Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
1. Orice analiz privind viitoarea dezvoltare a Uniunii Europene va avea n vedere cel puin trei categorii de factori: a. Factori externi: i. relaiile cu SUA; ii. relaiile cu Federaia Rus; iii. relaii cu alte ri (China, Japonia etc.) b. Factori naionali: i. evoluia politicilor interne specifice fiecruia din statele membre. c. Factori specifici UE: i. aspecte constituionale; ii. aspecte bugetare; iii. aspecte monetare (Euro); iv. aspecte privind politica extern a UE; v. aspecte privind deficitul democratic; vi. aspecte privind impactul extinderii ctre Centru i Est (2004 i 2007/2008); vii. aspecte privind modul de funcionare al UE (cooperarea ntrit, mecanisme decizionale etc.). Realizai un eseu privind viitorul UE, insistnd asupra principalilor factori care vor influena evoluia procesului de integrare european n perioada urmtoare. 2. Comentai modul n care diferitele state membre se raporteaz fa de creterea competenelor care revin Uniunii. 3. Care pot fi avantajele i beneficiile unei Uniuni Europene federale? 4. Comentai urmtoarea afirmaie: S concepi viitorul Europei prin i sub forma unui poem constituional presupune i implic o ruptur n reprezentarea Europei: ea nu va mai putea fi perceput, n sensul bun al cuvntului, ca un spaiu geografic al unor state strine unul de cellalt, legate doar i atta timp ct doresc acest lucru, prin deciziile lor. Europa va deveni un spaiu al popoarelor integrate care formeaz o societate i decid n mod suveran valorile care le unesc, precum i construcia instituiilor care le permit s triasc (Le Monde, 21 octombrie 2002).
5. Este Uniunea European pregtit pentru o nou extindere? Analizai n mod particular posibilitatea ca Turcia s devin unul din statele membre ale UE. 6. Neratificarea Tratatului Constituional n Frana i Olanda a demonstrat, printre altele i faptul c liderii europeni nu au avut n vedere i existena unui plan B. Anticipai evoluiile pe termen scurt i mediu legate de procesul de ratificare a Tratatului Constituional.
Introducere
Uniunea European traverseaz n prezent o perioad dificil, de contestaii privind dimensiunea adncirii i a lrgirii. n mai 2004, a avut loc o extindere fr precedent, cu zece noi state membre. Extinderea s-a realizat nu doar n termeni geografici, ci i politico-economici. Agenda Lisabona se afl n plin proces de derulare, cu rezultate pn acum nu extrem de satisfctoare. La rndul su, Tratatul Constituional este n curs de ratificare, procesul ntmpinnd ns obstacole serioase i ridicnd i mari semne de ntrebare. n acest context complex, UE se confrunt cu provocri extrem de serioase. Unele vizeaz politicile i relaiile externe, Uniunea fiind unul din juctorii importani de pe scena economiei mondiale. Altele sunt de natur intern, legate fiind de aspecte privind democraia, eficiena i reforma instituiilor i politicilor UE ntr-o formul extins. Scopul acestui curs este de a oferi studenilor cunotinele necesare, pe de o parte, pentru nelegerea mecanismelor i proceselor specifice UE i, pe de alt parte, pentru delimitarea i evaluarea aspectelor sensibile cu care se confrunt Uniunea n aceast perioad de transformri profunde. Analiza inclus n cadrul acestei lucrri se desfoar pe dou niveluri: Palierul teoretic fiind prezentate cele mai reprezentative teorii care explic dinamica proceselor economice asociate procesului de integrare european; Palierul politicilor comune / comunitare fiind analizat modul n care UE i guvernele naionale influeneaz procesele economice prin msuri de politic economic.
Scopul declarat al autorului a fost, dincolo de inevitabila transmitere a informaiilor relevante, s mbunteasc nelegerea i cunoaterea aprofundat a mecanismelor specifice procesului de integrare european. Fiecare capitol include nu numai informaii teoretice, dar i studii de caz, care detaliaz exemple practice sau probleme specifice.
Autorul mulumete att colegilor din cadrul catedrei de Relaii Economice Internaionale, Academia de Studii Economice, care prin observaiile i comentariile avizate i competente i-au permis s clarifice sau s nuaneze analizele viznd diferite aspecte sensibile specifice procesului de integrare, ct i studenilor care i-au oferit i continu s-i ofere impulsul i sursa de inspiraie necesare pentru a merge mai departe.
Larousse Dictionnaire (2003) definete integrarea ca fiind acea proprietate a unui element inclus de la stadiul de construcie ntr-o structur sau ntr-un ansamblu din care face parte, iar integrarea economic: un ansamblu de proceduri prin care dou sau mai multe state creeaz un spaiu economic comun (ea poate mbrca forme diferite, de la zone de liber schimb, la uniuni vamale, pia comun, uniune economic sau integrare economic total). La rndul sau, Marele dicionar de neologisme (2004) definete integrarea ca aciunea de reunire a mai multor pri ntr-un ntreg iar integrarea economic ca reprezentnd un proces de intensificare a interdependenelor economice dintre diferitele state ale lumii.
Procesul prin care naiuni, pn atunci doritoare i capabile s-i conduc independent politica intern i extern, ncearc s ia mpreun anumite decizii sau s delege procesul lurii deciziilor unor organe centrale, respectiv procesul prin care actorii politici din mai multe state diferite sunt convini s-i modifice speranele i activitile politice ctre un nou centru (Lean N. Lindberg, 1963).
J. Nye (1968, p. 855) consider c exist trei tipuri de integrare: economic, politic i social. Integrarea economic este definit ca reprezentnd un nalt nivel al schimburilor economice ntre entitile componente, integrarea social drept proces de unificare la nivelul maselor, grupurilor specifice i elitelor, iar integrarea politic ca incluznd o multitudine de fenomene, inclusiv decizii la nivel internaional, precum i atitudini similare la nivelul statelor membre. Majoritatea analitilor percep ns integrarea drept un fenomen n primul rnd economic, ncercnd astfel s rspund la ntrebri privind nivelurile de interdependen, condiiile ce trebuie ntrunite, efectele generate etc. Deoarece termenul de integrare economic poate fi interpretat att n sens dinamic, ct i static, n continuare vom prezenta cele dou abordri: a) Dinamic integrarea este privit ca un proces prin care frontierele economice dintre statele membre sunt treptat desfiinate (echivalent cu a afirma c discriminrile naionale sunt astfel eliminate), ducnd la apariia unui spaiu economic nou; b) Static integrarea este definit ca reflectnd o situaie n care componentele naionale ale unei noi economii nu mai sunt separate prin frontiere economice dar funcioneaz n continuare ca entiti distincte. Trebuie fcut observaia c interpretarea dinamic este cea care revine n majoritatea lucrrilor de gen, fiind i cea pe care o vom adopta n continuare i n cadrul acestui curs. Integrarea economic presupune deci eliminarea barierelor economice dintre dou sau mai multe state, bariere care, la rndul lor, pot fi definite ca reprezentnd orice tip de obstacole care mpiedic sau distorsioneaz mobilitatea factorilor de producie. Trebuie reinut ns c, de cele mai multe ori, barierele economice nu coincid cu cele teritoriale, Pelkmans afirmnd c n vreme ce rile sunt demarcate de frontiere teritoriale, economiile sunt demarcate de frontiere economice (Pelkmans, 2002, p. 2). n acelai timp, experiena european demonstreaz c eforturile de eliminare a barierelor economice i teritoriale nu elimin automat toate
distorsiunile care se manifest la nivelul pieei unice, distorsiuni determinate de diferene n calitatea infrastructurii, a nivelului de dezvoltare sau de existena aglomerrilor industriale i care continu s se manifeste i dup eliminarea barierelor economice. ntr-o lume ideal, n care nu exist state-naiune i nici guverne, integrarea economic ar putea rmne o simpl integrare a pieelor, fr s sufere nici o influen politic. ntr-o lume real ns, integrarea economic este influenat de factorii politici, n cazul procesului de integrare economic european, acest lucru fiind chiar extrem de evident. Mai mult, relaia stabilit ntre procesul de integrare economic i cel de integrare politic a fost evident nc de la nceput. Apelul fcut de Ministrul francez al Afacerilor Externe, Robert Schuman, n mai 1950, de a pune dou din cele mai importante sectoare ale industriei de rzboi, respectiv crbunele i oelul, sub coordonarea unei singure autoriti naionale, era menit n primul rnd s duc la evitarea unii nou conflict franco-german. Ulterior, Tratatul de la Roma, din 1957, face trimiteri explicite la o posibil integrare politic, menionnd dorina de a crea an ever closer Union among the people of Europe. n acest mod, integrarea economic a fost privit i ca un mijloc de instaurare a pcii, conflictele politice fiind tot mai golite de coninut pe msur ce barierele n calea schimburilor comerciale sunt eliminate iar msurile de liberalizare a schimburilor de persoane, capital i servicii, precum i de realizare a unei uniuni economice i monetare devin tot mai evidente. Integrarea economic nu a fost privit niciodat ca un scop n sine, i pe msur ce relaiile economice devin tot mai strnse, ideea integrrii politice 2 revine tot mai frecvent, cele dou forme de integrare potenndu-se reciproc. Oricum, dac apare ca nendoielnic faptul c la nceputurile procesului de integrare economic au stat motive politice, la fel de evident este i faptul c, pe msur ce procesul integrrii economice a avansat, n principal prin intermediul integrrii pieelor dar i prin aplicarea unor politici economice specifice, consecinele politice nu au ntrziat s se manifeste (vezi, de pild, dezbaterile i consecinele adoptrii euro). A stabili ns cum i n ce msur obiectivele economice au influenat natura i cursul procesului de integrare economic se dovedete a fi extrem de dificil (Pelkmans, 2003).
Integrarea politic poate fi definit ca procesul prin care liderii politici i cetenii din diferite state sunt ncurajai s creeze un set comun de instituii crora s le fie transferate anumite competene, specifice pn n acel moment numai instituiilor naionale.
Procesul de integrare economic include deci dou procese care se susin reciproc: procesul de integrare a pieelor i cel de integrare a politicilor economice. Esena integrrii economice o reprezint ns integrarea pieelor (vezi definiia integrrii economice), care se materializeaz ntr-o circulaie transfrontalier semnificativ a bunurilor, serviciilor, capitalului i forei de munc. Pe o pia a bunurilor i / sau serviciilor perfect omogen sau pe o pia financiar de un anumit tip, gradul de integrare s-ar putea msura prin gradul de convergen al preurilor.
n cazul integrrii la nivelul politicilor delimitarea conceptual este mult mai dificil de realizat. Integrarea politicilor poate acoperi diferite categorii de politici, cu trimitere la diferite categorii de instrumente, al cror grad de obligativitate i caracter comun variaz foarte mult (de la consultare i cooperare, prin coordonare sau armonizare, la politici comune sau centralizare deplin). n plus, n timp ce unele elemente de politici pot fi exprimate prin reglementri specifice, altele pot lsa o important marj de manevr, mijloacele nonreglementare, precum i cheltuielile bugetare, variind i ele n mod diferit. Ca atare, integrarea politicilor nu poate fi msurat n mod direct, precum cea a pieelor. Mai mult chiar, n timp ce n cazul integrrii pieelor exist supoziia c integrarea pieelor, atunci cnd nu este distorsionat, poate duce la creterea bunstrii, n cazul integrrii politicilor, rezultatul nu mai poate fi anticipat (Pelkmans, 2003, p. 7). n legtur cu procesul de integrare economic se mai cer definite noiunile de integrare negativ (care se refer la eliminarea discriminrilor n planul reglementrilor economice i politice, sub supravegherea unor instituii comune) i pozitiv (se refer la transferul ctre instituiile comune a anumitor puteri, competene), cu precizarea c, n realitate, distincia ntre cele dou concepte este mult mai greu de observat pentru c cele dou forme de integrare se regsesc de cele mai multe ori mpreun (J. Tinbergen, 1965). UE s-a angajat n foarte ambiioase forme de integrare economic, care au necesitat i necesit combinaii adecvate de integrare pozitiv i negativ, fr a exista o formul unic sau reguli absolute, valabile pentru toate situaiile posibile. n plus, la scar mondial, combinaiile de integrare negativ i pozitiv, nregistrate pe pieele din Canada, SUA sau UE sunt diferite i specifice fiecrei zone (Pelkmans i Vanheukelen, 1988). De observat c, pe msur ce etapele integrrii economice se apropie de ultimele niveluri, cu att caracteristicile federalismului economic sunt mai evidente. Deoarece federaiile din OCDE (respectiv, Canada, SUA, Australia, Germania, Elveia, Austria, Belgia i, ntr-o oarecare msur i Spania i Italia) nu au numai trsturile unei uniuni vamale (n sensul definiiei GATT/OMC) 3 , ci pe cele ale unor piee comune sau chiar ale unei uniuni economice i monetare, considerm util ca n capitolul urmtor s facem o trecere n revist a principalelor concepte privind integrarea european, din perspectiva tiinelor politice.
3
Conform articolului XXIV GATT, prin uniune vamal se nelege nlocuirea a dou sau mai multe teritorii vamale cu un singur teritoriu vamal astfel nct (i) taxele vamale i alte reglementri restrictive ale comerului ... sunt eliminate pentru esena comerului dintre teritoriile componente i (ii) n esen sunt aplicate aceleai taxe vamale i alte reglementri ale comerului de ctre fiecare dintre membrii uniunii pentru comerul cu teritorii neincluse n uniune.
Din punct de vedere istoric, domeniul relaiilor internaionale, i, prin extensie, i cel al integrrii europene, a fost dominat de dezbaterile dintre adepii realismului (respectiv neo-realismului), care au dus la apariia i apoi dezvoltarea interguvernamentalismului i aa-numiii pluraliti 6 (sau neo-liberali), care au susinut i dezvoltat funcionalismul i neofuncionalismul. Interguvernamentalismul consider c guvernele naionale reprezint factorul determinant n stabilirea naturii i a ritmului integrrii, acionnd asemenea unor gatekeepers la nivelul sistemelor naionale i supranaionale. n acest fel, cooperarea interguvernamental din cadrul UE nu este n mod substanial diferit de cea specific sistemului internaional. Prin contrast, neofuncionalismul accentueaz faptul c fiecare pas n domeniul integrrii conduce n mod logic ctre un altul, i c guvernele naionale se afl n situaia de a nu putea rezista n faa presiunilor generate de procesul integrrii. n acest caz, att actorii supranaionali, ct i cei naionali, au o influen considerabil.
Pentru realiti sistemul internaional este anarhic iar relaiile internaionale pot fi nelese n msura n care este neles modul n care puterea este distribuit ntre state. Puterea este greu de msurat, distribuia ei se modific n timp iar ntre statele lumii nu exist un consens privind modul de distribuire (M. Griffiths, Relaii internaionale, 2004, p. 17). 5 Liberalii, spre deosebire de realiti, consider relaiile internaionale ca o posibil surs de progres i transformare teleologic. Ei pun libertatea individual mai presus de orice i consider c statul trebuie oprit de la aciuni de natur a o submina. n anii 20-30, liberalismul a fost considerat o form de idealism sau utopism, de ctre autoproclamaii realiti ai vremii (Idem, p. 97). 6 Pentru pluraliti, societatea exprim o multitudine de interese, susinute de diferite grupri. Ca atare, politica devine, mai mult sau mai puin, o competiie ntre diferite grupuri de interese, n scopul influenrii procesului decizional i a rezultatelor politicilor, subiectul cererilor concurente fiind statul.
1.2.1 Funcionalismul
Funcionalismul (F) a fost considerat cea mai elaborat, sofisticat din punct de vedere intelectual, dar i ambiioas ncercare de a nelege nu numai dezvoltarea instituiilor internaionale dar i sensul evoluiei acestora (C. Brown, 2001, p. 131). n mod incontestabil, printele acestui curent este David Mitrany, ideile sale fiind ulterior preluate i dezvoltate n diferite alte studii i analize de ctre teoreticieni precum J. Nye, E. Haas, P. Taylor, A. J. R. Groom .a. Dei funcionalismul a fost considerat cel mai important curent nscut n secolul al XX-lea, el nu este totui infailibil i nu toate ideile sale rezist unei analize critice atente. Cheia nelegerii F este faptul c acest curent, dei ofer o explicaie privind apariia i evoluia instituiilor internaionale, ncearc n principal s ofere un cadru pentru depirea conflictelor i, respectiv, realizarea pcii. Acest lucru nu este surprinztor, de vreme ce F a aprut n anii 40, ca reacie la abordrile specifice perioadei i care aveau n prim-plan statul (federalismul i doctrina securitii colective). Mitrany a surprins prin faptul c a depit criticile aduse acestor abordri, considerate de cei mai muli ca fiind mult prea radicale, argumentnd, n mod surprinztor, c ele nu erau nc suficient de radicale. Mitrany a artat c abordrile respective au euat tocmai pentru c i gseau fundament n doctrina suveranitii statului dei, prin rezultate, se dovedeau n fapt mpotriva ei, i c un asalt frontal asupra suveranitii juridice care las intact suveranitatea politic este evident supus eecului. Mitrany a argumentat c un sistem funcional care s promoveze pacea poate fi construit numai printr-o abordare de jos n sus (bottom up), prin care s fie ncurajate toate formele de cooperare, ceea ce va reduce treptat capacitatea statelor de a aciona n mod suveran 7 . El s-a artat a fi foarte sceptic n privina integrrii prin proiect, proces care ar fi putut fi controlat de ctre politicieni, sugernd ns c procesele de cooperare internaional trebuie s nceap prin tratarea unor aspecte transnaionale specifice, concrete, precum, de pild, controlul bolilor. Succesul unor asemenea aranjamente funcionale ar genera imboldul de a repeta acest tip de experiene i n alte sectoare. Acest lucru presupunea ns ca i guvernele naionale s recunoasc i s accepte necesitatea transferului de responsabiliti funcionale ctre agenii internaionale nsrcinate cu misiuni specifice. Acest raionament este foarte bine sintetizat
Avnd experiena unor proiecte ambiioase, dar euate, precum Societatea Naiunilor n perioada interbelic, Mitrany a pledat pentru o modalitate complet diferit a cooperrii internaionale, care s nu nceap cu aranjamente federale, care implic diferite dificulti juridice i constituionale.
n sintagmele forma urmeaz funciei (form follows functions) i pacea n trepte (peace in parts). n cazul sintagmei forma urmeaz funciei erau avute n vedere urmtoarele: Cooperarea ntre statele membre, care funcioneaz eficient numai n msura n care se concentreaz asupra unor activiti specifice, punctuale (funcii), anterior realizate de ctre state naionale, i care, n urma cooperrii, vor fi mult mai bine realizate ntr-un context mai larg; Forma mbrcat de cooperare, care urma s fie determinat de specificul funciei, al activitii n discuie, de vreme ce nu exist o form standard, potrivit pentru toate posibilele forme ale cooperrii funcionale. 8 n concluzie, fiecare organizaie funcional trebuie conceput ntr-un mod compatibil cu specificul funciei respective.
Pe de alt parte, sintagma pcii n trepte ilustra credina c prin aciuni individuale, de cooperare funcional, puteau fi atinse rezultate colective. Funcionalismul a accentuat primatul dimensiunii politice a suveranitii, privit ca un mnunchi de puteri, de capaciti. Pe msur ce aceste puteri erau ncredinate de ctre stat unor organisme funcionale, capacitatea statului de a aciona n mod suveran se reducea. De asemenea, mai trebuie subliniat i faptul c rezultatul cooperrii funcionale nu trebuia s fie acela de a crea un stat nou, mai mare i mai eficient (n ciuda faptului c bazele teritoriale ale statului urmau a fi minate de faptul c forma va urma fondul, iar pacea se va realiza n trepte), ci doar a unei noi ordini mondiale. Ca atare, D. Mitrany considera c treptat, statul concentrat teritorial va avea tot mai puine funcii de exercitat (renunnd la a mai fi o hiper-instituie multi-funcional) i va aciona ntr-o lume n care cea mai mare parte a activitilor de administrare i guvernare vor fi ncredinate unor organisme cu funcii specifice i fr apartenen teritorial. ntrebarea care n mod firesc se ridic dup expunerea principiilor de baz ale teoriei lui D. Mitrany este ct de viabile s-au dovedit a fi ele n realitate, cu alte cuvinte, dac evoluiile ulterioare au confirmat sau au infirmat teoria construit de el. nainte ns de a ncerca s rspundem la aceast ntrebare, merit s subliniem faptul c teoria lui Mitrany i-a gsit ulterior
8
Astfel, pentru anumite funciuni poate fi potrivit o instituie global, ca de pild n cazul combaterii anumitor maladii sau n cazul serviciilor potale (care ar trebui s fie universale) n timp ce pentru alte funciuni sunt suficiente instituii regionale sau chiar locale. Pe de alt parte, exist i funciuni care nu necesit dect schimb de informaii, precum n cazul previziunilor meteorologice, n timp ce alte funciuni presupun existena unor instituii internaionale, investite cu putere de decizie.
muli adepi, ideile lui fiind reluate n diferite analize i lucrri 9 . n fapt, toate organizaiile funcionale din cadrul sistemului Naiunilor Unite pot servi ca studii de caz pentru teoria F, dei, la o analiz mult mai atent apare evident faptul c ele contrazic n fapt premisa conform creia forma urmeaz funcia, de vreme ce ele continu a fi dominate de statele naiune, care coordoneaz n realitate funcionarea acestora 10 . Realitatea demonstreaz c, n ciuda faptului c exist n prezent o reea extrem de complex de instituii care funcioneaz n cadrul sistemului mondial, sistemul Westphalian al suveranitii rmne n picioare, n ciuda optimismului manifestat de funcionaliti. Cu alte cuvinte, se pare c statele lumii au reuit s gseasc o modalitate anume de a se izola de efectele corozive ale F, acionnd totodat n cadrul sistemului mondial al cooperrii funcionale 11 . n ciuda meritelor incontestabile, teoria lui Mitrany a fcut obiectul unor critici serioase, obligndu-i pe adepii curentului s ofere explicaii pentru cele mai vulnerabile pri ale acesteia. Cea mai mare parte a analitilor sunt de acord cu faptul c principala limit a funcionalismului rezid n abordarea eminamente tehnicist a fenomenului cooperrii. Att Mitrany, ct i succesorii si, au abordat cooperarea funcional dintr-o perspectiv apolitic, apropiindu-se de diferitele aspecte cu suflet de tehnician, dup cum afirm C. Brown (2001), deoarece au pornit de la premisa c problemele pe care trebuie s le rezolve cooperarea funcional sunt n mod esenial de natur tehnic i admit, n consecin, soluii tehnice. Dup cum anumii autori au subliniat (M. Griffiths, 2004, p. 311), ideea c este posibil separarea chestiunilor tehnice de cele politice, precum i subordonarea celor din urm fa de primele, poate fi considerat oarecum naiv 12 . Criticii lui Mitrany au artat c toate deciziile luate de guverne sunt n primul rnd politice i c separarea ntre cele dou categorii de probleme este artificial i nejustificat. Ca atare, apare
9
Precum Beyond the National State (1964), al lui E. B. Haas, despre OIM (Organizaia Internaional a Muncii) sau Functionalism and World Politics (1966), de J. P. Sewell, despre UNESCO. 10 n legtur cu acest aspect, merit amintit remarca acid a lui F. Northedze la studiul lui E. Haas, care spunea c OIM este dincolo de statul naiune la fel cum Trafalgar Square este dincolo de Charing Cross Station, tocmai pentru a sublinia faptul c, aceast organizaie, n ciuda structurii sale tripartide (stat, sindicate, patronate) i a faptului c este plasat ntr-un alt spaiu geografic dect acesta, nu a reuit s transcead statulnaiune. 11 Abordarea funcional a organizaiilor internaionale a fost echivalentul economic i social al ideii de subsidiaritate, dezbtut pe larg n prezent n contextul integrrii europene, respectiv ideea c deciziile politice ar trebui luate la cel mai sczut nivel de organizare i cel mai apropiat de cei direct afectai. 12 Dei la cele mai multe probleme tehnice, soluiile sunt tot de natur tehnic, aceste soluii, n mod potenial, pot avantaja sau dezavantaja un anumit grup, transformnd astfel problema dintr-una tehnic ntr-una politic.
evident faptul c nu exist probleme tehnice pure, aa cum nu exist nici soluii tehnice pure, ceea ce nseamn c statele vor fi adesea suspicioase n a permite ca diferitele probleme s fie rezolvate n mod strict funcional. De aceea, nu mai pare a fi un accident faptul c ageniile funcionale ale ONU, departe de a aciona autonom, au rmas n continuare extrem de dependente de statele naionale. A doua critic este strns legat de prima, i are n vedere ncercarea de a prezenta funcionalismul ca o abordare universal, apolitic. Criticii funcionalismului au artat c acesta este limitat numai la acele pri ale lumii care mprtesc valorile statului bunstrii, n vreme ce regimurile i culturile neinfuzate cu valori similare nu pot fi uor atrase n plasa funcionalist a cooperrii internaionale numai pe baza pretinselor sale beneficii (M. Griffiths, p. 312). n fine, se pare c Mitrany a fost mult prea optimist n privina efectelor de rspndire, de antrenare ale procesului funcionalist. Procesul integrrii europene ar fi trebuit s se bazeze pe propriul su avnt, succesul dintr-o zon a cooperrii, ducnd automat la extinderea sa n alta. Dup cum a demonstrat ns experiena UE, rspndirea nu s-a produs de la sine, iar proiectele politice i instituionale nu au fost i nu pot fi lsate s se adapteze de la sine anumitor domenii-cheie. Cu toate acestea, n ciuda faptului c modelul funcionalist al cooperrii internaionale poate fi considerat un eec, argumentele funcionaliste continu s joace i astzi un rol important n plan internaional, ndeosebi prin modul n care sunt concepute n prezent instituiile internaionale.
1.2.2 Neofuncionalismul
n prima perioad a procesului integrrii europene (care a urmat semnrii Tratatului de la Roma, din 1957), nvingtor n dezbaterea teoretic prea a fi neofuncionalismul. Neofuncionalismul (NF) cuta s explice cum i de ce statele membre, n mod voluntar, au acionat n comun, alturi de vecinii lor, acceptnd s-i piard anumite atribute ale suveranitii, dar dobndind astfel noi modaliti de rezolvare a conflictelor dintre ele (E. Haas, 1976). Pe scurt, neofuncionalitii considerau c, o dat ce guvernele naionale fac primul pas n direcia integrrii, procesul se va auto-ntreine i conduce guvernele chiar mai departe dect acestea au anticipat iniial. Eventual, un asemenea proces poate duce, n cele din urm, la formarea unui stat federal european.
n explicaiile oferite de neofuncionaliti, conceptul de extindere, de revrsare a competenelor, este esenial 13 . El poate fi atribuit n limba romn efectului de antrenare. Pentru primii analiti ai curentului NF, erau importante dou accepiuni ale acestui concept: extinderea competenelor, a efectelor de antrenare n plan funcional (functional spillover) i n plan politic (politic spillover). Extinderea competenelor, a efectelor de antrenare n plan funcional se bazeaz pe faptul c, de vreme ce economiile moderne sunt constituite din componente interconectate, n cazul n care un stat membru i va integra unul din sectoarele sale funcionale, datorit presiunilor de ordin tehnic, continuarea integrrii se va impune i la nivelul sectoarelor conexe din celelalte ri. Extinderea competenelor, a efectelor de antrenare la nivel politic se refer la apariia unor presiuni politice n favoarea integrrii, n cazul statelor implicate. O dat ce un sector a devenit parte a procesului de integrare, grupurile care acioneaz n cadrul acestuia vor descoperi rapid beneficiile care deriv i vor face presiuni (lobby) la nivelul propriului guvern pentru a susine n continuare procesul integrrii. Cu alte cuvinte, aceste grupuri interesate, contiente de avantajele care revin sectoarelor deja integrate, vor pleda n favoarea integrrii n faa guvernelor proprii 14 . Teorii mai recente au descris existena celui de-al treilea nivel de extindere a competenelor, aa numitul cultivated spillover, care se refer la ateptrile anumitor grupuri interesate i/sau funcionari publici, care, n relaia cu Comisia European vor ncuraja cultivarea i dezvoltarea contactelor cu aceasta, sprijinind punctele de vedere promovate de la acest nivel n faa guvernelor naionale.
Ernst B. Haas a fost considerat unul din fondatorii neofuncionalismului. Haas a definit integrarea ca fiind procesul prin care actorii politici din anumite zone naionale distincte sunt convini s-i transfere convingerile, ateptrile i activitile politice ctre un nou centru mai larg, ale crui instituii posed sau solicit jurisdicie asupra statelor naionale existente. (Haas, 1991, p. 366). Motivaia de baz nu mai era doar cea reprezentat de automatismul tehnocrat sugerat de funcionalismul lui Mitrany, ci i de propriile convingeri i interese ale actorilor politici realiti.
13 14
n englez termenul este de spillover. Haas definete astfel conceptul integrrii politice: integrarea politic este procesul prin care actorii politici naionali sunt convini s-i reorienteze loialitile, ateptrile i activitile politice ctre un nou centru, ale crui instituii posed sau solicit jurisdicie asupra statelor naionale preexistente (Haas, 1968, p. 16)
Haas considera c un asemenea proces era mai uor de realizat ntr-un context regional, precum cel specific Europei de Vest. Spre deosebire de Mitrany, Haas a recunoscut c este foarte dificil s fie separate problemele tehnice de cele politice, la fel cum sunt extrem de greu de evitat conflictele dintre state, n cazul n care avantajele cooperrii vor fi distribuite inegal. Ca atare, devine esenial crearea unor instituii formale care s impun i s susin tratatele, acordurile, angajamentele dintre statele-naiuni. Pentru a fi eficiente, ar trebui ca aceste instituii s dispun de o anumit autonomie fa de guvernele naionale. n acelai timp, procesul nu se poate derula dect n condiiile n care statele accept att domnia legii (i de aici nainte, erodarea suveranitii statului devine imposibil de oprit), precum i principiul lurii deciziilor prin vot majoritar. Haas considera c, pe baza acestor principii, dup iniierea acestui proces i constituirea de instituii, suveranitatea statelor se va diminua pe msur ce cooperarea dintr-o sfer de activitate se va rspndi n altele, iar procesul birocratic de luare a deciziilor va evolua ctre un nivel supranaional (cu specific regional). n plus, pe msur ce tot mai muli actori vor fi implicai n derularea acestui proces, ntre elite se va produce o form de socializare, n sensul atenurii loialitii fa de statul-naiune, n favoarea suportului acordat intereselor regiunii, ca ntreg. n ciuda deosebirilor care l separau de Mitrany, Haas a continuat s susin ideea funcional, conform creia progresul n diferite domenii tehnice i economice, va duce la o tot mai strns cooperare politic. Dup cum observa i M. Griffiths, Haas era contient c neofuncionalismul cunoscut i ca federalism n rate (federalism by installments), depindea n mare msur de capacitatea elitelor i a decidenilor politici de a aplica cunoaterea consensual n soluionarea problemelor curente. (M. Griffiths, 2003, p. 294). n anii 50, funcionalismul a reprezentat un suport teoretic excelent n explicarea tranziiei de la CECO la CEE. Cu toate acestea, teoria nu era n mod exclusiv predictiv, ea incluznd i unele elemente normative, sesizate de cei care pledau n favoarea unei Europe federale. Dintr-un anumit punct de vedere, analizele NF erau privite de oficialii Comisiei dar i de unele state membre ca un fel de plan director pentru continuarea procesului integrrii. Comisia reprezenta pilonul principal al integrrii, dezvoltnd strategii pentru adncirea integrrii n acelai timp fiind i cel mai bun avocat n favoarea efectelor pozitive ale acestui proces. S-a considerat c nceputul anilor 60 a reprezentat nceputul sfritului pentru teoria NF. Dac rememorm momentul folosirii dreptului de veto de ctre Generalul de Gaulle, fapt care a condus la criza din 1965-66, cunoscut i sub numele de criza scaunului liber, nelegem de ce procesele specifice acelui moment nu mai puteau fi explicate fcnd apel
la NF 15 . Evoluiile din prima parte a anilor 60 i, mai apoi din anii 70, au demonstrat faptul c guvernele naionale continu s aib fora i pregtirea necesar pentru a influena n mod determinant natura i ritmul procesului de integrare.
1.2.3 Interguvernamentalismul
Interguvernamentalismul (IG), teoretizat de Stanley Hoffmann, a reprezentat principalul rspuns la criza NF. Hoffmann a artat c adepii NF au privit evoluiile specifice procesul integrrii prin analogie cu un mixer care mrunete cele mai diverse produse, le modific gustul i parfumul, nlocuindu-le cu un produs nou, cel mai adesea cu un suc delicios (Hoffman, 1998). Prin contrast cu abordarea NF, Hoffmann privilegiaz logica diversitii, artnd c n domenii de importan vital pentru interesul naional, naiunile prefer certitudinea sau chiar incertitudinea auto-controlat a ncrederii n naional, unei incertitudini necontrolate a unui mixer netestat (Hoffmann, 1998). El este de acord c i ali actori i grupuri de interes joac un rol important n procesul integrrii, dar vede n guvernele naionale arbitri cu drept de decizie n problemele eseniale. Poziiile asumate de guverne sunt determinate de considerente naionale, n special de impactul deciziilor privind integrarea asupra economiei naionale, dar i asupra perspectivelor electorale ale partidului de guvernmnt. Adepii acestui curent au atras atenia asupra importanei care revine politicilor naionale n procesul de integrare european. Accentuarea rolului i influenei statului, care urmrete doar realizarea egoist a propriilor interese, n special n domenii politic sensibile, precum aprarea naional, securitatea naional, politica extern, au condus la dezvoltarea aa-numitei logici a diversitii n locul logicii integrrii (Hoffman, 1998). De subliniat faptul c Hoffamn face diferena ntre low politics and high politics pentru a putea explica de ce n anumite domenii integrarea a fost posibil, n timp ce n altele, nu, tocmai urmare a faptului c statele au fost reticente n a renuna la anumite atribute ale suveranitii naionale, prin transfer ctre autoriti supranaionale. Interguvernamentalismul i are originea n teoriile relaiilor internaionale, respectiv n teoria realist. Conform realitilor, statele-naiune sunt actorii principali de pe scena internaional, dezvoltarea relaiilor politice dintre state fiind rezultatul aciunii guvernelor naionale. n acest decor
15
Odat cu revigorarea procesului de integrare (spre finele anilor 80) i adoptarea Actului Unic, neofuncionalismul va reveni ca teorie de baz n explicarea adncirii integrrii europene.
internaional, realitii nu acord prea mult importan actorilor supranaionali sau transnaionali, crora le recunosc utilitatea numai n msura n care servesc interesele statelor membre. Cu alte cuvinte, actorii supranaionali nu trebuie s urmreasc obiective transnaionale 16 , ci numai servirea celor naionale. Perioada anilor 70, caracterizat prin termenul de euroscleroz, a accentuat caracterul interguvernamental al procesului de integrare. Europa s-a confruntat n aceast perioad cu dou crize petroliere, cu omaj ridicat, inflaie i reducerea ritmurilor de cretere economic. Aadar, n aceast conjunctur economic nefavorabil, statele membre s-au concentrat tot mai mult pe aspectele interne, n detrimentul procesului de integrare. Pe acest fond, eforturile de reducere a barierelor non-tarifare au sczut n intensitate, n vreme ce, n comerul intra-comunitar au aprut noi obstacole. n plus, i activitatea Comisiei a intrat n declin, n timp ce Consiliul de Minitri a devenit cea mai important instituie a CEE. Teoria lui Hoffman a cutat s explice perioada anilor 60-70, perioad caracterizat prin stagnarea procesului de integrare european i reapariia sentimentelor naionaliste la nivelul elitelor din diferite state membre. Cu toate acestea, punctele de vedere exprimate de Hoffman, privind existena unor high politics n acele domenii sensibile n care statele membre se artau reticente n a ceda pri din suveranitatea naional, poate fi aplicat i pentru a explica unele evenimente anterioare acestei perioade, precum eecul Comunitii Europene de Aprare (European Defence Community), din 1954. n concluzie, interguvernamentalismul consider statul-naiune ca reprezentnd cel mai mare posesor de putere, principalul iniiator, supervizor i adesea chiar distrugtor al procesului de integrare iniiat n afara granielor naionale. Rolul atribuit de Hoffmann guvernelor naionale a trezit ns i reacii critice puternice. Astfel, Carol Webb (1983) a afirmat c imaginea oferit de IG este inadecvat i distorsionat. Departe a de controla eficient i efectiv procesul decizional dintre statele membre i comunitate, guvernele naionale sunt mai degrab asemenea unui jongler care ncearc simultan s in mai multe mingi n aer i s se i menin n echilibru pe o platform
16
H. Wallace consider c termenul de transguvernamentalism exprim mult mai fidel dimensiunea cooperrii dintre statele membre ale UE i c se caracterizeaz prin: Rolul activ al Consiliului European n stabilirea general a politicilor; Rolul primordial jucat de Consiliul de Minitri n procesul decizional; Rolul limitat sau chiar marginal al Comisiei; Implicarea unei numr limitat de factori politici naionali cheie; Lipsa de transparen a procesului. (H. Wallace, 2004, p. 37)
rotitoare. Asemenea critici au fost de natur s mineze treptat ncrederea n IG, ca suport teoretic pentru guvernele care acioneaz n numele interesului naional, de vreme ce, n realitate, cel mai ades, acestea nu acioneaz dect ca un substitut pentru articularea unor preferine partizane (H. Wallace, 2004).
Stilul politic adoptat (policy style) n relaia dintre guvernul naional, alturi de celelalte fore politice interne i instituiile UE.
Pe de alt parte, urmrind aceeai logic, H. Wallace a atras atenia asupra tradiiilor administrative dar i asupra obiectivelor politice diferite ale statelor membre n formularea poziiilor comunitare. Aceste diferene de abordare duc i la formularea diferit a poziiilor proprii privind problematica comunitar i la o aa-numit lips de coeren n definirea i formularea poziiilor naionale. Din perspectiva tipului de sistem administrativ existent, Marea Britanie i Frana sunt considerate a avea sisteme administrative centralizate care, n principiu, au permis acestor guverne s aib o linie consistent de negociere cu Comunitatea (H. Wallace, 1977). Pe de alt parte, dei n ambele ri exist sisteme administrative centralizate, care permit formularea unor poziii de negociere mult mai coerente, acest lucru nu reflect n mod necesar i existena unui consens intern privind diferitele probleme. Astfel, H. Wallace a identificat i ali factori cu semnificaie n procesul de modelare a unei poziii naionale n faa problemelor comunitare, precum calitatea i morala funcionarilor din administraia public, echilibrul intern din cadrul fiecrui guvern, rolul constituional jucat de leaderii politici... fora unui anumit minister, fora grupurilor interesate, puterea de care dispun instituii precum Ministerul de Externe sau Trezoreria. Provocarea adresat IG, de Wallace i Bulmer a fost ulterior preluat de ali analiti, precum A. Moravcsik (1991, 1993), G. Marks (92, 93) .a.
puterea se mparte ntre actori aflai la niveluri diferite (multiple) de guvernare: subnaional, naional i supranaional. n contrast cu aceast abordare, ali analiti (printre care Andrew Moravcsik, 1993 i Mark Pollack, 1995) au continuat s accentueze rolul jucat de guvernele naionale. Astfel, A. Moravcsik a propus un nou model, pe cel al interguvernamentalismului liberal.
Procesul decizional colectiv implic i o semnificativ pierdere de suveranitate i, n consecin, de control asupra procesului decizional deinut de liderii naionali. n cazul GMN, nu mai regsim conceptul de cel mai mic numitor comun, specific teoriei IG. n majoritatea domeniilor, deciziile vor fi afectate de participarea unui numr din ce n ce mai mare de actori, situai la diferite niveluri de guvernare. n cadrul procesului decizional, Consiliul de Minitri nu mai deine monopolul decizional, PE fiind tot mai mult implicat n procesul legislativ i, ndeosebi, n procedura de co-decizie. Ca atare Consiliul este actorul principal n luarea deciziilor, ns PE i Comisia sunt nite parteneri indispensabili (G. Marks, 1996); Arenele politice sunt interconectate i nu separate la diferite niveluri. Dei nivelul naional continu s rmn principalul loc de formare al preferinelor naionale, n final se formeaz o varietate de canale i conexiuni ntre diferitele nivele de guvernare supranaional, naional i subnaional. Actorii subnaionali acioneaz att la nivel naional, ct i la nivel supranaional, dnd astfel natere unor asocieri transnaionale diferite. Statele nu mai monopolizeaz legturile dintre actorii naionali i cei comunitari, ci se constituie n actori care contest deciziile luate la diferite niveluri. (G. Marks, 1996)
Conform adepilor GMN, cel mai bun studiu de caz pentru acest model l reprezint politica de dezvoltare regional (PDR) a UE, i asta din cel puin dou motive: 1. PDR este considerat a reprezenta apogeul GMN, situaie n care guvernarea supranaional, naional, regional i local se mpletesc ntr-o complicat reea teritorial (Marks, 1993); 2. GMN este predominant n faza implementrii (Marks, Hooghe, 1996). H. Wallace consider c modelul guvernrii la mai multe niveluri cuprinde urmtorii actori (H. Wallace, 2004, p. 35): Comisia care acioneaz n parteneriat cu autoritile locale i regionale; Guvernele statelor membre care acioneaz n cadrul Consiliului de Minitri; Parlamentul European ai crui membri se pot constitui n surs suplimentar de presiune pe lng factorii politici naionali; Autoritile naionale i regionale care beneficiaz de competene politice n arena european ncepnd cu 1993, anul n care a nceput s funcioneze o nou instituie, Comitetul Regiunilor.
Guvernarea la mai multe nivele nu contest suveranitatea statelor membre, care sunt atrase ntr-un sistem de guvernare la mai multe nivele, prin liderii lor i diferii actori subnaionali, naionali i supranaionali.
Spre deosebire de teoria interguvernamentalist, teoria liberalinterguvernamental dezvoltat de Moravcsik acord un rol important instituiilor n calitatea lor de facilitatori n cazul proceselor de negociere la nivel comunitar. Statul naional beneficiaz i utilizeaz mediul instituional al UE pentru a-i promova preferinele i interesele interne. Acest lucru se ntmpl att la nivelul instituiilor supranaionale, cum ar fi Comisia European, Parlamentul European, Curtea European de Justiie, ct i interguvernamentale, precum Consiliul de Minitri.
Ben Rosamond (2000) menioneaz i alte contribuii la teoria liberalismului interguvernamental, fcnd trimitere la teoriile dezvoltate de W. Wessel sau F. Scharpf. W. Wessel, de pild, dezvolt aa-numita ipotez a fuziunii, respingnd teza neofuncionalitilor conform crora integrarea se rezum la un progres relativ liniar ctre un punct final predeterminat. El consider c guvernele vor sprijini integrarea privind-o ca o modalitate de rezolvare a problemelor comune, generate de dificultile interne i de interdependenele economice globale, cu alte cuvinte, integrarea poate fi explicat i prin aceste aciuni unilaterale ale guvernelor naionale. Pe de alt parte, F. Scharpf introduce conceptul de capcan a deciziilor comune. n opinia sa, deciziile adoptate prin metoda comunitar permit statelor s-i rezolve n comun anumite probleme, dar rezultatul acestor negocieri nu poate fi dect sub-optimal, sau, folosind expresia lui Moravcsik, reprezint cel mai mic numitor comun 17 . Cu alte cuvinte, adncirea integrrii i creterea domeniilor n care instituiile supranaionale au competene, se datoreaz necesitii i dorinei statelor membre de a cuta soluii comune unor probleme comune. Acest lucru nu implic ns o dinamizare a transferului de suveranitate ctre UE, ci numai o confirmare a faptului c retragerea din cadrul sistemului sau ntoarcerea la o situaie de status quo este practic imposibil. Diferenele principale ntre IG i IGL se regsesc n modul n care cele dou abordri teoretice privesc poziia statului n relaiile internaionale i, n special, n procesul de integrare european. Astfel, n timp ce IG consider statul o cutie neagr, n cazul cruia preferinele i interesele sunt considerate ca date, IGL caut s descifreze interiorul cutiei negre i s explice aceste poziii, atitudini, interese, pornind de la influena exercitat de diferitele grupri guvernamentale i non-guvernamentale. Preferinele statelor nu mai sunt considerate a fi date, ci formate, ca urmare a interaciunilor de la nivel intern i extern. A doua diferen se refer la accentul pus de ctre stat pe procesul de negociere politic sau economic. Astfel, n timp ce n cazul IG, statul este preocupat n principal de aspectul politic al negocierilor internaionale, n cazul IGL, accentul cade tot mai mult pe aspectele economice. IGL a aprut ca teorie pe fondul reverimentului economic care a urmat adoptrii Actului Unic (1986/1987). Moravcsik considera c succesul Actului Unic se datoreaz aciunii actorilor transnaionali, dar i negocierilor dintre guvernele statelor membre. Printre cei mai importani actori supranaionali, Moravcsik enumer instituiile comunitare, n special PE i CEJ, grupurile de lobby i activitatea Comisiei la momentul respectiv, (n special cea desfurat de Preedintele Comisiei, Jacques Delors
17
Rezultatul negocierilor dintre statele membre reprezint minimul dintre ceea ce s-a propus i s-a dorit iniial.
i de Comisarul pentru piaa intern, Lordul Arthur Cockfield). IGL consider statele-naiune ca actori de baz pe scena internaional, dar este preocupat de modalitatea de formare a preferinelor pe plan intern i de modul n care se realizeaz negocierea interguvernamental, conceptele de baz fiind cel mai mic numitor comun i negocierea dintre statele membre. O alt direcie de cercetare, care i afl rdcinile n domeniul politicilor comparate, i propune s analizeze modul n care structura instituional a UE determin eficiena politicilor UE. Aa de exemplu, Alberta Sbragia afirm c: Interguvernamentalitii nici nu descriu, nici nu explic contextul n care au loc negocierile interguvernamentale. O atenie special acordat negocierilor guvernamentale nu poate explica, de exemplu, rolul jucat de Comisie n stabilirea agendei sau de CEJ n modelarea cadrului juridic n cadrul procesului decizional. Neofuncionalitii, prin atenia acordat Comisiei i elitelor transnaionale i funcionale reuesc ceva mai uor s explice contextul dar nu i mecanismele procesului decizional din interiorul Consiliului de Minitri, unde minitrii naionali negociaz astfel nct s-i protejeze interesele naionale (Sbragia, 1993, p. 26). Peter Ludlow atrage atenia asupra importanei egale care revine celor dou instituii, Comisia i Consiliul de Minitri i consider c modelul conform cruia ntre Comisie i Consiliu exist relaii adverse, este incorect, de vreme ce cele dou instituii lucreaz mpreun n diferite domenii. Pentru a concluziona, atragem atenia asupra faptului c, n vreme ce interguvernamentalitii s-au concentrat asupra procesului de elaborare a tratatelor i au pus un accent exagerat pe rolul jucat de politicile naionale translatate la nivelul Consiliului de Minitri, instituionalitii au exagerat prin concentrarea exclusiv asupra interaciunii dintre diversele instituii ale UE, fr ca n analiz s ia n calcul i influena exercitat de politicile naionale. Cu alte cuvinte, n vreme ce unii analiti cu atras atenia asupra semnificaiei politicilor naionale i asupra modului n care acestea se regsesc translatate la nivelul Consiliului de Minitri i asupra modului n care afecteaz politicile UE, ali analiti, pe bun dreptate, au afirmat c n cadrul procesului decizional Consiliul de Minitri reprezint numai o parte, fie ea i una puternic i influent. n fine, ali analiti au constatat c procesul decizional n cadrul UE se desfoar ntr-un context internaional i, ca atare, orice analiz serioas trebuie s aib n vedere i presiunile internaionale exercitate asupra UE.
Anumite teorii privind guvernarea (vezi Rhodes, 1997) merg dincolo de argumentele neo-funcionaliste privind balana puterii ntre stat i instituiile supranaionale i prezic o fragilizare a statului. n schimb, europenizarea este mai degrab interesat de modul n care se realizeaz adaptarea la reglementrile UE, fr a face ns predicii de nici un fel. Un alt element care difereniaz europenizarea de alte modaliti de abordare o reprezint i lipsa oricror evaluri privind convergena. Analizele realizate n domeniul europenizrii se dovedesc a fi mult mai deschise n privina convergenei i divergenei, considernd c rezultatele vor fi dependente de domeniile i elementele specifice politicilor i condiiilor istorice existente.
Europenizarea reprezint un proces de: a) construcie, b) difuziune, c) instituionalizare a unor reguli formale i informale, proceduri, paradigme politice, stiluri i modaliti de a face ceva (ways of doing things), precum i de convingeri i norme comune, care sunt mai nti definite i consolidate n cadrul politicilor UE i mai apoi ncorporate n logica discursului intern (naional i subnaional), a structurilor politice i a politicilor publice.
Sursa: Claudio Radaelli, Europenisation: solution or problem?
Definiia propus de Radaelli insist asupra faptului c europenizarea reprezint un proces interactiv, nu un simplu proces de reacie unilateral la influena UE, i c europenizarea trebuie abordat nuanat, nu n mod mecanic, ca simpl reacie la impactul creat de necesitatea transpunerii i implementrii reglementrilor comunitare. Cu alte cuvinte, europenizarea are n vedere modul n care sunt gestionate schimbrile interne, modelul adaptrii interne fiind mult mai complex dect simpla reacie la cerinele venite dinspre Bruxelles. Astfel, modelul adaptrilor complexe i al logicilor interactive reprezint astzi teme comune noilor studii privind europenizarea (A. Magie, P. Ravinet, 2004). n cadrul studiilor consacrate europenizrii sunt vizibile dou abordri distincte: Abordarea de sus n jos (top-down approach), specific n special lucrrilor realizate n anii 70 i 80, care se caracterizeaz prin accentul pus pe presiunile exercitate de UE asupra statelor membre (presiuni venite dinspre UE ctre statele membre, variabile interferene, reacii i modificri la nivel naional); Abordarea de jos n sus (bottom-up cluster), specific analizelor realizate dup anii 90, care se caracterizeaz prin faptul c analiza procesului ncepe i se termin tot la nivelul actorilor naionali. O trstur interesant a acestei abordri o reprezint modul n care reuete s foloseasc i s mbine conceptele i teoriile existente, cele mai semnificative importuri fiind venite dinspre politicile comparate i analiza politic.
Exemplu privind procesul de europenizare ntr-un studiu privind monopolul asupra alcoolului n Finlanda, Norvegia, Suedia se arta c la nceputul procesului de comunitarizare a politicilor, actorii interni considerau alcoolul drept o problem care ine de domeniul sanitar. Introducerea prevederilor privind politica n domeniul concurenei a dus la reformularea acestui aspect, politica n domeniul alcoolului devenind subiect al reglementrilor specifice politicii n domeniul concurenei i pieei unice. Ca atare, ri precum Finlanda nu mai puteau menine monopolul asupra acestui produs i, n acelai timp, exporta aceast foarte cunoscut marc de vodk, Finlandia (vndut pretutindeni n Europa tocmai datorit proteciei monopolistice practicate acas). Astfel, ca urmare a impactului generat de reglementrile comunitare, politica n domeniul alcoolului a fost redefinit ca aparinnd politicii n domeniul concurenei i nu politicii n domeniul sanitar.
Sursa: Ugland, T., Adaptation and integration through policy re-categorization, Journal of Public Policy, 2003, p. 157-170
Numeroasele studii publicate pn n prezent trateaz europenizarea ca metod de guvernare, de instituionalizare sau ca discurs, dei, la o analiz mai atent se poate constata c fiecare din cele trei abordri reprezint n fapt faetele ale aceluiai proces: 1. Europenizarea ca proces de guvernare numeroi autori (Bache, 2003, Buller i Gamble, 2002, Gualini, 2003, Scharpf, 1999 etc.) au considerat europenizarea drept un proces prin care se modific n mod continuu modul n care este guvernat UE (vezi guvernarea la mai multe niveluri). Pentru a ilustra, putem avansa faptul c europenizarea a modificat noiunile de guvernare n UE prin stabilirea principiului parteneriatului public privat sau prin inserarea regiunilor n procesul complex de guvernare. 2. Europenizarea ca proces de instituionalizare definiia oferit de Radaelli se refer la europenizare ca fiind procesul prin care regulile formale i modalitile informale de a face diferite lucruri sunt mai nti descoperite i experimentate n contextul UE i mai apoi instituionalizate n cadrul fiecrei ri, n cadrul unei logici care ine de comportamentul actorilor naionali. Conform acestui tip de abordare, factorul exclusiv care produce mutaiile interne este reprezentat de nepotrivirea / incompatibilitatea dintre nivelul naional i cel comunitar. 3. Europenizarea ca discurs pornete de la observaia c decidenii i actorii politici construiesc Europa prin intermediul limbajului i al discursului, care poate lua diferite forme, de la discursul retoric la cel narativ. Unii autori (Hay i Rosamond, Schmidt i Radaelli, 2004) au observat c europenizarea poate reprezenta vehiculul prin care discursul privind globalizarea este instituionalizat n cadrul politicilor naionale. Discursul are o for transformatoare n cadrul politicilor UE, el poate schimba preferinele actorilor, poate reformula problemele politice, poate face ca lucrurile s devin mult mai cooperante sau conflictuale i poate, de asemenea, s creasc sau s scad valoarea resurselor (de exemplu, prin contestarea valorii anumitor actori). Cu alte cuvinte, discursul nu reprezint numai un limbaj dar i un proces interactiv (discursul poate fi definit ca un set de idei i un proces interactiv) 18 .
18
Dimensiunea ideaional se divide n dou activiti: o activitate cognitiv care permite actorilor s perceap realitatea (pornind de la cunotine, analize politice, informaii despre probleme, actori i resurse) i una normativ, de evaluare i judecare a realitii, care se refer la o sum de norme, valori i principii. Dimensiunea interactiv a discursului acoper relaia dintre decidenii politici aflai n stadiul de formulare a politicilor i momentul n care politicile sunt comunicate publicului.
Indiferent ns de accepiunea dat acestui concept, europenizarea poate fi considerat a reprezenta i un termen util n nelegerea i explicarea condiiilor actuale, specifice procesului de integrare n UE, deoarece departe de a considera UE drept o entitate distinct, care domin statele membre, europenizarea susine ideea c odat devenite pri ale UE, statele membre i vor modifica procesul de luare a deciziilor i de elaborare a politicilor, ca urmare a unui proces de fuziune cu instituiile comunitare i/sau statele membre. n concluzie, europenizarea rmne un concept util n nelegerea realizrilor, limitelor, dar i particularitilor procesului de integrare.
Anexa 1
Variabile exogene
Variabile endogene
Instrumente
X A
Y B
Obiective
Date/informaii
Variabile Non-pertinente
Acest model impune definirea mai exact a conceptului de obiectiv i a celui de instrument, fr a uita ns c, includerea unei variabile, ntr-o categorie sau alta, reprezint rezultatul unei alegeri politice (evident, de politic economic) 54 .
54
De exemplu, n cazul UEM, deficitul bugetar a trecut de la statutul de instrument la cel de obiectiv.
Obiectivele traduc, n termeni economici, intele finale ale politicilor generale ale guvernelor. Clasificarea obiectivelor poate avea n vedere diferite criterii. Aa de pild, Kirschen (1974), separ obiectivele n trei categorii, respectiv: Obiective economice pure legate de bunstarea economic individual; Obiective ale bunstrii sociale i consumului de resurse legate bunstarea economic general; Cvasi-obiective fr legtur direct cu bunstarea economic general sau individual.
G. Duthil i W. Marois ofer o alt clasificare, pe care o putem considera mult mai actual: Obiective economice primare corespunztoare careului magic al economiei (Kaldar, 1971), respectiv: cretere economic, ocuparea forei de munc, stabilitatea preurilor, echilibrul extern (al balanei de pli); Obiective economice secundare, legate de redistribuire, protecie social, timp liber etc.; Obiective specifice, legate de atingerea unor obligaii ale statelor n domeniul aprrii, educaiei, sntii, mediului.
De regul, decidenii/responsabilii politici exprim o anumit opiune privind ierarhizarea obiectivelor. Astfel, dup al Doilea Rzboi Mondial, obiectivul deplinei utilizri a forei de munc a putut fi regsit pe agenda tuturor liderilor politici 55 . Cu toate c exist aceste obiective comune, politicile au prioriti diferite. Astfel, la nceputul anilor 80, n vreme ce n SUA i Marea Britanie se acorda prioritate stabilitii preurilor, Frana punea pe primul loc ocuparea forei de munc. n anii 90 ns, stabilitatea preurilor a devenit un obiectiv prioritar pentru majoritatea rilor occidentale i aceast preferin a fost clar exprimat i de criteriile de funcionare ale UEM. ntre obiective se pot stabili relaii de independen, complementaritate sau concuren: n cazul obiectivelor independente, realizarea primului obiectiv nu afecteaz realizarea celui de-al doilea;
55
Vezi Cartea alb britanic, Carta ONU, Employment Act, SUA etc.
Anexa
n cazul obiectivelor complementare, se nregistreaz o ameliorare simultan a gradului de realizare a celor dou obiective 56 ; n cazul obiectivelor concurente, pe msur ce se nregistreaz progrese n cazul unui obiectiv, cellalt se deterioreaz (vezi curba lui Philips dintre inflaie i omaj).
Relaiile care se stabilesc ntre obiective (n special n cazul celor concurente), pot constitui constrngeri serioase n conceperea i transpunerea politicilor economice 57 . La rndul lor, instrumentele se caracterizeaz prin faptul c: Sunt utilizabile i gestionabile de ctre decidenii politici; Nu constituie scopuri n sine (nu trebuie s se transforme din instrumente n obiective); Permit atingerea valorilor int, fixate prin obiective.
n procesul politic, de utilizare eficient a instrumentelor, decidenii politici trebuie s in cont de trei categorii de constrngeri: a) Politice n funcie de doctrina politic proprie partidului care a ctigat alegerile, se vor impune att unele instrumente politice implicite, ct i unele tabu-uri. Aa, de exemplu, guvernele liberale vor respinge msurile de control direct i vor fi adeptele relansrii economice prin investiii directe i iniiativ privat. La rndul lor, guvernele socialiste, ca i cele social-democrate, vor privilegia creterea consumului prin creterea cheltuielilor publice, respectiv, printr-o prezen mult mai accentuat a statului n economie. b) Tehnice Numeroase instrumente nu pot fi utilizate dect n anumite limite, considerate a fi condiii la limit. Aa de exemplu, Rata dobnzii nu poate varia dect ntre anumite limite.
56
O relaie de complementaritate se nregistreaz ntre accelerarea ritmului de cretere economic i reducerea ratei omajului; pot fi exemplificate i relaii de complementaritate conflictual, precum ntre ritmul de cretere economic i rata inflaiei numai o cretere moderat poate susine lupta mpotriva inflaiei. 57 Aa de pild, n cazul politicii stop and go, faza de relansare economic, destinat s duc la cretere economic dar i la scderea omajului, genereaz creterea inflaiei, n vreme ce n faza de depresiune, pe fondul reducerii ritmului de cretere economic, reducerea inflaiei duce i la creterea omajului.
c) Temporale n procesul de realizare a obiectivelor (prin intermediul instrumentelor), pot s apar diferite ntrzieri generate de motivaii diferite, precum ntrzieri n recunoaterea necesitii interveniei, n luarea deciziei, n punerea ei n aplicare etc. n momentul n care se decide pentru un tip de intervenie sau altul, trebuie inut cont i de aceste elemente; de exemplu, politica monetar este mult mai rapid pus n aplicare dect politica bugetar care necesit deliberri parlamentare lungi i nesigure. Luarea deciziei n cazul unei politici economice se poate face pornind de la dou modele diferite: Modelul optimizrii sau al obiectivelor flexibile; Face apel la raionalitatea decidentului, care se exprim n funcie de preferina decidentului politic, ceea ce i permite s stabileasc obiective flexibile. Preferina decidentului politic se exprim n funcie de instrumente i obiective. Utilizarea econometriei presupune apelul la dou metode distincte: o a interviurilor (vezi R. Frisch, Kirschen sau Morrissens) const n formalizarea preferinelor exprimate fie de oameni politici, fie de experi economici; de remarcat ns c transformarea acestor opinii ntr-o form econometric rmne riscant; o relevarea preferinelor aceast metod are ca punct de plecare testarea unei funcii a reaciei autoritilor n funcie de instrumente i obiective; Modelul simulrii sau al obiectivelor fixe. Punctul de plecare n acest caz poate fi, fie alegerea obiectivelor n funcie de modelul optimizrii, fie o alegere prestabilit de ctre decident. Aici nu mai este vorba de a emite ipoteze pornind de la comportamentul raional al decidentului, nici s fie elaborat o funcie de preferin. Principii de politic economic Principiul lui Tinbergen cunoscut i sub numele de principiul coerenei, indic faptul c o politic economic cu obiective fixe trebuie s aib de asemenea i instrumente i obiective. Acest principiu transpune modelul precedent, respectiv rspunde unei reprezentri lineare a economiei (sau
Anexa
unei aproximri lineare a unor relaii nelineare). Aceast ipotez semnific faptul c eficiena oricrui instrument Y, n raport cu oricare obiectiv X, este constant i independent de tipul de instrument. Studierea n dinamic a regulii lui Tinbergen a dat natere unor dezbateri aprinse ntre cei care consider c ea nu mai este valabil (Culbertson), cei care consider c ea se verific nc (Aoki) i cei care au ajustat modelul (Preston). Indiferent de opinie, regula lui Tinbergen rmne un punct de referin, susceptibil s alimenteze n continuare polemici (precum cele legate de dispariia instrumentelor i a obiectivelor odat cu trecerea la un sistem al cursurilor de schimb flexibile sau odat cu intrarea n UEM). Principiul lui Mundell cunoscut i sub numele de principiul eficienei, indic faptul c decidentul trebuie s utilizeze pentru atingerea unui obiectiv acel instrument care prezint un avantaj comparativ n raport cu un altul. Acest principiu este derivat de Mundell, n ncercarea de a rspunde problemei afectrii instrumentelor unor obiective, ntr-un model cu dou instrumente (politica monetar i politica bugetar) i dou obiective (unul intern, al venitului, i unul extern, al balanei de pli externe). Afectarea eficient reinut de el a fost de a aplica politica monetar pentru asigurarea echilibrelor externe i politica bugetar pentru atingerea celor interne. Se poate demonstra cu uurin, n cadrul modelului Mundell-Fleming standard, c ntr-o lume n care parametrii economici sunt cunoscui insuficient, aceast alocare poate permite obinerea unui sistem dinamic stabil i de a converge ctre echilibru. Ea corespunde att unei lumi n care decidenii nu dispun de suficiente informaii, ct i unei modaliti de divizare a muncii ntre responsabilii de politic economic (Banca Central i Ministerul Finane Guvern). Conform celor afirmate chiar de Mundell, principiul eficienei este n mod fundamental o propoziie matematic care presupune c, n loc s lai un singur organism s se ocupe de mai multe probleme, responsabilitatea trebuie divizat ntre diferite autoriti, astfel nct sistemul s fie stabil. Chiar dac i principiul lui Mundell a fost pus n discuie, el reprezint un punct de referin i n numele lui numeroase Bnci Centrale au obinut independen crescut i s-au luat msuri de divizare a responsabilitilor n procesul politic.
Sursa: Prelucrare dup Gerard Duthil i William Marois (coord.), Politiques conomiques, Ellipses, 1997
Tratatul CECO (art. 14) Decizii generale Recomandri Decizii individuale Avize
Actele juridice prin care instituiile comunitare pot interveni cel mai mult n ordinea juridic naional sunt regulamentele/deciziile generale, caracterizate prin dou proprieti: caracter comunitar au particularitatea de a crea acelai drept n tot spaiului comunitar, fiind uniform valabile i integrale n toate statelor membre (caracter constrngtor/obligatoriu). Cu alte cuvinte, este interzis statele membre s aplice incomplet
Anexa
dispoziiile, s procedeze la o selecie a acelor reguli considerate contrare intereselor naionale; aplicabilitate direct adic faptul c reglementrile creeaz acelai drept fr ca statele membre s fi dat un ordin anume, conferind drepturi directe cetenilor sau impunndu-le direct anumite obligaii. Statele membre, instituiile acestora, autoritile sunt direct legate prin dreptul comunitar i trebuie s le respecte n aceeai msur ca i dreptul naional. Pentru c sunt adoptate n cadrul unei proceduri de codecizie cu Parlamentul European, ele pot fi calificate drept legi europene. Directivele / recomandrile caut s concilieze necesitatea unitii dreptului comunitar cu prezervarea diversitii naionale. Contrar reglementrilor, principalul obiectiv al directivelor nu este armonizarea juridic, ci apropierea legislaiilor. Acest lucru va permite eliminarea treptat a contradiciilor i diferenelor ntre legislaiile naionale pn la momentul n care, n fiecare stat membru, condiiile de fond vor fi ct mai apropiate posibil. Directiva nu leag statele membre dect n ceea ce privete rezultatul care trebuie atins, lsndu-le acestora posibilitatea de a alege forma i mijloacele pe care s le adopte pentru a realiza obiectivele comunitare n cadrul ordinii juridice interne. Dispoziiile unei directive nu nlocuiesc automat reglementrile juridice naionale, dar impun statelor membre obligaia de a-i adapta regulile dreptului naional dispoziiilor comunitare. Deciziile /decizii individuale sunt echivalente, n cazul legislaiilor naionale, cu acele condiii obligatorii fixate de administraiile naionale, de aplicare ale unei legi, pentru situaii concrete. Prin intermediul acestora, instituiile comunitare stabilesc, pentru cazuri particulare, n cazul unui stat membru sau al unui cetean al UE, dac s acioneze sau nu, conferindu-le drepturi i impunndu-le obligaii. Caracteristici: Spre deosebire de reglementri au validitate individual, adic destinatarii trebuie desemnai individual i nu sunt legai dect de o manier individual. Decizia este obligatorie n toate elementele sale, difereniindu-se astfel i de directive, care nu sunt obligatorii dect sub raportul rezultatului de atins.
Deciziile pot fi luate, de exemplu, pentru a autoriza sau interzice ajutoarele de stat (art. 87 i 88 ale TCE), pentru a anula acorduri sau nelegeri contrare concurenei (art. 81 al TCE) i pentru a impune amenzi sau msuri constrngtoare. Recomandrile/avizele n vreme ce recomandrile sugereaz destinatarilor un anumit comportament, avizele sunt emise atunci cnd trebuie apreciat o anumit situaie n Comunitate sau n statele membre. Importana acestora este n principal politic i moral, sperndu-se c cei vizai se vor conforma n mod voluntar sfaturilor date.
Anexa
Anexa 3
Bruxelles-ul a decis....
Comitologie
Competene
Constituia UE
Termenul Bruxelles este adesea folosit n media pentru a face trimitere la instituiile Uniunii, cele mai multe localizate n oraul Bruxelles. Legislaia european este propus de Comisie, dar numai dup dezbateri n cadrul Consiliului de Minitri (minitrii guvernelor naionale) i Parlamentului European (ales de ctre cetenii europeni) aceste propuneri, care pot suferi modificri substaniale sau pot fi chiar respinse, ajung eventual s devin lege. Termen folosit i sub forma de procedura care implic utilizarea comitetelor, descrie un proces n care Comisia, n momentul conceperii sau implementrii legislaiei europene, trebuie s consulte comitete special desemnate, formate din experi provenind din statele membre. Termen utilizat pentru a descrie puterile i responsabilitile care revin instituiilor UE i cele care rmn la nivel naional sau regional. n prezent, UE este fondat pe patru tratate de baz care includ principii i reguli de funcionare; din dorina de simplificare, s-a luat decizia nlocuirii acestor documente (de dimensiuni foarte mari i cu un grad ridicat de complexitate) cu un singur document, mai scurt, mai clar, care s prezinte de o manier mult mai structurat ceea ce dorete UE i ceea ce trebuie s fac fiecare actor implicat n mecanismele comunitare.
Consiliu
CE (n englez EC)
Metoda comunitar
Atenie, termenul poate fi folosit pentru a descrie trei instituii complet diferite, respectiv: 1. Consiliul European reuniune a efilor de stat i guverne (respectiv, preedini i/sau primi minitri) din statele membre ale UE, la care mai particip i Preedintele Comisiei. Reprezint cel mai ridicat nivel de decizie al UE, ntlnirile respective (de circa patru ori pe an) sunt cunoscute i ca summit-uri. 2. Consiliul UE sau Consiliul de Minitri instituie format din minitri ai guvernelor statelor membre; se ntrunete periodic pentru a decide asupra legislaiei europene. 3. Consiliul Europei nu reprezint o instituie a UE. Este o organizaie interguvernamental, cu sediul la Strasbourg, care are ca scop (printre altele) promovarea drepturilor omului, diversitatea cultural a Europei, combaterea xenofobiei i intoleranei; a fost creat n 1949 i una din primele sale realizri a fost redactarea Conveniei europene asupra drepturilor omului. Pentru a permite cetenilor s-i exercite drepturile care le revin a fost creat i Curtea european a drepturilor omului, cu sediul la Haga. Termen care se refer la: Comunitatea European (CE/EC) numele actual al ceea ce iniial era cunoscut ca fiind Comunitatea Economic European (CEE/EEC); Comisia European (CE / EC) instituie politic independent care reprezint interesele UE ca ntreg. Este metoda decizional cea mai rspndit la nivelul instituiilor Uniunii, conform creia Comisia face o propunere ctre Consiliu i Parlament, acestea o dezbat, propun amendamente i eventual o adopt ca parte a legislaiei europene. n acest proces sunt adesea consultate organisme precum Comitetul economic i social sau Comitetul regiunilor.
Anexa
1997, 16 iulie: Este adoptat Agenda 2000 - pentru o Europ mai puternic i mai extins", care trateaz reforma instituional a UE, prezint viziunea asupra extinderii Uniunii i opiniile Comisiei cu privire la cererile de aderare la UE ale celor zece ri central europene; 1998, 4 noiembrie: Primele Rapoarte anuale privind stadiul ndeplinirii criteriilor de aderare la UE; 1999, 1 ianuarie: Lansarea monedei unice europene n 11 state europene care au ndeplinit criteriile de convergen (Frana, Germania, Olanda, Belgia, Luxemburg, Austria, Italia, Spania, Portugalia, Finlanda, Irlanda); 1999, 1 mai: Intr n vigoare Tratatul de la Amsterdam; 2000, 15 ianuarie: Sesiunea inaugural a Conferinei ministeriale interguvernamentale pentru negocierile de aderare cu Malta, Romnia, Slovacia, Letonia, Lituania i Bulgaria la Bruxelles. 2000, 14 februarie: ncepe Conferina interguvernamental cu privire la reforma instituional a Uniunii Europene. rile candidate sunt atenionate asupra urmtoarelor aspecte: adoptarea oficial i aplicarea acquis-ului comunitar; asigurarea unei bune funcionri a pieei interne, n concordan cu politicile Uniunii Europene, cu o atenie special acordat domeniilor agriculturii, justiiei i afacerilor interne i proteciei mediului; alinierea la practicile Uniunii Europene n ceea ce privete relaiile cu tere state i organizaii internaionale. De asemenea, statele candidate au primit asigurri c fiecare solicitare de aderare va fi evaluat n funcie de meritele proprii. rile candidate i-au prezentat obiectivele strategice determinate de aspiraiile politice, culturale i socio-economice n perspectiva aderrii. 2000, 9 mai: Instituiile europene celebreaz a 50-a aniversare a Declaraiei Schuman"; 2000, 8 noiembrie: Comisia European adopt rapoartele anuale asupra progreselor nregistrate de statele candidate i revizuiete parteneriatele pentru aderare;
Anexa
2000, 7-11 decembrie: Consiliul European de la Nisa este n favoarea accelerrii negocierilor de aderare cu statele candidate i apreciaz efortul acestora de a ndeplini condiiile privind adoptarea i aplicarea acquis-ului. Consiliul a luat, de asemenea, n discuie politica de securitate i aprare european, a aprobat agenda social european, a trecut n revist procesul de cercetare european, coordonarea politicilor economice, sigurana i sntatea consumatorului, sigurana maritim, protecia mediului, servicii de interes general, libertate, securitate i justiie, cultur, regiuni ndeprtate i relaii externe. Conferina Interguvernamental se ncheie cu un acord politic privind semnarea Tratatului de la Nisa; 2001, 2 ianuarie: Grecia devine cel de al 12-lea membru al zonei euro; 2001, 26 februarie: Tratatul de la Nisa a fost adoptat de ctre guvernele Statelor Membre. Tratatul va intra n vigoare dup ratificarea sa de ctre toate parlamentele naionale; 2001, 15-16 iunie: Consiliul European de la Gteborg a decis, n ce privete extinderea UE i procesul de aderare, printre altele, ca eforturi speciale s fie dedicate asistenei acordate Bulgariei i Romniei"; 2001, 21 septembrie: Consiliul European extraordinar de la Bruxelles, Belgia evalueaz situaia internaional dup atacurile teroriste care au avut loc la 11 septembrie n New York i Washington, SUA i stabilete liniile directoare pentru riposta UE; 2001, 13 noiembrie: Comisia European adopt Rapoartele Anuale asupra progreselor nregistrate de statele candidate i revizuiete Parteneriatele de Aderare. Zece ri candidate i propun s ncheie negocierile in 2002; 2001, 14-15 decembrie; Consiliul European de la Laeken, Belgia decide s convoace o Convenie privind viitorul UE, prezidat de Valry Giscard d'Estaigne; 2002, 1 ianuarie: Monedele i bancnotele euro intr n circulaie n cele 12 state participante la zona euro: Austria, Belgia, Finlanda, Frana, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia i Spania;
2002, 28 februarie: Perioada circulaiei monetare duale ia sfrit i euro devine singura moned a celor 12 state participante la zona euro. Are loc, la Bruxelles, sesiunea inaugural a Conveniei privind Viitorul Europei. 2003, 1 februarie: Intr n vigoare Tratatul de la Nisa. 2004, 1 mai: Se produce cea mai numeroas aderare la Uniunea European: Cehia, Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria. 2005, 25 aprilie: Romnia i Bulgaria semneaz Tratatul de aderare la Uniunea European.
Anexa
2.1 Mai mult dect o organizaie, dar mai puin dect un stat
A rspunde la ntrebarea ce este Uniunea European, se dovedete a fi mult mai complicat dect ne-am putea imagina. Cci UE nu este un stat (aa cum poate fi el definit dup pacea de la Westphalia), dar nici o organizaie internaional, aa cum sunt apar ele definite conform actualelor norme ONU. Pentru a argumenta acest lucru vom prezenta pe rnd elementele caracteristice celor dou entiti, statul i organizaia internaional. ncepem cu statul, care poate fi definit drept acea entitate fizic i juridic caracterizat prin cel puin patru atribute (J. McCormick, 2002, p. 2): a) Teritoriu clar demarcat prin granie i controale ale micrii persoanelor, capitalurilor i bunurilor; b) Suveranitate asupra acestui teritoriu, asupra persoanelor i resurselor din interiorul granielor, precum i dreptul de a impune taxe i a emite legi n cadrul acelorai limite fizice;
c) Independen din punct de vedere politic i juridic, crearea i funcionarea unui sistem propriu de guvernare asupra rezidenilor; d) Legitimitate, respectiv recunoatere din partea poporului dar i a altor state a autoritii i dreptului de jurisdicie asupra teritoriului respectiv. Ceea ce trebuie reinut este c nici una din aceste caliti nu apare ca absolut, cu alte cuvinte, n realitate pot exista att dispute teritoriale care s contrazic prezena primei trsturi, ct i aspecte de natur economic sau politic, care s pun sub semnul ntrebrii noiunea de suveranitate (de exemplu, obligaia de a respecta standardele, procedurile i alte prevederi stabilite prin reglementri internaionale). n plus, independena unui stat nu va rmne intact n condiiile presiunilor economice i de securitate venite dinspre exterior, iar nivelul de legitimitate al unui stat va varia n funcie de modul n care proprii cetenii respect autoritatea guvernului respectiv. n interiorul unui stat, pe de alt parte, pot exista una sau mai multe naiuni. n vreme ce statul reprezint o entitate politic i juridic, naiunea reprezint un grup de persoane unite printr-o istorie, limb i cultur comune. Dei, uneori naiunile pot coincide cu statele, cele mai multe state gzduiesc ns diferite grupri naionale (ceea ce face ca diferenele dintre state s devin mai puin clare) 19 . McCormick (2002) consider c, n ultimele decenii, pe fondul amplificrii efectelor generate de globalizarea economiei mondiale, puterea statelor este n continu descretere i asta deoarece: Crete gradul de complexitate al economiei mondiale, ca urmare a intensificrii nevoilor comerciale, de securitate i de capital; Crete mobilitatea persoanelor, pe fondul unor noi modele de emigraie (de la turismul n mas la micrile de persoane angajate de companiile multinaionale); Micrile minoritilor naionale devin tot mai bine organizate i merg n direcia solicitrii independenei; Statele se dovedesc n anumite situaii incapabile s rspund nevoilor de securitate, justiie, prosperitate i aprare a drepturilor umane; Revoluia din tehnologie, tiin i comunicaii, precum i nevoia de a rspunde unor probleme transfrontaliere, precum poluarea, impun noi reglementri.
19
Aa de exemplu, Spania este un stat a crui populaie este format din mai multe naiuni, respectiv andaluzi, aragonezi, basci, cantabrieni, castilieni, catalani, galiieni, navarezi i valencieni.
Noiunea a dobndit o accepiune normativ n a doua jumtate a secolului al XVII-lea, n mod convenional momentul putnd fi plasat n timp dup Conferina de pace din Westphalia (1648), care a urmat rzboiului de 30 de ani. Msura n care ulterior, normele Westphaliene au guvernat efectiv practicile internaionale este ns discutabil, ceea ce l-a determinat pe unii autori (Krasner, 1999) s vorbeasc despre aa-numita ipocrizie instituionalizat, de vreme ce suveranii, dei clamau existena suveranitii i necesitatea respectrii ei nu ezitau s intervin unii n afacerile altora.
C. Brown (2001, p. 128) consider c suveranitatea presupune att existena unui statut juridic, ct i a unui concept politic: A spune despre un stat c e suveran nseamn a emite judeci privind poziia sa juridic n plan internaional, cu alte cuvinte, faptul c statul respectiv nu este colonie sau parte a unui sistem suzeran; Statul este suveran i din punct de vedere politic, acest lucru implicnd existena unor competene, puteri distincte, precum capacitatea de a aciona ntr-un anumit mod, n diferite situaii. Krasner (1999) sugereaz c aceast abilitate are o dubl conotaie, demonstrnd pe de o parte capacitatea de a aciona n plan intern i, pe de alt parte, capacitatea de a controla tranzaciile transfrontaliere.
Cu alte cuvinte, suveranitatea poate fi privit att ca un statut juridic, deinut sau nu de un stat n plan internaional ct i ca o nmnunchere
de puteri i capaciti, de o mai mare sau mai mic extindere. De observat c, exercitarea acestor puteri n mod eficient nu se poate realiza dect n anumite condiii, respectiv n msura n care statele lumii sunt dispuse s coopereze n plan internaional i s-i partajeze suveranitile. Un exemplu poate explica mai bine ce anume nsemn acest lucru i faptul, oarecum paradoxal, c un stat, pentru a-i ntri puterea de aciune trebuie s renune la o parte a prerogativelor sale. Aa de pild, una din puterile suverane ale unui stat este aceea de a avea un serviciu potal. Un asemenea serviciu nu va putea funciona eficient dect n condiiile n care va exista o cooperare liber consimit cu alte state, astfel nct scrisorile s poat fi trimise i primite i dincolo de granie. Acest lucru se poate ntmpla numai n msura n care statele cad de acord s cedeze o parte din competene unui organism independent 20 . n concluzie, pentru a fi i, respectiv pentru a aciona cu adevrat n mod suveran, un stat trebuie s fie de acord s cedeze o parte din suveranitate. ntre necesitatea cedrii unor prerogative suverane - din nevoia real de a guverna mai eficient n interiorul unui stat i necesitatea unei guvernri globale pare a nu mai fi dect un pas. 21 Cu toate acestea ar fi o eroare s privim procesul guvernrii globale ca fiind unul care treptat va include toate domeniile vieii internaionale sau toate regiunile lumii, la fel cum nu trebuie pus nici semnul egal ntre guvernarea global i guvernul global, cele dou noiuni fiind evident diferite (un proces versus o instituie). Ca atare, nu trebuie niciodat exagerat modul n care lumea, ca ntreg, este ordonat i guvernat pornind de la anumite norme. Se poate constata faptul c, pe msur ce capacitatea statelor de a rspunde nevoilor cetenilor a sczut, s-a accentuat tendina de cretere a cooperrii internaionale n probleme de interes reciproc. Cea mai cunoscut form de cooperare n plan extern o reprezint organizaiile internaionale (OI), entiti n cadrul crora coopereaz diferite ri, grupuri de interes, corporaii i guverne. Una din cele mai cunoscute definiii prezint organizaiile internaionale ca reprezentnd o form de organizare care promoveaz cooperarea voluntar i coordonarea ntre membri, dar care nu au autonomie i nici autoritatea de a-i impune regulile n faa membrilor (John McCormick, 2002, p. 5). Apariia OI reprezint un fenomen de dat relativ recent, menit s permit ncurajarea cooperrii internaionale i evitarea conflictelor internaionale.
20
Ca, de exemplu, n 1874, cnd a fost creat Uniunea Universal a Potelor (Universal Postal Union). 21 n acest context, nu sunt surprinztoare nici ntlnirile la vrf ale G7 / G8, sau cele ale elitelor politice ale lumii de la Davos.
Astfel, dac n 1900 erau circa 220 OI, n 1969 numrul lor crescuse la peste 2000, n 1981 la 15.000, iar n 2001 cifra era de peste 40.000. 22
Exist mai multe tipuri de organizaii internaionale (OI), difereniate att prin raiunile de existen, ct i prin scopurile urmrite, structurile i metodele adoptate. n funcie de structura entitilor componente, OI pot fi clasificate n dou categorii mari: Organizaii interguvernamentale (OIG) constituite din guverne naionale, acionnd n direcia promovrii cooperrii voluntare ntre guverne n domenii de interes comun. n procesul de decizie, OIG nu au autonomie (sau au una foarte limitat) deoarece deciziile sunt luate de membri, iar capacitatea lor de a urmri punerea n aplicare a deciziilor este redus sau egal cu zero. n aceast categorie se includ organizaii precum ONU, Commonwealth, OMC, OCDE, NATO etc. Organizaii non-guvernamentale internaionale (ONGI) includ att organismele care acioneaz n plan internaional, n afara guvernelor, ct i pe cele formate din grupuri de ONG naionale. Din aceast categorie fac parte corporaiile multinaionale precum Sony, General Motors etc., dar i gruprile non-profit care coopereaz pentru atingerea scopurilor colective ale membrilor constitutivi sau fac presiuni asupra guvernelor n sensul modificrii politicilor (de exemplu, Amnesty International domeniul drepturilor umane, Friends of the Earth domeniul mediului sau International Red Cross activiti umanitare).
La prima vedere, UE pare a fi o OI standard, respectiv o asociere voluntar de state, n care cele mai multe decizii sunt rezultatul negocierilor dintre liderii statelor membre, cu puteri reduse n a impune aplicarea reglementrilor; majoritatea membrilor instituiilor comunitare nu sunt direct alei, ci sunt numii sau aparin unui organism din oficiu (ca de exemplu, membrii Consiliului de Minitri ai UE sunt minitrii ai guvernelor naionale). La o analiz mai atent ns, UE apare a fi mult mai mult dect o organizaie, din cel puin trei categorii de motive: 1. instituiile sale au capacitatea de a emite decizii cu putere de lege i de a concepe politici obligatorii pentru statele membre (de exemplu, n domeniul concurenei, agriculturii, politicii regionale etc.), iar n domeniile n care UE are autoritate, legislaia comunitar este mai presus de legislaia naional; 2. membrii si nu sunt egali ca putere, cele mai multe decizii se iau folosind un sistem de vot ponderat, n funcie de mrimea populaiei;
22
3. n anumite domenii (de exemplu, n cel comercial), UE are autoritatea de a negocia n numele celor 25 de membri. Atunci cnd cooperarea duce la transferul autoritii ctre instituiile respectivei OI, se trece n fapt de la nivel interguvernamental la nivel supranaional.
Planul supranaional implic existena unor forme de cooperare n cadrul crora se creeaz un nou nivel de autoritate, deasupra statelor, care dobndete autoritate independent de acestea. Un organism supranaional se ridic dincolo de interesele de grup / individuale ale statelor membre i ia decizii n funcie de interesele tuturor.
Evident, nu este foarte uor de etichetat UE ca fiind un organism interguvernamental, supranaional sau o combinaie a celor dou niveluri. Dezbaterile au fost ndelungate i au avut n vedere problema puterii cedate de ctre guvernele naionale ctre instituiile comunitare (Comisie, Parlament) 23 . Unii analiti (Keohane i Hoffman, 1990) au fcut observaia c interguvernamentalismul i supranaionalismul nu sunt dect dou extreme ale unui proces continuuu sau ale unui joc cu sum nul, respectiv creterea caracteristicilor supranaionale implicnd pierderea anumitor trsturi specifice suveranitii. Pe de alt parte, ali analiti (Lindberg i Scheingold, 1970, pp. 94-95) au descris UE drept un experiment n manifestarea n comun a suveranitii, nu n transferarea ei de la nivelul statelor la nivelul unor instituii supranaionale, subliniind c nu orice ctig la nivelul UE nseamn o pierdere la nivel naional i c relaia dintre UE i statele membre este mai degrab una simbiotic, nu competitiv.
n vreme ce britanicii sau danezii s-au artat reticeni n fata tendinelor supranaionale, belgienii sau luxemburghezii s-au artat a fi mult mai favorabili.
Baza legal a unei confederaii o reprezint existena unui tratat ntre statele membre, ncheiat conform normelor internaionale. Un asemenea tratat nu intr n contradicie cu prezena constituiilor proprii n fiecare din statele membre, iar modificarea lui necesit aprobarea fiecrui stat membru, prin decizie unanim.
Caracteristici de baz ale confederaiei: Membrii ei sunt suverani att n plan intern, ct i extern; Autoritatea central este relativ slab, ea existnd numai n funcie de voina statelor membre; Cetenii statelor respective vor continua s relaioneze direct cu guvernele naionale, nu cu autoritatea central; Confederaia reprezint o uniune de state suverane, nu un stat suveran de sine stttor; La rndul lor, statele membre au dreptul s adere i s se retrag dintr-o confederaie atunci cnd doresc; Baza legal o reprezint un tratat semnat de toate statele membre. Exemple de confederaii: SUA, pentru perioada 1781-1789 (pn la Constituie), Germania ntre 1815-1871 sau, ntr-o oarecare msur, Elveia astzi. n cazul SUA, de pild, guvernul central putea declara rzboi, bate moned, semna tratate dar nu putea impune taxe sau reglementa relaiile comerciale. Puterea confederal era reprezentat de un Congres ales, n cadrul cruia fiecare din cele 13 state avea un vot. Caracteristici de baz ale federaiei: Statele membre pierd atribute ale suveranitii n favoarea unor instituii federale; Puterea este mprit ntre autoritile federative i cele ale statelor membre, respectndu-se principiul separrii puterilor n stat (ntre puterea legislativ, executiv i judectoreasc); Federaia nu reprezint o uniune de state, ci un nou stat suveran; Statele membre nu au dreptul s se retrag dintr-o federaie; Baza legal o reprezint Constituia. Exemple de federaii: Se pot da numeroase exemple de federaii, de la Canada, Australia, la Germania, India sau Nigeria, dar cea mai bine cunoscut este SUA (care a devenit o federaie n 1789).
Federalismul poate fi definit drept un sistem de organizare administrativ n care puterea se mparte ntre guvernul central i statele membre, ambele niveluri de putere derivndu-i fora de la ceteni, n mod direct. Ca atare, federaia, la rndul ei, reprezint un stat suveran, n care puterea este partajat ntre autoritatea federal, central i autoriti locale, regionale. Ea presupune existena unui guvern naional, cu puteri n domeniul politicii externe i de securitate, dar i a unor guverne locale, cu putere n domeniul
educaiei, culturii etc. Exist o singur moned, o singur for de aprare i o constituie scris (baza legal a federaiei), care statueaz clar separarea puterilor n stat ntre diferitele niveluri de guvernare. n cazul unei federaii, baza legal reprezentat de Constituia, nu anuleaz existena altor constituii n statele membre. Modificarea Constituiei nu necesit aprobarea fiecrui stat membru (unanimitate), ci doar nregistrarea unei majoriti mult mai strict definite (de pild, n SUA, amendarea Constituiei necesit voturile a cel puin din membri). Tabelul urmtor (tabelul 2.1) surprinde diferenele eseniale dintre o confederaie i o federaie. Diferenele dintre o confederaie i o federaie
Tabelul 2.1
Definiie Suveranitate Legitimitate Baza legal Competene Continuitatea Procesul decizional Modul de luare a deciziilor Cetenia Confederaie Uniune ntre state State membre Uniune de state Tratat Statele membre Secesiunea este posibil Interguvernamental Unanimitate Naional Federaie State care formeaz o federaie Stat federal Uniune de popoare Constituie Statul federal Existen permanent Federal Majoritate Federal
Deosebit de interesant, e faptul c, n interiorul UE, termenul de federaie are accepiuni diferite. Aa de pild, pentru britanici, federalismul este sinonim cu centralizarea excesiv, n timp ce pentru germani sau italieni, federalismul nseamn dimpotriv, descentralizare i mprirea puterii ntre niveluri administrative diferite, astfel nct nivelul superior s pstreze numai atta putere ct este necesar (vezi conceptul de subsidiaritate, strns nrudit cu accepiunea oferit n aceste state termenului de federaie).
n inima procesului de construcie a Constituiei UE se afl problema puterilor limitate - noiunea american pentru ceea ce europenii numesc principiul subsidiaritii (termen nscut din doctrina social-catolic). Dup cum tim cu toii, federalismul american a evoluat de o manier foarte animat n ultimii 150 de ani. (...) Dac UE va urma acelai drum rmne de vzut ns, dup cum se prezint lucrurile astzi, rearanjarea competenelor i responsabilitilor aflate pe agenda Conveniei ar putea duce fie la limitarea puterilor UE, fie la puteri noi i sporite n domenii cruciale precum guvernarea economic, justiie i afaceri sociale, politic extern i de securitate.
Sursa: Discurs rostit de Ludger Hunhardt, directorul Centrului Studii Integrare European, Universitatea Bonn, la Institutul European din Romnia, 17 octombrie 2002
Federaie
Exist un sistem de tratate i legi cu aplicabilitate direct pe ntreg teritoriul UE, interpretate uniform i aprate de ctre CEJ; Exista domenii, politici, n care statele membre au transferat autoritatea la nivelul UE, precum comerul, mediul, agricultura sau concurena, dar exist i domenii n care legislaia naional continu s fie dominant (politica social);
Exist un Parlament, direct ales de ceteni i, pe msur ce puterea acestuia crete, puterea legislativelor naionale scade;
Exist un buget al UE (dei de dimensiuni relativ reduse), care confer instituiilor europene independen financiar;
Comisia European are autoritatea de a iniia i purta negocieri cu tere state, n numele statelor membre, n domeniul comercial. UE are propria sa moned, care a nlocuit monedele naionale i propriile ei simboluri.
Dup cum se poate observa, este mult mai uor s explici ce nu este Uniunea European, dect ceea ce ea este, de vreme ce nu avem de a face nici cu o confederaie dar nici cu o federaie, nici cu o organizaie
internaional dar nici cu un stat. Ca atare, aprecierea extrem de plastic fcut de fostul preedinte al Comisiei Europene, Jacques Delors, conform cruia avem de a face cu un obiect politic neidentificat (un object politique non-identifie / un unidentified political object) nu face dect s accentueze caracterul original al construciei europene, fr precedent i respectiv fr un model n evoluii anterioare, care depete cadrul stabilit de conceptele tradiionale i impune utilizarea unor concepte noi. n consecin, pentru a evita att utilizarea termenului de federaie, ct i de confederaie, n ultima perioad se utilizeaz tot mai mult cel de uniune supranaional, cu atribute care-l plaseaz ntre primele dou. Caracteristicile unei uniuni supranaionale
Tabelul 2.3
Definiie Suveranitate Legitimitate Baza legal Competene Continuitatea Procesul decizional Modul de luare a deciziilor Cetenia Confederaie Uniune ntre state State membre Uniune de state Tratat Statele membre Secesiunea este posibil n practic Interguvernamental Unanimitate Naional Uniune supranaional Uniune supranaional Partajat Uniune de state i popoare Tratat Constituional Conferite de statele membre Secesiunea este posibil n principiu Combinaie de supranaionalism i interguvernamentalism Majoritate calificat Att naional, ct i supranaional Federaie State care formeaz o federaie Stat federal Uniune de popoare Constituie Statul federal Existen permanent Federal Majoritate Federal
Cei mai entuziati adepi ai adncirii integrrii europene consider c UE ar trebui s evolueze ctre o federaie a Statelor Unite ale Europei, n care guvernele naionale s devin guverne locale, asemenea Landurilor din Germania sau statelor federale din SUA. Pentru a atinge un asemenea stadiu, UE ar trebui s aib un sistem fiscal comun, fore militare comune dar i instituii care s acioneze n numele ei n plan extern. Cum federalismul se dovedete a nu fi ns un concept static sau cu valoare absolut, ci unul dinamic, care mbrac forme diferite n situaii i perioade diferite (n funcie de particularitile i natura forelor politice, economice, sociale, istorice i culturale locale), nu sunt suficiente argumente care s susin ideea c federalismul european ar trebui s arate exact ca cel american sau chiar german. Aa cum, pn n acest moment, procesul integrrii s-a dovedit a fi unul extrem de prielnic inovaiei, cu certitudine i drumul pe care se va merge n viitor va fi unul particular UE i numai ei.
Tratatul de la Maastricht a creat o nou entitate, Uniunea European, cu o structur pe trei piloni: pilonul Comunitar (corespunztor tratatelor comunitare), pilonul Politic extern i de securitate comun (PESC) i pilonul Justiie i afaceri interne (JAI) 24 . Tratatul de la Amsterdam a transferat pilonului Comunitar o parte din activitile acoperite de pilonul trei, care a rmas limitat numai la cooperarea juridic i poliieneasc n probleme infracionale. Tratatul Constituional a unit cei trei piloni dei n continuare sunt meninute proceduri speciale n domeniul politicii externe, de securitate i aprare. Pentru prima dat n istoria revizuirii tratatelor 25 , proiectul de
24
Principala caracteristic a pilonilor doi i trei este faptul c procedurile decizionale i instrumentele de aciune sunt de natur interguvernamental, spre deosebire de primul pilon, n care funcioneaz metoda comunitar. 25 Un moment identificat de specialiti, ca reprezentnd originea spontan i natural a dezbaterilor privind viitorul Europei, l-a reprezentat discursul rostit de ministrul german de externe, Joschka Fischer, la Universitatea Humbolt din Berlin, la 12 mai 2000, De la confederaie la federaie. Puncte de vedere privind finalitatea integrrii europene. Poziia exprimat de acesta, precum i rspunsul extrem de critic exprimat de Jacques Delors, au declanat o avalan de reacii, concretizate n adevrate scenarii de reform la nivelul arhitecturii europene. Dihotomia modelelor francez i german este situat de analiti la nivelul luptei ntre aprarea realismului naional i aa-numita utopie a post-naionalului.
Tratat Constituional a fost rezultatul unor discuii organizate n cadrul unei Convenii, desfurat ntre 2002 i 2003 i la care au participat 105 reprezentani ai guvernelor statelor membre i candidate, parlamentelor naionale, Parlamentului European, Comisiei Europene, observatori din partea Comitetului Regiunilor, ai Comitetului Economic i Social, ai partenerilor sociali i a Mediatorului european. Prin aceast Convenie s-a ncercat, pentru prima dat n istoria UE, s se asigure discuii deschise, transparente, oferindu-se posibilitatea exprimrii ct mai multor puncte de vedere naionale i europene. Pentru a ghida dezbaterile a fost constituit un Prezidiu format din 12 personaliti, respectiv: preedintele V. Giscard dEstaigne, doi vice-preedini (Amato i Dehaene), reprezentani ai guvernelor celor trei state membre care au deinut preedinia Consiliului n perioada Conveniei, doi reprezentani ai parlamentelor naionale, doi reprezentani ai PE i doi reprezentani ai Comisiei (Barnier i Vitorino). ntre momentul deschiderii lucrrilor (28 februarie 2002) i cel al ncheierii (20 iunie 2003), respectiv n cele 15 luni de dezbateri s-au organizat att sesiuni plenare de 2-3 zile, ct i ntruniri ale grupurilor de lucru (prezidate de ctre un membru al Prezidiului) 26 . Rezultatele tuturor acestor eforturi s-au concretizat n proiectul de Tratat Constituional prezentat de ctre preedintele conveniei, V. G dEstaigne, n cadrul Consiliului European de la Salonic (20 iunie 2003). Ulterior, proiectul a fost analizat de statele membre ale UE n cadrul unei Conferine Interguvernamentale 27 (care a reunit reprezentani ai guvernelor, ai Comisiei Europene i ai PE), care i-a nceput lucrrile n octombrie 2003. Dup aproape un an de negocieri, tergiversri i reculuri, n cele din urm, n cadrul Consiliului European din 18 iunie 2004, s-a ajuns la un acord asupra unui text nu foarte diferit de cel al proiectului iniial. Tratatul Constituional a fost semnat la Roma, la 29 octombrie 2004, de ctre reprezentanii celor 25 de state membre, ulterior urmnd a fi supus
26
Dezbaterile s-au purtat n cadrul a 11 grupuri de lucru, respectiv: Subsidiaritatea, Carta Drepturilor Fundamentale, Personalitatea juridic, Parlamentele naionale, Competenele complementare, Guvernarea economic, Aciuni externe, Aprarea, Simplificarea procedurilor i instrumentelor, Libertate, securitate i justiie, Europa social. 27 CIG = Conferin Interguvernamental, termen folosit pentru a descrie negocierile dintre statele membre n scopul modificrii tratatelor. CIG sunt extrem de importante deoarece permit modificri ale structurii juridice i instituionale, sau numai ale tratatelor. De exemplu, a asea CIG, care a nceput la 29 martie 1996 i s-a finalizat la 17 iulie 1997, a permis adoptarea Tratatului de la Amsterdam. A aptea CIG a avut loc n anul 2000 i s-a finalizat prin adoptarea Tratatului de la Nisa. Lucrrile pregtitoare sunt realizate de un grup format din reprezentani ai minitrilor afacerilor externe din statele membre, comisarul responsabil cu problemele instituionale, secretariatul Consiliului.
ratificrii, conform procedurilor constituionale naionale, astfel nct s poat intra n vigoare la 1 noiembrie 2006. Dei, din punct de vedere tehnic, avem de a face cu un tratat, adoptat conform procedurilor de revizuire a TCE / TUE, din punctul de vedere al coninutului, avem de a face cu o constituie, care genereaz drepturi, proclam separarea puterilor n stat, precum i garanii privind independena unor instituii unele fa de altele.
n vocabularul juridic, noiunea de tratat este diferit de cea de Constituie: n vreme ce tratatul este un act care privete dreptul internaional, Constituia privete ordinea intern; Tratatul este un acord ntre pri, Constituia un act universal; Tratatul este elaborat de state suverane, Constituia de ctre naiuni; Tratatul reprezint rezultatul negocierilor internaionale, mai mult sau mai puin secrete, Constituia este rezultatul deliberrilor publice i al votului cetenilor. Expresia tratat constituional apare, deci, ca un monstru juridic. La limit, singura definiie compatibil din punct de vedere juridic ar fi tratat prin care statele europene semnatare decid s convoace o Adunare aleas de ceteni europeni, pentru a redacta i supune spre aprobare popoarelor europene un proiect de Constituie european.
(Le Monde, 21 octombrie 2002)
Tratatul Constituional, care nlocuiete, printr-un text unic i din raiuni de claritate, toate celelalte tratate existente, este format din patru pri mari: Prima parte: Definiia i obiectivele Uniunii o Definirea obiectivelor, competenelor, procedurilor decizionale i instituiile UE; Partea a doua: Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii o Carta drepturilor fundamentale (proclamat cu ocazia Consiliului European de la Nisa, din decembrie 2000 i ncorporat acum n proiectul constituional); Partea a treia: Politicile i funcionarea Uniunii o Politici i aciuni ale UE (ncorporeaz un numr important de prevederi ale tratatelor actuale, departajate n politici i aciuni interne i funcionarea Uniunii); Partea a patra: Dispoziii generale i finale o Clauze finale, inclusiv procedurile privind adoptarea i revizuirea acestei Constituii.
Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE Constituia european nu este un lucru revoluionar, ea nu este precum Constituia SUA la timpul ei. Ea este la fel de nou, precum este noul Logan Dacia fa de vechiul model derivat din Renault 12.
Sursa: prof. Jacques Ziller, Institutul European din Florena, discurs rostit la Institutul European din Romnia, 28 septembrie 2004
Dei reprezint un text care reflect un compromis, Tratatul Constituional consolideaz procesul integrrii europene, ntrind recunoaterea i respectarea suveranitii statelor membre, a diversitii instituionale, culturale i lingvistice. De asemenea, el consolideaz piaa intern unic, ntrind totodat i dimensiunea social a UE, mai ales n ceea ce privete respectarea drepturilor politice i sociale fundamentale. Noi etape pe termen scurt Constituia european a fost adoptat de liderii UE la 18 iunie 2004, n cadrul Consiliului European de la Bruxelles, organizat de preedinia irlandez a Uniunii. Dei, n mod tradiional, tratatele sunt semnate n ara care deine preedinia n momentul adoptrii lor (n semestrul II 2004, Olanda deine preedinia Consiliului), premierul Italiei, Silvio Berlusconi, a insistat i obinut ca semnarea tratatului s aib loc la Roma 28 , la 29 octombrie 2004. Textul tratatului este revizuit juridic i tradus n toate limbile oficiale ale UE. Statele membre au la dispoziie 2 ani pentru a-l ratifica; Majoritatea statelor membre vor ratifica proiectul n cadrul unui proces parlamentar; un numr mai mic de state urmnd a organiza n acest scop referendumuri; Dac toate statele membre vor ratifica tratatul, el va intra n vigoare la 1 noiembrie 2006.
Pn n momentul redactrii acestui capitol (iunie 2005), nou state membre, reprezentnd 49% din populaia european, ratificaser deja (integral sau parial) Tratatul Constituional (n cazul Spaniei, chiar printr-un referendum).
28
Ne vom afla pe 20 noiembrie la Roma pentru semnarea n acelai palat, n aceeai sal n care s-a semnat Tratatul de la Roma a declarat premierul Sivio Berlusconi vezi, revista Integrare european nr. 27, 2004, p. 27.
Procesul de ratificare a Tratatului Constituional, prin referendumuri i ratificri parlamentare (la 15 mai 2005)
Tabelul 2.4
Cehia, Danemarca, Frana, Irlanda, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Polonia, Portugalia, Spania Austria, Belgia, Cipru, Estonia, Finlanda, Germania, Grecia, Ungaria, Italia, Letonia, Lituania, Malta, Slovenia, Suedia
Rezultatele referendumurilor organizate la 29 mai n Frana i la 1 iunie 2005 n Olanda au aruncat UE ntr-o profund criz. Fr teama de exagerare se poate afirma c nu-ul francez reprezent cel mai serios obstacol pe care l-ar fi putut crea oricare din statele membre ale UE implicate n ratificarea Tratatului Constituional. n cazul, destul de probabil, n care i alte state ar respinge Constituia din motive diferite desigur ar fi extrem de dificil s mai fie salvat textul constituional n ntregul su.
Legea european este un act legislativ cu caracter general. Ea este obligatorie n toate elementele sale i se aplic direct n toate statele membre 29 ; Legea-cadru european este un act legislativ care oblig orice stat membru destinatar n ceea ce privete rezultatele care trebuie obinute, lsnd autoritilor naionale competena n privina alegerii formelor i mijloacelor 30 ;
Reglementri i decizii acte nelegislative, prin care se implementeaz legislaia; sunt adoptate de ctre Consiliul de Minitri i Comisie. i Consiliul European poate adopta decizii europene, pentru cazuri expres prevzute n Constituie. La rndul ei, Banca Central European adopt regulamente i decizii europene n situaiile autorizate de ctre Constituie. o Regulamentul european este un act nelegislativ, cu caracter general, de punere n aplicare a actelor legislative i a anumitor dispoziii specifice ale Constituiei 31 ; Decizia este un act nelegislativ, care este obligatoriu n toate elementele sale; atunci cnd desemneaz destinatarii, decizia european nu este obligatorie dect pentru acetia 32 ;
Personalitate juridic (I-7) Conform Art. 7 al Tratatului Constituional, Uniunea are personalitate juridic, ceea ce nseamn c, din punct de vedere legal, dobndete capacitatea de a ncheia tratate, convenii sau acorduri cu tere ri. Trebuie amintit faptul c, din momentul nfiinrii, cele trei comuniti (CECO, Euratom i CEE) aveau personalitate juridic. Nu acelai lucru s-a ntmplat i cu UE (care, pe lng cele trei Comuniti mai includea i cele dou piloane interguvernamentale, PESC i JAI), care, nici prin Tratatul de la Maastricht i nici ulterior, prin tratatele de la Amsterdam i Nisa, nu a dobndit ceea ce, n legislaia internaional se numete treaty-making power, respectiv puterea de a ncheia acorduri cu tere ri.
29
Art. I-33, din Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, Institutul European din Romnia, 2004, p. 70 30 Idem
31 32
Idem Idem
Clarificarea competenelor (I-42) Tratatul Constituional indic clar domeniile pentru care statele membre au transferat puteri Uniunii i a introdus o clasificare a competenelor n modul urmtor: o prim categorie de competene este constituit din aspecte extrem de specifice, n cazul crora Uniunea acioneaz singur, n numele statelor membre. Aceast categorie apare sub denumirea de competene exclusive 33 . Pentru acestea se consider c aciunea la nivelul Uniunii este mai eficient dect aciunile individuale ale statelor membre. n aceast categorie sunt incluse: politica n domeniul concurenei; politica monetar pentru statele membre din zona euro; politica comercial comun; uniunea vamal; conservarea resurselor biologice ale mrii, n cadrul politicii comune de pescuit. a doua categorie de competene acoper domeniile n cadrul crora Uniunea acioneaz atunci cnd aciunea sa aduce o valoare adugat aciunii statelor membre. Aceste competene au fost intitulate competene partajate 34 . Aici se regsesc urmtoarele politici: o o o o o o politica agricol i de pescuit; o piaa intern; o spaiul de libertate, securitate i justiie; o transport i reele transeuropene; o energie; o politic social; o coeziune economic i social; o mediu; o protecia consumatorului; o obiective comune de securitate n domeniul sntii publice. a treia categorie de competene, este rezervat domeniilor n care Uniunea intervine numai ca sprijin al aciunilor statelor membre, care pstreaz o foarte mare libertate de aciune i rmn principalele responsabile fa de ceteni. n aceste domenii nu se
33
34
n domeniul competenelor exclusive, numai Uniunea poate legifera i adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic, statele membre putnd face acest lucru numai cu autorizarea Uniunii sau pentru punerea n aplicare a actelor adoptate de aceasta. n domeniul competenelor partajate, att UE, ct i statele membre pot legifera i adopta, pentru domeniile clar determinate, acte obligatorii din punct de vedere juridic, pentru anumite domenii.
solicit o armonizare a legislaiei naionale n conformitate cu acquis-ul comunitar. Sunt incluse n aceast categorie: o industria; o cultura; o educaia, formare profesional, tineret i sport; o protecia sntii umane; o protecia civil. n anumite domenii, respectiv cele privind politicile economice i de ocupare a forei de munc, rolul Uniunii este numai cel de coordonator al politicilor naionale. n aceste domenii, spre deosebire de cele anterioare, nu sunt necesare legi ci aciuni comune, n vederea atingerii unor obiective comune. pentru statele care aparin zonei euro, se aplic prevederi specifice; o n domeniul ocuprii forei de munc, Uniunea adopt linii directoare; o n domeniul politicii sociale, Uniunea poate adopta iniiative. de asemenea, Uniunea poate conduce o politic extern i de securitate comun, bazat pe solidaritatea statelor membre, o pentru a menine un grad ridicat de flexibilitate, o clauz specific (I-18) permite Consiliului s acopere eventualele lacune n competenele atribuite uniunii, n cazul n care este necesar o anumit aciune la nivelul Uniunii, pentru realizarea obiectivelor Constituiei. n acest caz, Consiliul, la propunerea Comisiei, va adopta decizia n unanimitate, dup aprobarea PE.
Definirea votului cu majoritate calificat (I-25) Procedura legislativ actual, numit procedura de codecizie, ofer PE putere de co-legislator, alturi de Consiliu. Conform acestei proceduri, o propunere legislativ venit din partea Comisiei, dup consultarea mediilor interesate, va fi adoptat att de ctre PE, ct i de Consiliu. Generalizarea procedurii de codecizie, pe care proiectul de Constituie o propune ca procedur legislativ ordinar, va exprima dubla legitimitate de care se bucur att statele membre (prin Consiliu), ct i popoarele UE (prin PE).
Art. I-25: Majoritatea calificat se definete ca fiind egal cu cel puin 55% din membrii Consiliului, cuprinznd cel puin cincisprezece dintre acetia i reprezentnd statele membre care ntrunesc cel puin 65% din populaia Uniunii.
Sursa: Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, Institutul European din Romnia, 2004, p. 60
Unanimitatea va continua s se aplice n domeniu fiscal, parial n cel al politicilor sociale i ntr-un numr de domenii care privesc politica extern, de securitate i aprare. De asemenea, legislaia privind resursele proprii, perspectivele financiare i viitoarele modificri ale Constituiei se vor adopta cu unanimitate de voturi. Noul sistem privind extinderea VMC va intra n vigoare de la 1 noiembrie 2009, dup organizarea de alegeri parlamentare europene. Cooperare consolidat
Art. I-44 Decizia care autorizeaz o cooperare consolidat este adoptat de ctre Consiliul de Minitri n ultim instan, atunci cnd stabilete c obiectivele preconizate prin aceast cooperare nu pot fi realizate ntr-un termen rezonabil de ctre uniune, n ansamblul ei, i n condiiile n care cel puin o treime din statele membre particip la aceasta.
Sursa: Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa, Institutul European din Romnia, 2003, p. 37
Se poate institui o procedur a cooperrii structurate permanente n domeniul aprrii, care s permit unui grup de state membre s coopereze mai strns i s realizeze sarcini militare complexe. n domeniul politicii externe i de securitate comun, statele membre vor putea iniia o cooperare ntrit n cazul n care obin o decizie unanim a Consiliului. Grupul va decide dac se va adopta procedura VMC sau procedura legislativ ordinar. n toate celelalte domenii acoperite de Constituie, statele membre care doresc s coopereze mai strns trebuie s cear Comisiei s depun o propunere ctre Consiliu, specificnd scopul i obiectivele cooperrii. Consiliul va oferi aceast autorizare numai dup ce va obine acordul PE. Cooperarea ntrit a devenit o posibilitate pentru membrii grupului Euro care vor putea astfel s implementeze politici fiscale comune (de exemplu, pentru armonizarea TVA), prin intermediul VMC. Apartenena la Uniune (Titlul IX) Pentru a adera la Uniune, orice stat european care-i exprim acest deziderat, trebuie s respecte valorile acesteia i s le promoveze n comun. Aderarea unui stat necesit o decizie a Consiliului, care se va pronuna n unanimitate, aprobarea Parlamentului European i ratificarea acordului de aderare de ctre toate statele membre (Art. I-58). Consiliul European, printr-o decizie luat n unanimitate (fr a lua n considerare i statul respectiv), dup aprobarea PE (care s-a pronunat cu o majoritate de 2/3), poate constata existena unei
grave i persistente violri, din partea unui stat membru, a valorilor Uniunii, i decide suspendarea (printr-un vot cu majoritate calificat) a drepturilor statului membru n discuie (Art. I-59). Conform Tratatului Constituional, orice stat membru poate decide s se retrag din Uniune, notificnd intenia sa Consiliului European. Uniunea va ncheia un acord de retragere cu statul respectiv, acord care va fi aprobat cu majoritate calificat de ctre Consiliul de Minitri, dup aprobarea PE. Ceea ce este interesat este faptul c, i pentru un stat care s-a retras din Uniune, exist posibilitatea revenirii: dac statul care s-a retras din Uniune depune o nou cerere de aderare, aceast cerere este supus procedurilor din articolul I-58. (Art. I-60).
Creterea coerenei i transparenei procesului decizional (I-50) Se reflect ntr-o serie de propuneri precum: Conform Tratatului Constituional, strngerea unui milion de semnturi, provenind dintr-un numr semnificativ de state membre, va obliga Comisia s iniieze o propunere legislativ corespunztoare (art. I-47.4); Parlamentul European i Consiliul de Minitri se ntrunesc n edine publice atunci cnd examineaz i adopt o propunere legislativ (art. I-50.2); Parlamentele naionale vor fi informate de orice nou iniiativ a Comisiei. Dac o treime din ele consider c o propunere nu este compatibil cu principiul subsidiaritii, Comisia are obligaia s-i revizuiasc propunerea; Constituia va garanta o mai bun protejare a drepturilor fundamentale.
n tabelul 2.5 sunt prezentate principalele modificri aduse cadrului instituional de ctre Tratatul Constituional. Principalele modificri ale cadrului instituional
Tabelul 2.5
Instituia Consiliul European Ministrul Afacerilor Externe al UE Modificri Devine o instituie; Va fi condus de un Preedinte numit pentru doi ani i jumtate, cu posibilitatea rennoirii. Cumuleaz responsabilitile naltului Reprezentat pentru Politica Extern i de Securitate Comun i ale Comisarului pentru Relaii Externe; Va fi membru al Comisiei Europene (i unul din vice-preedini); Va conduce Consiliul Afacerilor Externe; Va fi desemnat, cu majoritate calificat, de ctre Consiliul European, n acord cu Preedintele Comisiei Europene. Preedinia diferitelor formaiuni ale Consiliului va continua s fie una rotativ (cu excepia Consiliului pentru Relaii Externe), cu o durat de un an, pe baza egalitii ntre statele membre, innd cont de echilibrele geografice; preedinia va fi decis de Consiliul European; Numrul maxim de locuri va fi de 750; Numrul minim de locuri pe ar: 6; Numrul maxim de locuri pe ar: 96; Puterea Parlamentului va crete: 95% din legislaia european se va decide prin procedura de co-decizie, care va purta numele de procedur legislativ ordinar Data intrrii n vigoare (alta dect a intrrii n vigoare a Tratatului)
Consiliul de Minitri
Parlamentul European
Comisia European
Cte un reprezentat pentru fiecare stat membru, principiu care se va menine pn n 2014; Din 2014, numrul comisarilor va fi redus la 2/3 din numrul actual (inclusiv Preedintele i Ministrul Afacerilor Externe); astfel, ntr-o UE cu 27 de membri, Comisia va avea 18 reprezentani /dac nu decide altfel Consiliul European); Comisarii vor fi alei pe baza rotaiei egale ntre statele membre.
Parlamentul va propune. iar Consiliul European va adopta o decizie prin unanimitate, privind structura PE nainte de alegerile din 2009. noiembrie 2014
n continuare vom trece n revist principalele modificri aduse de Tratatul Constituional, neuitnd faptul c principalele msuri vor ncepe s-i produc efectele n 2009, ntr-o UE cu 27 de membri, care va include la acea dat i Romnia.
Modificrile aduse procedurilor decizionale au n vedere dou aspecte: Menine principiile de baz ale sistemului, dar adaug trei noi criterii de ndeplinit: o Triplul criteriu sau tripla majoritate impune ctigarea a: cel puin 72% din voturile Consiliului (232 de voturi din 321 alocate celor 25 de state ale UE), cel puin 50% din statele membre i cel puin 62% din populaia UE. o realoc numrul de voturi ntre state n favoarea statelor mari, dup cum rezult i din tabelul 2.6.
Alocarea numrului de voturi n cadrul Consiliului de Minitri conform Tratatului de la Amsterdam i conform Tratatului de la Nisa
Tabelul 2.6
Stat membru 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Voturi conform Tratatului de la Amsterdam Voturi conform Tratatului de la Nisa Populaia (milioane) 82 59 59 58 39 39 16 11 10 10 10 10 9 8 5 5 5 4 4 2 2 1.4 0.8 0.4 0.4 22 8.2 480.2
Germania 10 29 Marea Britanie 10 29 Frana 10 29 Italia 10 29 Spania 8 27 Polonia 8 27 Olanda 5 13 Grecia 5 12 Cehia 5 12 Belgia 5 12 Ungaria 5 12 Portugalia 5 12 Suedia 4 10 Austria 4 10 Slovacia 3 7 Danemarca 3 7 Finlanda 3 7 Irlanda 3 7 Lituania 3 7 Letonia 3 4 Slovenia 3 4 Estonia 3 4 Cipru 2 4 Luxemburg 2 4 Malta 2 3 Romnia 14 Bulgaria 10 Total voturi 345 Sursa: Accession Treaty, Act of Accession, Part two, Title I for votes
Cu alte cuvinte, regulile impuse la Nisa (care devin operaionale ncepnd cu noiembrie 2004), pot opera efectiv numai dac cele dou praguri, privind numrul de state i populaia, sunt ndeplinite. Tratatul Constituional propune modificri semnificative n domeniul VMC, nlocuind tripla majoritate cu dubla majoritate i renunnd la principiul iniial, al alocrii unui anumit numr de voturi fiecrei ri. Astfel, majoritatea calificat este definit ca reprezentnd: cel puin 15 state membre (cel puin 55% din membrii Consiliului, nu 50% dup cum propunea proiectul Conveniei) i cel puin 65% din populaia Uniunii (nu 60%, cum propunea proiectul Conveniei). Unul din aspectele ridicate de modificrile aduse este faptul c, definirea majoritii calificate n funcie de dimensiunea populaiei, crete rolul jucat de statele mari. Aa, de exemplu, conform regulilor de la Nisa, Frana beneficia de 8% din voturile UE-27, dei reprezenta 12 % din populaie. n schimb, cei 3.5 milioane irlandezi, care reprezint 0.7% din populaie, beneficiau de 7 voturi, care reprezentau 2% din total. Conform noii scheme, Frana va beneficia de 12% din voturi, iar Irlanda de numai 0.7%. Modificarea procentelor n raport cu procentele propuse de proiectul Conveniei a urmrit protejarea poziiei statelor mici i mijlocii. Minoritatea de blocaj (cel puin 35.01% din populaia UE), care poate respinge o iniiativ legislativ, trebuie s includ cel puin patru state, scopul fiind de a mpiedica cele trei state mari s dispun de drept de veto. Dispoziiile cu privire la modalitile de vot vor intra n vigoare de la 1 noiembrie 2009.
La nivelul Comisiei
Tratatul Constituional precizeaz faptul c prima Comisie care va funciona n perioada 2009-2014, va fi format dintr-un: Preedinte; Ministru al afacerilor externe (i vicepreedinte al Comisiei); Cte un comisar pentru fiecare stat membru.
Din 2014 ns, Comisia va fi compus dintr-un numr de membri, inclusiv Preedintele i Ministrul de externe, care s reprezinte 2/3 din numrul statelor membre (dac nu decide altfel Consiliul European), respectiv 18 comisari pentru o UE cu 27 de membri (fa de 15, ct propusese Convenia). Principul numirii va fi cel al rotaiei n condiii egale ntre statele membre.
Tratatul Constituional ntrete poziia Preedintelui Comisiei. Preedintele este propus de ctre Consiliul European, care decide prin VMC, i este ales de membrii PE cu majoritatea membrilor. Preedintele Comisiei poate cere unuia dintre comisari s demisioneze, n cazul n care acesta i desfoar activitatea necorespunztor. De asemenea, Preedintele, de comun acord cu opinia Consiliului, are puterea de a adopta lista incluznd numele membrilor Comisiei, pe baza propunerilor fcute de statele membre. El este i cel care decide alocarea portofoliilor, decidnd astfel organizarea intern a Comisiei.
de ase iar maxim de 96). Tratatul nu impune nici o regul de alocare a locurilor ntre statele membre. n prezent, n UE-25, numrul de europarlamentari este de 736. Pentru Romnia i Bulgaria, numrul de locuri pentru perioada 2007-2009, va fi de 35 i, respectiv, 18. Extinderea procedurii legislative ordinare ofer PE puterea de a decide asupra unui numr important de probleme.
2.3.1.2 Implicaiile nu-ului francez i olandez asupra procesului de ratificare a Tratatului Constituional
Respingerea Tratatului Constituional n Frana, n cadrul refrendumului din Frana, din 29 mai 2005, i dup trei zile, la 1 iunie 2005, i n Olanda, a adus n discuie posibilitatea activrii aa-numitului plan B. Unii analiti (S. Kurpas, 2005) consider c exist trei posibile scenarii n ncercarea de depire a acestei crize instituionale: Un prim scenariu, cel conform cruia s-ar produce o renegociere de substan a Constituiei este ns nerealist. Oricine a urmrit procesul complex de atingere a consensului n cadrul Conveniei i a celor dou conferine interguvernamentale 35 realizeaz c actualul text este rezultatul unui compromis fragil i c orice modificare ntr-un capitol impune modificri n altele. Un al doilea scenariu, conform cruia s-ar putea organiza un al doilea referendum n Frana i aduga un protocol actualei Constituii prin care s se acorde un rol mai important dimensiunii sociale, pare de asemenea nerealist. Un asemenea protocol, care ar rspunde preocuprilor manifestate n Frana, ar diminua serios ansele de reuit ale Constituiei n alte ri, precum n Marea Britanie, n care deja Constituia este perceput a fi rezultatul unei nelegeri franco-germane, care, prin componenta social mult prea prezent, ar putea genera ncetinirea creterii economice. Al treilea i cel mai probabil scenariu este cel al Tratatului de la Nisa plus (Treaty of Nice Plus). Astfel, regulile stabilite prin Tratatul de la Nisa vor continua s se aplice, iar efii de state vor
35
Proiectul de Tratat Constituional a fost elaborat n cadrul unui forum care a reunit reprezentani ai guvernelor statelor membre i candidate, ai parlamentelor naionale i instituiilor europene, cunoscut sub numele de Convenia pentru viitorul Europei. Lucrrile Conveniei au nceput n februarie 2002 i s-au finalizat n iunie 2003, iar Tratatul Constituional a fost semnat la 29 octombrie 2004.
ncerca s salveze din actuala Constituie elemente asupra crora vor cdea de comun acord i pe care vor ncerca s le ratifice conform procedurilor naionale. n cazul acestui ultim scenariu, valoarea adugat adus de Constituie, n termeni de coeren legal i voin politic n sensul transformrii UE n ceva mai mult dect o simpl uniune economic, ar avea de suferit. Acesta ar putea ns fi aa numitul plan B (conform abordrii culege i alege). Una asemenea plan presupune ns i depirea anumitor obstacole de natur politic i juridic. n ceea ce privete obstacolele de natur juridic, pot fi identificate trei categorii importante: 1. elemente care nu impun o modificare a Tratatului, situaie care nu necesit o ratificare n concordan cu procedurile naionale. Pentru acestea este suficient un acord unanim ntre efii de state i guverne i un act juridic emis de Consiliul de Minitri. n cazul n care i alte instituii ale UE ar fi afectate de schimbrile propuse, acest act juridic ar trebui urmat de un acord interinstituional (AII) ntre cele trei importante instituii ale UE, Consiliul, Parlamentul i Comisia. Un AII nu poate altera sau completa prevederile incluse n legislaia primar i este permis numai n cazul n care nu modific actuala balan instituional a UE; 2. elemente care impun o modificare a Tratatului, situaie n care ratificarea este necesar. n acest caz, ratificarea depinde de prevederile specifice existente n fiecare stat membru; 3. elemente care impun o modificare a Tratatului i care modific i competenele nivelurilor naionale/regionale n favoarea UE. ntr-o asemenea situaie este necesar nu numai organizarea unor referendumuri, dar i respectarea unor condiii mult mai stricte (ca de exemplu, amendarea constituiilor naionale sau obinerea unei majoriti calificate n parlamentele naionale).
Dup cum se poate lesne bnui, inovaiile majore ale TC pot ntmpina obstacole serioase, indiferent daca sunt parte a Constituiei sau a unui plan B alternativ.
Votul cu dubla majoritate (art. I-25) Actualul sistem Nisa se va aplica pn n noiembrie 2009 i amenin s paralizeze procesul decizional n actuala formul deoarece permite constituirea cu mult uurin a unei minoriti de blocaj. Modificarea propus de Tratat impune ratificarea deoarece modific textul actualelor tratate (art.205 TEC i art.3 din Protocolul la TEC i TEU privind extinderea UE). Obstacolele politice sunt majore, de vreme ce dou ri, Polonia 36 i Spania, vor pierde din fora de veto de care beneficiaz sub sistemul Nisa. n plus, negocierile bugetare asupra politicii regionale pot deschide un nou drum, opunnd state ca Frana, Germania sau Marea Britanie. Extinderea votului cu majoritate calificat (art. I-23.3) Conform Constituiei, Consiliul va lua decizii cu majoritate de voturi pentru toate situaiile cu excepia celor pentru care regula precizat este unanimitatea 37 . Extinderea VMC presupune modificarea tratatelor i, deoarece afecteaz suveranitatea naional, multe ri vor trebui s ndeplineasc condiii foarte stricte pentru realizarea ratificrii.
Existena unui preedinte al Consiliului European (art. I-22) n termeni de eficien, un asemenea post poate oferi dou importante avantaje: ofer un chip i o voce Uniunii Europene, ceea ce va oferi acesteia mai mult coeren, i, reprezint un potenial pentru o coeren intern crescut n stabilirea prioritilor. Deoarece Consiliul European nu reprezint o instituie propriu-zis a UE n sens juridic, n Tratatul de la Nisa se menioneaz faptul c se vor organiza ntlniri ntre membrii Consiliului European de cel puin dou ori pe an i o conducere de ctre fiecare stat membru pentru o perioad de ase luni. Modificarea acestor prevederi va impune o ratificare ulterioar din partea statelor membre astfel nct s fie transpus prevederea din Art. I-22 a Tratatului Constituional privind existena unui preedinte al Consiliului European pe o perioad de 2.5 ani. Pentru a fi evita condiii mai stricte n procesul de ratificare (situaie cerut numai n cazul n care suveranitatea naional este afectat), noul post nu trebuie s primeasc nici un fel de alte competene dect cele existente. Tema unui Preedinte al Consiliului va opune ns statele mari celor mici, respectiv pe adepii unei viziuni interguvernamentale (precum Spania, Marea Britanie sau Frana), mpotriva opoziiei venite din partea statelor mai mici, precum Austria sau Finlanda, care urmresc ntrirea elementelor supranaionale. O alt soluie ar fi aceea de a schimba titulatura din preedinte al Consiliului European cu aceea de chairman, odat cu precizarea explicit privind faptul c numai anumite atribuii procedurale stricte vor fi atribuite acestui post.
36 37
n Polonia, liderul parlamentar al partidul Platforma civic, Jan Rokita, a devenit celebru prin deviza Nisa sau moartea (Nice or Death). n mod concret, 24 de domenii existente de politici au trecut dinspre veto spre VMC (mare parte din domeniul justiiei i afacerilor interne i al politicii culturale). De asemenea, 21 de noi domenii de politici au fost introduse n zona VMC (n ntregime energia, protecia civil, politicile de ajutor umanitar, turismul i politicile din domeniul sportului, ca i stabilirea unei cooperri permanente, structurate n domeniul aprrii).
Fiecare politic care cade sub votul cu unanimitate va fi n mod explicit menionat i categorisit ca excepional (S. Kurpas, 2005).
Reducerea numrului de comisari (art. I-26.6) Conform actualelor reguli, fiecare stat membru are un membru n Comisie (art.213.1 TEC) iar o modificare automat se va produce n cazul urmtoarei Comisii, n 2009, pentru o UE cu 27 de state. Rotaia ar trebui s se bazeze pe principiul egalitii dintre statele membre, dar numrul exact de comisari ar urma s fie negociat de ctre Consiliu prin unanimitate. n contrast, prevederile Tratatului Constituional prevd o reducere semnificativ a numrului de comisari la 2/3 din numrul statelor membre. O asemenea regul se va aplica probabil ncepnd cu 2014. Deoarece statele membre au renunat deja (prin Tratatul de la Nisa) la principiul comisarului permanent, Tratatul Constituional nu mai aduce nici un fel de modificare puterii naionale. Din punct de vedere legal, ar fi mult mai uor s se cad de acord asupra regulii lui 2/3 propus de Tratatul Constituional (n cadrul Consiliului de Minitri, prin unanimitate). Ministrul de externe (art. I-28) Tratatul Constituional prevede contopirea a dou poziii actuale 38 , cea de nalt Reprezentant al Consiliului i de comisar pentru relaii externe i crearea unei noi poziii, de ministru de externe. Aceast nou funcie, care nu implic o modificare a Tratatului, va reprezenta un pas ctre o UE mult mai coerent n domeniul politicii externe. Deoarece nu implic o modificare a tratatelor, nu necesit o ratificare, ci doar un acord interinstituional n cazul n care nu se va produce o mutaie la nivelul echilibrului instituional. Introducerea procedurii de codecizie drept procedur normal O asemenea prevedere va ntri rolul care revine PE, care va ajunge pe aceeai poziie ca statele membre n cadrul Consiliului n procesul legislativ. Adoptarea procedurii de codecizie va necesita o modificare a tratatelor, datorit forei n cretere acordat nivelului supranaional, respectiv PE. Iniiativa cetenilor (Art. I-47.4) Are mari anse de a fi adoptat. Poate fi transpus n practic printr-un acord interinstituional, deoarece afecteaz modul de lucru al Comisiei dar nu implic o modificare a raportului de fore la nivelul UE (Comisia nu pierde monopolul iniiativei, de vreme ce cetenii invit Comisia s avanseze o propunere, nu o i oblig). Din punct de vedere politic poate deveni o msur de dorit, mai ales dup posibila respingere a Comisiei, deoarece va demonstra efortul UE de a se apropia de ceteni. Sesiuni publice ale Consiliului de Minitri atunci cnd acesta se ntrunete ca legislator (Art.I-24.6) Prevederea de mai sus poate fi agreat prin unanimitate de ctre efii de state i guverne i poate reprezenta un semnal politic pozitiv n termeni de transparen a procesului decizional.
38
n practic, actuala structur dual a funcionat mult mai bine dect au prezis diverii analiti, acest lucru ntmplndu-se n principal datorit bunei cooperri dintre cele dou personaliti nsrcinate.
n cazul n care Constituia nu va fi ratificat, UE va putea continua s se sprijine pe structura instituional actual (oferit de Tratatul de la Nisa), ncercnd totodat s salveze cteva din elementele de noutate incluse n Constituie, ceea ce nu va fi ns de natur s sporeasc nici coerena i eficiena instituiilor i nici pe cea a procesului decizional.
39
Cu toate acestea, chiar dac sursele i parametrii puterii n UE s-au modificat, nu exist ndoieli n privina faptului c tendina sesizabil este de cretere a autoritii UE. De la domeniul crbunelui i a oelului, au fost transferate treptat noi puteri UE (gradele de intensitate fiind diferite n funcie de domeniu), n momentul de fa fiind acoperite arii diferite, precum cele economice, sociale, de mediu etc.
n ciuda aa-numitului proces de europenizare a procesului politic i n ciuda temerilor permanent exprimate de anumite ri privind pierderea suveranitii, UE nu are nc puteri directe n domeniul implementrii politicilor iar bugetul de care dispune are dimensiuni extrem de reduse. Evident, Uniunea nu poate interveni n mod legitim dect n domeniile prevzute prin tratate. Limitarea ariei de aciune reflect opoziia ntre cele dou opiuni fundamentale, interguvernamentalismul, care sprijin conservarea suveranitii statelor membre i aciunea concertat a statelor naiune, i federalismul, care susine necesitatea apariiei i dezvoltrii de organisme supranaionale, ntr-un context al suveranitilor n continu modificare. Formele diferite pe care le mbrac aciunile Uniunii relev n fapt existena a dou modaliti concrete de exercitare a competenelor UE, respectiv substituirea i armonizarea (Pierre Le Mire, 2003). Prima modalitate este asimilat noiunii de politici comune, prin intermediul crora competenele naionale sunt transferate Uniunii, n vreme ce a doua modalitate are n vedere meninerea competenelor n plan naional, pe fondul apropierii legislative 40 , n diferite domenii punctuale. n realitate ns lucrurile sunt mult mai complicate, n practic n legtur cu modul de exercitare al competenelor putnd fi identificate i alte categorii de relaii care se stabilesc ntre UE i statele membre: de coordonare (situaie n care se menine dreptul naional, iar dreptul comunitar nu acioneaz dect n sensul reducerii diferenelor de abordare), de coexisten (precum n cazul pieelor publice, n cazul crora dreptul naional i cel comunitar, dei acioneaz n aceeai direcie, ndeplinesc funcii diferite), etc. n plus, n cadrul unei politici comune pot fi identificate i elemente care in de domeniul armonizrii legislative (de pild, n cazul PAC, circa o treime din cele 282 de directive de armonizare prevzute n Cartea alb, privind realizarea pieei unice, vizau sectorul agroalimentar directive privind controlul veterinar sau fitosanitar, privind utilizarea coloranilor etc. i vizau n principal armonizarea legislativ). Faptul c ntre cele dou modaliti de aciune menionate anterior nu exist o delimitare extrem de precis, este reflectat i n modul n care ele sunt prezentare n tratate, capitolul consacrat armonizrii legislative fiind inclus n cel consacrat politicilor comune. Aceste alunecri semantice ilustreaz faptul c n practic nu exist nite graniele ct se poate
40
n anii 80, pe fondul deciziei de realizare a pieei unice, Uniunea a fost cuprins de o adevrat frenezie reglementar care a dus n cele din urm la discuii privind necesitatea unor intervenii considerate a fi excesive. Pentru ca Bruxelles-ul s nu mai intervin n domenii fr semnificaie la nivel comunitar, Tratatul de la Maastricht aduce n prim-plan conceptul de subsidiaritate.
de clare ntre cele dou categorii de noiuni 41 . n cadrul acestui capitol ne vom opri numai asupra interveniilor realizate prin intermediul politicilor comune, problema armonizrii fiind prezentat pe larg n alte lucrri consacrate integrrii europene (vezi, de pild D. Miron, (coordonator), 2003 sau G. Prisecaru, (coordonator), 2004).
41
n circa 50 de ani de existen, Comunitatea a elaborat un corpus legislativ impresionant i coerent; este vorba de acquis-ul comunitar, care ia forma textelor decise n comun dar i a jurisprudenei (domeniu n care Curtea de Justiie are nu numai dreptul de a soluiona litigii dar i de a creea drept).
interguvernamentale (ceea ce nu presupune o pierdere de suveranitate) la cele privind integrarea supranaional (care implic existena unui numr important de politici comune i, deci, gestionarea n comun a suveranitii). n 1957, Tratatul CEE se limita la a institui trei politici comune, care nsoeau unul din cele mai importante transferuri de competene n profitul Comunitii: politica agricol, politica n domeniul transporturilor i politica comercial. Treizeci de ani mai trziu, Actul Unic adaug cinci noi domenii: politica monetar, social, a mediului, de coeziune economic i social i de cercetare-dezvoltare. Tratatul de la Maastricht (n special art. 3 A, actualul art. 4) adaug noi competene UE, mrind numrul domeniilor de intervenie la 25 (ca, de exemplu, politica de ntrire a competitivitii n industrie, reele transeuropene, educaie, formare i cultur). Dar, dincolo de consacrarea principiului subsidiaritii, Tratatul de la Maastricht face trimitere n termeni destul de ambigui la msuri, contribuii, prin ntrire, promovare, ncurajare fr a meniona ns i calificativul de politici comune. Ambiguitatea noiunii se reflect n practica comunitar prin diversitatea expresiilor utilizate, de la politici comunitare, politici ale Comunitii, la aciuni sau intervenii ale Comunitii.
Definiie - politicile comune reprezint un ansamblu de reguli, msuri, linii de conduit propuse i/sau adoptate de instituiile comunitare. Condiiile apariiei i dezvoltrii politicile comune apar i se dezvolt n msura n care guvernele pri contractante ntr-un tratat consider c interesele particulare ale statelor membre sunt astfel mai bine reprezentate dect prin politicile naionale. Politici comune sau comunitare? Dei distincia nu este foarte uor de fcut, majoritatea autorilor sunt de acord c politicile comune sunt cele care nlocuiesc un numr de elemente eseniale ale politicilor naionale, n vreme ce politicile comunitare sunt cele care susin i completeaz politicile naionale. Caracteristici politicile comune sunt rezultatul negocierilor realizate ntre diferitele pri implicate n procesul de integrare (guvernele statelor membre, grupuri de interes, instituii comunitare etc.). Deciziile privind politicile comune fundamentale, care pun problema renunrii la anumite atribute ale suveranitii, sunt luate de guvernele participante i nscrise n tratatele semnate de fiecare din statele membre, iar ulterior ratificate de parlamentele naionale. Deciziile privind politicile comune derivate, inclusiv liniile directoare i actele juridice bazate pe tratate, sunt de regul luate de instituiile comune stabilite prin tratate, respectndu-se procedurile prevzute de acestea. Formularea politicilor comune de ctre instituiile comune trebuie s rspund n mod clar unor nevoi comune, s urmreasc atingerea unor obiective comune i s serveasc, n acelai timp, unor interese comune.
Clasificare: politici comune orizontale (numite uneori i politici generale) care afecteaz n mod egal condiiile generale ale economiei i societii statelor membre, ca de exemplu, politica social, n domeniul concurenei, mediului etc. politici comune sectoriale care vizeaz numai anumite sectoare ale economiei statelor membre, n special industria, agricultura, transporturile, energia etc. politici comune externe care vizeaz relaiile UE / statelor membre cu tere ri, precum politica comercial sau politica de ajutor n sprijinul dezvoltrii. Facem observaia c politicile comune fundamentale sunt cele care corespund etapelor succesive ale procesului de integrare (uniunea vamal, piaa unic, uniunea economic i monetar), fiind susinute i puse n practic prin politici orizontale i sectoriale.
Sursa: Prelucrare dup Nicolas Moussis, Accs a lUnion europenne. Droit, conomie, politiques, 10 me dition, Papazissis Publishers, 2002
De la terminologie la tipologie
Construcia european reprezint, n cele din urm, rezultatul unor decizii de natur politic. Chiar dac marea majoritate a analitilor par a fi de acord cu acest lucru, riscul confuziei terminologice este ridicat i asta deoarece, pe de o parte, n limba romn (ca i n limba francez, de exemplu), termenul politic / politici este asociat cu jocul partidelor politice (politica partidelor politice) n vreme ce, n limba englez, coninutul termenului este altul: o politic (policy) reprezentnd o strategie public 42 . Dincolo ns de aspectul semantic, frontiera apare ntre viziunile naionale i abordarea european. Pentru toate subiectele importante, Bruxelles-ul are o anumit strategie, anumite orientri permanente, independente de abordrile naionale i de simplu joc instituional. Cu alte cuvinte, Uniunea dispune de politici specifice anumitor domenii, a cror eficacitate depinde de aria respectiv i de procedurile utilizate. Dac pornim de la faptul c n Articolul 3 al TR, prin care se instituiau cele trei politici comune (politica agricol comun, politica n domeniul transporturilor i politica comercial), nu exist absolut nici o definiie a politicii comune, putem considera c fundamentele juridice sunt aproape inexistente. Ca urmare a acestui fapt, n timp, s-au manifestat numeroase ezitri terminologice. Astfel, n rapoartele generale privind activitatea Comunitilor, Comisia, pe fondul tendinei evidente de cretere
42
Conform Macmillan English Dictionary, o politic (policy) reprezint un set de planuri i aciuni agreate de guverne, partide politice, oameni de afaceri sau alte grupuri, n vreme ce politica (politics) reprezint: (1) profesia unui politician, (2) o sum de credine i atitudini n legtur cu modul n care trebuie s acioneze guvernele, (3) studierea modului n care oamenii ctig i folosesc puterea politic (tiina politic).
a numrului de aciuni incluse n acest capitol, fcea iniial distincia ntre politicile generale (sau globale) i politici sectoriale, pentru ca, n final, ncepnd cu 1992, s includ tot acest ansamblu (cu excepia relaiilor externe) ntr-un capitol cuprinztor, intitulat Piaa unic i spaiul economic i social comunitar, divizat n 20 de seciuni 43 . Dincolo de simpla apropiere a legislaiilor naionale, problema care se pune este cea a unui veritabil transfer de competene statale n beneficiul Comunitii, aceasta din urm fiind autorizat s stabileasc reguli i s conduc o politic proprie. Ca atare, anumii autori (P. H. Teigen, C. Megret) fac distincia ntre cele trei politici iniiale, considerate politici comune i politicile comunitare sau cele coordonate. Totui, dup cum am mai artat, n practica comunitar exist tendina de a nu face distincia ntre cele dou categorii de politici (comune i comunitare). Ali autori (J. C. Gautron) consider c aceast ultim abordare nu reprezint dect o adaptare inteligent la realitile politice i economice, care reclam n special unitate i vitez de reacie n procesul de decizie sau de negociere. Este oare n acest caz posibil s se considere, din dorina de echilibru ntre realismul i rigoarea analizei, c prin politici ale Comunitii putem nelege, pe de o parte, politicile comune, caracterizate printr-un veritabil transfer de competene n profitul Comunitii i, pe de alt parte, prin politicile comunitare un simplu ancadrament al politicilor naionale? Este totui de neles c, ntr-un anumit numr de cazuri, n practic, Comunitatea acioneaz adesea dincolo de textele legale, micorndu-i sau maximizndu-i competenele n funcie de situaia concret respectiv.
ntr-adevr, urmare a principiului originar conform cruia Comunitatea nu dispune dect de competene exprese, generate de renunarea la suveranitate consimit de statele semnatare ale Tratatelor de Aderare, politicile comune s-au limitat iniial (n Tratatul CE) la cele trei politici consacrate prin art. 3 i confirmate prin articole specifice (art. 110 pentru politica comerciala actualul art. 131, art. 38 pentru PAC, actualul art. 32 i art. 74 pentru politica transporturilor, actualul art. 70). Ca urmare a efectului de spill-over, competenele comunitare s-au extins n noi domenii. Astfel, prin Actul Unic cinci noi domenii devin de competena UE: politica monetar, politica social, politica mediului, politica de coeziune economic i social i politica de cercetare-dezvoltare. Prin Tratatul de la Maastricht, numrul de domenii crete la peste 20, adugndu-se domenii noi, precum: creterea competitivitii industriale, reele transeuropene, educaie, formare, cultur etc.).
43
Dincolo de aspectele terminologice, problema este, n cele din urm, cea a dezvoltrii competenelor comunitare (respectiv cele care revin Comisiei) n detrimentul competenelor care revin statelor membre (ceea ce explic de ce, n acest spaiu de interferen, apar frecvent dispute juridice). Acest ansamblu trebuie completat prin acorduri complementare, la care subscriu statele membre reunite n cadrul Consiliului (de exemplu, pentru politica regional, monetar, industrial sau social).
Tratatul Constituional aduce un plus de claritate, grupnd competenele UE n trei categorii mari, respectiv: competene exclusive, pentru domeniile n care numai UE poate legifera i adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic, precum politica n domeniul concurenei, politica comercial comun, uniunea vamal sau politica monetar pentru zona euro; competene partajate, pentru domeniile n care i UE i statele membre au dreptul de a legifera i adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic precum piaa intern, agricultur i pescuit, transport i reele transeuropene, energie, coeziune economic i social etc. aciuni de sprijin, coordonare sau complementare precum politica industrial, educaie, formare profesional, cultur etc. Acestor trei domenii li se adaug: domeniul politicii externe i de securitate comun i politicile coordonate care se ntlnesc n domeniul economic i al ocuprii forei de munc.
O alt modalitate de clasificare (P. le Mire, 2003, p 219) are n vedere gradul de avans atins n domeniul integrrii, situaie n care, n capul listei se plaseaz politica comercial, politic care reflect competenele exclusive ale Comunitii (cu posibilitatea ncheierii de acorduri mixte) 44 . Politica agricol comun este i ea considerat a fi una extrem de integrat, cel puin n ceea ce privete politica pieelor (organizarea comun de pia). Pe o poziie similar se plaseaz i politica monetar care, oricum ar fi prezentat realitatea, prezint caracteristicile unei politici comune. Pe de alt parte pot fi avute n vedere i aa numitele politici coordonate care se caracterizeaz prin partajarea competenelor i prin complementaritate n definirea aciunilor. Modalitatea de clasificare propus de Tratatul Constituional - generat tocmai de nevoia de simplificare i clarificare inclusiv n acest domeniu, separ competenele Uniunii n trei categorii mari: competene exclusive, partajate i de sprijin (complementare), la care adaug, pe de o parte, politica de coordonare n domeniul economic i al ocuprii forei de munc i, pe de alt parte, politica extern i de securitate comun i politica de aprare.
44
Abordarea propus de P. le Mire (2003, p 218.) are n vedere gradul de autonomie al politicilor comune, n raport cu politicile naionale corespondente. Se pornete de la existena unor veritabile politici comune autonome (politica n domeniul concurenei, politica comercial etc.), pentru a marca mai clar rolul important jucat de Comisie, n contrast cu situaiile n care aceasta nu face dect sa caute cel mai mic numitor comun ntre diferitele politici naionale.
Toate aceste abordri de natur diferit demonstreaz totui caracterul extrem de pragmatic al construciei europene i existena unei game diverse de intervenii comunitare, care marcheaz gradul de avans atins n procesul integrrii, de la simpla apropiere a legislaiilor, la veritabile politici comune, dup cum sublinia Le Mire (Pierre le Mire, 2003).
Pe scurt despre principalele categorii de mecanisme decizionale: 1. Procedura de consultare o A fost specific manierei iniiale de adoptare a deciziilor, fiind astzi pstrat pentru foarte puine domenii; o Rolul Parlamentului European (PE) este doar consultativ: PE emite o opinie sau propunere de amendare a iniiativelor legislative, pe care Consiliul le poate lua sau nu n considerare; o Aceast procedur se aplic, de pild, n cazul revizuirii preurilor agricole.
2. Procedura de cooperare o Introdus prin Actul Unic, reprezint o form mai evoluat de adoptare a deciziilor, oferind PE un rol mai important; o Presupune existena a dou lecturi ale propunerilor fcute de ctre Comisie, ceea ce ofer PE posibilitatea s amendeze propunerile acesteia sau poziia iniial a Consiliului; o Pentru a putea ignora amendamentele PE, Consiliul are nevoie de unanimitate; o Se aplic n numeroase domenii: fonduri structurale, cercetare, mediu, relaii externe etc. o Tratatul de la Nisa propune renunarea la aceast procedur pe msura adncirii procesului integrrii europene. 3. Procedura de codecizie o Introdus prin Tratatul de la Maastricht, sporete semnificativ rolul PE n cadrul procesului decizional, oferind PE puterea de a decide pe plan de egalitate cu Consiliul; a dus la creterea numrului de decizii adoptate cu majoritate calificat; o Tratatul de la Amsterdam modific procedura de codecizie n sensul simplificrii. n linii mari, procedura de codecizie este astfel structurat: Dac PE i Consiliul cad de acord asupra propunerii Comisiei, aceasta este aprobat; Dac exist un dezacord, PE poate fie s accepte poziia comun a Consiliului, fie s o resping sau s o amendeze, cu votul majoritii membrilor; Dac Consiliul nu accept amendamentele, se convoac un comitet de conciliere format din reprezentanii celor trei instituii, dup care PE i Consiliul voteaz acordul realizat/poziia comun; n caz de dezacord, propunerea nu este adoptat. Se aplic n numeroase domenii: libera circulaie a lucrtorilor, protecia consumatorilor, educaie, cultur, sntate, reele trans-europene etc.
Procedurile pot varia chiar i n cadrul aceleiai politici, n funcie de obiectivele sau tipul de aciune prin care se intervine. Astfel, pentru politica n domeniul transporturilor, articolul 71 (fostul art. 75) al Tratatului impune recursul la procedura de cooperare prin art. 252 (fost art. 189 C), dar aliniatul trei prevede o derogare, n principal prin cerina asigurrii unanimitii n cadrul Consiliului atunci cnd dispoziiile prevd c afecteaz grav nivelul de via i de ocupare a forei de munc n anumite regiuni ca i modul de utilizare al echipamentelor. Pentru multe din situaiile prevzute n tratate sunt menionate i derogri, ca de pild n cazul politicii de cooperare i dezvoltare, pentru care art. 179 (fost art. 130 W) impune procedura de cooperare (art. 252) n cazul msurilor necesare atingerii obiectivelor, fiind prevzute ns i excepii n ceea ce privete cooperarea cu rile ACP (Africa, Caraibe, Pacific) sau
cu rile tere i organizaiile internaionale (situaie n care intr n funciune mecanisme de cooperare specifice, dezvoltate ntre statele membre i Comunitate). Dei, de regul, majoritatea autorilor consider c exist dou categorii mari de proceduri prin care sunt generate politicile comune, respectiv metoda comunitar i metoda interguvernamental, H. Wallace (2004) rafineaz analiza, descriind cinci modaliti de elaborare a politicilor, respectiv: metoda comunitar, reglementarea, guvernarea la multiple nivele, coordonarea politicilor i transguvernamentalismul: a. Metoda comunitar (regsit, de pild, n cazul PAC), a fost definit n linii mari nc din anii 60 i const n urmtoarele: Rolul important care revine Comisiei Europene n elaborarea, intermedierea i punerea n aplicare a politicilor; Rolul important care revine Consiliului de Minitri n procesul de negociere i decizie; Parlamentul European are posibilitatea de a interveni i a influena procesul de decizie; Curtea European de Justiie intervine pentru a impune autoritatea legal n respectarea deciziilor comunitare
b. Reglementarea s-a dezvoltat ca model de politic alternativ n anii 70 80, pe fondul nevoii de eliminare a barierelor de orice fel existente ntre economiile statelor membre n procesul de dezvoltare a pieei unice; Comisia este cea care face propuneri de armonizare tehnic i standardizare; Consiliul intervine n calitate de forum de dezbatere (sensul discuiilor fiind de regul orientat spre atingerea unor standarde ct mai nalte) i adopt o poziie comun; Parlamentul European are un rol important, intervenia sa fiind decisiv; Curtea European de Justiie garanteaz interpretarea i aplicarea corect a deciziilor; Posibiliti extinse pentru actorii economici i sociali de a influena forma i coninutul reglementrilor (obligaia de a consulta Consiliul Economic i Social). Dup cum se pronun i H. Wallace, literatura referitoare la acest model de reglementare a fost marcat de accentul pus pe grupurile de interese, de lobby, pe factorii corporatiti, pe abordrile bazate pe reele, coaliii i aliane (H. Wallace, 2004, p. 34).
c. Guvernarea pe multiple niveluri s-a impus ncepnd cu mijlocul anilor 80, n special n legtur cu politica fondurilor structurale, pentru a marca deschiderea spre contacte tot mai strnse ntre nivelurile de guvernare comunitar, naional i regional. Implicaia direct era faptul c politicile interne ale statelor membre erau parial reformulate, ca o consecin a procesului politic n UE, n care fluxurile financiare puteau genera noi relaii politice: Comisia, actor important n procesul de concepere al programelor, n parteneriat cu autoritile locale i regionale; Guvernele, membre n Consiliul de Minitri, negociaz bugetul i alocrile structurale, sub presiunea autoritilor locale i regionale; Parlamentul European, prin parlamentarii europeni, se constituie ntr-o surs suplimentar de presiune pe lng factorii politici regionali; Autoritile locale i regionale au posibilitatea s fie implicate n procesul decizional comunitar (ncepnd cu anul 1993) ca parte n Comitetul Regiunilor, dar i prin faptul c au posibilitatea de a avea propriile reprezentane la Bruxelles; Bugetul UE include sume tot mai importante pentru susinerea coeziunii economice i sociale. d. Coordonarea politicilor are trsturi comune cu aa-numita metod OCDE 45 . Acest mod de abordare are n vedere folosirea experilor i utilizarea de argumente tehnice n definitivarea unei poziii comune. ncepnd cu anii 70, Comisia a promovat tot mai sistematic consultrile ntre guvernele statelor membre pe diferite subiecte, consultri care, n cele din urm, au permis elaborarea unei adevrate politici n cazul mediului. Comisia acioneaz n calitate de creator de reele de experi; Experii independeni sunt implicai n calitate de promotori ai ideilor i tehnicilor; Aceste grupri sunt adesea convocate la nivel nalt n Consiliu, ntr-o atmosfer de brainstorming n locul uneia de negocieri; Comisiile specializate din Parlamentul European pot susine diferitele abordri cu mai mult succes dect omoloagele lor naionale. Rolul principal al UE (ca de exemplu n cazul politicii de ocupare a forei de munc) este de a permite compararea experienelor naionale, locale, regionale, sectoriale, nu cu scopul de a a stabili un cadru unic comun, ci pentru a permite mprtirea de experiene i promovarea celor mai bune practici (best practices).
45
OCDE reprezint o organizaie a rilor dezvoltate care, ncepnd cu anii 60 ofer statelor membre un forum n cadrul cruia membrii acesteia aveau posibilitatea de a evalua i compara modalitile diferite de elaborare a politicilor publice.
e. Transguvernamentalismul intensiv reprezint o form mai slab i mai puin restrictiv de elaborare a politicilor; n privina termenului propus, trebuie amintit c, dei majoritatea analitilor prefer s utilizeze termenul de interguvernamentalism, H. Wallace (2004) l consider pe acesta potrivit numai pentru a sublinia cooperarea limitat dintre guverne, n cazul unei cooperri intense fiind de preferat termenul de transguvernamentalism, caracterizat prin: Implicarea activ a Consiliului European n stabilirea direciei generale; Rolul predominat al Consiliului de Minitri n consolidarea cooperrii; Rol limitat sau marginal al Comisiei; Excluderea PE i a CEJ n aria de desfurare a acestui tip de politici; Implicarea unui cerc distinct de factori politici cheie naionali; Lipsa de transparen a procesului pentru parlamentele naionale, dar i pentru public. n ciuda faptului c acest mod de abordare este considerat a reprezenta o form slab de cooperare, el s-a dovedit relativ eficient n cazul unor organisme precum NATO sau Agenia European pentru Spaiu. n cazul politicii externe i de aprare, nucleul l constituie Consiliul European, alturi de reprezentanii ministerelor de externe i de aprare, cu un secretariat care i avea sediul n cadrul Consiliului de Minitri i nu n cadrul Comisiei (Tratatul Constituional modific acest fapt).
De reinut ns c aceast divizare este artificial i, n acelai timp, neltoare, de vreme ce ea ar putea sugera c procesul de elaborare a unei politici se desfoar raional i coerent, ca atunci cnd scrii o lucrare oarecare, cu nceput, cuprins i sfrit, cu pri componente legate ntre ele n mod logic. De fapt, foarte rar, elaborarea unei politici se desfoar n acest mod. [] Pasul numit implementare, ca i cel numit ntocmirea agendei se ntreptrund reciproc. Din faza de implementare apar noi probleme politice. Ele sunt introduse pe agend ntr-o succesiune fr sfrit. (Carles E. Lindblom, Edward J. Woodhouse, 2003, p. 24). Cu toate acestea, n continuare, din raiuni didactice vom prezenta pe rnd, n mod succint i distinct, fiecare moment al acestui ciclu politic, fcnd, de fiecare dat trimitere direct la realitile Uniunii.
o la nivelul UE, singurii decideni care pot fi influenai de votul electoratului sunt membrii Parlamentului European, iar acetia au o influen limitat asupra ntregului proces politic. Cele mai semnificative prerogative decizionale revin ns Comisiei i Consiliului de Minitri, dou instituii care nu sunt direct alese i deci nici direct responsabile n faa alegtorilor europeni; complexitatea i extrema fragmentare specific instituiilor UE, precum i absena unei coordonri efective la nivelul politicilor UE; n funcie de modul n care pot fi identificate diferitele soluii: o la nivel naional sau subnaional, identificarea problemelor i formularea soluiilor este ceva mai uor de realizat; o la nivelul UE, datorit complexitii i diversitii nevoilor i prioritilor celor 25 de state membre (din 2007/2008, 27 de membri), identificarea cauzelor dar i a potenialelor efecte implicate de alegerea uneia dintre posibilele alternative politice, este mult mai dificil. n cadrul UE, obiectivele politice ale UE sunt creionate de Consiliul European, care are adesea iniiative politice n diferite domenii, iniiative determinate ns de factori diferii precum opinia public, obligaiile asumate prin tratate, deciziile Curii de Justiie, iniiativele personale ale unor lideri politici, presiunile interne i externe (de pild, nevoia de a rspunde unor probleme de securitate, precum cele din Balcani etc.) sau existena unor procese specifice globalizrii (criza din Asia de Sud-Est din 1997 i Rusia din 1998). Ca atare, n stabilirea agendei de lucru la nivelul UE pot interveni variabile specifice, precum: gradul n care guvernele statelor membre sunt sau nu de acord s permit UE s exercite competenele n anumite domenii; gradul n care diferitele presiuni politice, economice, tehnice etc., sesizate la nivelul statelor membre, necesit rspunsuri la nivelul UE; capacitatea de compromis manifestat de liderii politici n cazul unor nevoi adesea conflictuale ale statelor membre.
n plus, n definirea agendei sunt permanent avute n vedere i obiectivele de baz ale UE, stipulate n Tratatele fondatoare.
Modaliti de stabilire a agendei la nivel naional Cele mai multe studii din domeniul politicilor publice consider c stabilirea agendei se poate realiza printr-una din urmtoarele trei modaliti: 1. abordarea pluralist conform creia, procesul decizional la nivelul guvernului este partajat ntre mai multe zone de putere, influenate de diferite grupuri de interes, guvernul fiind n fapt suma tuturor acestor grupuri de interes concurente, care se manifest la un moment dat n societate; 2. abordarea elitist conform creia procesul decizional este dominat de o elit a puterii, compus din indivizi care i exercit influena prin diferite mijloace economice, financiare, de status, carism etc.; 3. abordarea centrat pe stat (state centric aproach) conform creia principala surs a politicilor o reprezint mediul n care decidenii politici i desfoar activitatea iar vectorul determinat n stabilirea agendei este chiar guvernul i nu factorii externi.
La nivelul UE, fiecare din cele trei modaliti amintite anterior (abordarea pluralist, elitist i cea centrat pe stat) capt trsturi specifice: 1. stabilirea agendei se poate realiza conform abordrii pluraliste n msura n care diferitele grupuri de interes joac un rol important n determinarea prioritilor la nivelul UE. Cea mai important poziie n rndul acestora o ocup chiar statele membre, dar abordarea pluralist are n vedere i existena unor grupuri de interes mult mai specifice. Astfel, n cazul CECO, interese aprate erau cele ale industriailor din ramurile crbunelui i oelului, n cazul PAC, influena fermierilor este considerabil, n cazul politicii n domeniul mediului exist diferite grupuri de interes care au folosit uneori UE pentru a ocoli chiar guvernele naionale. 2. abordarea poate deveni elitist n msura n care prioritile sunt stabilite exclusiv de ctre lideri ai statelor membre sau de ctre membri ai Consiliului de Minitri sau Comisiei Europene (instituii nealese n mod direct). ntr-o asemenea situaie deficitul democratic deriv n mare parte din faptul c cea mai mare parte a ntlnirilor nu sunt transparente, desfurndu-se departe de ochii publicului. Se consider c, pe msur ce fora grupurilor de interes i a Parlamentului European va crete, procesul va deveni tot mai deschis i democratic. 3. abordarea poate fi centrat pe stat n msura n care stabilirea agendei urmeaz i este rezultatul procesului de integrare decis de ctre guvernele statelor membre. Astfel, decizia de a semna Actul Unic a fost luat n mod contient de liderii europeni, fapt care a permis UE s se implice n noi domenii politice, dar i s dobndeasc puteri sporite n altele.
46
Aa de pild, asupra srciei exist abordri foarte diferite: sunt oamenii sraci pentru c nu au suficient voin, ambiie, imaginaie n a-i mbogi viaa sau pentru c sunt mpiedicai de mediul social? Sau poate pentru c nu sunt suficient educai, sau poate pentru c sunt lenei i nu vor s munceasc? Sau, poate pentru c exist diferite bariere economice i politice care i mpiedic s-i mbunteasc viaa? Dei nu exist o abordare unitar a acestui subiect, la nivelul UE au fost create aa-numitele Fonduri Structurale, menite s reduc disparitile economice dintre diferitele regiuni, prin alocarea de fonduri menite s le sprijine dezvoltarea, n ciuda faptului c este de domeniul evidenei (dar acest lucru a fost probat i prin diferite cercetri, studii) faptul c n sudul Italiei, de exemplu, cauzele srciei sunt altele dect n zonele industriale din Estul Germaniei.
3. obstacole legate de dificultatea alegerii rspunsurilor, a soluiilor la diferitele probleme. Alegerea celei mai bune alternative va fi influenat de existena concepiilor personale, dar i de valorile sociale i ideologice pe care le mprtete respectivul decident. Aa de pild, un preedinte francez conservator va avea o alt abordare dect un social-democrat suedez sau un socialist danez, i asta nu numai datorit valorilor ideologice diferite dar i datorit nevoilor diferite ale alegtorilor din rile lor. 4. obstacole legate de impredictibilitatea rezultatelor anticipate. Chiar i apelnd la cele mai sofisticate analize i cercetri, chiar pornind de la premisa c decidenii sunt cuprini de cele mai bune intenii, este imposibil s ai certitudini totale n privina rezultatelor ateptate, politicile avnd adesea rezultate neanticipate. 5. obstacole legate de calitatea actorilor implicai. Distribuia puterii n orice sistem de guvernare este adesea ambigu, pe de o parte pentru c i Constituiile pot fi subiect de interpretri diferite dar i pentru c, pe de alt parte, calitatea procesului de guvernare este n mod decisiv influenat de calitatea actorilor implicai, de valorile lor personale, de concepiile acestora, de modul n care funcionarii administraiei centrale i folosesc puterea n cadrul ministerului respectiv. La nivelul UE, de pild, rolul Comisiei Europene va depinde mai puin de fia postului preedintelui i mai mult de personalitatea acestuia, de viziunea lui strategic ca i de capacitatea acestuia de a-i impune punctul de vedere n diferite situaii. n cadrul UE, rolul principal n formularea politicilor revine Comisiei, care este singura abilitat s iniieze legi noi, s asigure respectarea Tratatelor, i faptul c spiritul acestora se regsete n reglementri i politicile adoptate. De regul, propunerile venite din partea Comisiei sufer modificri ca urmare a interveniilor fcute prin intermediul grupurilor de lobby, a guvernelor naionale, a presiunilor externe sau a dezbaterilor din cadrul Consiliului de Minitri i Parlamentului European. Comisia a fost descris ca fiind nc n faza adolescenei birocratice, n sensul c relaiile ei cu grupurile de interes sunt nc fluide iar ea tinde s fie mult mai deschis input-urilor dect birocraiile naionale. Termenul face trimitere i la resursele ei decizionale limitate i la modificrile raporturilor de putere n raport cu celelalte instituii comunitare.
3.4.1 Legitimarea
Pentru a putea deveni funcionabile, politicile trebuie s se bazeze pe un suport legal, dar i pe recunoaterea public. Cu certitudine, ntr-un sistem politic democratic, bazat pe respectarea regulilor de drept, cu o guvernare realizat pe baza unor seturi de reguli reciproc acceptate i fa de care toi cetenii sunt n mod egal subieci, exist puine semne de ntrebare n ceea ce privete autoritatea guvernului de a face sau de a implementa politici. n cadrul UE, evoluia procesului integrrii a fost jalonat de dezbateri privind autoritatea instituiilor comunitare, pe fondul temerilor exprimate privind pierderea suveranitii naionale. Un alt handicap semnificativ al UE este cel al deficitului democratic precum i cel al decalajului de autoritate, care exprim diferena dintre ceea ce ar dori s fac instituiile comunitare i ceea ce cetenii i guvernele statelor membre permit acestora s fac. Decalajul este nc mare, dar se remarc tendina de reducere treptat a acestuia, datorit unor evenimente obiective (alegerile directe pentru PE), dar i a unor percepii subiective: PE este n acest moment singura instituie european direct responsabil n faa cetenilor, ca urmare a posibilitii de exercitate a votului; Legitimitatea Uniunii crete pe msur ce cetenii UE nva s triasc cu efectele integrrii, iar UE devine tot mai real, tot mai palpabil, pe msura trecerii timpului.
3.4.2 Implementarea
Politicile, orict de genial ar fi concepute, rmn simple vorbe dac nu sunt implementate corespunztor i apoi aplicate i respectate ca atare. De regul, acest lucru nseamn nu numai legi i reglementri noi sau instruciuni pentru funcionarii publici care le vor aplica, dar i informarea cetenilor afectai de noile politici. Elementele respective transform acest moment n cel mai dificil din ntreg ciclul politic. Cu alte cuvinte, implementarea reprezint un proces de interaciune ntre momentul stabilirii obiectivelor i cel al adoptrii msurilor corespunztoare de transpunere n practic a acestora. Pentru c este ns iluzoriu s presupui c, odat ce un guvern a luat o decizie, ea va fi i automat transpus i respectat exact aa cum a fost conceput (politicile pot fi reinterpretate i redefinite chiar i n stadiul de implementare), aciunile
n sensul respectrii deciziilor luate sunt i ele extrem de importante pentru reuita ntregului proces. n momentul implementrii pot interveni diferii factori care s mpiedice reuita acestei faze, precum: lipsa fondurilor necesare transpunerii; lipsa unui acord politic ntre partidele aflate la guvernare sau ntre guvernani i sindicate / patronate; lipsa unor obiective realiste i realizabile; interpretri contradictorii; redefinirea prioritilor ca rezultat al unor noi condiii sau a unor noi informaii; lipsa suportului public; interese contradictorii n rndul aparatului administrativ nsrcinat cu punerea n aplicare a politicii respective; probleme structurale neanticipate sau efecte colaterale.
n cazul UE, Consiliul de Minitri reprezint autoritatea final n procesul decizional, dei acest lucru reflect n fapt rezultatul unei interaciuni complexe dintre Consiliu, Comisie, Parlament i statele membre, la care se adaug Curtea de Justiie (care ofer interpretrile necesare reglementrilor comunitare). Responsabilitatea supravegherii implementrii revine Comisiei, dei, n fapt, implementarea revine statelor membre (respectiv, administraiilor din aceste ri). Resursele i personalul limitat de care dispune Comisia i impun acesteia ca, ntr-o oarecare msur, s se bazeze, de la caz la caz, i pe rapoartele realizate de statele membre sau de diferite grupuri de interes implicate n procesul de implementare. n asigurarea faptului c legile sunt uniform interpretate i aplicate, rolul hotrtor revine Curii de Justiie, care are i rolul de a rezolva disputele aprute ntre statele membre. Pentru a uura procesul de implementare au fost create agenii specializate, precum Banca Central European sau Europolul. Cu toate acestea, implementarea depinde de numeroi ali factori pe care UE i poate controla n mod diferit, precum: eficiena instituiilor responsabile cu implementarea; modul n care coopereaz subiecii unei politici (guvern, populaie, agenii publice); modul n care se poate impune autoritatea UE (aceasta nu are puteri directe n domeniul respectrii politicilor, deoarece procesul integrrii europene s-a bazat de la bun nceput pe cooperarea voluntar dintre statele membre).
3.4.3 Evaluarea
Evaluarea reprezint momentul final al ciclului politic, n care se determin modul n care o lege sau o politic a fost pus n aplicare. Momentul devine greu de transpus n practic n cazul n care nu au fost stabilite scopuri specifice de la bun nceput sau dac nu au fost realizate raportri corecte privind rezultatele politicilor. Astfel, n multe situaii este aproape imposibil de tiut ce aciuni au fost realizate i cu ce consecine sau dac rezultatele au fost corect raportate. Evaluarea devine extrem de util n cazul n care se pornete de la premisa c rezultatele politicilor pot fi identificate i msurate (integral sau parial), astfel nct s fie fcute ajustri (pe parcurs sau la finalul perioadei) sau chiar se poate renuna la o anumit politic n cazul n care nu se dovedete a fi eficient. n cazul UE, evalurile sunt realizate att de ctre Comisie, Consiliul de Minitri, Consiliul European, Parlamentul European, la care se adaug i rapoarte ale statelor membre, ale grupurilor de interes sau ale consultanilor independeni.
Iniial, la nceputurile procesului de integrare, Comisia supunea propunerile Consiliului; n cazul n care era prevzut de ctre tratate, PE putea fi consultat; n final, decizia fiind adoptat de ctre Consiliu. Treptat, puterea i influena PE n procesul decizional a crescut, fapt reflectat i de modificrile suferite n timp de tratate. 48 European Commission (1998), citat n: Peterson, John; Bomberg Elisabeth (1999): Decision Making in the European Union, London, Macmillan Press, 1999
internaionale, ntre 25-30% sunt amendamente la legislaia existent, 20% reprezint rspunsul la solicitri venite din partea altor instituii ale UE, state membre sau grupuri de interes, 10% sunt generate de prevederile incluse n tratate i numai 5-10% reprezint iniiative pure, spontane ale Comisiei.
Pe scurt despre instituiile UE Consiliul European reunete efii de stat i de guverne, ofer impulsurile necesare dezvoltrii Uniunii i fixeaz orientrile politice generale; Consiliul de Minitri principalul organ de decizie, reunete minitrii statelor membre, pentru fiecare din formaiunile sale (Consiliul Afacerilor Externe, Consiliul Agriculturii etc.); acest reprezentat este singurul competent s reprezinte statul membru respectiv i s-i exercite dreptul de vot; Consiliul este ajutat n activitatea sa de Comitetul Reprezentanilor Permaneni (COREPER); Comisia European are iniiativa proiectelor legislative, pune n aplicare aceste decizii i vegheaz la respectarea dreptului comunitar; i exercit atribuiile n deplin independen, n ndeplinirea sarcinilor lor, comisarii nu solicit i nu accept instruciuni din partea unui guvern sau organism; Parlamentul European exercit, alturi de Consiliul de Minitri, funciile legislative i bugetare, precum i pe cele de control politic i consultative; parlamentarii sunt alei prin vot universal direct, pentru un mandat de cinci ani, reprezentarea cetenilor europeni fiind asigurat n mod proporional degresiv, cu stabilirea unui prag minim; Curtea de Justiie (format din Curtea European de Justiie, Tribunalul de nalt Instan i tribunale specializate) traneaz litigiile privind dreptul comunitar i se pronun asupra interpretrii i aplicrii legislaiei europene; Banca Central European alturi de bncile centrale naionale, formeaz Sistemul European al Bncilor Centrale, care conduce politica monetar a Uniunii pentru statele care au adopatat euro; BCE are personalitate juridic i este singura abilitat s autorizeze emisiunea de euro, fiind independent n exercitarea prerogativelor sale; Curtea de Conturi asigur controlul conturilor i buna gestiune financiar privind veniturile i cheltuielile Uniunii; este o instituie care acioneaz n deplin independen; Comitetul Economic i Social exercit o funcie consultativ pe lng PE, Consiliul de Minitri i Comisie i este format din reprezentani ai organizaiilor patronale, sindicale, reprezentani ai societii civile, n special din domeniile socio-economice, civice, profesionale i culturale; Comitetul Regiunilor exercit o funcie consultativ pe lng PE, Consiliul de Minitri i Comisie i este format din reprezentani ai colectivitilor regionale i locale, care sunt fie titulari ai unui mandat electoral n cadrul unei colectiviti regionale sau locale, fie sunt rspunztori din punct de vedere politic n faa unei adunri alese.
Caracterul de originalitate al UE rezid i n faptul c principiul separrii puterilor n stat nu se regsete n structura instituional a UE; cu excepia puterii juridice (ncredinat Curii de Justiie), celelalte puteri (executiv i legislativ) sunt partajate n cadrul aa-numitului triunghi instituional ntre Parlamentul European, Consiliul de Minitri i Comisia European, fiecare instituie reprezentnd anumite interese specifice 49 . n conformitate cu Tratatele, fiecare instituie va trebui s-i exercite puterile n condiiile i pentru scopurile pentru care a fost creat; n cazul n care prerogativele unei instituii sunt preluate de o alta, care i depete astfel competenele, instituia lezat poate veni n faa CEJ pentru a cere protejarea principiului balanei instituionale sau al echilibrului instituional 50 . Echilibrul instituional se reflect n procedura aleas n momentul n care se ia o decizie. n funcie de tipul de politic avut n vedere, care reflect nivelul de competene ale UE, se vor regsi proceduri care acord mai mult putere fie Consiliului, fie PE, care permit Comisiei s aib o influen mai mare sau mai mic, care ofer CEJ jurisdicie, sau nu. Cu toate acestea, trebuie spus c nu exist o clar diviziune a muncii ntre instituiile comunitare n cadrul ciclului politic, de vreme ce, n funcie de reglementrile aplicate ntr-un domeniu anume, deciziile se iau n mod diferit. Ca atare, complexitatea acestui sistem face foarte dificil identificarea unui singur decident (decision-maker) n cazul ntregului sistem decizional al UE (decision making system). Cu alte cuvinte, dup cum afirma cineva la un moment dat (G. Scappucci, 1998), este practic imposibil s identifici persoana responsabil n cazul n care o politic este eficient sau ineficient. Elementele de originalitate i unicitate despre care am amintit n primul capitol, privind melanjul ntre concepii aparent opuse precum federalismul i interguvernamentalismul se regsesc i n structura hibrid a instituiilor UE. Michel Clamen, fcnd trimitere la sistemul instituional al UE, afirm c avem de a face cu o organizaie de tip francez funcionnd dup model englez, de vreme ce n esena sa, nc din anii 50, structura administraiei bruxelleze a fost inspirat de sistemul francez (ntre cei ase, Frana avea la vremea respectiv cea mai avansat structur administrativ). n timp ns, pe msur ce numrul de membri a crescut, aceste instituii s-au dezvoltat ntr-o ambian de ezitri perpetue, de balans ntre federal i interguvernamental, de folosire hibrid a dreptului, balansnd ntre dreptul roman, care i propune s defineasc i s prevad toate situaiile posibile
49
PE reprezint interesele popoarelor din Uniune, Consiliul de Minitri, pe cele ale statelor membre iar interesele generale ale UE sunt reprezentate de ctre Comisie. 50 Acest principiu nu nseamn c instituiile vor avea puteri egale ci numai c echilibrul conceput prin tratate trebuie respectat.
i dreptul anglo-saxon, care se bazeaz pe cutume, tradiii, obiceiuri dar i controlului democratic (M. Clamen, 1996, pp. 20-25). Raporturile n continu micare din cadrul triunghiului instituional/ Comisie, Consiliu, Parlament) s-au organizat ntr-o structur complicat, considerat de unii autori ca reprezentnd un sistem n reea . Caracterul de unicitate al procesului decizional comunitar deriv i din rolul care revine statelor membre, ale cror interese sunt aprate nu n cadrul Parlamentului, aa cum se ntmpl n cazul statelor federale, ci n cadrul Consiliului de Minitri. O alt trstur specific este cea privind rolul activ jucat de administraiile naionale n pregtirea i aplicarea deciziilor, administraii care, la rndul lor, se constituie n adevrate sub-reele. Dei, n continuare, vom ncerca s ne oprim numai asupra celor mai importante proceduri decizionale, trebuie menionat totui faptul c numrul lor este relativ complicat de stabilit. Majoritatea analitilor sunt ns de acord c numrul acestor proceduri variaz ntre 20 i 30, un raport al Comisiei din 1995 identificnd 29 asemenea proceduri, respectiv: 22 sub pilonul CE, 4 sub pilonul PESC i 3 sub pilonul JAI (Commission, 1995, pp. 80-84). Numrul lor ridicat este generat de particularitile procesului politic al UE, de lipsa de consens ntre elitele politice vis--vis de direcia i modul de evoluie al procesului de integrare european (opinii divergente aprnd att n tabra interguvernamentalist, ct i n cea federalist). Diferendele i controversele dintre statele membre, reflectnd poziiile diferite n ceea ce privete fie direcia supranaional, fie interguvernamental, au fost relansate la mijlocul anilor 80 (cele mai multe iniiative au aparinut guvernului britanic, mult mai declarat interguvernamental dect celelalte). Lipsa unor puncte de vedere comune privind sensul procesului de integrare au fcut ca deciziile privind procesul decizional, care se iau, n principal, n cadrul Conferinelor Interguvernamentale (CIG), s produc un sistem decizional tot mai complicat. Acest sistem a fcut ca, n timp, s apar noi proceduri decizionale i variaii considerabile n cadrul procedurilor existente 51 . N. Nugent propune clasificarea procedurilor decizionale ale UE n dou mari categorii 52 : Decizii constituionale majore i decizii privind direcia procesului de integrare acest tip de decizii (acoperind aspecte precum modificarea tratatelor, principii i etape ale UEM, aderarea de noi state membre) sunt luate, sau cel puin aprobate, de
51
Putem exemplifica, oferind ca exemple de noi proceduri decizionale pe cele de cooperare i consultare, introduse prin AUVE, de codecizie, introdus prin TUE sau procedurile PESC i JAI, introduse tot prin TUE. 52 Nuget, N., n Encyclopedia of the European Union, 2000, pp. 118-120
Consiliul European. Deoarece ei se ntlnesc numai cteva zile pe an, desfurarea acestor ntlniri este pregtit de Consiliul de Minitri n strns colaborare cu Comisia. Deciziile Consiliului European se iau, cu rare excepii, cu unanimitate i sunt decizii politice care implic aciuni corespunztoare din partea Comisiei i Consiliului pentru a produce efecte legale; Decizii legislative exist patru principale proceduri legislative, respectiv consultarea, cooperarea, codecizia i avizul conform. Cele patru categorii au o trstur comun care rezid n faptul c, n cazul fiecreia, Consiliul i PE solicit Comisiei s fac o propunere, Comisia fiind singura care are dreptul formal de iniiativ. Pe de alt parte, diferenele sunt majore, i in, n principal, de rolul care revine PE n fiecare din ele (de la dreptul de a fi consultat, n cadrul procedurii de consultare la dreptul de veto, n cadrul procedurii de codecizie sau aviz).
Procesul decizional comunitar pare a fi i chiar este unul extrem de laborios, urmare a complexitii procedurilor, dar i a numrului ridicat de actori instituionali implicai. Aa de pild, pentru a elabora un prim proiect al unei propuneri, Comisia are nevoie de cel puin un an, n care s realizeze studii prealabile, s consulte experii etc. Ulterior, ntre momentul prezentrii unui proiect n faa Consiliului i adoptarea sa definitiv, formalizat prin publicarea n Jurnalul Oficial al UE, se mai scurg civa ani (cel puin doi ani, adesea mult mai mult), i asta deoarece procedura implic (cu diferene specifice de la o procedur la alta) una sau mai multe dezbateri n Consiliu (frecvent precedate de reuniuni tehnice pregtite de COREPER), una sau mai multe consultri n Parlament, n CES sau n Comitetul Regiunilor i abia apoi votul final. Odat ce o directiv este publicat, responsabilitatea principal revine statelor membre, care urmeaz s o transpun n dreptul naional, ceea ce mai implic nc cel puin doi ani. n continuare, n analiza procesului decizional comunitar vom avea n vedere att palierul politic, ct i pe cel administrativ, o importan semnificativ prezentnd ns i reeaua format din grupurile de interes.
PE
Aviz consultativ
Comisia
Propunere modificat
Consiliul
Decizie final
Prezena PE n acest ciclu decizional este menit s asigure respectarea principiului democratic al participrii instituiei care reprezint cetenii UE la procesul legislativ.
n elaborarea legislaiei comunitare. Astfel, PE are puterea de a respinge un act comunitar (cu majoritatea membrilor si), dei respingerea nu are un caracter definitiv de vreme ce Consiliul, n unanimitate, poate adopta actul respectiv chiar i n aceast ipotez. Prin urmare, i n cazul acestei proceduri, Consiliul are ultimul cuvnt. Rolul Comisiei este i el sporit n aceast procedur, deoarece ea poate veni cu o nou propunere nainte de cea de a doua lectur realizat de Consiliu. Acest lucru nseamn c, n cazul n care Consiliul dorete s resping propunerea modificat, el are nevoie de unanimitate. ansele Comisiei de a vedea acceptat propunerea modificat cresc dac ea are n vedere i amendamentele propuse de PE. Procedura poate fi considerat o etap tranzitorie ntre procedura de consultare i cea de codecizie.
Comisia Propunere
54
A figurat n proiectul Tratatului Uniunii Europene, cunoscut i sub numele de Proiectul Spinelli, adoptat de ctre Parlamentul European n 14 februarie 1984, fr a mai fi inclus ca atare n Actul Unic, dect sub forma avizului conform, care fcea necesar acordul PE anterior ncheierii de acorduri de aderare sau asociere. 55 Aceast procedur aplicabil anumitor domenii, este oarecum similar bicameralismului din procedurile naionale.
Tratatul de la Amsterdam a suprimat cea de a doua lectur a Consiliului i a plasat Parlamentul pe o poziie de egalitate cu acesta. Astfel, odat ce o propunere a Comisiei a fost examinat o prim dat de ctre Consiliu i Parlament: sau Parlamentul aprob poziia comun a Consiliului, ceea ce finalizeaz procedura decizional n mod favorabil; sau PE respinge prin majoritatea membrilor si poziia comun i textul nu mai poate fi adoptat, ceea ce transform votul PE ntr-un drept de veto; fie PE adopt cu majoritate anumite modificri, pe care dac, la rndul su i Consiliul le aprob, procesul se poate ncheia aici; n cazul n care Consiliul nu aprob toate amendamentele votate de PE, preedintele Consiliului de comun acord cu preedintele PE convoac un comitet de conciliere, care reunete membri ai Consiliului sau reprezentani ai lor, ca i membri ai PE. Comisia este i ea prezent la lucrrile acestui comitet cu scopul de a apropia punctele de vedere divergente; dac ntr-un interval de ase sptmni de la convocarea sa, comitetul aprob un nou proiect comun, PE i Consiliul dispun fiecare de un termen de ase sptmni pentru a aproba actul respectiv, n conformitate cu proiectul comun; n absena aprobrii uneia din cele dou instituii, actul respectiv nu mai poate fi adoptat. Dac respectivul comitet nu poate propune un proiect comun, Consiliul poate totui, cu unanimitate, s adopte propunerea dar PE, acionnd cu majoritatea membrilor, are puterea s se opun prin veto adoptrii acesteia.
Conform acestei proceduri, Consiliul adopt o poziie cu unanimitate de voturi, de regul, dar nu ntotdeauna, ca urmare a unei propuneri fcute de Comisie. Poziia Consiliului este avizat de PE, care poate agrea poziia respectiv, n majoritatea cazurilor, cu majoritatea nominal a celor prezeni, nu a tuturor membrilor. PE nu are fora de a propune amendamente n cadrul acestei proceduri. Dac avizul este acordat, Consiliul adopt propunerea. n domeniul financiar, mai poate fi amintit declaraia comun a Consiliului i Comisiei, adoptat la 4 martie 1975, prin care s-a instituit procedura de concertare. Aplicat de circa 20 de ori n zece ani, ea nu a fost ntotdeauna ncununat de succes. Ea a deschis ns calea procedurii de conciliere stabilit prin tratatul de la Maastricht i acordurilor interinstituionale ntre cele trei instituii.
De exemplu, n domeniul politicii de ocupare a forei de munc, rolul UE este de a compara experiene naionale, locale i sectoriale. Obiectivul este nu de a stabili un cadru unic comun, ci de a mprti aceleai experiene i de a promova rspndirea practicilor optime. Acest tip de abordare reprezint substana aa-numitei metode deschise de coordonare (open method of coordination), promovat prin intermediul Strategiei Lisabona 56 .
56
Strategia Lisabona a fost lansat n anul 2000, n cadrul Consiliului European de la Lisabona
sau chiar prin detaarea temporar a funcionarilor naionali la Bruxelles (J. L. Quermonne, 2002, p. 51). Acestei prime sub-reele i se adaug cea format din grupele de lucru reunite n cadrul Consiliului, fie cu titlu permanent, fie sub form de grupuri ad-hoc. Numrul lor a crescut permanent, astfel nct n 1997 ajunseser la 307, fa de 10 n 1958 (Sidjanski Dusan, 1989, p. 80). n ultimul timp se ncearc o reducere a activitii acestora, sub influena criticilor aduse aa-numitei comitologii. Ele se constituie nc ntr-o surs important de expertiz pentru COREPER. Reprezentanii permaneni ai statelor membre intervin n ultima faz a acestui proces de pregtire a deciziilor, reunindu-se n cadrul COREPER. Fiecare Reprezentan Permanent este condus de un ambasador i este format din reprezentani ai Ministerului Afacerilor Externe i ai principalelor ministere tehnice. Ea pstreaz legtura permanent cu guvernul su i ia n calcul toate avantajele i dezavantajele care deriv dintr-o propunere a Comisiei. Poziia sa este una strategic, n amonte de Consiliul de Minitri. COREPER-ul i exercit misiunea n cadrul a dou formaiuni: COREPER 1 reunete reprezentanii permaneni adjunci i se ocup, n cadrul a dou reuniuni hebdomadare, de dosarele tehnice; COREPER 2 reunete chiar reprezentanii permaneni, se reunete o dat pe sptmn i pregtete, n special, reuniunile Consiliului Afacerilor Generale.
Dosarele care necesit un acord n cadrul COREPER, i care reprezint circa 70-75% din cazuri, sunt nscrise la punctul A al ordinii de zi a Consiliului, care le aprob la nceputul unei edine, de regul fr discuii. Numai 20-25% din probleme, cele nscrise la punctul B al ordinii de zi, fac obiectul deliberrilor n cadrul Consiliului. Acest parcurs i-a permis lui C. Lequessne s constate c e de neles de ce anumii responsabili politici, n special cei din interiorul PE i a parlamentelor naionale, denun periodic deficitul democratic specific acestui proces decizional (C. Lequessne, 1993, n J. L. Quermonne, 2002).
de evaluare a medicamentelor, la Londra sau Oficiul de armonizare pentru piaa intern i Agenia pentru protecia muncii, cu sediul n Spania. La rndul su, Consiliul european de la Nisa a mai luat act de crearea unei noi agenii, respectiv Autoritatea alimentar european, precum i a unor noi agenii orientate ctre domeniul securitii maritime sau al cilor aeriene. Rolul de servicii externe ale Comunitii revine ns administraiilor publice din statele membre, care au sarcina s implementeze politicile comune.
Pe parcursul secolului al XX-lea, economitii au considerat c vectorul creterii economice l reprezint investiiile n capitalul fizic i n infrastructur. Aceast concepie a stat att la baza planurilor cincinale care au guvernat economia URSS i a fostelor state socialiste, dar i a ajutoarelor oferite de ctre diferitele instituii internaionale, precum Banca Mondial. Ideea de baz a fost faptul c rata de cretere a unei ri depinde de ponderea PIB orientat ctre investiii. Atunci cnd economiile realizate de cetenii rii nu erau suficiente pentru a finana investiiile necesare asigurrii creterii economice, diferena trebuia finanat de Banca Mondial (aa-numitul finnacing gap). Colapsul URSS i eecul multor alte ri n curs de dezvoltare n asigurarea creterii economice, n ciuda ajutorului oferit de Banca Mondial, au demonstrat faptul c investiiile n capital fizic nu erau suficiente pentru asigurarea bunstrii i faptul c trebuiau cutate i alte mecanisme ale creterii. Educaia i pregtirea continu (sau investiiile n capitalul uman aa cum l numesc economitii moderni) au devenit centru de interes n ultimele decade ale secolului al XX-lea. n aceast perioad de timp, rile n curs de dezvoltare au fost sftuite s investeasc n creterea capitalului uman i dei ele au acionat n aceast direcie, creterea economic a ntrziat s apar. Progresul tehnologic (indiferent dac acesta este creat de ara respectiv sau este copiat i preluat ca atare) a devenit determinantul central al creterii economice. Ca atare, ntrebarea care se ridic acum este nu ce determin creterea economic, ci ce anume determin progresul tehnologic? S-au oferit foarte multe tipuri de rspuns: deschiderea pieelor, stabilitate macro-economic, calitatea guvernrii, respectarea legislaiei, instituii solide, lipsa corupiei etc., au reprezentat factori care explic creterea economic.
rile confruntate n ultimii ani cu eecuri au constatat tot mai clar faptul c nu exist soluii magice pentru creterea economic. n fapt, n fiecare an apar noi informaii i noi experiene care completeaz teoriile anterioare 1 . De aceea, nu ntmpltor, competitivitatea reprezint n acest moment conceptul care pare a rspunde cel mai bine preocuprilor manifestate de toate statele lumii n direcia asigurrii unor ritmuri superioare de cretere economic.
n Global Competitiveness Report, (2003) se recunoate cu mult onestitate c in fact, we learn new things every year as new development experiences teach us new lesson and as new deta become available
Politici ale UE
Caracterul organic i n acelai timp sistemic, al procesului de cretere economic este foarte bine surprins de M. Porter (1999), care consider c orice economie, pn a atinge nivelul dezvoltrii competitive, trebuie s parcurg succesiv trei etape, respectiv: etapa economiei bazate pe factori - n care factorii de producie primari, cum ar fi fora de munc ieftin i accesul la resursele naturale reprezint sursele dominante ale avantajului competitiv; etapa economiei bazate pe investiii - n care competitivitatea este rezultatul creterii eficienei produciei i a mbuntirii calitii bunurilor sau serviciilor produse, i, n fine, etapa economiei bazate pe inovare, moment n care capacitatea de a realiza produse i servicii inovatoare la limita tehnologiei globale, utiliznd cele mai avansate metode, devine sursa dominant a avantajului competitiv. Din pcate, conceptul de competitivitate este fie insuficient neles, fie, de cele mai multe ori, neles n mod eronat. Cele mai multe dezbateri se concentreaz asupra semnificaiei pilonului macroeconomic, precum i asupra circumstanelor politice, juridice sau sociale care susin succesul unei economii. Acest lucru nseamn nu numai politici fiscale i monetare stabile, un sistem juridic eficient i de ncredere, un set stabil de instituii democratice, dar i mbuntirea condiiilor sociale, toi aceti factori fiind menii s susin i s menin sntatea unei economii. Ceea ce trebuie ns subliniat este c ntrunirea tuturor acestor premize reprezint numai condiii favorizante pentru crearea de bogie, fr a contribui efectiv la apariia acesteia, acest lucru realizndu-se la nivel microeconomic. Cu alte cuvinte, fundamentele competitivitii sunt dependente, n cele din urm, de gradul de dezvoltare / sofisticare al companiilor i de calitatea mediului microeconomic. Fr aciunile i rezultatele concrete obinute la acest nivel, nu vor fi valorificate efectele pozitive oferite de existena stabilitii macroeconomice i/sau a unui sistem politic, juridic i social stabil. n concluzie, ceea ce la nivel microeconomic nseamn competiie, la nivel macroeconomic se va traduce prin cretere. Ca atare, gradul de competitivitate al unei ri poate fi msurat fie la nivel macroeconomic, fie microeconomic: Forumul Economic Mondial (World Economic Forum) realizeaz anual un indice numit Growth Competitiveness Index Indicele competitivitii macroeconomice (ICM) 2 . Indicele include informaii despre calitatea instituiilor, politicilor, structurilor care susin procesul creterii n diferite ri (de pild, n 2003 indicele a luat n calcul 102 ri).
GCI a fost creat de Jeffrey Sachs i John McArthur i prezentat pentru prima dat n Global Competitiveness Report 2001-2002.
Al doilea indice, intitulat Business Competitiveness Index (BCI) Indicele competitivitii mediului de afaceri (ICA), a fost dezvoltat de Michael Porter, de la Harvard University i prezentat pentru prima dat n Global Competitiveness Report din anul 2000.
Forumul Economic Mondial (World Economic Forum) reprezint o organizaie internaional independent 3 , cu sediul la Geneva i care are ca obiectiv mbuntirea parametrilor specifici conjuncturii economiei mondiale. Forumul pune la dispoziia liderilor lumii un forum de comunicare n domeniul problemelor globale. De mai bine de dou decenii, Forumul ncearc s gseasc rspuns problemelor privind cauzele creterilor economice diferite, de la o ar la alta. Rapoartele anuale privind competitivitatea naiunilor ncearc s ofere un astfel de rspuns, pornind de la anchete realizate n peste 100 de ri.
4.1.1 Cei trei piloni ai creterii economice sau abordarea macroeconomic. Indicele competitivitii macroeconomice (ICM)
ICM este construit pornind de la ideea c procesul creterii economice este susinut de trei importante mecanisme, numite de J. Sachs i McArthur cei trei piloni ai creterii economice (Global Competitiveness Report, 2003): 1) Mediul macroeconomic 2) Calitatea instituiilor publice 3) Tehnologia 1) Mediul macroeconomic Evident, stabilitatea macroeconomic, ca factor cauzal, este extrem de important, dar nu i suficient pentru explicarea creterii economice. Apare evident faptul c distorsiunile mediului macroeconomic pot influena perspectivele creterii i c firmele nu pot aciona eficient ntr-un mediu n care inflaia are valori foarte mari (de regul, ca rezultat al unor finane publice scpate de sub control). n plus, sistemul bancar, esenial pentru asigurarea creterii pe termen mediu i lung, nu poate funciona bine dac guvernul gestioneaz deficite foarte mari. n concluzie, economia nu va nregistra creteri ntr-un mediul macroeconomic nefavorabil.
Politici ale UE
2) Instituiile publice Dei ntr-o economie de pia, bogia este creat n principal de sectorul privat, firmele acioneaz pe o pia n care exist i funcioneaz instituii create i meninute de guvern. Ca atare, este extrem de important ca dreptul de proprietate s fie garantat de sistemul juridic existent, de vreme ce firmele nu pot aciona eficient ntr-un mediu n care contractele nu se pot realiza sau n care regulile de drept nu sunt aplicate corect, unde exist corupie etc 4 . Una din cele mai importante lecii ale teoriilor neoclasice privind creterea economic este faptul c, pe termen lung, o economie nu poate crete dect dac sunt realizate progrese tehnologice. Diferena dintre o ar bogat i una srac nu este legat de cantitatea bunurilor consumate (mai mult carne, orez, lapte etc.), ci de calitatea i dinamismul lor. Aa de pild, ntr-o ar bogat se poate observa c cele mai multe dintre bunurile de pe pia nu existau acum civa ani (de la calculatoare, la televizoare sau produse modificate genetic). n plus, noile produse sunt, de regul, mai ieftine i de o calitate sporit. O asemenea observaie ndreptete aseriunea conform creia progresul tehnologic constituie esena creterii economice.
3) Tehnologia
Evident cei trei piloni nu sunt independeni, ci n continu interaciune. Astfel, instituiile puternice sunt necesare pentru asigurarea dezvoltrii tehnologice; tehnologia sofisticat reprezint baza stabilitii macroeconomice, fiecare factor fiind n direct legtur cu creterea economic (Sachs i McArthur, p. 39). Trebuie de asemenea subliniat faptul c impactul fiecrui factor este diferit, n funcie de nivelul de dezvoltare atins de ara respectiv. Astfel, pentru o ar dezvoltat, n care instituiile i mediul macroeconomic sunt relativ stabile, factorul determinant va fi cel tehnologic, n vreme ce, pentru o ar n care mediul economic este ineficient, calitatea instituiilor i asigurarea stabilitii macroeconomice devin eseniale i hotrtoare pentru valorificarea factorului tehnologic. Ca atare, creterea economic poate fi generat de factori diferii, n funcie de ar i de nivelul de dezvoltare atins de aceasta. Pentru economiile aflate n apropierea frontierei tehnologice, unica modalitate de mbuntire a tehnologiei o reprezint inovarea, n vreme ce, pentru rile aflate la distan de aceast frontier, mbuntirile tehnologice pot fi realizate fie prin inovare, fie prin copiere sau adaptare. Tocmai pentru
4
De menionat faptul c un domeniu extrem de incitant al cercetrii economice actuale este cel care caut s cuantifice rolul jucat de instituiile publice n asigurarea creterii economice pe termen lung.
a surprinde aceast realitate, n calculul indicelui competitivitii macroeconomice (ICM) statele analizate sunt departajate n dou categorii, folosindu-se drept criteriu numrul de patente nregistrate pe locuitor i pe an (limita a fost fixat la 15 patente la 1 milion de locuitori): rile care au nregistrat valori superioare acestui indicator au fost incluse n grupul de baz (principal) al inovatorilor (core innovators), compus din state aflate n apropierea frontierei tehnologice, n care dezvoltarea este direct influenat de capacitatea lor de inovare; rile care nregistreaz valori inferioare ale acestui indicator au fost incluse n grupul non-inovatorilor (non-core innovators), compus din ri care depind de tehnologia adus din afar.
Distincia ntre economii inovatoare i economii non-inovatoare este pur analitic i nu-i propune s se transforme ntr-o judecat de valoare (Sachs i McArthur, p. 30). Pentru a semnala diferena de abordare, a fost construit un subindice al transferului tehnologic, n care procesul de adoptare a tehnologiilor primete un punctaj pozitiv n cazul rilor noninovatoare i unul nul n cazul celor inovatoare.
Structura Indicelui Creterii Competitivitii (ICC) (propus de Sachs i McArthur) este urmtoarea: Pentru rile incluse n grupul statelor inovatoare: ICC = It + Iip + Imm; Pentru rile incluse n grupul rilor non-inovatoare: ICC = 1/3 It + 1/3 Iip + 1/3 Imm,
Unde: It = Indicele tehnologiei, Iip = Indicele instituiilor publice, Imm = Indicele mediului macroeconomic
Analiza clasamentului statelor lumii n funcie de ICM (conform Global Competitiveness Report pe 2004), demonstreaz c, pentru a treia oar n ultimii patru ani, lider a clasamentului este Finlanda, ar care nregistreaz un scor foarte ridicat n ceea ce privete calitatea instituiilor publice (vezi Anexa 4.4).
4.1.2 Competitivitatea din perspectiv microeconomic. Indicele competitivitii mediului de afaceri (ICA)
Forumul Economic Mondial a realizat i un clasament al statelor lumii n funcie de competitivitatea mediului de afaceri, ncercnd s identifice factorii determinani n obinerea unei productiviti ridicate. Pentru aceasta a pornit de la axioma conform creia avuia unei ri este creat la nivel microeconomic, de ctre companiile care opereaz efectiv n diferite
Politici ale UE
domenii. O economie poate fi competitiv dac i numai dac, companiile care opereaz n ara respectiv sunt competitive, indiferent dac avem n vedere firme locale sau filialele unor companii strine. n ciuda frecventei utilizri a termenului de competitivitate, conceptul nu este totui foarte bine neles. Cea mai uzitat definiie, care face apel la intuiie, definete competitivitatea ca fiind sinonim cu locul ocupat de o ar pe piaa mondial, respectiv cu ponderea n schimburile comerciale internaionale (ndeosebi, n exporturile mondiale). O asemenea definiie transform ns competitivitatea ntr-un joc cu sum nul, de vreme ce, pierderea unei piee pentru o ar ar reprezenta, n fapt, un ctig pentru o alta. Aceast abordare a competitivitii poate justifica interveniile n favoarea unei naiuni prin intermediul aa-numitelor politici industriale. nelegerea intuitiv a conceptului ascunde ns unele capcane. Aa de pild, existena unor salarii sczute sau a unei monede subevaluate, ar putea, pe termen scurt, s duc la creterea exporturilor, fr a contribui ns, pe termen mediu sau lung, la susinerea obiectivului final al oricrei intervenii economice, creterea nivelului de trai al populaiei. Ca atare, pentru a nelege acest concept punctul de plecare ar trebuie s-l reprezinte factorii care contribuie la creterea prosperitii naiunii, pornind de la faptul c standardul de via al unui popor este direct dependent de productivitatea nregistrat de acea economie (productivitatea msoar valoarea bunurilor i serviciilor produse prin consumul unei uniti de resurse umane, naturale sau de capital) 5 . Ca atare, competitivitatea real este direct dependent de valorile nregistrate de productivitate (W) i nu de export, de vreme ce numai o productivitate ridicat permite susinea unor salarii mai mari, a unei monede puternice, a unei eficiene ridicate a capitalului, toate acestea ducnd i la un nivel de trai mai ridicat. Cu alte cuvinte, obiectivul imediat al oricrei economii ar trebui s-l reprezinte creterea productivitii i nu a exporturilor, tiut fiind c o cretere a productivitii se va reflecta i n creterea cantitii i calitii bunurilor produse i deci, n mod mediat, i n creterea exporturilor.
Sursa: Global Competitiveness Report 2003-2004
Competitivitatea este direct dependent de nivelul productivitii muncii companiilor, productivitatea companiilor influennd, la rndul ei, productivitatea unei ri. Abordarea competitivitii prin prisma productivitii permite nelegerea faptului c economia mondial nu reprezint un joc cu sum nul, c fiecare naiune i poate mbunti performanele dac acioneaz n sensul creterii productivitii, provocarea actualei perioade
5
Productivitatea depinde att de valoarea produciei de bunuri i servicii (msurat prin nivelul preurilor), ct i de eficiena cu care acestea pot fi realizate.
reprezentnd-o tocmai rapiditatea cu care sunt create condiii pentru rapida i susinuta cretere a productivitii la scar global.
Politici ale UE
Guvernul joac un rol inevitabil n dezvoltarea economic, pentru c deciziile luate la acest nivel pot afecta de o manier decisiv calitatea mediului de afaceri. Guvernul poate modela condiiile factoriale, de exemplu, prin intervenii decisive pe piaa forei de munc, pentru creterea gradului de ocupare sau n direcia mbuntirii infrastructurii. Gradul de sofisticare al cererii autohtone deriv n parte din standardele tehnice, legislaia de protecie a consumatorului, achiziiile guvernamentale sau gradul de deschidere al pieei. De menionat faptul c, influene similare, generate de politicile guvernamentale, se regsesc n toate cele patru faete ale diamantului. Rolul guvernului rmne extrem de important n mbuntirea mediului de afaceri la nivel naional i local. Productivitatea naional poate fi, de asemenea, ntrit prin coordonarea politicilor ntre statele vecine. Un efort concertat n vederea mbuntirii mediului de afaceri este necesar la toate nivelurile guvernamentale. Pe lng Guvern, un rol important n dezvoltarea economic trebuie s-l joace i celelalte instituii naionale i locale, precum universitile, colile, furnizorii de infrastructur, diferitele organizaii non-guvernamentale, toi aceti actori care putnd contribui mpreun la mbuntirea mediului de afaceri la nivel microeconomic. Asemenea instituii trebuie nu numai s-i dezvolte i mbunteasc propriile capabiliti, dar trebuie s devin mult mai conectate de economie i mai bine legate de sectorul privat. Sectorul privat n sine, nu reprezint numai un beneficiar, un consumator al mediului de afaceri, dar trebuie, de asemenea, s joace un rol important i n modelarea acestuia. Firmele private pot aciona att n sensul susinerii financiare a sistemului de educaie primare, a cercetrii, dar i al definirii de noi standarde reglementri care s fie nu numai n beneficiul lor, dar s i mbunteasc ntreg mediul competiional. Organismele colective, de genul uniunilor sindicale, camerelor de comer joac i ele un rol important n mbuntirea infrastructurii, prin organizarea de cursuri de formare, realizarea de studii de pia, aciuni de promovare etc.
Resurse umane Resurse de capital Infrastructur fizic Infrastructura administrativ Infrastructura informaional Infrastructura tiinific i tehnologic Resurse naturale Industrii nrudite i conexe Disponibilitatea i calitatea furnizorilor locali i a industriilor nrudite i nivelul de dezvoltare al clusterelor
Pe msur ce o naiune evolueaz din punct de vedere economic, ea progreseaz n ceea ce privete avantajul competitiv i modul de aciune. n stadiul economiei bazate pe factorii de producie (Factor-Driven Economy), condiiile factoriale primare, precum costul sczut al muncii
Politici ale UE
sau al resurselor naturale reprezint principala surs a avantajului competitiv i a exporturilor. Firma produce bunuri cu un grad redus de complexitate, de cele mai multe ori proiectate ntr-o alt ar, mult mai avansat. Tehnologia avansat se regsete n importuri, investiiile strine directe (ISD) sau imitaii. n acest stadiu, companiile concureaz prin preuri i nu au acces direct la consumatori. Ele joac un rol limitat n lanul valorii (value chain), concentrndu-se n general asupra producerii de bunuri intensive n munc i n resurse extrase. O asemenea economie este extrem de vulnerabil la ciclurile economiei mondiale, la tendinele nregistrate de preurile mrfurilor i ale cursurilor de schimb. n cazul economiei bazate pe investiii (Investment-Driven Economy), producerea eficient a produselor i serviciilor standard devine sursa dominant a avantajului competitiv. Investiii importante ntr-o infrastructur eficient, o administraie cu un comportament prietenos n ceea ce privete afacerile, faciliti acordate investiiilor, acces la finanare, reprezint factori care permit mbuntirea afacerilor. Produsele i serviciile realizate devin tot mai competitive, tot mai sofisticate, dar tehnologia i designul vin nc, n cea mai mare parte, din afar. Cu toate acestea, n acest stadiu, naiunile nu doar asimileaz tehnologia din afar, dar i dezvolt i capacitatea de a o mbunti. Rolul acestor naiuni n lanul valorii este mult mai extins. Un asemenea tip de economie, concentrat pe producie i servicii pentru export, rmne n continuare vulnerabil n faa crizelor financiare i externe, precum i a ocurilor cererii n diferite sectoare. Pentru economiile bazate pe inovare (Innovation-Driven Economy), abilitatea de a produce bunuri i servicii noi, folosind cele mai avansate metode tehnologice, devine sursa avantajului competitiv. Conform definiiei OCDE, inovaiile tehnologice cuprind att produsele i procesele noi, ct i modificrile tehnologice semnificative ale acestora. O inovaie se consider implementat dac a fost introdus pe pia n cazul inovrii de produs, sau dac a fost utilizat n cazul unui proces de producie n cazul inovrii de proces. De aceea, procesul de inovare presupune o serie de activiti tiinifice, tehnologice, organizaionale, financiare i comerciale specifice. Procesul complet de inovare presupune crearea noului, dar i implementarea acestuia, fie direct, fie indirect, prin transfer de cunoatere. Conform analizelor OCDE (OCDE, 2003), n ultima decad, ritmul de cretere al PIB/locuitor n rile OCDE a ncetat s mai urmeze un trend convergent i asta deoarece, productivitatea a fost mai accelerat n unele ri, (cel mai elocvent exemplu fiind oferit de SUA), i substanial ncetinit n altele, (precum unele state ale UE sau Japonia). Pe fondul sau ca urmare a acestor evoluii, s-au ivit semnele aa-numitei noi economii, indus de explozia noilor tehnologii.
Clusterele
Mediul naional al afacerilor este tot mai mult caracterizat de prezena clusterelor. Clusterele reprezint grupuri de firme interdependente, de furnizori de bunuri i servicii, precum i de instituii conexe, dispuse ntr-un spaiu concentrat din punct de vedere geografic i caracterizate att prin existena unor trsturi comune ct i complementare. Clusterele pot stimula creterea competitivitii deoarece: 1. permit creterea productivitii firmelor / industriilor dispuse n spaiul respectiv. Firmele din cadrul unui cluster au un acces mult mai facil i mai eficient la furnizarea unor servicii specializate, la for de munc specializat, pregtit corespunztor etc. dect firmele dispuse n spaii izolate. Prezena unui volum semnificativ de utilaje, tehnologie, cunotine etc. n acelai spaiu geografic permite o mai mare eficien i flexibilitate dect s-ar atinge n cazul unei integrri pe vertical sau n cazul unor relaii cu furnizorii dispui n alte zone geografice. 2. permit creterea capacitii de inovare i a productivitii. n interiorul clusterelor pot fi mult mai uor percepute oportunitile de investire i pot fi mult mai uor gsite resursele umane, materiale i/sau financiare necesare. n acelai timp, diseminarea informaiilor se face mult mai eficient dect n cazul unor firme aflate n spaii geografice ndeprtate. 3. stimuleaz i susin apariia de noi ntreprinztori i de noi firme, ceea ce duce n continuare la extinderea clusterului (cerc virtuos al dependenelor). Prezena n zon a lucrtorilor calificai, accesul facil la input-urile necesare etc., face ca prezena barierelor la intrare s nu mai reprezinte o problem pentru acest spaiu.
A vedea dezvoltarea economic drept un proces secvenial, de construire a unor capabiliti microeconomice interdependendente, de mbuntire a facilitilor i de cretere a concurenei, reprezint un pas important n etapizarea oricrei politici economice. Acest tip de analiz face lumin i explic, n cazul unor state diferite, cauzele tranziiilor dificile ctre noile stadii de dezvoltare 6 .
n Asia, de exemplu, economii de succes aflate n stadiul de economii bazate pe investiii, precum Taiwan sau Singapore, care se sprijineau pe fora multinaionalelor, infrastructur investiional puternic, intervenii guvernamentale s-au dovedit ineficiente n susinerea unor niveluri ridicate de prosperitate. Mai mult, nivelurile relativ ridicate ale salariilor i ale costurilor autohtone le-au fcut mai vulnerabile n faa competiiei venite din partea produselor mult mai ieftine din China. Ca atare, sfidarea pentru cele dou ri este, de asta dat, de a trece la stadiul economiei bazate pe inovaie i la dezvoltarea clusterelor. Aceast trecere reprezint un proces lent, n cadrul crora firmele se vor adapta la noi tipuri de strategii, prioritile investiionale vor fi modificate, iar noile instituii vor fi create. Dei politica guvernamental poate genera efecte relativ rapide n cazul stadiului bazat pe investiii, trecerea spre stadiul economiei bazate pe inovaie va trebui s se sprijine tot mai mult pe sectorul privat.
Politici ale UE
2. tendina de adncire a integrrii - evident tot mai mult ncepnd cu anii 80, odat cu Piaa Unic, i care a intensificat dezbaterile privind delimitarea puterilor / competenelor ntre UE i statele membre (sau entitile sub-naionale). Aspectul delimitrii competenelor, dei mult discutat, rmne totui mai degrab ambiguu (n ciuda trimiterilor din Tratate la principiul subsidiaritii). Tratatul Constituional este cel care vine cu clarificri importante n acest domeniu (vezi capitolul III); 3. pe msur ce procesul integrrii s-a adncit, ambiiile statelor membre au crescut, impunnd apelul la noi metode de conducere, altele dect cele gndite iniial. Statele membre s-au dovedit a fi rezervate n delegarea automat a autoritii i puterii ctre Comunitate, prefernd modaliti decizionale paralele, precum coordonarea sau introducerea de instrumente noi, ca, de exemplu, reperele (benchmarking). Acest lucru a condus la discuii frecvente privind eficiena i compatibilitatea reciproc dintre aceste metode; 4. au existat i exist n continuare discuii privind abordarea cea mai potrivit n ceea ce privete euro i coerena Pactului de Stabilitate i Cretere. Conform Raportului Sapir (2003), ceea ce exist n prezent n cadrul UE reprezint un amestec de aranjamente diferite privind gestionarea politicilor UE, cel puin patru abordri importante putnd fi aduse n discuie (A. Sapir, 2003): 1. Delegarea anumite politici sunt complet delegate la nivelul Uniunii (din punct de vedere al deciziei i aplicrii). Acest tip de aciune este specific att domeniilor n care UE are competene exclusive, ct i celor al competenelor divizate, comune. Ca exemplu, putem aminti politica comercial (integral n cazul mrfurilor i parial n cazul serviciilor), politica n domeniul concurenei i, ceva mai recent, politica monetar. Modul de delegare difer n funcie de tipul de politic: cel mai adesea delegarea este la nivelul Comisiei Europene, dei se pot realiza i la nivelul altor organisme europene, precum Banca Central European, n cazul politicii monetare. 2. Angajamentul pentru anumite politici, pentru care statele membre pstreaz responsabilitatea final, exist ns obligaia unor angajamente obligatorii. n acest caz, modul de aplicare al politicii face subiectul supravegherii UE i poate fi subiect de sanciune n cazul n care nu sunt respectate obligaiile asumate. Ca exemplu putem aminti politica n domeniul ajutoarelor de stat. 3. Coordonarea anumite domenii ale politicii macroeconomice, dar i microeconomice, precum i cele care fac legtura ntre politica
Politici ale UE
social i cea economic, sunt n mare msur decise i implementate la nivelul statelor membre, dar fac obiectul unui proces de coordonare (de regul, fr a exista prea multe restricii, aa-numitele procese soft). Spre deosebire de angajamente, n acest caz nu mai exist obligativitatea aplicrii, dar exist proceduri de supraveghere multilateral, dialog, indicatori, care pot influena decisiv deciziile politice. Exemple: aspecte de politic macroeconomic care nu cad sub jurisdicia Art. 104 al TCE (privind procedura deficitelor excesive), de reform structural, politicile privind ocuparea forei de munc etc.
Aa de pild, cadrul coordonrii politicilor macro-economice conform Tratatului de la Nisa, n vigoare n acest moment, se sprijin pe trei piloni: o politic monetar unic pentru statele din zona euro, definit i pus n aplicare de Banca Central European, al crei obiectiv principal l reprezint meninerea stabilitii preurilor; o politic fiscal descentralizat, conceput i gestionat la nivelul statelor membre, care trebuie s respecte: i. Procedura deficitelor excesive privind interzicerea deficitelor mai mari de 3% din PIB; ii. Pactul de Stabilitate i Cretere privind realizarea echilibrelor bugetare pe termen mediu. o procedur specific privind supravegherea politicilor economice privete probleme economice de interes comun i este realizat de ctre ECOFIN, pornind de la Orientrile generale de politic economic ale statelor membre.
4. Autonomia Multe politici continu s fie decise i implementate autonom, n cadrul statelor membre, fr implicarea UE, cu excepia dialogului politic. Ca exemplu: politica fiscal, politica n domeniul educaiei, a proteciei sociale etc. Tabelul 4.1 pune n eviden cele patru categorii competene, manifestate att la nivel micro, ct i macroeconomic.
Politica fiscala (zona euro) Art. 104 Politica fiscal (Art. 99)
Aceast clasificare reprezint evident o simplificare voit, menit s uureze nelegerea conceptului ca atare. Chiar i pentru politicile delegate, modul de luare a deciziilor i de aplicare a acestora variaz ntr-o foarte mare msur. Astfel, politica comercial este decis de Consiliu i implementat de Comisie (Consiliul este decidentul, Comisia agentul), n vreme ce politica n domeniul concurenei este decis i implementat de Comisie fr implicarea Consiliului (dei i aici trebuie s amintim existena unei reele de autoriti naionale). Procedurile care implic obligativitatea respectrii angajamentelor variaz, de asemenea, ca natur (apel n faa Curii de Justiie sau sanciuni financiare) i intensitate. Coordonarea, la rndul ei, poate mbrca diferite forme: a unor ghiduri foarte clare, la care statele membre trebuie s se conformeze i a mecanismelor de supraveghere multilateral (acesta este rolul Orientrilor generale ale politicilor economice OGPE, Art. 91 al TCE), a unor reglementri generale, comune, decise prin vot cu majoritate calificat (reglementrile specifice pieei interne);
Politici ale UE
a unui dialog permanent, informal la nivel nalt (de exemplu, cel practicat n interiorul Eurogrupului); a unor evaluri i informri reciproce (aa-numita metod deschis de coordonare, introdus n 2000 prin Agenda Lisabona).
n ceea ce privete implementarea politicilor comune, ea se bazeaz pe cooperarea dintre autoritile statelor membre i cele ale UE, aparatul birocratic al Uniunii sprijinindu-se temeinic pe cel al statelor membre n aplicarea deciziilor. Instrumentele prin care politicile Uniunii sunt implementate sunt de asemenea numeroase i de natur diferit, de la reglementri generale imperative (regulamentele), la cele neobligatorii, de genul recomandrilor sau la proceduri privind cooperarea i dialogul: 1. Legislaia european acest instrument a fost folosit extensiv n cazul Pieei Interne i pentru a crea cadrul general al msurilor care se aplic la nivelul UE; 2. Reglementri europene imperative vizeaz moneda unic (suportul juridic l reprezint articolele din Tratate i deciziile Consiliului); 3. Decizii vizeaz diferite situaii specifice unei anume ri sau domeniu (n special n cazul politicii n domeniul concurenei); 4. Mandate colective de negociere utilizate n cazul politicii comerciale; 5. Sanciuni nerespectarea reglementrilor comune poate atrage dup sine aplicarea de sanciuni aplicate n cazul politicii ajutoarelor de stat i a Pactului de stabilitate i cretere; 6. Stimulente fiscale prevzute de Bugetul UE fie pentru PDR, fie pentru diferite programe colective, precum cele din domeniul cercetrii i dezvoltrii; 7. Indicatori, standarde, sarcini agreate ntr-o serie de situaii, n special n cazul Orientrilor Generale ale Politicilor Economice i a Strategiei Lisabona, statele membre cad de acord asupra unor abordri similare, a unor metodologii i obiective comune n raportarea i evaluarea performanelor; 8. Aliniere voluntar i transfer politic unele forme de convergen iau forma unor modele de politici, care implic transferul de experien i/sau bune practici dinspre rile care au obinut bune performane; 9. Reele UE depinde ntr-o oarecare msur i de existena unor reele de guvernare, care acioneaz fie n direcia dezvoltrii bazei unui regim colectiv, fie chiar ca un instrument n sine. Ca atare, de vreme ce exist attea forme intermediare de cooperare, a spune c UE trebuie s aleag ntre metoda comunitar i cea interguvernamental reprezent nu numai o simplificare periculoas, ci i o afirmaie mult ndeprtat de realitate.
O examinare cantitativ a legislaiei i deciziilor luate n diferite cazuri individuale (inclusiv cele ale CEJ) ofer urmtoarea imagine: Din punct de vedere cantitativ, cea mai mare parte a activitii legislative a UE se concentreaz n trei domenii: piaa intern, politica agricol comun i politica comercial comun, care reprezint i principalele domenii de competen ale UE; Instrumentele utilizate n cazul implementrii politicilor sectoriale, a politicii n domeniul concurenei i a politicii comerciale comune sunt, n principal, uniforme la nivelul UE (regulamente sau decizii n situaii specifice) n vreme ce, n cazul pieei interne, instrumentul de baz l reprezint directivele, instrument care ofer un oarecare spaiu de manevr pentru adaptarea la realitile naionale specifice fiecrui stat membru; Legislaia referitoare la UEM se limiteaz, n principal, la stabilirea cadrului general al politicilor macroeconomice i la introducerea monedei unice; Rolul UE n implementarea politicii n domeniul concurenei i a politicii comerciale comune, rezid aparent n numrul mare de decizii individuale (de exemplu, pentru controlul fuziunilor sau cazurile de anti-dumping); n acest caz, rolul UE nu este numai de a stabili nite reguli, ci i de a le implementa, precum e cazul oricrui Guvern; Exist foarte puin legislaie comun n domeniul inovrii, educaiei i cercetrii, domenii prioritare pentru Strategia Lisabona. Acte legislative ale UE, pe domenii, adoptate la nceputul anilor 2000 (numr de acte individuale adoptate)
Regulamente 134 48 73 13 45 3915 3733 182 336 66 13 257 1790 1568 222 Directive 1004 890 38 76 1 650 484 166 447 193 76 178 21 20 1 Tabelul 4.2 Decizii 2551 184 2309 58 80 2738 2245 493 773 188 58 527 1474 1216 258
Integrare micro Piaa comun Competiie i legislaia ntreprinderilor Impozitare UEM Politici sectoriale Agricultur Alte politici sectoriale Educaie, mediu, politic social Mediu Educaie, cercetare, cultur Ceteni, protecie social Plan internaional Comer internaional Alte relaii internaionale
Politici ale UE
O alt modalitate de evaluare a importanei politicilor UE poate fi oferit i de analiza structurii cheltuielilor bugetare. Astfel, dac avem n vedere ponderea n buget, cheltuielile generate de politica agricol comun i politica de dezvoltare regional sunt dominante, n vreme ce cheltuielile alocate cercetrii-dezvoltrii nu reprezint dect circa 4% din total cheltuieli. Cu toate acestea, nici informaiile cantitative, nici cele legislative nu pot releva diversitatea de roluri care revin Uniunii. Astfel, ea acioneaz att n calitate de creator de reguli/reglementri, de politici, de supraveghetor dar i de facilitator. Tabelul.4.3 prezint principalele domenii de competene ale UE, precum i metodele de guvernare specifice. Competenele UE, metode i roluri ale guvernrii prezentare schematic
Tabel 4.3
Competente Competenele UE Rolul UE Creator de reguli/reglementri Creator de politici Metoda de guvernare Delegarea puterilor legislative la nivelul UE Delegarea puterilor executive ctre o instituie european Delegarea puterilor judectoreti sau de reglementare ctre o instituie european Delegarea parial a puterilor legislative ctre UE (prin directive, cadre legale) Delegarea parial a funciilor bugetare, Bugetului UE Respectarea angajamentelor, prin apel eventual la sanciuni Coordonarea politicilor naionale, posibil prin faciliti Exemple Piaa Intern PAC, PCC, Politica monetar n zona euro Controlul fuziunilor Piaa Intern Politica de coeziune Ajutoare de stat Pactul de Stabilitate i Cretere Piaa muncii
Reglementator
Competene comune
Imaginea oferit de tabelul de mai sus poate sugera existena confuziei i tensiunii la nivelul UE, cu efecte directe asupra eficienei procesului decizional. Pe de o parte, confuzia este creat de complexitatea sistemului UE, de diversitatea rolurilor jucate de Uniune n raport cu statele membre, entitile sub-naionale i agenii privai. Pe de alt parte, tensiunea apare datorit decalajului dintre obiective (menionate n Tratate) i mijloace (de pild, cele bugetare), decalaj generat de caracterul politic al UE.
n categoria factorilor care pot explica ineficiena anumitor msuri de guvernare decise la nivelul UE se pot include: o alocarea ineficient a unor politici ntre UE i statele membre n ceea ce privete obiectivele de atins (pe fondul unei centralizri sau descentralizri necorespunztoare); n cazul unor alocri corespunztoare, incapacitatea statelor membre de a atinge obiectivele stabilite din cauza nemplinirilor transferate dinspre o alt politic; o politic poate fi corespunztor alocat dar designul sau aplicarea ei pot fi deficiente fie din motive instituionale, fie din lipsa unor instrumente potrivite. n cazul nivelurilor intermediare (angajamentul sau coordonarea), eecurile pot deriva din procedurile legate de coordonare; eecurile pot fi generate i de nemplinirile din spaiul economic naional, urmare fie a unor scopuri insuficient precizate, fie a unor strategii sau instrumente politice nepotrivite.
Alocarea optim a responsabilitilor rmne nc o problem dificil de gestionat de vreme ce riscul ineriei este extrem de ridicat, derivnd din faptul c instituiile i reglementrile comunitare menionate n Tratate nu pot fi modificate dect prin unanimitate. n plus, chiar i amendamentele aduse legislaiei secundare cer tot att de mult consens i capital politic ct ar necesita o reform constituional ntr-un stat unitar. n acelai timp, nu trebuie uitat faptul c regiile i instituiile rspund gndirii politice din perioada n care au fost concepute (aa cum demonstreaz, de pild, politica agricola comun). Pentru a nu cdea n aceeai capcan, trebuie acionat astfel nct s fie nu doar nlocuite paradigmele unei perioade trecute cu paradigme actuale ci, mai degrab, s fie gsit un mod optim de a construi politici astfel nct ele s poat rspunde ct mai bine nu numai problemelor de astzi, ci i provocrilor de mine.
Politici ale UE
Vecintatea UE 339 ri candidate i 124 Balcanii de Vest AELS Belarus, Moldova, 12 Rusia, Ucraina 203 Vecintatea 154 mediteranean 5.188 Restul lumii 671 Africa 2.310 China 520 America Latin 127 Japonia 286 SUA 1.261 Restul lumii Total mondial 6.133 Sursa: Sapir Report, 2003, p.117
1.064 289 445 330 388 23.628 345 1.686 2.315 5.163 10.806 3.313 34.015
4.994 6.185 24.667 3.103 3.852 5.250 1.377 2.683 6.854 21.738 30.371 4.060 6.118
26 20 33 30 11 14 9 15 13 38 26 13 17
nc de la mijlocul anilor 1980, Uniunea European a cunoscut un salt important n procesul integraionist, odat cu stabilirea unei Piee Unice n 1993 i cu introducerea monedei euro n 1999. Judecnd dup progresul realizat n acest domeniu, nu exist nici o ndoial asupra faptului c aceast perioad a constituit un adevrat succes instituional. Cu toate acestea, din punct de vedere economic, lucrurile nu sunt la fel de simple. Dac stabilitatea macroeconomic a cunoscut, pe ansamblu, o mbuntire semnificativ reflectat, spre exemplu, n reducerea substanial a ratei inflaiei i a deficitului bugetar iar gradul ridicat de coeziune a fost meninut, nu acelai lucru se poate spune despre performana sistemului economic, care nu a reuit s furnizeze creterea economic ateptat. Aceast evoluie negativ este ocant, deoarece contrasteaz nu numai cu ateptrile Uniunii, ci i cu performanele nregistrate de aceasta n trecut i cu recentele realizri ale SUA 7 .
7
n UE s-a nregistrat o scdere constant a ratei medii de dezvoltare deceniu dup deceniu, n timp ce PIB / locuitor s-a meninut la un nivel egal cu 70% din cel al SUA nc din 1980. Disparitile dintre SUA i UE s-au adncit n ultimii ani. De exemplu, n perioada 1995-2001, economia SUA a contribuit cu peste 60% la creterea PIB mondial, n timp ce UE, cu o economie doar puin mai mic, a contribuit cu mai puin de 10%.
Figura 4.1 Diferena ntre UE 15, SUA i Japonia n PIB per capita
Sursa : http://europa.eu.int/comm/eurostat/
Nota : Datele sunt calculate la Paritatea Puterii de Cumprare, datele dup 2004 sunt previziuni
Motivul principal al acestei situaii dezamgitoare rezid n modul n care economia Uniunii a reacionat n faa ocurilor generate de procese, fenomene precum: revoluia informaional, reunificarea Germaniei, trecerea la economia de pia a rilor din Centrul i Estul Europei, globalizarea care au impus noi forme de organizare a produciei. S-a simit astfel nevoia unor firme mai puin integrate pe vertical, a unei mai mari mobiliti att n interiorul, ct i ntre firme, a unei flexibiliti sporite a pieelor forei de munc, investiii ridicate nu numai n cercetare i dezvoltare, ct i n educaia superioar, dar i a unui sprijin susinut n cazul pieelor financiare. Cu alte cuvinte, au fost i sunt n continuare necesare schimbri masive n organizaiile i instituiile economice, schimbri care, n marea lor majoritate, sunt n plin evoluie. Trecerea n revist a principalelor momente n evoluia economic a Uniunii n perioada postbelic ne poate ajuta s nelegem mai bine problemele crora trebuie s le fac fa astzi.
Politici ale UE
Urmare a acestor condiii, costul bunstrii sociale a fost gestionat n condiii foarte bune. Dei a cunoscut creteri considerabile n timp, ponderea cheltuielilor guvernamentale n PIB era n 1970 relativ modest, de circa 36%. Cea mai mare parte a cheltuielilor publice se orientau ctre: consum guvernamental (15%), transferuri (14%, incluznd 12% pentru transferuri sociale i numai 2% pentru subvenii) i investiii publice (4%). Acest triunghi magic a nceput s nu mai funcioneze n anii 70, odat cu declanarea celor dou ocuri petroliere. Din acest moment presiunea a crescut continuu, ca rezultat a trei procese profunde i interconectate din plan socio-economic, respectiv: demografice; tehnologice; globalizarea.
ncepnd cu 1973, dup cei 30 de ani glorioi, a urmat o perioad de cretere ncetinit i de instabilitate macroeconomic, sistemul de protecie social conceput anterior fiind tot mai greu de gestionat. Perioada 1974-1985 este perioada eurosclerozei, cnd: Ritmul anual de cretere a PIB al UE atinge cu greu 2%, iar PIB/loc 1.7%;
Ca urmare, procesul de convergen a veniturilor dintre UE i SUA nu numai c a fost stopat ba chiar oarecum inversat; Media inflaiei a urcat la 11%, iar rata omajului a crescut de la mai puin de 3% n 1974, la 10% n 1985.
Combinaia de cretere ncetinit i omaj ridicat, pe fondul mbtrnirii populaiei, a dus la creterea cheltuielilor cu protecia social, cu serioase consecine asupra finanelor publice. Ponderea cheltuielilor guvernamentale n PIB a crescut rapid dup 1973, atingnd 46% n 1980 i 49% n 1985 (o cretere de 13 p.p. fa de 1970). Aceast cretere a implicat n principal dou poziii: consumul guvernamental, care a crescut n PIB cu 4 p.p. ntre 1970 i 1985, i transferurile guvernamentale, care au crescut cu 7 p.p. (6 p.p. pentru transferuri propriu-zise i 1 p.p. pentru subvenii). Pe de alt parte, ponderea investiiilor publice n PIB a sczut cu circa 1 p.p. Creterea spectaculoas a cheltuielilor publice a fost finanat parial prin venituri publice suplimentare (care au crescut cu pn la 8 p.p.) i, parial, prin mprumuturi (care cresc ntre 1970 i 1985 cu 5 p.p). La mijlocul anilor 80, Europa se nscrisese pe o spiral negativ: ritmul redus de cretere al PIB i al ocuprii nsemna o cretere a cheltuielilor publice, ceea ce implica necesitatea unor venituri publice n cretere, care, n schimb, solicitau contribuii sociale mai mari (ntre 1970 i 1985, acestea au crescut n PIB cu circa 5 p.p.) dar i impozite directe mai mari (o cretere de aproape 3 p.p ntre 1970 i 1985). Pe fondul acestor evoluii s-a nregistrat reducerea nclinaiei spre investire, consecinele directe fiind reducerea produciei i a gradului de ocupare. Factorii care au contribuit la nscrierea Europei pe aceast spiral negativ pot fi departajai n dou categorii mari: 1. ocurile crora sistemul economic european trebuie s le fac fa n mod continuu, de vreme ce, dup cele dou ocuri petroliere (din 1973 i 1979), Europa s-a confruntat cu un proces de mbtrnire a populaiei, cu o revoluie n domeniul tehnologiei informaionale i cu efectele generate de globalizare, toate aceste procese punndu-i amprenta asupra creterii cererii pentru protecie social. 2. sistemul de guvernare economic european care pare a fi, din punct de vedere politic, incapabil s se reformeze i s stabileasc un nou contract social care s permit att o cretere mai rapid, ct i o meninere a bunstrii sociale. Ca atare, problema este cum se poate iei din urmtoarea dilem: meninerea actualului model european social, implic un ritm mai ridicat de cretere a PIB, dar asigurarea unui ritm mai ridicat de cretere impune adaptarea, respectiv modificarea, modelului social, n funcie de condiiile specifice noului mediu socio-economic.
Politici ale UE
n perioada 19862000 Uniunea a fcut unele progrese: inflaia a fost redus la nivelurile anterioare anului 1973, media fiind de 3.5%, iar dup 1994, ea nu a mai depit 3%; rata omajului a rmas ridicat, peste nivelul din 1973, media fiind de 9%; creterea economic a fost modest: 2.5% pentru PIB i 2.2% pentru PIB/locuitor. Cu aceste ritmuri, PIB/locuitor din UE a rmas la nivelul de 70% din cel atins n SUA, ceea ce nseamn c procesul de convergen a standardelor de via, specific celor 30 de ani glorioi, a rmas numai de domeniul trecutului.
Ritmul redus de cretere i rata ridicat a omajului s-au reflectat n creterea cererii pentru protecie social i ntr-o continu deteriorare a finanelor publice. n 1993, cheltuielile guvernamentale totale la nivelul UE au atins cel mai nalt nivel, de 51 % din PIB. Deoarece i veniturile publice au reprezentat 45% din PIB, asta nseamn c anul 1993 a fost de asemenea anul n care mprumuturile publice au atins cel mai ridicat nivel, de 6% din PIB. Procesul de consolidare fiscal convenit la Maastricht i lansat n 1993 a pus capt procesului de deteriorare continu a finanelor publice, nceput cu circa 20 de ani n urm. Pn n 1999, anul n care a fost introdus euro, mprumuturile publice au reprezentat mai puin de 1%. Aceast cotitur a fost consecina unor aciuni combinate, de reducere a cheltuielilor guvernamentale i de cretere a veniturilor. n 1999, cheltuielile guvernamentale totale au sczut la 48% din PIB (cu 3 procente sub nivelul din 1993, dar cu 12 procente peste nivelul din 1970). n acelai timp, veniturile guvernamentale au atins cel mai nalt nivel, de 47% din PIB (cu 10 procente peste nivelul din 1970). n anul 2000, UE pare a fi reuit s realizeze consolidarea fiscal. Pentru prima dat dup 1970, consolidarea bugetar a statelor membre a atins un nivel pozitiv. De asemenea, cheltuielile guvernamentale par i ele a fi sub control, n 2000, ponderea lor n PIB fiind de mai puin de 46%, cel mai sczut nivel de dup 1981. n realitate ns, spirala ritmului redus de cretere i a cheltuielilor publice ridicate a rmas intact. Anul 2000 a fost unul excepional, ritmul creterii fiind de 3.5%, 1 procent peste trendul perioadei 1986-2000. n 2001 ns, ritmul a sczut, cheltuielile publice i mprumuturile au crescut la loc. n 2002, cheltuielile guvernamentale totale reprezentau iari 48% din PIB, iar mprumuturile publice aproape 2% din PIB.
Politici ale UE
n SUA s-a meninut la aproape 25. Acelai trend negativ l cunoate i rata fertilitii i cea a migraiei, acestea aflndu-se la polul opus celor din SUA. Combinaia periculoas ntre mbtrnirea populaiei i sistemul de pensionare timpurie, instituit n Europa pentru a diminua omajul, a fost unul din principalele motive ale creterii cheltuielilor publice ncepnd cu 1970. Acest situaie nu pare ns a-i schimba evoluia, Divizia pentru Populaie a Naiunilor Unite (2002) estimnd o cretere a ratei de dependen la 47 pn n 2020 i la 70 pn n 2050. De asemenea, Comisia European se ateapt ca ntre 2000 i 2050 mbtrnirea populaiei s duc la creterea cheltuielilor bugetare cu aproximativ 8% din PIB. Evoluii tehnologice Exist opinia general, conform creia Europa a rmas n urma SUA n ceea ce privete asimilarea i dezvoltarea tehnologiei comunicaiilor i informaiei. Acesta este unul dintre motivele pentru care, n a doua parte a anilor 1990 Comunitatea a nregistrat o cretere att de lent comparativ cu SUA. Mai mult, asimilarea acestor tehnologii a avut efecte diferite pe cele dou rmuri ale Atlanticului. n SUA, unde piaa muncii este n general mai flexibil, schimbrile n domeniul tehnic au permis meninerea sau chiar scderea veniturilor reale ale forei de munc necalificate i creterea veniturilor pentru cea calificat. Efectul a fost creterea decalajelor ntre venituri. n Europa, unde pia muncii este mai rigid, iar plafonul veniturilor este fix, aceste schimbri au dus la creterea omajului n rndul muncitorilor necalificai. n acelai timp ns, mecanismele de redistribuire au mpiedicat nregistrarea unor inechiti prea mari la nivelul veniturilor. Conform Raportului Sapir (2003), performana nesatisfctoare a creterii economice n ultimele decenii reprezint un simptom al nereuitei UE de a se transforma ntr-o economie bazat pe inovaie, de vreme ce un sistem construit n jurul asimilrii tehnologiilor existente, a produciei de mas generatoare de economii de scar, cu o structur industrial dominat de firme mari, cu scheme de angajare a personalului pe termen lung, nu mai este eficient n lumea de azi, caracterizat prin globalizare economic i competiie extern puternic. Acum este necesar mai mult decat oricnd s fie create noi oportuniti pe pia, o mai mare mobilitate a angajailor n cadrul firmei dar i ntre firme, calificare i recalificare permanente, mai multe investiii n cercetare-dezvoltare, dar i n educaie. Toate acestea necesit o urgent i masiv modificare a politicilor economice ale UE.
Globalizarea Dei lumea cunoscuse o experien similar n perioada 1870-1914, cnd nu numai bunurile i capitalurile, dar i fora de munc, au nceput a avea o liber circulaie pe glob, noua faz a globalizrii este radical diferit de etapa anterioar. La nceputul anilor 70 economia mondial a intrat ntr-o etap de liber schimb i de mobilitate a capitalului fr precedent. nc din perioada 1870-1914 s-a format un tipar n ceea ce privete comerul ntre Nordul industrializat i rile n dezvoltare din Sud (Sudul exporta materie prim Nordului n schimbul produselor manufacturate produse de acesta). Aceast diviziune tradiional a muncii a rezistat pn n a doua parte a secolului al XX-lea. n 1970, ponderea importurilor (extra) UE de bunuri manufacturate oferite de rile din Sud era de abia 10%. n urmtorii 30 de ani, ponderea s-a triplat: la 25% n 1985 i 36% n 2000, cea mai mare parte a creterii datorndu-se statelor din Asia de Est i, n special, Chinei. China a ptruns relativ trziu pe piaa internaional, dar evoluia ei a fost spectaculoas. Ponderea produselor manufacturate importate de UE din China a crescut, de la mai puin de 1% n 1970, la 2% n 1985 i 10% n 2000. Dup 2000, evidenierea Sudului ca un important productor i exportator de produse manufacturate a ridicat inevitabila ntrebare privind efectele sale asupra ocuprii, salariilor i redistribuirii veniturilor n rile industrializate cu care acesta era acum n competiie. Se poate spune, n aceste condiii, c procesul de globalizare a avut aceleai efecte ca i revoluia ICT (Information and Com Techonologics). n SUA, unde pieele funcioneaz eficient, aceasta a generat mai mult bogie, dar i o mai pronunat inechitate social. Dimpotriv, n UE, unde sistemul de protecie social este mai generos i pieele mai puin eficiente, globalizarea a creat mai puin bogie, dar i o inechitate social mai redus(A. Sapir, 2001) 8 . Extinderea Extinderea UE se constituie, comparativ cu elementele deja menionate, ca un factor endogen determinant al creterii i stabilitii economice. Poate i din acest motiv, problemele ridicate de acest proces i implicaiile lui sunt extrem de variate. n primul rnd, lrgirea este susceptibil de a aduce beneficii economice att pentru vechile state membre ct i pentru cele nou intrate n Uniune. n funcia de metoda utilizat, se estimeaz c procesul va contribui la creterea cumulativ a PIB-ului UE-15 n perioada 2000-2010 cu 0,5-0,7%, iar pentru noile state, aceast cretere va varia ntre 6% i 19% (European Commission, iunie 2001). n al doilea rnd,
8
A. Sapir, Whos afraid of Globalization? Domestic Adjustment in Europe and America, 2001
Politici ale UE
n literatura de specialitate sunt formulate i efectele negative care ar putea aprea. ntre acestea amintim : riscul migrrii n mas a populaiei din noile state membre, riscul relocrii industriei ctre noii membrii (inclusiv reorientarea investiiilor strine directe), probabilitatea unei reduceri semnificative a fondurilor structurale alocate vechilor membri prin programul de coeziune i mai ales, riscul adncirii inechitii sociale pe ansamblul UE. Astfel, UE se vede pus n situaia de a realiza nu numai o reform instituional, ci i pe cea a politicilor structurale i de convergen 9 . Pentru toate aceste probleme i mai ales pentru dezvoltarea economiei comunitare i reducerea decalajului ntre Europa i America s-a simit nevoia elaborrii unei strategii pe termen mediu care s-a concretizat n anul 2000, n Agenda Lisabona.
4.2.5
ntrebarea la care se caut n mod obsedant un rspuns este: Care este explicaia creterii economice lente n Europa ultimului deceniu, n special comparativ cu SUA?. Cea mai evident explicaie rezid n faptul c SUA realizeaz un PIB/locuitor mai mare dect UE, att printr-o productivitate a muncii mai mare ct i printr-o rat mai ridicat a ocuprii forei de munc. Aceasta nseamn c UE ar putea nregistra ritmuri superioare de cretere fa de SUA prin asimilarea tehnologiilor existente i a practicilor organizaionale, fr a fi nevoie de un compromis ntre ocupare i productivitate. Cu toate acestea, dup o faz de recuperare rapid a decalajului n perioada de dup rzboi, convergena n ceea ce privete nivelul PIB/locuitor n preuri curente i n paritatea puterilor de cumprare a stagnat din 1980 la aproape 70% din nivelul SUA. n spatele acestor evoluii se afl profundele discrepane ntre cele dou puteri n termeni de productivitate a muncii i ocupare a forei de munc, diferene perpetuate de-a lungul ultimilor 30 de ani. Dac, n SUA, era automatizrii a generat noi locuri de munc n condiiile meninerii timpului mediu de lucru, n UE, rata ocuprii a sczut, iar timpul de lucru s-a diminuat considerabil. Prin urmare, scderea dramatic a numrului mediu de ore de munc/locuitor n UE comparativ cu SUA a compensat creterea productivitii relative a muncii/or. Aceast corelaie negativ ntre productivitatea muncii i rata ocuprii msurat n numr de ore per capita nu este numai structural, ci i temporal. Se pare c rile UE au fost incapabile s mbunteasc rata ocuprii fr a sacrifica productivitatea,
9
Amintim aici despre accesul la fondurile de coeziune, despre reforma PAC i adaptarea organizrii i funcionrii instituiilor la un numr aproape dublu de membrii.
i invers. O astfel de situaie demonstreaz limita potenialului de cretere al UE ntr-o perioad n care aceasta nc se mai zbate pentru a atinge nivelul SUA i n care rapidele transformri n domeniul tehnologiei ar trebui s reprezinte un vector al potenialului de cretere. Dup rzboi, strategia Europei de recuperare a decalajului fa de SUA a constat n investiii i acumulare de factori i n imitarea tehnologiilor de vrf. Producia standardizat, de mas, a fcut posibil atingerea economiilor de scal, care au generat o structur industrial dominat de ntreprinderi mari. n cadrul acestora, procesul de inovaie a constat n exploatarea descoperirilor fundamentale de la sfritul secolului al XIX-lea. Cu timpul ns, cererea a fost saturat de producia industriilor de vrf, iar absorbia tehnologiilor pe scar larg a fcut ca aceste industrii s fie susceptibile de delocalizare n noile ri industrializate. La aceast erodare a avantajelor lor competitive, firmele europene au reacionat prin diverse strategii, cum ar fi abordarea calitii ridicate, a segmentelor cu o rat marginal a profitului ridicat, substituirea muncii prin capital i externalizarea. Costul acestora a fost reducerea semnificativ a gradului de ocupare. Mai mult, acest sistem a fost subminat i de modificrile n obiceiurile de consum i producie, respectiv orientarea acestora ctre produse personalizate, mai puin standardizate. Contrar perioadei postbelice, n care creterea economic se putea realiza prin acumularea de factori i imitare, odat cu apropierea rilor europene de frontiera tehnologic i cu apariia unei noi revoluii tehnologice n domeniul informaiei i comunicaiilor, inovaia a devenit principalul motor al creterii. Aceasta ns necesit noi forme organizaionale, ntreprinderi mai puin integrate pe vertical, o mai mare mobilitate intra i inter firme, o flexibilitate sporit a pieei forei de munc etc. Multe dintre aceste schimbri nu au avut ns loc, acest lucru explicnd n mare parte deficitul de cretere economic al UE. Stabilitate macroeconomic Stabilitatea macroeconomic este privit ca un set de reguli sau comportamente menite s garanteze stabilitatea monetar i disciplina fiscal. Meninerea stabilitii preurilor reflectat n rate sczute ale inflaiei faciliteaz pe termen mediu obinerea de rate ridicate de cretere economic i contribuie la reducerea fluctuaiilor ciclice. Un sistem fiscal sntos este necesar pentru a preveni neconcordanele ntre politicile economice i pentru a contribui la stabilitatea economiilor naionale, genernd astfel investiii private i, n final, cretere economic. n consecin, se poate spune c efectele benefice ale stabilitii preurilor i ale disciplinei fiscale asupra performanelor economice se poteneaz reciproc. Pe de o parte, disciplina fiscal sprijin Banca Central n rolul su de a asigura stabilitatea preurilor. Pe de alt parte, printr-o politic
Politici ale UE
monetar i fiscal prudent pot fi evitate ocurile provocate de politicile economice adoptate, precum i impactul lor asupra fluctuaiilor economice, asigurndu-se n acelai timp un spaiu suficient de manevr n cazul unor dereglri ce ar putea interveni i influena fluctuaiile ciclice. Studiile realizate n ultimii ani (J. Andres, 2000) au demonstrat c pe termen mediu exist o relaie invers proporional ntre inflaie i creterea economic. Astfel, n cazul rilor industriale care se confrunt cu un proces inflaionist, chiar n cazul unor rate moderate ale inflaiei, nu se nregistreaz progrese n ceea ce privete rata de cretere sau a venitului pe locuitor, ci, mai degrab, evoluii negative. O comparaie sugestiv ntre evoluiile nregistrate n SUA i UE (n termeni de PIB real i rat a inflaiei) n ultimii 30 ani este redat n tabelul urmtor. Evoluia PIB i a ratei inflaiei n SUA i UE Tabelul 4.5
SUA Creterea real a PIB Media anual Deviaia standard Inflaia Rata medie a inflaiei Deviaia standard UE-15 Creterea real a PIB Media anual Deviaia standard Inflaia Rata medie a inflaiei Deviaia standard 1961-1970 4.2 2.0 2.8 1.7 1961-1970 4.8 0.9 3.9 0.8 1971-1980 3.3 2.5 7.9 3.1 1971-1980 3.0 1.7 10.8 2.8 1981-1990 3.2 2.2 4.7 2.2 1981-1990 2.4 1.2 6.7 2.9 1992-2000 3.6 0.6 2.6 0.5 1992-2000 2.1 1.1 2.4 0.9
Sursa : European Commission, 2002 Not: PIB-ul Germaniei unite a fost nregistrat ncepnd cu anul 1991, lucru evideniat n ultima coloan.
Dup cum se poate observa, dac n termeni de rat a inflaiei evoluia celor dou economii a fost asemntoare, n termeni de cretere economic diferena n termeni relativi este semnificativ. n SUA, meninerea unei rate de cretere relativ ridicate a fost nsoit de o reducere a inflaiei i a volatilitii PIB nu doar comparativ cu instabila perioad a anilor 70, ci i comparativ cu anii 60. La polul opus, n UE
nu numai c rata de cretere este mai mic dect n SUA 10 , dar a sczut vizibil ncepnd cu 1960. Mai mult, n Europa, reducerea ratei inflaiei a avut loc pe fondul unor rate mari ale omajului. n concluzie, politica monetar eficient pare s stea n spatele unei rate a inflaiei reduse i relativ stabile, att n SUA ct i n Europa, n timp ce un ansamblu de strategii manageriale, politici, i mai puine aciuni negative din mediul extern, au dus la o volatilitate mai sczut a PIB n SUA. Coeziune economic Articolul 2 din Tratatul Uniunii Europene prevede c unul dintre obiectivele UE este cel de a promova progresul economic i social i un nivel nalt al ocuprii, n principal prin ntrirea coeziunii economice i sociale. Conform teoriei economice, dac diferenele n nivelul venitului sunt rezultatul unor premise diferite, atunci, n timp, producia ar trebui s creasc mai rapid n regiunile i rile cu un venit mediu mai mic, dect n cele cu venit ridicat, deoarece capitalul se mic din ultimele spre primele, iar comerul stimuleaz specializarea n sectoarele n care exist avantaje comparative. n realitate ns, n UE se constat o polarizare din ce n ce mai pronunat a produciei att ntre, ct i n interiorul statelor membre. Astfel, instrumentele politicii de coeziune sunt menite s asigure egalitatea nivelului de dezvoltare ntre regiunile geografice ale Europei, fr ns a transfera pur i simplu resurse regiunilor srace (aa cum ar face o politic de redistribuire a veniturilor). n aceste condiii, atribuirea fondurilor structurale devine dificil din cel puin trei motive: legtura ntre fondurile comunitare alocate i nevoile regionale reale este afectat de inevitabila tendin de a echilibra aceste transferuri ntre statele membre (care, orict de bogate ar fi, pretind o parte din aceste fonduri pentru propriile regiuni aa-zis subdezvoltate). Aceast situaie este perpetuat de nsi
10
n literatura de specialitate stabilitatea macroeconomic a SUA este explicat prin prisma a trei viziuni: eficiena managementului (good practices), eficiena politicilor (good policies) sau doar noroc (good luck) (A. Sapir, 2003): eficiena managementului se refer la strategia just-in-time folosit pe scar larg pentru managementul stocurilor, tiut fiind faptul c stabilitatea macroeconomic este determinat n principal de scderea volatilitii produciei (n special de bunuri de folosin ndelungat) comparativ cu cea a vnzrilor; cadrul politic macroeconomic s-a dovedit eficient n ambele economii, dei filosofiile sunt diferite: n timp ce Europa subscrie politicilor reglementate, SUA este mai degrab adepta politicilor monetare i fiscale discreionare; ct privete a treia explicaie, aceasta se refer la diferenele ntre factorii exogeni care au afectat cele dou economii.
Politici ale UE
modalitatea de decizie utilizat n planificarea fondurilor structurale i /sau de coeziune; statele membre au tendina de a solicita, n schimbul renunrii la aceste fonduri, alte tipuri de resurse, cum ar fi cele administrate prin PAC, care nu presupun ndeplinirea attor condiii pentru alocare; statele membre au propriile lor politici de dezvoltare regional, care sunt, la rndul lor, constrnse de reglementri supranaionale menite s reduc distorsiunile comerciale.
Ct despre inegalitile interpersonale n ceea ce privete venitul disponibil, acestea s-au redus n ultimii 30 de ani. La rndul lor, aceste inegaliti interpersonale se pot descompune n inegaliti ntre i intra ri, ultimele reprezentnd circa 90-95% din total (Sapir Report). Capacitatea de a reduce aceste inechiti n cadrul statelor pare direct legat de creterea economic, fiind mai mare n perioadele de boom economic (1960-1980), i redus, chiar inexistent, n perioadele de cretere moderat (1980-2000). Aceasta nu implic faptul c dezvoltarea reduce n mod automat inechitile, ci c este mult mai uor s le reduci n perioadele de cretere ridicat dect n cele de stagnare. n mod simetric, diminuarea inegalitilor ntre ri depinde de modul de implementare a politicilor comunitare, cum ar fi cele de coeziune i privind Piaa Unic. Pentru fiecare stat membru, redistribuirea veniturilor prin taxe i alte instrumente, care interfereaz cu sistemul laissez-faire al pieei, joac un rol extrem de important. Pentru a putea compara impactul sistemului de redistribuire a veniturilor asupra celor dou economii analizate, se consider veniturile brute i cele nete (dup impozitare). Astfel, estimrile arat c inegalitile ntre veniturile brute sunt mai mari n SUA dect n UE i, de asemenea, c sistemul de impozite i taxe corecteaz aceste inechiti mai puin n SUA dect n UE. n UE sistemul reduce aceste inegaliti n proporie de 25-30%, n timp ce n SUA, cu cel mult 20%. Sistemul comunitar dubleaz veniturile pentru 20% din populaia din segmentul inferior, n timp ce sistemul american crete aceste venituri cu aproximativ 70%. Att n UE, ct i n SUA, creterea veniturilor pentru segmentul inferior de 80% al populaiei se face pe seama diminurii veniturilor a 20% din populaie (C. Morrison, F. Murtin, 2003). Astfel, se poate concluziona c SUA redistribuie cu mult mai puin dect UE la un nivel de dezvoltare aproximativ egal, ceea ce nseamn c la nivel comunitar preocuprile privind coeziunea social sunt mult mai pronunate.
Strategia are opt componente, fiecare cu efecte semnificative asupra competitivitii naionale: 1. crearea unei societi informaionale, accesibile tuturor; 2. crearea unei arii europene a inovrii, cercetrii i dezvoltrii; 3. liberalizarea pieei unice i ntrirea politicii n domeniul concurenei i a ajutoarelor de stat;
Politici ale UE
4. construirea unor reele industriale (de infrastructur) n domeniul telecomunicaiilor, utilitilor i transporturilor; 5. crearea unor servicii financiare eficiente i integrate; 6. mbuntirea politicii sociale prin creterea gradului de pregtire a forei de munc, scderea omajului i modernizarea mecanismelor de protecie social; 7. asigurarea unei dezvoltri durabile.
4.3.1 Modaliti (instrumente) de intervenie n plan comunitar. De la Strategia Pieei Unice la Strategia Lisabona
Dorina de a mbunti performanele economice a fost esenial n elaborarea politicii pe termen lung a UE nc din 1980. Nevoia de a combate efectele euro-sclerozei la mijlocul anilor 80 a determinat elaborarea Programului Pieei Unice i a Raportului Padoa-Schioppa (1987). Acest raport a avut un impact deosebit deoarece a pus bazele teoretice ale creterii economice durabile, prin delimitarea celor trei piloni pe care se sprijin economia european: Piaa Unic, cu rolul de a mbunti eficiena economic; un sistem monetar eficient, care s asigure stabilitatea monetar; un buget comun extins, pentru sprijinirea coeziunii economice.
O percepie similar a stat ulterior la baza elaborrii Agendei Lisabona, la nceputul acestui deceniu. In principal, diferenele ntre Programul Pieei Interne (1985) i Strategia Lisabona (2000) au n vedere deplasarea din zona obiectivelor intermediare clar stabilite, a mijloacelor i instrumentelor precis determinate, ctre obiective mai largi i instrumente soft.
Obiective Reducerea costurilor intermediare tranzaciilor dintre statele membre pentru bunuri i servicii Mijloace
Eliminarea barierelor de orice Definirea unor sarcini comune, evaluarea fel; armonizare legislativ performanelor n raport cu unele jaloane stabilite anterior, monitorizare reciproc Directive, aplicarea n urma unor decizii ale instanelor. n cea mai mare parte sunt naionale (fiscale, juridice, bugetare)
Instrumente
Metoda deschis de coordonare Metoda deschis de coordonare reprezint instrumentul folosit pentru a coordona aciunile decidenilor politici din statele membre n vederea asigurrii coerenei cu obiectivele comune. Se pornete de la premisa c n timp decidenii vor stabili un dialog fructuos, de coordonare deschis (n sensul c nu se urmrete atingerea unui singur tip de rezultate).
Noul instrument se caracterizeaz prin: determinarea unor ghiduri pentru politicile naionale; stabilirea unor indicatori care s msoare performanele naionale n raport cu cele mai bune evoluii; solicitarea adresat statelor de a adopta planuri naionale de aciune prin care s fie implementate aceste ghiduri; monitorizarea i evaluarea rezultatelor.
Rezistena ctre viitoare transferuri de competene se va reflecta n noi modele de cooperare voluntar, reele i alte forme de coordonare soft, ceea ce reprezint o deprtare semnificativ de alegerea tradiional dintre delegare i autonomie. n msura n care, Strategia Lisabona necesit mai degrab forme de intervenie prin intermediul stimulentelor (dect a interdiciilor), reuita implic i aciuni paralele ale autoritilor naionale, drept care, tot mai mult se ateapt de la nivelurile intermediare ale metodelor de guvernare, respectiv angajamentul i coordonarea.
Politici ale UE
11
Consiliul European de la Bruxelles, din martie 2004, a invitat Comisia s conduc realizarea unei analize privind evoluiile nregistrate n intervalul 2000-2004. Comisia a ncredinat aceasta sarcin lui Wim Kok, fost prim-ministru al Olandei, care a coordonat activitatea grupului la nivel nalt. Grupul s-a reunit de ase ori i i-a prezentat concluziile n noiembrie 2004. Raportul a fost menit s devin un instrument n pregtirea Mid Term Review, realizat n cadrul Consiliului European din primvara anului 2005.
3. climatul de afaceri: reducerea barierelor administrative, mbuntirea calitii legislaiei, faciliti pentru nfiinarea de noi firme, crearea unui mediu de afaceri mult mai ncurajator; 4. piaa muncii: aplicarea rapid a recomandrilor fcute de European Employment Traskforce; dezvoltarea de strategii pentru nvarea continu i creterea duratei de via active; realizarea de parteneriate pentru cretere i ocupare a forei de munc; 5. susinerea msurilor de protecie a mediului: rspndirea eco-inovaiilor i susinerea eco-industriei; promovarea de politici care permit mbuntiri pe termen lung i susinute ale productivitii prin eco-eficien. De asemenea, Raportul Wim Kok atrage atenia asupra rolului important care revine politicilor naionale, dar i asupra faptului c, att politicile naionale ct i cele ale UE, trebuie s reflecte mai bine obiectivele Lisabona. Pentru a asigura respectarea responsabilitilor asumate de ctre statele membre, noua abordare va avea n vedere urmtoarele trei axe: mai mult coeren i predictibilitate ntre politici i participani; mbuntirea procesului de transpunere a obiectivelor prin implicarea parlamentelor naionale i a partenerilor sociali; o mai clar comunicare asupra obiectivelor i realizrilor.
n acest sens, Raportul propune o mai mare implicare din partea instituiilor comunitare, dar i naionale, recomandnd urmtoarele: Consiliul European s preia conducerea n monitorizarea strategiei Lisabona; Statele membre s pregteasc programe naionale prin care s se asigure angajarea efectiv a cetenilor i agenilor economici n acest proces; Comisia European, prin politici i aciuni concrete, s susin tot acest proces prin revizuirea, realizarea de rapoarte i stimularea progreselor; Parlamentul European va trebui s joace un rol mai activ prin monitorizarea performanelor; Partenerii sociali europeni vor trebui s-i asume responsabiliti i s participe activ n implementarea strategiei. Conform Raportului, numai prin msuri hotrte, modelul economic i social propus de UE, care combin productivitatea, coeziunea social cu un angajament susinut n direcia msurilor de protecie a mediului, precum i accentul pus de strategia Lisabona asupra creterii i ocuprii forei de munc, se va putea dovedi viabil.
Politici ale UE
Trecnd dincolo de concluziile i recomandrile acestui document, trebuie totui reamintit faptul c la nivelul UE exist o mare diversitate n materie de eficien economic, de vreme ce unele state membre au realizat chiar mai mult dect a propus strategia Lisabona (exemplul statelor nordice fiind cel mai elocvent), n vreme ce alte state europene au rmas considerabil n urm. Fr a exista o formul miraculoas, principiile Agendei Lisabona (investiii n capital uman, n cercetare-dezvoltare, n inovare, n consolidarea pieei interne etc.), reprezint totui ingrediente de nelipsit n asigurarea creterii i prosperitii economice. Ierarhia competitivitii statelor membre ale UE n funcie de criteriile Agendei Lisabona Conform unei recente analize realizat de Forumul Economic Mondial (World Economic Forum, 2004), asupra actualelor i viitoarelor state membre ale UE, cu accent asupra celor 15 vechi state membre. Evaluarea a avut ca element de comparaie performanele nregistrate de SUA n cele opt domenii definitorii pentru Strategia Lisabona. Tabelul 4.7 prezint ierarhia celor 15 vechi state membre, din datele prezentate rezultnd performanele mixte nregistrate de statele UE, de la punctaje foarte mari n statele nordice, la unele modeste, n statele sudice. Ierarhia statelor membre ale UE n funcie de realizarea criteriilor Lisabona
Tabelul 4.7
UE-15 Finlanda Danemarca Suedia Marea Britanie Olanda Germania Luxemburg Frana Austria Belgia Irlanda Spania Italia Portugalia Grecia Indice final
Loc Scor Inform. societii Inovare + C-D Liberaliz
Indici pariali
Reele inds Servicii Firme financare Incluziune social Dezv. durab.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
5.80 5.63 5.62 5.30 5.21 5.18 5.14 5.03 4.94 4.88 4.69 4.47 4.38 4.25 4.00
5.78 5.68 5.71 4.96 4.99 4.95 4.98 4.52 4.09 4.08 4.14 3.71 3.94 3.88 3.16
5.87 4.87 5.57 4.67 4.46 4.90 3.57 4.68 4.27 4.45 4.18 3.93 3.87 3.44 3.44
5.36 5.14 4.91 5.11 4.94 4.64 4.96 4.65 4.54 4.63 4.47 4.50 4.40 4.10 3.96
6.33 6.51 6.37 5.78 6.04 6.36 6.22 6.10 5.76 5.74 4.89 5.34 5.30 5.35 4.99
6.13 5.96 5.80 6.10 5.87 5.82 5.72 5.08 5.48 5.39 5.59 5.14 4.92 4.90 4.74
5.48 5.60 5.29 5.62 4.71 4.64 5.17 4.68 4.28 4.69 5.30 4.32 3.64 3.89 3.78
5.46 5.52 5.46 4.86 5.29 4.37 5.19 4.72 4.88 5.12 4.62 4.38 4.24 4.15 3.90
5.97 5.78 5.89 5.30 5.57 5.90 5.28 5.20 5.64 4.91 4.35 4.48 4.74 4.29 4.00
Sursa: World Economic Forum, The Lisbon Review 2004: An Assessment of Policies and Reforms in Europe, 2004
Dup cum se poate observa i din acest tabel, cele mai competitive state europene sunt cele trei state nordice, Finlanda, Danemarca i Suedia, care nregistreaz cele mai ridicate scoruri n cazul a trei criterii: reele industriale, servicii financiare i dezvoltare durabil. Marea Britanie, ara care ocup a patra poziie n acest clasament, a obinut locul doi n sectorul serviciilor financiare i primul loc la calitatea mediului de afaceri i reglementrilor din sectorul antreprenorial. Poziia sa este totui determinat de scorurile nregistrate n cazul politicii sociale, sectorului inovrii i cercetrii-dezvoltrii. Analizat n funcie de criteriile Lisabona, SUA ocup a patra poziie, dup rile nordice. SUA nregistreaz cele mai ridicate scoruri n cazul inovrii i mediului de afaceri, domenii eseniale n cazul creterii economice i competitivitii, cu punctaje mai mari dect cele obinute de statele nordice. n tabelul 4.8 poate fi mai bine sesizat comparaia dintre UE, SUA i rile OCDE. Comparaia cu statele OCDE este mult mai realist, de vreme ce printre statele membre OCDE se afl membri aflai n stadii economice i de performan diferite. Analiza comparativ ntre performanele UE-15, SUA i OCDE
Tabelul 4.8
Indicator Societatea informaional Inovaie, cercetare i dezvoltare Liberalizare Piaa unic Politica din domeniul concurentei i ajutoarelor de stat Infrastructura n telecomunicaii n utiliti i transporturi Mediul de afaceri Servicii financiare mbuntirea politicii sociale Dezvoltare durabil Punctaj mediu SUA 5.86 6.08 5.11 5.60 4.52 5.85 5.60 6.10 5.71 5.82 5.04 4.96 5.55 Media OCDE 4.53 4.31 4.52 4.98 4.06 5.52 5.62 5.42 4.66 5.30 4.68 4.96 4.81 Media UE-15 4.61 4.41 4.69 5.13 4.25 5.81 5.96 5.65 4.74 5.52 4.81 5.16 4.97
Sursa: World Economic Forum, The Lisbon Review 2004: An Assessment of Policies and Reforms in Europe, 2004
n fine, comparaia realizat fa de noile i viitoarele state membre (Romnia, Bulgaria i Turcia) demonstreaz decalajul de competitivitate care le separ de UE. n acest clasament, liderul este Estonia, care obine
Politici ale UE
chiar un punctaj n cazul mediului de afaceri care depete media UE-15. De asemenea, Estonia obine un punctaj foarte bun i n cazul societii informaionale i un punctaj mediu final care o plaseaz n faa unor state membre vechi, precum Irlanda, Spania, Italia, Portugalia i Grecia. Ierarhia noilor state membre i ale celor n curs de aderare
Tabelul 4.9
UE-15 Estonia Slovenia Letonia Malta Cehia Ungaria Lituania Slovacia Polonia Turcia Romnia Bulgaria Media UE-15 Indice final
Loc Scor Inform. societii Inovare + C-D
Indici pariali
Liberaliz Reele inds Servicii Firme financiare Incluziune social Dezv. Durab.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
4.64 4.36 4.34 4.20 4.16 4.12 4.05 3.89 3.68 3.45 3.35 3.25 4.97
4.92 4.38 3.62 4.42 3.62 3.24 3.36 3.29 2.95 2.61 2.91 2.66 4.61
3.82 3.92 3.86 2.99 3.34 3.47 3.57 3.34 3.53 2.72 2.88 2.94 4.41
4.40 4.06 4.44 4.03 4.01 4.10 4.10 3.84 3.75 3.68 3.04 3.26 4.69
4.98 5.21 4.35 4.81 5.19 4.57 4.51 4.50 4.00 4.01 3.48 3.54 5.81
5.43 4.69 4.84 5.27 4.03 4.87 4.67 4.39 4.26 3.99 3.77 3.64 5.52
4.90 3.76 4.87 4.00 4.18 4.41 4.38 3.43 3.56 3.84 3.65 3.81 4.74
4.20 4.24 4.47 4.83 4.40 4.19 3.69 3.83 3.42 3.45 3.74 3.07 4.81
4.44 4.00 4.29 3.24 4.48 4.09 4.17 4.53 3.99 3.33 3.33 3.08 5.16
Sursa: World Economic Forum, The Lisbon Review 2004: An Assessment of Policies and Reforms in Europe, 2004
Revizuirea Strategiei Lisabona. Propunerile Comisiei Barroso Dei fostul preedinte al Comisiei, Romano Prodi, nu a ezitat s numeasc strategia Lisabona drept un mare eec, noul preedinte al Comisiei Europene, Jose Manuel Barroso, i-a fixat ca prioritate lansarea unei noi Strategii pentru cretere economic i ocupare a forei de munc, document care a fost prezentat la 2 februarie 2005. Abordarea propus are n vedere nevoia de a reinstaura dinamismul economiei europene i de a crea condiii pentru relansarea pieei muncii. Preedintele Comisiei a subliniat nevoia urgent de schimbare n contextul concurenei globale i a mbtrnirii populaiei. Creterea economic, a subliniat Barroso, se ridic la 2%, n timp ce n aceeai perioad SUA au nregistrat un ritm de 3.5% iar economiile emergente, precum China i India, continu s progreseze extrem de rapid (Buletin Integrare European, 9 februarie 2005).
Principalele zece puncte ale programului prezentat de preedintele Comisiei, Jose Manuel Barroso, pentru relansarea Strategiei Lisabona: renunarea la obiectivul ca UE s devin cea mai competitiv economie din lume, bazat pe cunoatere; numirea n fiecare stat membru a unui domn/doamne Lisabona; alocarea a 3% din PIB pentru cercetare-dezvoltare; asigurarea unor piee competitive i deschise n interiorul UE; mbuntirea flexibilitii pieei muncii prin nlturarea obstacolelor n calea mobilitii forei de munc; crearea unui adevrat Institut European al Tehnologiei, pentu atragerea celor mai importani cercettori din lume; aciuni n direcia desvririi pieei interne; extinderea i mbuntirea infrastructurii europene; nregistrarea de progrese n instituirea unei taxe corporative; modaliti mai simple de raportare anual se va publica numai un raport Lisabona, la nivel UE i, respectiv, la nivel naional.
La ntrebarea de ce ar trebui s funcioneze de aceast dat Strategia Lisabona, Barroso a artat c ea reprezint diagnosticul corect i medicamentul potrivit i c nu exist o alt alternativ credibil, ns, pentru a fi obinute rezultate credibile este esenial ca toi actorii europeni i naionali s conlucreze (Buletin Integrare European, 9.02.2005).
Agenda Lisabona a reprezentat rspunsul pe care UE a ncercat s-l ofere sfidrilor competitive venite dinspre acele state ale economiei mondiale care ofer produse de calitate ridicat i la costuri reduse. O component important a acestei strategii a reprezentat-o desvrirea pieei interne (n special cea a serviciilor), cu scopul declarat de a dinamiza economia european. n plus, Agenda Lisabona a fost completat prin reforme structurale realizate la nivel naional, n special n domeniul fiscal sau al pieei muncii. Dup primii cinci ani, rezultatele au fost mai degrab dezamgitoare. Dei, n ultimii ani, guvernanii au acionat n sensul reducerii ponderii fiscale sau a restriciilor de pe piaa muncii, msurile luate nu au fost suficiente pentru a determina o cretere semnificativ a PIB. n aceste condiii apare riscul ca insuccesul nregistrat n implementarea Strategiei Lisabona s duc la o resurecie a politicilor protecioniste n spaiul UE, care poate duce ns la reducerea eficienei economice.
Politici ale UE
Piaa muncii: numrul de salariai raportat la populaie, numrul de salariai pe sectoare economice, angajai cu fraciuni de norm i munc temporar, rata omajului, omajul pe termen lung, omajul n rndul tinerilor. Preurile: rata inflaiei, costul vieii (valoarea coului de produse i servicii de baz pentru cetenii din localitile urbane), chiriile pentru spaii de locuit (apartamente), chiriile pentru birouri. Eficiena guvernamental
Finanele publice: deficitul bugetar, datoria public intern, datoria public extern, totalul datoriei publice, dobnzile pltite n contul datoriei publice, managementul finanelor publice, rezerva valutar i de aur, cheltuielile guvernamentale. Politica fiscal: veniturile totale din taxe i impozite, impozitul pe venit, impozitul pe profit, contribuia de asigurri sociale, nivelul taxelor corporative i msura n care acestea descurajeaz iniiativa antreprenorial, taxele indirecte colectate (TVA, accize), nivelul evaziunii fiscale. Cadrul instituional: rata dobnzii pe termen scurt, costul capitalului pentru dezvoltarea afacerilor, rata dobnzii la credite raportat la rata dobnzii la depozite, ratingul de ar pentru mprumuturile externe, politica bncii centrale, stabilitatea ratei de schimb valutar, coerena politicilor publice guvernamentale, cadrul legal al desfurrii afacerilor, flexibilitatea i adaptabilitatea politicilor guvernamentale, gradul de nelegere a provocrilor unei competiii globale la nivelul clasei politice, transparena instituiilor publice, birocraia, corupia. Legislaia comercial i de afaceri: reglementrile vamale, politicile protecioniste, licitaiile publice de atribuire a contractelor de lucrri publice, accesul la credite i asigurri pentru export, subveniile guvernamentale, legislaia n domeniul concurentei i protecia mpotriva monopolurilor, controlul preurilor, economia paralel, uurina de a face afaceri (durata nfiinrii i desfiinrii unei firme), legislaia muncii, legislaia privind migrarea forei de munc, accesul la finanri i la pieele de capital, stimularea investiiilor strine i tranzaciilor transfrontaliere (scheme de protejare a investiiilor, faciliti pentru investitori). Cadrul social: funcionarea eficient a justiiei, protecia proprietii private i a siguranei ceteanului, riscul de instabilitate politic, coeziunea social, rata criminalitii, disparitile sociale (bogia i srcia extrem), discriminarea mpotriva femeilor i grupurilor minoritare.
Politici ale UE