qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwerty

uiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopas
dfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl
zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbn
mqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwer
tyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopa
sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjk
lzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbn
mrtyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyui
opasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg
hjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxc
vbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmq
Departamentul de nvmnt la
wertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyui
Distan i Formare Continu
opasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg
Facultatea de Drept i tiinte Social- Politice
hjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxc
vbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmq
wertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyui
opasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg
hjklzxcvbnmrtyuiopasdfghjklzxcvbn
mqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwer
Coordonator de disciplin:
Lect. univ. dr. Mihai GRIGORE
Coautor: Lect. univ. dr. Ivan Vasile IVANOFF

2011-2012

UVT
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Suport de curs nvmnt la distan

Administraie public, Anul II, Semestrul III
Prezentul curs este protejat potrivit legii dreptului de autor i orice folosire alta
dect n scopuri personale este interzis de lege sub sanciune penal
Valahia University Press, 978-973-1955-85-8
2

SEMNIFICAIA PICTOGRAMELOR

= INFORMAII DE REFERIN/CUVINTE CHEIE

= TEST DE AUTOEVALUARE

= BIBLIOGRAFIE

= TIMPUL NECESAR PENTRU STUDIUL UNEI UNIT I DE

NV ARE

= INFORMAII SUPLIMENTARE PUTEI GSI PE PLATFORMA ID .

CUPRINS - Studiu individual (S.I.)

1. Modulul I. Noiuni generale
i istoricul contenciosului
administrativ.
- Unitatea de nvare 1: definiie, obiect, trasaturi.
- Unitatea de nvare 2 - Istoricul contenciosului in diferitele perioade
istorice
2.Modulul II. Competen a instan elor de contencios
administrativ i condiiile de admisibilitate a aciunilor de
contencios administrativ.
- Unitatea de nvare 3 - Competentele instantelor de contencios
administrativ.
- Unitatea de nvare 4. Condiii privitoare la calitatea prilor.
Calitatea de reclamant. Calitatea de prt .
- Unitatea de nvare 5. Actul administrativ: no iune, condi ii,
cazuri de ilegalitate.
- Unitatea de nvare 6. Condiiile actului administrativ. Cazurile de
ilegalitate a actelor administrative. Noiuni generale. Cazurile de
ilegalitate a actelor administrative. Puterea de investigare a instanelor
de contencios pentru a putea descoperi scopul actelor. Delimitarea
actului administrativ de simple adrese i circulare. Actele
administrative exceptate. Condiii referitoare la refuzul nejustificat sau
ntrzierea n rezolvarea unui caz.
- Unitatea de nvare 7. Condiiile exercitrii aciunii Consideraii
asupra practicii judectoreti n baza Legii nr. 1/1967.
3.Modulul III. Procedura de judecat a litigiilor de contencios
administrativ.
- Unitatea de nvare 8. Noiuni generale. Aciunile de contencios
administrativ. Procedura de judecata n faa instanei de fond.
Suspendarea executrii actului actului administrativ. Utilitatea i
necesitatea suspendrii executrii unui act Administrativ.
Fundamentul juridic al dreptului de a ordona suspendarea actului
atacat. Condiiile de suspendare a actelor administrative.
- Unitatea de nvare 9. Alte persoane care pot lua parte la judecat
Ministerul Public, Avocatul Poporului, prefectul, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici ca subiecte de sezin.
- Unitatea de nvare 10. Intervenia. Chemarea n judecata a altor
persoane.
- Unitatea de nvare 11. Judecarea litigiilor de contencios
administrativ.

4. Modulul IV. Hotrrile instanei de contencios administrativ.

- Unitatea de nvare 12. Cuprinsul hotrrilor de contencios
administrativ. Efectele hotrrilor de contencios administrativ.
- Unitatea de nvare 13. Cile de atac n contenciosul administrativ.
Recursul.
- Unitatea de nvare 14. Alte ci extraordinare de atac.
- Unitatea de nvare 15. Executarea hotrrilor de contencios
administrativ. Procedura obinerii daunelor cominatorii. Importana
instituirii daunelor cominatorii. Domeniul de aplicare a art.24 i 25 din
Legea nr. 554/2004. Executarea hotrrilor privind obligarea
autoritii publice la daune materiale i morale.
5. Modulul V. Rspunderea n contenciosul administrativ.
- Unitatea de nvare 16. Rspunderea autoritii. Rspunderea
funcionarilor publici.

MODULUL 1
NOTIUNI GENERALE I ISTORICUL
CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Cuprins
Obiectiv general
Obiective operaionale
Timpul necesar studiului capitolului
Dezvoltarea temei
Bibliografie selectiv

Cuprins
U.I.1 Noiunea contenciosului administrativ. Trsturile noiunii de
conte contencios administrativ. Obiectul litigiului. Categoriile de contencios
administrativ. Noiuni generale. Contenciosul obiectiv.
Contenciosul
subiectivContenciosul in anulare Contenciosul administrativ de plin
jurisdicie Diferene de ordin formal i organic ntre contenciosul de
anulare i cel de plin jurisdicie Diferene formale Deosebiri n ceea ce
privete autoritatea lucrului judecat. Coincidena celor dou categorii de
contencios
= 2 ore.
U.I. 2. Istoricul contenciosului administrativ de la
= 2 ore
Obiective generale: Cunoaterea unei instituii fundamental a
dreptului
administrativ:
instituia
contenciosului
administrativ.
Cunoaterea apariiei i evoluiei istorice a instituiei contenciosului
administrativ romn.
Obiective operaionale: Cunoaterea accepiunilor noiunii
de contencios administrativ i identificarea i cunoaterea principalelor
categorii de contencios administrativ. Cunoaterea apariiei i evoluiei
istorice a reglementrilor contenciosului administrativ romn anterioare i
ulteriore Revoluiei din 1989.

UNITATEA DE INVATARE 1

F
Noiuni generale

F
Noiunea
organic i
formal

F
Noiunea
material

F
Noiunea
contenciosului
administrativ

1. Noiuni generale privind contenciosul administrativ

Cuvntul contencios" vine de la cuvntul francez contentieux", care, la
rndul, su se trage din latinescul contendere " (certre), adjectivul
substantivului contentio" adic: disput, conflict, confruntare. Etimologic,
profesorul Constantin Rrincescu considera c noiunea deriv din latinescul
contendere" (a lupta), deoarece procesele care se desfoar naintea instanelor,
au fost asemuite, de mult timp, unor dispute judiciare, unde fiecare parte lupta,
contradictoriu, pentru recunoaterea i aprarea dreptului sau.
n sens juridic, cuvntul contencios are dou accepiuni, prima de activitate
menit s soluioneze un conflict de interese, deci un conflict juridic i a doua, de
organ competent s soluioneze asemenea conflicte judiciare. n sens de organ
acest cuvnt mai desemneaz i oficiile juridice ncadrate cu juriti cu atribuii de
a acorda asisten juridic persoanelor juridice n care funcioneaz acestea. Aici,
intereseaz noiunea de contencios n ambele accepiuni, att n sens de activitate,
ct i de organe de contencios, competente s desfoare o asemenea activitate.
Din punct de vedere al litigiilor ce formeaz obiectul judecii ei, funciunea
jurisdicional se mparte n dou ramuri i anume:
a. contenciosul de drept comun care este alctuit din totalitatea litigiilor de
competena organelor judectoreti propriu-zise de natur civil, comercial i
penal - care nu face obiectul studiului nostru;
b. contenciosul administrativ compus din totalitatea litigiilor de natur
administrativ de competena fie a tribunalelor de drept comun, fie a curilor de
apel.
Prin urmare, organele de contencios se mpart n organe de contencios
judiciar, competente s soluioneze potrivit legii, toate conflictele juridice
existente n legi i organe de contencios administrativ, competente s judece,
potrivit legii, conflictele juridice n care cel puin una dintre pri este o autoritate
public. Aciunea contenciosului administrativ, care n fond nu este dect
exerciiul unei funciuni jurisdicionale, poate fi determinat, ca i funcia
jurisdicional nsi, att din punct de vedere organic i formal, inndu-se seama
de natura organelor care l exercit, ct i din punct de vedere material, inndu-se
seama de anumite elemente specifice i inerente litigiilor din care este alctuit,
considerate independent de natura jurisdiciei creia i sunt supuse.
A. Noiunea organic i formal a contenciosului administrativ.
Din acest punct de vedere, contenciosul administrativ este considerat ca fiind
constituit din totalitatea litigiilor de competena tribunalelor sau justiiei
administrative.
B. Noiunea material a contenciosului.
Poate fi definit inndu-se seama fie de persoanele ntre care are loc litigiul,
fie de natura regulilor juridice puse n cauz i aplicabile n soluionarea litigiului.
inndu-se seama de primul punct de vedere, aparin contenciosului administrativ
toate litigiile nscute ntre reclamani i autoriti publice i n care aceasta din
urm figureaz ca parte, deoarece sunt opuse preteniilor emise de reclamani.
1.1. Noiunea contenciosului administrativ.
n cea de-a doua concepie, sunt socotite c aparin contenciosului
administrativ toate acele litigii care pun n cauz reguli i principii aparinnd
dreptului administrativ sau dreptului public. ncercnd s definim contenciosul
administrativ, vom prezenta comparativ cteva definiii, insistnd asupra
trsturilor comune acestora. Astfel, n concepia prof. Constantin Rrincescu,
7

F
Trsturi

F
Obiectul
litigiului

contenciosul administrativ poate fi definit ca totalitatea litigiilor nscute ntre

particulari i administraiile publice, cu ocazia organizrii i funcionrii
serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaii juridice
aparinnd dreptului public". n concepia prof. Dr. Valentin I. Priscaru, prin
contencios administrativ nelegem: activitatea de soluionare, cu putere de
adevr legal, de ctre instanele de contencios administrativ, competente, potrivit
legii, a conflictelor juridice n care cel puin una din pri este un serviciu public
administrativ, iar conflictul juridic s-a nscut din adoptarea sau emiterea unui act
administrativ de autoritate ilegal, ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare
la un drept recunoscut de lege."4 Aceast definiie considerm c trebuie nlocuit
n acest moment cu cea dat de Legea nr.554/2004, n art.2 (alini), lit. e",
respectiv: contenciosul administrativ - activitatea de soluionare de ctre
instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care
cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din
emiterea sau nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. "
1.1.1. Trsturile noiunii de contencios administrativ.
Din definiia dat de legiuitor desprindem urmtoarele trsturi: este o
activitate desfurat de ctre o instan de contencios administrativ. Conform
lit. f' din art.2(l) al Legii nr.554/2004 desprindem explicit care sunt aceste
instane: Secia de Contencios Administrativ i Fiscal a naltei Curi de Casaie i
Justiie, seciile de contencios administrativ fiscal ale curilor de apel i tribunalele
administrativ fiscale."
n opinia noastr legiuitorul definete instanele de contencios" nu generic,
adic ce sunt acestea, ci le-a enumerat de sus n jos". n al doilea rnd, amestec
doua stri de fapt cu o dorin. Cele dou stri de fapt rezult din modul concret
de organizare, n prezent a naltei Curi de Casaie i Justiie i a Curilor de Apel,
unde sunt aceste secii de contencios administrativ fiscal", iar dorina o reprezint
tribunalele administrativ fiscale". Pe de alt parte, Legea nr.29/1990 s-a stins
din via" fr a-i vedea fiinate, nici pn la aceast dat, tribunalele
administrative - sintagm generic ce avea n vedere organizarea acestor tipuri de
litigii distinct de ctre puterea judectoreasc.
1.1.2. Obiectul litigiului.
Obiectul litigiului l constituie:
vtmarea unui drept - fundamental prevzut de Constituie sau de lege,
cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ" [lit. n", art.2(l) din Legea
nr.554/2004];
vtmarea unui interes privat - posibilitatea de a pretinde o anumit
conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil,
prefigurat" [lit. o", art.2 alin.(l) din Legea nr. 554/2004];
vtmarea unui interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o
anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept fundamental care se
exercit n colectiv, ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes public" [lit.
p", art.2 (1) din Legea nr. 554/2004];
- vtmarea unui interes public - interesul care vizeaz ordinea de drept i
democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor
fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea
competenei autoritilor publice" [lit. 1" art.2 (1) din Legea nr. 554/2004].
Totui, aceste vtmri susmenionate trebuie s fi fost fcute printr-un act
administrativ sau prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un
drept sau la un interes legitim. Legea nr. 554/2004 are n vedere toate actele
administrative, respectiv actele administrative de autoritate, cele administrative 8

jurisdicionale i actele de gestiune. Aici se manifest o modificare esenial,

introdus de noua lege, care scoate de sub incidena excepiilor de la contenciosul
administrativ actele administrative de gestiune, acestea putnd fi atacate n
contencios, mai puin de ctre prefect [vezi art. 24(1) f' din Legea nr. 340/2004].
Astfel, prin act de autoritate legiuitorul nelege acel act emis de o autoritate
public, n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere,
modificnd sau stingnd raporturi juridice" [lit. c" art.2 (1) din Legea
nr.554/2004].
La rndul lor actele administrative de autoritate supuse contenciosului pot fi:
- cu caracter individual;
- cu caracter normativ.
Aceste acte pot avea ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor proprietii publice;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice
n opinia noastr, enumerarea fcut de ctre legiuitor nu pare a fi inspirat,
deoarece un text de lege nu poate prevede ntreaga gam a actelor ce pot face
obiectul unor litigii de contencios, ci trebuia dat numai denumirea generic a
acestora, urmnd ca instana de contencios s stabileasc, n concret, care sunt
aceste tipuri de acte. Prin urmare, enumerarea nu poate fi dect exemplificativ,
nu limitativ (ex. numirea, sancionarea, eliberarea din funcie a funcionarilor
publici se face prin acte administrative supuse contenciosului administrativ, dar
acestea nu sunt prevzute n enumerarea fcut anterior). Actele administrativjurisdicionale sunt cele emise de o autoritate administrativ, cu atribuii
jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe
contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare" [lit. d", art.2 (1) din
Legea nr. 554/2004].
Dup cum se observ, intr n categoria contenciosului administrativ i
categoria contractelor administrative, mai precis numai cele care au ca obiect
cel prevzut de lege. Aa cum am mai afirmat, era mai cuprinztoare o formulare
generic a contractelor administrative dect o enumerare a acestora. n opinia
noastr, mult mai elocvent n acest caz este coninutul art.8(2) din Legea
nr.554/2004 care stipuleaz: Instana de contencios administrativ este competent
s soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract
administrativ, precum i orice litigii legate de aplicarea i executarea contractului
administrativ ". Pe lng vtmarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim
de ctre o autoritate public, prin emiterea unui act administrativ de autoritate sau
a unui act administrativ jurisdicional, mai formeaz obiectul unui litigiu n
contencios administrativ i nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, adic
fapta de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea
cererii, dac pentru rezolvare nu s-a prevzut alt termen" [lit. g", art.2 (1) din
Legea nr. 554/2004], sau refuzul nejustificat de a soluiona o cerere, respectiv
exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea" [lit.
h", art.2 (1) din Legea nr. 554/2004].
Spre deosebire de formulrile cuprinse n fosta Lege nr.29/1990, n categoria
litigiilor de contencios intr i excesul de putere care reprezint exercitarea
dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin
nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de
Constituie sau legi" [lit. m", art.2(l) din Legea nr. 554/2004]

F
Prile litigiului
de contencios
administrativ

F
prt

F
reclamant

F
Litigiul de
contencios
administrativ

1.1.3. Prile litigiului de contencios administrativ.

Prile litigiului de contencios administrativ sunt:
1. prtul - o autoritate public, orice organ de stat sau al unitilor
administrativ teritoriale care acioneaz n regim de putere public, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice persoanele
juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public, sau
sunt autorizate s presteze un serviciu public" [lit. b", art.2 (1) din Legea nr.
554/2004];
2. reclamantul - orice persoan fizic sau juridic ori grup de persoane,
titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vtmate prin
acte administrative. n sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vtmate i
organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public prin actul
administrativ atacat" [lit. a", art.2(l) din Legea nr. 554/2004]. Aceasta este regula
contenciosului subiectiv n care reclamant este persoana vtmat iar prt o
autoritate public". n cazul contenciosului obiectiv, respectiv aciunea prefectului
n exercitarea tutelei administrative, a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici,
atunci cnd i exercit prerogative ca urmare a gestiunii funciei publice, aceste
autoriti publice sunt reclamani n litigiul de contencios deoarece i realizeaz
competenele expres prevzute de lege.
1.1.4. Regulile, principiile i situaiile juridice aplicabile litigiului de
contencios administrativ.
Litigiul n contenciosul administrativ este generat de reguli, principii i
situaii juridice speciale. Enumerm aici cteva:
- sarcina probei este rsturnat, aparinnd prtului;
- competena este atras de domiciliul sau reedina reclamantului;
- cheltuielile de judecat modice;
- procedurile simplificate (dou grade de jurisdicie - fond i recurs);
- se aplic principiul celeritii etc.
Am neles s folosim, la aceast ultim trstur, expresia de reguli i situaii
juridice speciale, deoarece vom vedea, pe parcurs, ngemnarea regulilor
dreptului procesual civil aparinnd dreptului privat cu regulile specifice dreptului
public
Defini i contenciosul administrativ. Vezi pag. 9 -14.

F
Categorii de
contencios
administrativ

1.2. Categoriile de contencios administrativ.

1.2.1. Noiuni generale.
Contenciosul administrativ a fost mult vreme considerat ca fiind alctuit din
patru ramuri: contenciosul de plin jurisdicie, de anulare, de interpretare i de
represiune.

10

F
Contencios
obiectiv

F
Contencios
subiectiv

Aceast divizare datorat jurisconsultului francez Lafrriere rezultat, n

special, din interpretarea dreptului pozitiv i a jurisprudenei Consiliului de Stat
francez, a fost adoptat n multe state europene, ns nu mai este actual,
renunndu-se la ea nc din perioada interbelic. Pentru determinarea categoriilor
contenciosului administrativ ne vom deprta de aceast divizare, devenit aproape
clasic, i n stabilirea ei vom pleca de la elementele actului jurisdicional.
Dup cum se cunoate, actul jurisdicional reprezint un act complex care
cuprinde dou pri principale:
1. o constatare, prin care judectorul traneaz o chestiune juridic;
2. o decizie, prin care el ordon msurile necesare decurgnd din constatarea
fcut.
Dac vom proceda la analiza mai adnc a acestor dou elemente ale actului
jurisdicional vom vedea c i contenciosul administrativ poate suferi caracterizri
variate, care constituie tot attea diviziuni ale lui. Astfel, din punct de vedere al
constatrii, contenciosul poate fi obiectiv sau subiectiv, iar din punct de vedere al
deciziei el poate s fie de anulare sau de plin jurisdicie.
Din punct de vedere al constatrii fcute de judector se disting:
1.2.2. Contenciosul obiectiv.
Atunci cnd situaia contencioas este provocat de o chestiune de drept
obiectiv, se cere judectorului:
a. s se constate, cu for de adevr legal, care este starea de legalitate, aa
cum rezult din legi i regulamente;
b. s se constate c aceast stare de legalitate este vtmat de un act sau o
decizie a unei autoriti publice, iar judectorul, prin actul lui, constat aceast
violare a dreptului obiectiv svrit printr-un act al autoritii publice, fr ca s
se preocupe, propriu-zis, de situaia juridic a reclamantului. Dei judectorul n
aceast instan nu se preocup dect de dreptul obiectiv n constatarea pe care o
face, nu rmne ns complet strin de situaia personal a reclamantului, deoarece
acesta, pentru a sta n instan, trebuie s justifice vtmarea cel puin a unui
interes direct i personal pentru c dreptul modern este refractar noiunii de
aciune popular, care s poat fi intentat de oricine. n acest caz, condiia
interesului direct i personal este cerut numai ca o condiie ca reclamantul s
poat sta n instan, cu excepia menionat n cadrul dreptului de sezin (prefect,
Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Avocatul
Poporului), deci formal procedural, nlturndu-se aciunile care ar putea fi
intentate numai din spirit de ican, de indivizi care nu ar putea avea motive
serioase.
1.2.3. Contenciosul subiectiv.
Exist un contencios subiectiv atunci cnd aciunea intentat pune n cauz
existena i ntinderea unor drepturi subiective, sau interese legitime, al cror
titular este reclamantul, contestaia juridic fiind provocat, ca atare, de o
chestiune de drept subiectiv. In acest caz, judectorul, prin actul su, constat
existena i ntinderea acestor drepturi sau interese legitime, modalitile care le
pot afecta i, n cazul n care prin violarea lor s-au adus prejudicii reclamantului,
el poate constata ntinderea i valoarea acestor prejudicii. De ast dat, judectorul
nu mai traneaz situaia contencioas independent de situaia juridic a
reclamantului, ci n raport cu situaia i drepturile lui subiective pe care le constat
i le valorific. Cu alte cuvinte, pentru a deosebi un contencios obiectiv de unul
subiectiv trebuie s se cerceteze cu atenie ceea ce formeaz obiectul nsui al
cererii reclamantului i al constatrii judectorului. Este o chestiune de drept
obiectiv cnd se pretinde c actul administrativ violeaz ordinea obiectiv a
dreptului i o chestiune de drepturi subiective, cnd actul administrativ vatm
11

F
Contencios n
anulare

F
Contencios de
plin jurisdicie

F
Diferene

F
Diferente
formale

F
Diferente
obiective

asemenea drepturi. Din punct de vedere al deciziei, adic al acelui act de voin pe
care l face judectorul ca o consecin normal i logic a constatrii fcute,
contenciosul administrativ poate fi:
1.2.4. Contenciosul n anulare.
Este acel contencios n care instana de contencios administrativ este
competent s anuleze sau s modifice un act administrativ de autoritate adoptat
ori emis cu nerespectarea legii sau s oblige autoritatea public respectiv s
rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. n cadrul acestui
contencios administrativ, instana de contencios nu este competent s rezolve i
problema reparrii daunelor. Aceast problem se rezolv n cadrul unui litigiu
subsecvent.
1.2.5 Contenciosul administrativ de plin jurisdicie.
Este acela n care instana de contencios administrativ este competent,
potrivit legii, s anuleze ori s modifice actul administrativ sau s oblige s se
rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege sau interes legitim i s
acorde daunele cauzate de autoritatea public reclamantului prin actul
administrativ de autoritate sau jurisdicional, adoptat sau emis, ori prin refuzul de
a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, sau un interes legitim.
Cererea pentru despgubiri se poate formula fie n cadrul aciunii iniiale, fie
separat, dup cum la data introducerii aciunii i era sau nu cunoscut paguba i
ntinderea ei. Fa de acestea considerm c vom fi n prezena unui contencios de
plin jurisdicie n cazurile n care instana de contencios administrativ este
competent:
a. s anuleze actul administrativ de autoritate prin care un reclamant a
fost vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim;
b. s modifice un act administrativ de autoritate care, prin prevederile a cror
modificare se cere, reclamantul a fost vtmat ntr-un drept al su recunoscut de
lege, sau ntr-un interes legitim;
c. s oblige autoritatea public respectiv s rezolve cererea unui reclamant,
referitoare la un drept al su recunoscut de lege sau la un interes legitim;
d. s oblige autoritatea public la repararea pagubei ce i-a fost cauzat
reclamantului prin actul administrativ de autoritate emis ori prin refuzul de a
rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, sau la un interes
legitim.
1.3. Diferene de ordin formal i organic ntre contenciosul de anulare i
cel de plin jurisdicie.
1.3.1. Diferene formale.
Diferenele de ordin formal i organic ntre contenciosul de anulare i cel de
plin jurisdicie au fost subliniate anterior. Aceast diferen se poate constata n
statele care cunosc existena celor dou recursuri concepute dup un tip, mai mult
sau mai puin asemntor, celui expus aici, aa cum decurge din principiile
juridice. Astfel de diferene sunt mai pregnante n Italia, Frana i mai puin n
Romnia anilor 1990.
1.3.2. Deosebiri n ceea ce privete autoritatea lucrului judecat.
Astfel, n cazul pronunrii unei hotrri n materia contenciosului n anulare,
grevat n domeniul contenciosului obiectiv, deciziile pronunate au efect erga
omnes, efect care se explic, ntre altele, i prin faptul c n acest caz se exercit o
jurisdicie obiectiv (ex. n caz de exces de putere). n materie de contencios de
plin jurisdicie ns, ntruct procesele de aceast natur se aseamn cu cele de
drept comun i unde, prin deciziile judectorului, se recunosc drepturi i situaii
juridice individuale, efectul hotrrilor este relativ, inter partes i cu drept cuvnt
12

deoarece ntr-o asemenea materie subzist toate acele cauze care fac ca decizia
judectoreasc s aib un efect relativ, n care recunoaterea de drepturi fcut
unor persoane implic, de cele mai multe ori, o decdere pentru altele i nimeni
nu-i poate pierde dreptul su dac n-a figurat n instan.

F
Coincidenele
contenciosului

1.4. Coincidena celor dou categorii de contencios.

Din cele expuse mai sus, se poate vedea c, n general, contenciosul, care din
punct de vedere al cunoaterii este obiectiv, din punct de vedere al deciziei este un
contencios de anulare, iar cel care din punct de vedere al constatrii este subiectiv,
din punct de vedere al deciziei este un contencios de plina jurisdicie.
Definiti contenciosul obiectiv si pe cel subiectiv.Vezi pp.11

UNITATEA DE INVATERE 2

F
1864-1866

2.Evoluia istoric a contenciosului.

2.1. Perioada 11 februarie 1864 12 iulie 1866. Instituit pentru prima dat
n ara noastr prin legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 11.02.1864,
contenciosul a avut o evoluie istoric deosebit, determinat de schimbrile care
au intervenit n istoria rii noastre. Fr a aprofunda, n cele ce urmeaz, ne
propunem s nfim principalele perioade ale evoluiei istorice a contenciosului
administrativ n Romnia, evideniind prima etap i anume aceea cuprins ntre
1864 i iulie 1866, care prezint importan pentru faptul c s-a instituit, pentru
prima dat n ara noastr, acest control asupra legalitii actelor administrative.
Contenciosul a fost realizat de Consiliul de Stat care, dup cum rezult din
lege, se afla pe lng puterea executiv, spre a prepara proiectele de legi pe care
Guvernul avea s le prezinte Adunrii Elective, precum i regulamentele
administrative, relative la punerea n lucrare a legilor. Consiliul de Stat exercita i
atribuiuni contencioase care i se ddeau de legi n materie administrativ i nu
avea atribuiuni legislative.
Deci, din legea de organizare a Consiliului de Stat, rezult c acesta avea trei
categorii de atribuii:
a. n materie legislativ;
b. administrativ;
c. contencios administrativ.
Atribuiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau
dup cum rezult din lege:
a. n contra hotrrilor minitrilor date cu exces de putere sau cu clcarea
legilor i regulamentelor n fiin;
13

b. n contra hotrrilor sau actelor de executare ale prefecilor sau altor ageni
administrativi date cu clcarea de legi, regulamente;
c. n contra hotrrilor comisiunilor de lucrri publice precum i n toate
cazurile de natur contencioase administrative ce i se vor atribui printr-o anume
lege.
De asemenea, Consiliul de Stat mai soluioneaz i alte cauze cum ar fi
reclamaiile ridicate de particulari pentru aprarea intereselor lor. n cazurile
anume determinate de legi, se pot adresa direct Consiliului de Stat, dac acei
particulari au reclamat nainte, la ministerul respectiv i s-au dobndit ndestulare
n timp de 15 zile de la data primirii reclamaiei. innd seama c prin hotrrile
Consiliului de Stat nu se anulau actele administrative ilegale - dect n cazul celor
pronunate n soluionarea conflictelor juridice date n competena acestuia prin
legi speciale - i nici nu se acordau despgubiri, putem considera c aceast
activitate era un nceput de contencios administrativ, pentru c hotrrile sale erau
considerate numai nite avize, hotrrea definitiv aparinnd ministerului
respectiv cruia i era supus avizul spre confirmare. Din legea pentru nfiinarea
Consiliului de Stat rezult c ea cuprindea norme ce reglementau procedura
prealabil, repararea daunelor i nlturarea actelor ilegale. n legtur cu natura
activitii Consiliului de Stat, profesorul Constantin Rrincescu arta c n aceast
faz Consiliul de Stat exercit acea justiie reinut cum de altfel exercita la acea
vreme i Consiliul de Stat francez, care servise, n mare parte, ca model
legiuitorului romn.

F
1966-1905

F
1905-1910

2.2. Perioada 12 iulie 1866 - 1 iulie 1905. Consiliul de Stat a fost desfiinat
prin Legea pentru mprirea diferitelor atribuiuni ale Consiliului de Stat din 12
iulie 1866.Aceast lege a fost adoptat n temeiul art.131 din Constituia din 1
iulie 1866 potrivit creia Consiliul de Stat i nceta existena ndat ce se vota
legea menit a prevedea autoritatea chemat de a nlocui atribuiile sale. Dintre
atribuiile Consiliului de Stat care au fost mprite ne intereseaz numai cele de
contencios administrativ. Acestea au fost mprite, dup caz, ntre curile de apel
i instanele judectoreti de drept comun. Astfel potrivit art.7 din Legea din 12
iulie 1866 toate cauzele deferite Consiliului de Stat, ca instan superioar a
consiliilor judeene sau a comitetelor permanente, prin art.27 al Legii rurale se vor
judeca de curile de apel respective, cu recurs n casaie pentru cauz de
incompeten i de exces de putere, iar, conform art.8, celelalte afaceri de natura
contencioas, se judec de Consiliul de Stat, n temeiul legii sale constitutive ori
n temeiul unei legi speciale se vor judeca de instanele judectoreti, dup
regulile ordinare. Atitudinea ostil a guvernanilor din acea perioad fa de o
instituie creat de Domnitorul A.I. Cuza a mers pn acolo nct, n urma
modificrii n anul 1884 a Constituiei, n art.130, alin.l al acestuia se prevede c
Consiliul de Stat cu atribuii de contencios administrativ, nu se poate renfiina.
Aceast competen a durat pn la 1 iulie 1905 cnd a fost adoptat Legea pentru
reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie.
2.3. Perioada 1 iulie 1905 - 25 martie 1910. Prin legea menionat, seciunea
a III-a a naltei Curi de Casaie i Justiie a devenit competent s judece
recursurile n contra unor categorii de acte administrative sau chiar de jurisdicie
(ex. judecarea recursurilor mpotriva deciziilor Curii de Conturi) enumerate n
art.4 alin.9 din aceast lege de la lit.a pn la lit.j. Pe noi ne intereseaz faptul c
aceast seciune judec recursurile n contra regulamentelor i ordonanelor
fcute cu clcarea legii de puterea central, judeean, comunal sau de alte
autoriti publice, n afar de actele de guvernmnt." Tot seciunea a III-a judec
14

recursurile n contra deciziunilor i ordonanelor prefecilor, primarilor i altor

autoriti publice care s-ar viola un drept patrimonial, precum i n contra
refuzului acestor autoriti de a rezolva o cerere relativ la un asemenea drept".
Din succinta prezentare a prevederilor relative la contenciosul administrativ
cuprinse n Legea de reorganizare a naltei Curi de Casaie i Justiie din 1 iulie
1905 rezult c, pe lng faptul c acest contencios administrativ avea n vedere
un numr relativ mic de categorii de acte administrative de autoritate, el era numai
un contencios de anulare. n acest sens n art.62 se prevedea c actul administrativ
casat se socotete ca i cum nu ar fi fost i nu mai are nici o putere. Caracteriznd
acest contencios, prof. Constantin Rrincescu susine c este nendoielnic c
legiuitorul din 1905 a voit s nfiineze n aceast form un contencios de anulare,
adic un mijloc judectoresc de a cerceta legalitatea actelor administrative i de a
hotr anularea lor .

F
1910-1012

F
1912-1925

F
1925-1948

2.4 .Perioada 25 martie 1910 - 17 februarie 1912. Prin Legea Curii de

Casaie din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ, instituit prin
Legea din 1905 a fost desfiinat iar pricinile de aceast natur i soluionarea lor
au fost transferate ctre tribunalele din jude. n acest sens, art.79 prevedea c
pricinile dintre particulari i stat, judee i comune sau alte autoriti publice,
pentru vtmarea particularilor din acte administrative de autoritate, venite
naintea instanelor judectoreti, conform principiilor generale ale dreptului, se
vor judeca de urgen i cu precdere asupra tuturor celorlalte afaceri.
2.5. Perioada 17 februarie 1912 - 23 decembrie 1925. Competena stabilit
prin Legea Curii de Casaie din 25 martie 1910 nu a durat dect aproape doi ani
pentru c prin Legea de reorganizare a Curii de Casaie i Justiie din 17.12.1912
cauzele .de contencios administrativ au fost atribuite din nou Seciunii a III-a,
astfel c aceasta judec recursurile acelor care s-ar pretinde vtmai n drepturile
lor, printr-un act administrativ de autoritate fcut cu clcarea legii, precum i
recursurile n contra refuzului autoritilor administrative de a rezolva o cerere
relativ la un asemenea drept. Erau exceptate actele de guvernmnt. Subliniem
faptul c pentru prima dat n legislaia noastr este redat coninutul acestei
categorii de acte administrative de autoritate. Pe contencios se formulau cererile
pentru motiv de exces de putere, incompeten, denaturarea actelor, violarea legii,
greita apreciere a faptelor. Dei contenciosul instituit prin legea din 1912 se
aseamn cu cel instituit prin Legea din 1905, acesta se deosebete esenial n
caracterul su prin aceea c, n timp ce contenciosul introdus prin legea din 1905
era un contencios n anulare, cel introdus prin legea din 1912 era un contencios de
constatare a ilegalitii actelor administrative de autoritate.
2.6. Perioada 23 decembrie 1925 - 9 iulie 1948. Constituia din 1923 areglementat, n art. 99, dreptul celor vtmai printr-un decret sau o dispoziie
semnat sau contrasemnat de un ministru de a obine despgubiri. n aplicarea
prevederilor constituionale a fost adoptat Legea pentru contenciosul
administrativ din 23.10.1925, moment din care putem considera c n privina
contenciosului administrativ n ara noastr a nceput o nou perioad, care a durat
pn n iulie 1948. Potrivit art. l din Legea pentru contenciosul administrativ din
1925, oricine se pretindea vtmat n drepturile sale printr-un act administrativ de
autoritate fcut cu clcarea legilor i a regulamentelor sau prin reaua voin a
autoritilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept putea face
cerere pentru recunoaterea dreptului su la instanele judectoreti competente. In

15

art. 2 i 3 erau prevzute categoriile de acte care nu puteau fi controlate de

instanele de contencios administrativ i anume:
- actele de guvernmnt i actele de comandament cu caracter militar;
- actele privitoare la exercitarea tutelei administrative i controlului
ierarhic;
- deciziile date de consiliile disciplinare i declarate de statutul
funcionarilor sau alte legi definitive i executorii;
- actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale preedintelui
Senatului i ale preedintelui Adunrii Deputailor. Acestea erau supuse
controlului exclusiv al Adunrii plenare a corpului legislativ.
Analiznd coninutul Legii pentru contenciosul administrativ din 1925 rezult
c aceasta instituie un contencios de plin jurisdicie ce se caracterizeaz prin
aceea c instana de contencios administrativ, soluionnd cererea particularului,
care se consider vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege printr-un act
administrativ de autoritate ilegal sau prin refuzul autoritilor administrative de a-i
rezolva cererea privitoare la un drept recunoscut prin lege, putea anula actul
administrativ de autoritate ilegal, putea obliga autoritatea administrativ la
rezolvarea cererii i putea acorda despgubiri pentru acoperirea pagubelor produse
prin actul administrativ ori prin refuzul de a rezolva o cerere pentru recunoaterea
dreptului su. Pentru a ajunge la aceast form de contencios administrativ a fost
necesar o evoluie legislativ de circa 60 de ani n care instanele de contencios
administrativ au avut competene diferite.
Ct privete aspectele care fac Legea din 1990 s se deosebeasc de aceea din
1925 menionm c, potrivit Legii din 1925, singura instan competent s judece
cererile celor vtmai ntr-un drept al lor era Curtea de Apel, cu recurs la Curtea
de Casaie. Mai existau i alte deosebiri determinate de competene diferite,
reglementate de Legea din 1925. Ca o concluzie, la aceast perioad (23 dec. 1925
- 9 iulie 1948) se poate afirma c a fost perioada n care instanele judectoreti
competente - organe ale puterii judectoreti - controlau legalitatea unor acte
administrative adoptate sau emise de organele administraiei publice - organe ale
puterii executive. n aceast perioad, n afar de contenciosul administrativ, au
fost nfiinate i unele instane jurisdicionale administrative, competente n
materia contenciosului s verifice legalitatea unor categorii de acte adoptate sau
emise de organele administraiei publice locale. Astfel, n 1930, prin Legea pentru
organizarea Comitetului central i comitetelor de revizie din 3 ianuarie, s-au
nfiinat, ca organe de jurisdicie, Comitetul Central de Revizie, cu sediul n
Bucureti i apte comitete locale de revizie, cu reedina n cele mai importante
orae ale rii.
Prin Legea pentru organizarea Curilor Administrative din 15 martie 1939, a
fost abrogat Legea din 2 ianuarie 1930 i s-au nfiinat Curtea Superioar
Administrativ i zece curi administrative, instane jurisdicionale administrative
pentru administraia local.
Care au fost caracteristicile contenciosului administrativ potrivit legii din 1925? Vezi pp. 15-16.

16

F
1948-1967

F
1967-1990

F
Legea 29/1990

2.7.Perioada 9 iulie 1948-26 iulie 1967. In aceast perioad contenciosul

administrativ, pe cale direct, era redus la cteva categorii de acte administrative,
lsndu-se astfel cetenii la discreia organelor administraiei de stat. Prin
Decretul 128/8 iulie 1948 au fost abrogate att Legea pentru contenciosul
administrativ din 1925, ct i Legea pentru organizarea curilor administrative din
1939, astfel nct mpotriva actelor administrative ilegale partea vtmat avea, cu
unele excepii, o singur cale de atac i anume aceea a recursului administrativ.
Era o soluie determinat de renunarea, pe calea introducerii totalitarismului, cu
ntregul lui cortegiu de ilegaliti n ara noastr, la aprarea particularilor
mpotriva abuzurilor organelor administraiei de stat.
Excepiile de care am amintit erau reglementate de art.120 din Codul de
procedur civil, potrivit cruia n cazurile n care legea prevede dreptul de a
cere reformarea sau desfiinarea de ctre instanele judectoreti a unei dispoziii
date de un organ al administraiei de stat, persoanele interesate vor putea face
plngere la tribunalul popular (judectorie) n termen de 15 zile de la comunicarea
deciziei sau dispoziiei". Astfel de plngeri erau puine (ex. n domeniul locurilor
de munc, contravenii i stare civil). Pe lng aceast cale direct de atac mai
era folosit o cale indirect i anume aceea a invocrii excepiei de ilegalitate a
unui act administrativ ntr-un conflict juridic de competen juridic a instanelor
judectoreti sau a altor organe de jurisdicie. Prin aceasta se nelege instituia
juridic pe care partea interesat o invoc, n propria cauz, n faa organelor
jurisdicionale, fie prin aciune, fie prin ntmpinare pentru a se constata
ineficienta unui act administrativ ce nu este conform cu legea sau cu alte dispoziii
normative superioare.
Perioada analizat s-a caracterizat prin dreptul discreionar al organelor
administraiei de stat de a adopta sau emite acte administrative dup bunul plac,
iar cele cteva categorii de acte a cror legalitate putea fi controlat de instanele
judectoreti erau menite s salveze aparenele cu privire la legalitatea activitii
desfurate de aceste organe de stat.
2.8. Perioada 26 iulie 1967 - 8 decembrie 1990. Contenciosul administrativ
n ara noastr a fost soluionat de instanele judectoreti, n condiiile
prevederilor Legii nr.1/26 iulie 1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a
cazurilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale.
Conform acestor prevederi legale, cel vtmat ntr-un drept al su printr-un
act administrativ ilegal, putea cere tribunalului competent anularea actului sau
obligarea organului administrativ chemat n judecat s ia msuri corespunztoare
pentru nlturarea nclcrii dreptului su, precum i repararea pagubei. De
asemenea, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, ct i
nerezolvarea unei astfel de cereri n termenul prevzut de lege se socotea act
administrativ ilegal. Contenciosul administrativ instituit prin aceast lege era un
contencios de plin jurisdicie. Dei, n general, aceast lege - inspirat din legea
din 1925 - era bine redactat, partea negativ a acesteia rezulta din aceea c, de
regul, cererile celor vtmai n drepturile lor erau respinse pentru c judectorii
care soluionau aceste conflicte juridice erau alei de ctre consiliile populare ale
cror comitete executive adoptau sau emiteau acte administrative care vtmau
drepturile celor care cereau instanelor judectoreti anularea unor asemenea acte.
2.9. Contenciosul administrativ instituit de Legea nr.29/1990. Conform
acestei reglementri, instana de contencios poate, dup caz, s anuleze, n tot sau
n parte, actul administrativ, s oblige autoritatea administrativ ori s elibereze un
certificat, o adeverin sau orice alt nscris, iar n cazul admiterii aciunii s
17

hotrasc i asupra daunelor materiale i morale, fiind astfel instituit un

contencios de plin jurisdicie. n temeiul acestei legi puteau fi atacate n faa
instanelor de contencios administrativ numai actele administrative de autoritate,
ori refuzul autoritilor administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege.

F
Legea 554/2004

2.10.Contenciosul administrativ romn introdus de Legea nr. 554/2004.

Reprezint o continuare a contenciosului introdus prin Legea nr.29/1990. In
schimb, este mult mai complex prin definirea noiunilor i mai ales prin dreptul de
sezin. Pe de alt parte, Legea nr.554/2004 este aliniat la prevederile
constituionale ale Constituiei din 1991, dar mai ales la modificrile aduse n
octombrie 2003. Pe de alt parte, aceast ultim lege a inut cont de practica
instanelor judectoreti n cei cincisprezece ani scuri de la aplicarea ei, dar i de
nenumratele opinii aprute n doctrina de specialitate fiind aliniat la standardele
impuse de integrarea Romniei n structurile europene, avnd ca efect lrgirea
palierului democratic al respectrii drepturilor cetenilor.
Caracterizati perioada 1967-1989. Vezi pp. 17-18.

18

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IVa, Editura "All Beck", Bucureti, 2005.
2. Ivanoff, Vasile Ivan, Contenciosul administrativ conform Legii nr.
554/2004, Editura Bibliotheca, Trgovite, 2007.
3. Preda, Mircea, Drept administrativ partea general , ediia a III-a,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006.

19

MODULUL II
INSTANELE DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV I COMPETENELE LOR
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectiv
Cuprins
U.I.3. Competentele instantelor de contencios administrativ.
= 2 ore
U.I.4. Conditii privitoare la calitatea prtilor. Calitatea de
reclamant si prt.
= 2 ore
U.I.5. Actul administrativ: notiune, conditii, cazuri de ilegalitate.
= 2 ore
U.I.6. Conditiile actului administrativ.
= 2 ore
U.I.3. Conditiile exercitrii actiunii n contencios administrativ.
= 2 ore
Obiectiv general: Cunoaterea rolului i competenelor
instanelor de contencios administrativ romn, ale actuluiadministartiv si
ale actiuii n contencios.
Obiective
operaionale:
Cunoaterea
distinciei
ntre
contenciosul administrativ atriburii puterii judectoreti i jurisdiciile
speciale administrative, identificarea i cunoaterea instanelor de
contencios administrativ romn, potrivit reglementrilor actuale n
materie, identificarea i cunoaterea competenei materiale i teritoriale a
instanelor de contencios administrativ romn.
20

UNITATEA DE INVATARE 3

F
Noiuni generale

F
Contencios
administrativ
atribuit al
puterii
judectoreti

F
Jurisdiciile
speciale
administrative

3.1. Noiuni generale.

Din punct de vedere al organelor chemate s exercite atribuiuni de
contencios administrativ, se observ o mare varietate n sistemele de drept pozitiv
ale diverselor state moderne.
n general, competena n materie de contencios administrativ aparine
organelor puterii judectoreti propriu-zise, unele cauze speciale aparin unor
subieci ai administraiei publice care au competene speciale i limitate la
contenciosul unui anume serviciu public, iar altele au o competen multipl i
uneori generala constituind un ordin de jurisdicie paralel i separat de puterea
judectoreasc, de drept comun. n fapt contenciosul administrativ este exercitat
n fiecare stat att de puterea judectoreasc obinuit, ct i de jurisdicii
administrative, n concurs unele cu altele i n proporie care variaz, de la stat la
stat. Aceast variaie nu este ns, de cele mai multe ori, rezultatul unor concepii
de ordin teoretic, ci mai mult al mprejurrilor de fapt speciale fiecrui stat
deoarece jurisdiciile administrative au operat, n general, sub presiunea unor
necesiti de fapt specifice fiecrui stat i s-au suprapus tribunalelor judiciare care
exercitau deja unele atribuii n aceast materie.
3.2. Contenciosul administrativ - atribuit al puterii judectoreti
obinuite. n unele state, contenciosul administrativ este atribuit instanelor de
drept comun, n sensul c puterea judectoreasc este competent a judeca i
contenciosul administrativ, n msura n care o parte din litigiile de asemenea
natur nu sunt atribuite altor jurisdicii speciale sau chiar administraiei nsei.
Acest sistem este adoptat i n Romnia unde puterea judiciar este nvestit cu
puterea de a judeca i litigiile de contencios administrativ, fie n baza dreptului
comun, fie n baza unor dispoziii de legi speciale prin care sunt nvestite cu puteri
depind competena lor normal de drept comun. nvestirea instanelor de drept
comun cu atribuii de aceast natur pornete dintr-un sentiment de ncredere n
aceste instane, cu o organizare mai veche, mai puternic i cu o independen mai
mare n judecile ei, asigurnd prin aceasta o protecie mai puternic a drepturilor
individuale. De exemplu, n Anglia, tribunalele de drept comun s-au bucurat
ntotdeauna de o ncredere deplin care a fcut s se recunoasc judectorilor
englezi plenitudinea de jurisdicie i s se vad n ei, prin excelen, garantul
respectiv al drepturilor individuale, de orice natur.
mpotriva competenei instanelor de drept comun, n materie de contencios
administrativ, se pot ridica unele obieciuni de inaptitudine tehnic a acestora de a
judeca chestiunile de natur administrativ, care presupun, de cele mai multe ori,
o specializare i o cunoatere adnc a vieii i a nevoilor administrative care
devin din ce n ce mai complicate i mai dificile. Pe de alt parte, fiind vorba de
organe care aparin unei puteri strine, amestecul lor prea adnc n viaa
administraiei ar prea insolit i contrariu principiului separaiei puterilor n stat,
adoptat n mai toate statele europene. Din aceast cauz, n rile n care
contenciosul administrativ a fost atribuit instanelor de drept comun, n baza
competenei lor obinuite s-a ajuns la o interpretare restrictiv a puterilor lor de
control asupra activitii administrative, ceea ce s-a ntmplat n unele
state(ex.Belgia).
3.3. Jurisdiciile speciale administrative.
Sub presiunea unor anumite necesiti de fapt s-au dezvoltat n toate statele
unele jurisdicii speciale cu o competen redus i limitat la contenciosul unui
21

serviciu public cum este n ara noastr, de exemplu, n materia pensiilor, a

proteciei copilului etc.
Aceste jurisdicii reprezentate prin anumite comisii, compuse n general din
delegai ai administraiei, corespund unei duble necesiti, unor necesiti de ordin
tehnic, deoarece rezolvarea litigiilor n aceste cazuri presupune cunoaterea unor
anumite situaii i necesiti de fapt i de ordin tehnic administrativ, pe care nu lear putea avea organe strine de viaa i necesitile acelui serviciu crora le lipsesc
i mijloacele potrivite de investigare (de exemplu, n materie fiscal, unde este
vorba de a examina capacitatea de plat a contribuabilului n raport cu necesitile
fiscului etc).
Contenciosul administrativ si puterea judectoreasc. Vezi pp. 21-22.

F
Instanele de
contencios
administrativ

F
Tribunalele

3.4. Instanele de contencios administrativ.

3.4.1. Tribunalele - Seciile de contencios administrativ i fiscal. Seciile de
contencios administrativ i fiscal ale tribunalelor judeene i ale municipiului
Bucureti judec, n prima instan litigiile privind actele administrative emise
sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc
taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora de pn la 5
miliarde lei" [art.l0 (l) teza 1 din Legea nr. 554/2004].
A.1. Din acest enun rezult competena material a acestei instane de
contencios, care este dat de dou elemente definitorii:
a. n primul rnd, de calitatea prtului n litigiul de contencios [autoriti
publice cf.art.2(l), lit. b din Legea nr. 554/2004];
b. n al doilea rnd, de valoarea actelor supuse controlului instanei de
contencios administrativ (sub 5 miliarde lei).
Aceasta aseriune este valabil numai pentru cele cuantificabile n bani, adic
aciunile patrimoniale sau cu efecte patrimoniale. n cazul aciunilor
nepatrimoniale, competena material este atras exclusiv de calitatea prtului.
Aceast concluzie se desprinde implicit din analiza ntregului text de lege care ne
ofer rspuns la ntrebarea noastr: ce fel de contencios este contenciosul romn?
n anulare i de plina jurisdicie este rspunsul! Sintagma n anulare" are n
vedere toate situaiile posibile de manifestare a actelor administrative de
autoritate, cele jurisdicionale i cele de gestiune. Revenind la noiunea de prt",
care atrage competena acestei instane de contencios, precizm faptul c aceast
noiune este mai larg dect se nelege, la prima citire a textului art.2 lit. b din
Legea nr. 554/2004.
Astfel, prin autoritate public - orice organ de stat" nelegem orice organ al
autoritilor publice cu reprezentare n unitile administrativ teritoriale respective.
Aici avem n vedere puterea executiv sau autoritatea executiv (care e definit n
Constituie) organizat n teritoriu, adic prefectul, ca reprezentant al Guvernului
n teritoriu, precum i orice instituie deconcentrat a ministerelor n teritoriu (vezi
organizarea administrativ teritorial). Tot aici avem n vedere toate autoritile
22

publice locale (consiliile judeene, consiliile locale, primrii etc). La nivel

teritorial exist organizat i autoritatea judectoreasc" care este tot autoritate
public - ca organ al statului - n accepiunea art.52 din Constituie. Chiar dac
pare, la prima vedere, bizar constatarea i acestea sunt autoriti publice posibil a
fi prte ntr-o instan de contencios administrativ (ex. nesoluionarea n termen
legal a unei cereri - conform dreptului subiectiv de petiionare al ceteanului
prevzut de art.52 din Constituie). O astfel de situaie conduce tot la competena
tribunalului judeean - secia contencios administrativ - care ar avea competen
de a soluiona o plngere mpotriva tribunalului judeean sau a oricrei alte
instane, de drept comun. Tot tribunalele judeene - seciile de contencios
administrativ i fiscal - judec, n prim instan, cererile mpotriva serviciilor
publice descentralizate atunci cnd se constat nclcri ale drepturilor i
intereselor legitime ale cetenilor n situaiile prevzute de lege (ex. contestaiile,
plngerile funcionarilor publici intrai n aceste structuri administrative sunt tot
de competena instanelor de contencios). Aceste instane mai sunt competente i
n cazul enunului din teza final a art.2 lit. b din Legea nr. 554/2004 n sensul
prezentei legi " adic .persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu
public". Aceast ultim tez d cel mai mult de cap teoreticienilor i practicienilor
n aplicarea corect a legii. n nelesul codului civil, sunt persoane juridice cele
care au o structur organizatoric bine determinat, dispunnd de independen
matrimonial i care au un scop bine determinat, n acord cu interesele obteti,
recunoscute ca subiect de drept civil. Aceste persoane juridice se constituie prin
actele administrative emise i adoptate de autoriti publice competente, fie prin
hotrri judectoreti (vezi OUG nr. 26/2000 - cu privire la asociaii i fundaii).
Aparent i n mod normal acestea nu intr sub jurisdicia contenciosului
administrativ dect dac au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate
s presteze un serviciu public".
Cuvntul dac introduce dou ipoteze:
- prima are n vedere acordarea acelei persoane juridice de drept civil a
statutului suplimentar... de utilitate public". Acest apelativ se acord prin lege
sau hotrre de guvern acelor persoane juridice care prezint interes deosebit
pentru societate i care au un obiect de activitate sau scop agreate de societate,
inclusiv de ctre autoritile publice. Exemplu, o fundaie sau asociaie nefondat
prin hotrre de guvern primete, la cerere, n urma unei analize temeinice a
motivelor din partea Guvernului, prin hotrre, apelativul de utilitate public".
Din acest moment, acea persoan juridic poate accede la fonduri publice,
derulate prin diferite autoriti sau instituii publice, iar aceast derulare de fonduri
publice atrage, pe cale de consecin, competena introdus de Legea nr.
554/2004, respectiv competena instanelor de contencios administrativ. Dac
acestea sunt de interes local sau judeean, competena revine tribunalului judeean
- secia de contencios administrativ i fiscal -, iar dac sunt de interes naional,
curilor de apel - secia de contencios administrativ i fiscal. Discursul este identic
din punctul de vedere al valenelor stipulate de lege. Mai precis, dac obiectul
litigiului este sub 5 miliarde de lei, acele ONG-uri de utilitate public intr sub
incidena tribunalelor judeene - secia de contencios administrativ i fiscal, iar
dac valoarea depete 5 miliarde de lei, competena este atras de curile de apel
- seciile de contencios administrativ i fiscal (aici nu are relevan interesul local
sau naional, ci valoarea derulat). Discursul competenelor este valabil n cazul
aciunilor nepatrimoniale, dac celelalte condiii sunt ndeplinite sau nu. Utilitatea
public poate fi dat persoanei juridice de drept civil i prin lege: ex. Crucea Roie

23

Romn - conform Legii 139/1995 este organizaie neguvernamental, de utilitate

public.
al doilea neles, s presteze un serviciu public", conduce la atragerea
competenei tribunalului judeean - secia contencios administrativ i fiscal -,
deoarece se deleg" competenele de la nivelul autoritilor publice la aceste
persoane juridice de drept civil. Exemplu, Direcia General a Finanelor Publice
deleg unei persoane juridice de drept civil eliberarea chitanierelor fiscale, cu
regim special. Refuzul nejustificat al unei astfel de persoane juridice de drept civil
de a elibera solicitantului chitanierele cu regim special petentului atrage
competena instanei de contencios administrativ. Aici sintagma persoan
juridic de drept civil" trebuie lrgit, n opinia noastr, deoarece astfel de
delegri" pot fi fcute de ctre autoritile publice i unor operatori - societi
comerciale, care sunt persoane juridice de drept comercial. n practic exist astfel
de situaii (ex. eliberarea rovignetelor ce atest plata taxei auto poate fi delegat i
altor operatori n spe Romtelecom, Petrom, CEC etc. - persoane juridice care pot
fi chemate n instana de contencios n cazuri de refuz nejustificat de a elibera
astfel de rovignete).
A.2. Din analiza art.10 alin.3 a Legii nr. 554/2004 se desprinde expres
competena teritorial a instanelor de contencios administrativ, att a tribunalelor
- secia de contencios administrativ i fiscal, ct i a curilor de apel - seciile de
contencios administrativ i fiscal. Aceasta este atras de domiciliul sau reedina
reclamantului" sau de domiciliul sau reedina prtului". nainte de a intra n
analiza competenelor, dorim s facem o precizare terminologic folosit de ctre
legiuitor i anume cea de ..domiciliul prtului ". Aa ceva nu exist n contencios
deoarece domiciliul unei persoane juridice se numete sediu iar noiunile nu se
confund. De ce numai sediul este n discuie? Deoarece n contencios, spre
deosebire de civil, prt nu poate fi dect o autoritate public n accepiunea
Legii nr. 544/2004 art.2 (1) lit.b. Cnd un funcionar public, sau eful unei
autoriti publice, va fi citat ca prt, citaia se face la sediul autoritii publice
respective, nu acas la domiciliul sau reedina funcionarului public sau a efului
instituiei publice respective. Considerm c opinia civilist a celor ce au alctuit
legea a fcut s se strecoare o astfel de eroare" de exprimare, cu toate
consecinele ei. Revenim la analiza competenei tribunalelor i menionm
varianta alternativ introdus de legiuitor. Aici se impune o alt precizare. Norma
juridic ce are n vedere competena teritorial este imperativ sau permisiv ?
Cum sunt normele privind competena ? Singurul rspuns legal este faptul c
normele privind competenele sunt imperative. Dac asupra naturii juridice a
normei competenei materiale nu exist nici un fel de dubii, aceasta fiind o norm
imperativ, n ceea ce privete competena teritorial am putea avea unele ndoieli.
Acestea sunt ns risipite de adagiul latin electa una via". Mai precis, reclamantul
are prevzut de ctre legiuitor posibilitatea de a alege ntre dou ci posibile:
prima - s se judece la instana cea mai apropiat de domiciliul su, ceea ce
presupune cheltuieli mai mici i timp disponibil;
a doua - s se judece la instana de la sediul prtului lipsit fiind de aceste
favoruri".
n acest sens, fosta Lege nr.29/1990 era mult mai precis n formulare, n
sensul c nu avea dispus dect prima variant, cea favorabil reclamantului. Nu
ntmpltor contenciosul, pe lng alte norme favorabile reclamantului, a introdus
i o astfel de norm derogatorie de la principiul stabilit de art.5 din Codul de
procedur civil (instana de la domiciliul sau reedina prtului). Chiar sub
imperiul fostei legi, practica instanei superioare a introdus principiul electa una
via" dnd posibilitatea reclamantului s renune la norma favorabil n favoarea
24

celei defavorabile, ns, o dat aleas calea aceasta, devenea singura admis de
instan (a se vedea n acest sens Decizia CSJ - SCA nr.6/17.05.1991). Decizia
susmenionat a creat o adevrat vlv" acreditndu-se chiar ideea c o astfel de
norm ar fi rationae personae", nefiind de ordine public, opinie pe care nu o
agrem. Considerm c toate normele procedurale, referitoare la competene, sunt
imperative, de ordine public.
3.4.2. Curile de apel - Seciile de contencios administrativ i fiscal. Curile
de apel - seciile de contencios administrativ i fiscal - judec n prim instan
litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice
centrale, precum i pe cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii
vamale i accesorii ale acestora, mai mult de 5 miliarde de lei" (art.10, teza a II- a
din Legea nr. 554/2004). Din acest enun rezult expres competena material a
acestor instane de contencios administrativ care, ca i n cazul anterior prezentat,
este dat de:
a. calitatea prtului (autoritate public central);
b. valoarea litigiului mai mare de 5 miliarde de lei.
Ca i n explicaiile anterioare, important este n primul rnd calitatea
prtului n atragerea competenelor materiale a curilor de apel - seciile de
contencios administrativ. Aceasta competen rezult din obiectul litigiilor
nepatrimoniale n care se apreciaz calitatea prtului care atrage competena
material (ex. ncetarea raportului de serviciu al unui funcionar public din cadrul
unui minister).
Cele menionate anterior, privind conceptul de autoritate public, rmn
valabile, cu meniunea nivelului de reprezentare al acestora. n aceast
accepiune, avem n vedere toate autoritile publice, reprezentate la nivel
naional, ncepnd cu autoritatea executiv (Guvern, ministere, alte autoriti
publice centrale) autoritatea legislativ (cele dou camere ale Parlamentului),
autoritatea judectoreasc (nalta Curte de Casaie i Justiie, Consiliul Suprem al
Magistraturii, Curile de Apel) precum i alte autoriti publice centrale (ex.
Curtea de Conturi, Curtea Constituional, Avocatul Poporului etc.). Temeiul
juridic al unor astfel de pri" l constituie art.52 (1) din Constituie care susine
dreptul subiectiv la petiionare mpotriva oricrei autoriti publice. Competena
teritorial a curilor de apel este atras, ca i n cazul tribunalelor, de domiciliul"
reclamantului sau cel al prtului; cele menionate anterior sunt valabile i aici.
Spre deosebire de tribunalele judeene, seciile de contencios administrativ i
fiscal, care sunt numai instane de fond, n litigiile de contencios administrativ,
curile de apel, seciile de contencios administrativ i fiscal, sunt i instane de
recurs.
Mai precis, hotrrile pronunate de tribunalele judeene - seciile de
contencios administrativ i fiscal - pot fi atacate cu recurs la curile de apel seciile de contencios administrativ i fiscal - n 15 zile de la pronunare sau
comunicare. Recursul l vom analiza ulterior, aici fcnd numai referire la instana
de contencios administrativ i la competenele materiale i teritoriale ale acestora,
[vezi art.10 (2) din Legea nr. 554/2004].
Prin urmare, denumirea de curi de apel" nu trebuie s ne induc n eroare
asupra competenelor acestora. Ele sunt instane de apel n cazul litigiilor civile, n
schimb, n cazul litigiilor n contencios administrativ, acestea sunt instane de
recurs, deoarece n contenciosu1 administrativ romn nu exist dect dou grade
de jurisdicie: fond i recurs. Aa cum am vzut, ca o concluzie, potrivit
prevederilor art.2 alin. 1 lit.f din Legea nr. 554/2004, judecarea litigiilor de
contencios administrativ este de competena tribunalului administrativ fiscal, a
curilor de apel - seciile de contencios administrativ -, n a cror raz teritorial i
25

F
nalta Curte de
Casaie i
Justiie

are domiciliul, reedina, reclamantul sau prtul, potrivit competenei art.10 din
Legea nr.554/2004.
3.4.3. nalta Curte de Casaie i Justiie Secia de contencios administrativ
i fiscal. Pstrnd ierarhia instanelor judectoreti, dup analiza fcut deja, ar
urma s dezvoltm, n continuare, competena naltei Curi de Casaie i Justiie.
Aceast denumire a instanei noastre supreme a fost introdus de modificarea
Constituiei din 1991, fcut n 2003 prin referendumul din octombrie. Pn
atunci denumirea acesteia era Curtea Suprem de Justiie Susinerea acestei
instane ca instan de contencios administrativ este fcut att de Codul de
procedur civil ct i de Legea nr. 554/2004, art. 2(l), lit.f i art. 10 (2).
Fizionomia juridic a instanelor de contencios administrativ este diferit, n
funcie de nivelul i competenele acestora.
Astfel, tribunalele judeene i cel al municipiului Bucureti - secia de
contencios administrativ i fiscal -, sunt numai instane de fond n litigii de
contencios. Curile de apel - seciile de contencios administrativ i fiscal - sunt
att instane de fond, ct i instane de recurs n situaiile stipulate de art. 10 (2)
din Legea nr.554/2004. nalta Curte de Casaie i Justiie este numai instan de
recurs. Aceasta judec, n cadrul seciilor de contencios administrativ i fiscal,
recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i
fiscal ale curilor de apel (art.10 (2) din Legea nr. 554/2004).
Instantele de contencios si competentele acestora. Vezi pp. 22-26.

F
Condiii de
admisibilitate

UNITATEA DE INVATARE 4.
Prin condiii de admisibilitate se neleg acele condiii pe care aciunile
intentate n baza legii contenciosului administrativ trebuie s le ndeplineasc n
mod prealabil pentru ca instana competent s poat pi la judecarea fondului
litigiului.
Din cuprinsul Legii nr.554/2004 i din doctrina aferent acestui subiect se
desprind urmtoarele condiii de admisibilitate ntrunite cumulativ:
1. condiii privitoare la calitatea prilor;
2. condiii privitoare la actul administrativ;
3. condiii privitoare la refuzul nejustificat sau la ntrziere n rezolvarea
unei cereri;
4. condiii privitoare la procedura prealabil;
5. condiii privitoare la respectarea termenului de introducere a aciunii.
Examenul acestor condiii este prealabil judecrii fondului deoarece
judectorul trebuie s cerceteze dac reclamantul are calitatea de a sta n justiie,
dac el are competena de a judeca litigiul i actul pus n cauz, dac aciunea era
intentat cu respectarea formelor i a termenelor cerute de lege i n sfrit, dac
va intra n categoria vreunor litigii sau acte exceptate de la contencios i numai
26

apoi se pete la judecarea motivelor pe care reclamantul i ntemeiaz aciunea

sa. n fapt, aceast examinare a condiiilor de admisibilitate este fcut de multe
ori de judector n mod implicit, prin judecarea fondului. Nu-i mai puin adevrat
ns c cercetarea i verificarea lor trebuie s precead, n mod logic, judecarea
fondului i cnd unele din ele lipsesc, aciunea urmeaz a fi respins fr a se mai
proceda la judecarea motivelor de fond.

F
Calitatea de
reclamant

F
Capacitatea
reclamantului
de a sta n
justiie

F
Dreptul de
sezin

F
Persoan
vtmat ntrun drept
subiectiv

4.1. Condiii privitoare la calitatea prilor.

4.1.1. Calitatea de reclamant. Aciunile de contencios administrativ sunt
aciuni n justiie, n consecin, ca i la oricare astfel de aciuni, prile, i n
special reclamantul, trebuie ntruneasc anumite condiii pentru a putea intenta
astfel de aciuni i pentru a avea calitatea procesual de reclamant.
Aceste condiii se refer:
a. la capacitatea lui de a sta n justiie;
b. la vtmarea unui drept al su recunoscut de lege sau a unui interes legitim.
I. Capacitatea reclamantului de a sta n justiie. Fiind vorba de litigiu se
nelege de la sine c reclamantul, pentru ca s poat intenta o astfel de aciune,
trebuie s aib capacitatea general de a sta n justiie. Aceast capacitate este
reglementat de dispoziiile dreptului comun, care reglementeaz capacitatea
persoanelor fizice sau juridice cum este codul civil, codul de procedur civil,
codul comercial, Decretul 31/1954 etc.
Dup dispoziiile acestor legi, au capacitatea de a sta injustiie dou
categorii de persoane:
a. persoane fizice;
b. persoanele juridice, fie c ele sunt de drept privat sau public, avnd ns
personalitate juridic proprie i distinct de a statului.
Art. 1 alin. l din Legea nr. 554/2004 prevede: Orice persoan care se
consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o
autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen a
unei cereri, se poate adresa instanei de contencios competente, pentru anularea
actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea
pagubei ce i-a fost cauzat. Interesul legitim poate fi att privat ct i public."
Prin urmare termenul orice persoan" desemneaz toate persoanele fizice sau
juridice, fr nici o distincie n calitatea lor de subiecte titulare de drepturi i
obligaii. Singura condiie cerut persoanelor juridice private este de a avea o
existen legal. Cele exprimate anterior, la dreptul de sezin al oricror persoane,
este valabil i la aceast seciune
I.1. Dreptul de sezin. nainte de a analiza reclamantul n litigiul de
contencios administrativ, este absolut necesar o analiz, mai nti art. 1 subiectul de sezin - introdus de Legea nr. 554/2004. Spre deosebire de fosta Lege
29/1990 a contenciosului administrativ, noua lege introduce explicit dreptul de a
sesiza instana de contencios pentru mai muli subieci.
Acetia sunt:
I.1.A. Orice persoan vtmat ntr-un drept subiectiv sau interes legitim.
Ne oprim, deocamdat, la aceast formulare, care este deja omologat att de
Legea nr.29/1990 a fostului art. l, de doctrina aferent i jurisprudena instanelor
de contencios administrativ.
Legea nr. 554/2004 reia acest subiect de sezin aducnd lmuriri asupra
calitii petentului, asupra obiectului aciunii etc. Explicitnd termenul de
persoan vtmat n art.2 (1) lit. a" din Legea nr. 554/2004 se aduc lmuririle
necesare.
Din explicaiile date, aceste persoane vtmate pot fi:
27

F
Avocatul
Poporului

Orice persoan fizic.

Persoana fizic este cea analizat de Decretul 31/1954 i Codul civil. Pentru a
sta n justiie acestea trebuie s aib capacitate deplin de exerciiu. Aici sunt
incidente toate cunotinele de la dreptul civil, referitoare la persoanele fizice.
Dup cum se observ, Legea nr. 554/2004 nu distinge asupra persoanelor fizice.
Exprimarea orice persoan" conduce la ideea nediscriminrii de nici un fel, nici
pe criterii de cetenie. Prin urmare este suficient calitatea de persoan fizic care
s posede capacitate deplin de exerciiu pentru a sta n justiie (aadar, pot fi i
apatrizii, cei cu dubl cetenie etc). Unde legea nu distinge, nici noi nu distingem.
b. Orice persoan juridic.
Am mai definit persoana juridic, este definiia clasic din Decretul 31/1954
perpetuat n timp i adaptat cerinelor noi, moderne. n categoria persoanelor
juridice legiuitorul nu distinge, aa nct putem avea orice categorie de persoane
juridice care au acest statut, dobndit conform legii. Astfel, pot fi reclamani acele
persoane juridice care au o existen legal. Diferitele acte normative au n
vedere modul de constituire a acestora, important fiind numai existena lor
legal.
Pot fi reclamani, n litigiile de contencios administrativ, persoanele juridice
de drept civil (asociaiile i fundaiile), societile comerciale (cele constituite
conform Legii nr. 31/1990 sau alte modaliti legale), persoane juridice de drept
public, autoriti i instituii publice, cele prevzute de art. 1 (8) din Legea
554/2004 etc.
Prin urmare, accesul la contenciosul administrativ este total, vocaia de
reclamant putnd-o avea oricine.
I.1. B. Avocatul Poporului. n opinia noastr apariia acestui subiect de
sezin constituie noutatea absolut a Legii nr.554/2004. Instituia Avocatului
Poporului a luat fiin ca urmare a susinerii Constituiei din 1991, prinznd
contur prin Legea nr.35/1997. Acesta are ca scop aprarea drepturilor i
libertilor cetenilor n raporturile acestora cu autoritile publice." De la apariia
lui i pn n momentul de fa s-au fcut nenumrate propuneri de mbuntire a
acestei legi, inclusiv cu posibilitile sesizrii instanei de contencios atunci cnd
constat nclcri ale drepturilor i libertilor cetenilor n raporturile cu
autoritile publice. Recomandrile, sesizrile i anchetele acestuia s-au dovedit a
fi ineficiente, astfel nct legiuitorul a modificat implicit Legea nr.35/1997
(republicat n 2004) prin introducerea dreptului de sezin al Avocatului
Poporului, conform art.l alin.3 din Legea 554/2004.
Conform acestui text, Avocatul Poporului ca urmare a controlului realizat,
potrivit legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, dac
aceasta apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritii
administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie, poate sesiza instana
competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului."
Analiznd acest text desprindem:
Avocatul Poporului se interpune numai ntre persoana fizic vtmat n
dreptul sau interesul su i instana de contencios; per a contrario, persoanele
juridice nu beneficiaz de serviciile acestuia, n astfel de cazuri;
Avocatul Poporului intervine numai cnd constat c ilegalitatea sau
excesul de putere al autoritii administrative nu poate fi nlturat dect prin
justiie. De aici desprindem concluzia c atitudinea manifestat de alte autoriti
publice dect cea administrativ sau excesul de putere al altor autoriti publice
dect cele administrative nu beneficiaz de serviciile Avocatului Poporului.
Ce se ntmpl cu excesul de putere al altor autoriti publice dect cele
administrative, de exemplu: autoritatea legislativ, autoritatea judectoreasc,
28

persoanele juridice civile de interes public sau autorizate s desfoare servicii

publice? Formularea legii este clar i exclusiv.
n opinia noastr excesul lor de putere poate fi corectat prin dreptul de sezin
al acestor subieci i nu de ctre Avocatul Poporului. Acesta are numai
competena exclusiv menionat de ctre legiuitor. In opinia noastr dreptul de
sezin ine de ordinea public i reprezint o norm imperativ, astfel nct nu
poate fi extins asupra altor situaii dect cele expres prevzute de lege.
De altfel, spre deosebire de fosta Lege nr.29/1990, dreptul de sezin este
mult extins astfel nct acoper, n opinia noastr, toate situaiile posibile ntlnite
n practic.
Important este faptul c Avocatul Poporului nu este reclamant ntr-un litigiu
de contencios administrativ.
Aceast constatare rezult expres din ultima tez a art. (3) din Legea
nr.554/2004 n care se arat c petiionarul dobndete de drept calitatea de
reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate".
Pornind de aici, nu numai toate actele procedurale, dar toate principiile
procesului civil se aplic numai reclamantului (inclusiv cel al disponibilitii
procesului - drept pe care reclamantul l poate exercita oricnd, pe parcursul
soluionrii procesului). Prin urmare, instana nu trebuie s comunice un exemplar
din hotrre Avocatului Poporului deoarece acesta nu este parte n proces, iar
hotrrea pronunat nu-i este opozabil.
Avocatul Poporului poate fi reclamant intr-un litigiu de conterncios? Vezi pag.28

F
Ministerul
Public

I.1.C. Ministerul Public. Ministerul Public reprezint n opinia noastr o alt

inovaie a Legii nr. 554/2004. Fosta Lege nr. 1/1967 prevedea participarea
obligatorie a procurorului la judecat. n schimb, nici atunci procurorul nu avea
drept de sezin. Conform art. l (4) din Legea nr.554/2004 Ministerul Public
atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic,
apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale
persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale
ale autoritilor publice emise cu exces de putere, sesizeaz instana de contencios
administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice
vtmate". Din analiza textului desprindem urmtoarele:
spre deosebire de Avocatul Poporului, Ministerul Public poate sesiza
instanei de contencios att nclcri ale drepturilor persoanelor fizice, ct i
juridice;
sunt vizate n ipoteza aceasta actele administrative unilaterale, nu i cele
cu caracter normativ, jurisdicionale sau contractele administrative;
aceste acte s fi fost emise cu exces de putere. n accepiunea Legii
nr.554/2004 art.2, lit. m", excesul de putere reprezint exercitarea dreptului de
apreciere aparinnd autoritilor publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor
fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege."
Aa cum se constat, excesul de putere se refer la drepturile i libertile
fundamentale ale cetenilor, nu i ale persoanelor juridice. n acest context, cum
se realizeaz acest exces de putere de autoritatea public asupra persoanei
juridice? Ar putea fi vorba despre o contradicie de termeni ntre enunul
29

F
Autoritatea
public
emitent

drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanei i enunul final care

include domiciliul, respectiv sediul persoanei juridice vtmate? Exist drepturi i
interese legitime ale unei persoane juridice? Definiiile date de lege dau un
rspuns afirmativ. Dar liberti legitime? Pe acestea nu le gsim expres n Legea
nr. 554/2004, ci n Constituia Romniei. Ele se refer la persoanele fizice i doar
cteva se potrivesc" persoanelor juridice (ex. art.45 din Constituie - libertatea
economic).
Legiuitorul nu d rspuns la aceast ipotez a excesului de putere asupra
persoanelor juridice, astfel nct urmeaz ca jurisprudena s statueze o practic i
n astfel de cazuri. Mai mult dect att, din definiia dat excesului de putere
[art.2(m) din Legea nr.554/2004] se face referire, aa cum am artat, numai asupra
cetenilor, nicidecum asupra persoanelor juridice i atunci ne ntrebm de unde
apare formularea final din textul susmenionat? n ipotezele susmenionate,
petiionarul (persoana fizic sau juridic(!) lezat), dobndete de drept calitatea
de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Prin urmare, cele afirmate
anterior la Avocatul Poporului sunt valabile i n aceste ipoteze. Tot din analiza
acestor texte rezult c n aceast ipotez poate fi prt n litigiul de contencios
orice autoritate public - n accepiunea definiiilor fcute de ctre legiuitor la
art.2 (1) lit. b" din Legea nr. 554/2004. n ipoteza prevzut de art.l (5) din Legea
nr. 554/2004, atunci cnd Ministerul Public va aprecia c prin excesul de putere
concretizat n emiterea unui act administrativ normativ se vatm un interes
public, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul
autoritii publice."
Analiznd textul desprindem urmtoarele:
ipoteza aceasta privete actul administrativ de autoritate cu caracter
normativ emis cu exces de putere;
acesta trebuie s vatme un interes public n sensul art.2 (1) din Legea nr.
554/2004.
Noutatea absolut o reprezint faptul c, n acest caz, Ministerul Public
devine reclamant ntr-un litigiu de contencios administrativ. Prin urmare, citaia
i toate actele procedurale se comunic Ministerului Public.
I.1.D. Autoritatea public emitent. Se tie c n dreptul administrativ exist
principiul revocabilitii actului administrativ. Acesta funcioneaz pn la
limitele prevzute de anumite legi i situaii logice subsecvente. Astfel, n cazul
excepiilor de la principiul revocabilitii actului administrativ, adic a acelor
situaii n care autoritatea emitent nu mai poate retracta actul emis datorit unor
cazuri bine determinate, atunci autoritatea public emitent a unui act nelegal
poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu
mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. n
cazul admiterii aciunii instana se va pronuna la cerere i asupra legalitii
actelor civile ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra
efectelor civile produse [art.2(6) din Legea nr.554/2004].
Condiiile de admisibilitate n aceast situaie sunt:
autoritatea public se afl n situaia imposibilitii retragerii actului
administrativ vtmtor;
actul administrativ poate s devin irevocabil prin intrarea n sfera
excepiilor revocabiliti actelor. Din multitudinea situaiilor de excepii de la
revocabilitatea actelor administrative, legiuitorul reine numai ipoteza intrrii
acestuia n circuitul civil" pe de o parte, iar pe de alt parte s fi produs efecte
juridice".
Deci se cere o dubl condiie a acestei excepii unice:

30

F
Agenia
Naional a
Funcionarilor
Publici

autoritatea nu poate cere dect anularea actului, pronunarea asupra

legalitii actelor civile ncheiate n baza lui, dar i asupra efectelor civile
produse.
O autoritate public emitent care s-i fac mea culpa'" i nc la cerere, ni
se pare o situaie puin irealist din partea acesteia, ce ar ine mai mult de
comportamentul unui club aristocratic britanic dect de comportamentul
autoritilor publice romne. Suntem curioi dac se va ntlni n practic o astfel
de situaie. De fapt, raiunea existenei contenciosului administrativ este de a
cenzura comportamentele abuzive ale autoritilor publice n raport cu cetenii,
de aceea suntem sceptici n viabilitatea acestui subiect de sezin. O ntrebare de
ordin procedural rmne: cine este reclamant i cine prt ntr-un astfel de litigiu?
Jurisprudena va da acest rspuns, n timp, deocamdat suntem siguri numai
asupra reclamantului.
I.1.E. Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Agenia Naional a
Funcionarilor Publici reprezint un alt subiect de sezin aprut, relativ recent. Ca
autoritate public, agenia a aprut o dat cu aprobarea Legii nr. 188/1999, privind
statutul funcionarilor publici. Scopul crerii ageniei a fost gestionarea funciei
publice, unitar, la nivel naional i elaborarea de strategii sectoriale n acest
domeniu.
La apariia Legii nr.188/1999 agenia nu avea astfel de competene, mai
precis nu deinea dreptul de sezin. Acest drept a fost introdus n lege o dat cu
modificrile aduse de Legea nr. 161/2003, privind combaterea corupiei.
Astfel, conform art.20 (3) din Legea nr.188/1999 (republicat n 2004 ca
urmare a modificrilor succesive intervenite n timp) stipuleaz: Agenia
Naional a Funcionarilor Publici are legitimare procesual activ i poate sesiza
instanei de contencios administrativ competena cu privire la:
a. actele prin care autoritile sau instituiile publice ncalc legislaia
referitoare la funcia public i funcionarii publici, constatate ca urmare a
activitii
de
control;
b. refuzul autoritilor sau instituiilor publice de a aplica prevederile legale
n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici.
Analiznd acest text desprindem urmtoarele:
agenia poate fi reclamant ntr-un proces de contencios administrativ (pe
lng dreptul de sezin);
se autosesizeaz sau poate fi sesizat de o nclcare a legislaiei privind
funcia public.
Elementul de for al aciunii ageniei l reprezint art.20 alin.4 din Legea
188/1999 (republicat) care stipuleaz: Actul atacat, potrivit alin. 3, este
suspendat de drept" (s.n.) (idee reiterat i de art.3 (3) din Legea 554/2004).
Vom vedea c suspendarea de drept, ope legis", mai opereaz i n cazul aciunii
prefectului Aceast suspendare, de drept, este posibil n acest caz datorit
importanei funciei publice pentru existena serviciilor publice n absena creia
ar putea fi grav afectat interesul public. Vom vedea, pe parcursul legii, c
suspendarea actului administrativ se poate face, de regul, la cerere n condiiile
art.14 din Legea nr.554/2004 (la cerere i bine justificat). Pentru o i mai mare
eficien a dreptului de sezin Preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor
Publici poate sesiza i prefectul n legtur cu actele ilegale emise de autoritile
sau instituiile publice locale" (art.20 (5) din Legea 188/1999 - republicat).
n practic s-ar putea pune urmtoarea problem: n cazul nclcrii statutului
funcionarului public, instana de contencios poate fi sesizat de:

funcionarul public lezat;

Agenia Naional a Funcionarilor Publici;

31

F
Prefectul

F
Concluzii

prefectul judeului (n cazul autoritilor publice locale).

ntrebarea care s-ar pune este ci reclamani sunt n acel litigiu de contencios
administrativ. Depinde cine i cum sesizeaz instana. Dac iniiativa aparine
funcionarului public lezat atunci acesta este reclamant n litigiul de contencios.
Dac agenia se autosesizeaz, atunci aceasta este reclamant n litigiul de
contencios. Dac agenia sesizeaz prefectul, iar acesta acioneaz autoritatea
public emitent a actului ilegal, atunci prefectul este reclamant n litigiul de
contencios. Pot fi agenia i prefectul coreclamani n litigiul de contencios, alturi
de funcionarul public? Considerm c rspunsul poate fi afirmativ.
Independent i convergent acioneaz i funcionarul public. Situaia este posibil
cu singura condiie a conexrii cauzelor convergente pentru a crea o poziie
procesual activ coreclamanilor i a se pronuna o singur hotrre
judectoreasc. Agenia poate ataca n faa instanei de contencios administrativ
actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia
privind funcia public.
I.1.F. Prefectul. Dreptul de sezin al prefectului a fost introdus n legislaia
noastr de Constituia din 1991 [art.129 (5)] i de fosta Lege nr. 69/1991, a
administraiei publice locale, care n mai multe articole susinea acest drept
(art.12, 101). Ulterior acest drept a fost meninut i n Legea nr.215 /2001 (art.134
i 135). Mai recent, Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului reitereaz i
susine acest drept de sezin (art.24). Cea mai recent susinere a dreptului de
sezin al prefectului o reprezint Legea nr.554/2004 [art.l(8) i art.3 (1)].
Spre deosebire de ali subieci de drept, prefectul, ca subiect de sezin, este
limitat n aciunile sale n contenciosul administrativ numai asupra actelor emise
sau adoptate de autoritile publice locale din unitatea administrativ teritorial
unde acesta funcioneaz (ali pri nu intr sub incidena acestui subiect de
sezin). Controlul de legalitate vizeaz numai legalitatea actelor administrative de
autoritate (fie cu caracter individual, fie cu caracter normativ - per a contrario nu
vizeaz oportunitatea administrativ, actele jurisdicionale i de gestiune). Mai
precis, controlul de legalitate se exercit numai asupra legalitii dispoziiilor
primarilor, hotrrilor consiliilor locale, hotrrilor consiliilor judeene,
dispoziiilor preedintelui consiliului judeean. Att i nimic mai mult!
Aa cum am afirmat anterior, cu prilejul analizei dreptului de sezin al
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, prefectul mai are dreptul de a
aciona n contencios i atunci cnd este sesizat n acest sens (nclcri ale
normelor privitoare la funcionarii publici). Ca i n cazul ageniei, aciunea
prefectului este suspensiv asupra actului administrativ atacat. Suspendarea
opereaz, de drept, din momentul introducerii aciunii n contencios administrativ,
nefiind nevoie s mai cear instanei de contencios aceast suspendare (cf. art.14
din Legea nr. 554/2004).
I.2. Concluzii privitoare la dreptul de sezin al subiecilor. Lrgirea sferei
subiecilor de sezin, introdus de Legea nr.554/2004, ridic o problem de drept
i anume ,ce fel de contencios este contenciosul romn: Subiectiv sau Obiectiv?
n privina Ministerului Public, Avocatului Poporului, Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici i a prefectului, contenciosul romn este clar un contencios
obiectiv n sensul c cei patru subieci de sezin acioneaz n baza competenelor
oferite de lege acestor instituii publice. Acestora nu li s-a nclcat vreun drept
subiectiv, sau interesele legitime prin acte administrative ale autoritilor publice,
ei reprezentnd ns prghii legale, eficiente n lupta mpotriva abuzurilor i
nclcrilor de legi, svrite de autoritile publice vizate ca subieci pasivi ai
procesului de contencios administrativ. Persoanele vtmate ntr-un drept
subiectiv sau interes legitim printr-un act administrativ al autoritilor publice
32

acioneaz n contencios pentru vtmarea acestor drepturi subiective sau interese

legitime, iar aciunea lor intr clar sub incidena contenciosului subiectiv aa cum
a fost el consacrat de fosta Lege nr.29/1990. O poziie sui generis" o are
autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal de a se adresa
instanei de contencios n vederea anulrii propriului act, atunci cnd acesta nu
mai poate fi retractat. Autoritii emitente nu i s-a nclcat nici un drept subiectiv
sau vreun interes legitim. Aceasta nu are prevzut competene specifice n acest
sens, ci posed numai un drept la aciune n anulare a propriului act emis i care
nu mai poate fi retractat de bun voie datorit consecinelor produse. Ce fel de
contencios este acest tip de litigiu? Subiectiv sau obiectiv? In opinia noastr,
aciunea acestui subiect de sezin nu intr n amintita clasificare, fiind o
prelungire legal a principiului revocabilitii actului administrativ.
Se tie c actul administrativ este n principiu revocabil, cu excepiile
prevzute, iar una dintre aceste excepii privete situaia intrrii actului normativ
n circuitul civil i a producerii deja a unor efecte juridice, ntoarcerea la
momentul zero", prin aciunea n contencios este o invenie a Legii nr.554/2004,
fr precedent postdecembrist n domeniul contenciosului administrativ. In
schimb este cunoscut practica din domeniul strii civile n care rectificarea sau
modificarea actelor de stare civil greit ntocmite se poate face numai prin
instana de judecat - printr-o alt rectificare de competena instanelor de judecat
de drept comun (a se vedea art.57 din Legea nr. 119/1996 - cu privire la actele de
stare civil). Din punct de vedere procedural, cine este prt i cine reclamant?
Cum se realizeaz contradictorialitatea acestui proces? i n acest caz credem c
jurisprudena va gsi un rspuns n contextul n care legiuitorul nu d nici unul.
Ideal ar fi fost ca enunurile legale sa fie duse pn la capt i formulate precis,
fr dubii de interpretare (vezi excesul de putere asupra liberalitilor"
persoanelor juridice )
Prefectul in ce categorie de contencios administrativ intra ? Vezi pag.32

F
Vtmarea unui
drept subiectiv
sau interes
legitim al
reclamantului

II. Vtmarea unui drept subiectiv sau interes legitim al reclamantului.

a. Dovedirea vtmrii unui drept subiectiv sau interes legitim.Nu este
suficient ca reclamantul s aib capacitatea de a sta n instan pentru a avea
calitate procesual ntr-un litigiu de contencios administrativ, el mai trebuie s
dovedeasc i vtmarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim al su
cauzat de actul administrativ contra cruia se plnge. Aceast vtmare de
drepturi subiective sau de interese legitime constituie, cu alte cuvinte, o condiie
prealabil necesar pentru ca persoana s poat cere, n principal, anularea
actului ilegal. In acest mod, sistemul nostru de contencios administrativ face din
aceast aciune mai mult un mijloc de protejare a drepturilor subiective i a
intereselor legitime ale subiecilor de drept, dect de restabilire propriu-zis a
legalitii. Noua lege echilibreaz ns, aceast constatare intervenind i n
restabilirea legalitii. Aceast condiie este n mod categoric cerut de art.l din
Legea contenciosului administrativ. Deci, prin legea contenciosului administrativ
se reproduce parial un drept constituional, susinut n Constituia din 1991 cu
modificrile din 2003 la art.52. n aceste condiii, contenciosul nostru
administrativ este un contencios de plin jurisdicie. Generoas n definiii,
33

F
Drepturile a
cror vtmare
pot forma baza
unor aciuni n
contencios

Legea nr. 554/2004 definete categoriile de interes public (art.2 lit. e"), de interes
legitim privat (art.20, lit. o"), de interes legitim public (art.2, lit. p"), dar nu
definete dreptul subiectiv, astfel nct ne vom folosi de definiiile existente n
doctrin.
Distincia ntre drept i interes. Cunoatem c noiunea de drept subiectiv
definete acea putere de a pretinde cuiva un lucru, oarecare, o aciune sau o
inaciune, putere recunoscut i garantat de ordinea juridic, prin posibilitatea de
a exercita la nevoie o aciune n justiie. Aceast putere, care apare atunci cnd un
individ intr n raporturi cu alii, implic existena unui subiect activ al acestui
raport, care este individul titular al dreptului i a unuia sau mai multor subiecte
pasive, care sunt indivizi obligai de ordinea juridic s dea satisfacie exigenei
emise.
Pentru ca s existe un drept subiectiv i ca atare un individ s aib putere de a
cere n acest mod ndeplinirea exigenei sale, trebuie s se gseasc reunite mai
multe condiii i anume:
trebuie s existe n sarcina subiectului pasiv o obligaie de a satisface
exigena emis;
obligaia trebuie s fie instituit de ordinea juridic n vederea unor interese
particulare i susceptibile de a fi individualizate n persoana unui anume titular.
Nu poate fi vorba de drepturi subiective atunci cnd aceste obligaiuni sunt
instituite n mod exclusiv n vederea unor interese generale, comune n mod
nedistinct tuturor indivizilor i care, rmnnd pe planul unor interese anonime,
sunt nesusceptibile de a fi individualizate n persoana unor titulari. Aplicnd
aceste criterii - raporturile juridice dintre diferii subieci de drept i autoriti
publice - suntem determinai s admitem existena unor drepturi subiective, n
afar de cazurile cnd asemenea drepturi sunt recunoscute prin texte formale, cum
este, de exemplu, dreptul funcionarului public la salariu sau al proprietarului la
construirea unui imobil pe terenul su etc. i atunci ns cnd el rezult numai n
mod implicit din faptul instituirii unor obligaii legale, fie n sarcina
administraiei, fie chiar n sarcina unor persoane fizice.
Problema fundamental i care urmeaz a fi cercetat este aceea de a ti n ce
msur aceste obligaii constituie n favoarea celorlali indivizi drepturi
subiective, pentru ca, n cazul cnd autoritatea public a lucrat fr respectarea
legii, acetia s aib dreptul de a cere n justiie anularea actelor svrite n
dispreul acestor obligaii. Rezolvarea acestei probleme nu se poate face dect
dac se ine seama de criteriile expuse mai sus i care constituie, n acelai timp,
condiiile de existen ale dreptului subiectiv i anume: exist drept subiectiv n
favoarea celorlali subieci de drept n msura n care aceste obligaii nu sunt
instituite n mod exclusiv numai n vederea unor interese generale, dar i n
vederea unor interese particulare i n msura n care persoanele respective sunt
titularele directe i personale ale unor asemenea interese prevzute de lege.
b. Drepturile a cror vtmare pot forma baza unor aciuni n contencios.
Am vzut c dreptul subiectiv al reclamantului reprezint acea facultate sau putere
recunoscut de lege i garantat de ordinea public, ns pentru a avea capacitatea
procesual este necesar ca aceste drepturi s ntruneasc urmtoarele condiii:
1. s fie dobndite n condiiile legii, fiind recunoscute de lege;
2. s nu fie vorba de un drept contractual care s nu fie valorificat prin
contencios.
De fapt, un drept recunoscut de o lege este dobndit prin lege. Astfel, sunt
unele drepturi care sunt dobndite (de exemplu, dreptul de proprietate, dreptul de
petiionare etc.), altele ns, nu pot fi dobndite dect prin intermediul unui act
condiie - numirea unui funcionar public sau prin intermediul unui act subiectiv,
34

cum este contractul. Cnd este vorba de asemenea acte, jurisprudena noastr pare
nclinat, din ce n ce mai mult, de a pi la judecarea fondului, s cerceteze
egalitatea dreptului a crui vtmare este invocat de reclamant.
Aciunea ntemeiat pe vtmarea unor drepturi contractuale n scopul
valorificrii i a recunoaterii lor sau a interpunerii clauzelor prin care sunt
stabilite, nu se poate intenta pe calea prevzut de art.l din legea contenciosului
dect n cazul contenciosului administrativ.
Acest lucru reiese din economia general a legii deoarece recunoaterea,
interpretarea i aplicarea unor astfel de drepturi implic cercetarea nsi a
contractului i a clauzelor lui, care, n modul acesta, este pus direct n cauz n
judecarea unor astfel de litigii. Din economia general a legii rezult n mod
evident c judecarea litigiilor referitoare la contractele ncheiate ntre particulari i
administraie este de competena netgduit a instanelor de drept comun (cu
excepia contenciosului administrativ). Totui, la aceast regul considerm c se
poate face o excepie i anume cnd drepturile contractuale sunt vtmate printrun act de autoritate ilegal i cnd se urmrete n mod exclusiv anularea unui
astfel de act i nu valorificarea propriu-zis a drepturilor contractuale. Aceasta era
disputa pe vechea Lege nr.29/1990. Actualmente n baza Legii 554/2004 (art.2, lit.
e"), contractele administrative intr sub incidena contenciosului administrativ.
Care este distinctia dintre drept si interes? Vezi pag.34

F
Calitatea de
prt

4.1.2. Calitatea de prt. Aa cum am mai artat, prt ntr-un litigiu n

contencios administrativ poate fi orice autoritate public. Spre deosebire, n fosta
Lege nr.29/1990, prt ntr-un litigiu de contencios putea fi numai o autoritate
administrativ.
O dat cu apariia Constituiei din 1991 n art.48 (1) (actualmente 52) prin
introducerea dreptului de petiionare, acest articol constituional a modificat
implicit coninutul fostului art.l al Legii 29/1990 lrgind considerabil sfera
prtului n litigiul de contencios administrativ. Cnd am discutat despre
competenele instanei de contencios administrativ am fcut ample referiri asupra
prtului care atrage competena acestei instane, n concordan cu valoarea
actului i domiciliul reclamantului. Aici vom recapitula sfera prtului n litigiul
de contencios administrativ. Pot fi subieci pasivi (pri) ntr-un litigiu de
contencios administrativ:
a. ntregul sistem al autoritii publice executive (preedinte, prefectul,
primarii, guvernul, ministerele, instituiile deconcentrate ale acestora n teritoriu,
alte organe centrale ale administraiei publice, autoritile publice locale,
descentralizate ale acestora n teritoriu);
b. ntregul sistem al autoritii legislative (Camera Deputailor, Senatul),
precum i toate autoritile publice numite de Parlament (Curtea de Conturi,
Avocatul Poporului etc);
c. ntregul sistem al autoritii judectoreti (Consiliul Superior al
Magistraturii, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curile de Apel, tribunalele
judeene i cele speciale, judectoriile);
d. alte autoriti i instituii publice (Curtea Constituional);
e. alte persoane juridice:
35

- de drept civil (ONG-uri etc.);

- de drept comercial (societi comerciale etc).
Acetia devin pri cnd ndeplinesc urmtoarele condiii:
au statutul de utilitate public;
sunt autorizate s presteze un serviciu public (vezi definiia serviciului
public, art.2 lit. k" din Legea nr. 554/2004).
Not: Art.2, lit.b" din Legea nr. 554/2004 nu prevede ntrunirea
cumulativ a celor dou condiii susmenionate. Este suficient ntrunirea unei
singure condiii (vezi explicaiile de la instana de contencios).
Din prevederile art.l6 potrivit crora, aciunile n justiie prevzute n
prezenta lege vor putea fi formulate i personal mpotriva funcionarului autoritii
prte, care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii,
dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul emis
sau prin ntrziere, rezult c prt, pentru anumite aciuni n contencios
administrativ, poate fi i un funcionar public i anume acela care a elaborat actul
sau se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii. Potrivit textului susmenionat,
funcionarii publici pot deveni pri n astfel de aciuni numai n condiiile n
care, prin cerere se solicit i plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat
(prin actul emis), sau prin ntrziere (n rezolvarea unei cereri referitoare la un
drept recunoscut de lege ori, n eliberarea unui certificat, a unei adeverine sau a
oricrui alt nscris). O alt chestiune este aceea dac funcionarul public poate fi
chemat n judecat prin aceeai aciune formulat mpotriva serviciului public n
care acesta funcioneaz, sau printr-o aciune separat (vezi art. 16 din Legea nr.
554/2004). Din moment ce legea nu dispune, considerm c pot fi folosite ambele
situaii dei finalitatea s-ar realiza mai bine dac, prin aceeai aciune ar fi chemat
n judecat, att serviciul public, ct i funcionarul public n cauz. La rndul su,
aa cum prevede art. 16, alin.2 din Legea nr. 554/2004, persoana (funcionarul
public) acionat astfel n justiie, poate chema n garanie pe superiorul su
ierarhic, de la care a primit ordinul scris s semneze actul a crui legalitate - total
sau parial - este supus judecii.
Determinarea calitii de prt n aceste litigii prezint importan pentru
stabilirea sferei de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 i a
competenei instanelor de contencios administrativ, astfel nct, persoanele fizice
i juridice s fie aprate, prin aceast lege, numai mpotriva abuzurilor autoritii
publice, organisme ale puterii executive, cunoscnd faptul c pentru celelalte
litigii se aplic normele de drept material i procesual de drept comun.
Dup ce am stabilit cine i n ce cazuri poate fi reclamant n aciunile de
contencios administrativ precum i cine poate fi prt n aceste litigii, vom analiza
n continuare celelalte condiii de admisibilitate enunate anterior.

4.2. Condiiile privind actul administrativ.

4.2.1. Noiunea actului administrativ. Revenind asupra acestei noiuni am
vzut c prin act administrativ se nelege actul administrativ cu caracter
individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea exercitrii ori
organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi
juridice" [art.2, lit.e" din Legea nr. 554/2004].
Sunt asimilate actelor administrative i contractele ncheiate de autoritile
publice care au ca obiect cel prevzut de textul susmenionat
Din punct de vedere al obiectului i al efectelor lor, literatura de specialitate
mparte aceste acte n trei mari categorii:

Acte
administrative
36

1. acte reguli - prin care se formuleaz reguli de drept generale i

impersonale, sau prin care se stabilesc situaii juridice cu acelai caracter (ex.
regulamente);
2. acte subiective - prin care se stabilesc, se modific sau se sting drepturi
subiective sau situaii juridice individuale (ex. autorizaii);
3. acte condiii - sunt acele acte de aplicare individual i concret, prin care
se stabilete unui individ determinat o situaie juridic general legal sau
regulamentar (ex. numirea funcionarului).
Ce presupune calitatea de parat ? Vezi pag.35

UNITATEA DE INVATARE 5.

F
Condiiile
actului
administrativ

F
Caracterizarea
actelor de
autoritate i
gestiune

F
Condiia ca
actul sa emane
de la o
autoritate
public

Cu privire la actul administrativ ce poate forma obiectul unei aciuni n

contencios administrativ se are n vedere c acesta trebuie s fie un act
administrativ de autoritate, fie unul jurisdicional, fie un contract administrativ, n
nelesul art.2, lit. c" i d" din Legea nr. 554/2004, emis cu nerespectarea
prevederilor legii. Pe cale de consecin, nu pot fi atacate n contencios
administrativ (art.5, Legea nr. 554/2004), actele prevzute n acel articol i cele
pentru care legea prevede o alt cale de atac. Deci, pentru a putea forma obiectul
unei aciuni n contenciosul administrativ, este necesar ca actul administrativ prin
care o persoan fizic sau juridic se consider vtmat n drepturile sale s fie:
un act administrativ de autoritate, jurisdicional sau contract
administrativ conform legii;
. s nu fie exceptat de la aciunea n contencios.
A. Caracterizarea actelor de autoritate i a actelor de gestiune Actele
svrite de stat n exerciiul calitii sale de putere public sunt acte de autoritate.
Ele constau n acele declaraiuni de voin, constituind acte juridice cu caracter
unilateral i executoriu, emannd de la autoritile publice ale statului i svrite
n vederea funcionrii serviciilor publice. Prin acte de gestiune se neleg toate
acele acte juridice cu caracter contractual, sau fcute pentru valorificarea unor
drepturi contractuale, svrite de autoritile publice n calitatea lor de persoane
juridice i pentru administrarea patrimoniului lor.
B. Precizri privind condiia ca actul s emane de la o autoritate
public Cnd s-au studiat condiiile privind prile n litigii de contencios
administrativ s-a fcut vorbire despre noiunile folosite de Legea nr. 5 54/2004
precum i de ctre Constituie, referitoare la calitatea procesual a prtului.
Constituia din 1991 - republicat n 2003 - n art.52, precum i Legea nr.
554/2004 folosesc noiunea de autoritate public. n baza Constituiei i a Legii nr.
554/2004 pot fi atacate n contencios administrativ att actele unei autoriti
administrative, ct i actele unei alte autoriti publice de alt natur (legislativ,
judectoreasc). Deci pot fi atacate n contencios att actele administrative prin
care se realizeaz administraia public, n sens de autoritate executiv ct i
actele administrative sau faptele prin care se realizeaz activitatea altor autoriti
publice, n sens de fapt administrativ, sau acte de administraie, nespecifice
37

F
Actele de
autoritate

F
Actul
administrativ
individual

acestor autoriti. Aa cum rezult din formularea art.2, c", din Legea nr.
554/2004, pot fi atacate n contencios administrativ att actele administrative cu
caracter normativ, ct i cele cu caracter individual.
C. Precizri privind actele de autoritate Pot fi obiect al aciunii de
contencios administrativ att actele de autoritate individuale, emise de autoritile
publice menionate anterior, ct i cele cu caracter normativ, cele cu caracter
individual care privesc un drept subiectiv al unei anumite persoane fizice sau
juridice, care poate avea calitatea de reclamant. Un act de autoritate cu caracter
normativ nu poate produce o vtmare n mod direct unei anumite persoane fizice
sau juridice, deoarece efectele acestuia privesc pe toi subiecii de drept. Trebuie
s intervin ulterior un act individual care s aplice n concret la subiecii
determinai, individualizai, prevederile actului normativ dnd astfel natere,
modificnd sau stingnd dup caz, drepturi i obligaii. La prima citire apare
nejustificat cuprinderea de ctre legiuitor n categoriile actelor administrative de
autoritate i a celor cu caracter normativ, deoarece acestea nu pot produce o
vtmare n mod direct unei persoane fizice sau juridice,ns din studiul
subiectelor de sezin rezult explicaia hotrrii legiuitorului de a include i
aceast categorie. Astfel, atunci cnd emiterea unui act administrativ cu
caracter normativ se face prin exces de putere, vtmndu-se un interes public,
apare posibilitatea expres a dreptului de sezin a Ministerului Public. Exemplu:
adoptarea unei norme privind taxe i impozite nejustificate, ilegale, emise de o
autoritate ce nu are aceast competen i care produce efecte (se ncaseaz bani
de la subieci de bun credin, diminundu-li-se veniturile etc.) justific intrarea
n sfera contenciosului administrativ i a unei astfel de situaii. Este singura
exprimare explicit dat de legiuitor, deoarece n cazul celorlali subieci de sezin
apare doar sintagma acte administrative", iar ceea ce nseamn act administrativ
ne lmurete legiuitorul n art.2 din Legea nr. 554/2004. O lrgire nejustificat a
categoriei actelor administrative cu caracter normativ la alte situaii nu vedem
cum ar putea fi posibil deoarece, conform accepiunii generale acreditate n
literatura de specialitate, acest act nu produce n mod direct o vtmare fiindc
numai ulterior, printr-un act administrativ individual se vatm un drept subiectiv
sau interesul legitim al vreunei persoane fizice sau juridice. Practic, nu vedem
cum un act cu caracter normativ vtma direct un astfel de drept sau interes
legitim. Pe de alt parte, prin atacul n contencios al unui astfel de act cu caracter
normativ s-ar putea aduce atingere prezumiei de legalitate a actelor
administrative, care s-ar vedea n situaia paralizrii activitii (ex. impozite i
taxe locale, imposibil de ncasat prin atacarea n contenciosul administrativ de
ctre contribuabili etc.)
D. Condiia actului administrativ individual Pentru ca actul
administrativ individual s fie susceptibil de executare, conform legii, este
necesar ca acesta s fie comunicat persoanei respective. Anterior comunicrii,
acest act, chiar dac vatm drepturi subiective sau interese administrative, n sens
procedural. Aceast condiie procedural nu rezult legitime ale unei persoane, nu
poate face obiect al aciunii de contencios expres din Legea nr.554/2004 ci
implicit avnd suport legal n diferite alte reglementri (ex. Legea 215/2001) i n
ntreaga practic a autoritii legislative care n diferite alte reglementri pe
domenii face referiri la obligativitatea autoritii publice de a comunica actele sale
individuale persoanelor interesate, sau de a aduce la cunotina public actele
administrative cu caracter normativ.
Condiia ca actul administrativ s vatme un drept subiectiv sau
interes legitim.
Anterior, am definit pe de o parte dreptul subiectiv, iar pe de alt parte am
38

citat art.2,lit.e",o",p",din Legea554/2004.

Prin urmare nu este suficient s se vatme un drept sau un interes legitim, ci
subiectul de sezin trebuie s aprecieze dac este sau nu vtmat, n cazul
contenciosului subiectiv (persoana vtmat). Nu acelai lucru se ntmpl n
cazul contenciosului obiectiv care se declaneaz, cum am vzut anterior, i din
oficiu, la iniiativa oricror subieci crora nu li se ncalc drepturi sau interese
legitime, dar care au competena s vegheze la respectarea legii, a drepturilor i
libertilor fundamentale ale cetenilor (vezi Ministerul Public, Prefectul,
Avocatul Poporului sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n cazul
nclcrii normelor privind funcia public). Evident c n faa instanei trebuie s
se fac dovada existenei acelei vtmri, dar acest lucru presupune tocmai
judecarea fondului. Ca atare, condiia dreptului vtmat, apare strict juridic
vorbind - n cazul contenciosului subiectiv - nu pentru declanarea
contenciosului administrativ, ca instituie de garantare a drepturilor ceteanului,
ci pentru tragerea la rspundere a autoritii publice prte. Nu acelai lucru se
poate spune n cazul contenciosului obiectiv cnd aciunea se poate declana i
din oficiu i n absena nclcrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim,
(cum ar fi excesul de putere). Dup cum se vede i ntr-un caz i n cellalt
raiunea contenciosului rmne aceeai: tragerea la rspundere a autoritii
publice prte i reintrarea n litera i spiritul legii. Potrivit noii baze a
contenciosului administrativ, o aciune nu se poate respinge dect atunci cnd
reclamantul nu are de aprat drepturi, nici liberti i nici interese legitime, ceea ce
echivaleaz cu exercitarea abuziv a aciunii de contencios administrativ.
Legitimitatea unui drept sau a unui interes este stabilit, n primul rnd, n funcie
de normele Constituiei, iar dispoziiile acesteia privind drepturile i libertile
cetenilor, trebuie interpretate i aplicate de instana de contencios administrativ
n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i cu
celelalte tratate la care Romnia este parte. Mai mult, dac exist neconcordan
ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care
Romnia este parte, i legile interne au prioritate reglementrile internaionale.
Toate aceste aspecte ne determin s privim conceptul de drept subiectiv nu
numai prin prisma unui singur raport juridic concret, n care un subiect este activ
i altul pasiv, ci prin prisma complexului de raporturi juridice, ncepnd cu cele de
drept constituional n care se afl reclamantul i celelalte persoane implicate n
proces. Teoretic i practic trebuie realizat o ordonare valoric a drepturilor
subiective, pe primul plan aflndu-se cele fundamentale, reglementate de
Constituie. Urmeaz apoi cele care i au fundamentul n legile organice, n legile
ordinare i ordonane .a.m.d. potrivit forei juridice a actului care este invocat ca
suport juridic normativ al dreptului subiectiv.
Ar nsemna, pur i simplu, o rsturnare de situaii, un paradox judiciar,
ca o instan s constate ntr-o spe, de exemplu, respingerea unei aciuni
invocndu-se exclusiv hotrri ale Guvernului i reinndu-se c n baza acestora
nu se poate vorbi de un drept vtmat", cnd hotrrile respective sunt n mod
vdit contrare Constituiei. Atunci ce rost ar mai avea contenciosul administrativ
ntr-un stat democratic? Ni se pare evident c pentru a marca, n practica
instanelor de contencios administrativ, aceast diferen fundamental trebuie s
reconsiderm i conceptul de drept subiectiv i n orice caz, semnificaia normelor
constituionale, ca norme ale dreptului pozitiv.

39

Referiti asupra actelor de autoritate.Vezi pp.38

F
Actul
administrativ
jurisdicional

F
Contractele
administrative

E. Actul administrativ jurisdicional Este definit n baza art.2,lit. d"

drept actul juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale
n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu
asigurarea dreptului la aprare". Noua lege nu numai c definete actul
administrativ jurisdicional dar ntr-un articol distinct, respectiv nr.6 din Legea
nr.554/2004, desfoar ntreaga logic a soluionrii unor astfel de cazuri. Astfel,
n alin. (1) al art.6 din Legea 554/2004 se precizeaz c Jurisdiciile
administrative speciale sunt facultative i gratuite". Analiznd textul i
coroborndu-1 cu cele ce urmeaz desprindem faptul c i n aceste cazuri se
aplic adagiul latin electa una via". Astfel, alin.2 al art.6 afirm c actele
administrative jurisdicionale pot fi atacate direct la instana de contencios
administrativ competent potrivit art.10, n termen de 15 zile de la comunicare,
dac partea nu exercit calea administrativ jurisdicional de atac". Prin urmare,
varianta contenciosului este secundar, facultativ i gratuit, calea principal
fiind cea prevzut de procedura administrativ jurisdicional, respectiv alin.3
din art.6. Mult mai precis, delimiteaz alegerea cimentnd-o". Astfel, dac
partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s nu
utilizeze calea administrativ jurisdicional de atac, va notifica (s.n.) aceasta
organului administrativ jurisdicional competent. Termenul prevzut la alin.2
ncepe s curg de la data notificrii". n opinia noastr precizrile alin.4 sunt
derutante i exced adagiului latin susmenionat permind reclamantului s tot
oscileze ntre dou ci de atac - una judectoreasc i alta administrativ
jurisdicional. Considerm o slbiciune din partea legiuitorului oferta fcut n
alin.4 deoarece, nelegem cenzurarea abuzurilor autoritilor publice, ns nu
susinem abuzurile procedurale ale nehotrilor n cile de atac.
Norma discutabil este urmtoarea: dac partea care a optat pentru
jurisdicia administrativ special nelege s renune la calea administrativjurisdicional,n timpul soluionrii acestui litigiu va notifica intenia sa organului
administrativ jurisdicional sesizat, care emite o decizie ce atest renunarea la
jurisdicia administrativ special. Termenul prevzut la alin.2 ncepe s curg de
la data comunicrii acestei decizii".
F. Contractele administrative Aa cum am definit actul administrativ,
apar ca posibile acte contestate n contenciosul administrativ i unele contracte
administrative ce au ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor persoanei publice;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice.
ntrebarea care se pune este urmtoarea: enumerarea este
exemplificativ sau limitativ? Considerm c, chiar dac este o enumerare fcut
n cadrul unei definiii, aceasta este parte integrant a unei legi i pentru noi
excepiile sunt de strict interpretare, ca atare pot face obiectul contenciosului

40

administrativ numai acele contracte care au ca obiect enunurile susmenionate. n

concluzie, enumerarea este, n opinia noastr, limitativ.

F
Cazuri de
ilegalitate a
actelor
administrative

5.1 Cazurile de ilegalitate a actelor administrative

5.1.1. Noiuni generale
Din analiza art. l al Legii nr.554/2004 rezult implicit faptul c, de regul,
printr-un act administrativ se vatm reclamantului un drept recunoscut de lege
sau un interes legislativ. Din aceste formulri rezult, pe cale de consecin, c
actul n cauz, dac ncalc un drept recunoscut de lege sau un interes legislativ,
este, sau ar trebui s fie, ilegal. Considerm, de lege ferend, c ideal ar fi fost ca
redactarea art. 1 s includ pe lng actele administrative sintagma fcute cu
nclcarea legii" deoarece atunci ar exista i o reglementare expres a acestui
raionament.
Analiznd ns cuprinsul Legii nr. 554/2004, gsim la art.4 referiri
exprese la raionamentul nostru enunat mai sus: legalitatea unui act
administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de
excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana
constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va
sesiza, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent,
suspendnd cauza." Aa cum se desprinde din textul susmenionat instana de
contencios se comport n acest caz ca i Curtea Constituional care este sesizat
cu o excepie de neconstituionalitate.
Avem de-a face cu un ascendent legal al instanelor de contencios
administrativ asupra celorlalte instane (de drept comun, speciale, penale, etc.),
deoarece are aceast competen exclusiv de a se pronuna asupra excepiilor de
nelegalitate invocate oricnd n cadrul oricrui proces, fie din oficiu, fie la cererea
prii interesate. n astfel de situaii, fiind sesizat printr-o ncheiere motivat
instana de contencios administrativ se pronun dup procedura de urgen, n
edin public, cu citarea prilor'(art.4 alin.2). Se observa celeritatea, de care
trebuie s dea dovad instana de contencios innd cont de importana acestei
opinii n derularea proceselor suspendate pe acest motiv. Mai mult dect att,
soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului care se
declar n 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare i se judec n 3 zile de
la nregistrare cu citarea prilor prin publicitate". Importana dat de ctre
legiuitor legalitii actelor este deosebit de mare n contextul Legii 554/2004
deoarece se tie c actele administrative constituie, dup actele autentice, cele mai
importante mijloace de prob, ori soarta unui proces depinde de legalitatea i
caracterul licit al unor astfel de acte care se bucur de prezumia de legalitate.
Astfel importana att de mare i producerea att de multor consecine juridice
determin legiuitorul s introduc o astfel de norm necesar sistemului nostru de
drept, pe care o salutm i o susinem. n acest context: n cazul n care instana
de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia
s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui
nelegalitate a fost constatat", (art.4, alin.4 din Legea 554/2004).
A. Sanciunea ilegalitii actelor administrative.
Aciunile n contencios sunt, n primul rnd, aciuni n anularea actelor
administrative, prin care se cere instanei s cerceteze legalitatea unui act i s-1
declare nul. Numai pe cale de consecin se poate permite persoanei vtmate s
cear despgubiri civile. Din aceast cauz problema ilegalitii actelor
administrative este n mod firesc ntr-o strns legtur cu problema nulitilor n
dreptul administrativ. Neregularitile i viciile care ating valabilitatea unui act

41

F
Acte
inexistente

F
Acte lovite de
nulitatea
absolut

F
Acte lovite de
nulitatea
relativ

juridic, nu au totdeauna aceeai influen asupra eficacitii juridice a actului

respectiv nct, din acest punct de vedere, ele pot fi mprite n trei categorii:
A. l. - acte inexistente;
A .2. - acte lovite de nulitatea absolut;
A. 3. - acte lovite de nulitate relativ;
A. l. Acte inexistente Sunt acelea crora le lipsete unul din elementele
constitutive necesare i eseniale pentru formarea actului juridic n general sau
pentru formarea acelui act special. n dreptul administrativ cazurile de inexisten
sunt, n general, destul de rare, n aceste cazuri fiecare putndu-se manifesta fa
de acesta ca i cnd nu ar exista, nulitatea lui putndu-se invoca de oricine are un
interes. Totui, cnd actul a primit un nceput de executare i cel interesat vrea ca
lucrurile s fie repuse n stare anterioar, va trebui s se recurg la intervenia
instanei de contencios administrativ, conform principiului c nimeni nu-i poate
face dreptate singur.
A. 2. Acte lovite de nulitatea absolut Dup cum se cunoate, nulitatea
este, n general, sanciunea nerespectrii unei reguli legale obligatorii cu caracter
prohibitiv sau imperativ. Cnd regula este privitoare la ordinea public sau
prevede necesitatea ndeplinirii unei formaliti eseniale unui act i pe care legea
o consider indispensabil pentru atingerea scopului pe care i-a propus s-1
ating, atunci nulitatea este absolut. Caracteristica acestora este n primul rnd c
pot fi invocate de oricine are interesul, fie pe cale de aciune, fie pe cale de
excepie, constituind, n general, o sancionare a unor dispoziii de ordine public,
create n interes general. n al doilea rnd, ele nu pot fi confirmate sau ratificate
deoarece nu au fost create n interesul unei singure persoane. Confirmarea
nseamn o renunare de a invoca motivul sau cauza de nulitate ceea ce este
admisibil fiind ntemeiat pe ordine public asupra creia nu se pot face tranzacii.
n al treilea rnd, nulitile absolute sunt n general imprescriptibile, deoarece, n
definitiv, prescripia se poate reduce uneori la o renunare tacit, partea interesat
lsnd s se scurg termenul n care ar putea sa o invoce, ceea ce ar fi contrar
noiunii de ordine public pe care se ntemeiaz aceste dispoziii.
A. 3. Actele lovite de nulitate relativ
Decurg din violarea unor dispoziii legale destinate pentru protecia unor
persoane. Fiind creat n interesul unei persoane sau categorii de persoane este o
nulitate relativ, ca atare nu poate fi invocat dect de acela n interesul cruia a
fost creat, poate fi confirmat de acesta prin ratificare i se poate incidena
termenului de prescripie.
Care este sanciunea ilegalitii actelor administrative? Vezi pp.41-42

F
Consideraii
privind
nulitile
textuale i
virtuale

B. Consideraii privind nulitile textuale i cele virtuale.

n afar de categoriile de nuliti artate anterior, nulitile mai pot fi
textuale, atunci cnd ele sunt proclamate n mod expres de lege i nuliti virtuale
atunci cnd legea nu prevede n mod expres aceast sanciune, dar ea este dedus
42

de judector din spiritul legii. Aceast deducie are loc atunci cnd din spiritul
legii rezult c dispoziia legal respectiv a fost nscris dintr-un motiv de ordine
public sau bune moravuri, precum i atunci cnd prevede o condiie sau o
formalitate, pe care legea le consider de esena actului respectiv i indispensabile
pentru realizarea scopului urmrit de lege. n general, n dreptul privat, nulitile
trebuie s fie prevzute de text pas de nullite sans texte", cu excepia nulitilor
de ordine public care pot fi i virtuale. n dreptul public, considerm c regula se
inverseaz deoarece legile administrative sunt legi de ordine public destinate s
ocroteasc interesele generale i colective ale societii. De aceea, n primul rnd,
nulitatea actelor svrite cu clcarea legilor nu este nevoie s fie prevzut n
mod expres de lege i, n al doilea rnd, nulitile n dreptul administrativ sunt, n
general, absolute (a se vedea Decizia nr.1571/1934 a Curii de Casaie s. III unde
se arat c: toate dispoziiile legilor administrative fiind de ordine public,
clcarea lor va atrage ntotdeauna o nulitate absolut a actelor... Principiul
nulitilor relative nu e aplicabil n dreptul public" ...10 (reguli valabile i astzi).
n drept, se mai folosesc i expresiile de acte nule de drept i acte anulabile.
Aceast categorie se referea la aceeai clasificare fcut de noi anterior definind
nulitile absolute i, respectiv nulitile relative.

F
Cazurile de
ilegalitate a
actelor
administrative

F
incompetena

F
Varieti de
incompetene

5.1.2. Cazurile de ilegalitate a actelor administrative

Incompetena este inaptitudinea legal de a svri un act administrativ, de
a lua o decizie care nu intr n cercul atribuiunilor sale determinate de lege. Lipsa
acestei aptitudini lovete n mod categoric i n mod evident actul administrativ de
o nulitate absolut. Incompetena autoritilor administrative se deosebete de
incompetena autoritilor judiciare care poate fi considerat, dup cum am vzut,
de competena organelor de contencios ce poate fi:
Actul administrativ. Cazuri de ilegalitate.
incompetena ratione loci sau personae";
incompetena ratione materiae".
Pe cnd prima este creat n favoarea prilor, de regul a reclamantului, i
din aceast cauz considerm c este relativ, putnd fi acoperit prin
consimmntul reclamantului, a dou este absolut, de ordine public, putnd fi
invocat i din oficiu.
n ce privete incompetena autoritilor publice, aceasta este ntotdeauna
de ordine public i poate fi invocat chiar din oficiu de judector deoarece se
raporteaz la un sistem de organizare al autoritilor publice a cror normal
funcionare intereseaz ordinea publica.
Pe de alt parte, incompetena se deosebete de incapacitatea din
dreptul privat, deoarece, n timp ce regulile de capacitate, n general, au scopul de
a proteja anumite persoane, regulile de competena, n dreptul administrativ, nu au
acest scop de protecie, autoritile publice nefiind n situaia unor incapabili, ci
urmresc aprarea unor anumite interese generale i, n consecin, chiar toi sunt
ndreptii a se prevala de ele.
Varieti de incompetente.
Incompetena poate s se manifeste, n general, sub dou forme: n primul
rnd, sub form de uzurpare de putere i n al doilea rnd, sub forma nclcrii
atribuiunilor unei autoriti administrative de ctre o alt autoritate
administrativ. Dintre aceste proceduri sau acte premergtoare, o importan
deosebit o au avizele care sunt destinate a chema s colaboreze la svrirea unui
act a mai multor organe administrative, ca o garanie mai mare de imparialitate i
seriozitate. Ele pot s fie de trei categorii:

43

F
Uzurparea de
putere

consultative - atunci cnd administraia este obligat s cear avizul dar

nu este datoare s-1 urmeze;
facultative - atunci cnd administraia are libertatea de a-1 urma sau nu;
conforme - cnd administraia este datoare s-1 cear i chiar s-l
urmeze n cazul cnd pornete la luarea msurilor respective.
A. Uzurparea de putere este forma cea mai grav de incompeten, i
apare cnd cel ce svrete actul administrativ este cu totul lipsit de orice calitate
legal fr a fi nvestit cu exerciiul vreunei funciuni publice.
Aceasta se poate ntmpla n dou cazuri: atunci cnd un individ oarecare
se ingereaz n exerciiul acelei funciuni sau atunci cnd o autoritate public
nvestit corect cu atribuiunile respective pe un termen oarecare vede expirat
acest termen fr s se fi desemnat succesorul i fr s fi fost invitat, de
autoritate competent, s asigure interimarul funciunii pn la desemnarea
succesorului. n al doilea rnd, uzurparea de putere poate s consiste i n faptul
unei autoriti publice, care prin actul acesteia aduce atinge principiului separaiei
puterilor, svrind un act, care era de competena altei puteri, n asemenea cazuri
actul poate fi considerat inexistent, ca act juridic, fr s fie nevoie ca vreo
autoritate public s-i constate inexistena. Totui, n materia actelor svrite de o
persoan care nu avea calitatea de funcionar public, doctrina i jurisprudena au
admis i admit teoria funcionarului de fapt (ex. cstoria efectuat de o persoan
neabilitat sau actele svrite n caz de rzboi, revoluie, de situaii anormale , n
lipsa organelor abilitate legal i cu asentimentul celorlali ceteni i asum rolul
de a gira unele servicii publice).
n asemenea condiii i n msura n care actele lor erau necesare pentru a
asigura continuitatea serviciilor publice, precum i n msura n care terii de bun
credin, au dobndit drepturi ctigate, actele svrite de aceti funcionari, de
fapt, sunt socotite valabile.
Ce se intelege prin uzurpare de putere? Vezi pp.44

F
nclcarea
atribuiilor unei
autoriti
administrative

F
Viciul de form

F
Violarea legii

B. nclcarea atribuiilor unei autoriti administrative. Aceasta este

forma cea mai obinuit de incompeten, fie ca o autoritate superioar impieteaz
asupra atribuiilor unei autoriti inferioare, cnd acesta, n unele materii, are
putere de decizie proprie, fie c sunt autoriti de acelai grad, dar aparin unor
servicii deosebite, fie c o autoritate deliberativ impieteaz asupra celei de
execuie sau viceversa, sau aparin unor uniti teritoriale administrative diferite,
toate acestea constituie tot attea forme de incompeten.
C. Viciul de forma.Viciul, sau violarea formelor, poate consta att din
omisiunea complet ct i din omisiunea parial din svrirea neregulat a
formalitilor prescrise de lege. n consecin, actul svrit n asemenea condiii
neregulate este lovit de o nulitate absolut, chiar dac legea nu prevede o
sanciune de asemenea natur.
D. Violarea legii. Aceast violare a legii poate fi formal, flagrant,
atunci cnd actul administrativ conine o dispoziie contrar unui text de lege sau
44

F
Deturnarea de
putere

cnd adaug la textul existent al legii sau chiar se substituie legii. Violarea legii
mai poate s aib loc atunci cnd administraia d o interpretare eronat unui text
de lege comind o eroare de drept sau cnd se sprijin pe fapte inexistente,
comind o eroare de fapt.
a. eroare de drept exist atunci cnd administraia svrete un act
dndu-i un motiv ilegal, ntemeindu-1, cu alte cuvinte, pe o dispoziie de lege,
care n realitate nu exist;
b. eroare de fapt sau greita apreciere a faptelor Instanele de contencios
administrativ pot s-i recunoasc competena de a verifica legalitatea actelor
administrative nu numai din punct n vedere al condiiilor de competen, dar pot
s-i extind competena de a verifica chiar realitatea faptelor pe care se sprijin
decizia sau actul administrativ precum i n a cerceta dac sunt de natur a duce la
soluia care s-a luat. Acest drept de control al faptelor pe care i-1 recunosc
instanele de contencios, d posibilitatea acestora s ptrund mai adnc n
activitatea luntric a administraiei, de aceea acesta este necesar, de foarte multe
ori, pentru a se putea stabili legalitatea actelor respective.
Cnd legea subordoneaz svrirea unui act existent unor anumite fapte,
atunci este evident c existena acestor fapte constituie o condiie principal de
legalitate a actului administrativ i a refuza instanelor de contencios administrativ
dreptul de a cerceta aceste fapte nseamn a transforma dreptul acesteia de control,
n ceva nelegal. Din contr, examinarea acestor fapte nu poate fi de competena
instanelor de contencios atunci cnd ele constituie numai o condiie de
oportunitate a svririi unui act i este de la sine neles deoarece organele
jurisdicionale, chiar i cele cu caracter administrativ, nu pot cerceta actele
administrative din punct de vedere al oportunitii lor, care ar depi cercul
atribuiunilor de organe jurisdicionale.
E. Deturnarea de putere. Constituie o cauz de ilegalitate a actelor
administrative de o natur special, delicat i dificil de sesizat. Deturnarea de
putere, care se poate reduce n ultima analiz tot la o varietate de incompeten,
exist atunci cnd autoritatea uzeaz de atribuiile sale conferite de lege n alt scop
i pentru a obine alte rezultate dect cele avute n vedere de lege. Ea presupune,
prin urmare, c autoritatea administrativ, rmnnd n cercul normal i general al
atribuiilor sale i svrind actul cu respectarea tuturor condiiilor i formelor
legale, comite, totui, ilegalitate prin faptul c ncearc s obin alte rezultate,
dect cele avute n vedere de lege, cu alte cuvinte urmrete un alt scop dect cel
legal. Acest mijloc de ilegalitate necesit, prin urmare, o scrutare a inteniilor
autoritilor administrative, care puse alturi de intenia legii, s nsemne o
discordan fa de ea.
De aceea, acest mijloc de anulare este de o natur destul de delicat, pentru
c nseamn o ptrundere profund n exerciiul puterii executive, scrutnd, n
ultima analiz, chiar moralitatea ei. Din aceast cauz instanele de contencios, n
perioada interbelic, s-au artat destul de circumspecte cu acest gen de cauze. n
oarecare msur este explicabil deoarece instanele judectoreti aparinnd unei
alte puteri nu s-ar putea amesteca, cu prea mult uurin, n exerciiul funciei
executive. De aceea considerm, de lege ferenda, constituirea ntr-o viitoare
perspectiv legislativ a tribunalelor administrative distincte care n-ar fi strine de
autoritatea administrativ, fcnd parte, eventual, din aceeai putere [vezi
exemplul unor state Occidentale] sau rmnnd n sfera puterii judectoreti, la
curent cu practicile vicioase i abuzive, ce pot domni n interiorul unei
administraii.

45

F
Puterea de
investigare a
inastanelor de
contencios

F
Delimitarea
unui act
administrativ de
adrese i
circulare

5.1.3. Puterea de investigare a instanelor de contencios pentru a putea

descoperi scopul actelor
Problema cea mai dificil n materie de determinare de putere, care, dac
nu s-ar pstra o anumit limit, ar putea deveni suprtoare sau inoportun pentru
administraie, este aceea de a se ti care sunt mijloacele de investigaie ale
instanelor de contencios i pn unde ar putea merge ele pentru a descoperi
scopul sau intenia autoritii administrative, cnd a elaborat acest act.
Considerm c instana judectoreasc nu s-ar putea preta la cercetri i verificri,
altele dect cele ce ar rezulta din nsui corpul deciziei sau actului administrativ,
din piesele anexate dosarului sau din anumite mprejurri de fapt uor constatabile
i incontestabile.
n afar de aceste cazuri, instana de contencios nu i-ar putea largi
puterea i mijloacele de investigare rar a depi caracterul ei firesc i fr de a
deveni inoportun i indiscret fa de autoritile care aparin altei autoriti n
stat.
Din cte cunoatem, jurisprudena s-a folosit destul de rar de acest mijloc
de anulare n perioada interbelic, iar n prezent nu avem nc un precedent creat.
Problema ns poate avea oricnd implicaii nu numai teoretice dar i practice.
5.1..4. Delimitarea actului administrativ de simple adrese i circulare
Practica judectoreasc, nc din perioada interbelic, a admis c simplele
ordine de serviciu nu sunt acte administrative i, n consecin, nu pot fi atacate pe
calea contenciosului administrativ.
De asemenea, secia de contencios administrativ a fostei Curi Supreme de
Justiie a susinut ca adresa unei primrii nu are caracteristicile unui act
administrativ chiar dac emana de la o autoritate administrativ, scopul emiterii ei
nu a fost producerea, prin ea nsi, de efecte juridice separate, specifice dreptului
administrativ, ci acela de a-i comunica petentului demersurile fcute n vederea
soluionrii cererii sale. n consecin, controlul legalitii acestei adrese nu revine
instanei de contencios administrativ (a se vedea Decizia nr. 109/16.09.1991 a CSJ
- SCA). Se impun ns dou precizri. Prima, nu orice ordin de serviciu adus pe
cale ierarhic intr n categoria de mai sus, sunt unele acte administrative care
mbrac aceast form, acte administrative cu caracter intern. Nu de puine ori
dreptul ceteanului este lezat de aciunea abuziv a funcionarului public care
ns se prevaleaz de o circular, o not, o instruciune, un ordin n sensul larg al
termenului, cu caracter intern. Ar fi un nonsens de interpretarea c aceast
categorie de ordine de serviciu nu ar fi veritabile acte administrative. Ar nsemna
s golim de coninut instituia contenciosului administrativ.
Nu trebuie pierdut din vedere c, n prezent, contenciosul administrativ nu
este privit numai ca o prghie de contracarare, prin justiie, a abuzului autoritii
publice, ci ca un instrument de protecie juridic a ceteanului
A dou precizare privete tocmai problema analizat anterior i anume
posibilitatea instanei de contencios de a se pronuna i asupra legalitii actelor
sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului. Este
problema actelor preparatorii despre care, n perioada interbelic, s-a admis c
puteau fi atacate o dat cu actul sau decizia definitiv, dat pe baza lor. Prin
urmare, judectorul de contencios administrativ trebuie s vad dac aciunea
privete:
- un act administrativ extern;
- un act administrativ intern;
- un act preparator al unui act administrativ;
- adrese i note cu caracter pur tehnic-administrativ.

46

Primele doua pot fi atacate n contencios, actele preparatorii numai

condiionate de atacarea unui act administrativ intern sau extern, iar ultimele
categorii nu pot forma obiectul controlului judectoresc, implicit al contenciosului
administrativ.

F
Acte
administrative
exceptate

F
Acte
administrative ale
autoritilor
publice n raport
cu Parlamentul

5.4. Actele administrative exceptate

Inexistena unor cauze sau fine de neprimire. Dei aciunile intentate n
baza Legii nr.554/2004 pot s ntruneasc toate celelalte condiii de admisibilitate
totui ele pot s fie respinse, de la nceput, fr a mai fi necesara intrarea n
judecata fondului litigiului dac actul este legal sau nu, sau dac vatm sau nu
drepturile reclamantului atunci cnd se pot opune reclamantului anumite cauze de
neprimire a cererii sale cunoscute n drept sub denumirea de fine de neprimire.
Aceste cauze, sau fine de neprimire, pot s se bazeze fie pe natura actului, aa
cum am vzut anterior, fie pe existena unui recurs paralel. n continuare vom
analiza cauzele de neprimire rezultnd din natura actului. Dreptul pozitiv romn,
dup ce nelege s supun activitatea public manifestat sub forma autoritilor
publice principiului legalitii, sustrage totui, din anumite motive, unele categorii
de acte administrative oricrui control judectoresc. Aceast sustragere este fcut
n baza Constituiei precum i n baza art.5 din Legea nr.554/2004. Finele de
neprimire a aciunilor de contencios administrativ cuprins n art.5 din Legea
nr.554/2004 trebuie reevaluat prin prisma legilor ulterioare i, desigur, a
Constituiei.
Cnd a fost adoptat Legea nr.29/1990, procesul de reformare a legislaiei
i a organizrii autoritilor publice era la nceput, ulterior au aprut numeroase
legi care considerm c au diminuat gradul de extensie a unor excepii, iar altele
au fost practic nlturate. Exist i excepii care sub anumite aspecte i-au
diminuat sfera iar altele i-au amplificat sfera. S examinm, pe rnd i n parte,
fiecare dintre aceste acte exceptate.
a. Actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul [art.5(l) lit. a din Legea nr.554/2004]. Interpretnd ad
literam art.5(l), lit. a sunt avute n vedere mai multe categorii de raporturi. n
lumina textului abrogat, respectiv alin.2 lit. a" din Legea nr.29/1990 au fost avute
n vedere dou categorii de raporturi:
- Parlament - Guvern;
- Preedintele Romniei Guvern ,
iar fiecare raport, att actele unui subiect, ct i actele celuilalt subiect. Cum
aceast interpretare nu lmurete dac raportul Parlament - Preedintele Romniei
este sau nu exceptat trebuie s ne ntoarcem la definirea actului de guvernmnt
pentru a lmuri aceast anomalie pe care credem c legiuitorul nu a dorit-o n
momentul reglementrii. Prin act de guvernmnt se nelege o msur luat
pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea public i la sigurana
intern sau extern a statului sau referitoare la alte cerine de ordine superioar. n
acel context, consideram c art.2 lit. a din Legea nr.29/1990 a fost modificat
implicit de Constituie care stabilete aceste raporturi dintre autoritile publice.
Ct privete actele Parlamentului cu Guvernului, problema trebuia privit nuanat.
Astfel, cele ce au caracter politic (exemplu: rapoartele primului ministru,
informaii i documente cerute Guvernului de Parlament) sunt evident exceptate
de la contencios, pe cnd cele cu caracter administrativ nu fac "obiectul finelui de
neprimire (exemplu: hotrrile de guvern date cu exces de putere, etc.). n ceea ce
privea actele Guvernului n raporturile cu Preedintele Romniei, fa de
dispoziiile Constituiei se reinea c acestea mbrcau forma propunerilor, a
negocierilor unor tratate internaionale, sau a actelor juridice specifice prevzute
47

de art.7 din Constituia Romniei (ordonane i hotrri). Prin eliminare, intrau n

sfera excepiei numai propunerile, negocierile, punctele de vedere nu i hotrrile
i ordonanele crora li se va aplica dreptul comun al contenciosului administrativ,
condiia fiind s nu ntre sub incidena altui fine de neprimire.
Invers, actele Preedintelui Romniei, care priveau raporturile sale cu
Guvernul, ca regul, sunt acte cu caracter politic care intr n cadrul excepiilor de
la contencios. Se poate ajunge ns la evoluia legislaiei la acte de pur
administraie care, desigur, vor iei din sfera excepiilor putnd fi atacate n
contencios, chiar dac eman de la Preedintele Romniei.
Dup cum observm, noua reglementare are n vedere o lrgire a sferei
actelor exceptate n raportul cu Parlamentul. Astfel, pe vechea lege, erau relevante
numai actele cu caracter politic, actualmente sunt relevante actele administrative,
n accepiunea definiiei date de Legea nr.554/2004. Pe de alt parte, subiecii
suportului juridic n relaia cu Parlamentul sunt mult mai muli.
n vechea lege, erau avui n vedere numai urmtorii subieci:
- Parlament - Guvern;
- Preedintele Romniei - Guvern.
Actualmente exist posibilitatea a fi subiect orice autoritate public n
raporturile acesteia cu Parlamentul. Att celelalte teze din fostul art.2 a" din
Legea 29/1990, abrogat, ct i doctrina i jurisprudena ncercau s limiteze
excepiile de la contenciosul administrativ, pe cnd actuala lege lrgete nepermis
de mult, n opinia noastr, aceast sfer a posibilelor excepii, scond de sub
jurisdicia controlului judectoresc o categorie mult prea larg de posibile
nelegaliti i abuzuri ale autoritilor publice. Ne reamintim aici, pe de o parte,
definiia general dat de legiuitor att actului administrativ ct i celui de
autoritate public. Constatm o aparent contradicie ntre spiritul actualei legi de a cenzura comportamentele abuzive ale autoritilor publice - i litera legii,
respectiv art.5 (1), lit. a" de a lrgi aceast sfer. Sperm c doctrina i practica
aferent s corecteze aceast anomalie legal pe care am subliniat-o anterior.
Analizati raportul Parlament Guvern.Vezi pp.47

F
Acte de
comandament
cu caracter
militar

b. Actele de comandament cu caracter militar n accepiunea Legii

nr.554/2004, art.2 lit. j" prin act de comandament cu caracter militar: actul
administrativ referitor la problemele strict militare ale activitii din cadrul
forelor armate, specifice organizrii militare, care presupun dreptul
comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea
trupei, n timp de pace sau rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului
militar". Pentru a fi n prezena unui act din aceast categorie trebuie s fie vorba
de un act ce provine de la o autoritate militar. Asemenea acte nu pot emite
autoritile militare care din cauza naturii sau a menirii lor nu sunt comandamente.
Din aceast cauz se impune definirea conceptului de comandament".
n literatura juridic din perioada interbelic, de regul, s-a fcut distincia
ntre actele de comandament cu caracter militar, actele de guvernmnt cu
caracter militar i actele de administraie militar. n lumina regulamentelor
48

F
Acte
pt.desfiinarea
sau modificarea
crora se
prevede prin
legea special o
alt procedr

constituionale actuale, va trebui s admitem c ncadrarea unui act concret n

sfera actelor de comandament cu caracter militar este o problem de apreciere a
instanei, dar o apreciere prin prisma tiinei dreptului public, a constantelor
acestei teorii evocate mai, sus. Trebuie fcut distincia ntre actele autoritilor
militare cu caracter pur administrativ (identice cu actele oricrui alt organ
administrativ) i actele acestora care vizeaz comanda trupei, fie n timp de pace,
fie n timp de rzboi. Aa cum sublinia prof. Constantin Rarincescu, a admite c
toate actele autoritilor militare fr excepie intr n sfera actelor de
comandament cu caracter militar fiind sustrase cenzurii instanelor judectoreti
nseamn a aeza un organ de autoritate public, care n mod incontestabil face
parte din puterea executiv, ntr-o situaie privilegiat i cu nimic justificat, ntrun stat n care celelalte acte, chiar legislative, sunt subordonate principiului de
legalitate, care st la baza statului modern."11 Actualmente textul Legii 554/2004
este suficient de lmuritor.
c) Actele pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede prin legea
special o alt procedur. Tradiional, acest fine de neprimire este analizat special
pe ideea c el decurge din existena unui recurs paralel i nu din natura actului
administrativ. Teoria recursului paralel nu este de fapt o teorie de justificare a
unor sustrageri a actelor administrative de la controlul jurisdicional, dimpotriv,
este teoria care argumenteaz c asupra acelor acte administrative se exercit un
alt control jurisdicional dect cel al instanelor obinuite (de drept comun) de
contencios administrativ.
Actualmente, Legea 554/2004, n art.5 reitereaz aceast excepie sub
forma urmtorului text: Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ
actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin
lege organic, o alt procedur juridic." Teoria recursului paralel la noi nu s-a
putut susine dect pe o chestiunea de competen, deoarece, respectarea ordinii de
competena raione materiae" a unor instane judectoreti este o chestiune de
ordine public, dac nu s-ar respecta aceast ordine, o jurisdicie ar nimici alta.
Este n afar de orice ndoial c expresia o alt procedur judiciar nu vizeaz
procedurile de a ataca un act administrativ tot n faa instanelor de contencios
administrativ dar care sunt stabilite prin alte legi chiar dac aceste proceduri
conin unele derogri de la regulile statornicite de legea contenciosului
administrativ.
Se poate spune c aceste acte normative ntregesc cadrul juridic al
contenciosului administrativ stabilind mpreun cu legea de baz regimul juridic
de drept comun al contenciosului administrativ. Pe lng legile care
reglementeaz aciuni n faa instanelor de drept comun contra unor acte
administrative, stabilesc regimuri derogatorii de la dreptul comun al
contenciosului administrativ. n perioada interbelic existena recursului paralel
era condiionat de:
- existena unui adevrat recurs jurisdicional i nu a unui recurs ierarhic;
- existena unei aciuni directe i nu a unei excepii care nu duce la
anularea actului, ci numai la nlturarea actului n cauz;
- reclamantul s obin, prin calea de atac special, o satisfacie
echivalent cu cea a aciunii n contencios.
Considerm c a doua i a treia condiie sunt pe deplin actuale. n
consecin, persoana vtmat n dreptul su sau n interesul su legitim, dup ce a
epuizat calea de atac special, dar care nu d dreptul s oblige autoritatea public
la emiterea unui act sub sanciunea amenzii pentru fiecare zi de ntrziere, se
poate adresa, n completare, instanei de contencios administrativ. Aciunea este

49

F
Acte emise n
circumstane
excepionale

F
Circumstante
exceptionale

justificat i atunci cnd organul administrativ refuz s pun n executare

hotrrea instanei din calea special de atac.
d. Actele emise n circumstane excepionale. Actele de aplicare a legii
privind regimul strii de asediu i al strii de urgen. Formularea prevzut de
lege evoc, de fapt, dou categorii de acte administrative:
A. cele emise n condiiile strii de necesitate;
B. cele emise n cazul altor evenimente ce prezint pericol public, dar fr
s fi condus la instituirea strii de necesitate (inundaii, epidemii, epizootii etc),
aa cum erau aceste acte reglementate n legea din 1925.
Considerm c, n lumina Constituiei, noiunea de stare de necesitate din
Legea contenciosului administrativ a fost nlocuit de dou noiuni: stare de
asediu i stare de urgen astfel c Legea nr.29/1990 a fost modificat i sub acest
aspect. Actualmente, Legea nr.554/2004 n art.5 (3) rezolv aceast nelmurire
dnd textului urmtoarea formulare: Actele administrative emise pentru aplicarea
regimului strii de rzboi, a strii de asediu sau a celei de urgen, cele care
privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii
publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale,
epidemiilor i epizootiilor, pot fi atacate numai pentru exces de putere". Prin stare
de asediu se pot contura mai multe elemente ntrunite cumulativ:
I. Actele emise n circumstane excepionale
- aceasta reprezint o restrngere de drepturi i liberti;
- restrngerea este determinat de o ameninare armat din afar
sau din interior;
- forele armate ale statului sunt puse n stare de alert pentru a
respinge o agresiune din exterior ori atacul unor fore narmate din interior;
- ntrirea regimului de poliie al administraiei publice;
- transferul de competen de la instanele civile la cele militare.
Legea nr.554/2004 introduce i noiunea de stare de rzboi, distinct de
starea de asediu sau de cea de urgen. n opinia noastr starea de rzboi se
suprapune cu starea de asediu. Msura provizorie dureaz ct dureaz cauza care
a determinat-o.Restrngerea exerciiului drepturilor i libertilor trebuie s fie
proporional cu situaia care a determinat-o.
Starea de urgen, n esen, presupune tot restrngerea exerciiului
unor drepturi i liberti fundamentale i accentuarea funciei de poliie a
administraiei publice, fr ns a se face transfer de atribuii, ca regul, acesta
fiind determinat de anumite situaii ieite din comun (cutremur, inundaii,
epidemii). n perioada interbelic au existat controverse n legtur cu actele
emise n astfel de cazuri, pornind de la reglementrile Constituiei din 1923.
Constituia din 1991 vine cu o reglementare de natur a nltura discuiile asupra
naturii regimului strii de asediu i al strii de urgen respectiv asupra
autoritilor care stabilesc acest regim de restricii i restrngeri a exerciiului
drepturilor i libertilor fundamentale. Respectnd spiritul documentelor n
materia drepturilor omului, textul Constituiei noastre stabilete regula dup care
exerciiul unor drepturi sau al unor liberti se poate restrnge numai prin lege,
dac se impune pentru:
- aprarea siguranei naionale;
- aprarea ordinii publice;
- aprarea sntii publice;
- aprarea moralei publice;
- aprarea drepturilor i libertilor cetenilor;
- desfurarea instruciei penale;
- prevenirea consecinelor unui sinistru, deosebit de grav.
50

F
Starea de
urgenta

De asemenea, n art.53 se stabilete principiul proporionalitii care

presupune restrngerea unui drept sau a unei liberti ce trebuie s fie
proporional cu situaia care a creat-o, restrngere poate aduce atingere existenei
dreptului sau libertii.
n concluzie, sunt exceptate de la contenciosul administrativ actele de
autoritate ale organelor administraiei publice emise n aplicarea legii organice
privind regimul strii de asediu i al celei de urgen, categorie care s fie
nominalizat, expres, n legea contenciosului administrativ
II. Actele emise n caz de calamiti i sinistraii ce nu au condus la
instituirea strii de urgen.
E posibil ca o anumit calamitate sau un anumit sinistru s aib o gravitate
mai redus care nu justific instituirea de ctre Preedintele Romniei a strii de
urgen, dar justific luarea unor decizii excepionale de ctre organele
specializate ale administraiei pentru restabilirea ordinei publice tulburate astfel.
Dup cum s-a subliniat, de ctre unii autori, aceste msuri ar intra n categoria
actelor de guvernmnt. Actele de guvernmnt fiind acte de legitim aprare, pot
fi fcute i de primar, de un prefect sau comandant militar care vznd pericolul i
voind s-1 nlture nu mai ine seam de starea de legalitate i violnd legea ajung
s nlture pericolul (Paul Negulescu). Ali autori, dimpotriv, au apreciat c
noiunea de acte de guvernmnt este inutil n aceste cazuri. Msurile sanitare de
acest fel pentru prevenirea sau mpiedicarea propagrii epidemiei sunt autorizate
prin diverse legi de poliie sanitar, care stabilesc dreptul incontestabil al
autoritilor de a le lua, ca atare, i care pot fi anulate sau cenzurate de autoritile
judectoreti tocmai pe motivul c sunt prevzute i autorizate de lege (Constantin
Rarincescu). Ct privete sistemul nostru constituional, fa de principiile foarte
precise consacrate de art.53, suntem de prere c nu este de conceput ca
administraia public s nu aib o baz legal, chiar i n aceste situaii care nu
reclam instituirea strii de urgen. Trebuie admis c aceste acte, pot fi atacate n
contencios pentru exces de putere [vezi teza final din art.5(3) din Legea
nr.554/2004] cnd se estimeaz c ele nu aplic, ci ncalc legile care autorizeaz
administraia public s acioneze n asemenea situaii, administraia emindu-le
cu depirea sferei atribuiilor ngduite de lege i de art.53 din Constituie.
Desigur, aceste aciuni pentru exces de putere vor fi introduse de cei care au un
interes legitim. Alta este situaia Ministrului Public, n ceea ce privete actele
autoritilor publice. El poate ataca n contenciosul administrativ, dac estimeaz
c sunt emise cu exces de putere, adic cu nclcarea legii, chiar dac sunt emise
n circumstane excepionale. Aceast soluie se impune i n cazul actelor
autoritilor respective emise n aplicarea legii privind regimul strii de asediu sau
a celei de urgen.
Ce se intelege prin acte emise in circumstante exceptionale? Vezi pp.49-50

51

F
Acte referitoare
la sigurana
naional

e. Actele referitoare la sigurana naional a Romniei.

Conform Legii nr.51/1991 privind sigurana naional prin aceasta se nelege
starea de legalitate, de echilibru i de stabilitate social, economic i politic
necesar existenei i dezvoltrii statului naional romn ca stat suveran, unitar,
independent i indivizibil, meninerii ordinii de drept, precum i a climatului de
exercitarea nengrdit a drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale
cetenilor, potrivit principiilor i normelor democratice statornicite prin
Constituie.
Din punctul de vedere al contenciosului, intereseaz ambele valene ale
siguranei naionale, att interne ct i externe. Dup cum se observ, elementul
esenial al definiiei noiunii de siguran naional l reprezint statul romn ca
stat naional, unitar, independent i indivizibil, noiunea fiind, desigur, de ordin
constituional.
Concluzii: Dac la nceputul aprecierilor noastre despre excepiile la
contenciosul administrativ fceam referiri exprese la lrgirea" excepiilor
stipulate la art.5 (1), lit. a" din Legea 554/2004, aici vom face vorbire despre
modificrile eseniale aduse de noua Lege 554/2004, Legii 29/1990 pe care, de
altfel, o i abrog expres. Avem n vedere cteva categorii omologate", ca
excepie i care, actualmente, intr sub jurisdicia contenciosului administrativ.
Capul de afi" al acestor mari modificri l constituie actele de gestiune. Dac
relum puin analiza definiiei actului administrativ, care face obiectul litigiului n
contencios, observm includerea, n partea final a contenciosului administrativ, a
contractelor administrative din diferite domenii care fac parte din categoria actelor
cenzurate de instana de contencios. Aceast definiie corespunde perfect
enunului art.5 din Legea 554/2004, astfel nct exist o corelare care conduce la
concluzia clar c actele de gestiune fac obiectul aciunii de contencios. Ca
subiect de sezin doar prefectul are prevzut excepia de a ataca n contencios
administrativ un act administrativ de gestiune [vezi Legea nr.340/2004 art.24 lit.
f'] Avem convingerea c att subiecii de sezin, ct i prii, alturi de
instanele de contencios, vor avea, la nceput, reineri serioase n a renuna la acel
reflex" de a considera actele de gestiune un tabu" al contenciosului
administrativ. Pe de alt parte, alt mare disprut" din sfera excepiilor de la
contenciosul administrativ l reprezint actele referitoare la politica extern a
Romniei. Acestea nu mai apar ca fiind exceptate de la contencios astfel, per a
contrario, fac obiectul litigiilor de contencios administrativ. Chiar dac Legea
nr.554/2004 tace" referitor la protecia drepturilor cetenilor romni n
strintate (aciunea asupra persoanei i n spaiu a normei administrative) acestea
exist conform Constituiei. Nu cunoatem nc practica instanelor de judecat,
reglementarea este mult prea recent, ns ar fi interesant de observat dac se mai
pstreaz ascendentul Tribunalului Municipiului Bucureti asupra aciunilor
privitoare la aciunile romnilor din strintate ndreptate mpotriva
reprezentanelor noastre diplomatice, dar i a altor autoriti publice romne care
au reprezentane n strintate i care prin acte administrative pot leza drepturi sau
interese legitime ale acestora. Competena teritorial alternativ, analizat
anterior, creeaz un confort" procedural reclamantului n litigiul de contencios,
astfel nct acesta poate alege calea cea mai avantajoas pentru el (inclusiv unde
se va judeca) nemaiinnd de competena exclusiv a Tribunalului Municipiului
Bucureti n astfel de situaii. De altfel, nu am identificat nici un alt text legal care
s susin competena exclusiv a Tribunalului Municipiului Bucureti n astfel de
situaii. O alt categorie de acte administrative asupra crora se impune s ne
oprim puin este categoria actelor administrative n exercitarea atribuiilor de
52

control. Acestea nu au fost considerate exceptate de la contencios nici de fosta

Lege nr.29/1990 nici de actuala Lege 554/2004. Situaia aceasta era alta n
perioada comunist, n momentul de fa, se consider c aceast categorie de acte
intr sub incidena contenciosului administrativ, mai ales n cazul excesului de
putere. A da controlului ierarhic superior prea mult putere considerm c ar intra
n zona unei manifestri discreionare prea mari, chiar dac ar fi vorba de organe
cuprinse n sistemul piramidal" iar vtmarea de drepturi subiective i interese
legale ar putea lipsi. Totui, excesul de putere motiveaz i intrarea acestor
categorii de acte sub incidena contenciosului i scoaterea lor din sfera limitat a
excepiilor de la contenciosul administrativ, cu att mai mult cu ct excepiile sunt
de strict interpretare.

F
Calificarea
legal a tcerii
administrative

F
Tcerea
administraiei

5.5 Condiii referitoare la refuzul nejustificat sau ntrzierea n

rezolvarea unui caz
4.5.1. Calificarea legal a tcerii administrative
n lumina jurisprudenei Curii de Casaie, ca i a doctrinei interbelice,
tcerea administraiei se aseamn cu tgad de dreptate. Astfel, serviciile publice
erau datoare s examineze cererile fcute, de particulari, s le rezolve repede, n
caz contrar putnd leza drepturile acestora. Mai mult dect att tcerea
administraiei, la o cerere fcut, constituia un abuz de putere conform Legii
Consiliului de Stat din 26 iunie 1914.
Tcerea administraiei era calificat ca o respingere implicit a cererii,
neaplicndu-se adagiul qui ne dit mot, concent", astfel nct instituirea recursului
contra tcerii administraiei constituie o creaie util a unei aciuni contra
denegrii de dreptate. Astfel, n dreptul francez, ct i n dreptul romn, a fost
creat aceast cale special, fundamentat pe tcerea administraiei, n general, aa
cum prevede Constituia din 1991, tcerea oricrei autoriti publice, n special, n
dreptul nostru.
Tcerea administraiei. Aceast cale pornete din necesitatea
fundamental de a obliga administraia de a se pronuna asupra cererilor petenilor
ntr-un anumit termen, dup expirarea cruia tcerea administraiei este asimilat
implicit unei decizii de respingere,susceptibil de a fi atacat pe calea
contenciosului administrativ, conform regulilor prevzute de legea special
Conform Legii nr.554/2004, art.2, se definesc, pe rnd, att nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri ca fiind faptul de a nu rspunde solicitantului n
termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt
termen", lit.a", ct i refuzul nejustificat de a soluiona o cerere ca fiind
exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea" (lit.
h").
nainte de a intra n analiza acestor calificri legale, pe linia contenciosului
administrativ, vom face cteva precizri innd cont de existena OUG nr.27/2003
(actualizat conform Legii 486/2003) privind procedura aprobrii tacite.
Legiuitorul s-a vzut nevoit, la momentul respectiv s sancioneze pasivitatea
autoritilor publice administrative n relaia lor cu cetenii, pe de o parte, dar i
s nlture, pe de alt parte, o posibil cauz de corupie care se manifest ntr-un
domeniu bine determinat, cel al autorizaiilor. Prin urmare, aa cum rezult din
primul articol al OUG nr.27/2003 acesta reglementeaz procedura aprobrii
tacite ca modalitate alternativ de limitare sau rennoire a autorizaiilor de ctre
autoritile administraiei publice, avnd la baz urmtoarele obiective"... (cele
cuprinse n respectivul articol de lege).Deci, aici legiuitorul a ncercat s introduc
o procedur administrativ necontencioas n vederea realizrii obiectivelor
propuse n domeniile stipulate expres n articolul din ordonan. Definiia dat de
53

ordonan procedurii aprobrii tacite are multe puncte n comun cu cea dat
tcerii" administrative de ctre Legea nr.554/2004. Astfel, prin aceasta se
nelege c procedura autorizaiei este considerat acordat dac autoritatea
administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege
pentru emiterea respectivei autorizaii", art.3 lit.b" din OUG nr.27/2003.
n completare se arat c rspunsul negativ al autoritii administraiei
publice competente, n termenul prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei, nu
echivaleaz cu aprobarea tacit" (art.3, alin.2 din OUG nr.27/2004).
Prin urmare, una este tcerea" administraiei, alta este rspunsul negativ"
care pot fi cenzurate de instana de contencios administrativ. Relevant pentru
studiul nostru este art.6 din O.U.G. nr.27/2003 care stipuleaz: Autorizaia se
consider acordat sau, dup caz, rennoit dac autoritatea administraiei publice
nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea sau
rennoirea respectivei autorizaii"(alin. l ). Dac legea nu prevede un termen
pentru soluionarea cererii de autorizare, autoritile administraiei publice sunt
obligate s soluioneze cererea de autorizare n termen de 30 de zile de la
depunerea acesteia" (alin.2). Sancionarea tcerii" administrative este de fapt
rezolvarea propus ceteanului, raiunea de a exista a serviciului public.
Mai precis, dup expirarea termenului stabilit de lege pentru emiterea
autorizaiei i n lipsa unei comunicri scrise din partea autoritii administraiei
publice, solicitantul poate desfura activitatea, presta serviciul sau exercita
profesia pentru care s-a stabilit autorizaia" (art.7). OUG nr.27/2004 nu exclude
varianta contestaiei deoarece n alin.2, art.7 prevede c: pentru aplicarea
documentului oficial prin care se permite desfurarea activitii, prestrii
serviciului sau exercitarea profesiei, solicitantul se poate adresa autoritii n
cauz sau direct instanei de judecat."
n situaia n care solicitantul se adreseaz direct instanei judectoreti
acesta nu este inut de vreo procedur obligatorie [posibilitate prevzut de art.9
(1) - ce exclude procedura din art.8].
Mai precis, autoritatea public este pus n faa unui fapt mplinit prin
aceast autorizaie nemaiavnd dreptul de apreciere a legalitii i oportunitii
cererii cetenilor, situaie deosebit de periculoas pentru aceasta deoarece se
poate nate consecine juridice dezastruoase (ex. autorizarea construirii unui
imobil n vadul unui ru, ru care ulterior distruge imobilul iar paguba o va
suporta cel ce autorizeaz o astfel de construcie).
O astfel de cerere a faptului mplinit", deci avnd ca obiect constatarea
aprobrii tacite se introduce la instana judectoreasc de contencios administrativ
(art.9, alin.2 din OUG nr.27/2003). Instana va soluiona cererea n termen de cel
mult 30 de zile de la primirea acesteia, cu citarea prilor. Participarea
procurorului este obligatorie" (art.9, alin.3). De fapt participarea procurorului este
obligatorie, conform art. l (9) din Legea 554/2004, mai nou, n toate litigiile de
contencios administrativ. Mai mult, OUG nr.27/2003 a deschis calea participrii
procurorului n litigiile de contencios naintea omologrii" acesteia din actuala
Lege 554/2004. Ce este derogatoriu de la contenciosul administrativ, pe lng
procedura special instituit de acest act normativ, ce se abate de la dreptul comun
(Legea nr.554/2004) mai este faptul c un astfel de litigiu este scutit de taxa de
timbru", (art.9, alin.4).
n cazul n care instana de contencios constat ndeplinirea condiiilor
prevzute de OUG nr.27/2003, pronun o hotrre prin care oblig autoritatea
administraiei publice s elaboreze documentul oficial prin care se permite
solicitantului s desfoare o anumit activitate, s presteze un serviciu sau s
exercite o profesie".(art. l 1,alin.2). Hotrrile se redacteaz n termen de 10 zile
54

de la pronunare i sunt irevocabile".(alin.3). Dauna cominatorie stabilit efului

autoritii publice vinovate de neexecutarea unei astfel de hotrri este de 20% din
salariul minim pe economie, pentru fiecare zi de ntrziere (art.12 alin.l din OUG
27/2003).
Dup cum se observ, acest act normativ precede legii contenciosului
administrativ i n aceast secven a daunelor cominatorii care s-a prevzut i de
Legea nr.554/2004, n cazul neexecutrii hotrrilor de contencios la acelai
cuantum de 20%, din salariul minim pe economie aferent efului instituiei, pentru
fiecare zi de ntrziere, (art.24 alin.2, din Legea 554/2004), spre deosebire de
cuantumul de 10% din salariul minim pe economie al efului instituiei, pe fiecare
zi de ntrziere, n cazul necomunicrii, n termenele stabilite de instan, a actelor
n contencios administrativ (art.l3, alin.4 din Legea 554/2004). Sanciunea
aprobrii tacite" fiind att de mare pentru funcionarul public, considerm c l
va face s evite o astfel de situaie. Este vorba aici de infraciune i se are n
vedere fapta funcionarului", care avnd cunotin de solicitarea de autorizare i
de documentaia acesteia, cu bun tiin, nu soluioneaz cererea n termenul
prevzut de lege i face s intervin prezumia legal a aprobrii tacite".
n cazul n care, dup afiarea documentului oficial prin care se permite
desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii,
autoritatea public constat nendeplinirea unor condiii importante prevzute
pentru eliberarea autorizaiei, nu va putea anula documentul, ci va notifica
tribunalului, n cel mult 3 luni de la data expirrii termenului legal pentru emiterea
autorizaiei, neregularitile contractului, modul de remediere a tuturor
deficienelor identificate precum i termenul n care titularul trebuie sa respecte
aceast obligaie. Acest termen nu poate fi mai mic de 30 zile".(art.l6 alin. l din
OUG nr.27/2003).
Observm aici dorina legiuitorului de a corecta anomaliile care se pot ivi
din aplicarea acordului tacit". Autoritatea administraiei publice va anula
documentul oficial prin care se permite desfurarea unei activiti prestatoare a
unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat potrivit procedurii
reglementat de prezenta ordonan de urgen, n cazul n care constat
nendeplinirea unor condiii care aduc o grav atingere intereselor i care nu pot fi
remediate sau n cazul n care deficientele identificate nu au fost remediate n
termenul stabilit potrivit alin. l". (art.16, alin.2, din OUG nr.27/2003).
Acest tip de acord poate fi i el atacat n contencios. Aceast situaie a
acordului tacit" deschide, n opinia noastr, o alt discuie i anume aceea
privitoare a dreptului de sezin al autoritii publice. Am vzut, ntr-o analiz
anterioar a dreptului de sezin, posibilitatea deschis de legiuitor autoritii
publice emitente a unui act administrativ nelegal de a aciona n contencios n
vederea constatrii nulitii acestuia n situaia n care actul nu mai poate fi
revocat ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Cu acel prilej
am avut o serie de observaii privind viabilitatea unei astfel de situaii.
Redactarea general a textului conduce la imposibilitatea explicrii
litigiului de contencios administrativ care obligatoriu trebuie s aib doua pri
aflate ntr-un conflict: reclamantul, lezat ntr-un drept subiectiv sau interes legitim
i prtul, autoritatea public emitent a actului administrativ.
ntr-o astfel de situaie care sunt prile ntr-un astfel de litigiu? Exist
suprapunere ntre reclamant i prt, ceea ce conduce la inexistena unui litigiu.
Studiul OUG nr.27/2003 ofer o posibil explicaie a unui astfel de procedeu
juridic. Astfel, reclamant este autoritatea public - care trebuie s se pronune n
termen asupra unei autorizri a unei persoane fizice sau juridice. Fiindc nu s-a
pronunat, rezult acordul tacit (actul administrativ) care poate fi n substan
55

nelegal (ex. o autorizaie de construire ntr-o zon periculoas, fr alte avize

conforme i prealabile) i care produce efecte juridice, intrat n circuitul civil.
Exemplul nostru continu cu varianta nceperii construirii unui imobil, n zona
periculoas, iar aceast construcie este vndut apoi, cu act autentic, unui
cumprtor de buna credin Chiar dac se constat nulitatea autorizaiei, aceasta
nu mai poate fi revocat de autoritate, astfel nct este forat s recurg la instana
de contencios pentru anularea autorizaiei nelegale (fr avizul conform cerut
anterior), precum i a contractului de vnzare-cumprare a imobilului cumprat n
aceste condiii. n finalul aciunii vinovatul efectiv se va identifica n persoana
oricrui funcionar public care emite o astfel de autorizaie legal", sau a acelora
care erau cuprini n lanul procedural" nelipsind din acesta nici eful instituiei
(atunci cnd se constat culpa acestuia).
Prin urmare, un astfel de posibil litigiu n contencios poate exista avnd ca
pri - reclamant autoritatea public, prt-funcionarii acelor autoriti (inclusiv
eful) - care au ca obiect un astfel de litigiu.
Alte cauze, dect cele ale acordului tacit nu le identificm, deocamdat, nu
tim cum s-ar putea nate i nu tim cum s-ar rezolva paradoxul despre care
fceam vorbire (a dreptului de sezin al autoritii publice)
Ce se intelege prin tacere administrativa? Vezi pp.53-54

F
Condiiile
exercitrii
aciunii

5.2. Condiiile exercitrii aciunii

Studiul regimului exercitrii aciunii n contencios, n astfel de cazuri,
implic analizarea urmtoarelor probleme:
A. mpotriva cror acte sau fapte ale administraiei se poate aciona n
contencios i de ctre cine?
B. Care sunt categoriile de drepturi sau de interese legitime a cror
vtmare prin reaua credin i voin a autoritii publice de a rezolva cererea
privitoare la ele, poate s dea natere unei aciuni?
C. n ce termen se poate intenta aceast aciune?
D. Care poate fi cuprinsul sentinelor date de instane n caz de
recunoatere a temeiniciei aciunii?
A. La prima ntrebare, recursul sau aciunea n contencios, are n vedere
tcerea sau reinerea administraie. Aa cum se exprim legiuitorul, n art. l din
Legea nr. 5 54/2004 se are n vedere refuzul...de a-i rezolva cererea la un drept
recunoscut sau interes legitim..."sau faptul de a nu rspunde petiionarului n
termen..."
Deci refuzul autoritii const ntr-un simplu fapt material considerat de
legiuitor i jurispruden drept rea voin a autoritii publice, fcnd prin aceast
interpretare ca toate aciunile ntemeiate pe refuzul autoritii publice s ntre n
termenul legii considernd aceste dou noiuni de refuz sau rea voin de a rezolva
cererea, ca fiind dou noiuni echivalente. n al doilea rnd, s-a considerat, prin
termenii de refuz sau rea voin, fapta autoritii publice de a nu da curs cererii
56

petenilor, adic de a nu le da nici un rspuns, nici negativ, nici pozitiv asupra

cererii acestora, de a refuza, pur i simplu ndeplinirea prestaiei la care petenii ar
fi avut dreptul. Pe lng faptul de a tcea, aciunea n contencios poate fi
ndreptat i mpotriva abseniunii autoritii publice de a svri o prestaie care
intr n ndatoririle ei i la executarea creia petentul are dreptul. De altfel, aceast
abseniune echivaleaz n fond tot cu un refuz de a rspunde la o cerere a
petiionarului. Din faptul c aciunea n contencios are n vedere absena unei
decizii, a autoritii publice referitoare la rezolvarea cererii petentului rezult n
mod nendoielnic c ori de cte ori conflictul se ivete ntre petent i autoritatea
public, exist o decizie pozitiv sau negativ privitoare la dreptul petentului n
litigiu sau la interesul su legitim. Fie c aceast decizie este anterioar cererii
adresate autoritii publice de ctre petent, fie c a intervenit posterior cererii sau
chiar promovrii aciunii, regimul juridic aplicabil judecrii litigiului nu mai poate
fi cel prevzut pentru recursul ndreptat mpotriva relei credine a autoritii
publice de a rezolva cererea, cu cel privitor la aciunile ndreptate mpotriva
actelor de autoritate constnd n decizii exprese i explicite. Aceasta, cu drept
cuvnt, deoarece acest gen de aciune n contencios mpotriva tcerii autoritii
publice, are drept aciune principal scopul de a obliga autoritatea public s se
pronune i din moment ce aceasta s-a pronunat el nu mai are nici o raiune de a
fi. Or, acest regim este foarte important n ce privete termenul de intentare al
aciunilor, cnd este vorba de o aciune ndreptat mpotriva unui act explicit de
autoritate, aceasta se poate face oricnd, cu excepiile prevzute de lege, iar cnd
este vorba de o aciune mpotriva tcerii autoritii publice trebuie intentat ntr-un
termen de maximum 30 de zile de la nregistrarea sau notificarea cererii, dac
legea nu prevede alt termen. Cine poate intenta asemenea aciuni? Acest lucru nu
constituie o problem deoarece nu facem dect s ne ntoarcem la primele noiuni
ale art. l i art.2 din Legea 554/2004 care face precizarea pentru toate cazurile c
orice persoan fizic sau juridic..." Ca urmare, cele exprimate la calitatea
reclamantului n litigiul de contencios sunt perfect valabile i n acest caz (vezi
dreptul de sezin).
B. n legtur cu drepturile vtmate ale petentului sau interesele sale
legitime recunoscute de lege n cazul contenciosului subiectiv, am fcut vorbire
anterior n sensul c aceast noiune a fost modificat implicit de Constituia din
1991, incluzndu-se i libertile i interesele acestor peteni nclcate prin refuz
sau tcere.
C. Referitor la termenele n care pot fi intentate asemenea aciuni, legea
contenciosului administrativ nr.554/004, n acest caz, la art.2 lit.g" stabilete
acelai termen de 30 de zile. Ce dorim s relevm aici este faptul c, spre
deosebire de reglementarea interbelic care stabilea, n cazul analizat de noi, un
termen pentru tcere sau refuz, respectiv de 60 de zile i alt termen pentru atacarea
actelor de autoritate, legiuitorul nostru, n prezent, folosete un termen unic de 30
de zile de la nregistrarea cererii respective.
D. Cuprinsul sentinelor n conformitate cu Legea 554/2004 sentina
judectoreasc se poate pronuna asupra drepturilor sau intereselor legitime ale
reclamantului astfel nct autoritatea public poate fi obligat nu numai la
recunoaterea dreptului sau interesului legitim pretins de a-i rezolva cererea, dar
aceasta poate fi obligat i la repararea pagubei ce i-a fost cauzat, altfel spus ne
aflm n situaia general a aciunilor de plin jurisdicie.

F
Consideraii
asupra practicii
judectoreti

5.3. Consideraii asupra practicii judectoreti n baza Legii nr. 1/1967

n baza art. l alin.2 din Legea nr. 1/1967 se putea face aciune n justiie i
mpotriva refuzului nejustificat al administraiei de stat de a satisface o cerere
57

privitoare la un drept", respectiv mpotriva nerezolvrii unei astfel de cereri, n

termenul prevzut de lege. Practica nu este deosebit, nu putea fi o practic
consistent pe refuz", cnd ea a fost anemic pe actul expres i explicit". Cu
toate acestea, n doctrin s-au conturat unele puncte de vedere ce pot prezenta
interes i pentru practicienii actuali. Astfel, alturi de ali autori am susinut i noi,
c simplul fapt c un organ al administraiei de stat respinge o cerere privitoare la
un drept fr s motiveze hotrrea" s nu constituie un" refuz nejustificat", n
sensul legii.
5.4. Aspecte teoretice din practica judectoreasc a Legii nr.29/1990 de
respingere a aciunilor contra refuzului
Dintre toate aciunile care au fost respinse, apreciindu-se c nu a fost vorba
de refuz nejustificat sau de nclcarea unui drept, exemplificm:
refuzul unor organe centrale ale administraiei publice de a nscrie anumite
sume de bani n bugetul pe un an bugetar;
refuzul organului administrativ de a elibera o adeverin cu formularea dorit
de petent;

refuzul organului competent de a elibera autorizaia de construcie pe un

teren aflat, la data solicitrii n regim de coproprietate, n situaia n care
coproprietarul s-a opus ridicrii construciei;
Exemple de acest gen pot fi mult mai multe, dar am dorit s selectm numai
cteva, pentru a arta practica variat a instanelor de contencios administrativ n
aceast materie, destul de delicat, a tcerii administrative".
Actele exceptate de la contencios.Vezi pag.47-50

58

F
Condiii
referitoare la
procedura
prealabil

UNITATEA DE INVATARE 6
Condiii referitoare la procedura prealabil
nainte de a se adresa instituiei de contencios, reclamantul are obligaia de
a folosi recursul administrativ graios, solicitnd autoritii publice care a emis
actul administrativ sau care a respins expres sau tacit pretenia sa juridic s
revin asupra msurilor cerute. Termenul n care se exercit acest recurs
administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ sau a
refuzului expres, n cazul trecerii administraiei de la expirarea termenului n care
aceasta avea obligaia s rezolve cererea. In lipsa acestui termen, legea fixeaz ,un
termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii. Decizia nr.143/1991 a SCA, a CSJ
menioneaz c din dosarul cauzei trebuie s rezulte clar folosirea procedurii
administrative, fr de care aciunea n contencios este inadmisibil. Legea
nr.554/2004 prevede i posibilitatea folosirii recursului administrativ ierarhic acolo unde este cazul - la autoritatea superior ierarhic celei emitente actului
administrativ. n cazul n care reclamantul a optat pentru acest recurs
administrativ are obligaia de a atepta rspunsul autoritii administrative sesizate
timp de 30 de zile, dup care va putea sesiza instana de contencios cu aciunea sa.
Aceast reglementare este stipulat n art.7 din Legea nr.554/2004 i era
prevzut n acelai mod de Legea nr.1/1967 i de Legea nr.29/1990 (art.5)
aplicaie n contenciosul altor ri. Aceast procedur prezint avantajul rezolvrii
mai rapide i necostisitoare a litigiului juridic dnd posibilitatea reclamantului si apere dreptul su invocnd orice motive, nu numai pe cele de legalitate, ci i pe
cele de oportunitate, iar autoritii publice i d posibilitatea s-i reconsidere
activitatea lichidnd litigiul prin rezolvarea favorabil a problemei respective.
Legea nr. 554/2004 folosete n mai multe locuri termenul de plngere prealabil,
respectiv de proceduri prealabile. Astfel, n art. 2 lit. i", legiuitorul nelege prin
plngere prealabil: plngerea prin care solicit autoritii publice emitente sau
celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea unui act administrativ cu
caracter individual sau normativ, n sensul revocrii acestuia". De aici rezult att
temeiul recursului graios, plngerea prealabil adresat autoritii emitente, ct i
temeiul recursului ierarhic, plngerea prealabil adresat organelor ierarhic
superioare autoritii emitente.
Acestea vizeaz numai actele administrative de autoritate cu caracter
individual i cu caracter normativ. Per a contrario, nu vizeaz actele
administrative jurisdicionale (acestea nefiind revocabile avnd procedura de
contestare stabilit expres de lege) i nici actele administrative de gestiune, sau
contractele administrative. De fapt, n cazul contractelor administrative, plngerea
prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din
Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor (art.7, alin.6 din
Legea nr.554/2004). Nu este obligatorie plngerea prealabil n cazul aciunilor
introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici (art.7, alin.5 din Legea 554/2004), prin urmare n cazul
tipurilor de contencios obiectiv. De asemenea, nu este obligatorie plngerea
prealabil n cazul petiiilor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane,
precum i n cazul celor ce invoc excepia de nelegalitate, deoarece, cum tim,
fiind vorba de o procedur de urgen i de o competen exclusiv a instanei de
contencios (similar cu cea a Curii Constituionale n cazul excepiilor de
neconstituionalitate), situaie n care instana de contencios administrativ se
pronun, dup procedura de urgen, n edin public cu citarea prilor (art.4
alin.2 i art.7 alin.5 din Legea 554/2004).

59

n concluzie, procedura prealabil este obligatorie, de regul, n cazurile

de contencios subiectiv, i nu este obligatorie n cazul contenciosului obiectiv, dar
i n cazul obiectului cererii ce privete ordonanele sau excepiile de nelegalitate.
Aceast aseriune se impune ns a fi luat sub beneficiu de inventar deoarece, n
unele situaii de contencios subiectiv, plngerea prealabil poate lipsi, reclamantul
adresndu-se direct instanei de contencios [a se vedea, de exemplu, contestarea
hotrrilor de validare a mandatelor consilierilor locali, stipulat n art.33 din
Legea nr.215/2001].
Important este, ori de cte ori ne gsim n situaii practice, s studiem, cu
atenie coninutul acelor acte normative speciale care fac trimitere i la
contenciosul administrativ deoarece pot aprea alte situaii procedurale dect cele
clasice" prevzute n Legea nr. 554/2004 care, n acest context, reprezint legea
cadru" iar celelalte acte normative pot deroga de la aceast lege, n situaiile
specifice prevzute n acele acte normative.

F
Recursul graios
i recursul
ierarhic

F
Utilitatea
recursului
graios i a celui
ierarhic

Recursul graios i recursul ierarhic. Considerente.

A. Recursul graios este atunci cnd reclamaia este adresat nsei
autoritii de la care eman actul sau msura administrativ i creia i se cere a
retracta, a modifica sau a reveni asupra actelor vtmtoare. El se ntemeiaz pe
dreptul autoritii publice de a reveni i revoca actele administrative atunci cnd
acestea nu mai corespund intereselor sociale sau cnd au fost svrite fr
respectarea dispoziiilor legale, ori acest drept este de esena nsi a
administraiei, ca putere juridic autonom, extins i asupra acelor autoriti
publice, n sensul prevederilor Legii nr.554/2004.
Recursul graios este singurul posibil atunci cnd autoritatea public
respectiv constituie ultima treapt a ierarhiei administrative, decizia ei avnd n
acest caz un caracter special. Recursul graios a fost organizat ca un adevrat
mijloc juridic pe care l are petentul de a obine reexaminarea deciziei
administrative pe care o socotete vtmtoare.n baza acestui recurs denumit n
german Einspruch = opoziie, administraia este obligat s reexamineze afacerea
n ntregime i s dea o nou decizie.
B. Recursul ierarhic este constituit din acele recursuri intentate de peteni
la autoritile superioare din ierarhica administrativ prin care li se cere acestora
ca, uznd de dreptul lor de control, s anuleze sau s modifice actul svrit de
autoritatea inferioar i care i produce vtmare sau s oblige pe aceasta s
execute o prestaie la care are dreptul sau s-i modifice atitudinea. Dreptul
petentului de a uza de calea recursului ierarhic este de esen nsi a organizrii
administrative a unui stat; din aceast cauz nu e nevoie ca el s fie consacrat prin
texte legislative specifice (cu toate c Legea nr.554/2004 l consacr), mai cu
seam c, n ultima analiz, el se confund cu dreptul de petiie, considerat ca
expresie a unei liberti publice individuale, pe care Constituia noastr o
recunoate i o garanteaz prin art.51.
1.Utilitatea recursului graios i a celui ierarhic Recursul ierarhic ca i cel
graios prezint, fr ndoial, multe avantaje; sunt simple, fr formaliti, fr
termene i fr cheltuieli. Este suficient o simpl petiie pentru a pune n micare
dreptul de control al superiorului ierarhic i de revocare a msurii vtmtoare. n
al doilea rnd orice persoan interesat poate intenta un asemenea recurs, fr a
dovedi vtmarea vreunui drept propriu-zis sau vreunui interes legislativ. n
sfrit, n ultimul rnd, el poate aduce o satisfacie ct mai complet petentului
respectiv, deoarece autoritatea superioar poate s anuleze, s modifice sau s
nlocuiasc cu totul actul atacat i chiar s oblige autoritile inferioare s-i
schimbe atitudinea fa de petent, s execute anumite prestaii, la care acetia
60

aveau dreptul etc. Iar dac considerm i faptul c, fiind vorba de un control
administrativ, activitatea administraiei poate fi examinat i din punct de vedere
al oportunitii, aa cum am mai spus, precum i al utilitii msurilor respective,
putem nelege cu uurin.
Ce se intelege prin recurs gratios? Vezi pp.60

F
Neajunsurile
recursului
ierarhic

F
Recursul
ierarhic n
forme
jurisdicionale

2. Neajunsurile recursului ierarhic.

Alturi ns de aceste avantaje, recursul ierarhic prezint i mari
neajunsuri. Fie c se adreseaz autoritii de la care eman actul, fie c se
adreseaz superiorului ierarhic, administraia este n realitate un judector n
propria sa cauz i va fi cu att mai puin nclinat s dea dreptate petentului, cu
ct, de cele mai multe ori, inferiorul lucreaz dup indicaiile superiorului su.
Cu deosebire, acest neajuns este mai sensibil n statele cu regim
democratic parlamentar - deci i la noi - unde autoritile locale, ca i cele
centrale, sunt inspirate n activitatea lor de motive politice i unde, toate laolalt se
afl sub influena direct a marilor i micilor electori. Astfel, principiul nemo
debet esse iudex in propria causa", recunoscut nc de popoarele antichitii i are
raiunea sa bine ntemeiat, dedus dintr-o lung i statornic experien. Pe de
alt parte, administraia rezolv, de obicei, aceste plngeri n interiorul birourilor
fr ascultarea prilor interesate, fr administrare de probe i fr dezbateri
contradictorii i publice, fr s fie obligat a respecta elementele eseniale ale
vreunei proceduri destinate a garanta o judecat imparial i serioas.
Ori,respectarea acestor condiii este indispensabil realizrii ideii de justiie, cci
sentimentul de justiie este n spiritul unui mpricinat chiar dac nu a obinut
ctig de cauz, dar cu condiia ca litigiul s fi fost rezolvat de un adevrat
judector, arbitru i neinteresat n cauz i dup o procedur care s-i asigure
libera i completa lui aprare.
3. Recursul ierarhic n forme jurisdicionale.
Datorit avantajelor artate mai sus, recursul ierarhic a fost considerat
mult vreme n unele state, nzestrate, de altfel, cu o bun administraie, drept un
mijloc suficient pentru protejarea intereselor generale i a drepturilor petenilor.
Din aceast cauz, n aceste state, nici contenciosul administrativ nu a luat
dezvoltarea pe care a cptat-o n celelalte state, unde recursul ierarhic nu a avut
aceast importan deosebit. Astfel, n sistemul austriac petenii, n diferendele
lor cu administraia, nu au avut mult vreme alt mijloc de atac al actelor
administrative, dect calea recursului ierarhic.
Aceast situaie s-a schimbat, ntructva, prin nfiinarea Tribunalului
Imperiului (1869) i mai cu seam prin nfiinarea Curii Supreme de Justiie
Administrativ (n 1875) care nu era ns competent de a judeca litigiile de
contencios administrativ, dect dup ce particularul se adresase, n prealabil,
autoritilor superioare i epuizase toat scara ierarhic a acestora i numai n
cazul n care era vorba de o vtmare de drepturi a reclamantului.
n ultimele perioade acesta a evoluat n special n Austria, n sensul c
recursul ierarhic tinde s devin un recurs jurisdicional, dac nu din punct de
61

F
Deciziile date n
urma intentrii
recursului
graios i ale
recursului
ierarhic

vedere al organelor chemate s-1 judece, cel puin din punct de vedere al formelor
i al procedurii de intentare i judecat. Dup votarea Legii federale asupra
procedurii generale administrative, s-a reglementat, n cele mai mici amnunte, o
adevrat procedur jurisdicional bazat n cea mai mare parte pe principiul
procedurii civile de drept comun i prin care se nltur unele din principalele
neajunsuri ale recursului ierarhic propriu-zis. Acest sistem a fost valabil i n
Transilvania i Bucovina pn la intrarea lor n Regatul Romniei.
Intrnd sub suveranitatea romn acest sistem a fost nlocuit cu sistemul
romn care atribuie cunoaterea contenciosului administrativ puterii judectoreti
obinuite, conform legii speciale, reducnd n aceeai msur importana
recursului ierarhic.
4. Deciziile date n urma intentrii recursului graios i ale recursului
ierarhic. Actele, prin care autoritile superioare sau autoritatea emitent i
exercit drepturile lor de control ierarhic sau de revocare a actelor emise de
emitent, sunt acte administrative i, ca atare, dup natura lor, sunt supuse
contenciosului administrativ. ntr-adevr, fie c autoritatea superioar se
mulumete numai s confirme actul atacat, ceea ce face ca acesta s poat deveni
executoriu, fie c l modific sau l anuleaz i n nlocuiete cu altul, actul
administraiei este un act administrativ care poate s vatme drepturile sau
interesele legitime ale petenilor i ca atare el nu poate fi sustras judecii
instanelor de contencios conform principiilor constituionale, nici n mod implicit
i nici prin vreun text prevzut de lege. Jurisprudena i doctrina sunt categorice n
acest sens c asemenea acte sunt adevrate acte administrative supuse controlului
jurisdicional al organelor de contencios administrativ (ex. Decizia Curii de
Casaie nr.1320/1930 i nr. 1453/1930).
n acest context se pune problema dac mai este nevoie de repetarea
procedurii prealabile n faa noii situaii aprute. Cum din litera legii nu se
desprinde nici o concluzie, se face apel la spiritul legii, astfel nct s avem n
vedere scopul Legii contenciosului administrativ de a da posibilitatea petenilor
s-i ctige drepturile lezate de autoritatea public instituind, dup cum am vzut,
norme juridice favorabile reclamantului. A accepta o alt opinie nseamn a crea
un perpetum mobile", ntr-un domeniul procedural care nu s-ar mai sfri ceea ce
legiuitorul nu a dorit-o. Mai mult dect att, alin. final al art.5 din Legea
nr.29/1990 stipula expres o limit temporal de acionare n contencios dup cum
urmeaz: In toate cazurile, introducerea cererii la instan nu se va putea face mai
trziu de un an de la data comunicrii actului administrativ a crui anulare o cere".
n situaia analizat de la acest subpunct se excepteaz cazurile cnd recursurile
instituite i organizate prin vreo lege special au caracterul incontestabil al unor
adevrate ci judectoreti, fiind duse n faa unor organe care nu aparin
administraiei propriu-zise, ci care au caracterul unor instane judectoreti. n
asemenea cazuri, deciziile unor astfel de instane sunt hotrri judectoreti,
sustrase n virtutea teoriei recursului paralel.
Actualmente, Legea nr.554/2004 plafoneaz demersul efectuat prin
intermediul plngeri prealabile la 6 luni de la data emiterii actului dar consider
termen ca fiind unul de prescripie, nu de decdere cum era termenul de 1 an
prevzut de fosta Lege nr.29/1990 n alin. final, art.5. [se mai pstreaz termenul
de un an n situaia stipulat de art. 11 .(2) din Legea nr.554/2004] E. Aciunea la
instana de contencios administrativ nu este subordonat intentrii prealabile a
recursului ierarhic Spre deosebire de recursul graios, care este imperativ cerut de
legiuitor a se promova prealabil acionrii n contenciosul subiectiv, n cazul
recursului ierarhic, legiuitorul folosea expresia el poate sesiza instana"... de unde
62

se trage concluzia avansat i n titlul subpunctului pe care-1 analizm.

Actualmente plngerea se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior
dac acela exist (art.7 (1) din Legea 554/2004). n lumina noilor reglementri, o
astfel de ntrebare nu-i mai gsete relevana de vreme ce varianta recursului
ierarhic este n egal msur valabil acolo unde avem de a face cu organe
aranjate n sistem piramidal.

F
Prematuritatea
aciunii

F
Reiterarea
aciunii

5.1. Prematuritatea aciunii.

n cazul nerespectrii termenului prevzut de lege nuntrul cruia se poate
exercita recursul graios sau ierarhic, termen care curge n favoarea autoritilor,
aciunea reclamantului, fiind considerat un fel de respingere de ctre instana de
contencios, va fi returnat acestuia pentru ndeplinirea procedurii prealabile.
Prin urmare, o astfel de aciune (n general, n cazul contenciosului
subiectiv), nu este nregistrat, ca atare la instana de contencios competent fiind
o msur procedural imperativ prevzut de lege, din multitudinea normelor
legale instituite de legiuitor prin fosta Lege a contenciosului administrativ
nr.29/1990 i actuala Lege nr.554/2004. Aceasta reprezint una dintre puinele
exemple de norme favorabile" autoritii publice prte pentru a constitui un
echilibru juridic, de pe o parte, iar pe de alt parte pentru a da posibilitatea
petentului s beneficieze de avantajele recursului graios sau ierarhic analizate
anterior.
5.2. Reiterarea aciunii.
Totui, dac reclamantul introduce aciunea nuntrul termenul de 30 de
zile i o rennoiete dup expirarea acestui termen considerm c ambele aciuni
pot fi conexate fr a se respinge prima ca prematur.
Totui, prima intervenie a reclamantului este salvat" de cea de a dou
care ntrunete condiiile prevzute de lege. Tot aa, dac aciunea se gsete
introdus nainte de expirarea aceluiai termen, dar din greeal termenul de
judecat este fixat, dup expirarea lui, considerm aciunea reclamantului ca
admisibil. Dac petiionarul depune acte n sprijinul cererii sale dup data de
introducere a acelei cereri, considerm c termenul prevzut, curge de la data
depunerii actului.
Toate aceste situaii sunt valabile n cazurile contenciosului subiectiv.
Ca element de noutate, actuala Lege nr.554/2004 d posibilitatea persoanei
vtmate ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ
cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat la
cunotin, prin orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de
prescripie de 6 luni [art.7 (3) din Legea 554/2004], s introduc plngere
prealabil. n toate cazurile, plngerea prealabil se soluioneaz n termen de 30
zile de la nregistrarea cererii, dac legea special nu prevede alt termen [art.7 (4)
din Legea 554/2004].
Ce se intelege prin recurs ierarhic? Vezi pp.61

63

F
Condiii
referitoare la
termen

UNITATEA DE INVATARE 7
Condiii referitoare la termen. Alte condiii.
Legea nr.29/1990 n alin.2, 3 i 4 ale art.5 stabilea termenul n care se
putea face aciune n justiie i momentul de la care acesta ncepe s curg
difereniat dup cum petentul s-a adresat cu recurs la organul emitent sau la
organul ierarhic superior, respectiv dup cum este vorba de tcerea autoritii
administraiei publice. Dac petentul s-a adresat organului emitent, termenul de
sesizare a instanei de contencios era de 30 de zile de la comunicarea soluiei
(art.4, alin.2 din legea 29/1990) dac s-a adresat i autoritii administrative
ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile se calcula de la
comunicarea de ctre aceast autoritate a soluiei date reclamaiei (art.5, alin.3 din
Legea 29/1990). n fine, dac autoritatea emitent sau autoritatea ierarhic nu
rezolv reclamaia n termen de 30 de zile, la expirarea acestui termen ncepe s
curg termenul de 30 de zile de sesizare a instanei de contencios. Unii autori erau
de prere c, n ipoteza de la alin.4, se ncadreaz i situaia n care autoritatea
comunic un rspuns negativ (refuzul de a soluiona cum a solicitat petentul),
respectiv situaia n care soluia este comunicat dup expirarea termenului de 30
de zile (termenul de rezolvare a aciunii administrative prealabile prevzut de
art.5, alin.l din Legea 29/1990). Acel punct de vedere era considerat excesiv ca
atare nu putea fi acceptat pentru simplul motiv c era contrar literei Legii
nr.29/1990. Aa cum era reglementat de Legea 29/1990, refuzul nejustificat n
baza art. l al Legii era numai faptul de a nu se rspunde petiionarului n termen de
30 de zile nu i faptul de a nu rspunde cum dorete petiionarul, ceea ce era
valabil i n cazul petiiei ce fcea obiectul aciunii administrative prealabile
prevzute de art.5 din Legea 29/1990 privind rspunsul peste termen se considera
c era fr relevan deoarece sesizarea instanei de contencios se putea face de la
expirarea termenului n care trebuia rezolvat reclamaia.
Sediul materiei condiiei la care se referea doctrina (art.5 din legea
29/1990) se ncheia cu urmtoarea precizare: n toate cazurile, introducerea
cererii la instana nu se putea face mai trziu de un an de la data comunicrii
actului administrativ a crui anulare se cere (alin.5)". Prin urmare, alin. 1 din art. 5
avea ca obiect aciunea prealabil (mai exact recursul graios), alin. 2 avea ca
obiect aciunea n justiie n ipoteza unei nemulumiri la recursul ierarhic, alin. 4
sesizeaz aciunea n justiie n ipoteza nerezolvrii reclamaiei, fie de autoritatea
emitent, fie de autoritatea ierarhic, n termen de 30 zile, iar alin. 5 era numitor
comun att pentru recursul administrativ prealabil (graios sau ierarhic), ct i
pentru sesizarea instanei. Dispoziiile alin. 5 atenionau autoritile publice i
judectoreti, implicit pe cel ce se considera vtmat n drepturile sale. De aceea,
analiza naturii juridice a termenului de 30 de zile de sesizare a instanei de
contencios, logic nu putea fi separat de analiza naturii juridice a termenului de un
an. Fiecare avea desigur semnificaia sa, dar semnificaia unuia o determin pe a
celuilalt, conturnd regimul juridic al sesizrii instanelor de contencios
administrativ ca regim de drept comun. Actuala reglementare n art.7 din Legea
554/2004, aa cum am vzut, egalizeaz ansele reclamantului indiferent la ce
procedur prealabil recurge. Spre deosebire de vechea Lege nr.29/1990, actuala
reglementare vehiculeaz doar dou tipuri de termene, cel de 30 de zile, valabil
att n cazul recursului graios ct i n cazul recursului ierarhic introducnd limita
de ase luni ca termen de prescripie timp n care reclamantul se poate adresa
instanei de contencios (n cazul contenciosului subiectiv). Vechea reglementare
vehicula termenul de 1 an ca form de decdere, timp n care se puteau exercita

64

aciuni n contencios [termen valabil i n momentul de fa n situaia stipulat de

art. 11(2) din Legea nr.554/2004].

F
Natura juridic
a termenului de
sesizare

7.1. Natura juridic a termenului de sesizare a instanelor de contencios.

Considerm c termenul de 30 de zile stipulat n lege este termen de
prescripie. De altfel, majoritatea autorilor de drept agreeaz aceast accepiune.
Termenul de 30 zile nu poate s depeasc termenul de 6 luni, care este actualul
termen de prescripie din fosta Lege nr. 29/1990. Textul alin.5, la care ne referim,
la prima vedere prea a trimite numai la actul administrativ explicit, nu i la actul
administrativ implicit. O interpretare de acest gen nu ar fi inut seama de logica de
ansamblu a Legii nr. 29/1990, textele, se tie, trebuie interpretate i prin corelare
cu altele i evident prin raportare la marile principii ale actului normativ respectiv.
Ce raiuni ar fi fost pentru un regim procedural diferit n art. 5 al Legii nr. 29/1990
cnd n art. 1 din acelai act normativ se precizeaz foarte clar c aciunile n faa
instanelor de contencios administrativ se pot face att mpotriva actului
administrativ (explicit), ct i mpotriva refuzului nejustificat al unei autoriti
publice (implicit)"
Aa cum rezult din noua reglementare, termenul de 30 de zile se refer
att la actul administrativ individual ct i asupra actului administrativ cu caracter
normativ, dar i asupra refuzului nejustificat de a rezolva o cerere sau de a nu
soluiona n termenul legal (30 de zile) o anumit cerere. n cazul refuzului
nejustificat trebuie s interpretm, prin analogie, c termenul de 6 luni curge de la
expirarea termenului n care autoritatea public trebuia s rezolve cererea, care
este de 30 zile (de la nregistrarea cererii respective) sau cel prevzut n legea
special, dup cum se precizeaz n art. 1 alin. 2 din Legea 29/1990 sau actuala
Lege nr. 554/2004 n art. 7. Este de reinut c modul de calcul al termenului este
diferit, cel de 30 de zile se calculeaz (n situaia tipic) de la comunicarea soluiei
dat reclamaiei n cadrul procedurii prealabile, iar cel de 6 luni (tot n situaia
tipic) se calculeaz de la comunicarea actului administrativ, a crui anulare o
cere. Dac cererea se introduce la instan, dup trecerea a 30 de zile de la
comunicarea soluiei asupra reclamaiei, chiar nuntrul termenului de 6 luni de la
comunicarea actului administrativ, ea urmeaz a fi respins ca prematur (Dec.
CSJ - SCA nr. 304/1992) n cazul contenciosului subiectiv. Nu este lipsit de
relevan disputa n legtur cu natura juridic a termenului de 30 de zile. Astfel,
n literatura de specialitate, s-au conturat dou puncte de vedere - unul civil
procesual i altul constituional - administrativ, primul cunoscnd trei opinii. n
cadrul primului curent de idei, pe rnd s-a susinut teza termenului de prescripie,
teza termenului de decdere procesual i teza termenului de decdere substanial,
iar n cea de-a doua viziune teoretic s-a susinut teza unui termen special pus la
dispoziia administraiei. Aceast disput era provocat de existena Legii nr.
1/1967. n acel context i nu numai - prima opinie nu putea fi acceptat pentru
simplul motiv c se baza pe o confuzie ntre dreptul la aciune n sens materia]
(care era supus prescripiei) i dreptul la aciune n sens procesual. n contextul
ns al art. 5 alin. 1 din Legea nr. 29/1990 ca i al art. 7 din Legea nr. 544/2004
reclamaia administrativ este n legtur cu dreptul la aciune n sens procesual,
deoarece sesizarea instanei este subordonat" folosirii n prealabil a procedurii
administrative. Dreptul la aciune, n sens material se nate dup ce s-a pronunat
autoritatea public asupra reclamaiei, adic de la comunicarea soluiei acesteia
asupra reclamaiei administrative. Acest drept i nu altul se poate exercita n
termen de 30 de zile, dup cum rezult din art.5 alin.2-4 din Legea 29/1990,
respectiv art.7 din Legea 554/2004.

65

Opinia a doua, fa de semnificaia dreptului de decdere, pe de o parte i a

contenciosului administrativ, pe de alt parte, cu att mai greu poate fi acceptat.
Autorii care susineau acest punct de vedere, foarte categoric, ca i cum ar fi fost
un litigiu civil oarecare, erau de prere c termenul de 30 de zile la care ne
refeream era un termen limit prin a crui depire de ctre reclamant el decade
din dreptul de a mai putea, ulterior, sesiza instana de contencios, deci va pierde
exerciiul cilor administrative de atac obinuite. Era, desigur, un punct de vedere
civilist i nc unul excesiv, care apare greu de acceptat. Cum s-a artat deja
aciunea administrativ prealabil" este o procedur, cu semnificaia ei exclusiv
n dreptul administrativ, iar aciunea judiciar n faa instanei de contencios
administrativ, o alt procedur, veritabil procedur civil. Este adevrat,
procedura administrativ condiioneaz procedura civil. A condiiona este un
aspect i a determina n sens de a cauza un alt aspect. Tocmai de aceea, noiunea
de termen de decdere, n sensul de sus, mai apare ca fiind nepotrivit.
n a treia opinie se ncearc tot o soluie de ncadrare a fenomenului ce-1
analizm prin prisma procedurii civile, n lipsa unei reglementri exprese, prin
analogie, autorul invoc Codul de procedur civil. Astfel termenul prevzut de
art.5, alin.l era calificat termen de cdere substanial" (de drept administrativ) ce
are ca efect, n caz de depire, pierderea dreptului subiectiv de a cere anularea
actului administrativ sau obligarea lui ". Ca atare, se vine cu o soluie atenuat fa
de opinia anterioar susinnd c n situaii temeinice, n mprejurri mai presus de
voina prii, depirea termenului de 30 de zile nu echivaleaz cu pierderea
dreptului de a se adresa autoritii administrative fiindc va putea face acest lucru
n termen de 15 zile de la ncetarea mpiedicrii ".
Trebuie s recunoatem c dintre opiniile de factur civilist, aceasta din
urm este cea mai solid argumentat cu precizarea c autorul extrapoleaz
regimuri procedurale la regimuri de drept material i respectiv, regimuri de drept
privat, la cele de drept public. Dac, n principiu, aceast metod ne poate duce la
rezultate concrete cnd n discuie este o instituie cu fundamente n Constituie,
nu credem c ne putem mulumi, numai cu soluii care au drept criteriu de
referin teze din dreptul civil ori texte din Codul de procedur civil. n asemenea
situaii, nu putem face abstracie de litera i spiritul Constituiei de unde extragem
esena instituiei a crei natur juridic o stabilim. Unii autori de drept public, nc
n baza reglementrii anterioare, plecnd de la marile principii de drept public ale
instituiei contenciosului administrativ, nu au vzut n termenul de exercitare a
recursului administrativ nici termenul de decdere, nici termenul de prescripie, ci
pur i simplu un termen pus la dispoziia administraiei pentru a recurge la o
nou examinare a actului", pierderea acestui termen neafectnd dreptul la aciune
n contenciosul administrativ, dac nu s-a depit termenul maxim ngduit de
lege de la comunicarea actului (un an conform Legii 29/1990).
Aciunea administrativ prealabil este conceput pentru a oferi
ceteanului mijloace legale mai variate i mai rapide pentru aprarea drepturilor
sale fundamentale i nu pentru a-i limita accesul la justiie i aceasta tocmai n
numele unui drept fundamental special reglementat de art. 5 din Constituie.
Procedura s-ar ntoarce mpotriva fondului, dreptul procesual mpotriva celui
material (i nc a dreptului constituional) ori, chiar prof. Viorel Ciobanu
recunoate c aciunea administrativ prealabil i termenul de 30 de zile sunt
probleme de drept substanial, de drept administrativ, am aduga, de drept public.
n acest context, din punct de vedere al dreptului material aciunea administrativ
prealabil este pur i simplu inutil pentru c este de principiu admis dreptul de
revocare. Organul emitent poate oricnd s-i retrag sau s-i modifice actul,
ceea ce poate face i la sesizare. Din acest punct de vedere, aciunea
66

administrativ prevzut, de care am vorbit anterior, ne apare ca o sesizare i o

atenionare a administraiei, fr s-i includ acesteia vreo obligaie. Termenul de
30 de zile are importana unui punct de vedere al dreptului procesual. De aceea,
nu ntmpltor, n literatura de specialitate s-a avansat o propunere, de lege
ferenda, (A. Iorgovan) de a se renuna la aciunea prealabil, propunere formulat
chiar n unele din primele comentarii ale legii nr. 1/1967 (actualmente valabil n
cazurile contenciosului obiectiv i a celorlalte cazuri analizate din Legea
554/2004). Natura juridica a termenului de 6 luni Aa cum am mai vorbit, i cum
rezult, de data aceasta, expres din dispoziiile art.7 (7) teza final a legii
554/2004 termenul de 6 luni este termen de prescripie". Prin urmare, se preteaz
la toate modalitile de manifestare ale prescripiei extinctive analizate de
Decretul 167/1958 (republicat n 1960, n vigoare i n momentul de fa) dar i de
ntreaga doctrin din acest domeniu.
Care este natura juridica a termenului de sesizare a instantei de contencios?
Vezi pp.65-66

F
Termenul de
introducere a
aciunii

7.2. Termenul de introducere a aciunii

Cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual sau
recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se pot introduce n
termen de 6 luni de la:
data primirii rspunsului la plngerea prealabil, sau, dup caz, data
comunicrii refuzului, considerat nejustificat de soluionare a cererii;
data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi
termenul de 6 luni;
data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n
cazul contenciosului administrativ (vezi art. 11 alin. l, lit. a", b", c" din Legea
554/2004.
Pentru motive ntemeiate, n cazul actului administrativ unilateral, cererea
poate fi introdus i peste termenul prevzut anterior (6 luni), dar nu mai trziu de
un an de la data emiterii actului. Considerm c aici legiuitorul se afl n confuzie
de termen. Astfel, n art.2 alin. l, lit. c" din Legea 554/2004 definete actul
administrativ - individual i normativ - ca acte de autoritate, iar toate actele
administrative de autoritate reprezint o manifestare unilateral de voin - cea a
autoritii emitente. C n aceast categorie sunt incluse i contractele
administrative dar i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere sau faptul de a nu
rspunde n termenul legal este treaba legiuitorului i nelegem acest raionament.
Dar nu nelegem distincia cnd este vorba de termene diferite. Astfel, cererea
privind anularea actelor administrative individuale, care sunt tot acte
administrative unilaterale, termenul este de 6 luni, iar cnd acesta vorbete de acte
administrative unilaterale (tot manifestare unilaterala de voina n care intr toate
aceste acte cu caracter individual i normativ sau celelalte forme obinuite)
vorbete chiar despre nu mai trziu de un ai de la data emiterii actului". Despre
ce act este vorba ? nelege i altceva legiuitorului dect s-a exprimat la definirea

67

actului administrativ la art.2 alin. 1, lit. c"? Dac da ce anume? Dac nu, este cert
ntr-o confuzie.
Ce este de reinut din reglementrile legale, este faptul c ntlnim un nou
termen, cel de un an care nu mai este de prescripie ci de decdere deoarece
legiuitorul folosete expresia de nu mai trziu de un an". Se tie c termenul de
decdere stinge dreptul material de aciune, nu numai pe cel procedural, astfel
nct aici nu mai funcioneaz repunerea n termen, suspendarea sau ntreruperea
ci dreptul material al reclamantului se stinge, pur i simplu, dup expirarea anului,
de la data emiterii actelor respective. De altfel, precizrile din art. l (alin.5) sunt
explicite n acest sens. Regretm confuzia terminologic a legiuitorului care ne
mpiedic s facem deducii logice referitoare la situaiile diferite de operare a
termenelor n funcie de tipul actelor atacate n contextul n care actul
administrativ individual este tot un act unilateral, alturi de actul administrativ
unilateral cu caracter normativ, ambele fiind specii ale actelor administrative de
autoritate ca manifestare unilateral de voin, n spe de natere, modificare sau
stingere a unor raporturi de drept administrativ sub controlul de legalitate al
instanelor de contenciosul administrativ, bucurndu-se de prezumia de legalitate,
pn la proba contrarie. Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se
consider a fi neconstituionale precum i actele administrative cu caracter
normativ care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd (art. 11 alin. 4 din
Legea 554/2004), avnd de a face, n aceste cazuri, cu imprescriptibilitatea
aciunii n contencios administrativ.
Dup cum se observ legiuitorul introduce i imprescriptibilitatea
anumitor tipuri de aciuni n contencios, cele care privesc ordonanele ce vatm
de drepturi subiective sau interese legitime.
n concluzie, n ce privete termenele, exist 4 categorii introduse de
legiuitor:
1. categoria termenelor de 30 de zile - care sunt termene de
prescripie;
2. categoria termenelor de 6 luni - care sunt tot termene de
prescripie;
3. termenul de 1 an - care este termen de decdere.
4. aciuni imprescriptibile - ce privesc ordonane sau dispoziii din
acestea.

F
Alte
condiii

7.3. Alte condiii

Aceast exprimare are n vedere instituia taxelor de timbru i a timbrului
judiciar. i n acest domeniu, ca n majoritatea normelor cuprinse n Legea
554/2004, se manifest tendina, mrturisit de ctre legiuitor de a crea o situaie
favorabil reclamantului ntr-un litigiu de contencios administrativ, pe
considerentul c acesta trebuie s aib acces nengrdit la justiie i s poat
sanciona prompt abuzurile i nelegalitile autoritilor publice, n relaia cu
cetenii. Din acest punct de vedere, iniial fosta Lege 29/1990 stipula o sum
modic de 1000 de lei, ca tax de timbru, sum ce a fost ulterior ajustat de Legea
nr. 146/1997 - privind taxele judiciare de timbru dar care s-a menionat permanent
n perimetrul sensului de sume modice". Astfel, din studiul Legii nr.146/1997
(actualizat n 2004). Aciunile personal nepatrimoniale (cele mai multe din
contenciosul subiectiv, n anulare) privitor la anularea actului sau dup caz,
recunoaterea dreptului pretins, precum i pentru eliberarea unui certificat, unei
adeverine sau oricrui alt nscris sunt pentru anul 2005 de 37.000 lei (vezi
art.3.1it. m ", alin.2 din Legea 146/1997 actualizat). Pentru aciunile
patrimoniale, persoana vtmarea ntr-un drept subiectiv sau interes legitim 68

innd cont de faptul c am definit contenciosul romn ca fiind un contencios de

plin jurisdicie. Se pot cere n acelai proces, att anularea actului ilegal ct i
recuperarea prejudiciului, recuperare care poate fi cerut n instan i ulterior
cererii principale de anulare a actului ilegal, printr-o cerere secundar.
n cazul aciunii evaluate n bani (patrimoniale), taxa de timbru trebuie
achitat n funcie de obiectul cererii evaluate n bani, iar aici Legea nr.146/ 1997
st la dispoziia reclamantului cu un ntreg tabel de calcul (oricum taxele nu
depesc 10% din valoarea pretins, iar taxa se recupereaz ulterior de la cel ce
pierde litigiul i care se presupune a fi autoritatea vinovat de emiterea actului
vtmtor de drepturi subiective sau interese legitime). n cazul pierderii litigiului,
riscul plii taxei de timbru aparine reclamantului, n caz contrar, aa cum am
afirmat, taxa se recupereaz de la prt, fiind inclus n cheltuielile de judecat"
pretinse (se poate aduga costul unor expertize, contraexpertize, unor diurne de
deplasare, pentru transport etc. toate dovedit)
La suma susmenionat de 37.000 lei - taxa de timbru n cazul aciunilor
personal nepatrimoniale (aciunea n contencios administrativ de anulare) - se
adaug 3000 de lei - timbru judiciar (timbre mobile) - n cazul cnd se solicit
soluionarea n fond a cauzei (vezi art.3 din OUG 32/95 privind timbrul judiciar).
Cele dou tipuri de tax, respectiv de timbru se reduc cu 50% n cazul exercitrii
unei ci de atac (vezi art.3 teza final din OUG 32/95-republicat n 2002

Ce se intelege prin alte conditii.Vezi pp..68-69

69

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. Iorgovan, Antonie , Noua lege a contenciosului administrativ - genez
i explicatii, Editura Roata, Bucureti, 2004.
2. Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IVa, Editura "All Beck", Bucureti, 2005.
3. Ivanoff, Vasile Ivan, Contenciosul administrativ conform Legii nr.
554/2004, Editura Bibliotheca, Trgovite, 2007.
4. Preda, Mircea, Drept administrativ partea general , ediia a III-a,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006.
5. Prisacaru, V., Tratat de drept administrativ romn. Partea general,
Ediia a III-a revzut i adugit, Editura LUMINA LEX, Bucureti, 2002.

70

MODULUL 5.
PROCEDURA DE JUDECAT A LITIGIILOR
DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectiv
Cuprins.
U.I.8.Noiuni generale.Aciunile de contencios administrativ. Procedura de
jud
judecata n faa instanei de fond.Suspendarea executrii actului actului
admiaadmistrativ Utilitatea i necesitatea suspendrii executrii unui act
Administrativ. Fundamentul juridic al dreptului de a ordona suspendarea
actului atacat.Condiiile de suspendare a actelor administrative
= 45 min
U.I.9.Alte persoane care pot lua parte la judecat Ministerul Public,
Avocatul Poporului, prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici ca
subiecte de sezin

= 45 min
U.I.10.Intervenia .Chemarea n judecata a altor persoane
= 45 min
U.I.11.edinele i poliia lor. Judecata litigiilor de contencios

= 45 min

Obiectiv general:
- cunoaterea procedurii de judecat a litigiilor de
contencios administrativ.

Obiective operaionale:

- nsuirea tehnicii i a etapelor

- identificarea i cunoaterea condiiilor i formelor

aciunilor de contencios administrativ;
- cunoaterea procedurii de judecat n faa instanei de fond;
- identificarea i cunoaterea persoanelor care pot lua parte la judecat;
cunoaterea poliiei edinelor de judecat a litigiilor de contencios administrativ.

71

UNITATEA DE INVATARE 8.
Litigii de contencios administrativ

F
Noiuni
generale

F
Aciunile de
contencios
administrativ

F
Ce acte se
anexeaz

8.1. Noiuni generale.

Legea nr. 554/2004, avnd n vedere natura special a litigiilor, a nscris n
dispoziiile ei o serie de msuri speciale cu caracter procedural derogatorii de la
dreptul comun i destinate, n primul rnd, a face mai lesnicios pentru peteni
exerciiul aciunilor n contencios i mai rapid judecarea lor. Aceasta cu att mai
mult cu ct reclamantul, n cazul contenciosului subiectiv, are n faa sa ca
adversar o autoritate public a statului, care este un adversar puternic, n msur
de a-i face tot felul de dificulti i de a-i opune tot felul de piedici n judecarea
litigiilor respective. De aici dispoziii speciale pentru a nvinge aceste piedici. Dar
legea contenciosului administrativ nu a prevzut i nu a putut s prevad toate
dispoziiile procedurale necesare, fapt pentru care n art.28 din Legea nr.544/2004
stipuleaz expres ca dispoziiile prezentei legi se completeaz cu prevederile
Codului de procedura civil." [art.28 (1) din Legea nr. 544/2001].
8.2. Aciunile de contencios administrativ. Condiii i forme
Din punct de vedere al aciunilor introductive Legea nr.554/2004
asimileaz aciunile de contencios administrativ cu aciunile de drept comun.
Astfel, conform art.7 (abrogat) din Legea nr.29/1990 se stipula c aciunile
introduse n temeiul prezentei legi sunt supuse taxelor de timbru prevzute de lege
pentru aciunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept comun, fr a
putea depi suma de 1000 de lei". Dup cum se observ i n materia taxei de
timbru s-a instituit un regim de protecie a reclamantului. Trebuie menionat c
asemnarea este doar la nivelul principilor - i nici acestea n ntregime, i ine
doar de ncadrarea litigiilor n categoria litigiilor civile, spre a le deosebi de cele
penale. Astfel, principiul disponibilitii litigiului civil este valabil numai n cazul
contenciosului subiectiv, n schimb nu se aplic n cazul contenciosului obiectiv i
a celui mpotriva actelor administrative cu caracter normativ. Astfel, litigiile
avnd subiect de sezin, Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefectul sau
Agenia Naional a Funcionarilor Publici ca i cele avnd ca obiect actele
administrative cu caracter normativ nu mai pot fi retrase.(art. 28 alin.2 din Legea
554/2004).
A. Actele ce trebuie anexate Potrivit prevederilor art.12, reclamantul va
depune o dat cu aciunea, actul administrativ pe care-1 atac, sau dup caz,
rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale
privind un drept recunoscut de lege sau un l interes legitim. n situaia n care
reclamantul nu a primit nici un rspuns n legtur cu cererea sa, va depune la
dosar copia cererii certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea
public precum i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile.
Cu alte cuvinte, aciunea trebuie s cuprind elementele de identificare a prilor
conflictului juridic - numele i prenumele sau denumirea reclamantului,
denumirea prtului i obiectul cererii (anularea actului, obligarea la rezolvarea
unei cereri i plata de despgubiri).
La cerere (aciune) se va anexa:
a) actul administrativ a crui anulare se cere;
b) refuzul autoritii administrative de a rezolva o cerere referitoare la un
drept, iar n cazul n care nu s-a manifestat acest refuz - rspunsul negativ - va
anexa o copie a cererii pe care a adresat-o autoritii publice cu numrul i data
nregistrrii la autoritatea public. c) dovada daunelor materiale cauzate prin actul
emis ori prin refuzul rezolvrii cererii. Aciunea reclamantului va cuprinde, ca
72

F
Citarea partilor

orice cerere de chemare n judecat, o motivare n fapt i n drept a acesteia,

precum i dovada achitrii taxei de timbru la instana de contencios administrativ,
semntura reclamantului, data cererii i numele instanei creia i se adreseaz.
Aceast cerere, mpreun cu actele sus menionate, se va ntocmi, n attea
exemplare cte pri procesuale sunt n litigiu, plus un exemplar pentru instana de
contencios. Altfel spus, trebuie i aici ndeplinite condiiile cerute de art.82 i 112
din Cod. pr. civ., incidente n aceast materie. Dac cererea este fcut prin
mandatar, art.83 din Cod.pr.civ. prevede necesitatea anexrii la cerere a procurii
n original sau a copiei legalizate. n cazul n care mandatarul este avocat,
certificarea copiei de pe procur se va face de acesta. Regulile privitoare la
justificarea calitii reprezentantului se aplic i dac cererea a fost semnat
personal de ctre parte, dac n faa instanei de contencios se prezint mandatarul.
n cazul n care reprezentantul prii nu poate face dovada calitii sale, instana de
contencios poate acorda termen pentru justificarea calitii sale.
B. Citarea prilor i obligarea autoritii de a prezenta instanei
actele solicitate
Conform art. l3 (l) din Legea nr.554/2004, la primirea aciunii, instana va
dispune citarea prilor i va putea cere autoritii, al crei act este atacat, s i
comunice de urgen acel act, mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la
baza emiterii lui precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei".
n situaia n care reclamant este un ter sau cnd aciunea este introdus
de Avocatul Poporului sau de Ministerul Public (vezi contenciosul obiectiv de
care am vorbit la dreptul de sezin), instana va cere autoritii publice emitente
s i comunice, de urgen actul atacat mpreun cu documentaia care a stat la
baza emiterii lui, precum i orice alte lucruri necesare pentru soluionarea cauzei",
(art. 13 alin.2 din Legea 554/2004). n acelai mod se va proceda i n cazul
refuzului nejustificat de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau
un interes legitim. Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de
instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat s plteasc statului, u
titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare
zi de ntrziere nejustificat [art. 13(4) din Legea nr.554/2004].
Prin aceast dispoziie se caut a se nfrnge rezistena autoritii care ar
refuza s pun la dispoziie actele necesare pentru soluionarea litigiului i care,
bineneles, ar fi n defavoarea ei.
Ce acte se anexeaza la cererea de chemare in judecata?Vezi pp.72

73

F
Procedura de
judecat n faa
instanei de
fond

F
Suspendarea
executrii
actului
administrativ

8.3. Procedura de judecat n faa instanei de fond.

Instana de contencios judec, de urgen i cu precdere, n edin
public n completul stabilit de lege. Conform Legii 92/1992 i a art. 1 (9) din
Legea 554/2004, completul instanei de fond n litigiile de contencios
administrativ este format dintr-un judector, iar la toate litigiile de contencios
administrativ participarea procurorului este obligatorie. Recursul, vom vedea, se
judec n complet de trei judectori, plus procurorul. Referitor la taxele de timbru,
sunt incidente cele discutate anterior i se aplic prevederile Legii nr. 146/1997 i
Ordonanei nr.32/1995.
Procedura de urgen instituit n materia contenciosului administrativ
este inspirat de voina legiuitorului de a face ca procesele de contencios s fie
soluionate n mod mai rapid dect cele de drept comun, ceea ce numai n parte s-a
reuit, deoarece i n aceast materie, datorit aglomerrii proceselor, acestea se
judec cu ncetineal din cauza termenelor de judecat foarte lungi pe care aceste
instane sunt obligate a le da.
8.4. Suspendarea executrii actului administrativ.
n cazuri bine justificate i pentru a preveni o propagare iminent, o dat
cu sesizarea autoritii publice care a emis actul, persoana vtmat poate s cear
instanei competente s dispun suspendarea executrii actului administrativ pn
la pronunarea instanei de fond (art.14 alin. l din Legea 554/2004). Instana va
rezolva cererea de suspendare de urgen, cu citarea prilor.(art. 14 alin.2 din
Legea 554/2004).
Din analiza textelor rezult c, n cazul contenciosului subiectiv,
reclamantul poate cere instanei suspendarea numai dac:
se justific prevenirea unei pagube ce trebuie dovedit;
cazuri, bine justificate.
Ce este important de reliefat este faptul c instana va aprecia asupra
acestei cereri de suspendare, apreciere care poate fi cenzurat de instana
superioar de recurs n termen de 5 zile de la pronunare.(art. 14 alin.4 din Legea
554/2004).
Cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav
funcionarea unui serviciu public administrativ, de importan naional, cererea
de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul
Public din oficiu sau la sesizare.(art. 14 alin.2 din Legea 554/2004).
n opinia noastr, legiuitorul a fost bine intenionat, ns iar i-a scpat o
exprimare nefericit i anume cea de act administrativ normativ. A vrut s
cuprind numai pe acestea n aceast categorie? Dac da, pe litera legii, nu aveam
ce comenta dac analizm spiritul legii, atunci acesta a vrut s previn perturbarea
general a unui serviciu public. Imaginai-v n practic o dispoziie aberant a
unui conductor al unui serviciu public care elibereaz din funcie, n bloc, un
numr att de mare de funcionari publici nct paralizeaz serviciul public
respectiv, prin faptul c nu mai are cine s exercite funciile publice vacante. O
astfel de msur ipotetic poate fi luat, dac actul administrativ de autoritate are
caracter individual nu caracter normativ. n schimb, procurorul, din oficiu, nu
poate cere suspendarea lui dect dac este sesizat. Acest lucru nu-1 poate face
deoarece textul de lege nu-1 ajut.
In concluzie, considerm exprimarea legiuitorului aproximativ i confuz
n contextul analizei textului prin intermediul spiritului legii nu al literei acesteia.
ncheierea sau, dup caz, sentina prin care se pronun suspendarea este

74

F
Utilitatea i
necesitatea
suspendrii
actului

F
F

Fundamental
juridic al
dreptului de a
Condiiile de
ordona
suspendare a
suspendarea
actelor
actului atacat
administrative

executorie de drept. Ea poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la

pronunare.
8.5. Utilitatea i necesitatea suspendrii executrii unui act
administrativ.
Utilitatea i necesitatea unei suspendri a executrii actelor administrative,
n unele cazuri, este recunoscut, mai cu seam, cnd petentul este ameninat cu o
vtmare ireparabil. n asemenea cazuri este nevoie de o justiie rapid, care
intervenind n momentul oportun i util ntre petent i autoritate s acorde o
protecie eficace petentului, dar s nu mpiedice autoritatea de la ndeplinirea
datorie sale.
8.5.1. Fundamentul juridic al dreptului de a ordona suspendarea actului
atacat
Este expres prevzut n art.14 din Legea nr.544/2004. Cnd am discutat
despre instanele de contencios, am fcut referire i la ncheierile i sentinele,
precum i la deosebirile existente ntre suspendarea din contencios i suspendarea
din dreptul civil.
8.5.2. Condiiile de suspendare a actelor administrative
Dac admitem aceast soluie, nu nseamn c admitem ca o regul
general dreptul de a suspenda toate actele de autoritate i n orice mprejurri. n
asemenea cazuri, s-ar atinge caracterul executoriu al actului administrativ i s-ar
ajunge la paralizarea activitii administrative.
Ca atare, suspendarea nu se poate acorda dect cu titlu de excepie n
anumite cazuri i cu anumite condiii:
n primul rnd trebuie s fie vorba de un drept subiectiv sau de un
interes legitim care s-ar leza prin ntrziere, paguba suferit trebuind a fi de o
gravitate excepional i ireparabil;
necesitatea interveniei judectorului trebuie s aib caracterul de
urgen;
motivele invocate mpotriva actului administrativ trebuie s apar, de la
prima vedere, ca fiind destul de puternice i serioase pentru a fi susceptibile de a
provoca, de la nceput, o ndoial serioas asupra actului respectiv;
decizia de suspendare a executrii actului s fie numai o msur cu
caracter provizoriu i vremelnic, fapt pentru care i mbrac forma unei ncheieri
sau sentine.
In ce conditii se pot suspenda actele administrative?Vezi pag.75

75

F
Persoane care
pot lua parte la
judecat

F
Subiecte de
sezin

UNITATEA DE INVATARE 9.
Alte persoane care pot lua parte la judecat
Cnd am discutat prile procesuale ale litigiului de contencios, am fcut vorbire
despre situaiile clasice ale reclamantului i prtului n litigiul de contencios. Se
pune ns problema participrii i a altor persoane n astfel de litigii.
9.1. Ministerul Public, Avocatul Poporului, prefectul, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici ca subiecte de sezin
Cnd am discutat despre dreptul de sezin, i implicit despre subiecii de sezin,
am vzut care este poziia fiecrui subiect n litigiul de contencios administrativ.
Dac Avocatul Poporului este indiscutabil un subiect de sezin acesta nu este
niciodat reclamant n litigiul de contencios administrativ.
Nu acelai lucru se ntmpl cu ceilali subieci de sezin care, n anumite
circumstane (vezi dreptul de sezin), pot fi reclamani n litigiile de contencios
administrativ n tipul de contencios obiectiv de care aminteam. Prin urmare, a
relua aici cele menionate anterior este inutil, deci nu o vom face. Facem doar
precizarea c procurorul, aa cum am mai vzut, particip obligatoriu n litigiile
de contencios. El nu este parte n litigiu, dar n cazul excesului de putere acesta
apare n postura de reclamant, situaie n care l vom ntlni i pe procuror alturi
de completul de judecat (este i juctor i arbitru aici Ministerul Public?). Genul
de litigii - acte emise cu exces de putere - determin aceast situaie procedural
sui generis" nemaintlnit ntr-un proces, dar aici suntem ntr-un contencios
obiectiv, lezat fiind legea, ordinea de drept iar o astfel de situaie presupune
luarea unor msuri extreme i eficiente fapt pentru care Ministerul Public a fost
pus ntr-o astfel de situaie juridic inedit, din punct de vedere al dreptului
procesual civil.
Care sunt persoanele care mai pot participa la proces in contencios?Vezi pag.76

76

F
Intervenia

F
Chemarea n
judecat

UNITATEA DE INVATARE 10.

Intervenia
Conform art.49 din Cod. proc. .civ., oricine are interes poate interveni ntr-o
pricin ce se urmeaz ntre alte persoane". Intervenia se va putea face fie pentru
recunoaterea drepturilor intervenientului, fie pentru aprarea drepturilor uneia
dintre prile vtmate. Pe baza acestor dispoziii instanele de contencios au
admis, n toate timpurile, astfel de cereri izvorte n aprarea unor drepturi,
liberti sau interese legitime nscute i actuale. Cu drept cuvnt, mai ales dac
avem n vedere caracterul contenciosului nostru administrativ de plin jurisdicie
care pune n discuie drepturi subiective.
10.1. Chemarea n judecata a altor persoane
i are temeiul att n Legea nr.554/2004, art.16 ct i n dispoziiile art.57 i
urmtoarele din C. proc. civ. Prin urmare, chemarea n garanie prevzut expres
de art.60 din C. proc. civ. este perfect posibil, conform art.16 din Legea
nr.554/2004, deoarece: persoana acionat astfel n justiie l poate chema n
garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau
s nu elaboreze actul" (art. 16 alin.2 din Legea 554/2004. Formularea din art. 60
C. proc. civ., mrete aria persoanelor chemate n garanie deoarece cel chemat
n garanie poate, la rndul su, s cheme n garanie o alt persoan.
Cine poate interveni in proces in contencios?Vezi pag.77

77

F
edinele i
poliia lor

F
Judecata
litigiilor de
contencios
administrativ

UNITATEA DE INVATARE 11.

edinele i poliia lor
Aici, conform Legii nr.554/2004 i art. 122 C. proc. civ., se aplic
principiile procesuale civile, judectorul exercitnd, ca i n procesul civil, poliia
edinei.
11.1 Judecata litigiilor de contencios administrativ
Pe lng amplificarea principiului celeritii subliniat de art.l7 (l) din
Legea nr.554/2004, se combin perfect celelalte prevederi, incidente ale seciunii I
din C. proc. civ., iar administrarea dovezilor este asemntoare cu cea din C. proc.
civ., cu excepia prevzut de art.13 din Legea nr.554/2003, semnalat anterior De
altfel, ntreaga judecata a litigiilor n contencios administrativ se face innd
seama, n primul rnd, de regulile derogatorii prevzute n Legea nr.554/2004 devenit astfel lege cadru" a litigiilor de contencios administrativ - iar ori de cte
ori aceste norme sunt insuficiente pentru o corect i legal judecare a litigiilor de
contencios administrativ, reglementrile derogatorii introduse de ctre legea sus
menionat, se completeaz cu dispoziiile procedurale cuprinse n Codul de
procedura civil. Aceste aseriuni sunt susinute expres de dispoziiile art.28 din
Legea nr.554/2004 care stipuleaz c: dispoziiile prezentei legi se completeaz
cu prevederile Codului de procedura civila, n msura n care nu sunt
incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate, dintre autoritile publice, pe
de o parte, i persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime, pe de
alta parte, precum i cu procedura reglementat de prezenta lege".

Prin ce se completeaza Legea nr.554/2004?Vezi pag.78

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
78

1. IORGOVAN, Antonie , Noua lege a contenciosului

administrativ - genez i explicatii, Editura Roata, Bucureti, 2004.
2. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a
IV-a, Editura "All Beck", Bucureti, 2005.
3. IVANOFF, Vasile Ivan, Contenciosul administrativ conform
Legii nr. 554/2004, Editura Bibliotheca, Trgovite.,2007
4. PREDA, M., Drept administrativ partea general , ediia a
III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006.
5. PRISACARU, V., Tratat de drept administrativ romn. Partea
general, Ediia a III-a revzut i adugit, Editura LUMINA LEX, Bucureti,
2002.

MODULUL 6
HOTRRILE INSTANEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectiv
Cuprins
U.I.12Cuprinsul hotrrilor de contencios
hotrrilor de contencios administrativ

administrativ.

= 45 min
U.I.13.Cile de atac n contenciosul administrativ .Recursul
= 45 min
U.I.14.Alte ci extraordinare de atac

= 45 min
79

Efectele

U.I.15.Executarea hotrrilor de contencios administrativ.Procedura

obinerii daunelor cominatorii .Importana instituirii daunelor cominatorii
Domeniul de aplicare a art.24 i 25 din Legea nr.554/2004. Executarea
hotrrilor privind obligarea autoritii publice la daune materiale i
morale
= 45 min

Obiectiv general:

cunoaterea cuprinsului, efectelor, cilor de atac i procedurii de

executare a hotrrilor de contencios administrativ.

Obiective operaionale:

- cunoaterea cuprinsului hotrrilor de contencios

administrativ;

- cunoaterea efectelor hotrrilor de contencios

administrativ;

- identificarea i cunoaterea cilor de atac n

contenciosul administrativ;

- cunoaterea procedurii de executare a hotrrilor

de contencios administrativ.
UNITATEA DE INVATARE 12.
Hotrrile instanei de contencios administrativ

F
Cuprinsul
hotrrilor de
contencios
administrativ

F
Recunoaterea
unui drept
subiectiv

F
Aprecierea
legalitii i
anularea actului

12.1. Cuprinsul hotrrilor de contencios administrativ

Pentru a putea vedea ce poate s cuprind o hotrre judectoreasc, dat
n materie de contencios administrativ este necesar a se stabili, n primul rnd, ce
este ndreptit dup lege, un petent vtmat n drepturile sale sau n interesele
legitime, s cear instanei respective, deoarece este o strns legtur ntre ceea
ce el este autorizat de lege s cear i ceea ce poate s cuprind hotrrea
judectoreasc respectiv. Or, n conformitate cu Legea nr. 554/2004, aciunile de
contencios pot avea urmtoarele pretenii crora le corespunde, n mod firesc, din
partea judectorului tot attea posibiliti de a hotr.
A . Recunoaterea unui drept subiectiv
n conformitate cu art.l din Legea nr.554/2004, oricine se pretinde vtmat
n drepturile sale sau n interesele legitime printr-un act de autoritate ilegal poate
s se adreseze instanei judectoreti pentru recunoaterea dreptului pretins. Prin
acest mod i prin faptul c numai cei vtmai n drepturile lor sau n interesele
legitime pot face asemenea cereri, contenciosul romn este, din acest punct de
vedere, un adevrat contencios subiectiv, judectorul n decizia sa fiind chemat a
rezolva o chestiune de drept subiectiv. n consecin, el poate hotr toate msurile
necesare pentru restabilirea i respectarea dreptului vtmat, n acest scop legea i
confer cele mai depline puteri.
n situaiile prezentate anterior la dreptul de sezin al altor subieci suntem
n perimetrul unui contencios obiectiv deoarece acei subieci acioneaz n
vederea restabilirii legalitii sau mpotriva excesului de putere, deci, implicit,

80

F
Obligarea
autritii
publice la
despgubiri
civile

pentru respectarea drepturilor i libertilor cetenilor. Revenind la contenciosul

subiectiv judectorul poate dispune:
a. Aprecierea legalitii i anularea actului ilegal O dat ce instana de
judecat a recunoscut existena dreptului subiectiv, ea este autorizat, n
conformitate cu art.l8 al Legii 554/2004, s cerceteze legalitatea actului
administrativ, pe care petentul l consider ca vtmtor dreptului lui sau
intereselor sale legitime i, n caz c nu este legal, s pronune anularea acestui
act. n exprimarea Legii nr.554/2004: instana soluionnd cererea la care se
refer art. 8, alin. l, poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul
administrativ, s oblige, autoritatea public s emit un act administrativ ori s
elaboreze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris", (art.18 alin. l). Instana
este competent s se pronune, n afara situaiilor prevzute la art. l, alin. 8 i
asupra legalitii actelor sau operaiilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecii".(art. 18 alin.2). Dup cum ne-am mai exprimat anterior
spre deosebire de fosta Lege nr.29/1990 actuala reglementare lrgete sfera de
cuprindere a situaiilor cenzurate de instana de contencios.
Recapitulnd situaiile ce intr sub incidena contenciosului avem de a face
cu toate actele administrative de autoritate, att cele cu caracter individual ct i
normativ, actele administrative jurisdicionale, actele de gestiune, operaiunile
administrative, contractele administrative, actele de gestiune. Dac la acestea mai
adugm sfera ordonanelor de guvern - ca acte normative echivalent legilor - i
excepiile de nelegalitate invocate n faa altor instane de judecat, putem avea o
imagine de ansamblu al obiectul aciunii n contencios. Aici dorim s facem o
singur precizare i anume viznd aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului.
Se tie c, n baza art. 115 din Constituie, Guvernul are dreptul s legifereze, n
baza delegrii legislative, n condiiile prevzute de acest text. Instana de
contencios, ca i alte instane de judecat, atunci cnd este sesizat cu o excepie
de neconstituionalitate, suspend litigiul aflat pe rolul acestei instane i trimite
cauza Curii Constituionale, singura n msur s se pronune asupra
constituionalitii legilor. Considerm existena articolului 9 din Legea
nr.554/2004 superflu n contextul n care art.29 din Legea nr. 47/1992, privind
organizarea i funcionarea Curii Constituionale (republicat n 2004) face
vorbire despre excepiile ridicate n faa instanelor judectoreti". Or, i instana
de contencios este tot o instan judectoreasc. Apariia art. 9 din Legea
554/2004 nu face dect s reitereze o reglementare valabil la toate nivelele
instanelor de judecat. Actualmente cnd persoana vtmat a cerut o anulare a
actului administrativ, fr a cere, n acelai timp, i despgubiri, termenul de
prescripie pentru cererea de despgubire curge de la data la care aceasta a
cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei".(art. 19 alin. 1).
n concluzie, regimul ordonanelor nu intra n sfera obiectului litigiilor de
contencios administrativ nefiind acte administrative" [sunt primum legem nu
secundum legem].
b. Obligarea autoritii publice la despgubiri civile n conformitate cu
acelai art. 18. alin.3 din Legea nr.554/2004, petentul poate ndrepta cererea sa nu
numai mpotriva autoritii publice respective dar i mpotriva funcionarului i
autoritii publice n mod solidar i personal, n cazul cnd aceste cereri au ca
obiect plata unor despgubiri pentru prejudicii cauzate sau daune pentru ntrziere.
Aceast cerere de despgubiri civile, dup cum rezult din doctrina i
jurisprudena anterioara Legii nr.554/2004 era admis numai ca un accesoriu al
cererii de anulare, de unde rezult c dac partea nu cere anularea actului
administrativ, sau nu mai putea s cear anularea actului, acesta fiind definitiv i
iremediabil consumat, partea vtmat nu putea s intenteze o cerere de
81

despgubiri civile directe la instana de contencios, ca aciune principala i

independenta, neputnd n acest caz utiliza dect calea dreptului n comun a
instanele de drept comun.
Actualmente cnd persoana vtmat a cerut anularea actului
administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri, termenul de prescripie
pentru cererea de despgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia
s cunoasc ntinderea pagubei" [art. 19(1).] Din acest text rezult faptul c
aciunea n daune poate fi disociat de aciunea principal sub condiia respectrii
termenului de prescripie. Ce este ns diferit de fosta lege l reprezint faptul c
astfel de cereri se adreseaz instanelor de contencios administrativ competente
n termenul de un an prevzut la art. l 1 alin. (2)". O astfel de cerere se supune
normelor prezentei legi n ceea ce privete procedura de judecat i taxele de
timbru ". Prin urmare, o astfel de cerere se judec tot de instana de contencios
administrativ nu la instana de drept comun, cum era prevzut de vechea lege.
Subsecventa cererii de despgubire cererii n anulare rezult implicit, altfel nu ar
avea nici o logic. Ce despgubiri s se solicite n contextul n care nu se atac
nici un act vtmtor de drepturi subiective sau interese legitime ? Prin urmare, i
noua reglementare pstreaz logica fostei reglementri n ceea ce privete
subsecventa [sau concomitenta] cererii privitoare la daune. Subliniem aici
revenirea n actualitate a termenului de un an prevzut la art. 11 .alin.2.
1. n primul rnd acest termen rmne termen de decdere [art. 11.alin. 5].
2. aici termenul are logica s existe deoarece nu se confund obiectul
cererii. Mai precis, avem n vedere aici critica formulat cu privire la actele
administrative unilaterale, fcut anterior

F
Obligarea la
despgubiri
civile a
funcionarului
vinovat

c. Obligarea la despgubiri civile a funcionarului vinovat, autor al

actului ilegal prejudiciabil Conform art. 18 din Legea nr.554/2004, petentul poate
ndrepta cererea sa nu numai mpotriva administraiei publice respective, dar i
mpotriva funcionarului i autoritii publice n mod solidar i personal, n cazul
cnd aceste cereri au ca obiect plata unor despgubiri pentru prejudicii cauzate sau
a unor daune pentru ntrziere. Hotrnd acest lucru, Legea nr.554/2004 depete
n oarecare msur scopul ce i 1-a propus prin nfiinarea acestui contencios, de a
fi un mijloc de protejare a drepturilor subiective i a intereselor legitime ale
petenilor deoarece permite o urmrire general a funcionarilor, autori ai
ilegalitii, expunndu-i personal la plata despgubirilor pentru daunele cauzate
prin actul svrit de ei. Prin aceast dispoziie, legea nu a urmrit interesul
reclamanilor de a avea ct mai multe persoane de la care ar putea obine repararea
prejudiciului cauzat, ct mai cu seam ntrirea spiritului de legalitate al
funcionarilor, care vor ezita mai mult s ia o msur ilegal, tiindu-se personal
expui la plata unor daune.

Restituiri,
reintegrri

82

F
Obligarea
autoritii
publice de a
modifica un act

F
Caracterul
contenciosului
instituit prin
Legea 554/2004

d. Restituiri, reintegrri Instanele de contencios mai pot obliga autoritatea

public la diverse restituiri sau reintegrri, cnd asemenea decizii devin necesare n
urma recunoaterii i pentru restabilirea dreptului vtmat. Aceasta este o consecin
normal a dreptului ce-1 are instana de a recunoate existena unui drept subiectiv n
persoana reclamantului.
e. Obligarea autoritii publice de a satisface o cerere sau de a modifica un
act Din cuprinsul art.18 din Legea nr.554/2004 rezult c instana de contencios poate
s cear anumite conduite autoritii publice sancionate, dup cum vom vedea, prin
posibilitatea de a obliga autoritatea public la plata unor daune cominatorii. Aceste
impuneri pot consta n faptul de a obliga autoritatea public s satisfac o cerere, s
elibereze o autorizaie, sau s anuleze un act administrativ, n totalitate sau n parte.
Instana de judecat nu ar putea elibera ea nsi certificatele sau s rezolve o
asemenea cerere refuznd sau acordnd un certificat, o adeverin sau orice alt
nscris, cci prin aceasta s-ar putea substitui ea nsi autoritii publice respective,
ceea ce ar nsemna c i depete competena ei de organ judectoresc, deoarece ar
nclca domeniul puterii executive.
B. Caracterul contenciosului instituit prin Legea nr. 554/2004
Din toate cele prezentate rezult c legea contenciosului administrativ din
2004 a creat, din punct de vedere al motivrii sentinei pe care o face judectorul n
hotrrea sa, un contencios subiectiv iar din punct de vedere al deciziei, un contencios
de plin jurisdicie, aceasta n cazul dreptului de sezin al persoanei vtmate. n
cazul celorlali subieci de sezin contenciosul este obiectiv i de plin jurisdicie.
ntr-adevr, n constatarea pe care o face judectorul nu se poate limita numai la o
chestiune de drept obiectiv i anume, dac un act svrit de autoritatea public
contravine sau nu legalitii, el trebuie s constate n primul rnd dac reclamantul
posed sau nu un drept subiectiv sau un interes legitim, sau invoc o situaie juridic
subiectiv al crui titular este i nu numai s constate dac acest drept sau situaie
juridic subiectiv este vtmat de un act svrit cu nclcarea legilor i
regulamentelor. Pe de alt parte, n decizia pe care o d el este investit cu puterile cele
mai largi, necesare, de altfel, pentru asigurarea respectrii i restabilirii acestui drept
sau interes legitim. El poate s se pronune nu numai asupra anulrii actului, ci i
asupra recunoaterii dreptului reintegrrii, restituirii, despgubirilor civile, obligarea
autoritii publice de a satisface o cerere, de a anula un act. Aceste aseriuni sunt
valabile contenciosului subiectiv nu i celui
obiectiv care are, aa cum am vzut, alte raiuni de a exista.

83

In ce consta cuprinsul hotararilor in contencios? Vezi pp.80-82

F
Efectele
hotrrilor de
contencios
administrativ

12..2. Efectele hotrrilor de contencios administrativ

n acest sens Legea nr.554/2004 nu se preocup niciunde de efectul hotrrilor
n aceast materie ns, din punct de vedere al jurisprudenei noastre, merit a fi
analizat acest efect. Astfel, interesant ni s-a prut problema situaiei juridice a
primarilor sau a consiliilor locale i judeene - ca organe alese, revocate, respectiv
dizolvate n mod ilegal i a cror revocare, respectiv dizolvare a fost anulat n
justiie, care au fost reintegrate, cu toate c ulterior efectundu-se noi alegeri s-au ales
noi autoriti executive, respectiv deliberative. n acest sens, prezint interes decizia
Curii de Casaie nr. 1077/1928 (n Pandectele Sptmnale 1929-pg.226), prin care
se consider ca legal decizia de reintegrare a vechiului consiliu, care obinuse ctig
de cauz, n locul consiliului nou ales deoarece acest ultim consiliu era, legalmente,
inexistent i ca atare, deciziunea" de reintegrare a vechiului consiliu, nu putea
dizolva n mod legal sau ilegal noul consiliu, ntruct nu se putea desfiina, ceea ce nu
exista. Considerm aceast practic actual, att n lumina noii Constituii ct i a
Legii nr.554/2004 care reiau principiile de drept din Constituia din 1923 i din Legea
din 1925. n practica actual s-au ntlnit cazuri de demitere a unor primari, care, cu
toate c hotrrea instanei de contencios a rmas definitiv, acetia din urm,

84

F
Autoritatea de
lucru judecat

participnd din nou la alegeri, au fost realei de obte (cazul primarului din Eforie
Nord din prima legislatur).
ntorcndu-ne la efectul hotrrilor judectoreti n materia contenciosului
administrativ, putem afirma c o hotrre judectoreasc definitiv, investit ca
autoritate de lucru judecat, poate s produc efect numai ntre prile care au luat
parte sau au fost reprezentate la proces, autoritatea de lucru judecat avnd n acest caz
un efect relativ, inter partes, sau poate s produc efect i s se impun nu numai
acelora care au luat parte la proces, ci tuturor, autoritatea de lucru judecat avnd n
acest caz un efect absolut, erga omnes, fa de toat lumea. Autoritatea de lucru
judecat a hotrrilor date n baza Legii nr.554/2004 are, n principiu, un efect relativ.
Nu acelai lucru se poate spune n cazul contenciosului administrativ cnd o hotrre
poate avea i un efect erga omnes, dat pe baza legii din 2004. Este necesar a ne referi
la caracterul contenciosului creat prin aceast lege, or, dup cum am mai artat, acest
contencios, din punct de vedere al constatrii, pe care o face judectorul n sentina
sa, poate fi un contencios subiectiv sau obiectiv, iar din punct de vedere al deciziei
este un contencios de plin jurisdicie.
Autoritatea de lucru judecat
ntr-adevr, prin aciunile intentate n baza acestei legi, n cazul
contenciosului subiectiv, se pune n primul rnd o chestiune de drept subiectiv i
anume, dac un drept al reclamantului este violat sau nu de un act administrativ
ilegal. n caz afirmativ, i se cere recunoaterea i restabilirea acestui drept i numai n
al doilea rnd i se cere s constate dac actul vtmtor este svrit cu nclcarea
legilor i regulamentelor. Judectorul, constatnd existena i vtmarea acestui drept
subiectiv sau interese legitime, este nvestit de lege cu puterea de a decide orice
msur necesar pentru respectarea i restabilirea acestui drept, care poate fi: anularea
actului, o obligare de restituire, de reintegrare, o obligare la daune, o obligare a
autoritii publice de a satisface o cerere, de a svri o prestaie, la care petentul are
dreptul etc. Fiind vorba, n acest caz, de o jurisdicie subiectiv, deciziile
judectorului nu pot avea efect dect ntre prile n litigiu, dup cum i n dreptul
internaional, acolo unde contenciosul este de plin jurisdicie, au un efect analog,
chiar dac decizia judectorului, ntre alte msuri, cuprinde i anularea actului ilegal.
Aceasta, cu drept cuvnt, deoarece, n asemenea cazuri, litigiile de contencios
administrativ se aseamn cu litigiile de drept comun. Intervenind ntr-un domeniu de
drept subiectiv, cnd prin aceste decizii se recunosc sau se refuz drepturi subiective
sau interese legitime i n care judectorul este chemat a judeca un litigiu, att din
punct de vedere al dreptului, ct i al faptelor i calificarea lor - i din aceast cauz
posibilitile de eroare sunt frecventate i explicabile - este firesc ca terele persoane,
care nu au figurat n instan sau nu au fost reprezentate, s nu poat fi atinse n
drepturile i situaiile lor juridice subiective prin decizia dat. Aceasta, cu att mai
mult, cu ct recunoaterea unui drept n favoarea unei persoane, poate s implice,
printre altele decderea dintr-un drept corespunztor i nu s-ar putea concepe ca
cineva s fie deczut dintr-un drept fr s fi figurat n instan i s fi putut s-i
nfieze titlurile i mijloacele lui de aprtor. Aceast regul a autoritii relative a
lucrului judecat a fost cunoscut i consacrat de mult vreme de romani cu spiritul
lor juridic fiind inserat de Codul lui Justinian i precizat apoi i de Codul Civil
francez i romn. Autoritatea de lucru judecat neexistnd, n principiu, dect dac se
gsesc reunite cele trei condiii de identitate cumulate:
1. identitatea de obiect;
2. identitatea de cauz;
85

3. identitatea de persoane.
Aceast regul a relativitii lucrului judecat a rmas i astzi ca o regul
general i fundamental, dei unii autori au cutat s inverseze datele problemei i s
reclame autoritatea ca absolut - erga omnes ca fiind caracterul fundamental i
general al autoritii lucrului judecat, relativitatea constituind excepia. Cazuri n care
autoritatea de lucru judecat poate fi interpretat ca avnd un efect absolut
Dac regula autoritii relative a lucrului judecat n materie de decizii
judectoreti constituie o regul general i fundamental, aceasta nu nseamn ns
c ea nu poate suferi excepii, excepii care se refer la cazurile de jurisdicie
obiectiv. Sunt cazuri n care instana de contencios este chemat a rezolva prin
decizia sa o chestiune de drept obiectiv, abstracie fcnd drepturile i situaiile
juridice subiective ale prilor n proces de a constata, cu alte cuvinte cu fora de
adevr legal, care este starea de legalitate i dac aceast stare de legalitate a fost
vtmat sau nu de un act sau de o operaiune material i n caz afirmativ de a trage
consecinele din aceast constatare. n dreptul nostru, conform Legii 554/2004,
contenciosul poate s fie limitat la un contencios de anulare atunci cnd partea
vtmat nu cere judectorului s-i recunoasc vreun drept subiectiv, s oblige
autoritatea public la plata de daune, din diferite motive ilegale, ci se mulumete
numai s cear anularea actului ilegal. n acest caz, dac judectorul pronun
anularea actului respectiv i n hotrrea pe care o d, nu pronun dect o decizie de
anulare, hotrrile date pot avea autoritatea de lucru judecat, chiar erga omnes.
Aceast situaie poate fi ntlnit mai ales n domeniul actelor normative emise de
autoritatea public. n cazul contenciosului obiectiv, efectele hotrrilor prezentate
pot fi erga omnes aa nct cele prezentate de doctrin i jurisprudena anterioare
Legii nr.554/2004 au fost omologate de aceast lege care permite i astfel de efecte.
Cum aspectele referitoare la hotrre, ci de atac i procedura n faa instanei de
recurs le vom analiza din punct de vedere teoretic n continuare, mai dorim, la acest
capitol, s facem cteva referiri asupra contenciosului de plin jurisdicie manifestat
prin prisma procedurii la instana de fond. Dac persoana vtmat ntr-un drept sau
interes legitim a solicitat n faa instanei de contencios, prin cererea sa, numai
anularea actului administrativ fr a cere n acelai timp, prin aceeai aciune, i
despgubiri pentru c ntinderea pagubei nu-i era cunoscut la data judecii aciunii
de anulare, reclamantul va avea dreptul la o aciune separat? Considerm c
rspunsul nu poate fi dect afirmativ, n acest caz termenul de prescripie pentru
cererea n despgubire curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit s cunoasc
ntinderea pagubei, dar nu mai mult de 1 an (art.19 alin.2). n legtur cu aceast
prevedere legal se pune problema instanei competente de a soluiona aciunea
separat pentru despgubiri. Va fi competent n acest caz, instana de contencios
administrativ sau instana de drept comun? Considerm c, fiind vorba de o latur a
aciunii n contencios administrativ - repararea pagubelor cauzate -, aceste aciuni,
chiar separate, sunt de competena instanelor de contencios administrativ, de acelai
grad, care vor judeca litigiul conform aceleiai proceduri de judecat ca i n cazul
judecrii numai a cererii de anulare a actului administrativ. Aceast polemic
strnit la vremea respectiv de Legea nr.29/1990, a fost stins prin certitu

86

Ce efecte produc hotararile in contencios? Vezi pag.84-86

F
Ci de atac n
contencios
administrativ

F
Recursul

UNITATATEA DE INVATARE 13.

Cile de atac n contenciosul administrativ
Procedura contenciosului administrativ cunoate i ea ci de atac mpotriva
sentinelor pronunate, n prim instan de tribunalele judeene i al municipiului
Bucureti i de curile de apel.
13.1. Recursul
Cile de atac mpotriva sentinelor pronunate n prim instan de instanele
de contencios administrativ sunt recursurile. n acest sens, art.20 din Legea nr. 5
54/2004 prevede c hotrrea pronunat n prim instan poate fi atacat cu recurs
n termen de 15 zile de la comunicare". n temeiul acestui articol i potrivit
prevederilor art.3 pct.2 din Codul de procedur civil, curile de apel judec
recursurile declarate mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele judeene i al
municipiului Bucureti n materie de contencios administrativ, iar potrivit
prevederilor art.4 pct.l din acelai cod, nalta Curte de Casaie i Justiie judec
recursurile declarate mpotriva sentinelor curilor de apel, pronunate n litigiile de
contencios administrativ.
Cererea de recurs, dup cum prevede art.302 din C. proc. civ., se depune la
instana a crei hotrre se atac, sub pedeapsa nulitii, instana care o nainteaz
mpreun cu dosarul cauzei instanei de recurs competente - respectiv curii de apel
sau naltei Curi de Casaie i Justiie, dup caz. Termenul de recurs, este potrivit
art.301 din C. proc. civ., de 15 zile de la comunicarea hotrrii, dac legea nu dispune
altfel, or, Legea nr.554/2004 dispune expres i termen de 15 zile de la pronunare, ori
de la comunicare. Varianta alternativ introdus de art.20 din Legea nr.554/2004 a
termenului de recurs de 15 zile de la pronunare ori comunicare s-a impus din
urmtoarele motive: dac revedem Legea nr.554/2004, la art.4, atunci cnd se judec
de ctre instanele de contencios administrativ excepiile de nelegalitate ridicate n
faa altor instane de judecat, am vzut c aceasta suspend litigiul, trimite cauza
instanelor de contencios care, printr-o procedura de urgen, n edin public, cu
citarea prilor se pronun asupra acestor excepii. Se reine din acel text c soluia
instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n 48 de
ore de la pronunare ori de la comunicare i se judeca n 3 zile de la nregistrare, cu
citarea prilor, prin publicitate" [art.4(3) din Legea nr.554/2004]. Potrivit art.303 din
C. proc. civ., recursul se va motiva prin nsi cererea de recurs sau nuntrul
termenului de recurs, dup cum prevede art.306, recursul este nul cu excepia
cazurilor prevzute n alin.2 al aceluiai articol (motivele de ordine public pot fi
87

invocate i din oficiu de instana de recurs, care ns este obligat s le pun n

dezbaterea prilor).
Cu privire la efectele recursului judecat de instanele de recurs, n alin.4 al
art.312 din C. proc. civ. se prevede c, n caz de casare, vor judeca pricina pe fond
fapt ce constituie, de altfel, i regula inserat de dispoziiile art.20 alin.3 din Legea
nr.554/2004 care reglementeaz expres aceast regul prin sintagma casnd sentina,
va judeca litigiul n fond", dac nu sunt motive de casare cu trimitere. n alin. 5 al art.
312 din C. proc. civ. se precizeaz ns c, n cazul n care instana, a crei hotrre
este recurat, a soluionat procesul fr a intra n cercetarea fondului, ori judecata s-a
fcut n lipsa prii care nu a fost legal citat, la administrarea probelor i la
dezbaterea fondului, precum i n situaiile cnd este necesar administrarea de probe
noi, altele dect cele prevzute la art.305 (potrivit acestui articol n instana de recurs
nu se pot introduce probe noi, cu excepia nscrisurilor), instana de recurs dup
casare, trimite cauza spre rejudecare instanei care a pronunat hotrrea casat sau
altei instane de acelai grad. In cazul casrii pentru lipsa de competen, cauza se
trimite spre rejudecare instanei competente sau organului cu activitatea
jurisdicional competent, potrivit legii. Atunci cnd hotrrea primei instane a fost
dat cu nclcarea dispoziiilor referitoare la competena material din prezenta lege,
cauza se va trimite la instana competent. Cnd hotrrea primei instane a fost
pronunat fr a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast
instan" [art.4(3) din Legea nr.554/2004]. Spre deosebire de fosta reglementare
actuala reglementare introduce o situaie nou i anume judecarea recursului n
situaii deosebite [art.21 din Legea nr.554/2004]. Astfel de situaii deosebite sunt
urmtoarele: mplinirea termenului pn la care i poate valorifica dreptul pretins; va
putea solicita preedintelui instanei competente s soluioneze recursul i stabilirea
termenului de judecat a recursului chiar nainte de primirea dosarului" [art.21(l) din
Legea nr.554/2004]. Cererea de fixare a unui termen de urgen, nsoit de dovada
nregistrrii recursului la o instan de fond se soluioneaz n termen de 24 de ore de
la prezentarea acesteia preedintelui instanei de recurs" [alin.2]. Soluia de admitere
a cererii se comunic, de ndat, instanei de fond care are obligaia redactrii
hotrrii atacate, a comunicrii acesteia prilor, precum i a expedierii dosarului,
ntr-un termen de 5 zile" [alin.3]. Motivaia recursului se poate face sub sanciunea
nulitii pentru tardivitate, n termen de doua zile de la comunicare"[alin.4].
Procedura de citare a prilor i comunicare a materialelor de recurs se va efectua cu
prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid
de comunicare a informaiilor scrise: [alin.5]. Am citat ntreg articolul de lege
deoarece noutatea acestei reglementari procedurale este absolut, iar comentariile pe
care le-am putea face la acest text ar fi de prisos.
Mai adugm numai, la capitolul recurs, c acesta este considerat suspensiv de
executare [art.20(2) din Legea nr.554/2004], iar drept cale de atac, conform ultimelor
modificri aduse Codului de procedur civil, este considerat a fi o caleextraordinar
de atac, pe lng alte ci pe care le analizm, n continuare [a se vedea i Titlul V. din
C. proc. civ.].

88

Ce se intelege prin recurs? Vezi pag.87-88

F
Ci
extraordinare
de atac

F
Contestaia n
anulare

UNITATEA DE INVATARE 14.

Alte ci extraordinare de atac
A. Contestaia n anulare - reglementat de art.317-321 din C.proc.civ.
B. Revizuirea hotrrilor - prevzute n art.322-328 din acelai cod
C. Recursul n interesul legii - reglementat n art.329 din C. proc. civ.
Astfel, contestaia n anulare i revizuirea hotrrii se judec chiar de instana
care a pronunat hotrrea rmas definitiv. Recursul n interesul legii se judec
numai de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie - Secia contencios administrativ i
fiscal, la sesizarea procurorului general sau a ministerului de justiie, prin intermediul
procurorului general. n continuare vom analiza, pe scurt, fiecare dintre aceste ci
extraordinare de atac, aplicabile litigiilor de contencios administrativ.
A. Contestaia n anulare se poate face mpotriva hotrrilor irevocabile
pentru motivele prevzute de art.317 din C. proc. civ. i numai dac aceste motive nu
au putut fi invocate pe calea recursului. Aceste motive sunt:
1. Cnd procedura de chemare a prii pentru ziua cnd s-a judecat, pricina nu
a fost ndeplinit potrivit cu cerinele legii.
2. Cnd hotrrea a fost dat de judectori cu clcarea dispoziiilor de ordine
public privitoare la competen. Art.317 alin. final din C. proc. civ. stipuleaz: Cu
toate acestea, contestaia poate fi primit pentru motivul mai sus artat, n cazul n
care aceste motive au fost invocate prin cerere de recurs, dar instana le-a respins
pentru c avea nevoie de verificri de fapt sau dac recursul a fost respins fr ca el s
fi fost judecat n fond". Contestaia n anulare se poate formula, dup cum prevede
art.318 din C. proc. civ., i mpotriva hotrrilor instanei de recurs cnd dezlegarea
este rezultatul unei greeli materiale, cnd instana respinge recursul sau, admindu-1
numai n parte, a omis, din greeal, s cerceteze vreunul din motivele de casare.
Conform art.319 C. proc. civ, contestaia se introduce la instana a crei hotrre se
atac". Contestaia se poate face de la nceperea executrii i n tot timpul ei pn la
svrirea ultimului act de executare. mpotriva hotrrii irevocabile, care nu se aduce
la ndeplinire pe cale de executare silit, contestaia poate fi introdus n termen de 15
zile de la data cnd contestatarul a luat cunotin de hotrre, dar nu mai trziu de un
an de la data cnd hotrrea a rmas irevocabil. Contestaia se judec de urgen i
cu precdere iar hotrrea dat este supus aceleiai ci de atac ca i hotrrea
atacat.

89

F
Revizuirea
hotrrii

F
Recursul n
interesul legii

B. Revizuirea hotrrii
Conform art.322 C. proc. civ. se poate face numai mpotriva unei hotrri
rmase definitive n instana de apel sau prin neapelare, precum i a unei hotrri date
de o instan de recurs atunci cnd evoc fondul i se poate cere n urmtoarele
cazuri:
1. dac dispozitivul hotrrii cuprinde dispoziii potrivnice ce nu se pot aduce
la ndeplinire;
2. dac s-a pronunat asupra unor lucruri care nu s-au cerut sau nu s-a
pronunat asupra unui lucru cerut, ori i s-a dat mai mult dect s-a cerut;
3. dac obiectul pricinii nu se afl n fiin;
4. dac un judector, martor sau expert, care a luat parte la judecat, a fost
condamnat irevocabil pentru o infraciune privitoare la pricin sau hotrrea s-a dat n
temeiul unui nscris declarat fals n cursul sau n urma judecii sau dac partea care a
jurat a fost condamnat irevocabil pentru fals;
5. dac, dup data hotrrii, sau descoperit nscrisuri doveditoare reinute, de
partea potrivnic sau care nu au putut fi nfiate dintr-o mprejurare mai presus de
voina prilor, ori dac s-a revizuit hotrrea unei instane penale sau administrative
pe care ea s-a ntemeiat;
6. dac statul ori persoana juridic de drept public sau de utilitate public,
dispruii, incapabilii sau cei pui sub curatel (aceast dispoziie a fost abrogat
implicit de C. Fam.) nu au fost aprai deloc sau au fost aprai cu viclenie de cei
nsrcinai s-i apere;
7. dac exist hotrri definitive potrivnice date de instane de acelai grad
sau de grade deosebite n una i aceeai pricin, ntre aceleai persoane avnd aceeai
calitate; (Aceste dispoziii se aplic i n cazul n care hotrrile potrivnice sunt date
de instane de recurs. In cazul cnd una dintre instane este nalta Curte de Casaie i
Justiie, cererea de revizuire se va judeca de aceast instan.)
8. dac partea a fost mpiedicat s se nfieze la judecat i s ntiineze
instana despre aceasta, printr-o mprejurare mai presus de voina sa;
Cererea de revizuire se ndreapt la instana care a dat hotrrea rmas
definitiv i a crei revizuire se cere, iar termenul de revizuire este de 1 lun, cu unele
excepii, dintre care menionm cazul de revizuire de la pct.8 al art.322 n care
termenul este de 15 zile i se socotete de la ncetarea mpiedicrii.
C. Recursul n interesul legii.
Este prevzut de art.329 C.proc.civ. i poate fi promovat numai de procurorul
general al parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie din oficiu sau la
cererea Ministerului Justiiei, prin intermediul procurorului general i se intenteaz
numai pentru a se asigura interpretarea i aplicarea unitar a legii pe ntreg teritoriul
rii. Ca atare, procurorul general are dreptul s cear naltei Curi de Casaie i
Justiie s se pronune asupra chestiunilor de drept care au primit o soluionare
diferit din partea instanelor judectoreti. Deciziile prin care se soluioneaz
sesizrile se pronun de seciile unite i se aduc la cunotin instanelor de
Ministerul Justiiei. Soluiile se pot pronuna numai n interesul legii (aa cum este i
denumirea cii extraordinare de atac), nu au efect asupra hotrrilor judectoreti
examinate, deci nu au efect extern i nici cu privire la situaia prilor din acele
procese judecate deja. Dezlegarea dat ns problemelor de drept judecate este numai
ex nune" i pentru a unifica practica eterogen a instanelor de judecat, deci i a
instanelor de contencios. Impropriu spus, aceste decizii date au tria unei
90

reglementri legale, ele fiind obligatorii" pentru toate instanele atunci cnd se
ntlnesc n perimetrul unor spee eterogene, soluionate diferit de instane, dar cu
soluia unificat prin decizia pronunat n urma recursului n interesul legii.
Ce se intelege prin revizuirea hotararirilor?Vezi pag.89

F
Revizuirea
hotrrii

UNITATAE DE INVATARE 15.

Executarea hotrrilor de contencios administrativ
Executarea hotrrilor judectoreti obinute de petent mpotriva autoritilor
publice, atunci cnd aceasta refuz s le execute de bunvoie, constituie una din cele
mai dificile probleme juridice. Greutatea const n faptul c, bunurile aparinnd
domeniului public sunt insesizabile i inalienabile, execuia efectiv a hotrrilor
judectoreti implic concursul forei publice, alturat executorului judectoresc. Or,
fora public este la dispoziia Guvernului i a autoritilor publice, n general, care
pot refuza concursul acestei fore, mai ales cnd este vorba s fie aplicat mpotriva
autoritilor publice nsei. Acest refuz poate s fie uneori arbitrar, dar alteori poate s
rezide ntr-un conflict de obligaiuni legale, ce incumb autoritii publice
confruntarea cu o soluie dificil, deoarece se sprijin pe date de o natur diferit.
ntr-adevr, autoritatea public are obligaia juridic de a executa o decizie a justiiei,
investit cu autoritate de lucru judecat. Dar tot autoritatea public mai are i datoria i
obligaia de natur politic de a veghea la meninerea ordinii sociale i la funcionarea
continu i nentrerupt a serviciilor publice.
Or, ntre obligaia juridic de a executa o hotrre i necesitatea politic a
meninerii ordinei sociale, se poate ivi uneori un conflict, care tocmai fiindc apare
ntre elemente i date de o natur diferit nu poate primi dinainte o soluie absolut.
n orice caz, legiuitorul romn, n diverse rnduri, s-a artat preocupat de intenia de a
asigura executarea hotrrilor judectoreti date, cel puin n materia contenciosului
administrativ, nscriind n legile respective anumite msuri speciale destinate a crea
mijloace de constrngere a autoritii publice s execute asemenea decizii. n acest
sens s-a recurs la instituirea daunelor cominatorii. Aceast instituire a fost pentru
prima oar prevzut la art.63 al Legii Curii de Casaie din 1912 i ea rspundea, n
cadrul acestei legi, unei nevoi speciale. ntr-adevr, n conformitate cu acest articol,
91

F
Prin
nerecurare

Curtea de Casaie, admind recursul n contra unui act administrativ de autoritate nu

anuleaz acest act ci arat numai c acest act este ilegal pentru recurent i invit
autoritatea administrativ s satisfac cererea, s desfiineze, sau s modifice actul".
Dar pentru ca aceast invitaie s nu rmn ceva iluzoriu, legiuitorul din 1912a
simit nevoia s introduc posibilitatea de a se obliga administraia la plata unei sume
de bani cu titlu de daune pentru fiecare zi de ntrziere de la expirarea unui termen de
30 de zile de la data comunicrii sentinei, n cazul cnd administraia nu i-a dat
urmare. Legea din 1925 a contenciosului administrativ d puteri mult mai mari
instanei de contencios ntre care i pe acelea de a anula, ea nsi, actul ilegal, nu
numai de a invita administraia s-1 anuleze. Legiuitorul din 1925 a socotit, totui,
util a menine i instituia daunelor cominatorii, pentru a se putea asigura posibilitatea
unei sanciuni mai energice i a obligrii autoritii publice de a respecta hotrrile de
contencios administrativ. n acest scop reproduce, cu mici modificri, textul art.69 al
legii din 1912, care devine astfel art.7 din legea contenciosului din 1925 i care reda
chiar i termenii vechii legi de obligare a autoritii administrative s satisfac, s
desfiineze sau s modifice actul" dei nfiinarea sau anularea actului putea fi
pronunat chiar de instana de contencios n conformitate cu art.6 al legii. Legea
nr.29/1990, cu modificrile ulterioare, pstreaz regula daunelor cominatorii instituie
n 1912 dar care au fost suspendate pe ntreaga perioad socialist a societii
romneti, astfel nct acest act normativ revine la o tradiie juridic, n materia
contenciosului administrativ. Ca i Legea din 1925, Legea nr.29/1990 d posibilitatea
instanei s anuleze actul ilegal. n accepiunea legii nr.29/1990 aceast revenire,
precum i modalitatea executrii hotrrilor, este stipulat de art.16 dup cum
urmeaz: Dac n urma admiterii aciunii, autoritatea administrativ este obligat s
nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin
sau orice alt nscris, executarea hotrrii definitive se va face n termenul prevzut n
cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data
rmnerii definitive a hotrrii". n cazul n care termenul nu este respectat, se va
aplica conductorului autoriti administrative sanciunea prevzut n art.10, alin.3
iar reclamantului i se va putea acorda daune pentru ntrziere.
Tribunalul hotrte n camera de consiliu, de urgen, la cererea
reclamantului cu citarea prilor, fr plata vreunei taxe de timbru hotrrea fiind
definitiv i executorie.
Conductorul unitii administrative se poate ndrepta cu aciune mpotriva
celor vinovai de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun. Legea nr. 554/2004
pstreaz logica instituit anterior de reglementrile susmenionate, agravnd chiar,
aa cum vom vedea, statutul autoritii publice aflate n culp. Astfel, art.22 face
vorbire despre titlul executoriu care este o hotrre judectoreasc definitiv i
irevocabil prin care s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor prezentei
legi". Conform Codului de procedur civil - incident n materia contenciosului
administrativ - hotrrile instanelor de contencios administrativ devin definitive i
irevocabile" n dou moduri:
a. Prin nerecurare - aceasta presupune fie pierderea termenului de depunere
a recursului, fie intenia de a nu mai apela la aceast cale de atac, de bun voie, de
ctre partea aflat n litigiu. A recurge sau nu la recurs ine de principiul
disponibilitii aciunii civile, incident i n contenciosul subiectiv romn, de care am
mai fcut vorbire. n schimb, n unele situaii, expres prevzute ale contenciosului
obiectiv, renunarea la recurs este imposibil de exercitat datorit obiectului
respectivului litigiu (excesul de putere cenzurat de Ministerul Public).
92

F
Prin
soluionarea
recursului

b. Prin soluionarea recursului (casare cu trimitere sau casare cu reinere).

n ambele situaii, hotrrea judectoreasc respectiv va fi investit cu formula
definitiv i irevocabil", iar o astfel de hotrre devine, n conformitate cu art.22
din Legea nr.554/2004, titlu executoriu". Din punctul de vedere al noiunilor
vehiculate observm c, dup 1990, termenii folosii de legiuitor au fost diferii.
Astfel, n formularea iniial a Legii nr.29/1990 se folosea expresia hotrri
definitive i executorii" sintagm modificat de Legea nr.59/1993 cu expresia
hotrri irevocabile", pentru ca n prezent aceasta s fie definitiv i irevocabil".
Noutatea absolut, avut n vedere de Legea nr.554/2004, o constituie formularea
introdus de art.23 - obligaia publicrii". Hotrrile judectoreti definitive i
irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt general
obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se public n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al
municipiului Bucureti, la cererea instanei de executare ori a reclamantului, fiind
scutite de plata taxelor de publicitate". La o analiz anterioar am fcut vorbire despre
efectul hotrrilor n contenciosul administrativ i acolo am precizat c efectul acestor
este fie inter partes" fie erga omnes", funcie de obiectul litigiului n contencios
administrativ. Distincia este cu att mai clar cu ct, actualmente, avem att situaii
de contencios subiectiv ct i situaii de contencios obiectiv. Din practica fostei Legi
nr.29/1990 ne-am confruntat cu situaii inadmisibile pentru un stat de drept, avem n
vedere aici recursul n anulare (inexistent n momentul de fa). O situaie inedit a
fost cnd Guvernul Romniei printr-o hotrre n 1994 trecea sediile consiliilor
judeene n domeniul public al statului i n administrarea Ministerului Administraiei
i folosina prefecturilor. Aceast hotrre a fost atacat de aproape toate consiliile
judeene din ar, unele obinnd anularea hotrrii de Guvern - pentru judeele
respective - altora respingndu-li-se aceast anulare (funcie de curile de apel din ar
i funcie de completul de judecat al recursului din cadrul Curii Supreme de
Justiie). Aa ceva era inadmisibil ntr-un stat de drept, unitar, iar situaia, cum am
mai spus, nu a fost corectat printr-un recurs n interesul legii, cu toate c s-au fcut
demersuri explicite din partea consiliilor judeene perdante. Anomalia a fost corectat
de stipularea art.23 din Legea nr.554/2004 care introduce o regul logic i ridic o
hotrre judectoreasc, definitiv i irevocabil, prin care s-au anulat acte sau
hotrri cu caracter normativ, la rangul de lege, adic general obligatorii, fapt ce i
justific publicarea ei, prin aducerea la cunotina public. Din formularea textului
rezult, per a contrario, c hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care
s-au anulat acte administrative cu caracter individual jurisdictional sau contracte
administrative - nu sunt general obligatorii avnd efect numai inter partes i ca atare
nu se public, ci se comunic numai prilor interesate n litigiu. n concluzie, avem
aici o dovad a forei pe care jurisprudena i doctrina o pot avea asupra legiuitorului
n corectarea cadrului legislativ i n corectarea situaiilor ilogice. Considerm c
textul art.23 din Legea nr.554/2004 putea fi mbuntit cu o precizare a cazului cnd
ar fi fost obligat instana din oficiu, s publice respectiva hotrre definitiv i
irevocabil i cnd aceast obligaie i-ar fi revenit reclamantului. Hotrrea oricum
se public" - iar verbul la imperativ subliniaz acest aspect, n schimb norma de
drept nu specific competena exclusiv a instanei sau a reclamantului. Rigoarea de
redactare a normelor de drept, n special a normelor imperative exclude exprimarea
ori" iar verbul este folosit numai la imperativ. Fiind o norm precis nu sufer
discuii pe cnd exprimarea ori" este apanajul normelor permisive, nicidecum a celor
imperative (onerative sau prohibitive). Dac n urma admiterii aciunii, autoritatea
93

public este obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s

elaboreze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii
definitive i irevocabile se va face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa
unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a
hotrrii" (art.24 alin. 1 din Legea 554/2004). Obligaia de a face" prevzut expres
de norma juridic n sarcina autoritii publice, are fie un termen scadent, fixat de
ctre instana de contencios administrativ n cuprinsul acesteia, fie se aplica un
termen scadent, legal, de 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii.
Despre natura juridic a acestui termen consideram c, n absena unei precizri
exprese sau a lipsei unor exprimri imediate fcute de ctre legiuitor, acest termen
este de prescripie, deoarece regula n dreptul procesual civil este existena termenelor
de prescripie, pe cnd alte categorii de termene, de recomandare, de decdere, rezult
de regul, din textele legale respective, n mod expres (vezi natura juridic a
termenului de 1 an - calificat expres ca fiind termen de decdere de ctre legiuitor).
Ce se ntmpl n cazul obligaiei de a nu face" pe care instana de contencios o
poate impune autoritii publice? (ex. obligarea acesteia de a nu demola un imobil). n
opinia noastr, chiar dac litera legii nu ne ofer acest rspuns direct, aceasta rezult
implicit din spiritul legii, mai precis a normei de drept stipulat anterior. Legiuitorul a
dat putere instanei s cenzureze toat gama abuziv a autoritilor publice, prin
urmare sub incidena legii intr i obligaia de a nu face, iar termenul general de 30 de
zile este incident, n opinia noastr i n aceste situaii.
Cum ramane definitiva o hotarire in contencios? Vezi pp.92

F
Obinerea
daunelor
cominatorii

15.1. Procedura obinerii daunelor cominatorii .Spre deosebire de Legea din

1925, Legea nr.29/1990 nu prevedea o astfel de procedur prefigurnd ns cteva
elemente procedurale n art.16 susmenionat. Actualmente procedura este clar i
complet avnd ca temei art.24 aiin.2 i art.25 din Legea 554/2004. Considerm c
petentul, care a obinut ctig de cauz n contencios printr-o sentin definitiv
trebuie s comunice decizia autoritii publice respective, n varianta n care
autoritatea nu s-a conformat deciziei n termenul de 30 de zile de la data rmnerii
definitive a hotrrii. Aceast comunicare se face conductorului (unitii) autoritii
publice respective i considerm c ea constituie o notificare, funcie de care, dac
nici n acest caz nu se d nici o urmare deciziei instanei, petentul se va adresa
instanei pe raza creia domiciliaz printr-o simpl cerere, fr plata vreunei taxe de
timbru, instan care va cita prile, de urgen, n camera de consiliu i va obliga
autoritatea public, mai precis pe conductorul acesteia, s plteasc reclamantului
daune, mai precis o amend de minimum 20% din salariul brut pe economie, pe
fiecare zi de ntrziere cu ncepere de la epuizarea celor 30 de zile de la data
94

rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii. Hotrrea pronunat n acest context

este definitiv, irevocabil i executorie.
Prin urmare i n acest caz avem derogri eseniale de la dreptul comun,
motivate de protejarea interesului petentului, n vederea echilibrrii balanei n
favoarea acestuia n comparaie cu autoritatea public aflat n culp.
Daune cominatorii se pot solicita i n condiiile stabilite de art.18 alin.5 din
Legea 554/2004 - aspect nou introdus de aceast lege. Redactarea fostului art.16 din
Legea nr.29/1990 ridic ns cteva probleme de drept:
A. Dac mpotriva hotrrii pronunate de instan pentru obligarea efului
autoritii publice incriminate se mai poate face recurs, sau nu? Rspunsul era
categoric nu, deoarece din redactarea textului rezulta expres sintagma definitiv i
executorie". De altfel i jurisprudena noastr s-a pronunat n acest sens (a se vedea
Dec.283/22.06.1992 a CSJ-SCA).
B. Ce instan este abilitat s se pronune n faza executrii unei hotrri pe
contencios n obligarea autoritii publice la daune cominatorii? Din text rezult
expres c tribunalul...", ns aceast formulare s-a considerat c era nefericit folosit
deoarece prin Legea nr.59/1993 s-a modificat expres Legea nr.29/1990 introducnduse ca instan de fond i curtea de apel. Or, n acest context poate o instan inferioar
n grad (ex. tribunalul) s oblige autoritatea public la daune cominatorii n contextul
n care hotrrea de contencios a fost pronunat de o instan superioar n grad?
Opinia noastr a fost c aa ceva nu este posibil i c de lege ferenda" termenul de
tribunal" ar fi trebui nlocuit cu instana competent" pentru a alinia Legea
nr.29/1990 la modificrile legii 59/1993. n sprijinul acestei opinii invocm
jurisprudena (Dec. CAS III 310/1934 -Pand. Spt. 1934, pg. 183) care statua c
cererea de daune cominatorii trebuia introdus la instana care a judecat litigiul i a
crei hotrre se execut; dac este o decizie a Curii de Apel, rmas definitiv prin
nerecurare sau respingere a recursului, atunci cererea trebuie adresat la Curtea de
Apel respectiv.
C. n ce privete comunicarea hotrrii n urma stabilirii daunelor cominatorii
de asemenea, art.16 nu face nici un fel de referire. Conform Cod. de proc. civ.
hotrrile definitive nu se comunic, prile interesate urmnd a afla soluia.
Consideram c, n acest caz, s-ar impune o derogare de la dreptul comun de
urmtoarea manier:
a. Ar trebui s se fac autoritii obligate o comunicare special pentru a nu se
tergiversa, n continuare, aplicarea hotrrii de contencios i daunele cominatorii.
Autoritatea public s-ar putea prevala, sine die, de necunoaterea hotrrii definitive
i executrii n faa petentului nemulumit, paraliznd scopul normal de legiuitor.
Acest lucru a fost posibil n perioada interbelic atunci cnd nalta Curte de
Casaie a fixat o jurisprudena special n acest sens. Este adevrat c Legea
nr.29/1990, spre deosebire de Legea din 1925, stipuleaz c aceste hotrri sunt
definitive i executorii pe cnd fosta lege prevedea posibilitile recurrii acestei
categorii de hotrri.
Chiar i n acest context, opinia noastr nu este lipsit de sens fiind pe
lungimea de und a spiritului Legii nr.29/1990.
b. Comunicarea ar trebui fcut personal efului autoritii publice respective,
iar nu autoritii publice n general. Aceast opinie era susinut implicit de alin.2 al
art.16 din Legea 29/1990, unde se face vorbire de conductorul autoritii
administrative".
95

F
Instituirea
daunelor
cominatorii

F
Domeniul de
aplicare a art.
24 i 25 din
Legea nr.
554/2004

15.2. Importana instituirii daunelor cominatorii

Legiuitorul a nfiinat calea daunelor cominatorii n lipsa unei posibiliti
directe i silite, de a asigura executarea hotrrilor judectoreti mpotriva
autoritilor publice. Dar din moment ce pentru o categorie de decizii a nfiinat o cale
special i oarecum direct i general, cum era aceea prevzut n art.13 din Legea
29/1990 prin care autoritatea public era obligat la plata unei sume de bani cu titlu
de daune, n baza unei decizii judectoreti, care constituie ca atare un titlu executoriu
conform art.13 (ex. poprire pe salariul funcionarului vinovat) putea fi obligat la
plata daunei respective, creditorul putnd proceda la o urmrire a veniturilor
debitorului, consideram c devine inutil s se mai recurg i la aplicarea art.16 din
legea 29/1990. Aceast opinie se baza pe dispoziiile alin. l din art.16 deoarece se
avea n vedere numai obligarea la nlocuirea sau modificarea actului administrativ
prin hotrrea pronunat, nu i la plata daunelor care nu au alt temei de drept,
respectiv art.13". De altfel, ntreaga jurisprudena interbelic a restrns sfera de
aplicare a art.7 numai la acele hotrri, prin care autoritatea public a fost
condamnat s fac ceva excluznd deciziile prin care administraia a fost
condamnat la plata unei sume de bani. Or, fosta reglementare a art.7 din Legea din
1925 era o fraz identic cu reglementarea art.16 din Legea 29/1990. n momentul de
fa nu mai exist nici un fel de dubiu, deoarece se aplic regula dat de competena
material i teritorial, analizat anterior. Aceasta din punctul de vedere al instanei
competente s aplice daunele cominatorii, sau care este investit s cenzureze refuzul
autoritii de a executa o hotrre definitiv i irevocabil. Ce aduce nou aceast Lege
nr.554/2004 este nsprirea regimului juridic al sanciunilor aplicate autoritii
publice aflate n culp. Aceast nsprire rezult nu numai din cuantumurile daunei
cominatorii, care sunt determinante, dar i din calificarea refuzului executrii unei
astfel de hotrri ca fiind infraciune, ce intr n joc dup aplicarea amenzii i care are
n vedere att privarea de libertate (nchisoare) de la 6 luni la 3 ani, ct i amenda
penal alternnd de la 25.000.000 de lei la 100.000.000 de lei. n ceea ce privete
disputa" privind posibilitatea promovrii unui recurs mpotriva unei astfel de
hotrri, art.23 n alin.3 prevede c hotrrea pronunat de instana de executare
poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare". Prin urmare rspunsul
este de data aceasta afirmativ. nvingtoare n respectiva disput a fost jurisprudena
creat n baza fostei reglementri a Legii 29/1990 (a se vedea Decizia
nr.283/22.06.1992 a CSJ-SCA). Termenul de 5 zile este, n opinia noastr, tot un
termen de prescripie, bazndu-ne pe aceleai argumente prezentate anterior.
15.3. Domeniul de aplicare a art.24 i 25 din Legea nr.554/2004
Evident c acest articol determin competena instanelor de contencios
administrativ i se refer numai la executarea hotrrilor obinute n conformitate cu
aceast lege. Dar, dup cum s-a vzut, o parte important dintre litigiile dintre
autoritile publice i peteni sunt judecate de anumite comisii (ex. n domeniul
pensiilor) sau, cum este nc n materie de acte de gestiune, de instanele de drept
comun. Problema este de a se ti dac este posibil a se extinde aplicarea art.24 i 25 i
la deciziile altor instane care exercit o competen n aceast materie. Interesul este
covritor, deoarece procedura de constrngere prevzut de art.24 i 25 a Legii
nr.554/2004 este mult mai expeditiv i mai eficace dect mijloacele de constrngere
puse la ndemn de dreptul comun, fa de autoritile publice, care sunt aproape
inexistente. n perioada interbelic prile interesate au continuat s extind aplicarea
acestei posibiliti recurgnd la urmtoarea procedur. Au considerat refuzul
96

autoritilor publice de a executa o asemenea decizie ca fiind rea voin de a rezolva

cererea privitoare la un drept, prevzut de * art. l din legea contenciosului din 1925 i,
n consecin, au intentat o aciune la instanele de contencios pentru a obliga
administraia s satisfac cererea. Iar dac nici dup aceasta autoritile respective nu
ddeau urmare deciziei instanei de contencios, prin care erau invitai s execute
decizia instanei respective, atunci prile cereau aplicarea art.7 (echivalentul
actualului art.24 i 25) deoarece, de ast dat, era vorba de refuzul de executare a unei
decizii date pe baza art. l din Legea din 1925 i art.4 al aceleiai legi. Curtea de
Casaie a respins ns aceast practic interbelic deoarece att cadrul constituional
ct i al legilor de contencios administrativ este similar.

F
Executarea
hotrrilor
privind
obligarea
autoritilor
publice la daune
morale i
materiale

15.4. Executarea hotrrilor privind obligarea autoritii publice la daune

materiale i morale. Dac n ce privete dispoziiile art.24 i 25 din Legea 554/2004
am vzut aspectele pe care acestea le ridic, s analizm obligarea autoritii publice
la daune materiale i morale. innd cont de dispoziiile art.28 din Legea 554/2004,
de aceast dat, dispoziiile Codului de procedur civil, deci dreptul comun, i
gsesc pe deplin aplicabilitatea n acest domeniu, astfel nct reglementrile cuprinse
n cartea a V-a, intitulat Despre executarea silit" sunt pertinente n materie
urmrindu-se regulile de procedur a executrii silite prevzute n aceast parte a
Codului de procedur civil. Considerm ns c s-ar impune o reglementare special
n acest domeniu deoarece autoritile publice dein bunuri att n domeniul public ct
i n domeniul privat. Ori, bunurile din domeniul public sunt insesizabile iar cele
aflate n domeniul privat, ce pot fi mobile i imobile, au un regim juridic special,
astfel nct nu vedem cum s-ar putea aplica Codul de procedur civil, pe deplin, n
aceast situaie. De aceea, propunem, de lege ferenda, o reglementare special care s
legifereze executarea silit asupra bunurilor autoritilor publice. i n perioada
interbelic, acest lucru a constituit o adevrat problem att pentru legiuitor ct i
pentru jurispruden i doctrin. n perioada interbelic se urmreau veniturile
autoritilor publice, cele realizate prin poprire sau conform Codului de procedur
civil. Veniturile care puteau fi urmrite pe aceast cale puteau fi de orice fel
(domeniale, comerciale etc.) cu excepia celor care rezultau din impozite, deoarece
impozitele erau supuse unui regim juridic diferit. Aceast posibilitate era ns att de
frecvent nct la un moment dat veniturile acestor entiti erau aproape n ntregime
poprite de creditori. n loc s fie reglementat anomalia, legiuitorul interbelic a tot
modificat art.13 din Legea din 1925 pn ajungea la suprimarea lui. S sperm c
actualul legiuitor va nva din experiena interbelic i va gsi soluia ideal! n
monografia din 1992, prof. Tudor Drganu a analizat principalele piedici care se pot
ivi n executarea unei hotrri obinute de particulari mpotriva organelor
administrative. Astfel, folosirea de ctre particulari a constrngerii statului pentru
executarea silit asupra patrimoniului organelor administraiei este limitat de
anumite principii, insesizabilitatea domeniului public al statului i al unitilor
administrativ teritoriale i efectuarea plilor numai dac acestea sunt nscrise n
buget, la capitolul cheltuieli. n privina celui de-al doilea caz, prof. T. Drganu
considera c organul administrativ, obligat la plat, poate refuza aceasta dac
prevederea bugetar, care s-i permit efectuarea ei nu exist, iar petentul trebuie s
insiste pentru nscrierea sumei n bugetul anului viitor. Considerm soluia prea
drastic pentru peteni, care nu pot influena administraia s fac acest lucru.
Concluzionnd cu privire la executarea creanelor constnd n despgubiri datorate de
stat sau unitile administrativ-teritoriale pentru prejudiciile cauzate prin acte
97

administrative ilegale sau prin refuzul de a le emite, soluia este ntotdeauna

executarea silit asupra mijloacelor bneti ale persoanei juridice, ns i acest aspect
este greu de realizat n practic, fiind vorba de o executare silit a unui organ de stat,
de ctre un alt organ de stat. Chiar dac, n prezent, se mai ridic astfel de probleme
prin recuperarea pagubelor din partea unei autoriti publice n baza unui titlu
executoriu, legiuitorul a prevzut posibilitatea aciunii n regres mpotriva celor
vinovai, de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun" (art.26 din Legea
nr.554/2004). Aceast aciune se poate intenta de conductorul autoritii publice,
obligat printr-un astfel de titlu executoriu, variant legal instituit de legiuitor,
pentru a evita, pe de o parte, paguba autoritilor publice, iar pe de alt parte de a
sanciona atitudinea abuziv a funcionarului public gsit vinovat.
Ce sunt daunele cominatorii?Vezi pag.92-94

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. IORGOVAN, Antonie , Noua lege a contenciosului administrativ genez i explicatii, Editura Roata, Bucureti, 2004.
2 IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a IVa, Editura "All Beck", Bucureti, 2005.
3. IVANOFF, Vasile Ivan, Contenciosul administrativ conform Legii
nr. 554/2004, Editura Bibliotheca, Trgovite.,2007
4. PREDA, M., Drept administrativ partea general , ediia a III-a,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006.
5. PRISACARU, V., Tratat de drept administrativ romn. Partea
general, Ediia a III-a revzut i adugit, Editura LUMINA LEX, Bucureti,
2002.

98

MODULUL 7
RSPUNDEREA N CONTENCIOSUL
ADMINISTRATIV
1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaionale
4. Timpul necesar studiului capitolului
5. Dezvoltarea temei
6. Bibliografie selectiv
Cuprins
U.I. 16. Rspunderea autoritii.Rspunderea funcionarilor publici.

= 3 ore

Obiectiv general:

- cunoaterea rspunderii ce intervine n cadrul instituiei

contenciosul administrativ romn

Obiective operaionale:
- cunoaterea rspunderii autoritii publice;
- cunoaterea rspunderii funcionarilor publici.

99

UNITATEA DE INVATARE 16.

Rspunderea n contenciosul administrativ
Rspunderea n contenciosul administrativ trebuie analizat sub dou
forme i anume:
16.1. Rspunderea autoritii;
16.2. Rspunderea funcionarilor publici.

F
Rspunderea
autoritii

F
Rspunderea
funcionarilor
publici

n ambele cazuri este vorba despre rspunderea autoritii publice pentru pagube
cauzate persoanelor fizice i juridice vtmate n drepturile lor recunoscute de lege
sau n interesele lor legitime, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul
nejustificat al unei autoriti publice de a le rezolva cererile referitoare la un drept
recunoscut de lege sau la un interes legitim, n cazul contenciosului subiectiv.
16.1. Rspunderea autoritilor publice se va angaja, n principal, prin plata
despgubirilor stabilite de instana de contencios, fie cu prilejul soluionrii aciunii n
care cel vtmat a cerut anularea actului administrativ sau obligarea autoritilor
administrative la emiterea unui act administrativ, ori la eliberarea unui certificat, a
unei adeverine sau orice alt nscris pentru a suplini consimmntul unei pri cnd
interesul public o cere, fie cu prilejul soluionrii unei aciuni separate care are ca
obiect numai plata de despgubiri. Aceast aciune a fost introdus ulterior pentru c,
la data introducerii aciunii n anulare a actului sau la obligarea emiterii unui astfel de
act, ntinderea pagubei nu era cunoscut. i ntr-un caz i n cellalt, autoritatea
administrativ va fi obligat la plata de despgubiri pentru repararea pagubei
materiale i morale, cauzate celor vtmai n drepturile lor recunoscute de lege,
printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti
administrative de a le rezolva cererile referitoare la un drept recunoscut de lege.
16.2. Rspunderea funcionarilor publici din autoritile publice, acionate
potrivit legii n faa instanelor de contencios administrativ trebuie analizat sub doua
aspecte i anume:
a. Primul aspect l constituie rspunderea funcionarilor publici pentru pagubele
cauzate celor vtmai n drepturile lor recunoscute de lege, sau n interesele lor
legale, prin emiterea unui act administrativ ilegal, ori prin refuzul nejustificat de a le
rezolva cererile referitoare la un drept recunoscut de lege n cazul contenciosului
subiectiv, ct i rspunderea funcionarului ierarhic superior al primului. Aceast
situaie este reglementat expres de art.l6(2) din Legea nr.554/2004 cnd mpotriva
funcionarului public, gsit vinovat, se pot cere daune egale cu paguba suferit de
petent n solidar cu autoritatea public n care acesta funcioneaz [art.l6(l) din Legea
nr.554/2004]. Funcionarul aflat n culp poate chema n garanie pe superiorul su
ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul a crui legalitate este supus
verificrii instanei de judecat. n caz de admitere a aciunii, rspunderea pentru
prejudiciile cauzate va reveni funcionarului public ierarhic superior celui care a
elaborat actul ilegal i care a dat ordin scris s semneze actul respectiv.
b. n al doilea caz, rspunderea funcionarilor publici mai poate fi angajat i
pentru nerespectarea dispoziiilor cuprinse n hotrrea instanei de contencios
administrativ prin care autoritatea public este obligat s nlocuiasc sau s modifice
actul administrativ, s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o
adeverin sau orice alt nscris n termenul prevzut n hotrre, sau n cel mult 30 de
100

zile de la data rmnerii definitive a hotrrii, dac n hotrre nu este prevzut un

astfel de termen. Conform legii, conductorul autoritii publice se poate ndrepta cu
aciune mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii potrivit dreptului comun
(aciune n regres conform art.26 din Legea 554/2004).
c. Rspunderea funcionarilor publici mai poate fi angajat n litigiile de contencios
administrativ, din dispoziia instanei judectoreti i n condiiile art.l3(4) din Legea
nr.554/2004. Aceast rspundere intervine n cazul nerespectrii termenului stabilit de
instan, pentru trimiterea lucrrilor solicitate.
Rspunderea funcionarilor publici mai poate fi angajat n litigiile de contencios
administrativ, din dispoziia instanei judectoreti i n condiiile art.134(4) din
Legea nr.554/2004.

In ce consta raspunderea in contencios? Vezi pag.99-100

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. IORGOVAN, Antonie , Noua lege a contenciosului administrativ genez i explicatii, Editura Roata, Bucureti, 2004.
2. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediia a
IV-a, Editura "All Beck", Bucureti, 2005.
3. IVANOFF, Vasile Ivan, Contenciosul administrativ conform Legii
nr. 554/2004, Editura Bibliotheca, Trgovite.,2007
4. PREDA, M., Drept administrativ partea general , ediia a III-a,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006.
8. PRISACARU, V., Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Ediia a
III-a revzut i adugit, Editura LUMINA LEX, Bucureti, 2002.

101