1.2.3.

Guvernul Republicii Moldova Consideraii generale Noiunea de guvern, dup cum scrie Tudor Drganu, poate avea un triplu sens. ntr-o accepiune foarte larg, acest termen desemneaz totalitatea organelor politice ale statului, inclusiv Parlamentul. ntr-un sens mai puin larg, acelai termen desemneaz totalitatea organelor care formeaz puterea executiv, adic pe eful statului mpreun cu consiliul de minitri. n sfrit, ntr-un sens restrns, prin guvern se nelege numai acea parte a puterii executive care este format din ansamblul minitrilor (consiliul de minitri), cu excluderea efului statului.1 n opinia doctrinarilor oportun i acceptabil este ultima variant. Anume n acest sens este interpretat i utilizat termenul de guvern" n Constituia Republicii Moldova, de care i ne conducem la expunerea materialului compartimentului dat.2 Originea guvernului se afl n rile Europei continentale, n fostele consilii ale regimului din perioada absolutismului monarhic. Aceste instituii au cptat ns rolul i semnificaii mai apropiate de ceea ce nseamn guvernul din epoca modern pe msur ce, la nivelul administraiei centrale, au nceput s se contureze departamentele, ca forme organizatorice ale statului, responsabile pentru administrarea unor domenii de activitate pe ntreg teritoriul rii. Rolul, constituirea i atribuiile Guvernului ncepnd cu secolul XX, guvernele tot mai mult i mai mult se afl n centrul ateniei n toat lumea n teoria i practica administraiei publice. Obiectivul major al unei guvernri bune este o societate bine format n baza premiselor respective, un stat bazat pe un aparat puternic i un sector public bine dezvoltat, protejat sntos. n sistemele constituionale n care exist o distincie ntre eful de stat i eful de guvern, eful guvernului are un rol important n formarea guvernului i n formularea programului de activitate al acestuia. Asemenea sisteme exist n mai multe ri ale lumii, inclusiv n Republica Moldova. n statul nostru exist o distincie dintre eful statului i eful guvernului. Sistemul executiv n Republica Moldova are un caracter bicefal (dualist). Ca urmare, att Preedintelui Republicii ct i Guvernului i revin anumite atribuii ale puterii executive strict determinate de Constituie.

1 2

Tudor Drganu ,,Drept Constituional i instituii politice.Tratat elementar. Vol. I, Cluj-Napoca, 2000. Boris Negru, Alina Negru- Teoria General a Dreptului i Statului, Chiinu 2006, pag.168

Ca exponeni ai acestei puteri, Preedintele Republicii i Guvernul snt egali. n acelai timp ns majoritatea problemelor ce in de puterea . executiv urmeaz s fie soluionate de ctre Guvern, conform Constituiei Republici Moldova i Legii cu privire la Guvern din 31 mai 1990, cu modificrile efectuate pn n prezent3. Astfel, conform Constituiei, Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice" (alin. 1 art. 96). n exercitarea atribuiilor, Guvernul se conduce de programul su de activitate, acceptat de Parlament". O asemenea prevedere, formulat n alin. 2 al art. 96 din Constituie, scoate n eviden necesitatea colaborrii dintre executiv, n persoana Guvernului, i Parlament. n activitatea sa Guvernul:
a)

se cluzete de Constituie, de legile i hotrrile Parlamentului, de pornete de la principiile democraiei, legalitii i utiliti sociale; asigur colegialitatea i rspunderea personal a membrilor Gud) asigur exercitarea principiilor tiinifice de administrare, ine seama de experiena mondial in sfera construciei de stat i o aplic.

decretele Preedintelui Republicii;

b) c)

vernului in procesul elaborrii, adoptrii i executrii hotrrilor;

Prin urmare, dup cum constat i Ioan Vida4, rolul guvernului este prin esen politic i se exprim nu numai n sfera activitii executive, ci i prin colaborarea cu celelalte autoriti publice, din care hotrtoare este aciunea sa n sfera puterii legislative prin exercitarea iniiativei legislative i a modalitilor de conlucrare cu Parlamentul. Pot fi evideniate cinci sarcini fundamentale ce constituie esena misiunii Guvernului i fr de care este imposibil de a realiza o dezvoltare durabil, de care s beneficieze toi, i anume: crearea unui cadru bazat pe legalitate; promovarea unei politici care s nu produc distorsiuni" i care s includ stabilitatea macroeconomic; realizarea investiiilor n serviciile sociale i infrastructura de baz; protecia categoriilor de populaie social-vulnerabil;
3 4

Boris Negru, Alina Negru- Teoria General a Dreptului i Statului, Chiinu 2006, pag.168

Ioan Vida Puterea executiv i administraia public Bucureti, 1994, p.70.

protecia mediului nconjurtor. Actuala Constituie, n scopul de a mpiedica luarea unor msuri pripite sau insuficient de cntrite, a prevzut c: Guvernul este alctuit din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-minitri, minitri i ali membri stabilii prin lege organic" (art.97). Constituirea Guvernului Republicii Moldova Guvernul RM este nfiinat prin normele constituionale, iar organizarea i funcionarea lui este reglementat i de Legea cu privire la Guvern din 31 mai 1990 nr.64-XII cu modificrile i completrile ulterioare. Constituirea Guvernului5 ncepe prin desemnarea de ctre Preedintele republicii a unui candidat la funcia de Prim-ministru dup consultarea fractiunilor parlamentare. De regul, aceast persoan este reprezentantul partidului sau formaiunii politice, care a obinut majoritatea mandatelor n Parlament, ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n Parlament. Procedura de consultare a fraciunilor parlamentare, potrivit art.98 alin.1 din Constituie, oblig Preedintele republicii, nainte de a desemna candidatul la funcia de Prim-ministru, s propun spre discuie potenialul sau potenialii candidai la aceast funcie, n scopul de a obine susinerea majoritii parlamentare, iar ultimii urmeaz s se expun asupra acestor candidai. De regul, candidatura pentru funcia de Prim-ministru se consult cu toate fraciunile parlamentare. Iar n cazurile n care nici o formaiune politic n-a acumulat majoritatea mandatelor n Parlament, devine absolut necesar consultarea ntregului legislativ, inclusiv a deputailor independeni. Dup aceast consultare Preedintele rii trebuie s in cont de opiniile majoritii parlamentare, n caz contrar candidatura desemnat poate s nu obin votul de ncredere al Parlamentului. Dup procedura de consultare a fraciunilor parlamentare, Preedintele Republicii desemneaz un candidat pentru funcia de Prim-ministru. Tradiional, desemnarea candidatului se face prin decret prezidenial.Candidatul desemnat la funcia de Prim-ministru, conform prevederilor constituionale, alctuiete lista Guvernului i ntocmete programul su de activitate, dup care cere, n termen de 15 zile de la desemnare, votul de ncredere al Parlamentului. Cererea prin care se solicit acordarea votului de ncredere asupra programului de activitate i a ntregii liste a Guvernului se depune pe numele Preedintelui Parlamentului sau n adresa Biroului Permanent, care va difuza materialele respective Comisiei juridice, pentru numiri i imuniti, precum i celorlali deputai. Pornind de la termenul constituional de 45 de zile, rezervat pentru examinarea a cel puin dou solicitri de nvestitur, i de la logica intern a normelor cuprinse n Regulamentul Parlamentului, rezult c cererea de acordare a votului de ncredere urmeaz a fi inclus n ordinea de zi i a ncepe examinarea ei
5

Creang I. Construirea Guvernului: probleme teoretice i practice. Administrarea public, 2003, nr.2, p.42-48

n cel mult 10-15 zile de la depunerea ei (a se vedea n acest sens prevederile art.39-45 din regulamentul Parlamentului).6 Dac n acest termen Parlamentul nu a pus n discuie n edina plenar chestiunea acordrii votului de ncredere, Preedintele Republicii va putea califica tcerea Parlamentului ca o respingere a solicitrii de nvestitur i va putea desemna un nou candidat, primul fiind considerat c nu a primit votul de ncredere din partea Parlamentului. Ct privete posibilitatea de a desemna aceeai persoan n calitate de candidat la funcia de Prim-ministru dup respingerea primei solicitri de investitur, Constituia nu prevede careva restricii n acest sens. Prin urmare, Preedintelui republicii i aparine acest drept pe care l exercit n mod discreionar. Dup acordarea votului de ncredere asupra programului i a ntregii sale liste, Guvernul este numit prin decret de ctre Preedintele Republicii (art.98 alin.4 din Constituie). De reinut c Preedintele la aceast etap nu poate opera modificri n lista Guvernului i l numete astfel cum a fost acceptat de Parlament. El nu este n drept s nu numeasc Guvernul, fie c este sau nu este de acord cu componena nominal a Guvernului, fie pentru alte motive. Neexercitarea atribuiilor constituionale de ctre Preedintele rii ar conduce n acest caz la nclcarea principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat, stipulat de art.6 din Constituie.7 Guvernul i exercit atribuiile din ziua depunerii jurmntului de ctre membrii lui n faa Preedintelui Republicii Moldova. n Constituie se stipuleaz c, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a funciei, Preedintele Republicii Moldova revoc i numete, la propunerea Primului ministru, pe unii membri ai Guvernului (art.98 alin.6). Parlamentul poate exercita controlul parlamentar asupra Guvernului i, dup cum s-a menionat deja, poate retrage ncrederea acordat. Tot din acest moment ncepe i conlucrarea dintre Guvern i Preedintele Republicii prin formele i modalitile prevzute de Constituie (art.104, 105, 106/1,106/2).8 Atribuiile Guvernului Constituia Republicii Moldova prevede c Guvernul, potrivit programului su dc activitate acceptat dc Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercitarea conducerii generale a administraiei publice", opernd n acest scop prin organismele sociale interesate. Guvernul are o multitudine de atribuii i anume: exercit conducerea general a administraiei publice;
6

Legea pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului nr.797-XIII din 02.04.1996, republicat n Monitorul

Oficial nr. 50/237 din 07.04.2007, art.39-45.

7
8

Hotrrea Curii Constituionale nr. 15 din 23.03.1999 Constituia Republicii Moldova- art. art.104,105,106/1,106/2. M.O. al RM nr. 1 din 1994.

asigur executarea de ctre organele administraiei publice a legilor i celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestuia; conduce i controleaz activitatea ministerelor i celorlalte organe centrale i locale ale administraiei publice; elaboreaz proiecte de legi i le nainteaz spre adoptare Parlamentului, ia n dezbatere propunerile legislative, privitor la activitatea executiv, primite din partea Parlamentului; asigur, prin adoptarea i aplicarea msurilor necesare, aprarea ordinii de drept i linitii publice, drepturilor i libertilor ceteneti n condiiile prevzute de lege; ia decizii cu privire la negocierea de tratate, acorduri i convenii internaionale n care se angajeaz statul; aprob acordurile interguvernamentale care se vor putea semna numai prin mputernicirea Prim-ministrului. Membrii Guvernului Guvernul este un organ numit. Funcia de membru al Guvernului nceteaz n caz de demisie, de demitere, de incompatibilitate sau de deces (art.100 al Constituiei RM). Propunerea numirii n post a unor noi membri ai Guvernului vine de la Prim-ministru. Membrii Guvernului poart rspundere pentru sferele de activitate ncredinate; particip la examinarea chestiunilor n cadrul edinelor Guvernului i ale Prezidiului acestuia; pot prezenta Guvernului propuneri cu privire la examinarea unor chestiuni, pot iniia elaborarea unor hotrri ale Guvernului. De menionat faptul c, prin art. 29 al Legii9 cu privire la Guvernul Republicii Moldova, membrului Guvernului i se interzice ocuparea altor funcii n ntreprinderile, instituiile i organizaiile de stat, cooperatiste i obteti. Tot in acest articol se spune c retribuirea muncii i condiiile de asigurare material snt stabilite de legislatie. Mandatul Guvernului Stabilirea mandatului Guvernului presupune determinarea unui moment iniial i al unuia final. Durata pentru care este numit Guvernul RM nu este determinat expres. Potrivit art.98 alin.5 al Constituiei Republicii Moldova, Guvernul i exercit atribuiile din ziua depunerii jurmntului de ctre membrii lui n faa Preedintelui Republicii Moldova". Conform art.103 din Constitutiei Guvernul i exercit mandatul pn la data validrii alegerilor pentru un nou Parlament. Pornind de la norma constituional a duratei mandatului Parlamentului - 4 ani - i conducndu-ne de teza c Guvernul trebuie s se bucure permanent de ncrederea legislativului, putem conchide c i Guvernul este numit pentru acela termen sau pentru termenul rmas pn la expirarea mandatului Parlamentului. Practica ns arat c unele guverne n-au rezistat nici cte un an. ncetarea mandatului este consecina fie a faptului c Parlamentul i-a retras ncrederea, fie a faptului c Prim-ministrul a ncetat s mai fie membru al
9

Legea cu privire la Guvernul Republicii Moldova nr.64-XII din 31.05.1990,art.29.M.O.nr.131-133 din 26.02.2002

Guvernului sau se afl n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile.Guvernul al crui mandat a ncetat prin una dintre modalitile menionate mai sus este competent s ndeplineasc n continuare numai funciile de administrare a treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern. Funcionarea Guvernului Republicii Moldova Potrivit art.2 din Legea cu privire la Guvernul RM (nr.64-XII din 31 mai 1990), Guvernul RM se cluzete n activitatea sa de Constituie, de celelalte legi ale republicii, de decretele Preedintelui Republicii Moldova. n aceeai lege (art. 3) se stipuleaz urmtoarele direcii principale ale activitii Guvernului:10 creeaz condiii pentru stabilirea i asigurarea suveranitii economice i politice a Moldovei; elaboreaz concepia dezvoltrii social-economice a republicii, programul i mecanismul trecerii la economia de pia; asigur libera iniiativ, privatizarea, demonopolizarea economiei i dezvoltarea relaiilor de pia; elaboreaz strategia dezvoltrii tehnico-tiinifice, promoveaz o politic naional n domeniul tiinei, tehnicii, tehnologiei, rezolv problemele reglementrii de stat a progresului tehnico-tiinific; garanteaz tuturor subiecilor proprietii libertatea activitii economice, diversitatea formelor de proprietate i egalitatea lor n drepturi, are grij de pstrarea proprietii; protejeaz interesele naionale n activitatea economic, financiar i valutar; realizeaz colaborarea economic cu rile lumii n condiiile dezvoltrii relaiilor contractuale, formrii infrastructurii de pia, integrrii general europene i mondiale; asigur protejarea intereselor naionale n activitatea economic extern, promoveaz politica liberului schimb sau politica protecionismului, pornind de la interesele naionale etc. edinele Guvernului n art.25 al Legii cu privire la Guvernul RM, intitulat edinele Guvernului i modul de adoptare a hotrrilor", se spune c edinele Guvernului se desfoar dup caz, dar nu mai rar dect o dat pe trimestru. edinele Guvernului snt prezidate de Prim-ministru sau de unul dintre viceprim-minitri. Preedintele republicii poate lua parte la edinele Guvernului. edinele snt deliberative, dac la ele particip majoritatea membrilor Guvernului. Hotrrile se adopt cu votul majoritii membrilor Guvernului prezeni la edin. Prezidiul Guvernului Pentru organizarea activitii interne a Guvernului, soluionarea operativ a problemelor curente i supravegherea executrii msurilor dispuse de Guvern, se constituie Prezidiul Guvernului n conformitate cu art.26 al Legii cu privire la

10

Ibidem, art. art.2,3.

Guvern din 31 mai 1990, nr.64-XII). Normele de organizare i funcionare a Prezidiului se aprob de Guvern.11 Prezidiul Guvernului nu poate fi o autoritate public de sine stttoare, distinct de Guvern. El nu poate aprea dect ca o structur organizatoric intern fr capacitate juridic proprie, fiind, mai degrab, o structur care ine de organizarea muncii n cadrul Guvernului, dect de modul de organizare a atribuiilor acestuia. Cu alte cuvinte, el nu poate emite acte administrative. La edinele Prezidiului, pot fi puse spre examinare i apoi naintate n faa Preedintelui Republicii Moldova chestiuni cu privire la stimularea sau aplicarea unor sanciuni disciplinare fata de membrii Guvernului. Prin decizia Prezidiului se poate ncuraja activitatea minitrilor sau viceminitrilor, precum i a conductorilor autoritilor administrative centrale i ai altor organe din subordonarea Guvernului. Aparatul Guvernului Pentru asigurarea activitii organizatorice, juridice, informative, metodice i tehnice a Guvernului, pregtirea i organizarea edinelor lui, transmiterea ctre organele administraiei publice a deciziilor, acesta are un aparat propriu care, pn la 26.11.2004, s-a numit Cancelaria de Stat a Republicii Moldova. La 26 noiembrie 2004, Guvernul RM, executnd Legea nr.376-XV din 18 noiembrie 2004 i n scopul eficientizrii activitii sale, optimizrii structurii i efectivului aparatului su, a hotrt s reorganizeze Cancelaria de Stat prin transformare n Aparatul Guvernului Republicii Moldova, a aprobat structura i efectivul numeric de 135 uniti, lista organizaiilor, instituiilor i ntreprinderilor subordonate lui. Aparatul Guvernului este condus de eful Aparatului, numit i eliberat din funcie de Guvern, la propunerea Prim-ministrului. eful Aparatului are trei adjunci, la fel numii i eliberai din funcie de Guvern.12 Potrivit Regulamentului su, Aparatul Guvernului RM este o instituie public autonom, care asigur organizarea activitii Guvernului, prezentarea materialelor analitice i informaionale, pregatirea proiectelor de hotrri, ordonane i dispoziii, verificarea executarii hotarrilor, ordonanelor i dispoziiilor n vederea exercitrii de ctre Guvern a atribuiilor sale constituionale. Aparatul, n activitatea sa, se cluzete de Constituia RM, Legea cu privire la Guvern, alte acte legislative, decretele Preedintelui RM, hotrrile, dispoziiile Guvernului, de Regulamentul su; i desfoar activitatea sub conducerea Prim-ministrului, conlucreaz cu Aparatul Preedintelui RM, Aparatul Parlamentului RM i, mpreun cu celelalte autoriti ale administraiei publice centrale i locale, asigur realizarea funciilor Guvernului. Actele Guvernului n executarea atribuiilor sale, n baza i n vederea executrii legilor, Guvernul adopt acte normative de reglementare a relaiilor sociale n diverse domenii i sectoare de activitate, precum i acte cu caracter individual prin care
11

Ibidem, art. 26 din lege.

12

Monitorul Oficial al RM, nr .218-223 din 03.12.2004

aplic direct dispoziiile legale la diferite cazuri concrete. Ele se adopt pentru a reglementa n baza legii cele mai diferite domenii sociale - nvmntul, cultura, sntatea, economia .a. Tot prin acte de specialitate ale administraiei publice centrale se numesc persoane n anumite funcii publice. Guvernul Republicii Moldova, n conformitate cu art.10213 alin.1 al Constituiei, adopt hotrri, ordonane i dispoziii. Hotrrile snt actele Guvernului ce dezvolt o reglementare stabilit prin lege, asigurnd punerea n executare a legii, adic ele se adopt pentru organizarea executrii legilor" (art.102 alin.2) Adoptarea hotarrilor este lsat la viziunea Guvernului, cu excepia cazurilor n care Guvernul este obligat prin lege, n mod expres, s adopte hotrri. n vederea realizrii programului de activitate a Guvernului, Parlamentul poate adopta, la propunerea acestuia, o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice (art.106/2 alin.1 al Constituiei). Deci, ordonana, fiind expresia unei competene legislative delegate, depete sfera strict de conducere general a administraiei publice i devine o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, participare reclamat de nsi raiunea sa politic de a asigura realizarea politicii interne i externe a statului", prevzut de art.96 alin.1 din Constituie. Legea de abilitare stabilete n mod obligatoriu domeniul i data pn la care se pot emite ordonane n temeiul art.106/2 alin.2 din Constituia RM. Ordonanele intr n vigoare la data publicrii, fr a fi promulgate. Dac Legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului. Se admite posibilitatea emiterii de ordonane fr s existe abilitarea (mputernicirea) Guvernului de ctre Parlament. Acestea snt aa numitele ordonane de urgen.14 Ele reprezint tot o delegare legislativ, deoarece au ca obiect probleme i domenii care pot fi reglementate numai prin lege i prezint unele particulariti care le confer un regim juridic special. n primul rnd, aceste ordonane pot fi emise numai n cazuri excepionale, cnd n mod obiectiv nu a fost posibil adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi cu procedur de urgen. n al doilea rnd, dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu, pentru a dezbate aceste ordonane. Guvernul adopt i dispoziii. Dispoziiile se emit de Prim-ministru pentru organizarea activitii interne a Guvernului.Hotrrile, ordonanele i dispoziiile Guvernului intra in vigoare din momentul publicrii lor, n cazul n care aceste acte nu conin alte stipulri. Hotrrile Guvernului cu caracter normativ se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova", iar - n caz de necesitate - se aduc la cunotina publicului larg prin intermediul mijloacelor de informare n mas. Deciziile luate de Guvern snt obligatorii pentru toi membrii Guvernului. Responsabilitatea colectiv cere ca minitrii s aib posibilitatea de a-i exprima sincer opiniile i a discuta liber, iar atunci cnd s-a ajuns la o decizie, ei vor prezenta-o n plan unit.
13 14

Constituia Republicii Moldova- art.102. M.O. al RM nr. 1 din 1994. Drganu Tudor,, Drept Constituional i instituii politice, Tratat elementar, Vol. 1, Cluj-Napoca, 2000.