■ ■ ; - . ;;.

-
UNIVERSITATEA SPIRU HARET
FACULTATEA DE DREPT ŞI ADMINISTRAłIE PUBLICĂ
Descrierea CIP a Bibliotecii NaŃionale a României
ALBU, EMANUEL
Drept administrativ şi ştiinŃa administraŃiei. Partea a II-a/
Emanuel Albu - Bucureşti: Editura FundaŃiei România de Mâine,
2006
272 p.; 20,5 cm.
EMANUEL ALBU
Bibliogr.
ISBN (10) 973-725-468-6; ISBN (13)978-973-725-468-9
Partea a II-a - 2006 -ISBN (10)973-725-560-7
ISBN (13)978-973-725-560-0

342.9 (498) (075.8)

35 (075.8) ; ■, ;'
DREPT ADMINISTRATIV ŞI
ŞTIINłA ADMINISTRAłIEI
Partea a II-a

© Editura FundaŃiei România de Mâine, 2006

Redactor: Constantin FLOREA

Tehnoredactor: Cornelia PRODAN
Coperta: Marilena (GURLUI) BĂLAN
Bun de tipar: 20.04.2006; Coli tipar: 17
Format: 56/65x86
Editura şi Tipografia FundaŃiei România de Mâine
Splaiul IndependenŃei nr.313, Bucureşti, Sector 6, O.P. 83 EDITURA FUNDAłIEI ROMÂNIA DE MÂINE
Tel/Fax: 316.97.90; www.spiruharet.ro e- Bucureşti, 2006
mai 1: contact@edituraromaniademaine.ro
 CUPRINS

Cuvânt înainte.................................................................................. 11

CAPITOLUL I. ACTIVITATEA ADMINISTRAłIEI

PUBLICE
SecŃiunea 1. Introducere în activitatea executiv-administrativă ... 15
1.1. NoŃiunea de activitate executiv-administrativă ..................... 15
1.2. Formele concrete ale activităŃii executiv-administrative...... 16
SecŃiunea a 2-a. Decizia administrativă ...................................... 18
2.1. NoŃiunea de decizie administrativă....................................... 18
2.2. Procesul decizional în activitatea organelor
administraŃiei publice .................................................. v. ........ 19

CAPITOLUL II. ACTELE ADMINISTRATIVE

SecŃiunea 1. NoŃiunea de act administrativ ................................. 23
1.1. Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ ............. 24
1.2. Clasificarea actelor administrative....................................... 27
1.3. Actul administrativ jurisdicŃional ........................................ 28
SecŃiunea a 2-a. Regimul juridic al actelor administrative......... 29
2.1. Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative ............. 29
2.2. Mobilul şi motivul actelor administrative ........................... 32
SecŃiunea a 3-a. CondiŃiile de valabilitate a actelor administrative 33
3.1. CompetenŃa - condiŃie esenŃială pentru emiterea actelor
administrative ...................................................................... 33
3.2. Forma şi procedura de adoptarea actelor administrative .... 37
SecŃiunea a 4-a. Aplicarea actelor administrative ........................ 43
4.1. Intrarea în vigoare a actului administrativ ............................ 43
4.2. Executarea actelor administrative ........................................ 44
SecŃiunea a 5-a. Suspendarea, retragerea şi desfiinŃarea
actelor administrative ......................................... 45
5.1. Suspendarea executării actelor administrative ..................... 45
5.2. Retragerea şi desfiinŃarea actelor administrative ................ 47
SecŃiunea a 6-a. Rectificarea şi reconstituirea actelor
administrative ..................................................... 48
6.1. Rectificarea actelor administrative ...................................... 48
6.2, Rectificarea şi reconstituirea actelor de stare civilă.............. 48
CAPITOLUL III. CONTRACTELE ADMINISTRATIVE
SecŃiunea 1. NoŃiunea de contract administrativ .......................
SecŃiunea a 2-a. Caracterele contractelor administrative ..........
SecŃiunea a 3-a. Trăsăturile caracteristice distinctive
ale contractelor administrative .........................
3.1. PărŃile în contractele administrative ....................................
3.2. Obiectul contractelor administrative....................................
3.3. Clauzele contractelor administrative ...................................
3.4. Executarea contractelor administrative................................
3.5. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative...........
SecŃiunea a 4-a. Tipuri de contracte administrative....................
4.1. Contractul de concesiune .....................................................
4.2. Contractul de achiziŃie publică .............................................
4.3. Contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică
a statului şi a unităŃilor administrativ-teritoriale ...................
4.4. Contractul de lucrări publice................................................
4.5. Contractul pentru concesiunea de lucrări .............................
4.6. Contractul de asociere în participaŃiune ...............................
4.7. Contractele de comodat încheiate de către organele
administraŃiei publice............................................................
4.8. Contractul de parteneriat public-privat ....................; ..........
4.9. Contractul de grant...............................................................
CAPITOLUL IV. DOMENIUL PUBLIC
SecŃiunea 1. Activitatea organelor administraŃiei publice de
administrare a bunurilor aparŃinând statului şi
unităŃilor administrativ-teritoriale. ConsideraŃii
generale ................................................................. 60
SecŃiunea a 2-a. Domeniul public în doctrina
şi legislaŃia românească ................................... 61
SecŃiunea a 3-a. Regimul domenial potrivit ConstituŃiei din 1991 62
SecŃiunea a 4-a. NoŃiunea de domeniu public. Regimul juridic
al domeniului public........................................... 64
4J. NoŃiunea de domeniu public ................................................ 64
4.2. Regimul juridic al domeniului public................................... 65
4.3. Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul
său juridic ............................................................................. 66
50
50 SecŃiunea a 5-a. Diverse regimuri domeniale reglementate prin
legi speciale ......................................................... 71
51 5.1. Reguli domeniale privind folosirea terenurilor care formează
53 fondul funciar al României şi amplasarea construcŃiilor
52 pe aceste terenuri ................................................................. 71
52 5.2. Reguli domeniale privind căile terestre naŃionale
52 de comunicaŃii ...................................................................... 72
53 5.3. Regimul domenial al frontierei de stat a României .............. 75
54 5.4. Regimul juridic al apelor maritime interioare, al mării
teritoriale, al zonei contigue şi al zonei economice exclusive
54
ale României ........................................................................ 77
55
5.5. Regimul juridic al Dunării ................................................... 78
5.6. Regimul juridic al spaŃiului aerian al României ................... 79
56
5.7. Regimul domenial al patrimoniului cultural naŃional ........... 80
56
57
CAPITOLUL V. CONTROLUL ACTIVITĂłII ORGANELOR
57 ADMINISTRAłIEI PUBLICE
57 SecŃiunea 1. Necesitatea controlului activităŃii organelor
58 administraŃiei publice .............................................. 83
58 SecŃiunea a 2-a. Clasificarea formelor de control ........................ 83
SecŃiunea a 3-a. Elementele componente ale controlului ............ 85
7
SecŃiunea a 4-a. Controlul exercitat din interiorul sistemului '*■■ *
organelor administraŃiei publice. Controlul
administrativ ....................................................... 86
4.1. Controlul administrativ intern.............................................. 87
4.2. Controlul administrativ extem............................................. 87
4.3. Controlul ierarhic................................................................. 88
4.4. Controlul de tutelă administrativă ....................................... 90
4.5. Controlul exercitat prin jurisdicŃiile administrative ............ 91
SecŃiunea a 5-a. Controlul neadministrativ al activităŃii
organelor administraŃiei publice....................... 92
5.1. Controlul parlamentar.......................................................... 92
5.2. Avocatul Poporului .............................................................. 93
5.3. Curtea de Conturi................................................................. 95
CAPITOLUL VI. CONTROLUL JUDECĂTORESC.
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
SecŃiunea 1. Necesitatea controlului judecătoresc.......................... 99
SecŃiunea a 2-a. Baza de referinŃă a controlului judecătoresc ....... 100
SecŃiunea a 3-a. Obiectul controlului judecătoresc ........................ 100
SecŃiunea a 4-a. Caracteristicile generale ale controlului
judecătoresc ........................................................ 101
SecŃiunea a 5-a. NoŃiunea de contencios administrativ .................. 102
SecŃiunea a 6-a. EvoluŃia contenciosului administrativ
în România......................................................... 105
6.1. Perioada 1864- 1866. Consiliul de Stat.............................. 105
6.2. Perioada 1866-1905 ......................................................... 106
6.3. Perioada 1905- 1925 .......................................................... 107
6.4. Perioada 1925 - 1948 ......................................................... 109
6.5. Perioada 1948 - 1990 ......................................................... 110
6.6. Perioada 1990 - 2004 ......................................................... 112
SecŃiunea a 7-a. Contenciosul administrativ în dreptul altor state 114
CAPITOLUL VIL ORGANIZAREA ACTUALĂ
A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
ROMÂN
SecŃiunea 1. GeneralităŃi .............................................................. 119
SecŃiunea a 2-a. Contenciosul administrativ în reglementarea
Legii nr.554/2004................................................. 120
2.1. GeneralităŃi ....................................................................... 120
2.2. PărŃile litigiului de contencios administrativ ................... 122
2.3. Obiectul litigiului de contencios administrativ................. 129
2.4. Actele exceptate de Ia controlul instanŃei de contencios
administrativ .................................................................... 137
2.5. CondiŃiile acŃiunii de contencios administrativ ................. 140
2.6. Judecarea acŃiunilor de contencios administrativ ............. 153
2.7. Suspendarea executării actului administrativ..................... 157
2.8. SoluŃionarea acŃiunii ........................................................ 161
2.9. Căile de atac ...'................................................................. 162
2.10. Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunŃate de instanŃele
de contencios administrativ ..............................................165
2.11. ExcepŃia de nelegalitate ................................................... 166
SecŃiunea a 3-a. Controlul de legalitate exercitat de instanŃele
de drept comun ...............................................172
3.1. Litigii de contencios administrativ date în competenŃa
judecătoriilor ca instanŃe de fond.........................................173
3.2. Litigii de contencios administrativ date în primă instanŃă în
competenŃa tribunalelor ......................................................175
CAPITOLUL VIII. RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL
ADMINISTRATIV
SecŃiunea 1. Aspecte generale ......................................................172
1.1. Răspunderea juridică-formă a răspunderii sociale ...........177
1.2. Răspunderea administrativă - formă a răspunderii juridice . 177
1.3. NoŃiunea de răspundere administrativă...............................179
1.4. Formele răspunderii administrative ....................................180
SecŃiunea a 2-a. Răspunderea administrativ-disciplinară..........180
2.1. NoŃiune şi trăsături caracteristice ale acesteia ....................180
2.2. Consacrarea legislativă a răspunderii administrativ-
contravenŃionale.................................................................. 182
SecŃiunea a 3-a. Răspunderea administrativ-patrimonială........182
3.1. NoŃiune................................................................................182
9
 3.2. Consacrarea constituŃională şi legislativă a răspunderii
administrativ-patrimoniale în România ...............................183
CAPITOLUL IX. RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-
CONTRAVENłIONALĂ
SecŃiunea 1. Aspecte generale ....................................................... 185
.1.1. Natura juridică a răspunderii contravenŃionale.......................... 185
1.2. EvoluŃia istorică a reglementării răspunderii contravenŃionale.. 185
1.3. NoŃiunea de contravenŃie şi trăsăturile caracteristice
ale acesteia ................................................................................. 187
SecŃiunea a 2-a. Aspecte de drept material ale răspunderii
contravenŃionale .................................................. 189
2.1. Elementele constitutive ale contravenŃiei ........................... 189
2.2. Subiectele răspunderii contravenŃionale ............................. 189
2.3. Cauzele care înlătură răspunderea contravenŃională............ 191
2.4. SancŃiunile contravenŃionale ................................................ 193
2.4.1. SancŃiunile contravenŃionale principale ................... 194
2.4.2. SancŃiunile contravenŃionale complementare ........... 196
SecŃiunea a 3-a. Aspecte procedurale ale răspunderii
contravenŃionale ................................................. 198
3.1. Organul constatator.............................................................. 198
3.2. Constatarea contravenŃiei ..................................................... 199
3.3. Aplicarea sancŃiunilor contravenŃionale ............................. 204
3.4. Căile de atac......................................................................... 206
3.5. Executarea sancŃiunilor contravenŃionale ............................ 210
3.6. PrescripŃia executării sancŃiunilor contravenŃionale ............ 213
ANEXE
Legea contenciosului administrativ nr.29/î990 ......................... 217
Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic
al acesteia ................................................................................... 223
OrdonanŃa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenŃiilor ............................................................................ 235
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 ...................... 251
Bibliografie selectivă ...................................................................... 268
10
CUVÂNT ÎNAINTE
Partea a 11-a a lucrării Drept administrativ şi ştiinŃa administraŃiei
cuprinde prelegerile pe care autorul le-a susŃinut în Semestrul al 11-lea al
anului universitar 2005 - 2006 la Facultatea de Drept şi AdministraŃie
Publică din cadrul UniversităŃii Spini Haret din Bucureşti.
Lucrarea se adresează studenŃilor din anul al ll-lea, cursuri de
zi, studenŃilor din anul al lîl-lea, cursuri cu frecvenŃă redusă, precum
şi celor care urmează forma de învăŃământ la distanŃă, dar şi altor
studenŃi şi altor persoane care sunt interesate sa studieze sau să se
informeze în legătură cu noŃiunile şi principiile fundamentale ale
dreptului administrativ şi ştiinŃei administraŃiei.
Cursul a fost structurat în raport cu cele două semestre de studiu,
afectate disciplinei Drept Administrativ şi ŞtiinŃa AdministraŃiei.
Astfel, partea întâi a cursului, structurată pe 5 capitole, a inclus
tot atâtea mari teme:
- Introducere în dreptul administrativ şi ştiinŃa administraŃiei
- Sistemul organelor administraŃiei publice,
- AutorităŃile centrale,
- AdministraŃia publică din teritoriu.
- FuncŃia publică şi funcŃionarii publici.
Partea a 11-a a cursului, lucrarea de faŃă, cuprinde 9 capitole,
structurate astfel:
- în Capitolul I, intitulat Activitatea administraŃiei publice, sunt
prezentate şi definite noŃiunea de activitate executiv-administrativă şi
formele concrete de manifestare a acestei activităŃi, precum şi
noŃiunea de decizie administrativa şi procesul decizional în activitatea
organelor administraŃiei publice.
- Capitolul al ll-lea, intitulat Actele administrative, este afectat
prezentării noŃiunii de act administrativ, trăsăturilor caracteristice şi
clasificării acestora, regimului juridic, condiŃiilor de valabilitate,
aplicării şi executării actelor administrative, dar şi suspendării,
retragerii şi desfiinŃării acestora, ca principale evenimente care pot
surveni în existenŃa lor juridică. • - :- ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ • ■ - ■•'
11
 - Capitolul al îll-lea este intitulat Contractele administrative, şi Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, precum şi
fiind consacrat definirii noŃiunii, caracterelor şi trăsăturilor O. G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenŃiilor, cu
caracteristice ale contractelor administrative, dar şi prezentării unor modificările şi completările ulterioare.
date principale ale unor tipuri de contracte administrative. Pentru realizarea acestei lucrări a fost folosită legislaŃia primară şi
- Capitolul al IV-lea, intitulat Domeniul public, cuprinde o secundară actualizată până la data de 31 martie 2006 şi au fost făcute
prezentare a noŃiunii domeniului public în doctrina şi legislaŃia frecvente referiri lajurisprudenŃa instanŃelor judecătoreşti şi în special la
românească, precum şi a regimului domeniul potrivit ConstituŃiei din 1991 cea a SecŃiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei CurŃi de
şi Legii nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al CasaŃie şi JustiŃie.
acesteia, dar şi a unor regimuri domeniale reglementate prin legi speciale. Autorul speră că lucrarea de faŃă, astfel cum a fost concepută şi
- Capitolul al V-lea se ocupă de Controlul activităŃii organelor sistematizată, va fi in măsură să faciliteze studenŃilor cunoaşterea şi
administraŃiei publice, prezentând elementele componente ale controlului aprofundarea conceptelor şi principiilor dreptului administrativ şi
şi tipuri de control exercitat asupra activităŃii organelor administraŃiei ştiinŃei administraŃiei, nu numai pentru depăşirea cu succes a
publice, cu referire şi la controlul exercitat de Avocatul Poporului şi examenului, dar şi pentru activităŃile lor actuale sau viitoare.
Curtea de Conturi, ca autorităŃi administrative autonome faŃa de Guvern.
~ Capitolul al Vl-lea este intitulat Controlul judecătoresc
Contenciosul administrativ şi este consacrat prezentării acestui tip de Autorul
31 martie 2006
control, exercitat de instanŃele judecătoreşti asupra legalităŃii activităŃii
administraŃiei publice, precum şi definirii noŃiunii de contencios
administrativ, evoluŃiei contenciosului administrativ în România în
perioada 1864 - 2004 şi prezentării unor aspecte de drept comparat.
- Capitolul al VH-lea, intitulat Organizarea actuală a conten
ciosului administrativ român, este afectat prezentării aspectelor rezultate
din reglementarea actuală, dată prin Legea nr. 554/2004, comparativ cu
cea anterioară, a Legii nr.29/1990, insistând asupra elementelor de
noutate cu privire la părŃile litigiului de contencios administrativ, obiectul
acestuia şi actele exceptate de la controlul instanŃelor de contencios
administrativ, cu numeroase referiri la practica SecŃiei de contencios
administrativ şi fiscal a Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie.
- Capitolul al Vlll-lea este intitulat Răspunderea în dreptul
administrativ, fiind dedicat răspunderii administrativ-disciplinare şi
răspunderii administrat'tv-patrimoniale.
- Capitolul al ÎX-lea, intitulat Răspunderea administrativ-
contravenŃională, abordează această formă a răspunderii juridice,
analizând natura juridică, evoluŃia istorică, trăsăturile caracteristice,
precum şi aspectele de drept material şi procedural
Pentru a uşura eforturile studenŃilor, am considerat necesar să
includem, ca Anexe, reglementările cele mai des citate în această
lucrare: L^gea nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul
juridic al Qcesteia, Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ
12 13
 CAPITOLUL I ACTIVITATEA
ADMINISTRAłIEI PUBLICE

SecŃiunea 1 Introducere în
activitatea executiv-administrativă

1.1. NoŃiunea de activitate exclusiv-administrativă

Statul urmăreşte, prin întreaga lui activitate, să realizeze

obiective de interes general cu caracter politic, social, economic,
cultural etc, exercitând în acest scop cele trei funcŃii ale sale:
funcŃia legislativă, funcŃia administrativă şi ftincŃia jurisdicŃională.
FuncŃia legislativă este realizată de organele puterii
legislative prin activitatea legislativă, de elaborare a regulilor
juridice de conduită socială - legile, care sunt general-obligatorii.
FuncŃia administrativă este realizată de organele puterii
executiv-administrative prin activitatea de organizare a
executării legilor şi de executare în concret a acestora.
FuncŃia jurisdicŃională a statului este realizată de
organele puterii judecătoreşti prin soluŃionarea litigiilor care
apar între particulari sau între particulari şi administraŃie.
Din punct de vedere al cursului de faŃă, cea care prezintă
importanŃă şi necesită o prezentare specială este activitatea
desfăşurată de organele puterii executiv-administrative.
Activitatea executiv-administrativă este una dintre cele
trei forme fundamentale de activitate a statului1, care este
realizată de organele puterii executiv-administrative prin
activităŃi de conducere, activităŃi de organizare a executării
legilor şi activităŃi de executare în concret a acestora, prin
acŃiuni cu caracter dispozitiv sau prestator2.

Tudor Drăganu., Drept constituŃional, Editura Didactică şi

Pedagogică, Bucureşti, 1972, p.251
:
Alexandru NegoiŃă, Drept administrativ, Editura Sylvi,
Bucureşti, 1998, p. 13-14
15
i
 Astfel, ne aflăm în prezenŃa unei activităŃi de conducere în
cazul activităŃii prin care Guvernul adoptă acte prin care, potrivit
prevederilor art.102 alin.(l) din ConstituŃie, republicată, exercita
conducerea generală a administraŃiei publice.
Pe de altă parte, ne aflăm în prezenŃa unei activităŃi de
organizare a executării legilor atunci când Guvernul adoptă
hotărâri sau un ministru emite instrucŃiuni pentru realizarea
cadrului de aplicare a unei legi sau hotărâri guvernamentale.
Dar, ne aflăm în prezenŃa unei activităŃi de punere în
executare în concret a legii atunci când un ministru sau şeful
unui alt organ al administraŃiei publice emite un ordin de
numire/eliberare în/din funcŃie a unui funcŃionar public.
Caracteristicile esenŃiale ale activităŃii executiv-
administrative
In raport cu activitatea legislativă, activitatea executiv-
administrativă are un caracter derivat, în sensul că intervine
secundum legem şi se realizează pe baza şi pentru executarea
legii, care este forma principală a activităŃii legislative.
De asemenea, activitatea executiv-administrativă este limitată
la realizarea strictă a valorilor stabilite prin lege, spre deosebire de
activitatea legislativă, care, în principiu, are un caracter nelimitat.
1.2. Formele concrete ale activităŃii executiv-administrath'e
în literatura juridică veche s-a arătat că „activitatea puterii
executive se manifestează prin acte care sunt de două categorii:
acte juridice şi acte materiale".
Alt autor4 a clasificat formele de manifestare a activităŃii
organelor administraŃiei de stat în acte juridice şi fapte juridice
materiale care includ evenimente şi acŃiuni omeneşti, acestea din
urmă putând fi acŃiuni licite sau acŃiuni ilicite.
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, ediŃia a
IV-a, Bucureşti, 1934, p.293
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura
ŞtiinŃifică, Bucureşti, 1959, p.16 16
Profesorul Alexandru NegoiŃă5 arată că în activitatea
organelor administraŃiei publice se realizează acte administrative
şi alte acte juridice, dar, în mod preponderent, operaŃiuni
administrative şi operaŃiuni materiale.
Actul administrativ este definit ca fiind o manifestare
unilaterală de voinŃă juridică, pe baza şi în executarea legii, a unei
autorităŃi administrative, prin care se formează o situaŃie juridică
nouă sau se refuză o pretenŃie juridică referitoare la un drept
recunoscut de lege, voinŃă juridică supusă regimului juridic
administrativ6.
Prin operaŃiuni administrative se înŃeleg acele activităŃi
îndeplinite de către personalul organelor administraŃiei publice
în cadrul procesului administrativ, care au semnificaŃia unor
operaŃiuni de birou, precum: întocmirea unui referat, efectuarea
unei anchete, elaborarea unor proiecte de acte juridice,
înregistrarea lor, transmiterea lor, publicarea lor etc.
OperaŃiunile materiale sunt activităŃi care nu au caracterul
unor lucrări de birou, ele situându-se în afara faptului administrativ,
precum: activităŃile materiale prin care se realizează serviciul
public de asistenŃă medicală sau activităŃile de instruire şi educare a
elevilor în cazul serviciului public de învăŃământ etc.
Din punct de vedere juridic, între cele două categorii de
operaŃiuni nu există o deosebire marcantă, ele deosebindu-se de
actele juridice prin aceea că nu pot produce efecte juridice, prin
ele însele.
Există autori7 care, abordând activitatea administrativ-exe-
cutivă şi din perspectiva complexă a ştiinŃei administraŃiei, identifică
şi alte forme concrete de realizare a activităŃii administrativ-
executive, cum sunt actele politice ale administraŃiei publice.
5
Alexandru NegoiŃă, op.cit., 1998, p.132 -179
Alexandru NegoiŃă, Contenciosul administrativ si elemente de
drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1992, p.34
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinŃa administraŃiei, vol.II,
Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2005, p.209 şi urm.
17
 Actele politice ale administraŃiei publice sunt acte ale
activităŃii administrativ-executive care nu produc efecte juridice şi
nu pot fi aduse la îndeplinire prin forŃa de constrângere a statului,
dar ele produc totuşi efecte importante şi sunt aduse la îndeplinire
datorită autorităŃii organului de la care emană aceste acte. Acestea
sunt actele cunoscute sub diverse denumiri: comunicate, declaraŃii,
mesaje, note diplomatice etc, care emană direct de la Guvern şi
privesc probleme importante de interes intern sau extern.
SecŃiunea a 2-a > trebuie confundată cu actul administrativ care poartă denumirea de
Decizia administrativă
2.1. NoŃiunea de decizie administrativă
Orice activitate umană este urmarea voinŃei şi deciziei
(hotărârii) subiecŃilor care au participat/participă la realizarea
acelei activităŃi.
NoŃiunea generică de decizie desemnează hotărârea luată în
urma examinării unei probleme, a unei situaŃii etc, prin
adoptarea unei soluŃii dintre mai multe posibile8.
în ştiinŃa administraŃiei, decizia este definită ca un act
deliberat prin care se determină natura unei acŃiuni, agenŃii,
mijloacele, durata şi modul ei de realizare9.
Decizia administrativă a fost prezentată, pe drept cuvânt, ca
fiind o specie a deciziei umane1 , după cum activitatea admi-
nistrativă este o parte a activităŃii umane, decizia administrativă
fiind premisa, dar şi rezultatul activităŃii oamenilor care acŃionează
în cadrul administraŃiei publice.
în ceea ce' priveşte persoanele aflate în afara sistemului
administraŃiei publice, decizia administrativă determină conduita
s
DicŃionar explicativ al limbii române, DEX, Editura Univers
Enciclopedic, Bucureşti, 1998, p.266
Alexandru NegoiŃâ, ŞtiinŃa administraŃiei, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1977, p.123 şi urm. ,' AlexandruNegoiŃă,
op.cit,, 1998, p.l 16
18
acestora prin aceea că le corectează comportamentul pe baza legii
şi prin organizarea executării şi executarea în concret a acesteia.
în acelaşi timp, decizia administrativă prezintă o importanŃă
deosebită prin aceea că asigură coerenŃa şi coeziunea compor-
tamentului uman în cadrul diferitelor colectivităŃi în care acŃionează
organele administraŃiei publice, pe baza şi în executarea legii.
în mod uzual, prin decizie administrativă se înŃelege
multitudinea de acte administrative adoptate sau emise de organele
administraŃiei publice. Dar, în acest sens, decizia administrativă nu
decizie (cum sunt, spre exemplu, deciziile emise de primul-
ministru ori cele emise de şefii unor organe de specialitate ale
administraŃiei publice centrale etc.).
Obiectul deciziei administrative îl formează realizarea
politicii statului prin organizarea executării şi prin executarea în
concret a legii, legea exprimând interesele generale ale cetăŃenilor
din Ńara noastră.
Deci, obiectul deciziei administrative îl formează scopurile
pe care organele administraŃiei publice le găsesc formulate în
lege, scopuri care reprezintă valori politice formulate de puterea
legislativă ca reprezentantă a poporului.
Din perspectiva obiectului său, decizia administrativă poate
fi definită ca o manifestare unilaterală de voinŃă a organelor
administraŃiei publice, realizată în cadrul activităŃii executiv-
administrative pe care acestea o desfăşoară pentru îndeplinirea
scopurilor stabilite în lege.
2.2. Procesul decizional în activitatea organelor
administraŃiei publice
Decizia administrativă se realizează în cadrul unui complex
proces decizional, deşi, în final, materializarea acesteia într-un
act administrativ, cum este un ordin ministerial, spre exemplu,
apare ca fiind opera unui singur om: ministrul care semnează
ordinul respectiv.
19
 în realitate, orice decizie administrativă antrenează, sub
diferite forme, activitatea multor oameni, atât din interiorul
sistemului administraŃiei publice, cât şi din afara acestuia11.
Amplul proces care se finalizează cu adoptarea unei decizii
administrative se desfăşoară în succesiunea mai multor etape.
Prima etapă a procesului decizional este aceea a
iniŃiativei deciziei administrative.
Având ca obiect realizarea scopurilor stabilite în lege, decizia
administrativă este iniŃiată, de multe ori, de către organele puterii
legiuitoare, care sesizează organele administraŃiei publice în
vederea soluŃionării problemelor ce privesc realizarea politicii
interne şi externe a statului, în domeniile în care acŃionează
organele administraŃiei publice.
în alte cazuri, iniŃiativa deciziei administrative aparŃine
organelor administraŃiei publice, care, având propriile informaŃii
cu privire la problemele de interes general, precum şi dreptul de
iniŃiativă legislativă, declanşează procesul decizional cu privire
la soluŃionarea problemelor respective.
A doua etapă a procesului decizional, după ce decizia
administrativă a fost iniŃiată, o reprezintă participarea, antrenarea
tuturor factorilor care, într-o formă sau alta, pot contribui la
realizarea deciziei administrative.
O primă formă de participare o reprezintă participarea
politică la decizia administrativă. Participarea politică se
realizează prin implicarea membrilor Parlamentului, constituiŃi
în grupuri şi comisii parlamentare, care participă la decizia
administrativă fie propunând-o, fie solicitând-o. în acest fel, se
pune în evidenŃă necesitatea cooperării care trebuie să existe
între puterea politică, puterea legiuitoare şi puterea executivă.
Participarea politică la decizia administrativă se realizează, şi în
cazul administraŃiei publice locale, prin organele alese de către
comunităŃile locale.
" Astfel, Legea nr.52/2003 privind transparenŃa decizionalâ îi»
administraŃia publică urmăreşte, între altele, să stimuleze participarea
activă a cetăŃenilor în procesul de luare a deciziilor administrative. 20
O a doua formă de participare la decizia administrativă
este participarea socială, organele administraŃiei publice fiind
obligate să determine participarea activă a cetăŃenilor şi a
organizaŃiilor legale ale acestora la procesul de luare a deciziilor
administrative, aşa cum prevăd în mod expres dispoziŃiile
generale ale Legii nr.52/2003 privind transparenŃa decizională în
administraŃia publică.
O altă formă de participare Ia procesul decizional o reprezintă
participarea tehnică, a specialiştilor în materie, în raport cu
domeniul în care urmează să fie adoptată decizia administrativă.
A treia etapă a procesului decizional o reprezintă delibe-
rarea, termen care îşi are originea în cuvântul latin deUberatio, care
înseamnă examinarea şi analizarea unei probleme12, precum şi
luarea unei hotărâri care să vizeze rezolvarea problemei respective.
în procesul decizional al administraŃiei publice, deliberarea
prezintă importante particularităŃi.
Astfel, dacă decizia aparŃine unui organ unipersonal al
administraŃiei publice, deliberarea apare ca fiind o operaŃiune
mentală care este îndeplinită de organul unipersonal competent,
supus unor determinări complexe de ordin politic, ideologic,
social, moral, juridic, profesional etc.
Atunci când adoptarea deciziei administrative aparŃine unui
organ colegial al administraŃiei publice, deliberarea se realizează
în cadrul unor forme organizatorice, care includ mai multe
componente.
Astfel, prima componentă a procesului deliberării este
formată din activităŃile de cercetare a problemelor aflate în
sarcina administraŃiei publice. Această fază cuprinde activităŃi
de documentare, de culegere şi prelucrare de informaŃii în
legătură cu problemele ce trebuie rezolvate, de analizare a
acestora şi de formulare a unor proiecte de soluŃionare.
A doua componentă a procesului deliberării o formează
discutarea variantelor, proiectelor de soluŃionare a problemelor cu
12
Gh. GuŃu, DicŃionar latin-român, ediŃia a III-a, Editura
ŞtiinŃifică, Bucureşti, 1973, p.166
21
care a fost sesizată sau s-a autosesizat administraŃia publică.
DiscuŃiile cu privire la variantele de soluŃionare se finalizează
prin adoptarea soluŃiei optime, care va reprezenta însăşi decizia CAPITOLUL II ACTELE
administrativă. ADMINISTRATIVE
Ultima componentă a procesului deliberativ este formată
din manifestarea de voinŃă, din hotărârea luată pentru soluŃionarea SecŃiunea 1 NoŃiunea de act
problemei respective. Aceasta este însăşi decizia administrativă prin administrativ
care se exprimă o voinŃă cu caracter juridic, care se bazează pe lege
şi reprezintă o modalitate de a organiza punerea în executare a legii. în literatura de specialitate, pentru desemnarea formei
Efectele deciziei administrative se produc atât în privinŃa principale de activitate executiv-administrativă, nu se foloseşte o
terminologie unitară.
colectivelor din cadrul sistemului administraŃiei publice, cât şi în Astfel, sunt autori13 care folosesc termenul de act de drept
privinŃa celor care se situează în afara acestui sistem. administrativ, dar sunt şi autori14 care folosesc termenul de act
Astfel, în primul rând, adoptarea unei decizii va pune în administrativ.
mişcare personalul organelor administraŃiei publice, căruia îi Primul termen pune în evidenŃă caracteristicile acestui tip
revine sarcina de a aduce la îndeplinire decizia respectivă, de act juridic şi regimul juridic aplicabil: regimul juridic de
pentru realizarea scopului în vederea căruia a fost adoptată. drept administrativ.
în al doilea rând, decizia administrativă va produce efecte Al doilea termen, pe care îl apreciem mai adecvat, are o
faŃă de oamenii aflaŃi în afara sistemului administraŃiei publice, utilizare generalizată în ConstituŃie şi în legislaŃia din domeniu, având
cărora le este destinată, cerându-le să facă sau să nu facă ceva. şi o îndelungată tradiŃie în doctrina administrativă românească .
Semnificativ în privinŃa efectelor deciziei administrative în activitatea administrativă se folosesc diferiŃi termeni
este faptul că executarea acesteia poate fi asigurată, la nevoie, pentru desemnarea actelor administrative, precum: decizie,
prin folosirea forŃei coercitive a statului, aspecte care vor fi ordin, dispoziŃie, hotărâre, norme, regulament, autorizaŃie,
aprofundate cu prilejul prezentării actului administrativ, ca permis, proces-verbal, notă de constatare, notă de control etc.
formă principală a deciziei administrative. Potrivit profesorului Alexandru NegoiŃă, actul administrativ
este o manifestare de voinŃă juridică, pe baza şi în executarea legii,
a unei autorităŃi administrative, prin care se formează o situaŃie
juridică nouă sau se refuză o pretenŃie juridică referitoare la un
drept recunoscut de lege, voinŃă juridică supusă regimului juridic
de drept administrativ.
13
Tudor Drăganu, op.cit., 1959; Ioan Santai, op.cit., 2005
14
Alexandru NegoiŃă, op.cit., 1992 şi op.cit., 1998; Antonie
Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi.II, ediŃia a IlI-a, Editura
AU Beck, Bucureşti, 2002
15
Paul Negulescu, op.cit., 1934; Constantin G. Rarincescu,
Contenciosul administrativ român, Bucureşti, 1936
22 23
 Art. 2 alin.(l) lit.c) din Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004 defineşte actul administrativ ca fiind actul unilateral
cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică
în vederea executării ori a organizării executării legii, dând
naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.
Potrivit aceloraşi prevederi legale, sunt asimilate actelor
administrative, în sensul acestei legi, şi contractele administrative
încheiate de autorităŃile publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public; <Ń;,
- prestarea serviciilor publice; ih
- achiziŃiile publice.
De asemenea, art.2 alin.(2) din Legea contenciosului
administrativ asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului
în termenul legal.
1 . 1 . Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ
a) Actul administrativ este un act juridic care produce
efecte juridice prin el însuşi, făcând să ia naştere, să se modifice
sau să se stingă drepturi şi obligaŃii. Aşa, spre exemplu, o
hotărâre a Consiliului local poate stabili anumite drepturi şi
obligaŃii pentru locuitorii acelei unităŃi administrativ-teritoriale.
Spre deosebire de actul administrativ, operaŃiunea
administrativă şi operaŃiunea materială nu produc efecte juridice
- prin ele insele. Aşa, de exemplu, întocmirea unui referat de către
un student sau susŃinerea unui curs de către un profesor nu vor
produce efecte juridice, care vor fi produse numai de eliberarea
diplomei de absolvire.
Pentru a înŃelege şi mai uşor raportul dintre actul
administrativ, operaŃiunea administrativă şi operaŃiunea materială,
sa ne imaginăm situaŃia unui agent de circulaŃie care desfăşoară
activităŃi in scopul fluidizării circulaŃiei într-o intersecŃie de
24
drumuri publice. Aceste activităŃi sunt operaŃiuni materiale prin
care agentul de poliŃie realizează activitatea concretă a
serviciului public privind circulaŃia pe drumurile publice,
operaŃiuni materiale care nu produc efecte juridice.
In momentul în care un conducător auto va refuza să oprească
la semnalul regulamentar al poliŃistului, în scopul sustragerii de la
control, acesta va săvârşi contravenŃia prevăzută la art.89 lit.a) din
O.U.G. nr.195/200216, care, potrivit art.231 alin.(l) litf) din H.G.
nr.85/200317, se sancŃionează şi cu sancŃiunea complementară a
reŃinerii permisului de conducere în vederea suspendării dreptului
de a conduce autovehicule. în această situaŃie, poliŃistul va întocmi
procesul-verbal de constatare şi va reŃine permisul de conducere,
pe care le va înainta şefului poliŃiei judeŃene sau al poliŃiei
municipiului Bucureşti, cu propunerea de suspendare a exercitării
dreptului de a conduce autovehicule.
Hotărârea de suspendare a exercitării dreptului de a
conduce autovehicule se comunică în scris contravenientului,
care o poate ataca la instanŃa competentă. Această hotărâre
reprezintă actul administrativ care a produs efectul juridic al
suspendării dreptului de a conduce autovehicule, în timp ce
întocmirea procesului-verbal de constatare, reŃinerea permisului
de conducere, înaintarea acestora şi propunerea de suspendare a
dreptului de a conduce autovehicule reprezintă operaŃiuni
administrative care, prin ele însele, nu au produs efecte juridice.
b) Actul administrativ este o manifestare unilaterală de
voinŃă juridică din partea autorităŃii administrative care îl
adoptă sau îl emite.
16
O.U.G. nr.195/2002 privind circulaŃia pe drumurile publice,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.958 din 28
decembrie 2002
17
H.G. nr.85/2003 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare
a
O.U.G. nr,195/2002 privind circulaŃia pe drumurile publice,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.58 din 31
ianuarie 2003
25
 Caracterul unilateral subzistă şi în cazul:
- când actul administrativ este adoptat de un organ colegial,
precum Guvernul, Consiliul judeŃean, Consiliul local etc;
- când este vorba de un act administrativ comun, cum este,
spre exemplu, un ordin comun emis de mai mulŃi miniştri;
- când actul administrativ este emis la cerere, precum o
autorizaŃie de construire, un permis de conducere etc;
- când actul administrativ este emis cu acordul prealabil al
persoanei vizate, precum ordinul de delegare sau detaşare a unui
funcŃionar public.
In toate aceste cazuri, avem de-a face tot cu o manifestare
unilaterală de voinŃă, pentru că exista o singură voinŃă juridică,
aceea a organului competent al administraŃiei publice.
c) Actul administrativ este supus regimului de drept
administrativ şi este adoptat sau emis în cadrul unui raport de
drept administrativ.
Regimul juridic de drept administrativ cuprinde o serie de
reguli de formă şi de fond privind emiterea/adoptarea actelor
administrative, condiŃiile de validitate, controlul acestor acte şi
sancŃiunile la care sunt supuse, cea mai mare parte a lor fiind în
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
d) Actul administrativ este adoptat/emis de către o
autoritate administrativă în vederea organizării executării legii şi
executării în concret a acesteia. în principal, actele administrative
sunt adoptate/emise de către organe din sistemul administraŃiei
publice, dar şi de către organe aparŃinând puterii legislative şi
judecătoreşti, în activitatea organizatorică a acestora sau de executare
în concret a legii. Spre exemplu, ordinul prin care Secretarul general
al Senatului sancŃionează un funcŃionar public parlamentar sau
ordinul prin care preşedintele înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie
numeşte sau eliberează din funcŃie pe managerul economic
e) Actul administrativ este executoriu din oficiu, el
bucurându-se de o puternică prezumŃie de legalitate, autenticitate şi
veridicitate. In cazul actului administrativ, nu mai este necesară
nr?,Wia inst^ntel°r judecătoreşti pentru punerea lui în executare,
precum ,n cazul actelor juridice civile, comerciale etc.
26
I
1.2. Clasificarea actelor administrative
Actele administrative sunt clasificate, în literatura de
specialitate, în funcŃie de mai multe criterii.
a) în funcŃie de întinderea efectelor juridice pe care le
produc, actele administrative se împart în acte administrative
normative şi acte administrative individuale.
Actele administrative normative conŃin reglementări cu
caracter general, impersonal şi obligatoriu, producând efecte erga
otnnes; asemenea acte sunt, spre exemplu, normele metodologice,
normele de aplicare, instrucŃiunile, regulamentele etc.
Actele administrative individuale produc efecte faŃă de o
persoană sau faŃă de persoane dinainte stabilite; astfel de acte
sunt hotărârile prin care Guvernul numeşte prefecŃii, decretele
prin care Preşedintele României numeşte în funcŃii publice, ori
acordă graŃieri individuale etc.
b) In funcŃie de valoarea lor juridică, actele administrative sunt;
Acte administrative de autoritate, care sunt adoptate/emise
de o autoritate administrativă ce acŃionează în regim de putere
publică, pe baza şi în vederea organizării executării legii pentru
naşterea, modificarea sau ştergerea unor raporturi juridice.
Acte administrative de gestiune, care sunt acte juridice
încheiate de autorităŃile administrative pentru exploatarea
şi dezvoltarea proprietăŃii publice a statului şi a unităŃilor
administrativ-teritoriale, cu particularii, persoane fizice sau
juridice, române sau străine.
c) După competenŃa materială a organului administraŃiei
publice care le adoptă/emite, actele administrative sunt:
Acte administrative cu caracter general, care vizează
toate domeniile vieŃii sociale ale statului (precum hotărârile
Guvernului) sau ale unei unităŃi administrativ-teritoriale (precum
hotărârile Consiliului local).
Acte administrative de specialitate, care vizează un
domeniu determinat al vieŃii sociale, cum sunt, spre exemplu,
ordinele şi instrucŃiunile miniştrilor.
27
 d) După competenŃa teritorială a organului administraŃiei
publice care le adoptă/emite, actele administrative sunt:
Acte administrative cu efecte pe întregul teritoriu al
statului, cum sunt hotărârile Guvernului, ordinele şi instrucŃiunile
miniştrilor etc;
Acte administrative cu efecte în unitatea administrativ-
teritorială în care funcŃionează organul ce le-a adoptat sau
emis, cum sunt, spre exemplu, hotărârile consiliilor locale,
dispoziŃiile primarilor, ordinele prefecŃilor etc.
e) După forma organului care le adoptă/emite, actele
administrative sunt:
Acte administrative adoptate de organe colegiale,
precum hotărârile Guvernului, hotărârile consiliilor locale sau
judeŃene etc.
Acte administrative emise de organe unipersonale,
precum decretele emise de Preşedintele României, deciziile
Primului-Ministru al României, ordinele miniştrilor, ordinele
prefecŃilor, dispoziŃiile emise de primari sau de preşedinŃii
consiliilor judeŃene etc.
1.3. Actul administrativ jurisdictional
Potrivit art. 2 alin.(l) Ht.d) din Legea 554/2004, actul
administrativ jurisdictional este actul juridic emis de o autoritate
administrativă cu atribuŃii jurisdicŃionale în soluŃionarea unui
conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu
asigurarea dreptului la apărare.
De asemenea, preluând principiul constituŃional1 al
caracterului facultativ şi gratuit, la art. 6 din Lege s-a prevăzut
că jurisdicŃiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite,
precum şi că actele administrativ jurisdicŃionale pot fi atacate
direct la instanŃa de contencios administrativ competentă, în
termen de 15 zile de la comunicare.
1S
Art.21 alin.(4) din ConstituŃie, republicată
28
Obiectul acestor acte îl constituie soluŃionarea unor litigii,
iar organul jurisdictional face parte din sistemul organelor
administraŃiei publice.
Forma acestor acte este scrisă, iar soluŃia adoptată este
motivată, ca şi în cazul unei hotărâri judecătoreşti.
Actele administrative jurisdicŃionale se bucură de
stabilitate faŃă de celelalte acte administrative de autoritate, care
sunt, în principiu, revocabile.
Exemple de necontestat de organe jurisdicŃionale au fost
instanŃele jurisdicŃionale din cadrul sistemului CurŃii de Conturi,
a căror activitate a fost preluată prin O.U.G. nr. î 17/2003ig de
către instanŃele de contencios administrativ.
Alt exemplu de organ administrativ cu activitate jurisdic-
Ńională îl constituie Comisia de pe lângă Ministerul JustiŃiei care
soluŃionează contestaŃiile împotriva respingerii cererii de acordare
a cetăŃeniei, potrivit art. 18 din Legea cetăŃeniei nr.21/1991,
republicată2. împotriva încheierii pronunŃate de către această
comisie, se poate face recurs la Curtea de Apel Bucureşti în
termen de 15 zile de la comunicare.
SecŃiunea a 2-a Regimul
juridic al actelor administrative
2.1. Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative
Regimul juridic al actelor administrative îl reprezintă
ansamblul regulilor de fond şi de formă care determină existenŃa
actelor administrative. Elementul central al regimului juridic îl
constituie legalitatea actelor administrative.
O.U.G. nr. 117/2003 privind preluarea activităŃii jurisdicŃionale
şi a personalului instanŃelor CurŃii de Conturi de către instanŃele
judecătoreşti, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I,
nr.752 din 27 octombrie 2003
20
Legea nr.21/1991, republicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr.98 din 6 martie 2000
29
 Actele administrative reprezintă o modalitate juridică de
organizare a executării legii şi de executare în concret a acesteia,
astfel că între actul administrativ şi lege se stabileşte un raport
de subordonare, fiind necesar ca actul administrativ să fie
adoptat sau emis în baza legii.
Pentru a organiza executarea legii, organele administraŃiei
publice vor adopta sau emite acte administrative cu caracter
normativ, prin care vor stabili condiŃiile şi modalităŃile de aplicare
a legii.
Pentru a realiza executarea în concret a legii, organele
administraŃiei publice vor adopta sau emite acte administrative
cu caracter individual prin care dispoziŃiile legii vor fi aplicate la
un caz concret.
Organele administraŃiei publice sunt obligate să acŃioneze
pentru realizarea sarcinilor stabilite şi să emită actele administrative
în condiŃiile legii. Sunt situaŃii în care legea prestabileşte condiŃiile
necesare pentru emiterea actelor administrative, legând competenŃa
organelor administraŃiei publice de prevederile legii. In astfel de
situaŃii, s-a arătat în literatura de specialitate21, organele adminis-
traŃiei publice au o competenŃă legată, ele neavând posibilitatea să
facă aprecieri cu privire la condiŃiile şi împrejurările adoptării sau
emiterii actelor administrative.
Astfel, prin art.51 ! din Legea nr. 10/200122 , introdus
prin O.U.G. nr.184/200223, s-a prevăzut că, pentru organizarea
executării acestei legi, Guvernul va emite norme metodologice
de aplicare unitară a acesteia, ceea ce s-a realizat prin
Alexandru NegoiŃă, op.cit., 1998, p.144
" Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate
în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, publicată
în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001,
a fost republicată în „Monitorul Oficial al României", Partea 1, nr. 279 din
4 aprilie 2005 şi, ulterior, în „Monitorul Oficial al României", Partea I,
nr. 798 din 2 septembrie 2005
23
O.U.G. nr.184/2002, publicată în „Monitorul Oficia! al
României", Partea I, nr.929 din 18 decembrie 2002 30
H.G. nr.498/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice
de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 .
Dar, în alte situaŃii, organelor administraŃiei publice li se
conferă posibilitatea să aprecieze condiŃiile şi împrejurările
adoptării sau emiterii actelor administrative, acestea având în
astfel de cazuri o competenŃă de apreciere a oportunităŃii actelor
administrative.
NoŃiunea de oportunitate este considerată ca fiind acea
caracteristică a actului juridic care defineşte o trăsătură specifică a
acestuia numită şi actualitate, care exprimă concordanŃa actului cu
sarcinile ce revin organelor administraŃiei publice, în cadrul şi în
limitele legii.
Problema oportunităŃii actelor administrative este strâns
legată de dreptul de apreciere al organelor administraŃiei publice şi
de alegere a soluŃiilor celor mai adecvate pentru organizarea
executării legii şi executarea în concret a acesteia.
Astfel, în cazul emiterii unui permis de conducere auto,
organele administraŃiei publice (organele de poliŃie), după ce vor
verifica şi constata îndeplinirea condiŃiilor legale, au posibilitatea
să verifice aptitudinile de conducere a unui autovehicul şi să
aprecieze oportunitatea deŃinerii unui astfel de permis de către
persoana respectivă.
Posibilitatea de apreciere acordată organelor administraŃiei
publice trebuie să se realizeze în limitele legalităŃii, refuzul
nejustificat şi excesul de putere antrenând răspunderea organelor
administraŃiei publice în condiŃiile Legii contenciosului administra-
tiv, aşa cum vom arăta într-o secŃiune ulterioară.
Deci, principiul legalităŃii actelor administrative înseamnă, în
primul rând, că actele administrative ale organelor administraŃiei
publice trebuie adoptate sau emise numai pe baza şi pentru
executarea legii. Dar, acelaşi principiu înseamnă, în al doilea rând,
că organele administraŃiei publice sunt obligate să acŃioneze şi să
adopte sau să emită actele administrative atunci când condiŃiile
24
H.G. nr.498/2003, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea 1, nr.324 din 14 mai 2003
31
legii sunt îndeplinite, astfel că abŃinerea sau refuzul nejustificat
. sunt asimilate actelor juridice producătoare de efecte juridice.
Legalitatea este, astfel, principiul care va determina
activitatea organelor administraŃiei publice, actul administrativ
fiind forma principală a acestei activităŃi, dar va şi limita
activitatea acestor autorităŃi, chemate să organizeze executarea şi
executarea în concret a legii, în limitele prevederilor acesteia. .-
2.2. Mobilul şi motivul actelor administrative
Mobilul şi motivul actelor administrative sunt elemente în
raport cu care se apreciază legalitatea actelor respective.
Mobilul actului administrativ este ceea ce determină
organul administraŃiei publice să uzeze de competenŃa sa în
emiterea actului, reprezentând raŃiunea competenŃei conferite
organului administraŃiei publice prin lege în vederea emiterii
actului25, fiind necesar ca mobilul actului administrativ să fie
întotdeauna legal.
Astfel, spre exemplu, actul administrativ de contravenŃie
care va fi încheiat de un organ al administraŃiei publice în scop
de şicană va fi ilegal, ilegalitatea actului rezultând din
ilegalitatea mobilului actului respectiv.
Motivul actului administrativ este ceea ce constituie
justificarea conŃinutului său, cauza actului şi a dispoziŃiei pe care
o cuprinde actul respectiv.
Motivul actului administrativ poate fi motiv de fapt şi
motiv de drept.
Motivul de fapt al actului administrativ constă în acele
condiŃii de fapt care sunt necesare pentru ca organul
administraŃiei publice să poată emite actul administrativ.
Motivul de drept al actului administrativ constă în prevederile
legale care constituie temeiul legal în baza căruia organul
administraŃiei publice va adopta sau emite actul administrativ.
Alexandru NegoiŃâ, op.cit., 1998, p. 145
25 32
Astfel, spre exemplu, în cazul unui act administrativ emis
pentru sancŃionarea disciplinară a unui funcŃionar public,
săvârşirea abaterii disciplinare va constitui motivul de fapt care
va determina emiterea actului administrativ, iar prevederile
legale încălcate vor constitui motivul de drept, temeiul legal al
emiterii acelui act de sancŃionare.
Atât eroarea de fapt, cât şi eroarea de drept afectează
legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de organele
administraŃiei publice.
SecŃiunea a 3-a CondiŃiile de
valabilitate a actelor administrative '
3.1. CompetenŃa - condiŃie esenŃială pentru emiterea
actelor administrative
Actele administrative sunt adoptate sau emise de organele
care au această competenŃă ce le-a fost conferită prin lege sau în
baza legii.
Dacă, din punct de vedere al dreptului civil, drepturile şi
obligaŃiile pe care le au şi le exercită persoanele fizice sau
juridice formează capacitatea lor de folosinŃă şi capacitatea de
exerciŃiu a acestora, în cazul organelor administraŃiei publice,
drepturile şi obligaŃiile pe care acestea le au şi le exercită pe
baza legii, şi care sunt denumite atribuŃii, formează competenŃa
legală a acestor organe.
Deci, competenŃa organelor administraŃiei publice reprezintă
ansamblul atribuŃiilor publice conferite acestora de lege, pentru a
acŃiona pe baza şi în executarea legii, efectuând acte administrative,
operaŃii administrative şi/sau simple operaŃii materiale.
CompetenŃa de a adopta sau emite acte administrative
constituie totodată condiŃia esenŃială de legalitate a actelor
administrative.
Autorii actelor administrative pot fi organe unipersonale,
precum primarul unei comune, prefectul unui judeŃ, preşedintele
33
unui consiliu judeŃean etc, sau pot fi organe colegiale, precum
Guvernul, senatul unei universităŃi etc, învestite cu competenŃa
legală de a emite/adopta astfel de acte administrative.
Prima trăsătură a competenŃei este caracterul legal al
acesteia, ceea ce înseamnă că fiecare organ al administraŃiei
publice este înzestrat cu o competenŃă stabilită prin lege, la care
nu va putea să renunŃe ori să o transmită în favoarea altui organ
al administraŃiei publice.
De regulă, organul competent îşi va exercita în mod direct
competenŃa legală de a emite/adopta actele administrative, dar în
activitatea administrativă pot surveni împrejurări în care titularii
de competenŃă să fie împiedicaŃi sa-şi exercite atribuŃiile, cum ar
fi supraaglomerarea sau lipsa.
De aceea, pentru a asigura continuitatea desfăşurării activităŃii,
actele normative de organizare a autorităŃilor administrative prevăd
posibilitatea suplinirii şi a delegării de competenŃă.
Suplinirea constă în înlocuirea titularului competenŃei, pe
durata de timp în care acesta este împiedicat să şi-o exercite
(boală, concediu, lipsă etc), cu o altă persoană, de regulă
locŃiitorul sau primul locŃiitor, ori adjunctul său.
Delegarea de competenŃă constă în desemnarea, de către
titularul competenŃei, a unei persoane care să exercite anumite
atribuŃii din cadrul competenŃei, conferite potrivit legii titularului.
Intre suplinire şi delegare există cel puŃin două deosebiri
esenŃiale.
Astfel, dacă suplinirea intervine automat în baza prevederilor
legale cuprinse în actele administrative organizatorice, în cazul în
care survin împrejurările avute în vedere, delegarea intervine
numai în baza unui act de delegare emis de titularul competenŃei, la
aprecierea acestuia.
De asemenea, suplinirea reprezintă transferul/preluarea
temporară a tuturor atribuŃiilor care aparŃin titularului, în timp ce
delegarea priveşte numai o parte dintre atribuŃiile titularului de
competenŃă.
O altă trăsătură a competenŃei este caracterul său
obligatoriu, în sensul că atribuŃiile care formează conŃinutul
34
competenŃei nu au un caracter facultativ, organul administraŃiei
publice fiind obligat sa acŃioneze în condiŃiile stabilite prin lege
şi să procedeze la adoptarea sau emiterea actului administrativ
dat în competenŃa sa.
De asemenea, competenŃa are, de regulă, un caracter
permanent în sensul că ea se exercită în mod continuu, organele
administraŃiei publice fiind obligate să adopte sau să emită, după
caz, actele administrative prevăzute de lege în situaŃiile în care
sunt întrunite condiŃiile legale.
Caracterul autonom al competenŃei face ca titularul
acesteia să poată uza în mod singular de prerogativa conferită de
lege, astfel încât manifestarea lui de voinŃă juridică să fie
suficientă pentru emiterea şi executarea actului administrativ.
în cele mai multe cazuri, însă, competenŃa organelor
emitente se poate realiza numai cu condiŃia intervenŃiei
prealabile sau ulterioare şi a altor titulari de competenŃă, situaŃie
în care are Ioc o subordonare a competenŃei organului emitent al
actului administrativ.
Subordonarea competenŃei faŃă de altă competenŃă este o
situaŃie curentă în practica administrativă, care a format obiectul
cercetării în literatura de specialitate26.
Astfel, există o subordonare a competenŃelor între organele
deliberative ale administraŃiei publice, care adoptă actele
administrative cu caracter de principiu, şi organele executive ale
administraŃiei publice, care emit actele administrative de executare
a celor dintâi.
O formă specială de subordonare a competenŃelor se
manifestă în cazul concursului de competenŃe, care se poate
prezenta fie ca un concurs direct, fie ca un concurs indirect.
Concursul direct de competenŃe se manifestă în cazul în
care actul administrativ este emis prin acordul mai multor
organe ale administraŃiei publice ce acŃionează în domenii
diferite de activitate. Este cazul ordinelor comune emise de
şefii mai multor ministere ori de şefii mai multor organe de
specialitate ale administraŃiei publice.
' AlexandruNegoiŃă, op.cit., 1998,p.l51
35
 Concursul indirect de competenŃe este cel mai frecvent în
practica administraŃiei publice şi se întâlneşte sub mai multe forme:
O primă formă este aceea a avizelor conforme, emise de
organe ierarhic superioare sau egale, dar având o anumită
specializare, precum Ministerul FinanŃelor Publice, când organul
emitent trebuie să conformeze actul administrativ punctului de
vedere exprimat în avizul conform.
Deci, avizul conform este un punct de vedere pe care
organul emitent este obligat să-1 ceară unui alt organ al
administraŃiei publice, potrivit legii, şi totodată este obligat ca,
la emiterea actului administrativ, să se conformeze punctului de
vedere exprimat în avizul conform respectiv.
O a doua modalitate de manifestare a concursului indirect
de competenŃe este aceea când organul emitent va putea să-şi
exercite această competenŃă numai după obŃinerea aprobării sau
autorizării prealabile de la un alt organ al administraŃiei publice,
superior, egal sau, chiar, inferior ierarhic, care are competenŃa
de a acorda un asemenea aviz. Astfel, spre exemplu, Guvernul
aprobă documentaŃiile tehnico-economice aferente obiectivelor
de investiŃii noi, cu acordul prealabil al Ministerului FinanŃelor
Publice, pentru valori mai mari de 4 miliarde ROL - art.22
alin.(5) din Legea nr.72/1996 privind finanŃele publice27.
O a treia modalitate de concurs indirect de competenŃe este
aceea când actul administrativ, emis de un organ al
administraŃiei publice, trebuie aprobat sau confirmat ulterior de
către organul ierarhic superior, aprobare care poate fi dată în
mod expres sau tacit.
Aprobarea sau confirmarea reprezintă o manifestare de voinŃă
a organului ierarhic superior, prin care acesta se declară de acord cu
actul administrativ emis deja de către organul ierarhic inferior, care
nu ar produce efecte juridice în lipsa aprobării.
27
Legea nr.72/1996, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr.152 din 17 iulie 1996 36
3.2. Forma şi procedura de adoptare a actelor administrative
Prin forma actelor administrative se înŃelege modalitatea în
care se exprimă voinŃa juridică a organului emitent. Problema formei
şi a procedurilor de adoptare/emitere a actelor administrative
prezintă o importanŃă deosebită pentru asigurarea legalităŃii.
Regula generală este că actele administrative se adoptă/emit
în formă scrisă, această modalitate fiind uneori prescrisă ca o
procedură obligatorie, pe care titularul competenŃei trebuie să o
urmeze.
Forma scrisă este recomandabilă în cazul tuturor actelor
administrative, fiind o garanŃie a necontestabilităŃii conŃinutului
său şi a respectării principiului legalităŃii.
Forma scrisă constituie totodată o garanŃie de legalitate,
actul scris permiŃând exercitarea mai uşoară a oricărei forme de
control.
în situaŃii deosebite, un act administrativ poate fi
adoptat/emis şi sub formă orală, printr-un ordin verbal sau
printr-o notă telefonică, fiind urmată de forma scrisă, ca dovadă
a ordinului verbal respectiv.
în sfârşit, actele administrative se pot manifesta şi într-o
formă implicită, ca urmare a tăcerii organului competent.
Astfel, O.U.G. nr.27/2003 a reglementat procedura
aprobării tacite ca modalitate alternativă de emitere sau reînnoire
a autorizaŃiilor de către autorităŃile administraŃiei publice28.
De asemenea, art,2 alin.(2) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 a asimilat actelor administrative
unilaterale refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la
un drept sau la un interes legitim şi faptul de a nu răspunde
solicitantului în termenul legal.
Deci, în cele două situaŃii, tăcerea organelor administraŃiei
publice poate avea semnificaŃia juridică a aprobării tacite sau a unui
refuz implicit şi nejustificat, după caz, în raport cu prevederile
legale din care derivă temeiul dreptului/interesului legitim pretins.
2i
O.U.G. nr.27/2003 privind procedura aprobării tacite,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.29I din 25
aprilie 2003
37
 Legată de forma actului administrativ este problema
motivării acestuia, referitor la care, tradiŃional, în doctrină, s-a
exprimat opinia că, spre deosebire de hotărârile judecătoreşti,
actele administrative nu trebuie motivate, cu excepŃia actelor
administrative jurisdicŃionale, care, în toate cazurile, trebuie
motivate asemănător hotărârilor judecătoreşti.
La fel, actele administrative prin care se soluŃionează căile
administrative de atac, cum sunt deciziile şi dispoziŃiile date de
organele fiscale competente pentru rezolvarea contestaŃiilor
formulate împotriva actelor administrativ-fiscale, trebuie
motivate în fapt şi în drept, sub sancŃiunea nulităŃii.
De asemenea, în cazul actelor administrative de sancŃionare
disciplinară a funcŃionarilor publici, motivarea în fapt şi în drept
reprezintă o condiŃie de legalitate a actului administrativ respectiv.
S-a arătat, însă, că în administraŃia publică specifică
statului de drept se impune adoptarea principiului motivării
actelor administrative, ca o garanŃie de legalitate şi de respectare
a drepturilor legitime ale cetăŃenilor29.
Intre condiŃiile de valabilitate a actelor administrative,
alături de cele prezentate, există şi unele proceduri, unele forme
procedurale care trebuie observate şi respectate de către organul
emitent pe întregul parcurs, de la iniŃierea şi până la intrarea în
vigoare a actelor administrative.
Formele procedurale de adoptare a actelor administrative
se referă la faza anterioară, la faza concomitentă şi la faza
posterioară adoptării/emiterii acestora.
a) Faza anterioară include activităŃi şi acte pregătitoare
care pot consta din expertize, referate, sesizări, propuneri,
anchete, rapoarte, avize, acorduri etc.
Astfel, spre exemplu, potrivit art.38 alin.(2) lit.e) din Legea
nr.215/2001 , Consiliul local aprobă, la propunerea primarului,
în condiŃiile legii, organigrama, statul de funcŃii, numărul de
Alexandru NegoiŃă, op.cit., 1998, p. 157
3o
Legea nr.215/2001 privind administraŃia publică locală,
publicată în „Monitorul Oficial at României", Partea I, nr.204 din 23
aprilie 2001 38
personal şi regulamentul de organizare şi funcŃionare a
aparatului propriu de specialitate, ale instituŃiilor şi serviciilor
publice, precum şi ale regiilor autonome de interes local.
De asemenea, spre exemplu, potrivit artJ din H.G.
nr.1209/2003 şi art.l din Regulamentul de organizare şi desfăşurare
a concursurilor, aprobat prin aceeaşi hotărâre31, în vederea orga-
nizării şi desfăşurării concursurilor pentru recrutarea funcŃionarilor
publici, autorităŃile şi instituŃiile publice competente au obligaŃia să
solicite avizul AgenŃiei NaŃionale a FuncŃionarilor Publici.
Dintre aceste acte pregătitoare, prealabile adoptării/emiterii
actului administrativ, o atenŃie specială trebuie acordată avizelor, la
care ne-am referit tangenŃial când ne-am ocupat de concursul
indirect de competenŃe ale organelor administraŃiei publice.
Avizul reprezintă o opinie de specialitate, cu caracter
favorabil sau nefavorabil, condiŃionat sau necondiŃionat, pe care
organul emitent îl cere în faza prealabilă adoptării/emiterii
actului administrativ.
Astfel, spre exemplu, potrivit prevederilor art.8 alin.(2) din
Legea nr.24/200032 şi ale art.15 alin.(2) din Regulamentul
aprobat prin H.G. nr.50/200533, în cazul hotărârilor cu caracter
normativ, Secretariatul General al Guvernului este obligat să
solicite avizul Consiliului Legislativ.
In raport cu obligativitatea solicitării lor, avizele se împart
în avize facultative şi avize obligatorii.
H.G. nr.1209/2003 privind organizarea şi dezvoltarea carierei
funcŃionarilor publici, publicată în „Monitorul Oficial al României",
Partea I, nr. 757 din 29 octombrie 2003
Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr. 139 din 31 martie 2000 şi republicată în
«Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 777 din 25 august 2004
H.G. nr.20/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind
procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi
prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicată în -
Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005
39
 Avizele facultative sunt acele avize în privinŃa cărora
organul emitent al actului administrativ are posibilitatea să le
ceară sau nu, iar în situaŃia în care 1-a cerut, organul emitent are
latitudinea să Ńină seama sau nu de conŃinutul unui asemenea
aviz. Deci, în situaŃia în care a fost exprimat, un astfel de aviz va
avea întotdeauna un caracter consultativ.
Avizele obligatorii se caracterizează prin aceea că, în privinŃa
lor, organul emitent este obligat să le solicite organului competent.
Aşa cum arătam mai sus, în cazul hotărârilor cu caracter
normativ adoptate de Guvern, solicitarea avizului Consiliului
Legislativ este întotdeauna obligatorie, înainte de introducerea
proiectului respectiv pe ordinea de zi a şedinŃei Guvernului.
Aceste avize a căror solicitare de către organul emitent este
obligatorie pot avea caracter consultativ sau conform pentru
organul emitent.
Avizele consultative, după cum menŃionam mai sus, se
caracterizează prin aceea că organul emitent are posibilitatea să
aprecieze dacă va Ńine seama de acesta, precum şi măsura în care
va prelua observaŃiile şi sugestiile făcute de organul competent
într-un aviz condiŃionat.
Avizele conforme se caracterizează prin aceea că organul
emitent este obligat nu numai să le solicite organului competent,
dar să şi preia întocmai conŃinutul unui asemenea aviz în
conŃinutul actului administrativ ori să se abŃină de la emiterea
actului în situaŃia în care avizul conform a fost nefavorabil.
b) Formele procedurale concomitente fazei de adoptare/
emitere a actelor administrative includ condiŃii legate de cvorumul
şi majoritatea necesare adoptării, precum şi, în anumite cazuri, de
motivarea actelor administrative.
Cvorumul reprezintă numărul necesar de membri prezenŃi
din totalul membrilor care compun un organ colegial al
administraŃiei publice, astfel încât şedinŃa, ca formă de lucru a
organului colegial, să fie legală şi să poată adopta acte
adm
'nistrative valabile, din acest punct de vedere.
mem
Ca regulă, cvorumul este format din jumătate plus unu din
brii organului respectiv, dar sunt şi situaŃii când se cere un
40
cvorum calificat. Astfel, potrivit art.31 alin,(2) din Legea
nr.215/2001, şedinŃa de constituire a consiliului local este legal
întrunită dacă participă cel puŃin două treimi din numărul
consilierilor aleşi. Nerespectarea cvorumului legal face ca actele
administrative adoptate într-o astfel de şedinŃă a organului colegial
al administraŃiei publice să fie lovite de nulitate absolută.
Majoritatea cerută pentru adoptarea actelor administrative
poate fi: majoritate simplă sau relativă, majoritate absolută sau
majoritate calificată.
Majoritatea simplă sau relativă înseamnă că actul administrativ
este legal adoptat dacă în favoarea lui au votat jumătate plus unu din
numărul membrilor prezenŃi ai organului colegial.
Majoritatea absolută înseamnă că actul administrativ este
legal adoptat dacă în favoarea lui au votat jumătate plus unu din
numărul total al membrilor care formează organul colegial.
Majoritatea calificată cere ca adoptarea legală a actului
administrativ să se facă prin votul unei majorităŃi superioare
celei absolute, cum ar fi de două treimi sau trei pătrimi.
Astfel, spre exemplu, potrivit art.46 alin.(l) din Legea
nr.215/2001, Consiliul local adoptă hotărâri cu votul majorităŃii
membrilor prezenŃi, ca regulă generală.
Dar, potrivit alin.(3), hotărârile privind bugetul local,
precum şi cele prin care se stabilesc impozite şi taxe locale, se
adoptă cu o majoritate absolută, adică jumătate plus unu din
numărul consilierilor în funcŃie.
De asemenea, potrivit alin.(2), hotărârile privind contractarea
de împrumuturi, administrarea domeniului public şi privat al
comunei sau al oraşului, participarea la programe de dezvoltare
judeŃeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră,
organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităŃilor şi amenajarea
teritoriului, precum şi cele privind asocierea sau cooperarea cu alte
autorităŃi publice, cu organizaŃii neguvemamentale, cu persoane
juridice române sau străine se adoptă cu o majoritate calificată,
adică cel puŃin două treimi din numărul consilierilor în funcŃie.
Motivarea, aşa cum am precizat deja, reprezintă arătarea
împrejurărilor de fapt care au determinat adoptarea sau emiterea
actului administrativ respectiv, precum şi a temeiurilor legale
care au stat la baza adoptării sau emiterii acelui act.
41
 Motivarea actelor administrative cu caracter normativ se
realizează prin notele de fundamentare, în cazul hotărârilor
Guvernului, sau prin referate de aprobare, în cazul celorlalte acte
cu caracter normativ, potrivit art.28 din Legea nr.24/2000, care
se dau publicităŃii.
Motivarea actelor administrative cu caracter individual este
inclusă în actul care se comunică persoanei interesate.
c) Formele procedurale posterioare adoptării sau emiterii
actelor administrative sunt aprobarea, confirmarea sau publicarea,
contrasemnarea etc. a acestor acte.
La aprobarea sau confirmarea actului administrativ ne-am
referit atunci când am prezentat modalităŃile de prezentare a
concursului indirect dintre competenŃa organului emitent şi
competenŃa organului ierarhic superior.
Publicarea actelor administrative reprezintă operaŃiunea
prin care acestea sunt aduse la cunoştinŃa publică: afişarea la
sediul organului administrativ, publicarea în presa locală,
centrală, în „Monitorul Oficial al României" sau în monitoarele
locale etc.
Ca excepŃie, art. 108 alin.(4) din ConstituŃie, republicată, şi
art.28 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr.50/2005, actele cu
caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de
apărare, ordine publică şi siguranŃa naŃională nu se publică, ci se
comunică numai instituŃiilor interesate.
Contrasemnarea reprezintă operaŃiunea prin care organul
administrativ competent îşi depune semnătura pe actul administrativ,
după semnătura organului emitent în semn de acord şi asumare
a executării ori de confirmare a legalităŃii actului administrativ
respectiv.
Astfel, potrivit art.100 alin.(2) din ConstituŃie, republicată,
primul-ministru contrasemnează decretele emise de Preşedintele
României:
— în exercitarea atribuŃiilor de politică externă privind
trimiterea tratatelor spre ratificare Parlamentului, acreditarea şi
rechemarea reprezentanŃilor diplomatici, aprobarea înfiinŃării,
desfiinŃării sau schimbării rangului misiunilor diplomatice;
- pentru declararea mobilizării parŃiale sau totale a forŃelor
armate;
42
- pentru luarea măsurilor de respingere a agresiunii armate
îndreptate împotriva Ńării;
- pentru instituirea stării de asediu sau a stării de urgenŃă;
- pentru conferirea decoraŃiilor şi titlurilor de onoare;
- pentru acordarea gradelor de mareşal, de general, de amiral
şi de chestor de poliŃie;
- pentru acordarea graŃierii individuale.
De asemenea, potrivit art. 108 alin.{4) din ConstituŃie,
republicată, hotărârile şi ordonanŃele adoptate de Guvern se
semnează de primul-ministru şi se contrasemnează de miniştri,
care au obligaŃia punerii lor în executare.
La fel, potrivit art.48 din Legea nr,215/2001, hotărârile
Consiliului local se contrasemnează pentru legalitate de către
secretarul localităŃii.
SecŃiunea a 4-a Aplicarea
actelor administrative
Referitor la aplicarea acrului administrativ se pune
problema, în primul rând, a intrării lui în vigoare şi, în al doilea
rând, a punerii lui în executare.
4.1. Intrarea în vigoare a actului administrativ coincide
cu momentul în care acesta este apt să producă efecte juridice şi,
totodată, să fie pus în executare.
De asemenea, intrarea în vigoare a actului administrativ
coincide cu data la care acesta este adus la cunoştinŃa celor
interesaŃi, modalitatea folosită fiind diferită în funcŃie de
întinderea efectelor acestuia.
Astfel, în cazul actului administrativ cu caracter normativ ,
care produce efecte erga omnes , aducerea Ia cunoştinŃă publică
se face prin publicarea în „Monitorul Oficial", în monitoarele
locale, ziare naŃionale sau regionale, afişare, difuzare prin
mijloace radio şi TV.
43
 In cazul actului administrativ cu caracter individual, care
produce efecte limitate la persoanele vizate, aducerea la cunoştinŃă
se realizează prin notificarea făcută persoanei sau persoanelor
respective.
Notificarea actului administrativ se realizează prin modalităŃi
şi mijloace diferite: prin înmânare, prin comunicare şi, inclusiv,
prin publicare, atunci când actul se adresează unui număr mai mare
de persoane.
De asemenea, mai trebuie menŃionat că actele administrative
produc efecte de la intrarea lor în vigoare, adică nu produc, de
regulă, efecte retroactive, cu unele excepŃii.
Astfel, un act administrativ care pune în aplicare o lege cu
caracter retroactiv va produce şi el efecte din momentul în care se
aplică legea în executarea căreia a fost emis.
La fel, un act administrativ cu caracter declarativ de drepturi
va produce efecte din momentul în care au luat naştere drepturile
pe care le constată şi le declară.
In sfârşit, actul administrativ cu caracter jurisdicŃional prin
care se rezolvă un litigiu va recunoaşte drepturi şi va constata
obligaŃii din momentul în care s-a născut litigiul pe care îl rezolvă.
4.2. Executarea actelor administrative se realizează, ca
regulă generală, în mod benevol de către subiectele raportului
juridic respectiv, iar, în caz contrar, organele administraŃiei publice
vor proceda la executarea silită a acestora şi la forŃa de
constrângere a statului.
Actele administrative sunt executorii din oficiu , în favoarea
lor funcŃionând puternice prezumŃii de veridicitate, de autenticitate
şi de legalitate, care nu vor putea fi răsturnate decât prin
contestarea acestora în procedura contenciosului administrativ.
Executarea silită a actelor administrative este o măsură
extremă, la care organele administraŃiei publice vor recurge după
epuizarea căilor legale care asigură executarea lor de bunăvoie şi
numai cu respectarea procedurilor legal instituite, cum sunt, spre
exemplu, cele prevăzute la Capitolul VIII din Codul de procedură
fiscală, pentru stingerea creanŃelor fiscale prin executare silită. 44
Trebuie menŃionat că executarea silită nu trebuie considerată
ca fiind o sancŃiune, ci numai ca o ultimă modalitate de executare a
actelor administrative.
SecŃiunea a 5-a
Suspendarea, retragerea şi desfiinŃarea
actelor administrative
în existenŃa juridică a unui act administrativ pot interveni
evenimente de natură să-i afecteze efectele în vederea cărora a
fost adoptat sau emis.
Astfel, executarea unui act administrativ poate fi suspendată,
un act administrativ poate fi retras de către organul emitent sau
poate fi desfiinŃat de către organul competent.
5.1. Suspendarea executării actelor administrative repre-
zintă întreruperea temporară a efectelor juridice ale acestor acte.
Suspendarea executării actului administrativ reprezintă o
operaŃiune juridică excepŃională în raport cu regula caracterului
executoriu al actelor administrative, aceasta putând surveni
numai în cazurile şi condiŃiile limitativ prevăzute de lege.
Suspendarea poate interveni de drept, ca în cazul
reglementat la art.26 din Legea nr. 340/2004 privind instituŃia
prefectului, potrivit căruia actul administrativ al administraŃiei
locale, care a fost atacat pentru nelegalitate de către prefect, este
suspendat de drept, până la soluŃionarea cauzei de către instanŃa
de contencios administrativ.
Suspendarea executării actului administrativ poate fi
pronunŃată la cererea persoanei care se consideră vătămată, fie
de către instanŃele judecătoreşti, potrivit procedurii reglementate
de art. 14 şi 15 din Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004, fie de către organul competent să soluŃioneze calea
administrativă de atac exercitată împotriva actului administrativ.
Astfel, potrivit art.14 alin.(l) din Legea nr.554/2004,
în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube
iminente, odată cu sesizarea autorităŃii publice care a emis actul
cu reclamaŃîe administrativă, persoana vătămată poate cere
45
instanŃei competente să dispună suspendarea executării actului
administrativ atacat până la pronunŃarea instanŃei de fond.
în condiŃiile prevăzute la art.14 alin.(3) din lege, suspendarea
actului administrativ poate fi cerută şi de Ministerul Public.
Totodată, potrivit art. 15 alin.(l), suspendarea executării
actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant şi
prin cererea adresată instanŃei competente pentru anularea, în tot
sau în parte, a actului atacat. în acest caz, instanŃa va putea
dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la
soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de
suspendare se poate formula odată cu acŃiunea principală sau
printr-o acŃiune separată, până la soluŃionarea acŃiunii în fond.
Asupra cazurilor de suspendare a executării actului
administrativ de către instanŃa de contencios administrativ vom
reveni printr-o analiză mai amplă cu ocazia prezentării instituŃiei
contenciosului administrativ în reglementarea Legii nr.554/2004.
în faza procedurii administrative prealabile, executarea
actului administrativ poate fi dispusă de către organul competent,
fie cel ierarhic superior celui care 1-a emis, fie chiar de către
organul emitent.
Spre exemplu, potrivit art. 185 alin.(2) din Codul de procedură
fiscală 4, organul de soluŃionare a contestaŃiei poate suspenda
executarea actului administrativ fiscal atacat până la soluŃionarea
contestaŃiei la cererea temeinic justificată a contestatorului.
Astfel, potrivit art.185 alin. (1) din Codul de procedură fiscală,
introducerea contestaŃiei pe calea administrativă de atac nu suspendă
executarea actului administrativ fiscal, regula fiind, şi în cazul
acestui tip de act administrativ, caracterul executoriu şi din oficiu.
Deci, măsura suspendării actului administrativ-fiscal nu
reprezintă un drept al persoanei care se consideră vătămată,
ci o măsură de excepŃie care nu trebuie să blocheze sau să întârzie
activitatea de recuperare a creanŃelor statului faŃă de debitorii
aflaŃi în culpă.
34
O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală,
republicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 863 din
26 septembrie 2005 46
ML
5.2. Retragerea şi desfiinŃarea actelor administrative sunt
evenimente juridice în urma cărora încetează efectele acestor acte.
încetarea efectelor actelor administrative se poate realiza
prin revocarea, abrogarea, anularea sau inexistenŃa actelor
administrative.
Revocarea reprezintă operaŃiunea juridică prin care organul
emitent sau cel ierarhic superior procedează la retragerea unui act
administrativ pentru considerente de nelegalitate sau inoportunitate,
anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actului respectiv.
Revocabilitatea actului administrativ este un principiu general
al activităŃii organelor administraŃiei publice care îşi găseşte
aplicabilitatea datorită dinamicii activităŃii administraŃiei publice şi
lipsei de infailibilitate a autorităŃilor administrative.
De la principiul revocabilităŃii actelor administrative există
excepŃia actului administrativ care şi-a produs efectele juridice
intrând în circuitul civil, şi a actului administrativ jurisdicŃional, care
se bucură de o stabilitate asemănătoare hotărârilor judecătoreşti
Abrogarea este operaŃiunea juridică prin care actul
administrativ este scos din vigoare, printr-un alt act
administrativ emis de organul emitent sau de organul ierarhic
superior, ori poate fi prevăzută prin lege.
Abrogarea poate fi expresă sau tacită, totală sau parŃială şi
priveşte, întotdeauna, actele administrative cu caracter normativ, în
timp ce revocarea poate interveni şi în cazul actelor administrative
cu caracter individual.
Anularea actelor administrative este operaŃiunea juridică
prin care organul competent face ca efectele actelor adminis-
trative să fie desfiinŃate pentru motive de nelegalitate, care au
existat la data emiterii/adoptării acestora.
Actul administrativ nelegal poate fi anulat fie de către
organul administrativ ierarhic superior, în cadrul controlului şi
recursului administrativ, fie de către instanŃa de contencios
administrativ, în cadrul unei proceduri judecătoreşti speciale.
InexistenŃa actului administrativ intervine atunci când
încălcarea condiŃiilor legale de emitere este atât de grosolană
încât ea este evidentă chiar şi pentru un nespecialist, ori când
această sancŃiune este prevăzută de lege.
47
 Astfel, potrivit art. 108 alin.(4) din ConstituŃie, republicată,
nepublicarea în „Monitorul Oficial" a unei hotărâri a Guvernului,
care reprezintă un act administrativ, atrage inexistenŃa acelei
hotărâri.
In literatura de specialitate se oferă exemple de situaŃii în
care actele administrative sunt considerate inexistente35:
- o dispoziŃie a primarului prin care o căsătorie ar fi
desfăcută prin divorŃ;
- un act administrativ semnat de o persoană care, în mod
notoriu, nu avea competenŃa respectivă etc.
SecŃiunea a 6-a Rectificarea şi
reconstituirea actelor administrative
6.1. Rectificarea actelor administrative
Rectificarea reprezintă o operaŃiune ulterioară emiterii sau
adoptării unui act administrativ şi constă din îndreptarea unor
erori materiale care pot fi săvârşite în conŃinutul actului.
OperaŃiunea de rectificare a actului administrativ se
realizează, de regulă, de către organul emitent după aceeaşi
procedură prin care actul a fost emis sau adoptat.
Reconstituirea reprezintă o operaŃiune ulterioară emiterii
sau adoptării actului administrativ, care intervine în mod
excepŃional, în cazurile şi după procedura prevăzute de lege.
6.2. Rectificarea şi reconstituirea actelor de stare civilă
Actele de stare civilă reprezintă o categorie de acte care au
o natură juridică complexă, de drept administrativ, prin natura
organelor emitente şi procedura de emitere, şi de drept civil şi
dreptul familiei, prin efectele juridice pe care le produc.
35
Alexandru NegoiŃă, Contenciosul administrativ şi elemente de
drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992, p.68 48
Astfel, din punct de vedere al prezentării, art. 1 din Legea
nr.l 19/199636 defineşte actele de stare civilă ca fiind înscrisuri
autentice prin care se dovedesc naşterea, căsătoria sau decesul
unei persoane.
AtribuŃiile de stare civilă sunt îndeplinite de către consiliile
judeŃene şi de către autorităŃile administraŃiei publice locale ale
municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor şi
comunelor, prin ofiŃerii de stare civilă.
Sunt ofiŃeri de stare civilă:
- primarii municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti,
oraşelor şi comunelor;
- şefii misiunilor diplomatice şi ai oficiilor consulare de
carieră ale României;
- comandanŃii de nave şi aeronave.
în exercitarea atribuŃiilor de stare civilă, autorităŃile
enumerate mai sus reprezintă statul român şi acŃionează în regim
de putere publică, potrivit competenŃei legale, cu toate
consecinŃele care decurg din această situaŃie.
Din perspectiva dreptului administrativ, actele de stare civilă
se întocmesc în interesul statului şi al persoanei şi servesc Ia
cunoaşterea numărului şi structurii populaŃiei, a situaŃiei
demografice şi la apărarea drepturilor şi libertăŃilor fundamentale
ale cetăŃenilor.
Fără a face o analiză care să se suprapună preocupărilor
specialiştilor în drept civil, ce se ocupă de starea civilă a persoanei
fizice, menŃionăm că rectificarea şi reconstituirea actelor de stare
civilă, care din punctul nostru de vedere sunt acte administrative
de autoritate, reprezintă operaŃiuni ce se realizează în cazurile
şi cu parcurgerea procedurilor reglementate de prevederile Legii
nr.l 19/1996, cu modificările şi completările ulterioare.
36
Legea nr.l 19/1996 cu privire la actele de stare civilă,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea 1, nr.282 din 11
noiembrie 1996
49

CAPITOLUL III
CONTRACTELE ADMINISTRATIVE
SecŃiunea 1 NoŃiunea
contractelor administrative
Organele administraŃiei publice, pentru a realiza sarcinile ce
le revin, folosesc nu numai actele administrative care au un caracter
unilateral, ci folosesc şi contractele, care sunt acte administrative
bilaterale, în special prin faptul că sunt supuse unor reguli de drept
public, care fac parte din regimul de drept administrativ.
Contractele administrative sunt acte juridice pe care le
încheie organele administraŃiei publice cu cei administraŃi, acte
care cuprind un acord de voinŃă generator de drepturi şi obligaŃii
pentru părŃile contractante37.
Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, potrivit
art.2 alin.(l) lit.c) fraza a Ii-a din Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004, contractele administrative sunt
asimilate actelor administrative, adică acele contracte încheiate de
autorităŃile publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziŃiile publice.
SecŃiunea a 2-a Caracterele
contractelor administrative
Principalele caractere ale contractelor administrative sunt:
- caracterul sinalagmatic, în sensul că atât autoritatea
administrativă, cât şi persoana de drept privat au obligaŃii în
executarea contractului;
Alexandru NegoiŃă, op.cit., 1992, p.70
50
37
- caracterul oneros, în sensul că autoritatea administrativă
urmăreşte realizarea unui interes public, în timp ce persoana de
drept privat urmăreşte obŃinerea unui câştig material;
- sunt contracte numite, având fiecare o reglementare
specifică, corespunzătoare unor operaŃiuni economice specifice;
- sunt contracte cu executare succesivă în timp;
- sunt contracte de adeziune, clauzele fiind stabilite în mod
unilateral de către autoritatea administrativă prin caietul de
sarcini, în baza prevederilor legale;
- sunt contracte solemne, neîndeplinirea formelor şi
procedurilor prevăzute de lege fiind sancŃionată cu nulitatea
absolută;
- sunt contracte comutative, în sensul că ambele părŃi, atât
autoritatea administrativă, cât şi persoana de drept privat cunosc
întinderea obligaŃiilor încă din momentul încheierii.
SecŃiunea a 3-a
Trăsăturile caracteristice distinctive ale
contractelor administrative
3.1. PărŃile în contractele administrative
O primă trăsătură distinctivă, în raport cu contractele civile
sau comerciale, constă în aceea că, în orice contract
administrativ, una dintre părŃile contractante va fi o autoritate
administrativă sau o altă persoană juridică autorizată de către
autoritatea competentă.
Cealaltă parte contractantă va fi un particular din afara
sistemului organelor administraŃiei publice şi care va putea fi o
persoană fizică sau o persoană juridică.
încheierea contractului va reprezenta realizarea unui acord
de voinŃă între părŃile contractante, dar clauzele contractuale
sunt determinate în prealabil şi în mod unilateral de către
autoritatea administrativă, particularul având posibilitatea să
accepte sau să refuze încheierea contractului.
51
 3.2. Obiectul contractelor administrative
Obiectul contractelor administrative este prezentat în mod
concret în actele normative care le reglementează, cum sunt, spre
exemplu: Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unităŃilor
economice de stat ca regii autonome şi societăŃi comerciale, Legea
fondului funciar nr.18/1991, Legea nr.219/1998 privind regimul
concesiunilor, O.U.G. nr.60/2001 privind achiziŃiile publice etc.
Potrivit art.2 alin.(l) Htx) din Legea nr.554/2004,
obiectul contractelor administrative poate consta din:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziŃiile publice.
3.3. Clauzele contractelor administrative
Clauzele contractelor administrative nu sunt negociabile,
ele fiind stabilite prin lege sau pe baza şi în executarea legii de
către organele administraŃiei publice, cealaltă parte contractantă,
particularul, având doar posibilitatea să le accepte, caz în care va
încheia contractul, sau să le refuze, caz în care nu se va realiza
acordul de voinŃă, iar contractul nu se va încheia.
Clauzele contractelor administrative, pe care autoritatea
administrativă le va stabili pe baza şi în executarea legii, se vor
materializa într-un caiet de sarcini, în care sunt trecute drepturile
şi obligaŃiile părŃilor.
3.4. Executarea contractelor administrative
Executarea obligaŃiilor care decurg din contractele admi-
nistrative se deosebeşte de executarea obligaŃiilor care decurg
dintr-un contract civil sau dintr-un contract comercial, prin
aceea că autoritatea administrativă, pe parcursul executării
contractului, va putea proceda la denunŃarea acestuia atunci când
interesul public impune acest lucru.
52
Astfel, potrivit art.8 alin.(4) din Legea nr.554/2004, la
soluŃionarea litigiilor legate de încheierea, aplicarea şi executarea
contractelor administrative, instanŃa de contencios administrativ va
avea în vedere regula după care principiul libertăŃii contractuale
este subordonat principiului priorităŃii interesului public.
într-o asemenea situaŃie, instanŃa de contencios administrativ
va putea, potrivit art.18 alin.(4) lit.d) din Lege, să pronunŃe o
hotărâre prin care să suplinească consimŃământul unei părŃi, când
interesul public o cere.
3.5. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative
în doctrina administrativă s-a exprimat opinia"8 potrivit
căreia contractelor administrative li se aplică atât regulile de
drept civil, cât şi regulile de drept administrativ, dar şi opinia39
că acest gen de contracte este supus unui regim de drept public.
Legat de problema regimului juridic aplicabil contractelor
administrative s-a pus şi problema jurisdicŃiei în cazul litigiilor
care se ivesc între părŃile contractante cu privire la încheierea şi
executarea acestora.
în perioada cât Legea nr.29/1990 s-a aflat în vigoare, a
funcŃionat regula după care aceste contracte, fiind acte de gestiune,
sunt exceptate de la controlul instanŃelor de contencios, potrivit
art.2 litd) din lege.
Totuşi, au existat şi excepŃii, precum cea reglementată de
O.U.G. nr.60/2001 privind achiziŃiile publice, care prevedea
competenŃa instanŃelor de contencios administrativ pentru
soluŃionarea litigiilor legate de contractele administrative ce
aveau ca obiect achiziŃii publice.
în momentul de faŃă, după intrarea în vigoare a Legii
nr.554/2004, prin asimilarea contractelor administrative cu actele
administrative, instanŃele de contencios administrativ au dobândit
is
Alexandru NegoiŃă, op.cit., 1998, p.177 39
Antonie Iorgovan, op.cit., vol.II, 2002, 114
53
o competenŃă deplină şi exclusivă în ceea ce priveşte soluŃionarea
litigiilor care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract
administrativ, precum şi a oricăror litigii legate de aplicarea şi
executarea acestuia. ■*■•
SecŃiunea a 4-a Tipuri de
contracte administrative
Legea actuală a contenciosului administrativ nu enumera,
nici exemplificativ, contractele administrative folosite de către
autorităŃile publice pentru:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziŃiile publice.
Considerăm, însă, necesar să ne referim în continuare la
tipurile de contracte administrative care sunt reglementate de
legislaŃia în vigoare.
4.1. Contractul de concesiune
Acest contract administrativ este reglementat prin Legea
nr.219/1998 privind regimul concesiunilor, ca fiind contractul prin
care o autoritate publică, numită concedent, transmite pentru o
perioadă de cel mult 49 de ani unei alte persoane, numită
concesionar, dreptul şi obligaŃia de exploatare a unui bun, a unei
activităŃi sau a unui serviciu public, în schimbul unei redevenŃe.
Specific contractului de concesiune este că autoritatea
publică poate deŃine calitatea de concedent în numele statului
(ministerele, alte organe de specialitate ale administraŃiei
guvernamentale etc, pentru bunurile proprietatea statului, ori
pentru activităŃile şi serviciile publice de interes naŃional), în
numele judeŃului (consiliile judeŃene, instituŃiile publice de
interes judeŃean pentru bunurile proprietatea judeŃului) sau în
numele oraşului/comunei (serviciile locale, instituŃiile publice de
54
interes locale pentru bunurile proprietatea localităŃii ori pentru
activităŃile şi serviciile publice de interes local).
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică
sau persoană juridică de drept privat română sau străină.
Obiect al contractului de concesiune îl formează, pe de o
parte, un bun, un serviciu sau o lucrare publică şi, pe de altă parte,
redevenŃa plătită de concesionar, care este preŃul contractului.
Normele metodologice - cadru de aplicare a Legii
nr.219/1998, aprobate prin H.G. nr.216/1999, conŃin reglementări
secundare privind iniŃierea concesionării, conŃinutul contractului de
concesiune, formele procedurii de concesionare etc.40
4.2. Contractul de achiziŃie publică
Acest contract administrativ este reglementat de O.U.G.
nr.60/2001 privind achiziŃiile publice şi de Normele metodologice
de aplicare a acesteia, aprobate prin H.G. nr.461/200141.
Contractul de achiziŃie publică este contractul încheiat în
formă scrisă prin care o persoană juridică, denumită autoritate
contractantă, dobândeşte cu titlu definitiv sau temporar produse,
lucrări sau servicii prin atribuirea unui contract de achiziŃie publică
unui ofertant în urma aplicării uneia dintre procedurile prevăzute.
Atribuirea contractului de achiziŃie publică se realizează pe
baza principiului liberei circulaŃii, principiului eficientei utilizări a
fondurilor publice, principiului transparenŃei procedurii de atribuire
a contractului, principiului tratamentului egal şi principiului
confidenŃialităŃii.
40
H.G. nr.216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice-
cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 140 din 6
aprilie 1999
"' H.G. nr.461/2001 pentru aprobarea normelor de aplicare a
O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziŃiile publice, publicată în „Monitorul
Oficial al României", Partea I, nr. 268 din 24 mai 2001
55
 PărŃile contractului de achiziŃie publică sunt, pe de o parte,
autoritatea publică contractantă şi, pe de altă parte, ofertantul
declarat câştigător, care se va numi furnizor, executant sau
prestator, în funcŃie de obiectul concret al contractului.
Regula de atribuire a contractului de achiziŃie publică este
regula licitaŃiei (deschisă sau restrânsă), la care se mai adaugă
negocierea (competitivă sau cu o singură sursă), cererea de
ofertă şi concursul de soluŃii.
O procedură specială de atribuire a contractului de achiziŃie
publică a fost reglementată prin O.G. nr.20/2002 privind
achiziŃiile publice prin licitaŃii electronice.
4.3. Contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică a
statului şi a unităŃilor administrativ-teritoriale
Prin acest tip de contract, statul sau o unitate administrativ -
teritorială se obligă să asigure unei persoane de drept privat
folosinŃa temporară a unui bun, în schimbul unei sume de bani,
numită chirie.
La acest tip de contract se referă art.25 din Legea nr. 15/1990,
în ceea ce priveşte închirierea bunurilor din proprietatea statului,
precum şi art.125 din Legea nr.215/2001, în ceea ce priveşte
bunurile din proprietatea unităŃilor administrativ-teritoriale.
PărŃile contractului sunt, pe de o parte, o persoană de drept
public, numită locator, şi, pe de altă parte, o persoană de drept
privat, numită locatar, încheierea contractului fâcându-se după
organizarea în prealabil a unei licitaŃii, contractul fiind supus
regimului de drept administrativ.
Obiectul contractului constă, pe de o parte, în procurarea
folosinŃei bunului închiriat şi, pe de altă parte, în chiria plătită ca
preŃ al folosinŃei bunului.
4.4. Contractul de lucrări publice
Contractul de lucrări publice este acel contract administrativ
încheiat între o autoritate publică şi o persoană de drept privat,
numită executant, şi care are ca obiect execuŃia uneia sau mai
multor lucrări de construcŃii, în schimbul unui preŃ. 56
Regimul juridic al acestui tip de contract este reglementat în
Legea nr.215/2001, O.U.G. nr.60/2001 şi O.G. nr.20/2002.
Regula generală privind acordarea contractului de lucrări
publice este aceea a licitaŃiei, organizată de autoritatea publică.
4.5. Contractul pentru concesiunea de lucrări
Contractul pentru concesiunea de lucrări este acel tip de
contract de achiziŃie publică, asemănător contractului de lucrări,
cu deosebirea că autoritatea publică, în contrapartida lucrărilor
executate, acordă executantului - concesionar dreptul de a exploata
sau de a administra rezultatul lucrărilor pentru o perioadă de timp.
Acest tip de contract este reglementat de O.U.G. nr.60/2001
şi are un regim de drept administrativ.
4.6. Contractul de asociere în participaŃiune
Acest tip de contract a fost reglementat de prevederile Legii
nr.69/1991 privind administraŃia publică locală şi a fost menŃinut şi
de reglementarea actuală - art.38 lit.x) din Legea nr.215/2001.
Caracteristic contractului administrativ de asociere în
participaŃiune este faptul că una dintre părŃi este o autoritate
publică, iar obiectul acestuia este realizarea unui interes public:
exploatarea parcărilor auto din oraş ori dintr-un sector al acestuia,
amenajarea unor refugii pentru călătorii transportului public etc.
4.7. Contractele de comodat încheiate de către organele
administraŃiei publice
în cazul acestui tip de contract, o persoană de drept public,
numită comodant, remite spre folosinŃă temporară gratuită unei
persoane de drept privat, numită comodatar, un bun cu obligaŃia
pentru aceasta din urmă de a-1 restitui în natură.
Obiect al acestui tip de contract îl constituie un bun aflat în
proprietatea statului sau a unităŃilor administrativ-teritoriale, dat
în folosinŃă gratuită pe o perioadă determinată.
57
 Astfel, art.17 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia prevede în mod expres câ
statul şi unităŃile administrativ-teritoriale pot da imobile din
patrimoniul lor în folosinŃă gratuită, pe termen limitat,
persoanelor juridice fără scop lucrativ care desfăşoară activităŃi
de binefacere sau de utilitate publică.
De asemenea, potrivit prevederilor O.G. nr.124/1998
privind organizarea şi funcŃionarea cabinetelor medicale, pot fi
date în comodat cabinetele medicale, spaŃii din proprietatea
statului sau din proprietatea publică a unităŃilor administrativ-
teritoriale, aflate în administrarea Ministerului SănătăŃii sau a
direcŃiilor de sănătate publică.
4.8. Contractul departeneriatpublic-privat
Acest tip de contract a fost reglementat prin O.G. nr. 16/2002
şi Normele metodologice de aplicare a OrdonanŃei, aprobate prin
H.G.nr.621/200242.
Contractul de parteneriat pubîic-privat are ca obiect, după
caz, proiectarea, finanŃarea, construcŃia, exploatarea, întreŃinerea
şi transferul oricărui bun public.
PărŃile contractului de parteneriat public-privat sunt, pe de
o parte, o autoritate publică, centrală sau locală şi, pe de altă
parte, ca investitor particular, o persoană de drept privat.
Specific acestui tip de contract este faptul că îi este
aplicabil regimul de drept administrativ.
4.9. Contractul de grant
Contractul de grant este contractul încheiat între Fondul
Român de Dezvoltare Socială şi reprezentanŃi ai grupurilor din
H.G. nr.621/2002 pentru aprobarea normelor metodologice de
aplicare a OrdonanŃei Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de
parteneriat public-privat, publicată în „Monitorul Oficial ai
României", Partea I, nr.481 din 5 iulie 2002 58
comunităŃile rurale sărace etc. prin care Fondul, pe baza unui
proiect întocmit de beneficiari, transmite acestora, cu titlu
gratuit, sume de bani.
Fondul Român de Dezvoltare Socială a fost înfiinŃat prin
Legea nr.129/199843 ca un organism de interes public, care îşi
desfăşoară activitatea sub autoritatea Guvernului şi are menirea de
a furniza grupurilor din comunităŃile rurale sărace, grupurilor
sărace de etnie rromă, grupurilor dezavantajate etc, stabilite ca
eligibile, de comun acord cu finanŃatorii sau donatorii, anumite
sume de bani - granturi - cu titlu gratuit, prin încheierea unui
contract de grant.
Fondul Român de Dezvoltare Socială are competenŃa să
verifice utilizarea grantului potrivit proiectului aprobat şi, în caz
contrar, să desfiinŃeze contractul fără intervenŃia instanŃei de
judecată, printr-un act administrativ şi după o procedură
derogatorie de la dreptul comun.
în literatura de specialitate44, s-a exprimat pe drept cuvânt
opinia că acest contract este un contract de drept administrativ, care
conŃine clauze stabilite în baza legii, putând fi desfiinŃat pe cale
administrativă, printr-o procedură derogatorie de la dreptul comun.
43
Legea nr.129/1998 privind înfiinŃarea, organizarea şi funcŃionarea
Fondului Român de Dezvoltare Socială, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr. 238 din 30 iunie 1998 şi republicată în „Monitorul
Oficial al României", Partea I, nr.483 din 8 iunie 2005
44
Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ.
Comentarii şi explicaŃii, Editura AII Beck, 2005, p. 108
59

CAPITOLUL IV
DOMENIUL PUBLIC
SecŃiunea 1 Activitatea organelor
administraŃiei publice de administrare
a bunurilor aparŃinând statului şi unităŃilor
administrativ-teritoriale. ConsideraŃii generale
Abordarea problemelor legate de domeniul public în această
parte a cursului a fost determinată, pe de o parte, de limitele
semestrului precedent şi, pe de altă parte, de necesitatea prezentării
acestei teme din unghiul activităŃii organelor administraŃiei publice
de administrare a bunurilor care aparŃin statului şi unităŃilor
administrativ-teritoriale.
Astfel, pentru a organiza în bune condiŃii şi a asigura buna
funcŃionare a serviciilor publice, organele administraŃiei publice
desfăşoară diverse şi variate activităŃi de administrare a bunurilor
care aparŃin statului şi unităŃilor administrativ-teritoriale.
Atunci când am prezentat părŃile componente ale organelor
administraŃiei publice, am arătat că, alături de personal, resurse
financiare şi competenŃă, mijloacele materiale (bunurile) joacă
un rol foarte important pentru realizarea activităŃii de
administraŃie publică, de îndeplinire a sarcinilor care revin
sistemului organelor administraŃiei publice.
Deci, bunurile care aparŃin statului şi unităŃilor administrativ-
teritoriale constituie, pe de o parte, un element component al
organelor administraŃiei publice şi, pe de altă parte, una din
principalele pârghii prin care sistemul organelor administraŃiei
publice îşi exercită atribuŃiile legale în scopul realizării sarcinilor
generale ale acestui sistem.
Din punct de vedere juridic, problema acestor bunuri
prezintă importanŃă în ceea ce priveşte natura proprietăŃii asupra
lor, folosirea şi înstrăinarea acestora.
60
Problema proprietăŃii asupra bunurilor, în general, este
rezervată domeniului dreptului civil. în cazul bunurilor
aparŃinând statului şi unităŃilor administrativ-teritoriale există o
problemă legată de dreptul administrativ, deoarece aceste bunuri
au regimuri juridice diferite, după cum aparŃin domeniului
public sau domeniului privat.
NoŃiunea de domeniu îşi are originea în cuvântul latin
dominium, care înseamnă posesiune, stăpânire, drept de
proprietate45.
Bunurile proprietatea statului şi a unităŃilor administrativ-
teritoriale se împart în două mase, supuse unor regimuri juridice
diferite: domeniul public, supus regimului de drept public, şi
domeniul privat, supus regimului de drept privat, formând
împreună domeniul statului şi, respectiv, domeniul unităŃilor
administrativ-teritoriale.
SecŃiunea a 2-a Domeniul public
în doctrina şi legislaŃia românească
Definirea noŃiunii de domeniu public a constituit una dintre
preocupările autorilor români de drept administrativ, dar şi ale
legiuitorului.
Astfel, profesorul Paul Negulescu definea domeniul ca fiind
totalitatea bunurilor mobile şi imobile aparŃinând statului, judeŃului
sau comunei, întrebuinŃate pentru satisfacerea interesului general,
făcând distincŃie între domeniul public, care era supus regimului
de drept public, şi domeniul privat, care era supus regimului de
drept privat.
Un alt autor interbelic4 definea domeniul public al statului
sau al celorlalte administraŃiuni publice, ca fiind totalitatea
acelor bunuri mobile sau imobile, afectate, în mod direct şi
nemijlocit, funcŃionării serviciilor publice şi care sunt absolut
necesare pentru aceasta, fiind supuse unui regim juridic special.
45
Gh. GuŃu, DicŃionar latin-român, ediŃia a IH-a, Editura
ŞtiinŃifică, Bucureşti, 1973, p.191
46
Paul Negutescu, op.cit., p.231
47
Constantin G. Rarincescu, op.cit., p.209
 Alt autor a folosit noŃiunea de domeniu administrativ, care
era constituit din totalitatea bunurilor administraŃiei, dar nu şi din
drepturile subiective şi valorile în numerar care se regăseau în
patrimoniul acesteia. Domeniul administrativ era împărŃit în două:
domeniul public şi domeniul privat. Din domeniul public făceau
parte bunurile mobile şi imobile ale administraŃiei afectate unui
interes general, fie că erau destinate unui serviciu public, fie uzului
tuturor (parcurile, drumurile, pieŃele etc). Domeniul privat era
format din bunurile mobile şi imobile care nu erau afectate în mod
direct unui interes general şi care erau, în principiu, supuse
regulilor de drept civil.
Codul civil de la 1864 (art.475-478) se referea la bunurile care
nu aparŃineau particularilor, ca fiind dependinŃe ale domeniului
public, în sensul de bunuri domeniale, bunuri ale statului.
ConstituŃia din 1866 stabilea în art.19 ca principiu că „libera
şi neîmpiedicata întrebuinŃare a râurilor navigabile şi flotabile, a
şoselelor şi altor căi de comunicare este de domeniul public".
ConstituŃia din 1923 preciza în art.2 că domeniul public
include „căile de comunicaŃii, spaŃiul atmosferic şi apele navigabile
S
şi flotabile".
ConstituŃiile din 1948, 1952 şi 1965 au renunŃat la noŃiunea
de domeniu public şt au consacrat, pentru bunurile aparŃinând
statului, dreptul de proprietate socialistă de stat şi dreptul de
administrare directă pentru bunurile aflate în folosinŃa întreprin-
derilor şi instituŃiilor statului.
SecŃiunea a 3-a Regimul domenial
potrivit ConstituŃiei din 1991
ConstituŃia din 1991 a folosit termenii de proprietate
publică şi, respectiv, proprietate privată, renunŃând la noŃiunea
de domeniu public care fusese folosită de Codul civil din 1864,
ConstituŃia din 1866, ConstituŃia din 1923, precum şi de doctrina
administrativă antecomunistă.
4S
E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român. CernăuŃi,
1944,p.355 62
La art.135 din ConstituŃia din 1991 s-a prevăzut că statul
ocroteşte proprietatea, precizându-se, la alin.(2), că proprietatea
este publică sau privată.
Referitor la proprietatea publică s-a arătat că aceasta aparŃine
statului sau unităŃilor administrativ-teritoriale şi că obiectul acesteia
îl formează: bogăŃiile de orice natură ale subsolului, căile de comu-
nicaŃii, spaŃiul aerian, apele cu potenŃial energetic valorificabil şi
acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială,
resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental,
precum şi alte bunuri stabilite prin lege.
Anterior ConstituŃiei din 1991, noŃiunea de domeniu public
fusese folosită de Legea nr.18/1991 a fondului funciar, care, la
art.5, enumera terenurile ce aparŃin domeniului public, terenurile
pe care sunt amplasate construcŃii de interes public, pieŃe, căi de
comunicaŃii, reŃele stradale şi parcuri publice, porturi şi
aeroporturi, terenurile cu destinaŃie forestieră, albiile râurilor şi
fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor
maritime interioare şi al mării teritoriale, Ńărmurile Mării Negre,
inclusiv plajele, terenurile pentru rezervaŃii naturale şi parcuri
naŃionale, monumentele, ansamblurile şi siturile arheologice şi
istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile apărării
sau pentru alte folosinŃe care, potrivit legii, sunt de domeniul
public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau interes public.
De asemenea, Legea nr.69/1991 a administraŃiei publice
locale folosea termenul de domeniu public, arătând la art.79 că
patrimoniul unităŃilor administrativ-teritoriale se constituie din
bunuri mobile şi imobile care aparŃin domeniului public de
interes local şi domeniului privat, precum şi din drepturile şi
obligaŃiile cu caracter patrimonial.
63
 SecŃiunea a 4-a
NoŃiunea de domeniu public. Regimul juridic al
domeniului public
4.1 NoŃiunea de domeniu public
In literatura de specialitate49, domeniul public a fost definit
ca fiind totalitatea bunurilor mobile şi imobile aparŃinând
statului sau unităŃilor administrativ-teritoriale în regim de drept
public, afectate unei folosinŃe publice ce se realizează direct sau
prin intermediul unui serviciu public, determinate ca atare prin
lege, ori sunt de uz sau de interes public.
într-o altă opinie^0, prin domeniu public se înŃeleg acele
bunuri, publice sau private, care, prin natura lor ori dispoziŃia
expresă a legii, trebuie păstrate şi transmise generaŃiilor viitoare,
reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct
sau prin intermediul unui serviciu public şi supuse unui regim de
drept administrativ sau unui regim mixt, în care regimul de putere
este determinant, aflându-se în proprietatea sau în paza
persoanelor juridice de drept public, după caz.
NoŃiunea de domeniu public a fost folosită în mod
neechivoc şi delimitată prin art.3 din Legea nr.213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia51, precizându-se
că domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.136
alin.(4) din ConstituŃie, din cele stabilite în anexa care face parte
integrantă din respectiva lege şi din orice alte bunuri care,
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public
şi sunt dobândite de stat sau de unităŃile administrativ-teritoriale
prin modurile prevăzute de lege.
Din definiŃiile prezentate mai sus rezultă că domeniul public
este o instituŃie juridică foarte complexă, care se conturează atât
prin componentele sale (bunuri mobile şi imobile determinate prin
49
Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnică, Bucureşti
1997,p.54-55 > ?>
Antonie Iorgovan, op.cit., voi.II, p.169 5 Legea nr.213/1998,
publicata în „Monitorul Oficial al
României", Partea I. nr.448 din 24 noiembrie 1998
64
lege sau care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public),
cât şi prin raportare la regimul juridic de drept administrativ
aplicabil acestor bunuri.
De asemenea, mai rezultă că noŃiunea de domeniu public nu
se suprapune celei de proprietate publică, din domeniul public
putând face parte şi bunuri mobile sau imobile care aparŃin proprie-
tăŃii private, dar care sunt supuse unui regim de drept administrativ
pentru că, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.
Deci, determinantă pentru conturarea noŃiunii de domeniu
public nu este atât enumerarea bunurilor mobile şi imobile care
îl compun, cât stabilirea şi definirea regimului juridic aplicabil
bunurilor respective.
4.2. Regimul juridic al domeniului public
Prin regimul juridic al domeniului public se înŃelege
ansamblul regulilor aplicabile bunurilor care aparŃin domeniului
public al statului sau al unităŃilor administrativ-teritoriale, precum
şi al raporturilor juridice care se nasc între titularii dreptului de
proprietate şi terŃe persoane cu privire la bunurile respective.
în momentul de faŃă, regimul juridic al domeniului public
este conturat în mod esenŃial de prevederile art.136 alin.(4) din
ConstituŃie, republicată, potrivit cărora „Bunurile proprietate
publică sunt inalienabile. In condiŃiile legii organice, ele pot fi
date în administrare regiilor autonome ori instituŃiilor publice
sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi
date în folosinŃă gratuită instituŃiilor de utilitate publică".
în raport cu noŃiunea de domeniu public, prezentată mai
sus, trebuie să precizăm că, în principiu, bunurile aparŃinând
domeniului public sunt inalienabile, adică nu pot fi înstrăinate
| prin acte juridice, fiind scoase din circuitul civil.
O menŃiune specială trebuie făcută în privinŃa bunurilor care,
deşi aparŃin domeniului privat, sunt supuse regimului domenial,
j potrivit legii, precum sunt bunurile ce aparŃin patrimoniului
65
cultural naŃional, spre exemplu, care pot fi înstrăinate în
condiŃiile Legii nr. 182/200052.
Ca o consecinŃă a inalienabilităŃii sale, domeniul public
este şi imprescriptibil, atât din punct de vedere exthictiv, cât şi
achizitiv, în sensul că dreptul de proprietate publică nu se pierde
prin neexercitarea lui, în primul caz, şi nici nu poate fi dobândit
prin uzucapiune, în cel de-al doilea caz.
De asemenea, bunurile care aparŃin domeniului public sunt
insesizabile, în sensul că nu pot fi urmărite în contul creanŃelor
deŃinute împotriva statului sau unităŃilor administrativ-teritoriale.
4.3. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică Î şi
regimul său juridic
Această lege reprezintă reglementarea care defineşte
domeniul public, arătând la art.3 alin.(l) că el este alcătuit din
bunurile prevăzute la art.135 alin. (4) din ConstituŃie (în forma
anterioară republicării), din cele stabilite în anexa care face parte
integrantă din respectiva lege şi din orice alte bunuri care,
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public
şi sunt dobândite de stat sau de unităŃile administrativ-teritoriale
prin modurile prevăzute de lege.
Totodată, legea realizează şi cea mai importantă clasificare a
domeniului public, în raport cu interesul pe care îl prezintă, astfel:
- domeniul public al statului este alcătuit din bunurile
prevăzute la art.136 alin. (3) din ConstituŃie, din cele prevăzute
la pct.I din anexa la lege, precum şi din alte bunuri de uz sau de
interes public naŃional, declarate ca atare prin lege;
- domeniul public al judeŃelor este alcătuit din bunurile
prevăzute la pct.II din Anexa la lege şi din alte bunuri de uz sau
de interes public judeŃean, declarate ca atare prin hotărâre a
Consiliului judeŃean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de
uz sau de interes public naŃional;
32
Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural
naŃional mobil, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I,
nr.53O din 27 octombrie 2000 66
- domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor
este alcătuit din bunurile prevăzute la pct.HI din anexa la lege şi din
alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin
hotărâre a Consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri
de uz sau de interes public naŃional ori judeŃean.
Domeniul privat al statului sau al unităŃilor administrativ-
teritoriale este alcătuit din bunuri care nu fac parte din domeniul
public şi asupra cărora statul sau unităŃile administrativ-
teritoriale au drept de proprietate privată.
Specific bunurilor aparŃinând domeniului privat este faptul
că dreptul de proprietate asupra acestora este supus, de regulă,
regimului juridic de drept comun, pe când dreptul de proprietate
asupra bunurilor care aparŃin domeniului public este supus
regulilor din această lege.
Regimul juridic al proprietăŃii publice reprezintă un
ansamblu de reguli generale privind modul de dobândire a
dreptului de proprietate publică, procedura de trecere a unui bun
din domeniul privat în domeniul public, sau invers, modalităŃile
de încetare a dreptului de proprietate publică, modul de
administrare şi folosire a bunurilor din domeniul public.
Astfel, dreptul de proprietate publică se dobândeşte pe căi
juridice specifice dreptului comun, cât şi pe căi juridice specifice
dreptului public:
- pe cale naturală;
- prin acte de donaŃie sau legate acceptate de Guvern, de
Consiliul judeŃean sau de Consiliul local, după caz;
- prin achiziŃii publice efectuate în condiŃiile legii;
- prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;
- prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului
sau al unităŃilor administrativ-teritoriale, în domeniul public al
acestora, pentru cauză de utilitate publică;
- prin alte moduri prevăzute de lege, precum rechiziŃia
reglementată prin Legea nr.132/199753.
53
Legea nr.132/1997 privind rechiziŃiile de bunuri şi prestările
servicii în interes public, publicată în „Monitorul Oficial al
"â"J-'", Partea I, nr.161 din 18 iulie 1997
67
 Legea acordă o atenŃie deosebită procedurilor de trecere a
unui bun din domeniul privat în domeniul public, precum şi
dintr-un domeniu public în altul.
Astfel, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al
unităŃilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, se
face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a Consiliului judeŃean,
respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori a
Consiliului local.
Hotărârea de trecere a bunurilor poate fi atacată, în condiŃiile
legii, la instanŃa de contencios administrativ competentă în a cărei
rază teritorială se află bunul.
Trecerea în domeniul public a unor bunuri din patrimoniul
societăŃilor comerciale, la care statul, sau o unitate administrativ-
teritorială, este acŃionar, se poate face numai cu plată şi cu acordul
adunării generale a acŃionarilor societăŃii comerciale respective. în
lipsa acordului menŃionat, bunurile societăŃii comerciale respective
pot fi trecute în domeniul public numai prin procedura exproprierii
pentru cauză de utilitate publică şi după o justă şi prealabilă
despăgubire.
Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul
public al unei unităŃi administrativ-teritoriale se face la cererea
Consiliului JudeŃean, respectiv, a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti sau a Consiliului local, după caz, prin
Hotărâre a Guvernului.
Trecerea unui bun din domeniul public al unei unităŃi
administrativ-teritoriale în domeniul public al statului se face, la
cererea Guvernului, prin hotărâre a Consiliului judeŃean, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a Consiliului local.
încetarea dreptului de proprietate publică survine fie odată
cu pieirea bunului, fie prin trecerea bunului în domeniul privat.
Astfel, trecerea din domeniul public în domeniul privat se face,
după caz, prin hotărâre a Guvernului, a Consiliului judeŃean,
respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a
Consiliului local, dacă prin ConstituŃie sau prin lege nu se dispune
altfel, hotărârea de trecere putând fi atacată la instanŃa de contencios.
Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, aşa cum am
arătat mai sus, ele putând fi date numai în administrare,
concesionate sau închiriate în condiŃiile legii.
68
Astfel, bunurile din domeniul public pot fi date, după caz,
în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităŃilor
administraŃiei publice centrale şi locale, a altor instituŃii publice
de interes naŃional, judeŃean sau local.
Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre
a Guvernului sau a Consiliului judeŃean, respectiv, a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti sau a Consiliului local.
Titularul dreptului de administrare poate să posede, să
folosească bunul şi să dispună de acesta, în condiŃiile actului prin
care i-a fost dat bunul în administrare. Dreptul de administrare va
putea fi revocat numai dacă titularul său nu-şi exercită drepturile şi
nu-şi execută obligaŃiile născute din actul de transmitere.
Concesionarea reprezintă operaŃiunea juridică prin care statul şi
unităŃile administrativ-teritoriale transmit, pe o perioadă determinată
de cel mult 49 de ani, unei persoane fizice sau unei persoane
juridice de drept privat, română sau străină, dreptul şi obligaŃia de
exploatare a unui bun aparŃinând domeniului public al statului sau
al unităŃii administrativ-teritoriale, în schimbul unei redevenŃe.
închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a
unităŃilor administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre
a Guvernului, a Consiliului judeŃean, a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti sau a Consiliului local, iar contractul de
închiriere va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea
bunului închiriat, potrivit specificului acestuia, contractul putând fi
încheiat, după caz, cu orice persoană fizică sau juridică, română sau
străină, de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare.
Atât închirierea, cât şi concesionarea bunurilor proprietate
publică se fac prin licitaŃie publică, în condiŃiile legii.
De asemenea, aşa cum se prevede în art.17 din Legea
nr.213/1998, statul şi unităŃile administrativ-teritoriale pot da
imobile din patrimoniul lor, în folosinŃă gratuită, pe termen limitat,
persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de
binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice.
Bunurile aparŃinând domeniului public se inventariază, iar
apartenenŃa la unul din domeniile publice se atestă potrivit
procedurii prevăzute de lege.
69
 Astfel, inventarul bunurilor din domeniul public al statului se
întocmeşte, după caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate
ale administraŃiei publice centrale, precum şi de autorităŃile publice
centrale care au în administrare asemenea bunuri.
Centralizarea inventarului se realizează de către Ministerul
FinanŃelor Publice şi se supune spre aprobare Guvernului.
De asemenea, inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul
public al unităŃilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz,
de comisii special constituite, conduse de preşedinŃii consiliilor
judeŃene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti
sau de primari.
Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se
însuşesc, după caz, de consiliile judeŃene, de Consiliul General
al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.
Inventarele astfel însuşite se centralizează de Consiliul
judeŃean, respectiv, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti,
şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apar-
tenenŃa bunurilor la domeniul public judeŃean sau de interes local.
MenŃionăm că litigiile cu privire la delimitarea domeniului
public al statului, judeŃelor, comunelor, oraşelor sau al municipiilor
sunt de competenŃa instanŃelor de contencios administrativ.
Având de soluŃionat un astfel de litigiu, în care Guvernul a
susŃinut că H.G. nr.930/2002, prin care a fost atestat domeniul
public al unităŃilor administrativ-teritoriale din JudeŃul Ilfov, nu
produce efecte juridice şi că nu poate fi atacată în contencios
administrativ, InstanŃa Supremă a decis în sens contrar acestui
punct de vedere. Astfel, ea a stabilit că atestarea apartenenŃei unui
bun la domeniul public al unei unităŃi administrativ-teritoriale are
consecinŃa juridică a conferirii pentru acel bun a regimului juridic de
proprietate publică, cu toate consecinŃele juridice care decurg dintr-
un astfel de regim juridic. în concluzie, a motivat că, printr-o astfel
de hotărâre a Guvernului, se poate vătăma un drept legal sau un
interes legitim recunoscut în favoarea unei persoane, aceasta având
deschisă calea acŃiunii la instanŃa de contencios administrativ54.
54
Decizia nr. 1799/2004 şi decizia nr.7464/2004, în Emanuel Albu,
JurisprudenŃa înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie - Contencios administrativ
2004, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p.255 şi p.262 70
într-o altă speŃă, InstanŃa Supremă a decis că Regia NaŃională a
Pădurilor, care are un drept de administrare pentru terenurile ce fac
parte din fondul forestier, nu poate opune acest drept împotriva
dreptului Guvernului, care, potrivit art.19 alin.(l) din Legea
nr.213/1998, poate atesta prin hotărâre apartenenŃa bunurilor la
domeniul public al statului sau al unităŃilor administrativ-teritoriale,
dreptul de administrare nefiind vătămat .
într-o serie întreagă de litigii pornite de cooperativele de
consum împotriva Guvernului şi unităŃilor administrativ-teritoriale,
în favoarea cărora s-a atestat apartenenŃa la domeniul public al
construcŃiilor (magazine, unităŃi de alimentaŃie publică, unităŃi de
producŃie etc.) aparŃinând cooperativelor, InstanŃa Supremă a decis
că, printr-o astfel de hotărâre, Guvernul nu poate vătăma dreptul de
proprietate asupra construcŃiilor respective, cooperativele având
drept de folosinŃă asupra terenurilor, pe durata construcŃiilor56.
SecŃiunea a 5-a
Diverse regimuri domeniale
reglementate prin legi speciale
în literatura de specialitate57 a existat preocuparea ca, pe lângă
abordarea generală a domeniului public, să fie studiate şi regimurile
domeniale speciale, aplicabile diferitelor bunuri care formează
domeniul public, din care vom enumera pe cele mai importante.
5.1. Reguli domeniale privind folosirea terenurilor
care formează fondul funciar al României şi
amplasarea construcŃiilor pe aceste terenuri
Legea nr.18/199158 face o distincŃie clară între terenurile
care fac parte din domeniul public şi cele care constituie
55
Decizia nr. 186/2005, în Emanuel Albu, JurisprudenŃa înaltei
CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie - Contencios administrativ şi fiscal 2005.
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p.450
56
Decizia nr.1858/2004, în Emanuel Albii, op.cit., 2005. p.258
57
Antonie Iorgovan, op.cit., vol.II, p.266 şi urm.
iS
Legea fondului funciar nr.18/1991, publicată în „Monitorul
Oficial al României", Partea I, nr. 37 din 20 februarie 1991 şi republicată
în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.l din 5 ianuarie 1998
71
domeniul privat, dar foloseşte noŃiunea generală de fond funciar,
care include atât terenurile domeniului public, cât şi pe cele ale
domeniului privat, iar regulile domeniale sunt aplicabile tuturor
deŃinătorilor de terenuri aparŃinând fondului funciar.
Astfel, art.74 din legea republicată consacră obligaŃia
tuturor deŃinătorilor de terenuri de a asigura cultivarea acestora
şi protecŃia solului.
De asemenea, art.7 din lege a prevăzut obligaŃia de
principiu a evidenŃei cadastrale a terenurilor aparŃinând fondului
funciar, iar Legea nr.7/199659 a reglementat obligaŃia generală
de înregistrare cadastrală şi evidenŃă imobiliară pentru toate
terenurile aparŃinând fondului funciar.
în ceea ce priveşte amplasarea construcŃiilor pe terenurile
aparŃinând fondului funciar, Legea nr.350/2001 privind amenajarea
teritoriului şi urbanismul a instituit regula că orice fel de
construcŃie se amplasează în intravilanul localităŃii. Fac excepŃie:
construcŃiile care deservesc activităŃile agricole, construcŃiile cu
destinaŃie utilitară, căile ferate, şoselele de importanŃă deosebită,
liniile electrice de înaltă tensiune, conductele magistrale, lucrările
de gospodărire a apelor etc, situaŃii în care dezafectarea şi
ocuparea terenurilor se fac după reguli speciale.
5.2. Reguli domeniale privind căile terestre naŃionale
de comunicaŃii
Potrivit anexei la Legea nr.213/1998, aparŃin domeniului
public al statului drumurile naŃionale (autostrăzi, drumuri
expres, drumuri naŃionale europene, principale, secundare), în
timp ce drumurile judeŃene aparŃin domeniului public judeŃean,
iar drumurile comunale, vicinale şi străzile aparŃin domeniului
public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor, după caz.
59
Legea cadastrului şi a publicităŃii imobiliare nr.7/1996, publicată în
„Monitorul Oficial at României", Partea I, nr.61 din 26 martie 1996
60
Legea nr.350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul,
p u b l i c a t ă î n „ M o n i t o r u l O f i c i a l a l R o m â n i e i " , P a r t e a I, n r . 3 7 3 d i n
10 iulie 2001 .*
72
Potrivit prevederilor generale ale O.G. nr.43/1997,
republicată61, din punct de vedere al destinaŃiei lor, drumurile se
împart în:
- drumuri publice - obiective de utilitate publică destinate
circulaŃiei rutiere, în scopul satisfacerii cerinŃelor de transport
unitar ale economiei naŃionale, ale populaŃiei şi de apărare a
Ńării. Acestea sunt proprietate publică;
- drumuri de utilitate privată - destinate satisfacerii
cerinŃelor proprii de transport rutier în activităŃile economice,
forestiere, petroliere, miniere, agricole, energetice, industriale şi
altora asemenea, de acces în incinte, ca şi cele din interiorul
acestora, precum şi cele pentru organizările de şantier; ele sunt
administrate de persoanele fizice sau juridice care le au în
proprietate sau în administrare.
Regimul domenial al drumurilor publice vizează admi-
nistrarea drumurilor, proiectarea şi execuŃia drumurilor, exploa-
tarea acestora, amplasarea de construcŃii şi instalaŃii în zona
drumurilor etc.
Compania NaŃională de Autostrăzi şi Drumuri NaŃionale din
România6 este persoană juridică de interes strategic naŃional, care
funcŃionează sub autoritatea Ministerului Transporturilor,
ConstrucŃiilor şi LocuinŃei, desfăşurând în principal activităŃi de
interes public naŃional în domeniul administrării drumurilor
naŃionale şi autostrăzilor.
61
O.G. nr.43/1997 privind regimul drumurilor, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 221 din 29 august 1997
şi republicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 237 din
29 iunie 1998
62
O.U.G. nr.84/2003 pentru înfiinŃarea Companiei NaŃionale de
Autostrăzi şi Drumuri NaŃionale din România - S.A. prin reorganizarea
Regiei Autonome „AdministraŃia NaŃională a Drumurilor din
România", publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.
694 din 3 octombrie 2003
73
 O.U.G. nr.12/199863 arată că transportul feroviar poate-fi
public sau în interes propriu, precizând că transportul feroviar
public constituie, prin natura sa, un sector strategic de interes
naŃional, reprezintă un serviciu public esenŃial pentru societate,
contribuie la libera circulaŃie, la rezolvarea unor interese majore
ale economiei, la deplasarea persoanelor, mărfurilor şi a altor
bunuri, în interiorul Ńării şi în trafic internaŃional, cu un grad
înalt de siguranŃă, în condiŃii ecologice, eficiente, şi îndeplineşte
sarcini specifice pentru nevoile de apărare a Ńării, potrivit legii.
Acest act normativ nu foloseşte noŃiunea de cale de
comunicaŃie, ci pe aceea de infrastructură feroviară, care poate fi
publică sau privată.
Astfel, infrastructura feroviară publică se compune din:
- liniile ferate de circulaŃie, terenul aferent pe care acestea
sunt construite, precum şi terenurile situate de o parte şi de alta a
axei căii ferate, care constituie zona de siguranŃă a infrastructurii
feroviare;
- podurile, tunelurile, viaductele şi alte lucrări de artă care
au legătură cu liniile ferate deschise circulaŃiei publice, precum
şi terenurile aferente acestora;
- lucrările geotehnice de protecŃie şi de consolidare,
plantaŃiile de protecŃie a liniilor ferate şi terenurile aferente pe
care acestea sunt amplasate; ,
- instalaŃiile fixe de siguranŃă şi de conducere operativă a
circulaŃiei feroviare;
- triajele de reŃea ale căii ferate şi terenurile aferente acestora;
-alte instalaŃii şi clădiri aferente infrastructurii feroviare.
Ministerul Transporturilor, ConstrucŃiilor şi LocuinŃei, în
calitate de organ de specialitate al administraŃiei guvernamentale,
este autoritatea de stat în domeniul transporturilor feroviare, care
asigură dezvoltarea şi siguranŃa acestui serviciu public.
6j
O.U.G. nr.12/1998 privind transportul pe Căile Ferate Române
şi reorganizarea SocietăŃii NaŃionale a Căilor Ferate Române,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 254 din 8
iulie 1998 şi republicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I,
nr. 834 din 9 septembrie 2004 74
De menŃionat că regulile regimului domenial suant aplicabile
Lu numai infrastructurii feroviare publice, dar şi irifrastructurii
feroviare aflate în proprietate privată.
5.3. Regimul domeniul al frontierei de stat a RCM mâniei
Frontiera de stat a României este definită de a^rt.2 alin.(l)
lin O.U.G. nr.105/200164 , potrivit căruia frontiera de stat a
României delimitează teritoriul statului român de teritoriul
[fiecăruia dintre statele vecine şi marea teritorială a E^omâniei de
tona contiguă. în plan vertical, frontiera de stat delimitează
spaŃiul aerian şi subsolul statului român de spaŃii_il aerian şi
subsolul fiecăruia dintre statele vecine.
Frontiera de stat se stabileşte prin lege, în conformitate cu
revederile tratatelor internaŃionale, convenŃiilor sau înŃelegerilor
încheiate de statul român cu statele vecine.
Pentru asigurarea executării pazei şi controlului trecerii
[frontierei de stat se constituie zona de frontieră, care cuprinde
;ritoriul aflat pe o adâncime de 30 km faŃă de frontiera de stat şi
irmul Mării Negre, către interior.
Regimul juridic al frontierei de stat cuprincL-e totalitatea
ioanelor prevăzute de legislaŃia internă care privesc frontiera de
stat şi desfăşurarea diferitelor activităŃi în zona de irontieră, în
zona aeroporturilor şi porturilor deschise traficului iinternaŃional,
isigurarea respectării regimului juridic revenind autorităŃilor
:are au atribuŃii privind controlul de trecere a frontie^rei de stat şi
autorităŃilor administraŃiei publice locale.
Şeful punctului de trecere este poliŃist de frontieră şi
coordonează întreaga activitate din punctul de trecere; acesta
[împreună cu şefii unităŃilor tuturor autorităŃilor car& au, potrivit
[legii, competenŃe de control privind trecerea frontierei de stat
[organizează modul de desfăşurare a activităŃii echipelor de control,
[ceea ce demonstrează că regimu' juridic aplicabil frontierei de stat
jeste un regim de putere, adică un regim de drept public^.
64
O.U.G, nr.105/2001 privind frontiera de stat a României,
Ipublicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, anr.352 din 30
liunie 2001
75
 Culoarul de frontieră şi fâşia de protecŃie a frontierei de
stat fac parte din domeniul public al statului şi se administrează
de către autorităŃile administraŃiei publice locale, în condiŃiile
stabilite prin hotărâre a Guvernului.
Culoarul de frontieră şi fâşia de protecŃie se constituie
pentru protecŃia frontierei de stat şi a semnelor de frontieră.
Culoarul de frontieră şi lăŃimea acestuia sunt convenite de
statul român cu fiecare dintre statele vecine astfel încât să se
asigure vizibilitatea şi protecŃia semnelor de frontieră.
Fâşia de protecŃie a frontierei de stat se stabileşte de la linia
de frontieră către interior şi are o lăŃime de 20 metri.
Zona de frontieră cuprinde teritoriul aflat pe o adâncime de
30 km faŃă de frontiera de stat şi Ńărmul Mării Negre, către interior,
iar în judeŃele din interiorul Ńării unde funcŃionează aeroporturi şi
porturi deschise traficului internaŃional, suprafaŃa aeroportului sau a
portului cu platformele, imobilele şi instalaŃiile aferente reprezintă
zonă supusă regimului de control al poliŃiei de frontieră.
Regimul juridic al zonei de frontieră prevede restrângerea
exercitării unor drepturi.
Astfel, accesul persoanelor în fâşia de protecŃie a frontierei
de stat până la culoarul de frontieră sau malul apelor, după caz,
este permis în baza documentelor de identitate, cu aprobarea
administraŃiei publice locale şi cu avizul şefului formaŃiunii
locale a poliŃiei de frontieră.
De asemenea, accesul persoanelor pentru efectuarea unor
activităŃi dincolo de fâşia de protecŃie a frontierei de stat, în
situaŃia în care aceasta se constituie mai în adâncime, precum şi
în insulele şi ostroavele aparŃinând statului român, situate în
apele de frontieră, este permis numai prin locurile şi în condiŃiile
stabilite de administraŃia publică locală şi cu avizul şefului
formaŃiunii locale a poliŃiei de frontieră.
în cazul unor situaŃii deosebite, pe timpul unor acŃiuni ale
poliŃiei de frontieră, se pot opri temporar accesul şi desfăşurarea
unor activităŃi în apropierea frontierei de stat în afara localităŃilor.
Aceste măsuri vor fi aduse la cunoştinŃa autorităŃilor administraŃiei
publice locale şi a populaŃiei în timp util. 76
în zona de frontieră şi în punctele de trecere a frontierei,
accesul, circulaŃia şi alte activităŃi sunt reglementate riguros, cu
restricŃii şi condiŃii specifice regimului domenial.
5.4. Regimul juridic al apelor maritime interioare,
al mării teritoriale, al zonei contigue şi
al zonei economice exclusive ale României
Apele maritime interioare, marea teritorială, zona contiguă
şi zona economică exclusivă ale României au un regim juridic
reglementat prin Legea nr.17/199065, în conformitate cu
dispoziŃiile ConvenŃiei NaŃiunilor Unite asupra dreptului mării66.
Marea teritorială a României cuprinde fâşia de mare
adiacentă Ńărmului ori, după caz, apelor maritime interioare,
având lăŃimea de 12 mile marine (22.224 m), măsurată de la
liniile de bază, care se delimitează de marea teritorială a statelor
vecine prin înŃelegeri cu fiecare dintre aceste state, în
conformitate cu principiile şi normele dreptului internaŃional.
Apele maritime interioare ale României sunt suprafeŃele de
apă situate între Ńărmul mării şi limitele de bază ale mării
teritoriale.
Zona contiguă a României este fâşia de mare adiacentă
mării teritoriale care se întinde spre largul mării până la distanŃa
de 24 mile marine, măsurată de la liniile de bază stabilite în art.2
din Legea nr.17/1990.
65
Leg ea nr. 17/ 199 0 pri vin d r egi mul j uridic al apel or m aritim e
interioare, al mării teritoriale, al zonei contigue şi al zonei economice
exclusive ale României, publicată în „Monitorul Oficial al României",
Partea I, nr.99 din 9. august 1990 şi republicată în „Monitorul Oficial
al României", Partea I, nr. 765 din 21 octombrie 2002
66
ConvenŃia NaŃiunilor Unite asupra dreptului mării, încheiată la
Montego Bay (Jamaica) la 10 decembrie 1982, şi aderarea la Acordul
referitor la aplicarea părŃii a Xl-a a ConvenŃiei NaŃiunilor Unite asupra
dreptului mării, încheiat la New York la 28 iulie 1994, ratificată prin
Legea nr.110/1996, publicată în „Monitorul Oficial al României",
Partea I, nr. 300 din 21 noiembrie 1996
77
 Zona economică exclusivă a României este instituită în
spaŃiul marin al Ńărmului românesc la Marea Neagră, situat
dincolo de limita apelor mării teritoriale şi adiacent acestora, în
care România îşi exercită drepturi suverane şi jurisdicŃia asupra
resurselor naturale ale fundului mării, subsolului acestuia şi
coloanei de apă de deasupra, precum şi în ceea ce priveşte
diferitele activităŃi legate de explorarea, exploatarea, protecŃia,
conservarea mediului şi gestionarea acestora.
Delimitarea zonei economice exclusive se face în confor-
mitate cu principiile general recunoscute de dreptul internaŃional şi
cu respectarea legislaŃiei române, prin aplicarea, în funcŃie de
circumstanŃele specifice din fiecare sector de delimitat, a principiilor
şi criteriilor de delimitare general recunoscute, astfel încât să se
ajungă la o soluŃie echitabilă, lăŃimea maximă putând fi de 200
mile marine măsurate de la liniile de bază ale mării teritoriale.
Legea nr.17/1990 reglementează un regim juridic strict
aplicabil navelor străine care încalcă legea română, precum şi
pentru prevenirea, aducerea şi menŃinerea sub control a poluării
mediului marin legată de activităŃile din apele interioare, din
marea teritorială, din zona economică exclusivă şi din atmosfera
de deasupra acestora, fiind prevăzute operaŃiuni şi măsuri care
pot şi trebuie executate de organele competente din cadrul
ministerelor de resort.
Toate acestea constituie prerogative specifice regimului juridic
de drept public aplicabil mării teritoriale ca bun al domeniului
public, potrivit art.136 alin.(3) din ConstituŃie, republicată.
5.5. Regimul juridic al Dunării
în conformitate cu prevederile art.136 alio.(3) din ConstituŃie,
republicată, Dunărea, ca şi celelalte ape cu potenŃial energetic, face
obiectul domeniului public de interes naŃional, dar, fiind un fluviu
european, are un regim juridic stabilit prin ConvenŃia despre
regimul navigaŃiei pe Dunăre, semnată la Belgrad la 18 august
1948, împreună cu cele două anexe şi protocolul adiŃional67.
67
Ratificată prin Decretul nr.298/I948, publicat în „Buletinul
Oficial" nr.253 din 30 octombrie 1948 78
De asemenea, sunt aplicabile prevederile generale ale
Acordului European privind marile căi navigabile de importanŃă
[internaŃională (A.G.N.), adoptat la Geneva la 19 ianuarie 19966 .
Deci, regimul juridic naŃional aplicabil Dunării ca bun
domeniului public de interes naŃional este completat şi jlimitat, în
acelaşi timp, de regimul juridic stabilit prin cele două ate
internaŃionale ratificate de România, ca Ńară dunăreană.
Comisia Dunării este formată din reprezentanŃii Ńărilor
iunărene şi are competenŃă asupra Dunării navigabile de la Ulm
jla Marea Neagră, urmând braŃul Sulina şi Canalul Sulina.
5.6. Regimul juridic al spaŃiului aerian al României
SpaŃiul aerian, potrivit art.136 alin.(3) din ConstituŃie,
publicată, şi pct.2 din anexa la Legea nr.213/1998, face parte
lin domeniul public al statului, reprezentând coloana de aer
ituată deasupra teritoriului de suveranitate al României, până la
imita inferioară a spaŃiului extraatmosferic.
Activitatea aeronautică civilă pe teritoriul şi în spaŃiul
ierian naŃional este reglementată prin Codul aerian 9, precum şi
în conformitate cu prevederile ConvenŃiei privind aviaŃia civilă
iternaŃională, semnată la Chicago, ale altor convenŃii şi
icorduri la care România este parte.
In scopul asigurării siguranŃei zborului, Ministerul
'ransporturilor împreună cu autorităŃile administraŃiei publice
locale şi cu avizul ministerelor interesate stabilesc zonele supuse
tuŃilor de aeronautică civilă aferente aerodromurilor şi
lăsării echipamentelor de protecŃie a navigaŃiei aeriene.
In aceste zone, care sunt supuse servitutilor aeronautice, nu
ot fi construite şi amplasate nici un fel de construcŃii, instalaŃii
i echipamente noi fără avizul Ministerului Transporturilor.
6S
Ratificat prin O.G. nr.68/1998, publicată în „Monitorul Oficial
României", Partea I, nr.314 din 27 august 1998
69
O.G. nr.29/1997 privind Codul aerian al României, republicată
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.45 din 26 ianuarie
2001
79
 Toate aceste reguli şi restricŃionări sunt componente ale
regimului domenial care vizează atât spaŃiul aerian ca domeniu
public, cât şi servitutile acestuia.
Ministerul Transporturilor, ConstrucŃiilor şi LocuinŃei, în
calitate de organ de specialitate al administraŃiei guvernamentale şi
de autoritate de stat în domeniul aviaŃiei civile, asigură, direct sau
prin delegare de competenŃă, şj desemnarea unor organisme tehnice
specializate - instituŃii publice sau operatori economici -, elaborarea
şi punerea în aplicare a reglementărilor specifice, supervizarea
siguranŃei zborului, certificarea agenŃilor aeronautici civili, a
personalului aeronautic civil şi a tehnicii aeronautice, avizarea
lucrărilor efectuate în zonele supuse servitutilor de aeronautică
civilă, inspecŃia de siguranŃă a zborului, investigarea tehnică a
incidentelor şi accidentelor în domeniul aviaŃiei civile, precum şi
inspecŃia şi controlul de securitate aeronautică.
5.7. Regimul domenial al patrimoniului cultural naŃional
Domeniul cultural este reglementat în prezent prin Legea
nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural naŃional7 şi
prin Legea nr.422/2001 privind protejarea monumentelor istorice7.
Patrimoniul cultural naŃional este format din:
- bunuri cu valoare excepŃională, istorică, arheologică,
documentară, etnografică, artistică, ştiinŃifică şi tehnică, literară,
cinematografică, numismatică, filatelică, heraldică, bibliofilă,
cartografică şi epigrafică, reprezentând mărturii materiale ale
evoluŃiei mediului natural şi ale relaŃiilor omului cu acesta, ale
potenŃialului creator uman şi ale contribuŃiei româneşti la
civilizaŃia universală;
- bunuri culturale care fac parte din colecŃiile publice
ce figurează în inventarele muzeelor, arhivelor şi fondurilor
bibliotecilor;
70
Legea nr. 182/2000, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea 1, nr.53O din 27 octombrie 2000
71
Legea nr.422/2001, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr.407 din 24 iulie 2001
80
- bunuri culturale care fac parte din inventarele cultelor
religioase şi ale instituŃiilor ecleziastice.
Statul garantează proprietatea, dar dreptul de proprietate şi
alte drepturi reale vor putea fi exercitate de către titularii lor
numai în condiŃiile legii, care impune un regim special privind
clasarea bunurilor şi evidenŃa acestora, depozitarea şi securitatea
bunurilor, conservarea şi restaurarea lor, circulaŃia acestora.
De menŃionat că vânzarea bunurilor culturale clasate în
tezaur se poate realiza numai în condiŃiile exercitării dreptului
de preemŃiune din partea statului român, prin Ministerul Culturii
şi Cultelor, iar nerespectarea acestei condiŃii atrage nulitatea
absolută a vânzării.
Pe lângă Ministerul Culturii şi Cultelor funcŃionează Comisia
NaŃională a Muzeelor şi ColecŃiilor, ca organism ştiinŃific
consultativ de avizare în domeniu, având atribuŃiile enumerate la
art.53 din Legea nr.182/2000. Ordinul prin care se realizează
clasarea, declasarea sau trecerea dintr-o categorie în alta a bunurilor
culturale poate fi contestat, iar soluŃia dată de Ministerul Culturii şi
Cultelor poate fi atacată la instanŃa de contencios administrativ.
în sensul Legii nr.422/2001, monumentele istorice sunt
bunuri imobile, construcŃii şi terenuri situate pe teritoriul
României sau în afara graniŃelor, proprietăŃi ale statului român,
semnificative pentru istoria, cultura şi civilizaŃia naŃională şi
universală, care fac parte din patrimoniul cultural naŃional şi
sunt protejate prin lege.
Monumentele istorice aparŃin fie domeniului public sau
privat al statului, al judeŃelor, oraşelor sau comunelor, fie sunt
proprietate privată a persoanelor fizice sau juridice.
Monumentele istorice proprietate publică a statului sau a
unităŃilor administrativ-teritoriale sunt inalienabile, imprescriptibile
şi insesizabile; aceste monumente istorice pot fi date în
administrare instituŃiilor publice, pot fi concesionate pentru
maximum 49 de ani sau închiriate, în condiŃiile legii, cu avizul,
după caz, al Ministerului Culturii şi Cultelor, respectiv, al
direcŃiilor pentru cultură, culte şi patrimoniul cultural-naŃional
judeŃene, respectiv, a municipiului Bucureşti.
■ . . 8 1
 Monumentele istorice aparŃinând domeniului privat pot face
obiectul circuitului civil în condiŃiile stabilite prin lege.
înstrăinarea monumentelor istorice aflate în proprietatea
persoanelor fizice sau juridice de drept privat se poate face
numai în condiŃiile exercitării dreptului de preemŃiune al starului
român prin Ministerul Culturii şi Cultelor, sub sancŃiunea
nulităŃii absolute a vânzării.
Regimul domenial al acestor bunuri se referă nu numai la
circulaŃia celor care aparŃin domeniului privat, dar se referă şi la
măsuri de clasare şi evidenŃă, de conservare şi protecŃie, indiferent
dacă acestea se găsesc în domeniul public sau în domeniul privat.
Clasarea reprezintă o procedură prin care unui imobil i se
conferă regimul de monument istoric, lista fiind elaborată de
Oficiul NaŃional al Monumentelor Istorice, avizată de Comisia
NaŃională a Monumentelor Istorice şi aprobată de ministrul Culturii
şi Cultelor.
Oficiul NaŃional al Monumentelor Istorice este o instituŃie
publică cu personalitate juridică, aflată în subordinea Ministerului
Culturii şi Cultelor, organizată prin hotărâre a Guvernului.
Comisia NaŃională a Monumentelor Istorice este un
organism ştiinŃific, consultativ şi de avizare care funcŃionează pe
lângă Ministerul Culturii şi Cultelor, formată din personalităŃi şi
specialişti atestaŃi în domeniul protejării şi punerii în valoare a
monumentelor istorice.
Ordinul de clasare poate fi contestat la Ministerul Culturii
şi Cultelor, iar soluŃia dată poate fi atacată la instanŃa de
contencios administrativ, în condiŃiile legii.
82
CAPITOLUL V
CONTROLUL ACTIVITĂłII ORGANELOR
ADMINISTRAłIEI PUBLICE
SecŃiunea 1
Necesitatea controlului activităŃii organelor
administraŃiei publice
Orice activitate umană realizată în mod organizat presupune
obligatoriu controlul modului de realizare şi a rezultatelor obŃinute.
AdministraŃia publică, activitate umană organizată în
scopul realizării valorilor interesului general al comunităŃii, este
supusă unor multiple forme de control.
Astfel, administraŃia publică, ca activitate organizată pe
baza legii şi pentru executarea acesteia, este supusă controlului
puterii legiuitoare.
De asemenea, fiind o activitate care are ca scop realizarea
valorilor interesului general, administraŃia publică va fi supusă unor
forme de control social din partea cetăŃenilor şi a mass-media.
Ca sistem organizat, administraŃia publică realizează ea
însăşi diverse forme de autocontrol, de control ierarhic şi de
control de tutelă.
O altă formă de control este reprezentată de controlul de
legalitate exercitat de instanŃele judecătoreşti asupra actelor
administrative emise/adoptate de organele administraŃiei publice.
SecŃiunea a 2-a Clasificarea
formelor de control
O primă clasificare, Ia care ne-am referit tangenŃial, este
după natura organului de control, în raport de care există:
- controlul legislativ sau politic, exercitat de către Parlament,
prin anchete efectuate de comisiile de specialitate ale celor două
Camere, prin interpelări şi întrebări puse membrilor Guvernului etc;
83
 - controlul executiv sau administrativ, care este executat de
organe de control din cadrul sistemului administraŃiei publice;
- controlul judecătoresc, care este exercitat de către
instanŃele judecătoreşti asupra legalităŃii actelor administrative.
Sub aspectul regimului juridic al activităŃii de verificare,
executată de către organul de control, există controlul
jurisdicŃional şi controlul nejurisdicŃional.
Controlul jurisdicŃional se realizează cu ocazia şi în cadrul
soluŃionării unui litigiu în care se pune problema ilegalităŃii unui
act administrativ, emis sau adoptat în cadrul activităŃii organelor
administraŃiei publice. Această activitate de jurisdicŃie poate fi
realizată de către organe, comisii etc, specializate, din cadrul
sistemului administraŃiei publice (spre exemplu, în cadrul
Caselor judeŃene de pensii în materia asigurărilor sociale, în cadrul
Ministerului FinanŃelor Publice pentru contestarea actelor
administrativ-fiscale etc.) sau de către adevărate organe jurisdicŃio-
nale administrative, cum au fost colegiile jurisdicŃionale, secŃia
jurisdictională şi alte complete specializate din cadrul sistemului
CurŃii de Conturi72.
Această formă de control, aşa cum vom arăta într-un
capitol viitor, se realizează şi de către instanŃele judecătoreşti, în
baza unei reglementări speciale: Legea nr.554/2004.
Controlul nejurisdicŃional este exercitat în afara oricărui
litigiu, ca o atribuŃie curentă realizată din oficiu sau la sesizare.
Această formă de control poate fi exercitată atât de către organe
din afara sistemului administraŃiei publice, cum este controlul
realizat de puterea legislativă, cât şi, în principal, de către organe
de control din cadrul sistemului administraŃiei publice, fiind
vorba de controlul administrativ.
72
Ca urmare a revizuirii ConstituŃiei din 1991, activitatea
jurisdictională a fost eliminată din sistemul CurŃii de Conturi şi, prin
O.U.G. nr.l 17/2003, s-a procedat la transferarea acesteia la instanŃele
de contencios administrativ şi fiscal din sistemul puterii judecătoreşti.
84
1
SecŃiunea a 3-a Elementele
componente ale controlului
Indiferent de forma de control şi de natura organului de
control, controlul care este exercitat asupra activităŃii organelor
administraŃiei publice are trei elemente principale: baza de
referinŃă a controlului, obiectul controlului şi operaŃiunile de
control propriu-zise73.
Baza de referinŃă a controlului este constituită din
aspectele pe care organul de control va trebui să le verifice în
cadrul activităŃii de control. Baza de referinŃă a controlului va
putea fi mai largă sau mai restrânsă, în raport cu numărul
aspectelor din activitatea organelor administraŃiei publice care
sunt vizate prin acŃiunea de control.
Astfel, în baza de referinŃă a controlului pot fi incluse
obiectivele, Ńintele principale pe care organul administraŃiei
publice trebuie să le atingă în cadrul activităŃii desfăşurate.
De asemenea, în baza de referinŃă se includ elemente
privind resursele şi mijloacele folosite de organele administraŃiei
publice pentru realizarea obiectivelor fixate pentru activitatea
lor, în raport cu eficienŃa şi rentabilitatea cu care au fost folosite.
Totodată, în baza de referinŃă se includ elemente privind
procedeele folosite pentru atingerea obiectivelor activităŃii, în
raport cu legalitatea acelor procedee şi oportunitatea lor.
în sfârşit, dar nu în ultimul rând, în baza de referinŃă a
controlului vor intra elemente care privesc calitatea activităŃii
organului administraŃiei publice, în raport cu promptitudinea,
operativitatea, eficienŃa etc. cu care sunt realizate sarcinile ce
le-au fost date.
Obiectul controlului este dat de totalitatea elementelor
asupra cărora acesta se va exercita: resursele umane, mijloacele
materiale, resursele financiare.
Astfel, mijloacele materiale şi resursele financiare sunt
supuse controlului în ceea ce priveşte atât existenŃa lor, cât şi
73
Alexandru NegoiŃă, Drept administrativ şi elemente de ştiinŃa
administraŃiei, Bucureşti, 1981, p.311
85
modul de folosire a acestora. în cazul resurselor umane, controlul
va urmări calitatea şi însuşirile profesionale, dar şi eficienŃa cu care
acestea sunt folosite pentru realizarea obiectivelor activităŃii.
OperaŃiunile de control sunt mijloacele şi procedeele prin
care organul de control cercetează conformitatea obiectului
controlat cu elementele cuprinse în baza de referinŃă.
OperaŃiunile de control pot fi simple sau complexe, după cum
elementele din baza de referinŃă comportă un grad mai mic sau mai
mare de apreciere şi de tehnicitate din partea organului de control.
Astfel, controlul de gestiune, controlul de audit financiar,
controlul de dosare etc. vor include operaŃiuni materiale de
verificare a existenŃei sau inexistenŃei unor elemente concrete,
comensurabile, evaluabile etc.
Controlul de legalitate include operaŃiuni mai complexe de
control, pentru că aceste acŃiuni presupun cunoaşterea completă
a reglementărilor legale referitoare la activitatea supusă
controlului, fiind necesare nu numai specializarea persoanelor
care exercită aceste operaŃiuni de control, dar şi specializarea
structurii autoare a controlului.
De asemenea, există un mare grad de complexitate în cazul
operaŃiunilor de control care vizează oportunitatea activităŃii
organelor administraŃiei publice în raport cu rentabilitatea,
eficienŃa, operativitatea, actualitatea etc. activităŃii controlate.
SecŃiunea a 4-a
Controlul exercitat din interiorul sistemului organelor
administraŃiei publice. Controlul administrativ
Controlul administrativ este controlul exercitat în cadrul
sistemului organelor administraŃiei publice prin care activitatea
organelor administraŃiei publice se autoreglează fie prin
controlul intern, fie prin formele controlului extern ori prin
controlul de tutelă administrativă exercitat de Guvern, prin
prefecŃi, asupra autorităŃilor administraŃiei publice locale, sau
controlul exercitat prin jurisdicŃiile administrative.
86
4.1. Controlul administrativ intern se exercită de către
I structuri sau funcŃionari din interiorul autorităŃii a cărei activitate
este verificată şi se poate realiza, fie din oficiu, adică la iniŃiativa
conducerii ierarhice, fie la sesizarea oricui, caz în care este
| vorba de un recurs graŃios.
Controlul intern poate avea caracter general, caz în care
Ieste verificată întreaga activitate dintr-o anumită perioadă, ori
poate avea caracter specializat, când sunt verificare aspecte
strict
| determinate ale activităŃii.
Acest control are caracter permanent şi vizează întreaga
| activitate şi toate componentele organelor administraŃiei publice.
In ceea ce priveşte recursul graŃios, ca formă a controlului
j intern iniŃiat la sesizarea persoanei vătămate printr-un act
administrativ, aşa cum vom vedea ulterior, el reprezintă o
condiŃie
j necesara prealabilă folosirii acŃiunii în contencios administrativ.
Recursul graŃios este sesizarea pe care persoana vătămată o
jface organului emitent al actului administrativ, încercând astfel
ca, pe cale amiabilă74, să determine organul emitent să-şi retragă
actul administrativ, spre deosebire de recursul ierarhic, când
persoana vătămată se adresează organului ierarhic superior celui
I care a emis actul administrativ socotit vătămător.
4.2. Controlul administrativ extern este exercitat de către
Ipersoane sau structuri din afara autorităŃii verificate, dar care fac
I parte din sistemul administraŃiei publice, putând fi:
a) Controlul ierarhic, care este exercitat de organe
supraor-
I donate autorităŃii controlate, dar care fac parte din cadrul aceluiaşi
subsistem al administraŃiei publice, cum este controlul exercitat de
corpul de control al ministrului asupra activităŃii unui serviciu public
| deconcentrat la nivel judeŃean al ministerului respectiv.
b) Controlul extern specializat, care este exercitat din afara
I autorităŃii verificate, dar şi din afara subsistemului din care face parte
autoritatea verificată, cum este controlul exercitat de inspecŃiile,
inspectoratele de stat, Garda Financiară, Garda de Mediu etc.
74
Gh. GuŃu, op. cit., p.356: gratia, ae - prietenie, simpatie (in
! gratiam redire cum al'iquo — a se împăca cu cineva).
87
 4.3. Controlul ierarhic necesită o prezentare suplimentară
fiind o parte esenŃială a activităŃii de conducere în cadrul
sistemului administraŃiei publice, fiind exercitat în cadrul
raporturilor de subordonare, care se formează între componentele
acestui sistem, cât şi în cadrul subsistemelor care formează
ansamblul sistemului organelor administraŃiei publice.
Controlul ierarhic, numit şi recurs ierarhic, poate fi
declanşat pe baza unei sesizări sau a unei reclamaŃii, pe care
persoana vătămată o face împotriva unui act administrativ emis
de un organ subordonat ierarhic.
Deci, recursul ierarhic reprezintă, în acest caz, o
posibilitate care este pusă de lege la dispoziŃia celor vătămaŃi în
drepturile şi interesele lor legitime prin actele administrative,
posibilitate pe care aceştia o pot folosi mai înainte de a se adresa
instanŃei de contencios administrativ.
Dar, controlul ierarhic se exercită, în mod preponderent,
din oficiu, ca parte a activităŃii de conducere şi îndrumare pe
care organele ierarhic superioare o exercită în raport cu
activitatea organelor ierarhic inferioare.
Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate aspectele
activităŃii organelor administraŃiei publice, caz în care va fi vorba
de un control general, sau poate cuprinde doar unele aspecte ale
activităŃii, caz în care va fi vorba de un control tematic.
Controlul ierarhic poate avea un caracter continuu, atunci
când funcŃionarii ierarhic superiori verifică activitatea celor
subordonaŃi, sau poate avea un caracter discontinuu, precum în
cazul controlului ierarhic realizat de către organul ierarhic
superior la anumite intervale de timp.
Din punct de vedere al momentului în care este exercitată
activitatea de control, controlul ierarhic poate fi anterior,
concomitent sau posterior.
Controlul anterior sau prealabil este controlul ierarhic care
intervine când funcŃionarul inferior urmează să înfăptuiască
operaŃiuni materiale sau administrative, ori să emită acte juridice.
Controlul concomitent se realizează în acelaşi timp cu
desfăşurarea activităŃii controlate. Ambele modalităŃi ale
controlului ierarhic sunt frecvente, având avantajul că oferă
posibilitatea prevenirii greşelilor din activitatea subordonaŃilor. 88
Controlul ierarhic posterior intervine după ce activitatea
organului sau funcŃionarului subordonat s-a realizat. Această
modalitate de control ierarhic prezintă avantajul că stimulează
iniŃiativa organului şi funcŃionarului ierarhic inferior, având şi
riscul intervenirii după ce greşeala s-a produs deja.
Din punct de vedere al transparenŃei, controlul ierarhic se
poate realiza în mod inopinat sau anunŃat.
Controlul ierarhic se poate realiza în mod inopinat, atunci
când se urmăreşte să se vadă în ce măsură sunt respectate
dispoziŃiile legale în vigoare sau când sunt reclamaŃii, sesizări sau
plângeri împotriva celor a căror activitate urmează să fie controlată.
Controlul ierarhic se poate realiza şi pe baza unei înştiinŃări
prealabile, atunci când acŃiunea de control face parte din
programul activităŃii de control a organului superior ierarhic.
Din punct de vedere al componenŃei organului de control,
controlul ierarhic se poate realiza ca un control individual sau ca
un control de echipă.
Activitatea de control ierarhic se poate realiza în mod
individual sau se poate realiza ca un control de echipă, care
prezintă avantaje în ceea ce priveşte calitatea, obiectivitatea şi
reducerea posibilităŃilor de corupere din partea celor controlaŃi.
Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt în
măsură să asigure eficienŃa activităŃii administrative supuse
controlului.
Astfel, autorul controlului poate impune refacerea actului
administrativ, precum şi a operaŃiunilor administrative şi
materiale care au stat la baza emiterii actului, fie pentru motive
de legalitate, fie pentru motive de oportunitate.
De asemenea, autorul controlului poate dispune măsuri de
sancŃionare disciplinară împotriva celor care se fac vinovaŃi de
săvârşirea unor abateri disciplinare, ori poate sesiza autoritatea
disciplinară competentă să ia astfel de sancŃiuni.
în fine, autorul controlului ierarhic va putea lua măsurile
legale prin care să fie modificată situaŃia juridică a structurii
administrative controlate sau va face propuneri organelor
competente în acest sens.
 4.4. Controlul de tutelă administrativă este controlul
exercitat de Guvern, în calitate de conducător general al adminis-
traŃiei publice, asupra legalităŃii actelor administrative ale
autorităŃilor administraŃiei publice locale, realizat prin prefecŃii
judeŃelor, potrivit Legii nr. 340/2004 şi Legii nr. 554/2004.
în situaŃia în care prefectul, prin aparatul propriu
specializat, apreciază că un act administrativ adoptat sau emis
de către o autoritate a administraŃiei publice locale este nelegal,
el va sesiza instanŃa de contencios administrativ competentă,
efectele actului respectiv fiind suspendate de drept până la
soluŃionarea irevocabilă a cauzei.
Caracteristic acestui tip de control este faptul că priveşte
activitatea unor autorităŃi şi instituŃii autonome, fiind exercitat
de către Guvern.
Astfel, potrivit art.121 alin.(2) din ConstituŃie, republicată,
consiliile locale şi primarii funcŃionează ca autorităŃi administrative
autonome în raport cu Guvernul, dar asupra activităŃii lor acesta
exercită un control de tutelă administrativă prin prefecŃi.
Baza de referinŃă a controlului de tutelă administrativă
vizează în mod exclusiv legalitatea actelor administrative pe care le
adoptă sau le emit autorităŃile administraŃiei publice locale. Această
formă de control se exercită în cadrul unor termene de care este
legată exercitarea acŃiunii în contencios administrativ.
Ca o inovaŃie a Legii nr.554/2004, la art.3, cu denumirea
marginală: Tutela administrativă, s-a prevăzut la alin.(2) că
AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici poate ataca în faŃa
instanŃei de contencios administrativ actele autorităŃilor publice
centrale şi locale prin care se încalcă legislaŃia privind funcŃia
publica, în condiŃiile acestei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind
Statutul funcŃionarilor publici, republicată.
Folosirea denumirii de tutelă administrativă în cazul acŃiunii
exercitate de AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici este
acoperită ştiinŃific doar atunci când sunt vizate actele autorităŃilor
administraŃiei publice locale, care sunt autonome faŃă de
administraŃia guvernamentala, precum şi actele autorităŃilor
administrative autonome ale administraŃiei publice centrale, care nu
sunt subordonate Guvernului.
90
4.5. Controlul exercitat prin jurisdicŃiile administrative
este forma de control care se realizează prin organe cu atribuŃii
jurisdicŃionale aflate în sistemul organelor administraŃiei
publice. Această formă de control vizează doar legalitatea unor
categorii de acte administrative expres prevăzute prin legea care
instituie acest tip de control.
Controlul exercitat prin jurisdicŃiile administrative se
concretizează în actele administrativ jurisdicŃionale, la care ne-am
referit mai sus, supuse şi ele controlului instanŃelor judecătoreşti.
Aşa cum am arătat, acest tip de control a fost exercitat până la
revizuirea din anul 2003 a ConstituŃiei din anul 1991, prin organele
jurisdicŃionale din sistemul CurŃii de Conturi. Ulterior, s-a susŃinut
că activitatea de soluŃionare a contestaŃiilor formulate împotriva
actelor administrativ-fiscale, potrivit prevederilor Codului de
procedură fiscală, ar fi o jurisdicŃie specială administrativă prin
care se realizează acest tip de control75.
într-o altă opinie , cu care suntem de acord şi care a fost
confirmată şi de Curtea ConstituŃională77, precum şi de
reformularea art.174 din Codul de procedură fiscală , s-a
susŃinut că această contestaŃie are natura juridică a unui recurs
administrativ, adică este o cale administrativă de atac împotriva
actului administrativ-fi scai socotit nelegal de către contribuabil.
75
Dacian Cosmin Dragoş, Procedura contenciosului administrativ,
Editura AII Beck, Bucureşti, 2002, p.141
76
Adrian Fanu-Moca, ConsideraŃii în legătură cu natura juridică a
contenciosului fiscal\ în „Revista de Drept Comercial" nr,10/2002
77
Decizia nr.409/2004, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr.I063 din 16 noiembrie 2004 şi Decizia
nr,478/2004, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I,
nr.69 din 20 ianuarie 2005
12
Legea nr. 174/2004 pentru aprobarea O.G. nr.92/2003 privind
Codul de procedură fiscală, publicată în „Monitorul Oficial al
României". Partea I, nr.465 din 25 mai 2004
91
 SecŃiunea a 5-a
Controlul neadministrativ al activităŃii organelor
administraŃiei publice
Aşa cum am precizat, activitatea organelor administraŃiei
publice poate fi supusă unor diverse forme de control administrativ
exercitat de organe de control aparŃinând sistemului administraŃiei
publice, dar poate fi supusă şi altor forme de control, exercitate de
organe din afara sistemului organelor administraŃiei publice, cum
sunt: controlul parlamentar sau politic şi controlul de legalitate
exercitat de organele puterii judecătoreşti.
5.1. Controlul parlamentar
^ Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului
român şi unica autoritate legiuitoare a Ńării, care aprobă
componenŃa Guvernului şi programul de guvernare.
Potrivit art.ll 1 alin.(l) din ConstituŃie, republicată, Guvernul
şi celelalte organe ale administraŃiei publice, în cadrul controlului
parlamentar al activităŃii lor, sunt obligate să prezinte informaŃiile
şi documentele cerute de Camera DeputaŃilor, de Senat sau de
comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinŃilor acestora.
De asemenea, Guvernul şi fiecare dintre membrii săi au
obligaŃia să răspundă la întrebările sau la interpelările formulate
de deputaŃi sau de senatori, în condiŃiile prevăzute de
regulamentele celor două Camere ale Parlamentului, Camera
DeputaŃilor sau Senatul putând adopta o moŃiune simplă prin
care sâ-şi exprime poziŃia cu privire la o problemă de politică
internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce a
făcut obiectul unei interpelări.
Mai mult, potrivit art.113 alin.(l) din ConstituŃie, republicată,
Camera DeputaŃilor şi Senatul, în şedinŃă comună, pot retrage
încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moŃiuni de
cenzură, cu votul majorităŃii deputaŃilor şi senatorilor.
92
De asemenea, Guvernul este demis în cazul în care şi-a
angajat răspunderea în faŃa Camerei DeputaŃilor şi Senatului, în
şedinŃă comună, asupra unui program, a unei declaraŃii de
politică generală sau a unui proiect de lege şi o moŃiune de
cenzură a fost votată.
Controlul parlamentar prezintă următoarele caracteristici:
- controlul parlamentar se exercită asupra tuturor
autorităŃilor administrative guvernamentale, autonome şi locale;
- controlul parlamentar cuprinde întreaga activitate
executiv-administrativă a acestor autorităŃi;
- controlul parlamentar este un control complet, putând
viza atât legalitatea, cât şi oportunitatea activităŃilor;
- controlul parlamentar este exercitat, de regulă, ulterior
realizării activităŃilor vizate;
- controlul parlamentar nu este un control exclusiv, ci se
poate^completa şi cu alte forme de control.
în afara formelor directe, nemijlocite, prin care puterea
legislativă exercită controlul asupra întregului sistem al organelor
administraŃiei publice, Parlamentul realizează şi forme indirecte de
control asupra administraŃiei publice, prin intermediul unor
instituŃii care funcŃionează ca autorităŃi administrative autonome
faŃă de Guvern, dar care manifestă diverse relaŃii de dependenŃă
faŃă de puterea legislativă, mai subtile sau mai evidente, aşa cum
am arătat în prima parte a cursului79.
5.2. Avocatul Poporului
ca ,80
InstituŃia Avocatului Poporului este definită de lege
fiind autoritatea publică autonomă şi independentă având drept
scop apărarea drepturilor şi libertăŃilor cetăŃenilor în raporturile
acestora cu autorităŃile publice.
79
Emanuel Albu, Drept administrativ şi ştiinŃa administraŃiei,
Partea I, Editura FundaŃiei România de Mâine, Bucureşti, 2005, p. 184
şi urm.
80
Legea nr.35/1997 privind organizarea şi funcŃionarea
instituŃiei Avocatul Poporului, republicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr.844 din 15 septembrie 2004
93
 Deci, activitatea Avocatului Poporului are drept scop
apărarea drepturilor şi libertăŃilor cetăŃenilor, aşa cum ele sunt
prezentate şi definite în ConstituŃie şi în celelalte legi, iar nu şi a
simplelor interese, chiar legitime ale acestora.
Pe de alta parte, activitatea de control a Avocatului
Poporului se exercită în legătură cu raporturile dintre cetăŃeni şi
autorităŃile publice, cu precădere autorităŃi administrative.
Rezultă că activitatea de verificare exercitată de Avocatul
Poporului, privind respectarea drepturilor şi libertăŃilor cetăŃenilor,
are ca obiect doar acte şi fapte ilegale îndeplinite în regim de putere
publică, iar nu activităŃi realizate în regim de drept privat.
Controlul exercitat de Avocatul Poporului vizează activitatea
atât a organelor administraŃiei publice, cât şi a altor instituŃii
publice şi servicii publice, precum şi a instituŃiilor de interes public,
care, prin actele şi faptele lor ilegale, au adus atingere drepturilor şi
libertăŃilor cetăŃenilor.
Nu fac obiectul activităŃii instituŃiei Avocatul Poporului şi vor
fi respinse fără motivare cererile privind actele emise de Camera
DeputaŃilor, de Senat sau de Parlament, actele şi faptele deputaŃilor
şi senatorilor, ale Preşedintelui României şi ale Guvernului, precum
şi ale CurŃii ConstituŃionale, ale preşedintelui Consiliului Legislativ
şi ale autorităŃii judecătoreşti.
In exercitarea atribuŃiilor legale, Avocatul Poporului emite
recomandări, care nu pot fi supuse controlului parlamentar şi
nici controlului judecătoresc.
Prin recomandările emise, Avocatul Poporului sesizează
autorităŃile administraŃiei publice asupra ilegalităŃii actelor sau
faptelor administrative. Sunt asimilate actelor administrative tăcerea
organelor administraŃiei publice şi emiterea tardivă a actelor.
Avocatul Poporului are dreptul să facă anchete proprii, să
ceară autorităŃilor administraŃiei publice orice informaŃii sau
documente necesare anchetei, să audieze şi să ia declaraŃii de la
conducătorii autorităŃilor administraŃiei publice şi de la orice
funcŃionar care poate da informaŃiile necesare soluŃionării cererii.
în cazul în care, în urma cercetărilor făcute, Avocatul
Poporului constată că plângerea persoanei lezate este întemeiată, el
va cere în scris autorităŃii administraŃiei publice care a încălcat
94
drepturile acesteia să reformeze sau să revoce actul administrativ şi
să repare pagubele produse, precum şi să repună persoana lezată
în situaŃia anterioară, iar autorităŃile publice sunt obligate să ia
măsurile necesare pentru înlăturarea ilegalităŃilor constatate,
repararea pagubelor şi înlăturarea cauzelor care au generat sau au
favorizat încălcarea drepturilor persoanei lezate şi să informeze
despre aceasta pe Avocatul Poporului.
Avocatul Poporului are competenŃa să sesizeze Guvernul
cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal al administraŃiei
publice centrale şi al prefecŃilor şi, dacă Guvernul nu se
conformează, Avocatul Poporului va comunica Parlamentului
situaŃia respectivă.
Coroborând prevederile legii proprii cu cele ale Legii
nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, rezultă că
Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit
legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane fizice,
dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al
autorităŃii administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiŃie,
poate sesiza instanŃa competentă de contencios administrativ de
Ia domiciliul petentului.
De asemenea, după revizuirea ConstituŃiei din 1991, Avocatul
Poporului are competenŃa să sesizeze Curtea ConstituŃională asupra
constituŃionalităŃii legilor (art.146 lita) din ConstituŃie, republicată,
şi să ridice direct excepŃia de neconstituŃionalitate privind legile şi
ordonanŃele (art.146 lit.d) din ConstituŃie, republicată.
5.3. Curtea de Conturi
Curtea de Conturi a fost definită în literatura de specialitate
ca fiind o autoritate administrativă autonomă faŃă de puterea
executiv-administrativă, dar cu relaŃii speciale de dependenŃă
faŃă de Parlament*1.
Sl
Tudor Drăganu, TendinŃe de limitare a rolului în Stat al
Guvernului prin multiplicarea exagerată a autorităŃilor centrale
autonome ale administraŃiei publice, în „Revista de Drept Comercial"
nr.12/2000, p.68 şi nr.1/2001, p.28, Emanuel Albu, AdministraŃia
ministerială în România, Editura Atl Beck, Bucureşti, 2004, p.200 şi
urm.
• 95
 Legea de organizare şi funcŃionare82 defineşte Curtea de
Conturi ca fiind instituŃia supremă de control financiar asupra
modului de formare, administrare şi întrebuinŃare a resurselor
financiare ale statului şi ale sectorului public, funcŃionând pe lângă
Parlament şi desfăşurându-şi activitatea în mod independent.
Totuşi, aşa cum rezultă din art.2 alin.(2) din lege, Parlamentul
poate stopa controlul iniŃiat de Curtea de Conturi din oficiu, atunci
când apreciază că organul de control şi-a depăşit competenŃa,
putând interveni, astfel, în activitatea CurŃii de Conturi.
Curtea de Conturi îşi exercită funcŃiunea de control asupra
modului de formare, de administrare şi de întrebuinŃare a
resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, precum
şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public şi privat
al statului şi al unităŃilor administrativ-teritoriale, urmărind
respectarea legii în gestionarea mijloacelor materiale şi băneşti,
precum şi calitatea gestiunii financiare din punct de vedere al
economicităŃii, eficienŃei şi eficacităŃii.
în acest scop, Curtea de Conduri controlează:
- formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat, ale
bugetului asigurărilor sociale de stat şi ale bugetelor unităŃilor
administrativ-teritoriale, precum şi mişcarea fondurilor între
aceste bugete;
- constituirea, utilizarea şi gestionarea fondurilor speciale
şi a fondurilor de tezaur;
- formarea şi gestionarea datoriei publice şi situaŃia
garanŃiilor guvernamentale pentru credite interne şi externe;
- utilizarea alocaŃiilor bugetare pentru investiŃii, a
subvenŃiilor şi transferurilor şi a altor forme de sprijin financiar
din partea statului sau a unităŃilor administrativ-teritoriale;
- constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice
de către autorităŃile administrative autonome şi de către
instituŃiile publice înfiinŃate prin lege, precum şi de către
organismele autonome de asigurări sociale ale statului;
82
Legea nr.94/1992 privind organizarea şi funcŃionarea CurŃii de
Conturi, republicată în „Monitorul Oficial al României", Partea 1,
nr. 116 din 16 martie 2000 96
- situaŃia, evoluŃia şi modul de administrare a patrimoniului
public şi privat al statului şi al unităŃilor administrativ-teritoriale de
către instituŃiile publice, regiile autonome, companiile şi societăŃile
naŃionale, precum şi concesionarea sau închirierea de bunuri care
fac parte din proprietatea publică;
- constituirea, utilizarea şi gestionarea resurselor financiare
privind protecŃia mediului, îmbunătăŃirea calităŃii condiŃiilor de
viaŃă şi de muncă;
- utilizarea fondurilor puse la dispoziŃia României de către
Uniunea Europeană prin Programul SAPARD şi a cofinanŃârii
aferente;
- utilizarea fondurilor provenite din asistenŃa financiară
acordată României de Uniunea Europeană şi din alte surse de
finanŃare internaŃională;
- alte domenii în care, prin lege, s-a stabilit competenŃa
CurŃii.
Sunt supuse controlului CurŃii de Conturi:
- statul şi unităŃile administrativ-teritoriale, în calitate de
persoane juridice de drept public, cu serviciile şi instituŃiile lor
publice, autonome sau neautonome;
- Banca NaŃională a României;
-regiile autonome;
- societăŃile comerciale la care statul, unităŃile administrativ-
teritoriale, instituŃiile publice sau regiile autonome deŃin, singure
sau împreună, integral sau mai mult de jumătate din capitalul
social;
- organismele autonome de asigurări sociale sau de altă ■
natură care gestionează bunuri, valori sau fonduri, într-un regim
legal obligatoriu, în condiŃiile în care prin lege sau prin statutele
lor se prevede acest lucru.
Totodată, Curtea de Conturi poate efectua controale şi la
alte persoane juridice decât cele de mai sus, dacă acestea:
- beneficiază de garanŃii guvernamentale pentru credite, de
subvenŃii sau de alte forme de sprijin financiar din partea statului, a
unităŃilor administrativ-teritoriale sau a instituŃiilor publice;
97
 - administrează, în baza unui contract de concesiune sau
închiriere, bunuri aparŃinând domeniului public sau privat al
statului sau al unităŃilor administrativ-teritoriale;
- nu îşi îndeplinesc obligaŃiile financiare către stat, unităŃile
administrativ-teritoriale sau instituŃiile publice, verificările
efectuându-se împreună cu reprezentanŃii instituŃiilor competente în
domeniul supus controlului;
- sunt societăŃi de investiŃii financiare, asociaŃii şi fundaŃii
care utilizează fonduri publice, verificările urmând a se efectua
în legătură cu legalitatea utilizării acestor fonduri.
De asemenea, Curtea de Conturi are competenŃa să verifice
şi să analizeze legalitatea concesionării sau închirierii de bunuri
proprietate publică.
în concluzie, în ceea ce priveşte activitatea administraŃiei
publice, Curtea de Conturi exercită un control ulterior de legalitate şi
de oportunitate privind gestionarea şi folosirea fondurilor publice.
Mai trebuie menŃionat că, până la revizuirea ConstituŃiei din
1991 şi adoptarea O.'lLG. nr.117/200383, Curtea de Conturi a
exercitat şi un control jurisdicŃional asupra activităŃii organelor
administraŃiei publice, dar această competenŃă a fost transferată
SecŃiilor de contencios administrativ şi fiscal de la instanŃele
judecătoreşti.
K3
O.U.G. nr. 117/2003 privind preluarea activităŃii jurisdicŃionale
şi a personalului instanŃelor CurŃii de Conturi de către instanŃele
judecătoreşti, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I,
nr.752 din 27 octombrie 2003 98
CAPITOLUL VI
CONTROLUL JUDECĂTORESC.
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
SecŃiunea 1 Necesitatea
controlului j udecătoresc
Principiul constituŃional al separaŃiei puterilor în stat
înseamnă nu numai abŃinerea oricărei puteri de a se amesteca în
atribuŃiile rezervate altei puteri, dar implică şi colaborarea
permanentă a puterilor legislativă, executivă şi judecătorească,
precum şi exercitarea unor forme de control reciproc permanent,
în condiŃiile legii.
AdministraŃia publică este activitatea desfăşurată de
organele executive pe baza legii, în scopul organizării executării ,
şi pentru executarea în concret a legii.
Conformitatea cu legea a activităŃii organelor administraŃiei
publice este verificată, în ultimă instanŃă, prin controlul exercitat
de organele judecătoreşti. Astfel, potrivit art.52 alin.(l) şi (2) din
ConstituŃie, republicată, „Persoana vătămată într-un drept al
său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluŃionarea în termenul legal a
unei cereri, este îndreptăŃită să obŃină recunoaşterea dreptului
pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea
pagubei. CondiŃiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc
prin lege organică".
Necesitatea acestei forme de control se justifică şi prin faptul ■■
că, în multe situaŃii, organul emitent sau cel ierarhic superior nu .
înlătură, în urma exercitării recursului graŃios sau recursului
ierarhic, actele administrative emise cu încălcarea prevederilor
legii, ceea ce are drept urmare vătămarea drepturilor şi intereselor
legitime ale celor administraŃi.
99
 Astfel, controlul judecătoresc se constituie în ultimul
mijloc juridic pus la dispoziŃia celor vătămaŃi, persoane fizice
sau juridice, pentru apărarea drepturilor şi intereselor legitime
care au fost vătămate prin activitatea abuzivă a organelor
administraŃiei publice.
SecŃiunea a 2-a Baza de referinŃă
a controlului judecătoresc
Aşa cum am arătat, baza de referinŃă a oricărei forme de
control este constituită din aspectele pe care organul de control
va trebui să le verifice în cadrul activităŃii de control.
Astfel, în baza de referinŃă a controlului judecătoresc intră
toate componentele activităŃii de organizare şi de executare în
concret a legii, inclusiv competenŃa dată prin lege pentru
realizarea acestei activităŃi adminîstrativ-executive.
Deci, controlul judecătoresc se va extinde asupra tuturor
subiectelor care au competenŃe în domeniul activităŃilor de
organizare şi de executare în concret a legii realizate în sistemul
organelor administraŃiei publice.
Dar, controlul judecătoresc se extinde şi asupra subiectelor
de drept care au competenŃă în acest domeniu, chiar dacă
activitatea de organizare şi de executare a legii se realizează în
sistemele unor alte puteri constituite în stat (puterea legislativă şi
puterea judecătorească), ori este vorba de activitatea desfăşurată
de instituŃiile de interes public pe baza legii (de exemplu,
universităŃile particulare etc).
■IC
SecŃiunea a 3-a
Obiectul controlului judecătoresc
Controlul judecătoresc asupra activităŃii de organizare a
executării legii şi de executare în concret a acesteia se
deosebeşte de controlul administrativ sau parlamentar, care
vizează toate aspectele activităŃii organelor administraŃiei
publice, în timp ce controlul judecătoresc vizează doar
legalitatea actelor administrative supuse controlului.
100
Deci, controlul judecătoresc are ca obiect soluŃionarea
litigiilor care se nasc între administraŃie şi particulari, persoane
fizice sau juridice, în legătură cu organizarea executării legii şi
executarea în concret a acesteia, prin actele administrative emise
sau adoptate de organele administraŃiei publice.
In cadrul acestei forme de control, instanŃele judecătoreşti
nu vor putea verifica aspecte legate de oportunitatea emiterii
actului administrativ atacat, dar vor putea cerceta dacă dreptul de
apreciere a fost exercitat de către organul emitent cu respectarea
legii. Astfel, instanŃele de contencios administrativ vor condamna
organul administrativ care şi-a exercitat dreptul de apreciere cu
abuz de putere sau dacă dreptul de apreciere s-a materializat într-un
refuz nejustificat.
SecŃiunea a 4-a Caracteristicile
generale ale controlului judecătoresc
Controlul judecătoresc se exercită numai asupra actelor
administrative şi asupra celor asimilate acestora, iar nu şi asupra
celorlalte activităŃi ale organelor administraŃiei publice.
Controlul judecătoresc se exercită asupra tuturor autorităŃilor
administrative: guvernamentale, autonome, locale şi asupra
|instituŃiilor de interes public, în ceea ce priveşte legalitatea actelor
administrative emise sau adoptate. Mai mult, aşa cum am
amintit, controlul judecătoresc vizează actele administrative
emise şi de autorităŃi aparŃinând puterii legislative şi puterii
judecătoreşti, supuse regimului de drept administrativ.
(
Controlul judecătoresc vizează exclusiv legalitatea actelor
administrative supuse controlului, nu şi oportunitatea sau
eficienŃa acestora.
Controlul judecătoresc este exercitat ulterior adoptării sau
emiterii actului administrativ şi se desfăşoară pe baza unei
proceduri speciale.
Controlul judecătoresc are un caracter subsidiar, în sensul
că este precedat de o procedură prealabilă în faŃa organelor
101
administraŃiei publice: recursul graŃios, recursul ierarhic sau o
jurisdicŃie administrativă specială, în cadrul căreia actul
administrativ poate fi retras sau desfiinŃat de către organul
emitent sau organul competent al administraŃiei publice.
SecŃiunea a 5-a NoŃiunea de
contencios administrativ
Din punct de vedere al naturii litigiilor cu care sunt
învestite instanŃele aparŃinând puterii judecătoreşti, există:
Contenciosul de drept comun, care este format din
totalitatea litigiilor de natură civilă, comercială şi penală de
competenŃa instanŃelor judecătoreşti.
Contenciosul administrativ, care este alcătuit din
totalitatea litigiilor de natură administrativă, născute în relaŃiile
dintre administraŃie şi particulari, date în competenŃa instanŃelor
judecătoreşti.
Potrivit profesorului Alexandru NegoiŃă, noŃiunea de
contencios administrativ are un sens larg şi un sens restrâns84.
In sens larg, prin contencios administrativ se înŃelege
totalitatea litigiilor juridice dintre administraŃie şi cei administraŃi,
indiferent că este vorba de litigii de drept privat sau de drept public.
In sens restrâns, noŃiunea de contencios administrativ se
referă numai la acele litigii juridice în care organele admi-
nistraŃiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza
competenŃei pe care le-o conferă legea.
Art.2 alin.(l) lit.e) din Legea nr.554/2004 defineşte
contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluŃionare, de
către instanŃele de contencios administrativ competente potrivit
legii, a litigiilor în care cel puŃin una dintre părŃi este o autoritate
publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea,
după caz, a unui act administrativ, în sensul acestei legi, fie din
nesoluŃionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Alexandru NegoiŃă, op.cit, 1992, p.78
102
84
în literatura administrativă veche ' s-a făcut distincŃie între
noŃiunea materială a contenciosului administrativ şi noŃiunea
formal-organică. Astfel, în sens material, prin contencios
administrativ se înŃelege totalitatea litigiilor care trebuie soluŃionate,
iar în sens formal-organic, prin contencios administrativ se înŃelege
totalitatea instanŃelor judecătoreşti cărora le revine competenŃa de
soluŃionare a litigiilor respective.
Acelaşi autor86 stabilea ramurile contenciosului administrativ,
în raport cu constatările făcute de instanŃă în hotărârea pronunŃată şi
în raport cu decizia, soluŃia pronunŃată. Astfel, din punct de vedere
al constatării făcute de judecător, contenciosul administrativ este
obiectiv sau subiectiv.
Contenciosul obiectiv este contenciosul în cadrul căruia
judecătorul este învestit şi competent să cerceteze conformitatea
actului administrativ cu dreptul obiectiv, cu legea, fără să fie
preocupat dacă reclamantul a suferit sau nu o vătămare a
drepturilor sale subiective.
Potrivit reglementării actuale a Legii nr.554/2004, ne aflăm
în faŃa unui contencios obiectiv în cazul acŃiunilor care pot fi
exercitate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau
AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici, când nu se cere ca
un drept sau interes legitim al acestora să fi fost vătămat prin
actul administrativ socotit nelegal.
Contenciosul subiectiv este contenciosul în cadrul căruia
judecătorul este învestit şi competent să constate existenŃa şi
întinderea unor drepturi subiective al căror titular este
reclamantul, vătămate de către administraŃie. în acest caz,
judecătorul va trebui să constate în favoarea reclamantului, pe de
o parte, existenŃa unui drept legal sau a unui interes legitime şi,
pe de altă parte, că dreptul sau interesul legitim respectiv a fost
vătămat de administraŃie prin actul administrativ atacat.
S5
Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român,
Bucureşti, 1936,p.32~33 ™ Idem, p.34-37
103
 Astfel, potrivit art.1 alin.(l) din Legea nr.554/2004, orice
persoană care se consideră vătămata într-un drept al său ori într-un
interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluŃionarea în termenul legal a unei cereri,
se poate adresa instanŃei de contencios administrativ competente.
Deci, potrivit reglementarii actuale, contenciosul administrativ
este un contencios subiectiv, judecătorul fiind dator să cerceteze
dacă reclamantul este titularul unui drept subiectiv, prevăzut de
lege, sau al unui interes legitim care să-i fi fost vătămat prin actul
administrativ vizat de acŃiunea prin care acesta a sesizat instanŃa de
contencios administrativ.
Pe de altă parte, din punct de vedere al deciziei, al hotărârii
luate de judecător, contenciosul administrativ poate fi contencios
administrativ de anulare şi contencios administrativ de plină
jurisdicŃie.
Contenciosul administrativ de anulare este contenciosul
administrativ în cadrul căruia judecătorul este competent să
pronunŃe anularea sau modificarea actului administrativ constatat a
fi nelegal, iară a se pronunŃa în legătură cu existenŃa sau întinderea
pagubelor, în situaŃia în care acestea s-au produs, reclamantul
păstrând dreptul de a se adresa ulterior instanŃei de drept comun.
O astfel de categorie de contencios administrativ a existat în
competenŃa Consiliului de Stat la 1864 şi a înaltei CurŃi de CasaŃie
şi JustiŃie, la 1905, când repararea pagubelor produse prin actele
administrative nelegale era de competenŃa instanŃelor de drept
comun, unde puteau fi cerute printr-o acŃiune ulterioară şi separată.
Contenciosul de plină jurisdicŃie este contenciosul
administrativ în cadrul căruia instanŃa este competenta să
realizeze o jurisdicŃie completă, judecătorul având prerogative să
se pronunŃe cu privire la anularea sau modificarea actului
administrativ constatat nelegal, dar va putea să dispună măsuri
privind recunoaşterea unor drepturi subiective, restituiri de bunuri
sau valori, reintegrări în funcŃii publice, despăgubiri pentru daune
materiale şi/sau morale.
In momentul de faŃă, ca şi în cazul reglementării anterioare
a Legii nr.29/1990, este reglementat un contencios administrativ
de plină jurisdicŃie, art.18 din Legea nr.554/2004 enumerând
soluŃiile instanŃei de contencios administrativ: 104
- instanŃa, soluŃionând acŃiunea persoanei vătămate, poate,
după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să
oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să
elibereze un certificat, o adeverinŃă sau orice alt înscris;
- instanŃa este competentă să se pronunŃe şi asupra
legalităŃii actelor sau operaŃiunilor administrative care au stat la
baza emiterii actului supus judecăŃii;
- în cazul soluŃionării cererii, instanŃa va hotărî şi asupra
despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă
reclamantul a solicitat acest lucru.
De asemenea, atunci când obiectul acŃiunii îl formează un
contract administrativ, asimilat de lege actului administrativ,
instanŃa poate:
- dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
- obliga autoritatea publică să încheie contractul la care
reclamantul este îndrituit;
- impune uneia dintre părŃi îndeplinirea unei anumite
obligaŃii;
- suplini consimŃământul unei părŃi, când interesul public o
cere;
- obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale
şi morale.
Este astfel evident că intenŃia şi scopul legiuitorului au fost să
acorde instanŃelor de contencios administrativ prerogative depline
în cadrul unui contencios administrativ de plină jurisdicŃie.
SecŃiunea a 6-a EvoluŃia
contenciosului administrativ în România
Pentru înŃelegerea reglementării actuale a contenciosului
administrativ, considerăm necesară prezentarea pe scurt a
evoluŃiei istorice a acestei forme de jurisdicŃie.
6.1. Perioada 1864-1866. Consiliul de Stat
în România modernă, după Unirea Principatelor, în
perioada 1864 - 1866, Consiliul de Stat, care a funcŃionat după
105
modelul francez în cadrul puterii executive, avea şi atribuŃii de
soluŃionare a litigiilor dintre administraŃia publică şi particulari,
cu privire la actele administrative nelegale şi vătămătoare.
Astfel, prin Legea privind Consiliul de Stat de la 1 februarie
1864, pe lângă puterea executivă a fost înfiinŃat acest organ care era
format dintr-un vicepreşedinte şi 9 membri numiŃi de Domnul
łării, care era preşedinte, deşi nu a prezidat niciodată acest organ87.
Consiliul de Stat avea atribuŃii legislative, pregătind
proiectele de legi, avea atribuŃii executive, fiind un organ
consultativ al Guvernului, precum şi atribuŃii de contencios
administrativ. Astfel, potrivit art.51 din lege, particularii se puteau
adresa Consiliului de Stat atunci când erau vătămaŃi în interesele
lor prin hotărâri ale miniştrilor, prin hotărâri sau acte de executare
ale prefecŃilor sau ale altor agenŃi administrativi, ori prin hotărâri
date de comisiile de lucrări publice, dacă aceste măsuri
administrative erau date cu încălcarea legilor sau regulamentelor.
De asemenea, particularii se puteau adresa Consiliului de Stat cu
cereri de interpretare a unui decret, a unei ordonanŃe sau a unui
regulament prin care se aducea atingere intereselor acestora.
6.2. Perioada 1866 - 1905
După intrarea în vigoare a ConstituŃiei din 1866, Consiliul
de Stat a fost desfiinŃat şi, prin Legea pentru împărŃirea
atribuŃiilor Consiliului de Stat din 9 iulie 1866, litigiile dintre
administraŃie şi administraŃi au fost trecute în competenŃa
instanŃelor de drept comun, prevăzându-se că acestea puteau
judeca potrivit regulilor comune.
In lipsa unor prevederi legale exprese şi în prezenŃa
reglementărilor din art.108 şi 109 din Codul penal, care sancŃionau
pe judecătorii care ar fi dispus suspendarea legilor, ori treceau peste
competenŃa lor şi opreau executarea actelor administraŃiei,
instanŃele de drept comun şi-au recunoscut doar competenŃa de a
judeca legalitatea actelor administrative pe cale de excepŃie,
precum şi de a judeca cererea de despăgubiri civile. Astfel, când în
Idem, p.74
87 106
faŃa unei instanŃe de drept comun reclamantul invoca excepŃia de ■
nelegalitate a actului emis de administraŃie, judecătorul, care
admitea o astfel de excepŃie, proceda la soluŃionarea cauzei şi se
pronunŃa asupra despăgubirilor cerute fără a mai Ńine seama de actul
administrativ constatat ca fiind nelegal.
63. Perioada 1905 -1925
în perioada următoare, prin legile din anii 1905, 1910 şi 1912,
de modificare a Legii din 1861 a înaltei CurŃi de CasaŃie şi . ■ ■
JustiŃie, s-a acordat SecŃiei a IH-a a înaltei CurŃi competenŃa de a /;■■*,
se pronunŃa, pe calea acŃiunii directe, asupra legalităŃii actelor
administrative.
Astfel, prin Legea din 30 iunie 1905 a fost înfiinŃată SecŃia
a IH-a pentru contenciosul administrativ şi comercial, care,
potrivit art.5, avea în materia contenciosului administrativ
atribuŃii de a judeca recursurile:
- contra deciziilor CurŃii de Conturi;
- contra deciziilor date în materie de expropriere pentru
cauză de utilitate publică;
- contra deciziilor date în materie de pensii;
- contra hotărârilor judecătoreşti în materie administrativă
sau fiscală, precum şi în materie de contravenŃii la legile fiscale,
la legile monopolurilor statului şi la legea de urmărire, când prin
legile speciale era deschisă calea recursului;
- contra deciziilor date de consiliile judeŃene sau comunale,
când se cerea înscrierea în buget a unei datorii certe, lichide şi
exigibile;
~ contra deciziilor CurŃilor de apel în cazurile prevăzute de
art.6 din Legea pentru organizarea şi administrarea teatrelor din
România;
- contra deciziilor CurŃilor de apel în cazurile prevăzute de .
art.10 din Legea asupra numelui;
- contra regulamentelor şi ordonanŃelor făcute cu
încălcarea legii de către puterea executivă centrală, judeŃeană,
comunală sau de alte autorităŃi publice, în afară de actele de
guvernământ;
107
 - privind funcŃionarii inamovibili, numiŃi în mod legal,
care ar fi înlocuiŃi, mutaŃi sau puşi în retragere în contra legii;
- contra deciziilor şi ordonanŃelor prefecŃilor, primarilor şi
altor autorităŃi publice, prin care s-ar viola un drept patrimonial,
precum şi contra refuzului acestor autorităŃi de a rezolva o cerere
relativă la un asemenea drept88.
Este evident că legiuitorul a urmărit înfiinŃarea unui
contencios administrativ de anulare, adică un mijîoc juridic
pentru cercetarea legalităŃii actelor administrative pe calea unei
acŃiuni principale, înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie având
competenŃa sâ hotărască anularea actului administrativ nelegal,
dar s-a urmărit şi păstrarea competenŃei instanŃelor inferioare de
drept comun. Astfel, instanŃele de drept comun păstrau aceeaşi
competenŃă de a judeca legalitatea actelor administrative pe cale
de excepŃie şi de a acorda daune particularilor vătămaŃi în
drepturile lor - art.45 din lege.
Prin Legea din 24 martie 1910, s-a scos din competenŃa
SecŃiei a IlI-a a înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie judecarea
cauzelor în materia contenciosului administrativ, care au fost
redate, prin art.74, în competenŃa instanŃelor de drept comun, iară a
se mai recunoaşte, în favoarea acestora, prerogativa anulării actelor
administrative. In expunerea de motive a acestei legi s-a motivat că
Legea din 1905, care acorda instanŃei de contencios administrativ
competenŃa de anulare a actelor administrative, aducea o atingere
brutală principiului separaŃiei puterilor în stat89.
Legea din 16 februarie 1912 a redat SecŃiei a Hl-a a
înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie recursurile celor care se
pretindeau vătămaŃi în drepturile lor printr-un act administrativ
făcut cu încălcarea legii, precum şi recursurile celor cărora
autorităŃile administrative refuzau să le rezolve o cerere relativă
la un asemenea drept, fără să se facă deosebire între drepturile
patrimoniale sau nepatrimoniale.
Emanuel Albu, De la înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie - O
istorie a legilor de organizare şi funcŃionare, 1861 - 2001, Editura
Monitorul Oficial, Bucureşti, 2001, p.15
Idem, p.16 v.
108
Spre deosebire de Legea din 30 iunie 1905, pentru a se
evita acuzaŃia de neconstituŃionalitate, potrivit Legii din 16
februarie 1912, SecŃia a Hl-a a înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie
nu mai era competentă să dispună anularea actului administrativ,
ci doar să-1 declare nelegal şi să ceară autorităŃii administrative
să-1 desfiinŃeze sau să-1 modifice, în măsura în care vătăma
drepturile particularilor, sub sancŃiunea plăŃii unor daune, în
favoarea reclamantului, pentru fiecare zi de întârziere.
6.4. Perioada 1925 - 1948
După intrarea în vigoare a ConstituŃiei din 1923, prin
Legea contenciosului administrativ din 1925 a fost consacrată în
mod neechivoc instituŃia contenciosului administrativ, instanŃele
de contencios administrativ dobândind o competenŃa deplină
asupra legalităŃii actelor administrative.
Temeiul adoptării Legii din 23 decembrie 1925 l-au constituit
prevederile art.99 şi art.107 din ConstituŃia din 1923, care stabileau
ca principii constituŃionale că cei vătămaŃi printr-un decret
sau printr-o dispoziŃie semnată sau contrasemnată de un ministru
aveau dreptul să obŃină despăgubiri, precum şi că instituŃia
contenciosului administrativ urma să fie reglementată printr-o
lege specială. Astfel, potrivit art.l din Legea din 1925, oricine se
pretinde vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ de
autoritate făcut cu încălcarea legilor şi a regulamentelor, sau prin
reaua voinŃă a autorităŃii administrative de a rezolva cererea
privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoaşterea
dreptului său la instanŃele judecătoreşti competente. Acest text
este o reluare a art.107 alin.(3) din ConstituŃia din 1923,
potrivit căruia cel vătămat în drepturile sale, printr-un act
administrativ de autoritate sau de gestiune, făcut cu încălcarea
legilor sau regulamentelor, fie prin reaua voinŃă a autorităŃilor
de a rezolva cererea privitoare la un drept poate face cerere
la instanŃele judecătoreşti pentru recunoaşterea dreptului său.
Organele puterii judecătoreşti judecau dacă actul este ilegal şi îl
puteau anula şi stabili daune până la executarea hotărârii, având
şi competenŃa de a acorda despăgubiri.
109
 Dupâ cum se observă, Legea din 1925 a reglementat un
contencios subiectiv de plină jurisdicŃie. Erau exceptate de
la controlul judecătoresc doar actele de guvernământ, actele
de comandament militar, actele privind exercitarea tutelei
administrative şi controlului ierarhic, precum şi actele aparŃinând
preşedinŃilor Senatului şi Camerei DeputaŃilor.
în acea perioadă, în afară de contenciosul administrativ de
competenŃa instanŃelor judecătoreşti au fost înfiinŃate şi unele
organe jurisdicŃionale administrative, competente să verifice
legalitatea unor acte ale organelor administraŃiei publice locale.
Astfel, prin Legea pentru organizarea comitetelor de
revizuire din 1930, modificata în 1933, au fost înfiinŃate Comitetul
Central şi 7 Comitete locale de revizuire, organe de jurisdicŃie
care au funcŃionat ca organe de jurisdicŃie administrativă a căror
activitate se finaliza prin pronunŃarea unui act de jurisdicŃie
administrativă.
De menŃionat că, în cadrul Comitetului Central de
revizuire, printre cei 10 membri erau şi 3 magistraŃi cu grade de
consilier la înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie, delegaŃi, cu avizul
Consiliului Superior al Magistraturii, de către ministrul JustiŃiei,
iar în Comitetele locale de revizuire, din cei 6 membri 3 erau
magistraŃi cu grade de judecător de Curte de apel.
Prin Legea pentru organizarea CurŃilor administrative din
15 martie 1939, activitatea de contencios administrativ pentru
actele organelor administraŃiei locale a fost încredinŃată celor 10
CurŃi locale administrative şi CurŃii Superioare Administrative.
Curtea Superioară Administrativă era formată din 21 de
magistraŃi, împărŃiŃi în două secŃiuni, iar deciziile adoptate de
aceasta, ca şi în cazul Comitetului Central de Revizuire care
funcŃionase anterior, erau atacate cu recurs la SecŃia a 111-a a
înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie.
6.5. Perioada 1948 -1990
Decretul nr.128/1948 pentru desfiinŃarea contenciosului
administrativ şi a CurŃilor administrative a marcat o nouă etapă
în evoluŃia contenciosului administrativ în România.
110
în perioada 1948 - 1967, legalitatea actelor administraŃiei
de stat putea fi verificată de instanŃele de drept comun, pe calea
excepŃiei de nelegalitate.
După adoptarea ConstituŃiei din 1965, a intrat în vigoare
Legea nr. 1/1967 privind judecarea de către tribunale a cererilor
celor vătămaŃi în drepturile lor prin acte administrative ilegale,
care a avut o aplicare redusă în practica judecătorească din
perioada statului comunist totalitar.
Potrivit prevederilor art.l din Legea nr. 1/1967, cel vătămat
într-un drept al său printr-un act administrativ ilegal putea cere
tribunalului competent, în condiŃiile acestei legi, anularea actului
sau obligarea organului administrativ chemat în judecată să ia
măsura corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului
său, precum şi repararea pagubei. Deci, această lege a instituit
un contencios subiectiv de plină jurisdicŃie, condiŃionând admisi-
bilitatea acŃiunii de vătămarea unui drept prevăzut de lege. De
asemenea, potrivit art. 1 alin.{2) din lege, refuzul nejustificat de a
satisface o cerere privitoare la un drept, cât şi nerezolvarea unei
astfel de cereri în termenul prevăzut de lege se socoteau act
administrativ ilegal.
Art.3 din lege reglementa procedura prealabilă a reclamaŃiei
administrative ca o condiŃie de admisibilitate a acŃiunii la tribunalul
competent.
Participarea procurorului la judecarea unor astfel de litigii era
obligatorie, iar hotărârile pronunŃate erau supuse recursului la
Tribunalul Suprem şi se executau potrivit normelor dreptului comun.
De menŃionat că nici în cadrul tribunalelor judeŃene şi nici în
cadrul Tribunalului Suprem nu funcŃionau secŃii de contencios
administrativ, litigiile fiind soluŃionate de secŃiile civile ale
acestora.
Prevederile Legii nr. 1/1967 nu se aplicau în cazul:
- actelor administrative în legătură cu apărarea Ńârii,
securitatea statului sau ordinea publică;
- actelor administrative de planificare;
- actelor administrative de jurisdicŃie şi actelor administrative
pentru controlul legalităŃii, în cazul cărora legea prevede o altă
procedură jurisdicŃională decât cea prevăzută de lege;
111
 - actelor în care organul administrativ participă ca
persoană juridică de drept civil.
La aceste excepŃii, zelul judecătorilor instanŃei supreme a
mai adăugat şi altele, precum autorizaŃiile de construire, pe
care Tribunalul Suprem le-a asimilat actelor de planificare,
judecătorii evitând astfel să-şi exercite controlul asupra unor
asemenea acte administrative. ,;■
6.6. Perioada 1990 - 2004
După răsturnarea dictaturii comuniste şi alegerea noului
Parlament, adoptarea Legii nr.29/1990 a însemnat repunerea în
drepturi a instituŃiei contenciosului administrativ, prin reglementarea
unei proceduri speciale de soluŃionare a litigiilor dintre administraŃie
şi particulari, precum şi prin înfiinŃarea unor secŃii speciale de
contencios administrativ la nivelul tribunalelor judeŃene şi al
Tribunalului Municipiului Bucureşti, ca instanŃe de fond, precum şi
la nivelul CurŃii Supreme de JustiŃie, ca instanŃă de recurs.
Ulterior^ prin Legea nr.59/199390, competenŃa de soluŃionare
a litigiilor de contencios administrativ a fost dată tribunalelor
şi CurŃilor de apel, ca instanŃe de fond, după cum actele
administrative contestate erau date de organe locale sau de organe
centrale ale administraŃiei, iar recursurile au fost date CurŃilor de
apel şi CurŃii Supreme de JustiŃie, după caz, după cum hotărârea
recurată era pronunŃată de Tribunal sau Curtea de apel.
Prin această lege s-a revenit la modelul creat de Legea
contenciosului administrativ din anul 1925, al contenciosului
subiectiv de plină jurisdicŃie, instanŃele putând fi sesizate, de regulă,
doar de persoana vătămată într-un drept al său prevăzut de lege,
printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al autorităŃii
de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege.
90
Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedură
civilă, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ
nr.29/1990 şi a Legii nr.94/1992 privind organizarea şi funcŃionarea
CurŃii de Conturi, publicată în „Monitorul Oficial al României",
Partea I, nr, 177 din 26 iulie 1993 112
Ulterior, prin ConstituŃia din 1991 şi prin Legea nr.69/1991
a administraŃiei publice locale, s-a prevăzut că şi prefectul poate
sesiza instanŃa de contencios administrativ, atunci când el atacă
actele administrative nelegale date de autorităŃile administraŃiei
publice locale.
Obiect al acŃiunii în contencios administrativ îl formau actele
administrative date de autorităŃile administrative, precum şi actele
administrative jurisdicŃionale. Erau exceptate de la controlul de
legalitate exercitat de instanŃele de contencios administrativ:
- actele privind raporturile dintre Parlament sau Preşedintele
României şi Guvern; actele administrative de autoritate şi actele de
gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului;
actele administrative referitoare la siguranŃa internă şi externă a
statului, precum şi cele referitoare la interpretarea şi executarea
actelor internaŃionale la care România este parte; măsurile urgente
luate de organele puterii executive pentru evitarea sau înlăturarea
efectelor unor evenimente prezentând pericol public, precum
actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea
calamităŃilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor
şi altor evenimente de aceeaşi gravitate;
- actele de comandament cu caracter militar;
- actele administrative pentru desfiinŃarea sau modificarea
cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară;
- actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană
juridică şi pentru administrarea patrimoniului său;
- actele administrative adoptate în exercitarea atribuŃiilor
de control ierarhic.
Legea a reglementat o procedură prealabilă sesizării instanŃei
de contencios administrativ, persoana vătămată fiind obligată să se
adreseze mai întâi autorităŃii administrative emitente, ca o condiŃie
de admisibilitate a acŃiunii adresate instanŃei, aşa cum s-a pronunŃat
în mod constant SecŃia de contencios administrativ a instanŃei
supreme91.
91
Decizia or.421 din 9 februarie 2000 ş.a., în Theodor Mrejeru,
Emanuel Albu, Adrian Vlad, JurisprudenŃa CurŃii Supreme de JustiŃie
- Contencios administrativ 2000, Editura Monitorul Oficial,
Bucureşti, 2001, p.955
113
 SoluŃionând cauza, instanŃa de contencios administrativ putea
anula, în tot sau în parte, actul administrativ atacat, putea să oblige
autoritatea să emită un act administrativ ori să elibereze un
certificat, o adeverinŃă sau orice alt înscris, fiind competentă să
hotărască şi asupra daunelor materiale şi morale cerute.
Mai trebuie menŃionat că, în toată perioada 1990 - 2004,
alături de contenciosul administrativ realizat de secŃiile specializate
de Tribunale, CurŃi de apel şi Curtea Supremă de JustiŃie, respectiv
înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie după revizuirea ConstituŃiei
din 1991, în anul 2003, a continuat să funcŃioneze un contencios
administrativ la judecătorii, ca instanŃe de drept comun. Astfel,
litigiile vizând titlurile de proprietate eliberate în baza Legii
nr. 18/1991, cele privind actele de stare civilă, cele privind contra-
venŃiile, potrivit Legii nr.32/1968 şi, respectiv, O.G. nr.2/2001 ş.a. au
rămas în competenŃa judecătoriilor ca instanŃe de drept comun.
SecŃiunea a 7-a Contenciosul
administrativ în dreptul altor state
în FranŃa, deşi prima Ńară în care s-a afirmat principiul
revoluŃionar al separaŃiei puterilor legislativă, executivă şi
judecătorească, printr-o lege din 1790, contenciosul administrativ a
fost încredinŃat unor tribunale administrative, care făceau parte din
sistemul administraŃie publice, având în frunte Consiliul de Stat.
Aşa după cum am amintit deja, Consiliul de Stat francez a
constituit modelul Consiliului de Stat din România, care a
funcŃionat în perioada 1864 - 1866.
în momentul de faŃă, în FranŃa, printr-o lege adoptată la 31
decembrie 1987 pentru reforma contenciosului administrativ, au
fost instituite trei grade de jurisdicŃie administrativă:
- Tribunalele administrative interdepartamentale;
- CurŃile administrative de apel;
- Consiliul de Stat, ca instanŃă supremă administrativă, ale
cărei hotărâri nu mai pot fi atacate la nici o altă instanŃă.
în afara sistemului tribunalelor administrative, cu cele
trei grade de jurisdicŃie pe care le-am arătat, în FranŃa mai
114
funcŃionează o serie de organe specializate administrative
de jurisdicŃie, ale căror acte de jurisdicŃie sunt supuse recursului
în casaŃie la Consiliul de Stat92.
Astfel, Curtea de Conturi, înfiinŃată în 1867, funcŃionează în
baza Legii din 22 iunie 1997 ca organ cu atribuŃii administrative de
control financiar şi cu atribuŃii jurisdicŃionale.
Curtea de disciplină bugetară şi financiară funcŃionează în
baza Legii din 25 septembrie 1948 şi este formată din membri ai
Consiliului de Stat şi ai CurŃii de Conturi, fiind competentă să
soluŃioneze abaterile de la disciplina bugetară şi financiară
comise de cei supuşi controlului CurŃii de Conturi.
Consiliul Superior al Magistraturii este un organ administrativ
al puterii judecătoreşti care are competenŃa de a instrumenta şi
sancŃiona abaterile disciplinare comise de magistraŃi.
Consiliul Superior al EducaŃiei NaŃionale are competenŃa
de a soluŃiona contestaŃiile împotriva sancŃiunilor aplicate de
jurisdicŃiile speciale din domeniul educaŃiei naŃionale. Deciziile
Consiliului Superior al EducaŃiei NaŃionale sunt atacabile cu
recurs în casaŃie la Consiliul de Stat.
Alte jurisdicŃii speciale profesionale funcŃionează în cadrul
profesiilor liberale: medici, farmacişti, contabili, medici veterinari
etc., deciziile acestor jurisdicŃii speciale fiind atacabile cu recurs în
casaŃie la Consiliul de Stat.
Modelul francez al tribunalelor administrative care funcŃio-
nează în sistemul administraŃiei publice, separat de sistemul
instanŃelor judecătoreşti de drept comun, se întâlneşte astăzi în
majoritatea statelor Uniunii Europene: Italia, Germania, Belgia,
Grecia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia şi Finlanda.
Astfel, în Belgia, funcŃionează Consiliul de Stat, ca organ al
administraŃiei publice, având şi atribuŃii jurisdicŃionale date secŃiei
administrative, primul grad de jurisdicŃie fiind în competenŃa
tribunalelor.
92
Valentin I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român,
Editura AH Beck, Bucureşti, 1998, p.9
115
 în Finlanda, există Curtea Administrativă Supremă, care
judecă, în ultimă instanŃă, litigiile de natură administrativă,
primul grad de jurisdicŃie administrativă aparŃinând tribunalelor
administrative provinciale.
în Germania, funcŃionează mai multe organe cu jurisdicŃie
de natură administrativă: Curtea Federală Administrativă, Curtea
Federală de FinanŃe, Curtea Federală a Muncii, Curtea Federală
de Contencios Social, Curtea Federală a Brevetelor. Curtea
Federală Administrativă funcŃionează ca instanŃă de casaŃie,
primul grad de jurisdicŃie aparŃinând unui număr de 33 de
tribunale administrative, iar al doilea grad aparŃinând unui număr
de KHribunale administrative superioare, ca instanŃe de apel.
în Italia, Consiliul de Stat, pe lângă atribuŃiile de avizare a
proiectelor de legi şi a actelor administrative cu caracter normativ
ale Guvernului, are şi atribuŃii de jurisdicŃie administrativă, în
subordinea sa funcŃionând tribunalele administrative teritoriale. De
asemenea, alături de jurisdicŃia administrativă generală, realizată
prin tribunale teritoriale şi Consiliul de Stat, mai funcŃionează o
serie de jurisdicŃii administrative speciale realizate de Curtea de
Conturi, Comisia de Control Fiscal, Tribunalul Apelor etc.
In sistemul juridic anglo-american, dar şi în Norvegia şi
Danemarca, controlul legalităŃii actelor administrative revine
instanŃelor judecătoreşti de drept comun. în acest sistem nu se face
deosebire între litigiile de drept comun şi litigiile de contencios
administrativ, toate având un tratament egal şi o procedură comună.
Spania am lăsat-o spre sfârşitul acestei prezentări, găsind
în sistemul judiciar al acestei Ńări cele mai multe similitudini
cu contenciosul administrativ din România. Astfel, ca şi la noi,
instanŃele de contencios administrativ, numite camere de
contencios administrativ, fac parte din sistemul puterii
judecătoreşti, instanŃa supremă fiind Camera de contencios
administrativ din cadrul Tribunalului Suprem.
SoluŃionând cauza, instanŃa de contencios administrativ
poate să anuleze actul administrativ atacat şi poate, chiar, să-1
înlocuiască, după cum poate să se pronunŃe asupra existenŃei
unui drept şi să acorde daune interese. 116
Obiectul contenciosului administrativ îl formează atât
actele administrative cu caracter individual, cât şi actele
administrative cu caracter normativ.
SusŃinătorii sistemului tribunalelor administrative care
funcŃionează în cadrul sistemului administraŃiei afirmă că
această organizare prezintă mai multe avantaje, deoarece:
- tribunalele administrative, chiar dacă fac parte din
sistemul general al administraŃiei publice, sunt separate de
administraŃia activă, de organele administraŃiei publice;
- tribunalele administrative sunt specializate în probleme
specifice ale administraŃiei publice, în reglementările juridice
din domeniul dreptului administrativ şi conectate mai strâns la
viaŃa administrativă;
- tribunalele administrative constituie un instrument mai
eficient de restabilire a legalităŃii în activitatea organelor
administraŃiei publice şi de apărare a drepturilor şi intereselor
legitime ale particularilor.
De cealaltă parte, susŃinătorii atribuirii contenciosului
administrativ în competenŃa sistemului puterii judecătoreşti, fie
instanŃelor de drept comun, fie unor secŃii specializate de
contencios administrativ, afirmă superioritatea acestei soluŃii,
argumentând că astfel se realizează:
- eliminarea/reducerea în mai mare măsură a influenŃelor
puterii executive, în raport cu celălalt sistem;
- respectarea principiului separaŃiei celor trei puteri şi funcŃii
fundamentale ale statn'".v legislativă, executiv-administrativă şi
judecătorească;
- existenŃa condiŃiilor pentru asigurarea unei protecŃii
superioare şi efective a drepturilor şi intereselor particularilor
aflaŃi în litigiu cu administraŃia publică.
Apreciem că între sistemul francez al tribunalelor
administrative şi sistemul anglo-american al atribuirii litigiilor
administrative în competenŃa instanŃelor de drept comun se află
sistemul optim: al constituirii unor secŃii de contencios
administrativ şi fiscal, ca instanŃe specializate în cadrul organelor
puterii judecătoreşti, cum există în Spania şi în România. In acest
117
fel se asigură funcŃionarea principiului separaŃiei puterilor în stat
şi independenŃa activităŃii de judecată de activitatea executiv-
administrativă, dar şi soluŃionarea litigiilor de contencios
administrativ de către judecători specializaŃi în domeniile de
activitate ale organelor administraŃiei publice. De aceea,
considerăm că, în România, problema contenciosului adminis-
trativ nu este adoptarea sistemului tribunalelor administrative,
predominant în Ńările Uniunii Europene, ci continuarea specializării
judecătorilor de la secŃiile de contencios administrativ şi fiscal de
la tribunale, CurŃi de apel şt SecŃia de contencios administrativ şi
fiscal de la înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie, pentru domeniile
specifice de activitate ale administraŃiei publice, care au probleme
şi reglementări diferite.
118
CAPITOLUL VII
ORGANIZAREA ACTUALĂ
A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV ROMÂN
SecŃiunea 1
GeneralităŃi
Din punct de vedere material, prin contencios administrativ
se înŃelege activitatea de soluŃionare de către instanŃele
competente aparŃinând puterii judecătoreşti a litigiilor care au
luat naştere în legătură cu un act administrativ care a produs o
vătămare a unui drept prevăzut de lege sau a unui interes
legitim, în care cel puŃin una din părŃi este o instituŃie publică
sau o instituŃie de interes public.
Din punct de vedere organic, prin contencios administrativ
se înŃelege totalitatea instanŃelor judecătoreşti competente să
soluŃioneze litigiile de mai sus.
Potrivit reglementărilor legale actuale, în România, litigiile
de contencios administrativ, în care una din părŃi este un organ
al administraŃiei publice sau cel puŃin o instituŃie de interes
public, sunt soluŃionate în mod preponderent de către instanŃele
de contencios administrativ, potrivit unei proceduri speciale,
reglementată de prevederile Legii nr.554/2004. în acelaşi timp,
există alte litigii de drept administrativ care sunt soluŃionate de
către instanŃele de drept comun, potrivit procedurii generale a
dreptului comun.
în conformitate cu reglementarea actuală, instanŃele de
contencios administrativ care funcŃionează în sistemul judecătoresc
din România sunt:
- SecŃia de contencios administrativ şi fiscal a înaltei CurŃi
de CasaŃie şi JustiŃie;
- SecŃiile de contencios administrativ şi fiscal ale CurŃilor de
apel;
- SecŃiile de contencios administrativ şi fiscal ale tribunalelor.
119
 Art.2 alin.(l) lit.f) din Legea nr.554/2004 se referă la
tribunale administrative, ca instanŃe de contencios administrativ
cu competenŃă generală, dar art.35 alin.(l) din Legea
nr.304/2004 privind organizarea judiciară, republicată , prevede
doar posibilitatea înfiinŃării unor tribunale specializate în
domeniul contenciosului administrativ.
Alături de instanŃele de contencios administrativ menŃionate,
în sistemul judecătoresc din România, litigii de drept administrativ
sunt soluŃionate, aşa după cum vom prezenta la finele acestui
capitol, de către judecătorii şi tribunale, ca instanŃe de drept comun.
SecŃiunea a 2-a
Contenciosul administrativ în reglementarea
Legii nr.554/2004
2.1. GeneralităŃi
în reglementarea anterioară, a Legii nr.29/1990, potrivit
art.1 alin.(l), orice persoană fizică sau juridică, dacă se
considera vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege,
printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei
autorităŃi administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un
drept recunoscut de lege, se putea adresa instanŃei judecătoreşti
competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului
pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Acest text s-a
regăsit ulterior şi în ConstituŃia din 1991, care la art.48 alin.(l)
conŃinea o reglementare de principiu identică.
Urmare a insistenŃelor şi presiunilor din partea unora dintre
specialişti şi oameni politici în acelaşi timp, revizuirea din anul
2003 a ConstituŃiei din 1991 a însemnat şi modificarea
conŃinutului reglementării privind dreptul persoanei vătămate de
o autoritate publică.
Legea nr,304/2004, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr. 576 din 29 iunie 2004, a fost radical
modificată prin Legea nr.247/2005 şi republicată în „Monitorul Oficial
al României", Partea I, nr. 827 din 13 septembrie 2005 120
Astfel, în actualul art.52 alin. (1) după republicarea ConstituŃiei
din 1991, s-a prevăzut că persoana vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluŃionarea în termenul legal a unei
cereri, este îndreptăŃită să obŃină recunoaşterea dreptului pretins sau
a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Această
modificare a reprezentat începutul unei lungi campanii de înlocuire
a Legii nr.29/1990, care a luat sfârşit prin adoptarea de către
Parlament a propunerii legislative a unui senator şi cunoscut
specialist94 care avea să devină Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004, intrată în vigoare la începutul anului 2005.
întâmpinată cu entuziasm de către discipolii profesorului
amintit95, dar şi cu critici din partea unor reputaŃi doctrinari şi
specialişti96, precum şi cu rezerve şi neîncredere din partea unor
practicieni reputaŃi97, noua Lege a contenciosului administrativ
se află acum la un an de la intrarea sa în vigoare, după o primă
modificare majoră: abrogarea reglementării care impusese
obligativitatea participării procurorului la judecarea cauzelor de
contencios administrativ .
94
Pentru amănunte privind gestaŃia şi travaliul acestei legi, a se
vedea Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ,
Editura Roata, 2005
w
Verginia Vedinaş, în „Revista de Drept Public" nr.3/2004,
p.89; Dana Apostol Tofan, în „Curierul judiciar" nr.3/2005 ş.a.
%
Tudor Drăganu, Câteva reflecŃii pe marginea proiectului de
lege a contenciosului administrativ, în „Revista de Drept Public"
nr.3/2004, p.57; Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului
administrativ, comentarii şi explicaŃii, AH Beck, 2005 ş.a.
*" Liviu Giurgiu, ConsideraŃii privind excepŃia de nelegaiitate a
actelor administrative în reglementarea instituită prin Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, „Curierul Judiciar"
nr.2/2005
95
O.U.G. nr.190/2005 pentru realizarea unor măsuri necesare în
procesul de integrare europeană, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea T, nr. 1.179 din 28 decembrie 2005
* 121
 Potrivit filosofiei acestei legi, litigiile de competenŃa instanŃei
de contencios administrativ pot avea ca punct de pornire o acŃiune
directă care să vizeze legalitatea actului administrativ sau pot avea
ca punct de pornire o excepŃie de nelegalitate a actului
administrativ, invocată fie în faŃa unei instanŃe de drept comun, fie
în faŃa unei instanŃe inferioare de contencios administrativ.
AcŃiunea adresată instanŃei de contencios administrativ,
numită uneori plângere sau contestaŃie, ori recurs etc, reprezintă
o cale de atac principală şi directă, prin care se tinde Ia
desfiinŃarea efectelor juridice ale unui act administrativ sau la
reformarea lui". Dimpotrivă, arată acelaşi autor, excepŃia de
nelegalitate este un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui
proces pus pe rolul instanŃei judecătoreşti competente pentru alte
temeiuri decât legalitatea unui act administrativ, una dintre părŃi,
care este ameninŃată să i se aplice un asemenea act nelegal, se
apără invocând nelegalitatea acestuia. De aceea, ne vom ocupa
în continuare de părŃile şi obiectul litigiului de contencios
administrativ pornit prin acŃiune directă şi, într-o secŃiune
separată, vom trata excepŃia de nelegalitate.
2.2. PărŃile litigiului de contencios administrativ
Sub denumirea marginală „Subiectele de sezină", aitl din
Legea nr. 554/2004 prezintă subiectele care pot avea calitatea
procesuală activă şi au dreptul să sesizeze- instanŃele de contencios
administrativ.
a) Astfel, potrivit art.l alin.(l), se poate adresa instanŃei de
contencios administrativ orice persoană fizică sau juridică,
dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de
lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul ori
nesoluŃionarea în termenul legal a unei cereri, iar la alin.(2) se
precizează că se poate adresa instanŃei de contencios
administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau
într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter
individual, adresat altui subiect de drept.
' Tudor Drăganu, op.cit., 1959, p.260
122
Prin persoană vătămată, legea înŃelege orice persoană
fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor
drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin
acte administrative, fiind asimilate persoanei vătămate şi
organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public
prin actul administrativ atacat.
Persoană vătămată este, în primul rând, o persoană fizică
sau juridică titulară a unui drept subiectiv sau interes legitim,
vătămat printr-un act administrativ tipic sau asimilat.
Poate fi considerat drept subiectiv vătămat orice drept
fundamental prevăzut de ConstituŃie sau de lege, căruia i se
aduce o atingere printr-un act administrativ.
Interesul legitim privat rezidă în posibilitatea de a pretinde
o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept
subiectiv viitor şi previzibil, dar şi prefigurat.
în literatura de specialitate10 a fost exprimată opinia că
noŃiunea de interes legitim privat este rodul unei confuzii cu
noŃiunea de drept subiectiv, interesul legitim fiind dreptul subiectiv
prevăzut de lege în considerarea unui drept eventual sau viitor.
în al doilea rând, sunt asimilate persoanei vătămate şi
grupurile de persoane fizice, intenŃia legiuitorului fiind de a crea
o acŃiune colectivă, ceea ce a atras afirmaŃia101 că, din acest
punct de vedere, legea este neconstituŃională în raport cu art.52
din ConstituŃie, revizuită, care se referă exclusiv la persoane.
în al treilea rând, sunt asimilate persoanei vătămate şi
organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public
prin actul administrativ.
Organismele sociale avute în vedere de lege sunt structuri
neguvernamentale, sindicate, asociaŃii, fundaŃii şi altele
asemenea, care au ca obiect de activitate protecŃia drepturilor
diferitelor categorii de cetăŃeni sau, după caz, buna funcŃionare a
serviciilor publice administrative.
100
Dacian Cosmin Dragoş, op.cit, 2005, p.69-70
101
Idem, p.67
123
 In ceea ce priveşte interesul public legitim, acesta reprezintă
posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea
realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori,
după caz, în considerarea apărării unui interes public.
InstanŃa de contencios administrativ poate fi sesizată şi de
un terŃ în raport cu actul administrativ atacat, deoarece, potrivit
art.1 alin.(2) din lege, se poate adresa instanŃei de contencios
administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau
într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter
individual, adresat altui subiect de drept.
în continuare, artl din lege enumera autorităŃile care, deşi
nu sunt vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pot
sesiza instanŃa de contencios administrativ competentă.
b) Astfel, Avocatul Poporului, ca urmare a controlului
efectuat la sesizarea unei persoane, atunci când apreciază
ilegalitatea unui act administrativ sau excesul de putere al unei
autorităŃi administrative, poate sesiza instanŃa de contencios
administrativ competentă, situaŃie în care persoana ce se
adresase acestei instituŃii dobândeşte calitatea de reclamant şi va
fi citată în această calitate.
Această soluŃie a fost criticată chiar de Avocatul Poporului în
punctul de vedere comunicat iniŃiatorului acestei propuneri
legislative, cu argumentul că instituŃia Avocatului Poporului, potrivit
prerogativelor constituŃionale şi atribuŃiilor legale, precum si
principiului rezultat din art.52 alin.(l) din ConstituŃie, revizuită, nu
se poate substitui persoanei vătămate, singura îndreptăŃită să se
adreseze instanŃei de contencios administrativ pentru apărarea şi
recunoaşterea drepturilor sale legale şi intereselor sale legitime.
Oricum, până în momentul de faŃă, Avocatul Poporului, la aproape
un an şi jumătate de la intrarea în vigoare a noii legi a contenciosului
administrativ, nu a uzat de această prevedere legală şi a evitat să se
adreseze instanŃelor de contencios administrativ, îndrumând
persoanele vătămate să facă acest lucru în nume propriu.
c) în ceea ce priveşte Ministerul Public, Legea nr. 554/2004
a prevăzut două situaŃii în care procurorul poate sesiza instanŃa
de contencios, precum şi obligaŃia generală de participare a
124
procurorului la judecarea tuturor cauzelor având ca obiect litigiile
de contencios administrativ. Astfel, Ministerul Public, atunci
când, în urma exercitării atribuŃiilor prevăzute de legea sa organică,
apreciază că încălcările drepturilor, libertăŃilor şi intereselor
legitime ale persoanelor se datorează existenŃei unor acte
administrative unilaterale individuale ale autorităŃilor publice emise
cu exces de putere, sesizează instanŃa de contencios administrativ
de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice
vătămate, situaŃie în care petiŃionarul dobândeşte, de drept, calitatea
de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.
De asemenea, când apreciază că, prin excesul de putere,
concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă
un interes public, Ministerul Public va sesiza instanŃa de contencios
administrativ competentă de la sediul autorităŃii publice emitente.
Referitor la participarea procurorului, legea a prevăzut într-
adevăr, la art.l alin.(9) că participarea în instanŃă a
reprezentantului Ministerului Public este obligatorie, dispoziŃie
care a fost abrogată prin O.U.G. nr.195/2005, astfel că şi în
privinŃa litigiilor de contencios administrativ au rămas incidente
doar prevederile procesuale de drept comun, cu care Legea
contenciosului administrativ se completează potrivit art.28.
Astfel, potrivit art.45 alin.(l) din Codul de procedură civilă,
Ministerul Public poate pomi acŃiunea civilă ori de câte ori este
necesar pentru apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale
minorilor, ale persoanelor puse sub interdicŃie şi ale dispăruŃilor,
precum şi în alte cazuri expres prevăzute de lege. De asemenea,
potrivit alin.(3), procurorul poate pune concluzii în orice proces
civil, în oricare fază a acestuia, dacă apreciază că este necesar
pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor şi libertăŃilor
cetăŃenilor, iar potrivit alin.(5), procurorul poate, în condiŃiile legii,
să exercite căile de atac împotriva oricăror hotărâri, iar în cazurile
prevăzute de alin. 1 poate să ceară punerea în executare a hotărârilor
pronunŃate în favoarea persoanelor prevăzute la acel alineat.
Deci, participarea procurorului a rămas obligatorie în
litigiile de contencios administrativ, atunci când acest lucru este
prevăzut prin legi speciale, precum, spre exemplu, în cazul
125
 litigiilor legate de exproprierea pentru cauză de utilitate publică,
la care participarea procurorului este obligatorie potrivit art.23
alin.(l) din Legea nr.33/1994103.
d) Potrivit prevederilor art.l alin.(8) din Legea
nr. 554/2004, calitate procesuală activă poate avea şi prefectul,
care, în urma controlului de tutelă, potrivit art.3 alin.(l), poate
ataca în faŃa instanŃei de contencios administrativ, actele
nelegale ale autorităŃilor administraŃiei publice locale.
Aceasta prevedere din Legea contenciosului administrativ
reprezintă o consecinŃă a dispoziŃiei de principiu de la art.l23
alin.(5) din ConstituŃie, republicată, şi o reluare a reglementărilor
din art.26 din Legea nr.340/2004 privind instituŃia prefectului103.
Astfel, prefectul va putea cere anularea în tot sau în parte a
dispoziŃiilor primarului, hotărârilor Consiliului local, dispoziŃiilor
preşedintelui Consiliului judeŃean şi a hotărârilor Consiliului
judeŃean, prefectul fiind obligat ca, mai înainte de sesizarea
instanŃei, să ceară autorităŃii emitente să reanalizeze actul respectiv,
deşi potrivit art.7 alin.{5) din lege, procedura prealabilă nu este
obligatorie. De menŃionat că actul administrativ atacat de prefect
este suspendat de drept până la soluŃionarea cauzei, iar acŃiunea
este scutită de taxa de timbru şi se judecă în regim de urgenŃă.
e) AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici poate,
potrivit art.l alin.(8) şi art.3 alin.(2) din lege, să atace în faŃa
instanŃei de contencios administrativ actele autorităŃilor publice
centrale şi locale prin care se încalcă legislaŃia privind funcŃia
publică şi funcŃionarii publici. Ca şi în cazul prefectului, şi în
cazul acŃiunii fonnulate de AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor
Publici procedura prealabilă nu este obligatorie, iar actul atacat
este suspendat de drept până la soluŃionarea cauzei.
102
Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză de
utilitate publică, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea
I, nr. 2103iunie 1994
Legea nr.340/2004 privind instituŃia prefectului, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.658 din 21 iulie 2004,
modificată substanŃial prin O.U.G. nr. 179/2005, publicată în „Monitorul
Oficial al României", Partea I, nr. 1.142 din 16 decembrie 2005
126
f) Subiect al dreptului de a sesiza instanŃa de contencios
administrativ şi de a căpăta astfel calitate procesuală activă
poate fi însuşi organul emitent al actului administrativ.
Astfel, potrivit art.l alin.(6) din lege, ca un corolar al
principiului că actul administrativ poate fi retras de către emitent
până în momentul intrării sale în circuitul civil, autoritatea
publică emitentă are dreptul să se adreseze instanŃei de
contencios administrativ şi să solicite anularea propriului act, pe
care nu-1 mai poate revoca pentru că a produs efecte juridice,
intrând în circuitul civil. Intr-o astfel de situaŃie, în cazul
admiterii acŃiunii, instanŃa se va pronunŃa, la cerere, şi asupra
legalităŃii actelor civile încheiate în baza actului administrativ
nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse.
Această reglementare instituie o excepŃie legală la
principiul de bază al dreptului administrativ şi al activităŃii
organelor administraŃiei publice, al revocabili taŃii actului
administrativ de către organul emitent sau organul ierarhic
superior, pentru motive de legalitate sau/şi oportunitate existente
la momentul emiterii, ori survenite ulterior. Deci, în situaŃia în
care actul administrativ a intrat în circuitul civil şi a produs
efecte juridice, organul emitent nu mai poate să-şi retragă actul,
ci va trebui să sesizeze instanŃa de contencios administrativ.
g) Calitate procesuală activă va putea avea, potrivit art.l
alin.(7) din lege, şi persoana vătămată în drepturile sale sau în
interesele sale legitime, prin ordonanŃe sau dispoziŃii din
ordonanŃe ale Guvernului neconstituŃionale.
într-o astfel de situaŃie, persoana vătămată într-un drept
al său ori într-un interes legitim prin ordonanŃe sau dispoziŃii din
ordonanŃe introduce acŃiune la instanŃa de contencios
administrativ, însoŃită de excepŃia de neconstituŃionalitate,
acŃiune care se soluŃionează după o procedură specială
reglementată la art.9 din lege.
h) în fine, potrivit art.1 alin.(8), ultima teză din lege, instanŃa de
contencios administrativ poate fi sesizată şi de orice altă persoană
juridică de drept public vătămată într-un drept sau într-un interes
legitim, care va dobândi astfel calitate procesuală activă.
127
 Această reglementare apare ca fiind superfluă în raport cu
prevederile art.l alin.(l) din lege, care se referă la faptul că
orice persoană vătămată poate sesiza instanŃa de contencios
administrativ, fiind unanim admis că, din punct de vedere
juridic, prin persoană se înŃelege persoana fizică şi persoana
juridică, aceasta din urmă putând fi orice persoană juridică de
drept privat sau orice persoană juridică de drept public, aşa cum
rezultă şi din definiŃia oferită la art.2 alin.(l) lit.a).
Fără a încerca o enumerare exhaustivă, arătăm că sunt
persoane juridice de drept public: Statul Român, reprezentat prin
Ministerul FinanŃelor Publice, Guvernul, reprezentat prin
Secretariatul General al Guvernului, ministerele, reprezentate
prin ministru, unităŃile administrativ-teritoriale ş.a.
i) în ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă în
litigiile de contencios administrativ, legea conŃine referiri la
art.B, potrivit căruia calitatea de pârât o va avea autoritatea
publică emitentă a actului administrativ atacat sau autoritatea
publică ce refuză în mod nejustificat soluŃionarea unei cereri ori
nu o soluŃionează în termenul legal.
j) O situaŃie deosebită se produce atunci când, potrivit art.1
alin.(6), autoritatea publică emitentă are chiar calitatea de
reclamantă, situaŃie în care considerăm că, în calitate de pârâtă, va
trebui introdusă persoana beneficiară a actului administrativ
nelegal, în favoarea căreia actul respectiv şi-a produs efectele.
NoŃiunea de autoritate publică, folosită de noua lege, a
înlocuit noŃiunea de autoritate administrativă, care fusese introdusă
prin Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ şi care
includea organele administraŃiei publice şi organele celorlalte
puteri ale statului, când emiteau acte administrative, precum şi
instituŃiile de interes public.
Atât în literatura de specialitate 104 , cât şi în Legea
nr. 554/2004, noŃiunea de autoritate publică a fost definită prin
noŃiunea de organ, ca un reflex al ambiguităŃii constituŃionale,
104
Antonie Iorgovan, op.cit, 2004, p.211; Dacian Cosmin
Dragoş. op.cit., 2005, p.71 128
ConstituŃia din 1991, chiar şi după revizuire, continuând să
folosească cele două formulări pentru structuri statale sau
administrative similare.
Suntem de acord că noŃiunea de autoritate publică
reprezintă o ficŃiune juridică105, care a fost construită pomindu-se
de la un atribut al instituŃiei publice - autoritatea, ce a fost
substituită structurii însăşi. De aceea, considerăm că noŃiunile de
instituŃie publică şi instituŃie de interes public erau cele în
măsură să acopere necesităŃile de reglementare ale legiuitorului.
Astfel, legea defineşte autoritatea publică - art.2 alin.(l)
lit.b) - ca fiind orice organ de stat sau al unităŃilor administrativ-
teritoriale care acŃionează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autorităŃilor
publice, în sensul legii, persoanele juridice de drept privat care,
potrivit legii, au obŃinut statut de utilitate publică sau sunt
autorizate să presteze un serviciu public.
k) în cauză, poate fi introdus şi funcŃionarul care a
elaborat, a emis sau a încheiat actul administrativ atacat ori, după
caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare
la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata
unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
1) La rândul său, funcŃionarul acŃionat astfel în justiŃie îl
poate chema în garanŃie pe superiorul său ierarhic, de la care a
primit ordin scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
în ambele situaŃii, funcŃionarul public introdus în cauză va
dobândi calitate procesuală pasivă, dobândind astfel drepturile şi
obligaŃiile procesuale corespunzătoare,
'i ■
2.3. Obiectul litigiului de contencios administrativ t
Obiectul acŃiunii de contencios administrativ este format dia
actele vizate de aceasta şi rezultă din ipotezele în care instanŃa de
contencios administrativ poate fi sesizată, după cum urmează: ":
105
Antonie Iorgovan, op. cit., p.283 ■ . ■ : ' ■ ■ ■ . . ' ■ v i i . . . s.,i
129
 a) Actul administrativ ilegal care vatămă drepturi sau
interese legitime. în condiŃiile legii, prin act administrativ se
înŃelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ,
emis de o autoritate publică în vederea executării ori a
organizării executării legii, dând naştere, modificând sau
stingând raporturi juridice. în această situaŃie, acŃiunea în
contencios administrativ vizează anularea în tot sau în parte a
actului administrativ ilegal.
în privinŃa actului administrativ, o problemă importantă
care s-a pus în activitatea instanŃelor de contencios administrativ
şi sub regimul Legii nr.29/1990 a fost aceea a delimitării lui de
operaŃiunile administrative şi operaŃiunile materiale, ca forme
ale activităŃii organelor administraŃiei publice. Astfel, în cazul
comunicatului prin care Consiliul NaŃional al Audiovizualului a
constatat înscrierile la concursul pentru acordarea licenŃei de
emisie pentru radiodifuziune în reŃeaua cu acoperire naŃională şi
a stabilit datele pentru desfăşurarea concursului, InstanŃa
Supremă a statuat că este un act preparator, iar nu un act
administrativ producător de efecte juridice, astfel că acest act nu
poate fi atacat decât odată cu actul final de stabilire a
rezultatelor concursului, care a produs efecte juridice106.
în privinŃa unei adrese prin care organul competent comunică,
la solicitarea unei societăŃi comerciale, documentele care trebuie
depuse pentru completarea cererii de acordare a dreptului de
deducere a TVA, InstanŃa Supremă a decis că această adresă nu are
caracterul unui act administrativ producător de efecte juridice, care
să poată face obiectul controlului de legalitate din partea instanŃei
de contencios administrativ107.
în legătură cu raportul de evaluare întocmit de Consiliul
NaŃional de Evaluare Academică şi Acreditare potrivit art.23
106
Decizia nr.3594 din 6 decembrie 2000, în Theodor Mrejeru,
Emanuel Albu, Adrian Vlad, JurisprudenŃa CurŃii Supreme de JustiŃie
- Contencios administrativ 2000, Editura Monitorul Oficial,
Bucureşti, 2001, p.941
l0)
Idem, decizia nr. 1502/2000, p. 1199 130
alin.(6) din Legea nr.88/1993 privind acreditarea instituŃiilor de
învăŃământ superior şi recunoaşterea diplomelor, care este
înaintat la Ministerul EducaŃiei şi Cercetării în vederea retragerii
de către Guvern a autorizaŃiei de funcŃionare, InstanŃa Supremă a
stabilit că acesta este un act preparator care nu produce efecte
juridice prin el însuşi, astfel ca nu poate fi atacat separat în faŃa
instanŃei de contencios administrativ'08.
De asemenea, referitor la actul prin care Ministerul
FinanŃelor Publice şi-a exprimat punctul de vedere în legătură cu
aspectele puse în discuŃie de o societate comercială privind
aplicabilitatea unor prevederi legale într-o situaŃie dată, InstanŃa
Supremă a decis ca nu întruneşte elementele caracteristice ale
actului administrativ de autoritate, astfel că o acŃiune vizând
anularea unui astfel de act este inadmisibilă, din moment ce nu a
109
produs nici o vătămare concretă .
în privinŃa avizului pe care AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor
Publici îl dă potrivit art.8 alin.(l) din H.G. nr.1209/2003
privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcŃionarilor publici,
InstanŃa Supremă a stabilit că este vorba de un act preparator, care
nu are capacitatea de a produce efecte juridice prin el însuşi, astfel
că nu poate fi contestat separat de actul administrativ prin care a
fost stabilit rezultatul concursului110.
Referitor la protocolul încheiat de AgenŃia Domeniilor
Statului şi o Comisie locală de aplicare a legilor fondului funciar,
InstanŃa Supremă a constatat că acesta are valoarea unui proces-
verbal în care s-a consemnat punerea în executare a unor acte
administrative emise în baza legii, având astfel caracterul unei
operaŃiuni materiale care nu a produs efecte juridice proprii, ci a
IOS
Decizia nr.2124/2003, în Emanuel Albu, JurisprudenŃa înaltei
CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie - Contencios administrativ 2003, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p.437
109
Decizia nr.l 127/2004, în Emanuel Albu, JurisprudenŃa
înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie - Contencios administrativ 2004,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p.402
110
Idem, decizia nr.8355/2004, p.422
131
consemnat doar efectele juridice produse de actele administrative
aduse la îndeplinire. Astfel, s-a motivat că un asemenea act,
neavând caracterul unui act administrativ de sine stătător, nu putea
fi atacat separat în faŃa instanŃei de contencios administrativ, nici pe
calea unei acŃiuni şi nici pe calea excepŃiei de nelegalitate111.
b) Refuzul nejustificat al autorităŃii, asimilat de lege cu
actul administrativ, poate constitui obiect al litigiului de contencios
administrativ. Refuzul nejustificat se poate manifesta în mod
explicit, atunci când autoritatea refuză să soluŃioneze favorabil o
cerere referitoare la un drept al persoanei vătămate sau la un interes
legitim al acesteia.
Dar refuzul poate fi şi implicit, atunci când se manifestă prin
faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, aşa cum se
precizează la art.2 alin.(2) din lege. In această situaŃie, acŃiunea
în contencios administrativ vizează obligarea autorităŃii publice la
emiterea unui act administrativ prin care să i se recunoască
persoanei vătămate dreptul sau interesul legitim pretins.
Practica judecătorească a avut o contribuŃie importantă
pentru delimitarea noŃiunii de refuz nejustificat, încă din
perioada în care era în vigoare Legea nr.29/1990. Astfel,
InstanŃa Supremă a statuat că decretul prin care Preşedintele
României numeşte în funcŃie un judecător propus de Consiliul
Superior al Magistraturii este un act administrativ supus cenzurii
de legalitate a instanŃei de contencios administrativ, astfel că
şi refuzul de a emite un astfel de decret este supus aceluiaşi
control de legalitate, competentă fiind SecŃia de contencios
administrativ a CurŃii de Apel Bucureşti112.
111
Decizia nr.5531/2005, în Emanuel Albu, JurisprudenŃa
înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie - Contencios administrativ 2005,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p.542
li
" Decizia nr,479/2000, în Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, JurisprudenŃa CurŃii Supreme de JustiŃie - Contencios
administrativ 2000, Editura Monitorul Oficial, Bucureşti, 2001,
p.1035 132
De asemenea, InstanŃa Supremă a decis că o comunican
neconvenabilă persoanei solicitante nu reprezintă un refu;
nejustificat din partea autorităŃii competente, cum a fost cazul une
comunicări prin care Comisia NaŃională a Valorilor Mobiliare ;
cerut reclamantei ca dosarul de ofertă de cumpărare de valor
mobiliare să cuprindă structura acŃionariatului până la nivelul d<
persoană fizică, potrivit art.4 lita) - i) din Regulamentul nr.l6/199(
privind oferta publică de cumpărare de valori mobiliare1 B.
Printr-o altă decizie114, InstanŃa Supremă a decis că refiizu
trebuie să fie manifestat în privinŃa unui drept recunoscut de legf
în favoarea reclamantului. Astfel, s-a apreciat că refuzu
SocietăŃii Române de Radiodifuziune, care este un serviciu publi<
autonom de interes naŃional, de a include în cadrul programelo
de radiodifuziune şi cererea reclamantului referitoare 1;
probleme privind limba română, nu reprezintă o încălcare •<
dreptului constituŃional la libera exprimare, din moment c<
activitatea posturilor de radio se desfăşoară potrivit unei grih
aprobate de Consiliul NaŃional al Audiovizualului.
De asemenea, într-o decizie 115 , InstanŃa Supremă a deci;
că, din moment ce primarul localităŃii s-a conformat hotărâri
adoptate de Consiliul local, neplata indemnizaŃiei de consilie
pretinse de reclamant reprezintă un refuz pe deplin justificat, ia:
nu un refuz nejustificat, cum s-a susŃinut în motivarea acŃiunii.
c) Contractele administrative pot face obiect al acŃiunii îi
contencios administrativ. Astfel, potrivit art.l alin.(l), combinat ci
art.2 alin.(l) lit.c) fraza a Ii-a şi art.8 alin.(2), acŃiunea în contencio:
administrativ poate avea ca obiect litigii privind încheierea
aplicarea şi/sau executarea contractelor administrative.
113
Decizia nr,346/2001, în Theodor Mrejeru, Emanuel Albu
Adrian Vlad, JurisprudenŃa CurŃii Supreme de JustiŃie - Contencio.
administrativ 2000, Editura Economică, Bucureşti, 2002, p.532
114
Decizia nr.2903/2003, în Emanuei Albu, op.cit., p.532 ^
115
Decizia nr.147/2004, în Emanuel Albu, JurisprudenŃa înalte
CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie- Contencios administrativ 2004, Edituri
Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p.401
13:
 Astfel, Legea nr. 554/2004 a asimilat cu actele administrative
şi contractele administrative, adică acele contracte încheiate de
autorităŃile publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziŃiile publice.
în privinŃa unor detalii privind contractele administrative,
trimitem la capitolul consacrat acestora în cadrul cursului de faŃă.
Considerăm necesar să precizăm, totuşi, că, atunci când
obiectul acŃiunii în contencios administrativ îl formează un contract
administrativ, în funcŃie de starea de fapt, instanŃa poate:
- dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
- obliga autoritatea publică să încheie contractul la care
reclamantul este îndrituit;
- impune uneia dintre părŃi îndeplinirea unei anumite.
obligaŃii;
- suplini consimŃământul unei părŃi, când interesul public o
cere;
- obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale
şi morale.
d) Actele administrativ-jurisdicŃionale pot forma, la rândul
lor, obiect al acŃiunii în contencios administrativ, deoarece în
conformitate cu art.6 alin.(2) din lege, acŃiunile în contencios
administrativ pot viza actele administrativ-jurisdicŃionale, care pot
fi atacate direct la instanŃa de contencios administrativ competentă,
în termen de 15 zile de la comunicare.
Actul administrativ-jurisdicŃional este definit de lege ca fiind
actul juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuŃii
jurisdicŃionale în soluŃionarea unui conflict, după o procedură
bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare.
Aşa cum am arătat când am prezentat actul administrativ
jurisdicŃional ca o categorie a actelor administrative de
autoritate, actul administrativ jurisdicŃional prezintă trăsături
caracteristice oricărui act administrativ:
134
- este un act juridic, având capacitatea de a produce efecte
juridice;
- este emis de un organ din sistemul administraŃiei publice,
care are conferită o astfel de competenŃă jurisdicŃională.
Dar, actul administrativ jurisdicŃional prezintă şi trăsături
caracteristice hotărârilor judecătoreşti:
- actul administrativ jurisdicŃional este emis în scopul şi ca
urmare a soluŃionării unui conflict juridic, întocmai ca şi
hotărârile pronunŃate de instanŃele judecătoreşti;
- actul administrativ jurisdicŃional este emis în urma
parcurgerii unei proceduri speciale, bazată pe asigurarea dreptului
la apărare şi a principiului contradictorialităŃii, întocmai ca şi
procedura după care lucrează instanŃele judecătoreşti;
- actul administrativ jurisdicŃional este motivat în fapt şi în
drept, ca şi hotărârile judecătoreşti;
- actul administrativ jurisdicŃional este irevocabil,
bucurându-se de o stabilitate asemănătoare autorităŃii de lucru
judecat, de care se bucură hotărârile judecătoreşti, putând fi
desfiinŃat prin exercitarea unei căi de atac.
Trebuie amintit că, potrivit art.21 alin.(4) din ConstituŃie,
republicată, jurisdicŃiile speciale administrative sunt facultative
şi gratuite.
în situaŃia în care procedurile administrativ-jurisdicŃionale
cuprind şi căi de atac, persoana vătămată poate renunŃa la
exercitarea acestora şi să se adreseze direct instanŃei de
contencios administrativ.
Literatura de specialitate116 enumera ca proceduri
administrativ-jurisdicŃionale:
- procedura de contestare a actelor administrative fiscale,
reglementată la art. 174 - 187 din Codul de procedură fiscală1'7;
- procedura reglementată de Legea nr.33/1994 privind
exproprierea pentru cauză de utilitate publică;
116
Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 191 şi urm.
117
Opinia autorului citat este greşită, procedura respectivă fiind
o cale administrativă de atac, aşa cum este definită la art. 174 alin.(l)
din Codul de procedură fiscală şi cum a fost acceptată şi de Curtea
ConstituŃională prin deciziile nr.409/2004 şi nr.478/2004
135
 - procedura care se desfăşoară în faŃa comisiei judeŃene de
soluŃionare a contestaŃiilor reglementate de prevederile Legii
nr. 18/1991 a fondului funciar;
- procedura privind soluŃionarea litigiilor între furnizorii de
reŃele sau de servicii de comunicaŃii, reglementată de prevederile
O.U.G. nr.79/2002 privind cadrul general de reglementare a
comunicaŃiilor.
Aceste exemple sunt discutabile din punct de vedere teoretic,
dar, din punct de vedere legal, ele sunt căi administrative de atac al
actelor administrative respective, în privinŃa cărora nu se aplică
regula caracterului facultativ, ci regula obligativităŃii parcurgerii
acestor proceduri prealabile, aşa cum rezultă din prevederile legale
de mai sus.
e) OrdonanŃele Guvernului pot, în condiŃiile art.9 din
lege, să formeze obiect al acŃiunilor de contencios administrativ.
Astfel, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim prin ordonanŃe sau dispoziŃii din ordonanŃe va putea
introduce acŃiune la instanŃa de contencios administrativ, însoŃită
de excepŃia de neconstituŃionalitate.
Până la instituirea acestei „inovaŃii", înalta Curte de CasaŃie şi
JustiŃie, atunci când a avut de soluŃionat cauze care vizau ordonanŃe
ale Guvernului, s-a pronunŃat în sensul inadmisibilităŃii unor
astfel de acŃiuni, competenŃa legală a instanŃelor de contencios
administrativ fiind limitată la verificarea legalităŃii actelor
administrative, iar nu a actelor juridice legislative cum sunt
ordonanŃele Guvernului118.
Este adevărat că, potrivit art.126 alin.(6) fraza a Ii-a din
ConstituŃie, republicată, instanŃele de contencios administrativ sunt
competente să soluŃioneze cererile persoanelor vătămate prin
ordonanŃe sau, după caz, prin dispoziŃii din ordonanŃe declarate
118
Decizia nr.224 din 10 iunie 2003, în Emanuel Albu,
JurisprudenŃa înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie - Contencios
administrativ 2003, Editura Lumina Lex, 2004, p.442; Decizia
nr.610 din 19 februarie 2002,^ în Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, JurisprudenŃa înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie -
Contencios administrativ 2002, Editura Lumina Lex, 2003, p.583 ;
136
neconstituŃionale, dar reglementarea legii se abate de la textul
constituŃional care se referă la ordonanŃe declarate neconstituŃionale.
De fapt, însuşi textul constituŃional citat mai sus reprezintă
o excepŃie de la principiul general al controlului dat în
competenŃa instanŃelor de contencios administrativ cu privire la
legalitatea actelor administrative. Astfel, potrivit art.52 alin.(l)
din ConstituŃie, republicată, persoana vătămată într-un drept al
său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un
act administrativ sau prin nesoluŃionarea în termenul legal a unei
cereri, este îndreptăŃită să obŃină recunoaşterea dreptului pretins
sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
De altfel, în literatura de specialitate' 9 a fost exprimat
punctul de vedere că prevederea de la art.9 alin.(l) din lege,
potrivit căreia instanŃa de contencios administrativ poate fi
sesizată în vederea sesizării CurŃii ConstituŃionale, este
neconstituŃională, în raport cu art.52 alin.(l) şi art.126 alin-.(6)
fraza a Ii-a din ConstituŃie, republicată.
Deci, singura variantă în care o acŃiune bazată pe prevederile
art.1 alin.(7) şi art.9 din lege este admisibilă este acŃiunea
introdusă pentru despăgubiri după ce ordonanŃa care a produs
vătămarea dreptului sau interesului legitim a fost declarată ca
fiind neconstituŃională în urma unei excepŃii ridicate în altă cauză.
f) Obiect al sesizării instanŃei de contencios administrativ
competente îl poate forma şi excepŃia de nelegalitate a unui
act administrativ, căreia îi vom consacra o abordare specială.
2.4. Actele exceptate de la controlul instanŃei de
contencios administrativ
ConstituŃia revizuită a prevăzut la art. 126 alin.(6) principiul
potrivit căruia controlul judecătoresc al actelor administrative
ale autorităŃilor publice, pe calea contenciosului administrativ,
este garantat.
Contrar practicii constituŃionale, art.126 alin.(6) nu s-a limitat
la enunŃarea principiului arătat, ci a enumerat şi două
119
excepŃii
Dacian Cosmin Dragoş, op.cit., p.233
137
potrivit cărora actele administrative care privesc raporturile cu
Parlamentul, precum şi actele de comandament cu caracter militar
sunt exceptate de la controlul judecătoresc. Aceste două excepŃii 1
constituŃionale, plus o a treia excepŃie se regăsesc ca excepŃii
absolute la art.5 alin.(l) şi (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit
căruia nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
- actele administrative ale autorităŃilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul şi actele de comandament cu
caracter militar;
- actele administrative pentru modificarea sau desfiinŃarea
cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
Legea menŃionată nu defineşte sfera actelor administrative
care privesc raporturile autorităŃilor publice cu Parlamentul.
Trecând peste exprimarea nefericită a legiuitorului, din care
ar rezulta că Parlamentul nu ar fi şi el autoritate publică, alături de
celelalte autorităŃi constituŃionale, amintim că în literatura de
specialitate120 au fost date drept exemple de asemenea acte
ordonanŃele Guvernului, ^ în timp ce SecŃia de contencios
administrativ şi fiscal a înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie le-a
calificat ca fiind acte normative cu putere de lege adoptate de
Guvern în baza ConstituŃiei şi a delegării legislative .
ExcepŃia privind actele de comandament cu caracter militar
a fost preluată de la art.2 lit.b) din Legea nr.29/1990 şi se
regăsea inclusiv în Legea contenciosului administrativ din 1929.
Actul de comandament cu caracter militar a fost definit de
noua lege ca fiind actul administrativ referitor la problemele strict
militare ale activităŃii din cadrul forŃelor armate, specifice organi-
zării militare, care presupun dreptul comandanŃilor de a da ordine
subordonaŃilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de
pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.
120
Dacian Cosmin Dragoş, op.cit., 2005, p.161
121
Decizia nr.610/2002, în Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, JurisprudenŃa CurŃii Supreme de JustiŃie - Contencios
administrativ 2002, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p.583
138
Sub imperiul Legii nr.29/1990, InstanŃa Supremă a statuat că
actele de comandament cu caracter militar, exceptate de la controlul
de legalitate exercitat de instanŃa de contencios administrativ,
sunt acele acte emise de comandanŃii/şefii autorităŃilor militare care
au ca scop organizarea şi conducerea activităŃii acestora, precum
şi asigurarea instruirii şi disciplinei cadrelor militare, astfel că
ordinul prin care ministrul Apărării NaŃionale a dispus trecerea în
rezervă a unui ofiŃer este un act administrativ supus controlului
instanŃelor de contencios administrativ122.
în fine, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ,
în nicio situaŃie, actele administrative pentru contestarea cărora s-a
prevăzut, prin lege organică, o altă procedură judecătorească,
precum în cazul titlurilor de proprietate prevăzute de Legea
nr.18/1991 a fondului funciar, ori în cazul actelor de stare civilă,
conform Legii nr.l 19/1996 etc, pentru care sunt competente
instanŃele de drept comun.
Legea nr.554/2004 enumera la art.5 alin.(4), ca excepŃii
relative de la controlul instanŃei de contencios administrativ,
unele acte administrative care pot fi atacate doar în anumite
condiŃii. Astfel, actele administrative emise pentru aplicarea
regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de
urgenŃă, cele care privesc apărarea şi securitatea naŃională ori
cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru
înlăturarea consecinŃelor calamităŃilor naturale, epidemiilor şi
epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Deci,
aceste acte administrative sunt atacabile în faŃa instanŃei de
contencios administrativ numai în situaŃia în care ele sunt
nelegale ca urmare a excesului de putere manifestat de către
organul administraŃiei publice.
Excesul de putere este definit de lege ca fiind exercitarea
dreptului de apreciere, aparŃinând autorităŃilor administraŃiei
publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăŃilor fundamentale
ale cetăŃenilor, prevăzute de ConstituŃie sau de lege.
Având în vedere că excepŃiile enumerate de Legea
nr.554/2004 în mod limitativ sunt de strictă interpretare, iar
Legea nr.29/1990 a fost abrogată, rezultă că celelalte acte
122
Decizia nr.597/2003, în Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.419
139
 exceptate de art.2 din legea veche sunt acum atacabile în faŃa
instanŃelor de contencios administrativ, după cum urmează:
- actele administrative referitoare la interpretarea şi
executarea tratatelor internaŃionale la care România este parte;
- actele administrative de autoritate şi de gestiune ale
organelor de conducere din cadrul Parlamentului;
- actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană
juridică şi pentru administrarea patrimoniului său;
- actele administrative adoptate în exercitarea atribuŃiilor
de control ierarhic.
2.5. CondiŃiile acŃiunii de contencios administrativ
Legea actuală, ca şi cea anterioară, leagă folosirea acŃiunii
în contencios administrativ de îndeplinirea unor condiŃii de fond
şi de formă, Ia care ne vom referi în continuare.
A. CondiŃiile de fond la care se referă prevederile Legii
contenciosului administrativ sunt următoarele:
a) CondiŃia ca persoana să reclame vătămarea unui
drept recunoscut de lege
Prin drept vătămat se înŃelege orice drept fundamental
prevăzut de ConstituŃie sau de lege, căruia i se aduce o atingere
printr-un act administrativ.
Astfel, într-o speŃă având ca obiect cererea de anulare a
unei hotărâri a Guvernului, SecŃia de contencios administrativ şi
fiscal a înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie a admis recursul
Guvernului, a casat sentinŃa CurŃii de apel şi a respins acŃiunea
reclamantului, cu motivarea că dreptul pretins vătămat nu îşi
avea temeiul în Legea nr.290/2002 l2j , cum greşit a reŃinut
Legea nr.290/2002 privind organizarea şi funcŃionarea
unităŃilor de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii,
silviculturii, industriei alimentare şi a Academiei de ŞtiinŃe Agricole şi
Silvice „Gheorghe lonescu-Şişeşti", publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea 1, nr.358 din 29 mai 2002 140
instanŃa de fond, ci era vorba de un drept de exploatare a
terenului respectiv, izvorât dintr-un contract de concesiune
încheiat cu AgenŃia Domeniilor Statului124.
într-o altă decizie, s-a statuat că dreptul reclamantului de a
cere furnizarea unor informaŃii bancare trebuie exercitat în
condiŃiile legii şi regulamentelor12i. Astfel, potrivit Statutului
C.E.C., aprobat prin H.G. nr.888/1996. moştenitorilor li se dau
informaŃii doar cu privire la soldul existent la data decesului
titularului şi pentru operaŃiunile ulterioare, or reclamantul ceruse
alte informaŃii, dreptul invocat de el nefiind prevăzut de dispoziŃiile
Statutului C.E.C., ceea ce a condus la respingerea acŃiunii.
Alternativ la prima condiŃie este posibilitatea ca persoana să
reclame vătămarea unui interes legitim, legea făcând distincŃie între
interesul legitim privat şi interesul legitim public. Astfel, interesul
legitim privat constă în posibilitatea de a pretinde o anumită
conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi
previzibil, prefigurat. Interesul legitim public este definit ca fiind
posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea
realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori,
după caz, în considerarea apărării unui interes public.
InstanŃa Supremă126 s-a pronunŃat în sensul că un partid
politic justifică un interes legitim şi chiar un drept prevăzut de
Legea partidelor politice nr.14/2003, de a acŃiona pentru anularea
unei hotărâri a Guvernului prin care au fost stabilite localităŃile
în care minorităŃile naŃionale au dreptul de a folosi limba maternă
în administraŃia locală, fără respectarea prevederilor art. 17
din Legea nr.215/2001 şi a rezultatelor recensământului populaŃiei
din martie 2002.
1:4
Decizia nr.5228/2005, în Emanuel Albu, JurisprudenŃa
înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie - Contencios administrativ şi fiscal
2005, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006, p.167
125
Decizia nr.1910/2001, în Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, op.cît., 2002, p.794
126
Decizia nr.3521/2005, în Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.l 12
141
 b) CondiŃia ca dreptul prevăzut de lege sau interesul
legitim să fi fost vătămat printr-un act administrativ în sensul
Legiinr.554/2004
în legătură cu noŃiunea de act administrativ, nu mai reluăm
prezentarea făcută în capitolul consacrat actelor administrative şi
nici aspectele din secŃiunea privind obiectul litigiului de
contencios administrativ.
Reamintim că, potrivit prevederilor legii actuale, sunt
asimilate actelor administrative acele contracte administrative pe
care autorităŃile publice le încheie pentru:
-punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
-executarea lucrărilor de interes public;
-prestarea serviciilor publice;
-achiziŃiile publice.
De asemenea, ca şi legea precedentă, legea actuală a asimilat
actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva
o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după
caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.
Ltgea nr.554/2004 nu distinge între actele administrative
cu caracter normativ şi actele administrative cu caracter
individual, concluzia care se impune fiind aceea că un drept sau
un interes legitim poate fi vătămat atât printr-un act individual,
de executare în concret a legii, cât şi printr-un act cu caracter
normativ, prin care se organizează cadrul de executare a legii127.
In literatura de specialitate a fost susŃinută şi opinia128
potrivit căreia vătămarea unui drept se poate produce numai
atunci când intervine un act administrativ cu caracter individual,
prin care o prevedere legală este pusă în executare în mod concret
cu privire la o anumită/anumite persoană/persoane. Această
opiniea fost însuşită, pe drept cuvânt, şi de alŃi reputaŃi autori129,
precum şi de SecŃia de contencios administrativ şi fiscal a CurŃii
^'Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediŃia a 4-a,
EdituraMl Beck, Bucureşti, 2005, p.524
"sAlexandru NegoiŃă, op.cit., 1998, p.234
139
Tudor Drâganu, op.cit., în „Revista de Drept Public"
nr.3/20M-, p.57-65; Ioan Santai, op.cit., vol.H, 2005, p.301; Liviu
Giurgiu op.cit., 2002, p.401 142
Supreme de JustiŃie,130 ce a respins ca inadmisibilă acŃiunea care
viza anularea unei hotărâri cu caracter normativ adoptate de
Guvern. Ulterior,131 InstanŃa Supremă a admis că şi o hotărâre cu
caracter normativ adoptată de Guvern poate fi atacată în faŃa
instanŃei de contencios administrativ, cu motivarea că un astfel de
act administrativ nu este exclus de la controlul de legalitate
atribuit instanŃelor de contencios administrativ, nefiind enumerat
la art.2 din Legea nr.29/1990 între actele administrative exceptate
de la această formă de control.
Sub regimul actualei legi, chiar cel mai autoritar susŃinător
al opiniei că actele administrative cu caracter normativ pot
vătăma drepturi şi/sau interese legitime acceptă opinia contrară,
potrivit căreia numai actele administrative cu caracter individual
sunt apte să vatăme drepturi şi interese legitime şi trebuie să facă
obiectul controlului de legalitate exercitat de instanŃele de
contencios administrativ, dar propune ca actele administrative cu
caracter normativ ilegale să poată fi înlăturate din soluŃionarea
unui proces pe calea excepŃiei de nelegalitate132.
Vătămarea dreptului sau a interesului legitim poate proveni,
potrivit legii, din nesoluŃionarea în termenul legal a unei cereri,
precum şi din refuzul nejustificat al autorităŃii publice competente de
a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
Prezentând obiectul litigiului de contencios administrativ,
am precizat că refuzul autorităŃii derivă din dreptul acesteia de a
aprecia oportunitatea emiterii actului administrativ, dar că acest
drept exercitat cu încălcarea legii se transformă într-un refuz
abuziv şi nejustificat.
De altfel, legea defineşte refuzul nejustificat ca fiind
exprimarea voinŃei de a nu rezolva o cerere referitoare la un
drept sau un interes legitim, exprimată de către autoritate prin
exces de putere, prin abuz de drept.
130
Decizia nr.932 din 9 mai 1996, citată în Alexandru NegoiŃă,
op.cit., 1998, p.235
131
Decizia nr.3847/2002, în Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, op.cit., 2003, p.126
132
Antonie Iorgovan, op.cit, 2005, p.525
143
 Pe de altă parte, nesoluŃionarea în termenul legal a unei cereri,
ca modalitate de vătămare a unui drept sau interes legitim, reprezintă
faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la
înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.
c) CondiŃia ca actul administrativ vătămător să fi fost
dat de o autoritate publică
Din prevederile generale ale legii contenciosului administrativ
rezultă, ca o condiŃie de fond a unei acŃiuni care vizează anularea
sau modificarea unui act administrativ socotit nelegal, cerinŃa ca
actul administrativ respectiv să fi fost emis sau adoptat de către o
structură administrativă care are competenŃa legală de a organiza
executarea sau de a executa în concret legea, ori de a realiza un
serviciu public sau de interes public. Această lege foloseşte
noŃiunea de autoritate publică, pe care o defineşte ca fiind orice
organ de stat sau al unităŃilor administrativ-teritoriale ce acŃionează,
în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public.
Ca o dovadă a caracterului neacoperitor al acestei noŃiuni,
legea prevede că sunt asimilate autorităŃilor publice, în sensul
legii, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obŃinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze
un serviciu public.
Aşa cum am mai arătat, sub imperiul legii anterioare, în
literatura de specialitate'33 s-a demonstrat că noŃiunea de autoritate
publică scoate din sfera autorităŃilor administrative acele instituŃii
care realizează activităŃi de interes public prevăzute de lege, fără a
aparŃine sistemelor care grupează instituŃiile publice din sfera
puterii publice. Aşa sunt barourile de avocaŃi şi Uniunea NaŃională
a Barourilor, universităŃile particulare etc, care îşi desfăşoară
activitatea în baza legii, pentru realizarea unor activităŃi de interes
public, iar în activitatea lor emit şi acte administrative.
Din dorinŃa de a ne conforma terminologiei constituŃionale în
materie de contencios administrativ (art.52 alin.(l) din ConstituŃie,
republicată), vom continua să folosim noŃiunea de autoritate
publică prin care vom înŃelege orice organ (în sensul de instituŃie,
Alexandru NegoiŃă, op.cit., 1998, p.240-241
133
144
dar şi în sens de organ de conducere) al administraŃiei publice, dar
şi al celorlalte două puteri în stat, precum şi orice alte instituŃii
publice şi de interes public care au competenŃa de a emite acte
administrative pe baza legii şi pentru organizarea sau executarea în
concret a acesteia.
B. CondiŃiile de formă şi procedurale ale exercitării
acŃiunii de contencios administrativ, la care se referă Legea
contenciosului administrativ, sunt următoarele:
a) CondiŃia ca persoana vătămată sau autorităŃile care
au calitate procesuală activă legală să se adreseze cu acŃiune
la instanŃa competentă de contencios administrativ
Prin instanŃă de contencios administrativ se înŃelege SecŃia
de contencios administrativ şi fiscal a înaltei CurŃi de CasaŃie şi
JustiŃie, secŃiile de contencios administrativ şi fiscal ale CurŃilor
de apel şi ale Tribunalelor. Această condiŃie rezultă cu claritate
din prevederile art.7 alin.(l) din lege, care se referă la obliga-
tivitatea efectuării procedurii prealabile de către persoana
vătămată, mai înainte ca aceasta să se adreseze instanŃei de
contencios administrativ competente.
MenŃionăm că, în conformitate cu prevederile art.5 alin.(2),
numai prin lege organică se pot institui excepŃii de la regula potrivit
căreia acŃiunile vizând nelegalitatea actelor administrative sunt de
competenŃa instanŃelor de contencios administrativ.
b) CondiŃia îndeplinirii procedurii prealabile
înainte de a se adresa instanŃei de contencios administrativ
competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al
său sau într-un interes legitim, printr-un act' administrativ
unilateral, trebuie să solicite autorităŃii publice emitente, în
termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în
tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală
măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există.
Prin plângere prealabilă înŃelegem plângerea prin care se
solicită autorităŃii publice emitente sau celei ierarhic superioare,
după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter
individual sau normativ, în sensul revocării acestuia.
145
Obligativitatea acestei proceduri prealabile este impusă numai
acŃiunilor care vizează anularea unui act administrativ, dar nu şi
acŃiunilor întemeiate pe tăcerea autorităŃii sau pe refuzul
nejustificat de soluŃionare a unei cereri.
Atât sub imperiul legii anterioare, cât şi sub regimul legii
actuale a contenciosului administrativ procedura prealabilă a fost
considerată de InstanŃa Supremă ca o condiŃie de admisibilitate a
acŃiunii. Astfel, s-a statuat că procedura prealabilă a recursului
graŃios nu este facultativă, ci este chiar o condiŃie de admisibilitate
a acŃiunii, iar acŃiunea adresată direct instanŃei de contencios
administrativ va fi respinsă ca inadmisibilă134.
In ceea ce priveşte acŃiunea adresată instanŃei de contencios
administrativ în mod concomitent cu sesizarea organului emitent
cu reclamaŃia administrativă, InstanŃa Supremă a statuat că o astfel
de acŃiune, când reclamantul nu a lăsat să treacă termenul de 30 de
zile în care trebuia soluŃionată reclamaŃia administrativă, trebuie
respinsă ca prematur introdusă1 j:>.
O problemă care s-a pus în literatura de specialitate, după
revizuirea ConstituŃiei din 1991 şi introducerea principiului că
jurisdicŃiile speciale administrative sunt facultative, a fost aceea
dacă şi procedura prealabilă prevăzută la art.5 din Legea
nr.29/1990 a devenit facultativă136.
Curtea ConstituŃională, sesizată cu o excepŃie de
nelegalitate a prevederilor art.5 din Legea nr.29/1990, a decis că,
prin dispoziŃiile art.21 alin.(4) din ConstituŃie, republicată, au
fost declarate gratuite şi facultative doar jurisdicŃiile speciale
administrative, iar nu şi procedura prealabilă reglementată prin
art.5 din Legea nr.29/1990137.
134
135
Decizia nr.539/2004, în Emanuel Albu, op.cit., 2005, p.305
136 Decizia nr.3314/2005, în Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.513
Corneliu Lîviu Popescu, Frauda la ConstituŃie, în „Curierul
Judiciar" nr.7-8/2004, p.196-206
137
Decizia nr.188/2004 a CurŃii ConstituŃionale, publicată în
„Monitorul Oficial a! României", Partea I, nr.498 din 1 iunie 2004
146
InstanŃa Supremă, într-o cauză în care s-a invocat faptul că
parcurgerea fazei procedurii prealabile a devenit facultativă
după revizuirea în anul 2003 a ConstituŃiei din 1991, a statuat în
sensul că procedura prealabilă a recursului graŃios, reglementată
de Legea nr.29/1990 şi de Legea nr.554/2004, este o procedură
distinctă de procedura jurisdicŃiei speciale administrative la care
se referă art.21 alin.(4) din ConstituŃie, republicată, procedura
prealabilă a recursului graŃios fiind obligatorie de parcurs mai
înainte de sesizarea instanŃei de contencios administrativ138.
Procedura prealabilă nu este obligatorie în cazul acŃiunilor
exercitate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau
AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici, precum şi în cazul
excepŃiei de nelegalitate şi a acŃiunii vizând ordonanŃele Guvernului.
In ceea ce priveşte acŃiunea prefectului, considerăm necesar
să amintim că, potrivit art.26 din Legea nr.340/2004, aşa cum a fost
modificat prin O.U.G. nr. 179/2005 , prefectul este obligat ca, mai
înainte cu cel puŃin 10 zile de introducerea acŃiunii în contencios
administrativ, să solicite autorităŃii care a emis actul, cu motivarea
necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării
sau, după caz, a revocării acestuia.
Astfel, printr-o reglementare specială în raport cu regle-
mentarea generală a Legii nr.554/2004, s-a instituit o procedură
prealabilă obligatorie în cazul acŃiunilor prefectului care vizează
nelegalitatea actelor administrative ale autorităŃilor administraŃiei
publice locale.
Apreciem că procedura prevăzută la art.26 din Legea
nr.340/2004 este obligatorie pentru prefect, ştiut fiind că legiuitorul
nu face recomandări organelor administraŃiei publice, cî le conferă
drepturi şi le stabileşte obligaŃii în scopul realizării eficiente a
sarcinilor pentru care au fost înfiinŃate.
138
Decizia nr.3527/2005, în Emanuel Atbu, op.cit., 2006, p.515 m
O.U.G. nr.179/2005 pentru modificarea şi completarea Legii
nr.340/2004 privind instituŃia prefectului, publicată în „Monitorul
Oficial al României", Partea I, nr.1.142 din 16 decembrie 2005
147
 Un alt aspect care trebuie analizat este cel la care se referă
art.7 alin.(3) din Legea nr.554/2004, potrivit căruia este
îndreptăŃită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată
într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de
drept, din momentul în care ea a luat cunoştinŃă, pe orice cale,
de existenŃa acestuia, în limitele termenului de 6 luni.
Formularea folosită de lege („este îndreptăŃită") ar putea
duce la concluzia că terŃul nu este obligat să parcurgă procedura
prealabilă, care este obligatorie ca regulă generală. O astfel de
concluzie este contrazisă de principiul constituŃional potrivit căruia
numai jurisdicŃiile speciale administrative sunt facultative, precum
şi de regula obligativităŃii procedurii prealabile, stabilită prin
art.7 alin.(l) din lege, excepŃiile fiind prevăzute în mod limitativ
la art.7 alin.(5).
De asemenea, în cazul litigiilor care au ca obiect acŃiuni
privind contracte administrative, plângerea prealabilă are
semnificaŃia concilierii în cazul litigiilor comerciale, iar prevederile
art.720 din Codul de procedură civilă sunt aplicabile în mod
corespunzător.
In ceea ce priveşte modalitatea de realizare a procedurii
prealabile, InstanŃa Supremă a avut de soluŃionat mai multe
aspecte. Astfel, ea a stabilit că procedura prealabilă a fost
îndeplinită de reclamanta care, mai înainte de a se adresa
instanŃei de contencios administrativ, a contestat decizia de
anulare a rezultatelor concursului în cadrul unei audienŃe Ia
Ministerul EducaŃiei NaŃionale140.
Intr-o altă cauză , InstanŃa Supremă a decis că memoriul,
prin care reclamantul s-a adresat primului-ministru referindu-se
la hotărârea Guvernului pe care, neprimind nici un răspuns, a
atacat-o în faŃa instanŃei de contencios administrativ, echivalează
cu reclamaŃia administrativă pe care era dator să o adreseze
Guvernului, în calitate de emitent al actului administrativ.
140
Decizia nr.962/2000, în Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, op.cit., 2001, p.965
141
Decizia nr.3973/2005, în Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.518 148
De asemenea, într-o cauză142 care avea ca obiect anularea
unei hotărâri a Guvernului, iar reclamantul adresase reclamaŃia
administrativă ministerului iniŃiator al proiectului de hotărâre,
r. iar nu Guvernului ca organ care adoptase hotărârea respectivă,
InstanŃa Supremă a decis că procedura prealabilă nu a fost
îndeplinită potrivit legii, care cere ca persoana vătămată să se
adreseze cu reclamaŃie administrativă la organul emitent al
actului administrativ atacat.
în legătură cu faptul că persoana vătămată s-a adresat
organului emitent al actului administrativ şi a realizat procedura
prealabilă în cursul judecăŃii, deci după ce sesizase instanŃa de
contencios administrativ cu acŃiune în anularea actului respectiv,
InstanŃa Supremă a decis143 că instanŃa de fond era datoare să
verifice legalitatea sesizării şi să respingă ca inadmisibilă acŃiunea,
procedura prealabilă nefiind îndeplinită potrivit prevederilor legale.
ReŃinând că procedura îndeplinirii/neîndeplinirii procedurii
prealabile, invocată de partea interesată sau din oficiu, reprezintă
o excepŃie dirimantă care poate face inutilă cercetarea cauzei
în fond, InstanŃa Supremă de decis că instanŃa de contencios
administrativ este datoare, potrivit art.137 din Codul de procedură
civilă, să procedeze la examinarea acesteia cu precădere, înainte de
a proceda la judecarea fondului cauzei.
li Termenul de introducere a plângerii prealabile este de 30
de zile de la data comunicării actului administrativ.
în cazul actelor administrative unilaterale, pentru motive
temeinice, plângerea prealabilă se poate depune şi peste termenul
de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului,
acest din urmă termen fiind definit de lege ca termen de prescripŃie.
142
Decizia nr.5065/2005, idem, p.522
143
Decizia nr.995/2002, în Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, op.cit., 2003, p.494
144
Decizia nr. 1707/2001, în Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vtad, op.cit, 2002, p.665
149
 Contrar opiniei autorului propunerii legislative145, care
susŃine că termenul de 30 de zile ar fi un termen de recomandare,
considerăm că şi acest termen are caracterul unui termen de
prescripŃie al cărui curs se suspendă în cazul existenŃei unor motive
temeinice, care vor fi apreciate de organul emitent şi de instanŃa de
contencios administrativ.
In cazul terŃilor, termenul de 30 de zile pentru introducerea
reclamaŃiei administrative curge de la data când aceştia au luat
cunoştinŃă, pe orice cale, de existenŃa actului administrativ care
le vatamă dreptul sau interesul legitim, dar, în niciun caz,
reclamaŃia administrativă nu va putea fi depusă peste termenul
de 6 luni de la emiterea actului respectiv.
Referitor la situaŃia terŃilor, chiar şi sub regimul legii
anterioare, InstanŃa Supremă a statuat că organul emitent are
obligaŃia de a comunica actul administrativ cu caracter
individual doar părŃilor, iar termenele prevăzute Ia art.5 din
Legea nr.29/1990 curg împotriva terŃilor de la data când aceştia
au luat cunoştinŃă în orice mod de existenŃa şi conŃinutul actului
administrativ respectiv146.
în ceea ce priveşte certificatul de atestare a dreptului de
proprietate asupra terenului, pe care ministerul de resort îl
eliberează potrivit H.G. nr.834/1991 în favoarea unei societăŃi
comerciale cu capital de stat, contestat de un terŃ care pretinde
vătămarea dreptului său de proprietate asupra acelui teren,
InstanŃa Supremă a decis147 că acest act administrativ devine
opozabil faŃă de terŃi din momentul când actul a fost transcris în
Cartea funciară, potrivit art.27 alin.(l) din Legea nr.7/1996
privind cadastrul şi publicitatea imobiliară.
Termenul de soluŃionare a plângerii prealabile este de 30
de zile, organul sesizat fiind obligat să comunice modul de
soluŃionare şi persoanei vătămate care a introdus reclamaŃia
administrativă.
Antonie Iorgovan, op.cit, 2005, p.589
146
Decizia nr. 1591/2003, în Emanuel Albu, op.cit, 2004, p.353
147
Decizia nr.3318/2005, în Emanuel Albu, op.cit, 2006, p.458
145
150
c) CondiŃia sesizării instanŃei de contencios administrativ
în termenele legale
Termenul general de sesizare a instanŃei de contencios
administrativ, prevăzut de art.il din lege, este de 6 luni şi se
calculează de la:
- data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau,
după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de
soluŃionare a cererii;
- data expirării termenului legal de soluŃionare a cererii,
fără a depăşi termenul de un an de la data emiterii actului;
- data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii
concilierii, în cazul contractelor administrative.
In mod excepŃional, pentru motive temeinice, în cazul actului
administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste acest
termen, dar nu mai târziu de 1 an de la data emiterii actului.
De asemenea, în cazul acŃiunilor formulate de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public sau AgenŃia NaŃională a
FuncŃionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a
cunoscut existenŃa actului nelegal, dar nu mai târziu de 1 an de
la data emiterii actului.
în conformitate cu art.ll alin.(4) din lege, ordonanŃele sau
dispoziŃiile din ordonanŃe care se consideră a fi neconstituŃionale,
precum şi actele administrative cu caracter normativ care se
consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând, ceea ce înseamnă că
acŃiunile vizând aceste acte sunt imprescriptibile.
Legea a calificat termenul de 6 luni ca fiind un termen de
prescripŃie care, potrivit prevederilor Decretului nr.167/1958,
poate fi suspendat, întrerupt ori se poate dispune repunerea în
termen, iar termenul de 1 an a fost calificat ca fiind termen de
decădere, care se întrerupe doar în caz de forŃă majoră.
Preocuparea legiuitorului de a califica aceste termene a fost
considerată în literatura de specialitate ca fiind inoportună şi
greşită 148,legiuitorul subrogându-se doctrinei şi practicii judiciare.
O problemă deosebită creată de această lege este aceea a
■* termenelor stabilite prin dispoziŃiile unor legi speciale, dispoziŃii
Dacian Cosmin Dragoş, op.cit., 2005, p.255
151
148
 în privinŃa cărora iniŃiatorul legii149 susŃine că au fost abrogate
de prevederile art.31 din lege.
într-adevăr, art.31 prevede că, pe data intrării în vigoare a
noii legi a contenciosului administrativ, au fost abrogate Legea
nr.29/1990, precum şi orice alte dispoziŃii contrare.
într-o altă opinie150, s-a susŃinut că prin noua lege a
contenciosului administrativ, care este o lege generală cadru în
materia contenciosului administrativ, nu au putut fi abrogate
prevederile din legi speciale care stabilesc alte termene pentru
exercitarea acŃiunii de contencios administrativ.
Având în vedere opiniile divergente ale teoreticienilor în
materia dreptului administrativ, considerăm că revine înaltei
CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie şi, în principal, SecŃiei de contencios
administrativ şi fiscal, sarcina realizării unei interpretări şi
aplicări unitare a prevederilor legale în materia termenelor
stabilite prin legi speciale cu privire la exercitarea acŃiunii de
contencios administrativ.
Considerăm, însă, că dacă legiuitorul ar fi urmărit ca, prin
noua lege a contenciosului administrativ, să abroge dispoziŃiile
derogatorii aflate în legi speciale, el ar fi procedat potrivit
prevederilor art.61 alin.(3) din Legea nr.24/2000151 şi ar fi
denumit în mod expres dispoziŃiile normative vizate, prin
menŃionarea tuturor datelor de identificare a acestora, aşa cum a
procedat în cazul altor reglementări, cu caracter general, precum
Codul de procedură fiscală, spre exemplu, unde la ultimul articol
sunt enumerate toate actele normative şi dispoziŃiile din acte
normative cu caracter special care s-au abrogat la data intrării în
vigoare a O.G. nr.92/2003152.
149
Antonie Iorgovan, op.cit., 2004, p.375-376
Dacian Cosmin Dragoş, op.cit., 2005, p.257
151
Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr. 777 din 25 august 2004
152
O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.941 din 20
decembrie 2003 şi republicată în „Monitorul Oficial al României",
Partea I, nr.863 din 26 septembrie 2005.
152
Deci, reglementarea generală în materia contenciosului
administrativ, stabilită prin noua lege, rămâne general-obligatorie
în toate cazurile, mai puŃin cele care au reglementări derogatorii
conŃinute în legi speciale, care nu au fost abrogate în mod expres,
potrivit normelor imperative de tehnică legislativă, aşa cum rezultă
şi din ^interpretarea textului art. 13 alin.(3) din Legea nr.24/2000.
în cazul acŃiunilor care vizează actele administrativ
jurisdicŃionale, termenul de sesizare a instanŃei de contencios
administrativ este de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu
exercită căile administrativ-jurisdicŃionale de atac,
d) CondiŃia depunerii documentelor necesare
Reclamantul va anexa la acŃiune copia actului administrativ
pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităŃii publice prin
care i^se comunică refuzul rezolvării cererii sale.
în situaŃia în care nu a primit niciun răspuns la cererea sa,
reclamantul va depune la dosar copia cererii, certificată prin
numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi
orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.
2.6. Judecarea acŃiunilor de contencios administrativ
în privinŃa judecării, Legea nr. 554/2004 conŃine reglementări
referitoare la competenŃa materială şi teritorială a instanŃelor de
contencios administrativ, la procedura de judecată şi la hotărârea
adoptată.
Astfel, în ceea ce priveşte competenŃa materială de
fond, se prevede că litigiile privind actele administrative emise
sau încheiate de autorităŃile publice locale şi judeŃene, precum
şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuŃii, datorii vamale
şi accesorii ale acestora, de până la 5 miliarde lei, se
soluŃionează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar
cele privind actele administrative emise sau încheiate de
autorităŃile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi
impozite, contribuŃii, datorii vamale şi accesorii ale acestora,
mai mari de 5 miliarde lei, se soluŃionează, în fond, de secŃiile
de contencios administrativ şi fiscal ale curŃilor de apel, dacă
prin lege specială nu se prevede altfel.
153
 Deci, în privinŃa competenŃei materiale, legea stabileşte două
tipuri de competenŃă, în raport cu natura juridică a actului admi-
nistrativ atacat, mai exact dacă actul are sau nu ca obiect taxe şi
impozite, contribuŃii, datorii vamale şi accesorii ale acestora sau, cu
alte cuvinte, dacă este sau nu vorba de un act administrativ fiscal.
Astfel, dacă nu este vorba de un act administrativ fiscal,
competenŃa materială se stabileşte în raport cu rangul local sau
central al autorităŃii emitente, potrivit prevederilor art.2 şi 3 din
Codul de procedură civilă, litigiul urmând să fie soluŃionat de
instanŃa de contencios administrativ a Tribunalului, când actul
atacat aparŃine unui organ sau unei instituŃii locale şi, respectiv,
instanŃei de contencios administrativ a CurŃii de apel, când actul
atacat aparŃine unui organ sau unei instituŃii centrale, cu
competenŃă naŃională. Dar, dacă obiectul litigiului îl formează un
act administrativ fiscal, competenŃa materială va aparŃine instanŃei
de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului sau a CurŃii de
apel, după cum actul contestat priveşte o valoare mai mică sau
egală cu 5 miliarde ROL, ori o valoare mai mare de 5 miliarde
ROL ((500.000 RON).
în ceea ce priveşte competenŃa teritorială, s-a prevăzut
că reclamantul se poate adresa instanŃei de la domiciliul său sau
celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru
instanŃa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepŃia
necompetenŃei teritoriale.
Prin introducerea acestei precizări, legiuitorul a căutat să
reglementeze o situaŃie care apăruse în nenumărate cazuri în
practica instanŃelor de contencios administrativ sub regimul
Legii nr.29/1990, pe care InstanŃa Supremă o soluŃionase în mod
constant în sensul în care a intervenit şi legiuitorul.
Astfel, potrivit art.6 alin.(l) din Legea nr.29/1990, judecarea
acŃiunilor formulate în baza art.l din lege este de competenŃa
Tribunalului judeŃean sau al municipiului Bucureşti în a cărui rază
teritorială îşi are domiciliul reclamantul.
în practică au existat situaŃii când reclamantul nu a înŃeles să
uzeze de această prevedere legală de favoare, ci s-a supus regulii
generale de la art.5 din Codul de procedură civilă, potrivit căreia
154
acŃiunea se adresează instanŃei de la domiciliul pârâtului, astfel că a
sesizat instanŃa de contencios administrativ de la sediul autorităŃii
administrative pârâte, situaŃie în care unele asemenea instanŃe au
invocat din oficiu excepŃia de necompetenŃă teritorială.
InstanŃa Supremă, într-o astfel de situaŃie153, a statuat că
dispoziŃiile art.6 alin.(l) din Legea nr.29/1990 au creat o
reglementare de favoare în beneficiul reclamantului, acesta
având latitudinea să uzeze sau nu de ea, astfel că, în cazul în
care el a ales să se judece la sediul autorităŃii pârâte, instanŃa
sesizată nu poate invoca din oficiu necompetenŃă sa teritorială,
nefiind vorba de o excepŃie de ordine publică.
Din afirmaŃia finală a art.10 alin.(l) din Legea nr.554/2004
rezultă că, prin legi speciale, pot fi stabilite reglementări
derogatorii privind competenŃa materială şi/sau teritorială în
privinŃa soluŃionării unor litigii de contencios administrativ.
Astfel, potrivit art.56 din Legea nr.64/1991 privind brevetele
de invenŃie'5^ şi art.28 din Legea nr.129/1992 privind protecŃia
desenelor şi modelelor industriale155, hotărârea Comisiei de
reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru InvenŃii şi Mărci
poate fi atacată la Tribunalul Bucureşti, SecŃia contencios
administrativ, iar hotărârea Tribunalului poate fi atacată cu recurs
la Curtea de Apel Bucureşti, SecŃia contencios administrativ, deşi
actul administrativ atacat aparŃine unui organ central.
Potrivit art.22 alin.(l) din Legea nr.544/2001 privind liberul
acces la informaŃiile de interes public156, persoana vătămată se va
15Î
Decizia nr.7438/2004, în Emanuel Albu, op.cit, 2005, p.35O
154
Legea nr.64/1991 privind brevetele de invenŃie, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 212 din 21 octombrie
1991, republicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.752
din 15 octombrie 2002
155
Legea nr.129/1992 privind protecŃia desenelor şi modelelor
industriale, republicată în „Monitorul Oficial al României", Partea 1,
nr. .1 din 8 ianuarie 1993
156
Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de
interes public, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I,
nr.663 din 23 octombrie 2001
155
 putea adresa SecŃiei de contencios administrativ a tribunalului,
indiferent dacă autoritatea sau instituŃia publică are competenŃă
naŃională sau doar competenŃă locală, CurŃile de apel judecând doar
recursurile.
De asemenea, potrivit art.80 alin.(3) din O.G. nr.60/2001
privind achiziŃiile publice157, actele şi deciziile încheiate şi
emise în temeiul acestei ordonanŃe pot fi atacate în justiŃie la
SecŃia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui rază
de activitate se află sediul autorităŃii contractante, ceea ce
reprezintă derogări în privinŃa competenŃei materiale, tribunalul
rămânând competent chiar dacă autoritatea contractantă este
un organ sau o instituŃie centrală, cât şi în ceea ce priveşte
competenŃa teritorială, întotdeauna fiind competentă instanŃa de
Ia sediul autorităŃii publice contractante.
MenŃionăm că, prin diverse alte reglementări speciale, a
fost instituită chiar competenŃa altor instanŃe judecătoreşti decât
instanŃele de contencios administrativ, aspecte de care ne vom
ocupa, însă, într-o secŃiune ulterioară.
Subliniem că problema competenŃei reprezintă o excepŃie
peremptorie şi dirimantă, pe care instanŃa trebuie să o verifice cu
precădere, fiind obligată să trimită acŃiunea instanŃei
competente, iar nu să o respingă ca inadmisibilă, în cazul când
ea însăşi nu este competentă.
Odată sesizată, instanŃa va dispune citarea părŃilor şi va
putea cere autorităŃii al cărei act este atacat să îi comunice de
urgenŃă acel act, împreună cu întreaga documentaŃie care a stat
la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru
soluŃionarea cauzei.
în situaŃia în care reclamant este un terŃ sau când acŃiunea a
fost introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public,
instanŃa va cere autorităŃii publice emitente să îi comunice de
urgenŃă actul atacat împreună cu documentaŃia care a stat Ia
baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru
O.G. nr.60/2001 privind achiziŃiile publice, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 241 din 11 mai 2001 156
soluŃionarea cauzei. în acelaşi mod se va proceda şi când
acŃiunile au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un
drept recunoscut de lege sau un interes legitim.
Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de
instanŃă lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat, prin
încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă
judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie pentru
fiecare zi de întârziere nejustificată.
Mai înainte de soluŃionarea cauzei, instanŃa poate fi pusă în
situaŃia să se pronunŃe cu privire la suspendarea executării
actului administrativ a cărui anulare s-a cerut.
2.7. Suspendarea executării actului administrativ
Ca principiu general, actele administrative sunt executorii
din oficiu, în favoarea lor acŃionând o puternică prezumŃie de
legalitate, veridicitate şi autenticitate, astfel că exercitarea
recursului administrativ sau a acŃiunii la instanŃa competentă de
contencios administrativ nu are ca efect, de regulă, suspendarea
executării actului administrativ atacat.
Ca excepŃie, însă, actul administrativ atacat va fi suspendat
atunci când legea prevede în mod expres acest lucru, ori va
putea fi suspendat la cerere atunci când condiŃiile prevăzute de
lege sunt îndeplinite.
Astfel, actul administrativ va fi suspendat de drept, potrivit
art.3 alin.(3) din lege, când actul a fost atacat de prefect sau de
AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici.
De asemenea, art.14 şi 15 din lege reglementează două
situaŃii în care instanŃa competentă de contencios administrativ
poate dispune suspendarea actului administrativ, la cererea
persoanei vătămate sau a procurorului.
Astfel, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei
pagube iminente, o dată cu sesizarea autorităŃii publice care a emis
actul, persoana vătămată poate să ceară instanŃei competente
să dispună suspendarea executării actului administrativ până la
pronunŃarea instanŃei de fond.
157
 Această reglementare, potrivit căreia instanŃa va putea
dispune până la pronunŃarea instanŃei de fond va duce, prin
imprecizia şi necorelarea ei cu reglementarea de la art.15 din lege, la
încurajarea tergiversării sesizării instanŃei de contencios
administrativ şi a judecării cauzei, în situaŃia când actul administrativ
a fost suspendat până la pronunŃarea soluŃiei instanŃei de fond.
De aceea, considerăm că instanŃele de fond ar trebui, atunci
când sunt sesizate cu cereri de suspendare în temeiul art.14 din
lege, să pronunŃe suspendarea până, cel mult, la sesizarea instanŃei
de contencios cu acŃiunea în anulare, când persoana vătămată are
posibilitatea legală să formuleze o altă cerere, în temeiul art.15
alin.(l) din lege.
Potrivit art.14 alin.(4) din lege, încheierea sau, după caz,
sentinŃa prin care se pronunŃă suspendarea este executorie de drept
şi poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunŃare.
Considerăm că pentru soluŃionarea cererii de suspendare a
unui act administrativ, formulată în temeiul art.4 din lege, instanŃa
de contencios administrativ va pronunŃa totdeauna o sentinŃă,
având de soluŃionat o cerere principală, iar nu una accesorie cererii
principale de anulare a actului, precum în cazul reglementat la
art.15 din lege, unde se reglementează şi posibilitatea sesizării
printr-o cerere accesorie cererii principale de anulare a actului.
Aşa cum menŃionam, suspendarea executării actului
administrativ unilateral poate fî solicitată de reclamant şi prin
cererea adresată instanŃei competente pentru anularea, în tot sau
în parte, a actului atacat. Cererea de suspendare se poate formula
o dată cu acŃiunea principală sau printr-o acŃiune separată, până
la soluŃionarea acŃiunii în fond.
Deci, cererea de suspendare, atunci când este formulată
printr-o cerere separată, poate fi introdusă până la soluŃionarea
acŃiunii în fond, o astfel de cerere neputând fi introdusă în cadrul
căilor de atac ale hotărârii date de instanŃă asupra fondului.
Potrivit legii, în oricare dintre situaŃii, indiferent dacă cererea
de suspendare este formulată separat sau este formulată ca un capăt
de cerere accesoriu la capătul principal care priveşte anularea
actului, instanŃa va putea dispune suspendarea actului administrativ
atacat, până la soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. 158
Ca şi în cazul reglementat la art.14 din lege, când instanŃa
poate dispune suspendarea actului până la pronunŃarea instanŃei
de fond, considerăm că şi în cazul reglementat la art.15, atunci
când va admite cererea, instanŃa nu este obligată să pronunŃe
suspendarea executării acrului până la soluŃionarea definitivă şi
irevocabilă a cauzei, ci va putea stabili ca durata maximă a
suspendării să fie soluŃionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
SusŃinem acest punct de vedere, potrivit căruia instanŃa
poate stabili diferite durate de timp pentru suspendarea actului,
durata maximă fiind pronunŃarea instanŃei de fond, în cazul
reglementat la art.14 şi, respectiv, soluŃionarea definitivă şi
irevocabilă a cauzei, în situaŃia prevăzută la art. 15 din lege.
Această concluzie se impune, pentru că suspendarea
executării actului administrativ este o măsură excepŃională,
prevederile legale urmând a fi interpretate în sens restrictiv,
precum şi pentru că soluŃia contrară ar constitui o posibilitate de
încălcare a principiului celerităŃii maxime cu care trebuie
judecate cauzele vizând anularea actelor administrative.
în ceea ce priveşte condiŃiile prevăzute de actuala lege,
menŃionăm că şi art.9 din legea anterioară prevedea aceleaşi
condiŃii: existenŃa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii
producerii unei pagube iminente în legătură cu care SecŃia de
contencios administrativ a înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie a adus
precizări de mare importanŃă.
Astfel, în privinŃa primei condiŃii, a cazului bine justificat,
InstanŃa Supremă a decis câ aceasta este îndeplinită numai
atunci când persoana vătămată dovedeşte învestirea instanŃei de
contencios administrativ cu o acŃiune în anularea actului
administrativ a cărui suspendare a cerut-o158.
Referitor la condiŃia privind iminenŃa producerii unei pagube
prin punerea în executare a actului administrativ, InstanŃa Supremă
a decis că, având în vedere prezumŃia de legalitate care
funcŃionează în favoarea actelor administrative şi principiul
executării din oficiu a acestora, nu se poate susŃine cu temei legal
158
Decizia nr.186/2003, în Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.412
159
 că punerea în executare a unui act administrativ va produce prin ea
însăşi o pagubă în dauna persoanei vizate de actul respectiv1 .
în schimb, în cazul unui ordin al ministrului SănătăŃii, prin
care a fost desfiinŃat un spital orăşenesc, InstanŃa Supremă a decis
că punerea în executare a unui asemenea act administrativ implică
iminenŃa producerii unor pagube şi efecte negative asupra sănătăŃii
comunităŃilor din localităŃile arondate spitalului desfiinŃat160.
în legătură cu procedura de soluŃionare a cererii de
suspendare a actului administrativ şi a temeiului legal al acesteia,
InstanŃa Supremă a decis că o astfel de cerere formulată în temeiul
prevederilor art.581 din Codul de procedură civilă, referitoare la
ordonanŃa preşedinŃială, este inadmisibilă, Legea contenciosului
administrativ reglementând o procedura specială pentru judecarea
cererii de suspendare a unui act administrativ161.
într-o cauză recentă162, InstanŃa Supremă a decis că un
proces-verbal de constatare încheiat de către organele fiscale la
cererea procurorilor care efectuau urmărirea penală nu reprezintă
un act administrativ-fîscal, ci un mijloc de probă în cauza penală
respectivă, astfel că o cerere de suspendare formulată în temeiul
art 14^din Legea nr.554/2004 este inadmisibilă.
în ceea ce priveşte paguba iminentă, legea actuală o
defineşte ca fiind un prejudiciu material viitor, dar previzibil cu
evidenŃă sau, după caz, o perturbare previzibilă gravă a
funcŃionării unei autorităŃi publice ori a unui serviciu public.
în legătură cu instanŃa de contencios administrativ căreia
trebuie să-i fie adresată cererea de suspendare a actului administrativ,
atât la art. 14, cât şi la art. 15 din lege este folosită expresia „instanŃa
competentă", referindu-se la instanŃa competentă să judece cererea
de anulare a actului administrativ şi, respectiv, instanŃa care a fost
deja sesizată cu cererea de anulare a actului respectiv.
159
Decizia nr.2086/2003, în Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.433
160
Decizia nr.2772/2003, în Emanuel Albu, op. cit., p.448 161
Decizia nr.3815/2005, în Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.641 şi decizia
nr.729/2001, în Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad,
op.cit., 2002, p.779
16
Decizia nr.3861/2005, în Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.643 160
2.8. SoluŃionarea acŃiunii
Fiind vorba de un contencios administrativ de plină
jurisdicŃie, admiŃând acŃiunea, instanŃa de contencios administrativ
va putea pronunŃa una din soluŃiile enumerate la art. 18 din lege.
Astfel, instanŃa, soluŃionând cererea care vizează un act
administrativ nelegal sau refuzul nejustificat de soluŃionare sau
nesoluŃionarea în termen a unei cereri privitoare la un drept sau
interes legitim, va putea să dispună, după caz:
- anularea în întregime sau în parte a actului administrativ,
precum şi obligarea autorităŃii emitente să emită un nou act
administrativ legal;
- obligarea autorităŃii la rezolvarea cererii, prin emiterea
unui act, a unui certificat, a unei adeverinŃe sau a oricărui alt
înscris;
- obligarea autorităŃii să răspundă la cerere, în condiŃiile
O.G. nr.27/2002 privind reglementarea activităŃii de soluŃionare
a petiŃiilor;
- obligarea la plata despăgubirilor pentru daunele materiale
şi morale cauzate.
Mai trebuie menŃionat că instanŃa este competentă ca, prin
considerentele hotărârii, să se pronunŃe şi asupra legalităŃii
actelor sau operaŃiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judecăŃii.
InstanŃa de contencios administrativ nu va putea, însă,
pronunŃa o hotărâre care să Ńină loc de act administrativ, tară a
încălca principiul separaŃiei puterilor în stat.
Referitor la acordarea daunelor morale, InstanŃa Supremă a
decis că persoana vătămată este datoare să dovedească existenŃa
unui astfel de prejudiciu ori, cel puŃin, a existenŃei unor suferinŃe
morale cu consecinŃe păgubitoare.
în alte cauze, InstanŃa Supremă a decis că refuzul nejustificat
al autorităŃii a fost de natură să producă reclamantului un stres
îndelungat, să-i perturbe activitatea şi să-i afecteze prestigiul
profesional, social şi familial, care trebuie reparate de către
163
Decizia nr.595/2003, în Emanuel Albu, op.cit., 2004, p.416
161
autoritate prin plata unor daune morale, deoarece simpla
recunoaştere de către instanŃă a caracterului nejustificat şi abuziv al
atitudinii autorităŃii nu constituie o reparaŃie suficientă' .
în ceea ce priveşte cauzele care au ca obiect un contract
administrativ, instanŃa va putea:
- dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
- obliga autoritatea publică să încheie contractul la care
reclamantul este îndrituit;
- impune uneia dintre părŃi îndeplinirea unei anumite obligaŃii;
- suplini consimŃământul unei părŃi, când interesul public o
cere;
- obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale
şi morale.
2.9. Căile de atac
Recursul este, potrivit art.20 alin.(l) din Legea nr. 554/2004,
singura cale de atac împotriva hotărârilor pronunŃate de instanŃele
de fond în cauzele de contencios administrativ. Este vorba de o cale
de atac împotriva tuturor hotărârilor date de instanŃa de contencios
administrativ în calitate de instanŃă de fond, intrând aici atât
hotărârile care privesc acte administrative tipice, cât şi actele
administrative asimilate, cum sunt contractele administrative.
Legea impune ca recursul să se judece de urgenŃă şi cu
citarea părŃilor, recursul suspendând executarea hotărârii atacate,
cu excepŃia hotărârii prin care a fost soluŃionată cererea de
suspendare a actului administrativ atacat.
Din fericire, noua lege a preluat din legea anterioară
reglementarea care menŃine caracterul suspensiv al recursului,
evitându-se astfel obligarea autorităŃii administrative să acŃioneze şi
să se conformeze unei hotărâri judecătoreşti care nu a devenit
definitivă şi irevocabilă.
164 ■
Decizia nr.412/2004, în Emanuel Albu, op.cit., 2005, p.389 şi
decizia nr.4282/2005, în Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.37 162
Termenul de recurs este de 15 zile de la pronunŃare, pentru
partea prezentă, şi de la comunicare, pentru partea care a fost lipsă
la pronunŃare.
In această privinŃă, InstanŃa Supremă s-a pronunŃat în
sensul că dispoziŃiile art.20 alin.(l) din Legea nr.554/2004
trebuie interpretate în raport cu principiul celerităŃii procedurii
de contencios administrativ, precum şi cu necesara distincŃie
între actul declarării şi actul motivării cererii de recurs, cu
aplicarea prevederilor art,303 alin.(2) din Codul de procedură
civilă, potrivit cărora termenul de depunere a motivelor de
recurs curge, oricum, de la comunicarea hotărârii165.
De altfel, cu privire la textul art.20 alin.(l), chiar şi Curtea
ConstituŃională, fiind sesizată ulterior cu judecarea unei excepŃii de
neconstituŃionalitate, pe care a admis-o, a motivat că această
reglementare este imprecisă şi restrictivă, fiind în măsură să aducă
atingere principiului liberului acces Ia justiŃie, care obligă pe
legiuitor să prescrie în mod clar şi precis condiŃiile şi termenele
în care justiŃiabilii îşi pot exercita drepturile lor procesuale166.
Considerăm că, până la completarea dispoziŃiilor art.20
alin.(l) în sensul precizării cazurilor avute în vedere pentru
calcularea termenului de recurs de la pronunŃare sau, respectiv,
de la comunicare, instanŃele vor trebui să interpreteze aceste
prevederi în sensul neobstrucŃionării şi nediscrimtnării liberului
acces la justiŃie, astfel încât termenul de recurs pentru declararea
acestuia să se calculeze în toate cazurile de la comunicare.
CompetenŃa de judecată a recursului aparŃine CurŃilor de
apel, în cazul hotărârilor pronunŃate în primă instanŃă de
Tribunale, şi, respectiv, SecŃiei de contencios administrativ a
înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie, în cazul hotărârilor pronunŃate
în primă instanŃă de către CurŃile de apel.
SoluŃiile care pot fi adoptate de instanŃa de recurs sunt
prezentate la art.20 alin.(3) din lege, spre deosebire de legea
165
Decizia nr.5516/2005, în Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.689
166
Decizia nr.189 din 2 martie 2006, publicată în „Monitorul
Oficial ai României", Partea I, nr.3O7 din 5 aprilie 2006
163
anterioară, care nu conŃinea astfel de reglementări. Astfel, în
cazul admiterii recursului, instanŃa de recurs, casând sentinŃa, va
rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu
trimitere. Când hotărârea primei instanŃe a fost dată cu
încălcarea dispoziŃiilor referitoare la competenŃa materială din
actuala lege, cauza se va trimite la instanŃa competentă. Atunci
când hotărârea primei instanŃe a fost pronunŃată fără a se judeca
fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanŃă.
Rezultă, deci, că legiuitorul a fost preocupat de respectarea
principiului maximei urgenŃe în privinŃa judecării litigiilor de
contencios administrativ şi a căutat să limiteze posibilităŃile instanŃei
de recurs de a casa soluŃia cu trimiterea cauzei pentru o nouă
judecată. Urmează ca activitatea practică şi soluŃiile instanŃelor de
recurs să confirme sau să infirme opŃiunea manifestată de legiuitor,
necesitatea rejudecării unei cauze rămânând, totuşi, o chestiune
aflată la deplina şi suverana apreciere a instanŃei de recurs.
Judecarea recursului în situaŃii deosebite, prevăzuta de art.21
din lege, conŃine o reglementare ipotetică, în măsură să trezească
nedumerirea teoreticienilor167 şi să-1 determine şi pe promotorul
legii să se dezică de soluŃia propusă16^ şi, oricum, să rămână
neaplicabilă în activitatea instanŃelor de contencios administrativ.
într-o astfel de cauză, InstanŃa Supremă, sesizată cu o
cerere de judecare a recursului potrivit art.21 alin.(l) din lege, a
susŃinut că prin situaŃia deosebită trebuie să se înŃeleagă o
situaŃie excepŃională, iar nu orice împrejurare în care partea ar
urma să fie interesată ca judecarea recursului să se facă după
această procedură de urgenŃă169.
în plus, menŃionăm că hotărârile pronunŃate în materia
contenciosului administrativ sunt supuse aceloraşi căi de atac
extraordinare, ca şi hotărârile instanŃelor de drept comun:
- contestaŃia în anulare, în condiŃiile art.317 şi următoarele
din Codul de procedură civilă;
167
Dacian Cosmin Dragoş, op.cit., p.304
168
Antonie Iorgovan, op.cit., p.359
169
Decizia nr.1432/2005, în Emanuel Albu, op.cit., 2006, p.673
164
- revizuirea, în condiŃiile art.322 şi următoarele din Codul
de procedură civilă;
- recursul în interesul legii, în condiŃiile art.329 din Codul
de procedură civilă.
2.10. Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunŃate de
instanŃele de contencios administrativ
Din coroborarea prevederilor art.28, potrivit cărora
dispoziŃiile Legii nr. 554/2004 se completează cu prevederile
Codului de procedură civilă, cu ceje ale art.400 alin.(l) din Codul
de procedură civilă, rezultă că hotărârile pronunŃate de instanŃele de
fond în cauzele de contencios administrativ sunt executorii,
recursul suspendând executarea, potrivit art.20 alin.(2) din lege.
InstanŃa de executare este instanŃa care a soluŃionat fondul
litigiului de contencios administrativ, ceea ce înseamnă că ea
poate fi şi instanŃa de recurs, atunci când aceasta, admiŃând
recursul şi reŃinând cauza, a rejudecat fondul pricinii.
Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care
au fost admise acŃiunile în contencios administrativ, constituie
titluri executorii. în cazul în care prin astfel de hotărâri au fost
anulate acte administrative cu caracter normativ, acestea sunt
general obligatorii, au putere numai pentru viitor şi se publică în
„Monitorul Oficial al României", Partea I ori în monitoarele
locale, la cererea instanŃei de executare ori a reclamantului,
reglementare inspirată din legea CurŃii ConstituŃionale*.
ObligaŃia executării hotărârii revine autorităŃii publice care
este datoare să o aducă la îndeplinire în cel mult 30 de zile de la
data rămânerii irevocabile a hotărârii, iar în caz contrar se va aplica
şefului autorităŃii publice o amendă de 20% din salariul minim brut
pe Ńară pentru fiecare zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la
Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcŃionarea CurŃii
ConstituŃionale, republicată în „Monitorul Oficial al României",
Partea I, nr. 643 din 16 iulie 2004
165
despăgubiri pentru întârziere, care sunt stabilite de instanŃa de
executare, în camera de consiliu, de urgenŃă, cu citarea părŃilor.
Dacă, nici după această situaŃie, hotărârea definitivă şi
irevocabilă nu este executată, va putea fi sesizat organul de
urmărire penală, fapta persoanei răspunzătoare fiind infracŃiune.
2.11. ExcepŃia de nelegalitate
a) NoŃiune şt natură juridică
Aşa cum am arătat, în timp ce acŃiunea în anularea unui act
administrativ este o cale principală şi directă prin care se
urmăreşte ca instanŃa de contencios administrativ să pronunŃe
desfiinŃarea efectelor juridice ale actului administrativ respectiv,
excepŃia de nelegalitate este doar un mijloc de apărare.
Posibilitatea folosirii excepŃiei de nelegalitate, ca mijloc de
apărare în favoarea părŃii împotriva căreia se opune un act
administrativ nelegal, a fost relevată de doctrina administrativă
veche , temeiul juridic fiind art.35 din Legea din 1912 a înaltei
CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie.
Astfel, potrivit art.35 alin.(7) din această lege, tribunalele
ordinare nu se puteau pronunŃa asupra ilegalităŃii unui act
administrativ decât pe cale de excepŃie.
Ulterior ', în perioada comunistă, până la adoptarea Legii
nr.1/1967, excepŃia de nelegalitate era singura posibilitate de
apărare împotriva unui act nelegal al organului administraŃiei de
stat, temeiul juridic fiind art.1047 şi art.1653 din Codul civil
care definesc excepŃia ca posibilitate de apărare a pârâtului.
Astfel, s-a argumentat că, dacă în privinŃa acŃiunii ca mijloc
de atac, instanŃa este obligată să se pronunŃe prin însuşi
dispozitivul hotărârii sale, asupra excepŃiei de nelegalitate instanŃa
se va pronunŃa, aşa cum o face cu privire la toate mijloacele de
apărare folosite, doar în considerentele acelei hotărâri. De aici, s-a
170
Paul Negulescu, op.cit., 1934, p.285; Constantin Rarincescu,
op.cit., 1936,p.l72
171
Tudor Drăganu, op.cit., 1959, p.265 şi urm. Hr.
166
tras concluzia logică potrivit căreia constatarea pe cale de
excepŃie a nelegalităŃii unui act administrativ, fiind făcută prin
considerentele hotărârii, nu se bucură de autoritate de lucru
judecat, problema putând fi supusă în discuŃie cu ocazia unui
proces ulterior între aceleaşi părŃi.
Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ nu a avut
reglementări privind excepŃia de nelegalitate, ceea ce nu a
împiedicat specialiştii şi instanŃele judecătoreşti să se pronunŃe
asupra acesteia. Astfel, prof. Alexandru NegoiŃă17" prezintă
excepŃia de nelegalitate ca fiind, alături de acŃiunea directă
pentru anularea actului administrativ nelegal, a doua formă de
control pe care o exercită instanŃele judecătoreşti, asupra
legalităŃii actelor administrative ca formă principală de activitate
a administraŃiei publice, precum şi ca un mijloc de apărare care
poate fi folosit de către oricare dintre părŃile unui proces ori din
oficiu de către instanŃă, excepŃia putând fi folosită oricând în
cadrul unui proces.
InstanŃa Supremă173, referindu-se la excepŃia de ilegalitate
reglementată la art.17 din Legea nr.52/1994 privind valorile
mobiliare şi bursele de valori1 , a afirmat că acŃiunea în anulare
prevăzută la art.l din Legea nr.29/1990 şi această excepŃie de
ilegalitate sunt două căi diferite de atac împotriva unor acte
administrative, care nu pot fi urmate de aceeaşi parte.
172
Alexandru NegoiŃă, op.cit., 1998, p.280
173
Decizia nr.3202/2000 în Theodor Mrejeru, Emanuel Albu,
Adrian Vlad, JurispntdenŃa înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie -
Contencios administrativ 2002, Editura Lumina Lex, 2003, p.583
174
Legea nr,52/1994, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr.210 din 11 august 1994, a fost abrogată prin
O.U.G. nr.28/2002 privind valorile mobiliare, serviciile de investiŃii
financiare şi pieŃele reglementate, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr. 238 din 09/04/2002, abrogată, la rândul său,
prin Legea nr.297/2004 privind piaŃa de capital, publicată în
„Monitorul Oficial al României". Partea I, nr. 571 din 29/06/2004
167
 Printr-o altă decizie175, s-a motivat că excepŃia de ilega-
litate a actului administrativ reprezintă un mijloc de apărare
căruia nu-i sunt aplicabile condiŃiile prevăzute de Legea
nr.29/1990 în ceea ce priveşte procedura prealabilă, termenele,
tîmbrajul etc.
De asemenea, InstanŃa Supremă a mai statuat176 că, în raport cu
acŃiunea în revendicare în cadrul căreia a fost invocată, excepŃia de
nelegalitate are caracterul unei cereri incidentale, astfel că,
potrivit art.17 din Codul de procedură civilă, ea este de competenŃa
instanŃei care judecă cererea principală - acŃiunea în revendicare.
Aşa cum s-a remarcat177, Legea nr.554/2004 este prima
lege care a reglementat în mod expres excepŃia de nelegalitate a
actului administrativ. Astfel, potrivit art.4, care are ca denumire
marginală expresia „excepŃia de nelegalitate", legalitatea unui
act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul
unui proces, pe cale de excepŃie, din oficiu sau la cererea părŃii
interesate.
Coroborând acest text cu restul prevederilor legii care se
referă la acŃiunea vizând anularea sau modificarea unui act
administrativ, rezultă că excepŃia de nelegalitate, ca şi acŃiunea
directă, reprezintă una din căile prin care instanŃele de contencios
administrativ pot cerceta legalitatea unui act administrativ.
Astfel, în raport cu litigiul în care este invocată, excepŃia de
nelegalitate îşi păstrează caracterul de mijloc de apărare, cu o
influenŃă majoră asupra litigiului respectiv.
în primul rând, dacă instanŃa sesizată constată că de actul
administrativ vizat depinde soluŃionarea litigiului, ea va
suspenda judecata în cauza pendinte şi va sesiza prin încheiere
motivată instanŃa de contencios administrativ competentă. Se
ajunge, deci, la blocarea cursului litigiului iniŃial, pe toată durata
judecării excepŃiei de nelegalitate.
175
Decizia nr.6957/2004, în Emanuel Albu, JurisprudenŃa
Înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie - Contencios administrativ 2004,
Editura Lumina Lex, 2005, p.310
176
"" Decizia nr. 1700/2004, în EmanueJ Albu, op. cit,, 2005,
177
p.331
Antonie Iorgovan, op.cit., 2004, p.297
168
în al doilea rând, după rămânerea definitivă şi irevocabilă
a hotărârii instanŃei de contencios administrativ care a soluŃionat
excepŃia de nelegalitate, instanŃa fondului va fi obligată să Ńină
cont de această hotărâre, care are putere de lucru judecat.
Pe de altă parte, în cadrul litigiului nou format, excepŃia de
nelegalitate capătă caracterul unei căi separate de verificare a
legalităŃii unui act administrativ, cu un itinerar procesual propriu,
plecând de la modul de sesizare a instanŃei de contencios
administrativ, procedura proprie de judecată şi soluŃionare şi căi
proprii de atac împotriva soluŃiei date de instanŃa de contencios
administrativ.
Deci, putem afirma că excepŃia de nelegalitate este un
mijloc de apărare suigeneris, dar şi o cale accesorie distinctă de
verificare a legalităŃii unui act administrativ.
b) CondiŃiile invocării excepŃiei de nelegalitate
în ceea ce priveşte cine poate invoca această excepŃie, aşa
cum am arătat deja, potrivit art.4 alin.(l) din lege, legalitatea unui
act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui
proces, pe cale de excepŃie, din oficiu sau la cererea părŃii interesate.
Din enumerarea făcută de text, rezultă că excepŃia de
nelegalitate poate fi invocată, în primul rând, din oficiu de
instanŃa de judecată pe rolul căreia se află cauza respectivă.
în al doilea rând, excepŃia de nelegalitate poate fi invocată
prin cerere formulată de oricare dintre părŃile interesate.
Astfel, cererea va putea fi formulată de oricare dintre
subiectele de sezină enumerate la art.1 din lege, care au calitatea de
reclamant, precum şi de părŃile care au calitate procesuală pasivă.
Deşi legea nu o spune, considerăm că excepŃia de nelegalitate
poate fi invocată prin cerere şi de către oricare din intervenienŃii
unui proces, atunci când lor, ori părŃii în favoarea căreia au
intervenit, li se opune un act administrativ pe care îl socotesc
nelegal.
ExcepŃia de nelegalitate poate viza doar actele administrative
cu caracter unilateral, având astfel un obiect mai restrâns decât
acŃiunea directă în anulare. Astfel, nu pot face obiect al excepŃiei de
nelegalitate actele administrative care nu au caracter unilateral,
169
 cum sunt contractele administrative, asimilate prin lege actelor
administrative, şi nici celelalte acte administrative asimilate:
refuzul nejustificat şi tăcerea autorităŃii.
De asemenea, considerăm că actele exceptate de la controlul
de legalitate exercitat pe calea acŃiunii directe sunt exceptate şi de
la controlul exercitat pe calea excepŃiei de nelegalitate.
Astfel, nu pot face obiectul controlului pe calea excepŃiei
de nelegalitate actele enumerate la art.5 din lege, pe care le vom
analiza într-o secŃiune ulterioară.
ExcepŃia de nelegalitate poate fi invocată în cadrul oricărui
proces (civil, comercial, penal, administrativ) în orice fază a
acestuia (fond, apel, recurs).
InstanŃa sesizată cu excepŃia de nelegalitate a unui act
administrativ unilateral, în primul rând, va trebui să verifice
admisibilitatea unei astfel de cereri, adică va trebui să stabilească
dacă soluŃionarea cauzei depinde de legalitatea/nelegalitatea actului
administrativ vizat de excepŃie.
Deci, invocarea excepŃiei de nelegalitate împotriva unui act
administrativ pe care nu se întemeiază acŃiunea reclamantului
sau cererea reconvenŃională a pârâtului va impune respingerea
ca inadmisibilă a acesteia. în situaŃia în care va aprecia că
excepŃia de nelegalitate este admisibilă, instanŃa va pronunŃa o
încheiere motivata prin care, pe de o parte, va sesiza instanŃa de :
contencios administrativ competentă şi, pe de altă parte, va
dispune suspendarea cauzei cu care se află învestită, până ta
soluŃionarea excepŃiei de nelegalitate de către instanŃa de
contencios administrativ.
c) SoluŃionarea excepŃiei de nelegalitate
Potrivit art.4 alin.(2) din lege, instanŃa de contencios
administrativ se pronunŃă, după procedura de urgenŃă, în şedinŃă
publică, cu citarea părŃilor.
InstanŃa de contencios administrativ competentă sa
soluŃioneze excepŃia de nelegalitate va fi stabilită în raport cu
prevederile legale incidente şi cu rangul autorităŃii emitente a
actului administrativ vizat de excepŃie, precum şi în raport cu
cererea părŃii care a invocat excepŃia şi care dobândeşte calitatea
de reclamant în noua cauză, adică fie instanŃa de la domiciliul
sau, fie instanŃa de la sediul/domiciliul pârâtului,
170
In ceea ce priveşte participarea organului emitent al acrului
administrativ atacat prin excepŃia de nelegalitate, iniŃiatorul
propunerii legislative care avea să devină legea actuală a
susŃinut că, în noul litigiu care are ca obiect judecarea excepŃiei
de netegalitate, nu este obligatorie participarea autorităŃii care a
dat actul respectiv178.
SecŃia de contencios administrativ şi fiscal a înaltei CurŃi de
CasaŃie şt JustiŃie s-a pronunŃat, însă, în mod neechivoc, în sensul
că participarea organului emitent este obligatorie în cauza care are
ca obiect judecarea excepŃiei de nelegalitate pentru respectarea
dreptului său de apărare, a principiului contradictorialităŃii
judecăŃii şi pentru eventuala exercitare a căii legale de atac
împotriva soluŃiei instanŃei de contencios administrativ'79.
SoluŃia instanŃei de contencios administrativ este supusă
recursului, în termen de 48 de ore de la pronunŃare ori de la
comunicare, urmând ca instanŃa de recurs să judece cauza în 3
zile de la înregistrare, cu citarea părŃilor prin publicitate.
Considerăm că acest termen, precum şi modalitatea de
citare, care se abat de la prevederile generale procesuale, ar
putea constitui temeiuri suficiente pentru sesizarea CurŃii
ConstituŃionale pentru neconstituŃionalitatea acestor prevederi
care aduc atingere principiului constituŃional al respectării
dreptului la apărare.
d) Efectele excepŃiei de nelegalitate
Ca orice hotărâre judecătorească, şi hotărârea instanŃei de
contencios administrativ prin care a fost soluŃionată excepŃia de
nelegalitate va produce efecte doar între părŃile litigiului
respectiv, adică inter partes Htigantes. Astfel, potrivit art.4
alin.(4) din lege, în cazul în care instanŃa de contencios
administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanŃa în faŃa
căreia s-a ridicat excepŃia va soluŃiona cauza fără a Ńine seama
de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
Chiar dacă, în reglementarea actuală, excepŃia de nelegalitate
nu mai este doar un mijloc de apărare, ci şi o a doua cale
procesuală de cercetare a legalităŃii unui act administrativ,
178
Antonie Iorgovan, op.cit., 2004, p.301
179
Decizia nr.826 din 9 martie 2006 (nepublicată)
171
 considerăm, totuşi, că instanŃa de contencios administrativ
competentă, admiŃând excepŃia, nu va putea dispune anularea
actului administrativ respectiv pentru nelegalitate, ci va putea doar
constata nelegalitatea actului şi înlăturarea lui de la judecata cauzei
de fond. Deci, pentru instanŃa care va judeca fondul cauzei,
hotărârea instanŃei de contencios administrativ care a soluŃionat
excepŃia de nelegalitate va avea autoritate de lucru judecat, chiar
dacă judecătorul fondului ar avea un alt punct de vedere.
Nu putem încheia această secŃiune a capitolului din curs
fără să ne referim şi la situaŃia în care excepŃia de nelegalitate
este invocată în faŃa unei instanŃe de contencios administrativ,
situaŃie pentru care legea nu conŃine nicio reglementare.
Este posibil ca instanŃa de contencios învestită cu fondul
cauzei să fie competentă să soluŃioneze şi excepŃia de
nelegalitate, caz în care aceasta se va pronunŃa asupra excepŃiei
printr-o încheiere motivată şi va suspenda judecata, printr-o
încheiere ulterioară, numai dacă această hotărâre este recurată.
în situaŃia în care competenŃa de soluŃionare a excepŃiei de
nelegalitate, în raport cu rangul central sau local al organului
emitent al actului, aparŃine altei instanŃe de contencios
administrativ decât cea învestită cu fondul cauzei, prevederile
art.4 din lege rămân pe deplin aplicabile, caz în care instanŃa de
contencios administrativ a fondului cauzei va proceda ca oricare
altă instanŃă de drept comun în faŃa căreia s-a invocat o excepŃie
de nelegalitate a unui act administrativ.
încheiem această prezentare cu speranŃa că observaŃiile
critice ale teoreticienilor şi soluŃiile judicioase care vor fi găsite
de instanŃele de contencios în opera de aplicare a legii vor
contribui la îmbunătăŃirea şi simplificarea reglementărilor
privind contenciosul administrativ în România.
SecŃiunea a 3-a
Controlul de legalitate exercitat de instanŃele de
drept comun
Aşa cum am arătat la începutul acestui capitol, controlul
judecătoresc asupra legalităŃii actelor administrative se realizează,
172
în mod preponderent, prin intermediul instanŃelor de contencios
administrativ şi, în mod excepŃional, prin intermediul instanŃelor de
drept comun, în condiŃiile unor legi speciale care prevăd în mod
expres acest lucru.
De altfel, chiar Legea nr. 554/2004, consacră această
posibilitate la art.5 alin.(2), potrivit căruia nu pot fi atacate pe
calea contenciosului administrativ actele administrative pentru
modificarea sau desfiinŃarea cărora se prevede, prin lege
organică, o altă procedură judiciară, fiind vorba, evident, de
litigiile de contencios administrativ care, prin legi speciale, sunt
date în competenŃa de judecată a instanŃelor de drept comun.
Deosebirea esenŃială dintre litigiile de contencios
administrativ date în competenŃa instanŃei de drept comun şi
litigiile de contencios administrativ aflate în competenŃa instanŃei
de contencios administrativ este aceea că instanŃele de drept
comun nu vor judeca după procedura reglementată prin legea-
cadru a contenciosului administrativ, ci după procedura comună a
dreptului procesual civil, completată cu reguli care se regăsesc în
legile speciale ce au stabilit o astfel de competenŃă excepŃională.
Deci, în ambele situaŃii ne aflăm în faŃa unei activităŃi de
contencios administrativ, instanŃele de drept comun desfăşurând
activitatea de contencios administrativ tară a fi instanŃe specializate
de contencios administrativ, aşa cum sunt instanŃele competente
enumerate de legea contenciosului administrativ.
3.1. Litigii de contencios administrativ date în competenŃa
judecătoriilor ca instanŃe de fond
a) Legea nr.18/1991 a fondului funciar180 prevede că
împotriva hotărârilor prin care Comisia judeŃeană soluŃionează
contestaŃiile formulate de persoanele nemulŃumite de măsurile
stabilite de comisiile locale, se poate face plângere la judecătoria
în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de
zile de la comunicare (art,53).
m
Legea fondului funciar, nr.18/1991, republicată în „Monitorul
Oficial al României", Partea I, nr. I din 5 ianuarie 1998
173
 b) Legea nr.l 12/1995 pentru reglementarea situaŃiei
juridice a unor imobile cu destinaŃie de locuinŃe trecute în
proprietatea statului181 prevede la art.18 că hotărârile
comisiilor judeŃene şi ale comisiei municipiului Bucureşti sunt
supuse controlului judecătoresc, potrivit legii civile, şi pot fi
atacate în termen de 30 de zile de la comunicare.
în aceasta situaŃie, potrivit legii civile - art.l pct.l din
Codul de procedură civilă -, judecătoriile sunt instanŃele care
judecă, în primă instanŃă, toate procesele şi cererile, ce nu sunt
date prin lege în competenŃa altor instanŃe.
c) OrdonanŃa Guvernului nr.2/2001 privind regimul
juridic al contravenŃiilor182 reglementează la art.31-36 procedura
de contestare a proceselor-verbale de constatare a contravenŃiei şi
de aplicare a sancŃiunii, plângerile formulate fund de competenŃa
de soluŃionare a judecătoriilor, care judecă în calitate de instanŃe de
drept comun. De menŃionat că, potrivit art.34, recursurile împotriva
hotărârilor date de judecătorii sunt de competenŃa secŃiei de
contencios administrativ de la tribunale.
d) Legea nr.67/2004 pentru alegerea autorităŃilor
administraŃiei publice locale 3 prevede la art.16 alin.(5) că,
împotriva soluŃiei prin care primarul a rezolvat întâmpinarea
formulată în legătură cu listele electorale, se poate face
contestaŃie în termen de 24 de ore de la comunicare, la
judecătoria în a cărei rază teritorială se află localitatea, care va
pronunŃa o hotărâre definitivă şi irevocabilă.
Legea nr.112/1995 pentru reglementarea situaŃiei juridice a
unor imobile cu destinaŃia de locuinŃe, trecute în proprietatea statului,
publicata în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr 279 din 29
noiembrie 1995
ls:
O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenŃiilor,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 410 din 25
iulie 2001
183
Legea nr.67/2004 pentru alegerea autorităŃilor administraŃiei
publice locale, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I,
nr.271 din 29 martie 2004 174
e) Legea nr.373/2004 pentru alegerea Camerei
DeputaŃilor şi Senatului184 prevede la art.13 alin.(2) că, împotriva
soluŃiei primarului, prin care acesta a rezolvat întâmpinarea
referitoare la omisiunile din listele electorale, se poate face
contestaŃie la judecătoria de la domiciliul alegătorului, în termen de
5 zile de la comunicare, hotărârea fiind definitivă şi irevocabilă.
f) Legea nr.119/1996 privind actele de stare civilă185
cuprinde reglementări care atribuie judecătoriilor competenŃa de
a soluŃiona litigiile referitoare la refuzul ofiŃerului de stare civilă
de a întocmi actul de stare civilă, ori cele privind modificarea,
completarea etc. a actelor de stare civilă.
3.2. Litigii de contencios administrativ date în primă instanŃă
în competenŃa tribunalelor
a) Legea nr.64/1991 privind brevetele de invenŃie186
prevede la art.56 că hotărârea Comisiilor de reexaminare a
hotărârii de acordare a brevetului, după ce se motivează, se
comunică părŃilor în termen de 15 zile de la pronunŃare şi poate
fi atacată la Tribunalul Bucureşti în termen de 30 de zile de la
comunicare, iar hotărârea acestei instanŃe poate fi atacată cu recurs
la Curtea de Apel Bucureşti. Acest text legal nu precizează
că litigiile ar urma să fie judecate de secŃiile de contencios
administrativ şi nici că ar fi aplicabile prevederile Legii
contenciosului administrativ, ceea ce înseamnă că atât Tribunalul,
cât şi Curtea de apel vor judeca aplicând regulile dreptului comun.
184
Legea nr.373/2004 pentru alegerea Camerei DeputaŃilor şi
Senatului, publicata în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 887
din 29 septembrie 2004
185
Legea nr.119/1996 privind actele de stare civilă, publicata în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 282 din 11 noiembrie 1996
186
L egea nr.64 /1991 pr ivind b revetele de invenŃi e, pub lic ată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I.nr. 212 din 21 octombrie 1991
175
 b) Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor
imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 -
22 decembrie 1989187 prevede la art.26 alin.(3) că decizia sau,
după caz, dispoziŃia motivată de respingere a notificării sau a
cererii de restituire în natură poate fratacată de persoana care se
pretinde îndreptăŃită Ia secŃia civilă a tribunalului în a cărui
circumscripŃie se află sediul unităŃii deŃinătoare sau, după caz, al
entităŃii învestite cu soluŃionarea notificării, în termen de 30 de
zile de la comunicare.
c) Legea nr.16/1995 privind protecŃia topografiilor
circuitelor integrate188 prevede la art.16 alin.(2) şi (3) că
soluŃia motivată a Comisiei de reexaminare a hotărârii privind
cererile de înregistrare a topografiilor poate fi atacată în termen
de 3 luni de la comunicare la Tribunalul Bucureşti, iar sentinŃa
pronunŃată poate fi atacată cu recurs la Curtea de Apel
Bucureşti, în 15 zile de la comunicare.
d) Legea nr.84/1998 privind mărcile şi indicaŃiile
geografice18 prevede, la art.81, că hotărârea motivată a Comisiei
de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru InvenŃii şi Mărci
poate fi atacată la Tribunalul Bucureşti în termen de 30 de zile de la
comunicare, iar deciziile tribunalului pot fi atacate cu recurs la
Curtea de Apel Bucureşti, în 15 zile de la comunicare.
LegislaŃia specială actuală ne oferă multe alte situaŃii în
care litigiile de contencios administrativ au fost date în
competenŃa judecătoriilor sau tribunalelor, ca instanŃe de drept
comun, însă limitele acestui curs ne obligă să ne limităm la
exemplele prezentate mai sus.
Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile
preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie
1989, republicată în „Monitorul. Oficial al României", Partea I, nr. 798
din 2 septembrie 2005
Legea nr.16/1995 privind protecŃia topografiilor circuitelor
integrate, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.45
din 9 martie 1995
189
Legea nr.84/1998 privind mărcile şi indicaŃiile geografice,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 161 din 23
aprilie 1998 176
CAPITOLUL VIII RĂSPUNDEREA
ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV
SecŃiunea 1
Aspecte generale
1.1. Răspunderea juridică -formă a răspunderii sociale
Una dintre explicaŃiile perenităŃii şi evoluŃiei ascendente a
umanităŃii rezidă în organizarea socială a comunităŃilor umane şi
adoptarea mecanismului răspunderii sociale ca principiu de
autoreglare a sistemului social.
Prin intermediul răspunderii sociale se urmăresc, pe de o
parte, autoreglarea sistemului social şi, pe de altă parte,
dezaprobarea faptei umane care a intervenit în mod dereglator
asupra relaŃiilor sociale.
ViaŃa socială este reglată, în ceea ce priveşte formele de
organizare şi de manifestare a colectivităŃilor umane, de diverse
reguli de conduită, necesare desfăşurării în bune condiŃii a
activităŃii membrilor comunităŃilor umane.
Aceste reguli sunt de natură religioasă, de natură morală,
de natură politică ori juridică etc, iar încălcarea lor va angaja
răspunderea socială a celor vinovaŃi de comiterea faptului
perturbator, aceasta urmând să fie o răspundere religioasă, morală,
politică, juridică etc, după natura normelor încălcate.
Deci, o primă concluzie care se desprinde este aceea că
răspunderea juridică este o formă a răspunderii sociale, care va
fi angajată atunci când prin faptul perturbator social au fost
nesocotite şi încălcate reguli, norme juridice.
12. Răspunderea administrativă -
formă a răspunderii juridice
Răspunderea juridică este una dintre formele răspunderii
sociale, specificul său constând în aceea că ea intervine numai
177
 atunci când au fost încălcate norme de drept, nu şi în cazul
încălcării unor norme morale, religioase ori politice.
Scopul răspunderii juridice îl constituie, pe de o parte,
restabilirea ordinii de drept care a fost încălcată şi ,pe de altă parte,
sancŃionarea celui vinovat de săvârşirea faptului perturbator al
ordinii de drept.
O altă trăsătură specifică a răspunderii juridice constă în
legătura sa strânsă cu activitatea statului, care va interveni prin
organele sale, atunci când va constata încălcarea ordinii de
drept, în scopul stabilirii şi aplicării răspunderii juridice.
Elementul esenŃial care determină angajarea răspunderii
juridice este săvârşirea unui fapt ilicit, în sensul manifestării
unei conduite umane în contradicŃie cu prevederile legii şi care
va fi sancŃionată în mod corespunzător.
Deci, răspunderea juridică reprezintă acea formă a
răspunderii sociale care intervine în urma încălcării normelor de
drept, printr-un fapt ilicit săvârşit de un membru al comunităŃii,
intervenŃia organelor statului având ca scop restabilirea ordinii
de drept, sancŃionarea celui vinovat şi prevenirea comiterii unor
fapte asemănătoare.
Răspunderea juridică se poate clasifica după mai multe
criterii190, dintre care, din punct de vedere al cursului nostru, cel
mai semnificativ este cel privind natura raportului juridic născut
în urma încălcării normei de drept. Astfel, răspunderea juridică
se clasifică în funcŃie de ramura de drept căreia îi aparŃine norma
juridică încălcată. Deci, din acest punct de vedere vor exista
răspundere civilă, răspundere penală, răspundere comercială,
răspundere de dreptul muncii, răspundere administrativă etc.
în concluzie, răspunderea administrativă este o formă
a răspunderii juridice care intervine în urma încălcării normelor
dreptului administrativ, fiind o formă specifică acestei ramuri
de drept.
190
Ioan Santai, op.cit., 2005, p.386-387
178
1.3. NoŃiunea de răspundere administrativă
Răspunderea administrativă poate fi definită ca fiind acea
formă a răspunderii juridice care intervine ca urmare a încălcării
normelor dreptului administrativ. Din această definiŃie rezultă
că elementele răspunderii administrative sunt săvârşirea unei
fapte ilicite, încălcarea unei norme de drept administrativ şi
intervenŃia autorităŃilor administrative pentru restabilirea ordinii
de drept şi sancŃionarea celui vinovat.
Fapta ilicită constă din conduita umană aflată în contradicŃie
cu normele dreptului administrativ, care se concretizează într-o
abatere administrativă.
Abaterea administrativă, ca orice abatere juridică, presupune
existenŃa unei fapte umane ilicite, săvârşită cu vinovăŃie, un rezultat
vătămător şi o legătură cauzală între fapta ilicită şi rezultatul
vătămător produs. Deci, orice faptă umană ce întruneşte condiŃiile
enumerate mai sus constituie o abatere administrativă care va
angaja răspunderea administrativă a celui vinovat.
Norma juridică de drept administrativ, care a fost
încălcată, constituie unicul temei al răspunderii administrative
angajate în sarcina celui vinovat de săvârşirea faptei prin care a
fost încălcată norma administrativă.
IntervenŃia organelor statului, în cazul comiterii unei
abateri administrative care a avut drept urmare încălcarea unei
norme administrative, va avea ca scop restabilirea ordinii de drept,
ce a fost perturbată, sancŃionarea celui vinovat şi repararea pagubei
produse.
NoŃiunea de răspundere administrativă nu trebuie suprapusă
noŃiunii de constrângere administrativă, care este mult mai largă.
Astfel, constrângerea administrativă reprezintă ansamblul
măsurilor luate de autorităŃile administrative, pe baza legii şi prin
folosirea forŃei de constrângere a statului, pentru sancŃionarea
faptelor antisociale şi restabilirea ordinii generale de drept.
Constrângerea administrativă intervine nu numai pentru
aducerea la îndeplinire a măsurilor luate de organele
administraŃiei publice, ci şi pentru a asigura executarea actelor
organelor puterii judecătoreşti etc.
179
 1.4. Formele răspunderii administrative
In literatura de specialitate s-a arătat că, în funcŃie de
scopul urmărit, răspunderea administrativă îmbracă trei forme
esenŃiale:
- răspunderea contravenŃională, pentru abaterile administra
tive anume reglementate prin acte normative specifice, care au fost
săvârşite cu vinovăŃie şi sunt sancŃionate în mod corespunzător;
- răspunderea disciplinară pentru încălcarea de către funcŃio
narii publici, cu vinovăŃie, a îndatoririlor de serviciu prevăzute în
statutele acestora şi regulamentele de ordine interioară;
- răspunderea patrimonială a autorităŃilor administrative şi
a funcŃionarilor publici pentru pagubele produse în această
calitate sau în exercitarea atribuŃiilor pe care le au.
AlŃi autori , pe drept cuvânt, nu pun semnul egalităŃii
între răspunderea disciplinară a funcŃionarilor publici şi răspun-
derea administrativ-disciplinară, aceasta din urmă incluzând
toate abaterile administrative care nu sunt incriminate de legea
penală, dar şi acele fapte prevăzute de legea penală care au
un pericol social redus, fiind aplicabile prevederile art.181 şi
art.91 din Codul penal.
SecŃiunea a 2-a Răspunderea
administrativ-disciplinară
2.1. NoŃiune şi trăsături caracteristice
Temeiul obiectiv al acestei fonne a răspunderii administrative
îl reprezintă abaterile administrative care nu au caracter
contravenŃional, precum şi încălcări ale unor norme de drept
penal care au un pericol social redus şi justifică aplicarea unor
sancŃiuni administrative prevăzute la art.91 din Codul penal.
191
loan Santai, op.cit, p.391
192
Antonie Iorgovan, op.cit., voi. II, 2002, p.362
180
Deci, în cazul contravenŃiei, pericolul social este mai redus
decât în cazul oricărei infracŃiuni, iar în cazul abaterii disciplinare,
pericolul social este mai redus şi decât al oricărei contravenŃii.
Răspunderea administrativ-disciplinară nu trebuie confundată
cu răspunderea disciplinară din dreptul muncii, care îşi are
temeiul în raportul de muncă fundamentat pe contractul
individual de muncă.
în mod generic, răspunderea administrativ-disciplinară
constă într-un ansamblu de drepturi şi obligaŃii care formează
conŃinutul juridic al unor raporturi juridice de drept administrativ,
stabilite între un organ administrativ sau un funcŃionar public, pe de
o parte, şi autorul unei abateri administrative, pe de altă parte, care
nu este incriminată drept contravenŃie.
Trăsăturile caracteristice ale răspunderii administraŃi v-
disciplinare sunt prezentate de literatura de specialitate prin
comparaŃie cu trăsăturile caracteristice ale răspunderii
administrativ-contravenŃionale.
Astfel, răspunderea administrativ-disciplinară se
fundamentează, de regulă, pe încălcarea unui raport de drept
administrativ, dar poate interveni şi în cazul săvârşirii unor fapte
penale care nu prezintă pericolul social al unei infracŃiuni, în
condiŃiile reglementate de art.181 şi art.91 din Codul penal.
Răspunderea administrativ-contravenŃională intervine
întotdeauna pentru fapte care sunt reglementate în mod expres
drept ^contravenŃi i.
în cazul răspunderii administrativ-disciplinare, subiectul
activ este întotdeauna o autoritate publică, un organ al
administraŃiei publice, de cele mai multe ori, iar participarea
subiectului pasiv la raportul juridic se bazează pe capacitatea de
drept administrativ a acestuia.
în privinŃa răspunderii administrativ-contravenŃionale, aceasta
este, în principiu, o răspundere a persoanei fizice şi, numai în mod
excepŃional, sunt sancŃionate şi persoanele juridice, în ambele
cazuri avându-se în vedere capacitatea lor de drept civil.
în ceea ce priveşte răspunderea administrativ-disciplinară,
nu există un sistem al sancŃiunilor administrativ-disciplinare
care să fie stabilit într-o reglementare, aşa cum există un sistem
coerent şi ierarhizat al sancŃiunilor contravenŃionale, reglementat
într-o lege-cadru privind regimul juridic al contravenŃiilor.
181
 2.2. Consacrarea legislativă a răspunderii
;
administrativ- contravenŃionale b-
Exista o anumită diversitate de acte normative care consacră
sancŃiuni administrativ-disciplinare, dintre care evocăm, în primul
rând, prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcŃionarilor
publici, republicată, care consacră Capitolul VIII sancŃiunilor
disciplinare şi răspunderii disciplinare a funcŃionarilor publici.
Există, de asemenea, reglementări privind răspunderea
administrativ-disciplinară' în statute proprii ale diverselor
categorii de funcŃionari publici:
- Capitolul VI din Legea nr.7/2003 privind Statutul
funcŃionarului public parlamentar1 ;
'- C apit ol ul VI di n Le gea nr.293/ 2004 pri vi nd
Statutul funcŃionarilor publici din AdministraŃia NaŃională a
Penitenciarelor194;
- Capitolul 4, SecŃiunea a 2-a din Legea nr.360/2002
privind Statutul poliŃistului195 etc.
SecŃiunea a 3-a Răspunderea
administrativ-patrimonială
3.1. NoŃiune
Răspunderea administrativ-patrimonială a autorităŃilor
publice şi a funcŃionarilor publici pentru pagubele produse în
activitatea desfăşurată este reglementată de normele dreptului
administrativ şi are o natură administrativă, iar nu civilă.
l9î
Legea nr.7/2006 privind Statutul funcŃionarului public
parlamentar, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I,
nr.35 din 16 ianuarie 2006
194
Legea nr.293/2004 privind Statutul funcŃionarilor publici din
AdministraŃia NaŃională a Penitenciarelor, publicată în „Monitorul
Oficial al României", Partea I, nr.581 din 30 iunie 2004
195
Legea nr.360/2002 privind Statutul poliŃistului, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.440 din 24 iunie 2002
182
După adoptarea Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de
către instanŃele judecătoreşti a cererilor celor vătămaŃi în
drepturile lor prin acte administrative ilegale, în literatura de
specialitate s-au conturat două opinii în legătură cu natura
juridică a răspunderii organelor administraŃiei de stat pentru
pagubele produse prin actele administrative ilegale.
Astfel, într-o primă opinie196, s-a susŃinut că această formă de
răspundere este de natură civilă, având temeiul într-un delict civil.
într-o altă opinie*97, s-a susŃinut că Legea nr. 1/1967 a
reglementat o formă autonomă de răspundere, independentă faŃă
de răspunderea civilă, care trebuie analizată prin prisma
reglementărilor dreptului administrativ.
Din prevederile constituŃionale şi legale actuale rezultă că
răspunderea patrimonială a autorităŃilor publice şi a funcŃionarilor
publici pentru pagubele produse prin actele administrative emise în
cadrul activităŃii lor este o răspundere de natură administrativă,
reglementată de norme ale dreptului administrativ, aşa cum vom
vedea în continuare.
3.2. Consacrarea constituŃională şi legislativă a răspunderii
administrativ-patrimoniale în România
EvoluŃia reglementărilor privind răspunderea administrativ-
patrimonială a urmat îndeaproape evoluŃia reglementărilor privind
contenciosul administrativ, de la Consiliul de Stat din 1864 la
SecŃia de contencios administrativ şi fiscal a înaltei CurŃi de
CasaŃie şi JustiŃie din zilele noastre, la care ne-am referit în
capitolul consacrat contenciosului administrativ.
196
Mihai Eliescu, Răspunderea civilă delictuală, Bucureşti,
1972,p.319
Mircea Lepădătescu, Natura juridică a răspunderii
patrimoniale a organelor administraŃiei de stat pentru pagubele
produse prin actele lor ilegale, „Analele UniversităŃii Bucureşti",
Seria ştiinŃe sociale, ştiinŃe juridice, 1968, p.10-11
183
 Reamintim că, prin art.99 şi art.107 din ConstituŃia din
1923 şi prin Legea contenciosului administrativ din 1925, a fost
consacrat în mod expres dreptul celui vătămat într-un drept al
său de a se adresa instanŃelor pentru anularea actului nelegal şi
obŃinerea despăgubirilor civile.
In perioada postcomunistă, Legea nr.29/1990 a conten-
ciosului administrativ a instituit prin art. 13 o răspundere
administrativ-patrimonială a autorităŃilor administrative şi a
funcŃionarilor acestora.
Art.52 din ConstituŃia din 1991, republicată, a consacrat
principiul răspunderii autorităŃii publice pentru paguba produsă
persoanei care a fost vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim, printr-un act administrativ sau prin nesoluŃio-narea
în termenul legal a unei cereri, situaŃie în care persoana vătămată
este îndreptăŃită să obŃină anularea actului, recunoaşterea dreptului
şi repararea pagubei.
Actuala Lege a contenciosului administrativ nr.554/2004
preia acest principiu constituŃional, care se regăsea şi în legea
anterioară a contenciosului administrativ, nr.29/1990.
Astfel, la art. 1 din legea actuală se prevede că orice persoană
care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ
sau prin nesoluŃionarea în termenul legal a unei cereri, se poate
adresa instanŃei de contencios administrativ competente, pentru
anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului
legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
De asemenea, potrivit art. 16, cererile în justiŃie vor putea fi
formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat,
a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de
refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau
la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri
pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. în cazul în care
acŃiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la
plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.
184
CAPITOLUL IX
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-
CONTRAVENłIONALĂ
SecŃiunea 1
Aspecte generale
1.1. Natura juridică a răspunderii contravenŃionale
Aşa cum am arătat în capitolul precedent, răspunderea
contravenŃională este o formă a răspunderii administrative, opinie
aproape unanimă în literatura de specialitate, care a fost
consacrată chiar prin reglementarea anterioară a Legii nr.32/1968
privind stabilirea şi sancŃionarea contravenŃiilor, în a cărei
expunere de motive se afirma că unul din scopurile reglementării
este stabilirea mai judicioasă a faptelor pentru care autorul
urmează să fie tras la răspundere administrativă.
Dar, în literatura de specialitate a fost exprimată şi opinia
potrivit căreia răspunderea contravenŃională este o formă autonomă
a răspunderii juridice, care beneficiază de o reglementare proprie.
De fapt, acest autor pledează chiar pentru existenŃa unei discipline
separate de drept: dreptul contravenŃional.
Considerăm că esenŃial pentru definirea naturii juridice
a răspunderii contravenŃionale este faptul că această formă
de răspundere ia naştere în cadrul unui raport de drept
administrativ, în care subiectul activ este întotdeauna un organ
din domeniul administraŃiei publice.
1.2. EvoluŃia istorică a reglementării răspunderii
contravenŃionale
Răspunderea contravenŃională nu a constituit dîntotdeauna o
formă a răspunderii administrative, ci, în România modernă, prin
198
Iulian Poenaru, Regimul juridic al contravenŃiilor, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p, 19-20
185
I
Codul penal de la 1865, care prelua Codul penal francez de la
1810, răspunderea contravenŃională era reglementată ca o formă a
răspunderii penale.
Astfel, art.l din Codul penal de la 1865 califica faptele
care atrăgeau răspunderea penală în crime, delicte şi
contravenŃii, în raport cu pedepsele prevăzute de lege pentru
săvârşirea acestora. Astfel, infracŃiunea care era pedepsită cu
muncă silnică, recluziune, detenŃie şi degradare civică era
socotită crimă, în timp ce infracŃiunea pedepsită cu închisoare
corecŃională, interzicerea unora dintre drepturile politice, civile
ori de familie şi amenda peste 26 lei, era calificată drept delict.
ContravenŃia era infracŃiunea pe care legea o pedepsea cu
închisoare poliŃienească şi cu amendă între 5 şi 25 lei.
Codul penal din 1936 a menŃinut regimul Codului penal
anterior cu privire la calificarea contravenŃiilor ca infracŃiuni,
situaŃie care a continuat până la adoptarea Decretului
nr. 184/1954, prin care regimul comunist, urmând exemplul
Ńărilor surori din lagărul comunist, a scos contravenŃiile din sfera
ilicitului penal şi le-a calificat ca abateri de natură administrativă.
Art.6 din acest decret prevedea că sancŃiunea amenzii contra-
venŃionale este sancŃiune principală şi are caracter administrativ,
neputând fi transformată în pedeapsă privativă de libertate.
Legea nr 32/1968 privind stabilirea şi sancŃionarea
contravenŃiilor' a preluat, în linii mari, reglementarea anterioară
şi a urmărit, potrivit expunerii de motive, aşa cum am arătat mai
sus, stabilirea mai judicioasă a faptelor pentru care autorul
urmează să fie tras la răspundere administrativă.
După o activitate îndelungată, prelungită mai bine de un
deceniu şi după căderea regimului comunist care o adoptase,
Legea nr.32/1968 a fost abrogată şi înlocuită prin O.G.
nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenŃiilor20, aprobată
Decretul nr.184/1954 pentru reglementarea sancŃionării
contravenŃiilor, republicat la 28 mai 1955
Legea nr.32/1968 privind stabilirea şi sancŃionarea contravenŃiilor,
publicată în Buletinul Oficial nr.148 din 14 ianuarie 1968
O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenŃiilor, publicată
în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.410 din 25 iulie 2001 186
cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002 a suferit
modificări şi completări prin Legea nr.357/2003 .O.U.G.
nr,108/2003i04, Legea nr.526/200420î şi O.G. nr.8/2006206.
1.3. NoŃiunea de contravenŃie şi trăsăturile caracteristice
ale acesteia
NoŃiunea de contravenŃie este definită de art.l din O.G,
nr.2/2001, care, după ce precizează că scopul legii contravenŃionale
este acela de a apăra valorile sociale care nu sunt ocrotite de legea
penală, defineşte contravenŃia ca fiind fapta săvârşită cu vinovăŃie,
stabilită şi sancŃionată prin lege, ordonanŃă, prin hotărâre a
Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a Consiliului local al
comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului
Bucureşti, a Consiliului judeŃean ori a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti.
Textul iniŃial al art.1 nu enumera şi ordonanŃa ca act
normativ de incriminare a contravenŃiilor, ceea ce în practica
judecătorească a dus la situaŃii în care s-a invocat nulitatea
proceselor-verbale de constatare şi sancŃionare a unor
202
Legea nr. 180/2002 pentru aprobarea OrdonanŃei Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenŃiilor, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.268 din 22 aprilie 2002
203
L egea nr.357 /2003 pen tru a probarea Ordonan Ńei de urg enŃă a
Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, publicată
în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 537 din 25 iulie 2003
2C4
O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinŃarea închisorii contra-
venŃionale, publicată în „Monitorul Oficia! al României", Partea I,
nr. 747 din 26 octombrie 2003
205
Legea nr.526/2004 pentru modificarea şi completarea
OrdonanŃei Guvernului nr, 2/2001 privind regimul juridic al
contravenŃiilor, publicată în „Monitorul Oficial a! României", Partea I,
nr. 1149 din 6 decembrie 2004
206
O.G. nr.8/2006 pentru completarea OrdonanŃei Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenŃiilor, publicată în
,Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 78 din 27 ianuarie 2006
187
 contravenŃii stabilite prin ordonanŃe în perioada anterioară
intrării în vigoare a Legii nr. 180/2002.
Actuala definiŃie a contravenŃiei pune în evidenŃa faptul că
această faptă are un pericol social propriu, renunŃându-se la
concepŃia rezultată din prevederile art.l din Legea nr.32/1968
potrivit căreia contravenŃia era fapta care prezenta un pericol
social mai redus decât infracŃiunea. Astfel, prin noua
reglementare, esenŃială pentru calificarea unei fapte drept
contravenŃie a devenit cerinŃa incriminării sale ca atare prin
actele normative enumerate la art.l din O.G. nr.2/2001, iar nu
compararea gradului de pericol social în raport cu gradul de
pericol sociale generic al unei infracŃiuni.
Din definiŃia dată la art.l din O.G. nr.2/2001 rezultă şi
trăsăturile caracteristice ale contravenŃiei.
în primul rând, contravenŃia este o faptă săvârşită cu
vinovăŃie, ceea ce duce la concluzia că răspunderea contraven-
Ńională nu este o răspundere obiectivă, ci o formă a răspunderii
subiective, bazată pe culpă.
O a doua trăsătură constă în aceea că fapta săvârşită aduce
atingere valorilor sociale care nu sunt ocrotite prin legea penală,
contravenŃia având un pericol social propriu, fără legătură cu
infracŃiunea sau altă faptă antisocială. Pericolul social reprezintă
acea trăsătură esenŃială a unei fapte antisociale ce indică măsura
în care fapta contravenŃională aduce atingere uneia dintre
valorile sociale apărate printr-un act normativ care prevede
necesitatea aplicării unei sancŃiuni contravenŃionale.
A treia trăsătură caracteristică a contravenŃiei constă în faptul
că, pentru a fi contravenŃie, fapta săvârşită cu vinovăŃie trebuie
să fie stabilită şi sancŃionată ca atare prin lege, ordonanŃă,
prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre' a
Consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al
sectorului municipiului Bucureşti, a Consiliului judeŃean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti. Din cea de-a treia
trăsătură caracteristică rezultă principiul legalităŃii incriminării sau,
folosind un barbarism neacceptat de DicŃionarul explicativ a! limbii
române, principiul legalităŃii contravenŃionalizării .
207
Antonie Iorgovan, op. cit., voi. II, 2002, p.389
188
SecŃiunea a 2-a Aspecte de drept
material ale răspunderii contravenŃionale
2,1. Elementele constitutive ale contravenŃiei
Păstrând abordarea clasică, desprinsă din teoria dreptului
penal, cu care răspunderea contravenŃională a avut o origine
comună, putem spune că elementele constitutive ale contravenŃiei
sunt: obiectul, subiectul, latura obiectivă şi latura subiectivă. Astfel,
pentru a ne afla în faŃa unei contravenŃii, este necesar ca cele patru
elemente să fie întrunite cumulativ.
Obiectul contravenŃiei este format din valorile sociale
apărate de normele administrative de drept cărora li se aduce
atingere sau care sunt puse în pericol prin fapta săvârşită.
Subiectul contravenŃiei îl reprezintă autorul faptei şi
acesta poate fi o persoană fizică sau o persoană juridică.
Latura obiectivă constă în acŃiunea sau inacŃiunea cu
urmări periculoase din punct de vedere social sau care reprezintă
o ameninŃare pentru anumite valori sociale, prevăzută în actul
normativ care stabileşte şi sancŃionează contravenŃii. Latura
obiectivă constă, totodată, în urmarea produsă, care poate fi o
stare de pericol sau un rezultat păgubitor.
Latura subiectivă reprezintă atitudinea psihică a făptui-
torului faŃă de contravenŃia pe care a comis-o şi faŃă de urmările
acesteia. Elementul determinant al laturii subiective îl constituie
vinovăŃia, care constă în atitudinea volitivă a făptuitorului
în raport cu contravenŃia săvârşită şi urmările acesteia.
Astfel, vinovăŃia contravenientului se poate manifesta sub forma
intenŃiei sau a culpei, în raport cu care se va realiza
individualizarea sancŃiunii contravenŃionale.
2,2. Subiectele răspunderii contravenŃionale
Teoria răspunderii juridice a conturat208 teza subiectului
activ al răspunderii contravenŃionale, care este autoritatea
Antonie Iorgovan, op.cit., vol.II,
p.394
publică în competenŃa căreia sunt date prin lege tragerea la
răspundere a autorului faptei contravenŃionale şi aplicarea
sancŃiunii faŃă de acesta, precum şi teza subiectului pasiv, care
este autorul faptei contravenŃionale, asupra căruia se aplică
sancŃiunile contravenŃionale.
Deci, în procesul de angajare a răspunderii contraven-
Ńionale, autorul contravenŃiei, şi subiectul activ al acesteia,
devine subiect pasiv al răspunderii contravenŃionale, în timp ce
subiectul pasiv al contravenŃiei, asupra căruia se răsfrâng
consecinŃele faptei săvârşite, autoritatea publică, devine
subiectul activ al răspunderii contravenŃionale.
Din prevederile art.6 alin.(l) din 6.G. nr.2/2001 rezultă că
subiectul pasiv al răspunderii contravenŃionale şi, respectiv,
subiectul activ al contravenŃiei, autor al săvârşirii acesteia, pot fi
orice persoane: persoane fizice sau persoane juridice.
a) Persoana fizică
Pentru a răspunde contravenŃional, în cazurile prevăzute de
lege, autorul contravenŃiei nu trebuie să deŃină nicio calitate
specială sau oficială, răspunderea contravenŃională fiind tipică
pentru persoana fizică, în calitatea acesteia de simplu particular
Potrivit legii anterioare, precum şi reglementării actuale, în
materia răspunderii contravenŃionale a fost instituită şi păstrată
regula potrivit căreia poate fi trasă la răspundere orice persoană
fizică având capacitate deplină de exerciŃiu. De la această regulă
există şi unele excepŃii, în care persoana fizică trebuie să aibă o
anumită calitate, cum ar fi, spre exemplu, aceea de conducător
auto, de posesor de armă, de gestionar etc. pentru a răspunde de
săvârşirea unor anumite contravenŃii.
In ceea ce priveşte persoana fizică având capacitate de
exerciŃiu restrânsă - minorul cu vârsta între 14 şi 18 ani -, ea va
răspunde din punct de vedere contravenŃional cu respectarea
următoarelor reguli:
- minimul şi maximul amenzii prevăzute în actul normativ
se reduc la jumătate (art.l 1 alin.(3) din O.G. nr.2/2001);
- minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi
sancŃionat cu prestarea unei activităŃi în folosul societăŃii.
190
în ceea ce priveşte răspunderea contravenŃională a
minorilor, în literatura de specialitate209 a fost prezentată şi
susŃinută opinia reducerii la 12 ani a limitei vârstei de la care să
fie angajată răspunderea contravenŃională a minorilor.
b) Persoana juridică
Potrivit art.3 alin.(2) din O.G, nr.2/2001, persoana juridică
răspunde contravenŃional în cazurile şi în condiŃiile prevăzute de
actele normative prin care se stabilesc şi se sancŃionează
contravenŃii. Această reglementare reprezintă o adevărată
premieră pentru dreptul românesc, persoana juridică răspunzând
contravenŃional direct şi în nume personal.
Art.5 din Legea nr.32/1968 prevedea că răspunderea
persoanei fizice este exclusivă, existând doar posibilitatea ca
sancŃiunile să fie aplicate şi persoanelor juridice, dacă acest lucru
este stabilit prin lege sau decret. Răspunderea aparŃinea numai
persoanei fizice, textul legal amintit prevăzând că amenda aplicată
persoanei juridice va fi imputată persoanei fizice vinovate.
Reglementarea actuală nu mai face nici o referire la
posibilitatea persoanei juridice de a recupera în vreun mod suma
plătită ca amendă contravenŃională, lipsa unei astfel de prevederi
fiind consecinŃa principiului că persoana juridică răspunde în
nume propriu.
Oricum, posibilitatea persoanei juridice de a recupera de la
persoana vinovată suma plătită cu titlu de amendă contravenŃională
reprezintă o problemă situată în afara raportului juridic
administrativ-contravenŃional.
!
î
2.3. Cauzele care înlătură răspunderea contravenŃională
ExistenŃa cauzelor enumerate la art.ll din O.G. nr.2/2001
demonstrează că, în anumite situaŃii legate de aspectele
materiale ale faptei săvârşite sau de aspectele subiective ale
cauzei, răspunderea contravenŃională este înlăturată.
209
Iulian Poenaru, op.cit., p.45-48
191
 Astfel, potrivit art.l 1 alin.(l), caracterul contravenŃional al
faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de
necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit,
iresponsabilităŃii, beŃiei involuntare complete, erorii de fapt,
precum şi infirmităŃii, dacă are legătură cu fapta săvârşită. De
asemenea, potrivit art.l 1 alin.(2), minorul sub 14 ani nu
răspunde contravenŃional.
Potrivit art.ll alin.(5), cauzele care înlătură caracterul
contravenŃional al faptei se constată numai de către instanŃa de
judecată.
Această ultimă reglementare constituie nu numai o limitare
a exprimării posibilităŃilor de apreciere ale organului de
constatare, dar şi o obligaŃie dată în sarcina organului constatator
de a încheia acte administrative care nu îndeplinesc condiŃiile
legale de valabilitate, ce vor deveni executorii în situaŃia când nu
sunt contestate, deşi a existat o cauză care înlătura caracterul
contravenŃional al faptei.
Având în vedere că aproape toate cauzele care înlătură
caracterul contravenŃional al faptei se regăsesc şi în Codul penal,
drept cauze care înlătură caracterul penal al faptei, nu vom face
o prezentare a acestor cauze210.
Infirmitatea reprezintă o cauză care înlătură răspunderea
contravenŃională, necunoscută în dreptul penal. în materie
contravenŃională, infirmitatea va fi o cauză de înlăturare a
caracterului contravenŃional numai dacă infirmitatea are legătură
cu contravenŃia săvârşită.
Referitor la ordinul superiorului ierarhic, care nu este
prevăzut de lege ca o cauză exoneratoare de răspundere
contravenŃională, în literatura de specialitate a fost exprimată
opinia că un astfel de ordin poate fi exonerator atunci când a fost
transmis în condiŃii legale inferiorului211. Totuşi, considerăm că un
Pentru o prezentare a cauzelor care înlătură caracterul
contravenŃional al faptei, a se vedea Alexandru łiclea, Reglementarea
contravenŃiilor, Editura Lumina Lex, ediŃia a IV-a, 2006, p.22 şi urm.
21!
Idem, p.37 192
ordin vădit nelegal în conŃinutul său, ori nelegal ca mod de emitere
şi transmitere, nu este obligatoriu pentru salariatul/funcŃionarul
inferior, astfel că acesta nu va fi apărat de răspundere
contravenŃională în cazul în care îl va executa.
. :.. :.'A
;'" 2.4. SancŃiunile contravenŃionale
SancŃiunile contravenŃionale sunt reglementate în mod unitar
în norma-cadru, O.G. nr.2/2001, dar le găsim şi în actele normative
speciale care stabilesc şi sancŃionează anumite contravenŃii.
Potrivit art.5 alin.(l)' din O.G. nr.2/2001, sancŃiunile
contravenŃionale sunt sancŃiuni principale şi sancŃiunii
complementare.
Astfel, sancŃiunile contravenŃionale principale sunt
avertismentul, amenda contravenŃională şi prestarea unei
activităŃi în folosul comunităŃii.
Până la abrogarea art.5 alin.(2) litd) prin O.U.G.
nr.108/2003, a existat şi sancŃiunea principală a închisorii
contravenŃionale, care existase şi înainte de intrarea în vigoare a
O.G. nr.2/2001, deşi Legea nr.32/1968 nu o reglementa ca
sancŃiune contravenŃională, ea fiind prevăzută în alte
reglementări cu caracter special: Decretul nr.329/1966212,
Decretul nr,153/1970213, Legea nr.61/1990214 etc.
212
Decretul nr.329/1966 privind sancŃionarea unor contravenŃii
la regulile de călătorie cu trenul, publicat în „Buletinul Oficial" nr.21
din 9 mai 1966
213
Decretul nr.153/1970 pentru stabilirea şi sancŃionarea unor
contravenŃii privind regulile de convieŃuire socială, ordinea şi liniştea
publică, publicat în „Buletinul Oficial" nr.33 din 13 aprilie 1970
214
Legea nr.61/1991 pentru sancŃionarea faptelor de încălcare a
unor norme de convieŃuire socială, a ordinii şi liniştii publice,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 196 din 27
septembrie 1991 şi republicată în „Monitorul Oficial al României",
Partea I, nr. 9 din 24 ianuarie 1997 şi nr. 387 din 18 august 2000
193
.; SancŃiunile contravenŃionale complementare sunt:
- confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din
contravenŃii;
- suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului
sau a autorizaŃiei de exercitare a unei activităŃi;
- închiderea unităŃii;
"_
- blocarea contului bancar;
- suspendarea activităŃii agentului economic;
:a - retragerea licenŃei sau a avizului pentru anumite operaŃiuni
ori pentru activităŃi de comerŃ exterior, temporar sau definitiv;
- desfiinŃarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea
iniŃială.
De asemenea, prin legi speciale se pot stabili şi alte
sancŃiuni principale sau complementare.
Pentru una şi aceeaşi contravenŃie se pot aplica numai o
sancŃiune contravenŃională principală şi una sau mai multe
sancŃiuni complementare.
Individualizarea sancŃiunii principale trebuie realizată
proporŃional cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, iar
sancŃiunile complementare trebuie aplicate în raport cu natura şi
cu gravitatea faptei.
a :
< ': 2.4.1. SancŃiunile contravenŃionale principale
a) Avertismentul constă în atenŃionarea verbală sau scrisă
a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite,
însoŃită de recomandarea de a respecta dispoziŃiile legale.
Avertismentul este sancŃiunea cea mai uşoară şi se aplica
autorului în cazul în care contravenŃia săvârşită are o gravitate
redusă.
De menŃionat că sancŃionarea contravenientului poate fi
aplicată şt în cazul în care actul normativ de stabilire şi
sancŃionare a contravenŃiei nu prevede această sancŃiune.
b) Amenda contravenŃională
Potrivit art.8 alin.(l) din O.G. nr. 2/2001, amenda
contravenŃională are caracter administrativ, legiuitorul tranşând
194
în mod neechivoc natura juridică a acestei sancŃiuni principale
care este aplicată pentru săvârşirea unei abateri administrativ-
contravenŃionale.
Amenda este sancŃiunea cea mai importantă şi constă
dintr-o sumă de bani pe care contravenientul trebuie să o
plătească atunci când a săvârşit o contravenŃie cu un grad mai
ridicat de pericol social.
Tot în raport cu gradul pericolului social al contravenŃiei
sunt prevăzute şi limitele minimă şi maximă ale amenzii.
Astfel, limita minimă a amenzii contravenŃionale este de
250.000 ROL (25RON), iar limita maximă nu poate depăşi:
- 1 miliard ROL (100.000 RON), în cazul contravenŃiilor
stabilite prin lege şi ordonanŃa;
- 500 milioane lei (50.000 RON), în cazul contravenŃiilor
stabilite prin hotărâri ale Guvernului;
- 50 milioane lei (5.000 RON) , în cazul contravenŃiilor
stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeŃene ori ale Consiliului
General al Municipiului Bucureşti;
- 25 milioane lei (2.500 RON), în cazul contravenŃiilor
stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor,
oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.
Amenzile încasate se fac venit la bugetul de stat, dar şi la
bugetele locale, în cazul amenzilor aplicate de către autorităŃile
administraŃiei publice locale şi al amenzilor privind circulaŃia pe
drumurile publice.
c) Prestarea unei activităŃi în folosul comunităŃii
Anterior adoptării O.G. nr.2/2001, fusese adoptată Legea
nr.82/1999 privind înlocuirea sancŃiunii închisorii contravenŃionale
cu sancŃiunea obligări^contravenientului ta prestarea unei activităŃi
în folosul comunităŃii215, ceea ce a reprezentat o modalitate de
individualizare a sancŃiunii închisorii contravenŃionale.
Legea nr.82/1999 privind înlocuirea sancŃiunii închisorii
contravenŃionale cu sancŃiunea obligării contravenientului la prestarea
unei activităŃi în folosul comunităŃii, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr. 228 din 21 mai 1999, care a fost abrogata prin
O.G. nr.55/2002 > ■ > , . , ..„■ . .j-a^wn..vv^^ :\j , ^ .
195
 Odată cu adoptarea O.G, nr.2/2001, această măsură a
devenit o sancŃiune contravenŃională de sine stătătoare, cu
reglementare proprie ca sancŃiune principală, precum şi cu un
regim juridic propriu, prin adoptarea O.G. nr.55/2002216. Potrivit
art.l din această ordonanŃă, aşa cum a fost modificat prin O.U.G
nr.108/2003217, sancŃiunea prestării unei activităŃi în folosul
comunităŃii poate fi prevăzută numai în legi sau în ordonanŃe ale
Guvernului, prin care se stabilesc şi se sancŃionează anumite
fapte ce constituie contravenŃii.
Mai trebuie menŃionat că sancŃiunea prestării unei activităŃi în
folosul comunităŃii poate fi stabilită de legiuitor numai alternativ cu
sancŃiunea amenzii contravenŃionale şi poate fi aplicată exclusiv de
instanŃa de judecată, cu consimŃământul scris al contravenientului
şi numai în cazul contravenienŃilor persoane fizice. ,^:
2.4.2. SancŃiunile contravenŃionale complementare ia
a) Confiscarea este o sancŃiune contravenŃională
complementară care însoŃeşte, de obicei, sancŃiunea contra-
venŃională principală a amenzii sau sancŃiunea contravenŃională
principală a obligării Ia prestarea unei activităŃi în folosul
comunităŃii.
Astfel, sunt supuse confiscării bunurile destinate, folosite
sau rezultate din săvârşirea unei contravenŃii.
SancŃiunea confiscării este o sancŃiune contravenŃională
obligatorie, astfel că agentul constatator, dacă sunt îndeplinite
condiŃiile legale, va dispune confiscarea bunurilor care erau
destinate, au servit sau au fost obŃinute prin săvârşirea contravenŃiei.
216
O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al sancŃiunilor
prestării unei activităŃi în folosul comunităŃii şi închisorii
contravenŃionale, publicată în „Monitorul Oficial al României",
Partea I, nr.642 din 30 august 2002
217
O.U.G. nr.108/2003 pentru desfiinŃarea închisorii
contravenŃionale, publicată în „Monitorul. Oficial al României",
Partea I, nr. 747 din 26 octombrie 2003 ^vnj^ ....; ■ : .O
196
b) Suspendarea sau anularea, după caz, a avizului,
acordului, autorizaŃiei de exercitare a unei activităŃi
Această sancŃiune complementară este prevăzută în mod
generic la art.5 alin.(3) lit.b) din O.G. nr.2/2001, dar este
prevăzută în mod concret în numeroase alte acte normative, din
care vom oferi câteva exemple.
Astfel, art.273 alin.(l) lit.c) din Legea nr.297/2004 privind
piaŃa de capital218 prevede ca sancŃiuni complementare
suspendarea autorizaŃiei, retragerea autorizaŃiei şi interzicerea
temporară a desfăşurării unor activităŃi şi servicii care se aplică
în mod cumulativ cu sancŃiunea principală a amenzii. Art.76
din Legea nr.17/1996 privind regimul juridic al armelor de
foc şi muniŃiilor219 prevede anularea autorizaŃiei şi retragerea
permisului de armă.
La fel, art.52 din Legea nr.521/2002 privind regimul de
supraveghere şi autorizare a producŃiei, importului şi circulaŃiei
unor produse supuse accizelor2' prevede anularea autorizaŃiei.
Suspendarea autorizaŃiei de funcŃionare este reglementată,
de exemplu, de art.lOO' din O.U.G. nr.152/1999 privind
produsele medicamentoase de uz uman221, iar suspendarea
licenŃei de transport sau execuŃie este prevăzută, de exemplu, de
art.45 din O.G. nr.44/1997 privind transporturile rutiere222.
2IS
Legea nr.297/2004 privind piaŃa de capital, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 571 din 29 iunie 2004
ll<)
Legea nr.17/1996 privind regimul juridic al armelor de foc şi
muniŃiilor, publicata în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.
74 din 11 aprilie 1996
220
Legea nr,521/2002, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr. 571 din 2 august 2002, a fost abrogată de
Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal
221
O.U.G. nr.152/1999, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr. 508 din 20 octombrie 1999
222
O.G. nr.44/1997, publicată în „Monitorul Oficia) al
României", Partea I, nr. 222 din 29 august 1997 .- ..:t,.w..
197
*u c) Suspendarea activităŃii agentului economic
Suspendarea activităŃii agentului economic constituie o
sancŃiune contravenŃională complementară care se aplică pe
lângă sancŃiunea contravenŃională principală, amenda. Astfel,
această sancŃiune complementară este prevăzută, spre exemplu,
la art. 12 alin.(2) din Legea nr.349/2002 pentru prevenirea şi
combaterea efectelor consumului produselor din tutun 3.
d) SancŃiuni complementare specifice circulaŃiei pe
drumurile publice
O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaŃia pe drumurile
publice224 enumera următoarele sancŃiuni complementare, care
au ca scop înlăturarea unei stări de pericol şi prevenirea
săvârşirii unor fapte antisociale:
- reŃinerea permisului de conducere, a atestatului
profesional, a certificatului de înmatriculare ori înregistrare sau
a plăcuŃelor cu numerele de înmatriculare;
- retragerea permisului de conducere;
- suspendarea exercitării dreptului de a conduce pe timp
limitat;
- anularea permisului de conducere;
- confiscarea bunurilor destinate ori folosite la săvârşirea
contravenŃiilor prevăzute de respectiva ordonanŃă de urgenŃă; ;
- imobilizarea vehiculului.
SecŃiunea a 3-a ;;
Aspecte procedurale ale răspunderii contravenŃionale
3.1. Organul constatator
Săvârşirea contravenŃiei se constată de către persoanele
anume prevăzute în actul normativ ce stabileşte şi sancŃionează
223
Legea nr.349/2002, publicata în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr.435 din 21 iunie 2002
224
O.U.G. nr.195/2002, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr.958 din 28 decembrie 2002 ^ i -' ..■^tv.-.ni',--*
198
contravenŃia, care sunt denumite în mod generic, de lege,
agenŃi constatatori225.
Potrivit art. 15 alin.(2) din O.G. nr.2/2001, pot fi agenŃi
constatatori: primarii, ofiŃerii şi subofiŃerii din cadrul Ministerului
de Interne, special abilitaŃi, persoanele împuternicite în acest scop
de miniştri şi de alŃi conducători ai autorităŃilor administraŃiei
publice centrale, de prefecŃi, preşedinŃi ai consiliilor judeŃene,
primari, de primarul general al municipiului Bucureşti, precum
şi de alte persoane prevăzute în legi speciale.
OfiŃerii şi subofiŃerii din cadrul Ministerului AdministraŃiei
şi Internelor au o competenŃă mai largă, ei având atribuŃii de a
constata contravenŃii privind apărarea ordinii publice; circulaŃia
pe drumurile publice; regulile generale de comerŃ; vânzarea,
circulaŃia şi transportul produselor alimentare şi nealimentare,
Ńigărilor şi băuturilor alcoolice; alte domenii de activitate
stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului.
In ceea ce priveşte statutul agenŃilor constatatori, trebuie spus
că, indiferent dacă fac parte dintr-un organ al statului ori dintr-o
instituŃie publică sau sunt doar împuterniciŃi în condiŃiile art. 15
alin.(2) din O.G. nr.2/2001, ei se bucură de protecŃia legii pentru
activitatea pe care o desfăşoară, fiind posibili subiecŃi pasivi ai
infracŃiunii de ultraj.
3.2. Constatarea contravenŃiei
Săvârşirea unei contravenŃii se constată prin încheierea unui
proces-verbal de constatare, de către un agent constatator, prevăzut
în actul normativ, care stabileşte şi sancŃionează contravenŃia.
i2î
Agent este un cuvânt care a intrat în limba română, prin
intermediul limbii franceze, din limba latină, unde agens desemna
persoana care acŃiona în numele statului (cf. DEX, Bucureşti, 1998,
p.19). în limba franceză, prin agent se înŃelege cel care este însărcinat
cu o misiune din partea unui organ al statului sau din partea unui
particular (cf. Larousse de languefrancaise, Paris, 1978, p.39).
199
 Potrivit art.16 alin.(l) din O.G. nr.2/2001, procesul-verbal de
constatare a contravenŃiei trebuie să cuprindă, în mod obligatoriu:
■ - data şi locul unde este încheiat;
1
- numele, prenumele, calitatea şi instituŃia din care face
parte agentul constatator;
- datele personale din actul de identitate, inclusiv codul
numeric personal, ocupaŃia şi locul de munca ale contravenientului;
- descrierea faptei contravenŃionale cu indicarea datei, orei
şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor
împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităŃii faptei şi la
evaluarea eventualelor pagube pricinuite;
- indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se
sancŃionează contravenŃia;
- indicarea societăŃii de asigurări, în situaŃia în care fapta a
avut ca urmare producerea unui accident de circulaŃie;
- posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate
din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta
prevede o asemenea posibilitate;
- termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se
depune plângerea.
în cazul contravenienŃilor cetăŃeni străini, persoane fără
cetăŃenie sau cetăŃeni români cu domiciliul în străinătate, în
procesul-verbal vor fi cuprinse şi următoarele date: seria şi
numărul paşaportului ori ale altui document de trecere a
frontierei de stat, data eliberării acestuia şi statul emitent.
Atunci când contravenientul este un minor, procesul-verbal
va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinŃilor sau ale
altor reprezentanŃi ori ocrotitori legali ai acestuia.
Dacă autorul contravenŃiei este o persoană juridică, în
procesul-verbal se vor face menŃiuni cu privire la denumirea,
sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerŃului şi codul
fiscal ale acesteia, precum şi datele de identificare a persoanei
care o reprezintă.
Agentul constatator, atunci când încheie procesul-verbal de
constatare, este obligat să aducă la cunoştinŃă contravenientului
dreptul de a face obiecŃiuni cu privire Ia conŃinutul actului de
constatare. ObiecŃiunile sunt consemnate distinct în procesul-verbal
la rubrica „Alte menŃiuni", sub sancŃiunea nulităŃii procesului-verbal.
200
Procesul-verbal de constatare a contravenŃiei este un act
administrativ care se bucură de o puternică prezumŃie de
legalitate, de autenticitate şi veridicitate. De aceea, potrivit
art.17 din ordonanŃa menŃionată, lipsa menŃiunilor privind
numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi
prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa
denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei
comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrag
nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu.
InstanŃele judecătoreşti au decis că şi lipsa din procesul-verbal
a datelor personale şi a semnăturii martorului atrage nulitatea
acestui act administrativ, prevederile art.19 din O.G. nr. 2/2001,
având ca scop prevenirea eventualelor abuzuri şi crearea
posibilităŃilor de apreciere a prezumŃiei de nevinovăŃie" .
Considerăm că interpretarea dată este excesivă şi lipsită de temei
legal, art.17 enumerând în mod limitativ menŃiunile a căror lipsă
din procesul-verbal atrage nulitatea acestuia.
La rândul său, contravenientul este obligat să prezinte
agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele
în baza cărora se fac menŃiunile prevăzute la art.16 alîn.(3) din
ordonanŃă. în caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului,
agentul constatator poate apela la ofiŃeri şi subofiŃeri de poliŃie,
jandarmi sau gardieni publici.
Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de către
agentul constatator şi de contravenient. în cazul în care
contravenientul nu se află de faŃă, refuză sau nu poate să
semneze, agentul constatator va face menŃiune despre aceste
împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puŃin un martor.
în acest caz, procesul-verbal va cuprinde şi datele personale din
actul de identitate al martorului şi semnătura acestuia.
Deci, martorul asistent nu confirmă săvârşirea contravenŃiei,
el fiind trecut în procesul-verbal doar pentru a confirma faptul că
autorul nu a fost de faŃă la încheierea procesului-verbal ori
acesta, prezent fiind, nu poate sau refuză să semneze procesul-
verbal. Oricum, însă, aşa cum rezultă din prevederile art.19
226
Alexandru łiclea, op.cit., p. 1285: decizia civilă nr. 1503/2004 a
SecŃiei a VlII-a a Tribunalului Bucureşti v <<, a-..■ ■ ■ ■ : ■ ■ ■ ■ ■
201
alin.(3), procesul-verbal are o forŃă probantă deplină şi în lipsa
unui martor asistent, situaŃie în care agentul constatator este
obligat să consemneze motivele care au impus încheierea
procesului-verbal în lipsa unui martor asistent.
Ca orice act administrativ, procesul-verbal de constatare a
contravenŃiei şi aplicare a sancŃiunii se bucură de prezumŃia
de legalitate, instanŃele judecătoreşti pronunŃându-se în mod
constant în sensul că sarcina răsturnării acestei prezumŃii revine
contravenientului şi, în caz contrar, procesul-verbal va face dovada
deplină a săvârşirii faptei şi vinovăŃiei contravenientului227.
în situaŃia în care contravenientul săvârşeşte mai multe
contravenŃii constatate în acelaşi timp de acelaşi agent
constatator, se încheie un singur proces-verbal.
în ceea ce priveşte regula încheierii procesului-verbal de
contravenŃie, din obligaŃia de a consemna datele referitoare la
locul, ora şi prezenŃa contravenientului rezultă că săvârşirea unei
contravenŃii trebuie constatată în flagrant.
Ca excepŃie, săvârşirea unei contravenŃii poate fi făcută şi
ulterior, într-un termen ce nu poate fi mai mare de 6 luni, în care
trebuie aplicată şi sancŃiunea, aşa cum prevede art.13 alin.(l) din
O.G.nr.2/2001.
în literatura de specialitate228 s-a considerat că folosirea de
către legiuitor, încă din momentul constatării contravenŃiei, a
termenului de contravenient, şi nu de autor sau făptuitor, constituie o
încălcare a principiului constituŃional al prezumŃiei de nevinovăŃie.
Curtea ConstituŃională, prin mai multe decizii229, s-a
pronunŃat în sensul că folosirea de către legiuitor a noŃiunii de
contravenient nu echivalează cu declararea vinovăŃiei autorului
m juridică a unei operaŃiuni administrative care a pregătit emiterea
228
Pentru detalii, Alexandru łiclea, op.cit., p.1271 şi urm.
Corneliu Liviu Popescu, NeconvenŃionalitatea şi
neconstituŃio-nalitatea procedurii contravenŃionale Judiciare de drept
comun, în raport cu dreptul la respectarea prezumŃiei de nevinovăŃie, în
„Pandectele Române", nr.6/2002, p. 198 şi urm.
229
Curtea ConstituŃionala, decizia nr.183/2003, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.425 din 17 iunie 2003,
decizia nr.251/2003, publicată în „Monitorul Oficial al României",
Partea I, nr.553 din 31 iulie 2003 ş.a. ■.•J.'H V -
202
contravenŃiei, procesul-verbal având valoarea unui act
administrativ de constatare ale cărui constatări şi efecte pot fi
înlăturate prin exercitarea căilor de atac prevăzute de lege.
Un alt aspect care a suscitat atenŃia specialiştilor a fost acela
referitor la natura juridică a procesului-verbal de constatare a
contravenŃiei.
Astfel, într-o opinie230, acesta a fost calificat ca fiind un act
administrativ cu caracter jurisdicŃional.
într-o altă opinie , procesul-verbal de constatare a
contravenŃiei a fost considerat ca fiind un simplu act administrativ.
Considerăm, însă, că natura juridică a procesului-verbal
încheiat de agentul constatator diferă în funcŃie de efectele juridice
pe care acesta le produce în cadrul raportului de drept administrativ
având ca obiect tragerea la răspundere a persoanei vinovate.
Astfel, potrivit art.21 alin.(l) din O.G. nr.2/2001, de
regulă, prin procesul-verbal de constatare a contravenŃiei se
aplică şi sancŃiunea, situaŃie în care, într-adevăr, procesul-verbal
are natura unui simplu act administrativ unilateral de autoritate.
Ca excepŃie, potrivit art.21 alin.(2), atunci când agentul de
constatare nu are competenŃa să aplice şi sancŃiunea/sancŃiunile, el
va înainta procesul-verbal organului sau persoanei competente, caz
în care sancŃiunea va fi aplicată prin rezoluŃia acestuia din urmă,
pe procesul-verbal de constatare.
în această situaŃie, în care efectele juridice prevăzute de lege:
aplicarea sancŃiunii principale şi a sancŃiunii complementare se
realizează prin hotărârea (rezoluŃia) organului competent sau a
persoanei competente, procesul-verbal de constatare are valoarea
actului administrativ producător de efecte juridice: hotărârea
organului/persoanei competente.
B0
Dana Apostol Tofan, Regimul juridic aplicabil contravenŃiilor.
Aspecte de drept procesual, în „Curierul Judiciar" nr. 7/2002, p, I
2il
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Cluj-Napoca,
2001,p.490 ^îi-ft ^t.q,-. ..:■■ v.ir:„..-.*.- h , : < . ; - i
203
 în privinŃa constatării contravenŃiei şi aplicării sancŃiunii,
o problemă importantă care s-a pus până la revizuirea
ConstituŃiei din 1991 a fost aceea a incidenŃei principiului
aplicării retroactive a legii penale mai favorabile şi în materia
răspunderii contravenŃionale^
Curtea ConstituŃională232 se pronunŃase în sensul că principiul
aplicării legii mai favorabile poate avea o ipoteză normativă
extinsă, pe cale de analogie, şi în materie contravenŃională, prin
aplicarea coroborată a art.20 din ConstituŃia din 1991 şi a
prevederilor ConvenŃiei pentru apărarea drepturilor omului şi
libertăŃilor fundamentale.
Această problemă a fost tranşată în mod definitiv odată cu
revizuirea ConstituŃiei din 1991, art.15 alin.(2) din ConstituŃie,
republicată, prevăzând cu valoare de principiu că legea dispune
numai pentru viitor, cu excepŃia legii penale sau contravenŃionale
mai favorabile.
3.3. Aplicarea sancŃiunilor contravenŃionale
Actuala reglementare a menŃinut regula care fusese
consacrată prin Legea nr.32/1968, în sensul că aplicarea
sancŃiunilor contravenŃionale revine aceluiaşi agent care a
constatat contravenŃia, în cazul în care, prin actul normativ de
stabilire şi sancŃionare a contravenŃiilor, nu se prevede altfel.
De asemenea, prin noua reglementare a fost menŃinută
posibilitatea ca agentul constatator să încaseze amenda aplicată,
când contravenientul urmăreşte să achite jumătate din minimul
amenzii prevăzute în actul normativ, împrejurare care a fost
socotită de literatura de specialitate ca o soluŃie nepotrivită233.
Totuşi, chiar şi pentru această situaŃie, legiuitorul a prevăzut
posibilitatea ca cel sancŃionat să achite amenda la o agenŃie CEC
sau la o unitate de trezorerie a statului, cu obligaŃia de a preda
sau comunica o copie a actului de plată, potrivit art.28 alin.(2).
232
Curtea ConstituŃională, decizia nr. 183/2003, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.425 din 17 iunie 2003,
decizia nr.251/2003, publicată în „Monitorul Oficial al României",
Partea I, nr.553 din 31 iulie 2003 ş.a.
2ii :
Iulian Poenaru, op.cit., 2002, p. 106-107 u< '<-,' :
204
Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancŃionare a
contravenŃiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi
sancŃiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de^ îndată
organului sau persoanei competente să aplice sancŃiunea. în acest
caz, sancŃiunea se aplică prin rezoluŃie scrisă pe procesul-verbal.
In ambele situaŃii, sancŃiunea se aplică în limitele prevăzute
de actul normativ şi trebuie să fie proporŃională cu gradul de
pericol social al faptei săvârşite, Ńinându-se seama de împrejurările
în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a
acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de
circumstanŃele personale ale contravenientului şi de celelalte date
înscrise în procesul-verbal.
în situaŃia în care prin săvârşirea contravenŃiei s-a cauzat o
pagubă şi există tarife de evaluare a acesteia, persoana
împuternicită să aplice sancŃiunea stabileşte şi despăgubirea, cu
acordul expres al persoanei vătămate, făcând menŃiunea
corespunzătoare în procesul-verbal, iar dacă nu există tarif de
;i evaluare a acesteia, persoana împuternicită să aplice sancŃiunea
stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei
vătămate, făcând menŃiunea corespunzătoare în procesul-verbal.
De asemenea, persoana împuternicită să aplice sancŃiunea
dispune şi confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate
din contravenŃii. în toate situaŃiile, agentul constatator va descrie
în procesul-verbal bunurile supuse confiscării şi va lua în
privinŃa lor măsurile de conservare sau de valorificare prevăzute
de lege, făcând menŃiunile corespunzătoare în procesul-verbal.
Procesul-verbal de constatare a contravenŃiei, după ce
sancŃiunile legale au fost stabilite, va fi înmânat sau, după caz, va fi
comunicat, în copie, contravenientului şi, dacă este cazul, părŃii
vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea
procesului-verbal se face de către organul care a aplicat sancŃiunea,
în termen de cel mult o lună de la data aplicării acesteia.
SancŃiunile prevăzute de O.G. nr. 2/2001 nu se aplică în
cazul contravenŃiilor săvârşite de militarii în termen, iar
procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unităŃii
din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica măsuri
disciplinare, dacă se constată că acesta este întemeiat.
205
 Ministerul Apărării NaŃionale, Ministerul AdministraŃiei şi
Internelor, precum şi celelalte autorităŃi ale administraŃiei
publice care au structuri militare vor stabili, prin regulamentele
interne, organele competente să constate şi să aplice sancŃiunile
în cazul contravenŃiilor săvârşite de cadrele militare şi de
angajaŃii civili în legătură cu serviciul.
Aplicarea sancŃiunii amenzii contravenŃionale se prescrie în
termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei, iar în cazul contra-
venŃiilor continue, acest termen curge de la data constatării faptei.
ContravenŃia este continuă, potrivit art.13 alin.(2), în
situaŃia în care încălcarea obligaŃiei legale durează în timp.
în cazul în care fapta a fost urmărită ca infracŃiune şi ulterior
s-a stabilit că ea constituie contravenŃie, prescripŃia aplicării
sancŃiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în faŃa
organelor de cercetare sau de urmărire penală ori în faŃa instanŃei
de judecată, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului de 6 luni
de la săvârşirea faptei sau de la constatarea acesteia, în privinŃa
contravenŃiei continue.
Totuşi, prescripŃia aplicării sancŃiunii operează dacă
sancŃiunea nu a fost aplicată în termen de un an de la data
săvârşirii, respectiv, a constatării faptei, dacă prin lege nu se
dispune altfel.
; 3.4. Căile de atac
Plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenŃiei şi de stabilire a sancŃiunii a fost păstrată de legislaŃia
actuală drept cale de atac, ce fusese prevăzută şi de legea
anterioară. Astfel, potrivit art.31 alin.(l) din O.G. nr.2/2001,
împotriva procesului-verbal de constatare a contravenŃiei şi de
aplicare a sancŃiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de
la data înmânării sau comunicării acestuia. Partea vătămata, la
rândul său, poate face plângere numai în ceea ce priveşte
despăgubirea, iar cel căruia îi aparŃin bunurile confiscate, altul
decât contravenientul, numai în ceea ce priveşte măsura confiscării.
206
Actuala reglementare nu conŃine dispoziŃii cu privire la
conŃinutul plângerii, dar cum, potrivit art.47, dispoziŃiile ordonanŃei
menŃionate se completează cu dispoziŃiile Codului de procedură
civilă, considerăm că sunt aplicabile, în mod corespunzător,
prevederile art.l 12 din Codul de procedură civilă.
Astfel, plângerea prin care este învestită judecătoria va
trebui să cuprindă, ca orice cerere de chemare în judecată:
- numele, domiciliul sau reşedinŃa petentului contravenient,
iar în cazul persoanelor juridice, denumirea şi sediul lor, numărul
de înmatriculare în Registrul comerŃului sau de înscriere în
Registrul persoanelor juridice, codul fiscal şi contul bancar;
- în situaŃia în care petentul contravenient locuieşte în
străinătate, va arăta şi domiciliul ales în România, unde urmează
să i se facă toate comunicările privind procesul;
- obiectul plângerii, precum şi valoarea acestuia, în cazul
în care plângerea este formulată de persoana vătămată sau de cel
împotriva căruia a fost aplicată sancŃiunea confiscării;
- arătarea motivelor de fapt şi de drept pe care se
întemeiază plângerea;
- arătarea dovezilor pe care se sprijină plângerea;
- când dovada se face prin înscrisuri, se vor ataşa la cerere
copii ale înscrisurilor respective;
- când se va cere dovada cu martori, se vor indica numele
şi domiciliul sau reşedinŃa acestora;
- semnătura petentului contravenient, ori a mandatarului
sau a avocatului, când plângerea nu a fost făcută personal.
Plângerea, astfel formulată, însoŃită de copia de pe procesul-
verbal de constatare a contravenŃiei, se depune la organul din care
face parte agentul constatator, acesta fiind obligat să o primească şi
să înmâneze depunătorului o dovadă în acest sens, iar organul
competent este obligat să o trimită, împreună cu dosarul cauzei, la
judecătoria în a cărei circumscripŃie a fost săvârşită contravenŃia.
O problemă controversată, asupra căreia s-au purtat discuŃii în
literatura de specialitate şi au fost date soluŃii diferite în practica
judecătorească, este aceea dacă, în situaŃia în care contravenientul a
achitat, pe loc sau în termenul legal de 48 de ore, jumătate din
minimul amenzii prevăzute, acesta mai poate formula plângere
ulterior împotriva procesului-verbal de contravenŃie. ,, ■ ; „ . . - , .
207
 într-o primă opinie234, s-a susŃinut că nu există o astfel de
posibilitate, plata amenzii echivalând cu recunoaşterea totală a
vinovăŃiei.
într-o altă opinie2"5, s-a susŃinut că, şi într-o astfel de
situaŃie, contravenientul nu pierde dreptul de a formula plângere
împotriva procesului-verbal de contravenŃie, pentru că altfel s-ar
ajunge la încălcarea principiului liberului acces la justiŃie.
Considerăm că achitarea a jumătate din minimul amenzii
constituie o recunoaştere deplină a situaŃiei de fapt care a fost
consemnată de către agentul constatator şi a vinovăŃiei contrave-
nientului, dar acest lucru nu-1 poate împiedica pe contravenient să
formuleze plângere pentru alte motive, precum; greşita încadrare a
faptelor, greşita stabilire a cuantumului amenzii etc, ori împrejurări
care au viciat acceptul său de a achita jumătate din minimul
amenzii prevăzute de lege.
De menŃionat că, potrivit art.32 alin.(3) din OrdonanŃă,
plângerea contravenientului suspendă executarea procesului-verbal,
în timp ce plângerea părŃii vătămate, precum şi a persoanei căreia îi
aparŃin bunurile confiscate suspendă executarea doar în ceea ce
priveşte despăgubirea sau, după caz, măsura confiscării.
InstanŃa competentă, primind plângerea şi dosarul cauzei,
va fixa termen de judecată, care nu va depăşi 30 de zile, şi va
dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care
a făcut plângerea, a organului care a aplicat sancŃiunea, a
martorilor indicaŃi în procesul-verbal sau în plângere, precum şi
a oricăror alte persoane în măsură să contribuie la rezolvarea
temeinică a cauzei.
Atunci când fapta contravenŃională a avut ca urmare
producerea unui accident de circulaŃie, judecătoria va cita şi
societatea de asigurări menŃionată în procesul-verbal de
constatare a contravenŃiei.
234
Vasile Timofte, în Nota I la sentinŃa civila nr.3934/1995 a
Judecătoriei Suceava, în „Revista Română de Drept" nr.l 1/1996, p.45-46
:îi
Iulia Poenaru, în Nota II la sentinŃa civilă nr.3934/1995 a
Judecătoriei Suceava, în „Revista Română de Drept" nr.l 1/1996 208
InstanŃa de judecată competentă să soluŃioneze plângerea,
după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă
pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia
s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege,
necesare în vederea verificării legalităŃii şi temeiniciei
procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancŃiunii, despăgubirii
stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării.
O problemă care s-a pus în practica instanŃelor a fost aceea a
obligativităŃii citării martorului asistent şi a posibilităŃii instanŃei de
a aprecia dacă această probă este sau nu concludentă cauzei.
InstanŃa de recurs a decis că citarea martorului asistent este
obligatorie pentru instanŃa de fond, obligaŃie care rezultă din
prevederile art.33 din O.G. nr.2/2001, aceasta neavând posibilitatea
de a respinge o astfel de cerere care fusese formulată prin
plângere2 6.
Recursul este, potrivit art.34 alin.(2), din O.G. nr.2/2001,
calea de atac împotriva hotărârii prin care judecătoria a soluŃionat
plângerea.
Potrivit redactării iniŃiale a art.34 alin.(2), judecarea
recursului era de competenŃa -tribunalului ca instanŃă de drept
comun, dar ca urmare a aprobării O.G. nr.2/2001, prin Legea
nr. 182/2002, s-a prevăzut în mod expres competenŃa SecŃiei de
contencios administrativ a Tribunalului pentru soluŃionarea
recursului împotriva unei astfel de hotărâri a judecătoriei.
Reglementarea actuală nu prevede cine poate formula
recurs, dar, potrivit regulii procesual civile, care completează
această reglementare, recursul poate fi formulat de oricare dintre
părŃile care justifică un interes procesual: contravenientul,
organul care a aplicat sancŃiunea, partea vătămată şi persoana
căreia îi aparŃin bunurile confiscate, precum şi procurorul, în
condiŃiile art.45 din Codul de procedură civilă.
Ca excepŃie de la regula de drept comun, prevăzută la
art.303 şi 306 din Codul de procedură civilă, motivarea cererii
de recurs nu este obligatorie, susŃinerea motivelor de recurs
putând fi făcută şi oral în faŃa instanŃei de recurs.
236
Tribunalul Prahova, decizia civilă nr.618/2002, citată în
„Dreptul" nr.7/2003, p.171
209
 Recursul exercitat suspendă de drept executarea hotărârii
atacate.
SoluŃiile posibile în recurs sunt cele prezentate la art.312
din Codul de procedură civilă, neexistând aspecte specifice în
cazul hotărârilor prin care instanŃele s-au pronunŃat în materia
răspunderii contravenŃionale, astfel că nu vom relua problemele
pe care studenŃii le studiază la Dreptul procesual civil.
Deşi reglementarea dată de O.G. nr.2/2001 nu conŃine
prevederi exprese în legătură cu exercitarea căilor de atac' de
retractare: contestaŃia în anulare şi revizuirea, considerăm că aceste
căi extraordinare de atac pot fi exercitate cu temei legal,
prevederile ordonanŃei menŃionate completându-se cu dispoziŃiile
Codului de procedură civilă.
3.5. Executarea sancŃiunilor contravenŃionale
Executarea sancŃiunilor contravenŃionale reprezintă o fază
procedurală distinctă şi punctul final al procedurii răspunderii
administrativ-contravenŃionale care are ca scop înlăturarea
urmărilor produse de fapta săvârşită şi sancŃionarea celui vinovat.
Potrivit art.37 din O.G. nr.2/2001, procesul-verbal neatacat
în termenul prevăzut la art. 31, precum şi hotărârea
judecătorească irevocabilă prin care s-a soluŃionat plângerea
constituie titlu executoriu, fără vreo altă formalitate.
Executarea sancŃiunii contravenŃionale diferă în funcŃie de
natura şi scopul fiecărei sancŃiuni, după cum este vorba de
sancŃiuni principale sau sancŃiuni complementare, ori este vorba
de executarea despăgubirilor stabilite de organul competent.
Astfel, avertismentul se adresează oral atunci când
contravenientul este prezent la constatarea contravenŃiei şi
sancŃiunea este aplicată de agentul constatator, iar în celelalte cazuri,
avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului-
verbal de constatare a contravenŃiei, cu rezoluŃia corespunzătoare.
în situaŃia în care avertismentul a fost aplicat de instanŃă
prin înlocuirea amenzii contravenŃionale cu avertisment,
comunicarea acesteia se face prin încunoştinŃare scrisă. 210
Amenda contravenŃională se pune în executare:
- de către organul din care face parte agentul constatator, ori
de câte ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului-verbal
de constatare a contravenŃiei în termenul prevăzut de lege;
- de către instanŃa de judecată, în celelalte cazuri.
în vederea executării amenzii contravenŃionale, organul din
care face parte agentul constatator sau instanŃa de judecată, după
caz, vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale direcŃiilor
generale ale finanŃelor publice judeŃene sau a municipiului
Bucureşti ori unităŃilor subordonate acestora, în a căror rază
teritorială domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-
verbal de constatare a contravenŃiei şi de aplicare a sancŃiunii,
neatacat în termen de 15 zile de Ia data înmânării sau comunicării
acestuia, ori, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti
irevocabile prin care s-a soluŃionat plângerea.
Potrivit art.39 alin.(3) din O.G. nr.2/2001, organele de
specialitate ale finanŃelor publice vor proceda la executarea
sumelor reprezentând amenzi contravenŃionale prin executarea
silită a acestora, potrivit prevederilor generale ale O.G.
nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală, care a abrogat
O.G. nr.61/2002237 privind colectarea creanŃelor bugetare,
aplicabilă în perioada anterioară.
Pentru sancŃiunea obligării contravenientului la prestarea
unei activităŃi în folosul comunităŃii, O.G. nr.2/2001 nu are
dispoziŃii privind punerea în executare, dar asemenea reglementări
se regăsesc în O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al
sancŃiunilor prestării unei activităŃi în folosul comunităŃii şi
închisorii contravenŃionale. Astfel, această sancŃiune se pune în
executare de către instanŃa de judecată prin emiterea unui mandat
de executare, care se comunică, împreună cu o copie a
dispozitivului hotărârii, primarului unităŃii administrativ-teritoriale
şi unităŃii de poliŃie în a căror rază îşi are domiciliul sau reşedinŃa
contravenientul, precum şi contravenientului.
2Î7
O.G. nr.61/2002, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr. 644 din 30 august 2002 şi republicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 582 din 14 august 2003
211
 Primarul, căruia îi revine obligaŃia să aducă la îndeplinire
mandatul de executare emis de instanŃă, stabileşte conŃinutul
activităŃii ce urmează să fie prestată, condiŃiile şi programul de lucra
SancŃiunea se execută după programul de lucru ori după
programul şcolar al contravenientului pe o durată între 56 şi 300 de
ore, potrivit mandatului, cu un program zilnic de maxim 3 ore, în
zilele lucrătoare, şi 6-8 ore în zilele nelucrătoare, exclusiv duminica.
împotriva măsurilor luate de primar, contravenientul poate
face plângere, care se soluŃionează de judecătoria în a cărei rază
se execută sancŃiunea.
O problemă pusă în literatura de specialitate a fost aceea a
răspunderii primarului pentru pagubele produse de contravenient în
activitatea desfăşurată pentru executarea sancŃiunii.
Deşi a fost exprimată şi opinia potrivit căreia primarul şi/sau
persoana împuternicită să supravegheze activitatea prestată de
contravenient vor răspunde în condiŃiile art.1000 alin.3 din Codul
civil238, ne raliem opiniei contrare,2 9 ale cărei argumente rămân
valabile şi după abrogarea Legii nr.82/1999240 şi înlocuirea ei cu
O.G.nr.55/2002241.
într-adevăr, între primar şi contravenient nu există un
raport juridic de muncă, de la comitent la prepus, pentru a fi
aplicabile prevederile art.1000 alin.3 din Codul civil, ci un
raport execuŃional stabiiit în baza legii, care nu reglementează o
astfel de răspundere în sarcina primarului.
23S
1 dispoziŃie calea dreptului comun, astfel că executarea despă-
Gabriela Cristina FreiiŃiu, Exista un raport comitent-prepus în
cazul executării sancŃiunii contravenŃionale în temeiul Legii
nr.82/1999, în „Dreptul" nr.1/2002, p.161'
"9 Costel Mculeanu, Există un raport comitent-prepus în cazul
executării sancŃiunii contravenŃionale în temeiul Legii nr.82/1999, in
„Dreptul" nr.10/2002, p.105
24b
Legea nr.82/1999 privind înlocuirea închisorii contravenŃionale
cu sancŃiunea oblişărll contravenientului îa prestarea unei activităŃi în
folosul comunităŃii, publicată în „Monitorul Oficia! al jtomâmei",
Partea I, nr. 228 din 2î mai 1999
241
O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al sancŃiunilor
prestării unei activităŃi în folosul comunităŃii, publicată în „Monitorul
Oficial al României", Partea I, nr. 642 din 30 august 2002 212
Considerăm, la rândul nostru, că, în cazul unei pagube produse
în dauna unui terŃ, de către contravenientul care execută sancŃiunea
de prestare a unei activităŃi în folosul comunităŃii, va răspunde în
mod direct şi exclusiv contravenientul vinovat de producerea
pagubei, fiind aplicabile prevederile art.998 din Codul civil.
Referitor la sancŃiunile complementare, art.40 din O.G.
nr.2/2001 prevede că executarea acestora se va face potrivit legii.
Astfel, referitor la sancŃiunea confiscării, se prevede că
aceasta se execută de către organul care a dispus-o şi că, în caz
de anulare a procesului-verbal, bunurile confiscate se restituie de
îndată celui în drept, cu excepŃia bunurilor a căror deŃinere sau
circulaŃie este interzisă de lege.
în situaŃia în care bunurile confiscate nu mai pot fi
restituite, instanŃa va dispune să se achite celui în drept o
despăgubire calculată Ia valoarea de circulaŃie a bunurilor.
Executarea despăgubirilor stabilite de către organul
competent pe bază de tarif se va realiza potrivit regulilor generale
de drept comun referitoare la executarea silită a creanŃelor. Astfel,
potrivit art.42 din O.G. nr.2/2001, în scopul executării despăgubirii
stabilite pe bază de tarif, actele prevăzute la art. 39 alin. (2) se
comunică şi părŃii vătămate, care va proceda potrivit dispoziŃiilor
legale referitoare la executarea silită a creanŃelor.
Atunci când nu a existat un tarif de evaluare a pagubei, iar
organul competent nu a putut face în procesul-verbal nicio
menŃiune cu privire la întinderea pagubei, persoana vătămată are Ia
gubirilor, în această situaŃie, se va realiza potrivit prevederilor
procesuale privind executarea silită a hotărârilor judecătoreşti,
3.6. PrescripŃia executării sancŃiunilor contravenŃionale
Spre deosebire de prescripŃia aplicării sancŃiunii contra-
venŃionale, care duce Ia imposibilitatea sancŃionării deşi fapta ilicită
a fost comisă, în cazul prescripŃiei executării sancŃiunii
contravenŃionale, aceasta a fost aplicată de către organul competent,
dar ea nu mai poate fi executată din cauza trecerii unui anumit timp.
, !.■■::■ ■■■£(:),•■.,■■
213
 Astfel, potrivit art. 14 alin.(l) din O.G. nr.2/2001, executarea
sancŃiunii amenzii contravenŃionale se prescrie dacă procesul-
verbal de constatare a contravenŃiei nu a fost comunicat contra-
venientului în termen de o lună de la data aplicării sancŃiunii.
Ulterior, însă, acest text a fost abrogat prin O.G. nr.61/2002
privind colectarea creanŃelor bugetare, care a prevăzut, la art. 138, că
dreptul de a cere executarea creanŃelor bugetare se prescrie în
termen de 5 ani de la data încheierii actului, prevedere care se
aplică şi creanŃelor bugetare provenind din amenzi contravenŃionale.
Prevederile O.G. nr.61/2002 au fost abrogate prin'art.208
din O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală, care, la
Capitolul VII, reglementează prescripŃia dreptului de a cere
executarea silită.
Astfel, potrivit art. 128 din Codul de procedură fiscală242,
dreptul de a cere executarea silită a creanŃelor fiscale se prescrie
în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor celui
în care a luat naştere acest drept, termen care se aplică şi
creanŃelor provenind din amenzi contravenŃionale.
Suspendarea acestui termen de prescripŃie intervine:
- în cazurile şi în condiŃiile stabilite de lege pentru
suspendarea termenului de prescripŃie a dreptului la acŃiune;
- în cazurile şi în condiŃiile în care suspendarea executării
este prevăzută de lege ori a fost dispusă de instanŃa judecătorească
sau de alt organ competent, potrivit legii;
- pe perioada valabilităŃii înlesnirii acordate potrivit legii;
- cât timp debitorul îşi sustrage veniturile şi bunurile de la
executarea silită;
- în alte cazuri prevăzute de lege.
întreruperea termenului de prescripŃie intervine:
- în cazurile şi în condiŃiile stabilite de lege pentru
întreruperea termenului de prescripŃie a dreptului la acŃiune;
- pe data îndeplinirii de către debitor, înainte de începerea
executării silite sau în cursul acesteia, a unui act voluntar de
plată a obligaŃiei prevăzute în titlul executoriu ori a recunoaşterii
în orice alt mod a datoriei;
242
O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală,
republicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 863 din
26 septembrie 2005
214
- pe data îndeplinirii, în cursul executării silite, a unui act
de executare silită;
- pe data întocmirii, potrivit legii, a actului de constatare a
insolvabilităŃii contribuabilului;
- în alte cazuri prevăzute de lege.
Efectul împl inirii termenului de prescripŃie constă în
stingerea dreptului de a cere executarea silită, ca urmare a
pierderii puterii executorii a titlului executor.
ContestaŃia la executare, având ca obiect actele de
executare a sancŃiunilor contravenŃionale, nu este reglementată
de prevederile O.G. nr.2/2001.
în ceea ce priveşte executarea sancŃiunii amenzii, în cazul
unei contestaŃii la executare, sunt aplicabile prevederile art. 169 şi
urm. din Codul de procedură fiscală, atunci când titlul executoriu
nu este o hotărâre judecătorească şi, respectiv, prevederile art.399
şi urm. din Codul de procedură civilă, în cazul când contestaŃia
vizează executarea unei hotărâri judecătoreşti.
Astfel, persoanele interesate pot face contestaŃie împotriva
oricărui act de executare efectuat, iar contestaŃia poate fi făcută şi
împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită
executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o
instanŃă judecătorească sau de alt organ jurisdicŃional şi dacă pentru
contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege.
Potrivit art. 169 alin.(4) din ordonanŃa manŃionată, contestaŃia
se introduce la instanŃa judecătorească competentă şi se judecă
în procedură de urgenŃă.
în legătură cu competenŃa de soluŃionare a contestaŃiei care
vizează un titlu executoriu constituit dintr-un proces-verbal de
contravenŃie neatacat cu plângere la instanŃă, organele fiscale au
susŃinut că actul emis nu are caracterul unui act de executare, ci
al unui act administrativ-fiscal emis în vederea stingerii
creanŃelor bugetare, astfel că nu este vorba de o contestaŃie la
executare, ci de o contestaŃie împotriva unui act administrativ
fiscal, care trebuie soluŃionată potrivit art. 175 şi următoarele.
if ■)?£!.■>.■
215
 InstanŃa Supremă, având de soluŃionat un recurs împotriva
unei sentinŃe prin care Curtea de apel competentă soluŃionase un
conflict negativ de competenŃă, a decis că, fiind vorba de
contestarea executării unui titlu de executare constând într-un
proces-verbal de constatare a contravenŃiei şi de stabilire a
sancŃiunii amenzii, care nu fusese atacat cu plângere la judecătorie,
competenŃa aparŃine, potriv t art.169 alin.(4) din Codul de
procedură fiscală şi art.372 şi 373 alin.(3) din Codul de
procedură civilă, judecătorie în a cărei rază de activitate se
realizează executarea respectivă243.
243
Decizia nr.810 din 9 martie 2006 a SecŃiei de contencios
administrativ şi fiscal a înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie, nepublicatâ
216
ANEXE
LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
NR.29/1990*
Art. 1. Orice persoană fizică sau juridică, dacă se
consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege,
printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei
autorităŃi publice de a-i rezolva cererea referitoare la un drept
recunoscut de lege, se poate adresa instanŃei judecătoreşti
competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului
pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii
referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu se
răspunde petiŃionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea
cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen.
Art 2. Nu pot fi atacate în justiŃie:
a) actele care privesc raporturile dintre parlament sau
Preşedintele României şi guvern; actele administrative de
autoritate şi actele de gestiune ale organelor de conducere din
cadrul parlamentului; actele administrative referitoare la
siguranŃa internă şi externă a statului, precum şi cele referitoare
la interpretarea şi executarea actelor internaŃionale, la care
Textul Legii nr.29/1990 este redat în forma conŃinând
modificările aduse prin următoarele acte normative:
a) Legea nr.59/1993 pentru modificarea Codului de procedura
civilă, a Codului familiei, a Legii contenciosului administrativ
nr. 29/1990 şi a Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcŃionarea
CurŃii de Conturi, publicată în „Monitorul Oficial al României",
Partea I, nr. 177 din 26 iulie 1993
b) Legea nr.146/1997 privind taxele judiciare de timbru,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 173 din 29
iulie 1997
217
 România este parte; măsurile urgente luate de organele puterii
executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor
evenimente prezentând pericol public, cum sânt actele emise ca
urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităŃilor
naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor şi altor
evenimente de aceeaşi gravitate;
b) actele de comandament cu caracter militar;
c) actele administrative pentru desfiinŃarea sau modificarea
cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară;
d) actele de gestiune săvîrşite de stat în calitate de persoană
juridică şi pentru administrarea patrimoniului său;
e) actele administrative adoptate în exercitarea atribuŃiilor
de control ierarhic.
w prezenta lege este de competenŃa tribunalului sau a curŃii de apel în
Art. 3. Cererile privitoare la stabilirea şi scăderea impozitelor
şi a taxelor, precum şi a amenzilor prevăzute în legile de impozite
şi taxe, se rezolvă de către organele prevăzute de legea specială şi
în condiŃiile stabilite de acestea.
Art. 4. Actele administrative jurisdicŃionale - cu excepŃia
celor prevăzute la art. 3 şi a celor din domeniul contravenŃiilor -
pot fi atacate cu recurs, după epuizarea căilor administrativ-
jurisdicŃionale, în termen de 15 zile de la comunicare, la secŃia
de contencios administrativ a CurŃii Supreme de JustiŃie.
Hotărârea curŃii este definitivă.
A.
Art. 5. înainte de a cere instanŃei anularea actului sau
obligarea la eliberarea lui, cel care se consideră vătămat se va
adresa pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la
data când i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea
termenului prevăzut la art. 1 alin. 2, autorităŃii emitente, care este
obligată să rezolve reclamaŃia în termen de 30 de zile de la aceasta.'
în cazul în care cel care se consideră vătămat nu este
mulŃumit de soluŃia dată reclamaŃiei sale, el poate sesiza instanŃa
în termen de 30 de zile de la comunicarea soluŃiei.
218
Dacă cel care se consideră vătămat în dreptul său s-a
adresat cu reclamaŃie şi autorităŃii administrative ierarhic
superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile,
prevăzut în alineatul precedent, se calculează de la comunicarea
de către acea autoritate a soluŃiei date reclamaŃiei.
Sesizarea instanŃei se va putea face şi în cazul în care
autoritatea administrativă emitentă sau autoritatea ierarhic
superioară nu rezolvă reclamaŃia în termenul prevăzut la alin. 1.
în toate cazurile, introducerea cererii la instanŃă nu se va .
putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului
administrativ a cărui anulare se cere.
Art. 6. Judecarea acŃiunilor formulate în baza art. 1 din
a căror rază teritorială îşi are domiciliul reclamantul, potrivit
competenŃei materiale prevăzute de art. 2 şi 3 din Codul de
procedură civilă.
InstanŃa judecă de urgenŃă acŃiunile în şedinŃă publică, în
completul stabilit de lege.
SentinŃele vor fi redactate în cel mult cinci zile de la
pronunŃare.
Art. 7. Abrogat prin art.30 din Legea nr,146/1997.
Art. 8. Reclamantul va depune, o dată cu acŃiunea, actul
administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităŃii
administrative prin care i se comunica refuzul rezolvării cererii sale
privind un drept recunoscut de lege. în situaŃia în care reclamantul
nu a primit nici un răspuns în legătură cu cererea sa, va depune la
dosar copia cererii, certificată pentru conformitate cu originalul.
Art. 9. în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni
producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere
instanŃei să dispună suspendarea actului administrativ până la
soluŃionarea acŃiunii.
 InstanŃa va soluŃiona cererea de suspendare, de urgenŃă,
chiar şi fără citarea părŃilor, hotărârea pronunŃată în acest
caz
■■ fiind executorie de drept.
Art. 10. La primirea acŃiunii, instanŃa va dispune citarea
părŃilor şi va putea cere autorităŃii al cărei act este atacat să-i
comunice de urgenŃă acel act, împreună cu întreaga
documentaŃie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte
lucrări necesare pentru soluŃionarea cauzei.
In acelaşi mod se va proceda şi în cazul refuzului nejustificat
de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege.
Dacă autoritatea administrativă nu trimite, în termenul
stabilit de instanŃă, lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi
obligat să plătească statului, cu titlu de amendă, 500 lei pentru
fiecare zi de întârziere nejustificată.
Art. 11. InstanŃa, soluŃionând acŃiunea, poate, după caz, să
anuleze, în total sau în parte, actul administrativ, să oblige
autoritatea administrativă să emită un act administrativ ori să
elibereze un certificat, o adeverinŃă sau orice alt înscris. InstanŃa
este competentă să se pronunŃe şi asupra legalităŃii actelor sau
operaŃiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului
supus judecăŃii.
în cazul admiterii cererii, instanŃa va hotărî şi asupra
daunelor materiale şi morale cerute.
Art 12. în cazul în care cel vătămat a cerut anularea
actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri,',
întinderea pagubei nefiindu-i cunoscută Ia data judecării acŃiunii
de anulare, termenul de prescripŃie pentru cererea de despăgubiri ;
curge de la data la care a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască \.
întinderea pagubei.
Art. 13. AcŃiunile în justiŃie, prevăzute în prezenta lege,,
vor putea fi formulate şi personal împotriva funcŃionarului '
autorităŃii pârâte, care a elaborat actul său care se face vinovat
de refuzul rezolvării cererii, dacă se solicită plata unor
220
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat pentru întârziere. în cazul
în care acŃiunea se admite, persoana respectivă va putea fi
obligată la plata daunelor, solidar cu autoritatea administrativă.
Persoana acŃionată astfel în justiŃie poate chema în garanŃie pe
superiorul său ierarhic de la care a primit ordin scris să semneze
actul, a cărui legalitate - totală sau parŃială - este supusă judecăŃii.
Art. 14. SentinŃa instanŃei prin care s-a soluŃionat acŃiunea
prevăzută în prezenta lege poate fi atacată cu recurs în termen de
15 zile de la comunicare.
Recursul este suspensiv de executare.
Art 15. înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie va judeca recursul
de urgenŃă.
In cazul admiterii recursului, înalta Curtea de CasaŃie şi
JustiŃie, casând sentinŃa, va rejudeca litigiul de fond.
Art. 16. Dacă, în urma admiterii acŃiunii, autoritatea
administrativă este obligată să înlocuiască sau să modifice actul
administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinŃă sau orice
alt înscris, executarea hotărârii irevocabile se va face la termenul
prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel
mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.
în cazul în care termenul nu este respectat se va aplica
conducătorului autorităŃii administrative sancŃiunea prevăzută la
art. 10 alin.3, iar reclamantului i se vor putea acorda daune
pentru întârziere. InstanŃa hotărăşte în camera de consiliu, de
urgenŃă, la cererea reclamantului, cu citarea părŃilor, fără plata
vreunei taxe de timbru, hotărârea fiind definitivă şi executorie.
Conducătorul autorităŃii administrative se poate îndrepta cu
acŃiune împotriva celor vinovaŃi de neexecutarea hotărârii,
potrivit dreptului comun.
Art 17, Pentru soluŃionarea litigiilor prevăzute de prezenta
lege se înfiinŃează, la Curtea Supremă de JustiŃie, la curŃile de
apel şi la tribunale, secŃii de contencios administrativ.
 La secŃiile de contencios administrativ pot fi încadraŃi şi
absolvenŃi ai facultăŃilor de drept, secŃia drept administrativ.
Vechimea acestora în munci administrative este considerată
vechime în specialitate pentru ocuparea funcŃiei de judecător.
Art. 18. DispoziŃiile prezentei legi se completează cu
prevederile Codului de procedură civilă.
Art. 19. Prezenta lege nu se aplică actelor administrative
emise anterior intrării sale în vigoare, dar se aplică cererilor
introduse anterior acestei date, termenul de 30 de zile - prevăzut
la art.l alin.2 - reîncepând să curgă de la intrarea ei în vigoare.
Art. 20. Cauzele aflate pe rolul instanŃelor la data intrării
în vigoare a prezentei legi vor continua să se judece potrivit legii
aplicabile în momentul sesizării instanŃei.
Art. 21. Prezenta lege intră în vigoare Ia 30 de zile de la
data publicării în Monitorul Oficial.
Pe aceeaşi dată se abrogă Legea nr.1/1967 cu privire la
judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaŃi în
drepturile lor prin acte administrative ilegale, precum şi orice
alte dispoziŃii contrare.
222
LEGEA NR.213/1998
PRIVIND PROPRIETATEA PUBLICĂ
ŞI REGIMUL JURIDIC AL ACESTEIA*
CAPITOLUL I
DispoziŃii generale
Art. 1. Dreptul de proprietate publică aparŃine statului sau
unităŃilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit
legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.
Art. 2. Statul sau unităŃile administrativ-teritoriale exercită
posesia, folosinŃa şi dispoziŃia asupra bunurilor care alcătuiesc
domeniul public, în limitele şi în condiŃiile legii.
Art. 3. (1) Domeniul public este alcătuit din bunurile
prevăzute la art. 135 alin. (4) din ConstituŃie, din cele stabilite în
anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice
alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau
de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităŃile
administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.
(2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile
prevăzute la art. 135 alin. (4) din ConstituŃie, din cele prevăzute
la pct. I din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes
public naŃional, declarate ca atare prin lege.
(3) Domeniul public al judeŃelor este alcătuit din bunurile
prevăzute la pct. II din anexă şi din alte bunuri de uz sau de
interes public judeŃean, declarate ca atare prin hotărâre a
Textul Legii nr.213/1998 este redat în forma conŃinând referiri la
modificările aduse prin O.U.G. nr.206/2000 pentru modificarea şi
completarea Legii învăŃământului nr. 84/1995, publicată în „Monitorul
Oficial al României", Partea I, nr. 594 din 22 noiembrie 2000 şi prin
Legea nr.241/2003 pentru modificarea anexei la Legea nr. 213/1998
privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 415 din 13 iunie 2003
223
 consiliului judeŃean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de
uz sau de interes public naŃional,
(4) Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al
municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din
anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate
ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin
lege bunuri de uz sau de interes public naŃional ori judeŃean.
Art. 4. Domeniul privat al statului sau al unităŃilor
administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în
proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public. Asupra
acestor bunuri statul sau unităŃile administrativ-teritoriale au
drept de proprietate privată.
Art. 5. (1) Regimul juridic al dreptului de proprietate
publică este reglementat de prezenta lege, dacă prin legi
organice speciale nu se dispune altfel.
(2) Dreptul de proprietate privată al statului sau al
unităŃilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul
privat este supus regimului juridic de drept comun, dacă legea
nu dispune altfel.
Art. 6, (1) Fac parte din domeniul public sau privat al
statului sau al unităŃilor administrativ-teritoriale şi bunurile
dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie
1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu
valabil, cu respectarea ConstituŃiei, a tratatelor internaŃionale la
care România era parte şi a legilor în vigoare la data preluării lor
de către stat.
(2) Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv
cele obŃinute prin vicierea consimŃământului, pot fi revendicate
de foştii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac
obiectul unor legi speciale de reparaŃie.
(3) InstanŃele judecătoreşti sunt competente să stabilească
valabilitatea titlului.
224
CAPITOLUL II
Regimul juridic al proprietăŃii publice
&
■s
Art. 7. Dreptul de proprietate publică se dobândeşte: f
*f
a) pe cale naturală; 'j
b) prin achiziŃii publice efectuate în condiŃiile legii;
c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;
d) prin acte de donaŃie sau legate acceptate de Guvern, de
consiliul judeŃean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în
cauză intră în domeniul public;
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului
sau al unităŃilor administrativ-teritoriale în domeniul public al
acestora, pentru cauză de utilitate publică; ,,.
f) prin alte moduri prevăzute de lege.
Art. 8. (1) Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului
sau al unităŃilor administrativ-teritoriale în domeniul public al
acestora, potrivit art. 7 Ut. e), se face, după caz, prin hotărâre a
Guvernului, a consiliului judeŃean, respectiv a Consiliului General
al Municipiului Bucureşti ori a consiliului local.
(2) Hotărârea de trecere a bunurilor poate fi atacată, în
condiŃiile legii, la instanŃa de contencios administrativ
competentă în a cărei rază teritorială se află bunul.
(3) Trecerea în domeniul public a unor bunuri din
patrimoniul societăŃilor comerciale, Ia care statul sau o unitate
administrativ-teritorială este acŃionar, se poate face numai cu
plată şi cu acordul adunării generale a acŃionarilor societăŃii
comerciale respective. în lipsa acordului menŃionat, bunurile
societăŃii comerciale respective pot fi trecute în domeniul public
numai prin procedura exproprierii pentru cauză de utilitate
publică şi după o justă şi prealabilă despăgubire.
Art. 9. (1) Trecerea unui bun din domeniul public al
statului în domeniul public al unei unităŃi administrativ-
teritoriale se face la cererea consiliului judeŃean, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului
local, după caz, prin hotărâre a Guvernului.
225
 (2) Trecerea unui bun din domeniul public al unei unităŃi
administrativ-teritoriale în domeniul public al statului se face, la
cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului judeŃean,
respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a
consiliului local.
Art 10. (1) Dreptul de proprietate publică încetează, dacă
bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat.
(2) Trecerea din domeniul public în domeniul privat se
face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului
judeŃean, respectiv a Consiliului General al Municipiului
Bucureşti sau a consiliului local, dacă prin ConstituŃie sau prin
lege nu se dispune altfel.
(3) Hotărârea de trecere a bunului în domeniul privat poate
fi atacată în condiŃiile art. 8 alin. (2).
Art 11. (1) Bunurile din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile şi imprescriptibile, după cum urmează:
a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în
administrare, concesionate sau închiriate, în condiŃiile legii;
b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot
constitui garanŃii reale;
c) nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune
sau prin efectul posesiei de bună-credinŃă asupra bunurilor mobile.
(2) Actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor
alin. (I) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public
sunt lovite de nulitate absolută.
Art. 12. (1) Bunurile din domeniul public pot fi date, după
caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a
autorităŃilor administraŃiei publice centrale şi locale, a altor
instituŃii publice de interes naŃional, judeŃean sau local.
(2) Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre
a Guvernului sau a consiliului judeŃean, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local.
226
(3) Titularul dreptului de administrare poate să posede, să
folosească bunul şi să dispună de acesta, în condiŃiile actului prin
care i-a fost dat bunul în administrare. Dreptul de administrare va
putea fi revocat numai dacă titularul său nu-şi exercită drepturile şi
nu-şi execută obligaŃiile născute din actul de transmitere.
(4) în litigiile privitoare Ia dreptul de administrare, în instanŃă
titularul acestui drept va sta în nume propriu. în litigiile referitoare
la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de
administrare are obligaŃia să arate instanŃei cine este titularul
dreptului de proprietate, potrivit prevederilor Codului de procedură
civilă. Titularul dreptului de administrare răspunde, în condiŃiile
legii, pentru prejudiciile cauzate ca urmare a neîndeplinirii
acestei obligaŃii. De asemenea, neîndeplinirea acestei obligaŃii
poate atrage revocarea dreptului de administrare.
(5) In litigiile prevăzute la alin. (4), statul este reprezentat
de Ministerul FinanŃelor, iar unităŃile administrativ-teritoriale,
de către consiliile judeŃene, de Consiliul General al Municipiului
Bucureşti sau de consiliile locale, care dau mandat scris, în
fiecare caz, preşedintelui consiliului judeŃean sau primarului.
Acesta poate desemna un alt funcŃionar de stat sau un avocat
care să-1 reprezinte în faŃa instanŃei.
(6) DispoziŃiile alin. (4) şi (5) sunt aplicabile şi în litigiile
privitoare la dreptul de concesiune, închiriere sau la dreptul de
proprietate asupra bunurilor concesionate sau închiriate.
Art. 13. (1) Servitutile asupra bunurilor din domeniul
public sunt valabile numai în măsura în care aceste servituti sunt
compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate
bunurile afectate.
(2) Servitutile valabil constituite anterior intrării bunului în
domeniul public se menŃin în condiŃiile prevăzute la alin. (1).
Art 14. (1) închirierea bunurilor proprietate publică a statului
sau a unităŃilor administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin
hotărâre a Guvernului, a consiliului judeŃean, a Consiliului General
al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, iar contractul de
227
închiriere va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea
bunului închiriat, potrivit specificului acestuia.
(2) Contractul de închiriere se poate încheia, după caz, cu
orice persoană fizică sau juridica, română sau străină, de către
titularul dreptului de proprietate sau de administrare.
Art. 15. Concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate
publică se face prin licitaŃie publică, în condiŃiile legii.
Art 16. (1) Sumele încasate din închirierea sau din
concesionarea bunurilor proprietate publică se fac, după caz,
venit la bugetul de stat sau la bugetele locale.
(2) în cazul în care contractul de închiriere se încheie de
către titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul să
încaseze din chirie o cotă-parte între 20-50%, stabilită, după caz,
prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeŃean, a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local prin
care s-a aprobat închirierea.
Art. 17. Statul şi unităŃile administrativ-teritoriale pot da
imobile din patrimoniul lor, în folosinŃă gratuită, pe termen
limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară
activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor
publice.
$t CAPITOLUL III
3 DispoziŃii finale
Art. 18. EvidenŃa contabil-financiară a bunurilor care
alcătuiesc domeniul public al statului şi al unităŃilor
administrativ-teritoriale se Ńine distinct în contabilitate, potrivit
normelor metodologice elaborate de Ministerul FinanŃelor şi
aprobate prin hotărâre a Guvernului.
;
B\ -ori
■i . ; 1 - ..-■■K}
228
Art. 19. (1) Inventarul bunurilor din domeniul public se
întocmeşte în termen de 9 luni de la data intrării în vigoare a
prezentei legi.
(2) în termen de 45 de zile de la data intrării în vigoare a
prezentei legi, Departamentul pentru AdministraŃie Publică
Locală va elabora, pe baza propunerilor consiliilor judeŃene, ale
Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau ale consiliilor
locale, după caz, normele tehnice pentru întocmirea inventarului,
pe care le va supune spre aprobare Guvernului.
Art. 20. (1) Inventarul bunurilor din domeniul public al
statului se întocmeşte, după caz, de ministere, de celelalte organe
de specialitate ale administraŃiei publice centrale, precum şi de
autorităŃile publice centrale care au în administrare asemenea
bunuri.
(2) Centralizarea inventarului menŃionat la alin. (1) se
realizează de către Ministerul FinanŃelor şi se supune spre
aprobare Guvernului.
Art. 21. (1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul
public al unităŃilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după
caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinŃii
consiliilor judeŃene, respectiv de primarul general al
municipiului Bucureşti sau de primari.
(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se
însuşesc, după caz, de consiliile judeŃene, de Consiliul General
al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.
(3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul
judeŃean, respectiv de Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se
ateste apartenenŃa bunurilor la domeniul public judeŃean sau de
interes local.
Art. 22. Ministerele, celelalte organe de specialitate ale
administraŃiei publice centrale, autorităŃile publice centrale,
consiliile judeŃene, Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi
229
 consiliile locale, după caz, sunt obligate să facă înregistrarea
operaŃiunilor de modificare a regimului juridic al bunurilor din
T, domeniul public al statului sau al unităŃilor administrativ-teritoriale.
Art. 23. Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public
al statului, judeŃelor, comunelor, oraşelor sau al municipiilor sunt
de competenŃa instanŃelor de contencios administrativ.
Art. 24. în termen de 30 de zile de la data publicării
prezentei legi în Monitorul Oficial al României, Ministerul
FinanŃelor va elabora normele metodologice prevăzute la art. 18,
pe care le va supune spre aprobare Guvernului.
Art. 25. în accepŃiunea prezentei legi, prin sintagma
domeniu public, cuprinsă în art. 477 din Codul civil, se înŃelege
domeniul privat al statului sau al unităŃilor administrativ-
teritoriale, după caz.
Art. 26. în termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a
prezentei legi, Guvernul va elabora un proiect de lege privind ■
restituirea în natură sau în echivalent a imobilelor preluate în mod
abuziv de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989.
Art. 27. Prezenta lege intră în vigoare la 60 de zile de la
data publicării ei în Monitorul Oficial al României. Pe aceeaşi
dată se abrogă orice dispoziŃie contrară, t & ■> '■■■ ,:*: n
al;
K. i: r! \iii i i
i'JiSt. i;.,.L i ,''ilî: . ■ :
230
--. ■ - . - . ■■•■ ANEXA !*si, ■■■ H ;■:
LISTA* cuprinzând unele
bunuri care alcătuiesc
domeniul public al statului şi al
unităŃilor administrativ-teritoriale
I. Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele
bunuri:
1. bogăŃiile de orice natură ale subsolului, în stare de
zăcământ;
2. spaŃiul aerian;
3. apele de suprafaŃă, cu albiile lor minore, malurile şi
cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare,
faleza şi plaja mării, cu bogăŃiile lor naturale şi cu potenŃialul
energetic valorificabil, marea teritorială şi rundul apelor
maritime, căile navigabile interioare;
4. pădurile şi terenurile destinate împăduririi, cele care
servesc nevoilor de cultură, de producŃie ori de administraŃie
silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile
neproductive incluse în amenajamentele silvice, care fac parte
din fondul forestier naŃional şi nu sunt proprietate privată;
5. terenurile care au aparŃinut domeniului public al statului
înainte de 6 martie 1945; terenurile obŃinute prin lucrări de
îndiguiri, de desecări şi de combatere a eroziunii solului;
terenurile institutelor şi staŃiunilor de cercetări ştiinŃifice şi ale
unităŃilor de învăŃământ agricol şi silvic, destinate cercetării şi
producerii de seminŃe şi de material săditor din categoriile
biologice şi de animale de rasă;
fj
\t
 L modificată prin
ista este Legea
redată nr.713/2001.
în publicată în
forma „Monitorul
complet Oficial ai
ată României", Partea
corespu I, nr, 803 din 14
nzător decembrie 2001
potrivit 231
prevede
rilor
O.U.G.
nr.206/
2000
pentru
modific
area şi
complet
area
Legii
învăŃăm
ântului
nr.
84/1995
,
publicat
ă în
„Monit
orul
Oficial
al
Români
ei",
Partea
I, nr.
594 din
22
noiemb
rie
2000,
astfel
cum a
fost
' 6, parcurile naŃionale;
7. rezervaŃiile naturale şi monumentele naturii;
8. patrimoniul natural al RezervaŃiei Biosferei „Delta
Dunării";
9. resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului
* continental, împreună cu platoul continental;
10. infrastructura căilor ferate, inclusiv tunelele şi lucrările
de artă;
11. tunelele şi casetele de metrou, precum şi instalaŃiile
aferente acestuia;
12. drumurile naŃionale - autostrăzi, drumuri expres,
drumuri naŃionale europene, principale, secundare;
13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construcŃiile
hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, apărările şi
consolidările de maluri şi de taluzuri, zonele de siguranŃă de pe
. malurile canalului, drumurile de acces şi teritoriile pe care sunt
realizate acestea;
14. reŃelele de transport al energiei electrice;
15. spectre de frecvenŃă şi reŃelele de transport şi de
distribuŃie de telecomunicaŃii;
16. canalele magistrale şi reŃelele de distribuŃie pentru
irigaŃii, cu prizele aferente;
17. conductele de transport al ŃiŃeiului, al produselor
petroliere şi al gazelor naturale;
18. lacurile de acumulare şi barajele acestora, în cazul în
care activitatea de producere a energiei electrice este racordată
la sistemul energetic naŃional, sau cele cu tranşe pentru
atenuarea undelor de viitură;
19. digurile de apărare împotriva inundaŃiilor;
20. lucrările de regularizare a cursurilor de ape;
21. cantoanele hidrotehnice, staŃiile hidrologice, meteorologice
şi de calitate a apelor;
H grupuri şcolare, seminarii teologice, şcoli profesionale şi şcoli
22. porturile maritime şi fluviale, civile şi militare -
terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri şi
alte construcŃii hidrotehnice pentru acostarea navelor şi pentru
alte activităŃi din navigaŃia civilă, bazine, acvatorii şi şenale de
232
acces, drumuri tehnologice în porturi, monumente istorice aflate
în porturi, cheiuri şi pereuri situate pe malul căilor navigabile, în
afara incintelor portuare destinate activităŃilor de navigaŃie;
23. terenurile destinate exclusiv instrucŃiei militare; ■■*
24. pichetele de grăniceri şi fortificaŃiile de apărare a Ńării;
25. pistele de decolare, aterizare, căile de rulare şi
platformele pentru îmbarcare-debarcare situate pe acestea şi
terenurile pe care sunt amplasate;
26. statuile şi monumentele declarate de interes public
naŃional;
27. ansamblurile şi siturile istorice şi arheologice;
28. muzeele, colecŃiile de artă declarate de interes public
naŃional;
29. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea:
Parlamentul, PreşedinŃia, Guvernul, ministerele şi celelalte organe
de specialitate ale administraŃiei publice centrale şi instituŃiile
publice subordonate acestora; instanŃele judecătoreşti şi parchetele
de pe lângă acestea; unităŃi ale Ministerului Apărării NaŃionale şi
ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informaŃii,
precum şi cele ale DirecŃiei generale a penitenciarelor; serviciile
publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de
specialitate ale administraŃiei publice centrale, precum şi
prefecturile, cu excepŃia celor dobândite din venituri proprii
extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora.
II. Domeniul public judeŃean este alcătuit din următoarele
bunuri:
1. drumurile judeŃene;
2. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea
consiliul judeŃean şi aparatul propriu al acestuia, precum şi
instituŃiile publice de interes judeŃean, cum sunt: biblioteci,
muzee, spitale judeŃene, unităŃi de învăŃământ preuniversitar de
stat (grădiniŃe, şcoli generale primare şi gimnaziale, licee,
postliceale), unităŃile de învăŃământ special de stat şi alte
asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes
public naŃional sau local;
233
■ > . . . ' 3. reŃelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal
sau microzonal, precum şi staŃiile de tratare cu instalaŃiile,
construcŃiile şi terenurile aferente acestora.
III. Domeniul public local al comunelor, oraşelor şi
municipiilor este alcătuit din următoarele bunuri:
1. drumurile comunale, vicinale şi străzile;
2. pieŃele publice, comerciale, târgurile, oboarele şi
parcurile publice, precum şi zonele de agrement;
3. lacurile şi plajele care nu sunt declarate de interes public
naŃional sau judeŃean;
4. reŃelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, staŃiile
de tratare şi epurare a apelor uzate, cu instalaŃiile, construcŃiile şi
terenurile aferente;
5. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea
consiliul local şi primăria, precum şi instituŃiile publice de interes
local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile,
unităŃi de învăŃământ preuniversitar de stat (grădiniŃe, şcoli generale
primare şi gimnaziale, licee, grupuri şcolare, seminarii teologice,
şcoli profesionale şi şcoli postticeale) şi altele asemenea;
6. locuinŃele sociale;
7. statuile şi monumentele, dacă nu au fost declarate de
interes public naŃional;
8. bogăŃiile de orice natură ale subsolului, în stare de
zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public naŃional;
9. terenurile cu destinaŃie forestieră, dacă nu fac parte din
domeniul privat al statului şi dacă nu sunt proprietatea
persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
10. cimitirele orăşeneşti şi comunale.
234
ORDONANłA GUVERNULUI NR.2/2001
PRIVIND REGIMUL JURIDIC AL CONTRAVENłIILOR
CAPITOLUL I
DispoziŃii generale
Art. 1, Legea contravenŃională apără valorile sociale, care
nu sunt ocrotite prin legea penală. Constituie contravenŃie fapta
săvârşită cu vinovăŃie, stabilită şi sancŃionată prin lege,
ordonanŃă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin
hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului
sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeŃean
ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
Textul O.G. nr.2/2001 este redat în forma conŃinând
modificările şi completările aduse prin următoarele acte normative:
a) O.U.G. nr.16/2002 pentru reglementarea unor măsuri fiscale,
publicată în „Monitorul Oficiat al României", Partea I, nr. 145 din 26
februarie 2002
b) Legea nr. 180/2002 pentru aprobarea OrdonanŃei Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenŃiilor, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002
c) O.G. nr. 61/2002 privind colectarea creanŃelor bugetare,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 644 din 30
august 2002
d) Legea nr. 357/2003 pentru aprobarea OrdonanŃei de urgenŃă a
Guvernului nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 537 din 25
iulie 2003
e) O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinŃarea închisorii
contravenŃionale, publicată în „Monitorul Oficial ai României",
Partea 1, nr. 747 din 26 octombrie 2003
f) Legea nr. 526/2004 pentru modificarea şi completarea
OrdonanŃei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenŃiilor, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I,
nr, 1149 din 6 decembrie 2004
g) O.G. nr. 8/2006. pentru completarea OrdonanŃei Guvernului
nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenŃiilor, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 78 din 27 ianuarie 2006
235
 Art 2. (1) Prin legi, ordonanŃe sau hotărâri ale Guvernului se
pot stabili şi sancŃiona contravenŃii în toate domeniile de activitate.
(2) Prin hotărâri ale autorităŃilor administraŃiei publice locale
sau judeŃene se stabilesc şi se sancŃionează contravenŃii în toate
domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuŃii
prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite
contravenŃii prin legi, ordonanŃe sau hotărâri ale Guvernului.
(3) Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti pot
stabili şi sancŃiona contravenŃii în următoarele domenii; salubritate;
activitatea din pieŃe, curăŃenia şi igienizarea acestora; întreŃinerea
parcurilor şi spaŃiilor verzi, a spaŃiilor şi locurilor de joaca pentru
copii; amenajarea şi curăŃenia spaŃiilor din jurul blocurilor de
locuinŃe, precum şi a terenurilor virane; întreŃinerea bazelor şi
obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreŃinerea străzilor
şi trotuarelor, a şcolilor şi altor instituŃii de educaŃie şi cultură,
întreŃinerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor construcŃii;
depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere.
(4) Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili
şi alte domenii de activitate din competenŃa consiliilor locale ale
sectoarelor, în care acestea pot stabili şi sancŃiona contravenŃii.
(5) Hotărârile consiliilor locale sau judeŃene ori, după caz, ale
sectoarelor municipiului Bucureşti, prin care s-au stabilit
contravenŃii cu nesocotirea principiilor prevăzute la alin. (2)-(4),
sunt nule de drept. Nulitatea se constată de instanŃa de contencios
administrativ competentă, la cererea oricărei persoane interesate.
Art. 3. (1) Actele normative prin care se stabilesc contravenŃii
vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenŃii şi
sancŃiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea; în
cazul sancŃiunii cu amendă se vor stabili limita minimă şi maximă
a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite valori; se pot
stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagubele
'A-
pricinuite prin săvârşirea contravenŃiilor.
(2) Persoana juridică răspunde contravenŃional în cazurile
şi în condiŃiile prevăzute de actele normative prin care se
stabilesc şi se sancŃionează contravenŃii. :}% ,., ;. ij3m t af,- , : f,,,. 236
Art. 4. (1) DispoziŃiile din actele normative prin care se
stabilesc şi se sancŃionează contravenŃiile intră în vigoare în
termen de 30 de zile de la data publicării, iar în cazul hotărârilor
consiliilor locale sau judeŃene, punerea în aplicare se face şi cu
respectarea condiŃiilor prevăzute la art. 50 alin. (2) din Legea
administraŃiei publice locale nr. 215/2002.
(2) în cazuri urgente se poate prevedea intrarea în vigoare
într-un termen mai scurt, dar nu mai puŃin de 10 zile.
(3) Hotărârile autorităŃilor administraŃiei publice locale sau
judeŃene prevăzute la art. 1, prin care se stabilesc şi se
sancŃionează contravenŃii, pot fi aduse la cunoştinŃă publică prin
afişare sau prin orice altă formă de publicitate în condiŃiile Legii
nr. 215/2001.
v Art 5. (1) SancŃiunile contravenŃionale sunt principale şi
complementare. 4
(2) SancŃiunile contravenŃionale principale sunt:
a) avertismentul; ;Î
b) amenda contravenŃională; îs
c) prestarea unei activităŃi în folosul comunităŃii.
d) Abrogată.
(3) SancŃiunile contravenŃionale complementare sunt:
a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din
contravenŃii;
b) suspendarea sau anularea, după caz, a avizului,
acordului sau a autorizaŃiei de exercitare a unei activităŃi;
c) închiderea unităŃii; "i
d) blocarea contului bancar;
e) suspendarea activităŃii agentului economic; ■$
f) retragerea licenŃei sau a avizului pentru anumite operaŃiuni
ori pentru activităŃi de comerŃ exterior, temporar sau definitiv;
g) desfii nŃa rea l ucră ri lor şi aduce rea te re nului în starea
iniŃială.
(4) P r i n l e g i s p e c i a l e s e po t s t a b i l i ş i a l t e s a nc Ń i u n i
principale sau complementare.
(5) S a nc Ń i une a st a bi l i t ă t re bui e să fi e p ro po rŃ i o na l ă c u
gradul de pericol social al faptei săvârşite.
237
1 (6) SancŃiunile complementare se aplică în funcŃie de
natura şi de gravitatea faptei.
(7) Pentru una şi aceeaşi contravenŃie se poate aplica numai
o sancŃiune contravenŃională principală şi una sau mai multe
sancŃiuni complementare.
Art. 6. (1) Avertismentul şi amenda contravenŃională se
pot aplica oricărui contravenient persoană fizică sau juridică.
(2) Prestarea unei activităŃi în folosul comunităŃii se poate
aplica numai contravenienŃilor persoane fizice.
Art.7. (1) Avertismentul constă în atenŃionarea verbală sau
scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei
săvârşite, însoŃită de recomandarea de a respecta dispoziŃiile legale.
(2) Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de
gravitate redusă.
(3) Avertismentul se poate aplica şi în cazul în care actul
normativ de stabilire şi sancŃionare a contravenŃiei nu prevede
această sancŃiune.
Art 8. {1) Amenda contravenŃională are caracter administrativ.
(2) Limita minimă a amenzii contravenŃionale este de
250.000 lei, iar limita maximă nu poate depăşi:
a) 1 miliard lei, în cazul contravenŃiilor stabilite prin lege şi
ordonanŃă;
b) 500 milioane lei, în cazul contravenŃiilor stabilite prin
hotărâri ale Guvernului;
c) 50 milioane lei, în cazul contravenŃiilor stabilite prin
hotărâri ale consiliilor judeŃene ori ale Consiliului General al
Municipiului Bucureşti;
d) 25 milioane lei, în cazul contravenŃiilor stabilite prin
hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor
şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.
(3) Sumele provenite din amenzile aplicate în conformitate
cu legislaŃia în vigoare se fac venit integral la bugetul de stat, cu
excepŃia celor aplicate, potrivit legii, de către autorităŃile
administraŃiei publice locale şi amenzilor privind circulaŃia pe
drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale.
238
k
-J, Art 9. (1) Prestarea unei activităŃi în folosul comunităŃii
poate fi stabilită numai prin lege şi numai pe o durată ce nu
poate depăşi 300 de ore.
(2) SancŃiunea prevăzută la alin. (1) se stabileşte alternativ
cu amenda.
Art 10. (1) Dacă aceeaşi persoană a săvârşit mai multe
contravenŃii sancŃiunea se aplică pentru fiecare contravenŃie.
(2) Când contravenŃiile au fost constatate prin acelaşi
proces-verbal, sancŃiunile contravenŃionale se cumulează fără a
putea depăşi dublul maximului amenzii prevăzut pentru
contravenŃia cea mai gravă sau, după caz, maximul general
stabilit în prezenta ordonanŃă pentru prestarea unei activităŃi în
folosul comunităŃii.
(3) în cazul în care la săvârşirea unei coniravenŃii au participat
mai multe persoane, sancŃiunea se va aplica fiecăreia separat.
Art. 11. (1) Caracterul contravenŃional al faptei este
înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de necesitate,
constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităŃii,
beŃiei involuntare complete, erorii de fapt, precum şi infirmităŃii,
dacă are legătură cu fapta săvârşită.
(2) Minorul sub 14 ani nu răspunde contravenŃional.
(3) Pentru contravenŃiile săvârşite de minorii care au
împlinit 14 ani minimul şi maximul amenzii stabilite în actul
normativ pentru fapta săvârşită se reduc la jumătate.
(4) Minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi
sancŃionat cu prestarea unei activităŃi în folosul comunităŃii.
(5) Cauzele care înlătură caracterul contravenŃional al
faptei se constată numai de instanŃa de judecată.
Art. 12. (1) Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este
considerată contravenŃie, ea nu se mai sancŃionează, chiar dacă a
fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act
normativ.
(2) Dacă sancŃiunea prevăzută în noul act normativ este mai
uşoară se va aplica aceasta. în cazul în care noul act normativ
prevede o sancŃiune mai gravă, contravenŃia săvârşită anterior va fi
239
sancŃionată conform dispoziŃiilor acrului normativ în vigoare la
data săvârşirii acesteia.
Art. 13. (1) Aplicarea sancŃiunii amenzii contravenŃionale
se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei.
(2) în cazul contravenŃiilor continue termenul prevăzut la
alin. (1) curge de la data constatării faptei. ContravenŃia este
continuă în situaŃia în care încălcarea obligaŃiei legale durează
în timp.
(3) Când fapta a fost urmărită ca infracŃiune şi ulterior s-a
stabilit că ea constituie contravenŃie, prescripŃia aplicării sancŃiunii
nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în faŃa organelor de
cercetare sau de urmărire penală ori în faŃa instanŃei de judecată,
dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului prevăzut la alin. (1)
sau (2). PrescripŃia operează totuşi dacă sancŃiunea nu a fost
aplicată în termen de un an de la data săvârşirii, respectiv
constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel,
(4) Prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte termene de
prescripŃie pentru aplicarea sancŃiunilor contravenŃionale.
Art. 14. Executarea sancŃiunii amenzii contravenŃionale se
prescrie dacă procesul-verbal de constatare a contravenŃiei nu a
fost comunicat contravenientului în termen de o lună de la data
aplicării sancŃiunii.
' CAPITOLUL II
T Constatarea contravenŃiei
*•- Art. 15. (I) ContravenŃia se constată printr-un proces-
verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ
care stabileşte şi sancŃionează contravenŃia, denumite în mod
generic agenŃi constatatori.
(2) Pot fi agenŃi constatatori: primarii, ofiŃerii şi subofiŃerii din
cadrul Ministerului de Interne, special abilitaŃi, persoanele
împuternicite în acest scop de miniştri şi de alŃi conducători ai
autorităŃilor administraŃiei publice centrale, de prefecŃi, preşedinŃi
ai consiliilor judeŃene, primari, de primarul general al municipiului
Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi speciale. 240
(3) OfiŃerii şi subofiŃerii din cadrul Ministerului de Interne
constată contravenŃii privind: apărarea ordinii publice; circulaŃia
pe drumurile publice; regulile generale de comerŃ; vânzarea,
circulaŃia şi transportul produselor alimentare şi nealimentare,
Ńigărilor şi băuturilor alcoolice; alte domenii de activitate
stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului.
Art. 16. (1) Procesul-verbal de constatare a contravenŃiei
va cuprinde în mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat;
numele, prenumele, calitatea şi instituŃia din care face parte
agentul constatator; datele personale din actul de identitate,
inclusiv codul numeric personal, ocupaŃia şi locul de muncă ale
contravenientului; descrierea faptei contravenŃionale cu
indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi
arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea
gravităŃii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite;
indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se
sancŃionează contravenŃia; indicarea societăŃii de asigurări, în
situaŃia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident
de circulaŃie; posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a
jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă
acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a
căii de atac şi organul la care se depune plângerea.
(l1 ) în cazul contravenienŃilor cetăŃeni străini, persoane
fără cetăŃenie sau cetăŃeni români cu domiciliul în străinătate, în
procesul-verbal vor fi cuprinse şi următoarele date: seria şi
numărul paşaportului ori ale altui document de trecere a !
frontierei de stat, data eliberării acestuia şi statul emitent.
(2) Abrogat prin Legea nr.357/2003
(3) Abrogat prin Legea nr.357/2003
(4) Abrogat prin Legea nr.357/2003
(5) în cazul în care contravenientul este minor, procesul-
verbal va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinŃilor
sau ale altor reprezentanŃi ori ocrotitori legali ai acestuia.
(6) în situaŃia în care contravenientul este persoană
juridică, în procesul-verbal se vor face menŃiuni cu privire la
241
denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul
comerŃului şi codul fiscal ale acesteia, precum şi datele de
identificare a persoanei care o reprezintă.
(7) în momentul încheierii procesului-verbal agentul
constatator este obligat să aducă la cunoştinŃă contravenientului
dreptul de a face obiecŃiuni cu privire la conŃinutul actului de
constatare. ObiecŃiunile sunt consemnate distinct în procesul-verbal
la rubrica „Alte menŃiuni", sub sancŃiunea nulităŃii procesului-verbal.
Art.17. Lipsa menŃiunilor privind numele, prenumele şi
calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contra-
venientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi
a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii
acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea
procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu.
Art. 18. Contravenientul este obligat să prezinte agentului
constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele în baza
cărora se fac menŃiunile prevăzute Ia art.16. în caz de refuz, pentru
legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la
ofiŃeri şi subofiŃeri de poliŃie, jandarmi sau gardieni publici.
Art. 19. (1) Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină
de agentul constatator şi de contravenient. In cazul în care
contravenientul nu se află de faŃă, refuză sau nu poate să
semneze, agentul constatator va face menŃiune despre aceste
împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puŃin un martor.
în acest caz procesul-verbal va cuprinde şi datele personale din
actul de identitate al martorului şi semnătura acestuia.
(2) Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator.
(3) în lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele
care au condus la încheierea procesului-verbal în acest mod.
Art. 20. Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenŃii
constatate în acelaşi timp de acelaşi agent constatator, se încheie
un singur proces-verbal.
242
CAPITOLUL HI Aplicarea
sancŃiunilor contravenŃionale
Art. 21. (1) în cazul în care prin actul normativ de stabilire şi
sancŃionare a contravenŃiilor nu se prevede altfel, agentul
constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică şi sancŃiunea.
(2) Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancŃionare a
contravenŃiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi
sancŃiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată
organului sau persoanei competente să aplice sancŃiunea. In acest
caz sancŃiunea se aplică prin rezoluŃie scrisă pe procesul-verbal.
(3)' SancŃiunea se aplică în limitele prevăzute de actul
normativ şi trebuie să fie proporŃională cu gradul de pericol
social al faptei săvârşite, Ńinându-se seama de împrejurările în
care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a
acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de
circumstanŃele personale ale contravenientului şi de celelalte
date înscrise în procesul-verbal.
Art. 22. Abrogat prin art. I pct. 8 din O.U.G. nr. 108/2003.
Art. 23. (1) în cazul în care prin săvârşirea contravenŃiei
s-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a acesteia,
persoana împuternicită să aplice sancŃiunea stabileşte şi
despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând
menŃiunea corespunzătoare în procesul-verbal.
(2) Dacă nu există tarif de evaluare a pagubei, persoana
vătămată îşi va putea valorifica pretenŃiile potrivit dreptului
comun.
Art.24. (1) Persoana împuternicită să aplice sancŃiunea
dispune şi confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate
din contravenŃii. în toate situaŃiile agentul constatator va descrie
în procesul-verbal bunurile supuse confiscării şi va lua în
privinŃa lor măsurile de conservare sau de valorificare prevăzute
de lege, tăcând menŃiunile corespunzătoare în procesul-verbal.
(2) în cazul în care bunurile nu se găsesc, contravenientul
este obligat la plata contravalorii lor în lei.
243
 (3) Agentul constatator are obligaŃia să stabilească cine este
proprietarul bunurilor confiscate şi, dacă acestea aparŃin unei alte
persoane decât contravenientul, în procesul-verbal se vor menŃiona,
dacă este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor
preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibilă.
Art. 25. (1) Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se
va comunica, în copie, contravenientului şi, dacă este cazul,
părŃii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate.
(2) Comunicarea se face de către organul care a aplicat
sancŃiunea, în termen de cel mult o lună de la data aplicării
acesteia.
(3) In situaŃia în care contravenientul a fost sancŃionat cu
amendă, precum şi dacă a fost obligat la despăgubiri, o dată cu
procesul-verbal, acestuia i se va comunica şi înştiinŃarea de
plată. în înştiinŃarea de plată se va face menŃiunea cu privire la
obligativitatea achitării amenzii la instituŃiile abilitate să o
încaseze, potrivit legislaŃiei în vigoare şi, după caz, a
despăgubirii, în termen de 15 zile de Ia comunicare, în caz
contrar urmând să se procedeze la executarea silită.
Art. 26. (1) Dacă agentul constatator aplică şi sancŃiunea,
iar contravenientul este prezent la încheierea procesului-verbal,
copia de pe acesta şi înştiinŃarea de plată se înmânează
contravenientului, făcându-se menŃiune în acest sens în
procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire.
(2) DispoziŃiile alin. (1) se aplică şi faŃă de celelalte
persoane cărora trebuie să li se comunice copia de pe procesul-
verbal, dacă sunt prezente la încheierea acestuia.
(3) în cazul în care contravenientul nu este prezent sau,
deşi prezent, refuză să semneze procesul-verbal, comunicarea
acestuia, precum şi a înştiinŃării de plată se face de către agentul
constatator în termen de cel mult o lună de la data încheierii.
Art. 27. Comunicarea procesului-verbal şi a înştiinŃării de
plată de face prin poştă, cu aviz de primire, sau prin afişare la
fM Vi- îi'.:
244
domiciliul sau la sediul contravenientului. OperaŃiunea de afişare se
consemnează într-un proces-verbal semnat de cel puŃin un martor.
Art. 28. (1) Contravenientul poate achita, pe loc sau în
termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii procesului-
verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate
din minimul amenzii prevăzute în actul normativ, agentul
constatator făcând menŃiune despre această posibilitate în
procesul-verbal. în actul normativ de stabilire a contravenŃiilor
această posibilitate trebuie menŃionată în mod expres. Termenele
statornicite pe ore încep să curgă de la miezul nopŃii zilei
următoare, iar termenul care se sfârşeşte într-o zi de sărbătoare
legală sau când serviciul este suspendat se va prelungi până la
sfârşitul primei zile de lucru următoare.
(2) Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate
la Casa de Economii şi ConsemnaŃiuni - C.E.C. - S.A. sau la
unităŃile Trezoreriei Statului, iar amenzile cuvenite bugetelor
locale se achită la Casa de Economii şi ConsemnaŃiuni - C.E.C.
- S.A. sau la casieriile autorităŃilor administraŃiei publice locale
ori ale altor instituŃii publice abilitate să administreze veniturile
bugetelor locale, indiferent de localitatea pe a cărei rază acestea
funcŃionează, de cetăŃenia, domiciliul sau de reşedinŃa
contravenientului ori de locul săvârşirii contravenŃiei, precum şi
la ghişeul unic din punctele de trecere a frontierei de stat a
României. O copie de pe chitanŃă se predă de către contravenient
agentului constatator sau se trimite prin poştă organului din care
acesta face parte, potrivit dispoziŃiilor alin. (1).
(3) Amenzile contravenŃionale pot fi achitate şi prin
intermediul instrumentelor de plată electronică în cadrul
Ghişeului virtual de plăŃi. în acest caz:
a) achitarea unei amenzi contravenŃionale se dovedeşte prin
prezentarea extrasului de cont al plătitorului sau a dovezii de
plată emise de Ghişeul virtual de plăŃi, aceasta specificând data
şi ora efectuării plăŃii;
b) se elimină obligativitatea pentru plătitor de a preda o
copie de pe extrasul de cont sau de pe dovada de plată emisă de
Ghişeul virtual de plăŃi către agentul constatator sau organul din
care acesta face parte.
245

i. Art. 29. DispoziŃiile art. 28 se aplică şi în cazurile prevăzute
la art. 10 alin. (2), dacă contravenientul achită jumătate din
minimul amenzii prevăzute de acrul normativ pentru fiecare dintre
contravenŃiile constatate, fără ca prin totalizare să se depăşească
maximul prevăzut pentru contravenŃia cea mai gravă.
Art. 30. (1) Dacă persoana împuternicită să aplice
sancŃiunea apreciază că fapta a fost săvârşită în astfel de condiŃii
încât, potrivit legii penale, constituie infracŃiune, sesizează
organul de urmărire penală competent.
(2) în cazul în care fapta a fost urmărită ca infracŃiune şi
ulterior s-a stabilit de către procuror sau de către instanŃă că ea
ar putea constitui contravenŃie, actul de sesizare sau de
constatare a faptei, împreună cu o copie de pe rezoluŃia,
ordonanŃa sau, după caz, de pe hotărârea judecătorească, se
trimite de îndată organului în drept să constate contravenŃia,
pentru a lua măsurile ce se impun conform legii.
(3) Termenul de 6 luni pentru aplicarea sancŃiunii în cazul
prevăzut la alin. (2) curge de la data sesizării organului în drept
să aplice sancŃiunea.
■!■: CAPITOLUL IV
1
Căile de atac
■c :
Art. 31. (1) împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenŃiei şi de aplicare a sancŃiunii se poate face plângere în
termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia.
(2) Partea vătămată poate face plângere numai în ceea ce
priveşte despăgubirea, iar cel căruia îi aparŃin bunurile confiscate,
altul decât contravenientul, numai în ceea ce priveşte măsura
confiscării.
Art. 32. (1) Plângerea însoŃită de copia de pe procesul-
verbal de constatare a contravenŃiei se depune la organul din
care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat să o
primească şi să înmâneze depunătorului o dovadă în acest sens.
246
(2) Plângerea împreună cu dosarul cauzei se trimit de
îndată judecătoriei în a cărei circumscripŃie a fost săvârşită
contravenŃia.
(3) Plângerea suspenda executarea. Plângerea persoanelor
prevăzute la art. 31 alin. (2) suspendă executarea numai în ceea
ce priveşte despăgubirea sau, după caz, măsura confiscării.
Art. 33. (1) Judecătoria va fixa termen de judecată, care nu
va depăşi 30 de zile, şi va dispune citarea contravenientului sau,
după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului care a
aplicat sancŃiunea, a martorilor indicaŃi în procesul-verbal sau în
plângere, precum şi a oricăror alte persoane în măsură să
contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei,
(2) în cazul în care fapta a avut ca urmare producerea unui
accident de circulaŃie, judecătoria va cita şi societatea de asigurări
menŃionată în procesul-verbal de constatare a contravenŃiei.
Art. 34. (1) InstanŃa competentă să soluŃioneze plângerea,
după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă
pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia
s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege,
necesare în vederea verificării legalităŃii şi temeiniciei
procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancŃiunii, despăgubirii
stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării.
(2) Hotărârea judecătorească prin care s-a soluŃionat plângerea
poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, la
secŃia contencios administrativ a tribunalului. Motivarea recursului
nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susŃinute şi oral în faŃa
instanŃei. Recursul suspendă executarea hotărârii.
Art. 35. Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare
şi sancŃionare a contravenŃiilor se soluŃionează cu precădere.
Art. 36. Plângerea împotriva procesului-verbal de constatare
şi sancŃionare a contravenŃiei, recursul formulat împotriva hotărârii
judecătoreşti prin care s-a soluŃionat plângerea, precum şi orice alte
cereri incidente sunt scutite de taxa judiciară de timbru.
247
sto , CAPITOLUL V
v mentare se face potrivit dispoziŃiilor legale.
Executarea sancŃiunilor contravenŃionale
Art. 37. Procesul-verbal neatacat în termenul prevăzut la
art. 31, precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin care
s-a soluŃionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă
formalitate.
Art. 38. (1) Avertismentul se adresează oral atunci când
contravenientul este prezent la constatarea contravenŃiei şi
sancŃiunea este aplicată de agentul constatator.
(2) în celelalte cazuri avertismentul se socoteşte executat
prin comunicarea procesului-verbal de constatare a
contravenŃiei, cu rezoluŃia corespunzătoare.
(3) Dacă sancŃiunea a fost aplicată de instanŃă prin înlocuirea
amenzii contravenŃionale cu avertisment, comunicarea acesteia se
face prin încunoştinŃare scrisă.
Art 39. (1) Punerea în executare a sancŃiunii amenzii
contravenŃionale se face astfel:
a) de către organul din care face parte agentul constatator, ori
de câte ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului-verbal
de constatare a contravenŃiei în termenul prevăzut de lege;
b) de către instanŃa judecătorească, în celelalte cazuri.
(2) în vederea executării amenzii organele prevăzute la
alin. (1) vor comunica din oficiu organelor de specialitate, conform
prevederilor legale privind executarea creanŃelor bugetare,
în a căror rază teritorială domiciliază sau îşi are sediul contra
venientul, procesul-verbal de constatare a contravenŃiei şi de aplicare
a sancŃiunii, neatacat în termen de 15 zile de la data înmânării
sau comunicării acestuia, ori, după caz, dispozitivul hotărârii
judecătoreşti irevocabile prin care s-a soluŃionat plângerea.
(3) Executarea se face în condiŃiile prevăzute de
dispoziŃiile legale privind executarea silită a creanŃelor bugetare.
(4) împotriva actelor de executare se poate face contestaŃie
la executare, în condiŃiile legii. #*.*■
248
Art. 40. Executarea sancŃiunilor contravenŃionale comple-
>)
Art. 41. (1) Confiscarea se aduce la îndeplinire de organul
care a dispjus această măsură, în condiŃiile legii.
(2) în caz de anulare sau de constatare a nulităŃii
procesului-verbal bunurile confiscate, cu excepŃia celor a căror
deŃinere sau circulaŃie este interzisă prin lege, se restituie de
îndată celui în drept.
(3) Dacă bunurile prevăzute la alin. (2) au fost valorificate,
instanŃa va dispune să se achite celui în drept o despăgubire care
se stabileşte în raport cu valoarea de circulaŃie a bunurilor.
Art. 42. în scopul executării despăgubirii stabilite pe bază
de tarif actele prevăzute Ia art. 39 alin. (2) se comunica şi părŃii
vătămate, care va proceda potrivit dispoziŃiilor legale referitoare
la executarea silită a creanŃelor.
Art. 43. Abrogat prin art. I pct. 9 din O.U.G. nr. 108/2003.
ni ui
CAPITOLUL VI DispoziŃii
speciale şi tranzitorii
Art. 44. (1) SancŃiunile prevăzute în prezenta ordonanŃă nu
se aplică în cazul contravenŃiilor săvârşite de militarii în termen.
Procesul-verbal de constatare se trimite comandantului unităŃii
din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica măsuri
disciplinare, dacă se constată că acesta este întemeiat.
(2) Dacă prin contravenŃia săvârşită de un militar în termen
s-a produs o pagubă sau dacă sunt bunuri supuse confiscării,
organul competent potrivit legii va stabili despăgubirea pe bază
de tarif şi va dispune asupra confiscării. Câte o copie de pe
procesul-verbal se comunică contravenientului, părŃii vătămate
şi celui căruia îi aparŃin bunurile confiscate.
I Art. 45. Abrogat prin art. I pct. 10 din O.U.G. nr. 108/2003.
249
 Art. 46. Ministerul Apărării NaŃionale, Ministerul de
Interne, precum şi celelalte autorităŃi ale administraŃiei publice
care au structuri militare vor stabili prin regulamentele interne
organele competente să constate şi să aplice sancŃiunile în cazul
contravenŃiilor săvârşite de cadrele militare şi de angajaŃii civili
în legătura cu serviciul.
Art. 47. DispoziŃiile prezentei ordonanŃe se completează cu
dispoziŃiile Codului de procedură civilă.
Art. 48. Ori de câte ori într-o lege specială sau în alt act
normativ anterior se face trimitere la Legea nr. 32/1968 privind
stabilirea şi sancŃionarea contravenŃiilor, trimiterea se va socoti
făcută la dispoziŃiile corespunzătoare din prezenta ordonanŃă.
Art. 49. Cauzele aflate în curs de soluŃionare la data intrării în
vigoare a prezentei ordonanŃe vor continua să se judece potrivit
legii aplicabile în momentul constatării contravenŃiei.
Art. 50. Actele normative prin care se stabilesc
contravenŃii, în vigoare la data publicării prezentei ordonanŃe în
Monitorul Oficial al României, Partea I, vor fi modificate sau
completate, dacă este cazul, în termen de 3 luni, potrivit
prevederilor acesteia.
Art. 501. Achitarea amenzilor contravenŃionale prin
intermediul instrumentelor de plată electronică în cadrul
Ghişeului virtual de plăŃi se va face eşalonat pentru toate
categoriile de amenzi contravenŃionale, pe măsura implementării
acestor servicii.
Art. 51. (1) Prezenta ordonanŃă va intra în vigoare în
termen de 30 de zile de la data publicării ei în Monitorul Oficial
al României, Partea I.
(2) Pe aceeaşi dată se abrogă Legea nr. 32/1968 privind
stabilirea şi sancŃionarea contravenŃiilor, publicată în Buletinul
Oficial, Partea I, nr. 148 din 14 noiembrie 1968, cu modificările şi
completările ulterioare, precum şi orice alte dispoziŃii contrare.
250
LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
NR.554/2004*
CAPITOLUL I
DispoziŃii generale f
Subiectele de sezină
Art. 1. (1) Orice persoană care se consideră vătămată
într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluŃionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa
instanŃei de contencios administrativ competente, pentru
anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului
legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim
poate fi atât privat, cât şi public.
(2) Se poate adresa instanŃei de contencios administrativ şi
persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim
printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui
subiect de drept.
(3) Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat,
potrivit legii sale organice, în baza unei sesizări a unei persoane
fizice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau excesul de putere al
autorităŃii administrative nu poate fi înlăturat decât prin justiŃie,
poate sesiza instanŃa competentă de contencios administrativ de la
domiciliul petentului. PetiŃionarul dobândeşte, de drept, calitatea de
reclamant, urmând a fi citat în această calitate.
(4) Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării
atribuŃiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că
încălcările drepturilor, libertăŃilor şi intereselor legitime ale
persoanelor se datorează existenŃei unor acte administrative
unilaterale individuale ale autorităŃilor publice emise cu exces de
Textul Legii nr.554/2004 este redat în forma conŃinând
modificările aduse prin O.U.G. nr. 190/2005 pentru realizarea unor măsuri
necesare în procesul de integrare europeană, publicată în „Monitorul
Oficial al României", Partea I, nr.l 179 din 28 decembrie 2005
251
 putere, sesizează instanŃa de contencios administrativ de Ia
,„ domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice
v prin actul administrativ atacat;
■ vătămate. PetiŃionarul dobândeşte, de drept, calitatea de
reclamant, urmând a fi citat în această calitate.
(5) Când Ministerul Public apreciază că, prin excesul de
putere, concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se
vatămă un interes public, va sesiza instanŃa de contencios
administrativ competentă de la sediul autorităŃii publice emitente.
(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ
nelegal poate să solicite instanŃei constatarea nulităŃii acestuia,
în situaŃia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat
în circuitul civil şi a produs efecte juridice. în cazul admiterii
acŃiunii, instanŃa se va pronunŃa, la cerere, şi asupra legalităŃii
actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal,
precum şi asupra efectelor civile produse.
(7) Persoana vătămată în drepturile sale sau în interesele
sale legitime, prin ordonanŃe sau dispoziŃii din ordonanŃe ale
Guvernului neconstituŃionale, se poate adresa instanŃei de
contencios administrativ, în condiŃiile prezentei legi.
(8) în condiŃiile prezentei legi, acŃiunile în contencios
administrativ pot fi introduse de prefect şi de AgenŃia NaŃională
a FuncŃionarilor Publici, precum şi de orice persoană de drept
public vătămată într-un drept sau, după caz, când s-a vătămat un
interes legitim.
(9) Cererile în contencios administrativ se soluŃionează fără
participarea reprezentantului Ministerului Public. Pentru situaŃia
prevăzută la alin. (5), instanŃa, din oficiu sau la cerere, poate
introduce în cauză organismele sociale cu personalitate juridică
interesate.
SemnificaŃia unor termeni
Art. 2. (1) în înŃelesul prezentei legi, termenii şi expresiile
de mai jos au următoarele semnificaŃii:
a) persoana vătămată - orice persoană fizică sau juridică
ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective
sau interese legitime private vătămate prin acte administrative;
252
în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi
organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public
b) autoritatea publică - orice organ de stat sau al unităŃilor
administrativ-teritoriale care acŃionează, în regim de putere
publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate
autorităŃilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii, au obŃinut statut de utilitate
publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public;
c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual
sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării
ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau
stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative,
în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităŃile
publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziŃiile publice;
d) act administrativ-jurisdicŃional - actul juridic emis de o
autoritate administrativă cu atribuŃii jurisdicŃionale în soluŃionarea
unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu
asigurarea dreptului la apărare;
e) contenciosul administrativ - activitatea de soluŃionare, de
către instanŃele de contencios administrativ competente potrivit
legii, a litigiilor în care cel puŃin una dintre părŃi este o autoritate
publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea,
după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din
nesoluŃionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;
f) instanŃa de contencios administrativ, denumită în continuare
instanŃă - SecŃia de contencios administrativ şi fiscal a înaltei CurŃi
de CasaŃie şi JustiŃie, secŃiile de contencios administrativ şi fiscal ale
curŃilor de apel şi tribunalele administrativ-fiscale;
g) nesoluŃionarea în termenul legal a unei cereri - faptul de
a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la
înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen;
253
 h) refuzul nejustificat de a soluŃiona o cerere - exprimarea
explicită, cu exces de putere, a voinŃei de a nu rezolva cererea;
i) plângere prealabilă - plângerea prin care se solicită
autorităŃii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după
caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual
sau normativ, în sensul revocării acestuia;
j) act de comandament cu caracter militar - actul
administrativ referitor la problemele strict militare ale activităŃii
din cadrul forŃelor armate, specifice organizării militare, care
presupun dreptul comandanŃilor de a da ordine subordonaŃilor în
aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau
război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar;
k) serviciu public - activitatea organizată sau autorizată de
o autoritate publică, în scopul satisfacerii, după caz, a unui
interes public;
1) interes public - interesul care vizează ordinea de drept şi
democraŃia constituŃională, garantarea drepturilor, libertăŃilor şi
îndatoririlor fundamentale ale cetăŃenilor, satisfacerea nevoilor
comunitare, realizarea competenŃei autorităŃilor publice;
m) exces de putere - exercitarea dreptului de apreciere,
aparŃinând autorităŃilor administraŃiei publice, prin încălcarea
drepturilor şi libertăŃilor fundamentale ale cetăŃenilor, prevăzute
de ConstituŃie sau de lege;
n) drept vătămat - orice drept fundamental prevăzut de
ConstituŃie sau de lege, căruia i se aduce o atingere printr-un act
administrativ;
o) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o
anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv
viitor şi previzibil, prefigurat;
p) interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o
anumită conduită, în considerarea realizării unui drept
fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în
considerarea apărării unui interes public;
r) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale,
sindicate, asociaŃii, fundaŃii şi altele asemenea, care au ca obiect de
activitate protecŃia drepturilor diferitelor categorii de cetăŃeni sau,
după caz, buna funcŃionare a serviciilor publice administrative; 254
s) pagubă iminentă - prejudiciu material viitor, dar previzibil
cu evidenŃă sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a
funcŃionării unei autorităŃi publice ori a unui serviciu public;
' ş) instanŃă de executare - instanŃă care a soluŃionat fondul
litigiului de contencios administrativ.
(2) Se asimilează actelor administrative unilaterale şi
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept
sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde
solicitantului în termenul legal.
Tutela administrativă
■' Art. 3. (1) Prefectul poate ataca, în termenele prevăzute la
art. 11, în faŃa instanŃei de contencios administrativ, actele emise
de autorităŃile administraŃiei publice locale, dacă Ie consideră
ne legale.
(2) AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor Publici poate ataca
în faŃa instanŃei de contencios administrativ actele autorităŃilor
publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaŃia
privind funcŃia publică, în condiŃiile prezentei legi şi ale Legii
nr. 188/1999 privind Statutul funcŃionarilor publici, republicată.
(3) Până la soluŃionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) şi
(2) este suspendat de drept.
ExcepŃia de nelegalitate
Art. 4. (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi
cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepŃie, din
oficiu sau la cererea părŃii interesate. în acest caz, instanŃa,
constatând că de actul administrativ depinde soluŃionarea litigiului
pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanŃa de contencios
administrativ competentă, suspendând cauza.
(2) InstanŃa de contencios administrativ se pronunŃă, după
procedura de urgenŃă, în şedinŃă publică, cu citarea părŃilor.
(3) SoluŃia instanŃei de contencios administrativ este
supusă recursului, care se declară în 48 de ore de Ia pronunŃare
ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu
citarea părŃilor prin publicitate.
•: 255
 (4) în cazul în care instanŃa de contencios administrativ a
constatat nelegalitatea actului, instanŃa în faŃa căreia s-a ridicat
excepŃia va soluŃiona cauza, fără a Ńine seama de actul a cărui
nelegalitate a fost constatată.
Actele nesupuse controlului şi limitele controlului
■ Art. 5. (1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autorităŃilor publice care
privesc raporturile acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ
actele administrative pentru modificarea sau desfiinŃarea cărora
se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului
stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenŃă, cele
care privesc apărarea şi securitatea naŃională ori cele emise
pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea
consecinŃelor calamităŃilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor
pot fi atacate numai pentru exces de putere.
(4) în litigiile prevăzute la alin. (3) nu sunt aplicabile
prevederile art. 14 şi 21.
Actele administrativ-jurisdicŃionale Art. 6. (1) JurisdicŃiile
administrative speciale sunt facultative şi gratuite.
(2) Actele administrativ-jurisdicŃionale pot fi atacate direct
la instanŃa de contencios administrativ competentă potrivit art.
10, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu
exercită căile administrativ-jurisdicŃionale de atac.
(3) Dacă partea care a optat pentru jurisdicŃia
administrativă specială înŃelege să nu utilizeze calea
administrativ-jurisdicŃională de atac, va notifica aceasta
organului administrativ-jurisdicŃional competent. Termenul
prevăzut la alin. (2) începe să curgă de la data notificării.
(4) Dacă partea care a optat pentru jurisdicŃia administrativă
specială înŃelege să renunŃe la calea administrativ-jurisdicŃională în
timpul soluŃionării acestui litigiu, va notifica intenŃia sa organului
256
administrativ-jurisdicŃional sesizat, care emite o decizie ce atestă
renunŃarea la jurisdicŃia administrativă specială. Termenul prevăzut
la alin. (2) începe să curgă de la data comunicării acestei decizii.
CAPITOLUL II -K*
Procedura de soluŃionare a cererilor în contenciosul
administrativ
•B.
Procedura prealabilă
Art. 7. (1) înainte de a se adresa instanŃei de contencios
administrativ competente, persoana care se consideră vătămată
într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act
administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităŃii publice
emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului,
revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa
în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există.
(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care
legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicŃională,
iar partea nu a optat pentru aceasta.
(3) Este îndreptăŃită să introducă plângere prealabilă şi
persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes
legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual,
adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat
cunoştinŃă, pe orice cale, de existenŃa acestuia, în limitele
termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).
(4) Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor
alin. (1), se soluŃionează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g).
(5) în cazul acŃiunilor introduse de prefect, Avocatul
Poporului, Ministerul Public, AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor
Publici sau al celor care privesc cererile celor vătămaŃi prin
ordonanŃe sau dispoziŃii din ordonanŃe, precum şi în cazul prevăzut
la art. 4 alin. (2), nu este obligatorie procedura prealabilă.
(6) Plângerea prealabilă în cazul acŃiunilor care au ca
obiect contractele administrative are semnificaŃia concilierii în
cazul litigiilor comerciale, dispoziŃiile din Codul de procedură
civilă fiind aplicabile în mod corespunzător.
257
 (7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative
unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste
r (3) InstanŃa de contencios administrativ, după pronunŃarea
termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data
emiterii acrului. Termenul de 6 luni este termen de prescripŃie.
Obiectul acŃiunii judiciare
Art, 8. (1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de
lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ
unilateral, nemulŃumită de răspunsul primit la plângerea
prealabilă adresată autorităŃii publice emitente sau dacă nu a
primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4),
poate sesiza instanŃa de contencios administrativ competentă,
pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea
pagubei cauzate şi, eventual, reparaŃii pentru daune morale. De
asemenea, se poate adresa instanŃei de contencios administrativ
şi cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut
de lege, prin nesoluŃionarea în termen sau prin refuzul
nejustificat de soluŃionare a cererii.
(2) InstanŃa de contencios administrativ este competentă să
soluŃioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii
unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de
aplicarea şi executarea contractului administrativ.
(3) La soluŃionarea litigiilor prevăzute la alin. (2) se va
avea în vedere regula după care principiul libertăŃii contractuale
este subordonat principiului priorităŃii interesului public.
AcŃiunile împotriva ordonanŃelor Guvernului Art. 9. (1)
Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim prin ordonanŃe sau dispoziŃii din ordonanŃe
introduce acŃiune la instanŃa de contencios administrativ, însoŃită
de excepŃia de neconstituŃionalitate.
(2) InstanŃa de contencios administrativ, dacă apreciază că
excepŃia îndeplineşte condiŃiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3)
din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcŃionarea CurŃii
ConstituŃionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată,
Curtea ConstituŃională şi suspendă soluŃionarea cauzei pe fond. 258
CurŃii ConstituŃionale, repune cauza pe rol şi va da termen, cu
citarea părŃilor, numai dacă ordonanŃa ^sau o dispoziŃie a acesteia
a fost declarată neconstituŃională. în caz contrar, respinge
acŃiunea ca inadmisibilă pe fond.
(4) în situaŃia în care decizia de declarare a neconstitu-
ŃionalităŃii este urmarea unei excepŃii ridicate în altă cauză,
sesizarea instanŃei de contencios administrativ se va face în
condiŃiile art. 7 alin. (5) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2), cu precizarea
că termenele încep să curgă de la data publicării deciziei CurŃii
ConstituŃionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.
InstanŃa competentă
Art. 10. (1) Litigiile privind actele administrative emise sau
încheiate de autorităŃile publice locale şi judeŃene, precum şi cele
care privesc taxe şi impozite, contribuŃii, datorii vamale şi accesorii
ale acestora, de până la 5 miliarde lei, se soluŃionează, în fond, de
tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele adminis-
trative emise sau încheiate de autorităŃile publice centrale, precum
şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuŃii, datorii vamale şi
accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluŃionează,
în fond, de secŃiile de contencios administrativ şi fiscal ale curŃilor
de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.
(2) Recursul împotriva sentinŃelor pronunŃate de tribunalele
administrativ-fiscale se judecă de secŃiile de contencios
administrativ şi fiscal ale curŃilor de apel, iar recursul împotriva
sentinŃelor pronunŃate de secŃiile de contencios administrativ şi
fiscal ale curŃilor de apel se judecă de SecŃia de contencios
administrativ şi fiscal a înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie, dacă
prin lege specială nu se prevede altfel.
(3) Reclamantul se poate adresa instanŃei de la domiciliul
său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat
pentru instanŃa de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca
excepŃia necompetenŃei teritoriale.
259
 Termenul de introducere a acŃiunii
Art. 11. (1) Cererile prin care se solicită anularea unui act
administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi
repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau,
după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustifîcat, de
soluŃionare a cererii;
b) data expirării termenului legal de soluŃionare a cererii,
fără a depăşi termenul prevăzut la alin. (2);
c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a
procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ
unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut
la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.
(3) în cazul acŃiunilor formulate de prefect, Avocatul
Poporului, Ministerul Public sau AgenŃia NaŃională a
FuncŃionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut
existenŃa actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător
prevederile alin. (2).
(4) OrdonanŃele sau dispoziŃiile din ordonanŃe care se
consideră a fi neconstituŃionale, precum şi actele administrative cu
caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate
oricând.
(5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripŃie,
iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere.
Documentele necesare
Art. 12. Reclamantul va anexa la acŃiune copia actului
administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităŃii
publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. In
situaŃia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea
sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi
data înregistrării la autoritatea publică, precum şi orice înscris
care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile.
*/ Citarea părŃilor, relaŃii
Art. 13. (1) La primirea cererii, instanŃa va dispune citarea
părŃilor şi va putea cere autorităŃii al cărei act este atacat să îi
260
comunice de urgenŃă acel act, împreună cu întreaga
documentaŃie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte
lucrări necesare pentru soluŃionarea cauzei.
(2) în situaŃia în care reclamant este un terŃ în sensul art. 1
alin. (2) sau când acŃiunea este introdusă de Avocatul Poporului
ori de Ministerul Public, instanŃa va cere autorităŃii publice
emitente să îi comunice de urgenŃă actul atacat împreună cu
documentaŃia care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte
lucrări necesare pentru soluŃionarea cauzei.
(3) în mod corespunzător situaŃiilor prevăzute la alin. (1) şi (2),
după caz, se va proceda şi în cazul acŃiunilor care au ca obiect
refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege
sau un interes legitim.
(4) Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit
de instanŃă lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi obligat,
prin încheiere interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de
amendă judiciară, 10% din salariul minim brut pe economie
pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.
Suspendarea executării actului
Art. 14. (1) în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea
unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condiŃiile art. 7, a
autorităŃii publice care a emis actul, persoana vătămată poate să
ceară instanŃei competente să dispună suspendarea executării
actului administrativ până la pronunŃarea instanŃei de fond.
(2) InstanŃa va rezolva cererea de suspendare, de urgenŃă,
cu citarea părŃilor.
(3) Când în cauză este un interes public major, de natură a
perturba grav funcŃionarea unui serviciu public administrativ de
importanŃă naŃională, cererea de suspendare a actului
administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public,
din oficiu sau la sesizare, prevederile alin. (2) aplicându-se în
mod corespunzător.
(4) încheierea sau, după caz, sentinŃa prin care se pronunŃă
suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu
recurs în termen de 5 zile de la pronunŃare. .,
261
 Solicitarea suspendării prin acŃiunea principală
Art. 15. (1) Suspendarea executării actului administrativ
unilateral poate fi solicitată de reclamant şi prin cererea adresată
instanŃei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a
actului atacat. în acest caz, instanŃa va putea dispune
suspendarea actului administrativ atacat, până la soluŃionarea
definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate
formula o dată cu acŃiunea principală sau printr-o acŃiune
separată, până la soluŃionarea acŃiunii în fond.
(2) DispoziŃiile alin. (2) şi (4) ale art. 14 se aplică în mod
corespunzător.
(3) Hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de
drept, iar introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu
suspendă executarea.
Introducerea în cauză a funcŃionarului \>
Art. 16. (1) Cererile injustiŃie prevăzute de prezenta lege vor
putea fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a
elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face
vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept
subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. In cazul
în care acŃiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată
la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.
(2) Persoana acŃionată astfel în justiŃie îl poate chema în
garanŃie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris
să elaboreze sau să nu elaboreze actul.
Judecarea cererilor
Art. 17. f i ) Cererile adresate instanŃei se judecă de urgenŃă
şi cu precădere în şedinŃă publică, în completul stabilit de lege.
(2) Pentru cererile formulate în baza prezentei legi se percep
taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele
judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare,
pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepŃia celor care au ca
obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare. 262
(3) Hotărârile vor fi redactate şi motivate de urgenŃă, în cel
mult 10 zile de la pronunŃare.
SoluŃiile pe care le poate da instanŃa
Art. 18. (1) InstanŃa, soluŃionând cererea la care se referă
art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte,
actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act
administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinŃă sau orice
alt înscris.
(2) InstanŃa este competentă să se pronunŃe, în afara
situaŃiilor prevăzute la art. 1 alin. (8), şi asupra legalităŃii actelor
sau operaŃiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecăŃii.
(3) In cazul soluŃionării cererii, instanŃa va hotărî şi asupra
despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă
reclamantul a solicitat acest lucru.
(4) Atunci când obiectul acŃiunii în contencios
administrativ îl formează un contract administrativ, în funcŃie de
starea de fapt, instanŃa poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care
reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părŃi îndeplinirea unei anumite obligaŃii;
d) suplini consimŃământul unei părŃi, când interesul public
o cere;
e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale
şi morale.
(5) SoluŃiile prevăzute la alin. fi) şi la alin. (4) lit. b) şi c)
pot fi stabilite sub sancŃiunea unei penalităŃi pentru fiecare zi de
întârziere.
ih„. Termenul de prescripŃie pentru despăgubiri
Art. 19. f i ) Când persoana vătămată a cerut anularea
acrului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri,
termenul de prescripŃie pentru cererea de despăgubire curge de
la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască
întinderea pagubei.
263

(2) Cererile se adresează instanŃelor de contencios adminis
trativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).
(3) Cererile prevăzute la alin. (2) se supun normelor prezentei
legi în ceea ce priveşte procedura de judecată şi taxele de timbru.
Recursul
Art. 20. (1) Hotărârea pronunŃată în primă instanŃă poate fi
atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la pronunŃare ori de la
comunicare.
(2) Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenŃă.
(3) în cazul admiterii recursului, instanŃa de recurs, casând
sentinŃa, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de
casare cu trimitere. Când hotărârea primei instanŃe a fost dată cu
încălcarea dispoziŃiilor referitoare la competenŃa materială din
prezenta lege, cauza se va trimite Ia instanŃa competentă. Când
hotărârea primei instanŃe a fost pronunŃată fără a se judeca
fondul, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanŃă.
Judecarea recursului în situaŃii deosebite
Art. 21. (1) Recurentul, în situaŃii deosebite, cum ar fi
împlinirea termenului până la care îşi poate valorifica dreptul
pretins, va putea solicita preşedintelui instanŃei competente să
soluŃioneze recursul şi stabilirea termenului de judecată a
recursului chiar înainte de primirea dosarului.
(2) Cererea de fixare a unui termen de urgenŃă, însoŃită de
dovada înregistrării recursului la instanŃa de fond, se
soluŃionează în termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia
preşedintelui instanŃei de recurs.
(3) SoluŃia de admitere a cererii se comunică de îndată
instanŃei de fond, care are obligaŃia redactării hotărârii atacate, a
comunicării acesteia părŃilor, precum şi a expedierii dosarului,
într-un termen de 5 zile.
(4) Motivarea recursului se poate face, sub sancŃiunea nulităŃii
pentru tardivitate, în termen de două zile de la comunicare.
(5) Procedura de citare a părŃilor şi de comunicare a
motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la
48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de
comunicare a informaŃiilor scrise.
:s<.|- ^
264
:J
-- CAPITOLULUI V -
I Procedura de executare
;Î Titlul executoriu
Art. 22. Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile,
prin care s-au admis acŃiunile formulate potrivit dispoziŃiilor
prezentei legi, constituie titluri executorii.
ObligaŃia publicării
ri Art. 23. Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile,
prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ,
sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Ele se
publică în Monitorul Oficial al României, Partea 1, sau, după
caz, în monitoarele oficiale ale judeŃelor ori al municipiului
Bucureşti, la cererea instanŃei de executare ori a reclamantului,
fiind scutite de plata taxelor de publicitate.
Ń ObligaŃia executării
Art. 24. (1) Dacă în urma admiterii acŃiunii autoritatea
publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice
acrul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinŃă sau
orice alt înscris, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se
va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui
astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii
irevocabile a hotărârii.
(2) în cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica
conducătorului autorităŃii publice sau, după caz, persoanei
obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie
pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la despăgubiri
pentru întârziere.
(3) Neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti
definitive şi irevocabile pronunŃate de instanŃa de contencios
administrativ şi după aplicarea amenzii prevăzute la alin. (2)
constituie infracŃiune şi se sancŃionează cu închisoare de la 6 luni la
3 ani sau cu amendă de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei.
265
 InstanŃa de executare
Art. 25. (1) SancŃiunea şi despăgubirile prevăzute la art. 24
alin. (2) se aplică, respectiv se acordă, de instanŃa de executare,
la cererea reclamantului. Hotărârea se ia în camera de consiliu,
de urgenŃă, cu citarea părŃilor.
(2) Cererea prevăzută la alin. (1) este scutită de taxa de
timbru.
(3) Hotărârea pronunŃată de instanŃa de executare poate fi
atacată cu recurs în termen de 5 zile de la pronunŃare.
(4) Prevederile alin. (l)-(3) se aplică, în mod corespunzător, şi
pentru punerea în executare a hotărârilor instanŃelor de contencios
administrativ date pentru soluŃionarea litigiilor ce au avut ca obiect
contracte administrative.
; AcŃiunea în regres
Art. 26. Conducătorul autorităŃii publice se poate îndrepta
cu acŃiune împotriva celor^vinovaŃi de neexecutarea hotărârii,
potrivit dreptului comun. în cazul în care cei vinovaŃi sunt
funcŃionari publici, se vor aplica reglementările speciale.
CAPITOLUL IV DispoziŃii
tranzitorii şi finale
Judecarea cauzelor aflate pe rol
Art. 27. Cauzele aflate pe rolul instanŃelor la data intrării în
vigoare a prezentei legi vor continua să se judece potrivit legii
aplicabile în momentul sesizării instanŃei.
Completarea cu dreptul comun
Art. 28. (1) DispoziŃiile prezentei legi se completează cu
prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu
sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre
autorităŃile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în
drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum şi
cu procedura reglementată de prezenta lege. Compatibilitatea
266
aplicării unor norme ale Codului de procedură civilă se
stabileşte de instanŃă, cu prilejul soluŃionării excepŃiilor.
(2) AcŃiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul
Public, de prefect şi de AgenŃia NaŃională a FuncŃionarilor
Publici, precum şi cele introduse împotriva actelor administrative
normative nu mai pot fi retrase.
Corelarea terminologică
Art. 29. Ori de câte ori într-o lege specială anterioară
prezentei legi se face trimitere la Legea contenciosului
administrativ nr. 29/1990 sau generic la instanŃa de contencios
administrativ, trimiterea se va socoti făcută la dispoziŃiile
corespunzătoare din prezenta lege.
DispoziŃii tranzitorii
Art. 30. Până la constituirea tribunalelor administrativ-
fiscale, litigiile se soluŃionează de secŃiile de contencios
administrativ ale tribunalelor.
. L,
" Intrarea în vigoare
Art. 31.(1) Prezenta lege intră în vigoare la 30 de zile de la
data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I.
(2) Pe aceeaşi dată se abrogă Legea contenciosului
administrativ nr. 29/1990, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 122 din 8 noiembrie 1990, cu
modificările ulterioare, precum şi orice alte dispoziŃii contrare.
! ■ * ; '
267
 : ■ . ' ! * ;
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
1. LegislaŃie » ,w . -
Legea nr.61/1991 pentru sancŃionarea faptelor de încălcare a unor
norme de convieŃuire socială, a ordinii şi liniştii publice,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 196
din 27 septembrie 1991 şi republicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr. 9 din 24 ianuarie 1997 şi nr. 387 din 18
august 2000 Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză
de utilitate publică,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 2 iunie
1994 Legea nr.119/1996 cu privire la actele de stare civilă,
publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.282 din 11 noiembrie
1996 Legea nr.132/1997 privind rechiziŃiile de bunuri şi
prestările de
servicii în interes public, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr. 161 din 18 iulie 1997 Legea
nr,213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I,
nr.448 din 24 noiembrie 1998 Legea nr.215/2001 privind
administraŃia publică locală, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.204 din 23 aprilie
2001 Legea nr,52/2003 privind transparenŃa decizională în
administraŃia
publică, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I,
nr.70 din 3 februarie 2003 O.U.G, nr.105/2001 privind frontiera
de stat a României, publicata în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.352 din 30 iunie 2001
Legea nr.67/2004 pentru alegerea autorităŃilor administraŃiei publice
locale, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I,
nr.271 din 29 martie 2004 Legea nr.340/2004 privind instituŃia
prefectului, publicată în „Monitorul
Oficial al României", Partea I, nr.658 din 21 iulie 2004, modificată
268
substanŃial prin O.U.G. nr.179/2005, publicată în „Monitorul
Oficial al României", Partea I, nr. 1.142 din 16 decembrie 2005 ,G.
nr.195/2002 privind circulaŃia pe drumurile publice, publicată
O.U. în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.958 din 28
decembrie 2002 *G. nr.27/2003 privind procedura aprobării
tacite, publicată în
O.U „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.291 din 25 aprilie
2003
.G. nr.108/2003 pentru desfiinŃarea închisorii contravenŃionale,
O.U publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 747
din 26 octombrie 2003
O.G nr,2/2001 privind regimul juridic al contravenŃiilor, publicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr, 410 din 25 iulie
2001
O.G. nr.55/2002 privind regimul juridic al sancŃiunilor prestării unei
activităŃi în folosul comunităŃii şi închisorii contravenŃionale,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.642
din 30 august 2002
O.G. nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în
„Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 863 din 26
septembrie 2005
H.G. , nr.216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice-cadru de
aplicare a Legii nr.219/1998 privind regimul concesiunilor,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 140
din 6 aprilie 1999
H,G . nr.85/2003 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a
O.U.G. nr.195/2002 privind circulaŃia pe drumurile publice,
publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.58 din
31 ianuarie 2003
H.G nr.1209/2003 privind organizarea şi dezvoltarea carierei
funcŃionarilor publici, publicată în „Monitorul Oficial al
României", Partea I, nr.757 din 29 octombrie 2003
y- i
2. Tratate, cursuri, manuale, monografii
Alexandru NegoiŃă, ŞtiinŃa administraŃiei, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1977 Alexandru NegoiŃă, Drept
administrativ şi elemente de ştiinŃa
administraŃiei, Bucureşti, 1981
269
Alexandru NegoiŃă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept
administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1992 Alexandru
NegoiŃă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti,
1998 Alexandru łiclea, Reglementarea contravenŃiilor,
Editura Lumina
Lex, ediŃia a IV-a, 2006 Antonie Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, vol.II, ediŃia a IlI-a,
Editura AH Beck, Bucureşti, 2002 Antonie Iorgovan, Noua lege
a contenciosului administrativ, Editura
Roata, 2005 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ,
ediŃia a 4-a, Editura
AII Beck, Bucureşti, 2005 Constantin G. Rarincescu,
Contenciosul administrativ român,
Bucureşti, 1936 Dacian Cosmin Dragoş, Legea
contenciosului administrativ.
Comentarii şi explicaŃii, Editura AH Beck, 2005 Erast Diti
Tarangul, Tratat de drept administrativ român, CernăuŃi,
1944 Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinŃa
administraŃiei, voi,II,
Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2005 Iulian Poenaru, Regimul
juridic al contravenŃiilor. Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 2002
Liviu Giurgiu, Domeniul public. Editura Tehnică, Bucureşti, 1997
Mihai Eliescu, Răspunderea civilă delictuală. Bucureşti, 1972 Mircea
Lepădătescu, Natura juridică a răspunderii patrimoniale a
organelor administraŃiei de stat pentru pagubele produse prin
actele lor ilegale, „Analele UniversităŃii" Bucureşti, Seria ştiinŃe
sociale, ştiinŃe juridice, 1968 Paul Negulescu, Tratat de drept
administrativ, vol.I, ediŃia a IV-a,
Bucureşti, 1934
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Cluj-Napoca, 2001
Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, JurisprudenŃa înaltei
1
CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie - Contencios administrativ, Editura
Lumina Lex, 2003 TJieodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian
Vlad, JurisprudenŃa înaltei
'■<
CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie - Contencios administrativ, Editura
Lumina Lex, 2002
270
Emanuel Albu, De la înalta Curte de CasaŃie şi JustiŃie - O istorie a
legilor de organizare şi funcŃionare, 1861 - 2001, Editura
Monitorul Oficial, Bucureşti, 2001 Emanuel Albu,
JurisprudenŃa înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie -
Contencios administrativ 2003, Editura Lumina Lex, 2004
Emanuel Atbu, AdministraŃia ministerială în România, Editura AII
Beck, Bucureşti, 2004 Emanuel Albu, JurisprudenŃa înaltei
CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie -
Contencios administrativ 2004, Editura Lumina Lex, 2005
Emanuel Albu, Drept administrativ şi ştiinŃa administraŃiei, Partea I,
Editura FundaŃiei România de Mâine, Bucureşti, 2005 Emanuel
Albu, JurisprudenŃa înaltei CurŃi de CasaŃie şi JustiŃie -
Contencios administrativ şi fiscal 2005, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2006 Tudor Drâganu, Actele de drept administrativ,
Editura ŞtiinŃifică,
Bucureşti, 1959 Tudor Drăganu., Drept constituŃional,
Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1972 Valentin LPrisăcaru, Contenciosul
administrativ român, Editura AH
Beck, Bucureşti, 1998
; ; ■;< ?&
3, Articole de specialitate
Adrian Fanu-Moca, ConsideraŃii în legătură cu natura juridică a
contenciosului fiscal, în „Revista de Drept Comercial"
nr. 10/2002 Costel Niculeanu, Există un raport comitenf-
prepus în cazul
executării sancŃiunii contravenŃionale în temeiul Legii
nr.82/1999, în „Dreptul" nr.10/2002 Corneliu Liviu Popescu,
NeconvenŃionalitatea şi neconstituŃio-nalitatea
procedurii contravenŃionale judiciare de drept comun, în raport cu
dreptul la respectarea prezumŃiei de nevinovăŃie, în „Pandectele
Române", nr.6/2002 Corneliu Liviu Popescu, Frauda la
ConstituŃie, în „Curierul Judiciar"
nr.7-8/2004 Dana Apostol Tofan, Regimul juridic
aplicabil contravenŃiilor.
Aspecte de drept procesual, în „Curierul Judiciar" nr.7/2002
Gabriela Cristina FrenŃiu, Există un raport comitent-prepus în cazul
executării sancŃiunii contravenŃionale în temeiul Legii
nr.82/1999, în „Dreptul" nr.1/2002
271
 Iulia Poenaru, Nota II la sentinŃa civilă nr.3934/1995 a Judecătoriei
Suceava, în „Revista Română de Drept" nr. 11/1996 '. Liviu Giurgiu,
ConsideraŃii privind excepŃia de nelegaUtate a actelor Aii:;
administrative în reglementarea instituită prin Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, în „Curierul Judiciar" >M
nr.2/2OO5
Tudor Drăganu, TendinŃe de limitare a rolului în Stat al Guvernului
prin multiplicarea exagerată a autorităŃilor centrale autonome
ale administraŃiei publice, în „Revista de Drept Comercial"
nr.l2/2000şinr.l/2001
Tudor Drăganu, Câteva reflecŃii pe marginea proiectului de lege
■• a contenciosului administrativ, în „Revista de Drept Public"
nr.3/2004
F
Vasile Timofte, Nota I la sentinŃa civilă nr.3934/1995 a Judecătoriei
Suceava, în „Revista Română de Drept" nr. 11/1996

> 4. DicŃionare
{

',■ Gh. GuŃu, DicŃionar latin-român, ediŃia a IlI-a, Editura ŞtiinŃifică,

Bucureşti, 1973
DicŃionar explicativ al limbii române, DEX, Editura Univers
Enciclopedic, Bucureşti, 1998

■= " - ' . - > ■

V ■'

■ ■ - : j j -i-i ■ . ■ ' . ■ ■

mi

272