda anilor urmtori. ncepnd cu 1974, la ndemnul lui Giscard d'Estaing, pe atunci preedintele Franei, Consiliile Europene au devenit regulate, reunindu-se cel puin
de dou ori pe an. Reformele ulterioare ale tratatelor au oficializat n mai mare msur Consiliul
European. Totui, Consiliul European funcioneaz ntr-o anumit msur n afara structurii instituionale principale, urmnd a fi ncorporat pe deplin dup ratificarea Tratatului Constituional.
Atunci Consiliul European va dobndi o preedinie mai stabil, atribuit unei persoane alese pentru un termen de doi ani i jumtate, cu posibilitatea rennoirii. Pregtirea reuniunilor sale, precum
i redactarea concluziilor, depind n esen de preedinia curent a Consiliului, iar agenda
sesiunilor sale este influenat mult de preferinele guvernului care ocup preedinia. n mod
tradiional, o reuniune din fiecare semestru a fost inut n ara preediniei, dar TN a precizat c
atunci cnd UE va ajunge la optsprezece (sic!) membri, toate sesiunile se vor ine la Bruxelles. Prin
obicei i n urma practicii, delegaiile naionale sunt limitate la preedinte sau prim ministru i
minitrii de externe, iar uneori minitrii de finane. Din ce n ce mai muli minitri i funcionari au
reuniuni paralele, unde subiectele discutate depind de preocuprile momentului.
Rolul Consiliului European a variat n timp. Conceput iniial ca un loc de discuii neoficiale, n
anii '70 i '80 a devenit un forum pentru rezolvarea problemelor asupra crora minitrii nu puteau
conveni sau asupra crora existau dezacorduri n cadrul guvernelor statelor membre. Prin tradiie,
Consiliului European i s-a lsat sarcina de a rezolva controversele majore periodice cu privire la
veniturile i cheltuielile UE, dup cum explic la modul general capitolul 8, iar capitolul 9 ilustreaz acest lucru n raport cu fondurile structurale. n plus, Consiliul European, ncepnd cu
negocierile asupra AUE din 1985, a devenit un forum cheie pentru determinarea reformrii
tratatelor. Este discutabil dac transferul deciziilor la un nivel politic att de nalt a nsemnat un
eec al aranjamentelor instituionale "normale" sau a fost un semn de succes al UE, agenda sa
devenind mai proeminent politic.
La sfritul anilor '80 i n cursul anilor '90, rolul i comportamentul Consiliului European s-au
schimbat. Acesta a devenit din ce n ce mai mult scena a ceea ce Peterson (1995) numea "deciziile
istorice" ale UE, n special n chestiunile importante i mai strategice legate de noile sarcini de
baz ale UE i cele care-i definesc "identitatea" ca aren de aciune colectiv. Unele dintre studi-
59
HELEN WALLACE
ile de caz, n special capitolul 6 asupra UEM, capitolul 8 asupra perspectivelor financiare, capitolul
16 asupra extinderii ctre est, capitolul 17 asupra PESC i capitolul 18 asupra JAI nregistreaz
poziiile Consiliului European ca principale repere n evoluia politicilor UE. Nivelul activitii a
crescut, cu ase sesiuni n 1999, prnd s existe o preocupare din ce n ce mai mare din partea
celor mai muli lideri naionali n a prelua controlul asupra orientrii UE, inclusiv Ia Consiliile
Europene "de primvar" care urmresc progresul realizat n legtur cu Strategia Lisabona.
Birourile acestora au n prezent o legtur electronic direct (Primenet), iar n context naional se
pare c aceti lideri sunt angajai mai strns n modelarea politicilor europene la nivel naional.
Parlamentul European
PE este compus, ncepnd cu iunie 2004, din 785 de membri (MPE) alei proporional i direct n
cele 25 de state membre. Iniial, acesta era compus din parlamentari naionali, dar n 1978 o modificare a tratatului a introdus alegeri directe, primele fiind inute n 1979. Sediul su, datorit sensibilitii statelor membre, este mprit ntre Luxemburg, Strasbourg i Bruxelles. MPE au diverse
biografii, unii fiind politicieni naionali, alii avnd o experien profesional diferit, iar civa au
transformat PE n cariera lor primar. PE este organizat n grupuri parlamentare, dintre care cele
mai mari i mai importante sunt Partidul Popular European i Socialitii Europeni. Aceste grupuri
au devenit din ce n ce mai importante n timp. O mare parte a lucrrilor PE se desfoar n
comitetele sale specializate, care au nceput s analizeze din ce n ce mai detaliat anumite politici,
mai n amnunt dect multe parlamente naionale.
n primii ani ai UE, PE a avut doar un rol marginal n procesul de elaborare a politicilor, avnd
numai puteri consultative, exceptnd posibilitatea demiterii Comisiei prin moiune de cenzur. n
cursul anilor '70, PE a ctigat competene importante n ceea ce privete bugetul UE, n special n
anumite domenii de cheltuieli (dei, n mod semnificativ, nu i n cele mai multe domenii agricole)
(vezi capitolul 8). n anii '80 i '90, rolul PE s-a transformat, acesta dobndind puteri legislative
prin succesive reforme ale tratatelor. Acestea au fost raionalizate de TA prin codecizie cu Consiliul ntr-o arie larg de domenii, cooperare cu Consiliul n alte domenii, n special n ceea ce
privete UEM, i consultare n acele domenii n care guvernele membre erau ngrijorate de impli carea MPE n proces, inclusiv agricultura i JAI. TC va aduce o anumit simplificare. n plus, PE
trebuie acum s-i dea un aviz conform oficial asupra anumitor chestiuni: printre acestea se numr
unele acorduri cu ri tere i extinderea (vezi caseta 3.2).
Rezultatul net al acestor schimbri este c n prezent PE este o for n numeroase domenii. n
multe privine, este un partener necesar pentru Consiliu, dei unul cu o autoritate electoral contestat, datorit ratei de participare mai curnd sczute n alegerile europene (n multe state membre), n numeroase domenii n care se stabilesc norme detaliate, PE are un impact real, dup cum
arat unele dintre studiile de caz ale acestui volum, de aceea fiind la rndul su inta celor care
ncearc s influeneze legislaia (vezi, de exemplu, capitolele 12 i 13). Totui, exist alte
domeniiJAI, PESC i, destul de surprinztor, PACunde acesta nu are nici un cuvnt de spus.
n 1999, PE a dobndit o mai mare proeminen politic, datorit rolului su n demisia Comisiei
Europene, n urma proastei gestiuni financiare. n 2004, PE a ntrziat instalarea noii Comisii, criticndu-i compoziia. Probabil c aceast importan politic n cretere a PE va influena i mai
mult n viitor procesul de elaborare a politicilor.
62
63
HELEN WALLACE
64
66
HELEN WALLACE
impact asupra lor. Comitetul oferea un forum multilateral politicienilor regionali i locali din
statele membre, precum i posibilitatea mbuntirii credibilitii politice locale a acestora.
Totui, cel puin la fel de important este lobby-ul direct al autoritilor subnaionale (locale i
regionale), multe dintre acestea cu birouri proprii la Bruxelles. De asemenea, aceleai autoriti
subnaionale depun eforturi pentru influenarea politicilor naionale i a aplicrii programelor
comunitare. Capitolele 9 i 14 comenteaz acest lucru n raport cu fondurile structurale i politica
comun n domeniul pescuitului.
Control i supraveghere
La jumtatea anilor '70 au nceput s apar preocupri referitoare la lipsa controlului extern asupra
procesului de elaborare a politicilor UE. n acea perioad, PE avea puine competene, iar parlamentele naionale acordau relativ puin atenie legislaiei i programelor UE. Creterea i diversificarea bugetului UE i a programelor de cheltuieli au fost cauzele controverselor cu privire la
adecvarea supravegherii. Aceasta a determinat crearea Curii Europene de Conturi prin tratatul
bugetar din 1975. Din 1978 aceasta, de la sediul su din Luxemburg, a nceput s evalueze n mod
sistematic att veniturile, ct i cheltuielile. Att n rapoartele anuale, ct i n anumite rapoarte
specifice, aceasta a atras atenia asupra slbiciunilor procesului bugetar gestionat de Comisie i
ageniile naionale. Ar trebui menionat c circa patru cincimi din cheltuielile bugetare ale UE sunt
efectuate de ageniile naionale. Capitolul 8 descrie unele activiti ale Curii de Conturi, precum
i impactul acestora. Timp de muli ani, criticile sale nu au avut nici un efectstatele membre ezitau s se confrunte cu unele dintre probleme, PE avea alte preocupri, iar Comisia subevalua n
mod constant importana unei gestiuni financiare solide. La sfritul anului 1998 aceast situaie
s-a schimbat, datorit controversei cu privire la presupusa proast gestiune financiar a Comisiei.
Un alt nou instrument de control post hoc este Ombudsmanul European, ataat PE, n baza dispoziiilor TUE. Obiectivul, mprumutat din practica nordic, este de a furniza cetenilor un canal
pentru tratarea cazurilor de proast administrare. Pn acum, existena acestuia nu a avut un impact
semnificativ, dei este posibil s fi contribuit la o anumit deschidere a procesului de elaborare a
politicilor.
O parte a controlului i supravegherii este efectuat de instituiile naionale, att parlamentare,
ct i financiare. Parlamentele naionale nu au fost recunoscute oficial n sistemul instituional pn
la nceputul anilor '90. Fiecare stat membru i elaborase procedurile proprii, mai curnd limitate,
de supraveghere parlamentar naional a politicilor UE. Aceeai nemulumire care a dus la o anumit consolidare a procedurilor europene a nceput s provoace o dezbatere asupra supravegherii
naionale. Att TUE, ct i TA menioneaz importana ncurajrii acesteia, iar aceast chestiune a
fost ridicat, fr vreo soluie clar, n Convenia privind viitorul Europei care a redactat TC.
Totui, factorii decizionali de la nivelul UE, n special Comisia, sunt supui unor presiuni din ce n
ce mai mari n vederea acordrii unei atenii sporite discuiilor parlamentare naionale, i se prezint mai des n faa comisiilor parlamentare de anchet. Aceast cretere a sensibilitii fa de preocuprile naionale devine o trstur mai pregnant a procesului de elaborare a politicilor
europene. Acest lucru este subliniat de stabilirea unor birouri parlamentare naionale la Bruxelles
(la mijlocul anului 2004 aveau astfel de birouri Danemarca, Finlanda, Frana, Italia, Irlanda, Letonia,
Lituania, Polonia, Slovenia, Suedia i Marea Britanie). n unele opinii, cooperarea intensificat
dintre PE i parlamentele naionale este considerat o direcie promitoare. n alte opinii, experiena de pn acum, de exemplu prin COSAC (Confe"rence des Organes Specialise"es aux Affaires
Europ^ennes), nu a fost prea ncurajatoare. COSAC reunete de dou ori pe an reprezentani ai
comisiilor parlamentare de control asupra CE.
72
Instituiile naionale
Am rezumat mai sus cteva trsturi definitorii ale instituiilor i ageniilor UE. Totui, ar trebui s
subliniem c aceste instituii sunt n sens literal proprietatea statelor membre ale UE. n plus, instituiile din statele membre sunt de asemenea elemente fundamentale ale arhitecturii instituionale a
UE i parteneri n procesul de elaborare a politicilor UE. Dimensiunea european nu este doar un
supliment la activitile guvernelor naionale; n mod real i tangibil, guvernele naionale i alte
autoriti i agenii furnizeaz o mare parte din seva operaional a UE. Pn la urm, ceea ce face
sistemul UE este s extind resursele disponibile statelor membre. Studiile de caz din acest volum
ilustreaz o varietate de moduri pentru a realiza aceast extindere. n consecin, nvarea modului de gestionare a acestei dimensiuni suplimentare a politicilor publice naionale a fost una din
cele mai importante ncercri cu care s-au nfruntat guvernele naionale n ultimii 50 de ani.
73
HELEN WALLACE
Aceast problem a trebuit soluionat de guvernele centrale din fiecare stat membru, iar
rspunsurile au variat mult. Generaliznd, se poate spune c experiena a fost destul de diferit fa
de ceea ce se ateptau muli comentatori. Tendina nu a fost att de ajustare defensiv fa de
pierderea competenelor de elaborare a politicilor, ci o abordare din ce n ce mai nuanat, n
majoritatea statelor, n vederea ncorporrii i ncapsulrii dimensiunii europene. Totui, aceasta
nu a nsemnat c guvernele centrale pot funciona ca "intermediari" ntre nivelurile naional i UE.
Punctele de acces transfrontalier i oportunitile construirii unor reele i coaliii transnaionale au
proliferat, att pentru ageniile publice, ct i pentru actorii privai. Actorii naionali joac roluri
importante i influente n toate etapele procesului de elaborare a politicilor europene.
Totui, oportunitile de acces i influen nu sunt distribuite uniform n statele membre. Agenii
economici i ONG-urile par s poat funciona cel mai flexibil la ambele niveluri, cel UE i cel
naional. Autoritile subnaionale s-au ajustat acestei situaii, dei rmne de vzut ct de mult
influen exercit. Parlamentele naionale s-au adaptat mult mai lent, fiind printre instituiile
naionale cele mai afectate de apariia unei puternice dimensiuni europene de elaborare a politicilor.
74
'
HELEN WALLACE
D un puternic rol atribuit prin delegare Comisiei Europene n conceperea, negocierea i executarea politicilor i gestionarea interfeei cu "exteriorul";
D un rol mai puternic pentru Consiliul de Minitri prin negociere strategic i soluii de ansamblu;
o ancorare a prilor interesate, n acest caz a intereselor agricole, prin cooptarea lor ntr-un
proces european care le oferea recompense mai bune dect politica naional;
un angajament al ageniilor naionale ca organe executive subordonate ale unui regim convenit n comun;
D o distanare de influena reprezentanilor alei la nivel naional i oportuniti limitate de
implicare a PE;
D o interferen ocazional, dar definitorie, a CEJ, pentru consolidarea autoritii juridice a
regimului comunitar; i
D recursul la elaborarea colectiv a politicilor, ca expresie a unei "solidariti" durabile.
Modelul l constituia o form de elaborare "supranaional" a politicilor, n care competenele erau
transferate de la nivelul naional la cel european. Acesta era structurat dup o logic funcionalist,
n care puteau fi inclui cei interesai de un anumit sector, construind loialiti transnaionale,
fiind mediat ns de o form de politic n care elitele politice i economice colaborau pentru promovarea intereselor diverse i uneori diferite ale acestora. De asemenea, aceast colaborare genera ceea ce Scharpf (1988) numea "capcana deciziilor comune", care ridica obstacole n calea
revizuirii unei politici comune ulterior convenirii asupra acesteia. O abordare similar a fost propus n primii ani pentru transporturi i pentru energia nuclear civil n cadrul Euratom, dar nu a
fost adoptat. Pe de alt parte, politica comercial a UE are unele caracteristici ale acestei abordri,
dat fiind delegarea considerabil ctre UE a gestionrii instrumentelor i acordurilor comerciale
(vezi capitolul 15).
Se dezbate chestiunea corespondenei dintre acest model i realitate, chiar i n ceea ce privete
agricultura. Capitolul 7 sugereaz c realitatea poate fi diferit, una n care politica naional determina n mai mare msur rezultatele. Destul de interesant, nici politica n domeniul pescuitului,
care dorea s imite regimul PAC, i care includea o puternic delegare a puterilor pentru gestionarea cotelor, nu se ncadreaz foarte bine n acest model, dup cum arat capitolul 14. Totui,
aceast versiune a metodei comunitare a stabilit multe puncte de referin, att pentru practicieni,
ct i pentru comentatori. Totui, pn la jumtatea anilor '80, la ordinea zilei au ajuns doi succesori
ai acestei metode comunitare tradiionale: modalitatea de reglementare a UE i modalitatea distributiv a UE.
Exist extrem de puine exemple recente ale unor noi politici comune introduse conform
metodei comunitare tradiionale, cu un proces instituional ierarhic i centralizat, o delegare clar
a puterilor i urmrind o "integrare pozitiv". Moneda unic este poate cel mai bun exemplu.
Totui, n acest caz, dup cum vom vedea n capitolul 5, puterile instituionale delegate sunt centrate pe BCE, nu pe Comisie, i se aplic numai segmentului monetar al UEM, nu i celui economic. Aceast form de delegare ctre agenii cu funcii specifice, nu ctre Comisie, poate fi o
tendin recent, pentru care exist anumite probe n domeniul justiiei i afacerilor interne cazurile Europol i Eurojust (vezi capitolul 18) - i n domeniul politicii externe i de securitate
comune cazul noii Agenii Europene de Aprare (vezi capitolul 17).
76
Modalitatea de reglementare a UE
Odat cu dezvoltarea politicii n domeniul concurenei (vezi capitolul 5) i a pieei unice europene
(vezi capitolul 4), a aprut o modalitate alternativ de elaborare a politicilor. Rdcinile sale se
regsesc n ambiia Tratatului de la Roma de a elimina barierele dintre economiile naionale ale
statelor membre. Dar n mare parte impulsul acesteia se datoreaz schimbrilor din cadrul
economiei internaionale, urmrirea competitivitii pe pieele interne i internaionale devenind
astfel critic pentru capacitatea firmelor de a se ajusta i de a prospera. Factorilor decizionali din
lumea "occidental" industrializat li s-au cerut diverse reglementri care s faciliteze aceast
ajustare. n SUA existau deja tradiii de reglementare public i de autoreglementare privat care
reprezentau o abordare alternativ a gestiunii pieei. O versiune a acestei abordri de reglementare
a nceput s se dezvolte n Europa Occidental, dei n formate diverse, n funcie de ar.
S-a vzut c arena european era foarte potrivit pentru dezvoltarea unei modaliti de reglementare n elaborarea politicilor, descris de unii comentatori ca o form de "integrare negativ".
Soliditatea procesului juridic european, mainria de promovare a cooperrii tehnice i distana
fa de interferenele parlamentare erau factori care au ncurajat aceast evoluie, prin eliminarea
barierelor naionale n calea crerii pieei unice (vezi capitolul 4). n plus, procesul de negociere,
n cadrul i prin intermediul Comisiei Europene i a Consiliului de Minitri, i-a ajutat pe factorii
decizionali naionali s depeasc unele constrngeri politice care creaser anumite rigiditi n
procesul naional de elaborare a politicilor. UE era foarte adaptat pentru generarea unui cadru
global de reglementare care ar fi putut mbina standardele transnaionale cu diferenele naionale,
ntr-adevr, implantarea sa a fost att de reuit, nct aceast abordare european a fost uneori promovat ca model pentru dezvoltarea unei reglementri globale mai largi. Pot fi gsite exemple n
capitolele 12, 13 i 15.
Aceast modalitate de reglementare ofer cadrul unor numeroase decizii i norme la nivel
micro, pentru modelarea relaiilor cu statele membre i actorii economici din cadrul UE, precum i
pentru cei implicai n regimurile internaionale relevante. Ea a fost caracterizat de urmtoarele
elemente:
n Comisia ca arhitect i gardian al obiectivelor i normelor de reglementare, din ce n ce mai
mult prin referire la criterii economice, deseori colabornd cu prile interesate i comunitile de experi;
D Consiliul ca forum (att la nivel ministerial, ct i de funcionari) de convenire a unor standarde minime i de ghidare a armonizrii (cel mai des n direcia unor standarde mai nalte),
aceasta fiind suplimentat de recunoaterea reciproc a preferinelor i controalelor naionale,
operate diferit n funcie de ar;
D CEJ i Tribunalul de Prim Instan ca mij loace de asigurare a aplicrii uniforme a normelor, sprijinite de instanele naionale prin aplicarea lor la nivel local, permind accesul ntreprinztorilor
individuali la despgubiri n cazul neaplicrii sau al unor discriminri n aplicare;
PE ca unul din mijloacele de luare n considerare a factorilor non-economici (de mediu,
regionali, sociali etc), cu un impact din ce n ce mai mare odat cu creterea puterilor sale legislative, dar cu puin influen asupra punerii n aplicare a reglementrilor; i
D oportuniti mari pentru prile interesate, n special actorii economici, dar uneori i ali actori
sociali, de a fi consultai i de a influena forma i coninutul normelor pieei europene.
77
HELEN WALLACE
Aceast modalitate de reglementare a fost aplicat cel mai evident pentru realizarea unei piee
unice fr bariere interne (capitolul 4), o versiune mai evoluat a acesteia fiind aplicat n politica
UE n domeniul concurenei (capitolul 5). n msura n care UE are o politic industrial, aceasta
este aplicat prin prghii de reglementare i prin regimul concurenei, n vederea realizrii unor
ajustri industriale. Elementele de politic social ale UE (vezi capitolul 10) sunt construite n
principal prin reglementare juridic i crearea pieelor. O mare parte din activitatea UE n domeniul mediului (vezi capitolul 12) a fost reglementarea proceselor industriale. Un exemplu nrudit
biotehnologia i sigurana alimenteloreste explicat n capitolul 13. Mai mult, interaciunile UE
cu restul lumii sunt o reflectare extern a abordrii sale interne asupra reglementrii i ajustrii
industriale, precum i a referinelor ce apar n politica intern, dup cum se arat n capitolul 13 n
privina biotehnologiei, capitolul 15 n privina politicii comerciale, i n capitolul 16 n raport cu
Europa Central i de Est. Destul de interesant, capitolul 7 sugereaz c modalitatea reglementar
caracterizeaz din ce n ce mai mult funcionarea PAC, pe msur ce se introduc reforme.
Soliditatea acestei modaliti este considerabil, iar eforturile de a o analiza reprezint o parte
substanial a literaturii asupra integrrii vest-europene. n cursul anilor '90, reglementarea a
nlocuit PAC ca paradigm predominant printre numeroi practicieni ai UE. Aceasta avea avantajul de a reflecta o abordare concentrat pe o traiectorie de modernizare, prin care rigiditile
"vechii" economii politice vest-europene ar fi fost nlocuite de instrumente mai flexibile, n principal juridice, de ncurajare a pieei i prin care se putea stabili o relaie diferit, mai puin corporatist, cu actorii socio-economici. Literatura cu privire la modalitatea de reglementare a fost
marcat de atenia acordat rolului grupurilor de interese, al lobby-ului i al actorilor corporativi
(mai curnd firme dect organizaii patronale), prin abordri bazate pe reelele, coaliiile i alianele
pe care acetia le formeaz, i printr-un interes sporit fa de statul de drept ca instrument de elaborare a politicilor.
Totui, n peste douzeci de ani de experien n crearea pieei unice, putem observa schimbri i
limite ale acestei modaliti de reglementare. Astfel, de exemplu, se pare c aceasta a avut un succes
deosebit n abordarea reglementrii produselor, dar ceva mai redus n privina standardelor de proces, unde intervin diferenele dintre nivelurile de dezvoltare economic sau preferinele sociale,
uneori cu variaii la nivel subnaional i naional (vezi capitolele 12 i 13). De asemenea, modalitatea a avut mai puin succes n reglementarea serviciilor, pieelor financiare i a utilitilor, unde
observm o trecere ctre versiuni mai descentralizate i mai puin ierarhice de reglementare. n
aceste cazuri observm n statele membre, dar i n economia mondial, apariia unor agenii de
reglementare mai mult sau mai puin independente fa de guverne, precum i forme noi de autoreglementare. n cadrul UE, se experimenteaz cu noi agenii de reglementare cvasi-independente,
precum Autoritatea European pentru Sigurana Alimentelor (vezi capitolul 13), parteneriate ghidate ale ageniilor naionale, n colaborare cu Comisian special n cazul politicii n domeniul
concurenei, consorii transnaionale ale organelor naionale de reglementaren special n sectorul energiei, i reele mai lejere de autoreglementaren special n privina funcionrii pieelor
financiare sau a guvernrii corporative. Astfel, devine mult mai greu s se identifice conturul unei
singure modaliti coerente de reglementare a UE. O chestiune actual este cum va fi aplicat i
cum vor fi afectate noile state membre cu economii mai puin avansate, cu capaciti administrative i juridice mai limitate, i cu preferine sociale mai puin explicite pn acum, de aceast
modalitate de reglementare. O alt problem o constituie friciunile dintre reglementrile UE i
unele regimuri internaionale i parteneri relevani.
78
79
HELEN WALLACE
Q autoritile locale i regionale, care obin puteri sporite prin angajarea n arena european, din
1993 prin Comitetul Regiunilor, o instituie embrionar care s le reprezinte preocuprile,
multe dintre acestea cu propriile birouri n Bruxelles;
Q o anumit cooptare a altor pri interesate n procesul de elaborare a politicilor UE; i
D o reorientare a bugetului UE ctre cheltuirea unor sume destul de ridicate pentru coeziune i
n mod proporional mai puin n agricultur.
Aceast deschidere ctre contacte mai directe ntre nivelurile european i subnaional de
guvernare, precum i politica dezvoltat n jurul acestora, au generat expresia "guvernant multistratificat" folosit pentru caracterizarea procesului UE n general (Marks 1993). Aceasta se baza
pe dou elemente eseniale: n primul rnd, guvernele centrale naionale nu mai puteau monopoliza contactele dintre nivelurile naional i UE de elaborare a politicilor; i, n al doilea rnd, acest
angajament la nivel european a creat oportunitatea consolidrii unui fenomen de regionalizare.
Rezultatul a fost c regimurile politice interne ale statelor membre au fost parial remodelate n
urma procesului european de elaborare a politicilor, prin care stimulentele financiare puteau influena noile relaii politice. Perspectiva guvernantei multistratificate a inversat o mare parte a discuiei cu privire la funcionarea UE, punnd accentul pe politica la faa locului, nu pe imaginile
unei metode comunitare centrate la Bruxelles, i a unei modaliti reglementare antreprenoriale.
Totui, abordarea nu este lipsit de critici. Capitolul 9 sugereaz c nu exist dovezi care s
susin acest argument, n sensul c activitatea subnaional nu ar trebui confundat cu impactul
acesteia. Se argumenteaz c guvernele centrale din statele membre au rmas conductorii
negocierilor cu privire la cheltuielile UE. n discuiile actuale cu privire la viitorul bugetului UE n
condiiile extinderii, modelul distributiv tradiional este perturbat, punndu-se un accent mult mai
mare pe poziiile nete ale statelor membre, cu coaliii concurente de pltitori nei, beneficiari istorici
i solicitani glgioi din noile state membre (vezi capitolul 8). Aici dezbaterea se refer mai mult
la poziiile rilor, nu la redistribuia regional. O alt problem este impactul negativ al criteriilor
de la Maastricht referitoare la UEM asupra bugetelor publice, care atrag atenia asupra altor msuri
de politic n defavoarea programelor de cheltuieli.
Ideea unei modaliti distributive a UE concentrat parial pe o redistribuie deliberat este contestat i din alte dou motive: o deplasare ctre ideea bunurilor colective i presiunile n favoarea
cheltuielilor pentru responsabilitile externe. Dou domenii suplimentare de cheltuieli au devenit
mai proeminente n ultimii ani. Unul se refer la cheltuielile pentru promovarea inovrii, cercetrii
i dezvoltrii, iar cellalt la msurile pentru susinerea politicilor JAI. Programul cadru UE pentru
cercetare i dezvoltare a reprezentat n 2003 circa 4% din bugetul UE, cheltuielile sale fiind concentrate n principal pe prioriti colective de cercetare, iar nu pe o cot uniform din resursele relevante, dei n mod tradiional Comisia a fost foarte atent s distribuie finanrile n mod
echilibrat ntre statele membre. Proeminena acestui domeniu a crescut considerabil dup ce Consiliul European din martie 2000 a adoptat Strategia Lisabona, destinat s fac Europa "cea mai
competitiv i dinamic economie din lume", inclusiv prin mrirea considerabil a cheltuielilor de
C-D, att publice, ct i private. Preocuprile cu privire la apatia economiei europene au dobndit
relevan datorit creterii economice slabe din ultimii ani, ducnd la apeluri mai vocale n
favoarea unor investiii UE mai substaniale n C-D, indiferent dac prin mecanismele bugetare
tradiionale ale UE sau prin agenii europene noi (Sapir et al. 2004). ntre timp, preocuprile legate
de securitatea intern i impactul migraiei ncep s genereze apeluri n favoarea unor cheltuieli, de
exemplu, pentru msuri colective de control al frontierelor (vezi capitolul 18). Aceste tendine sugereaz c vor exista mai puine temeiuri pentru utilizarea pe viitor a perspectivei guvernantei multistratificate asupra programelor de cheltuieli ale UE.
80
Coordonarea politicilor
Un contrast vechi n studiul colaborrii europene este cel dintre modalitile descrise mai sus i
ceea ce pe scurt ar putea fi numit "tehnica OCDE". Organizaia pentru Cooperare i Dezvoltare
Economic, clubul de la Paris al rilor occidentale industrializate, ofer de la nceputul anilor '60
un forum n care membrii si pot evalua i compara reciproc modalitile de dezvoltare a politicilor
publice.
n primii ani de existen, Comisia a utilizat aceast tehnic pentru dezvoltarea unor forme lejere
de cooperare i coordonare n domenii adiacente competenelor economice de baz ale UE, n
ideea construirii unor argumente n favoarea obinerii unor puteri directe. Astfel, de exemplu, n
anii '70 Comisia a promovat consultri sistematice ntre statele membre asupra problemelor de
mediu, iar n final a obinut prin AUE puteri legislative formale pentru UE. S-au depus eforturi
similare pentru dezvoltarea coordonrii politicilor macro- i microeconomice, precum i n
domenii ca cercetarea i dezvoltarea, sau aspecte ale politicii educaionale. Coordonarea politicilor
era considerat un mecanism de tranziie de la politicile naionale la un regim european colectiv.
Dup cum demonstreaz capitolul 14, aceast abordare a fost unul din elementele cheie n eforturile de conservare a stocurilor piscicole. Capitolul 18 ofer un alt exemplu de coordonare a politicilor ca tehnic de realizare a unei practici mai bune n absena unor regimuri centralizate. Pentru
susintorii unei UE puternice, coordonarea politicilor ar putea fi un punct de pornire util, dar n
general a fost considerat o opiune inferioar.
Abordarea se bazeaz mult pe experien i pe acumularea argumentelor tehnice n favoarea
dezvoltrii unei abordri comune i a promovrii modernizrii i inovrii. Caracteristicile acesteia
sunt:
D Comisia n calitate de creator al unor reele incluznd experi sau comuniti epistemice i
pri interesate i/sau societatea civil;
D implicarea unor experi "independeni" care s promoveze idei i tehnici;
D convocarea unor grupuri la nivel nalt n Consiliu, pentru activiti de brainstorming sau
deliberative, nu de negociere, deseori concepute pentru a dezvolta diverse forme de presiune
colegial; i
a dialog (uneori) cu comitete specializate din PE, ca susintori ai unor anumite abordri (profitnd de mai marea disponibilitate a MPE, spre deosebire de echivaienii lor naionali, de a
analiza aprofundat anumite politici problematice).
Mai recent s-a putut observa c aceast abordare de coordonare, consolidat de moda contemporan a "benchmarking"-ului i a comparaiilor sistematice ntre politici, este dezvoltat nu ca
mecanism tranzitoriu, ci ca o modalitate cu drepturi depline de elaborare a politicilor UE. ntr-adevr, unii vor argumenta n mod normativ ( J. Scott i Trubek 2002) c aceast evoluie trebuie ne81
HELEN WALLACE
leas ca apariia unor noi forme de guvernant postmodern. La pregtirea ediiei anterioare a
acestui volum existau prea puine lucrri analitice asupra acestei modaliti, n afara unor comentarii disparate asupra proceselor K6ln, Cardiff i Luxemburg de coordonare a politicilor. Totui,
trei factori au dus la accentuarea coordonrii politicilor ca tehnic. Unul a fost trecerea la o form
de UEM cu o politic monetar unic, ns doar cu coordonarea politicilor macroeconomice,
depunndu-se eforturi pentru a trece de la o form mai slab de coordonare pre-UEM a politicilor,
la forme de coordonare mai intens i mai structurat prin orientri generale ale politicilor economice etc. (vezi capitolul 6). Un al doilea impuls a fost furnizat de Strategia Lisabona, adoptat
n martie 2000, care a identificat i ridicat "metoda deschis de coordonare" (MDC) la rangul de
tehnic distinct, utiliznd stimulente "soft" pentru modelarea comportamentului, spre deosebire
de metodele "hard", deseori obligatorii din punct de vedere juridic, necesare pentru asigurarea
conformitii. Aceasta urma s fie utilizat n acele domenii socioeconomice (n principal microeconomice) de elaborare a politicilor unde UE nu avea-i era improbabil s obin n viitor competene delegate substaniale. Se argumenta c MDC putea fi o modalitate de angajare a
guvernelor statelor membre, a prilor interesate i a societii civile n evaluri comparative
repetate, "benchmarking" i coordonare permanent ca scopuri n sine (Raportul Sapir 2004;
Raportul Kok 2004). Un al treilea factor a fost recunoaterea variaiilor dintre ri n ceea ce
privete politicile i performanele economice, ceea ce a fcut mai greu s se argumenteze n
favoarea unor modele uniforme de politic ce ar putea fi aplicabile n ntreaga Uniune, mai ales o
Uniune care devine i mai divers dup extindere.
Politica ocuprii forei de munc (vezi capitolul 11) ilustreaz foarte bine dezbaterile i trsturile care au propulsat MDC ca tehnic. n acest caz, principalul impact al implicrii UE este compararea experienelor naionale, locale i sectoriale n ceea ce privete adaptrile de pe piaa forei
de munc. Obiectivul nu este att instituirea unui cadru comun unic, ct mprtirea experienelor
i ncurajarea difuzrii celor mai bune practici. n literatura deja cuprinztoare cu privire la MDC
gsim evaluri extrem de diferite a eficienei acesteia. Acestea variaz de la un scepticism considerabil cu privire la valoarea unei forme att de laxe de elaborare comun a politicilor, dup cum se
argumenteaz n capitolul 11,1a entuziasm cu privire la succesul acesteia i potenialul su
viitor ca mecanism de extindere a influenei UE n procesele de politic intern ale statelor membre unde rmn obstacole serioase n calea transferului formal al competenelor ctre UE. Este
greu de ales ntre aceste evaluri concurente, mai ales innd cont de fundalul unei economii
europene inactive, unde cauzalitatea i rezultatele sunt foarte greu de stabilit, i unde unele dintre
schimbrile urmrite sunt de comportament social, n sperana ameliorrii performanelor economice. i n acest caz extinderea produce dificulti, deoarece eterogenitatea pe care o adaug
gamei de comparaii i indicatorilor reformelor socioeconomice face noiunea unor modele
europene de elaborare a politicilor foarte implauzibil - i poate inadecvat. O complicaie a acestor tehnici de coordonare a politicilor este c disperseaz responsabilitile politice ntre actorii
relevani, fcnd mai dificil stabilirea responsabilitii politice.
Transguvernamentalismul intensiv
De-a lungul istoriei UE, au existat exemple de cooperare n domeniul politicilor care au depins n
principal de interaciunea dintre factorii decizionali naionali, cu o implicare relativ redus a instituiilor UE. Acesta a fost cazul mai ales n domenii care abordeaz chestiuni sensibile privind
suveranitatea naional i care nu sunt incluse n competenele de baz ale Uniunii, de creare i
reglementare a pieelor. n general, aceast cooperare a fost descris ca "interguvernamenta-
82
83
HELEN WALLACE
Destul de interesant, evoluia UEM s-a bifurcat apoi ntre, pe de o parte, o puternic delegare ctre un
regim colectiv, pentru politica monetar, BCE fiind agentul colectiv (metoda comunitar), i, pe de
alt parte, procese de coordonare a politicilor. Astfel, o perioad de transguvernamentalism intensiv
poate duce la o trecere de la o modalitate de elaborare a politicilor la alta. Totui, controversele din
toamna anului 2003 cu privire la aplicarea constrngerilor Pactului de Stabilitate i Cretere asupra
statelor membre care l-au nclcat ilustreaz rezistena fa de un regim colectiv, n special din partea
statelor membre mai mari.
n sfera politicii externe (capitolul 17) prima cooperare politic european (CPE) dateaz din
1970, fiind urmat de PESC n 1993. Iniial, cooperarea n domeniul aprrii a rmas n dou cadre
separate, NATO i Uniunea Europei Occidentale (UEO), existnd o concuren clar ntre acestea.
Totui, din 1998 aceste cadre s-au apropiat treptat, modalitatea NATO de cooperare stabilind muli
dintre parametrii prin care aprarea este introdus n contextul UE. Din multe motive, domeniul
PESC continu s ilustreze diferenele dintre statele membre cu privire la preferinele i capacitile lor de politic, diferene accentuate de controverse puternice, n special n ceea ce privete
intervenia n Irak din 2003. De asemenea, aceste diferene au aprut i n cursul dezbaterilor
privind reforma tratatelor UE n 2002-2004, cnd una din chestiunile cheie a fost dac i cum s se
amelioreze capacitile instituionale colective ale UE de a extinde PESC i capacitatea de aprare
colectiv aferent. Totui, destul de interesant, fcnd abstracie de controversele privind intervenia din Irak i reforma tratatului, procesul transguvernamentalismului intensiv s-a dovedit mai
solid i mai puin voluntarist dect prea la prima vedere. n practic, exist mai mult, nu mai
puin cooperare ntre guvernele UE ntr-o serie de chestiuni de politic extern i de aprare, att
la nivel practic, ct i la nivel discursiv. Evoluia statului major comun al UE i decizia de la
nceputul anului 2004 de a institui o Agenie European de Aprare sunt exemple interesante de
transguvernamentalism cumulativ, care coexist cu controversele prelungite asupra trecerii de la
transguvernamentalism la "comunitarizare".
n JAI (capitolul 18) s-au unit dou procese transguvernamentale. Pe de o parte, consultrile
informale, att bilaterale, ct i multilaterale, au creat reflexe de cooperare transguvernamental
din ce n ce mai vii, nc de la nceputul anilor '70. Pe de alt parte, a fost construit un cadru separat, cu instituii ad hoc mai laxe, prin Acordurile Schengen, la nceput n mod intenionat separat
de UE, fiind apoi incorporat n UE prin Tratatul de la Amsterdam. n plus, evenimenteleatt
creterea fluxurilor migratorii, ct i ameninarea terorismului i a criminalitii transfrontaliere
au accentuat cererea de cooperare. Pe de o parte, aceste procese diferite de cooperare converg n
prezent, incluznd transferul din ianuarie 2005 a anumitor chestiuni JAI ctre o form de metod
comunitar; dar, pe de alt parte, persist un amestec de diferite modaliti de elaborare a politicilor n care transguvernamentalismul continu s fie o caracteristic pregnant.
Aceste trei domenii au fost printre cele mai dinamice arii de dezvoltare a politicilor UE la sfritul anilor '90 i la nceputul anilor 2000. n fiecare caz, cadrul UE a devenit mai larg acceptat, dar
aranjamentele instituionale detaliate sunt atipice. n cazul UEM, pe de o parte, o Banc Central
European, o reea de bnci naionale i un privilegiat Comitet Economic i Financiar al
funcionarilor naionali din domeniul finanelor au stabilit o variant a metodei comunitare, n timp
ce, pe de alt parte, n ceea ce privete politica macroeconomic, predomin tehnicile de coordonare a politicilor, cu elemente persistente de transguvernamentalism i supravegherea Consiliului European. Centrul politicii externe i de aprare este Consiliul European, flancat de minitri i
funcionari din domeniul aprrii i externelor, colabornd cu un secretariat situat pn acum n
Consiliul de Minitri (nu n Comisie), i consultri substaniale ntre capitalele naionale. n cazul
JAI, politicile sunt elaborate de ministerele naionale i ageniile executive relevante, cu un nou
secretariat n Consiliu, o mult mai mare implicare a Comisiei, cteva agenii comune, precum
84
Lecturi suplimentare
Exist o literatur bogat cu privire la instituiile UE
i dezvoltarea acestora. Peterson i Bomberg (1999)
ofer o analiz dinamic, precum i ilustrri
detaliate ale tipurilor de politici, n timp ce Peterson
i Shackleton (2000) furnizeaz o prezentare
actualizat. Scharpf (1999) ofer o perspectiv
excelent i critic, legnd procesele naionale i
cele europene. Hix (2005) subliniaz politica
procesului. Nugent (2002) ofer un catalog complet
al instituiilor UE, n timp ce Dinan (2004) le pune
ntr-un context istoric. Printre numeroasele studii
asupra Comisiei, Edwards i Spence (1997) i Page
(1997) ofer explicaii i perspective valoroase.
Pentru Consiliu i Consiliul European, vezi HayesRenshaw i Wallace (1997, 2005) i Westlake i
Galloway (2005). Jacobs, Corbett i Shackleton
(2000) furnizeaz o descriere cuprinztoare a
Parlamentului European. CEJ i sistemul juridic
european sunt acoperite de Dehousse (1998) i
Mattli i Slaughter (1998b). n privina dimensiunii
naionale, vezi Maurer i Wessels (2003); Cowles,
Caporaso i Risse (2001) i Bulmer i Lequesne
85
HELEN WALLACE