Iordan NICOLA

DREPT ADMINISTRATIV
CURS UNIVERSITAR

Sibiu

2007
PARTEA I
DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERAL.
Capitolul I
NOIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAIA PUBLIC

1. Noiunea de administraie public

Etimologic, termenul de administraie provine din limba latin fiind
format din prepoziia ad care se traduce prin: la, ctre etc. i
substantivul minister, cu semnificaia de: servitor, ngrijitor,
ajuttor. Din aceste componente s-a format cuvntul administer care ne
apare ntr-un dublu neles, avnd o semnificaie direct aceea de ajutor al
cuiva, de executant,ori de slujitor i o semnificaie figurativ,
indirect,cea de unealt sau de instrument1.
Dicionarul explicativ al limbii romne atribuie verbului a
administra semnificaia de a conduce,a crmui, a gospodri o
ntreprindere, instituie etc., iar prin substantivul administraie nelege
totalitatea organelor administrative ale unui stat2.
n doctrin, conceptului deadministraie i sunt atribuite mai multe
sensuri, dupa cum urmeaz:
coninutul principal al uneia dintre cele trei puteri statale, puterea
executiv;
compartiment funcional (direcie, departament, secie etc.) din
cadrul unei ntreprinderi sau instituii;
sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv;
conducerea unui agent economic sau a unei instituii, etc.
Din multiplele sensuri atribuite termenului de administraie,
preocuprile teoreticienilor secolelor XIX i XX s-au axat, n principal, pe
clarificarea noiunii de administraie public.
Pentru a defini administraia public, este necesar, n primul rnd, s
se determine graniele generale ale acesteia i n acelasi timp s i se
formuleze principalele concepte.

1
2

G. Guu, Dicionar latin-romn, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti 1983, p. 38

*** Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Academiei R.S.R., Bucureti
2

n al doilea rnd, definirea administraiei publice trebuie s reflecte

locul i rolul acesteia n contextul politic, economic i social al statului de
drept, bazat pe principiul separaiei puterilor n stat.
A administra nseamn a aciona nentrerupt. Este axiomatic faptul
c nu se obine nimic fr aciune i nu se pstreaz nimic din momentul n
care efortul a ncetat, filozofia administraiei constnd n activitatea sa
permanent, continu.
Aciunea administrativ, spunea Traian Herseni, nu constituie un
scop n sine, ea trebuie s serveasc realitile sociale n venic micare.
Nici oamenii nu sunt pretutindeni identici. De aceea, a administra nu
nseamn oriunde acelai lucru. Ceea ce este valabil ntr-o ar, nu este
valabil pentru orice ar1.
Adaptnd cele de mai sus contextului nostru, vom reda cteva
concepii exprimate n doctrina francez, cu impact deosebit asupra
doctrinei i organizrii administraiei publice din ara noastr.
Constituia francez din 1958 a determinat o schimbare a opticii de
abordare a executivului i administraiei publice.
Astfel, profesorul Andr de Laubadere definea administraia ca fiind
ansamblul de autoriti, ageni i organisme, nsrcinate, sub impulsul
puterii politice, de a asigura multiple intervenii ale statului modern2.
ntr-o alt opinie, cea a prof. Jean Rivero, conceptului de
administraie i se atribuie dou sensuri, respectiv semnificaia de activitate,
aceea de a administra, altfel spus, de a gira o afacere, iar pe de alt parte,
desemneaz organele (structurile) care exercit aceast activitate, primul
fiind sensul material, iar cel de-al doilea, fiind sensul organic3.
Pentru a delimita coninutul i sfera administraiei publice, autorul
delimiteaz administraia att fa de alte forme de activitate public
(activitatea legislativ i activitatea justiiei), precum i de cea a
particularilor, persoane fizice i/sau juridice. n ceea ce privete scopul
administraiei, autorul relev c este acela de a satisface interesul public.
Referitor la mijloacele de aciune specifice administraiei, autorul
itereaz ideea de putere public. Dac raporturile particularilor se
fundamenteaz pe egalitatea juridic a prilor, administraia, care trebuie s
satisfac interesul general, nu se poate situa pe picior de egalitate cu
particularii. n acest fel, se ajunge la noiunea de putere public care
semnific un ansamblu de prerogative acordate administraiei publice pentru

Traian Herseni, Sociologie i administraie, n Buletinul Afacerilor Interne, nr. 3/1942,

Bucureti, pp. 469-476
2
Andr de Laubadere, Trait de droit administratif, 6-me dition, vol. I, Paris, L.G.D.J.,
1973, p.11
3
Jean Rivero, Droit administratif, 2-me dition, Dalloz, Paris, 1967, p. 11
3

a face s prevaleze interesul general, atunci cnd acesta este n conflict cu

interesul particular1.
Opiniile autorilor germani, care recunosc influenele doctrinei
franceze n evoluia celei germane2, s-au ncadrat i ele n curentul de
gndire care a promovat separaia puterilor statale n legislativ,
judectoreasc i executiv. Ca i n alte ri i n Germania sfera
administraiei publice se definea n funcie de filosofia care era acceptat ca
baz a interpretrii principiului separaiei i respectiv, a principiului
colaborrii ntre cele trei puteri statale. Edificatoare este n acest sens opinia
lui Jellinek care definete administraia ca fiind activitatea statului sau a
tuturor titularilor de putere public, care nu este legiferare i nici
justiie.3
n ceea ce privete coninutul i sfera noiunii de administraie
public, prof. E. Forsthoff relev c administraia se ocup de propriile sale
afaceri i, n principiu, din propria sa iniiativ.4 Fa de justiie, a crei
datorie este aceea de a face aplicarea dreptului n cazuri determinate, datoria
administraiei este aceea de a modela societatea n cadrul legilor i pe baza
dreptului. n felul acesta, administraia apare ca o funcie activ a statului,
care are un caracter tehnic deosebit de caracterul politic al legislativului
administraia nu se justific numai ca aparat executiv al unui sistem politic,
dar i ca un girant al serviciilor publice eseniale ale vieii cotidiene.5
Opiniile autorilor germani, converg spre ideea c administraia apare
ca o putere autonom a statului, alturi de puterea legislativ i
judectoreasc.
n Romnia, perioada care a urmat adoptrii Constituiei din 19236, a
fost deosebit de productiv n ceea ce privete fundamentarea teoriilor i
conceptelor statului de drept. Varietatea opiniilor exprimate n doctrina
european, privind acceptarea sau respingerea teoriei separaiei puterilor n
stat i-a pus amprenta asupra autorilor romni, majoritatea dintre ei
acceptnd teza separaiei celor trei puteri, subliniind n acelai timp i
necesitatea colaborrii dintre ele.
Unul dintre reprezentanii de seam ai acestei perioade a fost
profesorul Paul Negulescu, care considera statul ca fiind o colectivitate
aezat pe un anumit teritoriu, organizat sub form de guvernani i
1

Idem, p. 14
Ernst Forsthoff, Trait de droit allemand (traduit de lallemand par Michele Fromont),
Etablissement Emile Bruylant, Bruxelles, 1969
3
Citat de Antonie Iorgovan, Drept administrativ, Editura Hercules, Bucureti, 1993, vol.
I, p. 28
4
Ernst Forsthoff, Trait de droit administratif allemand, pp. 41-42
5
Idem, p. 55
6
Publicat n Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
4
2

guvernai, care are o activitate continu prin care caut s-i ndeplineasc
scopurile sale, activitate organizat prin lege, denumit administraiune.1
Acceptnd punctul de vedere exprimat n doctrina german, prof.
Paul Negulescu consider c administraia cuprinde ntreaga activitate a
statului, care, ns, nu este nici legiferare i nici justiie.
n privina criteriului de departajare care delimiteaz administraia
fata de celelalte activitati fundamentale ale statului, autorul consider c
administraia cuprinde activitatea statului reglementat prin lege2.
Cu referire la activitatea administraiei, autorul citat menioneaz c
aceasta cuprinde activitatea tuturor serviciilor publice destinate s asigure
satisfacerea intereselor generale: Ea este organul care, prin continua
aplicare a legilor, asigur principalele nevoi ale societii (serviciul de
poliie, serviciul aprrii naionale, serviciul educaiei naionale, servicii de
comunicaie, serviciul finanelor publice, etc.). Aceast misiune a
administraiei l determin pe autor s o califice ca fiind o activitate tehnic
(influena german), dar n acelai timp i juridic, n sensul c fiecare
serviciu public desfoar o varietate de operaiuni tehnice, care ns trebuie
s se desfoare potrivit legii.3
Plecnd de la aceste consideraii, prof. Paul Negulescu definete
administraia public ca fiind o instituie complex care reunete toate
serviciile publice destinate s satisfac anumite interese generale, regionale
sau comunale.
Autorul mai relev, de asemenea, faptul c administraiile publice
(statul, judeul, comuna) sunt personificate, adic sunt persoane juridice
politico-teritoriale, ceea ce nseamn c au iniiativ, rspundere i
capacitatea juridic de a face acte de putere public, care, la nevoie, pot fi
puse n executare prin fora de constrngere a statului.
Cu unele nuanri, administraia public i gsete aceeai
interpretare i n opiniile altor reputai autori de drept public din perioada
interbelic, dintre care citm pe Anibal Teodorescu, Constantin Rarincescu
i Erast- Diti Tarangul.
n literatura de specialitate din perioada postbelic ntlnim n mod
frecvent noiunile de: administraie, administraie de stat, administraie
public, activitate executiv, autoritate executiv, autorii atribuindu-le fie
acelai neles, fie semnificaii diferite.
Cnd se utilizeaz sintagma administraie de stat autorii o
circumscriu, de regul, la anumite organe ale statului, respectiv organele
administraiei de stat, sau la anumite servicii publice (activiti) ale
1

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediia a IV-a,
Editura Marvan, Bucureti, 1934, pp. 38-42; 44-72
2
Paul Negulescu, op. citat, p. 41
3
Idem, p. 43
5

acestora, considernd c sintagmele activitate administrativ i respectiv

organe administrative, sunt sinonime cu activitate executiv sau
organe executive.1
Ali autori, dimpotriv, consider c nu se poate pune semnul de
egalitate ntre administraia de stat i activitatea executiv, definind
administraia de stat ca activitate ce se desfoar pentru ndeplinirea n
mod practic i concret a funciilor statului i a sarcinilor organelor
administraiei de stat2. n aceast opinie, autorii consider c activitatea
executiv se divide n dou activiti distincte: activitatea executiv propriuzis i o activitate de dispoziie, organele ierarhic inferioare realiznd numai
o activitate executiv, iar cele situate pe ierarhii superioare, o activitate
preponderent, dar nu exclusiv, de dispoziie. Evident aceast tez nu-i mai
poate gsi astzi aplicabilitatea, Constituia Romniei, republicat,
consacrnd n art. 120 principiile descentralizrii, autonomiei locale i
deconcentrrii serviciilor publice.
n legtur cu semnificaia i corelaia dintre noiunile de putere
executiv, autoritate administrativ, administraie de stat (public),
prof. Ioan Muraru consider c toate aceste sintagme exprim acelai lucru,
i anume funcia i organele (autoritile) care implic executarea legilor,
opinie pe care o apreciem ca fiind pe deplin justificat.3
ntr-o opinie diferit4, (Al. Negoi, Mircea Preda i C. Voinescu) se
consider c administraia public i puterea executiv nu se identific,
prima avnd o sfer mai larg dect cea de a doua.
Independent de aceast diversitate de opinii, majoritatea autorilor
consider, n conformitate cu principiile Constituiei Romniei, c noiunea
de administraie public are un dublu sens, astfel:
a. un sens formal-organic, care privete organizarea
administratiei;
b. un sens material-funcional, care vizeaz activitatea specifica
administratiei.
n primul sens, prin administraie public se nelege ansamblul
mecanismelor (organe, autoriti publice, instituii i uniti publice),
care pe baza i n executarea legii, realizeaz o activitate cu un anumit
specific bine conturat5.
1

Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administrative, Editura Didactic
i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 10
2
I. Vntu, M. Anghene, M. Stroanu, Organele administraiei de stat n R.S.R., Editura
Academiei, Bucureti, 1971, p. 13
3
Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Naturismul, Bucureti,
1992, p.137
4
Mircea Preda, Autoritile administraiei publice. Sistemul constituional romn, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 1999, pp. 32-33
5
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 19
6

Conceput i organizat sistemic, administraia public este alctuit

dintr-o serie de elemente componente fiecare avnd o structur i atribuii
precis determinate prin lege, ntre ele stabilindu-se o gam variat de
relaii (colaborare, subordonare, cooperare) pe care le vom analiza n
sucapitolul urmtor.
Pe de alta parte, relevm c legiuitorul nostru nelege prin
autoritate public, orice organ de stat sau al unitilor administrativteritoriale care acioneaz n regim de putere public pentru satisfacerea
unui interes public legitim; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu
public, n regim de putere public.1
Activitatea administraiei publice se realizeaz n regim de putere
public, aidoma activitii desfurate de Parlament i puterea
judectoreasc, ceea ce nseamn c interesul general (public) este ocrotit,
uneori chiar n detrimentul interesului particular.
Prin putere public doctrina nelege acele prerogative, drepturi
speciale, exorbitante pe care organul administrativ le deine, n sensul de
autoritate care reprezint i apr interesul public (general)2.
Interesul public este definit de legiuitor n art. 2 lit. l al. 1 din Legea
nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ, ca fiind interesul care
vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea
drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare i realizarea competenei autoritilor
publice.3
n cel de-al doilea sens (material-funcional), prin administraie
public se nelege activitatea de organizare a executrii i de executare n
concret a legilor, n principal de ctre prile care compun acest mecanism,
urmrindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea bunei
funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre
particulari.4
Plecnd, de la cele dou accepiuni (formal-organic i materialfuncional),prof.Antonie Iorgovan definete administratia publica, dupa
cum urmeaza: ansamblul activitilor Preedintelui Romniei,
Guvernului, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz,
structurile subordonate acestora prin care, n regim de putere public,
1

Vezi art. 2 al. 1 lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile
i completrile ulterioare.
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Editura All Beck, Bucureti,
2001, p. 73
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
4
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 20
7

se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii

publice.1
n concluzie, fa de aceast diversitate de opinii cu privire la
coninutul i corelaia dintre noiunile de putere executiv, autoritate
administrativ, administraie de stat etc., achiesm celei potrivit creia
n fond, toate aceste denumiri exprim unul i acelai lucru i anume
funcia i organele de stat (autoritile) care implic executarea legilor,
terminologia nuanat exprimnd acelai coninut executivul2.
Formele concrete prin care autoritile administraiei publice
organizeaz executarea i execut legea sunt: actele administrative, faptele
material-juridice, operaiunile tehnico-materiale i actele politice.
Trebuie ns relevat faptul c formele concrete menionate sunt
efectuate uneori i de autoriti aparinnd puterii legislative sau/i de
autoriti aparinnd puterii judectoreti, precum i de ctre societi
comerciale, regii autonome, instituii publice i asociaii ori fundaii private.
Aa spre exemplu, activitatea desfurat de Preedintele Camerei
Deputailor, n calitate de ef al compartimentelor funcionale compuse din
funcionari publici, este o munc administrativ, numirea i eliberarea din
funcie a acestora fcndu-se prin acte administrative de autoritate. Aceeai
situaie o ntlnim atunci cnd Parlamentul sau una dintre camerele acestuia
fac diverse numiri n funcie. Spre pild, conform art. 142 alin. (3) din
Constituia Romniei, republicat, trei dintre judectorii Curii
Constituionale sunt numii de ctre Camera Deputailor i trei de Senat;
potrivit art. 140 alin. (4) consilierii de conturi sunt numii de Parlament
pentru un mandat de 9 ani etc..
Tot astfel, atunci cnd preedintele judectoriei, tribunalului sau
curii de apel numete n funcie, ca urmare a desfurrii unor concursuri,
pe grefieri, arhivari etc., ori emite alte acte pentru buna administrare a
instituiei i a bazei materiale pe care o gestioneaz n calitate de conductor
al instituiei, desfoar o activitate administrativ.
n toate aceste cazuri, activitile menionate ne apar ca fiind
subsidiare celor specifice, iar autoritile care le realizeaz nu sunt n astfel
de situaii subieci ai puterii legislative sau judectoreti, ci autoriti publice
care exercit atribuii administrative, inclusiv emiterea unor acte
administrative.
Aceast tez consacrat n doctrina de specialitate a fost tranat i
prin actuala lege a contenciosului administrativ.
Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 actul administrativ este actul unilateral cu
1

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 70

Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Naturismul, Bucureti,
1992, p.137
8
2

caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea

executrii legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice; sunt
asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele
ncheiate de autoritile publice care au ca obiect:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice
- prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte
administrative supuse competenei instanelor de contencios
administrativ.
n opinia noastr, din analiza definiiei legale a actului administrativ,
form concret juridic specific autoritilor administraiei publice, se pot
desprinde urmtoarele concluzii: actul administrativ se emite de o autoritate
public, avnd accepiunea orice organ de stat sau al unitilor
administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu
public.1
a) actele administrative se emit n vederea organizrii i executrii n
concret a legii, cu alte cuvinte n cadrul activitii executive a
statului;
b) scopul actelor administrative este acela de a nate, modifica sau
stinge raporturi juridice specifice, respectiv raporturi de drept
administrativ;
c) legiuitorul asimileaz actelor administrative anumite contracte
specifice ncheiate de autoritile publice, denumite contracte
administrative;
d) actele administrative se emit/adopta si se pun in executare in regim
de putere public.
2. Administraia public abordat ca sistem
Dup Revoluia din decembrie 1989, n ara noastr s-a trecut la
reorganizarea sistemului administrativ bazat pe autonomia local i
descentralizarea serviciilor publice, mbinndu-se experiena naional din
perioada interbelic, cu cea a statelor cu democraii consacrate. Acest proces
a demarat prin crearea unui cadrul legislativ adecvat, menit s asigure
fundamentul schimbrilor instituionale, respectiv trecerea de la statul
1

A se vedea art. 2, al 1, lit. c) din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ,
cu modificrile i completrile ulterioare
9

supercentralizat la cel descentralizat, proces care aidoma celor derulate i n

celelalte state est i central europene a presupus profunde reforme
structurale.
O prim i stringent problem care s-a ridicat n faa specialitilor a
constituit-o definirea organizrii sistemice a statului. Astfel, sub aspect
formal, trebuia s se stabileasc modul de organizare al celor trei puteri
statale (legislativ, executiv i judectoreasc), stabilindu-se autoritile
care le exercit i, n acelai timp, s se evidenieze raporturile i relaiile
dintre aceste autoriti.1 n acest sens, se impune observaia c dei nu
consacra n mod explicit principiul separaiei puterilor n stat, Constituia
din 19912 are meritul incontestabil de a fi creat cele trei sisteme de autoriti
prin care se exercit puterea statal.
Aa cum am artat n subcapitolul anterior, n accepiunea formalorganic, administraia public este definit ca fiind un sistem de autoriti
publice chemate s execute legea sau, n limitele legii s presteze servicii
publice, uznd n acest scop de prerogativele specifice puterii publice3.
Prin organ al administraiei publice se nelege acea structur
organizaional care, potrivit Constituiei i legii, are personalitate de drept
public i acioneaz, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea de
servicii publice, n limitele legii, sub controlul, direct sau indirect al
Parlamentului4.
Potrivit acestor determinri conceptuale i n conformitate cu
dispoziiile Constituiei, administraia public este format dintr-un sistem
de autoriti publice, dup cum urmeaz:
I.
Administraia de stat central format din urmtoarele
categorii de autoriti:
a) organele supreme ale administraiei publice, respectiv
Preedintele Romniei i Guvernul, fiind acreditat teza unui executiv
bicefal;
Preedintele Romniei - ndeplinete n mod incontestabil
atribuii de natur administrativ, fiind considerat autoritate a administraiei
publice i unul din efii executivului, alturi de Guvern. Dintre atribuiile
sale enumerm urmtoarele: poate lua parte la edinele Guvernului n care
se dezbat probleme de interes naional privind politica intern i extern,
aprarea rii i asigurarea ordinii publice (art. 87 alin. 1 din Constituie);
1

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureti, 1996, vol. II,
pp.340-342
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 233 din 21 noiembrie 1991.
Principiul separaiei i echilibrului celor trei puteri statale este consacrat expres n art. 1
alin. (4) din Constituia Romniei, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a,
nr. 767 din 31 octombrie 2003
3
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 1996, p. 340
4
Idem, p. 342
10

poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente i de importan

deosebit (art. 86); ncheie tratate internaionale ce au fost, n prealabil,
negociate de Guvern supunndu-le spre ratificare Parlamentului (art. 91 alin.
l); aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor
diplomatice, la propunerea Guvernului (art. 91 alin. 2); este comandantul
forelor armate i ndeplinete funcia de preedinte al Consiliului Suprem
de Aprare a rii (art. 92) etc.
Guvernul Romniei - este ef al executivului mpreun cu
Preedintele Romniei, rol consfinit de art. 102 din Constituie, potrivit
cruia asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit
conducerea general a administraiei publice, atribut care rezult i din art.
11 lit. a) al Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului
Romniei i a ministerelor.
Este necesar s precizm c ntre Preedintele Romniei i Guvern
nu exist raporturi de subordonare, ci raporturi de colaborare.
b) organele centrale de specialitate, respectiv:

ministerele i alte autoritati publice subordonate

Guvernului, ministerelor sau altor autoriti publice centrale, dup caz;
n conformitate cu dispoziiile art. 35 din Legea nr. 90/20011
Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea
Guvernului, potrivit prevederilor Constituiei i prezentei legi.
Tot n subordinea Guvernului sunt organizate i funcioneaz i alte
autoriti, precum: Biroul Romn de Metrologie Legal, etc.
autoriti autonome, dintre care citm: Avocatul Poporului,
Consiliul Suprem de Aprare a rii, Serviciul Romn de Informaii,
Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi, Consiliul Concurenei Agenia
Naional de Integritate, Autoritatea Electoral Permanent etc.
Acestea nu se afl n raporturi de subordonare fa de Guvernul
Romniei, ci fa de alte autoriti publice: Parlament, Senat, Preedintele
Romniei, etc.
instituiile bugetare, regiile autonome i societile comerciale
subordonate organic sau, dup caz, funcional ministerelor i celorlalte
organe ale administratiei publice centrale autonome.

II.

Administraia de stat din teritoriu, format din:

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu
modificrile i completrile ulterioare
11

a) prefeci, care potrivit art. 123 alin. (2) din Constituie i art.1
alin.1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului1, sunt
reprezentanii Guvernului pe plan local;
b) serviciile deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe
centrale din unitile administrativ-teritoriale, organizate ca direcii
generale, inspectorate, oficii etc.
III.
Administraia public local autonom format din:
a) consiliile locale;
b) primari;
c) consiliile judeene;
d) preedinii consiliilor judeene ;
e) instituiile i serviciile publice, regiile autonome i societile
comerciale aflate sub autoritatea consiliilor locale i judeene.
Potrivit dispoziiilor art. 121 din Constituie Autoritile
administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local n comune i
orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei, n condiiile legii, iar art.
122 stabilete Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice
pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea
realizrii serviciilor publice de interes judeean. Alegerea acestor autoriti
se face prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat n condiiile
Legii nr. 67/20042, modul de constituire, organizare, funcionare i
principalele atribuii fiindu-le stabilite de Legea nr. 215/20013 - legea
administraiei publice locale, precum i de alte acte normative.
3. Relaiile dintre elementele componente ale sistemului
administrativ
Fa de cele prezentate n subcapitolul anterior, se impune concluzia
c sistemul autoritilor administraiei publice este deosebit de complex,
format dintr-o multitudine de autoriti, ntre care se stabilete o palet
variat de raporturi.
n calitate de ef al executivului, Guvernul exercit conducerea
general a administraiei publice i ndeplinete potrivit dispoziiilor art.1
alin. (5) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea
Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i completrile
ulterioare, urmtoarele funcii:
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
2
Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu
modificrile i completrile ulterioare
12

a) funcia de strategie, prin care asigur elaborarea strategiei de

punere n aplicare a Programului de guvernare;
b) funcia de reglementare, prin intermediul creia asigur
elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea
realizrii obiectivelor stabilite;
c) funcia de administrare a proprietii statului, prin care se
asigur administrarea domeniului public i privat al statului,
precum i gestionarea serviciilor publice de interes naional;
d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului
romn, reprezentarea pe plan intern i extern;
e) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i
controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul
aprrii, ordinii publice i siguranei naionale precum i
domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i
organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub
autoritatea Guvernului.
Este evident faptul c, n mod implicit, legiuitorul a abilitat
Guvernul cu conducerea acestui sector vital al rii, care reprezint
administraia public.
n aceast calitate, ntre Guvern, pe de o parte, i celelalte
componente ale sistemului administrativ, pe de alt parte, se stabilete o
gam variat de raporturi (relaii), astfel:
a) raporturi de subordonare ierarhic fa de ministere, celelalte
autoriti ale administraiei centrale subordonate i prefeci.
Acest lucru reiese cu claritate din dispoziiile art. 11 lit. l) din Legea
nr. 90/2001, potrivit crora conduce i controleaz activitatea ministerelor
i a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa.
n acelai context, art. 4 pct. 3 lit. a) din H.G. nr. 8/2001 privind
nfiinarea, organizarea i funcionarea Ministerului Administraiei i
Internelor prevede realizeaz, n numele Guvernului, controlul ierarhic de
specialitate asupra activitii prefecilor i aparatului prefecilor1;
b) raporturi de colaborare cu autoritile administraiei publice
centrale de specialitate autonome i organismele sociale nestatale;
c) raporturi de tutel administrativ, exercitate potrivit art. 3 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 de ctre prefeci i
respectiv de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici.
Se impune aici precizarea c dei sunt autonome, autoritile
administraiei publice locale nu sunt suverane, ele fiind supuse unui control
administrativ specific, denumit control de tutel administrativ, exercitat de
administraia de stat, central sau teritorial.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 15 din 10 ianuarie 2001, cu
modificrile i completrile ulterioare
13

Aceast form a controlului are n vedere aprarea intereselor

publice, n concret legalitatea i se particularizeaz, de asemenea, i prin
faptul c se poate exercita numai dac legea l instituie n mod expres i
numai cu respectarea procedurilor i producnd efectele stabilite de lege.
Tutela administrativ mbrac dou forme i anume: tutela asupra
existenei organelor tutelate i tutela asupra activitii acestora.1
Prima form, tutela asupra existenei organelor tutelate mbrac
aspecte mai dure, n sensul c organul de tutel are dreptul de a dispune
demiterea i/sau dizolvarea organului tutelat.
Tutela administrativ, exercitat asupra activitii, se caracterizeaz
prin faptul c organul de tutel supravegheaz legalitatea actelor emise de
autoritile tutelate, sesiznd, n cazul n care apreciaz c actul este ilegal, o
autoritate aparinnd puterii judectoreti, care are competena de a decide.
Aceast form de tutel administrativ a fost reglementat, n mod implicit,
prin art. 123 alin.(5) din Constituie, coroborat cu art. 24 lit. f) din Legea
privind prefectul i instituia prefectului nr. 340/2004, fiind exercitat de
prefect asupra actelor adoptate de autoritile administraiei publice locale
autonome.
Odat cu intrarea n vigoare a Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, instituia tutelei administrative este consacrat n mod expres
pentru prima dat n legislaia noastr postbelic.2
Astfel, conform art. 3 din lege sunt consacrate dou autoriti
nvestite cu exercitarea tutelei administrative, dup cum urmeaz:
a) prefectul, care poate ataca n faa instanei de contencios
administrativ actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac
le consider nelegale;
b) Agenia Naional a Funcionarilor Publici, care poate ataca n
faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale
i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public. Dispoziii
similare regsim i n art. 22 al. 3 din Legea nr.188/1999 privind Statutul
functionarilor publici.3
n acelai timp, este necesar precizarea c ntre prefect, pe de o
parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii
consiliilor judeene, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare, tez
consfinit de art. 12 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului.
1

Corneliu Liviu Popescu, Autonomia local i integrarea european, Editura All Beck,
Bucureti, 1999, p. 53
2
Art. 3 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ, cu modificrile i
completrile ulterioare.
3
republicata n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a nr.574 din 4 iulie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.
14

De asemenea, se impune remarcat faptul c n conformitate cu

dispoziiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 republicat - legea
administraiei publice locale: n relaiile dintre autoritile administraiei
locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre consiliul local i
primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare.
4. Coninutul activitii administraiei publice
Deosebit de complex, competena conferit autoritilor
administraiei publice se nfptuiete prin trei categorii de forme concrete,
respectiv: acte administrative , fapte material juridice i operaiuni tehnicomateriale, precum i printr-o gam diversificat de activiti pe care le vom
enumera i defini n cele ce urmeaz.
Actele administrative sunt manifestri unilaterale de voin,
provenite, de regul, de la autoritile administraiei publice, fcute n
exercitarea funciei executive a statului cu scopul de a produce efecte
juridice, n regim de putere public, i care la nevoie pot fi puse n executare
prin fora de constrngere a statului.
Faptele material-juridice sunt aciuni umane sau mprejurri
(evenimente) naturale, care determin transformri n lumea material i
produc n acest mod efecte juridice, fr ns s existe o manifestare de
voin fcut n acest sens. (Ex. demolarea unei construcii, naterea,
trsnetul etc.)
Operaiunile tehnico-materiale sunt forme concrete de realizare a
activitii executive, care nu produc prin ele nsele efecte juridice, dar care
servesc la pregtirea, elaborarea, adoptarea, executarea i controlul actelor
administrative (Ex. avizele, aprobrile, referatele, anchetele, rapoartele,
proiectele actelor administrative, etc.
Din punct de vedere al specificitii obiectului, activitile
administraiei publice sunt clasificate n trei categorii i anume1:
Activitile de dispoziie sunt acele activiti care permit
administraiei publice s stabileasc prin acte administrative ce trebuie i ce
le este permis s fac persoanelor fizice sau juridice i ce le este interzis
acestora. De asemenea, prin aceste acte se stabilesc i sanciunile aplicabile
n situaiile n care se ncalc conduita prescris, msurile de coerciie ce pot
fi aplicate persoanelor vinovate de ctre autoritile administraiei
publice,etc.
Activitile de asigurare a bunei funcionri a serviciilor publice
care vizeaz msurile pe care trebuie s le ntreprind administraia pentru a
asigura funcionarea continu i regulat a serviciilor, n scopul satisfacerii
interesului general. Fiind abilitate de lege s nfiineze i s organizeze
1

Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 21

15

servicii publice, autoritile administraiei publice au n acelai timp

obligaia de a pune la dispoziia acestora resursele materiale, financiare,
umane i informaionale necesare, astfel nct ele s poate funciona n
condiii corespunztoare.
Activitile de prestaii pe care administraia public i funcionarii
si le efectueaz n cele mai variate domenii de activitate, cum ar fi:
gospodria comunal, starea civil, protecia social, evidena informatizat
a persoanei, ncasarea impozitelor i taxelor etc.
Activitatea prestatoare de servicii publice reprezint una dintre
modalitile prin care, se asigur calitatea vieii n cadrul colectivitilor
locale. Autoritilor administraiei publice le revine obligaia legal de a
satisface nevoile cetenilor, prin organizarea sau prestarea n mod direct a
unor servicii publice. n fapt, acest gen de atributii se nfptuiesc pe baza i
n executarea legii i constituie specificul activitii executive.
5. Puterea public, interesul public i serviciul public
Puterea public este definit n literatura de specialitate ca fiind
ansamblul prerogativelor (drepturi speciale, exorbitante) cu care este
nzestrat de legiuitor o autoritate public, n scopul de a reprezenta i apra
interesul public (general) care, trebuie s prevaleze n faa interesului
individual1.
Este specific tuturor autoritilor publice din sfera celor trei puteri
statale (legislativ, executiv i judectoreasc) i rezult n principal din
Constituia Romniei, precum i dintr-o multitudine de alte acte normative.
Specific autoritilor din sistemul administraiei publice le este faptul
c, pe acest temei, adopt, n mod unilateral, acte administrative de
autoritate, care au caracter executoriu din oficiu, cu alte cuvinte se pot
executa n mod direct, la nevoie apelndu-se la fora de constrngere a
statului. Spre deosebire de celelalte autoritati ale statului, autoritatile
administrative pot aplica ele nsele msurile de constrngere, prin propriile
organe, chiar dac respectivele masuri au fost stabilite de ctre instanele
judectoreti, prin sentine definitive i irevocabile2.
Acest lucru, nu trebuie ns s ne conduc nicidecum la concluzia c
regimul de putere public permite autoritilor administrative sa exercite cu
exces de putere a atributiile conferite de lege, n dauna celor administrai.
1

A. Iorgovan, op. citat, 1994, p. 90

Ex. Conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 82/1999 privind nlocuirea nchisorii
contravenionale cu sanciunea obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n
folosul comunitii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 228 din 21
mai 1999, primarul are obligaia de a pune n executare mandatul de executare emis de
instan, stabilind: - coninutul activitii ce urmeaz a fi prestat de contravenient, condiiile n care fptuitorul execut sanciunea, - programul de lucru. Pe pag.17!!!!
16
2

Dimpotriv, ntr-un stat de drept, democratic, cetenii beneficiaz de

protecia legii mpotriva eventualelor abuzuri ale administraiei, fiindu-le
acordate diferite ci de atac mpotriva eventualelor abuzuri ale
administraiei. Iat de ce, printre altele, a fost creat contenciosul
administrativ, instituie care are menirea de a proteja drepturile subiective si
interesele legitime ale particularilor, care trebuie perceput ca fiind un
element component al regimului de putere public i nu ca un element
exterior acestuia.
Aplicarea legii presupune din partea autoritilor administrative
desfurarea unor activiti laborioase, i anume:
activiti de organizare a executrii legii , care n fapt si in
drept sunt activiti de dispoziie, materializate prin adoptarea de
acte normative (ordonane i hotrri ale guvernului,ordine si
instructiuni ale ministrilor, hotrri ale consiliilor locale i
judeene, dispoziii ale primarilor si ale presedintilor consiliilor
judetene, etc.);
activiti de executare n concret a legii, concretizate prin
emiterea de acte administrative cu caracter normativ sau
individual, efectuarea de operaiuni tehnico-materiale, ncheierea
unor contracte, prestarea unor servicii publice, etc.
Astfel cum este acreditat n literatura de specialitate, noiunile de
ordine public, securitate public, interes public, servicii publice etc. au
semnificaii diferite, sensul lor fiind stabilit de factorul politic din societate,
n funcie de interesul acestuia la un moment dat.
Prin interes public doctrina nelege: acele activiti ce sunt
necesare pentru satisfacerea unei nevoi sociale, apreciate ca atare de puterea
politic1, satisfacerea interesului general constituind insasi raiunea de a fi a
administraiei publice.
Scopul sistemului de autoriti ce aparin administraiei publice nu
poate fi altul dect satisfacerea nevoilor generale ale societii, altfel spus,
satisfacerea interesului general (public), spre deosebire de cel al
organizaiilor private care urmresc realizarea profitului. Se impune ns
precizarea c nu orice activitate, dei util, este de interes public.
Acreditarea unei nevoi sociale la rangul de interes public implic n mod
obligatoriu i o reglementare legislativ pentru a permite aciunea
administraiei.
Aadar, atta vreme ct nu exist o minim reglementare legal, nu
ne vom gsi n prezena interesului public i, n consecin, autoritilor
administraiei publice nu le incumb nici o obligaie juridic.
Concluzionm prin a releva faptul c interesul public variaz prin
coninutul su n raport de voina politic la un anume moment dat.
1

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 92

17

Prin serviciu public legiuitorul nelege activitatea organizat sau,

dup caz, autorizat de o autoritate public, n scopul satisfacerii unui
interes legitim public1.
Semnificaia noiunii de serviciu public, modul de organizare i
funcionare, sfera serviciilor publice, etc. vor fi analizate ntr-unul din
capitolele urmtoare.

6. Statul i puterea public

6.1. Noiunea de stat. Funciile statului.
Statul poate fi definit ca fiind modul de organizare i manifestare a
puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei populaii
aflate n acel loc i care realizeaz conducerea social n ansamblul ei,
sprijinindu-se, la nevoie, pe constrngerea proprie, n vederea aplicrii
dreptului.2
Prof. Tudor Drganu definete statul drept o instituie avnd ca
suport o grupare de oameni aezat pe un spaiu delimitat, capabil de a-i
determina singur propria sa competen i organizat n vederea exercitrii
unor activiti care pot fi grupate n funciile: legislativ, executiv i
jurisdicional.3
Caracterul instituional al statului rezult din faptul c el reprezint o
organizaie uman ce se ntemeiaz pe un set de reguli de drept, organizaie
ce desfoar activiti menite s satisfac nevoi sociale determinate. Statul,
dei are calitatea de reprezentant oficial al societii, nu trebuie confundat cu
societatea i nici cu ntreaga populaie, deosebindu-se de acestea prin modul
de compunere i prin structura autoritilor sale. n cadrul unei societi
democratice, statul nu se situeaz i nici nu trebuie s se situeze deasupra
sau n afara societii, el trebuind s exercite conducerea social att n
folosul societii n ansamblul ei, a diverselor comuniti regionale i locale,
precum i al indivizilor privii ca entiti distincte.
n opinia profesorului Ioan Muraru, noiunea de stat are dou
accepiuni4. ntr-o prim accepiune, n sens larg, statul este neles ca sum
a trei elemente, i anume: teritoriul, populaia (naiunea) i suveranitatea (n
1

Art.2 alin.1 lit. m din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ,cu modificarile si
completarile ulterioare.
2
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj
Napoca, 2003, p. 59
3
Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol. I, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 116
4
Ioan Muraru Drept constituional i instituii publice, Ediia a VII-a, revzut i adugit,
Editura Actami, Bucureti, 1997, p. 10
18

sensul puterii organizate statal). n aceast accepiune, noiunea de stat

este sinonim cu noiunea de ar i include civilizaia, resursele, oamenii,
teritoriul, frontierele, autoritile publice etc.
n cea de-a doua accepiune, n sens restrns, noiunea de stat
desemneaz forma organizat a puterii poporului, mai precis mecanismul
sau aparatul statal. Aceast accepiune este strict juridic.
Statul a aprut ca o soluie unic pentru dezvoltarea material i
spiritual a societii,precum i pentru conservarea valorilor umane din
cadrul acesteia.
Aa cum am precizat, n opinia profesorului Tudor Drganu, statul
reprezint o instituie. Acesta se deosebete ns de alte instituii, n primul
rnd, prin specificitatea activitilor fundamentale pe care le ndeplinete,
activiti care, n mod uzual, sunt denumite funcii ale statului. Doctrina
clasic a dreptului constituional consider c statul ndeplinete trei funcii,
i anume: funcia legislativ, funcia executiv i funcia judectoreasc
(jurisdicional).
a. Funcia legislativ reprezint acea activitate fundamentala a
statului, care const n edictarea unor norme de conduit social,
cu caracter general, impersonale, obligatorii i de aplicabilitate
repetat, fiind astfel susceptibile de a fi sancionate prin
intervenia forei de constrngere a statului;
b. Funcia executiv constituie activitatea fundamentala a statului
care are ca obiect asigurarea bunului mers al serviciilor publice,
organizarea aplicrii i executrii n concret a legilor de ctre
organele care constituie, n ansamblul lor administraia unui stat;
c. Funcia judectoreasc (jurisdicional) este acea activitate
fundamentala a statului care are ca obiect soluionarea cu putere
de adevr legal i n deplin independen, n cadrul unei
proceduri publice i contradictorii a conflictelor juridice, adic a
acelor situaii n care unul sau mai muli indivizi pretind, n
contradictoriu cu alii, c ordinea de drept a fost incalcata.
Statul i determin singur propria competen, n sensul c
activitatea agenilor si nu poate suferi vreo limitare prin deciziile unei
autoriti superioare. Aceast caracteristic a statului de a-i determina
singur competena se numete suveranitate. Din aceste motive, unii autori au
definit suveranitatea ca fiind competena competenei.
Trebuie menionat faptul c, pn de curnd, se credea c ideea de
suveranitate nu accept recunoaterea unei autoriti superioare, oricare ar fi
fost aceasta, nvestit cu dreptul de a limita deplina libertate de aciune a
statului. ns aceast concepie absolut a ideii de suveranitate nu mai este
mprtit astzi, recunoscndu-se, n general, c regulile dreptului
internaional pot, cel puin n anumite domenii, s mrgineasc libera
19

determinare a statelor. n plus, n prezent se mai admite faptul c statul este

obligat s respecte, la fel ca i indivizii, regulile dreptului subiectiv.1
6.2. Caracteristicile puterii publice.
Aa cum am artat, puterea public sau puterea de stat este unul din
cele trei elemente componente ale statului. Doctrina nu a formulat o
definiie unitar a ceea ce numim puterea public pentru diferitele epoci
de dezvoltare. Dac, n cazul monarhiilor absolute, puterea de stat se
confunda cu o singur persoan (LEtat cest moi - Statul sunt eu
spunea regele Franei Ludovic al XIV-lea), n democraiile moderne, puterea
de stat apare ca un sistem de organe competente s exercite funciile
statului: legislativ, executiv i judectoreasc. n prezent, noiunea de
putere public exprim, n mod abstract, ideea c pe un anumit teritoriu,
un sistem de organe realizeaz funciile legislativ, executiv i
judectoreasc n condiii care exclud subordonarea lui fa de o autoritate
superioar sau concurent.
Att anterior apariiei statului, ct i ulterior acestui moment, n
societate au aprut diverse puteri sociale, unele avnd chiar caracter politic,
care aveau sau nu trsturi asemntoare puterii publice (de exemplu,
caracter politic organizat teritorial i coercitiv), ns puterea de stat are o
serie de caracteristici care o disting n mod categoric de alte puteri sociale,
de tipul partidelor politice, organizaiilor sindicale, diverselor asociaii etc.
Profesorul Ioan Santai distinge urmtoarele caractere ale puterii
publice: politic, teritorial, organizat, coercitiv, unic, suveran al puterii
publice i deplin.2
Caracterul politic al puterii de stat const n faptul c promoveaz n
mod organizat i prin mijloace specifice, interese sociale filtrate prin
contiina legiuitorului i consacrate juridic. La nivelul administraiei,
caracterul politic al puterii publice se manifest n modul de formare i
organizare a Guvernului,in programul de guvernare, alegerea autoritatilor
deliberative si executive ale administratiei publice locale, desemnarea
prefecilor, etc.
Caracterul teritorial al puterii de stat rezid n exercitarea ei asupra
unei colectiviti umane aezat n mod permanent pe un anumit spaiu
geografic delimitat de frontiere, iar apartenena la acesta (inclusiv domiciliul
ori reedina persoanei fizice sau sediul persoanei juridice) reprezint un
criteriu important n ceea ce privete modul de manifestare a legturii dintre
stat i subiectul de drept, precum i n privina manifestrii jurisdiciei sale
1

Tudor Drganu, op. citat, p. 116

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, 2003,
pp. 60-61
20
2

asupra acestuia, stabilind totodat limitele geografice n care i pn la care

se manifest puterea public.
Caracterul organizat al puterii publice se manifesta n exercitarea
acesteia prin intermediul unor structuri instituionalizate (denumite autoriti
publice sau puteri n stat), care ndeplinesc unele atribuii sau funcii
specifice (legislativ, executiv i judectoreasc) i sunt formate din
persoane care au o calitate determinat,de parlamentari, funcionari publici
ori de magistrai.
Caracterul coercitiv al puterii de stat rezid n posibilitatea de a
impune individului care a incalcat legea, prin for, voina care consacr
juridic interesele sociale generale. ntr-o societate, puterea de stat deine
monopolul constrngerii fizice, avnd la dispoziie mijloace proprii i
adecvate realizrii ei, rol ce revine spre executare unor autoriti executive
specializate, cum sunt: poliia, jandarmeria, executorii judectoreti, etc.).
Caracterul unic al puterii publice trebuie perceput in sensul c, pe
teritoriul unui stat nu este posibil coexistena mai multor puteri publice.
Acest caracter trebuie inteles ca un ansamblu omogen, care promoveaz n
mod unitar aceleai interese generale, dar care, sub aspect organizatoric
inglobeaza cele trei sisteme de autoriti publice (legislativ, executiv i
judectoreasc).
Caracterul suveran al puterii de stat semnific prioritatea acesteia
fata de oricare alta putere sociala interna (fa de care este suprem) sau,
putere externa (fa de care este independent). Acest lucru semnific
limitarea oricrei puteri sociale interne n exercitarea ei la condiiile stabilite
sau recunoscute de puterea public. Pe plan extern, alte state sau organisme
internaionale nu pot, de regul, s-i impun voina printr-o imixtiune n
afacerile altui stat care respect normele unanim admise ale dreptului
internaional, precum i prevederile tratatelor la care este parte.
Potrivit art. 2 din Constituia Romniei, republicat:
(1) Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o
exercit prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere,
periodice i corecte, precum i prin referendum.
(2) Nici un grup i nici o persoan nu pot exercita suveranitatea n
nume propriu.
Caracterul deplin al puterii publice const n modul nelimitat n care
se exercit, n comparaie cu oricare alta putere social legal constituit,
care are un domeniu mai restrns de aciune (partide, sindicate, asociaii,
etc.) i care nu poate mpiedica realizarea puterii publice.
Evoluia societii umane a demonstrat c puterea public nu trebuie
atribuita,prin lege,unei singure persoane sau autoriti. Din acest motiv,
statul este format din mai multe organe de stat sau autoriti publice, care
ndeplinesc numeroase activiti eseniale pentru desfurarea normal a
21

vieii sociale, constituite n sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat.

n cadrul lor ntlnim aa-numitele puteri ce realizeaz funciile sau
activitile fundamentale ale statului, i anume funcia legislativ, executiv
i judectoreasc.
6.3. Principiul separaiei puterilor n stat
6.3.1. Originea i coninutul principiului separaiei puterilor n
stat
Principiul separaiei puterilor n stat reprezint o condiie
primordial a statului de drept i a constituionalismului.1 Separarea
puterilor n stat apare ca o regul fundamental n organizarea, funcionarea
i activitatea autoritilor n ansamblul lor, regul conform creia puterea
public se manifest prin existena puterilor legislativ, executiv i
judectoreasc, ce funcioneaz n mod independent una fa de alta, dar n
relaiile de colaborare i control reciproc.
Unii autori de la sfritul secolului al XVIII-lea, n special Ch.
Montesquieu, au acreditat opinia potrivit creia regimul reprezentativ, fr
separaia puterilor statului ar putea duce la tiranie. n cazul n care naiunea
ar delega toate funciile statului unui singur organ, s-ar ajunge la atribuirea
de puteri nelimitate unei persoane sau unei grupri de persoane, ceea ce ar
constitui o ameninare a libertii individuale.
Mijlocul prin care acest pericol s-ar nltura este, n concepia
acestor autori, separaia puterilor statului, adic atribuirea diferitelor funcii
ale statului unor organe distincte i independente unele fa de altele.
Trebuie subliniat faptul c Ch. Montesquieu n-a vorbit niciodat de
principiul separaiei puterilor statului, ci numai de separarea acestora.
Conform principiului separaiei puterilor statului, organele astfel
create trebuie s fie independente unele fa de altele, n sensul c nici unele
nu pot s exercite funcia ncredinat celeilalte. n acest mod, este cu
neputin ca un organ al statului s fie subordonat altuia, deoarece
activitatea fiecruia ine numai de el nsui, nu de voina unor factori strini.
Originea principiului separaiei puterilor statului o regsim
deopotriv n Anglia i Frana. Filozoful englez John Locke este cel care i-a
dat prima form doctrinar, subliniind importana unei separri a puterilor
statului pentru garantarea libertii individuale.
Dup Locke, activitatea statului presupune trei funcii diferite:
funcia legislativ, executiv i federativ. Dei filozoful englez distinge trei
funcii separate n activitatea de ansamblu a statului, acesta nu consider
ns c fiecare dintre ele trebuie ncredinate unor organe separate. n opinia
1

Ion Deleanu, Separarea puterilor n stat. Reglementare constituional i jurisprudena

Curii Constituionale din Romnia., n Revista de Drept Public, nr. 2/1995, p. 27
22

sa, doar funcia legislativ i cea executiv trebuie s fie exercitate de

titulari distinci i independeni, n timp ce puterea federativ i cea
executiv nu pot fi dect contopite. Referitor la funcia judectoreasc,
Locke nu preconizeaz separarea ei de celelalte funcii ale statului, ci
consider c ea se ncadreaz n mod firesc n funcia legislativ.
Ideile lui John Locke au constituit principala surs ideologic din
care s-a inspirat Ch. Montesquieu atunci cnd a reluat i, totodat, a
aprofundat problema separaiei puterilor statului n opera sa De lEsprit
des lois. Aceast lucrare a fcut din Ch. Montesquieu adevratul printe al
teoriei separaiei puterilor statului, teorie creia i-a dat o nou form i
consisten.
n sintez, opinia lui Ch. Montesquieu a fost aceea c n oricare stat
exist trei puteri distincte, i anume: puterea legislativ, puterea executiv i
puterea judectoreasc, noiunea de puteri fiind utilizat de autor pentru a
desemna activitile fundamentale ale statului. Autorul consider c cele trei
puteri menionate trebuie s fie atribuite unor organe separate i
independente unele de altele. Explicaia dat de Montesquieu a fost aceea c
orice om care are o putere este nclinat s abuzeze de ea. Din acest
motiv, trebuie gsit o modalitate prin care aceast tendin a naturii
omeneti s fie stvilit. Modalitatea prin care abuzul de putere ar putea fi
nlturat este, potrivit lui Montesquieu, oprirea puterii de ctre putere
(puterea s opreasc puterea que le pouvoir arrte le pouvoir).
Teza lui Ch. Montesquieu este astzi tot att de actual ca i n
trecut. Orice autoritate public, indiferent de natura ei, are tendina de a-i
extinde sfera de aciune, puterea pe care o exercit. De aceea, echilibrul
puterilor presupune, limitarea reciproc a aciunii autoritilor publice n
funcie de statutul lor constituional i legal.1 Separaia puterilor asigur ca
puterea n stat s nu poat fi concentrat n mna unei singure autoriti,
altfel spus, ca puterea n stat s se exprime prin mai multe prghii.
Totodat, separaia puterilor n stat presupune, n mod necesar, i
colaborarea lor n realizarea specializrii funcionale a fiecrei autoriti. n
caz contrar, chiar caracterul unitar al statului ar fi periclitat.
Aceste principii se aplic n diferite regimuri democratice prin
intermediul unui sistem de ponderi i contraponderi, sistem care difer nu
numai n funcie de specificul sistemului constituional dintr-un stat sau
altul, ci i, mai ales, n funcie de evoluia politic a societii, de jocul
forelor politice, ndeosebi al partidelor politice, n lupta lor pentru cucerirea
i exercitarea puterii.
Principiul separaiei i colaborrii puterilor statale asigur ca acestea
s nu-i depeasc limitele constituionale i legale ce definesc statutul
1

Oliviu Gherman, Separarea i colaborarea puterilor principiu fundamental al statului

de drept, n Revista de Drept Public, nr. 2/1995, p. 12
23

fiecrei autoriti publice n parte, precum i ca activitatea acestor autoriti

s se exercite n temeiul i cu respectarea legii. Din acest motiv, separaia i
colaborarea puterilor este un principiu fundamental al statului de drept care,
n ceea ce privete componentele structurii statale, impune ca activitatea
fiecrui sistem de autoriti s fie ntemeiat pe lege.
Principiul separaiei i colaborrii celor trei puteri statale a fost
consacrat ca atare n Constituia Romniei, republicat, care, n articolul 1
alin. (4), prevede Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i
echilibrului puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul
democraiei constituionale. Consacrarea expres a acestui principiu n
Constituia Romniei, republicat, are avantajul pe care ntotdeauna o norm
expres l prezint fa de acela rezultat n mod implicit din interpretarea
diferitelor norme. Principiul neag opusul su, cel al puterii unice, care
ntotdeauna a reprezentat o caracteristic a statului totalitar, dictatorial.
Aadar, acest principiu de organizare al puterii publice n statele
democratice trebuie perceput ntr-un dublu sens, dup cum urmeaz:
a) pe de o parte, cele trei sisteme de autoriti care exercit puterea
public, respectiv puterea legislativ, executiv i judectoreasc se
organizeaz ca entiti distincte, cu atribuii proprii;
b) pe de alt parte, activitatea desfurat de cele trei puteri statale se
interfereaz, influenndu-se una pe cealalt, ntr-o stare de echilibru i
control reciproc.
Spre pild, n relaia dintre puterea legislativ i cea executiv,
regimul de separaie are un caracter suplu1. Parlamentul (organul
reprezentativ suprem al poporului i unica autoritate legiuitoare a rii) este
abilitat s investeasc Guvernul, care rspunde politic exclusiv n faa sa, iar
Guvernul la rndul su, reprezint principalul partener de lucru al
Parlamentului, ndeosebi n procesul legislativ. Tot astfel, Preedintele
Romniei, prin promulgarea legilor, ncheie procesul legislativ, avnd i
posibilitatea de a cere reexaminarea acestora n cadrul termenului de
promulgare.
Fa de autoritatea judectoreasc, regimul de separaie este ns
rigid, nici una din autoritile publice ce configureaz puterea legiuitoare i
cea executiv neavnd posibilitatea s influeneze sau s exercite o ingerin
ce ar afecta independena justiiei.
Acest dublu caracter al principiului separaiei, suplu n relaiile
dintre legislativ i executiv, asigurnd un grad diversificat de colaborri, cu
caracter specializat, ntre autoritile publice specifice acestor puteri i rigid
n relaiile dintre legislativ i executiv , pe de-o parte, i puterea
judectoreasc, pe de alt parte, reprezint o particularitate a regimului
constituional din ara noastr. Este o particularitate nu pentru c asemenea
1

Ibidem, p. 13
24

diferene nu s-ar gsi i n alte regimuri constituionale, ci innd seama de

specificul relaiilor de colaborare dintre autoritile publice, n vederea
asigurrii, de ctre fiecare, a specializrii sale funcionale, a competenelor
constituionale i legale ce i revin.

25

Capitolul II
CENTRALIZARE, DECONCENTRARE I DESCENTRALIZARE
ADMINISTRATIV

1. Scurt privire istoric i definirea conceptelor

Sub aspectul organizrii politice a puterii, doctrina de drept public
opereaz cu trei mari noiuni: statul unitar, statul federal i uniunea de state.
Fr a releva particularitile fiecreia dintre ele, nefiind acesta obiectul
analizei noastre, vom constata c din punct de vedere administrativ se poate
vorbi de mai multe regimuri juridice, determinate de relaiile existente ntre
puterea central i puterile locale, i anume:
un regim de centralizare administrativ;
un regim de deconcentrare administrativ;
un regim de descentralizare administrativ (autonomie local)1.
Revoluia francez din anul 1789 i cele care i-au urmat n secolul
XIX, au deschis calea trecerii de la conducerea centralizat, la
descentralizarea administrativ a statelor europene. Aceast transformare
reprezint, n sens larg, transmiterea unei nsemnate pri din atribuiile i
responsabilitile guvernului central i a celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale, ctre autoritile administraiei publice
locale. Acest transfer de autoritate de la nivelul central ctre nivele locale i
regionale, a fost motivat de faptul c dreptul colectivitilor locale de a-i
administra ele nsele problemele de interes local este, din punct de vedere
istoric anterior statului.Altfel spus, nasterea administratiei locale a precedat
apariia administratiei centrale, ntruct comunele si orasele cu nevoile,
interesele i problemele lor specifice, au aprut nainte de naterea statului.
ncepnd cu Declaraia francez a drepturilor omului i ceteanului
i cu apariia teoriei separaiei puterilor n stat, care au condus la detaarea
executivului de puterea legislativ i judectoreasc, s-a declanat procesul
de constituire a unei administraii publice descentralizate.
Numeroase elemente ale sistemului administrativ francez au fost
preluate n secolul al XIX-lea i de catre principatele dunrene.
Ideea de autonomie local a fost stipulat pentru prima dat n
Regulamentele Organice ale Munteniei si Moldovei,care consacrau dreptul
orenilor de a-i promova i apra interesele, prin sfaturi oreneti, alese
de ei nii.
1

Jean-Pierre Dubois, Droit administratif, tome I, Eyrolles, Paris, 1992, p. 17

26

Bazele moderne ale administraiei publice locale n tara noastra, au

fost puse prin reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza din 1864,
respectiv prin Legea pentru comunele urbane i rurale nr. 394 din 31 martie
18641 i Legea pentru nfiinarea consiliilor judeene nr. 396 din 31 martie
18642. Cele dou legi au consacrat judeele i comunele ca circumscripii
teritorial-administrative, investite cu personalitate juridic, conferindu-le
atribuii cu caracter patrimonial i de putere public, administrate de consilii
alese.
Totodata,aceste dou reglementri pot fi considerate ca fiind primele
acte normative care, n detrimentul centralismului administrativ, au
promovat descentralizarea administrativ. Fiind fcui aceti primi pai, n
art. 106 al Constituiei din 18663 se prevedea c instituiile comunale i
judeene sunt reglementate prin lege, ca n art. 107 s se stipuleze faptul c
aceste legi vor avea la baz descentralizarea administraiunii mai complet
i independena comunal.
Aceeai poziie a fost adoptat ulterior, de legiuitorul constituant din
1923, care n art. 108 stipula:
(1) Instituiunile judeene i comunale sunt regulate de legi.
(2) Aceste legi vor avea la baz descentralizarea administrativ...
Reglementnd n continuare modul de formare a consiliilor judeene
i a celor comunale, n alin. (3) se prevedea c membrii consiliilor judeene
i comunale sunt alei de ctre cetenii romni, prin vot universal, egal,
direct, secret, obligatoriu i cu reprezentarea minoritilor naionale, dup
formele prevzute de lege. Desemnarea pe calea votului a membrilor
consiliilor judeene i comunale constituie una din trsturile eseniale ale
organelor administraiei publice locale care le i confer acestora
autonomia.
Dei cele dou Constituii proclamau principiul descentralizrii
administrative, n realitate, prin legile de organizare administrativ din
1925, dar mai ales cele din 1929 i 1938, administraia public local din
ara noastr era organizat i funciona avnd la baz principiul centralizrii.
Astfel, prin Legea pentru unificarea administrativ din anul 1925, s-a
prevzut c reprezentantul puterii centrale n judee era prefectul (art.333),
n plase, pretorul (art. 356), iar n comune, notarul (art. 366), toi acetia
fiind salarizai de ctre stat, prevederi care atest n mod indubitabil
centralismul administraiei.
Legea pentru organizarea administraiei locale din 3 august 1929,
prin art. 292, mprea ara n 7 centre de administraie i inspecie local,
numite directorate ministeriale locale, cu reedina la Bucureti, Cernui,
1

Publicat n Monitorul Oficial din 31 martie 1864

Publicat n Monitorul Oficial din 31 martie 1864
3
Publicat n Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
27
2

Chiinu, Cluj, Craiova, Iai i Timioara. Conform art. 298 din lege,
directorul ministerial era reprezentantul Guvernului, eful ierarhic al tuturor
serviciilor ministeriale din directorat i avea n subordinea sa prefecii
judeelor care compuneau directoratul, fiind n acelai timp i efii poliiei
din judeele respective.
Prin Legea administrativ din 14 august 1938 s-au nfiinat 10
inuturi, cuprinznd de la 4 pn la 10 judee fiecare. Potrivit art. 54 din
lege, descentralizarea serviciilor ministeriale s-a fcut n circumscripii, care
corespundeau inuturilor, fiecare minister avnd un serviciu exterior, care
funciona pe lng rezidentul regal, iar acesta era, conform art. 62,
reprezentantul Guvernului n inut i administratorul acestuia.
Constituiile din 19481, 19522 i 19653 prevedeau, pentru organele
locale ale administraiei de stat, o dubl subordonare, att fa de consiliile
(sfaturile) populare, organe locale ale puterii de stat, care le i formau,
precum i fa de organele administraiei de stat ierarhic superioare, reieind
astfel, n mod indubitabil, caracterul centralizat al administraiei, expresie a
totalitarismului care a definit acea perioad.
Fcnd aceast succint trecere n revist a evoluiei reglementrilor
legale privind organizarea administraiei, trebuie s relevm faptul c
principiile centralizrii, descentralizrii i desconcentrrii administraiei
locale au constituit un permanent obiect de studiu al marilor notri doctrinari
n dreptul administrativ, mai ales n perioada interbelic.
Astfel, analiznd centralizarea administrativ, prof. Anibal
Teodorescu arta c centralizarea este sistemul de administraie n care
raportul de dependen ntre cele dou categorii de organe este att de
strns, nct interesele judeene sau locale sunt conduse dup normele de
reglementare venite de la centru, de ctre organele instituite, de ctre
funcionari numii direct de puterea central i cu mijloacele financiare
procurate de centru.4
Abordnd aceeai chestiune, prof. Paul Negulescu arta c atunci
cnd un stat este astfel organizat nct satisfacerea intereselor locale sau
speciale se face prin servicii publice, depinznd direct de puterea central i
ai cror titulari sunt numii de dnsa, atunci se zice c statul este centralizat.
Prin urmare, prin centralizare trebuie s nelegem regimul administrativ n
care autoritile locale i speciale sunt numite de puterea central i depind
direct de dnsa.5
1

Publicat n Monitorul Oficial nr. 87 bis din 13 aprilie 1948

Publicat n Monitorul Oficial din data de 27 septembrie 1952
3
Republicat n Buletinul Oficial nr. 65 din 29 octombrie 1986
4
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, Bucureti, 1929, p.
240
5
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan,
Bucureti, 1934, pp. 6-10
28
2

Cu alte cuvinte, n centralism autoritatea i puterea de decizie se afl

n mna guvernului central i a reprezentanilor si, nu exist sau exist
foarte puine organe alese, iar sfera atribuiilor ce revin organelor locale este
foarte restrns.
n opinia prof. Anibal Teodorescu, descentralizarea administrativ
este sistemul n care autoritile judeene sau locale au puterea de a
priveghea singure la satisfacerea intereselor lor, prin organe alese de
administrai i cu mijloace financiare proprii.1
Referindu-se la acelai principiu de organizare a administraiei prof.
Paul Negulescu sublinia:
Cnd ns regimul administrativ admite ca ngrijirea i rezolvarea
intereselor locale sau speciale s fie ncredinate la autoriti ai cror titulari,
alei de corpul electoral local, pot s stabileasc norme valabile pentru
locuitorii din aceea localitate, atunci avem descentralizare.2
Se poate conchide c pentru a exista o descentralizare efectiv,
unitilor administrativ-teritoriale trebuie s li se recunoasc personalitatea
moral, un patrimoniu distinct de acela al statului i exerciiul unor
drepturi de putere public.
Analiznd cele dou principii, centralizarea i descentralizarea,
prof. Paul Negulescu combate teza potrivit creia ar viza i sfera politicului.
Dup noi expresiunile de centralizare i descentralizare trebuiesc
ntrebuinate numai cnd e vorba de organizarea administrativ a unui stat i
de stabilit raporturile ntre puterea central i serviciile administrative locale
i speciale Or, cnd vorbim n dreptul administrativ de descentralizare,
nu nelegem ca subdiviziunile teritoriale ale statului s aib o autonomie
complect, ele nu au dect dreptul de a-i rezolva unele chestiuni de interes
local. Prin centralizarea politic a unui stat, nu s-ar putea nelege dect un
stat unitar, iar printr-un stat descentralizat politicete, un stat federal.3
Aadar, descentralizarea se situeaz exclusiv n domeniul
administraiei fiind limitat, conform voinei legiuitorului, care-i acord
acesteia drepturi derivate, adic o anumit competen.
n legtur cu modul de exercitare a administraiei publice, centrale
i locale, se impune s mai analizm dou aspecte privind centralizarea i
descentralizarea n judee i orae a serviciilor publice ale ministerelor i ale
celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale.
Prin deconcentrare administrativ prof. Anibal Teodorescu
nelegea a lrgi ct mai mult atribuiile agenilor puterii centrale aezai n

Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ediia a II-a, vol. I, 1929, Bucureti, p.
240
2
Paul Negulescu, op. citat, p. 610
3
Idem, p. 614
29

judee i comune, iar prof. Paul Negulescu analiznd acelai principiu, l

definea astfel:
Cnd se acord unei autoriti locale sau speciale, ai crui titulari
sunt numii de puterea central, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se
poate zice c avem descentralizare, cu toate c s-ar putea acorda o oarecare
autonomie acelei autoriti. n cazul acesta avem o diminuare a sistemului
de centralizare. Aceast form micorat de centralizare poart numele de
deconcentrare.1
Deci, ne gsim n prezena unei desconcentrri administrative n
cazurile n care organele centrale ale administraiei publice lrgesc
competenele serviciilor proprii descentralizate n unitile administrativteritoriale n care acestea au fost organizate.
Aadar, deconcentrarea administrativ este o form de diminuare a
centralizrii administrative i nu un element al descentralizrii
administrative. Ne-am afla n prezena unei descentralizri administrative
numai n cazurile n care organele administraiei publice centrale ar
transmite organelor administraiei publice locale alese, respectiv consiliilor
locale i judeene i primarilor, o parte din atribuiile lor, pentru c, aa cum
arat prof. Antonie Iorgovan autoritile descentralizate nu sunt dect cele
care realizeaz autonomia local, autoriti alese de ceteni, adic consiliile
locale, primarii i consiliile judeene.2
2. Centralizarea administrativ
Prin centralizare administrativ se nelege organizarea i
funcionarea unui sistem administrativ n cadrul cruia exercitarea
atribuiilor administrative este conferita numai de organele statului.
n centralism, autoritatea vine ntotdeauna dela cel mai inalt nivel
ierarhic, guvernul central i reprezentanii si in teritoriu dein in totalitate
puterea de decizie, nu exist sau sunt prea puine organe alese, iar atribuiile
acestora sunt restrnse. ntre organele centrale,pe de o parte, i cele locale
ale administraiei,pe de alta parte, exist raporturi de subordonare riguros
reglementate prin lege.
Acest sistem administrativ a cunoscut o lung istorie, fiind promovat
de doctrinele etatiste, caracterizate prin elementul dominant, centralismul de
stat, n detrimentul iniiativei locale.
Doctrinele etatiste s-au bucurat de o larg popularitate n cea de-a
doua jumtate a secolului al XIX-lea, reuind s se impun n importante
state europene ca Frana, Germania, Rusia, etc. Cele mai importante
variante ale doctrinelor etatiste au fost considerate urmtoarele:
1
2

Paul Negulescu, op. citat, p. 611

Antonie Iorgovan, op. citat, Vol. I, 2001, p. 448
30

a) doctrina socialismului de stat, reprezentat prin lucrrile lui

Schumacher, care a jucat un rol important n Germania la finele
secolului XIX;
b) doctrina solidarist, al crui reprezentant de marc a fost Leon
Bourgeois;
c) doctrinele socialiste i comuniste.
Un element comun al acestor doctrine l reprezint teza potrivit
creia, activitatea izolat a unui individ este inferioar activitii sofisticate
i coordonate a mai multora, combtnd astfel doctrina individualist,
promovata de doctrina liberal.
Adepii doctrinelor etatiste sunt susintorii convini ai
protecionismului de stat n domeniile strategice ale societii, militeaz
pentru supravegherea continu a individului prin introducerea autorizrii
prealabile, altfel spus, promoveaz limitarea drepturilor i libertilor
ceteneti.
Dup cel de-al doilea rzboi mondial, n statele Europei Centrale i
de Est au fost instaurate regimuri comuniste, pro-sovietice, care au cunoscut
experiena unor sisteme de administrare super-centralizate, n care toate
autoritile administrative erau subordonate ierarhic statului-partid1, partidul
unic fiind singura putere conductoare.
n concluzie, centralizarea administrativ ca sistem de organizare
statal prezint urmtoarele caracteristici:
statul este singura persoan moral de drept public, politicoteritorial;
interesul public este unic, cel al statului centralizat;
organizarea administraiei se bazeaz pe o ierarhie strict,
subordonat fa de guvernul central;
competena autoritilor locale este limitat, reprezint voina
statului i nu pe cea a a colectivitilor locale;
statul exercita un riguros control ierarhic (anterior, concomitent
i posterior), putnd anula, modifica sau suspenda actele
autoritilor locale.
3. Deconcentrarea administrativ
Acest principiu i gsete suportul constituional n art. 120 alin.(1)
din Constituia Romniei, republicat, conform cruia: Administraia
public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile
descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice.
1

V. Popa, I. Munteanu, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chiinu,

1998, p.16
31

Inconvenientele i dezavantajele centralizrii administrative, sub

aspectul eficacitii activitii administraiei, sunt rezolvate parial n
regimul administrativ deconcentrat.
Trebuie precizat faptul c n cadrul organizrii administrative a unui
stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare, ntre
acestea existnd moduri de organizare intermediar.
Prin deconcentrare se realizeaz un transfer de autoritate, care, dac
nu este riguros stabilit, poate stnjeni viaa local mai mult dect sistemul
centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii centrale, de
colectivitatea local.
Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizrii nr. 195/20061
deconcentrarea reprezint redistribuirea de competene administrative i
financiare de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din
teritoriu.
Aadar, caracteristicile centralizrii administrative se menin, cu
excepia faptului c n teritoriu nu mai exist simplii ageni ai centrului, ci
autoriti administrative propriu-zise, care dispun de competene proprii.
Aceste structuri sunt numite i revocate de centru, fa de care sunt
subordonate i rspunztoare. Ele deservesc interesul unic al statului, dar
pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redus importan) au
competene proprii, problemele de interes major constituind exclusiv
atributul centrului.
Modul n care se realizeaz partajarea competenei ntre centru i
autoritile administrative desconcentrate, reflect gradul de deconcentrare
administrativ. n toate situaiile ns, structurile teritoriale desconcentrate
au obligaia de a raporta centrului situaia din teritoriu i de a executa
ordinele acestuia.
Deconcentrarea poate mbrca dou forme:
a)
pe vertical, sporindu-se competenele serviciilor
exterioare ale ministerelor i ale celorlalte organe ale
administraiei centrale;
b)
pe orizontal, amplificndu-se n acest caz competenele
conductorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripie
administrativ, cum ar fi prefectul, spre pild.
n concluzie, relevm c i acest sistem de organizare administrativ
menine o administraie unitar, care ns nu mai pctuiete prin
uniformitate, autoritile desconcentrate putnd adapta la specificul local
msurile i ordinele transmise de la centru.
Totui, trebuie reinut faptul esenial acela c deconcentrarea
administrativ menine puterea ierarhic n detrimentul autonomiei locale.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
32

4. Descentralizarea administrativ
Fr a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea
administrativ i-a dovedit viabilitatea n toate statele cu democraie
dezvoltat i economie de pia, motiv pentru care trebuie promovat i n
sistemul de organizare al administraiei i serviciilor publice romneti.
Descentralizarea
administrativ
prezint
urmtoarele
particulariti:
statul nceteaz s mai fie singura colectivitate teritorial
recunoscut i unica persoan juridic de drept public;
colectivitile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeele,
oraele si comunele) sunt persoane morale de drept
public,politico-teritoriale, avnd capacitate de drept public i
interese publice proprii, distincte de cele ale statului;
pentru satisfacerea intereselor publice, colectivitile locale
dispun de autoriti administrative proprii precum i de
mijloacele materiale, financiare i umane necesare.1
autoritile administratiei publice locale reprezentative crora
colectivitile locale le va ncredina administrarea treburilor
publice se desemneaz prin vot universal, egal, direct, secret i
liber exprimat. Aadar, puterea autoritilor reprezentative de la
nivelele locale nu vine de la centru, ci de la corpul electoral
local, pe calea alegerilor. Ele nu sunt numite, nu se subordoneaz
i nu pot fi revocate de administraia statului. In consecin,
administraia public i pierde caracterul unitar, ea fiind format
din administraia statului i administraia colectivitilor locale.
existena unui control de stat, denumit tutel administrativa,care
se exercita asupra legalitii activitii desfurate de autoritile
administratiei publice locale autonome.
n literatura de specialitate din ar i din strintate descentralizarea
mbrac dou forme: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic
(descentralizarea serviciilor publice).2
Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese
comune ale locuitorilor dintr-o fraciune geografic, poriune din teritoriul
de stat (jude, ora, comun), interese distincte fa de interesele naionale, i
care se manifest n cele mai diverse domenii de activitate.
1

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Universitii

Lucian Blaga, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura Gh.
Stncescu, Bucureti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citat, vol. I, 2001, p. 59
2
Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie
Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureti, 1994, pp.
214-216
33

Descentralizarea tehnic care const n descentralizarea serviciilor

publice, presupune existena unor persoane morale de drept public care
presteaz servicii publice de interes local, detaate din sfera serviciilor
statale. Aceste persoane morale au fost denumite n literatura de specialitate
din perioada interbelic stabilimente publice locale.1
Doctrina actual reine ideea potrivit creia descentralizarea
teritorial const n repartizarea unor atributii administrative, impus de
diversitatea social i politic a rilor, asupra ntregului teritoriu, n timp ce
descentralizarea tehnic corespunde exigenelor unei repartizri armonioase
a funciilor ntre diferite ramuri ale administraiei. Prima rspunde, astfel,
unor aspiraii politice, iar cea de-a doua unor preocupri de eficien, de
gestionare a intereselor locale.
Indiferent de form, autorii contemporani sunt unanimi n a aprecia
descentralizarea ca o problem exclusiv de natur administrativ i nu una
politic, aceasta ntlnindu-se numai n situaia statelor federale.
Opiniile exprimate n doctrin i gsesc i un suport legal.
Astfel, descentralizarea este definit ca fiind: transferul de
competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice
centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat.2
5. Autonomia local
Potrivit opiniilor exprimate n literatura de specialitate din perioada
interbelic, principiul descentralizrii n organizarea administraiei
presupune i autonomia local, nu de puine ori cele dou principii fiind
tratate mpreun.
Prof. Anibal Teodorescu considera c autonomia local s-a
manifestat din punct de vedere istoric anterior apariiei statului, ea
pstrndu-se ca realitate socio-psihologic i economic chiar i n cele mai
totalitare regimuri.
Ca realitate juridic ns, autonomia local a fost,este i va fi
influenat de mai muli factori, printre care: tradiia istoric, cadrul
geografic, resursele economice, gradul de instrucie civic sau politic i nu
n ultimul rnd de reglementrile naionale i internaionale.
n viziunea contemporan, autonomia local se manifest sub mai
multe aspecte i pe mai multe planuri.
Astfel, sub aspectul capacitii juridice, colectivitile locale
(regiunile, judeele, oraele, comunele etc.) sunt subiectele de drept distincte
de stat, avnd interese publice proprii, recunoscute ca atare de legiuitor.
1

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 171
2
Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizrii nr. 195 din 22 mai 2006, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
34

Pe plan instituional, acestea sunt reprezentate de autoriti

administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii
judeene, primari) i care nu se gsesc n raporturi de subordonare fa de
aparatul de stat central.
n planul autonomiei decizionale, autoritile administraiei publice
locale au competene generale i adopt decizii n interesul colectivitilor
pe care le reprezint.
n sfrit, dar cel puin de aceeai importan, autonomia local nu se
poate manifesta n mod real dect dac este recunoscut i n planul
resurselor financiare, materiale i umane de care dispun.
Astfel, colectivitile locale au bugete proprii, dispun de un
patrimoniu n care sunt incluse bunurile ce aparin domeniului public i
privat al judeului, oraului sau comunei i sunt deservite de funcionari
publici selectai pe criteriul competenei.
Problema autonomiei locale s-a pus cu tot mai mult acuitate n
ultimii 15 20 de ani ai secolului trecut, cu deosebire n spaiul european,
fiind adoptat la Strasbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta european a
autonomiei locale, ratificat de Parlamentul Romniei prin Legea nr.
199/19971.
Conform art. 3 pct. 1 din Cart, Prin autonomie local se nelege
dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale
de a soluiona i de a gestiona n cadrul legii, n nume propriu i n interesul
populaiei locale, o parte important a treburilor publice.
Aproape identic, Legea administraiei publice locale nr. 215/2001,
republicat, stipuleaz n art. 3 (1): Prin autonomie local se nelege
dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de
a soluiona i gestiona, n numele i interesul colectivitilor locale pe care
le reprezint, treburile publice, n condiiile legii.
Apoi, n art. 4 al legii este stabilit coninutul autonomiei locale,
specificndu-se c este numai administrativ i financiar i privete
organizarea, funcionarea, competenele, atribuiile i gestionarea resurselor
care aparin unitii administrativ-teritoriale.
Aadar, autonomia local nu trebuie confundat cu independena
absolut, cu o izolare total a autoritilor administraiei publice locale, fa
de administraia central de stat. Ea nu poate mbrca nelesul
independenei acordate unei colectiviti politice.
Autoritile prin care se exercita autonomia local nu au putere de
decizie politic major, ci i desfoar activitatea n funcie de voina
politic statal, exprimat n legile adoptate de Parlament.

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997
35

Capitolul III
DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE
A ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Dreptul administrativ - ramur a dreptului public

Normele juridice apricabile in societate au fost grupate, nc din
timpul Imperiului Roman, n dou mari categorii: norme de drept public
i norme de drept privat.
Evoluiile ulterioare ale societii omeneti i implicit ale dreptului
nu au nlturat separaia dintre cele dou mari categorii i nici nu au creat
altele noi, ramurile de drept aprute ulterior ncadrndu-se ntr-una sau alta
dintre ele.
Trebuie menionat totui faptul c teoria general a dreptului
socialist din ara noastr nu mai recunotea mprirea dreptului n public i
privat, asupra acestei teorii revenindu-se dup Revoluia din 1989.1
Fcnd o sintez a studiilor ntreprinse n materie, putem afirma c
dreptul public cuprinde normele juridice care reglementeaz urmtoarele
domenii:
organizarea i funcionarea statului;
raporturile(relatiile) care se stabilesc intre diferitele autoriti
publice;
raporturile statuate intre stat si celelalte autoriti publice, pe de o
parte i particulari, persoane fizice i juridice, pe de alt parte;
raporturile dintre state;
Aceste norme sunt grupate n funcie de specificul obiectului de
reglementare n ramuri distincte de drept, din dreptul public fcnd parte
urmtoarele ramuri de drept: constituional, administrativ, penal, procesual
penal i procesual civil, internaional public, celelalte ramuri de drept
alctuind dreptul privat.
Prof. Paul Negulescu arta c: Dreptul public se ocup de interesele
generale, studiaz organizarea politic a colectivitii, stabilete organele ei,
arat raporturile care exist ntre aceste organe, ntre aceste organe i ntre
alte grupuri sociale, precum i raporturile dintre particulari i aceste grupri;
1

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996, p. 7, pct. 7
subsol
36

el stabilete normele dup care au s procedeze, n limitele stabilite de lege,

deintorii puterii publice; pe ct vreme dreptul privat se ocup cu
satisfacerea i regularea intereselor particulare.1
Autorul consider c este important distincia dintre dreptul public
i dreptul privat, ntre cele dou ramuri de drept existnd deosebiri de
esen, astfel:
a) normele de drept privat sunt mai cristalizate i mai stabile dect
cele de drept public, ultimele fiind mult mai elastice i variabile ntruct
depind n mod direct de factorul politic;
b) n dreptul privat, orice persoana poate fi titulara a unui drept,
indiferent dac are sau nu cetenia statului respectiv, fr deosebire de
naionalitate, religie i sex, spre deosebire de dreptul public care are norme
specifice, impunnd unele interdicii;Spre pilda, domiciliul ntr-o anumit
unitate administrativ-teritorial condiioneaz mandatul primarului,conform
art.72,alin.(2),lit.c)din Legea nr.215/2001-legea administratiei publice
locale,republicata;
c) n timp ce dreptul public se bazeaz pe reglementarea prin lege a
competentei autoritatilor publice,exercitarea acesteia fiind obligatorie pentru
autoritatile publice, n dreptul privat este aplicabil principiul potrivit cruia
tot ceea ce nu este interzis este permis;
d) n instituiile dreptului privat, cu excepia celor privind instituia
familiei, constatm preponderenta caracterului lucrativ (profitabil) al
acestora, spre deosebire de instituiile de drept public in cadrul carora
primeaz satisfacerea interesului general. ( Spre exemplu: contractul de
vnzare-cumprare,contractul de locaiune etc., comparativ cu serviciile
publice de sntate, cultur, etc.).
e) n dreptul public, publicitatea si transparenta constituie principii
definitorii, viaa public desfurndu-se n mod public, spre deosebire de
dreptul privat guvernat de principiul confidenialitatii. De exemplu,
edinele consiliului local, ale instanelor judectoreti etc. sunt publice,
deosebit de normele dreptului muncii,dreptului civil etc.potrivit carora salariul, contul n banc etc. - sunt informatii confidentiale)2.
2. Obiectul, definiia i trsturile dreptului administrativ
Activitatea desfurat de autoritile administraiei publice este
foarte divers i complex, precum la fel de diverse i complexe sunt
problemele celor pe care-i administreaz, persoane fizice i juridice. Aceast
activitate, dup cum am vzut deja, este reglementat de un complex de
1

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. I, ediia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, pp. 33-34
2
Paul Negulescu, op. citat, pp. 35-37
37

norme juridice, dintre acestea un grup special formnd ramura dreptului

administrativ.
n consecin, se poate afirma c obiectul dreptului administrativ l
constituie acel grup de norme juridice care reglementeaz anumite relaii
sociale din sfera de administrare a treburilor statului i ale colectivitilor
locale, alte categorii de relaii sociale fiind reglementate prin norme
aparinnd altor ramuri de drept, cum ar fi: dreptul constituional, dreptul
civil, dreptul financiar, dreptul familiei, etc.
Este indubitabil faptul c normele dreptului administrativ
reglementeaz organizarea, funcionarea i activitatea administraiei publice
n principal, normele dreptului administrativ aplicndu-se administraiei
publice mpreun i cu alte norme juridice aparinnd altor ramuri de drept.
Pe de alt parte, normele dreptului administrativ nu acioneaz
exclusiv n sfera de activitate a autoritilor administraiei publice, ci aa
cum am mai relevat, se aplic i autoritilor care exercit puterea legislativ
sau judectoreasc, n anumite situaii.
Analiznd relaiile sociale din sfera administraiei publice
reglementate de dreptul administrativ mpreun cu alte ramuri ale dreptului
public, prof. Antonie Iorgovan reine trei situaii, dup cum urmeaz:
a) raporturi reglementate de dreptul administrativ, subsecvent altei
ramuri de drept (ex. dreptul constituional);
b) raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca drept comun
pentru alte ramuri (ex. dreptul financiar);
c) raporturi reglementate de dreptul administrativ n colaborare cu
alte ramuri (ex. dreptul internaional public).
n alte situaii, raporturile sociale din sfera administraiei publice
sunt reglementate de dreptul administrativ mpreun cu ramuri ale dreptului
privat i nu ale dreptului public precum n exemplele sus-menionate. n
aceste situaii, dreptul administrativ cu ncrctura sa politico-statal de
putere public, joac rolul de drept comun pentru anumite instituii
juridice sau chiar ramuri ale dreptului privat, cum este cazul dreptului
familiei, dreptului civil, dreptului funciar etc., guvernnd i orientnd aceste
reglementri n sfera administraiei publice. Aceast ntregire i mijlocire
dintre normele diferitelor ramuri de drept, are drept consecin crearea unor
reglementri complexe, dnd natere unor instituii mixte de drept
administrativ i de drept civil sau de drept administrativ i dreptul familiei
ori de dreptul muncii.
n sfrit, n dreptul public contemporan este admis teza potrivit
creia normele de drept administrativ, n condiiile prevzute de lege, pot
reglementa i relaii sociale din sfera faptului administrativ care
mijlocete realizarea competenei altor organe de stat dect cele
administrative (de exemplu, refuzul de a rezolva o cerere), tez consacrat i
38

n art. 52 din Constituie. n aceste situaii, de vreme ce regimul

administrativ este impus de legiuitorul constituant ca mijloc i nu ca scop n
sine, este firesc s apreciem c el intervine ntr-un raport subsecvent fa de
alte regimuri, mijlocind ns realizarea acestora. n contextul prezentat,
dreptul administrativ poate fi definit ca fiind acea ramur a dreptului
public, care reglementeaz relaiile sociale din sfera administraiei
publice, precum i pe cele de natur conflictual, dintre autoritile
administraiei publice sau alte autoriti statale, pe de o parte, i cei
vtmai n drepturile lor prin acte administrative ale acestor
autoriti, pe de alt parte1.
Din definiie putem desprinde urmtoarele trsturi ale dreptului
administrativ:
a) Dreptul administrativ este o ramur a dreptului public;
b) Dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc
organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice, a
serviciilor publice, precum i raporturile dintre ele;
Aceste norme de natur administrativ le regsim n: Constituie,
legi organice, legi ordinare, precum i n acte administrative (ordonane i
hotrri ale Guvernului, ordine i instruciuni ale minitrilor, hotrri ale
consiliilor locale etc.). Tocmai pentru aceste considerente, normele de drept
administrativ nu trebuie confundate i identificate cu actele administrative,
iar, pe de alt parte, actele administrative pot s cuprind norme specifice
altor ramuri de drept, spre exemplu: de drept financiar, civil, dreptul muncii
etc. n acelai timp ns, dreptul administrativ nu cuprinde toate normele
juridice care reglementeaz administraia, ele rezultnd din norme ale
dreptului civil (raporturile patrimoniale din cadrul administraiei publice,
spre exemplu), de drept financiar etc. ;
c) Obiectul propriu de reglementare al dreptului administrativ l
formeaz relaiile sociale specifice administraiei publice,
denumite raporturi juridice de drept administrativ;
d) Consacra un ansamblu de reguli specifice activitilor
administrative, care se difereniaz de cele care reglementeaz
relaiile dintre particulari, reguli care constituie regimul juridic
administrativ i care deosebete dreptul administrativ de dreptul
privat, n special de dreptul civil.
n principiu, problemele care apar n activitatea organelor
administraiei publice se pun n ali termeni fa de cele nscute ntre
particulari, diferen generat de faptul c organele administraiei sunt
nzestrate cu putere public i acioneaz n scopul satisfacerii interesului
general, pe cnd particularii, de pe poziii de egalitate, urmresc satisfacerea
1

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 121

39

intereselor proprii, rezultnd de aici, n mod evident, specificitatea

administraiei.
Pe de alt parte, tehnica juridic de aciune a autoritilor
administraiei publice este diferit de cea utilizat de particulari n
raporturile dintre ei.
Astfel, emiterea (adoptarea) actelor de drept administrativ se
realizeaz cu ndeplinirea unor formaliti procedurale premergtoare,
concomitente i ulterioare, cu respectarea unor condiii de fond i form ale
actului administrativ, spre deosebire de actele civile n care opereaz
principiul consensualismului.
De asemenea, autoritile administraiei publice pot hotr, n mod
unilateral, organizarea i funcionarea unor servicii publice.
Toate aceste elemente sunt proprii raporturilor de drept
administrativ, n care este implicat administraia public.
e) Caracterul de mobilitate al normelor sale, superior fa de cel
al normelor dreptului privat.Acest caracter decurge din
necesitatea adaptrii dreptului public la specificul administraiei,
acela de a servi interesul public, aflat ntr-o continu si dinamica
transformare.
Ca o consecin fireasc a acestei realiti sociale, n dreptul
administrativ asistm deseori la modificri, completri i abrogri de acte
normative, spre deosebire de dreptul privat in cadrul caruia legislaia se
bucur de o stabilitate mult mai mare.
f) n dreptul administrativ,apararea interesul public are
prioritate fa de protectia interesului privat.
Ideea de baz a acestei trsturi este aceea c, n orice stat de drept
voina politic este exprimat n lege, ea reprezint interesele statului i ale
colectivitilor locale i-n consecin prevaleaz n faa interesului privat.
Cu toate acestea, interesul privat este ocrotit prin variate modaliti,
astfel nct particularul s nu sufere abuzuri din partea administraiei
publice.
Aa de exemplu, art. 52 din Constituia Romniei precum i Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 confer persoanelor fizice i
juridice posibilitatea de a se adresa instanelor judectoreti, ori de cte ori
consider c administraia public,prin actele si actiunile sale, le-a lezat un
drept subiectiv sau un interes legitim.
g) Inexistena unui cod administrativ.
Marea diversitate a normelor i frecventele modificari care survin n
legislaia din domeniul administratiei publice, au determinat inexistena unei
codificri a dreptului administrativ, acest demers fiind foarte dificil de
realizat.
40

h) Rspunderea n dreptul administrativ constituie de asemenea

o particularitate a acestuia.
n condiiile statului de drept, este firesc ca att statul, precum i
autoritile administraiei publice,demnitarii i funcionarii publici care le
compun s rspund pentru aciunile lor, formele specifice de rspundere i
pedepsele aplicabile acestora constituind obiectul unor reglementri
speciale,cum sunt:Legea nr. 115/19991 privind responsabilitatea
ministerial, Legea nr. 188/19992 privind Statutul funcionarilor publici, cu
modificrile i completrile ulterioare etc..
3. Normele dreptului administrativ
Normele de drept administrativ reglementeaz conduita subiecilor
de drept, autoritati publice,persoane fizice si persoane juridice,care particip
la nfptuirea administraiei publice Normele dreptului administrativ se
particularizeaz prin urmtoarele trsturi:
a) reglementeaz raporturi sociale care se stabilesc ntre autoritile
administraiei publice, precum i ntre acestea i particulari (persoane fizice
i juridice), n realizarea sarcinilor administraiei publice;
b) normele dreptului administrativ sunt foarte variate, fiind ntlnite
practic n aproape toate domeniile i sectoarele de activitate;
c) cu excepia celor cuprinse n Constituie i n legi, normele
dreptului administrativ se emit n baza i n vederea executrii legii.
n ceea ce privete structura lor, aidoma ca la oricare norm juridic
si la normele dreptului administrativ ntlnim o structur logico-juridic i
o structura tehnico-juridic.
Structura logico-juridic este format din trei elemente, respectiv:
ipoteza, dispoziia i sanciunea, cu particularitatea c ipoteza este deseori
foarte dezvoltat, iar dispoziia se prezint, de regul, n termeni imperativi.
Ipoteza prevede mprejurrile i condiiile n care se aplic, precum
i subiecii la care se refer dispoziia. Tot n ipotez sunt cuprinse i alte
pri ale normei, cum sunt: definiiile, principiile, scopul activitii unui
organ, nelesul unor termeni etc.
Dispoziia normei consacr conduita pe care trebuie s o urmeze
subiectii de drept la care se refer .Cu alte cuvinte,ce trebuie s fac sau,ce
trebuie s nu fac acestia.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, cu
modificrile i completrile ulterioare, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile ulterioare, modificat i completat prin
Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.
574 din 4 iulie 2006
41
2

n general este categoric, imperativ, deoarece relaiile sociale care

fac obiectul reglementrii dreptului administrativ se desfoar n procesul
de realizare a puterii publice. Astfel, principalele norme de drept
administrativ au o dispoziie cu caracter onerativ (prin care subiectele de
drept sunt obligate la o anumit conduit, prestaie) sau cu caracter
prohibitiv (cuprinznd reguli de interzicere a unor aciuni, obligaii de
abinere) i, mai rar, normele au caracter permisiv.
Sanciunea normei arat consecinele juridice care decurg din
nerespectarea normei. La fel ca i n alte ramuri de drept ,sanciunea normei
de drept administrativ nu rezult ntotdeauna n mod expres, ea putand fi
dedus n mod logic din coninutul normei juridice respective.
Structura tehnico-juridic a normei juridice de drept administrativ
are n vedere forma in care se exprima coninutul normei,altfel spus, modul
de redactare al acesteia.
Dreptul comun n aceasta materie l constituie Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative1,cu modificarile si completarile ulterioare. Normele de tehnic
legislativ stabilesc prile constitutive ale unui act normativ, structura,
forma i modul de sistematizare a coninutului acestuia, procedeele tehnice
folosite n activitatea de elaborare, modificare, completare i abrogare a
actelor normative, limbajul i stilul acestora etc.
Elementul structural de baz al prii dispozitive l constituie
articolul, conform art. 43 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic
legislativ pentru elaborarea actelor normative.
Normele dreptului administrativ pot fi clasificate dup mai multe
criterii, astfel:
a) Dup obiectul reglementrii distingem norme organice, norme de
drept material i norme de drept procesual.
Normele organice sunt acele norme ale dreptului administrativ care
reglementeaz nfiinarea, organizarea, funcionarea i desfiinarea unor
autoriti ale administraiei publice precum i raporturile dintre aceste
autoriti.
Normele de drept material reglementeaz drepturi i obligaii ale
subiectelor de drept administrativ, iar normele de drept procesual
reglementeaz principiile i procedura dup care se desfoar activitatea
autoritilor administraiei publice.
b) Dup sfera de cuprindere, normele dreptului administrativ pot fi:

norme generale - care au o sfer larg de reglementare;

norme speciale - care reglementeaz numai o anumit

problematic sau se refer la o anumit categorie de subieci;
1

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
42


norme de excepie - care reglementeaz situaii aprute n
mod excepional (calamiti, catastrofe etc., sau cazul
ordonanelor de urgen - emise conform art. 115 alin. 4 din
Constituie).
c) n funcie de caracterul dispoziiei, normele de drept administrativ
se clasific n:

norme onerative - care oblig subiectele crora li se

adreseaz s efectueze o anumit aciune;

norme prohibitive - care interzic anumite aciuni;

norme permisive - care las subiecilor de drept

libertatea s desfoare sau nu anumite aciuni.
4. Izvoarele dreptului administrativ
Izvoarele dreptului administrativ pot fi definite ca fiind formele de
exprimare ale normelor de drept administrativ care nasc, modific sau sting
raporturi administrative.
Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt urmtoarele:
a) Constituia Romniei - legea fundamental a statului nostru care
este nzestrat cu o for juridic suprem, toate celelalte acte normative
trebuind s fie conforme Constituiei.
Constituia este sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor
administraiei publice. Printre normele constituionale care pot fi considerate
c au i o natur administrativ menionm, cu titlu exemplificativ pe cele
referitoare la Preedintele Romniei, Guvern, administraia public central
de specialitate, administraia public local, norme privind drepturile i
ndatoririle fundamentale ale cetenilor etc.
b) Legea este un al doilea izvor al dreptului administrativ, atunci
cnd conine norme de drept administrativ.
n cadrul legilor, pe primul plan se situeaz legea organic al crui
obiect l constituie domeniile prevazute n art. 73 alin. (3) din Constituie
cum ar fi :organizarea Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare al
rii, statutul funcionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul
starii de asediu si al starii de urgenta , etc.).
Urmeaz apoi legea ordinar care, n msura n care cuprinde norme
ce reglementeaz raporturi juridice administrative, constituie izvor al
dreptului administrativ.
Spre exemplu, O.U.G. nr. 102/1999 privind ncadrarea n munc a
persoanelor cu handicap, cu modificrile i completrile ulterioare1, prevede
o serie de obligaii pentru ministere i celelalte organe centrale i autoriti
1

Aprobat cu modificri prin Legea nr. 519/2002, publicat n Monitorul Oficial al

Romniei, Partea I-a, nr. 555 din 29 iulie 2002, cu modificrile i completrile ulterioare.
43

ale administraiei publice locale referitoare la locurile de munc n care, n

limita solicitrilor, pot fi ncadrate numai persoanele handicapate. Aceast
lege este considerat a fi izvor al dreptului administrativ, ct i a altor
ramuri de drept, reglementnd raporturi sociale de natur diferit
(administrativ, comercial, procesual, dreptul muncii etc.).
c) Decretele Preedintelui Romniei, atunci cnd acestea au caracter
normativ i conin norme de drept administrativ.
Preedintele Romniei poate emite astfel de decrete, atunci cnd
declar mobilizarea total sau parial a forelor armate i cnd stabilete
msuri n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii, instituirea strii
de asediu sau a strii de urgen, potrivit Constituiei etc.
Astfel, conform art. 10 din Ordonana de urgen nr. 1/1999 privind
regimul strii de asediu i regimul strii de urgen1: Starea de asediu sau
starea de urgen se instituie de Preedintele Romniei, prin decret,
contrasemnat de primul-ministru i publicat de ndat n Monitorul Oficial
al Romniei.
d) Hotrrile i Ordonanele Guvernului sunt, n marea lor
majoritate, izvoare ale dreptului administrativ, bineneles atunci cnd
acestea au un caracter normativ deoarece acestea sunt principalele acte prin
care Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit
conducerea general a administraiei publice, nfptuind realizarea n
concret a prevederilor cuprinse n legi.
Prin hotrrile Guvernului sunt reglementate organizarea,
funcionarea i atribuiile celor mai multe ministere i organe centrale de
specialitate ale administraiei publice i implicit, activitatea n domeniile i
sectoarele respective.
e) Ordinele i instruciunile minitrilor i ale conductorilor
celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale cu
caracter normativ sunt izvoare ale dreptului administrativ nu numai n
domeniul propriu de activitate n care este organizat ministerul al crui
conductor a emis ordinul sau instruciunea, ci i n alte domenii de
activitate.
Aa de exemplu, un ordin emis de ministrul finanelor publice este
obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr sub incidena sa,
indiferent dac exist sau nu raporturi de subordonare.
f) Actele juridice emise de efii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale,
denumite decizii sau dispoziii - numai n msura n care au caracter
normativ.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999,
aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 453/2004, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004
44

g) Actele juridice adoptate de autoritile administraiei publice

judeene i locale sunt, n multe cazuri, izvoare de drept administrativ,
acestea avnd o competen material general i, implicit, dreptul de a
adopta acte cu caracter normativ. Aceste acte sunt: hotrrile consiliilor
judeene, hotrrile consiliilor locale, dispoziiile primarului etc.
h) Ordinele prefecilor - pot fi izvoare de drept administrativ, dar
numai n msura n care au caracter normativ.
Potrivit dispoziiilor art. 32 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul
i instituia prefectului, prefectul are competena de a emite astfel de ordine
(asigurarea intereselor naionale, respectarea legilor i a ordinii publice,
luarea msurilor corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea
drepturilor cetenilor etc.).
i) Tratatele i conveniile internaionale
Cuprinderea acestor documente n cadrul izvoarelor dreptului
administrativ a constituit subiect de dezbatere al doctrinei de specialitate o
bun perioad de timp.
n prezent, aceast problem i-a gsit soluionarea, art. 11 din
Constituie stipulnd c Statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i
cu bun credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte,
tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fcnd parte din dreptul
intern.
Ca urmare, tratatele internaionale pot constitui izvoare ale dreptului
administrativ, dac ndeplinesc cumulativ urmtoarele condiii:
au fost ratificate de Parlament conf. art. 91 alin. (l) din
Constituie;
stabilesc reguli juridice referitoare la relaii sociale din sfera de
reglementare a dreptului administrativ;
conveniile internaionale s fie de aplicare direct, nemijlocit.
j) Doctrina
Referitor la acest izvor al Dreptului administrativ relevm c opiniile
exprimate sunt contradictorii.
Astfel,in literatura de specialitate din perioada interbelic1 s-a
considerat c doctrina nu poate constitui un izvor formal al dreptului
administrativ, dar, n acelai timp, s-a apreciat c doctrina poate servi ca un
indreptar ,deopotriva pentru judectori i pentru legiuitor, reprezentnd un
semnal de alarm asupra reglementrilor care trebuie schimbate, pe care
administraia nu l poate ignora.

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, 1934, p. 65

45

Pe de alta parte,prelund ideile colii franceze, n alte lucrrile de

specialitate se apreciaz c doctrina ndeplinete n mod indubitabil un rol
de nenlocuit i-n consecin, constituie izvor al dreptului administrativ. 2
k) Referitor la jurispruden - de asemenea opiniile exprimate n
literatur au fost diverse, n Frana de exemplu, considerndu-se ca fiind
izvor al dreptului administrativ.
Ne raliem opiniilor care consider c, n msura n care se va forma
o practic relevant a instanelor de contencios administrativ, aceasta va
constitui izvor de drept administrativ2.
5. Raporturile de drept administrativ
5.l. Noiune, trsturi
Raporturile de drept administrativ sunt relaii sociale reglementate
de normele dreptului administrativ, a cror nastere, modificare sau
desfiinare se realizeaz prin manifestarea de voin exclusiv a autoritilor
publice, n cadrul i pentru realizarea activitii executive a statului.3
ntr-o exprimare succint, raportul juridic administrativ poate fi
definit ca fiind o relaie social reglementat de norma juridic
administrativ4 sau, ntr-o alt opinie, raportul de drept administrativ este
considerat a fi norma de drept administrativ n aciune5.
De aici, rezult concluzia c nu orice relaie social este
reglementat de norme juridice, iar, pe de alt parte, c nu poate fi conceput
un raport juridic n absena normelor juridice.
Analiznd particularitile raporturilor de drept administrativ
comparativ cu cele ale altor raporturi juridice, prof. Ioan Santai constat
urmtoarele trsturi6:
a) unul dintre subiecti, este ntotdeauna o autoritate a administraiei
publice, subiect calificat de drept, cu o anumit calitate predeterminat prin
lege sau printr-un alt act normativ.
n mod excepional, acest subiect poate fi si o alt autoritate publica
ori o structur nestatal autorizat s presteze un serviciu public.
Pe de alt parte, trebuie menionat faptul c autoritile
administraiei publice pot fi subiecte de drept i n raporturile juridice de
drept civil, dreptul muncii, drept comercial, etc.
2

Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative. Manual practic,

Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 46
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 49
3
Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 25
4
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 143
5
Mircea Preda, Drept administrativ, Bucureti, Lumina Lex, 1996, p. 25
6
Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 25-26
46

b) raportul juridic de drept administrativ se naste, modifica sau

stinge numai prin manifestarea unilateral de voin a unei autoriti
publice;
c) raporturile administrative sunt relaii sociale care se stabilesc n
cadrul unei activiti sau aciuni de administrare, de utilitate public, ce
deservesc interesul general;
d) sunt relaii care se stabilesc n cadrul activitii executive a
statului, motiv pentru care ele nu pot aprea n raporturile dintre persoanele
fizice, ori dintre acestea i persoanele juridice, dar nici n cadrul altei forme
de exercitare a puterii de stat (legislativ sau judectoreasc);
e) este un raport de putere public, care se manifesta n sfera
relaiilor reglementate de normele dreptului administrativ.
5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ
Raporturile juridice administrative au ca izvoare, altfel spus se pot
forma, modifica sau desfiina ca urmare a efectelor produse de:
a) actele administrative (individuale i normative);
b) faptele materialjuridice;
c) n mod excepional, aceste raporturi pot lua natere direct n baza
legii1.
1. Actul administrativ individual creeaz, modific sau stinge
drepturi subiective i obligaii n favoarea sau n sarcina uneia sau a mai
multor persoane predeterminate i, n consecin, el constituie un izvor
direct al raportului juridic administrativ.
In mod exemplificativ citam : dispoziiile de numire si/sau de
eliberare din funcie emise de primar pentru funcionarii publici din aparatul
de specialitate al primarului; autorizaiile de construire eliberate, dup caz,
de ctre preedinii consiliilor judeene i primari; procesele-verbale de
sancionare contravenional etc. Aceste acte, sunt manifestri unilaterale de
voin ale autoritilor din sfera puterii executive, care confer drepturi
i/sau instituie obligaii, n favoarea unor persoane fizice sau juridice.
Formarea raportului juridic administrativ poate avea loc: la cerere
(ex.emiterea autorizaiei de construcie) sau, din oficiu (spre
pilda,intocmirea procesului-verbal de constatar -sancionare a
contraveniei).
2. Actul administrativ normativ stabilete reguli generale de
conduit cu caracter impersonal, ceea ce nseamn c raporturile sociale pe
care le reglementeaz au un caracter abstract, pentru concretizarea lor fiind
necesar s intervin anumite fapte crora legea le recunoate relevan
juridic, respectiv faptele juridice.
1

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, pp. 142-143

47

Uneori, anumite acte administrative normative pot genera drepturi i

obligaii subiective n favoarea sau n sarcina subiectelor de drept, ceea ce
nseamn c aceste acte pot da natere n mod direct la raporturi juridice
concrete. Aa de exemplu, obligaia conductorilor auto de a respecta
normele privind circulaia pe drumurile publice decurge direct din actul
normativ care reglementeaz aceast sfer de raporturi sociale, respectiv
Ordonana de urgen nr. 195 din 12 decembrie 2002 privind circulaia pe
drumurile publice1.
3. Faptele material-juridice - care includ att aciunile omeneti
productoare de efecte juridice, fara sa existe o manifestre de voin
exprimata n acest scop (spre exemplu, contraveniile), precum i
fenomenele naturale ( ex.moartea, trsnetul, etc.).
Bunaoara, construirea sau demolarea unui imobil (construcie) de
ctre o persoan fizic sau juridic fr autorizaie de construire (demolare dup caz), aciuni omeneti - dau natere unor raporturi juridice de drept
administrativ ntre primar i particularii n cauz, primarul fiind competent
s ncheie procesul-verbal de constatare i sancionare a unei eventuale
contravenii la regimul constructiilor.
4. n cazuri excepionale, raporturile juridice administrative se pot
nate direct pe baza legii, fr s mai intervin vreun act administrativ sau
fapt material-juridic.2
Spre pild, Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea
Guvernului Romniei i a ministerelor, prevede c Guvernul exercit
conducerea general a administraiei publice. Avem n vedere situatia
reglementata de art. 102 i art.103 din Constituie, aceea in care Guvernul a
fost constituit n condiiile legii, a primit votul de ncredere din partea
Parlamentului, iar primul-ministru, minitrii i ceilali membrii ai
Guvernului au depus individual jurmntul prevzut de art.82 din
Constituia Romniei, republicat.
n aceste condiii, direct pe baza dispoziiilor Legii organice de
organizare i funcionare a Guvernului, iau natere raporturi juridice
administrative ntre Guvern,pe de o parte, i ministere,pe de alta parte,
avnd ca obiect conducerea i controlul activitii acestora.

Republicat n temeiul art.III din Legea nr. 49/2006 pentru aprobarea O.U.G. nr. 195/2002
privind circulaia pe drumurile publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei; Partea
I-a, nr.246 din 20 martie 2006 i rectificat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.
519 din 15 iunie 2006, n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 670 din 3 august
2006 ,cu modificarile si completarile ulterioare.
2
Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului
judectoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 30
48

5.3. Elementele raportului juridic administrativ

Oricare raport juridic, n consecin i raportul de drept administrativ
este constituit din 3 elemente, i anume: subieci, coninut i obiect.
1. Subiecii raportului juridic administrativ
Raportul juridic administrativ presupune cel puin doi participanti ,
denumiti subieci ai raportului juridic. De regul, n raporturile
administrative, unul dintre subieci este titular de drepturi iar cellalt titular
de obligaii, existnd ns i situaii n care ambii subieci sunt titulari att de
drepturi, precum i de obligaii.
Subiectul titular de drepturi se numete subiect activ al raportului
juridic de drept administrativ, iar subiectul titular de obligaii se numete
subiect pasiv, ambii subieci putnd fi reprezentai de o persoan, de o
autoritatea public etc., dar i de dou sau mai multe autoriti sau
particulari.
Autoritile administraiei publice n calitatea lor de subiecte
calificate de drept administrativ, au o capacitate proprie i specific de a
participa la raporturile juridice, denumit capacitate administrativ, a crei
ntindere i coninut sunt determinate de competena autoritii respective.
Spre deosebire de capacitatea juridic civil a persoanei, care are caracter
general, capacitatea administrativ este special, fiind reglementata in mod
riguros de lege i de alte acte normative.
Pe de alt parte, capacitatea administrativ are i un caracter unitar
ea neputndu-se diviza n capacitate de folosin i de exerciiu precum
capacitatea persoanei n dreptul civil, ntruct exercitarea competenei de
ctre autoritile administraiei publice are un caracter obligatoriu. Aceste
autoriti pot fi:
unipersonale (ministrul, prefectul, primarul etc.);
colegiale (guvernul , consiliile locale etc.).
Cealalt parte a raportului juridic administrativ nu trebuie s aib o
anumit capacitate juridic predeterminat putnd fi orice subiect de drept,
persoan fizic sau persoan juridic.
Persoana fizic poate s fie cetean romn, strin sau apartrid,
minor sau major, cu domiciliul n ar sau n strintate. Dac acesta este
principiul, trebuie precizat faptul c n anumite situaii i n cadrul unor
raporturi administrative determinate, persoanei fizice i se pretinde o anumit
calitate (cetenie, vrst, domiciliu, etc.).
Persoanele juridice sau alte subiecte colective pot aprea, de
asemenea, ca pri ale raportului administrativ, atunci cnd aceast calitate
este cerut de normele i dreptul administrativ, n condiiile legii. Astfel,
potrivit art. 21 alin.(1) din Legea administraiei publice nr. 215/2001,
republicat, stipuleaz: Unitile administrativ-teritoriale sunt persoane
juridice de drept public, cu capacitate juridic deplin i patrimoniu propriu.
49

Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de

nregistrare fiscal i ale conturilor deschise la unitile teritoriale de
trezorerie, precum i la unitile bancare. Unitile administrativ-teritoriale
sunt titulare ale drepturilor i obligaiilor ce decurg din contractele privind
administrarea bunurilor care aparin domeniului public i privat n care
acestea sunt parte, precum i din raporturile cu alte persoane fizice sau
juridice, n condiiile legii.
Din textul legal citat, rezult n mod evident faptul c n funcie de
subiecii raportului de drept administrativ, distingem dou categorii de
raporturi, i anume:
a) raporturi juridice de drept administrativ n care ambii subieci
sunt autoriti ale administraiei publice;
b) raporturi juridice administrative n care un subiect face parte din
sistemul autoritatilor administraiei publice, iar cel de-al doilea
subiect, persoan fizic i/sau persoan juridic nu apartine
sistemului administrativ.
Trebuie relevat faptul c, spre deosebire de raporturile de drept civil
particularizate prin poziia de egalitate a celor doi subiecti, n raporturile de
drept administrativ subiectul pasiv se gsete, de regul, ntr-o poziie
subordonat fa de subiectul activ reprezentat de o autoritate public. Cu
alte cuvinte, drepturile i obligaiile iau natere, se modific sau se sting
exclusiv prin voina autoritii publice.
2. Coninutul raportului juridic administrativ l formeaz
totalitatea drepturilor i obligaiilor care revin subiecilor acestui raport.
Fiecare autoritate a administraiei publice ndeplinete un ansamblu
de atribuii stabilite prin lege sau prin alte acte normative, care formeaz
competena acesteia.
Atribuiile autoritilor administraiei publice sunt reprezentate de
sarcinile cu care acestea sunt investite prin lege, abilitari a cror exercitare
constituie o obligaie legala pentru autoritatea publica,obligatie care la
nevoie poate fi pusa n executare prin interventia forei de constrngere a
statului. Aadar, exercitarea atribuiilor de ctre o autoritate a administraiei
publice se constituie ntr-un drept i o obligaie legal, n acelai timp.
n marea majoritate a raporturilor juridice administrative, autoritatea
administraiei publice pretinde celuilalt subiect al raportului juridic, pe baza
i n temeiul legii, s-i conformeze conduita prescripiilor din actul
administrativ. Corelativ, subiectului pasiv i revine obligaia de a respecta
legea i actele administrative emise sau adoptate de autoritatile
administraiei publice.
Drepturile autoritilor administraiei publice din raporturile
administrative se exercit n vederea valorificrii unui interes determinat de
50

scopul pentru care autoritatea respectiv a fost creat i a sarcinilor pe care

le are de ndeplinit.
n concordan cu cele relevate, ntr-o opinie1, se apreciaz c
raportul administrativ se particularizeaza prin urmatoarele trasaturi :
drepturile conferite autoritii administraiei publice fa de
cellalt subiect al raportului juridic, se prezint deopotriva si sub
forma unei ndatoriri fa de lege, care decurge din caracterul
obligatoriu al competenei;
drepturile i obligaiile care constituie continutul raporturilor
administrative, nu pot forma obiectul unor renunri sau tranzacii
din partea subiecilor de drept. O astfel de conduit nu poate avea
nici-o relevan juridic, ntruct coninutul relaiei este
predeterminat de lege si pe cale de consecinta,nu poate fi
negociat.
indiferent de persoana titular a drepturilor (autoritate public sau
particular), raportul juridic administrativ i pstreaz caracterul
de autoritate i relaia de subordonare, ntruct este rezultatul unei
manifestari de vointa exprimata n realizarea puterii publice.
Drepturile i obligaiile administrative pot mbrca o natur foarte
variat putnd avea, dup caz:
caracter patrimonial ( spre exemplu :plata impozitului, a amenzii
contravenionale, plata unor servicii etc.);
caracter nepatrimonial ( spre pilda :dreptul la petiionare,
avertismentul ca sanciune contravenional etc.);
caracter mixt (ndatoririle ce revin din exercitarea dreptului la
nvtur).
3. Obiectul raporturilor administrative l constituie conduita,
respectiv aciunea sau inaciunea celor doi subiecti din relaia juridic, ca
titulari de drepturi i obligaii.
Astfel, diferite aciuni ale subiectului activ ,autoritate a dministraiei
publice, cum sunt aciunile de coordonare, ndrumare, control, aciuni de
decizie i de execuie a actelor juridice i a operaiunilor tehnicomaterialeetc, pe de o parte, sau, aciuni de executare a actelor juridice, de
execuie a unor lucrri, de prestarea unor servicii etc. efectuate de la cellalt
subiect, constituie obiectul raporturilor juridice administrative.
5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ
Literatura de specialitate din perioada interbelic nu s-a preocupat
indeaproape de identificarea criteriilor de clasificare a raporturilor de drept
administrativ, consacrnd spaii largi altor tematici precum:subiectele
1

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, 1998, p. 27

51

administrative de drepturi sau persoanele morale de drept public, spre

deosebire de literatura postbelic, care a acordat o atenie deosebit acestei
chestiuni, conturndu-se mai multe curente de opinie.
Astfel, ntr-o prim opinie, autorii Romulus Ionescu, Ilie Iovna,
etc., susineau c raporturile de drept administrativ mbrac o singur form,
cea a raportului de subordonare, ntotdeauna organele administraiei publice
avand calitatea de subiecii supraordonai ai raporturilor de drept
administrativ.
Ulterior, s-a conturat o alta tez, cea a pluralitii formelor in care se
pot manifesta raporturile de drept administrativ. Astfel,s-a susinut existena
a trei categorii de raporturi de drept administrativ, respectiv de subordonare,
de participare i de colaborare1, sau, dup caz, existena a dou categorii de
raporturi de drept administrativ si anume: raporturi de subordonare i
raporturi de colaborare.
ntr-o alt opinie2, se susine existena unei noi categorii de raporturi,
denumite raporturi de utilizare a serviciilor publice, n care includ diversele
prestaii administrative din cadrul activitii executive.
n sfrit, prof. Antonie Iorgovan apreciaz c exist dou categorii
de raporturi de drept administrativ de sine stttoare, i anume: raporturi de
subordonare i raporturi de colaborare3.
Cu nuanrile la care am fcut referire, majoritatea autorilor de drept
administrativ clasific raporturile de drept administrativ n dou mari
categorii,astfel:

raporturi care se formeaz n cadrul sistemului de autoriti

ale administraiei publice;

raporturi n care un subiect aparine sistemului de autoritati

ale administraiei publice, iar, cel de-al doilea subiect este
reprezentat de o persoan fizic sau juridic, din afara acestui
sistem.
A. Raporturile de drept administrativ care se formeaz n cadrul
sistemului administraiei publice.
Este evident c o mare parte a raporturilor de drept administrativ se
formeaz n cadrul sistemului administraiei publice, aceste raporturi avand
ca obiect formarea, organizarea i funcionarea sistemului, ambii subieci ai
raportului,subiectul activ precum i cel pasiv , fiind reprezentati de autoritati
publice care aparin puterii executive.
1

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, 1981, p. 65, Marin

Preda, C. Voinescu, Tratat de drept administrativ romn, 1996, pp. 26-27
2
Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ,
Lumina Lex, Bucureti, 1992; Ioan Santai Drept administrativ i tiina administraiei, vol.
I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 31; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 53
3
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 145
52

n aceast categorie de raporturi distingem dou situaii, dup cum

urmeaz:
a) Raporturi de subordonare
n cadrul acestor raporturi de drept administrativ subiecii de drept se
afl, de regul, n cadrul unei ierarhii administrative, subiectul activ fiind
titularul unei competene, pe care o exercit ca autoritate ierarhic superioar
fa de subiectul pasiv. Primul subiect, are n cadrul acestui raport
competena de a conduce, ndruma i controla activitatea subiecilor de drept
subordonai.
Aa de exemplu, este situaia Guvernului fa de ministere sau fa
de prefeci i a minitrilor fa de conductorii serviciilor deconcentrate
organizate n teritoriu.
b) Raporturi de colaborare , n cadrul crora subiecii raportului de
drept administrativ se afl pe poziii de egalitate i conlucreaz ntre ei
pentru ndeplinirea unor activiti administrative.
Astfel, conform art. 4 alin. (1) pct. 16 din H.G. nr. 168/2005 1 privind
organizarea i funcionarea Ministerului Sntii, n ndeplinirea funciilor
i obiectivelor sale generale Ministerul Sntii colaboreaz cu Ministerul
Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei, cu Ministerul Administraiei i
Internelor i cu consiliile judeene sau locale, dup caz, pentru coordonarea
metodologic a activitii instituiilor specializate care asigur servicii de
asisten medico-social.
Tot astfel de raporturi se stabilesc ntre consiliile judeene i
consiliile locale, art. 6 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice
locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, stabilind c:
(1) Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din
comune, orae i municipii i autoritile administraiei publice de la nivel
judeean se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii,
cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude.
(2) n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i
consiliul judeean, precum i ntre consiliul local i primar, nu exist
raporturi de subordonare.
Uneori ns, chiar dac ambii subieci se afl plasai pe acelai nivel
ierarhic n sistemul organelor administraiei publice, spre exemplu, dou
ministere, se pot stabili, ntre acestea raporturi de subordonare. Este cazul
ministrului finanelor publice care, atunci cnd emite ordine sau instruciuni
cu privire la gestionarea fondurilor publice sau la execuia bugetului de stat,
ceilalti ministri, n calitatea lor de ordonatori principali de credite, trebuie s
li se conformeze, s le respecte.
c)Raporturi de tutela administrativa
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 249 din 25 martie 2005
53

Asa cum am aratat deja in Capitolul I al lucrarii,prin Legea

nr.544/2004 legea contenciosului administrativ si prin Legea nr.188/1999
privind Statutul functionarilor publici,cu modificarile si completarile
ulterioare ,prefectilor si Agentiei Nationale a Functionarilor Publici li s-au
conferit atributii de tutela administrativa.
Astfel,conform art.3 al.1 din Legea nr.554/2004 legea contenciosului
administrativ,cu modificarile si completarile ulterioare:Prefectul poate
ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise de
autoritatile administratiei publice locale,daca le considera nelegale;
In acelasi sens,art.3 al.2 al aceleiasi legi prevede ca :Agentia
Nationala a Functionarilor Publici poate ataca in fata instantei de contencios
administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se
incalca legislatia privind functia publica,in conditiile prezentei legi si ale
Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici,republicata.
Pana la solutionarea cauzei,actele atacate de cele doua autoritati susmentionate,sunt suspendate de drept.
B. Raporturile de drept administrativ n care un subiect aparine
sistemului administraiei publice, iar cel de-al doilea subiect
este o persoan fizic sau juridic din afara sistemului.
Administraia public privit ca activitate de organizare a executrii
i de executare n concret a legii, precum i ca sistem de autoriti, stabilete
o multitudine de relaii sociale cu persoanele fizice i juridice care constituie
mediul social extern n care acestea acioneaz. n mod exemplificativ
menionm: raporturile care se stabilesc ntre autoritile administraiei
publice i ceteni cu prilejul emiterii i executrii diferitelor acte de
autoritate, raporturile dintre contravenieni (persoane fizice i juridice) i
administraie, raporturile dintre agenii economici prestatori de servicii i
administraie etc.
Cele mai multe raporturi dintre cele menionate sunt raporturi de
subordonare, subiectul activ, investit cu putere public, situndu-se pe o
poziie supraordonat fa de cellalt subiect, care trebuie s ndeplineasc
prescripiile cuprinse n actul administrativ care l vizeaz.
n raporturile juridice de subordonare, organele administraiei
publice, pe baza competenei pe care o au potrivit legii i n executarea
acesteia pot:
s stabileasc n mod unilateral drepturi i obligaii pentru
particulari, persoane fizice i persoane juridice;
pot aplica sanciuni persoanelor fizice i juridice i s
procedeze la executarea legii prin operaiuni tehnico-materiale
i/sau material-juridice, mergnd pn la executarea silit.
Pe de alt parte, subordonarea subiecilor de drept n aceste raporturi
juridice are loc n cadrul unei conduite pe care subiecii pasivi trebuie s o
54

urmeze, conformndu-se legii, pus n executare de ctre organele

administraiei publice sau/i actelor administrative de autoritate emise
(adoptate) de acestea. Obiectul raporturilor juridice din aceast categorie
const n modelarea comportamentului subiecilor participani la raporturile
juridice potrivit dispoziiilor cuprinse n normele de drept administrativ.
Poziia supraordonat a organului administraiei publice fa de
cellalt subiect al raportului juridic, nu trebuie neleas ca o lipsire de
drepturi a acestuia, particularul avnd dreptul de a-i cere primului s
respecte legea, n sens larg, pe de o parte, i s-i fie respectate drepturile i
libertile, pe de alt parte.
n acelai timp, cetenii au la dispoziie mijloace juridice pentru a-i
apra drepturile i pentru a se plnge mpotriva activitii desfurate de
organele administraiei. Astfel, art. 51 din Constituie garanteaz cetenilor
dreptul la petiionare i oblig autoritile publice s rspund la petiii n
termenele i condiiile stabilite de lege.
De asemenea, Legea nr. 554/2004, legea contenciosului
administrativ, consacr dreptul persoanei care se consider vtmat ntr-un
drept al su recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim, printr-un act
administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti de a-i
rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, de a se adresa
instanei de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoaterea
dreptului pretins i repararea pagubei.
Pe lng raporturile de subordonare i cele de colaborare, ntr-o
opinie1 se consider c ntre autoritile administraiei publice i particulari
(persoane fizice i juridice) se stabilesc i raporturi de utilizare a serviciilor
publice (servicii de ap canal, nclzire, cultur, sntate, transport public
etc.).
n cadrul acestor raporturi, subiectul activ are dreptul i obligaia
legal s realizeze prestaia corespunztoare pentru cei administrai, iar
acetia au dreptul s se foloseasc de ea i s pretind funcionarea ei n
bune condiii.

Alexandru Negoi, op. citat, p. 24

55

Capitolul IV
SERVICIUL PUBLIC

1. Noiune
Pentru satisfacerea diverselor nevoi ale membrilor unei colectiviti
umane (hran, locuin, transport, cultur, sntate, paz i ordine, asisten
social, etc.), statul i colectivitile locale pot nfiina anumite structuri,
denumite servicii publice.
n literatura de specialitate, precum i n limbajul curent, noiunea de
serviciu public este utilizat ntr-un dublu sens, astfel:
a) n primul rnd, se utilizeaz sensul organizatoric, desemnnd o
structura, persoan juridic sau persoana fizica, a caror misiune este aceea
de a presta o activitate care satisface un interes public (general).
b) n al doilea rnd, este folosit sensul material-funcional, prin care
este desemnat activitatea desfurat de structura organizatorica,persoana
fizica sau persoana juridic prestatoare a serviciului public.
Doctrina din ar i din strintate a consacrat n decursul timpului
mai multe definiii care sunt inca de actualitate.
O prim definire, cea clasic, dateaza de la nceputul secolului XX si
consider c serviciul public este acea activitate de interes general prestat
exclusiv de persoane publice,cu alte cuvinte persoane juridice de drept
public. Definiia a fost promovata de catre doctrinarii francezi ,conceptele
acestora fiind preluate ulterior in majoritatea rilor europene.
Astfel, profesorul Leon Duguit definea serviciul public ca fiind
activitatea pe care guvernanii sunt obligai s o presteze n interesul celor
guvernai1, considernd c ntr-un serviciu public sunt ntrunite trei
elemente:
1. o misiune considerat ca fiind obligatorie pentru stat;
2. un numr de ageni instituii pentru a ndeplini aceast misiune;
3. un oarecare numr de bunuri i fonduri afectate pentru realizarea
acestei misiuni2.
Este evident c autorul a avut n vedere la definirea noiunii de
serviciu public sensul organic, natura juridic a organului prestator, care
trebuia s fie n mod obligatoriu o persoan juridic de drept public,
respectiv statul, judeul, oraul sau comuna, ori o instituie nfiinat sau
autorizata de catre autoritatile publice competente ale acestora.
1
2

Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417

Leon Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p. 416
56

Preluand opiniile exprimate n doctrina francez, prof.Paul

Negulescu definete serviciul public dup cum urmeaz:
Serviciul public este un organism administrativ, creiat de stat, jude
sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare
procurate din patrimoniul general al Administraiunii publice creiatoare pus
la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o
nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea s-i dea dect
o satisfaciune incomplet i intermitent.1
O alt tez, s-a conturat n anul 1939 fiind impus de dezvoltarea
economico-social din acea vreme. Teza potrivit careia, serviciile publice nu
puteau fi prestate dect de persoanele de drept public s-a dovedit a fi cazuta
in desuetudine, devenind anacronica fata de dezvoltarea economic a
perioadei care,a facut necesara prestarea unui numr sporit de servicii
publice.Fata de aceasta realitate economico-sociala, statul i colectivitile
locale s-au vazut obligate s ncredineze,prin norma legala, prestarea unor
servicii publice de ctre persoanele private. Ulterior, doctrina si-a revizuit
pozitia in concordanta cu modificarile legislative si economico-sociale.
Altfel spus, doctrinarii au acceptat ideea prestrii unor servicii
publice i prin intermediul unor agenti privati dar, sub controlul
administraiei publice, ntruct se aprecia c, persoanele private exercit n
astfel de situaii prerogative de putere publica.
Dei definirea conceptului de serviciu public a cunoscut o
multitudine de variante, cu nuanri de la un autor la altul, majoritatea
autorilor consider c serviciului public i sunt specifice urmtoarele
trsturi:
a)
este un organism specializat care satisface o nevoie de
interes public.
Serviciile publice infiintate si organizate de stat, jude,oras i
comuna prin autoritatile abilitate de lege,pot functiona,ntr-una din
urmtoarele forme organizatorice:
1) autoritati ale administraiei publice (ministere,agentii, servicii
deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale etc.);
2) instituii publice (ex. universiti, coli, biblioteci, teatre, etc.);
3) regii autonome de interes public, care n literatura de specialitate
din perioada interbelic erau denumite stabilimente publice.2
Pentru organizaiile nfiinate de particulari(asociatii si fundatii) n
scopul de a se presta servicii publice ,s-a folosit sintagma stabilimente de
utilitate public.
b)
se nfiineaz prin lege sau, prin acte administrative
emise/adoptate pe baza legii.
1
2

Paul Negulescu, op. citat, p. 123

Paul Negulescu, op. citat, p. 171
57

Astfel, organele administraiei publice potrivit prevederilor

Constituiei, se nfiineaz prin lege sau pe baza legii, n temeiul unui act
administrativ de autoritate subordonat legii (ordonane sau hotrri ale
guvernului,hotarari ale consiliilor judetene si consiliilor locale).
Spre pilda, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind
reorganizarea unitilor economice de stat n regii autonome i societi
comerciale1,regiile autonome de interes public se infiinteaza prin hotrri
ale Guvernului pentru cele de interes naional sau prin hotrri ale organelor
administraiei publice judeene i locale, pentru cele de interes local.
In acelasi sens,art3 al.1 din Legea nr.51/2006 legea serviciilor
comunitare de utilitati publice stipuleza ca :Serviciile de utilitati publice
sunt in responsabilitatea autoritatilor administratiei publice locale si se
infiinteaza,se organizeaza si se gestioneaza potrivit hotararilor adoptate de
autoritatile deliberative ale unitatilor administrativ-teritoriale,iar art.8
al.1 statueaza:Autoritatile administratiei publice locale au competenta
exclusiva,in
conditiile
legii,in
tot
ceea
ce
priveste
infiintarea,organizarea,coordonarea,monitorizarea si controlul functionarii
serviciilor de utilitati publice
In sfarsit,instituiile publice, o alt categorie de structuri care
presteaza servicii publice, se nfiineaz prin lege sau printr-un act
administrativ de autoritate, dup caz.
c)
activitatea se desfoar n regim de putere publica;
Aceste organisme sunt dotate prin actul de nfiinare cu atribuii,
puteri i competene care s le permit satisfacerea interesului general. Sunt
deservite de persoane cu o calificare de specialitate, de regul funcionari
publici, cu drepturi i ndatoriri corespunztoare exercitrii unei funcii
publice.
d)
desfoar o activitate continu i ritmic, dup un
program prestabilit i adus la cunotin public;
Caracterul de continuitate pe care trebuie s-l asigure un serviciu
public rezid n interesul public pe care acesta l deservete, nefiind admis
ntreruperea activitii.
e)
baza material necesar pentru desfasurarea in bune
conditii a serviciului public se asigur, n principal, din bugetul
statului ori din bugetele locale;
f)
egalitatea tuturor utilizatorilor fa de prestatorul
serviciului public;
Dei, unele servicii publice realizeaz venituri proprii (ex.
transportul n comun,serviciile de salubritate,de furnizarea apei potabile si
canalizare , teatrele, universitile etc.) statul i unitile administrativ1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr254 din 21 martie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.
58

teritoriale au obligaia ca, atunci cnd este cazul, s le subvenioneze

activitatea.Raiunea acestei masuri o regasim in misiunea fundamentala pe
care o are administratia publica,aceea de a satisface interesul general i nu
realizarea unui profit.
Fa de particularitile relevate putem aprecia c serviciul public
este un organism specializat, nfiinat sau autorizat prin lege sau printr-un
act administrativ de autoritate, n scopul de a satisface n mod continuu un
interes public.1
Legislatia defineste serviciul public din punct de vedere
functional,art.2 al.1 lit.m din Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004 stabilind ca serviciul public este acea activitate organizata
sau,dupa caz,autorizata de o autoritate publica,in scopul satisfacerii unui
interes legitim public.
2. Organizarea i funcionarea serviciilor publice
2.1. nfiinarea serviciilor publice
nfiinarea serviciilor publice a constituit o lung perioad de timp, o
competenta exclusiva a autoritilor statale, att n statele cu democraie
dezvoltata, precum i n cele cu regimuri totalitare.
n perioada actual, statul mai pstreaz monopolul doar n privina
unor servicii publice de importan deosebit i de interes naional, cum
sunt: nfiinarea serviciilor fundamentale (legislativ, executiv i
judectoresc), organizarea armatei, poliiei, proteciei civile a populaiei,
stabilirea si colectarea impozitelor si taxelor etc., care pot fi organizate
numai prin lege.
Concomitent ns, statul a delegat n competena autoritilor
administraiei publice locale atributii de a infiinta servicii publice de interes
local, n mod diferit, n funcie de gradul de autonomie acordat
colectivitilor locale.
n Romnia, sistemul legislativ postrevoluionar a fost consecvent n
a conferi autoritilor administraiei publice locale competena de a crea
servicii publice, sub diferite forme de organizare.
Astfel, una dintre primele legi ale anului 1990 ,respectiv Legea nr.
15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii i
societi comerciale, prevedea n art. 3 alin. (2) posibilitatea nfiinrii
regiilor autonome de interes local prin hotrri ale administraiei publice
judeene i locale.
1

Valentin Priscanu, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Editura All,
Bucureti 1996, p. 133
59

Ulterior, legile organice ale administraiei publice locale (Legea nr.

69/1991 i respectiv Legea nr. 215/2001, cu modificrile i completrile
ulterioare, republicat), au conferit consiliilor locale i judeene competen
material general de a nfiina servicii publice de interes local, n funcie de
nevoile i resursele fiecrei colectiviti locale.
n ceea ce privete gospodria comunal, sector care nglobeaz
serviciile publice de alimentare cu ap, canalizarea i epurarea apelor uzate
i pluviale, salubrizarea localitilor, alimentarea cu energie termic produs
centralizat, iluminatul public, transportul public local, administrarea
fondului locativ public i administrarea domeniului public materia a fost
reglementat de Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodrie
comunal1.
Aceasta lege a fost abrogata prin Legea nr.51/2006-legea serviciilor
comunitare de utilitati publice,cu modificarile si completarile
ulterioare.Conform art.1 al 2 din lege serviciile comunitare de utilitati
publice sunt definite ca totalitatea actiunilor si activitatilor reglementate
prin care se asigura satisfacerea nevoilor de utilitate si interes public general
ale colectivitatilor locale cu privire la :a.)alimentarea cu apa ;b.)canalizarea
si epurarea apelor uzate ;c.)colectarea,canalizarea si evacuarea apelor
pluviale ;d.)productia,transportul,distributia si furnizarea de energie termica
in sistem centralizat;e.)salubrizarea localitatilor ;f.)iluminatul public
;g.)administrarea domeniului public si privat al unitatilor administrativteritoriale,precum si alte asemenea ;h.)transportul public local.Trebuie
subliniat ca, aceasta categorie de servicii publice de interes comunitar
prezinta anumite particularitati stipulate in art.1 al.4 din lege,potrivit
caruia:Serviciile de utililitati publice fac parte din sfera serviciilor publice
de interes general si au urmatoarele particularitati:
a.)au caracter economico-social;
b.)raspund unor cerinte si necesitati de interes si utilitate publica ;
c.)au caracter tehnico-edilitar;
d.)au caracter permanent si regim de functionare continuu;
e.)regimul de functionare poate avea caracteristici de monopol;
f.)presupun existenta unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;
g.)aria de acoperire are dimensiuni locale:comunale,orasenesti,
municipale sau judetene ;
h.)sunt infiintate,organizate si coordonate de autoritatile administratiei publice
locale;
i.)sunt organizate pe principii economice si de eficienta;
j.)pot fi furnizate/prestate de catre operatori care sunt organizati si functioneaza fie
in baza reglementarilor de drept public,fie in baza reglementarilor de drept privat ;
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 359 din 4 iulie 2001, cu
modificrile i completrile ulterioare
60

k.)sunt furnizate/prestate pe baza principiului beneficiarul plateste ;

l.)recuperarea costurilor de exploatare ori de investitie se face prin preturi si tarife
reglementate sau taxe speciale.
In mod evident,particularitatile relevate sunt de natura a ne conduce la concluzia ca
unele trasaturi ale serviciului public relevate in doctina interbelica si
preluate ulterior, cum ar fi gratuitatea serviciului s.a.,nu mai sunt actuale.
n legtur cu competena autoritilor administraiei publice locale
de a nfiina servicii publice, se impun urmtoarele precizri:
> nfiinarea serviciilor publice se face prin act administrativ de
autoritate, numai n temeiul competenei conferite de lege sau de un
alt act normativ;
Aceasta caracteristica trebuie perceputa in sensul ca la nivel
central,serviciile publice de interes national se infiinteaza de guvern ,iar la
nivel local serviciile publice se infiinteaza prin hotarari adoptate de
consiliile judetene sau consiliile locale,dupa caz.
Trebuie subliniat ca, unele autoriti executive ale administraiei
publice locale,in concret fiind vorba despre primari, pot exercita la nivel
local servicii publice cu caracter statal, situaii n care rspunderea revine,
dup caz, primarilor, n calitate de reprezentani al statului conform art. 64
din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale,republicata, cu
modificrile i completrile ulterioare.
>. autoritile administraiei publice locale pot nfiina servicii
publice cu scop lucrativ (ageni economici) sau, cu scop nelucrativ (instituii
sociale, culturale, nvmnt etc.) fiecare dintre acestia urmand a functiona
dupa principii specifice;
> nfiinarea serviciilor publice de interes local i judeean se poate
face numai n forma i cu procedura prevzute de lege.
n opinia noastra,actul administrativ de autoritate prin care se
infiinteaza un serviciu public, de obicei o hotrre a consiliilor locale
comunale, oreneti, municipale sau judeene, trebuie s cuprind n mod
obligatoriu, urmtoarele elemente:
a.) obiectul de activitate al serviciului public, care este necesar s fie
clar i precis determinat si delimitat, intucat depirea acestuia antreneaza
raspunderea juridica prevazuta de lege ;
b.)denumirea i sediul serviciului public;
c.) patrimoniul serviciului public, nominalizndu-se bunurile
imobile, mobile, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial
cu care este nzestrat serviciul nou creat.
Bunurile pot aparine domeniului public si/sau privat al unitii
administrativ-teritoriale respective.
d.)statutul juridic al serviciului public, respectiv dac serviciul
public se nfiineaz cu personalitate juridic sau fr personalitate
61

juridic,element cu implicatii deosebite in organizarea si functionare

serviciului;
e.) modul de gestionare a serviciului public (subvenionat din
bugetul judeean sau local, autofinanat( exclusiv din venituri proprii) sau un
regim mixt, de autofinanare i subvenionare);
e) organigrama, numrul de posturi i statul de funcii;
f) numirea conductorului serviciului public;
g) autoritatea care nfiineaz serviciul public trebuie s i aprobe
bugetul de venituri i cheltuieli i regulamentul de organizare i funcionare,
instrumente indispensabile pentru conducerea i coordonarea oricrui
serviciu public.
Competena de aprobare a bugetelor de venituri i cheltuieli este
reglementat de Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale1, care n
art. 19 stipuleaz urmtoarele:
(1) Bugetele locale i celelalte bugete prevzute la art. 1 alin.2 se
aprob astfel:
a) bugetele locale, bugetele mprumuturilor externe i interne i
bugetele fondurilor externe nerambursabile, de ctre
consiliile locale ale comunelor, oraelor, municipiilor,
sectoarelor, judeelor i ale Consiliul General al Municipiului
Bucureti, dup caz;
b) bugetele instituiilor publice, de ctre consiliile prevzute la
lit. a), n funcie de subordonarea acestora;
(2) Pe parcursul exerciiului bugetar, autoritile deliberative pot
aproba rectificarea bugetelor prevzute la alin. (1) lit. a) i b), n termen de
30 de zile de la data intrrii n vigoare a legii de rectificare a bugetului de
stat, precum i ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor
principali de credite. Rectificrilor bugetelor locale li se vor aplica aceleai
proceduri ca i aprobrii iniiale a acestora, cu excepia termenelor din
calendarul bugetar.
n ceea ce privete controlul activitii, acesta se exercit pe plan
intern de ctre persoanele cu funcii de conducere sau de specialitate (ex.
controlul de gestiune, controlul financiar preventiv propriu, etc.) iar, pe de
alt parte, autoritatea care a nfiinat serviciul are un drept de control
general, n virtutea raporturilor de subordonare.

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.A se vedea si Legea nr.51/2006 privind serviciile
comunitare de utilitati publice,;egea nr.101/2006 legea serviciului de salubrizare a
localitatilor etc.
62

2.2. Desfiinarea serviciilor publice

In legatura cu desfiinarea serviciului public,opiniem ca opereaza
principiul simetriei de tratament juridic.
Cu alte cuvinte, desfiinarea unui serviciu public se poate realiza
printr-un act administrativ de autoritate de aceeasi forta juridica sau cu forta
juridica superioara.
Printre cauzele care pot conduce la desfiinarea unui serviciu public
amintim: inoportunitatea, lipsa fondurilor financiare necesare pentru
subvenionare, reorganizare administrativ,ilegalitatea, etc.
3. Sfera serviciilor publice
Literatura de specialitate din ar i din strintate nu a folosit criterii
unitare pentru clasificarea serviciilor publice, ca o consecin fireasc a
diversitii acestora i-n acelasi timp a modului diferit de abordare al
autorilor.
Astfel, n perioada interbelic prof. Paul Negulescu considera c
serviciile publice sunt de trei categorii: naionale, judeene i comunale,
dup natura serviciilor ce sunt destinate s satisfac1. Din clasificarea
fcut de reputatul specialist, ne apare cu eviden faptul c a dorit s
reflecte dou aspecte i anume:
a) organul competent s nfiineze un serviciu public, care poate fi
central sau local. n acest sens, autorul preciza:Crearea unui serviciu
public este, n principiu, rezervat parlamentului, care poate s nfiineze
orice serviciu public pentru stat i s dea autorizare general autoritilor
judeene sau comunale s organizeze servicii publice pentru satisfacerea
unor anumite nevoi de interes general pentru localitate. Este deci necesar ca
autoritile locale s voiasc a nfiina serviciul public, profitnd de
autorizarea de creiare dat de legiuitor.2
De asemenea, textul prezentat relev gradul de autonomie local din
administraie, autoritile locale avnd facultatea de a nfiina un serviciu
public numai dac l consider oportun pentru comunitate.
b) zona de rspndire a unui anumit serviciu public, respectiv ntreg
teritoriul rii sau, numai pe o anumit parte a acestuia.
n fapt, clasificarea menionat scoate n eviden cele dou forme de
competen, material i teritorial pe care o au autoritile administraiei
publice.

1
2

P. Negulescu, op. citat, p. 137

Idem, p. 141
63

ntr-o alt opinie i perioad, prof. Valentin Priscaru consider c

serviciile publice se clasific, n principal, dup dou criterii, respectiv:
forma de organizare i obiectul de activitate.3
Dup primul criteriu, forma de organizare, autorul mparte serviciile
publice n trei categorii:
1. organe ale administraiei publice;
2. instituii publice;
3. regii autonome de interes public.
Apreciem c importana clasificrii dup acest criteriu a serviciilor
publice const n faptul c relev ceea ce le este comun i n acelai timp
diferit acestor forme de organizare sub aspect juridic, economic,
administrativ, etc. prezentnd importan att pentru practicienii din
administraie, precum i pentru teoreticieni.
1) Serviciile publice care sunt organizate i funcioneaz ca organe
ale administraiei publice se caracterizeaz prin urmtoarele elemente:
a)
se nfiineaz, reorganizeaz i desfiineaz numai
prin lege sau prin act administrativ emis, pe baza legii, de
Guvern, consilii judeene sau consiliile locale, dup caz;
b)
scopul lor l reprezint satisfacerea unor interese
publice riguros reglementate prin lege sau,prin act administrativ
de autoritate.
Astfel, Ministerul Aprrii Naionale mpreun cu serviciile sale
deconcentrate, centrele militare judeene, satisfac interesul general
de aprare al rii, dup cum Ministerul Educaiei, Cercetrii si
Inovarii mpreun cu inspectoratele colare judeene satisfac
interesul general al membrilor societii n nvmntul prescolar si
preuniversitar, etc.
c)
mijloacele financiare i baza material necesare
bunei funcionri a acestora, sunt asigurate de la bugetul de stat
sau de la bugetele locale, dup caz.
Astfel, mijloacele financiare necesare funcionrii ministerelor i
serviciilor deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de
specialitate ale administratiei centrale sunt asigurate de la bugetul de stat,
minitrii fiind ordonatori principali de credite. n mod similar, prin bugetele
locale se asigur fondurile necesare pentru funcionarea autoritatilor
administratiei publice judeene ilocale.
d)
activitatea serviciului public se desfoar la
cerere sau din oficiu, de regul n mod gratuit.
Astfel, activitatea de ncorporare a tinerilor, asigurarea pazei i
ordinii publice,incasarea impozitelor si taxelor etc. sunt servicii care se
3

Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Ediia a II-a,
revizuit i adugit, Editura All, Bucureti, 1996, p. 137
64

presteaz din oficiu, prin grija administraiei, n timp ce alte servicii se

asigur numai la cererea persoanelor interesate, cum ar fi: eliberarea
diferitelor tipuri de autorizaii, certificatelor de stare civil, paapoartelor,
crilor de identitate etc.
De regul, serviciile prestate de organele administraiei publice sunt
gratuite, existnd ns servicii publice pentru prestarea crora se percep
anumite taxe. (ex. eliberarea autorizaiilor i avizelor de ctre Inspectoratele
judeene de poliie sanitar, eliberarea paapoartelor sau a crilor de
identitate,serviciile comunitare de utilitati publice etc. sunt precedate sau
urmate de perceperea taxelor/tarifelor legale).
e)
sunt ncadrate cu personal care trebuie s aib
pregtire specializata i competen profesional, activitatea
avnd un caracter permanent.
f)
ponderea n cadrul formelor concrete de realizare
a activitii o au actele administrative de autoritate
( autorizatii,avize,hotrrile consiliilor locale, dispoziiile
primarului, procese-verbale de constatare a contraveniilor etc.).
2) n ceea ce privete instituiile publice, autorul le relev, n
principal, aceleai particulariti ca i n cazul organelor administraiei
publice, cu deosebirea c acestea emit ntr-o mai mic msur acte
administrative de autoritate, ele desfurnd activiti de nvmnt,
cercetare, ocrotirea sntii, protecie social, cultur, art, etc.
Pe de alt parte, art. 2 pct. 39 din Legea finanelor publice locale nr.
273/20061 defineste instituiile publice locale, astfel:denumirea generic
incluznd comunele, oraele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureti,
judeele, municipiul Bucureti, instituiile i serviciile publice din
subordinea acestora, cu personalitate juridic, indiferent de modul de
finanare a activitii acestora.
Ne rezumm aici doar n a semnala caracterul confuz i ambiguu al
definiiei, de natur a crea grave confuzii i incertitudini atat in doctrina
precum si in practica administrativa.
3) O a treia form organizatoric i de funcionare a serviciilor
publice o constituie regiile autonome de interes public, denumite n
literatura de specialitate interbelic i stabilimente publice. Acestea se
caracterizeaz prin urmtoarele elemente:
a) se nfiineaz, reorganizeaz i desfiineaz prin acte
administrative de autoritate, respectiv prin hotrri ale
Guvernului sau ale consiliilor judeene i locale;
b) se nfiineaz n scopul de a satisface unele nevoi generale ale
societii sau ale colectivitilor locale;
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006 ,cu
modificarile si completarile ulterioare.
65

Dei scopul acestora este comun cu cel al organelor administraiei

publice i instituiilor publice, particularitatea rezid n faptul c satisfacerea
intereselor generale se realizeaz prin activiti materiale, cu caracter
economic i nu prin acte administrative. (ex. producerea de bunuri,
executarea
de
lucrri,
transportul
persoanelor
i
mrfurilor,salubritate,furnizarea apei potabile,canalizare, comunicaii, pot,
etc.).
c) mijloacele financiare se asigur, n principal ,din venituri proprii
i numai n subsidiar prin subvenii de la bugetul de stat sau
bugetele locale.
De regul, regiile autonome de interes public presteaz serviciile
contra cost, gestionand patrimoniul cu care au fost dotate la nfiinare.
d) activitatea acestora se desfoar, n principal, la cerere, adic
numai atunci cnd utilizatorii apeleaz la aceste servicii. Se
impune de asemenea precizarea c o serie de astfel de servicii se
presteaz pe baz de contract ncheiat ntre cele dou pri, regia
autonom n calitate de prestator, furnizor de servicii, pe de o
parte, i cetean, beneficiar al serviciului, pe de alt parte (ex.
contract de furnizarea energiei electrice, energiei termice,
servicii ap-canal, etc.).
e) activitatea serviciului public are continuitate i este asigurat de
specialiti, potrivit specificului de activitate. Trebuie menionat
faptul c particularitatea personalului care deservete aceste regii
autonome, const n faptul c ponderea o reprezint angajaii
care desfoar o activitatea manual, tehnic, de specialitate i
numai o mic parte a personalului ocup funcii publice i
desfoar o activitate corespunztoare acestora.
Din cele menionate, rezult c particularitile serviciilor publice
care funcioneaz sub forma regiilor autonome de interes public, prezint
note comune cu cele care se asigur prin intermediul organelor
administraiei publice i/sau instituiilor publice, evideniindu-se astfel
tocmai caracterul lor de servicii publice.
n acelai timp ns, ntre servicii publice prestate de regiile publice
autonome i cele prestate de autoritatile si institutiile publice exista si unele
deosebiri, dup cum urmeaz:
a) n timp ce activitatea regiilor autonome de interes public este
preponderent economic, serviciile prestate de autoritatile
administraiei publice i de instituiile publice nu au acest
caracter;
b) serviciile prestate de regiile autonome de interes public au
caracter oneros, spre deosebire de cele asigurate prin autoritatile
66

administraiei publice i instituiile publice, care, de regul, sunt

gratuite;
c) activitatea serviciilor publice prestate de autoritatile
administraiei publice i instituiile publice este finanat n
ntregime de la bugetul de stat sau al unitilor administrativteritoriale, n timp ce activitatea regiilor autonome se bazeaz pe
realizarea de venituri proprii.
Asemnrile i deosebirile sus-menionate constituie argumente
solide care pledeaz n favoarea gruprii acestor organisme prestatoare de
servicii publice, create de stat, jude sau comun n cele trei categorii
enunate.
Dup criteriul obiectului de activitate, autorul citat consider c
sfera serviciilor publice cuprinde :
a) servicii pentru pstrarea ordinii publice i aprarea rii;
b) servicii financiare i fiscale;
c) servicii de nvmnt;
d) servicii de asisten social i igien;
e) servicii in art i cultur;
f) servicii economice1.
Toate aceste servicii sunt organizate i funcioneaz att la nivel
central, precum i la nivelul judeelor, oraelor i comunelor.
n lucrarea Managementul administraiei publice locale - serviciile
publice2, serviciile publice sunt clasificate n dou mari categorii i anume:
servicii publice administrative (SPA)
servicii publice industriale i comerciale (SPIC)
Autorii relev c aceast clasificare este susinut de diferii
doctrinari ai dreptului public i managementului i se fundamenteaz pe
urmtoarele criterii:
a)
Regimul juridic care le guverneaz.
Astfel, serviciilor publice administrative le este aplicabil regimul
juridic administrativ ,caracterizat pe relaii de autoritate, exercitate n regim
de putere public i subordonarea dintre autoritatea administrativ i
particular, n timp ce serviciilor cu caracter industrial i comercial i este
aplicabil regimul juridic al dreptului civil, care se caracterizeaz prin poziia
de egalitate a prilor contractante;
b)
Obiectul activitii.
Astfel, autorii apreciaza ca ori de cate ori activitatea serviciului
public este comparabil cu cea a unei firme private ne gasim n prezena
1

Valentin Priscanu, op. citat, p. 137

A. Parlagi, M. Costea, I. Plumb, R. Dobrescu, Managementul administraiei publice
locale-serviciile publice, Editura Economic, Bucureti, 1999, pp. 11-13
67
2

unui serviciu public industrial( comercial) iar, n caz contrar ,ne gsim n
prezena unui serviciu public administrativ.
c)
Modul de finanare al serviciului public.
Potrivit acestui criteriu, ne gsim n prezena unui serviciu public
industrial (comercial) atunci cnd serviciul i acoper cheltuielile din taxele
percepute pentru serviciile prestate i, dimpotriv, suntem n prezena unui
serviciu public administrativ atunci cnd finanarea se asigur din bugetul
de stat sau local, dup caz.
d)
Modul de organizare i funcionare, n
sensul c ne gsim n prezena unui serviciu public administrativ
atunci cnd regulile n domeniu sunt derogatorii de la dreptul
civil, n caz contrar fiind vorba despre un serviciu public
industrial i comercial.
Din punctul de vedere al administraiei publice locale, autorii
disting:
a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ, pe care
autoritile publice nu le pot ncredina altor persoane, cum sunt: protecia
civil, autoritatea tutelar, starea civil, autorizarea construciilor sau
licenierea transporturilor etc.;
b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane, n cadrul
crora enumer serviciile de salubritate, iluminatul stradal, deratizarea,
ecarisajul etc.1
Din enumerarea realizat, rezult c doctrinarii utilizeaz n
clasificarea serviciilor publice criterii asemntoare, cu nuanri de la un
autor la altul, toate avnd menirea de a releva diversitatea gamei serviciilor
publice.
ntruct sfera nevoilor sociale ridicate la rang de interes public
difer de la o tara la alta,iar in cadrul unei tari de la o perioad la alta ,n
funcie de voina forelor politice aflate la guvernare, paleta serviciilor
publice i implicit a criteriilor de clasificare a acestora, se afl ntr-o
continu dinamic.
n acest sens, prof. Paul Negulescu arta: Transformarea unui
serviciu public n stabiliment public este un procedeu tehnic, ntrebuinat de
guvernani de cte ori cred c prin acest mijloc pot s satisfac mai bine
interesele generale.2
Aceast tez consacrat n doctrina interbelic i gsete astzi
suportul legal n Ordonana Guvernului nr. 26 din 30 ianuarie 2000 cu
privire la asociaii i fundaii, cu modificrile i completrile ulterioare3.
Astfel, potrivit art. 38 din actul normativ citat, o asociaie sau o fundaie pot
1
2

A. Parlagi .a., op. citat, p. 12

Paul Negulescu, op. citat, p. 180
68

fi recunoscute de Guvernul Romniei ca fiind de utilitate public, dac

ndeplinesc condiiile i cu parcurgerea procedurilor prevzute n Capitolul
VI al Ordonanei.
n final, apreciem c pentru clarificarea problemelor teoretice, dar
mai cu seam pentru a se crea o practic unitar n activitatea autoritatilor
administraiei publice, de lege ferenda se impune adoptarea unei legi care
s constituie cadrul general pentru infiintarea,organizarea si functionarea
serviciului public.
Capitolul V
DOMENIUL PUBLIC I DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI I
UNITILOR ADMINISTRATIV TERITORIALE

1. Aspecte privind evoluia legislaiei i doctrinei romneti

Noiunile de bun public i de proprietate public au fost prezente i
la noi n ar din cele mai vechi timpuri, (ex. proprietatea obtii steti)dar,
Regulamentele Organice ale Valahiei i Moldovei au fost primele acte
juridice care s-au apropiat de consacrarea modern a terminologiei, chiar
dac termenii nu erau utilizai ca atare.
Astfel, unele dispoziii din cele dou Regulamente Organice
referindu-se n capitolul consacrat Finanelor la sursele de venit ale
statului, menioneaz printre acestea domeniile statului (art. 67 pct. XII
din Regulamentul Valahiei i art. 82 din Regulamentul Moldovei), n
capitolele referitoare la comer (ex. art. 155 Regulamentul Valahiei) apare
ideea de uz public, iar alte dispoziii se refer la trgurile publice (art. 160
din Regulamentul Valahiei i art. 156 din Regulamentul Moldovei), precum
i la modul de organizare i funcionare a trgurilor private, aprnd n
acest fel ideea de interes public.
Un rol deosebit de important n consacrarea noiunii i instituiei
domeniului public l-au avut ns reglementrile adoptate n timpul domniei
lui Alexandru Ioan Cuza, dintre care citm: Legea pentru nfiinarea
consiliilor judeene , Legea pentru regularea proprietii rurale i Legea
pentru expropriaiune pentru cauz de utilitate public ,din anul l8641.
n aceste reglementri a fost consacrat n mod expres noiunea de
domeniu public, inclusiv de domeniu public de interes judeean i comunal.
3

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu
modificrile i completrile ulterioare
1
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei din 17 octombrie 1864
69

Astfel, art. 53 din Legea nr. 396/1864 pentru nfiinarea consiliilor

judeene1 stabilete faptul c aparin domeniului public judeean: a) toate
cile de comunicaie i podeele judeene, b) orice cldire sau stabiliment
public pus n sarcina judeului, iar prin Legea pentru regularea proprietii
rurale sunt trecute n proprietatea comunelor rurale, ca bunuri aparinnd
domeniului public comunal toate locurile i cldirile din cuprinsul vetrei
satului (biserici, cimitire, case comunale, colile, pieele, etc.).
Pe de alt parte, Legea privind exproprierea pentru cauz de utilitate
public stabilea posibilitatea statului i a unitilor administrativ-teritoriale
(judee i comune) de a-i extinde domeniul public pe calea exproprierii.
Exproprierea se putea face numai dup declararea bunului imobil(teren
cu/sau constructii ca fiind de utilitate public i numai n schimbul unei
prealabile i juste despgubiri.
Dup acest nceput, reglementarea legal a proprietii i-a gsit
locul si n constitutiile vremii.
Astfel, Constituia din 1866, mentine o serie de dispozitii consacrate
in Regulamentele Organice si-n acelasi timp instituie unele noutati in
materie, art. 19 stipulnd c:
Proprietatea de orice natur precum i toate creanele asupra
statului sunt sacre i neviolabile, acelai articol dispunnd i faptul c
nimeni nu poate fi expropriat dect pentru cauz de utilitate public
declarat n mod legal i cu o prealabil i dreapt despgubire2.
Din analiza textului citat, rezult n mod indubitabil faptul c
legiuitorul constituant recunotea o proprietate public i, n acelai timp, o
proprietate privat.
Apoi,Constituia din 19233
are meritul de a fi instituit o
reglementare mai riguroas i mai moderna sub aspect conceptual in
reglementarea proprietatii.
Astfel, n art. 17 se stabilea cadrul general al proprietii i garaniile
dreptului de proprietate privat, articolele urmtoare statund: modul de
dobndire a proprietii, condiia ceteniei (inclusiv cetenii naturalizai)
pentru dobndirea bunurilor imobile, reglementarea proprietii de stat i a
domeniului public.
Constituia din 19384 a preluat n linii generale reglementrile
anterioare, aducnd n acelai timp unele mbuntiri att de fond, precum
i de redactare.
Art. 16 din Constituia anului 1938 stabilea principiile fundamentale
care guvernau atat proprietatea privata, precum i a proprietea publica. Dup
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei din 31 martie 1864

Publicat n Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
3
Publicat n Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
4
Publicat n Monitorul Oficial nr. 48 din 27 februarie 1938
70
2

ce n primul alineat se arat c Proprietatea de orice natur precum i

creanele, att asupra particularilor, ct i asupra statului sunt inviolabile i
garantate ca atare, n alineatul doi era consacrat regula potrivit creia
Oricine poate dispune n mod liber de bunurile care-i aparin dup normele
prevzute n legi.
Alineatele urmtoare reglementau regimul proprietii publice, alin.
(3) stipulnd: Bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate
i nu pot fi nstrinate dect dup reguli i cu formele stabilite de lege, n
continuare fiind reglementate: pedeapsa confiscrii averii i exproprierea
pentru cauz de utilitate public.
n Constituiile din 1948, 1952 i 1965, toate de inspiraie sovietic,
noiunea de domeniu public a fost considerat czut n desuetudine i n
consecin ignorat, nemai regsindu-se n textele legilor fundamentale. n
realitate, aceast perioad proprietatea public nu a disprut ci dimpotriv,
s-a dezvoltat continuu devenind atotcuprinztoare, unicul titular al su fiind
statul socialist.
Cum proprietatea de stat, avnd nelesul de proprietate asupra
bunurilor comune aparinnd ntregului popor, s-a extins i asupra unor
bunuri care n mod firesc aparineau circuitului civil.In acest context,
majoritatea doctrinarilor a considerat c este aplicabil un singur regim
juridic aplicabil proprietii de stat, ntreprinderilor i instituiilor de stat
recunoscndu-li-se un drept real de tip nou, dreptul de administrare direct
( administrare operativ) care era un dezmembrmnt al dreptului de
proprietate.
ntr-o astfel de abordare, totul devenise n optica doctrinei dreptului
civil, socialist, un regim juridic civil, nlturndu-se distincia dintre regimul
de drept privat i regimul de drept public, dintre stat ca persoan juridic de
drept privat (calitate n care era proprietar de bunuri la fel cu oricare alt
particular) i stat, ca persoan juridic de drept public, calitate n care
deinea n proprietate bunurile aparinnd domeniului public.
2. Sistemul proprietii consacrat de Constituia Romniei
Constituia Romniei din 1991 reglementa sistemul proprietii n
dou articole i anume:
a) n art. 41 - care era inclus n Titlul II, intitulat Drepturile,
libertile i ndatoririle fundamentale, text care reglementa
problema dreptului de proprietate privat.
b) n art. 135 - care era inserat n Titlul IV intitulat Economia i
finanelor publice, care reglementa sistemul proprietii, n
general i proprietatea public, n special, text care avea
urmtoarea redactare:
71

(1)
(2)
(3)

Statul ocrotete proprietatea.

Proprietatea este public sau privat.
Proprietatea public aparine statului sau unitilor
administrativ-teritoriale.
(4)
Bogiile de orice natur ale subsolului, cile de
comunicaie, spaiul aerian, apele cu potenialul energetic valorificabil i
acelea ce pot fi folosite n interes public, plajele, marea teritorial, resursele
naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte
bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietii publice.
(5)
Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile
legii, ele pot fi date n administrarea regiilor autonome ori instituiilor
publice sau pot fi concesionate ori nchiriate.
(6)
Proprietatea privat este, n condiiile legii, inviolabil.
Analiznd coninutul art. 135 al Constituiei, constatam c alineatul
(1) conine o dispoziie de principiu (ocrotirea proprietii din partea
statului), alineatul (2) consacr cele dou forme de proprietate (proprietatea
public i proprietatea privat), iar alin. (3)(5) consfinesc regimul
proprietii publice (deosebiri fundamentale, caracteristicile celor dou
tipuri de proprietate legate de titularul dreptului de proprietate, obiectul i
regimul juridic diferit aplicabil proprietii publice i respectiv, proprietii
private).
Dispoziiile alin. (6) trebuie avute n vedere coroborate cu cele ale
art. 41 din Constituie intitulat Protecia proprietii private.
Modul n care a fost reglementat proprietatea n legea fundamental
a constituit un permanent prilej de dispute politice i doctrinare, n decursul
timpului. Pentru aceste considerente, reformularea textelor care reglementau
proprietatea a constituit unul din principalele motive care au condus la
revizuirea Constituiei.
Constituia Romniei, republicat, reglementeaz dreptul de
proprietate privat n art. 44, inclus n Titlul II, intitulat Drepturile,
libertile i ndatoririle fundamentale, regimul general al proprietii i
proprietatea public fiind tratate de art. 136 din Titlul IV,intitulat
Economia i finanele publice.
Modificri de substan au fost aduse n reglementarea dreptului de
proprietate privat care,in actuala redactare, este garantat i nu doar
ocrotit, relevante fiind n acest sens alineatul (2) al art. 44 care a fost
reformulat precum i alineatul (4) introdus cu ocazia revizuirii, n
urmtoarea redactare:
(2) Proprietate privat este garantat i ocrotit n mod egal de lege,
indiferent de titular. Cetenii strini i apatrizi pot dobndi dreptul de
proprietate privat asupra terenurilor numai n condiiile rezultate din
aderarea Romniei n Uniunea European i din alte tratate internaionale la
72

care Romnia este parte, pe baz de reciprocitate, n condiiile prevzute

prin lege organic, precum i prin motenire legal.
(4) Sunt interzise naionalizarea sau orice alte msuri de trecere
silit n proprietatea public a unor bunuri pe baza apartenenei sociale,
etnice, religioase, politice i de alt natur discriminatorie a titularilor.
Analiza comparativ a fostului articol 41 i a actualului articol 44
din Constituiei, ne permite s formulm urmtoarele observaii:
a) textul actual garanteaz i ocrotete dreptul de proprietate privat
indiferent de titular ;
Garantarea dreptului de proprietate privat se concretizeaz n drept
prin limitele impuse autoritilor publice cu privire la naionalizarea,
exproprierea i folosirea subsolului proprietilor imobiliare
proprietate privat.
b) prin norm constituional se interzice n mod expres
naionalizarea sau orice alte msuri privind trecerea pe cale silit
n proprietatea public a unor bunuri proprietate privat, bazata
pe apartenen social a titularului dreptului de proprietate,pe
apartenenta la o anume etnie sau religie, pe criterii politice sau
pentru cauze de o alt natur;
c) se consacr n favoarea cetenilor strini i apatrizilor dreptul de
a dobndi proprietatea privat asupra terenurilor dar numai n
condiiile rezultate din documentele de aderare a Romniei n
Uniunea European, precum i din alte tratate internaionale,
drept ce poate fi dobndit i prin motenire legal.
d) alte garanii ale dreptului de proprietate se regsesc n alin. (8) i
(9) ale art. 44 din Constituie.
Astfel, se interzice confiscarea averii dobndite licit. Mai mult,
Constituia conine i o regul de procedur de mare eficien, n
sensul creia caracterul licit al dobndirii se prezum. Pe cale de
consecin, rezult c sarcina probei caracterului ilicit al averii
revine celui care afirm asemenea lucru1.
Regimul general al proprietii i, n special, al proprietii
publice este reglementat de art. 136 din Constituia Romniei, republicat,
care are urmtoarea redactare:
(1) Proprietatea este public sau privat.
(2) Proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine
statului sau unitilor administrativ-teritoriale.
(3) Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu
potenialul energetic valorificabil de interes naional, plajele, marea
teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului
1

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op. citat, p. 95

73

continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic, fac obiectul

exclusiv al proprietii publice.
(4) Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii
organice, ele pot fi date n administrarea regiilor autonome ori instituiilor
publice, sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n
folosina gratuit instituiilor de utilitate public.
(5) Proprietatea privat este inviolabil, n condiiile legii organice.
Se poate observa c textul conine trei categorii de norme care
privesc:
a) cele dou tipuri de proprietate;
b) principiile care guverneaz proprietatea public;
c) principiul fundamental al proprietii private.
n al doilea rnd, remarcm simetria de tratament juridic dintre cele
dou tipuri de proprieti, public i privat, textul alineatului 2 preciznd,
la fel ca i art. 44 alin. (2), faptul c: proprietatea public este garantat i
ocrotit prin lege, fiind menionai i titularii dreptului de proprietate
public, respectiv statul i unitile administrativ-teritoriale.
n sfrit, constatm n alin. (3) al art. 136 unele modificri n ceea
ce privete delimitarea sferei bunurilor proprietate public, fa de
reglementarea din fostul art. 135 alin. (4), dup cum urmeaz:
a)
actuala redactare a eliminat prin enun cile de
comunicaie.
Este de presupus ca aceasta modificare a fost impusa de privatizarea
unor servicii publice, cum ar fi :cele de furnizare a energiei
electrice,energiei termice,a gazelor naturale etc. i, implicit, de bunurile
imobile indispensabile bunei funcionri a acestora. n acest sens, este
elocvent opinia unor reputai specialiti n dreptul public, conform creia:
S-a considerat n Comisia de revizuire a Constituiei c aceast eliminare
este necesar pentru c, prin natura lor, unele ci de comunicaie, cum ar fi:
conductele de gaze, petrol sau linii de energie electric pot fi i n
proprietate privat, astfel nct textul n formularea din 1991 conducea la
blocaje de netrecut n procesul de negociere n vederea nchiderii
Capitolelor de aderare la Uniunea European. 1
b)
vechea redactare, bogiile de orice natur ale
subsolului, a fost reformulat n bogiile de interes public ale
subsolului, pentru a evidenia faptul c specific proprietii
publice i este afectaiunea bunurilor interesului general.
Bunurile aparinnd proprietii publice se supun unui regim
juridic special de utilizare, conservare, protecie i paz, n
scopul folosite rational si astfel,de a fi transmise generaiilor
viitoare;
1

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 293

74

c)
s-a reformulat i textul referitor la ape, care din varianta
1991 apele cu potenial energetic valorificabil i acelea ce pot fi
folosite n interes public a devenit apele cu potenial energetic
valorificabil de interes naional. Actuala formulare ne conduce
la concluzia c, pot face obiectul dreptului de proprietate privat,
apele cu potenial energetic valorificabil care ns, nu sunt de
interes naional.
n ceea ce privete regimul juridic constituional aplicabil
proprietii publice, observm c potrivit art. 136 alin. (4) din Constituie
bunurile proprietate public sunt inalienabile, cu alte cuvinte, sunt scoase
din circuitul juridic civil i, n consecin, nu pot fi nstrinate.
2.1. Particularitile proprietii publice
Consacrnd cele dou forme ale proprietii, Constituia i legislaia
noastr le i particularizeaz n acelai timp.
Astfel, potrivit art. 136 alin. (2) din Constituie, proprietatea public
nu poate aparine dect statului (proprietatea public de interes naional)
i unitilor administrativ-teritoriale (jude, ora, comun) dac este
vorba despre proprietatea public de interes judeean, municipal, orenesc
sau comunal.
n al doilea rnd, proprietatea public se caracterizeaz prin faptul c
este limitat, sfera acesteia fiind nominalizat n alin. (3) al art. 136 din
Constituie, avnd drept criteriu folosirea n interesul public, alte categorii
de bunuri fiind stabilite prin lege organic, respectiv Legea nr. 213 din 17
noiembrie 1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia 1
care, n art. 3, stabilete:
(1) Domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art.135
alin. (4) din Constituie (actualul art. 136 alin. (3) s. n.), din cele stabilite
n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice alte bunuri
care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt
dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile
prevzute de lege.
Textul citat din legea organica are menirea de a ne clarifica odat n
plus ,faptul c titulare ale dreptului de proprietate public pot fi numai statul
i unitile administrativ-teritoriale, n calitatea lor de persoane juridice de
drept public, pe de o parte, iar, pe de alt parte, detaliaz sfera bunurilor
care aparin domeniului public, cu precizarea c enumerarea cuprins n
anexa la lege este exemplificativ i nu restrictiv.
O a treia particularitate a bunurilor proprietate public const n
faptul c, acestea sunt scoase din circuitul civil ele fiind declarate
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998 ,cu
modificarile si completarile ulterioare.
75

inalienabile de alin. (4) al art. 136 din Constituie, iar art. 11 din Legea nr.
213/1998 stabilete c: Bunurile din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile i imprescriptibile .
Referitor la inalienabilitatea bunurilor din proprietatea public, n
literatura de specialitate din perioada interbelic1, dar i cea de dat recent2,
s-a consacrat teza potrivit creia aceasta particularitate nu este absolut, ci
relativ i limitat, fiind determinat de factori,precu : importana , natura ,
interesul general cruia i-au fost afectate bunurile etc.
Altfel spus, inalienabilitatea nu exclude o integrare a acestor bunuri
n circuitul economico-juridic, unele dintre aceste bunuri constituind
dintotdeauna o surs importanta de venituri pentru stat i pentru unitile
administrativ-teritoriale. Se impune ns precizarea c introducerea
bunurilor proprietate publica in circuitul economico-social se realizeaza
dupa proceduri speciale,bazate pe principii de transparenta si concurenta
reglementate prin lege speciala.3) Astfel,prin concesionare,inchiriere,dare in
folosinta etc. administraia publica transmite gestionarea bunului public
catre un particular (persoan fizic i juridic), n vederea prestrii unui
serviciu public sau realizrii interesului public,in schimbul unei taxe sau a
unei redevente.
n consecin, att legiuitorul constituant n art. 136 alin. (4) precum
i legiuitorul organic in art. 11 lit. a) din Legea nr. 213/1998 au prevzut
modaliti specifice regimului de drept public, sau, dup caz, modaliti ale
dreptului comun, exercitate ns n regim de putere public, pentru integrarea
n circuitul juridico-economic i anume:
a)
darea n administrarea regiilor autonome sau instituiilor
publice;
b)
concesionarea sau nchirierea oricrui subiect de drept;
c)
transmiterea n folosin gratuit unor instituii de utilitate
public.
Relevam ca art. 12 din Legea nr. 213/1998 detaliaz sfera
structurilor carora li se poate transmite n administrare bunuri din domeniul
public, astfel:
Bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz, n administrarea
regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritilor administraiei publice

Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei,
Cernui, 1944, p. 365
2
Antonie Iorgovan, op. citat, p. 51
3.A se vedea O.U.G.nr.34/2006privind atribuirea contractelor de achztie publica,a
contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de
servicii,publicata in Mon.Oficial al Romaniei,partea I-a,nr.418 din 15 mai 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.
76

centrale i locale, a altor instituii publice de interes naional, judeean sau

local.
n sfrit, a patra particularitate a proprietii publice rezid n faptul
c i este aplicabil un regim juridic special reglementat de Legea nr.
213/1998 i de alte legi organice speciale, art. 5 al legii menionate
preciznd:
Regimul juridic al dreptului de proprietate public este reglementat
de prezenta lege, dac prin legi organice speciale nu se dispune altfel.
2.2. Particularitile proprietii private
Suportul constitutional al proprietatii private l-a constituit art.41 din
Constitutie, actualul art.44 din Constituia Romniei, republicat, la a crui
redactare au fost avute n vedere unele dispoziii ale Constituiei din 1923
(art. 17 i 18), precum i unele constante ale dreptului nostru civil,
proprietatea privat prezentnd urmtoarele particulariti:
a) este exclusiv, fa de proprietatea public particularizat prin
caracterul su limitat, n sistemul proprietii instituit de
Constituie proprietatea privat reprezentnd regula, iar cea
public excepia;
b) aparine oricrui subiect de drept, persoan fizic (cetean
romn, cetean strin, apatrid n condiiile prevzute de art. 44
alin. (2) din Constituia Romniei, republicat) i persoanei
juridice de drept privat;
Se impune aici precizarea c statul, comuna, oraul i judeul, n
calitate de persoane juridice civile, de drept privat deci, au n proprietate
bunuri apartinanad domeniul privat.
Menionm, de asemenea, c n aplicarea dispoziiilor constituionale
a fost adoptat Legea nr. 312 din 10 noiembrie 20051
c) bunurilor aparinnd proprietii private li se aplic regimul
juridic de drept comun, altfel spus ele se afl n circuitul civil;
d) potrivit art. 44 alin. (2) din Constituie proprietatea privat de
orice fel (imobiliar, mobiliar, intelectual) este garantat i
ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular.
Considerm c potrivit art. 44 alin. (4) din Constituia Romniei,
republicat, mai putem desprinde o particularitate i anume: sunt interzise
naionalizarea sau orice msuri de trecere silit n proprietate public a unor
1

Legea nr. 312/2005 privind dobndirea dreptului de proprietate privat asupra terenurilor
de ctre cetenii strini i apatrizi, precum i de ctre persoanele juridice strine, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1008 din 14 noiembrie 2005
77

bunuri pe baza apartenenei sociale, etnice, religioase, politice sau de alt

natur discriminatorie a titularilor.
n concluzie, apreciem c dispoziiile Constituiei Romniei,
republicat, precum i o serie de alte acte normative au consolidat regimul
juridic al proprietii private.
3. Domeniul public i domeniul privat
3.1. Domeniul public
3.1.1 Noiune, trsturi
Aa cum am artat n capitolul anterior, legislaia i literatura de
specialitate din perioada regimului comunist, nu au utilizat noiunile de
domeniu public i domeniu privat.
n locul noiunii de domeniu public legislaia din acea perioad
utiliza sintagma avuia ntregului popor, care reprezenta n drept i n fapt
atotputernicia statului totalitar asupra tuturor bogiilor solului i subsolului,
iar domeniul privat i, n general, proprietatea privat erau reduse la aa-zisa
proprietate personal.
Dup Revoluia din decembrie 1989 care a condus la abolirea
sistemului politic i economic totalitar, condus de partidul unic, Constituia,
legislaia i doctrina au consacrat din nou conceptele de domeniu public i
domeniu privat, cunoscute la noi n ar, n special, n perioada
interbelic.
Astfel, n perioada interbelic, prof. Paul Negulescu definea
domeniul public ca fiind format din: totalitatea bunurilor mobile i
imobile aparinnd statului, judeului sau comunei, ntrebuinate
pentru satisfacerea interesului general1. Autorul distingea dou categorii
de domenii, respectiv:
domeniul public, guvernat de normele dreptului public;
domeniul privat, supus regulilor de drept privat.
Domeniului public i aparineau toate bunurile mobile i imobile
afectate n mod direct unui serviciu public i utilizate de acesta pentru
satisfacerea interesului general, aceste bunuri fiind considerate
inalienabile i imprescriptibile.
ntr-o alt opinie, exprimat n aceeai perioad, se considera c
domeniul public este constituit din totalitatea bunurilor mobile sau
imobile, afectate n mod direct i nemijlocit funcionrii serviciilor
publice. Avand n legtur direct cu interesul general, autorul consider c
1

Paul Negulescu, op. citat, p. 103

78

acestor bunuri li se aplic un regim juridic special, fiind inalienabile,

imprescriptibile i insesizabile.1
Potrivit aceleiai opinii, domeniul privat era alctuit din bunuri care
nu erau afectate unui serviciu public i n consecin nu erau inalienabile i
imprescriptibile, cu alte cuvinte, se gseau n circuitul juridic civil.
Sensul noiunii de domeniu public nu a cunoscut mutaii de esen n
doctrina postrevoluionar, un autor definind domeniul public ca totalitatea
bunurilor care fac obiectul dreptului de proprietate public, ce aparin
statului (domeniu public al statului) sau unitilor administrativ-teritoriale
(domeniul public al comunei, oraului, judeului, dup caz).2
Prof. Antonie Iorgovan analizand sistemul proprietii instituit de
Constituia Romniei ,definete domeniul public fiind constituit din acele
bunuri, publice sau private, care prin natura lor ori dispoziia expres a
legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd
valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul
unui serviciu public, n care regimul de putere este determinant, fiind n
proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor juridice de drept
public3.
Din definiia prezentat, care mbrac o form exhaustiv, autorul
relev un numr de 4 trsturi pe care n mod cumulativ trebuie s le
ndeplineasc un bun pentru a face parte din domeniul public, astfel:
a) prin natura ori prin dispozitia expres a legii, s intre n categoria
celor care trebuie protejate i transmise generaiilor viitoare;
b) s aib semnificaia unei valori de interes public, n sensul c
aparine patrimoniului natural, cultural, istoric, etc. naional sau
local,dup caz, destinat unei folosine de interes public;
c) s fie supus unui regim juridic administrativ sau, dup caz, unui
regim mixt de drept public i de drept privat, dar sub controlul
regimului administrativ;
d) s fie n proprietatea unei persoane de drept public (n proprietate
public) sau, n paza unei persoane de drept public (bunurile
proprietate privat care in de domeniul public).4
n sintez, trsturilor menionate, autorul le prezint urmtoarea
motivaie5:
Prima trstur, are menirea de a reliefa faptul c nu toate bunurile,
ci doar anumite categorii de bunuri aparinnd societii trebuie conservate
i transmise generaiilor viitoare.
1

Constantin Rarincescu, op. citat., p. 208

Mircea Preda, Tratat elementar, Editura Lex, 1996, p. 57
3
Antonie Iorgovan, op. citat, p. 169
4
Antonie Iorgovan, op. citat, pp. 172-175
5
Antonie Iorgovan, op. citat, pp. 173-174
79
2

Astfel, dei unei societi cu democraie tradiional i este asociat

economia de pia, ceea ce echivaleaz cu faptul c majoritatea bunurilor
sunt supuse actelor de comer, altfel spus consumului generaiei
respective, totui, anumite bunuri chiar dac sunt supuse comerului, acesta
trebuie s fie limitat, pentru a le asigura astfel utilizarea lor viitoare, iar pe
de alt parte - alte bunuri, prin ipotez, trebuie conservate i transmise
generaiilor viitoare n integralitatea lor. Fa de aceast ultim categorie,
autorul consider c fiecare generaie are dreptul dar i obligaia, de a le
conserva valoarea, eliminnd posibilii factori distructivi.
Un astfel de bun este apa, care, ca factor natural al mediului i, n
acelai timp, un element indispensabil vieii economico-sociale, poate fi
folosit de orice persoana,direct de la izvor, sub forma apei potabile, apei
minerale, apei termale, etc.
Pe de alt parte, aceast destinaie poate rezulta i dintr-o
reglementare juridic expres sau tacit, atunci cnd legea reglementeaz
anumite amenajri, construcii executate pe unele terenuri, cum ar fi de
exemplu: construirea pe un teren proprietatea public sau privat a unui
drum, a locurilor de joac pentru copii, a unor piee, trguri, oboare, etc.
Aceast distincie are menirea de a clasifica domeniul public n natural i
artificial.
De asemenea, destinaia unor bunuri pentru folosina generaiilor
viitoare mai poate fi dat de normele juridice, fie avnd n vedere valoarea
lor deosebit sub aspect istoric, artistic, tiinific, etc. sau, avnd n vedere
utilitatea lor public.
A doua trstur, urmrete s scoat n eviden faptul c bunurile
domeniului public prezint o importan deosebit pentru societate, ntruct
sunt destinate folosinei de interes public. Acest lucru nu trebuie neles ns
n sensul c toi indivizii care compun societatea trebuie s le foloseasc n
mod direct, nemijlocit. Dimpotriv, distingem dou modaliti distincte de
utilizare a bunurilor apartinand domeniului public, respectiv:
a) bunuri folosite n mod direct, fr nici o condiionare i, de
regul, n mod gratuit, cum ar fi: mersul pe strad, scldatul n
apa unui ru sau n apa mrii etc.
b) bunuri folosite n mod indirect, n situaiile n care bunurile
respective sunt puse n valoare prin intermediul unui serviciu
public, organizat de stat sau de administraia public local, spre
exemplu: utilizarea gazelor naturale, a energiei electrice, a
mijloacelor de transport n comun, a exponatelor dintr-un muzeu,
etc.
A treia trstur, reliefeaz faptul c bunurile aparinnd domeniului
public sunt supuse unui regim juridic de drept public, care poate fi exclusiv
80

de drept public sau, un regim juridic mixt, de drept public i de drept privat,
dominant fiind regimul de drept public.
Consecina fireasc a acestei particulariti, rezid n faptul c n
toate raporturile juridice care privesc aceste bunuri, unul dintre subiectii
raportului juridic este n mod obligatoriu o persoan juridic de drept public,
pentru c n regimul juridic de drept administrativ, raporturile se stabilesc
ntotdeauna ntre un subiect de drept public i o persoan fizic sau persoan
juridic,subiect de drept privat sau de drept public.
Aadar, regimul de drept public ne apare ca fiind un regim al
exercitrii dreptului de proprietate public, ipotez n care, potrivit
Constituiei i altor legi (art. l din Legea nr. 213/1998, art. 21 din Legea nr.
215/2001 etc.) subiectul purttor al autoritii publice nu poate fi dect statul
sau unitatea administrativ-teritorial.
Aceast trstur mai scoate n relief faptul c litigiile care se nasc
fie ca urmare a exercitrii dreptului de proprietate public, fie ca urmare a
restrngerii exerciiului la proprietatea privat pentru bunurile afectate
domeniul public, sunt litigii de contencios administrativ, lucru ce rezult din
dispoziiile exprese ale art. 8 alin. (2) i art. 23 din Legea nr. 213/1998,
precum i din cele ale art. 20 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierile
pentru cauz de utilitate public1.
A patra trstur ,este apreciat ca fiind o consecin fireasc a celei
expuse anterior, autorul artnd c bunurile domeniului public, sunt fie n
proprietatea persoanelor juridice de drept public, fie n paza acestora.2
Astfel, cnd este vorba despre titularii dreptului de proprietate
public, potrivit legislaiei n vigoare, sfera subiectilor titulari ai acestui
drept se rezum doar la stat i la unitile administrativ-teritoriale, n timp ce
atunci cnd este vorba despre paza bunurilor aparinnd domeniului public
sfera acestora este mai mare, ea incluznd practic orice persoan juridic de
drept public care acioneaz n numele statului.
Autorul fundamenteaz aceast trstur pe dispoziiile art. 135 alin.
(2) lit. b) din Constituie ,care consacra teza protejrii intereselor
naionale, precum i pe un argument invocat n doctrina interbelic, prof.
Paul Negulescu apreciind c statul este instrumentul de protecie a vieii i
muncii cetenilor si, protectorul spiritului naional care stpnete pe
fiecare cetean.3
Se impune precizarea n sensul c nu trebuie s confundm dreptul
de administrare a unui bun public de ctre o regie autonom sau instituie
public, respectiv regimul concesionrii sau nchirierii unui bun, cu dreptul
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu
modificrile i completrile ulterioare
2
Antonie Iorgovan, op. citat, p. 174
3
Paul Negulescu, op. citat, p. 78
81

de paz i protecie. Primele (administrarea, concesiunea i nchirierea) sunt

regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate
public, iar dreptul de paz i protecie vizeaza conservarea unui bun ce
aparine domeniului public, dar care se afl n proprietatea privat a unei
persoane fizice sau juridice.
3.1.2. Clasificarea domeniului public
n literatura noastr din perioada interbelic au fost formulate mai
multe clasificri ale domeniului public, avnd la baz concepiile diferite ale
autorilor n privina coninutului i sferei domeniului public.
O prim clasificare, cea a prof. Paul Negulescu1, identifica patru
dependine ale domeniului public, astfel:
a) domeniul public maritim care cuprindea:
1. marea teritorial
2. rmurile mrii
3. porturile maritime
b) domeniul public aerian (spaiul atmosferic dintre graniele rii)
c) domeniul public al rurilor navigabile i flotabile
d) domeniul public terestru n care includea:
1. oselele, cile ferate etc.
2. porile, zidurile, anurile, fortificaiile oraelor
3. imobilele afectate n mod direct i special unui serviciu
public pentru a fi utilizate n vederea satisfacerii unui
interes general
4. bunurile mobile utilizate n interes general.
ntr-o alt opinie, prof. E. D. Tarangul2 clasific domeniul public
dup apte criterii avnd o viziune mai analitic asupra bunurilor care
aparin domeniului public.
Plecnd de la doctrina perioadei interbelice, coroborat cu legislaia
n vigoare, prof. Antonie Iorgovan clasific domeniul public n funcie de
apte criterii,3 astfel:
I.)Din punct de vedere al interesului pe care l prezint autorul
distinge:
1.)domeniul public de interes naional (domeniul public
naional) sau domeniul public al statului - conform art. 3 alin.
(2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i
regimul juridic al acesteia;
1

Paul Negulescu, op. citat, p. 135

Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei,
Cernui, 1944, p. 361
3
Antonie Iorgovan, op. citat, p. 200
82
2

2.)domeniul public de interes judeean (domeniul public

judeean), denumit astfel i n art. 3 alin. (3) din Legea nr.
213/1998;
3.)domeniul public de interes comunal (domeniul public
comunal), sau domeniul public al comunelor, oraelor i
municipiilor, conform art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998.
II.)Din punct de vedere al modului de determinare, distingem:
1.)bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituie;
2.)bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;
3.)bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritile
administraiei publice, n baza criteriilor instituite prin
Constituiei si prin alte acte normative ;
III.)Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului de proprietate
distingem:
1.)bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii publice a
statului sau a unitilor administrativ-teritoriale;
2.)bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii private dar,aflate
sub dreptul de paz i protecie al statului(dreptul de politie);
IV.)Din punctde vedere al modului de ncorporare, distingem:
1.)domeniul public natural;
2.)domeniul public artificial;
V.)Din punct de vedere al modului de utilizare de ctre public,
distingem:
1.)bunuri utilizate in mod direct de public ;
2.)bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu
public.
VI.)Din punct de vedere al serviciului public organizat, distingem:
1.)bunuri care sunt puse n valoare prin serviciul public;
2.)bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public;
VII.)Din punct de vedere al naturii bunurilor, distingem:
1.)domeniul public terestru (bogiile de interes public ale
subsolului, terenurile afectate utilitilor publice, rezervaiile i
monumentele naturii etc.);
2.)domeniul public maritim (marea teritorial, apele maritime
teritoriale, rmurile mrii, faleza i plaja mrii, fundul apelor
maritime interioare i al mrii teritoriale, resursele naturale ale
zonei economice i ale platoului continental, porturile maritime,
etc.);
3.)domeniul public fluvial (apele de suprafa: fluviile, rurile,
canalele navigabile, lacurile navigabile, barajele, lacurile de
acumulare, etc.);
83

4.)domeniul public aerian - spaiul aerian cuprins n limitele i

de deasupra Romniei;
5.)domeniul public cultural (obiectele de art - picturi,
sculpturi, mobilier, etc. lucrri arhitectonice, curi, palate, ceti,
mnstiri, biserici, vestigii arheologice, monumente, ansambluri
i situri istorice, obiecte de cult, crile din bibliotecile publice,
obiecte de muzeu, etc.);
6.)domeniul public militar (cazrmile, cazematele, zidurile de
aprare, amenajrile genistice i diferite tipuri de adposturi,
armamentul, muniia, etc.).
3.1.3. Regimul juridic aplicabil domeniului public
3.1.3.1. Noiune
Prin regimul juridic al domeniului public se intelege ansamblul
regulilor de fond si de forma aplicabil bunurilor mobile si imobile care
apartin domeniului public al statului i al unitilor administrativ-teritoriale,
precum i raporturile juridice care se stabilesc ntre titularii dreptului de
proprietate public i particulari (persoane fizice sau/i juridice) cu privire la
aceste bunuri.
Timp ndelungat, prelund tezele exprimate n doctrina francez,
literatura de specialitate din ara noastr a limitat regimul juridic aplicabil
domeniului public la regula inalienabilitii acestor bunuri.
Ulterior, doctrina i jurisprudena au admis teza conform careia
domeniului public i sunt aplicabile i alte reguli specifice, care ulterior iau gsit i reglementarea legal n Capitolul II al Legii nr. 213/1998, art. 717, dup cum urmeaz:
a) sunt prevazute modalitati speciale sub aspectul modului de
dobndire a dreptului de proprietate public, prevazute in art. 7 i
urmtorii din Legea nr. 213/1998;
b) este instituit un regim special pentru executarea lucrrilor
publice (spre exemplu: pentru executarea lucrrilor de investiii
sunt necesare anumite documente de urbanism, controlul
utilizrii fondurilor se face de ctre Curtea de Conturi, etc.);
c) sunt instituite modaliti speciale pentru determinarea limitelor
domeniului public de interes naional i a celui local1;
d) pentru utilizarea bunurilor din domeniul public de ctre
particulari, s-a instituit un regim juridic special .
In prezent,regimul juridic al bunurilor aparinnd proprietii publice
este stabilit de art. 136 alin. (4) din Constituie i de alte acte
1

Vezi H.G. nr. 548 din 8 iulie 1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru ntocmirea
inventarului bunurilor care alctuiesc domeniul public al comunelor, oraelor, municipiilor
i judeelor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 334 din 15 iulie
1999
84

normative. Spre exemplu, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea

public i regimul juridic al acesteia, care n art. 5 stipuleaz c: (1)
Regimul juridic al dreptului de proprietate public este reglementat
de prezenta lege, dac prin legi organice speciale nu se dispune
altfel, Capitolul II al legii fiind intitulat chiar Regimul juridic al
proprietii publice;de art. 123 al Legii nr. 215/2001 - legea
administraiei publice locale, republicat, de art. 5 alin. (1) din Legea
nr. 18/1991 - legea fondului funciar etc.1
n cele ce urmeaz, ne propunem s relevm i s analizm cele mai
importante principii care formeaz acest regim juridic.
3.1.3.2. Principiile care guverneaz regimul juridic al domeniului
public
Articolul 136 alin. (5) din Constituia Romniei, republicat,
statueaz principiul conform cruia bunurile proprietate public sunt
inalienabile.
Dispoziiile similare, care consfinesc acest principiu fundamental al
bunurilor aparinnd proprietii publice se regsesc i n alte acte
normative, dintre care citm: art. 5 alin. (1) al Legii nr. 18/1991 legea
fondului funciar, art. 120 alin. (2) al Legii nr. 215/2001 legea
administraiei publice locale, republicat, art. 11 al Legii nr. 213/1998
privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, art. 475 Cod civil,
etc.
Prin inalienabilitatea bunurilor proprietate public se nelege faptul
c aceste categorii de bunuri nu pot fi nstrinate (a aliena care are
semnificaia de a transmite cuiva un drept )2 cu alte cuvinte, ele sunt
scoase din circuitul civil.
Datorit caracterului inalienabil, dreptul de proprietate asupra
bunurilor proprietate public nu poate fi transmis unei alte persoane fizice
i/sau juridice, asupra acestora nu se pot constitui alte drepturi reale,
dezmembrminte ale dreptului de proprietate, cum ar fi: uzufructul, uzul,
abitaia, servitutea i superficia, iar, pe de alt parte, bunurile care compun
domeniul public nu pot face obiectul altor drepturi reale accesorii, cum ar fi
gajul sau ipoteca.
n ceea ce privete bunurile mobile, aparinnd domeniului public,
regula inalienabilitii devine operant numai n cazul celor care au efectiv
nevoie de o atare protecie, spre pild: operele de art din muzee, coleciile
unor biblioteci, lcauri de cult, tehnica militar, materialul rulant al cilor
ferate etc., ele fiind apreciate, n principiu, alienabile, dup o procedur
special (licitaie, etc.). Astfel de bunuri alienabile sunt: bncile unei coli,
mobilierul unei instituii publice etc.
1
2

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1 din 5 ianuarie 1998
*** Dicionar explicativ al limbii romne, Editura R.S.R., 1975, p. 25
85

De altfel, referitor la inalienabilitatea bunurilor aparinnd

domeniului public ntemeiat pe afectaiunea lor uzului i/sau interesului
public,trebuie s precizm c spre deosebire de caracterul inalienabil absolut
i general care se aplica vechiului domeniu care apartinea Regelui, de mai
mult timp s-a impus teza potrivit creia inalienabilitatea domeniului public
are un caracter relativ i limitat.
Caracterul relativ al inalienabilitii decurge din faptul c regula nu
se aplic dect domeniului public i exclusiv pe durata n care bunul mobil
sau imobil aparine acestui domeniu. Din momentul n care un bun nu mai
face parte din domeniul public putnd fi, de exemplu, declasat (termen
utilizat frecvent n cazul drumurilor i al altor mijloace fixe) i trece in
domeniul privat, regula inalienabilitii inceteaza.
Pe de alt parte, n accepiunea actual a termenului, pentru
determinarea gradului de inalienabilitate trebuie avute n vedere natura
bunurilor i importana scopului de interes general pentru realizarea cruia
au fost afectate bunurile. Astfel, dei n principiu, bunurile imobile sunt
socotite inalienabile, plecndu-se de la teza uzului i/sau interesului public
totui, cu condiia respectrii scopului afectat, s-a admis ocuparea temporar
a domeniului public, prin concesiune sau nchiriere (ex.: amplasarea
tonetelor, a meselor n piee, trguri, oboare,executarea unor constructii
etc.).
n concluzie, relevm c n prezent regimul juridic al bunurilor care
formeaza domeniul public, nu mai poate fi conceput uniform, supus n mod
automat acelorai reguli riguroase, ci dimpotriv, ca un regim gradual, care
presupune aplicarea tuturor sau, dup caz, numai a unor reguli, n funcie de
nevoile i importana anumitor bunuri (categorii de bunuri). Aceast
realitate este consacrat atat de doctrina,precum si de legislatie,spre
exemplu: Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic
al acesteia, Ordonana de Urgen nr. 54/2006 privind regimul contractelor
de concesiune de bunuri proprietate public1, Ordonana de Urgen nr.
34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor
de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de
servicii2etc.
Al doilea principiu care guverneaz domeniul public l constituie
imprescriptibilitatea acestuia, totdeauna susinndu-se c domeniul public
nu poate fi dobndit prin prescripie, orict de lung ar fi aceasta, el fiind
imprescriptibil3.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 569 din 30 iulie 2006
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobat
cu modificri i completri prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006
3
Antonie Iorgovan, op. citat, p. 208
86
2

Altfel spus, caracterul imprescriptibil al bunurilor apartinand

domeniului public sub aspect achizitiv se exprim prin faptul c dreptul de
proprietate asupra bunurilor imobile nu poate fi dobndit de ctre o alt
persoan prin uzucapiune sau, prin posesia de bun credin, n cazul
bunurilor mobile.
Sub aspectul extinctiv, prin imprescriptibilitate trebuie s nelegem
faptul c aciunea n revendicare a unui astfel de bun aparinnd domeniului
public, nu se stinge prin neexercitare, fr nici un fel de excepie, ea
neputnd fi paralizat prin invocarea uzucapiunii ca n cazul bunurilor din
domeniul privat sau proprietate privat.
Al treilea principiu l constituie insesizabilitatea domeniului
public, principiu care este o consecin fireasc a inalienabilitii1.
Caracterul insesizabil trebuie neles n sensul c bunurile din
domeniul public nu pot fi urmrite de creditorii celor care le detin, n
vederea realizrii creanelor lor, prin executare silit.
Dac bunul ar putea fi urmrit de catre creditori, inalienabilitatea ar
fi lipsit de coninut, ar avea un caracter iluzoriu i ar putea fi evitat, un
creditor oarecare n-ar avea dect s urmreasc bunul i n final s-l vnd
n mod silit, ceea ce echivaleaz cu alienarea lui. Or, n legtur cu acest
aspect, s-a consacrat teza potrivit creia statul i unitile administrativteritoriale sunt ntotdeauna solvabili, datoriile acestora stingndu-se potrivit
unor reguli derogatorii de la dispoziiile de drept comun referitoare la
urmrirea silit. n acest sens, prof. George N. Luescu2 afirma c nu se
poate pune problema executrii silite a acestor bunuri, pentru simplu motiv
c statul este prezumat a fi ntotdeauna solvabil, indiferent dac bunurile
aparin domeniului su public sau domeniului privat. Datoriile statului, ale
judeului i/sau comunei se lichideaz potrivit normelor derogatorii de la
dreptul comun.
Toate aceste principii care guverneaz i n acelai timp dau
particularitate regimului juridic al domeniului public i-au gsit consacrarea
n art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul
juridic al acesteia, care are urmtoarea redactare:
(1) Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i
imprescriptibile, dup cum urmeaz:
a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare,
concesionare sau nchiriere, n condiiile legii;
b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui
garanii reale;
c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau
prin efectul posesiei de bun credin, asupra bunurilor mobile.
1
2

Ibidem, p. 207
G. N. Luescu, Teoria general a drepturilor reale, Bucureti, 1947, pp. 159-162
87

n alineatul 2 al articolului citat, legiuitorul a prevzut i sanciunea

actelor juridice ncheiate cu nclcarea dispoziiilor nscrise n alineatul 1,
respectiv nulitatea absolut.
Referitor la modalitile prin care se poate dobndi dreptul de
proprietate public, legea privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia nr. 213/1998, stabilete n articolul 7 urmtoarele moduri specifice:
a) calea natural, domeniul public, mai precis o parte a acestuia se
poate forma ca urmare a producerii unor evenimente naturale,
independente de voina omului, al cror rezultat final conduce la
ntregirea domeniului public terestru, maritim, fluvial etc.
b) prin achiziii publice, efectuate n condiiile legii;
c) prin expropriere pentru cauz de utilitate public1;
d) prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul
judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n cauz
intr n domeniul public;
n legtur cu acest mod de dobndire, art. 121 alin. (3) din Legea
nr. 215/2001 - legea administraiei publice locale, cu modificrile i
completrile ulterioare, republicat, stabilete :
Donaiile i legatele de bunuri cu sarcini pot fi acceptate numai cu
aprobarea consiliului local sau, dup caz, judeean, cu votul majoritii
consilierilor locali sau judeeni, dup caz, n funcie.
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al
unitilor administrativ-teritoriale, n domeniul public al
acestora, pentru cauz de utilitate public;
f) prin alte moduri prevzute de lege.
n ceea ce privete ncetarea dreptului de proprietate public,
articolul 10 al Legii nr. 213/1998 consacr dou modaliti specifice:
(1) Dreptul de proprietate public nceteaz, dac bunul a pierit ori
a fost trecut n domeniul privat, alineatele 2 i 3 stabilind autoritile
competente s dispun trecerea unui bun din domeniul public n domeniul
privat, precum i pe cele competente s exercite controlul judectoresc al
acestei operaiuni juridice.
Astfel, trecerea unui bun din domeniul public n domeniul privat al
statului sau al unitilor administrativ-teritoriale se face, dup caz, prin
hotrre a Guvernului, a consiliilor judeene sau locale, sub condiia ca
aceste hotrri s nu contravin dispoziiilor nscrise n Constituie sau n
alte legi speciale.
Hotrrile de trecere a bunului n domeniul privat pot fi atacate la
instanele de contencios administrativ competente, n condiiile art. 8 alin.
1

Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, publicat n
Monitorul Oficial al Romnei, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu modificrile i
completrile ulterioare
88

(2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia.
Al patrulea principiu care particularizeaz regimul juridic al
domeniului public este cel care privete servituile asupra acestor bunuri.
n literatura de specialitate s-a exprimat teza potrivit creia bunurile
aparinnd domeniului public nu pot fi grevate de nici o servitute.1
Potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan2 aceast tez trebuie privit
ntr-un sens relativ nu absolut, existnd opinii n literatura de specialitate
din Frana dar i din ara noastr care susin c se pot stabili servitui i
asupra bunurilor aparinnd domeniului public (ex. servitutea de vedere sau
de scurgerea apelor pluviale asupra unei strzi etc.).
Aceast din urm tez i gsete consacrarea legal, articolul 13 din
Legea nr. 213/1998 avnd urmtoarea redactare:
(1)
Servituile asupra bunurilor din domeniul public sunt
valabile numai n msura n care aceste servitui sunt compatibile
cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate bunurile
afectate.
(2)
Servituile valabil constituite anterior intrrii bunului n
domeniul public se menin, n condiiile prevzute la alin. (l).
Din analiza textului legal menionat, rezult indubitabil faptul c
bunurile din domeniul public pot fi afectate de servitui, sub condiia
meninerii uzului i/sau interesului public cruia i-au fost destinate bunurile
respective. Mai mult chiar, legea recunoate servituile valabil constituite,
conform cerinelor alin. (l) al art. 13 din Legea nr. 213/1998, nainte de data
intrrii n vigoare a legii, respectiv 24 ianuarie 1999.
Dup cum este cunoscut, servitutea este definit ca fiind o sarcin
impus asupra unui imobil pentru uzul i utilitatea altui imobil, avnd un alt
stpn, Este un drept asupra lucrului altuia, constituind un
dezmembrmnt al dreptului de proprietate 3.
Servitutea presupune n mod obligatoriu dou bunuri imobile (fondul
dominant i fondul aservit), care aparin unor proprietari diferii; este un
drept imobiliar care se poate stabili numai cu privire la bunurile imobile prin
natura lor.
Dup izvorul lor, servituile se clasific n:
a) servitui naturale, care se nasc din situaia poziionrii loturilor
de teren, potrivit legii (ex.: servitutatea de scurgere a apelor
naturale de pe locurile superioare pe cele inferioare, servitutea de
grniuire, servitutea de ngrdire etc.).
1

Gh. Luescu, op. citat, p. 60

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 207
3
Dicionar de drept civil, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1980, pp. 478 479
89
2

b) servitui legale, care sunt stabilite direct prin lege (ex.: servitutea
de trecere, servitutea de vedere, servitutea de amplasare a
plantaiilor sau construciilor etc.).
c) servitui convenionale, care se stabilesc prin fapte juridice, dup
caz, prin act juridic sau prin uzucapiune.
n cadrul raporturilor care se stabilesc ntre titularii dreptului de
proprietate public, pe de o parte, i titularii dreptului de proprietate privat
nvecinai, pe de alt parte, o serie de sarcini sunt prevzute de diverse acte
normative pentru cei din urm. Sarcinile respective sunt cunoscute n
literatura juridic de specialitate sub denumirea de servitui administrative.1
Trebuie relevat faptul c servituile administrative au totui un regim
juridic diferit de regimul prevzut de Codul civil pentru proprietatea privat,
ele viznd de regul, obligaia negativ impus proprietarului vecin, de a
nu face i doar n mod excepional obligaia de a face ceva, fiind stabilite
pentru satisfacerea unui scop de utilitate public general.
Adeseori, ele sunt prevzute n interesul anumitor bunuri imobile
beneficiare a cror protecie i utilizare optim trebuie s fie astfel asigurate.
Servituile administrative rezult fie direct din lege, fie dintr-un act
administrativ unilateral emis de autoritatea administraiei publice
competente, iar competena de soluionare a litigiilor ivite n legtur cu
servituile administrative revine instanelor de contencios administrativ.
n mod exemplificativ, relevm cteva dintre principalele servitui
administrative, astfel:
a) n domeniul urbanismului: obligaiile impuse proprietarilor n
legtur cu regimul de aliniere i executarea construciilor, cu
ntreinerea faadelor cldirilor, instalarea pe aceste cldiri a
cablurilor electrice, telefonice; realizarea unor lucrri n zonele
de protecie a monumentelor, ansamblurilor i siturilor istorice;
amplasarea construciilor fa de drumurile publice etc.;
b) n interesul domeniului militar (interdicia de construire la o
distan determinat de obiectivele cu caracter militar, de
circulaie i acces n zonele n care sunt amplasate unitile
militare, etc.);
c) n interesul aeroporturilor i al securitii instalaiilor de control
i dirijare a traficului aerian;
d) pentru prevenirea i combaterea polurii apelor curgtoare, a
lacurilor, a apelor maritime interioare i a mrii teritoriale etc.;
e) n ceea ce privete frontiera de stat (condiii de acces, de
executare a unor lucrri n zon, etc.);

Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnic, Bucureti, 1997, p. 77

90

f) pentru trecerea pe proprietile private a liniilor telegrafice,

telefonice, de distribuie a energiei electrice, a reelelor de
canalizare, de transport a apei potabile i gazelor naturale, etc.
Toate aceste servitui sunt impuse proprietarilor riverani dar i altor
persoane n folosul i pentru utilizarea n condiii corespunztoare a
domeniului public, considerat fond dominant. Servituilor administrative le
sunt aplicabile regulile inalienabilitii i imprescriptibilitii domeniului
public, protecia lor juridic realizndu-se prin mijloace variate ale
diverselor ramuri de drept, inclusiv ale dreptului administrativ, cum sunt:
rspunderea contravenional, demolarea construciilor executate fr
autorizaie de construcie etc.
n acelai timp ns, riveranilor domeniului public le sunt
recunoscute i unele drepturi speciale dintre care citm:
a) dreptul de vedere, respectiv deschiderea spre drumul public de
ferestre sau pori de acces;
b) dreptul de acces, care implic deschiderea unei pori, accesul la
imobilul proprietate privat, staionarea pe drumul public.
c) dreptul de racord la reeaua de canalizare i de scurgere a apelor
pluviale i menajere etc.
Existena acestor drepturi a fost motivat n doctrin de faptul c
drumurile publice sunt destinate nu numai circulaiei, ci i pentru accesul i
aprovizionarea persoanelor ale cror imobile sunt situate n vecintatea
drumurilor.
Pe lng cele patru principii specifice regimului juridic aplicabil
domeniului public, Legea nr. 215/2001 - legea administraiei publice locale,
precum si acte normative,precum :Legea nr. 213/1998, Ordonana de
Urgen nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate public, Ordonana de Urgen nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucri
publice i a contractelor de concesiune de servicii,etc. stabilesc i alte reguli
care asigur protecia juridic a domeniului public, astfel:
a) administrarea domeniului public i privat al comunelor, oraelor
i judeelor s-a dat n competena exclusiv a consiliilor locale i
judeene (art. 36 alin.5, lit. a i art. 92 al4.lit.a din Legea nr.
215/2001). Aceste autoriti deliberative ale administraiei
publice locale hotrsc cu privire la concesionarea i/sau
nchirierea bunurilor aparinnd domeniului public de interes
local (art. 123 din Legea nr. 215/2001, art. 11 lit. a din Legea nr.
213/1998).
b) concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public se
face prin licitaie public sau prin negociere direct, n cazurile
n care licitaia public nu a condus la desemnarea unui
91

ctigtor (art. 15 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea

public i regimul juridic al acesteia, coroborat cu art. 14 din
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 54/2006, privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate public) sau
dac prevederile unor legi speciale stabilesc aceast procedur.
c) bunurile proprietate public pot fi date n administrarea regiilor
autonome, a prefecturilor, a autoritilor administraiei publice
centrale i locale, i/sau instituiilor de utilitate public;
Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre a
Guvernului, a consiliilor judeene i locale i a Consiliului General al
Municipiului Bucureti, astfel cum prevd dispoziiile art. 12 din Legea nr.
213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia.
Titularul dreptului de administrare poate s posede, s foloseasc
bunul i s dispun de el, n condiiile actului prin care i-a fost dat n
administrare bunul. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dac
titularul su nu-i exercit drepturile i nu-i execut obligaiile nscute din
actul de transmitere.
d) statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobilele din
patrimoniul lor n folosin gratuit, pe termen limitat,
instituiilor de utilitate public ori serviciilor publice (art. 17 din
Legea nr. 213/1998, art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicat,
modificate implicit prin art. 136 alin. 4 din Constituia Romniei,
republicat).
e) obligativitatea inventarierii anuale a bunurilor care compun
patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale (art. 122 din Legea
nr. 215/2001, republicat), precum i evidenierea distinct n
contabilitatea statului i a unitilor administrativ-teritoriale a
bunurilor care alctuiesc domeniul public (art. 18 din Legea nr.
213/1998).
Conform art. 119 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei
publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat:
Constituie patrimoniu unitii administrativ - teritoriale bunurile mobile i
imobile care aparin domeniului public i domeniului privat al acestora,
precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial.
3.1.4. Sfera bunurilor ce aparin domeniului public
Pentru a determina sfera bunurilor ce aparin domeniului public este
necesar s plecm de la dispoziiile art. 136 alin. (3) din Constituia
Romniei, republicat, care sub aspect tehnico-juridic utilizeaz trei
procedee i anume:
a) enumerarea concret;
b) formularea generic;
92

c) norma de trimitere1.
Astfel, textul precizat enumer n mod expres bunurile care fac
obiectul exclusiv al proprietii publice i anume:
a) bogiile de interes public ale subsolului;
b) spaiul aerian;
c) apele cu potenial energetic valorificabil de interes naional;
d) plajele;
e) marea teritorial;
f) resursele naturale ale zonei economice i ale platoului
continental (prevederi care reprezint enumerarea concret i
formularea generic n acelai timp), iar pe de alt parte, se
menioneaz c fac obiectul exclusiv al proprietii publice i alte
bunuri prevzute de legea organic, ceea ce reprezint norma de
trimitere.
De asemenea, trebuie s observm c formularea bogiile de
interes public ale subsolului reprezint un criteriu constituional pentru
calificarea unei bogii a subsolului ca fiind bun al proprietii publice i
implicit al domeniului public. Pe de alt parte, referitor la apele cu potenial
energetic valorificabil2 art. 3 din Legea apelor nr. 107/1996 are urmtorul
coninut:
(1) Aparin domeniului public apele de suprafa cu albiile lor
minore cu lungimi mai mari de 5 km i cu bazine hidrografice ce depesc
suprafaa de 10 km2 , malurile i cuvetele lacurilor, precum i apele
subterane, apele maritime interioare, faleza i plaja mrii, cu bogiile lor
naturale i potenialul energetic valorificabil, marea teritorial i fundul
apelor maritime.
(2)
Albiile minore cu lungimi mai mici de 5 km i cu bazine
hidrografice ce nu depesc suprafaa de 10 km2 , pe care apele nu curg
permanent, aparin deintorilor, cu orice titlu, ai terenurilor pe care se
formeaz sau curg .
n al doilea rnd, n stabilirea obiectului domeniului public, a sferei
bunurilor ce aparin acestuia, edificatoare sunt dispoziiile Legii nr.
213/1998 care n articolul 3 stipuleaz c:
(1) Domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art.135
alin. (4) din Constituie (actualul art. 136 alin. (3) s.n.), din cele stabilite n
anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice alte bunuri
care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt
dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile
prevzute de lege.
1

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 185

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 244 din 8 octombrie 1996, cu
modificrile i completrile ulterioare
93
2

Unii autori3, consider c prin bunurile de uz public trebuie nelese

acele bunuri aparinnd domeniului public i destinate folosinei generale
prin natura lor, cum sunt: drumurile, parcurile publice, apa, trgurile,
pieele, oboarele etc., iar prin interes public acele bunuri care intereseaz
pe toi membrii societii (sau ai colectivitilor locale), chiar dac acetia
nu au acces direct la folosirea lor concret, cum sunt colile, spitalele,
muzeele, cile ferate etc.
Trebuie remarcat faptul c Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
public i regimul juridic al acesteia, reitereaz principiile reieite din art.
136 alin. (3) din Constituie, n primul rnd, iar, n al doilea rnd, detaliaz
sfera bunurilor care alctuiesc domeniul public al statului i al unitilor
administrativ-teritoriale, cu precizarea expres c enumerarea acestora n
anexa la lege are un caracter exemplificativ, pe de o parte, iar, pe de alt
parte, statueaz regula potrivit creia aceste bunuri pot fi dobndite numai
prin modurile prevzute de lege.
Un alt element cu caracter de noutate, pe care l aduce Legea nr.
213/1998 rezid n faptul c stabilete n mod expres competena instanelor
judectoreti de a cerceta i de a se pronuna cu privire la valabilitatea
titlurilor de proprietate ale bunurilor aparinnd domeniilor publice i/sau
private ael statului i ale unitilor administrativ-teritoriale, dobndite n
perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 (art. 6 din lege).
Aa cum am mai artat, dreptul de proprietate public aparine
statului i unitilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/98 i alte acte
normative, stabilind criteriile de delimitare dintre domeniul public al
statului, pe de o parte i domeniile publice judeene, municipale, oreneti
i comunale, pe de alt parte.
Astfel, art. 3 alin. (2) al legii stipuleaz c:
Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la
art. 135 alin. (4) (actualul art. 136 alin. (3) s.n.) din Constituie, din cele
prevzute la pct. 1 din anex, precum i din alte bunuri de uz sau de interes
public naional, declarate ca atare prin lege.
Din analiza textului legal citat, rezult c un bun poate aparine
domeniului public al statului numai dac ndeplinete cel puin un criteriu
din urmtoarele trei:
1) este prevzut n mod expres de art. 135 alin. (4) din Constituie
(art. 136 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat);
2) este prevzut n mod expres de punctul I din Anexa la Legea nr.
213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia;
3

Ioan Adam, Noiunile i natura domeniului public, domeniului privat i proprietatea

privat, n revista Dreptul nr. 8/1994, p. 32
94

3) este de uz sau interes public naional, declarat ca atare prin lege,

ceea ce nseamn c declararea unor bunuri ca fiind de uz sau
interes naional este atributul exclusiv al legiuitorului, Guvernul
sau alt autoritate a administraiei publice neavnd aceast
competen.
n ceea ce privete domeniul public judeean sau local norma de
principiu o regsim n art. 120 alin.1 al Legii nr. 215/2001 legea
administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare,
republicat, care precizeaz c:
Aparin domeniului public de interes local sau judeean bunurile
care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public i nu sunt
declarate, prin lege de uz sau interes public naional.
Prin urmare, pentru a determina sfera bunurilor care formeaz
domeniul public local sau judeean trebuie avute n vedere, n mod
cumulativ urmtoarele dou criterii:
1) bunurile s fie de uz sau interes public local sau judeean (nu
naional)
2) prin lege, bunurile respective s nu fie declarate de interes
naional.
Aceste criterii trebuie avute n vedere n coroborare cu dispoziiile
art. 3 alin. (3) i (4) din Legea nr. 213/1998 potrivit crora:
a) domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute
la punctul II din Anexa la lege i din alte bunuri de uz sau interes
public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului
judeean, dac, nu au fost declarate prin lege de uz sau interes
naional;
b) domeniul public la comunelor, oraelor i municipiilor este
alctuit din bunurile prevzute la punctul III din Anex i din alte
bunuri de uz sau interes public local, declarate ca atare prin
hotrre a consiliului local respectiv; dac nu sunt declarate prin
lege, bunuri de uz sau de interes public naional sau judeean.
n vederea delimitrii domeniului public aparinnd statului de cele
aparinns unitilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/1998 prevede
obligativitatea inventarierii acestor categorii de bunuri, n termen de 9 luni
de la intrarea sa n vigoare a legii (24 ianuarie 1999), operaiune care s-a
realizat dup cum urmeaz:
a) pentru bunurile din domeniul public al statului, de ctre
ministere i de celelalte autoriti ale administraiei publice
centrale care administreaz astfel de bunuri; centralizarea acestor
inventare a fost fcut de ctre Ministerul Finanelor, care a
supus lucrarea, spre aprobare, Guvernului conform art.20 din
lege;
95

b) pentru bunurile care alctuiesc domeniul public al unitilor

administrativ-teritoriale, inventarele s-au ntocmit de comisii
speciale conduse de preedinii consiliilor judeene sau primarii
localitilor, dup caz, i s-au nsuit de ctre consiliile judeene
sau locale.
Inventarele astfel nsuite au fost centralizate de ctre consiliile
judeene, care au avut obligaia de a le nainta Guvernului, iar acesta, prin
hotrre, a atestat apartenena bunurilor la domeniul public judeean sau
local, pe ntreg teritoriul rii.
Potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998 toate litigiile cu privire la
delimitarea domeniului public aparinnd statului, judeelor, comunelor,
oraelor sau municipiilor au fost date n competena instanelor de
contencios administrativ.
De lege ferenda, propunem legiferarea unei proceduri de
conciliere administrativ pentru situaiile n care dou sau mai multe consilii
locale i/sau un consiliu local i consiliul judeean i-au nscris n inventare
aceleai bunuri. O astfel de prevedere asigura aplicarea Legii nr.213/98 ntrun termen mai scurt, actuala formulare fiind de natur s creeze multe litigii
ntre diferite consilii locale i/sau cele judeene.
3.2. Domeniul privat al statului i al unitilor administrativteritoriale
n conformitate cu dispoziiile art. 4 al Legii nr. 213/1998 privind
proprietatea public i regimul juridic al acesteia Domeniul privat al
statului sau al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunurile
aflate n proprietatea lor i care nu fac parte din domeniul public. Asupra
acestor bunuri statul sau unitile administrativ-teritoriale au drept de
proprietate privat.
Altfel spus, el este constituit din toate celelalte bunuri mobile i
imobile, care nu sunt cuprinse n domeniul public al statului sau al unitilor
administrativ-teritoriale i care, evident, nu aparin persoanelor fizice sau
juridice de drept privat.
Aceste bunuri se gsesc n circuitul civil general i le este aplicabil
regimul juridic de drept comun, dac legea nu dispune altfel (art. 5 alin. 2
din Legea nr. 213/1998), adic pot fi nstrinate, concesionate, nchiriate n
condiiile prevzute de lege, ele pot fi dobndite de ctre particulari
(persoane fizice sau juridice) prin schimb etc., nefiind imprescriptibile,
inalienabile i insesizabile.
Bunurile din domeniul privat al statului i al unitilor administrativteritoriale nu se bucur de un regim juridic special, privilegiat n raport cu
cele care constituie domeniul privat al particularilor, n acest sens art. 44
96

alin. (2) din Constituie prevznd c Proprietatea privat este garantat i

ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular.
Referitor la determinarea domeniului privat al unitilor
administrativ-teritoriale, art. 121 alin. 1 al Legii nr. 215/2001- legea
administraiei publice locale, republicat, cu modificrile i completrile
ulterioare, prevede c este alctuit din bunurile mobile i imobile, altele
dect cele prevzute la art. 120 alin. (1) (s.n. domeniul public) intrate n
proprietatea acestora prin modalitile prevzute de lege.
Se indic astfel n mod expres, de pe o parte, c nici un bun care
aparine domeniului public de interes local nu se afl i nu intr n domeniul
privat de interes local, iar pe de alt parte, se stabilete c aceste bunuri ale
domeniului privat sunt cele care se afl sau au intrat n proprietatea
comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor prin cile i mijloacele
prevzute de lege.
n acelai timp, n domeniul privat de interes local sunt incluse
donaiile i legatele de bunuri mobile sau imobile.
n legtur cu regimul juridic al bunurilor din domeniul privat al
unitilor administrativ-teritoriale, acestea se supun dispoziiilor de drept
comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Trebuie totui reinut n acest
context, faptul c, regimul dreptului comun nu se aplic n integralitatea sa
bunurilor aparinnd domeniului privat de interes local, existnd unele
reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, atunci cnd este vorba
despre modalitile de nstrinare i de achiziionare a acestor bunuri.
Astfel, nstrinarea cu titlu gratuit a unui bun din domeniul privat
este interzis, administraia public, n principiu, neputnd s fac
liberaliti. Pe de alt parte, nstrinarea cu titlu oneros, schimburile de
terenuri, delimitarea sau partajarea imobilelor - trebuie s fie aprobat de
consiliul local prin hotrre adoptat cu votul a 2/3 din numrul consilierilor
n funcie i s aib la baz o expertiz tehnic (art. 46 alin.21 din Legea nr.
215/2001 legea administraiei publice locale, republicat, cu modificrile
i completrile ulterioare).
De asemenea, vnzarea, concesionarea i nchirierea bunurilor din
domeniul privat se pot face numai prin licitaie public, organizat n
condiiile legii.1
De la aceast regul, exist i unele excepii prevzute n mod expres
de lege sau de un alt act normativ.
Bunoar, potrivit H.G. nr. 884/2004 privind concesionarea unor
spaii cu destinaia de cabinete medicale2, bunurile imobile sau prile
1

Vezi art.125 alin.2 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i
completrile ulterioare
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 526 din 10 iunie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
97

acestora aflate n proprietatea public a statului sau a unitilor

administrativ-teritoriale, se trec n proprietatea privat a acestora.
n acest sens. art. 2 din H.G. nr. 884/2004 prevede c: (1)
Concesionarea imobilelor n care funcioneaz cabinetele medicale nfiinate
conform Ordonanei Guvernului nr. 124/1998, republicat, cu completrile
ulterioare, prevzute la art. 1 alin. (1) se face fr licitaie public i potrivit
dispoziiilor prezentei hotrri.
Pe de alt parte, n ceea ce privete dobndirea bunurilor aparinnd
domeniului privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale este
aplicabil un regim juridic complex, n sensul c sunt aplicabile n acelai
timp att regulile dreptului comun, precum i o serie de reguli speciale.
Astfel, sub aspectul modalitilor de dobndire, bunurile din
domeniul privat pot fi dobndite cu titlu oneros ori cu titlu gratuit, prin
cumprare sau prin legate ori donaie, dup caz. Cu alte cuvinte, modaliti
de dobndire comune, n regim juridic de drept civil.
n acelai timp, sunt aplicabile i unele reguli speciale, de drept
public att la achiziionarea bunurilor precum i la legate.
Aa de exemplu, materia achiziiilor publice de bunuri (publice i
private), lucrri i servicii publice este reglementat prin Ordonana de
Urgen nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune
de servicii, cu modificrile i completrile ulterioare1.
Potrivit art. 3 lit. f din actul normativ menionat, contractul de
achiziie public este un contract cu titlu oneros, ncheiat n scris ntre una
sau mai multe autoriti contractante, pe de o parte, i unul sau mai muli
operatori economici, pe de alt parte, avnd ca obiect executarea de lucrri,
furnizarea de produse sau prestarea de servicii.
Referitor la regimul juridic al bunurilor care pot fi dobndite n mod
gratuit, ne rezumm la regula instituit prin art. 121 alin.3 din Legea
administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile
ulterioare, republicat, conform cruia: Donaiile i legatele cu sarcini pot
fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, dup caz, a consiliului
judeean, cu votul majoritii consilierilor locali sau judeeni, dup caz, n
funcie.
n concluzie, bunurilor aparinnd domeniului privat al statului i al
unitilor administrativ-teritoriale le este aplicabil regimul juridic de drept
comun, cu excepia situaiilor n care legea special dispune altfel.
4. Regimul juridic al concesionrii
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobat
cu modificri i completri prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006
98

4.1. Noiune
Aa cum am mai artat, bunurile proprietate public i cele
proprietate privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale pot fi
concesionate, n condiiile legii.
Altfel spus, concesionarea constituie o modalitate specific de
exploatare a bunurilor proprietate public ori privat aparinnd statului i
unitilor administrativ-teritoriale, alturi de exploatarea serviciilor i
lucrrilor publice.
n perioada interbelic, instituia concesiunii a fost consacrat de
doctrina dreptului public i utilizat n practica administraiei publice
romneti, preluat fiind din doctrina i practica Europei occidentale.1
Reprezentant de seam al perioadei, prof. Paul Negulescu definea
concesiunea ca fiind o form de exploatare a unui serviciu public n
care un particular, persoan fizic sau moral, ia asupra sa riscurile
exploatrii i conducerea activitii serviciului n schimbul dreptului de
a percepe taxele pentru serviciile prestate2, autorul relevnd n acelai
timp c serviciile publice trebuie s fie dominate de grija interesului public,
iar concesiunea nu poate transforma serviciul public ntr-o afacere privat.3
Dei autorul citat definea instituia concesiunii prin prisma
serviciului public, nvedereaz c pot face obiectul concesiunii executarea
lucrrilor precum i bunurile proprietatea public ori privat a statului sau a
unitilor administrativ-teritoriale.
Deosebit de important este ns faptul c, n absena unei
reglementri care s se regseasc n Codul civil i/sau Codul comercial
prof. Paul Negulescu subliniaz c regimul juridic al concesiunii nu trebuie
confundat sau identificat nici cu vnzarea i nici cu nchirierea.
n acest sens autorul afirma: concesiunea nu se aseamn cu
vnzarea, cci nu are loc nici un transfer de proprietate i nici nu se
constituie n favoarea concesionarului vreun drept perpetuu; ea nu se poate
asemna nici cu nchirierea, cci concesionarul nu pltete o chirie, din
contr, el este autorizat s perceap taxe asupra celor ce se folosesc de
serviciul concedat ... .
Trebuie s subliniem c legislaia, doctrina i jurisprudena vremii au
fost neunitare, uneori chiar contradictorii, context n care s-au conturat mai
multe teze cu privire la natura juridic a contractului de concesiune,
considerndu-se a fi:
a) un contract special;
1

Vezi P. Negulescu, op. citat, pag. 154

P. Negulescu, op. citat, pag. 154
3
ibidem, pag. 155
2

99

b) un contract privat, asemntor contractului de vnzarecumprare;

c) un act unilateral de putere public;
d) un act bilateral de drept public (contract administrativ);
e) un act mixt, care cuprinde dou categorii de dispoziii, de
reglementare i contractuale.
Analiznd natura juridic a Contractului de concesiune prof. Paul
Negulescu l considera ca fiind un act mixt, o combinaiune de
dispoziiuni regulamentare i de contract.1
Astfel, n primul rnd autorul relev c urmrind satisfacerea
interesului general, administraia, printr-un act de putere public autorizeaz
un particular s presteze un serviciu public sau s execute anumite lucrri
publice i-i confer dreptul s perceap anumite taxe de la cei care doresc s
foloseasc serviciul sau lucrrile publice. Pe acest fond de idei, autorul arat
cci tim c dreptul de a administra i a ntrebuina domeniul public, n
vederea interesului general, este un atribut al suveranitii. Un asemenea
drept nu poate s fac obiectul unui contract de drept privat. Statul este
detentorul suveranitii. n aceast calitate, el organizeaz serviciul public,
printr-un act de putere public, autoriznd pe un particular s fac lucrrile
necesare pentru funcionarea serviciului public i s exploateze acest
serviciu n interesul public. Alturi de acest act de autoritate, intervine un
contract, care, stabilind obligaii reciproce, leag administraia fa de
concesionar.2
Considernd partea reglementat ca fiind dominant i specific
contractului de concesiune, autorul sublinia c administraia poate modifica
organizarea i funcionarea serviciului public, n funcie de interesul public
la un moment dat.
Am insistat asupra acestei structuri mixte a contractului de
concesiune, format dintr-o parte reglementar i o parte contractual,
plecnd de la constatarea c, dup 1990, aceast tez doctrinar din perioada
interbelic a fost consfinit de legislaia n materia concesiunilor.
n concret, este vorba despre art.31 din Legea privind regimul
concesiunilor nr. 219/19983, n prezent abrogat i de art. 53 din Ordonana
de urgen a Guvernului privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate public nr. 54 din 28 iunie 2006.4
Conform art.53 alin.1 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
54/2006: Concedentul poate modifica unilateral partea reglementar a
1

ibidem, pag. 155

ibidem, pag. 156
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 459 din 30 noiembrie 1999, cu
modificrile i completrile ulterioare, abrogat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.
34/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006
4
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006
100
2

contractului de concesiune, cu notificarea prealabil a concesionarului, din

motive excepionale legate de interesul naional sau local, dup caz, asupra
condiiilor n care poate concedentul s dispun aceste modificri urmnd s
insistm ntr-unul din subcapitolele urmtoare.
Instituia concesiunii, la fel ca i cele de domeniu public, domeniul
privat etc. nu au mai fost ntlnite n doctrine, legislaia i jurisprudena din
perioada comunist.
Dup 1990, dispoziii cu privire la concesionarea bunurilor
proprietate public i privat a statului i a unitilor administrativteritoriale, a serviciilor i activitilor publice le regsim n Constituie, legi
i n alte acte normative, dintre care menionm:
Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat
ca regii autonome i societi comerciale1; Legea nr. 50/1991 privind
autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea
locuinelor2; Legea nr. 18/1991 legea fondului funciar 3; Hotrrea
Guvernului nr. 1228/1990 pentru aprobarea Metodologiei concesionrii,
nchirierii i locaiei de gestiune4, abrogat; Legea petrolului nr. 134/19955
etc.
n anul 1998, a fost adoptat Legea nr. 219/1998 privind regimul
concesiunilor,6 al crui scop era prevzut n mod explicit n art.1 alin.1, care
avea urmtoarea redactare: Prezenta lege are ca obiect reglementarea i
organizarea regimului de concesionare pentru:
a) bunurile proprietate public ori privat a statului, judeului,
oraului sau comunei;
b) activitile i serviciile publice de interes naional sau local.
Ulterior, prin Hotrrea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea
Normelor metodologice-cadru7 de aplicarea Legii privind regimul
concesiunilor nr. 219/1998, a fost instituit un cadru legislativ unitar n
materia concesiunilor de bunuri, activiti i servicii publice.
n mod bizar i inexplicabil Legea nr. 219/1998 privind regimul
concesiunilor a fost abrogat prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.98 din 8 august 1990, cu
modificrile i completrile ulterioare
2
Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 487 din 31 mai 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
3
Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.1 din 5 ianuarie 1998, cu
modificrile i completrile ulterioare
4
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.140 12 decembrie 1990,
abrogat prin Legea nr. 219/1999
5
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.301 din 29 dec.1995, cu
modificrile i completrile ulterioare
6
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 459 din 30 nov. 1999, cu
modificrile i completrile ulterioare
7
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 149 din 6 aprilie 1999
101

34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor

de concesiune de lucrri i a contractelor de concesiune de servicii, care a
intrat n vigoare la data de 30 iunie 2006.
Afirmaia noastr se fundamenteaz pe constatarea c Ordonana de
Urgen nr. 34/2006 reglementeaz n principal materia achiziiilor publice
i numai n subsidiar i n mod incomplet materia concesiunilor.
n concret, Ordonana de Urgen nr. 34/2006 trateaz contractele de
concesiune ntr-un singur capitol. Este vorba despre Capitolul VII intitulat
Contractele de concesiune, format din dou seciuni, intitulate Principii
i reguli generale de atribuire a contractului de concesiune i respectiv
Reguli pentru atribuirea contractelor de achiziie public de ctre
concesionari, normele fiind cuprinse n art. 217 -art.228.
Ulterior, cadrul legislativ a fost completat prin Ordonana de
Urgen privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
public nr. 54 din 28 iunie 2006.1
Fa de acest context legislativ, vom reda mai jos definiiile celor trei
categorii de contracte de concesiune, n funcie de obiectul contractului.
Potrivit art.1 alin.2 din Ordonana de Urgen nr. 54/2006:
Contractul de concesiune de bunuri proprietate public, denumit n
continuare contract de concesiune, este acel contract ncheiat n form scris
prin care o autoritate public, denumit concedent, transmite, pe o perioad
determinat, unei persoane, denumite concesionar, care acioneaz pe riscul
i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun proprietate
public, n schimbul unei redevene.
Contractul de concesiune se ncheie pentru o perioad care nu poate
depi 49 de ani, ncepnd de la data semnrii lui.
Durata de concesionare se stabilete de ctre concedent pe baza
studiului de oportunitate i poate fi prelungit pentru o perioad de cel mult
jumtate din cea iniial, prin simplul acord de voin al prilor, prevederi
reieite n mod expres din art. 7 alin.2 i 3 ale Ordonanei de Urgen nr.
54/2006.
Definiiile contractului de concesiune de lucrri publice i a
contractului de concesiune de servicii le regsim n Ordonana de urgen
nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune
de servicii, dup cum urmeaz:
A) Conform art.2 alin.1 lit.g contractul de concesiune de lucrri
publice este: contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de
lucrri, cu deosebirea c n contrapartida lucrrilor executate contractantul,
n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n
calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor pe o
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006
102

perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani
prestabilite.
ntruct legiuitorul utilizeaz o norm de trimitere, ne vedem
obligai s redm coninutul art. 4 din Ordonana de urgen a Guvernului
nr. 34/2006, care are urmtoarea redactare:
(1) Contractul de lucrri este acel contract de achiziie public care
are ca obiect:
a.) execuia de lucrri legate de una din activitile cuprinse n anexa
nr.1 sau execuia unei construcii;
b.) proiectarea, ct i execuia de lucrri legate de una dintre
activitile cuprinse n anexa nr.1 sau att proiectarea, ct i execuia
unei construcii;
c.) realizarea prin orice mijloace a unei construcii care corespunde
necesitii i obiectivelor autoritii contractante, n msura n care
acestea nu corespund prevederilor lit. a i b.
(2) n sensul prevederilor alin.1, prin construcie se nelege
rezultatul unui ansamblu de lucrri de construcii de cldiri sau lucrri de
geniu civil, destinat s ndeplineasc prin el nsui o funciew tehnic sau
economic.
B) Contractul de concesiune de servicii este definit n art.2 alin.1 lit.
h ca fiind: contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de
servicii, cu deosebirea c n contrapartida serviciilor publice contractantul,
n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n
calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioad
determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite.
Avnd n vedere norma de trimitere utilizat n definiie, constatm
c potrivit art.6 din Ordonana de urgen:
(1) Contractul de servicii este acel contract de achiziie public,
altul dect contractul de lucrri sau de furnizare, care are ca obiect prestarea
unuia sau mai multor servicii astfel cum acestea sunt prevzute n anexele
nr. 2A i 2B.
(2) Contractul de achiziie public care are ca obiect principal
prestarea unor servicii i, cu titlu accesoriu, desfurarea unor activiti
dintre cele prevzute n anexa nr.1 este considerat contract de servicii.
n Opinia noastr, definiiile legiuitorului sunt ambigue, de natur a
lsa loc arbitrariului, interpretrilor i abuzurilor.
4.2. Prile contractului de concesiune.
Analiza definiiilor prezentate ne conduce la concluzia c, n
contractul de concesiune care are ca obiect, dup caz, bunurile proprietate
103

public, lucrrile publice ori serviciile identificm dou pri, denumite n

mod generic concedent i concesionar.
Avnd n vedere specificitatea diferitelor tipuri ale contractelor de
concesiune, n funcie de obiectul acestora, le vom aborda n cele ce
urmeaz n mod distinct.
1) Contractul de concesiune de bunuri proprietate public
Conform art. 5 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 54/2006
privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public,
are calitatea de concedent, n numele statului, judeului, oraului sau
comunei:
a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale, pentru bunurile proprietatea public a statului;
b) consiliile judeene, consiliile locale, Consiliul General al
Municipiului Bucureti sau instituiile publice de interes local, pentru
bunurile proprietatea public a judeului, oraului sau comunei.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau
persoan juridic, romn ori strin astfel cum prevd dispoziiile art.6 din
acelai act normativ. n toate cazurile ns, conform art.7 alin.1 din
Ordonana de Urgen nr. 54/2006, contractul de concesiune se va ncheia n
conformitate cu legea romn, indiferent de naionalitatea sau cetenia
concesionarului.
Concedentul are obligaia de a atribui contractul de concesiune, cu
alte cuvinte de a-i selecta concesionarul prin aplicarea procedurii
licitaiei, care reprezint regula, ori prin negocierea direct, procedur
care constituie excepia de la regul.1
n mod derogator de la regulile enunate, bunurile proprietate public
pot fi concesionate prin atribuire direct companiilor naionale, societilor
naionale sau societilor comerciale aflate n subordinea ministerelor, altor
organe de specialitate ale administraiei centrale ori a consiliilor judeene,
municipale, oreneti i comunale.
Conform art. 59 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 54/2006
procedura atribuirii directe poate fi utilizat numai dac sunt ntrunite
cumulativ urmtoarele condiii:
a) societile concesionare provind din reorganizarea fostelor regii
autonome;
b) obiectul principal de activitate al societilor comerciale l
constituie gestionarea, ntreinerea, repararea i dezvoltarea respectivelor
bunuri;
1

Vezi art.14 i 15 din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate public,cu modificarile si completarile
ulterioare.
104

c) durata concesiunii nu poate depi data la care se finalizeaz

privatizarea societii comerciale.
2. Contractele de concesiune de lucrri publice i a celor de
servicii
Definiiile prezentate n subcapitolul anterior ne-au relevat faptul c
i n aceste tipuri ale contractului de concesiune avem dou pri i anume:
a) concedentul, care are calitatea de autoritate contractant;
b) concesionarul, reprezentat de ctre operatorul economic (persoan
fizic sau persoan juridic, de drept public sau de drept privat, ori grup de
astfel de persoane cu activitate n domeniul care ofer n mod licit pe pia
produse, servicii i/sau execut lucrri), care a fost selectat prin procedura
de atribuire organizat i derulat de ctre autoritatea contractant.1
Dac, sub aspectul concesionarului considerm c nu exist dubii, n
sensul c acesta trebuie s fie desemnat ctigtorul procedurii de atribuire,
care poate mbrca forma: licitaiei deschise, licitaiei restrnse, dialogului
competitiv, negocierii, cererii de oferte sau a concursului de soluii, unele
precizri sunt necesare n legtur cu concedentul, respectiv autoritatea
contractant.
Sfera persoanelor juridice care pot avea calitatea de concedenti este
prevazuta in art.8 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/2006
potrivt caruia: Este autoritate contractant n sensul prezentei ordonane de
urgen:
a) oricare organism al statului, autoritate public sau instituie
public , care acioneaz la nivel central ori la nivel regional sau local;
b) oricare organism de drept public, altul dect unul dintre cele
prevzute la lit.a, cu personalitate juridic, care a fost nfiinat pentru a
satisface nevoi de interes general fr caracter comercial sau industrial i
care se afl cel puin n una din urmtoarele situaii:
este finanat, n majoritate, de ctre o autoritate contractant,
astfel cum este definit la lit.a a, sau de ctre un alt organism
de drept public;
se afl n subordinea sau este supus controlului unei
autoriti contractante, astfel cum este definit la lit. a, sau
unui alt organism de drept public;
n conponena consiliului de administraie/organului de
conducere sau de supervizare mai mult de jumtate din
numrul membrilor acestuia sunt numii de ctre o autoritate
contractant, astfel cum este definit la lit. a, sau de ctre un
alt organism de drept public.
1

A se vedea art.3 lit.f i lit. s din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice
i a contractelor de concesiune de servicii
105

c) oricare asociere format de una sau mai multe autoriti

contractante dintre cele prevzute la lit.a) sau b);
d) oricare subiect de drept, altul dect cele prevzute la lit. a) d),
care desfoar una sau mai multe dintre activitile prevzute la Capitolul
VIII Seciunea 1, n baza unui drept special sau exclusiv, astfel cum este
acesta definit la art.3, lit. t), acordat de o autoritate competent, atunci cnd
acesta atribuie contracte de achiziie public sau ncheie acorduri-cadru
destinate efecturii respectivelor activiti.
Aadar, se poate constatat cu uurin paleta diversificat a
instituiilor publice care pot avea calitatea de autoritate contractant,
implicit pe cea de concedent.
4.3. Natura juridic a contractului de concesiune
La nceputul acestui capitol artam c n perioada interbelic,
doctrina i jurisprudena au calificat n diferite feluri natura juridic a
contractului de concesiune, discuii care s-au meninut i n doctrina
dreptului public romnesc dup anul 1990.
Ulterior, o parte nsemnat a doctrinarilor, printre care prof. Antonie
Iorgovan,prof. Verginia Vedina,prof. Dana Tofan .a., au susinut natura
administrativ a contractului de concesiune.
Aceast tez doctrinar i-a gsit in timp consacrarea legal n mai
multe texte din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,1 printre
care amintim: art. 2 lit. c, art. 7, art. 8 alin. 2, art. 18 alin. 4 etc.
Chiar dac unele dispoziii din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare ni se par discutabile
sau, mai grav, neconstituionale,2 legiuitorul are meritul de a fi calificat ca
fiind contract administrativ contractul ncheiat de autoritile publice care au
ca obiect:
a) punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
b) executarea lucrrilor de interes public;
c) prestarea serviciilor publice;
d) achiziiile publice.
Pe de alt parte, apreciem c natura administrativ a contractului de
concesiune rezult i dintr-o serie de dispoziii ale Ordonanei de urgen nr.
54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
public.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2005, cu
modificrile i completrile ulterioare
2
A se vedea art.18 alin.4 lit. b, c, d din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificrile i completrile ulterioare, prin raportare la principiul autonomiei locale
consacrat n art.120 alin.1 din Constituia Romniei, republicat
106

Astfel, conform art. 53 din Ordonana de Urgen, concedentul poate

modifica n mod unilateral partea reglementar a contractului de
concesiune, cu notificarea prealabil a concesionarului, din motive
excepionale legate de interesul naional sau local, dup caz. Din textul
menionat rezult cu eviden dou concluzii i anume:
a) contractul de concesiune are o parte reglementar, impus n mod
unilateral de ctre autoritatea public, fr a exista un acord de voin
specific contractelor civile;
b) partea reglementar a contractului de concesiune are n vedere
protecia interesului general, care nu poate fi fcut dect de o autoritate
public, n temeiul prerogativelor de putere public pe care le exercit
nzestrat fiind, n acest sens de lege.
n al doilea rnd, natura juridic administrativ a contractului de
concesiune rezult din faptul c legiuitorul i confer concedentului dreptul
de a-i selecta, de a-i alege dup anumite proceduri riguroase, partenerul
contractual, concesionarul.
n acest sens, trebuie percepute dispoziiile art. 10, art. 11, art. 12
etc. din Ordonana de Urgen nr. 54/2006, potrivit crora: iniiativa
concesionrii trebuie s aib la baz efectuarea unui studiu de
oportunitate sau studiul de oportunitate de aprob de ctre concedent.
Pe de alt parte, dar n acelai context de idei, art.51 prevede fr
echivoc: (1) Contractul de concesiune cuprinde clauzele prevzute n
caietul de sarcini i clauzele convenite de prile contractante, n
completarea celor din caietul de sarcini, fr a contraveni obiecvtivelor
concesiunii prevzute n caietul de sarcini.
Cu alte cuvinte, concedentul are posibilitatea de a-i atinge scopul
urmrit i de a selecta ofertanii prin condiiile impuse n cele dou
documente: studiul de oportunitate i caietul de sarcini. n mod cert, este o
specificitate care ine de esena dreptului public i nu a dreptului privat.
n sfrit, trebuie s menionm c legiuitorul a urmrit s
contracareze eventualele abuzuri ori excese de putere ce s-ar putea ivi din
partea unor autoriti publice, prin mai multe mijloace, astfel:
a) a stabilit n art. 13 principiile care stau la baza atribuirii
contractelor
de
concesiune
(transparena,
tratamentul
egal,
proporionalitatea, nediscriminarea, libera concuren);
b) a stabilit prin acte normative speciale proceduri riguroase,
obligatorii de urmat pentru toi concedenii;1

A se vedea: Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor

de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de
concesiune de servicii; Ordonana de urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate public
107

c) a creat cadrul legal pentru contestarea oricrui act procedural al

concedentului la instanele specializate de contencios administrativ1 etc.
n concluzie, considerm c att doctrina precum i legislaia
specific ne ndreptesc s calificm contractul de concesiune ca fiind
contract administrativ.
4.4. Obiectul contractului de concesiune
Dup cum am relevat n subcapitolele anterioare, obiectul
contractelor de concesiune este reglementat, n principal, de dou acte
normative.
O prim reglementare, o reprezint Ordonana de urgen a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune
de servicii.
Este necesar s observm c att titlul actului normativ precum i
coninutul acestuia au n vedere noiunea de serviciu, n sens larg i nu pe
cea de serviciu public. Mai explicit, actul normativ vizeaz concesionarea
serviciilor comerciale, economico-industriale, fr a folosi sintagma de
serviciu public.
n acelai timp, legiuitorul utilizeaz n diferite texte sintagma
utilitate public2, enumernd activitile relevante din sectoarele ap,
energie, transport, pot, context care ne conduce la ideea de serviciu public.
Considerm regretabil faptul c actul normativ nu clarific fr
echivoc materia concesionrii care, n opinia noastr, trebuia s se
regseasc ntr-o reglementare distinct de cea a achiziiilor publice.
Avnd n vedere ambiguitile ordonanei de urgen, apreciem c
obiectul contractului de concesiune public, guvernat de normele dreptului
administrativ l poate constitui att o lucrare public precum i un serviciu
public, dup caz.
De altfel, aa cum am artat, ine de esena concesiunii ca o
autoritate public, din sfera puterii executive denumit concedent, s
transmit, pentru o perioad limitat de timp, unui privat, persoan fizic
sau persoan juridic dreptul i obligaia de a exploata un serviciu public ori
o lucrare public, n schimbul unei redevene.

A se vedea Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i

completrile ulterioare; art.66 din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public
2
A se vedea art.229 alin.2, art.232, art.235 etc din Ordonana de urgen a Guvernului nr.
34/2006
108

Apreciem c, ori de cte ori obiectul contractului de concesiune l

constituie un serviciu public, concedentul trebuie s nsereze n caietul de
sarcini clauze obligatorii care, ulterior s fie preluate n partea reglementar
a contractului.
Evident c avem n vedere, n primul rnd, obligaia de a se asigura
satisfacerea interesului general pentru care serviciul public a fost nfiinat,
funcionarea regulat i continu a serviciului public dup un program adus
la cunotina publicului etc.
n concluzie, apreciem c potrivit dispoziiilor Ordonanei de
Urgen a Guvernului nr. 34/2006 obiectul contractului de concesiune l
poate constitui, dup caz: o lucrare public, un serviciu public ori un
serviciu comercial.
O a doua reglementare n materie o regsim n Ordonana de Urgen
a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate public.
Scopul ordonanei de urgen sus-menionate rezult explicit din
art.1 alin.1, respectiv acela de a reglementa regimul juridic al contractelor
de concesiune de bunuri proprietate public.
Aadar, din textul citat rezult n mod indubitabil c obiectul
contractelor de concesionare l pot constitui bunurile proprietate public din
patrimoniul statului i al unitilor administrativ-teritoriale.
O remarc absolut necesar ni se pare aceea c abrogarea Legii
privind regimul concesiunilor nr. 219/1998, prin Ordonana de Urgen a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune
de servicii, reglementa regimul concesionrii bunurilor proprietatea public
ori privat a statului, judeului, oraului sau comunei,s-a dovedit a fi o
solutie nefericita.Astfel, comparnd obiectul de reglementare al celor dou
acte normative rezult cu eviden faptul c s-a creat, cel puin temporar o
situaie de vid legislativ, n sensul c nu este reglementat concesionarea
bunurilor proprietatea privat a statului i a unitilor administrativteritoriale.
Aceast stare de fapt i de drept a creat reale probleme autoritilor
administraiei publice n gestionarea domeniului privat, pe de o parte, dnd
n acelai timp natere la ntrebarea dac legiuitorul mai dorete sau nu s
consfineasc posibilitatea concesionrii bunurilor proprietatea privat a
statului, judeelor, oreelor i comunelor, pe de alt parte.
n ceea ce ne privete, considerm c este vorba despre o eroare
care sperm noi va fi eliminat n mod operativ.
Aadar, subliniem c din coninutul celor dou reglementri
specifice n materia concesiunilor, obiectul unui contract de concesionare l
109

poate constitui, dup caz: un bun proprietate public, o lucrare public, un

serviciu public ori un serviciu comercial.
Pe parcursul acestui subcapitol am scos n eviden cteva dintre
imperfeciunile ori erorile celor dou ordonane de urgen care
reglementeaz materia concesiunilor. Aa fiind, este firesc s concluzionm
n legtur cu obiectul contractelor de concesiune, innd cont de doctrina n
materie i de legislaia complementar obiectului de studiu.
Aadar, concluzionm prin a releva c n funcie de obiectul
concesiunii distingem dou categorii de contracte i anume:
a) contracte de concesiune public, care pot avea ca obiect
exploatarea unui bun proprietate public, a unui serviciu public ori a unei
lucrri publice. Aceste contracte, mpreun cu cele de achiziie public
formeaz categoria contractelor administrative i se supun exclusiv unui
regim juridic de drept public.1
b) contracte de concesiune privat, care pot avea ca obiect
exploatarea unui bun proprietatea privat a statului, judeului, oraului sau
comunei sau un serviciu comercial.
Reglementarea parial a acestei materii o regsim n art.13 alin.1
coroborat cu art. 15 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii
lucrrilor de construcii, cu modificrile i completrile ulterioare.
Astfel, conform art. 15 coroborat cu art. 13 alin.1 din legea susmenionat, terenurile aparinnd domeniului privat al statului sau al
unitilor administrativ-teritoriale destinate construirii, se pot concesiona
fr licitaie public, cu plata taxei de redeven, n urmtoarele scopuri:
a) pentru realizarea de obiective de utilitate public sau de
binefacere, cu caracter social, fr scop lucrativ, altele dect cele care se
realizeaz de ctre colectivitile locale pe terenurile acestora;
b) pentru realizarea de locuine de ctre Agenia Naional pentru
Locuine, potrivit legii;
c) pentru realizarea de locuine pentru tineri pn la mplinirea
vrstei de 35 ani;
d) pentru strmutarea gospodriilor afectate de dezastre, potrivit
legii;
e) pentru extinderea construciilor pe terenurile alturate, la cererea
proprietarului sau cu acordul acestuia;
f) pentru lucrri de protejare ori de punere n valoare a
monumentelor istorice definite potrivit legii, cu avizul conform al
Ministerului Culturii i Cultelor, pe baza documentaiilor de urbanism
avizate potrivit legii.
Trebuie observat c Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii
lucrrilor de construcii enumer doar, situaiile n care terenuri aparinnd
1

A se vedea V. Vedina, op. citat, pag. 498-499

110

domeniului privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale pot fi

concesionate, fr a constitui o reglementare special a acestor terenuri.
Pe de alt parte, dei nu rezult expres din lege, apreciem c n astfel
de situaii avem de a face cu aa-zisele acte de gestiune, guvernate de un
regim juridic mixt, regim juridic de drept comun, civil n sens larg (ori
comercial, n sens restrns), comandat de un regim de drept administrativ,
putnd fi considerat aceasta propunere de lege ferenda.
4.5. Procedura de concesionare
Doctrina dreptului public, a dreptului administrativ n special, a
subliniat n repetate rnduri necesitatea i oportunitatea unui Cod de
proceduri administrative, n care s se regseasc o reglementare unitar a
materiei, sub aspectul procedurilor de urmat.
Cu certitudine un astfel de demers este deosebit de dificil, datorit
complexitii i diversitii activitilor cu care se confrunt administraia
public. Aa fiind, procedurile administrative sunt reglementate printr-o
multitudine de acte normative, materia concesiunilor confirmnd aceast
regul.
Astfel, procedura de concesionare a bunurilor proprietatea public a
statului i a unitilor administrativ-teritoriale este reglementat prin
Ordonana de urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor
de concesiune de bunuri proprietate public.
Potrivit art. 14 din actul normativ citat, procedurile de atribuire a
contractului de concesiune sunt urmtoarele:
a) licitaia, procedura la care orice persoan fizic sau juridic
interesat are dreptul de a depune ofert;
b) negocierea direct procedura prin care concedentul negociaz
clauzele contractuale, inclusiv redevena, cu unul sau mai muli participani
la procedura de atribuire a contractului de concesiune.
n acelai timp, art.15 stabilete c regula este reprezentat de
atribuirea contractului de concesiune prin licitaie, negocierea direct fiind
excepia.
Iniiativa concesiunii o are concedentul, din oficiu sau la propunerea
unei persoane interesate.1
n toate cazurile, iniiativa concesionrii trebuie s aib la baz un
studiu de oportunitate i un caiet de sarcini aprobate de ctre concedent,
prin act administrativ de autoritate.

A se vedea art.9 i urmtorii din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 54/2006

111

Legiuitorul a reglementat n mod detaliat etapele procedurale

obligatorii, documentele care se ntocmesc n diferitele faze procedurale,
cile de atac etc.
n mod sintetic, toate etapele procedurale i documentele ntocmite
se constituie n dosarul concesiunii care, potrivit art.62 din Ordonana de
urgen nr. 54/2006 trebuie s conin cel puin urmtoarele documente:
a) studiul de oportunitate al concesiunii;
b) hotrrea de aprobare a concesiunii i, dup caz, hotrrea de
aprobare a subconcesiunii;
c) anunurile prevzute de Ordonana de urgen a Guvernului nr.
54/2006 referitoare la procedura de atribuire a contractului de concesiune i
dovada transmiterii acestora spre publicare;
d) documentaia de atribuire;
e) nota justificativ privind alegerea procedurii de atribuire, n cazul
n care procedura aplicat a fost alta dect licitaia deschis;
f) denumirea/numele ofertantului/ofertanilor a crui/a cror
ofert/oferte a/au fost declarat/declarate ctigtoare i motivele care au
stat la baza acestei decizii;
g) justificarea hotrrii de anulare a procedurii de atribuire, dac este
cazul;
h) contractul de concesiune semnat de parti.
Conform art.63 din Ordonana de Urgen: Dosarul concesiunii are
caracter de document public.
Pe de alt parte, menionm c norme procedurale n materia
concesiunii lucrrilor publice i a serviciilor regsim n Ordonana de
Urgen nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune
de servicii.
n opinia noastr, este de neneles opiunea legiuitorului de a
reglementa materia concesiunilor n mai multe acte normative, din punct de
vedere al dreptului substanial i al celui procedural. Cu certitudine, aceast
manier de reglementare va genera o practic administrativ greoaie,
neunitar determinat de ambiguitatea normelor.
Un exemplu nefericit, n acest sens, l regsim chiar n definirea
conceptelor.
Astfel, conform art. 3 lit. b din Ordonana de Urgen nr. 34/2006
contractul de concesiune de lucrri publice este contractul care are aceleai
caracteristici ca i contractul de lucrri, cu deosebirea c n contrapartida
lucrrilor executate contractantul, n calitate de concesionar, primete din
partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata
rezultatul lucrrilor sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani.
112

n acelai spirit, potrivit art.3 lit. e din Ordonana de Urgen

contractul de concesiune de servicii este definit ca fiind contractul care are
aceleai caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebire c n
contrapartida serviciilor prestate contractantul, n calitate de concesionar,
primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul
de a exploata serviciile sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani.
Se poate observa modul deficitar i ambiguitatea celor dou definiii
care, n mod firesc trebuia s vizeze genul proxim, pe de o parte, cu alte
cuvinte s realizeze ceea ce au comun fiecare dintre aceste contracte cu
contrcatul de concesiune iar, pe de alt parte, s releve diferena specific,
particularitatea fiecrui gen de contract.
Or, n ambele cazuri, legiuitorul a utilizat o norm de trimitere, de
natur a crea confuzie i incertitudine.
Sub aspect procedural, art. 217 din Ordonana de Urgen stabilete
principiile care stau la baza atribuirii contractului de concesiune, astfel:
nediscriminarea, tratamentul egal, recunoatere reciproc, transparena,
proporionalitatea, eficiena utilizrii fondurilor i asumarea rspunderii.
Cu alte cuvinte, principiile care guverneaz materia achiziiilor
publice.
n ceea ce privete: modul de fundamentare a deciziei de realizare a
proiectului, modul de transfer i de recuperare a obiectului concesiunii,
modul de pregtire a documentaiei de atribuire i de aplicare a
procedurilor ..., ordonana de urgen prevede c se vor stabili prin hotrre
a Guvernului.1
4.6. Dispoziii privind contractul de concesiune
Capitolul IV al Ordonanei de Urgen nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate public reglementeaz
aspectele legate de procedura ncheierii contractului, clauzele acestuia,
regimul bunurilor, subconcesionarea i ncetarea contractului de concesiune.
Avnd n vedere interesul teoretic i practic pe care l suscit,
supunem analizei noastre cteva aspecte, dup cum urmeaz:
A) Termenul n care trebuie ncheiat contractul
Reglementarea acestui element esenial al ntregii proceduri de
selectare a concesionarului este fcut n mod defectuos, imprecis, printr-o
serie de norme de trimitere.2
Este regretabil aceast superficialitate a legiuitorului, avnd n
vedere importana deosebit a datei la care se semneaz contractul de
concesiune. n mod indubitabil, importana acesteia rezult din coninutul
1
2

A se vedea art.218 alin.2 din Ordonana de urgen nr. 54/2006

Ibidem, art.50, art.42 i art.41
113

art. 7 alin. 1 al Ordonanei de urgen nr. 54/2006 conform cruia Contractul

de concesiune se ncheie n conformitate cu legea romn, pentru o perioad
care nu va putea depi 49 de ani, termen care ncepe s curg de la data
semnrii lui.
Or, aa fiind, actul normativ trebuia s prevad cu precizie termenul
n care trebuie ncheiat contractul cu ofertantul declarat ctigtor al
licitaiei i sanciunea aplicat prii aflate n culp.
n mod nefericit ns i cu efecte nefaste credem noi, n practica
administrativ i jurispruden, Ordonana de urgen stabilete sanciunea
aplicabil prii aflate n culp pentru nencheiereacontractului de
concesiune ntr-un termen de 20 de zile, momentul de la care ncepe aceasta
fiind stabilit printr-o norm de trimitere.
Concret, textele n discuie ale Ordonanei de urgen nr. 54/2006
sunt urmtoarele:
a) Articolul 50 potrivit cruia: (1) Nencheierea contractului de
concesiune ntr-un termen de 20 de zile calendaristice de la data mplinirii
termenului prevzut la art. 42 poate atrage plata daunelor-interese de ctre
partea n culp; (2) Refuzul ofertantului declarat ctigtor de a ncheia
contractul de concesiune poate atrage dup sine plata daunelor-interese.
b) Articolul 42 la care face trimitere textul menionat anterior
stabilete: Concedentul poate s ncheie contractul de concesiune numai
dup mplinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data realizrii
comunicrii prevzute la art. 41 alin.1.
c) Articolul 41 text la care ne trimite art. 42 are urmtorul coninut:
(1) Concedentul are obligaia de a informa ofertanii despre
deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune, n scris, cu
confirmare de primire, nu mai trziu de 3 zile lucrtoare de la emiterea
acestora.
Analiza celor trei texte sus-menionate ne oblig s formulm cteva
concluzii, dup cum urmeaz:
a) n primul rnd, apreciem c sunt ignorate n mod flagrant
dispoziiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative care, constituie dreptul comun n ceea ce
privete modul de redactare al actelor normative.
Astfel, conform art. 7 alin. 2 al Legii nr. 24/2000 prin modul de
exprimare actul normativ trebuie s asigure dispoziiilor sale un caracter
obligatoriu. Sau, pe acelai fond de idei, art. 33 alin. (1) prevede c:
Actele normative trebuie redactate ntr-un limbaj i stil juridic specific
normativ, concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu
respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie.

114

Este evident c, analizate prin prisma exigenelor impuse de Legea

nr. 24/2000 dispoziii ale Ordonanei de urgen nr. 54/2006 sunt ambigue,
imprecise, neclare i n consecin, nelegale din aceast perspectiv.
b) n al doilea rnd, subliniem c ordonana de urgen instituie n
art. 50, o norm cu caracter permisiv, utiliznd sintagma: poate atrage plata
daunelor-interese ...
Din acest punct de vedere, cel puin dou critici credem c sunt
pertinente i concludente fa de actul normativ n cauz i anume:
1) Instituia concesiunii este o instituie a dreptului public, intim
legat de exercitarea puterii publice de ctre autoriti publice crora legea
le confer calitatea de concedent.
Aa fiind, n mod evident normele trebuie s mbrace un caracter
imperativ, obligatoriu aceast chestiune fiind tranat n mod indubitabil n
doctrin.
n consecin, considerm inexplicabil i de nepermis modul lacunar
n care s-a redactat textul n cauz, de lege ferenda impunndu-se, n opinia
noastr, reformularea adecvat a acestuia.
2) Dat fiind ambiguitatea textului prin introducerea normei
permisive practica administrativ va fi neunitar, dar legal.
Astfel, din interpretarea logico-gramatical a art. 50 al Ordonanei de
urgen se poate aprecia c este legal conduita prilor care ncheie
contractul de concesiune ntr-un termen de 20 de zile calendaristice de la
data mplinirii termenului prevzut la art. 42, cu sau fr plata daunelorinterese.
Este o chestiune regretabil faptul c a regsi ntr-un act normativ o
astfel de lacun, care de lege ferenda se cere a fi nlturat.
c) n al treilea rnd, foarte grav ni se pare faptul c legiuitorul nu a
instituit cu claritate o sanciune mai sever pentru situaia n care ofertantul
declarat ctigtor al procedurii de atribuire a contractului de concesiune
refuz s ncheie contractul.
n opinia noastr, sanciunea instituit n art. 50 alin.2 al Ordonanei
de urgen nu este de natur a rezolva situaia.
Cu alte cuvinte, considerm c pentru concedent nu poate fi
satisfctoare doar plata daunelor-interese de ctre ofertantul declarat
ctigtor care refuz ncheierea contractului de concesiune. Apreciem c se
impunea stabilirea unei sanciuni mai severe i anume decderea din dreptul
ctigat dac adjudectorul nu ncheie contractul ntr-un termen cert, spre
exemplu: cel mult 30 de zile de la data adjudecrii.
d) n sfrit, relevm c termenul nuntrul cruia prile trebuie s
ncheie contractul de concesiune rezult din coroborarea dispoziiilor art. 42
i art. 41 alin.1 i art. 50 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.
54/2006, care stabilesc urmtoarele reguli:
115

 termenul ncepe s curg de la data la care concedentul

comunic decizia de atribuire a contractului de concesiune
care, este de 3 zile conform art. 41 din Ordonana de urgen.
Contractul de concesiune poate fi ncheiat numai dup
mplinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data
comunicrii deciziei de atribuire de ctre concedent (art. 42
din Ordonana de urgen), n urmtoarele 20 de zile
calendaristice.
n ali termeni, din formulrile bizare i ambigue ale actului
normativ nu putem stabili cu certitudine un singur termen, obligatoriu
pentru toi concedenii i prezumtivii concesionari care fac obiectul
Ordonanei de urgen nr. 54/2006.
B) Specificitatea clauzelor contractuale
a) Contractul de concesiune cuprinde dou categorii de clauze i
anume:
Clauze prevzute n caietul de sarcini care constituie aa-zisa parte
reglementar a contractului de concesiune.1 Aceste clauze au menirea de a
evidenia o particularitate fundamental a contractului administrativ,
guvernat de normele dreptului public, fa de contractul civil, guvernat de
normele dreptului privat. Este vorba despre faptul c, autoritatea public
(concedentul) i exercit prerogativele de putere public avnd abilitatea
legal de a-i alege viitorul partener contractual, concesionarul, numai dac
ndeplinete i achieseaz la condiiile impuse prin caietul de sarcini.
Pentru aceste considerente, art. 53 alin.1 din Ordonana de urgen
prevede c: Concedentul poate modifica unilateral partea reglementar a
contractului de concesiune, cu notificarea prealabil a concesionarului, din
motive excepionale legate de interesul naional sau local, dup caz.
Clauze stabilite prin acordul prilor, n completarea celor din
caietul de sarcini, fr a contraveni obiectivelor concesiunii prevzute n
caietul de sarcini, astfel cum prevd dispoziiile art. 51 alin. 1 din
Ordonana de urgen nr. 54/2006.
b) Contractul de concesiune este guvernat de principiul echilibrului
financiar stipulat n art. 54 alin. 1 din Ordonana de urgen.
Acest principiu semnific faptul c ntre drepturile i obligaiile de
natur contractual ale celor dou pri trebuie s existe un echilibru perfect.
Mai mult chiar, conform art. 54 alin. 2 din actul normativ menionat:
Concesionarul nu va fi obligat s suporte creterea sarcinilor legate de
execuia obligaiilor sale, n cazul n care aceast cretere rezult n urma:
a) unei msuri dispuse de o autoritate public;
b) a unui caz de for major sau unui caz fortuit.
1

Vezi art.51 alin.1 coroborat cu art.53 alin.1 din Ordonana de urgen nr. 54/2006
116

c) Ordonana de urgen instituie regula potrivit creia contractul de

concesiune trebuie s conin interdicia pentru concesionar de a
subconcesiona, unei alte persoane, obiectul concesiunii.
n acelai timp, legiuitorul a instituit i excepia de la regula
enunat, n sensul c subconcesionarea este permis n condiiile prevzute
de art. 59 alin. 5 alin. 11 din Ordonana de urgen nr. 54/2006.
d) Regimul juridic al bunurilor care fac obiectul contractului de
concesiune este stabilit de art. 52 al Ordonanei de urgen.
Potrivit textului legal menionat, categoriile de bunuri ce vor fi
utilizate de concesionar n derularea concesiunii, respectiv:
bunuri de retur, care revin de plin drept, gratuit i libere de sarcini
concedentului la ncetarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur
bunurile care au fcut obiectul concesiunii;
bunuri proprii, care la ncetarea contractului de concesiune rmn
n proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au
aparinut concesionarului i au fost utilizate de ctre acesta pe durata
concesiunii.
Este cazul s observm c actuala reglementare a reformat
substanial aceast materie, att fa de vechea reglementare Legea nr.
219/1998 privind regimul concesiunilor abrogat prin Ordonana de
urgen nr. 34/2006 precum i de ntreaga doctrin din perioada interbelic.
Pentru analiz comparativ, redm mai jos textul art. 29 alin. 2 din
Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998 conform cruia: n
contractul de concesiune trebuie precizate, n mod distinct, categoriile de
bunuri ce vor fi utilizate de concesionar n derularea concesiunii, respectiv:
bunurile de retur, care revin de plin drept, gratuit i libere
de sarcini concedentului, la expirarea contractului de
concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au fcut
obiectul concesiunii, precum i cele care au rezultat n urma
investiiilor impuse n caietul de sarcini;
bunurile de preluare care, la expirarea contractului de
concesiune, pot reveni concedentului, n msura n care
aceste din urm i manifest intenia de a prelua bunurile
respective n schimbul plii unei compensaii egale cu
valoarea contabil actualizat, conform dispoziiilor caietului
de sarcini. Sunt bunuri de preluare bunurile care au aparinut
concesionarului i au fost utilizate de ctre acesta pe durata
concesiunii
> bunurile proprii care, la expirarea contractului de concesiune,
rmn n proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au
aparinut concesionarului i au fost folosite de ctre acesta pe durata
concesiunii, cu excepia celor prevzute la lit. b.
117

Aadar, putem observa modificri eseniale aduse de actuala

reglementare i anume:
Din cadrul bunurilor de retur au fost eliminate investiiile
realizate de concesionar pe durata concesiunii i ca urmare a
clauzelor impuse prin caietul de sarcini.
Credem c este o grav eroare a legiuitorului care, de lege ferenda
propunem a fi ct mai urgent eliminat.
Afirmaia noastr are n vedere urmtoarea argumentaie:
> bunurile proprietatea public aparinnd statului i unitilor
administrativ-teritoriale care fac obiectul Ordonanei de urgen nr. 54/2006,
nu pot fi nstrinate. Pe cale de consecin, ne este greu s nelegem
modalitatea n care s-ar putea separa edificatele de pe aceste bunuri imobile,
n ideea c bunurile concesionate ca bunuri de retur ar reveni la expirarea
contractului de concesiune concedentului, iar edificatele ar reveni
concesionarului.
De altfel, aceast variant o excludem ntruct nu rezult n mod
expres din Ordonana de urgen.
Iat de ce apreciem c este vorba despre o grav eroare.
Ordonana de urgen, n mod eronat i regretabil, a scpat din
vedere bunurile de preluare, categorie de bunuri care n mod indubitabil sunt
utilizate de ctre concesionar n derularea concesiunii, de lege ferenda
impunndu-se eliminarea acestei carene.
e) Se instituie n art. 58 alin. 1 principiul potrivit cruia contractul
de concesiune va fi ncheiat n limba romn, n dou exemplare, cte unul
pentru fiecare parte.
Pe cale de excepie, n ipoteza n care concesionarul are o alt
naionalitate sau cetenie dect cea romn i dac prile consider
necesar, contractul de concesiune se va putea ncheia n patru exemplare,
dou n limba romn i dou ntr-o alt limb aleas de ele.1
f) ncetarea contractului de concesiuni o regsim reglementat de art.
57 al Ordonanei de urgen, astfel:
1) regula o reprezint ncetarea la expirarea duratei stabilite n
contractul de concesiune;
2) pe cale de excepie, contractul de concesiune poate nceta nainte
de expirarea duratei pentru care a fost ncheiat, la iniiativa uneia dintre
pri, dup cum urmeaz:
prin denunarea unilateral de ctre concedent, dar numai n
situaiile n care interesul naional sau local o impune i
numai cu plata unei prealabile i juste despgubiri n sarcina
concedentului. dac prile nu se neleg cu privire la
1

A se vedea art.58 alin.2 din Ordonana de urgen nr. 54/2006 privind regimul contractelor
de concesiune de bunuri proprietate public
118

cuantumul despgubirii, va decide instana de judecat

competent.
prin reziliere de ctre concedent, cu plata unei despgubiri n
sarcina concesionarului, n cazul n care acesta nu i
ndeplinete obligaiile contractuale;
prin reziliere de ctre concesionar, n cazul nerespectrii
obligaiilor contractuale de ctre concedent, cu plata unei
despbugiri n sarcina concedentului;
la dispariia bunului concesionat datorat unei cauze de for
major;
prin renunarea unilateral a concesionarului, n situaiile n
care acesta se afl n imposibilitatea obiectiv de a exploata
bunul concesionat, fr plata unei despgubiri.
Menionm c art. 66 din Ordonana de urgen nr. 54/2006
stabilete fr echivoc competena instanelor de contencios administrativ n
soluionarea litigiilor care au ca obiect atribuirea, ncheierea, executarea,
modificarea i ncetarea contractelor de concesiune, precum i a celor
referitoare la despgubiri, n condiiile Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare.
4.7.Drepturile si obligatiile concedentului
Potrivit reglementarilor in vigoare si principiilor doctrinare, in
executarea contractului de concesiune,concedentul are urmatoarele
drepturi :
a.)dreptul de a inspecta bunurile concesionate si de a verifica
respectarea obligatiilor asumate de concesionar ;
b.)poate denunta in mod unilateral contractul de concesiune,in
conditiile prevazute de art.57 al.1 lit.b din O.U.G.nr.54/2006;
c.)poate modifica in mod unilateral partea reglementara a
contractului de concesiune,cu notificarea prealabila a concesionarului,in
conditiile art.53 al.1 din O.U.G.nr.54/2006;
d.)dreptul de a incasa redeventa stabilita in contractul de concesiune;
Principalele obligatii ale concedentului sunt urmatoarele :
a.)obligatia de a nu-l tulbura pe concesionar in exercitarea
drepturilor rezultate din contractul de concesiune;
b.)obligatia de a notifica concesionarului aparitia oricaror
imprejurari de natura sa aduca atingere drepturilor acestuia;
c.)obligatia de a nu modifica in mod unilateral contractul de
concesiune,in afara cazurilor prevazute de lege.

119

4.8.Drepturile si obligatiile concesionarului

In temeiul contractului de concesiune, concesionarul dobandeste
urmatoarele drepturi :
a.)dreptul de a exploata,pe riscul si pe raspunderea sa ,bunurile
proprietate publicace fac obiectul contractului,potrivit obiectivelor stabilite
de catre concedent;
b.)dreptul de a culege si de a folosi fructele bunurilor ce fac obiectul
contractului,potrivit naturii bunului si scopului stabilit de parti prin
contractul de concesiune;
Obligatiile concesionarlui sunt urmatoarele :
a.)sa asigure exploatarea eficienta,in regim de continuitate si
permanenta,bunurile proprietate publica ce fac obiectul contractului de
concesiune;
b.)sa plateasca, la termen, redeventa prevazuta in contract ;
c.)sa respecte conditiile impuse de natura bunurilor proprietate
publica ;
d.)sa nu subconcesioneze bunul care face obiectul contractului de
concesiune,cu exceptiile prevazute de lege ;
e.)sa depuna garantia prevazuta de lege, in termen de 90 de zile de la
data incheierii contractului de concesiune;
f.) sa restituie concedentului bunurile de retur ,in mod gratuit si
libere de orice sarcini,la incetarea contractului prin ajungerea la termen;
g.)sa notifice,de indata, concedentului existenta unor cauze de natura
sa conduca la imposibilitatea exploatarii bunurilor,in vederea luarii
masurilor ce se impun pentru a asigura continuitatea exploatarii bunului.

4.9. Caracterele contractului de concesiune

n literatura de specialitate din perioada interbelic1, dar i n cea de
dat mai recent2 s-a considerat c contractul de concesiune este un contract:
a) sinalagmatic, adic un contract care genereaz de la data
ncheierii lui, obligaii reciproce i interdependente n sarcina
prilor (concedentului i concesionarului);
1

P. Negulescu, op. citat

Aladar Sebeni, Noiunea contractului de concesiune i ncheierea acestuia, n revista
Dreptul, nr. 8/1999, p. 17
120
2

b) oneros, fiecare parte urmrind realizarea unui folos, a unei

contraprestaii n schimbul obligaiei pe care i-o asum;
c) solemn, ceea ce nseamn c acest contract se ncheie valabil,
numai prin exprimarea ntr-o anumit form solemn a
consimmntului, prevzut de lege ad validitatem.
n acest sens, art. 44,al.1 din Normele metodologice de aplicare a
O.U.G.nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publica aprobate prin H.G. nr.168/2007stipuleaz: Contractul
de concesiune va fi ncheiat n form scris, sub sanciunea nulitii.
d) intuituu personae, caracter care presupune ca contractul de
concesiune s se ncheie numai cu o anumit persoan,
predeterminat, si anume ofertantul declarat castigator.
Sub acest aspect, relevante sunt dispoziiile art. 50 al.2 din O.U.G.
nr.54/2006, potrivit crora: Refuzul ofertantului declarat ctigtor de a
ncheia contractul de concesiune atrage dup sine plata daunelor- interese.
Mai mult chiar,art. 46 din Normele metodologice aprobate prin
H.G.nr.168/2007 stipuleaza : In cazul in care ofertantul declarat castigator
refuza incheierea contractului,procedura de atribuire se anuleaza,iar
concedentul reia procedura,in conditiile legii,studiul de oportunitate
pastrandu-si valabilitatea .
e.) cu executare succesiv, obligaiile prilor se execut n timp,
printr-o prestaie regulat i continu;
e) comutativ,ceea ce inseamna ca pri isi cunosc chiar de la
ncheierea contractului ntinderea obligaiilor i drepturilor
izvorte din acesta, apreciindu-le ca fiind echivalente.
5. Administrarea, nchirierea i folosina gratuit a bunurilor
aparinnd domeniului public
Reglementnd regimul juridic al proprietii, Constituia Romniei,
republicat, stabilete n art. 136 alin. 4 teza I-a, principiul conform cruia
bunurile proprietate public sunt inalienabile, teza a II-a statund c: n
condiiile legii organice, ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori
instituiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate; de asemenea, ele
pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public.
Analiza textului constituional citat, ne permite s formulam cteva
concluzii i anume:
bunurile proprietatea public a statului i a unitilor
administrativ-teritoriale pot fi date n administrare, nchiriate ori
date n folosin gratuit;
transmiterea bunurilor publice n administrare i nchirierea
acestora se face n condiiile prevzute de legea organic,
121

dispoziii aplicabile, credem noi i pentru darea n folosin a

acestora.1
Dispoziii care reglementeaz aceast materie regsim si in alte acte
normative,cum sunt: Legea privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia nr. 213/1998,2 cu modificrile i completrile ulterioare i n Legea
nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat, cu
modificrile i completrile ulterioare3,Legea fondului funciar
nr.18/1991,O.G.nr.21/2006 privind regimul concesionarii monumentelor
istorice,Legea nr.51/2006 legea serviciilor comunitare de utilitati publice
etc.
5.1. Administrarea bunurilor proprietate public
Administrarea bunurilor din domeniul public al statului i al
unitilor administrativ-teritoriale este reglementata n art. 12 al Legii nr.
213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, precum
si in alte acte normative.
Darea n administrare a bunurilor proprietate public se face prin act
administrativ de autoritate, in concret printr-o hotrre adoptat, dup caz de
ctre:
a) Guvern, pentru bunurile proprietate public a statului;
b) consiliile judeene, municipale, oreneti sau comunale pentru
bunurile aflate n proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale.
Titularii dreptului de administrare rezult din coroborarea art.136
alin.4 din Constituia Romniei, republicat, cu art. 12 alin. 1 din Legea nr.
213/1998 i pot fi, dup caz: regiile autonome, prefecturile, autoritile
administraiei publice centrale i locale, alte instituii publice de interes
naional, judeean sau local.
Titularul dreptului de administrare exercit atributele dreptului de
proprietate,si anume: posesia, folosina i dispoziia dar, numai n limitele
stabilite prin actul administrativ de transmitere n administrare.
n cazul n care titularul dreptului de administrare nu-i exercit
drepturile i obligaiile nscute din actul de transmitere, acesta poate fi
revocat conform art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998.
n litigiile privitoare la dreptul de administrare, titularul acestui drept
are calitate procesual proprie, cu alte cuvinte va sta n nume propriu n
proces.

n acelai sens, a se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru i E.S. Tnsescu,

Constituia Romniei, revizuit, comentarii i explicaii, Ed. All-Beck, pag. 295
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu
modificrile i completrile ulterioare
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007
122

Pe de alt parte, n litigiile care au ca obiect dreptul de proprietate

publica asupra unui bun dat in administrare, titularul dreptului de
administrare are obligaia s invedereze instantei persoana juridica titulara a
dreptului de proprietate publica, potrivit dispoziiilor speciale in materie.
5.2. nchirierea bunurilor proprietate public
nchirierea bunurilor proprietate public este reglementat n mod
succint de legislaia in materie.
La fel cu concesionarea i transmiterea n administrare, nchirierea
bunurilor proprietatea public a statului i a unitilor administrativteritoriale se aprob, dup caz, prin hotrre a Guvernului ori prin hotarari
ale consiliilor judeene, municipale, oreneti i comunale,dupa caz.
nchirierea bunurilor proprietate public se face prin licitaie public,
astfel cum rezult din art. 15 al Legii privind proprietatea public i regimul
juridic al acesteia nr. 213/1998 i art. 123 alin. 1 din Legea administraiei
publice locale nr. 215/2001, republicat, cu modificrile i completrile
ulterioare etc.
Contractul de nchiriere se va ncheia cu adjudectorul licitaiei care,
poate fi dup caz, persoan fizic sau persoan juridic, romn ori strin
i va cuprinde clauze de natur s asigure exploatarea bunului nchiriat,
potrivit specificului acestuia.1
5.3. Transmiterea n folosin gratuit a bunurilor proprietate
public
La fel cu concesionarea,darea in administrare i nchirierea bunurilor
proprietate public, transmiterea n folosin gratuit a acestora este data de
lege in competena Guvernului, ori dup caz, a consiliilor judeene,
municipale, oreneti i comunale, prin hotrre.
Aa cum am mai artat, legea fundamental las legiuitorului
competena de a stabili condiiile de transmitere n folosin gratuit a
bunurilor proprietate public precum i beneficiarii acestui drept. n acest
context constituional, considerm c materia este reglementat n art.17 al
Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia
i de art.124 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 si de alte
acte normative.
Din cele doua acte normative putem desprinde regimul juridic
privind transmiterea n folosin gratuit a bunurilor proprietate public prin
hotrre pot fi transmise n folosin gratuit bunuri proprietate public,dupa
cum urmeaza :
1

Vezi art.14 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al
acesteia
123

a.) folosina gratuit se transmite pe termen limitat, stipulat n mod

expres n hotrre;
b.)hotararea trebuie sa stipuleze in concret drepturile si obligatiile
celor doua parti ,impuse in mod unilateral de catre proprietar;
c.) titularul dreptului de folosin gratuit poate fi dup caz, o
persoan juridic fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere
sau de utilitate public,ori un serviciu public;
n concluzie, trebuie reinut faptul c dei sunt inalienabile bunurile
proprietatea public a statului i a unitilor administrativ-teritoriale pot fi
concesionate, nchiriate, date n administrare sau n folosin gratuit, n
conformitate cu dispoziiile Constituiei Romniei i ale legii.
PARTEA a II a
ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE
Capitolul I
PREEDINTELE ROMNIEI

1. Consideraii generale privind eful de stat

Instituia efului de stat a aprut odat cu statul i a cunoscut o
evoluie continu n ceea ce privete forma, structura i atribuiile sale 1.
Astfel, n cursul evoluiei sale, instituia efului de stat a avut fie o
organizare unipersonal, situaie n care eful de stat se numea rege,
mprat, emir, principe etc., fie o organizare colegial, caz n care acest rol
era ndeplinit de un prezidiu, consiliu de stat, consiliu prezidenial etc.
Aristotel, considerat de prof. Constantin G. Dissescu2 creatorul
dreptului constituional, a realizat pentru prima dat clasificarea formelor de
guvernmnt n:
a) monarhie puterea fiind concentrat n minile unei singure
persoane (rege, mprat, emir, etc.);
b) oligarhie situaie n care puterea se mprea ntre mai muli
indivizi sau era deinut de un grup social restrns de persoane;
c) democraie n cadrul creia poporul exercita n mod direct
puterea.
1

Ioan Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ediia a VI-a, Editura Actami,
Bucureti, 1995, p. 204
2
C.G. Dissescu, Curs de drept public romn, Stabiliment Grafic I.V. Socec, Bucureti,
1890, p. 9
124

n dreptul public modern ideea efului de stat este legat de forma de

guvernmnt, cu alte cuvinte de exercitarea puterii suverane n stat, de ctre
o singur persoan (monocraia), de un grup de persoane (oligarhia) sau de
ctre masele largi ale poporului (democraia). Dup acest criteriu, formele
de guvernmnt sunt clasificate, de regul, n dou categorii: monarhii - n
care eful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe via; republici - n
care eful de sat, denumit de obicei - preedinte - este ales, pe un anumit
termen determinat, fie direct - de corpul electoral (popor), fie indirect - prin
reprezentanii acestuia, respectiv de ctre electori sau de Parlament.
n ceea ce privete clasificarea regimurilor politice, n mod constant
dreptul public contemporan statueaz patru mari categorii, astfel:
a) regimul politic prezidenial (ex. S.U.A.);
b) regimul politic semi-prezidenial (ex. Frana);
c) regimul politic parlamentar (ex. Spania, Italia, Grecia, etc.);
d) regim de adunare (ex. Elveia)1.
Modalitatea de alegere a preedintelui prezint o importan
determinant pentru definirea regimului politic al unei ri. n general,
dreptul constituional consider c exist dou mari tipuri de republici, i
anume republici parlamentare i prezideniale.
Republicile de tip parlamentar se caracterizeaz prin faptul c
preedintele este ales, de regul, de ctre parlament (Italia, Grecia, Ungaria,
etc.), sau de o adunare compus din parlamentari i ali reprezentani
(Germania), n timp ce republicile de tip prezidenial se caracterizeaz prin
alegerea preedintelui de ctre popor, fie direct (Romnia, multe ri din
America Latin, etc.), fie prin intermediul unei adunri de electori (S.U.A.).
n republicile parlamentare, Guvernul, dei numit de preedinte, este
responsabil n faa parlamentului, pe cnd n cele prezideniale, n general,
dar n S.U.A., n mod special, nu exist rspundere guvernamental n faa
parlamentului ci a preedintelui, care cumuleaz funcia de ef de stat cu cea
de ef al Executivului.
Exist, de asemenea, i un regim politic mixt avnd trsturi ce se
regsesc fie la regimul parlamentar, fie la cel prezidenial, doctrinarii
denumindu-l semi-prezidenial, n care preedintele este ales prin vot
universal, direct (Frana, Austria, Irlanda, Islanda, Polonia, etc.) sau indirect
(Finlanda) - fapt care este specific regimului prezidenial, dar, n acelai
timp, guvernele rspund n faa parlamentului, ceea ce este specific
regimului parlamentar.
n unele dintre aceste state, rolul preedintelui republicii este
deosebit de important, exemplu edificator constituindu-l Frana unde
preedintele particip i prezideaz edinele de Guvern, semneaz
ordonanele adoptate de Guvern, poate dizolva adunrile legiuitoare dup
1

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 292

125

consultarea preedinilor acestora i a primului-ministru, numete primulministru, prezideaz Consiliul Superior al Magistraturii, etc.
2. Natura juridic a regimului politic conform Constituiei
Romniei
n ceea ce privete regimul politic al Romniei de dup 1989, strns
legat de forma de guvernmnt, prof. Antonie Iorgovan1 arat c n
Adunarea Constituant au avut loc largi dezbateri, Constituia consacrnd
un regim semi-prezidenial atenuat, n care Preedintele Romniei este ales
prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, dar atribuiile sale
sunt mult mai limitate dect cele ale unui preedinte dintr-un sistem semiprezidenial.
Pentru a-i susine teza, autorul prezint urmtoarea argumentaie
bazat pe textele Constituiei:
a) Att Parlamentul (art. 62 alin. 1 din Constituia republicat),
precum i Preedintele Romniei (art. 81 alin. 1), se aleg prin vot universal,
egal, direct, secret i liber exprimat, fiind organe reprezentative la nivel
naional, cu precizarea c potrivit art. 61 alin. (1) Parlamentul este organul
reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a
rii.
b) Dreptul Preedintelui Romniei de a dizolva Parlamentul nu se
poate exercita dect cu respectarea urmtoarelor condiii2:
1) consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor
grupurilor parlamentare;
2) neacordarea votului de ncredere pentru formarea
Guvernului conform art. 103 alin. (2) din Constituia
Romniei, republicat, n termen de 60 de zile de la prima
solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou
solicitri de investitur;
3) n intervalul de 60 de zile, trebuie s fie respinse cel puin
dou solicitri de investitur;
4) s nu reprezinte a doua dizolvare n cursul unui an
calendaristic;
5) s nu fie vorba despre ultimele 6 luni de mandat ale
Preedintelui Romniei;
6) n ar s nu fi fost instituit starea de mobilizare, de
rzboi, de asediu sau starea de urgen, astfel cum prevd
dispoziiile art. 89 alin. (3) din Constituie.
1
2

Idem, p. 384
A se vedea art. 89 din Constituia Romniei
126

c) Parlamentul are dreptul de a trage la rspundere politic pe

Preedintele Romniei, procednd la suspendarea sa din funcie i apoi la
organizarea unui referendum pentru demiterea sa (art. 95);
d) Parlamentul poate hotr punerea sub acuzare a Preedintelui,
numai pentru nalt trdare n condiiile prevzute de art. 96 alin. (3) din
Constituie;
e) Preedintele desemneaz un candidat pentru funcia de Primministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de
Parlament (art. 85 i art. 103 alin. 1);
f) Guvernul, n ntregul su i fiecare membru al acestuia, n solidar
cu ceilali membri, rspund politic numai n faa Parlamentului (art. 104
alin. 2 din Constituie i art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind
responsabilitatea ministerial);
g) Numai Preedintele Romniei, Camera Deputailor i Senatul au
dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului (art. 109 alin. 2
din Constituia republicat, art. 9 din Legea nr. 115/19991) etc.
3. Condiii de eligibilitate
n funcia de Preedinte al Romniei poate fi ales, n principiu, orice
cetean romn care ndeplinete condiiile prevzute de Constituie i de
Legea nr. 370/20042 pentru alegerea Preedintelui Romniei.
Astfel, n redactarea iniial, art. 16 alin. (3) din Constituie stipula:
Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de
persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar. Cu alte
cuvinte, textul constituional citat nu permitea ca un apatrid (persoan fr
cetenie) sau o persoan cu dubl cetenie s candideze la funcia de
Preedinte al Romniei, iar, pe de alt parte, instituia regula potrivit creia
ceteanul romn trebuia s aib domiciliul n ar pentru a candida la
funcia de Preedinte.
Cu ocazia revizuirii Constituiei, avndu-se n vedere perspectiva
integrrii Romniei n Uniunea European, s-a apreciat c nu mai este
justificat interdicia pentru accesul la funciile i demnitile publice a
cetenilor romni care au i o alt cetenie, meninndu-se condiia
domiciliului n ar.
Plecndu-se de la aceste raiuni, art. 16 din Constituia Romniei,
republicat, a suferit modificri de esen, dup cum urmeaz:
(3) Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi
ocupate, n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i
1

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 334 din 20 mai 2002
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 887 din 29 septembrie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
127
2

domiciliul n ar. Statul romn garanteaz egalitatea de anse ntre femei i

brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti.
(4) n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European, cetenii
Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a
fi alei n autoritile administraiei publice locale.
Se poate constata i caracterul novator al dispoziiilor alin. (4) al art.
16 care confer, n condiiile legii organice, cetenilor Uniunii Europene
dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale.
Pe de alt parte, este necesar s avem n vedere i dispoziiile art. 37
alin.(2) din Constituia republicat potrivit crora candidaii trebuie s aib
drept de vot i vrsta de cel puin 35 de ani. Precizm c drept de vot au,
potrivit art. 36 din Constituie, cetenii care au mplinit vrsta de 18 ani,
inclusiv n ziua alegerilor. Nu au drept de vot debilii sau alienaii mintal,
pui sub interdicie i nici persoanele condamnate, prin hotrre
judectoreasc definitiv i irevocabil, la pierderea drepturilor electorale.
Dispoziiile art. 37 alin. (1) din Constituie mai instituie nc o
condiie pentru ca ceteanul romn cu drept de vot s poat fi ales ntr-o
funcie public, inclusiv n cea de Preedinte. Este vorba despre condiia de
a nu-i fi interzis persoanei asocierea n partidele politice, inserat n art. 40
alin. (3) din Constituia, republicat pentru: judectorii Curii
Constituionale, avocaii poporului, magistrai, membri activi ai armatei,
poliiti i alte categorii de funcionari publici stabilite prin lege organic.
n sfrit, o situaie special printre condiiile de eligibilitate pentru
funcia de Preedinte al Romniei rezult din art. 81 alin. (4), potrivit cruia
Nici o persoan nu poate ndeplini funcia de Preedinte al Romniei dect
cel mult dou mandate, care pot fi i succesive. Aceast cerin o
considerm pe deplin justificat, de natur a stvili un eventual acces la
aceast funcie, pentru o perioad prea ndelungat, a aceleiai persoane.
Potrivit art. 81 alin. (2) din Constituie, este declarat ales candidatul
care a ntrunit, n primul tur de scrutin, majoritatea voturilor exprimate de
alegtorii nscrii n listele electorale.
n cazul n care nici unul dintre candidai nu a ntrunit majoritatea de
voturi menionat, se organizeaz al doilea tur de scrutin, ntre primii doi
candidai stabilii n ordinea numrului de voturi obinute n primul tur. Este
declarat ales candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi, astfel
cum rezult din dispoziiile art. 81 alin. (3) din Constituia Romniei,
republicat, coroborat cu art. 26 alin. (1) i alin. (2) din Legea nr. 370/2004
pentru alegerea Preedintelui Romniei.
Rezultatul alegerilor pentru funcia de Preedinte al Romniei este
validat de Curtea Constituional.
n acest sens, art. 25 din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea
Preedintelui Romniei prevede:
128

(1) Curtea Constituional public rezultatul alegerilor n pres i n

Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, pentru fiecare tur de scrutin i
valideaz rezultatul alegerilor pentru preedintele ales.
(2) Actul de validare se ntocmete n 3 exemplare, dintre care unul
rmne la Curtea Constituional, unul se prezint Parlamentului pentru
depunerea jurmntului prevzut la art. 82 alin. (2) din Constituia
Romniei, republicat iar al treilea se nmneaz candidatului ales.
Menionm c pentru funcia de Preedinte al Romniei, Constituia
instituie nc o condiie special inserat n art. 84 alin.(1) potrivit creia:
n timpul mandatului, Preedintele Romniei nu poate fi membru al unui
partid i nu poate ndeplini nici o alt funcie public sau privat.
Analiznd acest ultim text constituional, apreciem c cele dou
condiii sunt, n opinia noastr, incompatibiliti ale funciei de Preedinte i
nu cerine (condiii) de eligibilitate, ele referindu-se la perioada mandatului
Preedintelui.
Considerm c cele dou incompatibiliti (una de ordin politic i
cealalt de ordin profesional) au n vedere cerina de a asigura instituiei
prezideniale caracterul neutru i obiectiv n ndeplinirea funciilor i
atribuiunilor ce-i revin potrivit legii.
n ideea de a realiza decalarea alegerilor parlamentare de cele pentru
alegerea Preedintelui, Constituia Romniei, republicat, a mrit de la 4 ani
la 5 ani mandatul Preedintelui Romniei.
Sediul materiei l regsim n art. 83 din Constituia Romniei,
republicat, care are urmtorul coninut:
(1) Mandatul Preedintelui Romniei este de 5 ani i se exercit de
la data depunerii jurmntului.
(2) Preedintele Romniei i exercit mandatul pn la depunerea
jurmntului de Preedintele nou ales.
(3) Mandatul Preedintelui Romniei poate fi prelungit, prin lege
organic, n caz de rzboi sau de catastrof.
4. Atribuiile Preedintelui Romniei
Instituia Preedintelui Romniei este studiat detaliat n doctrina de
specialitate din ara noastr, atribuiile Preedintelui fiind clasificate dup
mai multe criterii.
O clasificare mai detaliat este realizat de prof. Antonie Iorgovan
care utilizeaz att noiunile de funcie, precum i pe cele de atribuii i de
sarcini ale Preedintelui Romniei, astfel:
1. Din punct de vedere al funciilor (sarcinilor) autorul distinge:
a. atribuii specifice efului de stat (pe plan intern i pe plan
extern);
129

b. atribuii de realizare a funciei de ef al executivului;

c. atribuii de aprare a Constituiei i de asigurare a bunei
funcionri a autoritilor publice.
2. Din punct de vedere al subiecilor fa de care se exercit se pot
distinge:
a. atribuii fa de Parlament;
b. atribuii fa de Guvern;
c. atribuii exercitate n raport cu autoritile administraiei
publice, n realizarea unor servicii publice naionale (n
domeniul aprrii, relaiilor externe etc.)
d. atribuii fa de puterea judectoreasc;
e. atribuii n raporturile cu Curtea Constituional;
f. atribuii n raporturile cu poporul (referendumul).
3. Din punct de vedere al frecvenei exercitrii, deosebim dou
mari categorii:
a. atribuii obinuite n activitatea de stat;
b. atribuii deosebite (n situaii speciale).
4. Din punct de vedere al procedurii autorul distinge de asemenea,
dou categorii:
a. atribuii care se exercit fr condiionri i restricii (ex.
acordarea de graieri individuale);
b. atribuii care sunt condiionate de termene, propuneri ale
Guvernului,
informarea,
avizul
ori
aprobarea
Parlamentului.
5. Din punct de vedere al formelor tehnico-juridice prin care se
realizeaz, distingem:
a. atribuii care se realizeaz prin emiterea de decrete;
b. atribuii care se realizeaz prin operaiuni administrative
(ex. semnarea, n numele Romniei, a tratatelor
internaionale, primirea unor scrisori de acreditare etc.)
c. atribuii care se realizeaz prin acte exclusiv politice.
Vom analiza n continuare, cteva dintre atribuiile Preedintelui
Romniei.
4.1. Funcia de ef de Stat
n literatura de specialitate (de drept constituional i drept
administrativ), se apreciaz c potrivit art. 80 din Constituia republicat,
Preedintele Romniei apare ntr-o tripl ipostaz: ef de stat, ef al
executivului, garant al Constituiei i mediator ntre puterile statului, precum
i ntre stat i societate.
Autorii care susin acest punct de vedere (Rodica Narcisa Petrescu,
Antonie Iorgovan, Cristian Ionescu) consider c funcia de ef al statului se
130

caracterizeaz prin reprezentarea statului romn n interiorul rii i n

exterior. Pentru ndeplinirea acestei funcii, Preedintele Romniei exercit
anumite atribuii, spre pild, pe cele prevzute n art. 91 din Constituie,
respectiv: ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate n
prealabil de Guvern; aprob nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului
misiunilor diplomatice; acrediteaz i recheam reprezentanii diplomatici ai
Romniei i acrediteaz reprezentanii diplomatici ai altor state n Romnia.
Pe plan intern atribuiile Preedintelui Romniei, n calitate de ef al
statului, ndeplinete atribuiile conferite de art. 94 din Constituia
republicat, respectiv:
a) confer decoraii i titluri de onoare;
b) acord gradele de mareal, de general i de amiral;
c) numete n funcii publice, n conformitate cu dispoziiile legii1;
d) acord graierea individual.
Prof. Tudor Drganu2 apreciaz c noiunea de ef de stat este o
reminiscen istoric, care i-a pstrat actualitatea pn astzi, ea fiind
specific monarhiilor absolute n care toate puterile statului erau concentrate
n minile unei singure persoane, care n acelai timp era unicul legiuitor,
supremul administrator i judector al rii precum i comandantul armatei.
Odat cu transformarea monarhiilor absolute, n monarhii constituionale
sau republici, sintagma de ef al statului s-a meninut mai ales n limbajul
politic, dar ea s-a impus i ca o consecin a nevoii practice de a personifica
statul, prin intermediul unui subiect de drept unic, n raporturile interne i
internaionale.
n acest context i plecnd de la constatarea c n textul Constituiei
Romniei din 1991 nu se regsete noiunea de ef de stat, autorul
consider c este foarte greu de determinat sfera de cuprindere a categoriei
atribuiilor exercitate de Preedintele Romniei n calitate de ef al statului.
4.2. Funcia de ef al executivului
n opinia prof. Tudor Drganu, Preedintele Romniei ndeplinete
funcia de ef al executivului potrivit competenelor conferite de Constituia
din 1991. Autorul i fundamenteaz teza pe mai multe argumente dintre
care:
a) printr-un act al Preedintelui, emis n condiiile limitativ
prevzute de Constituie, se desemneaz candidatul la funcia de
prim-ministru;
b) Preedintele numete Guvernul, pe baza votului de ncredere
acordat de Parlament;
1

Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti,
1998, vol. II, pp. 235-237
2
Idem, op. citat, p. 10
131

c) revocarea unor minitrii, numirea de funcionari n condiiile

prevzute de lege, etc.
d) particip la edinele Guvernului, pe care le i prezideaz etc.
Mai mult, autorul consider c fiind ales prin vot universal, direct,
egal, secret i liber exprimat Preedintele Republicii se bucur de un
prestigiu care l depete pe cel al primului-ministru.
ntr-o alt opinie, prof. Antonie Iorgovan consider c Preedintele
Romniei este unul din cei doi efi ai executivului, dar cu atribuii foarte
limitate, apreciind n acest context c funcia politic cea mai important a
rii este funcia de Prim-ministru1.
n calitate de ef al executivului, Preedintele Romniei are
urmtoarele atribuii principale:
a) de a garanta independena naional, unitatea i integritatea
teritorial a rii (art. 80 alin. 1 din Constituie);
b) este comandantul forelor armate i ndeplinete funcia de
preedinte al Consiliului Suprem de Aprare al rii (art. 92 alin.
1 din Constituie).
Pentru a-i putea ndeplini aceste prerogative, Preedintelui
Romniei i sunt conferite atribuii specifice n domeniul aprrii (declararea
mobilizrii, respingerea unei agresiuni armate etc.), precum i atribuii
pentru situaii excepionale (instituirea strii de urgen sau a strii de
asediu) pe ntreg teritoriul rii ori n unele uniti administrativ-teritoriale,
conform art. 93 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat.
n ceea ce privete relaia Preedintelui Romniei cu Guvernul,
Constituia Romniei distinge n art. 85-87 cinci atribuii principale, dup
cum urmeaz:
a) desemneaz candidatul pentru funcia de prim-ministru;
b) numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de
Parlament;
c) n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului,
revoc i numete, la propunerea primului-ministru, pe unii
membri ai Guvernului;
d) consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente i de
importan deosebit. n situaiile n care Preedintele Romniei
socotete c este oportun, are posibilitatea de a consulta
Guvernul cu privire la problemele urgente i de importan
deosebit, decizia final aparinnd Preedintelui;
e) la edinele Guvernului, n care se dezbat problemele de interes
naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii
publice i, la cererea primului-ministru, n alte situaii, poate lua
parte Preedintele Romniei. Aceste edine ale Guvernului vor
1

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 291

132

fi prezidate de ctre Preedintele Romniei, care particip la

dezbateri, i expune punctul de vedere, dar nu are dreptul de a
vota, hotrrile i ordonanele Guvernului adoptndu-se,
conform art. 27 al Legii nr. 90 din 26 martie 2001 pentru
organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a
ministerelor, prin consens. Dac nu se realizeaz consensul,
hotrte primul-ministru.
4.3. Funcia de mediere
Preedintele Romniei, potrivit art. 80 alin. (2) din Constituia
Romniei, republicat, este autoritatea public chemat s vegheze la
respectarea Constituiei i la funcionarea autoritilor publice, sarcin care
presupune i realizarea unui arbitraj ntre puterile statului sau, dup caz,
ntre stat i societate.
n legtur cu aceast funcie se impune precizarea c Preedintele
Romniei are rolul de a media conflicte ce se pot isca ntre autoritile
exclusiv politice (spre exemplu, ntre Parlament i Guvern) determinate de
aplicarea Constituiei. Preedintele nu are ns competena de a soluiona
litigiile generate de nerespectarea legii sau a Constituiei, acestea fiind date
n competena autoritilor jurisdicionale (instanele judectoreti, Curtea
Constituional), i nu a Preedintelui Romniei.
4.4 Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu
Parlamentul
n conformitate cu dispoziiile Constituiei, distingem patru atribuii
principale ale Preedintelui Romniei n raporturile sale cu Parlamentul
referitoare la:
a) adresarea de mesaje;
b) convocarea Parlamentului;
c) dizolvarea Parlamentului;
d) promulgarea legilor.
4.4.1. Adresarea de mesaje
Aa cum am artat, Preedintele Romniei ndeplinete i funcia de
ef al puterii executive, calitate care conduce n mod firesc la stabilirea unor
raporturi cu Parlamentul, unica putere legiuitoare a rii, abilitat s exercite
controlul asupra Guvernului i administraiei publice. Dei potrivit
prevederilor constituionale ntre Preedinte i Guvern nu exist raporturi de
subordonare, acest lucru nu trebuie perceput n sensul c Preedintelui i
poate fi indiferent activitatea Guvernului sau problemele deosebite cu care
se confrunt societatea. Dac Preedintele apreciaz c anumite aspecte
133

legate de mbuntirea activitii Guvernului, a ministerelor etc. in de

procesul legislativ, ori de controlul parlamentar, el poate transmite, n acest
sens, un mesaj Parlamentului. n acest sens, art. 88 din Constituie prevede
c: Preedintele Romniei adreseaz Parlamentului mesaje cu privire la
principalele probleme politice ale naiunii.
Coninutul acestui articol trebuie coroborat cu cel al art. 65 alin. (2)
lit. a), potrivit crora Camerele se ntrunesc n edin comun pentru
primirea mesajului. Din analiza celor dou texte rezult c dreptului de
mesaj al Preedintelui Romniei i corespunde obligaia camerelor ntrunite
n edin comun, de a primi mesajul.
n legtur cu acest mesaj se pune ntrebarea: Care este regimul su
juridic i ce efecte produce?
Soluia la aceast chestiune a fost dat de Curtea Constituional prin
Decizia nr. 87/19941 care reinnd c, potrivit art. 99 din Constituie
(actualul art. 100 alin. 2 s.n.), numai decretele emise de Preedinte se
contrasemneaz, conchide c mesajul constituie un act exclusiv i
unilateral al Preedintelui, care nu produce efectele juridice ale unui decret,
ntruct singura consecin prevzut de art. 62 alin. (2) lit. a) din
Constituie (actualul art. 65 alin. 2 s.n.) este obligaia Camerelor de a se
ntruni n edin comun i de a-l primi.
n acest context, literatura de specialitate relev caracterul unilateral
al mesajului transmis de eful statului, care are n acelai timp menirea de a
evoca colaborarea dintre executiv i legislativ ntr-un sistem democratic cu
scopul de a se gsi soluii pentru rezolvarea principalelor probleme politice
ale naiunii.
Referitor la dezbaterea n Parlament a mesajului transmis de ctre
Preedintele Romniei, decizia Curii Constituionale la care am fcut
referire precizeaz c nimic nu poate mpiedica Parlamentul, n calitate de
organ reprezentativ suprem al poporului romn, s dezbat o problem
prevzut n mesajul pe care l-a primit i chiar s adopte o msur pe baza
acestei dezbateri, dar la aceast dezbatere nu va putea lua parte
Preedintele.
n situaia n care Preedintele ar fi participant la dezbaterile
parlamentare, ar nsemna s-i angajeze rspunderea politic, ceea ce
contravine poziiei sale constituionale, de reprezentant al naiunii i l-ar
situa pe o poziie identic cu Guvernul, care potrivit art. 109 alin. (1) din
Constituie i art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea
ministerial, rspunde politic n faa Parlamentului.
4.4.2. Convocarea Parlamentului
1

Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Bucur
Vasilescu, Ioan Vida, Constituia Romniei-comentat i adnotat, p. 177
134

De regul, cele dou Camere sunt convocate n sesiuni de ctre

preedinii fiecreia dintre ele astfel cum prevd dispoziiile art. 66 alin.(3)
din Constituia Romniei, republicat. De la aceast regul Constituia
prevede o singur excepie n art. 63 alin. (3), potrivit cruia Parlamentul
nou ales se ntrunete, la convocarea Preedintelui Romniei, n cel mult 20
de zile de la alegeri.
Stipularea acestei excepii este o consecin fireasc a faptului c
nainte de ntrunirea lor n prima sesiune, imediat dup alegeri, cele dou
camere nu au nc alese birourile permanente i, ca urmare, nici preedinii
acestora care s fac convocarea. n atare condiii, este firesc ca atribuia de
convocare a Parlamentului nou ales s revin unei autoriti cu activitate
permanent, situat la cel mai nalt nivel n ierarhia organelor puterii
executive, respectiv Preedintelui Romniei.
Referitor la convocarea Parlamentului n sesiuni extraordinare, art.
66 alin. (2) al Constituiei prevede c att Camera Deputailor precum i
Senatul se ntrunesc n sesiuni extraordinare, la cererea Preedintelui
Romniei, a biroului permanent al fiecrei Camere, ori a cel puin unei
treimi din numrul deputailor sau senatorilor, convocarea fiind fcut de
preedintele fiecrei camere.
Fa de dispoziiile art. 66 alin. (2) se impune a releva faptul c
preedinii camerelor nu vor putea proceda din proprie iniiativ la
convocarea n sesiuni extraordinare a camerelor, ci numai la cererea
Preedintelui Romniei, ori a biroului permanent al fiecrei camere, ori a cel
puin o treime din numrul deputailor sau senatorilor. Rezult deci, c o
convocare n sesiune extraordinar fcut de preedinii acestora fr s
existe o sesizare (cerere) este neconstituional, iar, pe de alt parte, se
impune concluzia c ordinea de zi a sesiunii extraordinare trebuie s fie cea
prevzut n cererea de convocare.
4.4.3. Dizolvarea Parlamentului
Potrivit art. 89 din Constituia republicat, Preedintele Romniei,
dup consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor grupurilor
parlamentare, poate s dizolve Parlamentul, dac acesta nu a acordat votul
de ncredere pentru formarea Guvernului n termen de 60 de zile de la prima
solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de investitur.
n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat.
Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului
Preedintelui Romniei i nici n timpul strii de mobilizare, de rzboi, de
asediu sau de urgen.
Dizolvarea Parlamentului are un dublu efect, respectiv ncetarea
activitii celor dou Camere i a mandatelor deputailor i senatorilor. Aa
cum rezult din textul constituional menionat, dizolvarea Parlamentului
135

poate fi dispus de Preedintele Romniei numai dup respingerea (refuzul)

acordrii votului de ncredere pentru formarea noului Guvern, de dou ori n
termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup consultarea
preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare.
n acelai timp, legea fundamental instituie i unele interdicii,
situaii n care Preedintele Romniei nu poate dizolva Parlamentul.
4.4.4. Promulgarea legilor
Articolul 77 alin. (1) din Constituia republicat prevede c: Legea
se trimite, spre promulgare Preedintelui Romniei, termenul n care
Preedintele are obligaia de promulgare fiind de cel mult 20 de zile de la
primirea legilor adoptate de ctre Parlament.
Preedintele poate promulga legea n cadrul termenului menionat,
prin emiterea unui decret de promulgare prin care se dispune publicarea
legii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a.
Aliniatele (2) i (3) ale art. 77 i confer Preedintelui Romniei i
alte mijloace de aciune. Astfel, nainte de promulgare, Preedintele poate
cere Parlamentului, o singur dat, reexaminarea legii pentru diferite motive
(ex. inacceptarea unor texte, ndreptarea unor erori materiale, etc.).
Pe de alt parte, potrivit art. 146 lit. a) din Constituia republicat,
Preedintele Romniei poate sesiza i Curtea Constituional dac apreciaz
c legea n ansamblul su, sau o anumit dispoziie sunt neconstituionale.
n urma reexaminrii sau n situaia n care prin decizia Curii
Constituionale se confirm c legea este constituional, Preedintele
Romniei este obligat s o promulge n termen de cel mult 10 zile de la
primirea legii reexaminate de ctre Parlament sau a deciziei Curii
Constituionale.
Dimpotriv ns, n cazul n care se constat neconstituionalitatea
legii, Parlamentul este obligat s reexamineze dispoziiile neconstituionale
i s le pun de acord cu decizia Curii Constituionale, astfel cum prevede
art. 147 alin. (2) din Constituia Romniei republicat. Preedintele
Romniei va promulga legea n termen de cel mult 10 zile de la primire.
4.5. Atribuiile Preedintelui Romniei n raport cu puterea
judectoreasc
Potrivit art. 134 alin. (1) din Constituia Romniei republicat,
Preedintele Romniei numete judectorii i procurorii, cu excepia celor
stagiari, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Aceast
atribuie a fost dat n competena Preedintelui prin Constituie, n ideea
de a neutraliza influena executivului, a politicului n general n procesul de
investitur al magistrailor.1
1

Tudor Drganu, op. citat, vol. II, p. 273

136

Dup numirea n funcie a judectorilor, acetia devin inamovibili,

cu alte cuvinte independeni, revenindu-le obligaia de a se supune exclusiv
numai legii. Inamovibilitatea are ca efect un statut juridic special conferit
judectorilor, potrivit cruia ei nu pot fi transferai, nlocuii sau destituii
din funcie. Chiar i sancionarea lor are un statut juridic special, ea fiind
dat n competena Consiliului Superior al Magistraturii, care este constituit
din 19 membri conform art. 133 alin. (2) din Constituie, alei pentru un
mandat de 6 ani.
Preedintele Romniei poate participa la edinele Consiliului
Superior al Magistraturii, pe care le i prezideaz, potrivit art. 133 alin.(6)
din Constituia Romniei, republicat.
O alt atribuie a Preedintelui Romniei n raporturile cu puterea
judectoreasc este i cea prevzut de art. 94 lit. d) din Constituie, de
acordare a graierii individuale, atribuie pe care o exercit n exclusivitate i
fr nici un fel de condiionare.
4.6. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu Curtea
Constituional
Curtea Constituional este o autoritate public autonom i
independent fa de toate autoritile statului, nu face parte din sistemul
instanelor judectoreti, scopul fundamental al Curii Constituionale fiind
acela de a garanta supremaia Constituiei, astfel cum prevd dispoziiile
Legii nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale
cu modificrile i completrile ulterioare1.
Totui, dei Curtea Constituional este o autoritate public
independent i autonom, ea se afl n diferite raporturi cu autoritile
publice ale statului, inclusiv cu Preedintele Romniei, dup cum urmeaz:
a) potrivit dispoziiilor art. 142 alin. (3) din Constituie,
Preedintele Romniei numete trei dintre cei 9 judectori care
compun Curtea Constituional, Camera Deputailor i Senatul
numind la rndul lor, fiecare, cte trei judectori;
b) Preedintele Romniei poate sesiza Curtea Constituional cu
privire la neconstituionalitatea unei legi, nainte de promulgare,
n baza art. 77 alin. (2) i art. 146 lit. a) din Constituie;
c) Preedintele poate iniia, la propunerea Guvernului, revizuirea
Constituiei (art. 150 alin. 1), iniiativ care este supus
controlului
Curii
Constituionale
sub
aspectul
constituionalitii;
d) Curtea Constituional vegheaz la respectarea procedurilor
pentru alegerea Preedintelui Romniei i confirm rezultatul
sufragiului (art. 146 lit. f), constat existena mprejurrilor care
1

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 643 din 16 iulie 2004
137

justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al

Romniei (art. 146 lit. g) i emite aviz consultativ pentru
propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei
(art. 146 lit. h).
4.7. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu poporul
Suportul legal al acestor atribuii l regsim n dispoziiile art. 2 alin.
(1) din Constituia republicat, potrivit crora suveranitatea naional
aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative i
prin referendum.
Corobornd aceste dispoziii cu cele ale art. 80 alin. (1) care prevd
c Preedintele Romniei reprezint Statul romn i este garantul
independenei naionale, el fiind ales prin vot universal, egal, direct, secret
i liber exprimat (art. 81 alin. 1), rezult indubitabil faptul c Preedintele
Romniei i exercit atribuiile n numele i din nsrcinarea poporului,
cruia este obligat s-i dea socoteal.
Din aceast reprezentativitate decurge i o alt atribuie recunoscut
de Constituie pentru Preedintele Romniei, cea de a cere poporului s-i
exprime prin referendum voina cu privire la problemele de interes naional.
Raporturile dintre Preedinte i popor, n cadrul instituiei
referendumului, sunt prevzute de art. 90 din Constituie, potrivit cruia
Preedintele are facultatea de a consulta poporul prin referendum cu privire
la problemele de interes naional.
Procedura i problematica referendumului sunt reglementate prin
Legea nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului1.
Astfel, Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului,
poate cere poporului s i exprime voina prin referendum cu privire la
problemele de interes naional.
Problemele care se supun referendumului i data desfurrii
acestuia se stabilesc prin decret, de ctre Preedintele Romniei, conform
art. 11 alin. (2) din Legea nr. 3/2000. Punctul de vedere al Parlamentului cu
privire la referendumul iniiat de Preedintele Romniei, se exprim printr-o
hotrre adoptat n edin comun, cu votul majoritii deputailor i
senatorilor.
Sunt considerate ca fiind de interes naional, n accepiunea art. 12
din Legea nr. 3/2000, urmtoarele probleme:
a) adoptarea unor msuri privind reforma i strategia economic a
rii;

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu
modificrile i completrile ulterioare
138

b) adoptarea unor decizii politice deosebite cu privire la:

organizarea administraiei publice locale, a teritoriului i regimul
privind autonomia local;
c) regimul general al proprietii publice i private;
d) organizarea general a nvmntului;
e) structura sistemului naional de aprare, organizarea armatei;
f) participarea forelor armate la unele operaiuni internaionale;
g) integrarea Romniei n structurile europene i euroatlantice;
h) ncheierea, semnarea sau ratificarea unor acte internaionale pe
durat nedeterminat sau pe o perioad mai mare de 10 ani.
Cetenii sunt chemai s se pronune prin DA sau NU asupra
problemei supuse referendumului, decizia lundu-se cu majoritatea voturilor
valabil exprimate la nivelul rii.
5. Actele Preedintelui Romniei
n literatura de specialitate este acreditat teza conform creia
Preedintele Romniei emite dou categorii de acte, respectiv acte politice i
acte juridice.
Actele politice sunt acele manifestri unilaterale de voin ale
Preedintelui Romniei, care produc exclusiv efecte politice. n aceast
categorie sunt incluse: mesajele pe care Preedintele Romniei le adreseaz
cu privire la principalele probleme politice ale naiunii, declaraiile,
apelurile, scrisorile etc.
Pe de alt parte, conform art. 100 alin. (1) din Constituia republicat
Preedintele Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al
Romniei. Nepublicarea atrage inexistena decretului.
Referitor la natura juridic a decretelor prezideniale, literatura de
specialitate le catalogheaz ca fiind acte juridice, respectiv acte
administrative, adic manifestri unilaterale de voin ale Preedintelui
Romniei, fcute n scopul de a produce efecte juridice.
Opinii diferite au fost exprimate ns n ceea ce privete caracterul
normativ i/sau caracterul individual al decretelor prezideniale.
Astfel, ntr-o opinie (prof. Ioan Muraru, Ion Deleanu, Mircea Preda,
etc.) se susine c decretele prezideniale pot avea caracter normativ i
caracter individual iar, ntr-o alt opinie, se susine teza potrivit creia
decretele prezideniale au numai caracter individual.
Ne raliem primei opinii i apreciem c n exercitarea atribuiilor
prevzute de art. 92 i 93 din Constituie, n situaia n care Preedintele
declar mobilizarea forelor armate, cnd instituie, potrivit legii, starea de
asediu sau starea de urgen pe ntreg teritoriul rii sau numai n anumite
uniti administrativ-teritoriale, decretele au n principal caracter normativ,
139

deoarece prin ele se instituie drepturi i obligaii cu caracter general i

impersonal, inclusiv sanciuni juridice.
n legtur cu decretele emise de Preedinte n temeiul art. 93 din
Constituie privind instituirea strii de asediu i strii de urgen opinm
c aceste dispoziii trebuie coroborate n mod obligatoriu cu cele ale art. 73
lit. g) potrivit crora regimul strii de asediu i al celei de urgen se
reglementeaz prin lege organic. Aadar, Parlamentul prin lege organic
este singura autoritate abilitat s stabileasc restrngerile ce pot fi aduse
drepturilor i libertilor ceteneti, precum i atribuiile ce se vor transfera
din competena autoritilor civile n cea a autoritilor militare, Preedintele
prin decrete putnd stabili:
termenul de la care urmeaz a fi aplicabile prevederile legii;
raza teritorial n care sunt aplicabile dispoziiile legii;
unele msuri concrete de punere n executare a legii.
Sediul materiei l regsim n Ordonana de urgen nr. 1/1999
privind regimul strii de urgen1, aprobat cu modificri i completri prin
Legea nr. 453 din 1 noiembrie 2004.
Potrivit art. 10 din Ordonana de urgen sus-menionat: Starea de
asediu sau starea de urgen se instituie de Preedintele Romniei, prin
decret, contrasemnat de primul-ministru i publicat de ndat n Monitorul
Oficial al Romniei.
Decretele se semneaz de Preedintele Republicii, iar n cazurile
expres prevzute de art. 100 alin. (2) decretele se contrasemneaz de
Primul-ministru, lipsa contrasemnturii atrgnd nulitatea decretului,
deoarece Primul-ministru prin contrasemnare i angajeaz rspunderea
politic fa de Parlament.
n ceea ce privete controlul exercitat de ctre instanele
judectoreti de contencios administrativ, n literatura de specialitate s-au
conturat dou teze i anume:
a) ntr-o prim tez se consider c decretele emise de Preedintele
Romniei, acte administrative de autoritate, se supun controlului
de legalitate prin contenciosul administrativ2.
n acest sens, prof. Tudor Drganu apreciaz c decretele emise de
ctre Preedinte i contrasemnate de primul-ministru, dei apar ca acte
administrative complexe, ele rmn acte administrative ale Preedintelui
Romniei. Pe cale de consecin, att aciunea n anulare n faa instanelor
de contencios administrativ, ct i cea avnd ca obiect obligarea la
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999,
aprobat prin Legea nr. 453/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a,
nr. 1052 din 12 noiembrie 2004
2
Tudor Drganu, op. citat, vol. II, pp. 273-275
140

despgubiri, vor trebui ndreptate mpotriva acestuia, opinie creia ne

raliem.
b) cea de a doua tez susine c decretele prezideniale sunt
exceptate de la controlul instanelor de contencios administrativ
(I. Deleanu, M. Preda) sau chiar exclud rspunderea
Preedintelui pentru decretele contrasemnate de ctre primulministru1.
n ceea ce ne privete, achiesm la prima tez, apreciind c decretele
prezideniale sunt acte administrative de autoritate i n consecin se supun
controlului de legalitate exercitat de instanele judectoreti de contencios
administrativ.
6. Rspunderea Preedintelui Romniei
Atta vreme ct Preedintele Romniei i exercit atribuiile n
scopul i n limitele prevzute de Constituie, nu se pune problema
rspunderii sale politice sau juridice. n aproape toate sistemele
constituionale, ideea central cu privire la rspunderea efului statului este
aceea c el se bucur de imunitate i nu rspunde pentru actele svrite n
exercitarea funciilor sale legale.
Msurile de protecie sunt imunitatea, care privete orice form de
rspundere juridic, cu excepia demiterii de ctre corpul electoral, potrivit
art. 95 alin. (3), sau de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie, potrivit art.
96 alin. (4), precum i imunitatea parlamentar, astfel cum a fost modificat
prin Legea nr. 429/20032 de revizuire a Constituiei.3
Problema rspunderii intervine atunci cnd actele politice sau actele
juridice, ori alte msuri ale Preedintelui exced, depesc abilitrile sale
constituionale, fiind atras rspunderea politic sau rspunderea juridic,
dup caz.
Rspunderea politic a Preedintelui Romniei este o consecin a
actelor i faptelor sale politice svrite cu nclcarea prevederilor
constituionale. n consecin, sanciunile care intervin pentru acestea nu pot
fi dect de natur politic i acestea sunt:
a) suspendarea din funcie;
b) demiterea din funcie.

Mircea Preda, Autoritile administraiei publice. Sistemul constituional romn, Editura

Lumina Lex, 1999, p. 76-77
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003
3
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu,
Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti,
2004, p. 144
141

Suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei este prevzut n

art. 95 alin. (1) i (2) din Constituie i intervine numai atunci cnd
Preedintele svrete anumite fapte grave, prin care ncalc Constituia.
Propunerea de suspendare din funcie se poate face de cel puin o
treime din numrul total al deputailor i senatorilor, se nregistreaz la
oricare dintre cele dou Camere, secretarul general al camerei la care a fost
depus avnd obligaia de a o aduce nentrziat la cunotina celeilalte
camere, precum i a Preedintelui, precizndu-i-se n ce constau faptele ce i
se imput.
Totodat cu propunerea de suspendare este sesizat i Curtea
Constituional, care are obligaia de a emite avizul consultativ.
Pe baza dezbaterilor care au loc n Parlament, a avizului Curii
Constituionale i, eventual, a informaiilor i explicaiilor oferite de
Preedinte, dac se ajunge la concluzia c Preedintele a svrit fapte grave
prin care s-a nclcat Constituia, cu votul majoritii deputailor i
senatorilor Parlamentul poate hotr suspendarea din funcie.
Efectul suspendrii din funcie a Preedintelui Romniei este acela
de a nate interimatul funciei, care se asigur, n ordine, de ctre
Preedintele Senatului sau al Camerei Deputailor, conform art. 98 alin.(1)
din Constituia Romniei, republicat.
Demiterea din funcie a Preedintelui Romniei este sanciunea
politic cea mai sever, care are drept consecin pierderea funciei.
Potrivit art. 95 alin. (3) dac propunerea de suspendare din funcie a
fost aprobat, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum pentru
demiterea Preedintelui.
Dac electoratul nu voteaz demiterea Preedintelui, acesta reintr n
toate prerogativele funciei de la data la care s-a publicat n Monitorul
Oficial hotrrea Curii Constituionale de confirmare a acestui rezultat.
Rspunderea juridic a Preedintelui Romniei trebuie analizat sub
un dublu aspect, astfel:
n primul rnd, ca oricare cetean romn Preedintele are o
rspundere patrimonial, administrativ sau penal de drept comun, n
raport cu natura faptei pe care a svrit-o, atunci cnd aceasta nu are
legtur cu funcia pe care o exercit. Aa de exemplu, el poate fi sancionat
contravenional pentru o contravenie svrit ca simplu cetean, ori poate
fi obligat la plata unor despgubiri civile pentru prejudiciul cauzat altei
persoane, dup cum el poate fi sancionat penal pentru o infraciune care nu
are legtur cu exercitarea funciei.
n al doilea rnd, sub aspectul faptelor svrite n exercitarea
funciei, n doctrin se susine faptul c Preedintele Romniei nu poate fi
tras la rspundere pentru declaraii, iniiative etc. exercitate n temeiul
prerogativelor recunoscute de Constituie. Pe de alt parte ns, avnd n
142

vedere c Preedintele ca i parlamentarii se bucur de imunitate, legiuitorul

constituant a redus rspunderea juridic penal a acestuia la punerea sub
acuzare pentru nalt trdare, art. 96 din Constituie prevznd n acest sens
urmtoarele:
a) Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot hotr
punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei;
b) Motivul punerii sale sub acuzare l constituie nalta trdare. n
legtur cu aceasta, trebuie s observm faptul c n codul nostru
penal nu este incriminat infraciunea de nalt trdare, de
unde se poate concluziona c aceast sintagm, depind sfera
conceptelor juridice, are o semnificaie politic, avnd un
caracter mai complex dect infraciunea de trdare i va fi
apreciat de ctre parlamentari;
c) Msura punerii sub acuzare se aprob cu votul a cel puin dou
treimi din numrul deputailor i senatorilor;
d) Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i
Justiie, Preedintele fiind demis de drept de la data rmnerii
definitive a hotrrii de condamnare.
Acuzarea poate fi ntemeiat numai pentru nalt trdare, care,
tradiional, n constituiile democratice, se exprim prin aceast sintagm.
Astfel, Parlamentul nu ndeplinete o funcie jurisdicional, iar nalta Curte
de Casaie i Justiie va putea stabili calificarea juridic n funcie de
infraciunile cele mai grave prevzute de Codul penal.
De drept, hotrrea de condamnare are ca efect demiterea
Preedintelui. Este singurul caz n care Preedintele Romniei, dei ales de
corpul electoral, este demis de autoritatea suprem a jurisdiciilor naionale,
deci de puterea judectoreasc1.

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, op.
citat, p.153
143

Capitolul II
GUVERNUL ROMNIEI

Consideraii generale privind Guvernul

Consiliul de Minitri sau Guvernul, ca organ de sine stttor, i are
izvoarele istorice n perioada absolutismului monarhic, n fostele consilii
regale denumite n multe ri europene cuvia regis, iar n rile romne
sfaturi domneti. Aceste instituii au cptat rolul i semnificaii mai
apropiate de cele actuale, n epoca modern, odat cu apariia primelor
Constituii, mai nti fiind create ministerele, conduse de minitri, care au
funcionat ca atare, fr s constituie mpreun Guvernul, ca organ al
statului, cu rolul i semnificaia pe care o are n zilele noastre1.
n rile Romne, ministerele au fost create prin Regulamentele
Organice, n anul 1831 n Muntenia i n 1832 n Moldova, Consiliul de
Minitri aprnd dup Unirea Principatelor.
Constituia din anul 1866 fr s cuprind o reglementare detaliat
despre Guvern, are un capitol special (cap. II) intitulat Despre Domn i
minitri, n care se precizeaz c minitrii sunt numii i revocai de
Domn, minitrii contrasemnau actele Domnului devenind rspunztori de
actul semnat (art. 92 alin. 2)2.
n ceea ce privete rspunderea minitrilor pentru faptele svrite n
timpul exerciiului funciunei lor, se prevedea dreptul Adunrilor i al
Domnului de a-i acuza pe minitri i de a-i trimite n judecat la Curtea de
Casaie i Justiie.
Constituia din anul 1923 aduce un plus de reglementare pe linia
instituiei Guvernului, art. 92 preciznd faptul c Guvernul exercit puterea
executiv n numele Regelui n modul stabilit de Constituie, iar art. 93
dispunea: Minitrii reunii alctuiesc Consiliul de Minitri, care este
prezidat cu titlul de preedinte al Consiliului de Minitri, de acela care a fost
nsrcinat de Rege cu formarea guvernului3.
Prin Constituia din 19384 a fost instaurat dictatura regal, rolul
Guvernului fiind mult diminuat, puterea executiv exercitndu-se n numele
1

Mircea Preda, Autoritile administraiei publice. Sistemul constituional romn, Editura

Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 88
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ediia a IV-a, Bucureti, Institutul de Arte
Grafice E. Marvan, 1934, vol. I, p. 289
3
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, vol. II, Bucureti, 1966,
pp.342-343
4
Publicat n Monitorul Oficial, Partea I-a, nr. 48 din 27 decembrie 1938
144

Regelui de ctre minitri i nu de ctre Guvern, astfel cum prevedea

Constituia din 1923.
Apoi, rolul Guvernului a fost aproape inexistent n perioada
dictaturii militaro-fasciste, cnd Constituia a fost suspendat, marealul Ion
Antonescu - preedintele Consiliului de Minitri - fiind investit cu puteri
depline.
Constituia din 13 aprilie 1948 consacr un titlu special - Titlul V organelor administraiei de stat, Consiliului de Minitri i ministerelor, art.
66 definind Guvernul ca organul suprem executiv i administrativ al
R.P.R., format din preedintele Consiliului de Minitri, din unul sau mai
muli vicepreedini i din minitri, care mpreun alctuiesc Consiliului de
Minitri. Din analiza textului rezult c, n concepia Constituiei, noiunea
de Guvern este echivalent cu cea de Consiliu de Minitri, iar funcia de
Preedinte al Consiliului de Minitri este sinonim cu cea de Prim-Ministru.
Constituia din 1948 punea un accent deosebit pe rolul Consiliului de
Minitri, care avea sarcina s conduc din punct de vedere administrativ
statul, scop n care coordona i ddea directive generale ministerelor, dirija
i planifica economia naional, realiza bugetul statului, asigura ordinea
public i securitatea statal, conducea politica general a statului n relaiile
internaionale etc.
Legea fundamental mai prevedea c numrul i atribuiile
ministerelor, denumirea i desfiinarea acestora se reglementeaz prin lege,
de ctre Marea Adunare Naional - organul suprem al puterii de stat.
Constituiile din 1952 i 1965 au meninut, n esen, acelai rol al
Consiliului de Minitri, cu unele nuanri impuse de evoluia spre
totalitarism a regimului comunist din Romnia, care impunea subordonarea
lui fa de conductorul unic al partidului i statului.
Dup Revoluia din 1989, Consiliul Frontului Salvrii Naionale a
emis Decretul - Lege nr.10 din 31 decembrie 1989 privind constituirea,
organizarea i funcionarea Guvernului.
Apoi, a fost adoptat Legea nr. 37 din 7 decembrie 1990 privind
organizarea i funcionarea Guvernului Romniei evident cu modificrile
implicite aduse de Constituie, ncepnd cu 8 decembrie 1991, lege abrogat
prin Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea i funcionarea
Guvernului Romniei i a ministerelor1, cu modificrile i completrile
ulterioare.

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 90 din 2 aprilie 2001
145

Rolul Guvernului Romniei potrivit Constituiei i

Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea
Guvernului Romniei i a ministerelor
n Titlul III consacrat Autoritilor publice, Constituia Romniei,
republicat, include dup Parlament i Preedintele Romniei, n Capitolul
III intitulat GUVERNUL dispoziiile cadru care definesc: Rolul i
structura Guvernului Romniei (art. 102), nvestitura (art. 103), Jurmntul
de credin (art. 104), Incompatibilitile pentru funcia de membru al
Guvernului (art. 105), ncetarea funciei de membru al Guvernului (art.
106), Primul - Ministru (art. 107), Actele Guvernului (art. 108),
Rspunderea membrilor Guvernului (art. 109) i ncetarea mandatului (art.
110).
Articolul 102 din Constituia Romniei, republicat, are urmtoarea
redactare:
(1) Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de
Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit
conducerea general a administraiei publice.
(2) n ndeplinirea atribuiilor sale, Guvernul coopereaz cu
organismele sociale interesate.
(3) Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri
stabilii prin lege organic.
Aceste prevederi constituionale consfinesc rolul politic al
Guvernului n realizarea politicii interne i externe a rii, pe de o parte,
precum i rolul de a realiza conducerea general a administraiei publice,
consacrnd astfel poziia sa de organ central, cu competen material
general.
n acelai sens, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 90/2001
stipuleaz: Guvernul este autoritatea public a puterii executive, care
asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea
general a administraiei publice, iar aliniatul (2) prevede c Guvernul
are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului
naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul
economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale.
Rolul politic al guvernului decurge din originea sa parlamentar,
precum i din dependena sa fa de programul de guvernare acceptat de
Parlament, votul Parlamentului exprimnd ncrederea acestuia, deopotriv,
fa de echipa guvernamental i programul acesteia.
Programul de guvernare este un document politic, care aparine
exclusiv Guvernului, chiar dac el este acceptat de Parlament, legiuitorul
constituant evitnd utilizarea verbului a aproba n ideea de a nu crea un
dualism politic ntre Parlament i Guvern. Procednd n aceast manier,
Constituia Romniei a lsat Parlamentului posibilitatea de a retrage
146

ncrederea acordat Guvernului, atunci cnd consider c acesta nu l mai

reprezint, pe calea moiunii de cenzur, conform art. 113 din Legea
fundamental1.
n plan statal, Guvernul are rolul de a exercita conducerea general a
administraiei publice, stabilind n aceast calitate raporturi juridice de drept
administrativ de trei categorii, dup cum urmeaz:
a) raporturi de subordonare ierarhic fa de ministere i celelalte
autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate din
subordinea sa i fa de prefeci (art. 28 alin. 1 din Legea nr.
90/2001);
b) raporturi de colaborare - cu autoritile administrative autonome
(art. 29 din Legea nr. 90/2001) i organismele sociale nestatale
(patronat, sindicate, partide politice, culte, etc.);
c) raporturi de tutel administrativ - fa de autoritile
administraiei publice locale (consilii locale, consilii judeene i
primari) prin prefeci, ca reprezentani ai Guvernului n teritoriu
(a se vedea n acest sens i prevederile art. 30 ale Legii nr.
90/2001).
Procedura de constituire i nvestitura Guvernului
Potrivit dispoziiilor art. 103 din Constituia Romniei, republicat,
procedura de nvestitur a Guvernului cuprinde patru etape, dup cum
urmeaz:
a) Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de
prim-ministru n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n
Parlament, ori, dac nu exist o astfel de majoritate, a partidelor
reprezentate n Parlament.
Prin aceast desemnare se poate aprecia c Preedintele Romniei, l
i mandateaz pe candidatul la funcia de Prim-ministru s ntocmeasc lista
viitorului Guvern i Programul de guvernare.
b) Candidatul desemnat la funcia de prim-ministru se va consulta cu
partidul (partidele, aliana politic sau electoral) care i-a susinut
candidatura pentru a definitiva lista Guvernului.
Aceast consultare, definitivarea listei Guvernului i a programului
de guvernare nu pot depi 10 zile de la desemnare, termen n care
candidatul la funcia de prim-ministru este obligat s solicite Parlamentului
votul de ncredere (art. 103 alin. 2 din Constituia Romniei, republicat).
c) Votul de ncredere se acord de ctre Camera Deputailor i Senat
ntrunite n edina comun, pe baza dezbaterii programului i listei
Guvernului, fiind necesar votul majoritii deputailor i senatorilor.
1

A. Iorgovan, op. citat, vol. II, p. 456

147

n cazul neacordrii votului de ncredere, procedura de nvestire

rencepe, prin organizarea de noi consultri politice de ctre Preedintele
Romniei, pentru desemnarea unul alt candidat la funcia de prim-ministru.
d) Procedura de investire se finalizeaz prin numirea Guvernului de
ctre Preedintele Romniei.
Potrivit art. 85 alin. (l) din Constituie, Preedintele Romniei
...numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament,
numirea neputnd fi refuzat i se face prin decret prezidenial1.
ncheierea procedurii de nvestire, prin numirea Guvernului de ctre
eful statului are drept consecin naterea raporturilor juridice ntre Guvern
i Parlament, pe de o parte, i ntre Guvern i Preedintele Romniei, pe de
alt parte.
Guvernul n ansamblul su i fiecare dintre membri si au obligaia
s depun n mod individual, n faa Preedintelui Romniei, jurmntul
prevzut n art. 82 din Constituie, mandatul Guvernului i al fiecrui
membru n parte ncepnd de la data depunerii jurmntului, astfel cum
prevede art. 104 alin.2 din Legea fundamental.
Legea fundamental a stabilit n art. 110 situaiile care conduc la
ncetarea mandatului Guvernului precum i datele de la care nceteaz
mandatul.
Astfel, ca regul, mandatul Guvernului nceteaz la data validrii
alegerilor parlamentare generale conform art. 110 alin.1 din Constituie.
n alin. 2 al art. 110 Constituia Romniei, republicat, sunt
reglementate dou situaii de excepie care au drept consecin ncetarea
mandatului Guvernului i anume:
a) demiterea Guvernului ca urmare a retragerii de ctre Parlament a
ncrederii acordate, pe calea moiunii de cenzur;
b) dac primul-ministru se afl ntr-una din situaiile prevzute de
art.106 din Constituie, cu excepia revocrii (demisie, pierderea drepturilor
electorale, incompatibilitate, deces i alte situaii prevzute de lege), ori este
n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile.
Guvernul al crui mandat a ncetat, n condiiile sus-menionate,
ndeplinete numai acele atribuii necesare pentru administrarea treburilor
publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern.
Componena Guvernului, incompatibiliti, ncetarea
funciei de membru al Guvernului
Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituie, Guvernul este alctuit din
primul ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic, iar art. 3
din Legea nr. 90/2001 stabilete: Guvernul este alctuit din primul1

Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 172-173

148

ministru i minitri. Din Guvern pot face parte i minitri-delegai, cu

nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului
prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere.
n art. 2 din Legea nr. 90/2001 sunt prevzute condiiile pe care
trebuie s le ndeplineasc n mod cumulativ persoanele, pentru a putea
dobndi calitatea de membru al Guvernului, i anume:
a) s aib cetenia romn i domiciliul n ar;
b) s aib exerciiul drepturilor electorale;
c) s nu fi suferit condamnri penale;
d) s nu se gseasc ntr-unul din cazurile de incompatibilitate
prevzute de lege.
Pe de alt parte, potrivit legii, funcia de membru al Guvernului este
incompatibil cu:
a) orice alt funcie public de autoritate, cu excepia celei de
deputat sau de senator ori a altor situaii prevzute de
Constituie;
b) o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul
organizaiilor cu scop comercial;
c) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director
administrativ, membru al consiliului de administraie sau cenzor
la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de
credit, societile de asigurri i cele financiare, precum i la
instituiile publice;
d) funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale
acionarilor sau asociaiilor la societile comerciale prevzute de
lit. c);
e) funcia de reprezentant al statului la adunrile generale ale
societilor comerciale prevzute de lit. c);
f) funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale
regiilor autonome, companiilor i societilor naionale;
g) calitatea de comerciant persoan fizic;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor
funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia
este parte.1
n acelai timp, n alin. (3) al art. 84 din Legea nr. 161/2003, Cartea
I-a, Titlul IV se prevede c, n mod excepional, Guvernul poate aproba
1

A se vedea art. 84 din Cartea I-a, Titlul IV, Capitolul III din Legea nr. 161/2003 privind
unele msuri pentru aplicarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor
publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificrile i completrile
ulterioare
149

participarea membrilor guvernului ca reprezentani ai statului n adunrile

generale ale acionarilor ori n consiliile de administraie a regiilor
autonome, societilor comerciale, bncilor, etc. Avnd n vedere c
situaia excepional nu este definit de legiuitor, este foarte posibil ca
Guvernul s uzeze n exces de aceast dispoziie care, n opinia noastr, nu
se justific.
Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru,
care va dispune msurile de ncetare a acestuia, conform art. 4 alin. (2) din
Legea nr. 90/2001.
ncetarea funciei de membru al Guvernului este reglementat de art.
106 din Constituie i art. 5 din Legea nr. 90/2001 conform cruia: Funcia
de membru al Guvernului nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii
drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului i a demiterii
n condiiile prevzute de art. 8 alin. (2).
Demisia este un act unilateral de voin i poate s fie determinat
de o situaie imputabil, de o stare de pericol creat n departamentul condus
de respectivul membru al Guvernului, de o conduit incorect a acestuia
dezvluit opiniei publice1, context n care, se apreciaz c este vorba
despre o demisie de onoare sau asumat, ori despre o demisie forat sau
provocat.
Pentru a produce efecte juridice, legiuitorul a prevzut n art. 6 din
Legea nr. 90/2001 urmtoarele dou condiii:
demisia trebuie anunat n mod public;
demisia trebuie prezentat n form scris primului-ministru.
Demisia devine irevocabil din momentul n care s-a luat act de
depunerea ei, dar nu mai trziu de 15 zile de la data depunerii.
Revocarea din funcia de membru al Guvernului se face de ctre
Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, fiind efectul unei
remanieri guvernamentale.
Precizm c potrivit art. 107 alin. (2) din Constituia Romniei,
republicat, Preedintele Romniei nu l poate revoca pe primul-ministru,
textul fiind introdus cu ocazia revizuirii Constituiei. Raiunea acestei
dispoziii novatoare rezid n faptul c revocarea primului-ministru ar
echivala cu revocarea Guvernului, operaiune juridic dat de legea
fundamental n competena Parlamentului, prin retragerea ncrederii, ca
urmare a unei moiuni de cenzur.
Demiterea unui membru al Guvernului poate fi dispus de
Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru, n cazul n care a
fost condamnat penal printr-o hotrre judectoreasc definitiv, sau dac
averea sa a fost declarat, n tot sau n parte, ca fiind dobndit n mod ilicit,
1

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 176

150

printr-o hotrre judectoreasc irevocabil, conform art. 8 alin. (2) din

Legea nr. 90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare.
Dac primul-ministru se afl n una dintre situaiile prevzute de art.
5 din Legea nr. 90/20011, sau este n imposibilitatea de a-i exercita
atribuiile mai mult de 45 de zile, Preedintele Romniei va desemna un alt
membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a ndeplini
atribuiile primului-ministru, pn la formarea noului Guvern, text aflat n
concordan cu art. 107 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat.
Interimatul pe perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor
nceteaz, dac primul-ministru i reia activitatea n Guvern n cel mult 45
de zile.
Dispoziii similare sunt prevzute n alin. (2) i alin. (3) ale art. 9 din
Legea nr. 90/2001 pentru ceilali membri ai Guvernului.
Numirea n funcia de membru al Guvernului, n caz de remaniere
guvernamental sau de vacan a postului, se face de ctre Preedintele
Romniei, la propunerea primului-ministru.
Structura Guvernului
Conform art. 102 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat,
Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii
prin lege organic.
Legea organic privind organizarea i funcionarea Guvernului
Romniei i a ministerelor nr. 90/2001, cu modificrile i completrile
ulterioare prevede n art. 3 urmtoarele:
(1) Guvernul este alctuit din primul-ministru i minitri.
(2) Din Guvern pot face parte i minitrii de stat, precum i minitri
delegai cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista
Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de
ncredere.2
Din analiza celor dou texte legale se constat c n componena
Guvernului regsim dou categorii de membri, dup cum urmeaz:
a) membrii ai Guvernului stabilii de Constituie (primul-ministru i
minitri);
b) membrii ai Guvernului stabilii prin legea organic privind
organizarea i funcionarea Guvernului.3
Primul-ministru deine poziia de vrf n cadrul Guvernului. Din
coroborarea dispoziiilor art. 107 alin. (1) din Constituie, cu cele ale art.13
1

s.n. demisie, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate, deces, alte situaii

prevzute de lege
2
Alin. (2) al art. 3 a fost modificat prin Legea nr. 23 din 3 martie 2004, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004
3
A se vedea Verginia Vedina, op. cit., p. 295
151

din Legea nr. 90/2001 rezult c primul-ministru conduce Guvernul i

coordoneaz activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuiilor
legale care le revin prin lege acestora. Cu alte cuvinte, eful Guvernului este
abilitat cu conducerea i coordonarea activitii minitrilor, fiind obligat ns
s respecte atribuiile legale ale acestora.
Pe de alt parte, potrivit celor dou texte legale, primul-ministru
reprezint Guvernul n relaiile acestuia cu Parlamentul, Preedintele
Romniei, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea Constituional, Curtea
de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoriti i
instituii publice, partidele i alianele politice, sindicatele, cu alte
organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale.
n acelai timp, primul-ministru este vicepreedintele Consiliului
Suprem de Aprare a rii, calitate conferit de art. 14 din Legea nr.
90/2001.
Primul-ministru are competena s fac numiri i eliberri din
funcie, pentru urmtoarele funcii publice:
a) conductorii organelor de specialitate din subordinea
Guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru
al Guvernului;
b) secretarul general al Guvernului i secretarii generali adjunci ai
Guvernului;
c) personalul din cadrul Cancelariei Primului-ministru;
d) secretarii de stat;
e) alte persoane care ndeplinesc funcii publice, n cazurile
prevzute de lege.1
Potrivit dispoziiilor art. 16-18 din Legea nr. 90/2001, primulministru ndeplinete i alte atribuii, astfel:
a) prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i declaraii cu
privire la politica Guvernului, i rspunde la ntrebrile ori interpelrile
adresate de ctre deputai sau senatori (personal, sau poate desemna un alt
membru al Guvernului);
b) contrasemneaz decretele emise de Preedintele Romniei n
cazurile prevzute de lege fundamental;
c) n scopul rezolvrii unor probleme operative, primul-ministru
poate constitui, prin decizie, consilii, comisii i comitete interministariale;
d) ndeplinete i alte atribuii prevzute de Constituie, de lege sau
care decurg din rolul i funciile Guvernului.
n exercitarea atribuiilor legale, primul-ministru emite decizii.

A se vedea art. 15 din Legea nr. 90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare

152

Aparatul de lucru al Guvernului

Aparatul de lucru al Guvernului este alctuit din Cancelaria
Primului-ministru, Secretariatului General al Guvernului, departamente i
alte asemenea structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite prin
hotrre a Guvernului.1
Cancelaria Primului-ministru este condus de eful cancelariei, care
are rang de ministru i calitate de ordonator principal de credite.
Organizarea i funcionarea Cancelariei Primului-ministru se aprob
prin decizie a primului-ministru.
Conducerea compartimentelor din cadrul Cancelariei Primului
ministru se asigur, dup caz, de personal cu funcii de conducere sau de
demnitari.
Conform art. 2 din Ordonana de urgen nr. 11/2004 privind
stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice
centrale2, Cancelaria Primului-ministru a preluat, prin reorganizare:
a)
Corpul de Control al Guvernului, instituie public n
coordonarea primului-ministru i n subordinea Autoritii
Naionale de Control, cu personalitate juridic, care se
desfiineaz;
b)
Departamentul pentru Analiz Instituional i Local,
structur n aparatul de lucru al Guvernului, fr personalitate
juridic;
c)
Departamentul Purttorului de Cuvnt al Guvernului i
Relaii cu Presa, structur n aparatul de lucru al Guvernului, fr
personalitate juridic;
d)
Departamentul pentru Romnii de Pretutindeni, structur
n aparatul de lucru al Guvernului, fr personalitate juridic;
e)
Oficiul pentru gestionarea relaiilor cu Republica
Moldova, structur fr personalitate juridic n cadrul
Secretariatului General al Guvernului;
f)
Unitatea de management a proiectului pentru
implementarea i monitorizarea programului ce se va conveni cu
Banca Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare
(B.I.R.D.) n cadrul viitorului mprumut de ajustare programatic
(PAL);
g)
Biroul relaii cu publicul din cadrul Ageniei pentru
Strategii Guvernamentale;
h)
Corpul de consilieri al primului-ministru, compartimentul
pentru monitorizarea marilor programe de interes naional
1

A se vedea art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr. 23/2004, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 266 din 25 martie 2004
153

cuprinse n Programul de guvernare, aparatul tehnic al corpului

de consilieri, cabinetul primului-ministru, cancelaria primuluiministru, compartimentul documente secrete i compartimentul
care asigur protocolul primului-ministru din cadrul fostului
aparat de lucru al primului-ministru.
Guvernul are un Secretariat General, condus de secretarul general al
Guvernului care poate avea rang de ministru. Acesta este ajutat de unul sau
mai muli secretari adjunci, care pot avea rang de secretar de stat i sunt
numii prin decizie a primului-ministru.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului
i asigur desfurarea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare,
rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale
activitii Guvernului, precum i reprezentarea Guvernului n faa instanelor
judectoreti.
Organizarea i atribuiile Secretariatului General al Guvernului se
stabilesc prin hotrre a Guvernului.
Secretariatul General al Guvernului asigur, prin aparatul propriu,
continuitatea derulrii operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare,
constituind elementul de legtur i stabilitate al actului de guvernare.
Guvernul aprob proiectul bugetului propriu, care este parte
integrant a bugetului de stat. Ministrul pentru coordonarea Secretariatului
General al Guvernului sau, dup caz, secretarul general al Guvernului este
ordonator principal de credite pentru aparatul propriu de lucru al
Guvernului, cu excepia Cancelariei Primului-Ministru i a altor cazuri
prevzute de lege.
Departamentul este o structur organizatoric, fr personalitate
juridic i fr uniti subordonate. Se subordoneaz primului-ministru i se
organizeaz pe principalele domenii de interes general conform atribuiilor
Guvernului.
Departamentul este condus de un demnitar public, care are
competena de a emite ordine cu caracter individual.
nfiinarea, modul de organizare i funcionare, precum i atribuiile
departamentului se aprob prin hotrre a Guvernului.
Funcionarea Guvernului
Guvernul este o autoritate public colegial, care lucreaz n edine.
Potrivit art. 25 alin. (1) al Legii nr. 90/2001, Guvernul se ntrunete n
edine sptmnale sau ori de cte ori este nevoie, la convocarea i sub
conducerea primului-ministru.
edinele Guvernului sunt legal constituite n prezena majoritii
membrilor si.
154

n cadrul edinelor se analizeaz i se dezbat problemele ce intr n

competena Guvernului, adoptndu-se acte juridice sau politice. Art. 25 alin.
(2) al Legii nr. 90/2001 prevede n acest sens: n cadrul edinelor
Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne i externe a rii precum
i aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptnduse msurile corespunztoare.
La edinele Guvernului pot participa, n calitate de invitai,
conductori ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a
ministerelor, sau ai unor autoriti administrative autonome, precum i orice
alte persoane a cror prezen se apreciaz a fi util, la solicitarea primuluiministru.
Dezbaterile Guvernului i modul de adoptare a hotrrilor i
ordonanelor etc. se nregistreaz pe band magnetic i se consemneaz n
stenograma edinei, certificat de eful Cancelariei Primului-Ministru i
pstrat, conform legii, n cadrul Cancelariei Primului-Ministru.
Preedintele Romniei poate participa la edinele Guvernului n
care se analizeaz probleme de interes naional privind politica extern,
aprarea rii, asigurarea ordinii publice i la cererea primului-ministru, n
alte situaii (art. 87 din Constituie i art. 24 alin. (2) al Legii nr. 90/2001),
prezidnd edinele la care particip.
Atribuiile Guvernului
Art. 102 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat, prevede c:
Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament,
asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea
general a administraiei publice.
Formularea din legea fundamental are o valoare axiomatic i este
exhaustiv, practic nici o problem neputndu-se situa n afara politicii
interne i externe a rii.
n acelai timp, textul constituional consacr un dublu rol al
Guvernului, respectiv:
a) un rol politic, care const n realizare politicii interne i externe a
rii;
b) un rol administrativ, care se manifest prin conducerea general
a administraiei publice.
Dispoziiile legii fundamentale sunt detaliate n art. 11 din Legea nr.
90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor,
precum i de alte acte normative.
Articolul 11 din Legea nr. 90/2001 stabilete urmtoarele atribuii
ale Guvernului:
a) exercit conducerea general a administraiei publice;
155

b) iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare

Parlamentului;
c) emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n
temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen
potrivit Constituiei;
d) asigur executare de ctre autoritile administraiei publice a
legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicare
acestora;
e) elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului
asigurrilor sociale de stat i le supune spre adoptare
Parlamentului;
f) aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii,
pe ramuri i domenii de activitate;
g) asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit
Programului de guvernare;
h) asigur aprarea ordinii de drept, a linitii publice i siguranei
ceteanului, precum i a drepturilor i libertilor cetenilor, n
condiiile prevzute de lege;
i) aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru
aprarea rii, scop n care organizeaz i nzestreaz forele
armate;
j) asigur realizarea politicii externe a rii i, n acest cadru,
integrarea Romniei n structurile europene i internaionale;
k) negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale care
angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, n condiiile legii,
convenii i alte nelegeri internaionale la nivel guvernamental;
l) conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte
organe centrale de specialitate din subordinea sa;
m) asigur administrarea proprietii publice i private a statului;
n) acord i retrage cetenia romn, n condiiile legii; aprob
renunarea la cetenia romn, n aceleai condiii;
o) nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n
subordinea sa;
p) coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea
atribuiilor sale;
q) ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg
din rolul i funciile Guvernului.
Actele Guvernului
Legea fundamental statueaz n art. 108 alin. (1): Guvernul adopt
dou categorii de acte juridice i anume hotrri i ordonane.
156

Aa cum se relev ntr-o opinie, Constituia Romniei, prelund

spiritul constituional vest-european, se ocup numai de actele juridice ale
Guvernului, adic de hotrri i ordonane, pentru c numai acestea au
nevoie de un regim constituional care s reprezinte baza regimului juridic
aplicabil1.
Dispoziiile legii fundamentale sunt detaliate n art. 26 i art. 27 din
Legea nr. 90/2001, care stabilesc n acelai timp principalele reguli
procedurale n materia hotrrilor i ordonanelor, astfel:
a) hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor;
b) ordonanele se emit n temeiul unei legi speciale de abilitare sau,
n situaii extraordinare, ordonane de urgen, potrivit
dispoziiilor art. 115 din Constituia Romniei, republicat;
c) proiectele de hotrri i de ordonane se propun de ctre membrii
Guvernului, potrivit unei metodologii aprobat prin hotrre a
Guvernului;2
d) hotrrile i ordonanele se dezbat n cadrul edinelor de
Guvern, n prezena majoritii membrilor si;
e) hotrrile i ordonanele se adopt prin consens. n cazul n care
consensul nu se realizeaz hotrte primul-ministru. Aceast
regul se aplic i n cazul altor documente sau msuri care se
dezbat n cadrul edinelor Guvernului. Trebuie s remarcm
faptul c legiuitorul organic a conferit primului-ministru puteri
discreionare, el fiind abilitat s hotrasc adoptarea unei hotrri
sau ordonane chiar dac nu se realizeaz consensul. n acelai
timp, se impune observaia c adoptarea prin consens a actelor
administrative este atipic, doctrina i legislaia consacrnd
adoptarea acestora cu majoritate simpl, absolut sau calificat.
Aceast procedur de adoptare a hotrrilor i ordonanelor a fost
criticat n literatura de specialitate, opinii crora ne raliem.3
f) hotrrile i ordonanele se semneaz de primul-ministru i se
contrasemneaz de minitri care au obligaia punerii lor n
executare;
g) hotrrile i ordonanele se public n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I-a, sub sanciunea inexistenei. De la aceast
regul, fac excepie hotrrile cu caracter militar care se
comunic numai instituiilor interesate;
1

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 186

A se vedea H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative
spre aprobare, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 243 din 17
martie 2006
3
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 116, V.I. Priscaru, Tratat de drept
administrativ romn, ediia a III-a, 2002, p. 114
157
2

Dreptul de a iniia proiecte de acte normative, potrivit art. 4 alin. (2)

din H.G. nr. 50/20051 este recunoscut urmtoarelor autoriti publice:
a) ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale aflate n subordinea Guvernului, precum i autoritilor
administrative autonome;
b) organelor de specialitate ale administraiei publice centrale aflate
n subordinea sau coordonarea ministerelor, prin ministerele n a cror
subordine sau coordonare se afl, prefecturilor, consiliilor judeene i,
respectiv, Consiliului General al Municipiului Bucureti, potrivit legii, prin
Ministerul Administraiei i Internelor.
9.1. Hotrrile Guvernului
se emit n scopul organizrii executrii legii i pe cale de consecin
nu pot contraveni principiilor i dispoziiilor cuprinse n lege.
Hotrrile pot avea caracter normativ sau individual.
Aa cum s-a artat n literatura de specialitate2, hotrrile cu caracter
normativ pot fi clasificate n dou categorii i anume:
a) hotrri adoptate n scopul punerii n executare a legii, care
stabilesc ele nsele reguli juridice cu valoare juridic praeter
legem i secundum legem. Cu alte cuvinte, ele se adopt n baza
legii i n limitele acesteia, stabilind msuri administrative care
asigur punerea n aplicare a legii;
b) hotrri prin care se aprob alte acte juridice, cum sunt, spre
pild, hotrrile prin care se aprob diferite regulamente, norme
metodologice, etc.
n final, relevm faptul c, la fel ca i n alte numeroase situaii,
Guvernul prin actele sale adaug sau modific legea practic pguboas i
nepermis n contradicie cu normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative stabilite sau aprobate prin Legea nr. 24/2000,
republicat. Astfel, aceste ordonane sunt denumite ordonane simple, art. 2
alin. (3) din H.G. nr. 50/2005 avnd urmtoarea redactare: Ordonanele
simple emise n domeniul care nu fac obiectul legilor organice, se adopt
numai n temeiul unei legi speciale de abilitare a Guvernului, n limitele i
condiiile prevzute de aceasta.
Considerm c este obligaia Consiliului legislativ de a preveni i de
a elimina aceste carene.
1

H.G. nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul

Guvernului, pentru elaborarea avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre
aprobare
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 109
158

9.2. Ordonanele Guvernului

Regimul constituional al ordonanelor este stabilit n art. 115 din
Constituia Romniei, republicat, intitulat Delegarea legislativ.
n doctrina de specialitate, s-a subliniat n mod constant c dreptul
Guvernului de a emite ordonane constituie expresia juridic a delegrii
legislative. Aceast tez este reiterat ntr-o opinie potrivit creia:
Constituia Romniei a neles s foloseasc noiunea de ordonan pentru
determinarea actului juridic prin care Guvernul i exercit delegarea
legislativ care, fiind o putere pe care Parlamentul o deleag executivului,
presupune o lege de nvestire n acest sens, adic o lege de abilitare.1
Aadar, ordonana depete sfera strict a conducerii generale a
administraiei publice, fiind o modalitatea de participare a Guvernului la
realizarea puterii legislative, corespunztoare rolului constituional conferit
de art. 102 alin. (1) din Constituie privind realizarea politicii interne i
externe.
Materia ordonanelor a fost reglementat de art. 114 al Constituiei
din 1991. Textul citat a dat natere unei practici legislative neunitare, a
suscitat numeroase controverse doctrinare, ca s nu mai vorbim de
meandrele care s-au manifestat i n practica Curii Constituionale,
ndeosebi n legtur cu semnificaia sintagmei n cazuri excepionale.2
n acest context, prin Legea de revizuire a Constituiei din 2003 au fost
aduse modificri substaniale art. 114, devenit actualul art. 115.
Astfel, a fost regndit redactarea alin. (4), apoi, au fost introduse
dou alineate noi, dup alin. (4) care au devenit alin. (5) i (6) din textul
actual, cu aspecte de ordin procedural i cu exceptarea anumitor materii, au
fost aduse precizri la alin. (5) care a devenit alin. (7) i, n fine, s-a introdus
un alineat care n redactarea actual este alin. (8).3
Din redactarea art. 115 al Constituiei, republicat, rezult c
Guvernul Romniei poate emite ordonane i ordonane de urgen.
Regimul constituional al ordonanelor este consacrat de alineatele 1,
2, 3, 7 i 8 ale art. 115, din analiza crora desprindem urmtoarele reguli:
a) ordonanele pot fi emise numai n temeiul unei legi speciale de
abilitare adoptat de Parlament;
b) ordonanele nu pot fi emise n domeniile care se reglementeaz
prin lege organic, conform art. 73 alin. (3) din Constituie;
c) n mod obligatoriu, legea de abilitare trebuie s stabileasc
domeniile i data pn la care Guvernul poate emite ordonane;
d) n cazurile n care legea de abilitare prevede obligaia supunerii
lor spre aprobarea Parlamentului, potrivit procedurii legislative,
1

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 223

Ibidem, p. 225
3
Ibidem, pp. 114-115
159
2

Guvernul trebuie s ndeplineasc aceast obligaie pn la

mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea acestui termen
are drept consecin ncetarea efectelor ordonanei.
e) ordonanele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprob sau,
dup caz, se resping printr-o lege n care vor fi cuprinse i
ordonanele ale cror efecte au ncetat, n condiiile alin. (3) ale
art. 115 din Constituie;
f) conform art. 115 alin. (8) prin legea de aprobare sau de
respingere se vor reglementa, dac este cazul, msurile necesare
cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a
ordonanei
Aceast prevedere are caracter novator i edificator, stabilind
temeiul constituional pentru Parlament de a da soluii n astfel de
situaii.
g) conform art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative,
ordonanele intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii n
Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, sau de la o dat
ulterioar prevzut n textul lor.
9.3. Ordonanele de urgen
Conform art. 115 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat:
Guvernul poate adopta ordonanele de urgen numai n situaii
extraordinare a crora reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de
a motiva urgena n cuprinsul acestora.
Fa de redactarea art. 114 alin. (4) din Constituia Romniei n
varianta 1991, relevm urmtoarele:
a) sintagma cazuri excepionale care a dat natere la numeroase
controverse i practici neunitare, a fost nlocuit cu sintagma situaii
extraordinare. ntr-o opinie autorizat, se apreciaz c: Situaia
extraordinar const ntr-o stare de urgen n reglementarea unui aspect ce
nu comport n nici un fel amnare.1
Dei, n aparen, noua formulare ar fi de natur s aduc o
clarificare de substan rmne ca practica guvernrii s confirme sau,
dimpotriv, s infirme acest lucru.
b) se instituie obligativitatea Guvernului de a motiva necesitatea
adoptrii ordonanelor de urgen sub aspectul situaiei extraordinare.
Dispoziii cu caracter de noutate regsim i n alin. (5) al art. 115,
conform cruia: Ordonana de urgen intr n vigoare numai dup
depunerea sa spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent
s fie sesizat i dup publicarea ei n Monitorul Oficial al Romniei.
1

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 226

160

Camerele, dac nu se afl n sesiune, se convoac n mod obligatoriu n 5

zile de la depunere sau, dup caz, de la trimitere. Dac n termen de cel mult
30 de zile de la depunere, Camera sesizat nu se pronun asupra
ordonanei, aceasta este considerat adoptat i se trimite celeilalte Camere
care decide de asemenea n procedur de urgen. Ordonana de urgen
cuprinznd norme de natura legii organice se aprob cu majoritatea
prevzut de articolul 76 alineatul (1).
Din examinarea textului rezult c ordonanele de urgen intr n
vigoare numai dup depunerea lor spre dezbatere la Camera competent a fi
sesizat i numai dup publicarea lor n Monitorul Oficial al Romniei,
partea I-a. Comentnd acest text, n literatura de specialitate se arat c:
Alineatul (5) al art. 115, aparent cuprinde dou termene. Primul
vizeaz depunerea ordonanei spre dezbatere n procedur de urgen la
Camera competent, iar al doilea, publicarea n Monitorul Oficial. Este
numai o aparen, pentru c interpretarea logic a textului, raportat la o
interpretare sistematic a Constituiei, ne conduce la concluzia dup care
este de neconceput ca publicarea ordonanei de urgen n Monitorul Oficial
s se fac nainte ca aceasta s fie depus spre dezbatere la Camera
competent.1
n acelai timp, trebuie s constatm diferena de optic a legii
fundamentale fa de regula consfinit n art. 78 conform creia legea se
public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la
data publicrii sau de la o dat ulterioar prevzut n textul ei. Ulterior,
aceste dispoziii au fost preluate i n art. 11 alin. (2) al Legii nr. 24/2000,
republicat, potrivit cruia: ordonanele de urgen ale Guvernului intr n
vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, sub
condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, dac
n cuprinsul lor ne este prevzut o dat ulterioar.
n al doilea rnd, trebuie relevat ca o noutate obligaia
Parlamentului de a dezbate, n procedur de urgen, aceast categorie de
ordonane. Dac n termen de 30 de zile Camera competent s fie sesizat,
nu se pronun asupra ordonanei de urgen, acesta este considerat
adoptat i se trimite celeilalte Camere, care este obligat s decid tot n
procedur de urgen. Aceste dispoziii au menirea de a supune toate
ordonanele de urgen sub control parlamentar, ntr-un termen rezonabil,
evitndu-se situaiile create sub imperiul vechilor reglementri cnd, astfel
de ordonane erau aprobate sau respinse cu mare ntrziere (dup luni sau
chiar ani).
De asemenea, se poate aprecia c legiuitorul constituant a instituit, n
favoarea Guvernului regula aprobrii tacite. Cu alte cuvinte, dac n
1

Ibidem, p. 229
161

termen de 30 de zile Camera competent a fi sesizat nu se pronun, se

consider c ordonana de urgen n cauz a fost aprobat.
n al treilea rnd, textul clarific chestiunea controversat n
doctrin, aceea c prin ordonana de urgen pot fi reglementate domenii ce
in de natura legii organice.
Pe de alt parte, legea de revizuire a Constituiei din 2003 a introdus
alineatul 6 al art. 115 care are urmtoarea redactare: Ordonanele de
urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot afecta
regimul instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i
ndatoririle prevzute de Constituie, drepturile electorale i nu pot viza
msuri de trecere silit a unor bunuri de proprietate public.
Aadar, se stipuleaz n mod explicit faptul c ordonanele de
urgen nu pot fi adoptate n sfera legilor constituionale, materie
reglementat de Titlul VII al Constituiei, republicat, stabilindu-se n
acelai timp i alte excepii, sau fine de neprimire.
O prim excepie se refer la regimul instituiilor fundamentale ale
statului. Se apreciaz c este vorba despre regimul juridic legal al
instituiilor cuprinse n Titlul III al Constituiei dar i despre Curtea
Constituional, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi i Consiliul
Economic i Social.1
O a doua excepie, n materia domeniilor ce nu pot fi reglementate
prin ordonane de urgen o reprezint drepturile electorale, alturi de
drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale prevzute de Constituie.
Aceast enumerare trebuie neleas ca o repetiie de ntrire. Legiuitorul a
dorit s sublinieze, o dat n plus, c sub nici o form printr-o ordonan de
urgen nu poate fi afectat regimul de realizare a drepturilor electorale, n
ali termeni, nu se pot, prin ordonan de urgen, adopta legi electorale sau
coduri electorale.2
n sfrit, prin ordonan de urgen nu se pot dispune msuri de
trecere silit a unor bunuri n proprietate public, cu alte cuvinte se interzice
naionalizarea sau orice alt cale de trecere silit a unor bunuri din
proprietatea privat n proprietatea public.
Dei, aparent noile reglementri cuprinse n art. 115 din Constituia
Romniei, republicat, au adus clarificrile necesare n ceea ce privete
ordonanele de urgen, rmne de vzut dac practica guvernrii i
jurisprudena confirm aceste ateptri.
n concret, noile prevederi constituionale ar trebui s conduc la
adoptarea ordonanelor de urgen numai n situaii extraordinare,
eliminndu-se practica guvernelor de dup 1991 de a reglementa n exces,
prin ordonane de urgen. Aceast practic a fost criticat, pe deplin
1
2

Ibidem, pp. 227-228

Ibidem, p. 228
162

justificat, de prof. Tudor Drganu care considera c una din principalele

carene ale Constituiei (din 1991 s.n.) a fost aceea de a lsa deschis
posibilitatea ca recurgerea la ordonane guvernamentale s se transforme
dintr-o procedur excepional ntr-o practic curent, ceea ce evident
contravine i afecteaz rolul de unic autoritate legiuitoare a rii conferit de
Constituie Parlamentului.1
O ultim chestiune pe care ne propunem s o abordm, este legat de
constituionalitatea ordonanelor, materie n care legea de revizuire a
Constituiei din 2003 a adus clarificrile necesare.
Aa cum se subliniaz n doctrin Dintotdeauna i pretutindeni,
punerea n executare a deciziilor tribunalelor constituionale a ridicat mari
probleme, a provocat interminabile dispute doctrinare i practice.2
Aceast problem i gsete soluionarea n art. 147 alineatele (1) i
(4) din Constituia Romniei, republicat, conform crora:
(1) Dispoziiile din legile i ordonanele n vigoare, precum i cele
din regulamente, constatate ca fiind neconstituionale, i nceteaz efectele
juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curii Constituionale dac, n
acest interval, Parlamentul sau Guvernul, dup caz, nu pun de acord
prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Pe durata acestui
termen, dispoziiile constatate ca fiind neconstituionale sunt suspendate de
drept.
(4) Deciziile Curii Constituionale se public n Monitorul Oficial al
Romniei. De la data publicrii, deciziile sunt general obligatorii i au
putere numai pentru viitor.
Cu alte cuvinte, toate deciziile Curii Constituionale, date n
soluionarea obieciunilor de neconstituionalitate, precum i cele care
privesc excepiile de neconstituionalitate ale legilor sau ordonanelor, nasc
pentru Parlament i Guvern obligaia de a le pune n acord cu dispoziiile
constituionale. Pn la ndeplinirea acestei obligaii, prevederile n vigoare
neconstituionale se suspend, iar dup 45 de zile i nceteaz efectele, dac
obligaia nu a fost realizabil.
Pe de alt parte, alin. (4) al art. 147 consacr fora juridic a
deciziilor Curii Constituionale, care de la data publicrii n Monitorul
Oficial al Romniei, partea I-a, sunt obligatorii erga omnes.
Rspunderea Guvernului
Prof. Ioan Santai3 consider c rspunderea Guvernului i a
membrilor care l compun se poate clasifica dup mai multe criterii, astfel:
1

A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar,

vol. II, pp. 146-148
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 325
3
Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 172-173
163

a) Dup caracterul rspunderii distingem o rspundere individual a

fiecrui membru al Guvernului i o rspundere colegial a membrilor
Guvernului, a Guvernului n ansamblul su.
b) Dup natura ei rspunderea poate fi: politic i juridic, membri
Guvernului putnd rspunde civil, contravenional, disciplinar sau penal,
dup caz, potrivit dreptului comun n msura n care legea special, Legea
nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial, nu cuprinde dispoziii
derogatorii.
c) Dup autoritatea fa de care opereaz, rspunderea membrilor
guvernului poate opera fa de plenul executivului din care fac parte, fa de
primul - ministru i fa de Parlament - atunci cnd este vorba despre
rspunderea politic.
Sediul rspunderii Guvernului i a membrilor si l regsim n
Constituie, n Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial1,
completate cu dispoziiile dreptului comun.
10. 1. Rspunderea politic a Guvernului i a minitrilor
Potrivit art. 109 alin. (l) din Constituie Guvernul rspunde politic
numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate, articolul 2 al
Legii nr. 115/1999 preciznd c aceast rspundere este consecina votului
de ncredere acordat de Parlament cu ocazia nvestiturii Guvernului.
Fiecare membru al Guvernului rspunde politic n mod solidar cu
ceilali membri, pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia.
Aa cum n mod constant se relev n doctrin, cea mai sever
sanciune care se aplic n cazul rspunderii politice a Guvernului, este
retragerea ncrederii de ctre Parlament sau demiterea Guvernului, iar
procedura care trebuie urmat pentru aplicarea acestei sanciuni este
moiunea de cenzur reglementat de art. 113 alin. (1) din Constituia
Romniei, republicat.2
Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel puin o ptrime din
numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic Guvernului, la data
depunerii. Moiunea de cenzur se dezbate dup 3 zile de la data cnd a fost
prezentat, n edin comun a celor dou Camere, conform art. 113 alin.
(3) din Constituie.
Dac moiunea este adoptat cu votul majoritii deputailor i
senatorilor, ncrederea n Guvern a fost retras ceea ce nseamn ncetarea
mandatului acestuia, practic Guvernul fiind demis.
Dimpotriv, respingerea moiunii de cenzur de ctre Parlament are
ca efect pstrarea ncrederii Parlamentului fa de Guvern i instituirea
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999, cu
modificrile i completrile ulterioare
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 120-121
164

interdiciei pentru deputaii i senatorii care au semnat-o de a mai iniia o

nou moiune de cenzur n aceeai sesiune parlamentar, cu excepia
cazului n care Guvernul i angajeaz rspunderea potrivit art. 114 din
Constituie. Precizm c potrivit art. 66 din Constituie sesiunile ordinare ale
Camerei Deputailor i Senatului au loc n perioadele februarie 30 iunie i
respectiv septembrie - 31 decembrie.
Pe de alt parte, conform art. 114 alin. (1) din Constituie, dac
Guvernul apreciaz c ntre el i majoritatea parlamentar care l-a promovat,
nu mai exist o consonan politic1, poate s-i angajeze rspunderea n
faa Camerei Deputailor i a Senatului reunite n edin comun, asupra
unui program, a unei declaraii de politic general, sau a unui proiect de
lege.
Prin angajarea rspunderii sale politice, Guvernul ofer
Parlamentului dou alternative, respectiv varianta de a-l menine, situaie n
care Parlamentul trebuie s aprobe solicitarea formulat de Guvern, sau,
dimpotriv, Parlamentul poate respinge solicitarea, situaie n care Guvernul
este demis.
Dac, n termen de 3 zile, de la depunerea unuia dintre documentele
menionate, se va depune o moiune de cenzur i aceasta va fi votat de
ctre majoritatea deputailor i senatorilor, Guvernul este demis.
n cazul n care moiunea de cenzur a fost respins, proiectul de
lege prezentat, modificat sau completat, dup caz, cu amendamentele
acceptate de Guvern, se consider adoptat, iar aplicarea programului sau a
declaraiei de politic general devine obligatorie pentru Guvern, astfel cum
prevd dispoziiile art. 114 alin. (3) din Constituie.
Dac Preedintele Romniei cere reexaminarea legii adoptate
conform art. 114 alin. (3) din Constituie, dezbaterea acesteia se va face n
edin comun a celor dou Camere.
n opinia prof. Antonie Iorgovan, ideea de rspundere politic a
Guvernului, nu este strin de cea a rspunderii juridice 2, concluzionnd c
i n cazul rspunderii politice trebuie s admitem existena unei culpe a
celui care rspunde i n mod implicit ideea nclcrii unor norme i
principii de drept, n cazul de fa ale dreptului constituional sau ale
dreptului administrativ dup caz.
10.2. Rspunderea juridic
n ceea ce privete rspunderea penal, art. 109 alin. (2) din
Constituie prevede c numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele
Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului
pentru fapte svrite n exerciiul funciei lor.
1
2

Antonie Iorgovan, op. citat, Vol. I, 2001, p. 418

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 414
165

Dac s-a cerut urmrirea penal, Preedintele Romniei poate

dispune suspendarea acestora din funcie. Trimiterea n judecat a unui
membru al Guvernului are drept consecin suspendarea lui din funcie.
Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie.
Conform art. 109 alin. (3) din Constituie Cazurile de rspundere i
pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege
privind responsabilitatea ministerial.
n aplicarea acestor prevederi constituionale a fost adoptat Legea
nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial1, completat i
modificat prin O.U.G. nr. 130/19992 i O.U.G. nr. 289/20003.
Art. 4 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial
stabilete: Pe lng rspunderea politic, membri Guvernului pot rspunde
i civil, contravenional, disciplinar sau penal, dup caz, potrivit dreptului
comun din aceste materii, n msura n care prezenta lege nu cuprinde
dispoziii derogatorii.
n legtur cu rspunderea penal, art. 6 din lege precizeaz c fac
obiectul acestei legi speciale numai faptele svrite de membrii Guvernului
n exerciiul funciei lor i care, potrivit legii penale, constituie infraciuni.
Pentru svrirea unor infraciuni, n afara exerciiului funciei lor, membrii
Guvernului rspund potrivit dreptului comun.
Pe de alt parte, aa cum s-a relevat n literatura de specialitate 4
Guvernul n ansamblul su, precum i minitrilor li se aplic regimul
dreptului comun i n materia contenciosului administrativ, atunci cnd se
produce un prejudiciu n dauna unui particular, printr-un act administrativ
sau prin refuzul nejustificat.
Astfel, n temeiul art. 52 din Constituie coroborat cu dispoziiile art.
16 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/20045, cererile n
justiie vor putea fi formulate i personal mpotriva persoanei fizice care a
elaborat, e emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de
refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes
legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori
pentru ntrziere.
n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv, membru al
Guvernului, va putea fi obligat la plata despgubirilor n solidar cu
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 454 din 20 septembrie 1999,
aprobat prin Legea nr. 468/2001 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.
413 din 25 iulie 2001
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 706 din 29 decembrie 2000,
aprobat prin Legea nr. 31/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.
116 din 7 martie 2001
4
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 433
5
Publicat n Monitorul Oficial nr. ...
166
2

Guvernul. n astfel de situaii, persoana respectiv l poate chema n garanie

pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s
nu elaboreze actul.
Fa de cele expuse, apreciem c rspunderea juridic a membrilor
Guvernului i regimul juridic aplicabil, difer n funcie de momentul
svririi faptei, dup cum urmeaz:
1. Dac fapta a fost svrit n exerciiul funciei membrii
Guvernului vor rspunde, dup caz:
a) penal, pentru faptele care potrivit legii penale constituie
infraciuni n condiiile Legii nr. 115/1999. Procedura de
urmrire penal i de judecare a membrilor Guvernului n astfel
de situaii este stabilit n Capitolul III al Legii nr. 115/1999.
b) Patrimonial, n regimul instituit prin contenciosul administrativ,
pentru pagubele care nu sunt rezultatul unor fapte penale i au
fost cauzate printr-un act administrativ ilegal sau, prin refuzul
nejustificat de a soluiona o cerere.
2. Dac fapta a fost svrit n afara exerciiului funciei lor membri Guvernului rspund civil, contravenional, disciplinar sau penal,
potrivit dreptului comun n materie.
Raporturile Parlamentului cu Guvernul
n afara raporturilor menionate (moiunea de cenzur, angajarea
rspunderii Guvernului, delegarea legislativ) art. 111 alin. (1) din
Constituie prevede c: Guvernul i celelalte organe ale administraiei
publice, n cadrul controlului parlamentar al activitii lor, sunt obligate s
prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor i de
Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora.
n cazul n care o iniiativ legislativ implic modificarea prevederilor
bugetului de stat sau a bugetului asigurrilor sociale de stat, solicitarea
informrii este obligatorie.
Cu privire la aceast form de control parlamentar exercitat asupra
administraiei publice, prof. I. Vida1 face urmtoarele precizri:
a) controlul sub forma obligaiei de a prezenta informri privete
att Guvernul, precum i oricare alt autoritate a administraiei
publice centrale sau locale;
b) este vorba despre un control exclusiv politic;
c) solicitrile fcute de Camere sau comisii trebuie s vizeze
exclusiv activitatea guvernamental sau a organului respectiv;
d) obligaia de a prezenta informaii i documente exist numai
dac solicitarea parvine din partea preedinilor celor dou
1

Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, pp. 114-118

167

Camere i nu din partea unui parlamentar, i ele trebuie puse la

dispoziie n termen de cel mult 30 de zile de la primirea
solicitrii, conform art. 3 alin. (3) din Legea nr. 115/1999;
e) informaiile i documentele solicitate, trebuie s vizeze situaii ce
in de natura controlului parlamentar i nu de unele interese
personale ale parlamentarilor;
f) obiectul controlului l reprezint doar informaiile i documentele
care au caracter public.
Potrivit art. 112 din Constituie Guvernul i fiecare dintre membrii
si sunt obligai s rspund la ntrebrile sau interpelrile formulate de
deputai sau de senatori, n condiiile prevzute de regulamentele celor dou
Camere ale Parlamentului, iar prin art. 3 alin. (2) al Legii nr. 115/1999 s-a
instituit obligaia ca acetia s rspund n cel mult 15 zile de la primirea
lor.
Regulamentele celor dou Camere neleg prin ntrebare - o simpl
cerere prin care se solicit rspuns referitor la un anumit fapt sau informaie
(sunt reale, exacte, sau nu) sau, dac exist intenia Guvernului da a adopta
o anumit hotrre; prin interpelare se solicit explicaii asupra politicii
Guvernului n probleme importante ale activitii sale interne sau externe.
ntrebrile pot fi adresate n scris sau oral1, iar rspunsul se poate
solicita n scris sau oral, de la tribuna camerei.
n ceea ce privete procedura interpelrilor prin Regulamentele celor
dou camere s-au stabilit urmtoarele reguli:
a) se fac n scris i se citesc n edin public;
b) se nscriu ntr-un Registru special, se afieaz la sediul Camerei
i se comunic primului-ministru;
c) dezvoltarea interpelrii are loc ntr-o alt edin public, cnd se
va da i rspunsul;
d) camera poate adopta o moiune simpl prin care s-i exprime
poziia cu privire la problema care a fcut obiectul interpelrii.
Unul dintre cele mai specializate mijloace de control parlamentar
asupra Guvernului - l constituie ancheta parlamentar. Potrivit art. 64 alin.
(4) din Constituie fiecare camer i constituie comisii permanente i i
poate institui comisii de anchet sau alte comisii speciale. De asemenea,
Camerele i pot constitui comisii comune.
Comisiile parlamentare, inclusiv comisiile de anchet nu sunt
subiecte de drept public distincte de Parlament, activitatea lor este o
1

A se vedea art. 157 i art. 159 din Regulamentul Camerei Deputailor, aprobat prin
Hotrrea Camerei Deputailor nr. 8/1994, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr. 1030 din 8 noiembrie 1994, modificat i completat prin Hotrrea Camerei
Deputailor nr. 34 din 25 octombrie 2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I, nr. 950 din 28 octombrie 2005
168

activitate de informare, finalizat printr-un raport, supus dezbaterii

parlamentare.
n funcie de natura i complexitatea problemei, Camera poate
adopta o moiune, poate iniia o propunere legislativ, dar este i posibil ca
dezbaterea din camer s se constituie n finalizarea anchetei.

169

Capitolul III
MINISTERELE

Definiia, locul i rolul ministerelor

Ministerele constituie o categorie distinct de autoriti din cadrul
sistemului de autoriti aparinnd administraiei publice i au rolul de a
realiza politica guvernamental n domeniile de activitate specifice, fiind
astfel organe de specialitate ale administraiei publice centrale.
Ele i desfoar activitatea pe ntreg teritoriul rii, avnd calitatea
de autoriti centrale ale administraiei publice.
Fa de competena material i competena teritorial pe care o au i
avnd n vedere dispoziiile art. 117 din Constituie coroborate cu art. 35 al
Legii nr. 90/2001, potrivit crora Ministerele se organizeaz numai n
subordinea Guvernului, putem defini misterele ca fiind organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, care exercit n conformitate
cu dispoziiile legale, administraia public n domeniile de activitate de care
rspund. n art. 34 al Legii nr. 90/2001, legiuitorul definete ministerele ca
fiind organe de specialitate ale administraiei publice centrale care
realizeaz politica guvernamental n domeniile de activitate ale acestora.
Conform art. 117 din Constituie Ministerele se nfiineaz, se
organizeaz i funcioneaz potrivit legii, text care ne conduce la concluzia
c ministerele se pot nfiina prin urmtoarele modaliti:
a) prin adoptarea unei legi generale, ca sediu unic pentru toate
ministerele.
Menionm c Legea nr. 90/2001 a instituit pentru prima dat, un
cadru normativ unic referitor la natura juridic, rolul, organizarea,
conducerea i atribuiile generale ale minitrilor;
b) prin adoptarea unei legi cadru, pe baza creia s se adopte legi
speciale;
c) prin adoptarea unei legi pentru fiecare minister.
Avnd n vedere faptul c organizarea (nfiinarea) ministerelor nu
este de competena legii organice (art. 73 alin. (3) din Constituie), n
literatura de specialitate s-a exprimat opinia1 c nfiinarea, organizarea i
funcionarea unui minister se poate realiza i prin ordonan.
1

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 435, Mircea Preda, Autoritile
administraiei publice i sistemul constituional romn, Editura Lumina Lex, Bucureti,
1999, p. 88
170

n pofida principiilor constituionale ns, doar foarte rar ministerele

au fost nfiinate prin lege (ex. M.A.N. i M.I.), celelalte fiind nfiinate prin
hotrri ale guvernului.
Numrul i denumirea ministerelor au oscilat de la o guvernare la
alta sau chiar n cadrul aceleiai guvernri.
Autorii de drept administrativ, clasific ministerele dup natura
activitii pe care o realizeaz astfel:
a) ministere cu activitate economic (ex. Ministerul Economiei i
Comerului, Ministerul Agriculturii, Alimentaiei i Pdurilor,
Ministerul Finanelor Publice).
b) ministere cu activitate social - cultural i tiinific, n care
grupeaz: Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale, Ministerul
Educaiei i Cercetrii, Ministerul Culturii i Cultelor, Ministerul
Sntii i Familiei;
c) ministere cu activitate administrativ (politico-administrativ),
spre exemplu: M.A.E, M.A.N, Ministerul Justiiei, Ministerul
Administraiei i Internelor1.
Organizarea i funcionarea ministerelor
Organizarea unei autoriti a administraiei publice are n vedere:
stabilirea conducerii, a atribuiilor acestuia, a structurilor organizatorice i a
modului de funcionare, pornindu-se de la nfiinarea sa.
Conducerea ministerelor (seciunea 3 a Capitolului 2 a Legii nr.
90/2001) este exercitat de minitri (art. 46 alin. 1 i art. 46 alin. 2).
Ministrul rspunde pentru ntreaga activitate a ministerului n faa
Guvernului, iar n calitate de membru al acestuia, n faa Parlamentului,
solidar cu ceilali membri ai Guvernului pentru activitatea i actele acestuia.
Conform art. 53 alin. (1) lit. a-l din Legea nr. 90/2001 minitrii au
urmtoarele atribuii principale:
a)
organizeaz, coordoneaz i controleaz aplicarea legilor,
ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a ordinelor i instruciunilor emise
potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate i a principiului
autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor economici;
b)
iniiaz i avizeaz proiecte de lege, ordonane, hotrri ale
Guvernului, n condiiile stabilite prin metodologia aprobat de Guvern;
c)
acioneaz pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului,
integrat celei de dezvoltare economico-social a Guvernului;
d)
fundamenteaz i elaboreaz propuneri pentru bugetul anual,
pe care le nainteaz Guvernului;
1

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 436

171

e)

urmresc proiectarea i realizarea investiiilor din sistemul

ministerului, n baza bugetului aprobat;
f)
reprezint interesele statului n diferite organe i organisme
internaionale i dezvolt relaii de colaborare cu organe i organizaii
similare din alte state i cu organizaii internaionale ce intereseaz
domeniul lor de activitate;
g)
iniiaz i negociaz, din mputernicirea Preedintelui
Romniei sau a Guvernului, n condiiile legii, ncheierea de convenii,
acorduri i alte nelegeri internaionale sau propun ntocmirea formelor de
aderare la cele existente;
h)
urmresc i controleaz aplicarea conveniilor i acordurilor
internaionale la care Romnia este parte i iau msuri pentru realizarea
condiiilor n vederea integrrii n structurile europene sau n alte organisme
internaionale;
i)
coordoneaz i urmresc elaborarea i implementarea de
politici i strategii n domeniile de activitate ale ministerului, potrivit
strategiei generale a Guvernului;
j)
avizeaz, n condiiile legii, nfiinarea organismelor
neguvernamentale i coopereaz cu acestea n realizarea scopului pentru
care au fost create;
Minitrii ndeplinesc n domeniul lor de activitate i alte atribuii
specifice stabilite prin acte normative.
n exercitarea atribuiilor sale, ministrul emite ordine i instruciuni
conform art. 46 alin. (3) din Legea nr. 90/2001.
Ordinele sunt acte juridice administrative, prin care de regul, se
reglementeaz anumite probleme concrete. Ele pot avea caracter normativ
sau individual. Uneori, ordinele pot fi emise, n comun, de doi sau mai muli
minitrii.
Prin instruciuni - se stabilesc reguli generale de conduit, n
domeniul de competen, pentru organele aflate n subordonarea
ministerului. Ca i ordinele, instruciunile pot fi emise n comun cu un alt
minister sau organ interesat.
Ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte acte ale
conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale se emit pe baza i n vederea executrii
legilor, a ordonanelor i a hotrrilor Guvernului. Ordinele i instruciunile
se emit numai atunci cnd se prevd expres printr-o dispoziie legal cu
ncadrarea n termenul stabilit i cu indicarea expres a temeiului legal,
elaborarea i emiterea acestora fcndu-se cu respectarea dispoziiilor Legii
nr. 24/2000, republicat.
Ordinele i instruciunile minitrilor i ale celorlali conductori ai
organelor de specialitate ale administraiei publice centrale se public n
172

Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, prin grija acestora, cu excepiile

prevzute de lege.1
n practic ntlnim i regulamentele, care fiind tot acte cu caracter
normativ, se refer de obicei la organizarea i funcionarea ministerului sau
a unor uniti subordonate acestuia.
Minitrii sunt ajutai n activitatea lor de unul sau mai muli secretari
de stat, numii i eliberai din funcie prin decizia primului-ministru. Acetia
exercit atribuiile delegate de ctre ministru.
Pe lng ministru funcioneaz, ca organ consultativ, colegiul
ministerului (art. 52 alin. 1 al Legii nr. 90/2001). Alineatul 2 prevede c
regulamentul de funcionare i componena colegiului ministerului se
aprob prin ordin al ministrului.
Colegiul ministerial este condus de ministru, n calitate de
preedinte. n acest sens, art. 52 alin. 3 al Legii nr. 90/2001 stipuleaz:
Colegiul ministerului se ntrunete la cererea i sub preedinia ministrului,
pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului.
Pentru a-i putea desfura activitatea i realiza competenele,
fiecare minister are o anumit structur organizatoric aprobat prin actul de
organizare i funcionare al ministerului (hotrre de Guvern, conform art.
47 a Legii nr. 90/2001).
Aceast structur organizatoric este format din: departamente,
direcii generale, direcii, servicii i birouri, care pot fi grupate n dou
categorii: de specialitate (specifice fiecrui minister, n funcie de natura
celor care constituie domeniul propriu al ministerului) i funcionale, care se
ntlnesc n cadrul oricrui minister (ex. administrativ, juridic, resurse
umane, etc.).
n legtur cu aceste structuri organizatorice, se impune precizarea
c ele nu au calitatea de autoriti ale administraiei publice i-n consecin
nu au competena de a emite acte juridice (acte de drept administrativ),
nefiind subiecte de drept administrativ.
Birourile se pot organiza, de regul, pentru ndeplinirea unei
activiti omogene sau pentru mai multe activiti complementare, pentru
care se cere o conducere unitar.
Serviciul poate funciona fie independent, fie n cadrul unei direcii.
n cadrul unui serviciu, pot fi organizate birouri.
Direcia este format din mai multe servicii i/sau birouri a cror
activitate necesit o conducere comun.
Direcia general se poate organiza pentru delimitarea unui grup de
activiti care reprezint un domeniu sau un sector de activitate. n cadrul
direciei generale se pot organiza direcii, servicii i birouri.
1

A se vedea art. 27 i 28 din H.G. nr. 50/2005

173

Departamentul se poate organiza n scopul desfurrii unor

activiti care sintetizeaz funcii ale mai multor compartimente funcionale.
Departamentul include n cadrul su: direcii generale, direcii, servicii i
birouri i sunt conduse de secretari de stat.
Structura organizatoric i Regulamentul de organizare i
funcionare al ministerului, se aprob prin ordin al ministrului.
Toate compartimentele funcionale constituie aparatul propriu sau
aparatul tehnic al ministerelor.
Personalul ministerelor se compune din urmtoarele categorii:
a) personal de conducere;
b) personal de conducere de specialitate;
c) personal de execuie administrativ;
d) personal de deservire,
din care, o parte sunt funcionari publici conform Legii nr.188/1999 privind
Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile
ulterioare.
Ministerele pot nfiina n subordine, cu avizul Curii de Conturi,
organe de specialitate.
Organele autonome ale administraiei publice centrale
n conformitate cu dispoziiile art. 117 alin. (2) i (3) i 116 din
Constituie, administraia central de specialitate se realizeaz nu numai de
ctre ministere sau de alte organe de specialitate din subordinea Guvernului,
ci i de autoriti administrative autonome, care potrivit alin. 3 din art. 117
al legii fundamentale se pot nfiina prin lege organic.
Trebuie, n acest context, s remarcm faptul c unele dintre aceste
autoriti au fost nfiinate direct de Constituie, cum sunt: Consiliul Suprem
de Aprare a rii (art. 119), Curtea de Conturi (art. 140), Avocatul
Poporului (art. 58-60), Serviciile publice de radio i televiziune (art. 31 alin.
5) i Consiliul Legislativ (art. 79). Altele ns, nu sunt nominalizate n
Constituie1, ele fiind nfiinate prin legi organice, aa cum este cazul:
1. Consiliul Economic i Social nfiinat prin Legea nr. 109/19972;
2. Consiliul Concurenei - nfiinat prin Legea nr. 21/1996, legea
concurenei, cu modificrile i completrile ulterioare3;

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 141

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 141 din 7 iulie 1997, cu
modificrile i completrile ulterioare
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 88 din 30 aprilie 1996 cu
modificrile i completrile ulterioare
174
2

3. Consiliul Naional al Audiovizualului nfiinat prin Legea nr.

48/1992, legea audiovizualului4.
Aceste autoriti autonome, dei prin natura lor juridic i prin
activitatea specific pe care o realizeaz, sunt autoriti administrative, ele
se afl, ntr-o form sau alta, n raporturi juridice cu Parlamentul i nu cu
puterea executiv.
Aa de exemplu, conform art. 58 alin. 1 din Constituie, coroborat cu
art. 6 din Legea nr. 35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei
Avocatului Poporului, Avocatul Poporului este numit de Camera
Deputailor i Senat, n edin comun, pentru o perioad de 5 ani i
prezint rapoarte anual sau la cererea celor dou Camere.
Tot astfel, potrivit art. 140 alin. 2 din Constituie, Curtea de Conturi
are obligaia de a prezenta anual Parlamentului un raport asupra conturilor
de gestiune ale bugetului public naional din exerciiul bugetar expirat,
cuprinznd i neregulile constatate.
Conductorii acestor autoriti publice autonome ale administraiei
centrale se numesc, de regul, preedini.
Acetia emit ordine i instruciuni care au aceeai for juridic i
trebuie s ndeplineasc aceleai cerine de legalitate ca i actele emise de
minitri.
3.1. Uniti subordonate ministerelor i celorlalte organe ale
administraiei centrale de specialitate
n subordinea ministerelor i a celorlalte organe de specialitate ale
administraiei centrale funcioneaz diferite instituii publice sau ageni
economici, organizai sub forma regiilor autonome sau a societilor
comerciale, dintre care citm: Complexe naionale muzeale sau
monumentale, teatre naionale i Opera Romn, spitale, centre naionale de
perfecionare, biblioteci, universiti, inspectorate etc. - organizate sub
forma instituiilor publice sau edituri organizate ca regii autonome
(Monitorul Oficial), baze de aprovizionare i desfacere etc., organizate ca
societi comerciale pe aciuni, i altele.
n hotrrile Guvernului de organizare i funcionare ale ministerelor
se prevede c obiectul de activitate, structurile organizatorice, numrul de
personal, precum i criteriile de constituire a compartimentelor din unitile
subordonate ministerului, se aprob prin ordin al ministrului. Unitile din
subordinea ministerelor i/sau a celorlalte organe centrale de specialitate
sunt conduse de directori generali i directori adjunci - numii prin ordin al
ministrului.
4

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.104 din 21 mai 1992 cu
modificrile i completrile ulterioare
175

Asupra acestor uniti ministerele exercit un control ierarhic,

fiindu-le direct subordonate. n consecin, ministrul poate anula sau
suspenda, uneori chiar de a modifica actele subordonailor, att pentru motiv
de ilegalitate precum i pentru motiv de inoportunitate.
3.2. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe centrale ale administraiei
Ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale au organizate servicii publice deconcentrate care
funcioneaz, de regul, n judee.
Potrivit noilor reglementri, rezult c serviciile deconcentrate au o
dubl subordonare i anume:
a) pe plan vertical, conductorii acestor servicii se subordoneaz
minitrilor sau conductorilor celorlalte organe ale administraiei
publice centrale;
b) n plan orizontal, se subordoneaz prefecilor.
Astfel, potrivit art. 25 din Legea nr. 340/2004 privind instituia
prefectului Numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale
administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale se fac
numai la propunerea prefectului, n condiiile legii.
Se poate observa, c noul cadru de reglementare condiioneaz
numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor deconcentrate
care se fac de ministrul de resort, de propunerea prefectului, deosebit de
vechea reglementare conform creia prefectul emitea un aviz consultativ.
Sub aspectul consecinelor juridice, apreciem c att propunerea
obligatorie a prefectului, potrivit actualei reglementri precum i avizul
consultativ din vechea reglementare au aceeai valoare juridic.
Pe de alt parte, art. 3 din Legea nr. 340/2004 stabilete c:
Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile
administrativ-teritoriale.
n mod evident, legiuitorul nostru instituie o dubl subordonare a
conductorilor serviciilor deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
organe de specialitate ale administraiei centrale, n plan vertical fa de
ministru i n plan orizontal fa de prefect.

176

Capitolul IV
ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL

1. Unitile administrativ-teritoriale i reprezentarea lor public

Sarcinile complexe ale statului, precum i nevoile diverse ale
populaiei nu pot fi realizate numai de ctre autoritile administraiei
publice centrale, iar pe de alt parte, nevoile i cerinele cetenilor nu sunt
identice pe ntreg teritoriul statal, existnd probleme specifice, particulare de
la o zon la alta a rii.
Organizarea, din punct de vedere administrativ a teritoriului unei
ri, intereseaz aadar att puterea de stat - care urmrete ca prin
structurile administrativ-teritoriale pe care le creeaz s poat conduce i
guverna mai uor societatea, dar n acelai timp intereseaz i colectivitile
locale - care urmresc recunoaterea unei autonomii locale ct mai largi fa
de administraia central, n scopul de a-i gestiona ct mai bine problemele
de interes local.
Orice stat, pentru a putea fi condus i administrat n condiii ct mai
bune, i mparte teritoriul n uniti administrativ-teritoriale, crora le
recunoate personalitatea juridic i le confer totodat att atribuii de drept
public precum i atribuii de drept privat.
n consecin, elementele componente ale personalitii juridice a
statului i anume: populaia (organizat ca o colectivitate cu o conducere
proprie), patrimoniul (format din totalitatea bunurilor mobile i imobile de
interes local aparinnd domeniului public i privat, deci inclusiv teritoriul,
precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial) i scopul cruia i
este afectat acest patrimoniu (satisfacerea intereselor populaiei), le regsim
la fiecare dintre unitile administrativ-teritoriale, subdiviziuni ale
teritoriului statului.
Aadar, fiecare unitate administrativ-teritorial este constituit ca
persoan juridic distinct, cu statut juridic propriu conferit de lege.
n acest sens, Constituia Romniei, republicat prevede n art. 3
alin. (3): Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, n comune,
orae i judee. n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii, iar
art. 23 al Legii nr. 215/2001 - legea administraiei publice locale,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, prevede c Unitile
administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate
juridic deplin i patrimoniu propriu. Ca persoane juridice civile au n
proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept
177

public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local,

potrivit legii.
Organizarea administrativ teritorial a Romniei este reglementat
de Legea nr. 2/1968 cu modificrile ulterioare1, potrivit creia teritoriul este
organizat din judee, municipii, orae i comune. Conform art. 22 al Legii
nr. 215/2001 delimitarea teritorial a comunelor, oraelor i judeelor se
stabilete prin lege, orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se
poate face numai prin lege i numai dup consultarea prealabil a cetenilor
din unitile administrativ-teritoriale respective, prin referendum.
Potrivit prevederilor art. 121 alin. (1) din Constituie i Legii nr.
215/2001 privind administraia public local, autoritile administraiei
publice locale prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae,
sunt consiliile locale alese i primarii alei conform legii. La nivelul
judeelor, funcioneaz consiliile judeene ca autoriti ale administraiei
judeene alese i care au printre atribuii i pe aceea de a coordona
activitatea consiliilor comunale i oreneti n vederea realizrii serviciilor
publice de interes judeean.
Primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte autoriti
publice, cu persoanele fizice sau juridice romne sau strine, precum i n
justiie, conform art. 62 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, iar preedintele
consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti
publice, cu persoanele fizice i juridice romne sau strine, precum i n
justiie, astfel cum prevd dispoziiile art. 102 alin. (1) ale Legii nr.
215/2001, legea administraiei publice locale, republicat.
n acelai timp, art. 123 alin. (1) din Constituia Romniei, republicat, i
art. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului
prevd c, n fiecare jude i n municipiul Bucureti, Guvernul numete cte
un prefect, ca reprezentant al su pe plan local, care conduce serviciile
publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale de
specialitate organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale.
2. Principiile de baz
administraiei publice locale.

ale

organizrii

funcionrii

Studiul principiilor dup care se organizeaz i funcioneaz

administraia public local a constituit o preocupare constant a doctrinei
de specialitate. Suportul constituional al acestor principii l regsim n
Capitolul V, Seciunea a 2-a, Titlul III (art. 120 - 123) din Constituia
Romniei, republicat. n acelai timp, consacrarea acestor principii o
regsim i n alte acte normative, deosebit de importante pentru alegerea,
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 163 din 20 decembrie 1968, cu
modificrile i completrile ulterioare
178

organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice locale, cum

sunt: Legea administraiei publice locale nr. 215/20011, republicat, Legea
nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale2,
Legea nr. 337/2004 legea cadru privind descentralizarea3, Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleilor locali4, Legea nr. 340/2004 privind
prefectul i instituia prefectului5, . a.
Astfel, art. 120 din Constituia Romniei, republicat, intitulat n
mod semnificativ Principii de baz prevede: (1) Administraia public
din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile
descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice,
principii care sunt detaliate n actele normative enunate.
Spre exemplu, art. 2 alin. (1) al Legii nr. 215/2001 - legea
administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare
statueaz faptul c administraia public din unitile administrativteritoriale se ntemeiaz pe principiile: descentralizrii, autonomiei locale,
deconcentrrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei
publice locale, legalitii i consultrii cetenilor n soluionarea
problemelor locale de interes deosebit.
Referitor la principiile menionate se impun cteva precizri, dup
cum urmeaz:
a) privesc numai administraia public din unitile administrativteritoriale i nu administraia public n general;
b) aplicarea acestor principii trebuie s nu aduc atingere
caracterului de stat naional unitar al Romniei;
c) se aplic att autoritilor administraiei publice locale precum i
celor judeene, ntre acestea existnd raporturi de colaborare i
nu de subordonare;
d) principiul deconcentrrii serviciilor publice nu se regsea n
varianta iniial a Constituiei Romniei din 1991, fiind introdus
ca urmare a revizuirii Constituiei prin Legea nr. 429/20036.

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu
modificrile i completrile ulterioare
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 221 din 29 martie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
4
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
5
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
6
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003
179

2.1. Principiul autonomiei locale

Potrivit opiniilor exprimate n doctrina din perioada interbelic,
principiul descentralizrii n organizarea administraiei presupune i
autonomia local, nu de puine ori cele dou concepte fiind utilizate
mpreun. Aa de pild, n perioada interbelic prof. A. Teodorescu
considera c autonomia local, sub aspect istoric, a fost anterioar apariiei
statului, ea pstrndu-se ca realitate socio-psihologic i economic chiar i
n cele mai totalitare regimuri politice.
Ca realitate juridic ns, autonomia local a fost i este influenat
de mai muli factori, dintre care citm: tradiia istoric, cadrul geografic,
resursele economice, gradul de instrucie civic i politic, reglementrile
naionale i internaionale etc.
n viziunea contemporan, autonomia local se manifest sub mai
multe aspecte i pe mai multe planuri.
Astfel, sub aspectul capacitii juridice, colectivitile locale
(regiunile, judeele, oraele, comunele etc.) sunt subiecte de drept distincte
de stat, avnd interese publice proprii, recunoscute ca atare de legiuitor.
Pe plan instituional, acestea sunt reprezentate de autoriti
administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii
judeene, primari) i care nu se gsesc n raporturi de subordonare fa de
aparatul de stat central.
n planul autonomiei decizionale, autoritile administraiei publice
locale au competene generale i adopt decizii n interesul colectivitilor
pe care le reprezint.
n sfrit, dar cel puin de aceeai importan, autonomia local nu se
poate manifesta n mod real dect dac este recunoscut i n planul
resurselor financiare, materiale i umane de care dispun.
Astfel, colectivitile locale au bugete proprii, dispun de un
patrimoniu n care sunt incluse bunurile ce aparin domeniului public i
privat al judeului, oraului sau comunei i sunt deservite de funcionari
publici selectai pe criteriul competenei.
n ultimii 25-30 de ani problema autonomiei locale s-a pus cu tot
mai mult acuitate, n special n spaiul european, fiind adoptat la
Strassbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta european a autonomiei
locale, ratificat i de Parlamentul Romniei prin Legea nr. 199/19971.
Conform art. 3 pct. 1 din Cart: Prin autonomie local se nelege
dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei publice locale
de a soluiona i de a gestiona n cadrul legii, n nume propriu i n interesul
populaiei locale, o parte important a treburilor publice.
Textul a fost preluat aproape integral n art. 3 alin. (1) din Legea nr.
215/2001 legea administraiei publice locale, republicat, cu modificrile
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997
180

i completrile ulterioare, care are urmtoarea redactare: Prin autonomie

local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor
administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n
interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n
condiiile legii.
Coninutul acestui principiu i valenele sale complexe rezult ns
dintr-un ansamblu de dispoziii legale i reprezint chintesena ntregii
activiti de administraie public din unitile administrativ-teritoriale.
Potrivit art. 4 alin. (2) coroborat cu art.3 din Legea nr. 215/2001,
autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenele i
atribuiile precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin
comunei, oraului sau judeului, dup caz, i reprezint dreptul i capacitatea
efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i
gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le
reprezint, treburile publice, n condiiile legii.
Spre deosebire de prima variant a Legii nr. 69/1991 1 - privind
administraia public local, n prezent abrogat, actuala reglementare
introduce noiunea de colectivitate local prin care se nelege totalitatea
cetenilor din unitatea administrativ-teritorial. Ca urmare, n doctrin se
consider c autonomia local este mai bine definit revenind legiuitorului
sarcina s adopte i s perfecioneze cadrul legislativ n aceast materie.
Din analiza textelor legale, considerm c sunt definitorii pentru
autonomia local trei elemente dup cum urmeaz:
organizatoric, aspect care se manifest prin alegerea autoritilor
administraiei publice locale de ctre populaia cu drept de vot i
domiciliul n unitatea administrativ-teritorial respectiv;
funcional, care se manifest, n principal, prin competena
consiliilor locale i a primarilor n rezolvarea problemelor de
interes local, fr intervenia altor autoriti;
de gestionare a resurselor, care decurge din calitatea de persoane
juridice a unitilor administrativ-teritoriale, titularele dreptului de
proprietate public i privat asupra bunurilor de interes local.
2.2. Principiul descentralizrii
Fr a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea
administrativ i-a dovedit viabilitatea n toate statele cu democraie
dezvoltat i economie de pia, motiv pentru care considerm c trebuie
promovat cu consecven i n sistemul de organizare al administraiei
publice romneti.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 238 din 28 noiembrie 1991,
republicat n temeiul art. 3 din Legea nr. 24/1996, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996
181

Descentralizarea administrativ prezint urmtoarele particulariti:

statul nceteaz a mai fi singura colectivitate teritorial
recunoscut i unica persoan juridic de drept public;
colectivitile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeul,
oraul, comuna) sunt persoane morale de drept public politicoteritoriale, avnd capacitate de drept public i interese publice
proprii, distincte de cele ale statului;
colectivitile locale dispun de autoriti administrative proprii
pentru satisfacerea intereselor publice precum i de mijloace
materiale, financiare i umane necesare.1
autoritile reprezentative se desemneaz prin vot universal,
crora colectivitile locale le va ncredina administrarea
treburilor publice. Aadar, puterea autoritilor reprezentative nu
vine de la centru, ci de la corpul electoral local, pe cale de
alegere. Ele nu sunt numite, nu se subordoneaz i nu pot fi
revocate de administraia statului, n consecin administraia
public i pierde caracterul unitar, ea fiind format din
administraia statului i administraia colectivitilor locale.
exercitarea unui control de stat (tutel administrativ) asupra
legalitii activitii autoritilor locale autonome.
n literatura de specialitate din ar i din strintate se apreciaz c
descentralizarea administrativ mbrac dou forme: descentralizarea
teritorial i descentralizarea tehnic (descentralizarea serviciilor publice).2
Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese
comune ale locuitorilor dintr-o fraciune geografic, poriune din teritoriul
de stat (jude, ora, comun), interese distincte fa de interesele naionale, i
care se manifest n cele mai diverse domenii de activitate.
Descentralizarea tehnic care const n descentralizarea serviciilor
publice i se manifest prin existena unor persoane morale de drept public
care presteaz servicii publice de interes local, detaate din sfera serviciilor
statale. Aceste persoane morale au fost denumite n literatura de specialitate
din perioada interbelic stabilimente publice locale.3
Doctrina actual reine ideea potrivit creia descentralizarea
teritorial const n repartizarea de afaceri administrative impus de
1

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Universitii

Lucian Blaga, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura Gh.
Stncescu, Bucureti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citat, vol. I, 2001, p. 59
2
Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie
Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureti, 1994, pp.
214-216
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 171
182

diversitatea social i politic a rilor asupra ntregului teritoriu, n timp ce

descentralizarea tehnic corespunde exigenelor unei repartizri armonioase
a funciilor ntre diferite ramuri ale administraiei. Prima rspunde, astfel,
unor aspiraii politice, iar cea de-a doua unor preocupri de eficien, de
gestionare a intereselor locale.
Indiferent de form, autorii contemporani sunt unanimi n a aprecia
descentralizarea ca o problem exclusiv de natur administrativ i nu una
politic, aceasta ntlnindu-se numai n situaia statelor federale.
Opiniile exprimate n doctrin i gsesc i un suport legal.
Astfel, descentralizarea este definit n art.2 lit. l din Legea nr.
195/2006 legea-cadru a descentralizrii ca fiind: transferul de competen
administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la
nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat.1
Conform art.3 din Legea-cadru a descentralizrii principiile pe baza
crora se desfoar procesul descentralizrii n Romnia, sunt urmtoarele:
a) principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor
de ctre autoritatea administraiei publice locale situat la nivelul
administrativ cel mai aproape de cetean i care dispune de capacitatea
administrativ necesar;
b) principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor
transferate;
c) principiul responsabilitii autoritii administraiei publice locale
n raport cu competenele ce le revin, care impun obligativitatea realizrii
standardelor de calitate n furnizarea serviciilor publice i de utilitate
public;
d) principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil,
predictibil, bazat pe criterii i reguli obiective, care s nu constrng
activitatea administraiei publice locale sau s limiteze autonomia local
financiar;
e) principiul echitii, care implic asigurarea accesului tuturor
cetenilor la serviciile publice de utilitate public;
f) principiul constrngerii bugetare, care interzice utilizarea de ctre
autoritile administraiei publice centrale a transferurilor sau a subveniilor
pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.
n concluzie, descentralizarea trebuie s asigure o gam ct mai
variat de servicii publice calitativ superioare, prestate de administraia
situat cel mai aproape de cetean.

Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizrii nr. 195 din 22 mai 2006, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
183

2.3. Principiul deconcentrrii serviciilor publice

Pentru a nelege mai bine coninutul i semnificaia acestui principiu
este necesar s reamintim cteva probleme care in de noiunea de serviciu
public.
n literatura de specialitate romneasc, din perioada interbelic
(Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, E.D. Tarangul ) dar i n cea francez
se aprecia c serviciul public este mijlocul prin care administraia i
exercit activitatea.
Prof. Paul Negulescu definea serviciul public ca un organism
administrativ creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri
determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al
administraiei publice creatoare, pus la dispoziia publicului pentru a
satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia
iniiativa privat nu ar putea s-i dea dect o satisfacie incomplet i
intermitent1.
Serviciul public se organizeaz: fie de ctre stat, cnd asigur
satisfacerea unui interes naional, fie de ctre comun, ora sau jude - cnd
interesul pe care l satisface este al colectivitilor respective.
Aadar, serviciul public este legat indisolubil de domeniul public i
de interesul public, naional sau local.
Principiul deconcentrrii serviciilor publice nu are n vedere o
descentralizare absolut, adic transferarea n totalitate i a oricror
activiti de la nivel central, la cel judeean sau local. Acest lucru nu ar fi
necesar, nici oportun i nici posibil, mai ales dac avem n vedere
multitudinea de forme n care se pot organiza serviciile publice, avnd drept
criterii:
a) ntinderea interesului care se dorete a fi satisfcut, serviciile
publice pot fi naionale (centrale) i locale;
b) natura serviciului public, distinge serviciile publice n
administrative i servicii publice industriale, comerciale;
c) modul de organizare, dup care distingem servicii publice
prestate de autoriti administrative, de instituii publice, regii
autonome, etc.
Astfel, serviciile publice organizate la nivel central sub forma
autoritilor administrative: ministere, departamente, direcii etc. vor rmne
ntotdeauna la acest nivel, ele exprimnd interesul naional general ntr-un
anumit domeniu, la care statul nu poate renuna. n acelai timp, sunt i alte
servicii publice care nu pot fi, de asemenea, organizate dect numai la nivel
naional, ele exprimnd exclusiv interesul naional i statal, cum ar fi cel
1

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediia a IV-a,
Editura Institutul de Arte Grafice E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 123
184

care privete aprarea rii, sigurana naional etc. care nu pot fi

descentralizate colectivitilor locale.
Cu privire la aceste servicii publice, organizate la nivel naional, n
literatura de specialitate1 s-a exprimat opinia c, ele pot fi cel mult
deconcentrate la nivel judeean, deconcentrarea asigurnd unitatea de scop
i aciune, fundamentat pe principiul subordonrii ierarhice, a serviciului
desconcentrat, care continu s fac parte integrant din cel organizat la
nivel central.
n acest sens, prof. Anibal Teodorescu2 nelegea prin deconcentrarea
administrativ a lrgi ct mai mult atribuiile agenilor puterii centrale
aezai n judee i comune, iar prof. Paul Negulescu3 l definea astfel:
Cnd se acord unei autoriti locale sau speciale, ai crei titulari
sunt numii de puterea central, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se
poate zice c avem descentralizare, cu toate c s-ar putea acorda o oarecare
autonomie acelei autoriti. n cazul acesta avem o diminuare a sistemului
de centralizare. Aceast form micorat de centralizare poart numele de
deconcentrare.
Aceasta este situaia n care se gsesc astzi aa-zisele servicii ale
ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale direcii, inspectorate, oficii etc. organizate n judee, care reprezint o
deconcentrare la nivel judeean a acestor servicii i nu o descentralizare.
Principiul deconcentrrii serviciilor publice i gsete suportul
constituional n art. 120 alin.(1) din Constituia Romniei, republicat,
conform cruia: Administraia public din unitile administrativ-teritoriale
se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i
deconcentrrii serviciilor publice.
Inconvenientele i dezavantajele centralizrii administrative, sub
aspectul eficacitii activitii administraiei, sunt rezolvate parial n
regimul administrativ deconcentrat.
Trebuie precizat faptul c n cadrul organizrii administrative a unui
stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare, ntre
acestea existnd moduri de organizare intermediar.
Prin deconcentrare se realizeaz un transfer de autoritate, care, dac
nu este riguros stabilit, poate stnjeni viaa local mai mult dect sistemul
centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii centrale, de
colectivitatea local.

Mircea Preda, Autoritile administraiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p.
453
2
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, p. 247
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1934, p. 611
185

Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizrii nr. 195/20061

deconcentrarea reprezint redistribuirea de competene administrative i
financiare de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din
teritoriu.
Aadar, caracteristicile centralizrii administrative se menin, cu
excepia faptului c n teritoriu nu mai exist simplii ageni ai centrului, ci
autoriti administrative propriu-zise, care dispun de competene proprii.
Aceste structuri sunt numite i revocate de centru, fa de care sunt
subordonate i rspunztoare. Ele deservesc interesul unic al statului, dar
pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redus importan) au
competene proprii, problemele de interes major constituind exclusiv
atributul centrului.
Modul n care se realizeaz partajarea competenei ntre centru i
autoritile administrative desconcentrate, reflect gradul de deconcentrare
administrativ. n toate situaiile ns, structurile teritoriale desconcentrate
au obligaia de a raporta centrului situaia din teritoriu i de a executa
ordinele acestuia.
Deconcentrarea poate mbrca dou forme:
c)
pe vertical, sporindu-se competenele serviciilor
exterioare ale ministerelor i ale celorlalte organe ale
administraiei centrale;
d)
pe orizontal, amplificndu-se n acest caz competenele
conductorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripie
administrativ, cum ar fi prefectul, spre pild.
n concluzie, relevm c i acest sistem de organizare administrativ
menine o administraie unitar, care ns nu mai pctuiete prin
uniformitate, autoritile deconcentrate putnd adapta la specificul local
msurile i ordinele transmise de la centru.
Totui, trebuie reinut faptul esenial acela c deconcentrarea
administrativ menine puterea ierarhic n detrimentul autonomiei locale.
2.4. Principiul eligibilitii
Acest principiu este stipulat n mod expres n art. 2 alin. (1) al Legii
nr. 215/2001, el fiind consacrat i de Constituie, care n art. 121 prevede c
autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n
comune i orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei, iar art. 122
stipuleaz Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru
coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea
realizrii serviciilor publice de interes judeean, care este ales i
funcioneaz n condiiile prevzute de lege.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
186

Eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale consacrat la

nivel de principiu n art. 2 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea
administraiei publice locale, republicat, cu modificrile i completrile
ulterioare, este reglementat prin Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autoritilor administraiei publice locale, care n art. 1 alin. (2) prevede:
Consiliile locale, consiliile judeene, precum i primarii se aleg prin
vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat1.
Alegerea acestor autoriti publice are o semnificaie politic i
social deosebit, determinndu-le nsi natura lor juridic, ele nefiind
autoriti ale statului, prin care acesta i exercit puterea public, ci
dimpotriv, menirea lor este aceea de a administra treburile unitilor
administrativ - teritoriale n care au fost alese. n consecin, puterea lor nu
deriv din puterea statului, ci din cea a alegtorilor, pe care i reprezint i n
faa crora vor da socoteal.
Desigur c aciunile acestor autoriti reprezentative, alese, pentru a
produce efecte juridice trebuie s fie recunoscute de stat ca reprezentant al
ntregii naiuni, recunoatere care nseamn, n fapt i n drept, ncadrarea
lor n ordinea juridic a statului, dar numai dac alegerea s-a fcut potrivit
legii, iar aciunile acestor autoriti alese sunt conforme cu legea.
Aceast dubl recunoatere, din partea statului, asigur de fapt
mbinarea intereselor generale, ale naiunii reprezentat de stat, cu cele ale
colectivitilor locale, ca pri componente ale naiunii - reprezentate de
autoritile administraiei publice locale alese.
2.5. Principiul legalitii
Sorgintea constituional a acestui principiu o regsim n dispoziiile
art. 1 alin. (5) din Constituia Romniei, republicat, conform crora: n
Romnia respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este
obligatorie i n art. 16 alin. (2) care consfinete c: Nimeni nu este mai
presus de lege.
Principiul legalitii aplicat la administraia public local trebuie
perceput n sensul c tot ceea ce ine de aceasta i anume: alegerea,
constituirea autoritilor administraiei publice locale, exercitarea
atribuiilor, adoptarea (emiterea) actelor administrative i orice alte
activiti, trebuie s se desfoare n strict conformitate cu prevederile
constituionale, dar i cu ale legilor i celorlalte acte normative bazate pe
lege, nerespectarea acestui principiu atrgnd consecine juridice deosebite.
Potrivit acestui principiu, autoritile administraiei publice locale nu
pot exercita dect competenele care le sunt recunoscute de lege, extinderea

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
187

lor prin invocarea autonomiei locale situndu-se n afara limitelor

principiului legalitii.
Garantarea respectrii acestui principiu este asigurat prin
consacrarea de ctre legiuitorul nostru a rspunderii juridice i aplicarea de
sanciuni disciplinare, contravenionale, civile i penale, dup caz, fa de
autoritile administraiei publice locale i funcionarii acestora, atunci cnd
conduita i/sau aciunile i actele lor ncalc prescripiile legale.
2.6. Principiul consultrii cetenilor n probleme locale de interes
deosebit
Acest principiu este consacrat att de Legea nr. 215/2001 - legea
administraiei publice locale, republicat, precum i de Legea nr. 3/2000
privind organizarea i desfurarea referendumului1, cu modificrile i
completrile ulterioare.
Dac, referitor la referendumul cu privire la problemele de interes
naional Legea nr. 3/2000 a adus clarificrile necesare, stabilind n art.12
situaiile n care Preedintele Romniei, dup consultarea Parlamentului,
poate cere poporului s-i exprime voina prin referendum, nu acelai lucru
se poate afirma n legtur cu referendumul local.
Astfel, potrivit art. 14 din legea organic privind organizarea i
desfurarea referendumului: Problemele supuse referendumului local se
stabilesc de consiliile locale sau judeene, dup caz, la propunerea
primarului, respectiv a preedintelui Consiliului judeean. Aceast
formulare, ne conduce la concluzia c legiuitorul nostru a dorit s dea
substan autonomiei locale, lsnd acestor autoriti competena de a stabili
n concret, problemele de interes local, care impun consultarea prin
referendum, a cetenilor din unitile administrativ-teritoriale.
Legea prevede un singur caz n care organizarea referendumului
local este obligatorie, stipulat n art. 13 alin. (3) al Legii nr. 3/2000. Este
vorba despre situaiile n care se urmrete modificarea limitelor teritoriale
ale comunelor, oraelor i judeelor, modificri ce se pot realiza exclusiv n
baza unei legi, cu condiia ca propunerea legislativ s fie precedat de un
referendum local.
Referendumul local se poate organiza n toate satele i localitile
componente ale comunei, oraului sau judeului sau, numai n unele dintre
acestea, care sunt direct interesate.
Cetenii sunt chemai s se pronune prin DA sau NU asupra
problemei supuse referendumului, deciznd cu majoritatea voturilor valabil
exprimate la nivelul unitii administrativ-teritoriale respective.

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000
188

Capitolul V
CONSILIUL LOCAL

1. Componena i alegerea consiliilor locale

Conform art. 121 alin. (1) din Constituie, consiliile locale sunt
autoriti ale administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local
n comune i orae, iar dispoziiile art. 21 alin. (1) al Legii nr. 215/2001
precizeaz n plus faptul c acestea sunt autoriti deliberative, cu alte
cuvinte au o componen colegial i se aleg n condiiile prevzute de lege1.
Potrivit acelorai dispoziii legale, mai rezult c aceste autoriti se
organizeaz i funcioneaz n comune, orae, municipii i sectoarele
municipiului Bucureti.
Componena i constituirea consiliilor locale sunt reglementate n
cuprinsul Capitolului II, Seciunea l din Legea nr. 215/2001, legea
administraiei publice locale, republicat2.
Consiliile locale ale comunelor, oraelor i municipiilor sunt
compuse din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber
exprimat, n condiiile Legii pentru alegerea autoritilor administraiei
publice locale nr. 67/2004, cu modificrile i completrile ulterioare.
Numrul membrilor fiecrui consiliu local se stabilete prin ordin al
prefectului, n funcie de populaia comunei, oraului sau municipiului,
raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de 1
ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care
preced alegerile.
Potrivit art. 30 din Legea nr. 215/2001, republicat, n funcie de
numrul populaiei dintr-o comun, ora sau municipiu, numrul
consilierilor oscileaz ntre 9 - limita minim i 27, limita maxim, revenind
9 consilieri la comunele cu un numr de pn la 3000 locuitori i 27
consilieri, pentru unitile administrativ-teritoriale cu peste 400.000 de
locuitori. Consiliul General al municipiului Bucureti va fi format dintr-un
numr de 31 de consilieri.
Numrul consilierilor care compun un consiliu local stabilit prin
ordin al prefectului, potrivit legii, are caracter imperativ i trebuie realizat ca
atare.
1

Legea nr. 67/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 271 din 29
martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007
189

Dei, aa cum am artat, calitatea de consilier se dobndete numai

prin alegere, nu orice persoan poate s dobndeasc aceast calitate. Pentru
a putea candida, persoana trebuie s ndeplineasc o serie de condiii de
eligibilitate prevzute de art. 4 al Legii nr. 67/2004 - pentru alegerea
autoritilor administraiei publice locale, dup cum urmeaz:
a) s aib cetenia romn;
b) s aib drept de vot;
c) vrsta de cel puin 23 de ani, mplinit pn n ziua alegerilor
inclusiv, dac nu le este interzis asocierea n partide politice
potrivit art. 40 alin. (3) din Constituia Romniei, republicat,
d) s aib domiciliul pe teritoriul unitii administrativ-teritoriale n
care urmeaz s fie aleas; la sectoarele municipiului Bucureti
pot candida i pot fi alese persoanele care au domiciliul n
municipiul Bucureti, indiferent de sector;
e) s nu aib funcia de judector al Curii Constituionale, avocat al
poporului, magistrat, (judector, procuror), membru activ al
armatei, poliist i alte categorii de funcionari publici stabilite
prin lege organic, crora le este interzis potrivit art.40 alin. (3)
din Constituia, republicat, asocierea n partide politice;
f) n cazul candidailor independeni mai apare i condiia listei
susintorilor (1% din numrul total al alegtorilor nscrii n
listele electorale permanente din circumscripia respectiv, dar nu
mai puin de 50 n cazul comunelor, 100 n cazul localitilor
urbane de rangul II i III i de 1000 n cazul judeelor,
municipiului Bucureti, sectoarelor municipiului Bucureti i
localitilor urbane de rangul I conform art. 44 alin.(1) din Legea
nr. 67/2004);
Procedura alegerii consiliilor locale este prevzut de Legea nr.
67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale.
Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare alegtor are dreptul la un
singur vot, dreptul de vot exercitndu-se numai n comuna, oraul,
municipiul sau subdiviziunea administrativ-teritorial a municipiului n care
alegtorul i are domiciliul, sau ntr-o alt unitate administrativ-teritorial
dac, i-a stabilit reedina n unitatea administrativ-teritorial respectiv cu
cel puin 3 luni nainte de data alegerilor.
Nu pot alege, conform art. 5 din Legea nr. 67/2004 urmtoarele
categorii de persoane:
a) debilii sau alienaii mintal pui sub interdicie prin hotrre
judectoreasc definitiv i irevocabil;
b) persoanele lipsite de drepturile electorale, pe durata stabilit prin
hotrre judectoreasc definitiv.
190

Candidaturile pentru consilierii locali se propun de ctre partidele

politice, alianele politice, alianele electorale sau organizaiile cetenilor
aparinnd minoritilor naionale care particip la alegeri, sub semntura
conducerii organizaiilor judeene, i se depun la birourile electorale de
circumscripie cel mai trziu cu 30 de zile nainte de data alegerilor (art.40
i art. 41 alin. (1) din lege).
Declaraia de acceptare a candidaturii cuprinde numele, prenumele,
domiciliul, partidul politic sau aliana care l-a propus, profesiunea, ocupaia,
i apartenena politic a candidatului, consimmntul expres al acestuia de
a candida pentru funcia respectiv, precum i precizarea c ntrunete
condiiile prevzute de lege (art. 41 alin. (5) din Legea 67/2004).
Se pot depune i candidaturi independente, pe baza listei
susintorilor.
Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare comun, ora, municipiu i
subdiviziune administrativ-teritorial a municipiului, constituie o
circumscripie electoral.
Numerotarea circumscripiilor electorale din fiecare jude precum i
a circumscripiilor electorale de sector ale municipiului Bucureti se face de
ctre prefect, prin ordin, emis n termen de 3 zile de la data stabilirii
alegerilor (art. 11 din lege), primarii avnd obligaia s aduc la cunotina
alegtorilor numrul circumscripiei electorale, odat cu aducerea la
cunotin a delimitrii i numerotrii seciilor de votare.
n cadrul localitilor se organizeaz una sau mai multe secii de
votare n raport cu numrul locuitorilor, astfel:
n localitile urbane, cte o secie de votare la 1.000-2.000 de
locuitori;
n comune, cte o secie de votare la 500-2.000 de locuitori, de
regul n fiecare sat;
se pot organiza secii de votare i n satele sau n grupurile de sate
cu populaie de pn la 500 locuitori;
militarii n termen voteaz numai la seciile de votare din
localitatea de domiciliu, n limitele prevederilor regulamentelor
militare (art. 13 din lege).
Delimitarea i numerotarea seciilor de votare se fac de ctre
primari, prin dispoziie, care se aduce la cunotina alegtorilor n termen de
20 de zile de la stabilirea datei alegerilor.
Toi cetenii cu drept de vot care au domiciliul n localitatea pentru
care se ntocmete lista, se nscriu de ctre primar n listele electorale
permanente1.
1

A se vedea art.15 i art.16 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor
administraiei publice locale
191

La cererea cetenilor cu drept de vot, care i-au stabilit reedina n

localitate, cu cel puin 3 luni nainte de data alegerilor, primarul i va nscrie
ntr-o list electoral suplimentar, pe baza actului de identitate, fcnd
comunicare n acest sens primarului de la localitatea de domiciliu (art.19 din
Legea nr. 67/2004).
Dup listele electorale permanente, primarul va ntocmi, separat,
pentru fiecare secie de votare copii ale acestor liste i va asigura condiii
pentru ca acestea s poat fi consultate de ctre alegtori, att la sediul
primriei ct i la sediul seciilor de votare.
Un alegtor poate fi nscris numai ntr-o singur list electoral.
Legea consacr dreptul alegtorilor de a verifica nscrierile fcute n
listele electorale permanente, acetia putnd formula ntmpinare mpotriva
omisiunilor, nscrierilor greite, sau oricror erori din liste, care se adreseaz
n scris primarului care a ntocmit lista respectiv. Primarul este obligat s
soluioneze ntmpinarea, n termen de 3 zile de la nregistrarea acesteia,
prin dispoziie.
mpotriva dispoziiei se poate face contestaie n termen de 24 de ore
de la comunicare. Contestaia se soluioneaz n cel mult 3 zile de la
nregistrare, de ctre judectoria n a crei raz teritorial se afl secia de
votare. Hotrrea judectoreasc este definitiv i irevocabil i se
comunic celor interesai precum i primarului, n termen de 24 de ore de la
pronunare.
Primarul, mpreun cu serviciile de eviden informatizat a
persoanei, are obligaia legal de a actualiza listele electorale permanente.
Orice modificare intervenit dup naintarea copiilor de pe listele electorale
permanente, la birourile electoral al seciei de votare, va fi comunicat
acestora n termen de 24 ore, conform art. 16 alin. (8) din Legea nr. 67/2004
pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale.
n vederea organizrii i desfurrii operaiunilor electorale se
nfiineaz birouri electorale de circumscripie i birouri electorale ale
seciilor de votare, modul de constituire, procedura de lucru, competenele
acestora etc., fiind reglementate n seciunea a 4-a a Legii nr. 67/2004, art.
23 - 38.
Birourile electorale de circumscripie ale comunelor se constituie
dintr-un numr de 7 membri, cele ale oraelor i municipiilor din 9 membri,
iar ale municipiului Bucureti din 15 membri.
Biroul electoral de circumscripie comunal este format din
preedinte, un lociitor al acestuia, care de regul trebuie s fie juriti i 5
reprezentani ai partidelor, alianelor politice i alianelor electorale care
particip la alegeri n circumscripia electoral respectiv. Birourile
electorale ale circumscripiilor oreneti, municipale i ale subdiviziunilor
administrativ-teritoriale ale municipiilor sunt formate din preedinte, un
192

lociitor al acestuia i 7 reprezentani ai partidelor, alianelor politice i

alianelor electorale care particip la alegeri n circumscripia respectiv.
Desemnarea preedinilor i a lociitorilor acestora se fac din cadrul
magistrailor i a celorlali juriti existeni n jude sau n municipiul
Bucureti, se face n edin public, prin tragere la sori, n termen de 5 zile
de la stabilirea datei alegerilor, de ctre preedintele tribunalului.
Lista magistrailor care vor participa la tragerea la sori se
ntocmete de ctre preedintele tribunalului, iar cea a juritilor de ctre
prefect, mpreun cu preedintele tribunalului i cte un reprezentant din
partea fiecrui partid politic parlamentar (art. 24 alin. 5 din Legea nr.
67/2004).
n cazul n care numrul magistrailor i a juritilor este insuficient,
lista va fi completat de ctre prefect, la propunerea primarilor, cu alte
persoane care se bucur de prestigiu n faa locuitorilor i care nu fac parte,
potrivit declaraiei date pe propria rspundere, din nici un partid politic i au
cel puin studii medii.
Completarea birourilor electorale de circumscripie cu reprezentanii
partidelor i alianelor politice precum i a alianelor electorale, se face n
termen de 24 ore de la rmnerea definitiv a candidaturilor, de ctre
preedinii acestora prin tragere la sori, n prezena celor n cauz (art. 24
alin. 14).
n situaiile n care partidele politice, alianele politice i alianele
electorale nu desemneaz reprezentani, preedintele biroului electoral de
circumscripie va proceda la completarea biroului, incluznd n acesta, prin
tragere la sori, persoane care nu fac parte din nici un partid politic, dintr-o
list pus la dispoziie de ctre primar (art. 24 alin. 17).
Atribuiile birourilor electorale de circumscripie sunt prevzute de
art. 25 din Legea nr. 67/2004 i constau, n principal, n asigurarea aplicrii
dispoziiilor legale privitoare la alegeri sub toate aspectele, dup cum
urmeaz:
a) urmresc aplicarea dispoziiilor legale privitoare la alegeri n
circumscripia electoral;
b) verific dac listele electorale permanente au fost actualizate,
vegheaz la ntocmirea copiilor de pe listele electorale
permanente i la organizarea seciilor de votare;
c) nregistreaz listele de candidai i candidaturile independente i
constat rmnerea definitiv a acestora;
d) fac publicaiile i afiajele prevzute de lege;
e) rezolv ntmpinrile referitoare la propria activitate i
contestaiile formulate cu privire la activitatea birourilor
electorale ale seciilor de votare;
193

f) totalizeaz voturile exprimate, stabilete rezultatul alegerilor i

nmneaz certificatul doveditor al alegerii consilierilor care vor
constitui consiliul, etc.
Birourile electorale ale seciilor de votare sunt constituite dintr-un
preedinte, un lociitor al acestuia i 3-5 membri n cazul seciilor de votare
din comune i orae, respectiv 7-9 membri n cazul seciilor de votare din
municipii i din sectoarele municipiului Bucureti (art. 28 din lege).
Preedintele i lociitorul su, trebuie s fie, de regul, juriti care nu
fac parte din nici un partid politic. Acetia sunt desemnai de preedintele
tribunalului, prin tragere la sori, dintre cei nscrii pe o list ntocmit de
prefect, la propunerea primarilor.
n cazul n care numrul juritilor este insuficient, lista va fi
completat cu alte persoane care trebuie s ndeplineasc aceleai condiii ca
i n cazul birourilor electorale de circumscripie, lista fiind ntocmit de
ctre primari.
Desemnarea preedinilor i lociitorilor acestora se face cel mai
trziu cu 10 zile nainte de data alegerilor.
Birourile electorale ale seciilor de votare au conform art. 29 din lege
urmtoarele atribuii:
a) primesc, de la primari, copiile listelor electorale permanente i
listele electorale suplimentare i asigur condiiile necesare
verificrii acestora de ctre alegtori; de asemenea, primesc de la
birourile electorale de circumscripie buletinele de vot, tampila
de control i tampilele cu meniunea VOTAT;
b) conduc operaiunile de votare i iau toate msurile de ordine n
localul seciei de votare i n jurul acestuia;
c) numr voturile i consemneaz rezultatul votrii pentru
circumscripia electoral pentru care s-a votat n secia de votare
respectiv;
d) rezolv ntmpinrile referitoare la propria activitate;
e) nainteaz biroului electoral de circumscripie procesele-verbale
privind rezultatul votrii, mpreun cu contestaiile depuse
precum i buletinele de vot nule i cele contestate;
f) predau, cu proces-verbal, biroului electoral de circumscripie
buletinele de vot ntrebuinate i necontestate, precum i pe cele
anulate, tampilele i celelalte materiale necesare votrii.
Propunerile de candidai pentru funcia de consilier se fac pe
circumscripii electorale i se depun la birourile electorale de circumscripie
cel mai trziu cu 30 de zile nainte de data alegerilor (art. 40). Propunerile
fcute de partidele politice, alianele politice i alianele electorale sau
organizaiilor cetenilor aparinnd minoritilor naionale se transmit sub
194

semntura conducerii organizaiilor judeene ale acestora, iar n cazul

candidailor independeni pe baza listei susintorilor.
Listele de candidai trebuie s fie nsoite de declaraiile de acceptare
a candidaturii, scrise, semnate i datate de ctre candidai.
O persoan nu poate accepta candidatura dect pentru o singur
circumscripie electoral, cu excepia cazului n care candidatura se depune
att pentru un consiliu local, ct i pentru consiliul judeean. Partidele
politice, alianele politice i alianele electorale pot propune numai cte o
singur list de candidai n fiecare circumscripie electoral, pentru
consiliul local, consiliul judeean i cte un candidat pentru funcia de
primar.
Candidaii pot renuna la candidatur pn la data tipririi buletinelor
de vot, depunnd la biroul electoral de circumscripie o declaraie de
renunare scris, semnat i datat de cel n cauz.
Acceptarea de ctre birourile electorale de circumscripie a unei
candidaturi poate fi contestat de ctre ceteni, partide politice, aliane
politice i aliane electorale, n termen de cel mult 48 de ore de la afiarea
candidaturii.
Tot astfel, respingerea de ctre birourile electorale de circumscripie
a unei candidaturi poate fi contestat de ctre candidat, ori de ctre partidul,
aliana politic sau electoral care a propus candidatura, n termen de 48 de
la respingere.
Contestaiile privind admiterea sau respingerea candidaturilor se
soluioneaz n termen de 48 de ore de la nregistrare, de ctre judectoria,
respectiv tribunalul, n a crei raz teritorial se afl circumscripia
electoral.
Hotrrea nu se comunic.
mpotriva hotrrii date n contestaie se poate face recurs n termen
de 24 de ore de la pronunare, la instana ierarhic superioar. Recursul se
soluioneaz n termen de 24 de ore de la nregistrare.
Hotrrea pronunat n recurs este definitiv i irevocabil.
Contestaia i, dac este cazul, cererea de recurs se depun la instana
competent s le soluioneze, sub sanciune nulitii, astfel cum prevd
dispoziiile art. 48 alin. (4) din Legea nr. 67/2004.
Dup expirarea termenului de depunere a candidaturilor, la care se
adaug, dac este cazul, termenele de atac i de soluionare a cilor de atac,
birourile electorale de circumscripie ncheie proces-verbal de rmnere
definitiv a candidaturilor, care se afieaz la sediul lor, precum i la sediul
seciilor de votare.
Candidaturile definitive pot fi fcute publice prin orice mijloace de
informare n mas.
195

Buletinul de vot pentru alegerea consiliului local este distinct de cel

pentru alegerea primarului i consiliului judeean, modelul acestuia fiind
aprobat prin hotrre a Guvernului (art. 50) i va cuprinde listele de
candidai nscrise n ordinea tragerii la sori efectuat de biroul electoral de
circumscripie.
Imprimarea buletinelor de vot se asigur de ctre birourile electorale
de circumscripie, prin grija prefecilor.
Buletinul de vot este format din mai multe file, pe paginile interioare
ale buletinului de vot se imprim patrulatere n numr suficient pentru a
cuprinde toate listele de candidaturi, astfel ca ultima pagin s rmn alb
pentru aplicarea tampilei de control a seciei de votare. Buletinele de vot se
capseaz.
Patrulaterele se vor imprima paralel ntre ele, cte dou coloane pe
aceeai pagin. Patrulaterele se numeroteaz, ncepnd cu primul
patrulaterul al coloanei din stnga a primei pagini interioare, care primete
numrul de ordine 1, i continu cu primul patrulater al coloanei din
dreapta, care primete numrul de ordine 2, numerotarea continund pn la
ultimul patrulater (art. 51 alin. 2).
Buletinele de vot se distribuie n circumscripiile electorale de ctre
prefeci i se preiau de primari, mpreun cu preedinii birourilor electorale
de circumscripie, pe baz de proces-verbal, cel mai trziu pn n preziua
alegerilor. La sediul primriei i al biroului electoral de circumscripie,
precum i la sediile seciilor de votare se afieaz, n termen de 3 zile de la
expirarea termenului de imprimare, cte un buletin de vot, din fiecare
categorie, dup ce a fost vizat i anulat de preedintele biroului electoral de
circumscripie.
Campania electoral ncepe, potrivit dispoziiilor art. 57 din Legea
nr. 67/2004, cu 30 de zile nainte de data desfurrii alegerilor i se ncheie
n ziua de smbt care precede data alegerilor, la ora 7,00.
n campania electoral candidaii, partidele politice, alianele politice
i alianele electorale, precum i cetenii au dreptul s-i exprime opiniile
n mod liber i fr nici o discriminare, prin mitinguri, adunri, utilizarea
televiziunii, radioului, presei i a celorlalte mijloace de informare n mas.
Primarii au obligaia, potrivit dispoziiilor art. 72 din Legea nr.
67/2004 s stabileasc, pn la nceperea campaniei electorale, locuri
speciale pentru afiaj electoral, innd cont de numrul partidelor politice,
alianelor politice i alianelor electorale care declar c depun liste de
candidai, lund n calcul i candidaii independeni.
Potrivit legii, este interzis utilizarea locurilor speciale de afiaj
electoral astfel nct s mpiedice folosirea acestora de ctre un alt partid,
alian sau candidat independent.
196

Pentru buna desfurare a alegerilor, art. 74 din lege prevede c

fiecare secie de votare trebuie s posede un numr suficient de cabine, urne
i tampile de votare, care se asigur de ctre primari. Cabinele i urnele
trebuie aezate n aceeai ncpere n care i desfoar activitatea
preedintele biroului electoral al seciei de votare i membrii acestuia.
Votarea are loc ntr-o singur zi, desfurndu-se ntre orele 7,00 21,00, conform art. 77 din Legea nr. 67/2004.
Alegtorii voteaz numai la secia de votare la care este arondat
strada sau localitatea, potrivit delimitrilor fcute i unde sunt nscrii n
copia de pe listele electorale permanente sau n lista suplimentar ntocmit
de primar (art. 78 alin. 1).
Alegtorii voteaz separat, n cabine nchise, aplicnd tampila cu
meniunea votat n patrulaterul care cuprinde lista de candidai sau numele
candidatului pe care l voteaz. Dup ce au votat, alegtorii ndoiesc
buletinele de vot astfel nct pagina alb care poart tampila de control s
rmn n afar i le introduc n urn, avnd grij s nu se deschid. Apoi,
vor restitui tampila cu meniunea votat biroului electoral al seciei de
votare, primind actul de identitate, cu meniunea votat i data scrutinului,
nscrise de birourile electorale ale seciilor de votare. n cazul alegtorilor
care voteaz pe baza crii de identitate, pe versoul acesteia se aplic un
timbru autocolant ce meniunea votat i data scrutinului (art. 78).
La ora 21,00 preedintele biroului electoral al seciei de votare
declar votarea nchis.
Dup ncheierea votrii, urmeaz s se stabileasc i s se constate
rezultatul alegerilor. n urma primirii proceselor-verbale cu rezultatul
numrrii voturilor de la toate birourile electorale ale seciilor de votare i
dup soluionarea contestaiilor i ntmpinrilor primite, biroul electoral de
circumscripie procedeaz la totalizarea voturilor exprimate i la atribuirea
de mandate.
Repartizarea mandatelor de consilier, se face de ctre biroul electoral
de circumscripie, n dou etape, conform dispoziiilor art. 92 alin. (3) din
Legea nr. 67/2004.
Potrivit art. 91 din Legea nr. 67/2004, alegerile pentru consilieri i
pentru primari sunt valabile, indiferent de numrul alegtorilor care au
participat la vot.
n capitolul V al Legii nr. 67/2004 (art. 99 - 112) intitulat
Contravenii i infraciuni se consacr importante garanii juridice care
vizeaz respectarea ntocmai a dispoziiilor legii alegerilor locale, de ctre
cei implicai n organizarea i desfurarea alegerilor.

197

2. Validarea alegerii consilierilor

Toat legislaia de dup 1990 care reglementa aceast materie a
consacrat i ulterior a meninut, principiul potrivit cruia validarea
mandatelor de consilier a fost dat n competena consiliului local, reunit n
edina de constituire.1
Propunerea de validare ori de invalidare a unui mandat de consilier
se formula de ctre o comisie format din consilieri, respectiv comisia de
validare i se aproba cu votul majoritii consilierilor prezeni la edin.
Persoana al crui mandat era supus validrii sau invalidrii nu participa la
vot.
Totodat, trebuie precizat faptul c motivele pentru care consiliul
local putea hotr invalidarea unui mandat de consilier erau limitativ i
precis determinate de lege, de natur a elimina orice posibil abuz din partea
consilierilor locali reunii n edina de constituire.
n sfrit, pentru a garanta legalitatea ntregii activiti de validare a
mandatelor legiuitorul nostru a prevzut posibilitatea de a fi atacat la
instana de contencios administrativ hotrrea de validare/invalidare, n
termen de 5 zile de la adoptare ori de la comunicare, dup caz.
Pe de alt parte, validarea alegerii primarilor a fost dat n
competena instanelor judectoreti.
Pentru prima dat dup 1990, prin Legea nr. 286 din 6 iulie 2006
pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr.
215/20012, materia validrii mandatelor de consilier local a suferit o reform
esenial.
n concret, este vorba despre faptul c legiuitorul a stabilit
competena instanelor judectoreti de a valida alegerea consilierilor locali.
Raiunea legiuitorului n realizarea acestei modificri de substan rezult
din Expunerea de motive a legii. Pe de o parte, se apreciaz c ntr-un stat
de drept autoritatea judectoreasc este firesc s cenzureze legalitatea
procesului electoral, iar, pe de alt parte, se armonizeaz n acest fel
procedura de validare a consilierilor locali cu cea de validare a primarilor.
Astfel, conform art. 30 alin.1 din Legea administraiei publice locale
nr. 215/2001, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare:
Validarea alegerii consilierilor se face de ctre judectoria n raza cruia se
afl unitatea administrativ-teritorial, de ctre un judector desemnat de
preedintele instanei. Cererea de validare a consilierilor locali se depune n
1

A se vedea art.17 din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991, republicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996, art. 32 din Legea
administraiei publice locale nr. 215/2001 publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 123 din 20.02.2007
198

termen de 3 zile de la data constatrii rezultatelor alegerilor, n condiiile

legii.
Din analiza textului citat putem desprinde cu certitudine dou
concluzii i anume:
a) validarea mandatelor de consilieri locali este dat n competena
instanelor judectoreti de drept comun;
b) cererea de validare a consilierilor locali se depune n termen de 3
zile de la data constatrii rezultatelor alegerilor.
n mod firesc se nate ntrebarea cine are dreptul sau obligaia de a
formula cererea de validare, chestiune pe care legiuitorul nu a reglementat-o
n mod expres.
Mai mult, considerm c legiuitorul avea obligaia s modifice n
mod explicit dispoziiile art. 95 alin.5 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autoritilor administraiei publice locale, teza I-a, conform crora Un
exemplar al procesului-verbal pentru consiliul local (privind toate
operaiunile electorale, s.n.)... se nainteaz consiliului local, respectiv
consiliului judeean sau, dup caz, Consiliului General al Municipiului
Bucureti, n vederea validrii mandatelor, potrivit prevederilor Legii nr.
215/2001, republicat.
Fa de acest context ambiguu, considerm c obligaia de a nainta
dosarul instanei competente pentru validarea mandatelor de consilieri locali
revine birourilor electorale de circumscripie, reprezentate de ctre
preedinii acestora.
La aceast concluzie ne conduc i dispoziiile art. 95 alin.5 teza a IIa din Legea nr. 67/2004 potrivit crora: Pentru primar, dosarul format
potrivit prezentului alineat se nainteaz ... la judectoria n a crei raz
teritorial se afl circumscripia electoral pentru care au avut loc alegeri...
Procedura de soluionare a cererii de validare este stabilit de art. 30
alin.2 i 3 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, astfel:
cererea se judec n edin public;
cererea se judec fr citarea prilor;
cererea se judec de urgen i cu precdere, n termen de 10
zile de la data depunerii i se soluioneaz prin hotrre
executorie.
Conform alin. 4 al aceluiai articol Hotrrea prevzut la alin.3
este supus cilor de atac prevzute n cadrul procedurii contencioase,
instana pronunndu-se n termen de 10 zile de la data introducerii cererii
de apel sau de recurs, dup caz.
La fel ca i reglementrile anterioare, legiuitorul stabilete n mod
riguros situaiile n care instana de judecat poate dispune invalidarea
mandatului de consilier local. Astfel, potrivit alin. 5 al art. 30 din Legea nr.
199

215/2001 legea administraiei publice locale, republicat, cu modificrile

i completrile ulterioare, instana de judecat poate dispune invalidarea
mandatului de consilier local numai n dou ipoteze i anume:
a) dac se constat c au fost nclcate condiiile de eligibilitate;
b) dac se constat c alegerea s-a fcut prin fraud electoral,
constatat n condiiile legii.
Cu alte cuvinte, legiuitorul a stabilit cu claritate competena instanei
de judecat, instituind controlul judectoresc asupra procesului electoral dar,
fr a permite judectorului s se substituie electoratului.
Mai concret, instana de judecat are numai competena de a verifica
dac au fost respectate sau nu dispoziiile Legii nr. 67/2004 pentru alegerea
autoritilor administraiei publice locale sub un dublu aspect i anume:
a) dac consilierii alei ndeplineau condiiile de eligibilitate n
momentul nregistrrii candidaturilor;
b) dac alegerea s-a produs prin fraud electoral constatat n
condiiile art. 30 alin. 5 din legea menionat.
Numai dac instana de judecat va constata nclcarea condiiilor de
eligibilitate ori, dac va constata c alegerea s-a fcut prin fraud electoral
declarat ca atare n condiiile Legii nr. 67/2004 va dispune invalidarea
mandatului de consilier local.
Dimpotriv, n toate celelalte ipoteze va hotr validarea mandatelor.
n sfrit, legea prevede n alin. 6 al aceluiai articol faptul c
aceeai procedur este aplicabil i pentru validarea mandatelor candidailor
declarai supleani.
n plus, se instituie regula conform creia pot fi validai numai
candidaii declarai supleani care, la data validrii, fac dovada faptului c
sunt nscrii n partidul politic, aliana politic sau aliana electoral pe a
crui list au candidat n alegeri.

3. Constituirea consiliilor locale

Potrivit dispoziiilor art. 31 alin.1 din Legea administraiei publice
locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat,
constituirea consiliilor locale se face n termen de 25 de zile de la data
desfurrii alegerilor.
Convocarea consilierilor locali alei i validai n funcie se face de
ctre prefect, n maximum 5 zile de la pronunarea hotrrii judectoreti de
validare a mandatelor.
La edina de constituire particip prefectul sau reprezentantul
acestuia, precum i primarul sau, dup caz, candidatul declarat ctigtor la
alegerile pentru funcia de primar.
200

edina de constituire se desfoar n mod legal dac particip cel

puin majoritatea consilierilor locali alei i validai. n cazul n care nu se
poate asigura aceast majoritate, edina se va organiza, n aceleai condiii,
peste 3 zile, la convocarea prefectului. n cazul n care nici la a doua
convocare edina de constituire nu ntrunete cvorumul legal, prefectul va
proceda la o nou convocare, peste alte 3 zile, n aceleai condiii.
n situaia n care consiliul local nu se poate reuni nici la a treia
convocare pentru nentrunirea cvorumului legal, din cauza absenei
nemotivate a consilierilor locali, instana va declara vacante, prin hotrre,
locurile consilierilor locali alei care au lipsit nemotivat la oricare dintre
cele 3 convocri, astfel cum prevd dispoziiile art. 31 alin.3 teza I-a din
legea organic a administraiei publice locale.
Sesizarea instanei se face de ctre prefect n maximum 3 zile de la
data edinei, pe baza procesului-verbal al edinei.
Hotrrea instanei se pronun n maximum 3 zile de la primirea
sesizrii din partea prefectului i poate fi atacat cu recurs la instana
competent.1
Trebuie observat faptul c, n mod lacunar, credem noi, legiuitorul
utilizeaz termenul generic de instan, fr a preciza n concret instana
competent. Cu alte cuvinte, se pune ntrebarea dac este vorba despre
instana de drept comun sau de instana specializat de contencios
administrativ ?
n opinia noastr, competena de soluionare a acestor cauze revine
instanelor judectoreti de drept comun, sub aspect procedural existnd o
singur cale de atac, recursul.
Conform art. 31 alin.3 teza a IV-a din lege, n cazul n care locurile
declarate vacante, n condiiile descrise mai sus, nu pot fi ocupate cu
supleanii nscrii pe listele de candidai respective, potrivit legii, se vor
organiza alegeri pariale pentru completare, n termen de 90 de zile.
Menionm c absena consilierilor locali la edina (edinele) de
constituire este considerat motivat dac se face dovada c a intervenit,
dup caz:
a) din cauza bolii;
b) datorit unor evenimente de for major care au fcut imposibil
prezena la edin.
Lucrrile edinei de constituire sunt conduse de ctre cel mai n
vrst consilier local, ajutat de cei mai tineri doi consilieri locali, cu
asistena de specialitate a secretarului unitii administrativ-teritoriale, astfel
cum prevd dispoziiile art. 31 alin.4 din Legea administraiei publice locale
nr. 215/2001.
1

Vezi art.31 alin.3 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i
completrile ulterioare
201

Dei legea nu prevede n mod expres o anumit ordine de zi a

edinei de constituire, din coroborarea dispoziiilor art.34, art.36 i art.37
considerm c prezidiul format din cel mai vrstnic consilier, asistat de cei
mai tineri doi consilieri trebuie s ndeplineasc urmtoarele obiective
legale:
a) Depunerea jurmntului de ctre consilierii locali ale cror
mandate au fost validate;
b) Adoptarea unei hotrri prin care se declar legal constituit
consiliul local;
c) Alegerea preedintelui de edin.
Astfel, n primul rnd, conform art. 32 din Legea nr. 215/2001,
republicat, consilierii locali ale cror mandate au fost validate depun n faa
consiliului local, n limba romn, urmtorul jurmnt:
Jur s respect Constituia i legile rii i s fac, cu bun-credin,
tot ceea ce st n puterile i priceperea mea pentru binele locuitorilor
comunei (oraului, municipiului, judeului etc.) ... . Aa s-mi ajute
Dumnezeu.
Potrivit legii, jurmntul poate fi depus i fr formula religioas.
Consilierii locali care refuz s depun jurmntul sunt demisionai
de drept, conform art. 32 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 legea
administraiei publice locale, republicat i art.7 alin.2 din Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleilor locali.1
Apoi, conform art. 34 alin.2 din Legea administraiei publice locale
nr. 215/2001: Consiliul local se declar legal constituit dac majoritatea
consilierilor validai au depus jurmntul. Constituirea consiliului local se
constat prin hotrre, adoptat cu votul majoritii consilierilor locali
validai.
n opinia noastr, era suficient constatarea constituirii legale a
consiliului local prin procesul-verbal al edinei.
Facem aceast afirmaie avnd n vedere ipotetica dar, posibila
ipotez, n care nu s-ar realiza majoritatea necesar prevzut de lege pentru
adoptarea hotrrii. Care ar fi consecina legal a neadoptrii acestei
hotrri?
n sfrit, consiliul local legal constituit va alege, dintre membrii si,
prin hotrre adoptat cu votul deschis al majoritii consilierilor locali n
funcie, un preedinte de edin, pe o perioad de cel mult 3 luni.2

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
2
A se vedea art.35 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificrile i completrile ulterioare, republicat
202

Preedintele de edin exercit, potrivit legii1, urmtoarele atribuii

principale:
a) conduce edinele consiliului local;
b) supune votului consilierilor proiectele de hotrri, asigur
numrarea voturilor i anun rezultatul votrii, cu precizarea
voturilor pentru, a voturilor contra i a abinerilor;
c) semneaz hotrrile adoptate de consiliul local, chiar dac a
votat mpotriva adoptrii acestora, precum i procesul-verbal
ncheiat n edina consiliului local;
d) asigur meninerea ordinii i respectarea regulamentului de
desfurare a edinelor;
e) supune votului consilierilor orice problem care intr n
competena de soluionare a consiliului;
f) aplic, dac este cazul, sanciunile prevzute de Statutul aleilor
locali sau propune consiliului aplicarea unor asemenea sanciuni;
g) ndeplinete i alte atribuii reieite din lege, din regulamentulcadru sau din regulamentul de organizare i funcionare a
consiliului local.
Dup constituirea legal a consiliului local i alegerea preedintelui
de edin se va proceda la soluionarea unor probleme de natur
organizatoric, prevzute n mod expres de legea organic a administraiei
publice locale i n Ordonana Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale.
n opinia noastr, preedintele de edin va trebui s aduc la
cunotina consiliului local obligaiile legale care se cer a fi ndeplinite n
prima edin, dup cum urmeaz:
1) Depunerea jurmntului de ctre primar, evident, n cazul n care
procedura de validare a mandatului acestuia a fost finalizat, astfel cum
prevd dispoziiile art. 31 din Ordonana Guvernului nr. 35/2002, cu
modificrile i completrile ulterioare;
2) Alegerea viceprimarului sau a viceprimarilor, conform art.61 din
Legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile
ulterioare, coroborat cu art. 11 art.14 din Ordonana Guvernului nr.
35/2002;
3) Organizarea comisiilor de specialitate ale consiliului local pe
principalele domenii de activitate, obligaie prevzut de art. 54 alin.1 din
Legea administraiei publice locale, republicat i Seciunea a 3-a art.15
1

A se vedea art.10 din Ordonana Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea

Regulamentului-cadru de organizare i funcionare a consiliilor localel, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.90 din 2 februarie 2002, aprobat prin Legea
nr. 673/2002 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 953 din 24
decembrie 2002
203

art. 30 din Ordonana Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea

Regulamentului-cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale.
Considerm c legiuitorul trebuia s prevad n mod explicit i
unitar ordinea de zi pentru edinele de constituire ale consiliilor locale,
evitnd emiterea unor acte normative n aplicarea legii.
Mai mult chiar, aprecierea noastr are n vedere importana
deosebit a edinelor de constituire pentru fiecare consiliu local n parte,
importan care trebuie perceput sub trei aspecte, dup cum urmeaz:
a) mandatul consiliului local ncepe s curg de la data constituirii
sale legale, conform art. 39 alin.2 din legea organic;
b) reuniunea are un caracter festiv, marcat prin depunerea
jurmntului de ctre consilierii locali i, dup caz, de primar;
c) caracterul atipic al edinei fa de toate celelalte edine ordinare
ori extraordinare care, se vor desfura pe perioada mandatului de 4 ani.
Astfel, relevm c edina de constituire a consiliilor locale se
deosebete de celelalte edine prin urmtoarele note de particularitate:
convocarea consilierilor locali se face de ctre prefect, n termen
de cel mult 25 de zile de la data alegerilor;
edina are dou pri, prima parte fiind condus de ctre cel mai
vrstnic consilier, asistat de cei mai tineri doi consilieri; cea de-a
doua parte este condus de un preedinte de edin ales de ctre
consiliul local legal constituit care, adopt prima sa hotrre din
mandatul de 4 ani;
ordinea de zi a edinei de constituire este stabilit de legiuitor i
va fi propus de ctre prefect. n opinia noastr, ordinea de zi nu
va trebui supus spre aprobarea consiliului local ci doar adus la
cunotina acestuia, aa cum am artat, fiind apanajul
legiuitorului.
solemnitatea deosebit a edinei, determinat de jurmntul
depus de ctre consilieri i, dup caz, de ctre primar.
4. Statutul consilierului local
Mandatul consilierilor locali este de 4 ani i se exercit de la data
constituirii legale a consiliului local din care face parte, pn la data
declarrii ca legal constituit a noului consiliu ales.
Mandatul consilierilor locali nceteaz de drept nainte de termen,
astfel cum prevd dispoziiile art. 9 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleilor locali, cu modificrile i completrile ulterioare, n
urmtoarele situaii:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
204

c) schimbarea domiciliului n alt unitate administrativ-teritorial,

inclusiv ca urmare a reorganizrii acesteia;
d) lipsa nemotivat de la 3 edine ordinare consecutive ale
consiliului;
e) imposibilitatea de a-i exercita mandatul pe o perioad mai mare
de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege;
f) condamnarea prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o
pedeaps privativ de libertate;
g) punerea sub interdicie judectoreasc;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) deces.
n toate aceste situaii ncetarea de drept a mandatului de consilier se
constat prin hotrre a consiliului local, la propunerea primarului sau a
oricrui consilier.
n situaiile prevzute la lit. c), d) i e) hotrrea consiliului local
poate fi atacat de consilier la instana de contencios administrativ, n
termen de 10 zile de la comunicare, instana fiind obligat s se pronune n
termen de 30 de zile. n acest caz, procedura prealabil nu se mai
efectueaz, hotrrea primei instane fiind definitiv i irevocabil.
n ceea ce privete starea de incompatibilitate, precizm c art. 88
din Cartea I, Titlul IV, Seciunea a IV-a din Legea nr. 161/2003 privind
unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor
publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i
sancionarea corupiei, stabilete n alin. (1) c funciile de consilier local
sau consilier judeean este incompatibil cu:
a) funcia de primar sau viceprimar;
b) funcia de prefect sau subprefect;
c) calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual
de munc n aparatul propriu al consiliului local respectiv sau n
aparatul propriu al consiliului judeean ori al prefecturii din
judeul respectiv;
d) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director,
manager, asociat, administrator, membru n consiliul de
administraie sau cenzor n regiile autonome i societile
comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea
consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile
autonome i societile comerciale de interes naional care i au
sediul sau care dein filiale n unitatea administrativ-teritorial
respectiv;
e) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale
acionarilor sau asociailor la o societate comercial de interes
local ori la o societate comercial de interes naional care i are
205

sediul sau care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial

respectiv;
f) funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care
i are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativteritorial respectiv;
g) calitatea de deputat sau senator;
h) funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i
funciile asimilate acestora.
n al doilea rnd, potrivit alin. (2) al aceluiai articol o persoan nu
poate exercita n acelai timp un mandat de consilier local i un mandat de
consilier judeean.
n al treilea rnd, potrivit art. 89 din Legea nr. 161/2003 calitatea de
ales local este incompatibil i cu calitatea de acionar semnificativ la o
societate comercial nfiinat de consiliul local, respectiv de consiliul
judeean.
Prin acionar semnificativ se nelege persoana care exercit drepturi
aferente unor aciuni care, cumulate reprezint cel puin 10% din capitalul
social sau i confer cel puin 10% din totalul drepturilor de vot n adunarea
general.
n al patrulea rnd, conform art. 90 din Legea nr. 161/2003
consilierii locali i consilierii judeeni care au funcia de preedinte,
vicepreedinte, director general, director, manager, administrator, membru
al consiliului de administraie sau cenzor ori alte funcii de conducere,
precum i calitatea de acionar sau asociat la societile comerciale cu
capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei uniti
administrativ-teritoriale, nu pot ncheia contracte comerciale de prestri
servicii, de executare de lucrri, de furnizare de produse sau contracte de
asociere cu autoritile administraiei publice locale din care fac parte, cu
instituiile sau regiile autonome de interes local aflate n subordonarea ori
sub autoritatea consiliului local sau judeean respectiv ori cu societile
comerciale nfiinate de consiliile locale sau consiliile judeene respective.
Aceste prevederi sunt aplicabile i n cazul soului sau rudelor de gradul I
ale alesului local.
Starea de incompatibilitate intervine numai dup validarea
mandatului, iar n cazul reglementat de art. 88 alin. (2) dup validarea celui
de al doilea mandat.
n cazul reglementat de art. 89, incompatibilitatea cu calitatea de ales
local intervine la data la care alesul local, soul sau ruda de gradul I a
acestuia devin acionari.
Potrivit art. 91 din Legea nr. 161/2003 alesul local aflat ntr-una din
situaiile menionate are la dispoziie varianta de a renuna la funcia
deinut nainte de a fi numit sau ales n funcie care atrage starea de
206

incompatibilitate, n cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea n funcie a

legii.
Conform art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003, n situaia n care
alesul local aflat n stare de incompatibilitate nu renun la una dintre cele
dou funcii incompatibile n termenul prevzut de lege, prefectul va emite
un ordin prin care constat ncetare de drept a mandatului de ales local la
data mplinirii termenului de 15 zile, la propunerea secretarului unitii
administrativ-teritoriale. Totodat, legea prevede c orice persoan poate
sesiza secretarul unitii administrativ-teritoriale.
Ordinul emis de prefect prin care se constat ncetarea de drept a
mandatului de consilier, poate fi atacat la instana de contencios
administrativ competent.
nclcarea dispoziiilor art. 190 atrage de asemenea ncetarea de
drept a mandatului de ales local la data ncheierii contractelor, conform art.
92 din Legea nr. 161/2003.
Consilierii locali i consilierii judeeni care aveau ncheiate contracte
comerciale cu nclcarea dispoziiilor art. 90 din Legea nr.161/2003 erau
obligai ca, n termen de 60 de zile de la intrarea n vigoare a legii, s
renune la contractele ncheiate. Orice persoan poate sesiza secretarul
unitii administrativ-teritoriale.
Constatarea ncetrii mandatului de consilier local sau consilier
judeean se face prin ordin emis de prefect, la propunerea secretarului
unitii administrativ-teritoriale.
Ordinul prefectului poate fi atacat la instana de contencios
administrativ competent.
Capitolul VI al Titlului IV din Legea nr. 161/2003 intitulat
Dispoziii comune instituie obligativitatea depunerii unei declaraii de
interese de ctre demnitarii publici, funcionarii publici, magistrai etc.
Astfel, conform art. 111 din lege Persoanele care exercit
demnitile publice i funciile publice prevzute n prezentul titlu vor
depune o declaraie de interese, pe proprie rspundere, cu privire la funciile
i activitile pe care le desfoar, cu excepia celor legate de mandatul sau
funcia public pe care o exercit.
Pe de alt parte, Legea privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004,
cu modificrile i completrile ulterioare, reglementeaz pe larg materia
referitoare la conflictul de interese al aleilor locali, afectndu-i capitolul
VIII, art.74 la art.84.
Conform art.75 din Legea nr. 393/2004 se consider c: Aleii
locali au un interes personal ntr-o anumit problem, dac au posibilitatea
s anticipeze c o decizie a autoritii publice din care fac parte ar putea
prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:
a) so, soie, rude sau afini pn la gradul al doilea inclusiv;
207

b) orice persoan fizic sau juridic cu care are o relaie de

angajament, indiferent de natura acestuia;
c) o societate comercial la care dein calitatea de asociat unic,
funcie de administrator sau de la care obin venituri;
d) o alt autoritate din care face parte;
e) orice persoan fizic sau juridic, alta dect autoritatea din care
fac parte, care a fcut o plat ctre acetia sau a efectuat orice fel de
cheltuieli ale acestora;
f) o asociaie sau fundaie din care fac parte.
Declaraia privind interesele personale trebuie depus de ctre
consilierii locali n termen de 15 zile de la data declarrii consiliului ca fiind
legal constituit, astfel cum prevd dispoziiile art.79 alin.1 lit.a din Legea
privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004.
Anual, dar nu mai trziu de 1 februarie, aleii locali au obligaia de
a-i reactualiza declaraia privind interesele personale.1
Declaraia de interese se depune n dublu exemplar, din care: un
exemplar se pstreaz de ctre secretarul unitii administrativ-teritoriale, iar
exemplarul al doilea se transmite subprefectului cu nsrcinri n acest
domeniu.
Menionm c n art. 82 al Legii s-au stabilit i sanciunile aplicabile
consilierilor locali, dup cum urmeaz:
a) nerespectarea termenului pentru depunerea declaraiei privind
interesele personale are drept consecin suspendarea de drept a
mandatului de consilier local. Suspendarea dureaz pn la depunerea
declaraiei;
b) ncetarea de drept a mandatului, n cazul n care consilierul local
refuz s depun declaraia privind interesele personale.
Conform art. 82 alin. 3 din Legea privind Statutul aleilor locali nr.
393/2004 suspendarea sau ncetarea de drept a mandatului se constat prin
hotrre a consiliului local.
Suspendarea de drept a mandatului de consilier local mai intervine
i n cazul n care acesta a fost cercetat preventiv, msur prevzut de art.
59 alin.1 teza I-a din Legea administraiei publice locale, cu modificrile i
completrile ulterioare.
Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana
de judecat prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului.
Ordinul de suspendare se comunic de ndat consilierului local.
Suspendarea dureaz pn la ncetarea situaiei care a generat-o.

A se vedea art.80 alin.1 din Legea privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
208

Conform art. 56 alin. 3 din Legea nr. 215/2001: n cazul n care

consilierul local al crui mandat a fost suspendat a fost gsit nevinovat
acesta are dreptul la despgubiri, n condiiile legii.
5. Organizarea i funcionarea
5.1. Organizare
Potrivit art. 121 alin.2 din Constituia Romniei, republicat,
consiliile locale funcioneaz n condiiile legii, ca autoriti administrative
autonome i rezolv treburile publice din comune i orae, iar art. 23 din
Legea organic a administraiei publice stabilete natura consiliilor locale,
ca fiind autoriti deliberative.
Consiliile locale sunt autoriti colegiale, formate din consilieri alei
prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Mandatul consiliului local este de 4 ani i poate fi prelungit prin lege
organic, pe timp de rzboi sau de catastrof, mandat care se exercit de la
data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou
ales.
Menionm c principiile de organizare i funcionare ale consiliilor
locale sunt stabilite n Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificrile i completrile ulterioare, n Ordonana Guvernului nr. 35/2002
pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare i funcionare a
consiliilor locale i n propriile regulamente.
Aa cum am mai artat, dup constituirea legal, consiliul local
reunit n prima edin, i alege viceprimarul (viceprimarii) i i
organizeaz comisiile de specialitate.
Comunele, oraele i municipiile au cte un viceprimar, municipiile
reedin de jude i municipiul Bucureti un numr de 2 viceprimari, care
se aleg cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie.
Menionm c modificrile i completrile aduse Legii organice a
administraiei publice locale nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006 au indus
o serie de confuzii i incertitudini cu privire la statutul viceprimarului. Dei,
este evident intenia legiuitorului de a modifica statutul viceprimarului, n
sensul de a-l face oarecum sinonim cu cel al vicepreedinilor consiliilor
judeene, consecina alegerii lor indirecte de ctre consiliile locale, i
respectiv consiliile judeene, redactarea omisiv i eronat a textului este de
natur a crea noi dubii i confuzii n practica administrativ.
Spre exemplu, art. 57 alin.7 din Legea administraiei publice locale
nr. 215/2001 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede
c: Pe durata exercitrii mandatului, viceprimarul i pstreaz statutul de
consilier .... ntruct nu exist nici o prevedere n lege cu privire la intrarea
n vigoare a acestor dispoziii, este aplicabil regula statuat de art.78 din
209

Constituia Romniei, republicat, conform cruia dispoziiile n cauz sunt

n vigoare din data de 20 iulie 2006, adic 3 zile de la publicarea Legii nr.
286/2006.
Cu alte cuvinte, ntr-o strict interpretare, viceprimarii n funcie
care, potrivit legii n vigoare la data alegerii lor i-au pierdut calitatea de
consilier local, ar trebui s redobndeasc statutul de consilier local n
temeiul modificrilor legislative sus-menionate.
n mod evident o astfel de operaiune juridic este imposibil i
inadmisibil, fiind vorba despre o regretabil eroare a legiuitorului nostru.
n acest context de ambiguitate i dintr-o interpretare logicosistemic a dispoziiilor Legii nr. 215/2001 legea administraiei publice
locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, referitoare la
viceprimar, considerm c acesta i va pstra statutul de consilier local
numai dup desfurarea alegerilor locale din anul 2008.
n aceeai edin, consiliul local legal constituit i organizeaz
comisiile de specialitate pe principalele domenii de activitate.
Domeniile de activitate n care se pot organiza comisii de
specialitate, denumirea acestora i numrul membrilor care trebuie s fie
impar, se stabilesc de ctre consiliul local, prin hotrre, inndu-se cont de
specificul unitii administrativ-teritoriale.
n mod orientativ legiuitorul stabilete n Anexa nr.2 a Ordonanei
Guvernului nr. 35/2002 domeniile n care se pot organiza comisii de
specialitate, astfel: 1) agricultur; 2) activiti economico-financiare; 3)
activiti social-culturale, culte; 4) nvmnt, sntate i familie; 5)
amenajarea teritoriului i urbanism; 6) munc i protecie social; 7)
protecie copii, tineret, sport; 8) protecie mediu i turism; 9) juridic i de
disciplin.
Evident c aceste domenii pot fi comasate, astfel cum consiliul local
consider a fi necesar i oportun pentru propria activitate.
Comisiile de specialitate i aleg cte un preedinte i un secretar,
atribuiile acestora fiind stabilite prin regulamentul de organizare i
funcionare al consiliului local.
Preedintele comisiei convoac edinele comisiei, reprezint
comisia n relaiile acesteia cu consiliul local i celelalte comisii, semneaz
avizele emise etc.
Comisiile de specialitate lucreaz valabil n prezena majoritii
membrilor i iau hotrri cu votul majoritii membrilor lor.1
edinele comisiilor de specialitate sunt, de regul, publice.
Principalele atribuii ale comisiilor de specialitate sunt urmtoarele:
a) analizeaz proiectele de hotrri ale consiliului local;
1

Vezi art.16 alin.1 din Ordonana Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale
210

b) se pronun asupra altor probleme trimise de consiliul local spre

avizare;
c) ntocmesc avize asupra proiectelor de hotrri i asupra
problemelor analizate, pe care le prezint consiliului local.
5.2. Funcionarea
Forma de lucru a consiliului local este edina, edinele fiind
ordinare i extraordinare.
edinele ordinare se desfoar lunar, la convocarea primarului,
conform art. 39 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, iar edinele extraordinare
au loc ori de cte ori este necesar, la cererea primarului, sau a cel puin unei
treimi din numrul consilierilor.
edinele consiliului local sunt conduse de un consilier, ales
preedinte de edin cu votul majoritii consilierilor n funcie, pentru o
perioad de cel mult 3 luni.
edinele consiliului local sunt publice, cu excepia cazurilor n care
consilierii hotrsc, cu majoritate de voturi, ca lucrrile s se desfoare cu
uile nchise.
Atunci cnd pe ordinea de zi a edinelor sunt nscrise probleme de
interes deosebit pentru colectivitile locale (aprobarea bugetului local,
administrarea domeniului public i privat, participarea la programe de
dezvoltare judeean, regional, zonal sau cooperarea transfrontalier,
organizarea i dezvoltarea urbanistic, asocierea sau cooperare cu alte
autoriti publice, O.N.G uri, etc.), legea oblig ca dezbaterile s aib loc
n edin public.
Dezbaterile care au loc n cadrul edinelor consiliului local, precum
i modul n care i-a exercitat votul fiecare consilier se consemneaz n
procesul-verbal al edinei, care se semneaz de ctre preedintele de edin
i secretarul unitii administrativ teritoriale.
Prin grija secretarului, naintea fiecrei edine, se pune la dispoziia
consilierilor procesul-verbal al edinei anterioare care, se va supune apoi
spre aprobarea consiliului local.
Procesul-verbal i documentele dezbtute n cadrul unei edine se
arhiveaz ntr-un dosar distinct, care va fi numerotat, sigilat i semnat de
ctre preedintele de edin i secretar.
Convocarea consiliului local se face n scris, prin intermediul
secretarului unitii administrativ-teritoriale cu cel puin 5 zile naintea
edinelor ordinare sau cu 3 zile naintea datei edinelor extraordinare i se
consemneaz n procesul-verbal al edinei, invitaia la edin preciznd
ordinea de zi, data, ora i locul desfurrii acesteia.

211

Potrivit dispoziiilor art. 39 alin.4 din Legea nr. 215/2001, n caz de

for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor
comunei sau oraului, convocarea consiliului local se poate face de ndat.
Ordinea de zi a edinelor se aduce la cunotina locuitorilor prin
mass-media sau orice alt mijloc de publicitate.
edinele consiliului local sunt legal constituite n prezena
majoritii consilierilor n funcie.
n lege se prevede c este obligatorie prezena consilierilor la
edine, ceea ce este firesc, avnd n vedere c altfel consiliul nu ar putea
funciona. Absena unui consilier la dou edine consecutive, fr a avea
motive temeinice, va atrage sanciunea acestuia n condiiile stabilite prin
Regulamentul de organizare i funcionare al consiliului local.
Proiectele de hotrri nscrise pe ordinea de zi a edinei consiliului
local nu pot fi dezbtute dac nu sunt nsoite de raportul compartimentului
de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului, precum i de
raportul comisiei de specialitate a consiliului, cu excepia edinelor
extraordinare.
5.3. Dizolvarea consiliului local
Ultimele modificri i completri ale legii organice a administraiei
publice locale nr. 215/2001 au revoluionat i situaiile care conduc la
dizolvarea consiliilor locale. Aa de exemplu, au fost abrogate dispoziiile
conform crora un consiliu local putea fi dizolvat, dac ntr-un interval de
cel mult 6 luni, adopta cel puin 3 hotrri anulate de instana de contencios
administrativ prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i irevocabil.1
Potrivit art. 55 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, consiliul local se
dizolv de drept sau prin referendum local.
Dizolvarea de drept a consiliului local intervine ntr-una din
urmtoarele trei ipoteze:
a) n cazul n care acesta nu se ntrunete timp de dou luni
consecutive;
b) n cazul n care nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive nici
o hotrre;
c) n situaia n care numrul consilierilor locali se reduce sub
jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani.
Conform alin.2 al aceluiai articol, ori de cte ori se ivete una dintre
cele trei ipoteze: Primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativteritoriale sau orice alt persoan interesat sesizeaz instana de contencios
administrativ ...
1

A se vedea art.57 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, abrogat prin Legea
nr. 286 din 6 iulie 2006
212

Instana de contencios administrativ: ... analizeaz situaia de fapt i

se pronun cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotrrea instanei este
definitiv i se comunic prefectului, astfel cum prevd dispoziiile art.55
alin.2 tezele a II-a i a III-a din Legea nr. 215/2001 legea administraiei
publice locale, republicat.
O alt ipotez, care poate avea drept consecin dizolvarea
consiliului local o constituie referendumul local, organizat n condiiile
legii.
Dei atipic, aceast modalitate de dizolvare a consiliului local i
gsete motivaia n dispoziiile art. 2 alin.1 din Constituia Romniei,
republicat, referitoare la suveranitate, conform crora: Suveranitatea
naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale
reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i
prin referendum.
Referendumul local care are drept scop dizolvarea consiliului se
poate organiza ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului, de cel
puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii n listele
electorale permanente ale unitii administrativ-teritoriale.1
Referendumul local se organizeaz, n condiiile legii, de ctre o
comisie numit prin ordin al prefectului, n componena creia intr:
reprezenatul prefectului, cte un reprezentant al primarului, al consiliului
local i al consiliului judeean i un judector din cadrul judectoriei n a
crei jurisdicie se afl unitatea administrativ-teritorial respectiv.
Secretariatul comisiei se asigur de ctre instituia prefectului.
Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin
jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Consiliul
local va fi dizolvat nainte de termen i activitatea sa va nceta dac, se
pronun n acest sens, cel puin jumtate plus unu din numrul total al
voturilor exprimate.
n ambele ipoteze, de dizolvare, la propunerea prefectului, Guvernul
va stabili prin hotrre data la care se vor desfura alegeri pentru consiliul
local.
Alegerile se vor organiza n termen de cel mult 90 de zile de la data
rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti de dizolvare a
consiliului local sau, dup caz, de la data validrii referendumului.2
Pn la constituirea noului consiliu local, primarul sau, n absena
acestuia, secretarul unitii administrativ-teritoriale va rezolva problemele
curente ale comunei, oraului sau municipiului, n condiiile legii.

1
2

Vezi art.55 alin.3 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat.
Vezi art.55 alin.7 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat.
213

n concluzie, menionm c potrivit Legii organice a administraiei

publice locale nr. 215/2001, un consiliu local i poate ncheia mandatul
nainte de termen n dou situaii, strict reglementate i anume:
a) prin dizolvarea de drept, pronunat de instana de contencios
administrativ prin sentin judectoreasc definitiv i irevocabil, dar
numai pentru clauzele prevzute de art. 55 alin.1 lit. a, b i c din lege;
b) ca urmare a unui referendum local, n condiiile art. 55 din lege.
6. Atribuiile consiliului local
Trebuie s semnalm faptul c i aceast materie a suferit modificri
de substan odat cu intrarea n vigoare a Legii nr. 286 din 6 iulie 2006
pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr.
215/2001,1 republicat, fiind vorba att despre modificri de fond ct i
despre modificri de form.
Sub aspectul problemelor ce in de fondul materiei remarcm
tendina legiuitorului de a diminua competena consiliului local i corelativ,
de a extinde competena primarului.
Aa de exemplu, atribuiile de numire i eliberare din funcie a
conductorilor serviciilor publice de interes local au fost transferate din
competena consiliilor locale n cea a primarilor etc.2
Din punct de vedere al formei, observm c pentru prima dat dup
1990, ntr-un act normativ, legea organic a administraiei publice,
atribuiile consiliilor locale sunt grupate dup un numr de 5 criterii,
operaiune pe care o regseam realizat n literatura de drept administrativ.
n opinia noastr, aceast grupare este ineficace, n special din punctul de
vedere al practicienilor din administraia public local. Afirmaia are n
vedere nvederarea temeiului legal n preambulul hotrrilor adoptate de
ctre consiliile locale n care trebuie s se invoce n mod obligatoriu:
articolul 68, alineatul 1 i literele a e, dup caz, n funcie de materia
reglementat, i apoi alineatul i litera specific problemei care face obiectul
reglementrii. Cu certitudine, este vorba de o birocratizare excesiv, fr o
motivaie de substan.
ncheind aceste succinte aprecieri cu privire la noutile aduse n
materia analizat de modificrile i completrile Legii administraiei publice
locale nr. 215/2001, precizm c atribuiile consililor locale sunt stabilite n
articolul 36 din lege.
Conform alineatului 1 al art. 36: Consiliul local are iniiativa i
hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 621 din 18 iulie 2006
Vezi art.38 lit. i din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 i respectiv art.68
alin.5 lit.e din Legea nr. 215/2001, modificat i completat prin Legea nr. 286/2006
214
2

celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti ale administraiei
publice locale sau centrale.
Din textul citat rezult indubitabil competena material general cu
care legiuitorul a neles s nzestreze consiliul local.
Aa cum am mai artat, legiuitorul a grupat atribuiile consiliilor
locale dup un numr de 5 criterii.
1) O prim categorie de atribuii privesc organizarea i funcionarea
aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i
serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i
regiilor autonome de interes local (art. 36 alin. 2 lit. a i alin. 3 lit.
a-c). n exercitarea acestor atribuii, conform art. 36 alin. 3 din
lege, consiliul local:
a) aprob statutul comunei, oraului sau municipiului, precum i
regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local;
b) aprob, n condiiile legii, la propunerea primarului,
nfiinarea, organizarea i statul de funcii ale aparatului de
specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor
publice de interes local, precum i reorganizarea i statul de
funcii ale regiilor autonome de interes local;
c) exercit, n numele unitii administrativ teritoriale, toate
drepturile i obligaiile corespunztoare participaiilor
deinute la societile comerciale sau regiile autonome, n
condiiile legii.
2) O a doua categorie de atribuii privesc dezvoltarea economicosocial i de mediu a comunei, oraului sau municipiului, conform
alineatului 4 al art. 36 din lege, consiliu local:
a) aprob, la propunerea primarului, bugetul local, virrile de
credite, modul de utilizare a rezervei bugetare i contul de
ncheiere a exerciiului bugetar;
b) aprob, la propunerea primarului, contractarea i/sau
garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de datorie
public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele
unitii administrativ-teritoriale, n condiiile legii;
c) stabilete i aprob impozitele i taxele locale, n condiiile
legii;
d) aprob, la propunerea primarului, documentaiile tehnicoeconomice pentru lucrrile de investiii de interes local, n
condiiile legii;
e) aprob strategiile privind dezvoltarea economic, social i
de mediu a unitii administrativ-teritoriale;
f) asigur realizarea lucrrilor i ia msurile necesare
implementrii i conformrii cu prevederile angajamentelor
215

3)

4)

asumate n procesul de integrare european n domeniul

proteciei mediului i gospodririi apelor pentru serviciile
furnizate cetenilor;
A treia categorie de atribuii ale consiliului local sunt cele privind
administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau
municipiului, stabilite n alineatul 5 al art. 36, astfel:
a) hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea
bunurilor proprietatea public a comunei, oraului sau
municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice de
interes local, n condiiile legii;
b) hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor
proprietatea privat a comunei, oraului sau municipiului,
dup caz, n condiiile legii;
c) avizeaz sau aprob, n condiiile legii, documentaiile de
amenajarea teritoriului i urbanism ale localitilor;
d) atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi,
de piee i de obiective de interes public local;
O a patra categorie include atribuiile consiliului local n
gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni i anume:
a) asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii,
cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes
local privind: 1) educaia; 2) serviciile sociale pentru
protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor
vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n
nevoie social; 3) sntatea; 4) cultura; 5) finanele; 6)
sportul; 7) ordinea public; 8)situaiile de urgen; 9)
protecia i refacerea mediului nconjurtor; 10) conservarea,
restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i
de arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor
naturale; 11) dezvoltarea urban; 12) evidena persoanelor;
13) poduri i drumuri publice; 14) serviciile comunitare de
utilitate public: alimentarea cu ap, gaz natural, canalizare,
salubrizare, energie termic, iluminat public, i transport
public local, dup caz; 15) serviciile de urgen de tip
salvamont, salvamar i de prim ajutor; 16) activitile de
administraie social-comunitar; 17) locuinele sociale i
celelalte uniti locative aflate n proprietatea unitii
administrativ-teritorial sau n administrarea sa; 18) punerea
n valoare, n interesul comunitii locale, a resurselor
naturale de pe raza unitii administrativ-teritoriale; 19) alte
servicii publice stabilite prin lege.
216

Se poate lesne observa c legiuitorul a realizat o enumerare

exhaustiv a domeniilor vieii economico-sociale consacrnd odat n plus
competena general a consiliului local.
n acelai timp, trebuie s precizm c potrivit legislaiei specifice
din fiecare domeniu de activitate enumerat, competenele de conducere i
gestionarea resurselor sunt conferite ministerelor de resort i serviciilor
deconcentrate ale acestora.
Cu alte cuvinte, pentru ca atribuiile conferite consiliului local n
art. 38 alin. 6 din legea organic a administraiei publice locale s nu fie
lipsite de coninut este necesar s se produc o descentralizare substanial a
competenelor de la nivel central la cel local, printr-o legislaie adecvat
acestui scop.
b) hotrte acordarea unor sporuri i altor faciliti, potrivit
legii, personalului sanitar i didactic;
c) sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase;
d) poate solicita informri i rapoarte de la primar, viceprimar i
de la efii organismelor prestatoare de servicii publice i de
utilitate public, de interes local;
e) aprob construirea locuinelor sociale, criteriile pentru
repartizarea locuinelor sociale i a utilitilor locative aflate
n proprietatea sau n administrarea sa;
5) A cincea categorie de atribuii vizeaz cooperarea
interinstituional pe plan intern i extern, domeniu n care
consiliul local:
a) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu
persoane juridice romne sau strine, n vederea finanrii i
realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau
proiecte de interes public local;
b) hotrte, n condiiile legii, nfrirea comunei, oraului, sau
municipiului cu uniti administrativ-teritoriale din alte ri;
c) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte
uniti administrativ-teritoriale din ar sau din strintate,
precum i aderarea la asociaii naionale i internaionale ale
autoriilor administraiei publice locale, n vederea
promovrii unor interese comune.
Conform art. 38 alin. 8 din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, consiliul local poate
conferi persoanelor fizice romne sau strine, cu merite deosebite, titlul de
cetean de onoare al comunei, oraului sau municipiului, n baza unui
regulament propriu.
Prin acelai regulament, se stabilesc i condiiile retragerii titlului
conferit.
217

Consiliul local ndeplinete i alte atribuii stabilite prin lege.

7. Actele consiliului local
n conformitate cu art. 45 alin. 1 din Legea administraiei publice
locale nr. 215/2001, republicat, consiliul local adopt hotrri, n
exercitarea atribuiilor sale legale, cu votul majoritii consilierilor prezeni,
n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i
funcionare a consiliului cere o alt majoritate.
Cu alte cuvinte, textul citat stabilete regula n materia adoptrii
hotrrilor de ctre consiliile locale i anume majoritatea simpl, ceea ce
nseamn c actele consiliilor locale, denumite hotrri, se adopt cu votul
majoritii consilierilor prezeni.
De la aceast regul exist i dou excepii prevzute n alineatele 2
1
i 2 ale articolului 45 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001,
cu modificrile i completrile ulterioare, i anume:
a) hotrri care se adopt cu votul majoritii consilierilor n
funcie, denumit n doctrin majoritate absolut. Legiuitorul
stabilete n mod limitativ domeniile n care hotrrile
consiliilor locale se adopt cu majoritatea absolut, dup cum
urmeaz: 1) hotrrile privind bugetul local; 2) hotrrile
privind contractarea de mprumuturi, n condiiile legii; 3)
hotrrile prin care se stabilesc impozite i taxe locale; 4)
hotrrile privind participarea la programele de dezvoltare
judeean, regional, zonal sau cooperare transfrontalier; 5)
hotrrile privind organizarea i dezvoltarea urbanistic a
localitilor i amenajarea teritoriului; 6) hotrrile privind
asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu persoane
juridice romne sau strine;
b) hotrri care se adopt cu votul unei majoriti calificate de
dou treimi din numrul total al consilierilor n funcie. Astfel,
conform alin. 2' din art. 45 al legii: Hotrrile privind
patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din numrul total
al consilierilor locali n funcie.
Aceste dispoziii vor crea cu certitudine numeroase probleme n
practica administrativ i jurispruden.
Afirmaia noastr are n vedere faptul c, dispoziiile n cauz, nu
sunt corelate cu cele ale art. 121 alin. 3 conform cruia: Donaiile i
legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau,
dup caz, a consiliului judeean, cu votul majoritii consilierilor locali sau
judeeni, dup caz, n funcie.
218

n acelai timp trebuie s avem n vedere i dispoziiile art. 119 din

Legea 215/2001 - legea administraiei publice locale, republicat, conform
crora: Constituie patrimoniu al unitii administrativ-teritoriale bunurile
mobile i imobile care aparin domeniului public al unitii administrativteritoriale, domeniul privat al acesteia, precum i drepturile i obligaiile cu
caracter patrimonial.
Analiznd cele trei texte legale la care am fcut referire, ne apar cu
eviden gravele neconcordane ale legiuitorului, datorate unor regretabile
erori. Aa fiind, credem c este necesar i oportun ca fiecare consiliu local,
n limitele competenei conferite de legea organic, s-i stabileasc n
regulamentele de organizare i funcionare, domeniile n care hotrrile se
adopt cu majoritatea calificat de dou treimi din numrul consilierilor n
funcie.
Sub aspect procedural, de regul, hotrrile consiliului local se
adopt prin votul deschis al consilierilor.
Totui, consiliul poate stabili ca unele hotrri s fie luate prin vot
secret, cu precizarea c cele referitoare la persoane vor fi adoptate
ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege.
Conform art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001 legea
administraiei publice locale, republicat: Proiectele de hotrri pot fi
propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de ceteni.
Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului
unitii administrativ-teritoriale i al serviciilor din cadrul aparatului de
specialitate al primarului.1
Promovarea unui proiect de hotrre poate fi iniiat de unul sau mai
muli ceteni cu drept de vot, dac este susinut prin semnturi de cel puin
5% din populaia cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorial.
Iniiatorii au obligaia s depun la secretarul unitii administrativteritoriale urmtoarele documente:
a) proiectul de hotrre n forma propus;
b) listele de susintori, ntocmite pe formulare puse la dispoziie de
secretarul unitii administrativ-teritoriale. Listele de susintori
vor cuprinde: numele, prenumele i domiciliul, seria i numrul
actului de identitate i semnturile susintorilor.
Proiectul de hotrre va fi afiat spre informare public, prin grija
secretarului unitii administrativ-teritoriale.
Dup depunerea documentaiei i verificarea acesteia de ctre
secretarul unitii administrativ-teritoriale, proiectul de hotrre va urma
procedurile regulamentului de organizare i funcionare a consiliului local,
1

Art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001, legea administraiei publice locale, republicat
219

potrivit dispoziiilor art. 117 din Legea nr. 215/2001, legea administraiei
publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat.
Hotrrile consiliului local se semneaz de ctre preedintele de
edin, se contrasemneaz pentru legalitate de ctre secretar i se comunic
primarului. n cazul n care preedintele de edin se afl n imposibilitatea
de a semna sau refuz s semneze, hotrrea va fi semnat de ctre 3 dintre
consilierii prezeni la edina n care a fost adoptat.
Hotrrile consiliului local pot avea caracter normativ sau caracter
individual.
Potrivit art. 49 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, hotrrile normative
devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin
public, iar cele individuale, de la data comunicrii.
Aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se
face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect (art. 49
alin. 3 al Legii nr. 215/2001).
n unitile administrativ-teritoriale n care minoritile naionale au
o pondere de peste 20%, hotrrile cu caracter normativ se aduc la
cunotina cetenilor i n limba matern a acestora (art. 50 al Legii nr.
215/2001, republicat).
La dezbaterea i adoptarea hotrrilor, nu poate lua parte consilierul
care fie personal, fie prin so, soie, afin sau rude pn la gradul al patrulea
inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterii consiliului
local, astfel cum prevd dispoziiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001,
republicat, n caz contrar hotrrea fiind nul de drept. Nulitatea se
constat de ctre instana de contencios administrativ competent, aciunea
putnd fi introdus de orice persoan interesat.
Hotrrile adoptate de ctre consiliile locale sunt acte administrative,
prin excelen, avnd caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu din
oficiu i oportun.
8. Drepturile i obligaiile consilierilor locali
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali consacr att
drepturile precum i obligaiile consilierilor locali.
Principalele drepturi conferite de lege consilierilor locali le regsim
n Capitolul V al legii, dup cum urmeaz:
a) au dreptul la iniiativ n promovarea actelor administrative,
individual sau n grup;
b) au dreptul la o indemnizaie de edin. Cuantumul indemnizaiei
unui consilier local este de pn la 5% din indemnizaia lunar a
primarului. Numrul maxim de edine pentru care se poate
220

acorda indemnizaia este o edin ordinar de consiliu i 1-2

edine de comisii de specialitate pe lun;
c) au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le-au fcut n
exercitarea mandatului, n condiiile legii;
d) consilierii locali care particip n mod excepional n timpul
programului de lucru la edinele consiliului, sunt nvoii de
drept de la locul de munc, fr a li se afecta salariul i celelalte
drepturi ce le revin;
e) consilierii locali care folosesc autoturismul proprietate personal
sau mijloace de transport n comun pentru a se deplasa din
localitatea n care se desfoar edina, au dreptul de a li se
deconta contravaloarea transportului;
f) beneficiaz de plata cursurilor de pregtire, formare i
perfecionare profesional organizate de instituii specializate, n
decursul mandatului, conform hotrrii consiliului local;
g) au dreptul de a accesa orice informaii de interes public;
h) se pot asocia n diferite structuri asociative legal constituite;
Obligaiile consilierilor locali sunt prevzute n capitolul VI al Legii
nr. 393/2004, astfel:
a) de a participa, pe durata mandatului, la exercitarea funciilor ce
revin consilierului local din care fac parte sau pe care le
reprezint, cu bun-credin i fidelitate fa de ar i de
colectivitatea care i-a ales;
b) de a respecta Constituia i legile rii, precum i regulamentul de
organizare i funcionare a consiliului local, s se supun
regulilor de curtoazie i disciplin i s nu foloseasc n cuvntul
lor sau n relaiile cu cetenii expresii injurioase, ofensatoare sau
calomniatoare;
c) s menioneze expres situaiile n care interesele lor personale
contravin intereselor generale. n cazurile n care interesul
personal nu are un caracter patrimonial, consiliile locale pot
permite participarea la vot a consilierului;
d) sunt obligai la probitate i discreie profesional;
e) s dea dovad de cinste i corectitudine; este interzis alesului
local s cear, pentru sine sau pentru altul, bani, foloase
materiale sau alte avantaje;
f) s aduc la cunotin cetenilor toate faptele i actele
administrative ce intereseaz colectivitatea local;
g) s organizeze periodic, cel puin o dat pe trimestru, ntlniri cu
cetenii, s acorde audiene i s prezinte consiliului local o
informare privind problemele ridicate de ceteni;
221

h) comisiile de specialitate sunt obligate s prezinte consiliului local

un raport anual de activitate, care va fi fcut public prin grija
secretarului unitii administrativ-teritoriale;
j) de a-i perfeciona pregtirea n domeniul administraiei publice
locale, urmnd cursuri de pregtire, formare i perfecionare
organizate n acest scop de instituiile abilitate;
k) nu pot lipsi de la lucrrile consiliului local sau ale comisiilor de
specialitate din care fac parte dect n situaiile prevzute n
regulamentul de funcionare;
l) nu pot face uz i nu se pot prevala de calitatea de consilier local n
exercitarea unei activiti private.
9. Protecia legal a consilierilor locali
Conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleilor locali n exercitarea mandatului, aleii locali sunt n serviciul
colectivitii, fiind ocrotii de lege, libertatea de opinie i de aciune a
consilierilor locali fiind garantat.
Aleii locali, inclusiv consilierii locali, nu pot fi trai la rspundere
juridic pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului.
Reinerea, arestarea sau trimiterea n judecat penal ori
contravenional a consilierilor locali, precum i faptele svrite care au
determinat luarea msurilor se aduc la cunotina consilierului local
respectiv i prefectului, n termen de cel mult 24 de ore, de ctre organele
care au dispus msurile respective.
Pe ntreaga durat a mandatului, consilierii locali se consider n
exerciiul autoritii publice i se bucur de protecia prevzut de legea
penal.
De aceeai protecie juridic beneficiaz i membrii familiei soul,
soia i copiii n cazul n care agresiunea mpotriva acestora urmrete
nemijlocit exercitarea de presiuni asupra alesului local n legtur cu
exercitarea mandatului su.
10. Rspunderea consilierilor
Rspunderea consilierilor locali este reglementat de art. 128 din
Legea nr. 215/2001 i de Capitolul VII din Legea nr. 393/2004, care n art.
55 precizeaz: Aleii locali rspund, n condiiile legii, administrativ, civil
sau penal, dup caz, pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le
revin.
Legea nr. 69/1991 n redactarea sa iniial, nu prevedea n mod
expres norme privind rspunderea consilierilor, cu excepia rspunderii
politice a acestora concretizat prin sanciunea demiterii consilierilor, care
222

intervenea atunci cnd acetia svreau acte contrare Constituiei i legilor,

ori atunci cnd, prin conduita lor, compromiteau cu rea-credin interesele
comunei sau oraului.
Legea nr. 24/1996 de modificare i completare a Legii nr. 69/1991
renun la aceast soluie, introducnd n schimb n art. 32 principiul potrivit
cruia: consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului local din
care fac parte i pentru hotrrile acestuia, pe care le-au votat. De
asemenea, fiecare consilier rspunde pentru propria activitate desfurat n
exercitarea mandatului, n alineatul urmtor menionndu-se faptul c, la
cererea consilierului, votul va fi consemnat n procesul-verbal al edinei.
Legea nr. 215/2001 menine principiul potrivit cruia consilierii
rspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau,
dup caz, n nume propriu pentru activitatea desfurat n exercitarea
mandatului, precum i pentru hotrrile pe care le-au votat (art. 53 alin.1).
n acelai timp, actuala reglementare a introdus i sanciunea
declarrii vacante a locurilor consilierilor care au lipsit nemotivat de la
edinele de constituire, meninnd i sanciunea suspendrii din funcie a
consilierului.
n concluzie, n spiritul Legii nr. 215/2001 se poate vorbi despre
urmtoarele forme de rspundere a consilierilor locali:
a) o rspundere administrativ-disciplinar - care se poate concretiza
prin sanciuni i anume: declararea vacant a locului de consilier
(art. 31 alin. 3), suspendarea din funcie sau alte sanciuni
prevzute de lege i de regulamentul de funcionare a consiliului;
b) o rspundere administrativ-patrimonial care const n repararea
prejudiciului cauzat prin hotrrea consiliului, declarat ilegal
de instana de contencios administrativ;
c) o rspundere penal, n cazul n care svresc o infraciune n
legtur cu activitatea de consilier local.
Suspendarea din funcie a consilierului intervine numai de drept, n
cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura arestrii preventive se
comunic de ndat de ctre parchet sau de instana de judecat, dup caz
prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Suspendarea
dureaz pn la soluionarea definitiv a cauzei. Ordinul de suspendare se
comunic, de ndat, consilierului.
n cazul n care consilierul suspendat a fost gsit nevinovat, are
dreptul la despgubiri n condiiile prevzute de lege.
Prin Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali au fost
instituite sanciuni administrativ-disciplinare specifice consilierilor locali.
Articolul 57 din Legea nr. 393/2004 are urmtoarea redactare:
(1) nclcarea de ctre consilieri a prevederilor Legii nr.215/2001,
cu modificrile i completrile ulterioare, a prevederilor prezentei legi i ale
223

regulamentului de organizare i funcionare a consiliului atrage aplicarea

urmtoarelor sanciuni:
a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
c) retragerea cuvntului;
d) eliminarea din sala de edin;
e) excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale
comisiei de specialitate;
f) retragerea indemnizaiei de edin, pentru 1-2 edine.
(2) Sanciunile prevzute la alin. (1) lit. a) - d) se aplic de ctre
preedintele de edin, iar cele de la alin. (1) lit. e) f) de ctre consiliu,
prin hotrre.
(3) Pentru aplicarea sanciunilor prevzute la alin. (1) lit. e), cazul se
va transmite comisiei de specialitate care are n obiectul de activitate i
aspecte juridice, aceasta prezentnd un raport ntocmit pe baza cercetrilor
efectuate, inclusiv a explicaiilor furnizate de cel n cauz.
Se poate observa faptul c legiuitorul a stabilit o gam divers de
sanciuni administrativ-disciplinare, aplicarea lor fiind condiionat de
gravitatea abaterii disciplinare svrite de consilierul local.
Astfel, conform art. 58 din Legea nr. 393/2004, la prima abatere,
preedintele de edin atrage atenia consilierului n culp i l invit s
respecte regulamentul, ceea ce echivaleaz cu avertismentul.
Legea stabilete condiiile n care se aplic celelalte sanciuni, dup
caz, de ctre preedintele de edin sau de consiliul local.
n cele ce urmeaz, vom strui asupra sanciunii prevzute de art. 57
lit. e) din Legea nr. 393/2004 datorit caracterului su de noutate, pe de-o
parte, precum i discuiilor pe care le poate suscita, pe de alt parte.
Textul care conduce la aplicarea sanciunii administrativ-disciplinare
sus-menionate este prevzut de art. 62 din Legea nr. 393/2004, privind
Statutul aleilor locali, care are urmtoarea redactare:
(1) n cazul unor abateri grave, svrite n mod repetat, sau al unor
abateri deosebit de grave, consiliul poate aplica sanciunea excluderii
temporare a consilierului de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de
specialitate.
(2) Gravitatea abaterii va fi stabilit de comisia de specialitate care
are n obiectul de activitate aspecte juridice, n cel mult 10 zile de la
sesizare.
Apoi, art. 63 din lege stabilete c excluderea temporar de la
lucrrile consiliului local i ale comisiilor de specialitate nu poate depi
dou edine consecutive.
Analiza celor dou texte legale ne permite s formulm urmtoarele
observaii:
224

a) sanciunea prevzut de art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004

poate fi aplicat n dou situaii, respectiv:
n situaiile n care un consilier local svrete, n mod
repetat abateri grave;
ori de cte ori consilierul local svrete abateri deosebit de
grave.
Trebuie observat faptul c, legiuitorul nu clarific diferena dintre o
abatere grav i una deosebit de grav, context n care aplicarea dispoziiilor
legale va fi dominat de factorul subiectiv, conducnd la o practic
administrativ neunitar. Ceea ce un consiliu local va aprecia ca fiind o
abatere grav, poate fi considerat de un alt consiliu local ca fiind o
abatere deosebit de grav. De asemenea, aprecierea gravitii unei anumite
abateri disciplinare poate fi influenat de apartenena politic a consilierului
local n cauz i de majoritatea care formeaz consiliul. Iat de ce,
considerm c dispoziiile legii sunt lacunare, de natur a conduce la
manifestarea arbitrariului n interpretarea i aplicarea legii i chiar la
adoptarea unor hotrri cu exces de putere, sub impulsul factorului politic.
b) legiuitorul a utilizat o norm permisiv (consiliul local poate ...
s.n.) n ceea ce privete aplicarea sanciunii cu excluderea
temporar de la lucrrile consiliului i/sau ale comisiilor de
specialitate.
n aceste condiii, opinm c puterea discreionar a consiliilor
locale se va manifesta pregnant, n funcie de interesul factorului politic.
Aceast practic ar fi pguboas, de natur a perturba activitatea
autoritilor deliberative organizate la nivel local.
n consecin, credem c legiuitorul trebuia s oblige consiliile
locale s aprobe o astfel de sanciune, ori de cte ori un consilier local
svrete o abatere circumscris textului n cauz;
c) legea consacr competena comisiilor de specialitate care au n
obiectul lor de activitate domeniul juridic, s stabileasc
gravitatea abaterii, n termen de cel mult 10 zile de la sesizare.
Or, atta timp ct nuanarea dintre o abatere grav i una deosebit de
grav nu este clarificat de legiuitor, este evident c diferitele comisii de
specialitate vor face aplicarea legii n mod neunitar.
d) excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiilor
de specialitate echivaleaz, n opinia noastr, cu o suspendare din
funcie, dispus prin act administrativ de autoritate, adoptat n
temeiul art. 57 alin. (2) i art. 66 din Legea nr. 393/2004.
O alt chestiune nelmurit, care va da natere la controverse
teoretice i va genera o practic administrativ diferit este indus de art. 66
alin. (2) din Legea nr. 393/2004, conform cruia: Pe perioada aplicrii
sanciunii, consilierii n cauz sunt scoi din cvorumul de lucru.
225

Este cunoscut faptul c cvorumul reprezint o condiie pentru

reunirea i funcionarea legal (valabil) a oricrei autoriti administrative
cu componen colegial, care afecteaz legalitatea actului administrativ.
Dar, pentru a fi adoptat legal, actul administrativ trebuie s
ndeplineasc i condiia de a fi adoptat cu majoritatea prevzut de lege.
Astfel, conform art. 45 alin. (2) i (3) din Legea nr. 215/2001, legea
administraiei publice locale, anumite hotrri se adopt de consiliile locale
cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, sau,
dup caz, cu votul majoritii consilierilor n funcie. Fa de redactarea art.
57 lit. e), coroborat cu art. 62 i art. 63 din Legea nr.393/2004 ne exprimm
opinia potrivit creia consilierul local sancionat cu excluderea temporar
de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate este considerat a
fi consilier n funcie, i trebuie luat n calcul la adoptarea hotrrilor
reglementate de art. 46 alin.(2) i alin. (3) din Legea nr.215/2001.
Pe de alt parte ns, apreciem c excluderea de la edinele
consiliului local i cele ale comisiilor de specialitate, echivaleaz cu o real
suspendare din funcia de consilier, pentru o perioad de cel mult dou luni.
De lege ferenda, apreciem ca fiind necesar modificarea i
completarea Legii privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004 i a Legii nr.
215/2001 legea administraiei publice locale, n sensul c:
art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 s stipuleze sanciunea
suspendrii din funcie pentru cel mult dou luni, n locul celei
consacrate n textul actual;
s se completeze Legea nr. 215/2001 cu art. 591 prin care s se
consacre suspendarea prin act administrativ din funcia de
consilier local.
Aceste modificri i completri ar realiza punerea n acord a strii de
drept cu starea de fapt a unui consilier aflat ntr-o astfel de situaie.
11. Secretarul unitii administrativ-teritoriale
Fiecare
unitate
administrativ-teritorial
i
subdiviziune
administrativ-teritorial a municipiului Bucureti are un secretar salarizat
din bugetul local.
Secretarul unitii administrativ-teritoriale este funcionar public de
conducere, care trebuie s aib studii superioare juridice sau administrative,
conform art. 83 alin.(1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare.
Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sanciunea
eliberrii din funcie.

226

De asemenea, secretarul nu poate fi so, soie sau rud de gradul nti

cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preedintele sau
vicepreedinii consiliului judeean, sub sanciunea eliberrii din funcie.
Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, ncetarea
raporturilor de serviciu i regimul disciplinar al secretarului unitii
administrativ-teritoriale se fac n conformitate cu prevederile Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i
completrile ulterioare.
Potrivit legii, secretarul se bucur de stabilitate n funcie, conform
legii.
Secretarul unitii administrativ-teritoriale, ndeplinete conform art.
117 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i
completrile ulterioare, urmtoarele atribuii:
a) avizeaz, pentru legalitate, dispoziiile primarului i ale
preedintelui consiliului judeean, hotrrile consiliului local, respectiv ale
consiliului judeean;
b) particip la edinele consiliului local, respectiv ale consiliului
judeean;
c) asigur gestionarea procedurilor administrative privind relaia
dintre consiliul local i primar, respectiv consiliul judeean i preedintele
acestuia, precum i ntre acetia i prefect;
d) organizeaz arhiva i evidena statistic a hotrrilor consiliului
local i a dispoziiilor primarului, respectiv a hotrrilor consiliului judeean
i a dispoziiilor preedintelui consiliului judeean;
e) asigur transparena i comunicarea ctre autoritile, instituiile
publice i persoanele interesate a actelor prevzute la lit. a)*), n condiiile
Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public;
f) asigur procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a
consiliului judeean, i efectuarea lucrrilor de secretariat, comunic ordinea
de zi, ntocmete procesul-verbal al edinelor consiliului local, respectiv ale
consiliului judeean, i redacteaz hotrrile consiliului local, respectiv ale
consiliului judeean;
g) pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a
consiliului judeean, i comisiilor de specialitate ale acestuia;
h) alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliul
local, de primar, de consiliul judeean sau de preedintele consiliului
judeean, dup caz.
Trebuie s remarcm c pentru prima dat dup 1990, Legea
organic a administraiei publice locale golete de coninut activitatea
secretarului unitii administrativ-teritoriale, n opinia noastr nejustificat.
Astfel, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea i completarea Legii
administraiei publice locale nr. 215/2001 diminueaz competena
227

secretarului prin eliminarea atribuiilor referitoare la coordonarea

compartimentelor i activitilor cu caracter juridic, stare civil, autoritate
tutelar i asisten social etc.
n opinia noastr, aceste modificri vor avea n timp efecte nefaste
asupra administraiei publice locale, nlocuind profesionalismul cu influena
arbitrar a factorului politic.
12. Administratorul public
Cu caracter de noutate i nespecific pentru administraia public
local romneasc, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea i completarea
Legii organice a administraiei publice locale nr. 215/2001 prevede, prin
norm permisiv, posibilitatea nfiinrii funciei de administrator public.
Potrivit art. 112 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei
publice locale: La nivelul comunelor i oraelor, primarul poate propune
consiliului local nfiinarea funciei de administrator public, n limita
numrului maxim de posturi aprobate.
Aadar, legiuitorul las primarului libertatea de a propune sau nu
consiliului local nfiinarea funciei de administrator public.
Numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se fac de
ctre primar, pe baza unor criterii aprobate de consiliul local.
Pe baza unui contract de management, ncheiat cu primarul,
administratorul public poate ndeplini atribuii de coordonare a aparatului de
specialitate sau a serviciilor publice de interes local.
n acelai timp, administratorul public poate ndeplini i funcia de
ordonator principal de credite, evident n ipoteza n care primarul i deleag
aceast calitate.
n final, ne exprimm opinia n sensul c norma legislativ privind
nfiinarea funciei de administrator public i va dovedi n timp ineficiena.
Pe de alt parte, nu vedem viabil coexistena funciilor de
administrator public i cea de viceprimar, atta timp ct nici una dintre ele
nu au stabilite atribuii prin lege, ci, doar prin delegare, atribuii conferite de
lege primarului.

228

Capitolul VI
PRIMARUL

1. Alegerea i statutul primarului

Fiecare comun, ora, municipiu i sector al municipiului Bucureti
au cte un primar, iar municipiul Bucureti are un primar general.
Primarii sunt autoriti executive prin care se realizeaz autonomia
local n comune i orae, astfel cum rezult din art. 23 alin. (1) al Legii
organice a administraiei publice locale nr. 215/2001.
Att Constituia precum i Legea nr. 215/2001 prevd faptul c
primarii, n calitate de autoriti executive prin care se realizeaz autonomia
local i se rezolv treburile publice din comune i orae, se aleg n
condiiile legii. Alegerea primarilor este reglementat de Legea nr. 67/2004
privind alegerea autoritilor administraiei publice locale, ale crei
dispoziii le-am analizat atunci cnd ne-am referit la alegerea consiliului
local.
Precizm c dispoziiile legale relevate n capitolul anterior n ceea
ce privete dreptul de a alege i de a fi ales, organizarea circumscripiilor
electorale, a seciilor de votare, a birourilor electorale de circumscripie i
ale seciilor de votare, ntocmirea listelor electorale etc. sunt aplicabile i n
cazul alegerii primarilor, cu unele diferene, pe care le vom analiza n
continuare.
n primul rnd, primarii comunelor, oraelor, municipiilor i ai
sectoarelor municipiului Bucureti se aleg pe circumscripii electorale, prin
vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, prin scrutin uninominal,
conform art. 1 alin. (4) din Legea nr. 67/2004 i nu a scrutinului de list
precum n cazul alegerii consiliilor locale i judeene. Acelai principiu se
aplic i la alegerea primarului general al municipiului Bucureti.
n al doilea rnd, n situaiile n care un candidat la funcia de primar
este independent (cu alte cuvinte, nu face parte dintr-un partid politic,
aliana politic sau electoral - care s-l propun candidat), el trebuie s fie
susinut de cel puin 2% din numrul total de alegtori nscrii n liste
electorale permanente din circumscripia pentru care candideaz. Numrul
susintorilor nu poate fi mai mic de 200 n cazul comunelor, de 300 n
cazul oraelor, 1000 n cazul municipiilor i sectoarelor municipiului
Bucureti i 5000 n cazul municipiului Bucureti, conform art. 44 alin. (2)
din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice
locale.
229

n al treilea rnd, modelul buletinului de vot pentru alegerea

primarului este diferit de cel utilizat pentru alegerea consiliului local,
consiliului judeean, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureti,
consecin fireasc a faptului c primarul se alege prin scrutin uninominal.
Astfel, pentru alegerea primarului se va imprima n patrulaterele buletinului
de vot pe lng denumirea partidului politic, alianei politice, alianei
electorale sau a organizaiilor cetenilor aparinnd minoritilor naionale
care particip la alegeri ori, dup caz, meniunea Candidat independent (n
unghiul din partea stng sus) i a semnului electoral (n unghiul din partea
dreapt sus), numele i prenumele candidatului.
n al patrulea rnd, dac alegerea primarului se desfoar
concomitent cu alegerea consiliului local i a consiliului judeean, rezultatul
votrii se va consemna n documente distincte i anume: tabele i proceseverbale ntocmite de birourile electorale ale seciilor de votare i respectiv
de birourile electorale ale circumscripiilor comunale, oreneti,
municipale, ale sectoarelor municipiului Bucureti i ale circumscripiilor
judeeane, respectiv a municipiului Bucureti, conform art. 85 alin. (4), art.
86 alin. (1) i art. 95 din lege.
n al cincilea rnd, pentru alegerea primarilor la fel ca i pentru
alegerea consilierilor locali, alegerile sunt valabile indiferent de numrul
alegtorilor care au participat la vot, conform art. 91 din Legea nr.67/2004.
Este declarat primar candidatul care a ntrunit majoritatea voturilor
valabil exprimate.
Dac nici unul dintre candidai nu a obinut majoritatea voturilor
valabil exprimate, fapt consemnat n procesul-verbal ncheiat de biroul
electoral de circumscripie, se organizeaz al doilea tur de scrutin.
Un al doilea tur de scrutin se organizeaz i n caz de balotaj ntre
mai muli candidai la funcia de primar.
La al doilea tur de scrutin particip numai candidaii aflai n situaie
de balotaj, evident dac acetia ocup primele dou locuri la egalitate de
voturi valabil exprimate.
Al doilea tur de scrutin se desfoar la dou sptmni de la primul
tur.
n al doilea tur de scrutin este declarat ales primar candidatul care a
obinut cel mai mare numr de voturi valabil exprimate, conform art. 93
alin. (7) din Legea nr. 67/2004.
Validarea alegerii primarului se face de ctre judectoria n a crei
raz teritorial de competen se afl comuna, oraul sau subdiviziunea
administrativ-teritorial, de ctre un judector desemnat de preedintele
judectoriei, conform art. 63 alin. (1) coroborat cu art. 30 al Legii nr.
215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i
completrile ulterioare, republicat.
230

Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucureti se

face de ctre preedintele Tribunalului Bucureti.
Invalidarea alegerii primarului se poate face numai n cazurile
prevzute de art. 30 alin. (5) al Legii nr. 215/2001, legea administraiei
publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat,
respectiv:
a) dac se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate;
b) dac alegerea primarului s-a fcut prin fraud electoral
constatat de Biroul Electoral Central, sau prin orice alt
nclcare a Legii nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor
administraiei publice locale.
Rezultatul validrii sau al invalidrii alegerii primarului se aduce la
cunotina prefectului i se prezint n edina de constituire a consiliului
local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar, de ctre un judector
desemnat de preedintele judectoriei, conform art. 64 alin. (3) al Legii nr.
215/2001, legea administraiei publice locale.
n caz de invalidare a mandatului primarului, se organizeaz alegeri
n termen de cel mult 90 de zile de la data invalidrii sau, dup caz, de la
data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti, n condiiile
legii privind alegerile locale.
Dup parcurgerea acestor etape, urmtorul act obligatoriu const din
depunerea jurmntului prevzut n art. 32 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, n
faa consiliului local, deci a autoritii administraiei publice deliberative,
nou aleas.
Primarul care refuz s depun jurmntul este considerat
demisionat de drept.
1.1. Mandatul primarului
Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit de la depunerea
jurmntului, pn la depunerea jurmntului de ctre primarul nou ales.
Dup depunerea jurmntului n cadrul unei ceremonii publice,
primarului i se nmneaz legitimaia, care va fi semnat de preedintele de
edin, un semn distinctiv al calitii de primar, pe care acesta are dreptul s
l poarte, potrivit legii, pe ntreaga durat a mandatului, precum i earfa n
culorile drapelului naional al Romniei, astfel cum prevd dispoziiile art.
14 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, cu
modificrile i completrile ulterioare.
Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public, conform art. 61
alin. (1) din Legea nr. 215/2001 - legea administraiei publice locale,
coroborat cu art. 4 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali. El
este eful administraiei publice locale i al aparatului propriu de specialitate
231

al autoritilor administraiei publice locale, pe care l conduce i l

controleaz.
Primarul rspunde de buna funcionare a administraiei publice
locale, n condiiile legii.
n acelai timp, primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu
alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne sau strine,
precum i n justiie.
Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organic, pe timp
de rzboi sau catastrof.
1.2. Conflictul de interese
Spre deosebire de condiiile de eligibilitate ce se cer a fi ntrunite la
depunerea candidaturilor pentru funcia de primar, att conflictul de interese
precum i starea de incompatibilitate intervin numai dup validarea
mandatului de primar.
Prin conflict de interese se nelege situaia n care persoana ce
exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes personal de
natur patrimonial, care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a
atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative.1
Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese n
exercitarea demnitilor publice i a funciilor publice sunt: imparialitatea,
integritatea, transparena deciziei i supremaia interesului public.
Conform art. 76 alin. (1) din Seciunea a III-a, Capitolul II, Titlul IV,
Cartea I-a a Legii nr. 161/2003: Primarii i viceprimarii, primarul general
i viceprimarii municipiului Bucureti sunt obligai s nu emit un act
administrativ sau s nu ncheie un act juridic ori s nu emit o dispoziie, n
exercitarea funciei, care produce un folos material pentru sine, pentru soul
su sau pentru rudele sale de gradul I.
Din analiza textului citat, desprindem dou concluzii i anume:
a) Se instituie n sarcina primarilor obligaia de a nu face, de a se
abine de la emiterea unui act administrativ, ncheierea unui act
juridic de alt natur i, am completa noi, de la orice msur
administrativ care ar fi de natur s-i produc un folos material
personal, soului su ori rudelor de gradul I;
b) Constatm, alturi de ali autori2, o redactare deficitar a textului.
Astfel, n ideea de a reglementa prin enun exhaustiv, legiuitorul
utilizeaz att noiunea de act administrativ, precum i pe cea de
1

A se vedea art. 70, Seciunea I-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a, Legea nr. 161/2003
privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitii publice, a
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 181
232

dispoziie care, potrivit legii este actul administrativ tipic emis de

primar.
n opinia noastr, textul trebuia s interzic primarului emiterea unui
act administrativ (dispoziie, autorizaie etc.), sau a oricrei operaiuni
administrative (aviz, adeverin, certificat etc.), precum i ncheierea unor
acte juridice de natur a-i produce un folos material, n timpul exercitrii
funciei.
n alineatul 2 al aceluiai articol, legiuitorul stabilete sanciunea
pentru actele administrative sau actele juridice ncheiate cu nclcarea
obligaiilor stabilite n alin. (1), aceasta fiind nulitatea absolut.
Dac n urma controlului asupra legalitii actelor juridice ncheiate
sau emise de persoanele prevzute la alin. (1) rezult c alesul local n cauz
a realizat foloase materiale, prefectul dispune, dup caz, sesizarea organelor
de urmrire penal competente, sau a comisiilor competente de cercetare a
averii, constituite potrivit Legii nr. 115/1996 pentru declararea i controlul
averii demnitarilor, magistrailor, a unor persoane cu funcii de conducere i
de control i a funcionarilor publici.1
Sesizarea prefectului poate fi fcut de orice persoan interesat.
Potrivit art. 78 din Seciunea a III-a, Titlul IV, Cartea I-a a Legii nr.
161/2003 orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su ori
ntr-un interes legitim ca urmare a existenei unui conflict de interese, se
poate adresa instanei de judecat competente, potrivit legii, n funcie de
natura actului emis sau ncheiat.
1.3. Incompatibiliti
Incompatibilitile privind aleii locali sunt reglementate n
Seciunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003
privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea
demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afraceri, prevenirea
i sancionarea corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare.
Conform art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: Funcia de primar
i viceprimar, primar general i viceprimar al municipiului Bucureti,
preedinte i vicepreedinte al consiliului judeean este incompatibil cu:
a) funcia de consilier local;
b) funcia de prefect sau subprefect;
c) calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual
de munc, indiferent de durata acestuia;
d) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director,
manager, administrator, membru n consiliul de administraie ori
cenzor sau orice funcie de conducere ori de execuie la
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partera I-a, nr. din 1996, cu modificrile i
completrile ulterioare
233

societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de

credit, societile de asigurare i cele financiare, la regiile
autonome de interes naional sau local, la companiile i
societile naionale, precum i la instituiile publice;
e) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale
acionarilor sau asociailor la o societate comercial;
f) funcia de reprezentant al unitii administrativ-teritoriale n
adunrile generale ale societilor comerciale de interes local sau
de reprezentant al statului n adunarea general a unei societi
comerciale de interes naional;
g) calitatea de comerciant persoan fizic;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) calitatea de deputat sau senator;
j) funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o alt
funcie asimilat acestora;
k) orice alte funcii publice sau activiti remunerate, n ar sau n
strintate, cu excepia funciei de cadru didactic sau funciilor n
cadrul unor asociaii, fundaii sau alte organizaii
neguvernamentale.
De asemenea, primarii i viceprimarii, primarul general i
viceprimarii municipiului Bucureti nu pot deine, pe durata exercitrii
mandatului, funcia de consilier judeean.
Singura excepie, este prevzut de alin. (3) al art. 87 din lege,
potrivit cruia primarii i viceprimarii pot exercita funcii sau activiti n
domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice.
Trebuie relevat faptul c incompatibilitile instituite de actuala
reglementare sunt mai numeroase fa de cele din vechea reglementare,
respectiv de art. 62 din Legea nr. 215/2001, n prezent abrogat.
Opiunea titularului funciei de primar pentru una dintre funciile
incompatibile, autoritatea competent s constate starea de
incompatibilitate, procedura i consecinele faptului de a nu renuna la una
dintre cele dou funcii incompatibile au fost abordate n capitolul afectat
consilierilor locali, fiind aplicabile i n cazul primarilor, conform art. 91 din
Legea nr. 161/2003.
n sfrit, menionm c n cazul primarilor este posibil i starea de
incompatibilitate reglementat de art. 95 din legea nr. 161/2003, Cartea I-a,
Titlul IV, seciunea a IV-a, conform cruia: (1) Nu sunt permise raporturile
ierarhice directe n cazul n cazul n care funcionarii publici respectivi sunt
soi sau rude de gradul I. Aceste dispoziii se aplic i n cazul n care eful
ierarhic direct are calitatea de demnitar, ipotez posibil pentru primarii n
funcie.
234

Persoanele care se afl n una dintre situaiile menionate trebuie s

opteze, n termen de 60 de zile, pentru ncetarea raporturilor ierarhice
directe sau renunarea la calitatea de demnitar, conform art. 95 alin. (3) din
lege.
1.4. ncetarea i suspendarea mandatului de primar
Dispoziii cu privire la ncetarea i respectiv suspendarea mandatului
de primar regsim n Legea organic a administraiei publice locale nr.
215/2001 i n Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali.
Potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleilor locali, mandatul de primar nceteaz de drept nainte de termen n
urmtoarele situaii:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativteritorial;
d) condamnarea prin hotrre judectoreasc rmas definitiv la o
pedeaps privativ de libertate;
e) punerea sub interdicie judectoreasc pentru debilitate sau
alienare mintal;
f) pierderea drepturilor electorale;
g) deces.
Pe de alt parte, art. 69 alin.2 din Legea nr. 215/2001, legea
administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare,
introduce nc dou situaii care conduc la ncetarea de drept a mandatului
de primar i anume:
a) dac acesta se afl n imposibilitatea exercitrii funciei datorit
unei boli grave, certificate, care nu permite desfurarea activitii n bune
condiii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dac acesta nu i exercit, n mod nejustificat, mandatul timp de
45 de zile consecutiv.
n toate situaiile precizate, care antreneaz ncetarea nainte de
termen a mandatului de primar, cu excepia demisiei, prefectul va emite un
ordin prin care ia act de ncetarea mandatului primarului i declar vacant
funcia acestuia, urmnd a avea loc procedura de alegere a noului primar.
Ordinul prefectului se va fundamenta n mod obligatoriu pe un
referat semnat de secretarul comunei sau oraului, precum i pe actele care
atest motivul legal de ncetare a mandatului, astfel cum prevd dispoziiile
art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali.
Primarul poate demisiona din funcie, prin act de voin unilateral,
avnd obligaia de a comunica n scris decizia sa consiliului local i
prefectului. La prima edin a consiliului, preedintele de edin ia act de
235

aceast situaie, care se va consemna n procesul-verbal de edin, n

temeiul art. 17 din Legea nr. 393/2004.
Prefectul va lua act prin ordin de demisia primarului. Ordinul
prefectului, mpreun cu un extras din procesul-verbal al edinei consiliului
local, se va nainta Ministerului Administraiei i Internelor, care va propune
Guvernului stabilirea datei pentru alegerea unui nou primar1.
Se impune aici precizarea c dei mandatul primarului este de patru
ani, n situaiile cnd mandatul nceteaz nainte de termen ca urmare a
demisiei, decesului, demiterii etc., mandatul primarilor alei n astfel de
situaii (deci n cursul unei legislaturi) va fi mai scurt, art. 26 alin. (2) din
Legea nr. 215/2001 prevznd c noii primari vor ncheia mandatul
predecesorilor.
Mandatul primarului poate nceta, de asemenea, nainte de termen,
ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat n condiiile
prevzute de lege.
Iniiativa unui astfel de referendum o pot avea cel puin 25% dintre
locuitorii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorial, condiie ce
trebuie ndeplinit n fiecare localitate component a comunei sau oraului.
Cererea se adreseaz de ctre ceteni prefectului, legea stabilind n
mod restrictiv cauzele care pot conduce la organizarea referendumului i
anume:
a) nesocotirea de ctre primar a intereselor generale ale
colectivitii locale;
b) neexercitarea atribuiilor legale ce revin primarului, inclusiv cele
pe care le exercit n calitate de reprezentant al statului.2
Dup primirea cererii, prefectul este obligat s analizeze temeinicia
motivelor invocate, a condiiilor prevzute n art. 73 din Legea nr. 215/2001,
inclusiv a veridicitii i autenticitii semnturilor, n termen de 30 de zile.
Dup verificare, prefectul va transmite Guvernului, prin Ministerul
Administraiei i Internelor, o propunere motivat de organizare a
referendumului. Guvernul se va pronuna prin hotrre n 60 de zile de la
solicitarea prefectului, pe baza avizului emis de Ministerul Administraiei i
Internelor.
Referendumul este valabil dac se prezint la urne cel puin jumtate
plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Mandatul
primarului nceteaz nainte de termen numai dac se pronun n acest sens
cel puin jumtate plus unu din numrul total al cetenilor cu drept de vot.
n acelai context, relevm c art. 70 din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleilor locali stabilete c Primarii pot fi revocai din funcie n
1

Vezi art. 17 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali
A se vedea art. 73 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, legea administraiei publice locale, cu
modificrile i completrile ulterioare
236
2

urma unui referendum, n condiiile i cazurile stabilite prin Legea nr.

215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat
Se poate observa c n Statutul aleilor locali legiuitorul utilizeaz
noiunea de revocare din funcia de primar, instituie utilizat mai ales n
cazul funciilor publice ocupate prin numire i nu a celor ocupate prin
alegere. n acelai timp, avnd n vedere c textul art. 73 din Legea nr.
393/2004 conine o norm de trimitere, apreciem c se impune punerea sa
n acord cu norma din legea organic a administraiei publice, n drept fiind
vorba despre ncetarea mandatului nainte de termen i nu de revocare.
Dac situaiile analizate i prevzute de art. 69 alin. (2) din Legea
administraiei publice locale, determin ncetarea definitiv i nainte de
termen a mandatului primarului, aceeai lege prevede i suspendarea de
drept a mandatului, cu alte cuvinte o ntrerupere temporar n exercitarea
mandatului.
Reglementnd aceast materie, art. 71 din Legea nr. 215/2001- legea
administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare,
republicat, prevede c:
(1) Mandatul primarului se suspend de drept prin ordin al
prefectului numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Msura
arestrii preventive se comunic de ndat de ctre parchet sau de instana
de judecat prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului.
Legea oblig pe prefect s comunice de ndat primarului ordinul de
suspendare. Dac primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, i
va relua funcia avnd i dreptul la plata drepturilor salariale
corespunztoare perioadei n care a fost suspendat.
n caz de vacan a funciei de primar, precum i n cazul suspendrii
din funcie a acestuia, atribuiile sale vor fi exercitate, de drept, de ctre
viceprimar, pn la validarea mandatului noului primar sau, dup caz, pn
la ncetarea suspendrii. n cazul unitilor administrativ-teritoriale cu doi
sau patru viceprimari, atribuiile primarului se exercit de ctre viceprimarul
desemnat de consiliul local, cu votul secret a jumtate plus unu din numrul
consilierilor n funcie.1
Dac sunt suspendai din funcie, n acelai timp, att primarul ct i
viceprimarul, consiliul local va desemna un consilier care va ndeplini att
atribuiile primarului ct i ale viceprimarului, pn la ncetarea suspendrii,
iar n situaia n care ambele funcii au devenit vacante - n acelai timp consiliul local va alege un nou viceprimar.
n conformitate cu textul art. 64 alin. (1) din legea organic a
administraiei publice locale, n exercitarea atribuiilor de autoritate tutelar
i de ofier de stare civil, a sarcinilor ce-i revin din actele normative
privitoare la recensmnt, organizarea i desfurarea alegerilor, protecie
1

A se vedea art. 82 din Legea nr. 215/2001

237

civil precum i a altor atribuii stabilite prin lege, primarul acioneaz i ca

reprezentant al statului n comuna sau oraul n care a fost ales.
n aceast calitate, primarul poate solicita prin intermediul
prefectului, sprijinul efilor serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor i ale celorlalte organe centrale organizate n unitile
administrativ-teritoriale, dac sarcinile ce i revin nu pot fi ndeplinite prin
aparatul propriu de specialitate.
Primarii i primarul general al municipiului Bucureti sunt efii
administraiei publice locale i rspund n faa consiliului de buna
funcionare a acesteia. n aceast calitate, primarul reprezint comuna sau
oraul n relaiile cu persoanele fizice sau juridice din ar i din strintate,
precum i n justiie.
Semnul distinctiv al primarului este o earf tricolor, purtarea
acesteia fiind obligatorie la Ziua Naional a Romniei, solemniti, recepii,
ceremonii publice i la celebrarea cstoriilor, conform art. 62 alin. (2) i (3)
din Legea nr. 215/2001, coroborate cu art. 14 alin. (4) din Legea nr.
393/2004.
Conform art. 14 alin. (5) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleilor locali, legitimaia i nsemnul de primar se pot pstra dup ncetarea
mandatului, cu titlu evocativ.
2. Atribuiile primarului
Principalele atribuii ale primarului sunt prevzute n art. 63 din
Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i
completrile ulterioare.
n legtur cu materia analizat considerm c se cuvin dou
observaii, dup cum urmeaz:
a) Prin Legea nr. 286/2006 pentru modificarea i completarea Legii
organice a administraiei publice locale nr. 215/2001, legiuitorul a urmrit n
mod indubitabil consolidarea statutului primarului n raporturile sale cu
consiliul local, printre altele i prin preluarea unor atribuii conferite de
reglementrile anterioare consiliilor locale.
Un astfel de exemplu l regsim n art. 63 alin.5 lit. e al legii
organice, conform cruia primarul numete, sancioneaz i dispune
suspendarea, modificarea i ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz,
a raporturilor de munc, n condiiile legii, pentru personalul din cadrul
aparatului de specialitate, precum i pentru conductorii instituiilor i
serviciilor de interes local.
b) n premier pentru legea organic a administraiei publice locale,
n diferitele sale variante postrevoluionare, Legea nr. 286/2006 pentru
238

modificarea i completarea Legii nr. 215/2001 grupeaz dup un numr de 5

criterii principalele atribuii conferite de lege primarului.
n opinia noastr, legiuitorul n mod cu totul atipic i, probabil din
exces de zel, a reglementat prin norm juridic ceea ce, n mod firesc, era o
chestiune de doctrin. Paradoxal, aceast chestiune este de natur a crea
probleme administraiei publice i nu de a facilita activitatea administrativ.
Fa de cele ce preced, vom prezenta principalele atribuii conferite
prin art. 63 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 primarului,
grupate dup criteriile utilizate de legiuitor.
1) Atribuiile exercitate n calitate de reprezentant al statului,
sunt urmtoarele:
ndeplinete funcia de ofier de stare civil i autoritate
tutelar i asigur funcionarea serviciilor publice locale de
profil;
atribuii privind organizarea i desfurarea alegerilor,
referendumului i recensmntului;
alte atribuii prevzute expres de lege.
2) Atribuiile referitoare la relaia cu consiliul local sunt
urmtoarele:
prezint consiliului local, n primul trimestru, un raport anual
privind starea economic, social i de mediu a unitii
administrativ-teritoriale;
prezint, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte i
informri;
elaboreaz proiectele de strategii privind starea economic,
social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale i le
supune aprobrii consiliului local.
3) Atribuiile referitoare la bugetul local sunt urmtoarele:
exercit funcia de ordonator principal de credite;
ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a
exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului
local;
iniiaz, n condiiile legii, negocieri pentru contractarea de
mprumuturi i emiterea de titluri de valoare n numele
unitii administrativ-teritoriale;
verific, prin compartimentele de specialitate, corecta
nregistrare fiscal a contribuabililor la organul fiscal
teritorial, att a sediului social principal, ct i a sediului
secundar.
4) Atribuiile privind serviciile publice asigurate cetenilor sunt
urmtoarele:
239

coordoneaz realizarea serviciilor publice de interes local,

prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin
intermediul organismelor prestatoare de servicii publice i de
utilitate public de interes local;
ia msuri pentru prevenirea i, dup caz, gestionarea
situaiilor de urgen;
ia msuri pentru organizarea executrii i executarea n
concret a activitilor din domeniile prevzute la art. 36 alin.
(6) lit. a) d);
ia msuri pentru asigurarea inventarierii, evidenei statistice,
inspeciei i controlului efecturii serviciilor publice de
interes
local
prevzute
la
art.
36
alin. (6) lit. a) d), precum i a bunurilor din patrimoniul
public i privat al unitii administrativ-teritoriale;
numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i
ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor
de munc, n condiiile legii, pentru personalul din cadrul
aparatului de specialitate, precum i pentru conductorii
instituiilor i serviciilor publice de interes local;
Numirea conductorilor instituiilor i serviciilor publice de
interes local se face pe baza concursului organizat potrivit
procedurilor i criteriilor aprobate de consiliul local, la propunerea
primarului, n condiiile legii. Numirea se face prin dispoziia
primarului, avnd anexat contractul de management;
asigur elaborarea planurilor urbanistice prevzute de lege, le
supune aprobrii consiliului local i acioneaz pentru
respectarea prevederilor acestora;
emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa
prin lege i alte acte normative;
asigur realizarea lucrrilor i ia msurile necesare
conformrii cu prevederile angajamentelor asumate n
procesul de integrare european n domeniul proteciei
mediului i gospodririi apelor pentru serviciile furnizate
cetenilor.
5) Alte atribuii stabilite prin lege.
n legtur cu aceast categorie de atribuii facem precizarea c
legiuitorul a utilizat noiunea de lege n sens larg, incluznd att actul juridic
al Parlamentului precum i actele administrative emise de Guvern
(ordonane i hotrri) ori ale minitrilor i ale altor conductori ai
autoritilor administraiei publice centrale.
Redm mai jos cteva exemple, dup cum urmeaz:
240

1) Conform art. 12 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, cu

modificrile i completrile ulterioare, primarul conduce comisia local
pentru reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privat asupra
terenurilor agricole.
2) Prin dispoziie emis de primar n temeiul art.6 din Legea nr.
396/2006 privind acordarea unui sprijin financiar la constituirea familiei,1 se
stabilete dreptul familiilor care fac obiectul legii.
3) Primarii au obligaia de a stabili locurile speciale pentru afiajul
electoral, conform art. 72 alin.1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autoritilor administraiei publice locale etc.

3. Actele primarului
n exercitarea atribuiilor sale, primarul emite conform art. 68 alin.1
al Legii nr. 215/2001, republicat, dispoziii cu caracter normativ sau
individual, care devin executorii dup ce sunt aduse la cunotina public,
sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate. Aducerea la
cunotin public a dispoziiilor cu caracter normativ se face n termen de 5
zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect, conform art. 49 alin.2
coroborat cu art. 68 alin.2 din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001.
n acelai timp, relevm faptul c majoritatea dispoziiilor emise de
primar au un caracter individual adresndu-se unei sau unor persoane
predeterminate (ncadrarea n munc, sancionarea personalului, numirea i
eliberarea din funcie etc.).
Fiind emise de o autoritate a administraiei publice locale, i n
acelai timp manifestri unilaterale de voin, dispoziiile primarului sunt
acte administrative de autoritate.
Controlul legalitii dispoziiilor primarului se exercit de ctre
prefect potrivit dispoziiilor art. 123 alin. (5) din Constituia Romniei,
republicat, coroborate cu cele ale art. 24 din Legea nr. 340/2004 legea
privind prefectul i instituia prefectului2.
Secretarul unitii administrativ-teritoriale are obligaia de a
contrasemna dispoziiile primarului i implicit, de a refuza contrasemnarea
acestora dac le consider a fi nelegale.
Secretarul va trebui, n caz de refuz, s prezinte primarului n scris
opinia sa motivat i s comunice de ndat prefectului dispoziia n cauz,
sau cel mai trziu n 3 zile de la data emiterii.3
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 892 din 2 noiembrie 2006
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
3
A se vedea art. 71, art. 48, art. 49 i art. 50 din Legea nr. 215/2001
241
2

4. Drepturile i obligaiile primarului

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali constituie cadrul
general de reglementare a drepturilor i obligaiilor pentru aleii locali n
general, implicit pentru primari.
Principalele drepturi conferite de lege primarilor pe timpul
exercitrii mandatului sunt urmtoarele:
a) contractul de munc sau actul de numire a acestora n cadrul unei
instituii ori autoriti publice, regii autonome sau la o societate
comercial cu capital integral de stat ori majoritar de stat sau ale
unitilor administrativ-teritoriale se suspend. Pe aceste funcii
pot fi angajate sau numite alte persoane numai pe durat
determinat;
b) la ncetarea mandatului de primar persoana n cauz i va relua
activitatea n executarea acelorai contracte de munc sau a
actului de numire. Timp de 2 ani de la data ncetrii mandatului,
persoanelor care au ndeplinit funcia de primar nu li se poate
modifica sau desface contractul de munc i nici nu pot fi
eliberate din funcie pentru motive ce nu le sunt imputabile.
c) la ncetarea mandatului, primarii care ndeplinesc condiiile
prevzute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari,
beneficiaz, la cerere, de calcularea sau, dup caz, de
recalcularea pensiei, lundu-se n calcul i indemnizaiile lunare
primite, n condiiile legii;
d) are dreptul de a iniia proiecte de hotrri pe care le supune
dezbaterii i aprobrii consiliilor locale, precum i dreptul de a
emite dispoziii;
e) dreptul la indemnizaie lunar, stabilit potrivit legii;
f) dreptul la decontarea cheltuielilor legate de exercitarea
mandatului;
g) dreptul la concedii de odihn, concedii medicale, concedii fr
plat, precum i dreptul la concedii pltite n cazul unor
evenimente deosebite, potrivit legii;
h) durata mandatului constituie vechime n munc i n specialitate
i se ia n calcul la promovarea i la acordarea tuturor drepturilor
bneti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea i recalcularea
pensiei;
i) plata cursurilor de pregtire, formare i perfecionare
profesional organizate de instituii specializate, n decursul
mandatului etc.
Principalele obligaii ce revin primarilor, potrivit legii, sunt:
242

a) s exercite funcia cu bun-credin i fidelitate fa de ar i de

colectivitatea local care i-a ales;
b) s respecte Constituia, legile rii i celelalte acte normative cu
for juridic superioar;
c) s organizeze i s pun n executare hotrrile consiliului local;
d) s manifeste probitate i discreie profesional, cinste i
corectitudine n exercitarea mandatului;
e) s se abin de la a emite acte administrative sau de a lua alte
msuri n situaiile n care se afl n conflict de interese, ori de
cte ori interesele personale contravin interesului general;
f) s organizeze periodic audiene i ntlniri cu cetenii, s
prezinte anual consiliului local o informare cu privire la situaia
administraiei locale;
g) s depun declaraia de avere, n condiiile legii etc.
5. Rspunderea primarului
n doctrina de specialitate se apreciaz c rspunderea primarului
poate avea o natur juridic i una politic1.
Suportul legal al antrenrii rspunderii primarului l regsim n art.
128 din Legea nr. 215/2001 care prevede c primarii, viceprimarii, primarul
general al municipiului Bucureti rspund, dup caz, administrativ, civil,
contravenional sau penal pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor
ce le revin. Cu alte cuvinte, pentru exercitarea necorespunztoare a
atribuiilor ce-i revin, primarul va rspunde potrivit legii2.
Regimul juridic al rspunderii primarului este reglementat, cu
precdere, de Legea organic a administraiei publice locale nr. 215/2001 i
de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali din care se desprind
urmtoarele principii:3
a) n exercitarea mandatului, primarul ndeplinete o funcie de
autoritate public i se afl n serviciul colectivitii locale care
l-a ales;
b) pe timpul mandatului primarul este ocrotit de lege i se bucur
inclusiv de protecia prevzut de legea penal;
c) primarul nu poate fi tras la rspundere juridic pentru opiniile
politice exprimate n exercitarea mandatului;4

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 509

A se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. I, 2002, p. 252
3
A se vedea V. Vedina, op. citat, pag.389-390
4
A se vedea art.3 alin.2, art.4, art.20-23 din Legea nr. 343/2004 privind Statutul aleilor
locali
243
2

d) pentru exercitarea necorespunztoare a atribuiilor ce le revin,

primarul rspunde, dup caz, contravenional, administrativ,
civil sau penal, n condiiile legii.5
n ceea ce privete rspunderea contravenional a primarului,
trebuie s observm c n premier pentru legile organice ale administraiei
publice locale de dup 1990, Legea nr. 286/2006 introduce un capitol nou
intitulat Contravenii i sanciuni.
Aadar, conform art. 118 din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat:
(1) Constituie contravenii i se sancioneaz cu amend de la 1.000
lei la 5.000 lei urmtoarele fapte:
a) nepunerea n aplicare, cu rea-credin, a hotrrilor consiliului
local de ctre primar;
c) neprezentarea n termenul prevzut de Legea finanelor publice
locale a proiectului bugetului unitii administrativ-teritoriale de
ctre primar, din culp;
d) neprezentarea de ctre primar a rapoartelor prevzute de lege,
din culp ...;
e) neluarea msurilor necesare, stabilite de lege, de ctre primar n
calitate de reprezentant al statului n unitile administrativteritoriale.
(2) Constatarea contraveniilor i aplicarea amenzilor se fac de ctre
prefect, n calitate de autoritate public, reprezentant al Guvernului pe plan
local.
Avnd n vedere c potrivit alineatului 3 al aceluiai articol,
dispoziiile menionate se completeaz n mod corespunztor cu cele ale
Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor,
aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002, cu
modificrile i completrile ulterioare, rezult c mpotriva procesuluiverbal de constatare a contraveniei i aplicarea amenzii primarul poate
formula plngere la judectorie.
n cazul n care primarul este nemulumit de soluia instanei de
fond, primarul poate formula recurs la secia de contencios administrativ a
tribunalului competent.
Aadar, litigiile generate de rspunderea contravenional a
primarilor sunt supuse unui dublu grad de jurisdicie, fondul i recursul.
n legtur cu rspunderea administrativ ca form a rspunderii
juridice pe care o tratm n ultimul capitol al prezentei lucrri, considerm
aici, ca fiind necesare urmtoarele consideraii:
5

A se vedea art.154 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i
completrile ulterioare
244

a) rspunderea administrativ este antrenat ori de cte ori este

svrit o fapt ilicit, denumit abatere administrativ;
b) abaterea administrativ este perceput n doctrin ntr-un dublu
sens, dup cum urmeaz:
n sens larg, prin abatere administrativ se nelege orice
nclcare a normelor de drept administrativ;
n sens restrns, prin abatere administrativ se nelege
numai acea fapt administrativ ilicit care constituie
contravenie;
c) doctrina de drept administrativ consacr trei forme ale rspunderii
administrative
i
anume:
rspunderea
administrativ-disciplinar,
rspunderea administrativ-contravenional i rspunderea administrativpatrimonial.
n acest context, apreciem c formularea din art.154 alin.1 al Legii
administraiei publice locale nr. 215/2001 cu privire la rspunderea
primarilor este eronat. De lege ferenda, considerm c se impune
modificarea acestuia, n sensul de a consacra n sarcina primarilor
rspunderea administrativ, civil i penal, dup caz, n funcie de natura i
gravitatea faptelor ilicite svrite n exercitarea mandatului.
Aa cum am relevat deja, rspunderea administrativ mbrac trei
forme, respectiv: rspunderea administrativ-contravenional pe care am
abordat-o deja, rspunderea administrativ-disciplinar i rspunderea
administrativ-patrimonial, la care ne vom referi n cele ce urmeaz.
n ceea ce privete rspunderea administrativ-disciplinar, este
evident c poate fi antrenat ca urmare a unor abateri disciplinare.
Apreciem c potrivit dispoziiilor art. 69 din Legea nr. 215/2001
legea administraiei publice locale, primarul ar putea svri urmtoarele
abateri disciplinare:
a) neexercitarea mandatului timp de 45 de zile consecutiv, n mod
nejustificat;
b) nesocotirea intereselor generale ale colectivitii locale;
c) neexercitarea atribuiilor ce i revin, inclusiv cele pe care le
exercit n calitate de reprezentant al statului.
Svrirea acestor fapte care constituie abateri disciplinare specifice
pentru primar, au drept consecin ncetarea de drept a mandatului ori
suspendarea din funcie a acestuia, ca sanciuni administrativ-disciplinare
specifice pentru primari.
n astfel de situaii prefectul, prin ordin, ia act de ncetarea respectiv.
Suspendarea de drept a mandatului de primar.
n sfrit, opinm c rspunderea administrativ-patrimonial a
primarului se fundamenteaz pe art. 52 din Constituia Romniei,
republicat i Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
245

Cu alte cuvinte, aceast form a rspunderii va fi antrenat ori de

cte ori o persoan va fi lezat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim
printr-un act administrativ ilegal emis de primar sau, prin nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri adresate primarului.
n ceea ce privete rspunderea civil menionm c este o form de
rspundere mai sever dect rspunderea patrimonial, n sensul c
presupune att repararea pagubei precum i beneficiul nerealizat.
Dei legea nu prevede n mod expres ipotezele n care poate
interveni, apreciem c rspunderea civil a primarilor poate fi antrenat n
urmtoarele ipoteze:
a) pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului unitii
administrativ teritoriale pe care o reprezint;
b) pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ncasate
necuvenit;
c) pentru daunele pltite de autoritate, n calitate de comitent, unor
tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i
irevocabile.
Evident c rspunderea primarului va fi antrenat numai dac se
reunesc cele trei elemente, respectiv: vinovie, fapt ilicit i prejudiciu.
n sfrit, rspunderea penal este cea mai grav form a rspunderii
primarului i intervine numai atunci cnd primarul svrete o infraciune
n exercitarea atribuiilor ce i revin.
6. Aparatul de specialitate al primarului
Pentru ndeplinirea atribuiilor prevzute de lege, att consiliul local,
precum i primarul au nevoie de un personal specializat i competent,
denumit aparatul de specialitate al primarului.
Conform art. 36 alin. (3) lit. b din Legea nr. 215/2001, legea
administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare, la
propunerea primarului, consiliul local aprob, n condiiile legii, nfiinarea,
organizarea i statul de funcii ale aparatului de specialitate al primarului.
Numirea i eliberarea din funcie a personalului din aparatul propriu
de specialitate al primarului se fac de ctre primar, conform legii.
n componena aparatului propriu al primarului se regsesc dou
categorii de personal i anume:
a) funcionari publici, persoane care exercit o funcie public;
b) personal contractual, care desfoar activiti de secretariat,
administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i
de deservire, precum i alte categorii de personal care nu
exercit prerogative de putere public.
246

Dup numirea n funcie, ntre primar i funcionarii publici iau

natere raporturi de serviciu, guvernate de Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare.
Pe de alt parte, ntre primar i personalul contractual se nasc
raporturi de munc, guvernate de dispoziiile Codului Muncii.
Structura organizatoric a aparatului de specialitate al primarului
cuprinde urmtoarele compartimente funcionale: birouri, servicii, direcii i
direcii generale.
Conform art. XVI alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele
msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a
funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea
corupiei, cu modificrile i completrile ulterioare Structura
organizatoric a autoritilor i instituiilor publice trebuie s respecte
urmtoarele cerine:
a) pentru constituirea unui birou este necesar un numr de
minimum 5 posturi de execuie;
b) pentru constituirea unui serviciu este necesar un numr de
minimum 7 posturi de execuie;
c) pentru constituirea unei direcii este necesar un numr de
minimum 15 posturi de execuie;
d) pentru constituirea unei direcii generale este necesar un numr
de minimum 25 de posturi de execuie.
Incompatibilitile, conflictul de interese, drepturile i ndatoririle
prevzute de lege pentru secretarul unitii administrativ-teritoriale i pentru
ceilali funcionari publici sunt tratate n capitolul afectat Funcionarilor
publici.
Potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice
locale, republicat: Primarul, viceprimarul, secretarul unitii
administrativ-teritoriale i aparatul de specialitate al primarului, constituie o
structur funcional cu activitate permanent, denumit primria comunei
sau oraului, care duce la ndeplinire hotrrile consiliului local i
dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii
locale.
7. Viceprimarul
Comunele, oraele, municipiile i sectoarele municipiului Bucureti
au cte un viceprimar, iar municipiile reedin de jude i municipiul
Bucureti au doi viceprimari, alei n condiiile legii.1
1

A se vedea art. 57 i art. 79 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice
locale, cu modificrile i completrile ulterioare
247

Trebuie sesizat faptul c Legea nr. 286/2006 a adus modificri

substaniale n ceea ce privete statutul juridic al viceprimarului, mai mult
sau mai puin discutabile, aa cum vom releva n continuare.
Astfel, cu caracter de noutate absolut n legislaia de dup 1990, art.
57 alin.2 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 aa cum a fost
modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede: Viceprimarul este subordonat
primarului i nlocuitorul de drept al acestuia, care i poate delega atribuiile
sale.
Analiza textului menionat ne permite s facem urmtoarele
observaii:
a) Printr-o dispoziie legal expres, se stabilete raportul de
subordonare al viceprimarului fa de primar. Aceast prevedere apreciem
c poate fi abordat printr-o dubl perspectiv i anume:
Pe de o parte, este n afara oricrui dubiu faptul c legiuitorul
organic poate consacra natura raporturilor dintre demnitarii
publici. Din aceast perspectiv, dispoziiile analizate ne apar ca
fiind absolut motivate.
Pe de alt parte, trebuie s constatm c dispoziia analizat este
atipic. Facem aceast apreciere avnd n vedere faptul c,
potrivit legii, viceprimarul este ales i schimbat din funcie de
consiliul local i, pe cale de consecin se subordoneaz acestuia.
n acest context, concluzionm c viceprimarul are o dubl
subordonare att fa de primar precum i fa de consiliul local. Ne
permitem s apreciem c aceast ipostaz va crea probleme dificile
viceprimarilor, cu precdere n situaiile n care primarii au o alt coloratur
politic, comparativ cu majoritatea consilierilor.
b) n al doilea rnd, constatm c legiuitorul consacr n premier
faptul c viceprimarul este nlocuitorul de drept al primarului.
Alturi de alte opinii exprimate n doctrin,1 considerm c aceast
prevedere are menirea de a consolida statutul juridic al viceprimarului i n
acelai timp, de a-l responsabiliza n exercitarea funciei.
c) n al treilea rnd, observm c printr-o norm cu caracter permisiv
legiuitorul stabilete libertatea primarului care, poate delega atribuiile
sale viceprimarului (viceprimarilor), neavnd obligaia de delegare a unor
atribuii.
Cu certitudine aceste prevederi constituie un regres fa de
reglementarea anterioar care, instituia n articolul 70 alin.1 obligaia
primarului de a delega viceprimarului o parte dintre atribuiile sale legale, n
termen de 30 de zile de la data validrii.
1

Vezi: V. Vedina, D. Bakrci, Principalele modificri aduse prin Legea nr. 286/2006
pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001, Revista
Dreptul, nr.11/2006, pag. 24-25.
248

Pe de alt parte, tiina managementului consacr cu valoare

axiomatic faptul c delegarea constituie un instrument de eficientizare a
actului de conducere.
Or, aa fiind, prevederile legale analizate ni se par nemotivate i
pguboase, de natur a institui i menine un sistem de conducere autoritar
n administraia public local.
A doua modificare important este prevzut n art. 57 alin. 3 al
Legii nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, republicat,
conform cruia: Viceprimarul este ales cu votul majoritii consilierilor
locali n funcie, din rndul membrilor acestuia.
Aadar, spre deosebire de forma anterioar a legii, a fost modificat
majoritatea necesar cu care se adopt hotrrea de alegere i respectiv de
schimbare din funcie a viceprimarului, reducndu-se de la dou treimi la
majoritatea consilierilor n funcie.1
Pe cale de consecin, att alegerea precum i schimbarea din funcie
a viceprimarilor pot fi fcute cu mai mult uurin, de ctre consiliile
locale, dispoziia fiind de natur a crea o mai mare instabilitate n funcie.
Aceast afirmaie are n vedere i prevederile art. 57 alin. 4 potrivit
crora: Schimbarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliul
local, prin hotrre adoptat cu votul majoritii consilierilor n funcie, la
propunerea primarului sau a unei treimi din numrul consilierilor n
funcie.
Se poate observa faptul c legiuitorul nu a condiionat schimbarea
din funcie a viceprimarului n nici un fel. Cu alte cuvinte, viceprimarul
poate fi schimbat din funcie fr o motivaie pertinent i concludent,
decizia fiind eminamente politic.
Fr a pleda pentru exacerbarea statutului juridic al viceprimarului,
considerm c actuala reglementare are menirea de a amplifica rolul
factorului politic n administraia public local i, pe cale de consecin va
induce o stare de instabilitate, cu certitudine pguboas pentru administraie.
O alt modificare notabil este cea prevzut de art. 57 alin. 7
conform cruia: Pe durata exercitrii mandatului, viceprimarul i pstreaz
statutul de consilier local fr a beneficia de indemnizaia aferent acestui
statut.
Din aceast reglementare cu caracter novator rezult indubitabil
concluzia conform creia, viceprimarului i sunt aplicabile dispoziiile Legii
organice a administraiei publice locale i cele ale Legii nr. 393/2004
privind Statutul aleilor locali referitoare la consilierii locali.
n acelai timp, trebuie s constatm c dintr-o regretabil eroare,
legiuitorul a omis s precizeze n coninutul Legii nr. 215/2001 legea
1

A se vedea i art. 57 alin.4 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale,
republicat
249

administraiei publice locale, modificat i completat prin Legea nr.

286/2006 faptul c aceste prevederi sunt aplicabile numai dup alegerile
autoritilor publice locale din anul 2008.
Mandatul viceprimarului se exercit n mod legal de la data alegerii
n funcie i nceteaz o dat cu expirarea mandatului consiliului local din
care face parte.
Mandatul viceprimarului nceteaz de drept, nainte de expirarea
duratei normale a mandatului, n urmtoarele situaii1:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativteritorial, inclusiv ca urmare a reorganizrii acesteia;
d) lipsa nemotivat la mai mult de 3 edine ordinare consecutive
ale consiliului;
e) imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de
6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege;
f) condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la
o pedeaps privativ de libertate;
g) punerea sub interdicie judectoreasc;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) deces.
Cu alte cuvinte, mandatul viceprimarului poate nceta de drept,
nainte de termen pentru cauzele care determin ncetarea calitii de
consilier local.
Dei legea nu prevede n mod expres, apreciem c ncetarea de drept
a mandatului de viceprimar, determinat de una dintre situaiile care conduc
la ncetarea de drept a calitii de consilier local se constat prin hotrre
adoptat de consiliul local, cu votul majoritii consilierilor n funcie, la
propunerea primarului sau a unui consilier local, conform art. 9 alin. 3 din
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali.
La aceast concluzie, ne conduce calitatea de consilier local a
viceprimarului.
Pe de alt parte, mandatul viceprimarului se suspend de drept
numai n cazul n care a fost arestat preventiv.
Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana
de judecat prefectului, care, prin ordin, constat suspendarea mandatului,
astfel cum prevd dispoziiile art. 71 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 legea
administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare.
Ordinul de suspendare se comunic de ndat, viceprimarului.

A se vedea art.9 alin.2 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali
250

Suspendarea dureaz pn la ncetarea msurii de arest preventiv.

Dac viceprimarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, are dreptul
la plata drepturilor salariale cuvenite pe perioada suspendrii.2
Pe timpul mandatului, la fel ca orice alt ales local, viceprimarul
exercit o funcie de autoritate public, se afl n serviciul colectivitii
locale, fiind ocrotit de lege.
Principalele drepturi de care se bucur viceprimarul pe timpul
exercitrii mandatului, sunt prevzute n Capitolul V al Legii nr. 393/2004
privind Statutul aleilor locali, dintre care enumerm:
pe timpul exercitrii mandatului se suspend contractul de
munc sau actul de numire n cadrul unei instituii ori autoriti
publice, respectiv regii autonome sau societi comerciale cu
capital integral sau majoritar de stat sau ale unitilor
administrativ-teritoriale; n consecin, la ncetarea mandatului
i reiau activitatea n baza acelorai contracte de munc sau acte
de numire;
are dreptul de a iniia proiecte de hotrri, individual sau n grup,
pe care le supune spre aprobare consiliului local;
pentru activitatea prestat are dreptul la o indemnizaie lunar
stabilit potrivit legii. De asemenea, are dreptul la decontarea
cheltuielilor legate de exercitarea mandatului, n condiiile
prevzute de lege;
beneficiaz de concedii de odihn, concedii medicale, concedii
fr plat precum i de concedii pltite n cazul unor evenimente
familiale deosebite, potrivit legii;
durata exercitrii mandatului constituie vechime n munc i n
specialitate i se ia n calcul la promovare i la acordarea tuturor
drepturilor bneti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea i
la recalcularea pensiei;
beneficiaz de plata cursurilor de pregtire, formare i
perfecionare profesional, organizate de instituiile specializate
etc.
Obligaiile viceprimarilor pe durata mandatului sunt stabilite n
Capitolul VI al Legii privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004, astfel:
ndatorirea de a participa la exercitarea funciilor autoritilor
administraiei publice locale din care fac parte sau pe care le
reprezint, cu bun-credin i fidelitate fa de ar i de
colectivitatea care i-a ales;

Vezi art.71 alin.5 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, cu
modificrile i completrile ulterioare, republicat.
251

s depun declaraia de avere i declaraia de interese n

termenele prevzute de lege;
obligaia de probitate i discreie profesional;
obligaia de a aduce la cunotin cetenilor toate actele i
faptele administrative de interes public pentru colectivitatea
local;
s organizeze periodic, cel puin o dat pe trimestru ntlniri cu
cetenii, s acorde audiene i s prezinte consiliului local o
informare cu privire la problemele ridicate de ceteni.
Evident c dup alegerile locale din anul 2008, viceprimarul va avea
att drepturile precum i obligaiile consilierilor locali.
n sfrit, ca i n cazul primarului, viceprimarul rspunde, dup caz,
contravenional, administrativ, civil sau penal pentru faptele svrite n
exercitarea atribuiilor ce-i revin, astfel cum prevd dispoziiile art. 128
alin.1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile
i completrile ulterioare.

252

Capitolul VII

CONSILIUL JUDEEAN
1. Componena i alegerea
Constituia Romniei, republicat, definete n art. 122 consiliul
judeean ca fiind autoritatea administraiei publice pentru coordonarea
activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor
publice de interes judeean, dispoziie reluat n art. 87 al Legii nr.
215/2001, legea administraiei publice locale, republicat.
Consiliul judeean se compune din consilieri alei potrivit
dispoziiilor Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei
publice locale.
n ceea ce privete alegerea consiliilor judeene, Constituia consacr
n art. 122 alin. (2) principiul potrivit cruia consiliul judeean este ales i
funcioneaz n condiiile legii, regimul electoral pentru alegerea consiliilor
judeene fiind reglementat de Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor
administraiei publice locale.
Pentru alegerea consiliilor judeene i a Consiliului General al
Municipiului Bucureti, fiecare jude, respectiv Municipiul Bucureti
constituie o circumscripie electoral, numerotarea circumscripiilor
electorale judeene i a municipiului de jude fcndu-se prin hotrre a
Guvernului.
Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale n varianta iniial1,
stabilea un sistem de alegere indirect a consiliilor judeene. Astfel, alegerea
consiliului judeean se fcea de ctre un corp de electori, constituit din
totalitatea consilierilor locali (comunali, oreneti i municipali), n termen
de 30 de zile de la constituirea consiliilor locale de pe teritoriul unui jude.
Dup modificarea Legii alegerilor locale nr. 70/1991, prin Legea nr.
25 din 12 aprilie 19962 s-a renunat la alegerea indirect a consiliilor
judeene, care sunt alese, la fel ca i consiliile locale, pe baza votului
universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Alegerea prin vot direct a consiliilor judeene, are menirea de a
reflecta aplicarea principiilor democratice privind constituirea autoritilor
reprezentative i la nivelul colectivitilor judeene, iar pe de alt parte,
asigur armonizarea legislaiei noastre cu cea nscris n Carta european a
autonomiei locale (Partea I-a art. 3 alin. 2)3.
Acelai principiu a fost meninut i de actuala reglementare.
1
2

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 239 din 28 noiembrie 1991
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 77 din 13 aprilie 1996
253

Astfel, conform art. 1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea

autoritilor administraiei publice locale:
(2) Consiliile locale i consiliile judeene, precum i primarii se
aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
(3) Consiliile locale i consiliile judeene se aleg pe circumscripii
electorale, pe baza scrutinului de list, potrivit principiului reprezentrii
proporionale.
Numrul consilierilor fiecrui consiliu judeean se stabilete de
prefect, prin ordin, n funcie de populaia judeului raportat de ctre
Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de 1 ianuarie a
anului n curs, sau dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede
alegerile.
Acest numr oscileaz ntre 31 consilieri locali, n judeele cu o
populaie de pn la 350.000 locuitori i 37 consilieri pentru judeele cu o
populaie de peste 650.000 locuitori, conform art. 88 din Legea
administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile
ulterioare, republicat.
Candidaturile pentru consiliile judeene, la fel ca i pentru cele locale
i primari se propun de partidele politice sau alianele politice constituite
potrivit Legii partidelor politice nr. 14/2003. Se pot depune candidaturi i de
ctre alianele electorale constituite n condiiile legii, ori de ctre
organizaiile cetenilor aparinnd minoritilor naionale prevzute n art. 7
din Legea nr. 67/2004, precum i candidaturi independente. Conform art. 6
teza a II-a din Legea nr. 67/2004 listele de candidai pentru alegerea
consiliilor judeene trebuie ntocmite astfel nct s asigure reprezentarea
ambelor sexe.
Procedura alegerii consiliului judeean, cu unele nuanri, este
aproape identic cu cea descris n capitolul afectat alegerii consiliilor
locale.
Astfel, depunerea candidaturilor, campania electoral, organizarea
seciilor de votare, ntocmirea listelor electorale, desfurarea alegerilor,
constatarea rezultatelor etc., urmeaz regulile i se desfoar n termenele
prezentate la alegerea consiliilor locale.
Menionm c pentru alegerea unui consiliu judeean, se voteaz la
toate seciile de votare organizate n comunele, oraele i municipiile care
compun judeul respectiv, folosindu-se aceleai liste electorale cu cele
utilizate pentru alegerea primarilor i consiliilor locale, dar buletine de vot
distincte.
3

Carta european a autonomiei locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985 a fost

ratificat prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei nr.331 din 26 noiembrie 1997
254

Organizarea i desfurarea operaiunilor electorale pentru alegerea

consiliilor judeene, este dat de lege n competena Biroului electoral de
circumscripie judeean, care este format din 15 membri, dintre care un
preedinte i un lociitor al acestuia care trebuie s fie magistrai i 13
reprezentani ai partidelor politice, alianelor politice i alianelor electorale
care particip la alegeri n circumscripia electoral respectiv.
Conform art. 30 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor
administraiei publice locale, Birourile electorale de circumscripie
judeean i a municipiului Bucureti ndeplinete n mod corespunztor
atribuiile comune celorlalte birouri electorale (comunale, oreneti i
municipale) precum i urmtoarele atribuii specifice:
a)
urmresc aplicarea dispoziiilor legale privitoare la alegeri
n toate circumscripiile electorale din cuprinsul judeului,
respectiv al municipiului Bucureti;
b)
asigur aducerea la cunotina celorlalte birouri electorale
din jude, respectiv din municipiul Bucureti, a hotrrilor
Biroului Electoral Central i urmresc modul de aplicare i
respectare a acestora;
c)
efectueaz instruirea preedinilor birourilor electorale de
circumscripie comunal, oreneasc, municipal i de sector al
municipiului Bucureti i ai birourilor electorale ale seciilor de
votare din cuprinsul judeului;
d)
realizeaz centralizarea numrului de liste complete
depuse de partidele politice, alianele politice, alianele electorale
i organizaiile cetenilor aparinnd minoritilor naionale, pe
baza comunicrii primite de la birourile electorale de
circumscripie comunal, oreneasc, municipal, respectiv de
sector al municipiului Bucureti, i transmit Biroului Electoral
Central situaia centralizat, n termen de 24 de ore de la
ntocmire;
e)
primesc de la birourile electorale de circumscripie
comunal, oreneasc, municipal, respectiv de sector al
municipiului Bucureti, procesele-verbale coninnd rezultatul
alegerilor, centralizeaz rezultatele pe jude, pe partide politice,
aliane politice, aliane electorale i pe candidai independeni i
le dau publicitii. Rezultatul centralizrii datelor pe jude,
respectiv pe municipiul Bucureti, se consemneaz ntr-un
proces-verbal, care se transmite Biroului Electoral Central,
potrivit prevederilor prezentei legi.
Aceste atribuii sunt specifice Birourilor electorale ale
circumscripiei judeene, pe lng cele prevzute de art. 25 al Legii nr.
67/2004 atribuii comune tuturor birourilor electorale de circumscripie.
255

Se poate constata, din analiza atribuiilor conferite de lege Birourilor

electorale ale circumscripiilor judeene, c acestora le revine competena de
coordonare a activitii birourilor electorale ale circumscripiilor electorale
comunale, oreneti i municipale.
Aa fiind, n judeele n care se organizeaz alegeri locale pariale n
cel puin dou circumscripii electorale comunale, oreneti sau
municipale, se va constitui i un birou electoral judeean, format din 3
judectori din cadrul tribunalului, conform art. 31 alin.1 din Legea nr.
67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale.
n astfel de situaii, birourile electorale judeene ndeplinesc n mod
corespunztor atribuiile prevzute de lege pentru Biroul Electoral Central.
Dac alegerile pariale se organizeaz ntr-o singur circumscripie
electoral soluionarea sesizrilor prevzute de art. 33 alin.1 lit. h din lege
referitoare la frauda electoral, este de competena judectoriei n a crei
raz teritorial se afl circumscripia electoral
2. Constituirea Consiliilor Judeene
Validarea mandatelor consilierilor judeeni se face dup procedura
prezentat n cazul consilierilor locali, cu diferena c tribunalul este
instana competent pentru validare.
Constituirea consiliilor judeene se face n termen de 25 de zile de la
data alegerilor, convocarea consilierilor fiind fcut de ctre prefect.
La edina de constituire particip prefectul sau un reprezentant al
acestuia.
Cvorumul cerut de lege pentru edina de constituire a consiliilor
judeene i procedura de desfurare a acesteia sunt identice cu cele iterate
n subcapitolul referitor la consiliile locale.
Ordinea de zi a edinei de constituire a consiliilor judeene este ns,
n parte, diferit de cea a consiliilor locale n sensul c dup declararea
consiliului judeean ca fiind legal ales (etape identice), urmeaz:
alegerea preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean;
alegerea comisiilor de specialitate.
Consiliul judeean alege, dintre membrii si, pe toat durata
exercitrii mandatului, un preedinte i doi vicepreedini, cu votul secret al
majoritii consilierilor n funcie.
n ceea ce privete conflictul de interese pentru preedinii i
vicepreedinii consiliilor judeene i consilierii judeeni, menionm c
potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 (Seciunea a III-a, Capitolul II, Titlul
IV, Cartea I-a) sunt cele prevzute de art. 46 din Legea administraiei
publice locale nr. 215/2001 cu modificrile i completrile ulterioare,
republicat, fiind identice cu cele ale consilierilor locali.
256

Este absolut necesar ca dispoziiile invocate s fie colaborate cu cele

ale Capitolului VIII din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali,
cu modificrile i completrile ulterioare.
Astfel, art.74 din Legea nr. 393/2004 instituie regula potrivit creia
aleilor locali le revine obligaia de a-i face publice interesele personale,
printr-o declaraie pe proprie rspundere.
Declaraia se depune n dublu exemplar la secretarul unitii
administrativ-teritoriale (comun, ora, municipiu, jude), din care: un
exemplar se pstreaz la acesta ntr-un dosar special, denumit registru de
interese, iar exemplarul al doilea se transmite, spre pstrare, instituiei
prefectului.
n concepia legiuitorului nostru pe care o regsim n art. 75 al legii,
se apreciaz c aleii locali au un interes personal ntr-o anumit problem,
dac au posibilitatea s anticipeze c o decizie a autoritii publice din care
fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj, pentru sine ori
pentru:
a) so, soie, rude sau afini pn la gradul al doilea inclusiv;
b) orice persoan fizic sau juridic cu care au o relaie de
angajament, indiferent de natura acestuia;
c) o societate comercial la care dein calitatea de asociat unic,
funcia de administrator sau de la care obin venituri;
d) o alt autoritate din care fac parte;
e) orice persoan fizic sau juridic, alta dect autoritatea din care
fac parte, care a fcut o plat ctre acetia sau a efectuat orice fel
de cheltuieli ale acestora;
f) o asociaie sau fundaie din care fac parte.
n declaraia privind interesele personale, aleii locali trebuie s
specifice elementele prevzute de art. 76 din Legea privind Statutul aleilor
locali nr. 393/2004, printre care: funciile deinute n cadrul societilor
comerciale, autoritilor i instituiilor publice, asociaiilor i fundaiilor,
veniturile obinute din colaborarea cu orice persoan i natura colaborrii,
participarea la capitalul societilor comerciale, dac depete 5% din
capitalul societii etc.
Potrivit art. 77 alin. 1din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor
locali: consilierii judeeni i consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea
i adoptarea de hotrri dac au un interes personal n problema supus
dezbaterii.
n situaia enunat, consilierii n cauz au o dubl obligaie i
anume:
obligaia de a anuna consiliul judeean/consiliul local despre
situaia ivit, la nceputul dezbaterilor;
257

abinerea de la vot. Anunarea interesului personal i

abinerea vor fi consemnate n procesul-verbal al edinei.
Hotrrile adoptate cu nerespectarea dispoziiilor art. 77 sunt nule
de drept, conform art. 46 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, cu modificrile i
completrile ulterioare, republicat.
Declaraia privind interesele personale se depune, dup cum
urmeaz:
a) n termen de 15 zile de la data declarrii consiliului ca legal
constituit, n cazul consilierilor judeeni i al consilierilor locali;
b) n termen de 15 zile de la alegere, n cazul preedinilor i
vicepreedinilor consiliilor judeene.
Aleii locali au obligaia s-i reactualizeze declaraia privind
interesele personale la nceputul fiecrui an, dar nu mai trziu de 1
februarie, dac au intervenit modificri semnificative fa de declaraia
anterioar.
Secretarul unitii administrativ-teritoriale va transmite declaraiile
reactualizate instituiei prefectului, pn la data de 1 martie a fiecrui an.
n art.82 din Legea privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004 sunt
prevzute i sanciunile pentru nedepunerea n termen sau pentru refuzul
depunerii declaraiei de interese, astfel:
a) nedepunerea declaraiei privind interesele personale n termenul
legal, atrage suspendarea de drept a mandatului, care dureaz pn la
depunerea declaraiei;
b) refuzul depunerii declaraiei privind interesele personale atrage
ncetarea de drept a mandatului.
Att suspendarea precum i ncetarea mandatului se constat prin
hotrre a consiliului judeean.
Referitor la incompatibiliti, relevm c art. 88 Seciunea a IV-a,
Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003 stabilete acelai
regim juridic pentru consilierii locali i consilierii judeeni, situaiile de
incompatibilitate, procedura i organul competent s constate starea de
incompatibilitate fiind tratate n capitolul afectat consiliilor locale.
Pentru preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene
incompatibilitile sunt identice cu cele ale primarilor, raportate la cele ale
consilierilor locali i judeeni, astfel cum rezult din coroborarea art.87 i
art. 88 din Legea nr. 161/2003, Seciunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV,
Cartea I-a.
Suspendarea de drept i ncetarea de drept a mandatului de consilier
judeean intervin pentru cauzele i condiiile prezentate n cazul consilierilor
locali1.
1

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 205

258

Tot astfel, drepturile, obligaiile i rspunderea consilierilor judeeni

sunt identice cu cele ale consilierilor locali, motiv pentru care nu le mai
dezvoltm.
3. Funcionarea Consiliilor Judeene
Potrivit art. 93 al Legii nr. 215/2001, legea administraiei publice
locale, republicat, consiliul judeean se alege pentru un mandat de 4 ani,
care poate fi prelungit prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof.
Mandatul consiliului judeean se exercit de la data constituirii, pn la
declararea ca legal constituit a noului consiliu ales.
Aadar, consiliul judeean este un organ colegial, deliberativ,
compus din consilieri alei.
Forma de lucru a consiliilor judeene este edina, art. 106 alin.1 al
legii organice a administraiei publice preciznd c edinele ordinare se
desfoar n fiecare lun, la convocarea preedintelui consiliului judeean.
Consiliul judeean se poate ntruni i n edine extraordinare, ori de
cte ori este necesar, la cererea preedintelui, a unui numr de cel puin 1/3
dintre consilierii judeeni ori la solicitarea prefectului. n acest ultim caz,
cererea se adreseaz preedintelui consiliului judeean i se refer la
adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea
urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor, epizotiilor i
pentru aprarea ordinii i linitii publice.
Convocarea consiliului judeean se face n scris de ctre preedintele
acestuia, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau, cu cel puin 3
zile naintea edinelor extraordinare, prin intermediul secretarului judeului.
Apreciem c preedintele trebuie s fac convocarea consiliului
judeean prin dispoziie care se aduce la cunotin public i personal
consilierilor, edinele fiind publice.
edinele consiliului judeean sunt conduse de preedinte sau, n
absena acestuia, de unul dintre vicepreedini ori, n cazul n care, din
motive ntemeiate, att preedintele, ct i vicepreedinii lipsesc, edina va
fi condus de ctre un consilier ales cu votul majoritii consilierilor
prezen, astfel cum rezult din coroborarea dispoziiilor art. 108, art.118 i
art. 153 alin. (6) i (7) din legea organic a administraiei locale.
Toate celelalte aspecte legate de funcionarea consiliilor judeene
(cvorum, obligativitatea consilierilor de a participa la edine, sancionarea
acestora pentru dou absene consecutive, etc.) sunt identice cu cele
prezentate n capitolul afectat consiliilor locale.
Din coroborarea dispoziiilor art. 99 cu cele ale art. 55 din Legea
organic a administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i
completrile ulterioare, rezult c dizolvarea de drept a consiliului
259

judeean poate fi cauzat de aceleai situaii care determin i dizolvarea de

drept a consiliilor locale.
Concret, consiliul judeean se dizolv de drept n urmtoarele
ipoteze:
a) n cazul n care nu se ntrunete timp de luni consecutive;
b) n cazul n care nu a adoptat n 3 edine ordinare consecutive
nici o hotrre;
c) n situaia n care numrul consilierilor locali se reduce sub
jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani.
Secretarul judeului sau orice alt persoan interesat sesizeaz
instana de contencios administrativ cu privire la cazurile menionate.
Instana analizeaz situaia de fapt i se pronun cu privire la
dizolvarea consiliului judeean, hotrrea instanei fiind definitiv i se
comunic prefectului, astfel cum prevd dispoziiile art. 99 alin. 2 din Legea
nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i
completrile ulterioare.
n opinia noastr, formularea la care s-a oprit legiuitorul nostru
organic este nefericit, incomplet i echivoc, de natur a crea probleme n
interpretarea i aplicarea textului.
Spre pild, legiuitorul las n discuie cteva chestiuni legate de
calea de atac mpotriva hotrrii judectoreti pronunate de ctre instana
de fond, cum ar fi: termenul de promovare, reclamantul etc.
n acest context, apreciem c sunt aplicabile dispoziiile Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile
ulterioare.
n sfrit, o ultim modalitate care conduce la dizolvarea de drept a
consiliului judeean o constituie referendumul.
Reiterm i aici opinia exprimat n capitolul afectat consiliilor
locale n sensul c referendumul constituie o modalitate atipic pentru
dizolvarea de drept a unui consiliu judeean sau local.
Pe de alt parte, legiuitorul nu a stabilit criterii clare, obiective, care
s justifice promovarea i organizarea referendumului i-n consecin va
opera arbitrariul i manipularea electoratului.
Aa fiind, ne exprimm mari rezerve cu privire la necesitatea i
oportunitatea nserrii n lege a acestei modaliti care s conduc la
dizolvarea de drept a consiliului judeean.
Conform art. 99 alin. 3 din Legea nr. 215/2001, referendumul
pentru dizolvarea consiliului judeean se organizeaz ca urmare a cererii
adresate n acest sens prefectului de cel puin 20% din numrul cetenilor
cu drept de vot, nscrii pe listele electorale permanente ale unitii
administrativ-teritoriale.
n legtur cu acest text, facem urmtoarele observaii:
260

a) este bizar faptul c legiuitorul stabilete n art. 55 alin.3 c un

consiliu local poate fi dizolvat la cererea a cel puin 25% din numrul
cetenilor cu drept de vot (o ptrime), iar consiliul judeean la cererea a cel
puin 20% din numrul cetenilor cu drept de vot (o cincime).
Ne ntrebm dac exist vreo raiune pentru a stabili un numr
minim diferit de susintori ai referendumului pentru dizolvarea consiliului
local i respectiv a consiliului judeean sau dimpotriv, o regretabil eroare.
b) textul citat face referire la listele electorale permanente ale
unitii administrativ-teritoriale, n cazul nostru unitatea administrativteritorial fiind judeul.
Materia listelor electorale este reglementat de mai multe acte
normative, n cazul nostru fiind aplicabile dispoziiile Legii nr. 67/2004
pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale.
Conform art. 16 alin.1 din Legea nr. 67/2004 Listele electorale
permanente se ntocmesc i se actualizeaz de primar mpreun cu serviciile
de eviden informatizat a persoanei din cadrul Ministerului Administraiei
i Internelor ...
Cu alte cuvinte, listele electorale permanente se ntocmesc de ctre
primarii comunelor, oraelor i municipiilor din cadrul fiecrui jude,
neexistnd o list electoral permanent judeean.
n consecin, odat n plus, redactarea Legii administraiei publice
locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, se afl n
suferin, conine multe inexactiti i ambiguiti, de natur a promova
echivocul.
ncheind aceste aprecieri critice, relevm c toate cheltuielile
ocazionate de organizarea i desfurarea referendumului se suport din
bugetul judeean.
Organizarea referendumului judeean este dat de art. 99 alin. 5 din
Legea organic a administraiei publice unei comisii formate din prefect, un
reprezentant al consiliului judeean desemnat prin hotrre i un judector
din cadrul tribunalului. Secretariatul comisiei este asigurat de personalul din
cadrul instituiei prefectului.
Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin
jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot.
Activitatea consiliului judeean nceteaz nainte de termen dac s-au
pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al
voturilor valabil exprimate.
Stabilirea datei pentru organizarea alegerii unui nou consiliu
judeean se face de Guvern, la propunerea prefectului.
Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la
rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti sau, dup caz, de
la validarea rezultatului referendumului.
261

Pn la constituirea noului consiliu judeean, problemele curente ale

administraiei judeene vor fi rezolvate de secretarul judeului, pe baza unei
mputerniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul Administraiei i
Internelor.
4. Atribuiile consiliului judeean
Legiuitorul organic a stabilit n art. 91 principalele atribuii ale
consiliului judeean, utiliznd la fel ca i n cazul consiliilor locale gruparea
acestora dup un numr de cinci criterii, cu precizarea c prin lege pot fi
stabilite i alte atribuii.
a) n domeniul organizrii i funcionrii aparatului de
specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice
de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de
interes judeean:
1. alege, din rndul consilierilor judeeni, un preedinte i 2
vicepreedini;
2. hotrte nfiinarea sau reorganizarea de instituii, servicii publice
i societi comerciale de interes judeean, precum i reorganizarea regiilor
autonome de interes judeean, n condiiile legii;
3. aprob regulamentul de organizare i funcionare a consiliului
judeean, organigrama, statul de funcii, regulamentul de organizare i
funcionare ale aparatului de specialitate, precum i ale instituiilor i
serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i
regiilor autonome de interes judeean;
4. exercit, n numele judeului, toate drepturile i obligaiile
corespunztoare participaiilor deinute la societi comerciale sau regii
autonome, n condiiile legii;
5. numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i
ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n
condiiile legii, pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de
interes judeean.
b) n domeniul dezvoltrii economico-sociale a judeului
principalele atribuii sunt urmtoarele:
1. aprob, la propunerea preedintelui consiliului judeean, bugetul
propriu al judeului, virrile de credite, modul de utilizare a rezervei
bugetare i contul de ncheiere a exerciiului bugetar;
2. aprob, la propunerea preedintelui consiliului judeean,
contractarea i/sau garantarea mprumuturilor, precum i contractarea de
datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele judeului,
n condiiile legii;
3. stabilete impozite i taxe judeene, n condiiile legii;
262

4. adopt strategii, prognoze i programe de dezvoltare economicosocial i de mediu a judeului, pe baza propunerilor primite de la consiliile
locale; dispune, aprob i urmrete, n cooperare cu autoritile
administraiei publice locale comunale i oreneti interesate, msurile
necesare, inlcusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora;
5. stabilete, pe baza avizului consiliilor locale ale unitilor
administrativ-teritoriale implicate, proiectele de organizare i amenajare a
teritoriului judeului, precum i de dezvoltare urbanistic general a acestuia
i a unitilor administrativ-teritoriale componente; urmrete modul de
realizare a acestora, n cooperare cu autoritile administraiei publice locale
comunale, oreneti sau municipale implicate;
6. aprob documentaiile tehnico-economice pentru lucrrile de
investiii de interes judeean, n limitele i n condiiile legii.
c) n domeniul gestionrii patrimoniului judeului principalele
atribuii sunt:
1. hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea
bunurilor proprietate public a judeului, dup caz, precum i a serviciilor
publice de interes judeean, n condiiile legii;
2. hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor
proprietate privat a judeului, dup caz, n condiiile legii;
3. atribuie, n condiiile legii, denumiri de obiective de interes
judeean.
d) n domeniul gestionrii serviciilor publice din subordine are
urmtoarele atribuii principale:
1. asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul
necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeean privind:
educaia;
serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu
handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor
persoane sau grupuri aflate n nevoie social;
sntatea;
cultura;
tineretul;
sportul;
ordinea public;
situaiile de urgen;
protecia i refacerea mediului nconjurtor;
conservarea, restaurarea i punerea n valoare a
monumentelor istorice de arhitectur, a parcurilor, grdinilor
publice i rezervaiilor naturale;
263

evidena persoanelor;
podurile i drumurile publice;
serviciile comunitare de utilitate public de interes judeean,
precum i alimentarea cu gaz metan;
alte servicii publice stabilite prin lege;
2. sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religioase;
3. emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin
lege;
4. acord consultan n domenii specifice, n condiiile legii,
unitilor administrativ-teritoriale din jude, la cererea acestora.
e) n domeniul cooperrii interinstituionale atribuiile
principale sunt:
1. hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane
juridice romne ori strine, inclusiv cu parteneri din societatea civil, n
vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau
proiecte de interes public judeean;
2. hotrte, n condiiile legii, nfrirea judeului cu uniti
administrativ-teritoriale din alte ri;
3. hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte
uniti administrativ-teritoriale din ar ori din strintate, precum i
aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritilor administraiei
publice locale, n vederea promovrii unor interese comune.
f) Alte atribuii prevzute de lege.
5. Actele Consiliului Judeean
Potrivit art. 97 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, n exercitarea
atribuiilor ce i revin consiliul judeean adopt acte administrative,
denumite hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afara cazurilor
n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare al consiliului
judeean prevd o alt majoritate.
Aadar, textul menionat instituie regula conform creia consiliul
judeean adopt hotrri cu majoritatea simpl, cu alte cuvinte cu votul
majoritii consilierilor judeeni prezeni.
De la aceast regul exist i dou excepii, respectiv domenii de
reglementare n care hotrrile se adopt cu o majoritate mai mare dect cea
care reprezint regul i anume:
a) hotrri care se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie,
fiind aplicabile dispoziiile art. 45 alin.2 din Legea organic a administraiei
publice locale nr. 215/2001;

264

b) hotrri care se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al

consilierilor judeeni n funcie, conform art. 45 alin. 3 din Legea nr.
215/2001 legea administraiei publice locale.
Facem precizarea c n adoptarea hotrrilor de ctre consiliile
judeene sunt aplicabile toate regulile de fond i form prezentate n
subcapitolul 7 al capitolului n care am tratat consiliile locale, cu
urmtoarele note specifice:
a) proiectele de hotrri pot fi propuse de consilierii judeeni, de
preedintele consiliului judeean, de vicepreedinii consiliului judeean sau
de ceteni.
Redactarea proiectelor se face de ctre cei care le propun cu sprijinul
secretarului judeului i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al
consiliului judeean.
b) hotrrile se semneaz de ctre preedinte sau, n lipsa acestuia,
de vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i se
contrasemneaz de secretarul judeului.
Fiind adoptate de autoritile deliberative ale administraiei publice
judeene, hotrrile consiliilor judeene sunt acte administrative de
autoritate, cu caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu din oficiu i
oportun.
Hotrrile adoptate de consiliile judeene pot avea att caracter
normativ precum i caracter individual.
Controlul de legalitate al hotrrilor adoptate de consiliile judeene
se exercit de ctre prefect potrivit art. 123 alin. 5 din Constituia Romniei,
republicat i art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i
instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare.

6. Preedinii i vicepreedinii Consiliului Judeean

Pe de alt parte, dar deosebit de important pentru statutul
preedintelui consiliului judeean ni se par dispoziiile art. 123 alin.4 din
Constituia Romniei, republicat, conform crora: ntre prefeci, pe de o
parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii
acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare.
Aadar, cu caracter de noutate fa de Constituia Romniei n
varianta 1991, legea fundamental face referire expres la preedinii
consiliilor judeene, ridicnd la rang de noiune constituional funcia de
preedinte al consiliului judeean, ceea ce nseamn c o i consacr ca o
autoritate public distinct, cel puin n raporturile cu prefectul.1
1

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op. citat, pag. 262

265

n acelai context de idei, art. 1 alin.2 lit. e din Legea administraiei

publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare,
catalogheaz preedintele consiliului judeean ca fiind o autoritate
executiv, alturi de primarii comunelor, oraelor, municipiilor i ai
subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor i primarul general
al municipiului Bucureti.
Potrivit art. 101 alin. (2) din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, preedintele i
vicepreedinii consiliului judeean se aleg cu votul secret al majoritii
consilierilor judeeni n funcie.
Trebuie remarcat faptul c sub aspectul alegerii preedintelui i
vicepreedinilor consiliului judeean nu au fost aduse modificri legii.
Modificrile de esen au fost aduse de Legea nr. 286/2006 pentru
modificarea Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 n ceea ce
privete eliberarea din funcie a celor dou categorii de demnitari publici,
dispoziii pe care le regsim n art. 101 alin.3 al legii, conform crora:
Eliberarea din funcie a preedintelui sau a vicepreedinilor consiliului
judeean se face cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie, la
propunerea a cel puin o treime din numrul acestora. Eliberarea din funcie
a preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean nu se poate face n
ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judeean.
Din analiza comparativ a textului citat cu cel anterior, constatm
urmtoarele modificri de substan:
a) a fost modificat majoritatea necesar cu care trebuie adoptat de
ctre consiliul judeean hotrrea de eliberare din funcie a preedintelui i
vicepreedinilor consiliului judeean, de la dou treimi la majoritatea
consilierilor n funcie;
b) au fost eliminate motivele care se cereau a fi ntrunite pentru
eliberarea din funcie a preedintelui i vicepreedinilor consiliului
judeean;
c) a fost nserat n text, cu caracter de noutate, interdicia de
eliberare din funcie a preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean
n ultimele 6 luni de mandat ale acestuia.
Modificrile aduse textului n cauz ne oblig s concluzionm n
sensul c:
eliberarea din funcie a preedintelui i vicepreedinilor
consiliului judeean va fi o msur cu caracter exclusiv
politic;
eliberarea din funcie a preedintelui i vicepreedinilor
consiliului judeean se va putea realiza cu o mai mare
uurin, stabilitatea n funcie a celor dou categorii de
demnitari publici fiind mult mai fragil.
266

n consecin, apreciem c legiuitorul a realizat o dependen total a

preedintelui i a vicepreedinilor consiliului judeean fa de majoritatea
politic dintr-un consiliu judeean sau altul.
Chiar dac aceste prevederi vor intra n vigoare dup alegerea
autoritilor administraiei publice locale din anul 2008, ni se par a fi foarte
pguboase pentru administraia public local, ntr-o etap fundamental
pentru integrarea efectiv n Uniunea European.
n concluzie, apreciem ca fiind cel puin bizar i cu certitudine
incorect evoluia reglementrilor constituionale i ale legii organice n
ceea ce privete funcia de preedinte al consiliului judeean.
Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu
celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine,
precum i n justiie.
Preedintele rspunde n faa consiliului judeean de buna
funcionare a administraiei publice judeene.
Aparatul de specialitate al consiliului judeean este subordonat
preedintelui care rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare
a acestuia.1
Preedintele consiliului judeean poate delega, prin dispoziie,
coordonarea unor compartimente din aparatul de specialitate
vicepreedinilor sau altor persoane cu funcii de conducere astfel cum
prevd dispoziiile art. 104 alin. 7 din Legea organic a administraiei
publice locale.
n opinia noastr, legiuitorul trebuia s instituie n sarcina
preedintelui consiliului judeean obligaia de a delega o parte din
competenele sale vicepreedinilor, ntr-un anumit termen.
Nefcnd acest lucru, legiuitorul a instituit puteri discriminatorii n
favoarea preedinilor consiliilor judeene care, vor crea i o practic
administrativ neunitar.
Cu alte cuvinte, n funcie de interesul i coloratura politic a
preedintelui i a vicepreedinilor, precum i de relaiile interpersoanle
dintre acetia, vor fi delegate sau nu ctre vicepreedini anumite
competene. n consecin, s-ar putea ca n cazuri concrete funcia de
vicepreedinte a consiliului judeean s fie una absolut decorativ, n
contextul n care legiuitorul nu-i stabilete atribuii iar preedintele
consiliului judeean nu-i deleag o parte din propriile atribuii. Iat de ce, de
lege ferenda credem c aceast lacun se impune a fi eliminat.
6.1. Atribuiile preedintelui consiliului judeean
1

A se vedea art. 102 alin. 3 i art. 103 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat.
267

n primul rnd i cu caracter general preedintele consiliului judeean

este obligat s respecte prevederile Constituiei Romniei i s pun n
aplicare legile, decretele emise de Preedintele Romniei, hotrrile i
ordonanele Guvernului, hotrrile consiliului judeean, precum i alte acte
normative.1
Principalele atribuii ale preedintelui consiliului judeean le regsim
n art. 104 al legii organice a administraiei publice locale, grupate de
legiuitor dup cinci criterii, astfel:
a) Atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al
consiliului judeean, a instituiilor i serviciilor publice de interes
judeean i a societilor comerciale i regiilor autonome de interes
judeean:
1. ntocmete i supune spre aprobare consiliului judeean
regulamentul de organizare i funcionare a acestuia, organigrama, statul de
funcii i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului de
specialitate, precum i ale instituiilor i serviciilor publice de interes
judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes
judeean;
2. numete, sancioneaz i dispune suspendarea, modificarea i
ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n
condiiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate al
consiliului judeean.
b) Atribuii privind relaia cu consiliul judeean:
1. conduce edinele consiliului judeean i dispune msurile
necesare pentru pregtirea i desfurarea n bune condiii a acestora;
2. prezint consiliului judeean, anual sau la cerere, rapoarte cu
privire la modul de ndeplinire a atribuiilor sale i a hotrrilor consiliului
judeean;
3. propune consiliului judeean numirea, sancionarea, modificarea i
ncetarea raporturilor de serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc, n
condiiile legii, pentru conductorii instituiilor i serviciilor publice de
interes judeean.
c) Atribuii privind bugetul propriu al judeului, dup cum
urmeaz:
1. exercit funcia de ordonator principal de credite;
2.ntocmete proiectul bugetului judeului i contul de ncheiere a
exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului judeean, n
condiiile i la termenele prevzute de lege;

A se vedea art.103 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu
modificrile i completrile ulterioare
268

3. urmrete modul de realizare a veniturilor bugetare i propune

consiliului judeean adoptarea msurilor necesare pentru ncasarea acestora
la termen;
4. iniiaz, cu aprobarea consiliului judeean, negocieri pentru
contractarea de mprumuturi i emisiuni de titluri de valoare n numele
judeului.
d) Atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei
publice locale i servicii publice:
1. ndrum metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului
judeean, activitatea de stare civil i autoritate tutelar desfurate n
comune i orae;
2. poate acorda, fr plat, prin aparatul de specialitate al consiliului
judeean, sprijin, asisten tehnic, juridic i de orice alt natur consiliilor
locale sau primarilor, la cererea expres a acestora.
e) n domeniul serviciilor publice de interes judeean
principalele atribuii sunt:
1. coordoneaz realizarea serviciilor publice i de utilitate public de
interes judeean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al
consiliului judeean sau prin intermediul organismelor prestatoare de
servicii publice i de utilitate public de interes judeean;
2. ia msuri pentru organizarea executrii i executarea n concret a
activitilor din urmtoarele domenii:
2.1. educaie, servicii sociale, sntate, cultur, tineret, sport, ordine
public, situaii de urgen, refacerea i protecia mediului nconjurtor,
evidena persoanelor, culte religioase etc.
2.2. emite avizele, acordurile i autorizaiile prevzute de lege;
2.3. acord consultan n domenii specifice n condiiile legii,
unitilor administrativ-teritoriale, la cererea acestora;1
3. ia msuri pentru evidena, statistica, inspecia i controlul
efecturii serviciilor publice i de utilitate public de interes judeean
enumerate la punctul 2, precum i a bunurilor din patrimoniul public i
privat al judeului;
4. emite avizele, acordurile, autorizaiile date n competena sa prin
lege sau prin hotrre a consiliului judeean;
5. coordoneaz i controleaz organismele prestatoare de servicii
publice i de utilitate public de interes judeean nfiinate de consiliul
judeean i subordonate acestuia;
6. coordoneaz i controleaz realizarea activitilor de investiii i
reabilitare a infrastructurii judeene.
1

A se vedea art.104 alin.5 lit. a-d, coroborat cu art.116 alin.6 din Legea nr. 215/2001
legea administraiei publice locale
269

Evident c preedintele consiliului judeean ndeplinete i alte

atribuii reieite din lege, ordonan sau hotrre a Guvernului, hotrri ale
consiliului judeean ori din alte acte normative.
Cu caracter de noutate, art. 105 alin. 1 din Legea nr. 215/2001
legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile
ulterioare, preedintelui consiliului judeean i s-a conferit competena de a
nfiina, n limita posturilor aprobate, cabinetul preedintelui.
Cabinetul preedintelui poate fi organizat ca un compartiment
distinct, format din cel mult 5 persoane.
Personalul din cadrul cabinetului este numit i eliberat din funcie de
ctre preedintele consiliului judeean i are statut de personal contractual.
Personalul din cadrul cabinetului preedintelui consiliului judeean
i desfoar activitatea pe baza unui contract de munc ncheiat pe durat
determinat, egal cu cea a mandatului preedintelui.
n opinia noastr, este o inovaie care n timp se va dovedi a fi
pguboas i ineficient din punct de vedere al practicii administrative.
Aceast structur va avea un caracter exclusiv politic i va crea cu
certitudine animoziti fa de personalul din aparatul de specialitate al
consiliului judeean.
Conform art. 106 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001: n exercitarea atribuiilor sale preedintele consiliului judeean
emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin
executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau, dup ce au
fost comunicate persoanelor interesate, dup caz., alineatul 2 stipulnd
faptul c prevederile art. 69 i art. 71 alin.2 se aplic n mod corespunztor.
Din analiza textelor la care am fcut trimitere putem desprinde
urmtoarele reguli:
a) preedintele consiliului judeean emite acte administrative, cu
caracter normativ i individual, denumite dispoziii;
b) dispoziiile se semneaz de ctre preedinte i se contrasemneaz
de ctre secretar;
Secretarul nu va contrasemna dispoziiile pe care le consider
ilegale, exprimndu-i poziia sa n scris preedintelui.
c) dispoziiile se comunic n scris prefectului de ctre secretarul
judeului, n termen de 10 zile lucrtoare de la data emiterii.
Aa fiind, ne apar absolut de neneles dispoziiile art. 123 alin.5 din
Constituia Romniei, republicat, cele ale art. 24 alin.1 lit. f i art. 26 din
Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului i ale art.1207
din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i
completrile ulterioare. Este vorba despre faptul c textele respective omit
sau exclud dispoziiile emise de ctre preedinii consiliilor judeene din
270

sfera actelor administrative asupra crora prefectul exercit atribuiile de

tutel administrativ.
n opinia noastr, este vorba despre o regretabil omisiune a legii
fundamentale, pe care, legiuitorul organic nu i-a permis s o nlture i s
aduc o necesar i fireasc ndreptare. Este absolut bizar viziunea i
raiunea legiuitorului constituant din 2003 care, pe de o parte, consacr
preedintele consiliului judeean ca autoritate a administraiei publice locale
n dispoziiile novatoare ale art. 124 alin.4 din Constituie, iar, pe de alt
parte, omite n alin.5 al aceluiai articol dispoziiile preedinilor consiliilor
judeene din categoria actelor pe care prefectul le poate ataca n faa
instanei de contencios administrativ, n cazul n care le consider ilegale.
6.2. Statutul preedintelui i exercitarea mandatului
Conform art. 108 alin.1 din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001: Preedintele i vicepreedinii consiliului judeean i pstreaz
calitatea de consilier judeean.
n consecin, exercitarea mandatului de ctre preedintele i
vicepreedinii consiliului judeean nceteaz o dat cu expirarea mandatului
consiliului judeean.
Pe de alt parte, dar n acelai context ncetarea mandatului de
consilier, n condiiile art. 9 alin.2, are ca efect ncetarea de drept, pe aceeai
dat i a mandatului de preedinte sau vicepreedinte al consiliului
judeean., astfel cum prevd dispoziiile art. 18 alin.3 din Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleilor locali.
Tot astfel, suspendarea de drept a mandatului de consilier judeean
are drept consecin suspendarea de drept din funcia de preedinte
respectiv, vicepreedini ai consiliului judeean.
n sfrit, mandatul de preedinte sau vicepreedinte al consiliului
judeean poate nceta nainte de termen n urma eliberrii sau revocrii din
funcie, n condiiile Legii nr. 215/2001, cu modificrile i completrile
ulterioare, republicat.
6.3. Rspunderea preedintelui i vicepreedinilor consiliului
judeean
Specificitatea rspunderii preedintelui i vicepreedinilor
consiliului judeean i gsete suportul n dubla calitate a acestora, de
consilieri judeeni i demnitari publici.
Astfel, din coroborarea art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleilor locali, cu art. 128 din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001 rezult c preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene
rspund administrativ, civil sau penal, dup caz, pentru faptele svrite n
exercitarea atribuiilor ce le revin.
271

Pe de alt parte, cu valoare de principiu art.56 din Legea nr.

393/2004 statueaz: Consilierii rspund n nume propriu, pentru activitatea
desfurat n executarea mandatului precum i solidar, pentru activitatea
consiliului din care fac parte i pentru hotrrile pe care le-au votat.
n calitate de consilieri, preedinii i vicepreedinii consiliilor
judeene rspund pentru nclcarea prevederilor Legii administraiei publice
locale nr. 215/2001, Legii privind Statutul aleilor locali nr. 393/2004 i ale
regulamentului de organizare i funcionare fiind pasibili de aplicarea
urmtoarelor sanciuni: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c)
retragerea cuvntului; d) eliminarea din sala de edin e) excluderea
temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiilor de specialitate.1
n acelai timp, art. 69 alin.1 din Legea nr. 393/2004 prevede c
pentru abateri grave i repetate svrite n exercitarea mandatului de
preedinte sau de vicepreedinte al consiliului judeean, persoanelor n
cauz li se pot aplica urmtoarele sanciuni:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) diminuarea indemnizaiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni;
d) eliberarea din funcie.
Sanciunile prevzute la lit. a i b se aplic prin hotrre a
consiliului judeean, la propunerea unei treimi din numrul consilierilor n
funcie ori a preedintelui consiliului judeean, propunerea fiind necesar a fi
temeinic motivat.
n legtur cu sanciunile prevzute n art. 69 alin.1 lit. c i d din
Legea nr. 393/2004 alineatul 3 al aceluiai articol prevede c hotrrea se
adopt cu votul secret a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n
funcie.
Mai mult, alineatul 4 stipuleaz: Aplicarea sanciunilor prevzute
la alin.1 lit.c i d poate fi fcut numai dac se face dovada c viceprimarul,
preedintele sau vicepreedintele consiliului judeean a nclcat Constituia,
celelalte legi ale rii sau a prejudiciat interesele rii, ale unitii
administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativteritorial respectiv.
Aadar, se constat grave neconcordane ntre dispoziiile Legii nr.
215/2001 legea administraiei publice locale, republicat i Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleilor locali n ceea ce privete eliberarea din
funcie a preedinilor, respectiv vicepreedinilor consiliilor judeene.
Concret, este vorba despre dou deosebiri de substan i anume:
a) legea organic a administraiei publice locale stabilete n art. 101
alin. 3 faptul c hotrrea privind eliberarea din funcie a preedintelui ori
1

A se vedea art.68 coroborat cu art.57 alin.1 din Legea privind Statutul aleilor locali nr.
393/2004
272

vicepreedintelui consiliului judeean se adopt cu votul secret al majoritii

consilierilor n funcie, n timp ce art. 69 alin.3 al legii nr. 393/2004
stabilete c hotrrea se adopt cu votul secret a cel puin dou treimi din
numrul consilierilor n funcie;
b) pentru eliberarea din funcie a preedintelui sau vicepreedintelui
consiliului judeean legea organic instituie o singur condiie, respectiv
aceea de a nu interveni n ultimele 6 luni ale mandatului consiliului
judeean.
n mod diferit, art.64 alin.4 din Legea nr. 393/2004 instituie condiia
de a se face dovada, dup caz:
preedintele ori vicepreedintele consiliului judeean n
cauz, a nclcat Constituia, celelalte legi ale rii, sau
a prejudiciat interesele rii, ale unitii administrativteritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativteritorial respectiv.
Lsnd la o parte faptul c legiuitorul nu ne precizeaz prin ce
modalitate se face dovada, trebuie s constatm grave inadvertene ntre
cele dou acte normative.
Aadar, rmne ntrebarea legat de majoritatea necesar pe care
trebuie s o ntruneasc hotrrea pentru eliberarea din funcie a
preedinilor i/sau vicepreedinilor consiliilor judeene i pe ce motivaie
se poate fundamenta.
Sigur c, pot fi fcute discuii legate de caracterul novator al actului,
de fora juridic a legii organice etc. dar, n afara acestora, rmne
superficialitatea legiuitorului n reglementarea unei chestiuni delicate.
Ne permitem s sugerm, de lege ferenda punerea n acord a celor
dou acte normative.
n mod evident, pn n prezent am avut n vedere rspunderea
administrativ-disciplinar a preedintelui i vicepreedinilor consiliilor
judeene.
La fel ca i primarii, preedinii consiliilor judeene au i o
rspundere administrativ-contravenional stabilit n premier de art. 128
din Legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile
ulterioare, republicat, precum i de alte acte normative.
Astfel, potrivit, art.12010 alin.1 din Legea organic a administraiei
publice locale, constituie contravenie i se sancioneaz cu amend de la
1.000 lei la 5.000 lei urmtoarele fapte:
...
b) nepunerea n aplicare, cu rea-credin, a hotrrilor consiliului
judeean de ctre preedintele consiliului judeean;

273

c) neprezentarea n termenul prevzut de Legea finanelor publice

locale a proiectului bugetului unitii administrativ-teritoriale de ctre
preedintele consiliului judeean, din culpa lor;
d) neprezentarea de ctre preedintele consiliului judeean a
rapoartelor prevzute de lege, din culpa lor;
e) neluarea msurilor necesare, stabilite de lege de ctre preedintele
consiliului judeean, n calitate de reprezentant al statului n jude.
Constatarea contraveniilor i aplicarea amenzilor se fac de ctre
prefect.
Ne rezumm aici doar la enumerarea faptelor care constituie
contravenii, fr alte comentarii cu privire la buna credin i culp,
observaiile fcute n capitolul afectat primarului rmnnd valabile.
ncetarea de drept a mandatului preedintelui consiliului judeean,
precum i suspendarea de drept a mandatului intervin n ipotezele tratate la
instituia primarului, fiind aplicabile dispoziiile art. 69 i art. 71 din Legea
administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile
ulterioare, republicat.
n mod similar, apreciem c rspunderea civil i respectiv penal a
preedinilor consiliilor judeene este antrenat n situaiile i condiiile
relevate n capitolul n care am tratat Rspunderea primarului.
6.4. Drepturi i ndatoriri
Principalele drepturi i obligaii ale preedinilor i vicepreedinilor
consiliilor judeene sunt reglementate de Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleilor locali.
Astfel, Capitolul V din lege, art. 28 la art. 44 confer urmtoarele
drepturi preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene:
a) pe timpul exercitrii mandatului acestora li se suspend contractul
de munc sau actul de numire, n cadrul unei instituii publice ori autoriti
publice, regii autonome ori societi comerciale cu capital integral sau
majoritar de stat sau al unitii administrativ-teritoriale;
b) la ncetarea mandatului de preedinte sau vicepreedinte al
consiliului judeean persoanele n cauz i reiau activitatea n executarea
acelorai contracte de munc; timp de 2 ani de la ncetarea mandatului nu li
se poate modifica sau desface contractul de munc pe motive care nu le sunt
imputabile;
c) au drept de iniiativ n promovarea actelor administrative,
individual sau n grup;
d) au dreptul la o indemnizaie lunar, stabilit potrivit legii. De
asemenea, au dreptul la decontarea, n condiiile legii, a cheltuielilor legate
de exercitarea mandatului dar, nu au dreptul la indemnizaia de edin
prevzut de lege pentru consilieri;
274

e) beneficiaz de concedii de odihn, concedii medicale, concedii

fr plat, precum i de concedii n cazul unor evenimente familiale
deosebite, potrivit legii;
f) au acces la orice informaie de interes public;
g) dreptul de asociere al aleilor locali este garantat etc.
Conform Capitolului VI din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleilor locali preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene le revin
obligaiile specifice aleilor locali, precum i unele obligaii specifice,
printre care enumerm:
a) ndatorirea de a participa, pe durata mandatului la exercitarea
funciilor consiliului judeean cu bun credin i fidelitate fa de ar i de
colectivitatea care i-a ales;
b) sunt obligai s respecte Constituia, legile rii, hotrrile i
ordonanele Guvernului, regulamentul de organizare i funcionare al
consiliului judeean i hotrrile consiliului judeean;
c) sunt obligai s depun declaraia de interese, declaraia de avere
n condiiile prevzute de lege.
Preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene trebuie s depun
declaraia de avere n termen de 10 zile de la alegere, la Ministerul
Administraiei i Internelor.
d) au obligaia de a se abine de la dezbaterea i aprobarea unei
hotrri lovite de nulitate conform art. 46 din Legea administraiei publice
locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat;
e) sunt obligai la probitate i discreie profesional, s organizeze
periodic ntlniri cu cetenii, s acorde audiene etc.
f) au obligaia de a participa la edinele consiliului judeean i a
comisiilor de specialitate din care fac parte;
h) alte obligaii prevzute de lege.
7. Secretarul judeului
Pentru prima dat dup 1990, legea organic a administraiei publice
locale reglementeaz n cadrul aceluiai capitol funcia de secretar al unitii
administrativ-teritoriale.
Astfel, conform art. 116 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea
administraiei publice locale, cu modificrile i completrile ulterioare
Fiecare unitate administrativ-teritorial i subdiviziune administrativteritorial a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local.
Secretarul comunei, oraului, municipiului, judeului i al subdiviziunii
administrativ-teritoriale a municipiilor este funcionar public de conducere,
cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se bucur de
stabilitate n funcie.
275

n acest context, secretarului judeului i sunt aplicabile n mod

corespunztor dispoziiile art. 117 din Legea administraiei publice locale
nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, republicat, care
stabilesc principalele atribuii ale secretarilor unitilor administrativteritoriale.
Dei legea nu prevede n mod expres, secretarul judeului
ndeplinete i alte atribuii stabilite prin lege sau prin alte acte normative.
8. Aparatul de specialitate al consiliului judeean
Executarea n concret a competenelor conferite de lege consiliului
judeean i preedintelui consiliului judeean se realizeaz de ctre aparatul
de specialitate al consiliului judeean.
Conform art. 102 alin.3 din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare aparatul de specialitate
al consiliului judeean este subordonat preedintelui acestuia care are
competena de numire, sancionare, modificare i ncetare a raporturilor de
serviciu sau, dup caz, a raporturilor de munc.
Aparatul de specialitate al consiliului judeean este format din
funcionari publici i personal contractual organizat n compartimente de
specialitate, n funcie de specificul atribuiilor.
Aparatului de specialitate al consiliului judeean i se aplic regulile
tratate n subcapitolul afectat Aparatului de specialitate al primarului.

276

Capitolul VIII
PREFECTUL

1. Consideraii generale privind instituia prefectului

Scurt istoric
Originea instituiei prefectului se pierde n timp, unii autori
susinnd c o regsim nc din Roma Antic n care noiunile de prefect sau
prefectur semnificau fie uniti administrative (praefectural), fie funcii
oficiale civile, militare sau economice1, sintagma prefectus urbis
desemnnd prefectul oraului Roma, n timp ce ali autori consider c
prefectul este o creaie napoleonian.2
n Romnia, instituia prefectului are vechi tradiii fiind ntlnit att
n Muntenia ct i n Moldova nc nainte de Unirea Principatelor.
Oficial i n actuala denumire, instituia prefectului a fost introdus
prin Legea comunal din 1 aprilie 1864 i n Legea pentru nfiinarea
consiliilor judeene nr. 396 din 2 aprilie 1864, care n art. 91 stipula:
prefectul, cap al administraiei judeene, dirige toate lucrrile acestei
administraiuni i execut hotrrile consiliului judeean. Potrivit art. 3
alin. (2) din lege, prefectul era comisar (reprezentant) al Guvernului pe
lng consiliul judeean. n aceast calitate, prefectul era abilitat de lege s
exercite supravegherea legalitii actelor adoptate de consiliul judeean sau
de comitetul permanent al acestuia, avnd dreptul i obligaia de a promova
recurs la Guvern, n termen de 10 zile, dac considera c un act este ilegal.
Conform art. 95 alin. (3) din lege, introducerea recursului avea drept
consecin suspendarea punerii n executare a actului respectiv.
Guvernul avea obligaia s soluioneze recursul n termen de 20 de
zile de la primire, iar dac nuntrul acestui termen nu se pronuna actul
respectiv era considerat a fi legal, producndu-i efectele pentru care a fost
adoptat.
Legea administrativ din 3 august 1929 prevedea faptul c prefectul
se numea prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Totodat,
au fost create un numr de 5 directorate ministeriale, ca centre de
administraie i inspecie local, cu sediul n Bucureti, Cluj, Craiova, Iai i
Timioara, fiecare dintre acestea avnd n raza de activitatea mai multe
judee. Acestea erau conduse de un director ministerial, care avea rang de
1
2

Mircea Preda, Tratat de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 1996, p. 575
Marcel Waline, Droit administratif, Paris, 1963
277

subsecretar de stat, prefectul n calitate de reprezentant al Guvernului, fiind

subordonat acestuia.
Pentru a putea fi numit prefect, legea impunea persoanei anumite
condiii de vrst i studii, respectiv 30 de ani mplinii i studii universitare,
precum i anumite incompatibiliti. Astfel, conform art. 270, prefectul nu
putea ocupa nici o alt funcie public pltit de stat, jude sau comun, nu
putea exercita vreo profesie liber i nici nu putea fi administrator sau
cenzor n societile civile sau comerciale din jude.
n principal, prefectul exercita urmtoarele atribuii:
a) reprezenta Guvernul i puterea executiv n jude, fcnd legtura
cu fiecare minister, prin directoratele ministeriale i serviciile
ministeriale locale;
b) n calitate de reprezentant al Guvernului, exercita conform
art.273, controlul i supravegherea tuturor administraiilor locale
din jude;
c) exercita atribuii poliieneti, conform art. 68 i 69 din Legea de
organizare a poliiei generale a statului din 21 iulie 1929 fiind
eful poliiei din jude.
Pe lng aceste atribuii principale, prefectul se ngrijea de
publicarea legilor, a regulamentelor i veghea la aplicarea acestora (art.274);
era obligat s-i dea concursul la ndeplinirea deciziilor executorii ale
consiliului judeean (art. 275), supraveghea toate instituiile de binefacere i
asisten social care depindeau de stat, jude sau comun (art. 277) etc.
Legea administrativ din anul 1936 consacrnd n art. 84 faptul c
Prefectul este reprezentantul guvernului i eful administraiei judeene, a
lrgit atribuiile acestuia, dndu-i-se i dreptul de a controla serviciile
administraiilor locale.
Din modul de numire, precum i din atribuiile pe care le exercit,
rezult cu claritate faptul c n concepia legiuitorului din 1929 i 1936
funcia de prefect era politic i nu administrativ.
Legea administrativ din 1938 aduce o modificare de substan sub
acest aspect, prevznd n art. 97 alin. (2) faptul c prefectul este funcionar
de carier, conferindu-i n acelai timp competena de a numi primarul n
comunele rurale i urbane nereedin i de a desemna pe membrii de drept
n consiliul comunal.
n perioada de dup anul 1944, legislaia noastr nu a mai consacrat
instituia prefectului, atribuiile acestuia privind controlul legalitii actelor
administrative fiind conferit instanelor judectoreti i altor organe statale,
sub comanda partidului unic.
Dup revoluia din decembrie 1989, tradiia a fost reluat, instituia
prefectul regsindu-i locul i rolul n sistemul administraiei publice din
Romnia.
278

Astfel, prin Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeelor,

municipiilor, oraelor i comunelor pn la organizarea de alegeri locale1, au
fost organizate la nivelul judeelor prefecturile. Potrivit art. 2 din lege
prefectura era un organ local al administraiei de stat cu competen
general, prefectul nefiind consacrat ca autoritate public, cu atribuii
proprii.
Ulterior, art. 122 din Constituie, Legea nr. 69/1991 i apoi Legea nr.
215/2001 legile organice ale administraiei publice locale au fcut din
prefect o autoritate a administraiei publice.
Reglementarea instituiei prefectului n Seciunea a 2-a, Capitolul V,
Titlul III intitulat Administraia public local din Constituie, au
determinat pe unii autori s-l considere pe prefect ca fiind o autoritate a
administraiei publice locale2, alturi de consiliile locale, primari i consiliile
judeene.
ntr-o alt opinie, se apreciaz, dimpotriv, c prefectul este o
autoritate desconcentrat n judee a Guvernului, un organ al
administraiei teritoriale n stat, ori o autoritate administrativ
desconcentrat a administraiei publice centrale3.
n ceea ce ne privete, ne raliem celei de-a doua teze, considernd c
prefectul era o autoritate deconcentrat a Guvernului n judee i n
municipiul Bucureti. n formarea acestei teze pledeaz mai multe
argumente, cum sunt: regimul juridic al desemnrii prefectului, competena
i sarcinile acestuia, etc., instituia prefectului constituindu-se ntr-un
element de legtur organic ntre autonomia local i lege, ntre interesele
locale i interesele naionale exprimate prin lege.
n acest sens, ntr-o opinie se relev c Aa se explic de ce n toate
rile democratice, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale cu gradul cel
mai mare de extensie, exist un reprezentant al statului, mai exact al
executivului central, cu rolul de a veghea asupra aplicrii legii de ctre
autoritile administraiei publice locale, inclusiv ale comunitilor locale.4

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 92 din 20 iulie 1990
Mircea Preda, Autoritile administraiei publice. Sistemul constituional romn, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 1999
3
Ioan Vida, op. citat, pp. 167-168, Corneliu Liviu Popescu, Avizul prefectului pentru
numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice descentralizate n
judee ale administraiei ministeriale, n revista Dreptul nr. 5/1998, p. 52, C. Manda,
Drept administrativ, Editura Victor, Bucureti, 2000, p. 236; Rodica Narcisa Petrescu,
op. citat, pp. 218-219
4
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op. citat, p. 261
279
2

2. Suportul constituional i legal al instituiei prefectului

Subliniem de la nceput faptul c n ultimii trei ani, au survenit
modificri de esen n ceea ce privete reglementarea instituiei prefectului.
Suportul constituional al instituiei prefectului l regsim n art.123
al Constiuiei Romniei, republicat, din coninutul cruia rezult rolul i
locul prefectului n sistemul administraiei publice, astfel:
a) Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul
Bucureti;
n acest context, art.128, alin.2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i
funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i
completrile ulterioate, stabilete:
n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze
actele administrative ilegale sau inoportune ale autoritilor publice
din subordinea sa, precum i ale prefecilor.
b) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
organe ale administraiei publice centrale din unitile
administrativ-teritoriale;
n opinia noastr, legiuitorul constituant a utilizat n mod eronat
sintagma unitile administrativ-teritoriale n loc de judee, ntruct la
acest din urm nivel sunt organizate serviciile deconcentrate ale
ministerelor.
c) Atribuiile instituiei prefectului se stabilesc prin lege organic;
d) ntre prefeci, pe de o parte i consiliile locale, consiliile judeene
i primari, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare;
e) Prefectul poate ataca, n faa instanelor de contencios
administrativ un act al consiliului judeean, al celui local i al
primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat
este suspendat de drept.
Prin prisma acestei competene conferite instituiei prefectului,
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 o consacr n mod expres
ca autoritate ce exercit tutela administrativ.
n conformitate cu dispoziiile
art.123 alin.3 din Legea
fundamental, a fost adoptat Legea nr. 340/2004 privind instituia
prefectului, care are menirea de a detalia dispoziiile constituionale. n
acelai timp ns, legea organic aduce modificri de esen n materie, fa
de reglementrile anterioare.
Astfel, pentru prima dat dup 1990 reglementrile privind instituia
prefectului sunt cuprinse ntr-o lege distinct fa de legea organic a
administraiei publice locale.1
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004
280

n al doilea rnd, menionm c Legea nr. 340/2004 n concordan

cu dispoziiile art.11 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor
publici, republicat,1 modific regimul juridic al funciei de prefect, precum
i al celei de subprefect.
Astfel, dac potrivit reglementrilor anterioare funcia de prefect era
o funcie de demnitate public, conform reglementrilor n vigoare prefectul
devine nalt funcionar public, regim juridic aplicabil i subprefecilor. n
acest fel, legiuitorul nostru revine la statutul juridic conferit prefecilor prin
Legea administrativ din 1938.
Aa cum relevam i n ediia anterioar, ne exprimm rezervele cu
privire la perenitatea acestor dispoziii, mai ales, dac, alegerile generale vor
genera o alt coloratur politic a Guvernului.
Fr a ne propune aici s realizm o analiz exhaustiv a
dispoziiilor cu caracter de noutate aduse de Legea nr. 340/2004, ne
rezumm la faptul de a sublinia c legea a avut o existen efemer.
Astfel, Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului a fost
modificat i completat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 179
din 14 decembrie 20052, care modific inclusiv titlul legii, n Lege privind
prefectul i instituia prefectului.
Analiza actului normativ menionat ne permite s evideniem o serie
de dispoziii cu caracter de noutate fa de reglementrile anterioare n
materie, dintre care menionm urmtoarele:
a) Cu privire la funcia public de prefect:
1)
ncepnd cu data de 1 ianuarie 2006 prefectul face parte
din categoria nalilor funcionari publici;
2)
Prefecii n funcie la data intrrii n vigoare a O.U.G. nr.
179/2005, precum i cei care au ocupat funcia de prefect pn la data de 31
decembrie 2005, puteau fi numii n funcia public de prefect, n urma
promovrii unui examen de atestare pe post, conform art.III din Ordonan.
Potrivit art.III alin.3 din Ordonana de urgen, participanii la
examenul de atestare pe post trebuia s ndeplineasc condiiile prevzute
de art.15 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, cu excepia celor
prevzute la lit.c , d i e.
Condiiile de organizare i desfurare a examenului de atestare pe
post au fost stabilite prin H.G. nr. 1655/2005.3
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1142 din 16 decembrie 2005
3
privind organizarea i desfurarea examenului de atestare n funciile publice de prefect
i subprefect, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1142 din 16
decembrie 2005
281
2

Menionm c dispoziiile legale la care am fcut referire sunt

aplicabile i subprefecilor.
3) Prefecii i subprefecii nu pot fi membri ai unui partid politic sau
al unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i
partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii lor din funcia
public, astfel cum prevd dispoziiile art.22 din Ordonana de urgen.
4) Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor conferite de lege,
prefectul este ajutat de doi subprefeci, iar prefectul municipiului Bucureti
de trei subprefeci, nregistrndu-se astfel creterea numrului de subprefeci
fa de reglementrile anterioare.
b) Cu privire la atribuia de a conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor observm c legea consolideaz
conducerea bicefal a serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice
centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul
judeelor.
n acest scop, prefecilor le-au fost conferite noi atribuii printre care:
fundamentarea proiectelor de buget i cenzurarea execuiei
bugetare, prin emiterea avizului consultativ;
desemnarea unui reprezentant n comisia de concurs pentru
ocuparea postului de conductor al serviciilor publice
deconcentrate;
sancionarea disciplinar a conductorilor serviciilor publice
deconcentrate, prin formularea unei propuneri motivate n
acest sens, adresate ministerului de resort, etc.
c) Cu privire la nfiinarea Colegiului prefectural
Se nfiineaz, n fiecare jude, colegiul prefectural compus din:
prefect, subprefeci i conductorii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din
subordinea Guvernului, care i au sediul n judeul respectiv.1
Colegiul prefectual se convoac de ctre prefect cel puin o dat pe
lun i oricnd se consider c este necesar, la lucrrile colegiului putnd fi
invitate i alte persoane a cror prezen se consider necesar.
Potrivit legii, atribuiile colegiului prefectural se vor stabili prin
hotrre a Guvernului i vor urmri, n principal, dou mari obiective,
respectiv:
Armonizarea activitii serviciilor publice deconcentrate care
au sediul n jude;

A se vedea art.251 din Legea nr. 340/2004 modificat i completat prin O.U.G. nr.
179/2005
282

Implementarea programelor, politicilor, strategiilor i

planurilor de aciune ale Guvernului la nivelul judeului.2
Dei legea nu prevede n mod expres, n opinia noastr Colegiul
prefectural este o structur organizatoric, fr personalitate juridic, cu o
componen aproape similar cu cea a fostei Comisii administrative
reglementat prin Legea nr. 69/1991 legea administraiei publice locale2,
abrogat prin Legea nr. 215/2001.
d) Cancelaria prefectului
Conform art.39 din lege, n cadrul instituiei prefectului se
organizeaz i funcioneaz cancelaria prefectului.
Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct,
format din: directorul cancelariei, doi consilieri, un consultant i secretarul
cancelariei.
Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit i eliberat
din funcie de ctre prefect i i desfoar activitatea pe baza unui contract
individual de munc, ncheiat n condiiile legii, pe durata exercitrii
funciei de ctre prefect.
3. Numirea, ncetarea de drept
incompatibiliti, conflictul de interese

exercitrii

funciei,

Conform art. 123 alin. (1) din Constituia Romniei Guvernul

numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti, la
propunerea Ministerului Administraiei i Internelor, astfel cum rezult i
din prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i
instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare.
Sediul instituiei prefectului, denumit prefectur, se afl n
municipiul reedin de jude, ntr-un imobil proprietate public a statului, a
judeului sau a municipiului, dup caz3.
Pentru municipiul Bucureti, respectiv judeul Ilfov, sediul instituiei
prefectului este n municipiul Bucureti.
Sub imperiul Legii nr. 215/2001, pentru a fi numit n funcia de
prefect se impunea condiia studiilor superioare de lung durat, fiind
eliminat condiia de vrst (cel puin 30 de ani) prevzut de Legea
nr.69/1991.
Aa cum am mai artat, ncepnd cu data de 1 ianuarie 2006, potrivit
modificrilor aduse de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor
publici, republicat, coroborate cu cele ale art. 9 din Legea nr. 340/2004
2

A se vedea art.211 din Legea nr. 340/2004 modificat i completat prin O.U.G. nr.
179/2005
2
Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 76 din 17 aprilie 1996
3
A se vedea art. 2 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului
283

prefectul face parte din categoria nalilor funcionari publici, renunndu-se

astfel la statutul su politic.
Pe cale de consecin, raporturile de serviciu ale prefectului se
modific, suspend i nceteaz n condiiile prevzute de Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i
completrile ulterioare.
Pe de alt parte. conform art. 85 din Seciunea a III-a, Capitolul III,
Titlul IV din Legea nr. 161/2003, funcia de prefect este incompatibil cu:
a) calitatea de deputat sau senator;
b) funcia de primar i viceprimar, primar general i viceprimar al
municipiului Bucureti;
c) funcia de consilier local sau consilier judeean;
d) o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul
organizaiilor cu scop comercial;
e) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director,
administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor
la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de
credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la
instituiile publice;
f) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale
acionarilor sau asociailor la societile comerciale prevzute la
lit. e);
g) funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale
societilor comerciale prevzute la lit. e);
h) funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale
regiilor autonome, companiilor i societilor naionale;
i) calitatea de comerciant persoan fizic;
j) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
k) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor
funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia
este parte.
Prefecii pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al
cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice.
La numirea n funcie, persoana n cauz trebuie s declare c nu se
afl ntr-o situaie de incompatibilitate.
n cazul n care, pe timpul exercitrii funciei de prefect, apare o
situaie de incompatibilitate, constatarea se face de ministrul administraiei
i internelor, care l va informa pe primul-ministru, pentru a dispune
msurile necesare, astfel cum prevd dispoziiile art. 86 lit. b) din Legea nr.
161/2003.

284

n ceea ce privete conflictul de interese, materia este reglementat

pentru prefect i subprefect de art. 72 - 75 din Seciunea a II-a, Capitolul II,
Titlul IV, Cartea I-a, din Legea nr. 161/2003.
Astfel, Prefectul este obligat s nu emit un act administrativ sau, s
nu ncheie un act juridic ori s nu ia sau s nu participe la luarea unei decizii
n exercitarea funciei publice de autoritate, care ar produce un folos
material pentru sine, pentru soul su ori rudele sale de gradul I, potrivit art.
72 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.
nclcarea acestei obligaii constituie abatere administrativ, dac nu
este o fapt grav, potrivit legii, iar actele administrative emise sau actele
juridice ncheiate n astfel de condiii sunt lovite de nulitate absolut,
conform art. 73 alin. (1) i (2) din legea sus-menionat.
Verificarea sesizrilor privind nclcarea obligaiilor prevzute n
art. 72 alin. (1) se face de ctre Corpul de control al primului-ministru.
Rezultatul verificrilor se prezint primului-ministru, care dispune
prin decizie, asupra msurilor ce se impun.
n cazurile n care din verificri rezult c prefectul sau subprefectul
a realizat foloase materiale prin svrirea unei abateri administrative,
primul-ministru poate dispune, dup caz:
a) sesizarea organelor de urmrire penal competente;
b) sesizarea comisiilor competente de cercetare a averii,
constituite conform Legii nr. 115/1996 pentru declararea i
controlul averii demnitarilor, magistrailor, a unor persoane cu
funcii de conducere i control i a funcionarilor publici.
Decizia primului-ministru poate fi atacat la Curtea de Apel
Bucureti Secia contencios administrativ, n termen de 15 zile de la
comunicare. Hotrrea Curii de Apel este supus recursului.
Hotrrea judectoreasc irevocabil, sau, dup caz, decizia
primului-ministru, neatacat n termenul de 15 zile, se public n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a.
Persoana care a svrit o astfel de abatere administrativ, constatat
dup procedura menionat, este deczut din dreptul de a mai exercita
funcia de prefect sau subprefect pentru o perioad de 3 ani de la data
publicrii hotrrii judectoreti sau, dup caz, a deciziei primului-ministru.
Conflictul de interese poate fi sesizat primului-ministru de orice
persoan sau acesta se poate sesiza din oficiu.
Modul de soluionare al sesizrii va fi comunicat prefectului n
termen de 30 de zile de la data soluionrii acesteia, conform art. 74 alin. (2)
din Legea 161/2003.
Conform art. 75 din Legea nr. 161/2003 (Cartea I-a, Titlul IV,
Capitolul II, Seciunea a-2-a) Persoana care se consider vtmat ntr-un
drept al su ori ntr-un interes legitim ca urmare a existenei unui conflict de
285

interese prevzut n prezenta seciune se poate adresa instanei de judecat

competente, potrivit legii, n funcie de natura actului emis sau ncheiat.

4. Atribuiile prefectului
4.1. Atribuiile conferite de Constituie
Statutul constituional al instituiei prefectului este stabilit de art.123
din Constituia Romniei, republicat, text care nlocuiete fostul art. 122
modificat i completat prin Legea de revizuire nr. 429/2003.
Potrivit art. 123 din Constituie:
(1) Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul
Bucureti.
(2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale
administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale.
(3) Atribuiile prefectului se stabilesc prin lege organic.
(4) ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i
consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist raporturi
de subordonare.
(5) Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului,
n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.
Aa cum se arat n lucrarea Constituia Romniei revizuit
comentarii i explicaii1, instituia prefectului se distinge prin urmtoarele
caliti:
a) reprezentant al Guvernului;
b) ef al serviciilor statului din jude (municipiul Bucureti);
c) autoritate de tutel administrativ pentru supravegherea
respectrii legii de ctre autoritile administraiei publice
locale.
n ceea ce privete calitatea prefectului de reprezentant al
Guvernului n judee i n municipiul Bucureti prevzut de art. 123 alin.
(1), preluat n art. 1 alin. (1) din Legea nr. 340/2004, conform cruia
Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local, ne apare evident
natura politic a instituiei prefectului.
Pe de alt parte, dar n legtur cu calitatea de reprezentant al
Guvernului n plan local, prefectul conduce serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei
1

M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op. citat, p. 261

286

publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, revenind legiuitorului

misiunea de a stabili n concret competena prefectului1.
n legtur cu aceast atribuie constituional conferit instituiei
prefectului, apreciem c nici Legea nr. 340/2004 privind prefectul i
instituia prefectului nu aduce clarificrile necesare.
n opinia noastr, atta vreme ct conductorii serviciilor
deconcentrate ale ministerelor sunt numii de minitri de resort i se
subordoneaz acestora prin activitatea pe care o desfoar, atributul de
comand revine minitrilor. n acelai timp ns, avnd n vedere textul
constituional i deopotriv, al legii speciale, trebuie s admitem teza unei
duble subordonri, n plan vertical i n plan orizontal a serviciilor
deconcentrate ale ministerelor, implicit a conductorilor acestora.
n sfrit, art. 123 alin. (5) din Constituia Romniei, republicat,
consacr dreptul prefectului de a ataca n faa instanei de contencios
administrativ actele pe care le consider ilegale, emise sau adoptate de
autoritile administraiei publice locale, textul avnd aceeai redactare cu a
art. 122 alin. (4) din Constituia revizuit.
Analiza textului constituional menionat, ne permite formularea
urmtoarelor observaii:
a)
dei art. 123 alin. (4) din Constituie consfinete un statut
constituional preedinilor consiliilor judeene, alineatul 5 al
aceluiai articol omite din enumerare, actele administrative
emise de acetia. Aa fiind, n ipoteza n care prefectul ar ataca o
dispoziie emis de preedintele consiliului judeean pe care o
consider ilegal, poate fi invocat neconstituionalitatea
dispoziiilor art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i
instituia prefectului, text aflat n contradicie cu prevederile
constituionale menionate.
b)
competena prefectului de a ataca n instanele de
contencios administrativ este exhaustiv, nefiind stabilite
excepii, pe de o parte, iar, pe de alt parte, nu este prevzut un
termen nuntrul cruia prefectul poate verifica legalitatea actelor
administrative emise/adoptate de autoritile administraiei
publice locale i de a le ataca la instana de contencios
administrativ2.
n aplicarea dispoziiilor constituionale, art. 26 din Legea
nr.340/2004 prevede c n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea
legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei publice
1

A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op. citat, pp.

261-262
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op.citat., p. 263
287

locale, prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ

aceste acte, dac le consider nelegale. Actul atacat este suspendat de drept.
n astfel de situaii, prefectul are obligaia de a solicita autoritilor
care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit
nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia, cu cel
puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ.
Trebuie relevat c art.261 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i
instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare, a introdus o
serie de reguli procedurale speciale n astfel de litigii, i anume:
a) aciunea introdus de ctre prefect pentru anularea unui act
administrativ al autoritilor administraiei publice locale socotit nelegal este
scutit de taxa de timbru;
b) aciunea se judec n regim de urgen;
c) termenele de judecat nu pot fi mai mari de 10 zile;
d) prile se consider a fi legal citate, dac citaia le-a fost
comunicat cu cel puin o zi naintea judecrii;
e) hotrrile prin care se soluioneaz fondul cauzei se pronun n
ziua n care au luat sfrit dezbaterile. n situaii deosebite, pronunarea
poate fi amnat cel mult dou zile.
Conform alineatului 6 al aceluiai articol, aceste reguli se
completeaz cu cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
n opinia noastr, regulile procedurale instituite de Legea nr.
340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare, sunt utopice i cu
certitudine nu vor fi respectate de ctre instanele de contencios.
Rmne ca jurisprudena s infirme sau, dimpotriv s confirme
punctul nostru de vedere.
4.2. Atribuiile conferite de lege
Conform art. 4 din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului,
activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile: legalitii, imparialitii,
obiectivitii, transparenei i liberului acces la informaiile de interes
public, eficienei, responsabilitii, profesionalizrii, orientrii ctre
cetean.
Capacitatea juridic de drept public a instituiei prefectului se
exercit n exclusivitate de ctre prefect, spre deosebire de exercitarea
drepturilor i asumarea obligaiilor civile ale instituiei prefectului, care pot
fi delegate de ctre prefect, prin ordin i altei persoane, conform
dispoziiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 340/2004.
Activitatea instituiei prefectului este finanat de la bugetul de stat.
n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul ndeplinete
potrivit art. 24 din Legea nr. 340/2004 urmtoarele atribuii principale:
288

asigur, la nivelul judeului sau, dup caz, al municipiului Bucureti,

realizarea intereselor naionale, aplicarea i respectarea Constituiei,
a legilor, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a celorlalte acte
normative, precum i a ordinii publice;
acioneaz pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul
Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i
dispune msurile necesare pentru ndeplinirea lor, n conformitate cu
competenele i atribuiile ce i revin, potrivit legii;
acioneaz pentru asigurarea climatului de pace social, meninerea
unei comunicri permanente cu toate nivelurile instituionale i
sociale, acordnd o atenie constant prevenirii tensiunilor sociale;
stabilete, mpreun cu autoritile administraiei publice locale i
judeene, prioritile de dezvoltare teritorial;
verific legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale
consiliului local sau ale primarului;
asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, ducerea la
ndeplinire, n condiiile stabilite prin lege, a msurilor de pregtire
pentru situaii de urgen;
dispune, n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru
situaii de urgen, msurile care se impun pentru prevenirea i
gestionarea acestora i folosete n acest sens sumele special
prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie;
utilizeaz, n calitate de ef al proteciei civile, fondurile special
alocate de la bugetul de stat i baza logistic de intervenie n situaii
de criz, n scopul desfurrii n bune condiii a acestei activiti;
dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i
aprarea drepturilor i a siguranei cetenilor, prin organele legal
abilitate;
asigur realizarea planului de msuri pentru integrare european
(atribuie formulat nefericit s.n.);
dispune msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de Guvern
i a politicilor de integrare european;
hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituii
similare din ar i din strintate, n vederea promovrii intereselor
comune.
asigur folosirea, n condiiile legii, a limbii materne n raporturile
dintre cetenii aparinnd minoritilor naionale i serviciile publice
deconcentrate n unitile administrativ-teritoriale n care acetia au
o pondere de peste 20%.
Atribuii cu caracter de noutate regsim n art.241 din lege care are
urmtoarea redactare: Prefectul poate verifica msurile ntreprinse de
289

primar sau de preedintele consiliului judeean n calitatea lor de

reprezentani ai statului n unitatea administrativ-teritorial i poate sesiza
organele competente n vederea stabilirii msurilor necesare, n condiiile
legii.
Aadar, prin norm cu caracter permisiv, prefectul poate,
legiuitorul a instituit controlul prefectului asupra unor alei locali.
n opinia noastr, aceste dispoziii sunt cel puin discutabile sub
aspectul neconstituionalitii.
Prefectul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i de celelalte
acte normative, precum i nsrcinrile stabilite de Guvern.
Aa de exemplu, o atribuie cu caracter de noutate absolut o
regsim n art.1 alin.1 din Hotrrea Guvernului nr. 460/2006 pentru
aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul i instituia
prefectului, conform cruia: n calitate de reprezentant al Guvernului pe
plan local, prefectul asigur legtura operativ dintre fiecare ministru,
respectiv conductor al organului administraiei publice centrale din
subordinea Guvernului i conductorul serviciului public deconcentrat din
subordinea acestuia.
Textul citat ni se pare cel puin bizar i neconstituional, atta vrme
ct art.123 alin.2 din Constituie stabilete c prefectul conduce serviciile
publice deconcentrate ale ministerelor.
Pe de alt parte, alineatul 2 al aceluiai articol stabilete c minitrii
i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale din
subordinea Guvernului, pot delega prefectului unele atribuii de conducere
i control, printre care: verificarea modului de utilizare a fondurilor publice
alocate serviciului public deconcentrat, verificarea modului de realizare a
obiectivelor cuprinse n strategiile sectoriale, organizarea unor achiziii
publice etc.
Ni se pare c aceste prevederi adaug la legea organic privind
prefectul i instituia prefectului i-n acelai timp contravin Constituiei.
Din analiza atribuiilor conferite de Constituie i lege prefectului,
rezult c acesta are o competen material specializat, care sub aspect
teritorial se limiteaz la nivelul judeului, respectiv al municipiului
Bucureti1.
5. Drepturile i ndatoririle prefecilor
Capitolul III al Legii nr. 340/2004 privind prefectul i instituia
prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare, este intitulat
Drepturile i ndatoririle membrilor Corpului prefecilor i al Corpului
1

Vezi Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 223

290

subprefecilor, reglementnd pentru prima dat dup 1990, n mod distinct

aceast materie.
Potrivit dispoziiilor art. 19-22 din lege prefecii n funcie
beneficiaz de urmtoarele drepturi speciale:
a) locuin de serviciu;
n cazul n care prefectul i desfoar activitatea n alt localitate
dect cea de domiciliu, beneficiaz de locuin de serviciu.
Dac prefectul se afl n situaia menionat, cheltuielile privind
chiria locuinei de serviciu i cele ocazionate de mutarea n localitatea n
care i are sediul instituia prefectului, sunt suportate din bugetul instituiei
prefectului, conform art. 19 alin. (2) din lege.
Legea prevede c n atare situaii, contractul de nchiriere al locuinei
de serviciu se ncheie pe perioada exercitrii funciei de prefect i nceteaz
de drept, la data ncetrii exercitrii funciei de prefect.
Constatm c acest drept conferit prefectului este un drept special,
discriminatoriu, de care nu beneficiaz alte categorii de funcionari publici.
b) salarizarea prefecilor se face n conformitate cu prevederile legii
privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcionarii publici;
c) n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectului n funcie i se
acord onoruri militare, n conformitate cu dispoziiile regulamentelor
specifice, cu ocazia ceremoniilor militare organizate n jude;
d) prefectul poate solicita instituiilor i autoritilor administraiei
publice documentaii, date i informaii, iar acestea au obligaia de a le
furniza cu celeritate.
Prefectul i subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai
unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidlor
politice, potrivit legii, sub sanciunea destituirii din funcia public.
6. Actele prefectului
Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine cu
caracter normativ sau individual, n condiiile legii, competen stabilit prin
art. 32 din Legea nr. 340/2004, care preia textul abrogat din art. 137 alin. (1)
din Legea nr. 215/2001 Legea administraiei publice locale.
n ceea ce privete ordinele prin care se stabilesc msuri cu caracter
tehnic sau de specialitate, legea prevede obligaia prefectului de a consulta
conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale
celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea
Guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale1. Dei
textul preia redactarea art. 137 alin. (2) din Legea nr. 215/2004, considerm
c se impunea renunarea la termenul de consultare i utilizarea unei
1

A se vedea art. 32 alin. (2) din Legea nr. 340/2004

291

formaliti procedurale consacrate n doctrin, respectiv aviz (facultativ sau

consultativ) sau acord.
Ordinele cu caracter normativ devin executorii numai dup ce au
fost aduse la cunotin public, n condiiile legii, aa cum rezult din
coroborarea dispoziiilor art. 32 alin. (3) cu cele ale art. 33 alin. (1) din
Legea nr. 340/2004. Aceste ordine se comunic de ndat Ministerului
Administraiei i Internelor.
Ministerului Administraiei i Internelor poate propune Guvernului
anularea ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale sau
netemeinice, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr.340/2004 privind
instituia prefectului.
Este evident ns faptul c Guvernul, la propunerea Ministerului
Administraiei i Internelor sau a altei autoriti publice, poate dispune
anularea unui ordin emis de prefect i pentru motive de neoportunitate, n
temeiul raporturilor de subordonare direct i pe baza atribuiei de control
ierarhic, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea
i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i
completrile ulterioare.
Ordinele emise de prefect n calitate de preedinte al Comitetului
judeean pentru situaii de urgen produc efecte juridice de la data aducerii
lor la cunotin, de la care devin i executorii.
Potrivit art. 34 din Legea nr. 340/2004 prefecii sunt obligai s
comunice ordinele de natura celor sus-menionate conductorului instituiei
ierarhic superioare serviciului public deconcentrat.
Ordinele cu caracter individual emise de prefeci devin executorii de
la data aducerii lor la cunotin public, potrivit art. 33 teza a II-a din
Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului.
Fiind emise de o autoritate a administraiei publice (prefectul), n
exercitarea atribuiilor de putere public, ordinele emise de prefeci sunt acte
administrative de autoritate, cu caracter obligatoriu i executoriu din oficiu.
Dei legea nu prevede n mod expres, legalitatea ordinelor
prefectului este cenzurat de ctre instanele de contencios administrativ, ori
de cte ori lezeaz un drept subiectiv sau un interes legitim al unei persoane
fizice sau juridice, conform art. 52 alin. (1) din Constituia Romniei,
republicat.
Menionm c art. 34 i art. 35 din Legea nr. 340/2004
reglementeaz raporturile dintre ministere i celelalte autoriti ale
administraiei publice centrale, pe de o parte i prefeci, pe de alt parte.
Astfel, ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale pot
propune Guvernului msuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dac le
consider nelegale, dar, n acelai timp au obligaia s comunice de ndat
292

prefecilor actele cu caracter normativ, pe care prefecii trebuie s le

transmit serviciilor publice deconcentrate.
Pe de alt parte, prefectul poate propune ministerelor i celorlalte
organe ale administraiei centrale msuri pentru mbuntirea activitii
serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale i, de asemenea, poate sesiza aceste autoriti cu
privire la inoportunitatea unor acte administrative.
7. Subprefectul
Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor ce i revin potrivit
legii, prefectul este ajutat de doi subprefeci, iar la municipiul Bucureti de
trei subprefeci, conform art. 8 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i
instituia prefectului.
Numirea i eliberarea din funcie a subprefecilor se face n condiiile
legii, prin decizie a primului-ministru, la propunerea prefectului i cu avizul
Ministerului Administraiei i Internelor.
Dei legea nu prevede, avnd ns n vedere prerogativele
excepionale conferite de Legea nr. 90/2001, primului-ministru apreciem c
este vorba despre un aviz facultativ.
Ca i n cazul prefectului, art. 9 din lege prevede c subprefectul face
parte din categoria nalilor funcionari publici, instituind i condiiile
necesare pentru ocuparea funciei.
ncetarea de drept a funciei de subprefect, conflictele de interese i
incompatibilitile sunt identice cu cele ale prefectului.
Subprefectul are aceleai drepturi i ndatoriri cu cele ale prefectului.
n temeiul art.8 alin.2 din Legea nr. 340/2004 conform crora
atribuiile subprefectului se stabilesc prin hotrre a Guvernului a fost
adoptat Hotrrea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi
ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului,1 care, n
art.2 alin.1 prevede c: Subprefecii ndeplinesc, n numele prefectului,
atribuii n domeniul conducerii serviciilor publice deconcentrate, ale
conducerii operative a instituiei prefectului, precum i alte atribuii
prevzute de lege ori sarcini date de Ministerul Administraiei i Internelor
sau de ctre prefect.
Analiza textului citat ne permite s formulm dou observaii i
anume:
a) subprefecilor le-au fost stabilite prin act normativ competene
proprii;
b) subprefecii i exercit competenele conferite prin lege n
numele prefectului.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 363 din 26 aprilie 2006
293

Conform alin.2 al art.2 din Hotrrea Guvernului nr. 460/2006

principalele atribuii ale subprefecilor au fost grupate n dou mari domenii
de activitate, astfel:
a) atribuii exercitate n numele prefectului, cu privire la
conducerea serviciilor publice, dintre care enumerm: analiza activitii
desfurate de serviciile publice deconcentrate i elaborarea de propuneri
pentru mbuntirea activitii acestora; consultarea conductorilor
serviciilor publice deconcentrate cu privire la ordinele prefectului prin care
se stabilesc msuri cu caracter tehnic de specialitate, potrivit legii i
asigurarea transmiterii acestora ctre conductorul instituiei ierarhic
superioare; examinarea proiectelor bugetelor i a situaiilor financiare
privind execuia bugetar ntocmite de serviciile publice deconcentrate, n
vederea emiterii avizului de ctre prefect; ntocmirea proiectului
regulamentului de funcionare a colegiului prefectural, cu respectarea
prevederilor regulamentului-cadru; urmrirea modului de ndeplinire a
hotrrilor luate n cadrul colegiului prefectural etc.
b) atribuii privind conducerea operativ a instituiei prefectului,
prin care: asigurarea conducerii operative a instituiei prefectului, cu
excepia cancelariei prefectului; elaborarea proiectului regulamentului de
organizare i funcionare a instituiei prefectului, pe care l supune spre
aprobare prefectului; asigurarea elaborrii proiectului ordinului prefectului
privind nfiinarea i organizarea oficiilor prefecturale, ndrumarea
metodologic a secretarilor unitilor administrativ-teritoriale, gestionarea i
urmrirea ndeplinirii msurilor dispuse de ctre prefect cu privire la
realizarea sarcinilor reieite din actele normative, asigurarea secretariatului
comisiei judeene pentru stabilirea dreptului de proprietate privat asupra
terenurilor, n calitate de secretar al comisiei etc.
Prin ordin al prefectului se stabilesc atribuiile care revin fiecrui
subprefect.
Ordinele prefectului sunt contrasemnate de ctre subprefectul n
sarcina cruia incumb punerea sa n aplicare.
n absena prefectului, atribuiile acestuia se exercit de ctre
subprefectul desemnat prin ordin emis de prefect, astfel cum stabilesc
dispoziiile art.3 alin.2 din Hotrrea Guvernului nr. 460/2006.
8. Instituia prefectului
Pentru exercitarea de ctre prefect a prerogativelor care i revin
potrivit Consttituiei i de alte acte normative, sub conducerea prefectukui, a
fost organizat instituia prefectului.

294

Conform art.1 alin.2 din Legea nr. 340/2004, Instituia prefectului

este o instituie public, cu personalitate juridic, cu patrimoniu i buget
propriu.
Structura sa organizatoric i modul de funcionare ale instituiei
prefectului au fost reglementate prin Hotrrea Guvernului nr. 460/2006
pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul i
instituia prefectului.
Structurile de specialitate ale instituiei prefectului se organizeaz, n
condiiile legii, n direcii, servicii i birouri prin ordin emis de prefect, n
funcie de specificul activitii.
Personalul din cadrul instituiei prefectului este format din
funcionari publici, funcionari publici cu statut special i personal
contractual.
Numirea n funcie a funcionarilor publici, respectiv ncadrarea
personalului contractual, precum i modificarea, suspendarea i ncetarea
raporturilor de serviciu ori a raporturilor de munc ale personalului din
cadrul instituiei prefectului se efectueaz prin ordin al prefectului, emis n
condiiile legii.1
Principalele atribuii ale structurilor de specialitate din cadrul
instituiei prefectului sunt grupate n art.6 al Hotrrii Guvernului nr.
460/2006 dup 7 criterii, astfel:
1) atribuii cu privire la aplicarea i respectarea Constituiei, a
legilor i a celorlalte acte normative, printre care:
elaboreaz studii i rapoarte cu privire la aplicarea actelor
normative n vigoare, precum i propuneri pentru
mbuntirea strii de legalitate;
particip mpreun cu reprezentanii serviciilor publice
deconcentrate la aciuni de verificare, potrivit competenelor;
prezint prefectului propuneri privind prioritile de
dezvoltare a judeului;
ntocmesc anual planul de aciuni pentru realizarea n jude a
obiectivelor cuprinde n Programul de guvernare etc.
2) atribuii cu privire la verificarea legalitii actelor
administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice
locale i contencios administrativ i anume:
conduc evidena actelor administrative adoptate sau emise de
autoritile administraiei publice locale i transmise
prefectului n vederea verificrii legalitii, asigur pstrarea
acestora, precum i evidena aciunilor i dosarelor aflate pe
rolul instanelor judectoreti;
1

A se vedea art.5 din Hotrrrea Guvernului nr. 460/2006

295

examineaz sub aspectul legalitii, n termenele prevzute

de lege, actele administrative adoptate sau emise de
autoritile administraiei publice locale;
verific legalitatea contractelor ncheiate de autoritile
administraiei publice locale, asimilate actelor administrative,
la sesizarea prefectului de ctre persoanele interesate ori
vtmate ntr-un drept subiectiv;
propun prefectului sesizarea, dup caz, a autoritilor
administraiei publice locale emitente, n vederea reanalizrii
actului considerat ilegal sau, dup caz, a instanei de
contencios administrativ, cu motivarea necesar;
ntocmesc documentaia, formuleaz aciunile n contencios
administrativ i susin n faa acestora aciunea formulat;
avizeaz ordinele prefectului sub aspectul legalitii;
reprezint prefectul i instituia prefectului n faa instanelor
judectoreti etc.
3) atribuii cu privire la realizarea politicilor naionale, a celor
de integrare european i a planului de msuri pentru integrarea
european i intensificare a relaiilor externe, printre care:
ntocmesc anual planul de aciuni pentru realizarea n judee
a politicilor naionale, a politicilor post-aderare n Uniunea
European i de intensificare a relaiilor externe;
acioneaz pentru atragerea societii civile la aciunile de
cunoatere a reglementrilor i programelor de finanare
iniiate i susinute de Uniunea European etc.
4) cu privire la buna organizare i desfurare a activitii
pentru situaii de urgen, precum i la pregtirea i ducerea la
ndeplinire a msurilor de aprare care nu au caracter militar, printre
care citm:
urmresc ndeplinirea msurilor dispuse de ctre prefect, n
calitate de reprezentant al comitetului judeean pentru
situaii de urgen;
prezint prefectului propuneri privind modul de utilizare, n
situaii de criz, a fondurilor special alocate de la bugetul de
stat;
propun prefectului, n situaiile prevzute de lege, convocarea
consiliilor locale, a consiliului judeean, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz;
ntocmesc rapoarte i informri privind evoluia i
desfurarea evenimentelor n caz de dezastru, precum i
296

msurile ntreprinse de autoritile administraiei publice

locale n acest domeniu, pe care le nainteaz prefectului;
asigur informarea prefectului cu privire la iminena
producerii unor fenomene naturale periculoase, cu privire la
evaluarea preliminar a efectelor i a pagubelor produse etc.
5) cu privire la activitatea de eliberare i de eviden a
paapoartelor simple, printre care:
soluioneaz cererile pentru eliberarea paapoartelor simple,
n conformitate cu prevederile legii;
colaboreaz cu serviciile publice comunitare locale de
eviden a persoanelor pentru asigurarea eliberrii
paapoartelor simple, n sistem de ghieu unic;
administreaz i gestioneaz registrul judeean, respectiv al
municipiului Bucureti, de eviden a paapoartelor simple i
valorific datele cuprinse n acesta;
asigur furnizarea datelor necesare pentru actualizarea
permanent a Registrului naional de evidena paapoartelor
simple etc.
6) cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor
de nmatriculare a autovehiculelor i al plcilor cu numere de
nmatriculare, respectiv:
constituie i actualizeaz registrul judeean, respectiv al
municipiului Bucureti, de eviden a permiselor de
conducere i a autovehiculelor nmatriculate i valorific
datele cuprinse n acesta;
organizeaz examenele pentru obinerea permiselor de
conducere a autovehiculelor, n condiiile legii;
soluioneaz cererile pentru eliberarea permiselor de
conducere a autovehiculelor, a certificatelor de nmatriculare
i a plcilor cu numere de nmatriculare pentru
autovehiculele rutiere, n sistem de ghieu unic;
colaboreaz cu serviciile publice comunitare locale de
evidena persoanelor etc.
7) n sfrit, structurile de specialitate ale instituiei prefectului
mai ndeplinesc i urmtoarele atribuii:
ntocmesc documentaiile pentru fundamentarea ordinelor
emise de prefect;
elaboreaz proiectele ordinelor emise de prefect i le prezint
acestuia pentru nsuire;
organizeaz activitatea de primire a cetenilor n audiene la
prefect i subprefeci;
297

asigur primirea, nregistrarea i soluionarea n termen legal

a petiiilor adresate prefectului;
urmresc i aplic prevederile cuprinse n strategiile i
programele pentru susinerea reformei n administraia
public;
asigur organizarea i desfurarea edinelor consiliilor sau
comitetelor constituite n cadrul instituiei prefectului,
potrivit legii etc.
Potrivit legii, prefectul poate stabili prin ordin i alte atribuii pentru
structurile de specialitate ale instituiei prefectului, care s asigure n cele
mai bune condiii atribuiile conferite de lege prefectului.
9. Colegiul prefectural
n fiecare jude i respectiv n municipiul Bucureti, se organizeaz
i funcioneaz un colegiu prefectural, condus de prefect astfel cum prevd
dispoziiile art.12 din Hotrrea Guvernului nr. 460/2006, emise n baza
art.251 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului.
Colegiul prefectural este format din: subprefeci i conductorii
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale
administraiei publice centrale din subordinea Guvernului care i au sediul
n fiecare jude.
Colegiul prefectural se ntrunete n edine cel puin o dat pe lun
i ori de cte ori se consider necesar, la convocarea prefectului.
Principalele atribuii ale colegiului prefectural constau n:
a) armonizarea activitii serviciilor publice deconcentrate;
b) implementarea programelor, politicilor, strategiilor i planurilor
de aciune ale Guvernului la nivelul fiecrui jude.
Activitatea colegiului prefectural se desfoar pe baza unui
regulament aprobat prin ordin emis de prefect.
Conform art.15 din Hotrrea Guvernului nr. 460/2006 ndrumarea
i controlul ierarhic de specialitate asupra activitii prefecilor i a
instituiilor prefectului se asigur de Ministerul Administraiei i Internelor.

298

CAPITOLUL IX
FUNCIA PUBLIC

1. Scurt istoric privind reglementarea noiunii de funcie public

Funcia public este o noiune fundamental a dreptului
administrativ, motiv pentru care a constituit o preocupare constant att a
legislativului, precum i a doctrinei de specialitate din ar i din strintate.
n ara noastr, s-a nregistrat o bogat tradiie n ceea ce privete
reglementarea i definirea conceptului de funcie public.
Primele reglementri n aceast materie le regsim n Regulamentele
Organice ale Moldovei i Munteniei.
Au urmat apoi reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza
care au vizat i funcionarii din administraia de stat.
Constituia din 1866, consacra n art. 88 principiul conform cruia
regele avea competena s numeasc i s revoce minitrii i de asemenea,
numea sau confirma n funciunile publice potrivit legii. n acest spirit,
art. 131 alin. (5) al legii fundamentale prevedea adoptarea unei legi speciale
asupra condiiilor de admisibilitate i naintare n funciunile administraiei
publice, care, din nefericire nu a mai fost adoptat.
n mod indubitabil, Constituia din 1923 a reprezentat un progres de
reglementare, articolul 8 statund:
(1) Nu se admite n stat nici o deosebire de natere sau de clase
sociale.
(2) Toi Romnii, fr deosebire de origine etnic, de limb sau de
religie sunt egali naintea legii i datori a contribui fr osebire la drile i
sarcinile publice.
(3) Numai ei sunt admisibili n funciile i demnitile publice, civile
i militare.
(4) Legi speciale vor determina statutul funcionarilor publici.
(5) Strinii nu pot fi admii n funciunile publice dect n cazuri
excepionale i anume statornicite de legi.1
Pe baza principiilor constituionale la data de 19 iunie 1923 a fost
publicat Legea pentru Statutul funcionarilor publici2, care avea urmtoarea
structur:
a) Partea I intitulat Dispoziii aplicabile tuturor funcionarilor
publici cu un numr de 7 capitole, dup cum urmeaz:
1

Publicat n Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923, votat n Adunarea Naional
Constituant, n edinele de la 26 i 27 martie 1923
2
Decret nr. 3112 din 15 iunie 1923, publicat n Monitorul Oficial nr. 60 din 19 iunie 1923
299

Capitolul I: Dispoziii generale

Capitolul II: Condiii generale de accesibilitate n
funciuni
Capitolul III: Stabilitate
Capitolul IV: ndatoriri i rspunderi
Capitolul V: Incompatibiliti
Capitolul VI: Salarii, indemnizri, pensii i concedii
Capitolul VII: Asociaiile de funcionari
b) Partea a II-a intitulat Dispoziiuni speciale cu un numr de 7
capitole astfel:
Capitolul I
Capitolul II: Condiii de admisibilitate
Capitolul III: Despre numiri i naintri
Capitolul IV: Transferri
Capitolul V: Disciplina
Capitolul VI: Comisiile de disciplin
Capitolul VII: Dispoziii diverse i tranzitorii
Cteva luni mai trziu, a fost adoptat Regulamentul pentru aplicarea
Legii Statutului funcionarilor publici care a avut menirea de a detalia
prevederile legii i de a statua un cadru general, unitar, de aplicare a
acesteia.1
n opinia noastr, importana celor dou acte normative rezid n
faptul c stabilesc regimul juridic al funcionarului public, un regim juridic
diferit de cel al personalului angajat pe baza unui contract individual de
munc.
Legea pentru Statutul funcionarilor publici din 19 iunie 1923 cu
unele modificri ulterioare, a fost abrogat odat cu adoptarea Codului
funcionarilor publici la 8 iunie 1940. i acest Cod a suferit numeroase
modificri care au impus republicarea sa n Monitorul Oficial din 10 martie
1942, fiind abrogat dup 23 august 1944.
Ulterior, materia a fost reglementat prin Legea nr. 746 din 22
septembrie 1946, abrogat prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie 1949,
ntruct se afla n curs de legiferare primul Cod al muncii.
Codul muncii din 8 iunie 1950, cu modificrile i completrile
ulterioare, a fost abrogat prin Legea nr. 10 din 23 noiembrie 1972 pentru
aprobarea Codului muncii al R.S.R.2, dispoziiile lor fiind aplicabile tuturor
categoriilor de oameni ai muncii, inclusiv aparatului de stat.
1

Decret nr. 5506 din 19 noiembrie 1923, publicat n Monitorul Oficial nr. 189 din 23
noiembrie 1923
2
Publicat n Buletinul Oficial al R.S.R. Partea I-a, nr. 140 din 1 decembrie 1972
300

n aparatul de stat era inclus personalul ncadrat n ministere i

alte organe centrale, n organele locale ale administraiei de stat, n justiie,
procuratur i n alte instituii 3
Cu unele modificri explicite sau implicite, Legea nr. 10/1972 a
produs efecte juridice pn la data de 1 martie 2003, fiind abrogat de Legea
nr. 53/2003, actualul Cod al muncii.
2. Reglementarea funciei publice n Constituie i legea organic
Sediul materiei l regsim n art. 16 i art. 73 alin. (3) lit. j) din legea
fundamental i n legea organic privind statutul funcionarilor publici.
Astfel, art. 16 alin. (3) al Constituiei din 1991 prevedea c:
Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de
persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar.
Textul citat instituia dou condiii care trebuiau ndeplinite n mod
cumulativ de ctre persoanele care doreau s ocupe o funcie public,
respectiv: cetenia romn i domiciliul n ar. Pe cale de consecin,
strinii i apatrizii nu puteau s ocupe astfel de funcii.
Actuala Constituie, a crei revizuire s-a impus, printre altele i din
perspectiva integrrii rii noastre n structurile Uniunii Europene, a adus
modificri de substan inclusiv n materia funciei publice, articolului 16
alin. (3) dndu-i-se urmtorul coninut: Funciile i demnitile publice,
civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de persoane care au
cetenia romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteaz egalitatea n
anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti.
Dintr-o analiz comparativ a celor dou variante ale textului art.16
alin. (3) din Constituie, observm dou modificri substaniale i anume:
a) a fost eliminat norma imperativ cu privire la cetenia romn,
fiind nlocuit cu o norm permisiv; n consecin, s-a lsat la
latitudinea legiuitorului s stabileasc condiiile, funciile i
demnitile publice care pot fi ocupate de cetenii strini sau
apatrizi;
b) s-a prevzut garantarea egalitii dintre femei i brbai n ceea
ce privete accesul la funciile i demnitile publice, dispoziie
care se ncadreaz ntr-un curent de idei specific pentru
dezvoltarea democraiilor contemporane.
Referitor la modalitatea de reglementare a statutului funcionarilor
publici, att Constituia din 1991, precum i Constituia revizuit consacr
obligativitatea aprobrii acestuia prin lege organic (art. 73 lit. j).
Dei, n mod declarativ, legea privind statutul funcionarilor publici
a constituit o prioritate pentru toate guvernele, ea a fost adoptat cu mare
3

Art. 58 din Legea nr. 10/1972

301

ntrziere, respectiv n anul 1999, prin angajarea rspunderii Guvernului n

faa Camerei Deputailor i Senatului reunite n edin comun, conform
art. 113 din Constituia Romniei1. Considerm c adoptarea unei legi
organice prin acest procedeu legislativ care elimin dezbaterea
parlamentar, nu a constituit o alegere benefic, dimpotriv, a rezultat o lege
lacunar i n mare msur inaplicabil.
Aceste afirmaii sunt susinute de faptul c Legea nr. 188/1999 a
suferit numeroase modificri ntr-un termen foarte scurt, pe de o parte, iar,
pe de alt parte, aplicarea multor dispoziii din lege a fost condiionat de
norme pe care Guvernul Romniei le-a emis cu mare ntrziere.
Totui, chiar dac Legea nr. 188/1999 a coninut i conine o serie de
dispoziii lacunare sau discutabile, pozitiv rmne faptul c a consfinit
regimul juridic al funciei publice i al funcionarilor publici.
3. Noiunea de funcie public
Conceptul de funcie public s-a bucurat de o atenie deosebit n
literatura de specialitate fiind emise o multitudine de definiii, cu nuanri de
la un autor la altul, de la un sistem de drept la altul.
Astfel, n perioada interbelic prof. Paul Negulescu considera c
Funciunea public apare ca o grupare de atribuiuni, de puteri i de
competene n scopul de a da satisfaciune unor anumite interese generale,
cci orice putere social se legitimeaz numai prin scopul su de interes
public, neputndu-se concepe ca o asemenea putere s fie ntrebuinat
pentru scopuri personale.2 n opinia autorului funciunile publice sunt
organizri instituionale, abstracte, care ns au menirea de a realiza un
triplu scop, respectiv: s fac, s pregteasc sau s execute actele juridice.
ntruct actele juridice sunt manifestri de voin proprii doar indivizilor
funciunile publice trebuie s aib titulari persoane fizice, care s exercite
puterile atribuite funciunei, n limitele competenei determinate de
legiuitor3, cu alte cuvinte funciile publice trebuie deservite de
funcionari publici.
n perioada 1949 1989 nu au existat reglementri privind funcia
public i funcionarul public, fiind aplicabile ntregului personal
dispoziiile Codului muncii care a intrat n vigoare n 1950.
1

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile ulterioare, modificat i
completat prin Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ediia a IV-a,
Bucureti, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, 1934, p. 522
3
Paul Negulescu, op. citat, p. 523
302

Cu toate acestea, doctrina de specialitate a nvederat necesitatea

elaborrii unor statute aplicabile diferitelor categorii de funcionari din
administraia de stat.1
Dup anul 1990, doctrina de drept public din ara noastr s-a
preocupat n mod constant de abordarea conceptului de funcie public,
impunnd legiuitorului adoptarea unei reglementri specifice.
ntr-o opinie de referin, funcia public reprezint situaia juridic
a persoanei fizice nvestit legal cu atribuii n realizarea competenei unei
autoriti publice i const n ansamblul drepturilor i obligaiilor ce
formeaz coninutul juridic complex dintre persoana fizic respectiv i
organul care l-a nvestit.2
Prof. Alexandru Negoi definete funcia public ca fiind: un
ansamblu de atribuii stabilite prin lege sau prin acte juridice emise pe baza
i n executarea legii, atribuii pe care le ndeplinete o persoan fizic
angajat ntr-un organ al administraiei publice i care are abilitatea legal
de a ndeplini aceste atribuii ale administraiei publice.3
ntr-o alt opinie, funcia public reprezint complexul drepturilor
i obligaiilor de interes general stabilite potrivit legii n scopul realizrii
competenei unei autoriti publice, instituii publice sau regii autonome, de
ctre persoane legal nvestite.4
Funcia public este definit de prof. V. Vedina ca fiind situaia
juridic legal determinat a persoanei fizice nvestit cu prerogative n
realizarea competenei unei autoriti publice, n regim de putere public,
avnd ca scop realizarea n mod continuu a unui interes general.5
n sfrit, o abordare deopotriv explicit i pragmatic o regsim la
prof. Ioan Santai care atribuie noiunii dou accepiuni.
n sens larg, funcia public reprezint o situaie juridic
predeterminat normativ constituit dintr-un complex unitar de drepturi i
obligaii prin a cror realizare se nfptuiete n mod specific competena
unui organ de stat exercitndu-se puterea public n conformitate cu
atribuiile ce revin autoritii respective.6

A se vedea Antonie Iorgovan, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti,

1986, pp. 306-309, M.T. Oroveanu, Consideraii privind necesitatea, principiile i
coninutul unui statut al funcionarilor din administraia de stat, n revista Studii i
Cercetri Juridice nr. 3/1978, pp. 269-276 etc.
2
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. I, 2001, p. 561
3
Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 95
4
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat., p. 437
5
Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative. Manual practic,
Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 404
6
Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj
Napoca, 2002, p. 77
303

n sens restrns, autorul consider c trebuie s avem n vedere

funcia executiv sau administrativ, pe care o definete ca o categorie ce
reprezint situaia juridic legal predeterminat, constnd dintr-un complex
unitar de drepturi i obligaii prin care se nfptuiete, de regul, competena
unui organ al administraiei publice contribuindu-se la exercitarea puterii
publice executive n conformitate cu atribuiile ce revin autoritii n
cauz.1
Analiza definiiilor prezentate ne relev cteva elemente constante,
cu alte cuvinte trsturile specifice ale funciei publice, dup cum urmeaz:
a) funcia public reprezint o situaie juridic, o abstractizare care
trebuie ndeplinit exclusiv de o persoan fizic;
b) funcia public se obiectiveaz printr-un complex de drepturi i
obligaii;
c) se creeaz prin lege sau prin acte administrative emise n temeiul
legii, n scopul de a satisface interesul general;
d) se exercit n mod continuu, fr intermitene, ntruct este
afectat satisfacerii interesului public;
e) funcia public se exercit n regim de putere public, fie n mod
direct prin emiterea de acte juridice, fie indirect prin activiti de
pregtire, executare sau control care presupun prerogative de
putere politic;
f) are o anumit specializare care deriv din competena stabilit
prin lege.
Fa de cele relevate, considerm c funcia public poate fi definit
ca fiind o situaie juridic predeterminat prin lege, care const dintr-un
ansamblu de drepturi i obligaii de interes general, n scopul de a ndeplini,
n regim de putere politic, competena unei autoriti publice de ctre
funcionari publici legal nvestii.
n acelai timp, definiia funciei publice o regsim i n legislaie.
Astfel, conform art. 2 din Legea nr. 188/1999: Funcia public
reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul
legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre
administraia public central, administraie public local i autoritile
administrative autonome.2
n varianta iniial a Legii nr. 188/1999, art. 3 consacra urmtoarea
definiie: Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i
responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia public, n temeiul
legii, n scopul realizrii competenelor sale.
1

Ioan Santai, op. citat, pp. 79-80

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i
completrile ulterioare
304
2

Pe de alt parte, legiuitorul stabilete n Anexa la lege lista

cuprinznd funciile publice.
Realiznd o analiz comparativ a modalitii n care doctrina de
drept public i legiuitorul definesc noiunea de funcie public, apreciem ca
necesare i oportune cteva observaii.
n primul rnd, remarcm faptul c legiuitorul a avut n vedere
funcia public n sens restrns, mai precis, funcia public din administraia
public central i local. Aceast concluzie ne-o fundamentm pe dou
argumente, respectiv:
a) prevederea expres din art. 2 al Legii nr. 188/1999, republicat,
cu modificrile i completrile ulterioare;
b) lista funciilor publice prevzute n anexa aceleiai legi.
n acelai timp, subliniem c nu exist identitate ntre funcia public
administrativ i funcia public executiv, care nu constituie apanajul
exclusiv al administraiei publice, ea putndu-se regsi i n activitatea
public desfurat de alte autoriti (parlament, justiie, Preedintele
Romniei).1
n al doilea rnd, relevm c legiuitorul stabilete coninutul funciei
publice ca fiind ansamblul atribuiilor i responsabilitilor. Dac, n mod
tradiional, doctrina de drept public nelege prin atribuii prerogativele cu
care este nzestrat o autoritate, o structur funcional sau o persoan,
totalitatea atribuiilor constituind competena autoritilor publice, structurii
funcionale sau persoanei, dup caz, inedit i de natur a induce confuzie,
ne apare utilizarea termenului de responsabilitate.
Aa cum s-a artat n literatura de specialitate2, termenul de
responsabilitate excede sferei de reglementare prin acte normative, avnd
mai mult o conotaie politico-etic, dect una juridic. Altfel spus, termenul
de responsabilitate nu se identific cu cel de rspundere juridic,
responsabilitatea fiind strns legat de moral, de civism etc. spre deosebire
de rspundere care, intervine atunci cnd este nclcat o obligaie stabilit
prin norm juridic.
n consecin, ne apare neadecvat i de natur a crea confuzie
inconsecvena legiuitorului n utilizarea terminologiei, lsnd doctrinei i
jurisprudenei sarcina de a aduce clarificrile necesare.
4. Clasificarea funciei publice
Doctrina nu este unitar n identificarea criteriilor dup care se pot
clasifica funciile publice.
1

A se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 80

A se vedea n acelai sens Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 80; Eugen Popa, Drept
administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2000, p. 111
305
2

n perioada interbelic, prof. Paul Negulescu considera c: Pe lng

unele din aceste funciuni sunt stabilite atribuiuni i competene necesare
pentru conducerea serviciilor, alte funciuni au numai atribuiuni de a
prepara lucrrile i a documenta pe conductorul serviciului, cnd urmeaz
s ia deciziunea; n fine, pe lng alte funciuni, gsim puteri i competene
pentru a putea executa msurile ordonate de organele de deciziune.1
Prin descrierea fcut, autorul realiza o clasificare a funciilor
publice dup importana acestora, n dou categorii i anume:
a) funcii de conducere, caracterizate prin preponderena atribuiilor
de decizie;
b) funcii de execuie, caracterizate prin preponderena atribuiilor
de pregtire (organizare) i executare a deciziei.
Acelai autor, mai realiza o clasificare din punct de vedere al
competenei, relevnd c funciile publice sunt destinate, dup caz: 1)
unele s fac acte juridice, adic manifestri de voin n scop de a produce
efecte juridice; 2) altele s prepare facerea acestor acte; 3) iar altele s
execute actele juridice sau deciziunile administrative sau judectoreti.2
n doctrina actual de drept public, prof. A. Iorgovan realizeaz o
ampl analiz a funciilor publice, inclusiv sub aspectul clasificrii acestora,
utiliznd mai multe criterii, astfel:
a) din punct de vedere al importanei funciei n realizarea
competenelor unei autoriti publice autorul distinge dou mari
categorii: funcii de conducere i funcii de execuie.
La rndul lor, funciile de conducere sunt clasificate dup:
coninutul procesului decizional administrativ;
sursa legislativ n temeiul creia a fost nfiinat;
gradul de complexitate i rspundere;
natura intrinsec a funciei;
salariu.
b) Din punct de vedere al naturii lor, funciile de execuie sunt
clasificate n dou categorii, respectiv: funcii pur administrative (principale,
auxiliare etc.) i funcii de specialitate (tehnice, economice, juridice etc.).
c) dup gradul de strictee, sunt identificate dou categorii i anume:
funcii civile i funciile cu caracter militar.
d) dup modul de desemnare a titularilor, autorul distinge trei
categorii, dup cum urmeaz:

1
2

funcii care presupun numirea titularilor;

funcii care presupun repartizarea titularilor;

P. Negulescu, op. citat, p. 522

Idem
306

 funcii care presupun alegerea titularilor.

e) dup regimul juridic aplicabil, se disting dou categorii, respectiv:

funcii crora li se aplic regimul dreptului comun, prin

dreptul comun nelegnd regimul stabilit prin Legea
nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici;
funcii crora li se aplic regimuri statutare speciale.1
Dup intrarea n vigoare a Legii privind Statutul funcionarilor
publici, n literatura de specialitate s-au reformulat criteriile de clasificare a
funciilor publice, baza de referin constituind-o att doctrina tradiional,
precum i legea organic n materie.2
nainte de a identifica criteriile dup care sunt clasificate funciile
publice prin Legea nr. 188/1999, considerm c sunt necesare dou
precizri, astfel:
funciile publice sunt clasificate de legiuitor utilizndu-se att
criterii explicite precum i criterii implicite;
unele criterii sunt aplicabile tuturor funciilor publice
(funciei publice n sens larg), n timp ce altele sunt aplicabile
exclusiv funciilor publice administrative (n sensul restrns).
n opinia noastr, din coninutul Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare,
se pot desprinde urmtoarele criterii de clasificare i, pe cale de consecin,
urmtoarele categorii de funcii publice:
1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil distingem dou
categorii:
funcii publice crora li se aplic dispoziiile Legii
nr.188/1999;
funcii publice crora le sunt aplicabile dispoziiile unor
statute speciale (art.5 din lege).
Astfel, potrivit art. 5 din Legea nr. 188/1999 Pot beneficia de
statute speciale, funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul
urmtoarelor servicii publice:
a) structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei;
b) structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale;
c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ;
d) serviciile diplomatice i consulare;
e) autoritatea vamal;
f) poliia i alte structuri ale Ministerului Administraiei i
Internelor;
1

A se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, pp. 565-570

A se vedea Verginia Vedina, op. citat, p. 408; L. Giurgiu, A. Segrceanu, C.H.
Rogoveanu, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 2001, pp. 78-79
307
2

g) alte servicii publice stabilite prin lege.

Fa de textul legal menionat, considerm pertinente cteva
observaii i comentarii.
n primul rnd, ne exprimm opinia c legea prevede prea multe
excepii putndu-ne conduce la concluzia c nu constituie dreptul comun
n materie.
Spre deosebire de actuala reglementare, Legea pentru statutul
funcionarilor publici din 1923 stipula n art. 2: Nu intr n prevederile
prezentei legi:
a) funciunile politice i cele elective;
b) Mitropoliii i Episcopii;
c) funcionarii corpurilor legiuitoare a cror organizare este stabilit
de regulamentul interior al fiecrui corp legiuitor n parte, care
constituie statutul lor;
d) specialitii strini crora li se ncredineaz, vremelnic sau prin
contract, o funciune public;
e) lucrtorii, precum i personalul angajat pentru un timp
determinat sau pentru o anume lucrare.
Ne apare evident faptul c reglementarea din perioada interbelic
avea o aplicabilitate mult mai larg, constituind dreptul comun sau legea
cadru pentru toi funcionarii publici.
n al doilea rnd, ni se pare bizar faptul c legiuitorul organic
utilizeaz o norm permisiv i una de trimitere: Pot beneficia de statute
speciale lit. g: alte servicii publice stabilite prin lege, atta timp ct art.
73 alin. (3) lit. j) din Constituia Romniei, republicat, instituie principiul
conform cruia statutul funcionarilor publici se aprob prin lege organic.
n sfrit, apreciem c, n fapt, dispoziiile Legii nr. 188/1999
privind Statutul funcionarilor publici sunt aplicabile unei sfere restrnse de
funcionari publici, respectiv celor din Guvern, din cadrul unor ministere i
altor organe ale administraiei publice centrale, unor servicii publice
deconcentrate ale ministerelor, parial prefecturilor i, mai ales,
funcionarilor din aparatul propriu al consiliilor locale i judeene.
Pe de alt parte, conform art. 6 din lege: Prevederile prezentei legi
nu se aplic:
a) personalului contractual salariat din aparatul propriu al
autoritilor i instituiilor publice care desfoar activiti de
secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinerereperaii i de deservire paz, precum i altor categorii de
personal care nu exercit prerogative de putere public;
persoanele care ocup aceste funcii nu au calitatea de funcionar
public i li se aplic legislaia muncii;
308

b) personalului salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, n

cabinetul demnitarului;
c) corpului magistrailor;
d) cadrelor didactice;
e) persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public.
2. Avnd drept criteriu natura atribuiilor, distingem dou categorii de
funcii, respectiv: funcii publice generale i funcii publice speciale
(art. 7 lit. a).
Funciile publice generale sunt definite de legiuitor ca fiind
ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun
tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii
competenelor lor generale, iar Funciile publice specifice reprezint
ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor
autoriti i instituii publice stabilite n vederea realizrii competenelor lor
specifice sau care necesit competene i responsabiliti specifice1
3. Dup nivelul studiilor, legea mparte funciile publice n trei clase,
astfel:
a) clasa I-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer
studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen
sau echivalent;
b) clasa a II-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se
cer studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom;
c) clasa a III-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se
cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu
diplom de bacalaureat.
4. Dup ponderea unor activiti n coninutul funciei distingem
funcii publice de conducere i funcii publice de execuie.2 Funciile publice
de conducere sunt stabilite n Anexa Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici intitulat Lista cuprinznd funciile publice. Fr a
realiza o enumerare exhaustiv, subliniem c n cadrul funciilor publice de
conducere sunt incluse urmtoarele:
a) funciile publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari
publici, n care se includ funciile de secretar general al Guvernului
i secretar general adjunct n cadrul ministerelor i celorlalte organe
de specialitate ale administraiei publice centrale;
b) funciile de director general din cadrul autoritilor administrative
autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale;
1

A se vedea art. 7 alin. 2 i 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul Funcionarilor
publici, cu modificrile i completrile ulterioare
2
A se vedea art. 12 i 13 din Legea nr. 188/1999
309

c) secretar al unitilor administrativ teritoriale (judee, municipii,

orae i comune);
d) director, ef serviciu, ef birou n aparatul de specialitate al
primarilor sau al consiliilor judeene etc.
Specific acestor funcii le este prevalena activitilor de organizare,
coordonare, ndrumare i control fa de cele de execuie.
Pe de alt parte, funciile publice de execuie sunt mprite de
legiuitor n dou categorii, respectiv funcii publice generale i specifice,
particularizate prin ponderea activitilor de execuie.
5. Dup vechimea n specialitate, distingem funcii publice ocupate de
funcionari debutani i funcii publice ocupate de funcionari publici
definitivi.
6. Din punct de vedere al rigurozitii disciplinei distingem: funcii
publice civile i funcii publice cu caracter militar.
7. Ultimele modificri i completri aduse Legii nr. 188/19991 au
consacrat o nou clasificare a funciilor publice, astfel:
a) funcii publice de stat, definite ca fiind acele funcii publice
stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul ministerelor, organelor de
specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul
autoritilor administrative autonome;
b) funcii publice teritoriale, n care se includ funciile publice
stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul instituiei prefectului, serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale
administraiei publice centrale din unitile administrativ teritoriale;
c) funcii publice locale sunt funciile publice stabilite i avizate,
potrivit legii, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei
publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora.
Aadar, putem constata c legiuitorul a introdus o clasificare a
funciilor publice, utiliznd un criteriu complex, respectiv natura i nivelul
ierarhic al autoritii publice, fcnd distincie ntre autoritile
administraiei publice centrale (de stat), pe de-o parte i cele aparinnd
administraiei publice locale, pe de alt parte.
n opinia noastr, aceast nou clasificare nu este ntmpltoare,
urmnd a se reflecta ca atare n viitoarea reglementare privind salarizarea
funcionarilor publici.
5. Natura juridic a funciei publice

Vezi art.71 din Legea nr. 188/1999, modificat i completat prin Legea nr. 251/2006
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a nr. 574 din 4 iulie 2006
310

Determinarea naturii juridice a funciei publice a constituit i

constituie un teren al disputei n planul doctrinei.
Apreciem c din diversitatea opiniilor exprimate n ar i n
strintate, s-au conturat dou teze fundamentale.
Astfel, o prim tez promovat de doctrina dreptului civil consacr
situaia contractual a funciei publice.
Cu alte cuvinte, n aceast opinie se susine c persoanelor angajate
n baza unui contract de munc, precum i funcionarilor care exercit o
funcie de stat (public) li se aplic acelai regim juridic contractual.
Dimpotriv, reprezentanii celei de a doua teze, doctrinarii dreptului
administrativ susin faptul c funcia de stat (public) are un statut legal,
distinct de cel nscut n baza unui contract.1
Adepii acestei teorii i bazeaz susinerile pe dou argumente
puternice i anume:
a) raportul de funciune ia natere n toate cazurile n temeiul unui
act de autoritate i nu ca urmare a consimmntului, acordului
dintre pri;
b) titularul funciei publice (funcionarul public) exercit
prerogative de putere public reieite direct din lege i nu
drepturi nscute pe baz contractual.
n acest sens, elocvente sunt aprecierile prof. M. Vraru: Trebuie s
recunoatem c funcionarii nu sunt nici mandatarii, nici negotiorum gestori,
nici comisionari ai acelora care i-au numit n funcie. Actul de numire nu
este nici un contract de natur civil pentru simplul motiv c voina i
consimmntul funcionarului numit elemente care joac un rol esenial
n contractele civile nu au nici o importan la numire, nici mai trziu n
exerciiul funciunii. ntre raporturile ce se nasc ntre stat i funcionarii si
i raporturile civile dintre doi particulari nu se poate face absolut nici o
apropiere. n primul caz raporturile sunt de drept public, n cazul din urm,
de drept civil. Funcionarii nu dein nici o putere i nici un drept de la
autoritatea care i-a numit, ci competena lor att ratione loci ct i ratione
materie o dein de la o lege organic a funciunii.2
Considerm c aceast problem a fost soluionat de legea
fundamental, n sensul c legiuitorul constituant a stabilit cu claritate c
prin dou legi organice diferite se consacr statutul funcionarilor publici
(art. 73 alin. 2 lit. j) i cel al salariailor (art. 73 alin. 2 lit. p). n ali termeni,
se instituie dou regimuri juridice diferite, unul de drept public aplicabil

A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Editura
All Beck, Bucureti, 2001, pp. 551-560
2
M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Socec, Bucureti, 1928, pp. 147148
311

funcionarilor publici i altul de drept privat, aplicabil salariailor,

personalului contractual.
Astfel, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, clarific disputa
doctrinar, statund n art. 1 alin. (1): Prezenta lege reglementeaz regimul
general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau
administraia public local, prin autoritile administrative autonome ori
prin autoritile i instituiile publice ale administraiei publice centrale i
locale, denumite n continuare raporturi de serviciu.
Iat aadar, c legiuitorul organic a consacrat o sintagm specific,
cu caracter de noutate, anume raporturi de serviciu distinct de
raporturile de munc, denumire ce sugereaz, n opinia noastr i faptul c
funcionarul public presteaz un serviciu public.1
Menionm c raportul de serviciu ia natere i se exercit n temeiul
actului administrativ de numire, emis n condiiile legii, astfel cum prevd
dispoziiile art. 4 alin, 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare.
Pe de alt parte, Codul muncii aprobat prin Legea nr. 53/2003
reglementeaz totalitatea raporturilor individuale i colective de munc
bazate pe consimmntul prilor, cu alte cuvinte, pe contractul individual
i contractul colectiv de munc.
Ne apare astfel, ct se poate de evident faptul c, este vorba despre
dou categorii de raporturi juridice distincte, i anume: raporturi de serviciu
guvernate de normele dreptului public, pe de o parte, i raporturi de munc
guvernate de normele dreptului privat, pe de alt parte.

A se vedea i capitolul IX din Legea nr. 188/1999 intitulat: Modificarea, suspendarea i

ncetarea raporturilor de serviciu
312

CAPITOLUL X
FUNCIONARII PUBLICI

1. Noiune
n perioada interbelic, noiunea de funcionar public o regsim n
art. 1 al Legii pentru Statutul funcionarilor publici 1, conform cruia: Sunt
funcionari publici cetenii romni fr deosebire de sex, care ndeplinesc
un serviciu public permanent (civil i eclesiastic) la Stat, jude, comun sau
la instituiunile al cror buget este supus aprobrii Parlamentului, guvernului
sau consiliilor judeene sau comunale.
Prof. Paul Negulescu critic aceast definiie socotind-o lacunar, n
sensul c nu este suficient doar condiia impus de legiuitor (aprobarea
bugetului) pentru a transforma o instituie privat n serviciu public i pe
cale de consecin, personalul acesteia s aib calitatea de funcionar public.
Astfel, dei unele stabilimente de utilitate public - persoane juridice de
drept privat - i supun bugetele de venituri i cheltuieli spre aprobarea
parlamentului, guvernului sau consiliilor locale, funcionarii acestora nu
sunt funcionari publici, pentru c nu exercit prerogative de putere public.
O trstur specific funcionarilor publici o reprezint numirea n
funcie care, nu poate fi fcut dect de autoritatea public, cci numirea
funcionarilor publici este un act de autoritate, pe care nu-l pot face
particularii.2
Plecnd de la aceste considerente autorul citat apreciaz c o
definiie concludent a funcionarului public trebuie s in cont de
urmtoarele constante:
a) desemnarea sau numirea funcionarului trebuie s se fac n
conformitate cu legea sau cu regulamentul;
b) funcionarul public trebuie s exercite un serviciu permanent;
c) s primeasc un salariu periodic;
d) nvestirea funcionarului cu atributele funciunei are loc n urma
depunerii jurmntului.3
n acest context, prof. Paul Negulescu formuleaz urmtoarea
definiie: Funcionarii publici sunt acei ceteni care, fiind numii de
autoritatea competent i nvestii n mod legal, cu atributele funciunei lor,
presteaz n mod permanent, o anumit activitate, ce nu este exclusiv
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 60 din 19 iunie 1923
Paul Negulescu, op. citat, p. 540
3
Paul Negulescu, op. citat, pp. 540-541
313
2

manual, n scop de a face s funcioneze un serviciu public, n schimbul

unui salariu pltit periodic.1
ntr-o alt opinie, aparinnd aceleiai perioade, prof. Anibal
Teodorescu definete funcionarul public ca fiind: persoana care, n
schimbul unei remuneraiuni, ndeplinete sau colaboreaz n mod
permanent la ndeplinirea unui serviciu public depinznd de autoritatea
administrativ a statului, judeelor sau comunelor.2
Definirea noiunii de funcionar public a constituit o preocupare
permanent a doctrinei de drept administrativ postrevoluionare, att nainte
ct i dup intrarea n vigoare a Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici.
Astfel, ntr-o alt concepie, funcionarul public este definit ca fiind
persoana legal nvestit prin numire sau alegere, ntr-o funcie public din
structura unui serviciu public administrativ, n scopul ndeplinirii
competenei acesteia.3
n opinia prof. Ioan Santai: Titularul unei funcii se numete
funcionar, iar cel al unei funcii publice se numete funcionar public.
Titularul unei funcii publice care implic i exerciiul autoritii se va numi
funcionar public de autoritate. Cu aceste precizri prealabile, autorul
consider c Funcionarul public este persoana fizic nvestit n mod legal
cu exercitarea unei funcii publice.4
Rezumndu-ne la aceste exemple din literatura de specialitate,
relevm c potrivit art. 2 din Legea nr. 188/19995 (varianta iniial a legii):
Funcionarul public este persoana numit ntr-o funcie public, iar prin
articolul 5 se instituie principiul conform cruia Dispoziiile prezentei legi
se aplic tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii
aprobate prin legi speciale, n msura n care acestea nu dispun altfel.
Aadar, remarcm c spre deosebire de definiiile din doctrin, foarte
complexe, motivate de demersul tiinific de a surprinde ct mai multe
trsturi specifice ale noiunii, legiuitorul s-a rezumat la o definire deosebit
de succint.
Cu mici nuanri, optica legiuitorului a fost meninut n timp.
Astfel, conform art. 2 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare:
Funcionarul public este persoana numit, n condiiile legii, ntr-o funcie
public. Persoana care a fost eliberat din funcia public i se afl n corpul
1

Paul Negulescu, op. citat, p. 540

Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Bucureti, 1929, p.
261
3
Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, ediia a II-a, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 79
4
Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 82
5
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999
314
2

de rezerv al funcionarilor publici i pstreaz calitatea de funcionar

public.
n acelai timp, legiuitorul stabilete prerogativele de putere public
pe care le poate exercita un funcionar public din cadrul autoritilor
administraiei publice centrale i locale, dup cum urmeaz:
a) punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri
specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea
avizrii acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a
studiilor, analizelor i statisticilor, precum i a documentaiei
privind aplicarea i executarea legilor, necesare pentru realizarea
competenei autoritii sau instituiei publice;
d) consilierea, controlul i auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare;
f) colectarea creanelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n
raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept
public sau privat, din ar sau strintate, n limita competenelor
stabilite de conductorul autoritii sau instituiei publice n care
i desfoar activitatea;
h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de
informatizare a administraiei publice.1
n concluzie, relevm c spre deosebire de salariai (personalul
contractual), funcionarilor publici le sunt specifice unele particulariti i
anume:
a) sunt numii n funcia public prin act administrativ individual,
emis n condiiile legii;
b) exercit prerogative de putere public specifice funciei publice n
care au fost nvestii n mod legal.
2. Categorii de funcionari publici
Pentru doctrina de specialitate, clasificarea funcionarilor publici n
diferite categorii a constituit o preocupare permanent, autorii identificnd
diferite criterii de clasificare.
Fr a realiza o prezentare exhaustiv a demersurilor teoretice n
materie, vom reda mai jos cteva opinii care ni se par a fi edificatoare.

A se vedea art. 2 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i
completrile ulterioare
315

n perioada interbelic, prof. Paul Negulescu distingea trei categorii

de funcionari publici, utiliznd drept criteriu de departajare specificul
activitii (obiectul principal al acesteia) i anume1:
a) funcionari de deciziune sau de direciune, acei cari au
conducerea unor servicii sau a unor subdiviziuni ale unui
serviciu sub direciunea superioar i controlul funcionarului
public;
b) funcionari de preparaiune, a cror misiune principal este
aceea de a pregti deciziile administrative;
c) funcionari de execuiune, care pun n aplicare deciziile
superiorilor.
n perioada postbelic, prof. Romulus Ionescu consider c
funcionarii din administraia de stat pot fi clasificai dup patru criterii,
respectiv:
a) gradul de independen n exercitarea funciei, conform cruia
distinge dou categorii: funcionari cu munci de rspundere i
funcionari fr munci de rspundere;
b) gradul de strictee al disciplinei, dup care identific funcionari
civili i funcionari militari;
c) dup gradul de tehnicitate, potrivit cruia distinge dou categorii
de funcionari, unii care exercit funcii cu caracter pronunat
tehnic i alii care exercit funcii cu caracter preponderent
productiv;
d) dup modul de recrutare, autorul distinge funcionari alei i
funcionari numii.2
ntr-o alt opinie, funcionarii din administraia de stat sunt
clasificai n trei categorii, n funcie de rolul pe care l au n realizarea
activitii executive i anume: funcionari de decizie, de control i de
execuie.3
Ali autori abordeaz concomitent clasificarea funciilor publice i
implicit a funcionarilor publici.
Astfel, prof. Antonie Iorgovan identific un numr de patru criterii
dup care realizeaz clasificarea funciei i, n mod implicit a funcionarilor
publici, iar prof. Ioan Santai realizeaz clasificarea funciilor i
funcionarilor publici dup ase criterii, i anume:

Paul Negulescu, op. citat, pp. 561-562

Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic Bucureti, 1970,
p. 181
3
Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Bucureti, 1997, pp.
177-180
316
2

a) dup natura competenelor (grad de independen n exercitarea

atribuiilor i mod de subordonare) distinge funcionari de
conducere i funcionari de execuie (operatorii);
b) dup cerinele privind nivelul studiilor absolvite;
c) dup vechimea n munc i modul de nvestire (titularizare)
conform cruia distinge ntre funcionarii publici debutani i
definitivi;
d) dup modul de nvestire, autorul distinge potrivit Statutului dou
categorii: funcionari publici i personal auxiliar din aparatul de
lucru al autoritilor i instituiilor publice. (n opinia noastr,
aceast clasificare este superflu ntruct se refer la dou
categorii distincte de personal: funcionari publici i salariai personal contractual);
e) dup competena teritorial se disting dou categorii, respectiv:
funcionari centrali sau guvernamentali (ministeriali sau
departamentali) i funcionari teritoriali sau locali (ai
prefecturilor, primriilor, serviciilor publice descentralizate);
f) dup gradul de strictee a disciplinei i modului de subordonare,
dou categorii respectiv funcionari civili i funcionari militari.
ntr-o alt opinie, prof. Verginia Vedina identific ase criterii
potrivit crora realizeaz clasificarea funciilor publice i n mod implicit, a
funcionarilor publici, dup cum urmeaz:
a) dup regimul juridic aplicabil, se disting dou categorii i
anume: funcionari supui statutului general i funcionari supui
unor statute speciale;
b) dup rigurozitatea disciplinei, cu o not de personalitate sunt
identificate trei categorii: funcionari publici civili, funcionari
publici militari i o categorie intermediar, n concret fiind vorba
despre funcionarii civili din armat sau poliie;
c) din punct de vedere al preponderenei unor activiti n
competena funciei distinge funcionari publici de conducere i
de execuie;
d) dup natura autoritii publice, se disting dou categorii,
respectiv funcionari publici care fac parte din structura unor
autoriti de natur statal i funcionari publici locali;
e) n funcie de nivelul studiilor sunt identificai:
funcionari publici din categoria A, absolveni cu studii
superioare de lung durat, cu diplom de licen sau
echivalent;
funcionari publici din categoria B, studii superioare de
scurt durat, absolvite cu diplom;
317

funcionari publici din categoria C, cei care au studii medii

liceale sau postliceale absolvite cu diplom;
f) n funcie de statutul lor se disting dou categorii i anume:
funcionari publici debutani i funcionari publici definitivi.
n mod evident, opiniile citate nu au avut n vedere i nici nu puteau
s in cont de dispoziiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor
publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, fiind
anterioare acestora.
n ceea ce ne privete, vom realiza clasificarea funcionarilor publici,
cu precdere n funcie de dispoziiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici.
Pentru nceput, considerm c trebuie remarcat preocuparea
legiuitorului pentru obiectul analizei noastre, Capitolul II al legii fiind
intitulat Clasificarea funciilor publice - Categorii de funcionari publici,
iar Capitolul III are titlul Categoria nalilor funcionari publici.
Menionm ns, c regsim n mod explicit sau implicit criterii de
clasificare ale funcionarilor publici i n alte dispoziii care nu sunt cuprinse
n cele dou capitole.
Astfel, din analiza Statutului funcionarilor publici am identificat
urmtoarele criterii de clasificare i categorii de funcionari publici:
1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, distingem
conform art. 5 din lege, dou categorii:
funcionari publici din cadrul autoritilor i instituiilor
publice ale administraiei publice centrale i locale crora li
se aplic dispoziiile Statutului aprobat prin Legea
nr.188/1999, republicat, cu modificrile i comletrile
ulterioare;
funcionari publici din cadrul unor autoriti i instituii
publice ale administraiei publice centrale i locale crora li
se aplic dispoziiile unor statute speciale.
2. Din punct de vedere al actualitii raporturilor de serviciu potrivit
art. 2, alin. (2) din lege, identificm:
corpul funcionarilor publici n activitate, care se gsesc
n raporturi de serviciu cu autoritile i instituiile
publice la care au fost numii i nvestii n funcie;
corpul funcionarilor publici n rezerv, care include
funcionarii publici eliberai dintr-o funcie public din
motive neimputabile.
3. Sub aspectul funciei publice pe care o ndeplinesc astfel cum
sunt clasificate i definite n art. 7, alin. (1) lit. a i art. 7, alin. (2)
din lege distingem:
funcionari publici care exercit funcii publice generale;
318

funcionari publici care exercit funcii publice specifice,

enumerarea concret a acestora fiind realizat de legiuitor
n anexa la lege.
n opinia noastr, aceast clasificare este ambigu, de lege ferenda
propunnd abrogarea dispoziiilor n cauz sau, reformularea n termeni
clari, fr echivoc.
4. Dup nivelul studiilor, distingem conform art. 8 din lege trei
categorii, respectiv:
funcionari publici clasa I-a, din care fac parte
funcionarii care au studii superioare de lung durat,
absolvite cu diplom de licen sau echivalent;
funcionari publici clasa a II-a, n care se includ cei care
au studii superioare de scurt durat, absolvite cu
diplom;
funcionari publici clasa a III-a, n cadrul creia se includ
persoanele cu studii medii liceale, absolvite cu diplom
de bacalaureat.
5. Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, legea
distinge n art. 9:
categoria nalilor funcionari publici;
categoria funcionarilor publici de conducere;
categoria funcionarilor publici de execuie.
Totodat, legiuitorul instituie n art. 9, alin. (2) regula conform
creia funcionarii publici numii n funcii publice corespunztoare claselor
a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie.
n legtur cu aceast clasificare apreciem necesare cteva precizri
i comentarii pentru fiecare categorie n parte.
n ceea ce privete categoria nalilor funcionari publici, precizm
c potrivit art. 11 din lege sunt incluse n aceast categorie persoanele
numite ntr-una din urmtoarele funcii publice: secretar general al
Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului, secretar general i
secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale, prefect, subprefect, inspector guvernamental.
O prim observaie este aceea c, legiuitorul organic nu stabilete
norme generale, abstracte cu privire la funciile publice corespunztoare
categoriei nalilor funcionari publici utiliznd procedeul enumerrii care,
evident este subiectiv. n opinia noastr, aceast categorie trebuia s
constituie un vrf al carierei funcionarilor publici, la care s se accead
pe baza unor criterii obiective, cum ar fi: nivelul studiilor, activitatea
tiinific, experiena n administraie etc., pe baz de examen susinut n
319

faa unei comisii format din specialiti n domeniu, neangajai din punct de
vedere politic.
O a doua observaie are n vedere cuprinderea n categoria nalilor
funcionari publici a prefecilor i subprefecilor, dispoziiile analizate
coroborndu-se cu cele ale art. 9 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i
instituia prefectului, conform crora: Prefectul i subprefectul fac parte din
categoria nalilor funcionari publici.
n opinia noastr, schimbarea regimului juridic al funciilor de
prefect i subprefect prin lege organic nu va rezista n timp. Mai concret,
ne exprimm mari rezerve n legtur cu depolitizarea funciilor de prefect
i subprefect, astfel cum prevd dispoziiile legale menionate, n ipoteza
posibil i probabil a unor alternane la guvernare.
Printre altele, susinerea noastr se fundamenteaz pe dispoziiile art.
123 alin. 1 din Constituia Romniei, republicat, potrivit crora: Guvernul
numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti; alineatul 2 al
aceluiai articol stipulnd c: prefectul este reprezentantul Guvernului pe
plan local... Or, n acest context constituional considerm c o schimbare a
guvernrii va atrage, pe criterii politice schimbarea din funcie a prefecilor
i subprefecilor. Rmne ca viitorul s ne confirme sau, dimpotriv, sa ne
infirme opinia.
Categoria funcionarilor publici de conducere, cuprinde, potrivit
art. 12 din Legea nr. 188/1991 privind Statutul funcionarilor publici,
persoanele numite ntr-una din urmtoarele funcii publice:
a) director general i director general adjunct din aparatul
autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe
de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funciile
publice specifice asimilate acestora;
b) director i director adjunct din aparatul autoritilor administrative
autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale, precum i n funciile publice specifice
asimilate acestora;
c) secretar al unitii administrativ teritoriale;
d) director executiv i director executiv adjunct al serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale
administraiei publice centrale din unitile administrativ teritoriale, n
cadrul instituiei prefectului, n cadrul aparatului propriu al autoritilor
administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora,
precum i n funciile publice specifice asimilate acestora;
e) ef serviciu, precum i funciile publice specifice asimilate
acesteia;
f) ef birou, precum i funciile publice specifice asimilate acestora.
320

Alineatul 2 al aceluiai articol confer autoritilor administrative

autonome competena de a stabili funciile publice prevzute la alin. 1 lit. e
i f (ef serviciu i ef birou), precum i alte funcii publice prevzute de
reglementrile specifice.
Pe de alt parte, alin. 3 al art. 12 instituie regula potrivit creia
funciile de director general i director general adjunct i n cadrul
autoritilor i instituiilor publice din administraia public local cu un
numr minim de cel puin 150 de posturi.
n art. 13 al legii sunt nominalizate funciile publice de execuie, pe
cele trei clase.
Astfel, din clasa I-a fac parte funcionarii publici care ndeplinesc
una din urmtoarele funcii publice: expert, consilier, inspector, consilier
juridic i auditor i funciile publice asimilate acestora.
Sunt funcionari publici din clasa a II-a cei care ndeplinesc funcia
public de referent de specialitate, iar funcionari publici din clasa a III-a
sunt persoanele numite n funcia public de referent.
Funcionarii publici de execuie, n funcie de vechime, se clasific
n 4 grade profesionale, n urmtoarea cronologie: debutant, asistent,
principal i superior, ca nivel maxim.
6. Dup vechimea n specialitate corespunztoare funciei publice
distingem, conform art.10 din lege, funcionari publici debutani
i definitivi.
Pot fi numii funcionari publici debutani persoanele care au
promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice de grad profesional
debutant.
Pot fi numii funcionari publici definitivi, dup caz:
funcionarii publici debutani, care au efectuat perioada
de stagiu prevzut de lege i au obinut rezultat
corespunztor la evaluare;
persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin
concurs i care au vechimea n specialitate
corespunztoare funciei publice de minim 12 luni, 8 luni
i, respectiv, 6 luni, n funcie de nivelul studiilor
absolvite;
7. Din punct de vedere al rigorii disciplinei, distingem implicit din
prevederile art. 5, coroborate cu art. 30 din lege urmtoarele
categorii:
funcionari publici civili;
funcionari publici militari;
funcionari publici civili cu statut special, n categoria
crora intr categoriile de funcionari publici
prevzute n art. 5 al legii.
321

Spre pild, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind
Statutul poliistului: Poliistul este funcionar public civil, cu statut special,
narmat, ce poart, de regul, uniform1.

3. Regimul juridic al investirii funcionarilor publici

3.1. Condiiile de acces n funciile publice
n doctrina de specialitate, se consider c pentru a accede n corpul
funcionarilor publici candidaii trebuie s ndeplineasc att o serie de
condiii generale, precum i condiii speciale instituite pentru anumite
funcii publice.2
Potrivit art. 50 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor
publici, pentru a ocupa o funcie public persoana trebuie s ndeplineasc
n mod cumulativ urmtoarele condiii:
a) cetenia romn i domiciliul n Romnia;
Fa de textul iniial al legii care stipula n art. 6 lit. a are numai
cetenia romn i domiciliul n Romnia, se poate spune c legiuitorul a
anticipat modificarea ce urma s se produc cu ocazia revizuirii Constituiei,
actuala redactare a art. 16 alin. (3) avnd urmtorul coninut: Funciile i
demnitile publice, civile i militare, pot fi ocupate, n condiiile legii, de
persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar.
Aadar, a fost eliminat din legea organic condiia persoanei de a
avea exclusiv cetenia romn, consacrndu-se n mod implicit,
posibilitatea ca funciile publice s poat fi exercitate de ctre persoane cu
dubl cetenie.
b) cunoaterea limbii romne, scris i vorbit;
Este o condiie fireasc, avnd un suport constituional n art. 13 al
legii fundamentale conform cruia: n Romnia, limba oficiala este limba
romn.
n acelai timp ns, potrivit art. 120 alin. (2) din Constituia
Romniei, republicat: n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii
aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ se asigur
folosirea limbii minoritii naionale respective n scris i oral n relaiile cu
autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice
descentralizate, n condiiile prevzute de legea organic.
Legea organic a administraiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificrile i completrile ulterioare, cuprinde n acest sens o serie de
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 440 din 24 iunie 2002, cu
modificrile i completrile ulterioare
2
A se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 85
322

dispoziii specifice cu privire la desfurarea edinelor consiliilor locale,

publicitatea hotrrilor cu caracter normativ etc.
n concluzie, se impune constatarea c n anumite uniti
administrativ-teritoriale funcionarii publici trebuie s cunoasc i limba
unor minoriti naionale.
c) vrsta de 18 ani mplinii;
d) capacitate deplin de exerciiu;
Aceast condiie are menirea de a exclude accesul la o funcie
public a persoanelor puse sub interdicie prin hotrre judectoreasc, din
motive de alienare sau debilitate mintal.
e) stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care
candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate;
f) s aib studiile prevzute de lege pentru ocuparea funciei
publice respective;
g) s ndeplineasc condiiile specifice pentru ocuparea funciei
publice respective;
h) s nu fi fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra
umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n
legtur cu serviciul, care mpiedica nfptuirea justiiei, de fals
ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu
intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei
publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea;
i) nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat
contractul individual de munc pentru motive disciplinare n
ultimii 7 ani;
j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este
definit de lege.
Considerm c, ndeplinirea acestor condiii trebuie verificat de
ctre compartimentul de resurse umane al fiecrei autoriti i instituii
publice, pe baza unor documente justificative sau a unor declaraii date pe
proprie rspundere, dup caz.
n acelai timp, se instituie principiul potrivit cruia ocuparea
funciilor publice vacante i a funciilor publice temporar vacante se va face
numai n condiiile prezentei legi1. Cu alte cuvinte, legea privind Statutul
funcionarilor publici nr. 188/1999 constituie dreptul comun n materia
ocuprii funciilor publice.
Pe de alt parte, legiuitorul stabilete i modalitile concrete prin
care pot fi ocupate funciile publice. Astfel, ocuparea funciilor publice se
face prin:
1

Vezi art. 501 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu
modificrile i completrile Legii nr. 251/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006
323

a. promovare;
b. transfer;
c. redistribuire;
d. recrutare;
e. alte modaliti prevzute expres de prezenta lege1
n opinia noastr, ipoteza reglementat la lit. e are n vedere:
delegarea, detaarea, mutarea funcionarului public n cadrul altui
compartiment sau altei structuri fr personalitate juridic a autoritii sau
instituiei publice i exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice
de conducere.
Recrutarea persoanelor n vederea intrrii n corpul funcionarilor
publici se face prin concurs, n limita funciilor publice vacante rezervate n
acest scop prin planul de ocupare a funciilor publice.
3.2. Numirea funcionarilor publici
Ocuparea funciilor publice printr-una din modalitile menionate
(promovare, transfer, redistribuire, concurs etc.) se poate face n mod legal
numai dup numirea n funcie, etap obligatorie n procedura de nvestire a
funcionarilor publici.
Potrivit legii, numirea n funciile publice de conducere i n cele de
execuie se face prin actul administrativ individual emis de ctre
conductorii autoritilor i instituiilor din administraia public central
sau local2.
Se poate constata c legiuitorul nostru organic se gsete n
concordan cu opiniile exprimate n doctrina de specialitate din ar i din
strintate, autorii francezi susinnd c noiunea de funcionar implic
faptul c acesta este recrutat pe baz de numire, care este un act unilateral al
administraiei. Agentul recrutat prin contract nu e funcionar.3
Mai mult, pentru a institui un mod de lucru unitar, legiuitorul
consacr un minimum de elemente pe care trebuie s le conin actul
administrativ de numire, precum i forma scris a actului. n acest sens, art.
54 alin. (4) din lege dispune:
Actul administrativ de numire are form scris i trebuie s conin
temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei
publice, data de la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile
salariale, precum i locul de desfurare a activitii.
1

ibidem, art. 51
ibidem, art. 54
3
Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Droit de la fonction publique, Dlloz, 1993, 2-me
dition, p.374; Ioan Santai, op. citat., vol. I, p. 91; V. Vedina, op. citat, pag.410-412
324
2

De asemenea, se instituie regula ca fia postului aferent funciei

publice s constituie anex la actul administrativ de numire (art. 54 alin.5
din lege), o copie fiind nmnat funcionarului public.
Aadar, problema regimului juridic al actului de numire ntr-o
funcie public a fost elucidat prin modificrile i completrile aduse Legii
nr. 188/1999, n sensul c:
a) numirea ntr-o funcie public se face printr-un act administrativ
de autoritate (manifestare unilateral de voin);
b) actul administrativ este emis de o autoritate public n mod
unilateral;
c) actul administrativ are caracter intuituu personae, cu alte
cuvinte, are n vedere persoana care urmeaz s ocupe o funcie
public vacant prin modalitile prevzute de lege;
d) actul administrativ mbrac forma scris, ca o condiie de
valabilitate a actului.
La unison, specialitii n dreptul public au susinut c numirea
funcionarului public constituie o etap n procesul de investire n funcia
public, obligatorie dar nu i suficient.1
Pentru desvrirea procedurii de investire ntr-o funcie public,
funcionarul public trebuie s depun jurmntul de credin.
Aceast etap final relevat n doctrina de specialitate i-a gsit
reglementarea legal, art. 54 alin. (6) al legii stipulnd:
La intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public
depune jurmntul de credin n termen de trei zile de la emiterea actului de
numire n funcia public definitiv. Jurmntul are urmtoarea formul:
Jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului,
s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios
ndatoririle ce mi revin n funcia public n care am fost numit, s pstrez
secretul profesional i s respect normele de conduit profesional i civic.
Aa s-mi ajute Dumnezeu.
Apoi, conform art. 54 alin. (7) Refuzul depunerii jurmntului
prevzut la alin. (6) se consemneaz n scris i atrage revocarea actului
administrativ de numire n funcia public. Obligaia de organizare a
depunerii jurmntului aparine persoanei care are competena legal de
numire.
Din textele citate, apreciem c se desprind urmtoarele concluzii:
a) dup numirea n funcia public, prin act administrativ emis n
condiiile legii, funcionarul trebuie s depun jurmntul de
credin;
1

A se vedea: I. Santai, op. citat, vol. I, pp. 85-91, V. Vedina, op. citat, pp. 410-412, L.
Giurgiu, A. Segrceanu, C.H. Rogoveanu, op. citat, pp. 93-95
325

b) termenul de depunerea jurmntului de credin este de 3 zile de

la numire;
c) jurmntul de credin se depune numai de ctre funcionarii
publici definitivi;
d) refuzul de a depune jurmntul de credin are drept consecin
revocarea actului administrativ de numire n funcia public;
e) depunerea jurmntului de credin consfinete finalizarea
procedurii de nvestire n funcia public.
Fa de complexitatea procedurilor de nvestire ntr-o funcie
public, n doctrin s-a ridicat, de asemenea, chestiunea momentului din
care funcionarul public i poate exercita n mod legal atribuiile de
serviciu, respectiv din momentul numirii sau din momentul depunerii
jurmntului.
Pentru a da un rspuns pertinent i concludent, vom uza de dou
texte ale legii fundamentale i legii organice a administraiei publice. Astfel,
conform dispoziiilor art. 104 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat,
Guvernul n ntregul su i fiecare membru n parte i exercit mandatul,
ncepnd de la data depunerii jurmntului.
Pe de alt parte, potrivit art. 72 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale, cu modificrile i completrile
ulterioare, Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la
depunerea jurmntului de primarul nou-ales; n acelai spirit, art. 65 al
legii instituie obligativitatea primarului, a crui alegere a fost validat, de a
depune n faa consiliului local jurmntul prevzut de lege, refuzul fiind
calificat ca echivalnd cu demisionare prin efectul legii. Dei, aceste
dispoziii privesc o autoritate public, respectiv un demnitar public, pentru
simetrie n tratamentul juridic al funcionarului public apreciem c sunt
aplicabile aceleai principii.
n consecin, alturi de alte opinii exprimate n literatura de
specialitate, considerm c statutul de funcionar public se dobndete din
momentul emiterii actului administrativ de numire n funcie, iar funcia
public se exercit n mod legal din momentul depunerii jurmntului de
credin, de ctre funcionarul public respectiv.1
De altfel, aceasta este concluzia la care ne conduce i interpretarea
logico-gramatical a dispoziiilor art. 54 alin. (6) i alin. (7) din Statutul
funcionarilor publici.
3.3. Funcionarul de fapt
Aa cum am artat, atribuiile care formeaz coninutul unei funcii
publice pot fi exercitate n mod legal de ctre funcionarul public investit n
1

A se vedea, Verginia Vedina, op. citat, p. 411; L. Giurgiu, Aurel Segrceanu, Costin
Horia Rogoveanu, op. citat, p. 95, Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 91
326

funcie conform procedurii prevzute de lege, considerat a fi funcionar de

drept.
n practic, se pot ns ntlni situaii n care persoane (funcionari
publici) care nu au parcurs sau au parcurs doar n parte procedura investirii
legale n funcie, s emit sau s semneze acte administrative productoare
de efecte juridice.
Este vorba despre ceea ce doctrina denumete funcionar de fapt, pe
care un autor l definete ca fiind: persoana care, dei nu a fost legal
investit ntr-o funcie public, exercit pe o anumit perioad de timp
atribuiile ce constituie coninutul acelei funcii publice, ndeplinind acte
productoare de efecte juridice.
Problema funcionarului de fapt a constituit i constituie o
preocupare constant a doctrinei de specialitate.
Astfel, ntr-o opinie, se disting dou situaii n care s-ar putea afla un
funcionar de fapt, dup cum urmeaz:
a) investirea n funcia public este afectat de vicii eseniale. n astfel
de situaii, autorul consider c: Lipsa numirii i a celor mai multe
din formalitile eseniale ale investirii antreneaz nevalabilitatea
exercitrii funciei i, implicit, a oricrei manifestri de voin care
se vrea productoare de efecte juridice, din partea persoanei n
cauz, adic inexistena actelor administrative lipsite de orice
aparen de legalitate (cazul persoanei nc nenumite, destituite,
concursul nevalidat, numire neaprobat).1
b) investirea n funcia public este afectat de vicii neeseniale (lipsa
avizului, nedepunerea jurmntului, avansare nainte de termen),
situaie n care autorul consider c att actele administrative precum
i operaiunile sunt valabile, mai ales fa de teri.
Argumentul pentru aceast concluzie, rezid n faptul c terilor nu li
se poate imputa iregularitatea investirii, n schimb, ar putea fi afectai
(vtmai) n drepturile lor prin eventuala anulare a actelor i operaiunilor
administrative ai cror beneficiari sunt.
Se poate observa c, prima ipotez, are n vedere actele
administrative emise de un funcionar de fapt, n timp ce, ipoteza a doua
vizeaz att actele administrative precum i operaiunile administrative
emise sau, dup caz, instrumentate de un astfel de funcionar.
ntr-o alt opinie, plecndu-se de la constatarea c ilegalitatea
investirii este dificil s poat fi imputat cuiva i avnd n vedere
consecinele grave pe care le-ar avea de suportat terii, se apreciaz c
principiul quod nullum est ab initio nullus producit effectus, nu trebuie
aplicat cu rigiditate.2
1

Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 91-92

327

Mai mult, autorul invoc soluia dat de legiuitor n ceea ce privete

materia actelor de stare civil. Astfel, conform art. 7 din Legea nr. 119/1996
privind actele de stare civil, cu modificrile i completrile ulterioare:
Actele de stare civil ntocmite de o persoan care a exercitat n mod
public atribuiile de ofier de stare civil, cu respectarea prevederilor
prezentei legi, sunt valabile, chiar dac acea persoan nu avea aceast
calitate.1
Avnd n vedere cele dou opinii de referin n doctrina actual a
dreptului administrativ, pe de o parte i complexitatea practicii
administrative, pe de alt parte, ne exprimm urmtoarele puncte de vedere:
a) Actele administrative emise de ctre funcionarii de fapt nu
produc n mod valabil efecte juridice, fiind lovite de nulitate.
n literatura de specialitate, s-a relevat faptul c pentru a produce n
mod valabil efecte juridice actele administrative (actele de drept
administrativ) trebuie s ndeplineasc n mod cumulativ urmtoarele
condiii de valabilitate:
actul s fie emis de organul competent i n limitele
competenei sale legale;
actul s fie emis n forma i cu respectarea procedurii
legale;
coninutul actului s fie conform cu legea;
actul s corespund scopului urmrit de lege.2
Prima condiie de valabilitate trebuie neleas n sens larg, fiind
vorba att despre o autoritate public, precum i de un funcionar public
competent. ntruct aceast condiie nu este ndeplinit, n cazul nostru
apreciem c actul administrativ respectiv este nevalabil.
b) Operaiunile administrative instrumentate de ctre un funcionar
de fapt sunt valabile.
n opinia noastr, aceasta este ipoteza reglementat de legiuitor n
art. 7 al Legii nr. 119/1996, conform cruia: Actele de stare civil
ntocmite de o persoan care a exercitat n mod public atribuiile de ofier de
stare civil, cu respectarea prevederilor prezentei legi, sunt valabile, chiar
dac acea persoan nu avea aceast calitate.
Se poate observa, din textul citat, c nsui legiuitorul se refer la
ntocmirea actului, cu alte cuvinte la redactarea nscrisului i nu la emiterea

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Editura All Beck,
2001, p.564
1
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996
2
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1951, pp.
107-147, Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura
Risoprint, Cluj Napoca, 2002, pp. 33-45
328

actului administrativ, litera i spiritul legii viznd operaiunea

administrativ.
Actele de stare civil sunt acte constatatoare sau recognitive, care
produc efecte juridice ca urmare a unui fapt juridic (naterea sau decesul)
sau, dup caz, a consimmntului exprimat de viitorii soi, n cazul actului
de cstorie.
n realitate, funcionarul public de fapt poate s ntocmeasc actul
de natere, deces sau cstorie dar, numai pe baza documentelor prevzute
de lege i a declaraiei persoanei (persoanelor) ndreptite1. Cu alte cuvinte,
funcionarul n cauz nu emite un act administrativ (manifestare unilateral
de voin, n scopul de a nate, modifica sau stinge drepturi i obligaii), ci
svrete o operaiune administrativ. Aceasta este considerat a fi valabil
numai dac sunt respectate prevederile legale n materie, astfel cum prevd
dispoziiile art. 7 din Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civil, cu
modificrile i completrile ulterioare.
c) Comparnd doctrina n ceea ce privete materia funcionarului de
fapt pe de o parte, cu legislaia i practica administrativ pe de alt parte,
vom constata urmtoarele inadvertene:
n doctrin se analizeaz consecinele juridice ale actelor
emise de ctre funcionarii de fapt, exemplificndu-se cu acte
emise de ctre demnitarii publici de fapt2 (ex. primarul);
legislaia nu confer sau, sunt foarte rar ntlnite situaiile n
care funcionarii publici au competena de a emite acte
administrative, cu precdere, acetia svrind operaiuni
administrative (semneaz, contrasemneaz, avizeaz acte
administrative emise/adoptate de autoritile administraiei
publice sau demnitarii publici).
d) De lege ferenda apreciem a fi necesar o reglementare special
care s elucideze problema n discuie.
3.4. Modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu
3.4.1. Modificarea raporturilor de serviciu
Prin modificarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici
trebuie s nelegem situaiile n care acetia exercit n mod temporar sau
permanent o alt funcie public, n cadrul aceleiai autoriti publice sau
ntr-o alt autoritate ori instituie public.
n literatura de specialitate, se apreciaz c modificarea raporturilor
de serviciu poate surveni ca urmare a manifestrii unilaterale de voin a
autoritii sau instituiei publice, reprezentate prin conductorul acesteia.
1
2

A se vedea art. 6 din Legea nr. 119/1996

Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 227-229
329

Ca regul, funcionarul nu poate negocia drepturile i obligaiile ce

formeaz coninutul raportului de serviciu n care se afl i nici modificarea
sau schimbarea lor ulterioar, deoarece cu privire la aceste aspecte decide n
exclusivitate autoritatea sau instituia public la care se afl.1
Aceast afirmaie trebuie perceput n sensul c modificarea,
suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu se produc n baza unui act
administrativ unilateral, emis de conductorul autoritii administraiei
publice dar, numai cu respectarea condiiilor pe care le vom prezenta n cele
ce urmeaz.
Potrivit legii, funcionarilor publici le este garantat mobilitatea n
cadrul corpului funcionarilor publici, care, se poate realiza prin modificarea
raporturilor de serviciu.
Conform art. 75 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare,
modificarea raporturilor de serviciu poate fi dispus de ctre conductorul
autoritii i instituiei publice pentru urmtoarele motive:
a) pentru eficientizarea activitii autoritilor i instituiilor publice;
b) n interes public;
c) n interesul funcionarului public, pentru dezvoltarea carierei n
funcia public.
Modificarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici de
conducere i a celor de execuie se poate realiza prin urmtoarele modaliti:
a) delegare;
b) detaare;
c) transfer;
d) mutarea n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr
personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice;
e) exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de
conducere, astfel cum prevd dispoziiile art. 75 alin. 2 din Statutul
funcionarilor publici.
Menionm c, modificarea raporturilor de serviciu dispus n interes
public sub forma detarii ori a mutrii n cadrul altui compartiment sau
altei structuri fr personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice nu
poate fi refuzat de funcionarul public n cauz, sub sanciunea eliberrii
din funcia public. n aceste cazuri, modificarea raportului de serviciu se
dispune prin act administrativ de ctre persoana care are competena de
numire n funcia public, cu avizul sau la solicitarea Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici, conform art. 75 alin. 3 din lege.
Delegarea2 se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice
cu care funcionarul public se gsete n raport de serviciu, pentru o
1

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura Risoprint, ClujNapoca, 2002, pp. 92-93
330

perioad de cel mult 60 de zile calendaristice pe parcursul unui an

calendaristic.
Cu acordul scris al funcionarului public, delegarea poate fi dispus
pentru o perioad de 60 de zile calendaristice ntr-un an.
Funcionarul public poate refuza delegarea dac se afl ntr-una din
urmtoarele situaii: graviditate, i crete singur copilul minor, sau, dac
starea sntii - dovedit cu certificat medical - face contraindicat
delegarea.
Pe timpul delegrii, funcionarul public i pstreaz funcia public
i salariul, iar autoritatea sau instituia public este obligat s-i suporte
costul integral al transportului, cazrii i indemnizaiei de delegare.
Detaarea, spre deosebire de delegare, se dispune n interesul
autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s-i desfoare activitatea
funcionarul public.
Articolul 77 al Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor
publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, consacr
urmtorul regim juridic al detarii:
a) se poate dispune pentru cel mult 6 luni pe an calendaristic;
b) cu acordul scris al funcionarului public, perioada detarii poate
fi prelungit mai mult de 6 luni ntr-un an calendaristic;
c) funcionarul public poate refuza detaarea dac se afl n una din
urmtoarele situaii: graviditate, i crete singur copilul minor,
starea sntii dovedit cu certificat medical face
contraindicat detaarea, detaarea se face ntr-o localitate n care
nu i se asigur condiii corespunztoare de cazare, este singurul
ntreintor de familie sau, dac motive familiale temeinice
justific refuzul de a da curs detarii;
d) pe perioada detarii funcionarul public i pstreaz funcia
public i salariul; dac salariul corespunztor funciei publice pe
care este detaat este mai mare, el are dreptul s primeasc acest
salariu;
e) pe timpul detarii n alt localitate, autoritatea sau instituia
public este obligat s-i suporte integral costul transportului
dus-ntors, cel puin o dat pe lun, al cazrii i al indemnizaiei
de detaare.
Transferul, ca modalitate de modificare a raportului de serviciu,
poate avea loc ntre autoritile sau instituiile publice, dup caz, n interesul
serviciului sau, la cererea funcionarului public1.
2

A se vedea art. 76 din Legea nr. 188/1999, republicat, privind Statutul funcionarilor
publici, cu modificrile i completrile ulterioare
1
A se vedea art. 78 din Legea nr. 188/1999, republicat, privind Statutul funcionarilor
publici, cu modificrile i completrile ulterioare
331

Legea instituie regula conform creia transferul se poate face numai

ntr-o funcie public pentru care sunt ndeplinite condiiile specifice
prevzute n fia postului.
Conform art. 78 alin. (3) i (4) din Statut, dac regula preenunat
este ndeplinit, transferul n interesul serviciului este guvernat de
urmtoarele reguli:
a) se face numai cu acordul scris al funcionarului public n cauz;
b) dac transferul n interesul serviciului se face la o autoritate sau
instituie public din alt localitate, funcionarul public transferat
are urmtoarele drepturi:
indemnizaie egal cu salariul net calculat la nivelul
salariului din luna anterioar celei n care se transfer;
acoperirea cheltuielilor de transport;
concediu pltit 5 zile.
Plata acestor drepturi se suport de autoritatea sau instituia public
la care se face transferul, n termen de cel mult 15 zile de la data aprobrii
transferului.
c) se face ntr-o funcie public de aceeai categorie, clas i grad
profesional cu funcia public deinut de funcionarul public sau ntr-o
funcie public de nivel inferior.
Pe de alt parte, transferul la cerere este reglementat de art. 78 alin. 5
din lege i se supune urmtoarelor reguli:
iniiativa transferului aparine funcionarului public interesat
care trebuie s formuleze o cerere scris n acest sens;
transferul se poate face ntr-o funcie public de aceeai
categorie, clas i grad profesional cu cea deinut de
funcionarul public sau, ntr-o funcie public de nivel
inferior;
cererea de transfer se aprob de ctre conductorul autoritii
sau instituiei publice la care se solicit transferul;
transferul poate avea loc numai ntre anumite categorii de
autoriti i instituii publice, dup cum urmeaz: ntre
autoriti sau instituii publice din administraia public
central, ntre autoriti administrative autonome ori, dup
caz, ntre autoriti sau instituii publice din administraia
public local.
Mutarea n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr
personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice, ca modalitate de
modificare a raporturilor de servicii este reglementat de art. 79 din Statutul
funcionarilor publici. Astfel, conform dispoziiilor alin. 1 al articolului
menionat, mutarea poate fi definitiv sau temporar.
332

Mutarea definitiv n cadrul altui compartiment poate avea loc n

urmtoarele situaii:
a) cnd se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei
publice n care i desfoar activitatea funcionarul public, pe o
funcie public vacant de aceeai categorie, clas i grad
profesional sau cu repartizarea postului corespunztor funciei
publice deinute, cu respectarea pregtirii profesionale a
funcionarului public i a salariului acestuia. n acest caz, este
necesar acordul scris al funcionarului public;
b) la solicitarea justificat a funcionarului public, cu aprobarea
conductorului autoritii sau instituiei publice, pe o funcie public
de aceeai categorie, clas i grad profesional, cu respectarea
pregtirii profesionale a funcionarului public;
c) n alte situaii prevzute de dispoziiile legale.1
n opinia noastr, mutarea definitiv n cadrul altui compartiment se
poate face numai prin emiterea unui act administrativ individual de ctre
conductorul autoritii (instituiei) publice.
Pentru mutarea temporar n cadrul altui compartiment, legiuitorul
instituie n art. 79 alin. (3), urmtorul regim juridic:
se dispune prin act administrativ al conductorului autoritii sau
instituiei publice;
actul administrativ trebuie s fie motivat;
se dispune n interesul autoritii (instituiei) publice;
mutarea temporar se dispune pentru maximum 6 luni ntr-un an,
cu respectarea pregtirii profesionale (respectiv a celor trei clase,
diferite n raport cu nivelul studiilor) i a salariului.
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de
conducere vacante, se realizeaz conform art. 80 din Statut, prin
promovarea temporar a unui funcionar public care, trebuie s
ndeplineasc condiii specifice pentru ocuparea funciei publice respective.
Vacantarea funciei publice, poate surveni ca urmare a suspendrii
titularului prin intervenia uneia dintre situaiile prevzute de art. 81 din
lege, pe care le vom aborda n subcapitolul urmtor.
Msura se dispune prin act administrativ emis de ctre conductorul
autoritii sau instituiei publice, cu avizul sau, dup caz, ntiinarea
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.
3.4.2. Suspendarea raportului de serviciu

A se vedea art. 79 alin. 2 din Legea 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare
333

Prin suspendarea raportului de serviciu se nelege ntreruperea

temporar (vremelnic) a acestuia i poate opera de drept, n temeiul legii,
sau din iniiativa funcionarului public.
Raportul de serviciu al unui funcionar public se suspend de drept
n urmtoarele situaii1:
a) este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public, pentru
perioada respectiv, cu excepiile prevzute la art. 33;
b) este ncadrat la cabinetul unui demnitar;
c) este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s
desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice
internaionale, pentru perioada respectiv;
d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut
suspendarea, n condiiile legii;
e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este
concentrat sau mobilizat;
f) este arestat preventiv;
g) efectueaz tratament medical n strintate, dac funcionarul
public nu se afl n concediu medical pentru incapacitate
temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup
caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul I inclusiv, n condiiile
legii;
h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, pe o
perioad mai mare de o lun, n condiiile legii;
i) carantin, n condiiile legii;
j) concediu de maternitate, n condiiile legii;
k) este disprut, iar dispariia a fost constatat prin hotrre
judectoreasc irevocabil;
l) fora major;
l1) n cazul n care s-a dispus trimiterea n judecat pentru
svrirea unei infraciuni de natura celor prevzute la art. 50 lit.
h;
l2) pe perioada cercetrii administrative, n situaia n care
funcionarul public care a svrit o abatere disciplinar poate
influena cercetarea administrativ, la propunerea motivat a
comisiei de disciplin.
m) n alte cazuri expres prevzute de lege i nu a unui act
administrativ constitutiv de drepturi i obligaii.
Dei legea nu reglementeaz, apreciem c funcionarul public are
obligaia de a aduce la cunotina conductorului autoritii sau instituiei
1

A se vedea art. 81 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile

ulterioare
334

publice situaia concret, de natur s determine suspendarea de drept a

raportului de serviciu.
La rndul su, conductorul autoritii sau instituiei publice are
obligaia de a emite actul administrativ prin care constat suspendarea
raportului de serviciu, credem noi, de ndat.
Subliniem faptul c este vorba despre act administrativ recognitiv,
prin care se constat apariia situaiei prevzute de lege i nu a unui act
administrativ constitutiv de drepturi i obligaii.
n schimb, legea reglementeaz n art. 81, alin. (2) i (3) obligaiile i
termenele de ndeplinire a acestora de ctre funcionarul public i
conductorul autoritii publice, la ncetarea motivului suspendrii de drept
a raportului de serviciu.
Astfel, funcionarul public are obligaia de a informa n scris pe
conductorul autoritii (instituiei publice care l-a numit n funcia public
despre ncetarea motivului care a determinat suspendarea de drept a
raportului de serviciu.
Informarea trebuie fcut cu cel puin 15 zile calendaristice nainte
de data ncetrii motivului, dar nu mai trziu de data lurii la cunotin de
motivul ncetrii, suspendrii de drept.
Potrivit legii, neinformarea conductorului autoritii publice are
drept consecin ncetarea de drept a raportului de serviciu al funcionarului
public, cu excepia situaiilor menionate la literele f, h, i, k i l.
Pe de alt parte, art. 81 alin. 3 din lege oblig conductorul
autoritii publice s asigure n termen de 5 zile de la expirarea termenului
menionat, condiiile necesare pentru reluarea activitii.
n al doilea rnd, potrivit art. 82 din lege, raportul de serviciu se
poate suspenda din iniiativa funcionarului public, n urmtoarele
situaii:
a) concediu, pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani
sau, n cazul copilului cu handicap, pn la mplinirea vrstei de
3 ani, n condiiile legii;
b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7
ani sau, n cazul copilului cu handicap pentru afeciunile
intercurente, pn la mplinirea vrstei de 18 ani;
c) desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii
internaionale, n alte situaii dect cele prevzute la art. 87 alin.
(1) lit. c);
d) pentru participare la campania electoral;
e) pentru participare la grev, n condiiile legii.
Funcionarul public aflat ntr-o atare situaie sau pentru un alt interes
legitim personal, are obligaia s solicite n scris, prin cerere motivat
335

adresat conductorului autoritii sau instituiei publice, cu cel puin 15 zile

nainte de data la care se solicit suspendarea.
Suspendarea raportului de serviciu se poate face pe o perioad
cuprins ntre o lun i 3 ani i se aprob prin act administrativ emis de
conductorul autoritii sau instituiei publice.
Pe perioada suspendrii, raporturile de serviciu ale funcionarilor
publici nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa sau cu
acordul funcionarului public n cauz, conform art.83 alin.3 din lege.
Reluarea activitii se dispune prin act administrativ al persoanei
care are competena legal de numire n funcia public.
3.4.3. ncetarea raportului de serviciu
Modalitile de ncetare a raporturilor de serviciu prevzute de art.84
din lege, sunt urmtoarele:
a) de drept;
b) prin acordul prilor, consemnat n scris;
c) prin eliberarea din funcia public;
d) prin destituire din funcia public;
e) prin demisie.
n toate cazurile, ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor
publici se face printr-un act administrativ emis de ctre persoana care are
competen legal de numire n funcia public.
Aadar, se poate observa c raportul de serviciu poate nceta n
temeiul legii (lit. a), prin acordul prilor (lit. b), din iniiativa
conductorului autoritii sau instituiei publice, dup caz, din motive
neimputabile funcionarului public (lit. c) sau, din motive imputabile
acestuia (lit. d), precum i din iniiativa funcionarului public (lit. e).
De drept, raportul de serviciu nceteaz n urmtoarele situaii:
a) la data decesului funcionarului public;
b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de
declarare a morii funcionarului public;
c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una din urmtoarele
condiii:
cetenia romn i domiciliul n Romnia; aceast condiie
trebuie privit n spiritul art. 16 alin. (3) din Constituia
Romniei, republicat;
capacitate deplin de exerciiu;
studiile prevzute de lege pentru funcia public respectiv;
d) la data ndeplinirii cumulative a condiiilor de vrst standard i
a stagiului minim de cotizare pentru pensionare sau, dup caz, la
data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst,
336

pensionare anticipat, pensionare anticipat parial ori

invaliditate a funcionarului public, potrivit legii.
e) ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului administrativ
de numire n funcia public, de la data la care nulitatea a fost
constatat prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil;
f) cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre
judectoreasc definitiv pentru o fapt prevzut de art. 50 lit.
h)1 sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni privative de
libertate, la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare;
g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca
msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data
rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti prin
care s-a dispus interdicia;
h) la data expirrii termenului n care a fost ocupat pe o perioad
determinat funcia public.2
Potrivit legii, constatarea situaiei care conduce la ncetarea de drept
a raportului de serviciu se face n termen de 5 zile lucrtoare, de
conductorul autoritii sau instituiei publice, prin act administrativ.
Dei legea nu prevede, n opinia noastr compartimentului de resurse
umane i revine obligaia de a informa n scris i motivat pe conductorul
autoritii publice, despre intervenia cazului de ncetare a raportului de
serviciu.
ncetarea raporturilor de serviciu, prin acordul prilor, nu este
detaliat de legiuitor. n opinia noastr ea poate opera n urmtoarele
condiii:
iniiativa o poate avea conductorul autoritii publice sau
funcionarul public;
acordul de voin al prilor trebuie consemnat n scris i
nregistrat la registratura autoritii sau instituiei publice;
n acordul prilor trebuie precizat termenul de la care nceteaz
raportul de serviciu, precum i alte clauze, dac este cazul;
ncetarea raporturilor de serviciu se constat prin actul
administrativ emis de conductorul autoritii (instituiei)
publice. Subliniem c n astfel de situaii, actul administrativ are
caracter constatator, recognitiv.
1

Art. 50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 are urmtorul coninut: nu a fost condamnat
pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de
serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor
fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu
exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea.
2
A se vedea art. 841 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
republicat, modificat i completat prin Legea nr. 251/2006
337

A treia modalitate de ncetare a raporturilor de serviciu, o constituie

eliberarea din funcia public.
Potrivit legii1, persoana care are competena legal de numire n
funcie public poate dispune i eliberarea din funcie, prin act administrativ
individual care trebuie comunicat n termen de 5 zile lucrtoare de la
emitere funcionarului public n cauz.
Eliberarea din funcia public poate fi dispus ntr-una din
urmtoarele cauze:
a. autoritatea sau instituia public i-a ncetat activitatea ori a
fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul public nu
este de acord s o urmeze;
b. autoritatea sau instituia public i reduce personalul ca
urmare a reorganizrii , prin reducerea postului ocupat de
funcionarul public;
c. ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public
ocupat de ctre funcionarul public a unui funcionar public
eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive nentemeiate,
de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii
judectoreti prin care s-a dispus reintegrarea;
d. pentru incompeten profesional, n cazul obinerii
calificativului nesatisfctor la evaluarea performanelor
profesionale individuale;
e. funcionarul public nu mai ndeplinete condiia prevzut la
art. 50 lit. g (s.n. Condiiile specifice funciei publice);
f. starea sntii fizice i psihice a funcionarului public
constatat prin decizie a organelor competente de expertiz
medical, nu i mai permite acestuia s i ndeplineasc
atribuiile corespunztoare funciei publice deinute;
g. ca urmare a refuzului nentemeiat al naltului funcionar
public de acceptare a numirii n condiiile art. 801
Din analiza cauzelor menionate putem distinge:
motive neimputabile funcionarului public, categorie n care
se includ cele menionate la literele a) c) i lit. e) g);
motive imputabile funcionarului public, categorie n care se
includ cele menionate la litera d).
Indiferent de motivul care a determinat eliberarea din funcia
public, autoritatea sau instituia public are obligaia de a acorda
funcionarului public un preaviz de 30 de zile calendaristice.

A se vedea art. 842 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare
338

n acelai timp, legea instituie anumite obligaii n sarcina

conductorului autoritii publice care a dispus eliberarea din funcia
public, pe perioada preavizului1
Astfel, n primul rnd printr-o norm permisiv, legea las
competena conductorului autoritii publice de a acorda celui n cauz
reducerea programului de lucru, cu pn la 4 ore, zilnic, fr afectarea
drepturilor salariale.
Pe de alt parte, legiuitorul stabilete unele obligaii pentru
conductorul autoritii (instituiei) publice, dup cum urmeaz:
obligaia de a pune la dispoziia funcionarilor publici eliberai
din funcie pentru cazurile prevzute la literele b, c i e funcii
publice vacante corespunztoare, dac acestea exist;
obligaia de a solicita Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici
lista funciilor publice vacante, dac n cadrul autoritii publice
nu exist funcii publice vacante corespunztoare, iar
funcionarul public a fost eliberat din funcie pentru cazurile
prevzute de art. 842 alin. 1 lit. a, b, c i e.
n cazul n care exist o funcie public vacant corespunztoare,
identificat n perioada de preaviz, funcionarul public va fi transferat n
interesul serviciului sau la cerere, dup caz.
n al patrulea rnd, raporturile de serviciu pot nceta prin destituire
din funcia public.
Destituirea se dispune n mod unilateral, prin actul administrativ al
persoanei care are competena legal de numire n funcia public, n
urmtoarele cazuri:
a) pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a
unei abateri disciplinare care a avut consecine grave;
b) dac s-a ivit un motiv de incompatibilitate, iar funconarul
public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen
de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de
incompatibilitate.2
Aadar, destituirea din funcia public este cea mai grav sanciune
desciplinar aplicabil funcionarilor publici pentru motive care le sunt
imputabile, dar, numai cu respectarea regulilor procedurale prevzute de art.
66 din lege, i anume:
a) cercetarea prealabil a faptei svrite
b) audierea funcionarului public consemnat n scris, sub
sanciunea nulitii;
1

Vezi art. 842 alin. 4, 5 i 6 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
cu modificrile i completrile ulterioare.
2
A se vedea art. 844 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare
339

c) propunerea comisiei de disciplin.

Actul administrativ de destituire din funcie se comunic
funcionarului public, n termen de 5 zile lucrtoare de la data emiterii.
n sfrit, raporturile de serviciu pot nceta i ca urmare a demisiei.
Demisia constituie modalitatea de ncetare a raportului de serviciu
prin manifestarea unilateral de voin a titularului unei funcii publice.
Acest lucru rezult cu claritate din coninutul art. 85 din Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, care are urmtoarea
redactare: Funcionarul public poate s comunice ncetarea raporturilor de
serviciu prin demisie, notificat n scris persoanei care are competena
legal de numire n funcia public. Demisia nu trebuie motivat i produce
efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare.
Din analiza textului legal citat, considerm c putem desprinde
urmtoarele reguli care guverneaz regimul juridic al demisiei:
demisia trebuie formulat n scris i se adreseaz
conductorului autoritii sau instituiei publice;
se depune i se nregistreaz la registratura general a
autoritii (instituiei) publice;
demisia nu trebuie motivat i produce efecte dup 30 de zile
calendaristice de la nregistrare.
Dei legea nu prevede n mod expres, n opinia noastr i n cazul
demisiei, persoana care are competena legal de numire n funcia public
trebuie s emit un act administrativ cu caracter recognitiv, prin care se
constat ncetarea raporturilor de serviciu dintre autoritatea public i
funcionarul public demisionar.
La ncetarea raportului de serviciu funcionarul public i pstreaz
drepturile dobndite n cadrul carierei, cu excepia cazului n care raportul
de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia.
Aceast prevedere legal1 are menirea de a conserva drepturile
obinute n mod legal de un funcionar public i dup ncetarea raportului de
serviciu, cu condiia ca ncetarea raportului de serviciu s nu fi fost
determinat de o cauz imputabil acestuia.
Pe de alt parte, legiuitorul ofer funcionarului public posibilitatea
de a se adresa instanei de contencios administrativ, n cazul n care
consider c decizia de ncetare a raportului de serviciu a fost netemeinic
sau nelegal.
n acest sens, art. 89 alin. 1 din Statutul funcionarilor publici
prevede: n cazul n care raportul de serviciu a ncetat din motive pe care
funcionarul public le consider netemeinice sau nelegale, acesta poate cere
instanei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care
1

A se vedea art. 86 din Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile

ulterioare
340

s-a constatat sau s-a dispus ncetarea raportului de serviciu, n condiiile i

termenele prevzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificrile ulterioare, precum i plata de ctre autoritatea sau instituia
public emitent a actului administrativ, a unei despgubiri egale cu salariile
indexate, majorate i recalculate i cu celelalte drepturi de care ar fi
beneficiat funcionarul public.

3.5. Conflictul de interese i alte interdicii. Incompatibiliti

Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea
transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciei publice i n
mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei1, a sintetizat, printre
altele, incompatibilitile pentru persoanele care exercit demniti publice
sau funcii publice prelundu-le din diverse reglementri. Astfel, n Cartea I,
Titlul IV intitulat Conflictul de interese i regimul incompatibilitilor n
exercitarea demnitilor publice i funciilor publice au fost instituite
norme generale n materie pentru toate categoriile de demnitari i
funcionari publici.
Prin conflict de interese legiuitorul nelege situaia n care
persoana ce exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes
personal de natur patrimonial, care ar putea influena ndeplinirea cu
obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte
normative.2
n acelai timp, sunt stabilite i principiile care conduc la prevenirea
conflictului de interese n exercitarea demnitilor publice i a funciilor
publice, astfel: imparialitatea, integritatea, transparena deciziei i
supremaia interesului public.
Funcionarul public se consider a fi n conflict de interese dac se
afl ntr-una din urmtoarele situaii:
a) este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s participe la
luarea deciziilor cu privire la persoane fizice i juridice cu care
are relaii cu caracter patrimonial;
b) particip n cadrul aceleiai comisii, constituite conform legii, cu
funcionari publici care au calitatea de so sau rude de gradul I;
c) interesele sale patrimoniale, ale soului sau rudelor sale de gradul
I pot influena deciziile pe care trebuie s le ia n exercitarea
funciei publice.

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu
modificrile i completrile ulterioare
2
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, Titlul IV. Capitolul II, Seciunea a 4-a, art. 79
341

Ori de cte ori un funcionar public se afl ntr-una din situaiile

preenunate i revine, potrivit legii, o dubl obligaie i anume:
a) obligaia de a se abine de la rezolvarea cererii, luarea deciziei
sau participarea la luarea unei decizii (obligaie negativ, de a
nu face);
b) obligaia de a-l informa de ndat pe eful ierarhic cruia i este
direct subordonat (obligaie pozitiv, de a face), care trebuie
s soluioneze situaia de conflict de interese, n termen de 3 zile
de la luarea la cunotin.
n ipoteza n care un funcionar public se afl ntr-o situaie de
conflict de interese, conductorul autoritii sau instituiei publice, la
propunerea efului ierarhic cruia i este subordonat direct funcionarul
public n cauz, va desemna un alt funcionar public, cu aceeai pregtire i
experien pentru a soluiona problema respectiv.
nclcarea de ctre funcionarii publici a normelor legale privind
conflictul de interese are drept consecin antrenarea, dup caz, a
rspunderii disciplinare, administrative, civile ori penale, conform legii.1
Legea nr. 161/2003 stabilete n Cartea I, Titlul IV, Capitolul III,
Seciunea a 5-a incompatibilitile care-i privesc pe funcionarii publici,
precum i unele interdicii.
Conform art. 94 alin. (1) din lege: Calitatea de funcionar public
este incompatibil cu orice alt funcie public dect cea n care a fost
numit, precum i cu funciile de demnitate public.
Alineatul 2 al aceluiai articol detaliaz dispoziiile alineatului
precedent, avnd urmtorul coninut:
Funcionarii publici nu pot deine alte funcii i nu pot desfura alte
activiti, remunerate sau neremunerate, dup cum urmeaz:
a) n cadrul autoritilor i instituiilor publice;
b) n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului n care
funcionarul public este suspendat din funcia public, n
condiiile legii, pe durata numirii sale;
c) n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori n alte
uniti cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, n cadrul
unor asociaii familiale sau ca persoan fizic autorizat;
d) n calitate de membru al unui grup de interes economic.
Considerm necesar s relevm c aceste dispoziii ne apar ca fiind
specifice pentru funcionarii publici, derogatorii, discriminatorii i, poate
chiar neconstituionale.

Idem, art. 79
342

Aa de exemplu, conform art. 1 din Legea nr. 2/19911 orice persoan

poate cumula mai multe funcii avnd dreptul s primeasc salariul
corespunztor pentru fiecare din funciile ocupate, iar pentru salariai, art. 35
din Codul muncii2 prevede c: Orice salariat are dreptul de a cumula mai
multe funcii n baza unor contracte individuale de munc, beneficiind de
salariul corespunztor pentru fiecare dintre acestea.
Pe de alt parte, art. 41 alin. (1) din Constituia Romniei,
republicat, statueaz: Dreptul la munc nu poate fi ngrdit.
Evident, potrivit principiilor de drept (caracterul novator, fora
juridic a legii organice etc.) putem considera ca fiind abrogate, n mod
implicit, dispoziiile Legii nr. 2/1991, iar, pe cele ale Codului muncii ca
fiind neaplicabile funcionarilor publici. Aa fiind, rmne totui discutabil
constituionalitatea acestor incompatibiliti.
Fr a nega necesitatea instituirii unor incompatibiliti pentru
funcionarii publici care s aib n vedere interzicerea unor activiti n
legtur cu atribuiile ce decurg sau sunt n legtur cu funcia public
exercitat, ni se par totui excesive i discriminatorii incompatibilitile
impuse de Legea nr. 161/2003. Cu certitudine, n timp, doctrina i
jurisprudena vor identifica soluiile legale i oportune n materie.
De asemenea, funcionarii publici nu pot avea calitatea de mandatari
ai unor persoane, n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu
funcia public pe care o exercit (art. 94 alin. 4), prevederea ne apare
absolut nejustificat. Spunem acest lucru, ntruct dac s-ar ivi un motiv
legal de incompatibilitate, funcionarul public n cauz are obligaia de a
aciona pentru nlturarea acestuia, n termen de 10 zile calendaristice. n
caz de pasivitate, conductorul autoritii sau instituiei publice va dispune
prin act administrativ destituirea din funcia public, din motive imputabile
funcionarului public n cauz.3. Aa fiind, interdicia ni se pare superflu.
Cu caracter novator, Legea nr. 161/2003 instituie i alte interdicii
aplicabile funcionarilor publici, inserate n art. 95.
Dei, legiuitorul le trateaz n Seciunea a 5-a, Cartea I, Capitolul III,
Titlul IV din Legea nr. 161/2003 intitulat Incompatibiliti privind
funcionarii publici, considerm c este vorba despre interdicii i nu
incompatibiliti, avnd n vedere regimul juridic diferit aplicabil celor dou
situaii.
Textul n cauz are urmtoarea redactare:4
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1 din 8 ianuarie 1991
Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.
72 din 5 februarie 2003
3
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea a II-a, Titlul III, Capitolul IX, Seciunea a 3-a, art.
90, alin. (5) , cu modificrile i completrile ulterioare.
4
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, art. 95
343
2

(1) Nu sunt permise raporturile ierarhice directe n cazul n care

funcionarii publici respectivi sunt soi sau rude de gradul I.
(2) Prevederile alin. (1) se aplic i n cazul n care eful ierarhic
direct are calitatea de demnitar.
(3) Persoanele care se afl n una dintre situaiile prevzute la alin.
(1) sau (2) vor opta, n termen de 60 de zile, pentru ncetarea raporturilor
ierarhice directe sau renunarea la calitatea de demnitar.
(4) Orice persoan poate sesiza existena situaiilor prevzute la alin.
(1) sau (2).
(5) Situaiile prevzute la alin. (1) i nendeplinirea obligaiilor
prevzute la alin. (3) se constat de ctre eful ierarhic superior al
funcionarilor publici respectivi, care dispune ncetarea raporturilor ierarhice
directe dintre funcionarii publici soi sau rude de gradul I.
(6) Situaiile prevzute la alin. (2) i nendeplinirea obligaiei
prevzute la alin. (3) se constat, dup caz, de ctre primul-ministru,
ministru sau prefect, care dispune ncetarea raporturilor ierarhice directe
dintre demnitar i funcionarul public so sau rud de gradul I.
Analiznd coninutul textului citat, ne apar cu eviden elementele
distinctive care ne-au determinat s susinem c este vorba despre interdicie
i nu incompatibilitate i anume:
raporturile ierarhice directe dintre soi sau rude de gradul I se
refer nu doar la funcionarii publici ci, au n vedere inclusiv
subordonarea fa de un demnitar public;
termenul de opiune este de 60 de zile, n vreme ce termenul
pentru nlturarea strii de incompatibilitate este de 10 zile;
interdicia poate fi sesizat de orice persoan, spre deosebire de
starea de incompatibilitate care trebuie nlturat exclusiv de
ctre funcionarul public n cauz etc.
O alt interdicie este prevzut de art. 98 alin. (2) al aceleiai
seciuni, conform cruia: Funcionarilor publici le este interzis s fie
membri ai organelor de conducere ale partidelor politice i s exprime sau
s apere n mod public poziiile unui partid politic.
n sfrit, pentru categoria nalilor funcionari publici este instituit
interdicia de a fi membri ai unui partid politic sub sanciunea destituirii din
funcia public.
n afara conflictului de interese, incompatibilitilor i interdiciilor
legiuitorul a stabilit i ceea ce le este permis funcionarilor publici, astfel:
funcionarii publici pot exercita funcii sau activiti n domeniul
didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice;
funcionarii publici pot candida pentru o funcie eligibil sau pot
fi numii n funcii de demnitate public, urmnd ca raporturile
de serviciu s fie suspendate, dup caz:
344

o pe durata campaniei electorale, pn n ziua ulterioar

alegerilor, dac nu este ales;
o pn la ncetarea funciei eligibile sau a funciei de
demnitate public, n cazul n care funcionarul public a
fost ales sau numit.
4. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici
Aa cum s-a artat n literatura de specialitate, consecina investirii
funcionarului public n funcie este naterea raportului de serviciu dintre
autoritatea administraiei publice i funcionar. Este vorba despre un raport
specific, guvernat de normele dreptului administrativ, al crui coninut
const n totalitatea drepturilor i obligaiilor specifice celor dou pri ale
raportului de serviciu, reglementate de Legea nr.188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare.
n acest sens, prof. Ioan Santai arat c: Investirea ntr-o funcie
public, indiferent de modalitatea ei de realizare, d natere unui raport tipic
de serviciu sau de funciune care intr sub incidena regimului de drept
public, administrativ n cazul nostru, avnd un coninut specific ce const n
totalitatea drepturilor i a obligaiilor specifice prilor titulare participante
la respectiva relaie juridic.1
4.1 Drepturile funcionarilor publici2
Drepturile funcionarilor publici, stabilite prin Legea privind Statutul
funcionarilor publici sunt urmtoarele:
a) Dreptul la opinie (art. 25 alin. 1)
Este un drept fundamental, recunoscut tuturor cetenilor, care i are
sorgintea n dou texte constituionale, respectiv n art. 29 intitulat
Libertatea contiinei i art. 30 Libertatea de exprimare.
Primul text consacr libertatea gndirii, a opiniilor i a credinelor
religioase care nu pot fi ngrdite sub nici o form, n timp ce al doilea text
stabilete inviolabilitatea dreptului de a-i exprima gndurile, opiniile i
credina prin orice mijloace (n scris, prin viu grai, prin sunete, imagini etc.).
Conform art. 25 alin. (2) din Statut: Este interzis orice
discriminare ntre funcionarii publici pe criterii politice, de apartenen
sindical, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexual, stare
material, origine social sau de orice alt asemenea natur.

Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 100

A se vedea Capitolul II Drepturi i ndatoriri din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare.
2

345

Prin discriminare legiuitorul nelege orice deosebire, excludere,

restricie sau preferin, pe baz de ras, naionalitate, etnie, limb, religie,
categorie colar, convingeri, sex sau orientare sexual, apartenen la o
categorie defavorizat sau orice alt criteriu care are ca scop restrngerea sau
nlturarea recunoaterii, folosinei sau exercitrii, n condiii de egalitate, a
drepturilor omului i a libertilor fundamentale sau a drepturilor
recunoscute de lege, n domeniul politic, economic, social i cultural sau n
orice domenii ale vieii.1
b) Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau n
aplicarea Statutului i care l vizeaz n mod direct (art. 26)
Este un drept care i gsete suportul n alin. (2) al art. 31 din
Constituie, conform cruia: Autoritile publice, potrivit competenelor ce
le revin, sunt obligate s asigure informarea corect a cetenilor asupra
treburilor publice i asupra problemelor de interes personal.
c) Dreptul la asociere sindical este garantat funcionarilor publici,
n condiiile legii i constituie, de asemenea, o consecin a
dreptului fundamental prevzut de art. 40 din Constituia
Romniei, republicat.
d) Dreptul la grev este consfinit de art. 28 alin. 1 conform cruia:
Funcionarilor publici le este recunoscut dreptul la grev, n
condiiile legii2, cu respectarea principiului continuitii i
celeritii serviciului public.
e) Dreptul la salariu (art. 29)
Pentru activitatea desfurat funcionarii publici au dreptul la un
salariu, compus din: salariul de baz, sporul pentru vechime n munc,
suplimentul postului, suplimentul gradului. De asemenea, funcionarii
publici pot beneficia de prime i de alte drepturi salariale, n condiiile legii.
f) Dreptul s poarte uniform (art. 30)
Funcionarii publici care, potrivit legii, sunt obligai s poarte
uniform n timpul serviciului o primesc gratuit.
Dei, acest drept este prevzut n Statut, este evident faptul c
privete o categorie restrns de funcionari publici care, potrivit Statutelor
speciale sunt obligai s poarte uniform (poliiti, militari etc.), motiv
pentru care apreciem c nu-i gsete justificarea n Legea nr. 188/1999
1

A se vedea art. 1 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea i sancionarea tuturor formelor
de discriminare, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 431 din 2
septembrie 2000, aprobat cu modificri prin Legea nr. 48/2002, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 69 din 31 ianuarie 2002
2
Vezi Legea nr. 168/1999 cu privire la soluionarea conflictelor de munc, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a nr. 582/29 noiembrie 1999, cu modificrile i
completrile ulterioare
346

privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i

completrile ulterioare.
g) Dreptul de a fi alei sau numii ntr-o funcie de demnitate
public, n condiiile legii (art. 33 alin. 1). n legtur cu acest drept, facem
precizarea c n ceea ce i privete pe nalii funcionari publici constituie
deopotriv un drept i o obligaie. Astfel, potrivit art. 801 alin. 1: nalii
funcionari publici sunt supui mobilitii n funcie i prezint
disponibilitate la numirile n funciile publice prevzute la art. 11, cu
respectarea prevederilor art. 15 alin. 3, alineatul 2 al aceluiai articol
stipulnd c: Refuzul nentemeiat al numirilor prevzute la alin. (1) atrage
eliberarea din funcia public.
h) Dreptul la concediu de odihn, la concedii medicale i la alte
concedii (art. 34)
Funcionarul public are dreptul, pe lng indemnizaia de concediu,
la o prim egal cu salariul de baz pe luna anterioar plecrii n concediu.
n perioada concediilor de boal, a concediilor de maternitate i a
celor pentru creterea i ngrijirea copiilor pn la vrsta de 2 ani, iar n
cazul copiilor cu handicap pn la vrsta de 3 ani etc. raportul de serviciu se
suspend, dup caz, de drept sau din iniiativa funcionarului (art. 81 i art.
82 din lege).
Pe perioada suspendrii raportului de serviciu, autoritile i
instituiile publice au obligaia s rezerve postul aferent funciei publice,
conform art. 89 alin. (3) din lege.
i) Dreptul la condiii normale de munc i igien, de natur s le
ocroteasc sntatea i integritatea fizic i psihic (art. 36 alin.
1).
n mod excepional, pentru motive de sntate, funcionarilor publici
li se poate aproba schimbarea compartimentului n care i desfoar
activitatea.
j) Funcionarii publici beneficiaz de asisten medical, proteze i
medicamente (art. 37)
k) Dreptul la pensie i la celelalte drepturi de asigurri sociale de
stat (art. 38)
l) Dreptul la protecia legii n exercitarea atribuiilor de serviciu
sau, n legtur cu serviciul (art. 40 alin. 1)
Acestui drept i corespunde corelativ o obligaie a autoritii publice,
art. 40 alin. (2) stipulnd:
Autoritatea sau instituia public este obligat s asigure protecie
funcionarului public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj
crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei publice sau n legtur cu
aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituia public va
solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii.
347

m) Dreptul la despgubiri (art. 41)

n cazul n care funcionarul public a suferit din culpa autoritii sau
instituiei publice un prejudiciu material, n timpul ndeplinirii atribuiilor de
serviciu, are dreptul la despgubiri din partea autoritii sau instituiei
publice.
n) Stabilitate n funcia public
Acest drept rezult n mod implicit din principiile care stau la baza
exercitrii funciei publice (art. 3 lit. f).
4.2. Obligaiile funcionarilor publici
a) Funcionarii publici au obligaia s i ndeplineasc cu
profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea ndatoririle
de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce
prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului
funcionarilor publici (art. 42 alin. 1).
Se poate observa c textul legal la care am fcut trimitere stabilete o
dubl obligaie, respectiv:
obligaie pozitiv, de a face, care-i impune funcionarului
public o conduit complex, profesional, cu conotaii juridicoetice;
o obligaie negativ, de a nu face, prin care legiuitorul i
impune funcionarului public o conduit adecvat fa de
cetean n slujba cruia se afl, abinndu-se de la orice fapt
prejudiciabil pentru particulari care, n acelai timp ar constitui
o pat asupra corpului funcionarilor publici.
b) Funcionarii publici rspund, n condiiile prevzute de Statut, de
ndeplinirea atribuiilor ce le revin din funcia public pe care o
dein, precum i a atribuiilor ce le sunt delegate (art. 44 alin. 1).
Doctrina de specialitate a fost unanim n a consacra teza conform
creia, una dintre obligaiile principale care-i incumb funcionarului public
este disciplina.
Pentru nclcarea, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu
funcionarul public rspunde, dup caz, disciplinar, contravenional, civil
sau penal, conform Statutului.
c) Funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor
primite de la superiorii ierarhici (art. 44 alin. 2).
Aa cum s-a susinut n literatura de specialitate1, subordonarea fa
de efii ierarhici constituie un principiu specific modului de organizare a
funciei publice. Cu alte cuvinte, funcionarul public se afl situat ntr-o
anumit ierarhie i, pe cale de consecin, poate primi dispoziii cu caracter
1

Andr de Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trait de droit administratif,
Tome I, 10 dition, L.G.D.J., 1988, p. 104
348

obligatoriu de la superiorii ierarhici. n cazul n care nu le execut ntocmai

i la termenul dispus, este pasibil de sanciuni disciplinare.
Totui, funcionarul public are dreptul s refuze, n scris i motivat
ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider
ilegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul
public este obligat s o execute, cu excepia n care este vdit ilegal,
situaie n care este obligat s o aduc la cunotina superiorului ierarhic fa
de cel care a emis dispoziia (art. 44 alin. 3).
Pe de alt parte, conform dispoziiilor art. 42 alin. (2) din Legea nr.
188/1999 Funcionarii publici de conducere sunt obligai s sprijine
propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordine, n
vederea mbuntirii activitii autoritii sau instituiei publice n care i
desfoar activitatea, precum i a calitii serviciilor publice oferite
cetenilor.
d) Funcionarii publici au obligaia s pstreze secretul de stat, secretul
de serviciu precum i confidenialitatea n legtur cu faptele,
informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea
funciei publice (art. 45). Evident, nu fac obiectul acestei obligaii
informaiile de interes public care, dimpotriv, trebuie furnizate n
condiiile prevzute de lege.
e) Funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct
sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor
publice, daruri sau alte avantaje (art. 46).
La numirea ntr-o funcie public, precum i la ncetarea raportului
de serviciu, funcionarii publici sunt obligai s prezinte, n condiiile legii,
conductorului autoritii sau instituiei publice, declaraia de avere, care, se
actualizeaz anual potrivit legii.1
f) Funcionarii publici au obligaia de a rezolva, n termenele stabilite
de ctre superiorii ierarhici, lucrrile repartizate (art. 47 alin. 1),
fiindu-le interzis:
s primeasc direct cereri a cror rezolvare intr n competena
lor sau s discute direct cu petenii;
s fac intervenii care privesc soluionarea acestor cereri (art.47
alin. 2).
5. Rspunderea funcionarilor publici
n doctrin se susine c n activitatea desfurat funcionarii
trebuie s respecte legile i celelalte acte normative i individuale cu
1

Legea nr. 115/1996, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 263/1996, modificat
i completat prin art.III din Legea nr. 161/2003, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei nr.279 din 24 aprilie 2003, cu modificrile i completrile ulterioare
349

caracter legal aplicabile raporturilor sociale n care particip1, inclusiv

regimul conflictului de interese, incompatibilitilor i interdiciilor.
Ori de cte ori, prin conduita sa funcionarul public ncalc normele
de drept, altfel spus, svrete o abatere, va fi angajat rspunderea sa
juridic.
Ceea ce este specific abaterilor svrite de funcionarii publici e
faptul c ele pot interveni n timpul exercitrii funciei, n legtur cu
exercitarea funciei sau, pur i simplu, prin abaterea de la anumite norme
care nu au o legtur direct, nemijlocit cu funcia, dar care pun sub
semnul ntrebrii prestigiul funcionarului public.2
Aa cum rezult din legislaie i doctrin, rspunderea juridic a
funcionarilor publici mbrac forme diversificate, ca o consecin fireasc a
varietii reglementrilor aplicabile n administraia public.
Astfel, ntr-o opinie, se consider c rspunderea funcionarilor
publici poate fi redus la dou forme principale, respectiv:
rspunderea sancionatorie, n care este inclus rspunderea
disciplinar, contravenional i penal;
rspunderea reparatorie, n care include rspunderea
patrimonial3.
n alt opinie4, sunt identificate urmtoarele forme de rspundere a
funcionarilor publici:
a) rspunderea disciplinar, bazat pe nclcarea normelor de
disciplin specifice raportului de serviciu (de funcie public);
b) rspunderea contravenional, pentru svrirea de ctre
funcionarii publici a unor fapte antisociale calificate de lege ca
fiind contravenii;
c) rspunderea patrimonial, fundamentat pe dispoziiile art. 52
din Constituie i pe Legea nr. 554/2004 legea contenciosului
administrativ;
d) rspunderea civil care intervine n urmtoarele ipoteze:
pentru pagubele produse, cu vinovie, patrimoniului
autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz;
pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor acordate
necuvenit;
pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n
calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei
hotrri judectoreti definitive i irevocabile.
1

Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 133

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Edtura All Beck,
Bucureti, 2001, p. 614
3
Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 133-146
4
Verginia Vedina, op. citat, pp. 436-437
350
2

e) rspunderea penal, care intervine atunci cnd funcionarul

public a svrit o infraciune.
n sfrit, legiuitorul consacr pentru funcionarii publici 4 forme ale
rspunderii juridice prin art. 64 al Legii nr. 188/1999, conform cruia:
nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoririlor de
serviciu atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal,
dup caz.
Din dispoziiile legale citate, rezult c, pentru a fi antrenat una din
formele rspunderii funcionarilor publici se cer a fi reunite urmtoarele
condiii:
a) svrirea unei fapte ilicite;
b) vinovia funcionarului public, care poate mbrca fie forma
culpei, fie pe cea a inteniei;
c) existena raportului de cauzalitate ntre rezultatul duntor i
fapta ilicit pe care doctrina l consider a fi prezumat1.
Rspunderea juridic, n cazul nostru rspunderea funcionarilor
publici urmrete dou finaliti, respectiv:
s restabileasc ordinea de drept care a fost nclcat i, pe cale
de consecin, s revin la starea de legalitate perturbat prin
svrirea faptei ilicite;
s manifeste o atitudine negativ fa de autorul faptei, n scopul
de a-l contientiza, astfel nct s o regrete i pe viitor s nu o
mai svreasc.
Astfel, prin intermediul rspunderii se realizeaz un scop multiplu,
n acelai timp, represiv, sancionator i preventiv-educativ.
5.1. Rspunderea disciplinar
Potrivit dispoziiilor art. 65 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu
modificrile i completrile ulterioare, republicat, nclcarea cu vinovie
de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice
pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de
lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a
acestora.
Pe de alt parte, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 7/2004 privind Codul
de conduit a funcionarilor publici stabilete: Normele de conduit
profesional prevzute de prezentul cod de conduit sunt obligatorii pentru
funcionarii publici, precum i pentru persoanele care ocup temporar o
funcie public, din cadrul autoritilor i instituiilor publice2, iar art. 24
1

S. Ghimpu, A. iclea, Dreptul muncii, ediia a III-a, Casa de Editur i Pres ansa
S.R.L. Bucureti, 1998, p. 398
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004 i
intr n vigoare la 15 zile de la publicare
351

alin. (1) statueaz: nclcarea prezentului cod de conduit atrage

rspunderea disciplinar a funcionarilor publici, n condiiile legii.
Din cele dou acte normative sus-menionate, se poate concluziona
c abaterea disciplinar este o fapt ilicit svrit de un funcionar public
care poate consta n nclcarea cu vinovie a ndatoririlor de serviciu sau a
normelor de conduit profesional.
Statutul funcionarilor publici calific abateri disciplinare
urmtoarele unsprezece fapte1:
a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor;
b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor;
c) absene nemotivate de la serviciu;
d) nerespectarea n mod repetat a programului de lucru;
e) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n
afara cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii
lucrrilor cu acest caracter;
g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau
instituiei publice n care i desfoar activitatea;
h) desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu
caracter politic;
i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu;
j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri,
incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin
lege pentru funcionarii publici;
k) alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n acte normative din
domeniul funciei publice i a funcionarilor publici.
n consens cu alte opinii exprimate n doctrin, apreciem c
legiuitorul a neles s stabileasc cu certitudine faptele funcionarilor
publici care constituie abateri disciplinare, enumerarea fiind exhaustiv.2
Din analiza faptelor calificate de Statut ca fiind abateri disciplinare,
se constat c unele dintre ele vizeaz ndeplinirea atribuiilor i sarcinilor
de serviciu, n timp ce altele se refer la conduita, comportamentul
funcionarilor publici n cadrul autoritii sau instituiei publice n care i
desfoar activitatea, precum i n afara acesteia, n relaia cu cetenii i
societatea civil (lit. g, j, k).
Spre deosebire de Legea nr. 188/1999, care stabilete n mod
limitativ un numr de 11 abateri disciplinare (art. 65 alin. 2), problema se

A se vedea art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicat

A se vedea Verginia Vedina, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
Ediia a II-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pp. 257-258, L.
Giurgiu, A. Segrceanu, C.H. Rogovenu, op. citat, pp. 119-120
352
2

complic i devine mult mai confuz, odat cu intrarea n vigoare a Legii nr.
7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici.1
Astfel, ntr-un numr de 18 articole, fiecare avnd mai multe
alineate, sunt introduse o multitudine de obligaii i interdicii ale cror
nclcri au drept consecin antrenarea rspunderii disciplinare, conform
art. 24 din Legea nr. 7/2004.
n opinia noastr, Codul de conduit va genera un funcionar public
vulnerabil, timorat, servil i dependent de factorul politic.
Sanciunile disciplinare se consider a fi mijloace coercitive
prevzute de lege, cu un pronunat caracter educativ, avnd ca finalitate
aprarea ordinii disciplinare i dezvoltarea spiritului de responsabilitate al
funcionarilor publici n ndeplinirea riguroas a atribuiilor i n respectarea
celorlalte ndatoriri de serviciu.2
Funcionarilor publici le sunt aplicabile, conform art. 65 alin. (3) din
Statut, un numr de cinci sanciuni disciplinare, ierarhizate n funcie de
gravitate, astfel3:
a) mustrare scris;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn
la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau,
dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1
la 3 ani;
d) retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia
public pe o perioad de pn la un an;
e) destituirea din funcia public.
Fa de varianta iniial a Legii nr. 188/1999 care stabilea un numr
de 6 sanciuni disciplinare, din care dou cu caracter moral (avertismentul i
mustrarea), modificrile ulterioare consacr o singur sanciune cu caracter
moral, mustrarea scris, reducnd la cinci numrul sanciunilor disciplinare
prin eliminarea avertismentului.
n acelai timp, legiuitorul a stabilit i procedura de aplicare a
sanciunilor disciplinare.4
Astfel, conform art. 65 alin. (4) din lege, la individualizarea
sanciunii disciplinare, trebuie s fie luate n considerare urmtoarele
aspecte:
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004
L. Giurgiu, A. Segrceanu, C.H. Rogoveanu, op. citat, p. 120
3
A se vedea art. 70 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificat i completat prin Legea
nr.161/2003
4
A se vedea art. 70 alin. (4), art. 71 i art. 79 din Legea nr. 188/1999 i H.G. nr. 1210/2003
privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare din
cadrul autoritii sau instituiilor publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003
353
2

cauzele i gravitatea abaterii disciplinare;

mprejurarea n care a fost svrit abaterea disciplinar;
gradul de vinovie i consecinele abaterii;
comportarea general a funcionarului public respectiv;
caracterul primar sau repetat al abaterii disciplinare i al
sanciunii (sanciunilor) aplicate.
Termenul nuntrul cruia se pot aplica sanciunile disciplinare este
de cel mult 1 an de la data sesizrii comisiei de disciplin cu privire la
svrirea abaterii disciplinare, dar nu mai trziu de 2 ani de la data
svririi abaterii disciplinare, astfel cum prevd dispoziiile art.65 alin.5
din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici.
Sanciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect numai dup
cercetarea prealabil a faptei svrite i dup audierea funcionarului
public. Legea prevede ca audierea funcionarului public s fie consemnat n
scris, sub sanciunea nulitii. Refuzul funcionarului public de a se prezenta
la audieri sau de a semna o declaraie privitoare la abaterea disciplinar care
i se imput, se vor consemna ntr-un proces-verbal.
Competena de aplicare a sanciunilor disciplinare revine potrivit
art. 66 din lege persoanei care are competena legal de numire n funcia
public, dup caz:
a) la propunerea conductorului compartimentului n care
funcioneaz cel n cauz, n mod direct, n cazul sanciunii
disciplinare prevzute de art. 65 alin. (3) lit. a) din lege (mustrare
scris);
b) la propunerea comisiei de disciplin pentru celelalte sanciuni
disciplinare (art. 65 alin. 3 lit. b - e din lege).
Trebuie subliniat faptul c, fa de prevederile iniiale ale Legii
nr.188/1999 n temeiul crora primele dou sanciuni disciplinare
(avertismentul i mustrarea) puteau fi aplicate de ctre conductorul
compartimentului n care funcioneaz cel n cauz, actuala reglementare
stabilete competena exclusiv a conductorului autoritii sau instituiei
publice, n aceast materie.
Pentru nalii funcionari publici, sanciunile disciplinare se aplic
dup caz de primul-ministru, ministru ori, conductorul autoritii sau
instituiei publice centrale, la propunerea comisiei de disciplin.
n toate cazurile, sanciunea disciplinar se aplic prin act
administrativ individual emis de persoana competent.
Conform art. 35 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea
i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare din cadrul
autoritii i instituiilor publice1 sub sanciunea nulitii absolute, actul
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003
354

administrativ prin care se aplic o sanciune disciplinar trebuie s cuprind

urmtoarele elemente:
a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinar;
b) precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de
disciplin;
c) motivele pentru care au fost nlturate aprrile formulate de
funcionarul public n timpul cercetrii disciplinare prealabile;
d) temeiul legal n baza cruia se aplic sanciunea disciplinar;
e) termenul n care sanciunea disciplinar poate fi contestat;
f) instana competent la care actul administrativ prin care s-a
dispus sanciunea disciplinar poate fi contestat.
Pe de alt parte, potrivit legii, persoana abilitat s aplice sanciunea
disciplinar nu poate aplica o sanciune mai grav dect cea propus de
comisia de disciplin.
Funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se poate
adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau
modificarea actului respectiv, conform art. 68 din Legea nr. 188/1999, n
termenul general de 30 de zile de la comunicare.
Totodat, conform art. 36 din H.G. nr. 1210/2003 funcionarul
public nemulumit de sanciunea disciplinar aplicat se poate adresa
Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici care, potrivit legii, are
legitimare procesual activ, i poate dispune efectuarea unui control asupra
modului cum autoritile sau instituiile publice respect legislaia
referitoare la funcia public i funcionarii publici. Din interpretarea
textului citat rezult n mod implicit faptul c, Agenia Naional a
Funcionarilor Publici poate ataca n contenciosul administrativ un act
administrativ prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni disciplinare, dac
l consider ca fiind ilegal.1
n opinia noastr, este cel puin discutabil aceast competen
conferit prin lege i hotrre guvernamental Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici, sub aspectul constituionalitii. Mai concret, cele
dou acte normative confer Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici un
control de tutel asupra actelor prin care autoritile sau instituiile publice
ncalc legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici,
constatate ca urmare a activitii proprii de control.2
Rmne ca doctrina i jurisprudena s se pronune i s aduc
clarificri cu privire la aceast chestiune.
Sanciunile disciplinare se radiaz de drept, astfel cum prevd
dispoziiile art. 70 din Legea nr. 188/1999, dup cum urmeaz:
1

n acelai sens, a se vedea art. 20 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificat i
completat
2
Art. 20 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 188/1999, republicat
355

a) n termen de 6 luni de la aplicarea sanciunii disciplinare

prevzut de art. 65 alin. (3) lit. a) (mustrare scris);
b) n termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost
aplicate sanciunile disciplinare prevzute de art. 65 alin.(3) lit.
b) d);
c) n termen de 7 ani de la aplicarea sanciunii prevzut de art.65
alin. (3) lit. e (destituirea din funcia public).
La fel ca i aplicarea sanciunii disciplinare, radierea de drept a
acesteia se face prin act administrativ emis de persoana competent.1
n cadrul autoritilor i instituiilor publice se constituie comisii de
disciplin care, n funcie de numrul funcionarilor publici, pot fi
organizate pentru o singur autoritate sau instituie public sau pentru mai
multe.2
Comisiile de disciplin sunt instane disciplinare constituite n
cadrul autoritilor i instituiilor publice, avnd competena s cerceteze i
s propun sanciunea aplicabil funcionarilor publici din autoritile i
instituiile publice respective.3
Comisiile de disciplin se compun dintr-un preedinte i 4 membri
titulari i se constituie prin act administrativ emis de persoana competent.
Desemnarea membrilor titulari se realizeaz n sistem paritar, de
ctre conductorul autoritii sau instituiei publice respectiv, de ctre
organizaia sindical reprezentativ a funcionarilor publici din cadrul
autoritii sau instituiei publice, fiecare cte doi reprezentani.
Pentru fiecare comisie de disciplin se vor desemna cel puin doi
membri supleani.
Mandatul preedintelui i al membrilor comisiei de disciplin este de
3 ani i poate fi rennoit o singur dat.4 Comisiile de disciplin au un
secretar titular i un secretar supleant numii prin actul administrativ de
constituire a comisiei de disciplin, care, de regul, trebuie s aib studii
superioare juridice sau administrative.
Conform art. 20 din H.G. nr. 1210/2003, comisiile de disciplin au
urmtoarele atribuii principale:
a) cerceteaz abaterile disciplinare pentru care au fost sesizate;
b) propun aplicarea uneia dintre sanciunile disciplinare prevzute
de art. 65 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, republicat;
c) propun meninerea, modificarea sau anularea sanciunii
disciplinare aplicate n condiiile prevzute de art. 66 din Statut,
1

Art. 70 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicat

Idem, art. 72 alin. (1) i art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003
3
L. Giurgiu, A.Segrceanu, C.H. Rogoveanu, op. citat, p. 121
4
Art. 8 din H.G. nr. 1210/2003
356
2

n cazul n care aceast msur a fost contestat la conductorul

autoritii sau instituiei publice;
d) ntocmesc rapoarte cu privire la fiecare cauz pentru care au fost
sesizate, pe care le nainteaz conductorului autoritii sau
instituiei publice.
Sesizarea comisiei de disciplin, se poate face n termen de cel mult
15 zile lucrtoare de la data lurii la cunotin, dar nu mai trziu de dou
luni, de ctre:
a) conductorul autoritii sau instituiei publice;
b) conductorul compartimentului n care i desfoar activitatea
funcionarul public a crei fapt este sesizat;
c) orice persoan care se consider vtmat prin fapta unui
funcionar public.
Comisia de disciplin efectueaz cercetarea abaterii disciplinare,
audiaz n mod obligatoriu funcionarul public a crui fapt a fost sesizat,
administreaz alte probe i, pe baza acestora, ntocmete un raport pe baza
votului majoritii membrilor si.
n funcie de rezultatul cercetrii, comisia de disciplin poate
propune:
a) sanciunea disciplinar aplicabil, n cazul n care s-a dovedit
svrirea abaterii disciplinare de ctre funcionarul public;
b) clasarea sesizrii, atunci cnd nu se confirm svrirea unei
abateri disciplinare.
Actul administrativ de sancionare se emite n termen de cel mult 5
zile lucrtoare de la data primirii raportului comisiei de disciplin i se
comunic funcionarului public sancionat, n termen de 15 zile lucrtoare
de la data emiterii lui.
5.2. Rspunderea contravenional
A doua form de rspundere aplicabil funcionarilor publici este
rspunderea contravenional, care se angajeaz n cazul n care acetia
svresc o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu,
conform art. 71 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.
n doctrin se susine c Specificul acestei rspunderi rezid n
faptul c gradul de pericol social al abaterilor, dei mai ridicat dect al celor
disciplinare, dar mai sczut dect al celor penale, depete nivelul local al
instituiei sau al funciei, trecnd i asupra societii n general.1
Contravenia este fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat
ca atare prin lege, ordonan, prin hotrre de Guvern sau, dup caz, prin
hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al
1

I. Santai, op. citat, vol. I, p. 140

357

sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului

General al Municipiului Bucureti.1
Pe de alt parte, ntruct legea prevede ca svrirea contraveniei s
aib loc n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu, rezult c avem n
vedere un subiect calificat, autor al contraveniei, respectiv un funcionar
public i nu orice subiect de drept.
Spre pild, conform art. 62 lit. d) din Legea nr. 119/1996 cu privire
la actele de stare civil2, constituie contravenie la regimul actelor de stare
civil urmtoarele fapte: ... d) necomunicarea la autoritile administraiei
publice competente, de ctre ofierul de stare civil, a meniunilor, a copiilor
de pe deciziile de admitere a schimbrii numelui, nenscrierea meniunilor
pe actele de stare civil ori netransmiterea celui de-al doilea exemplar al
registrelor de stare civil la consiliul judeean sau, dup caz, la Consiliul
General al Municipiului Bucureti, n termen de 30 de zile de la data cnd
toate filele au fost completate.
n exemplul prezentat, calitatea de contravenient o poate avea numai
ofierul de stare civil sau funcionarii publici care exercit, prin delegare,
atribuiile ofierului de stare civil.
Constatarea contraveniei i aplicarea sanciunilor contravenionale
se fac printr-un proces-verbal ncheiat cu respectarea condiiilor de fond i
form prevzute de O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor, care constituie dreptul comun n materie.
mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i aplicare
a sanciunii, funcionarul public se poate adresa cu plngere la judectoria n
a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care
este numit funcionarul public sancionat.3
Plngerea suspend executarea.
Conform art. 34 alin.(2) din O.G. nr. 2/2001, aprobat cu modificri
i completri prin Legea nr. 180/2002 Hotrrea judectoreasc prin care sa soluionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la
comunicare, la secia de contencios administrativ a tribunalului.
Se poate observa faptul c avem de a face cu o competen material
atipic, n sensul c judecarea fondului se face de ctre o instan de drept
comun (judectoria), n timp ce calea de atac (recursul) se soluioneaz de
ctre instana specializat de contencios administrativ.

A se vedea art. 1din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobat prin Legea nr. 180/2002,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu
modificrile i completrile ulterioare
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996
3
A se vedea art. 71 alin. (2) din Legea nr. 188/1999; art. 31-36 din O.G. nr. 2/2001
358

5.3. Rspunderea civil

Rspunderea civil a funcionarilor publici este reglementat de art.
72 din Legea nr. 188/1999, care are urmtorul coninut: Rspunderea civil
a funcionarului public se angajeaz:
a) pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii
sau instituiei publice n care funcioneaz;
b) pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat
necuvenit;
c) pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n
calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri
judectoreti definitive i irevocabile.
Caracterul novator al acestei forme a rspunderii funcionarilor
publici a fost relevat n literatura de specialitate. Astfel, ntr-o opinie se
remarc faptul c: n mod cu totul interesant i original Statutul
funcionarilor publici rupe tradiia juridic romneasc consacrat n
codurile i legislaia muncii ce instituiau rspunderea material a salariailor
pentru pagubele cauzate - din vina lor i n exercitarea sau n legtur cu
atribuiile de serviciu - patrimoniului locului de munc, crend un regim
juridic unitar al rspunderii unice civile, indiferent de persoana pgubit.1
n mod diferit, Codul muncii instituie pentru salariai rspunderea
patrimonial.2
Dup cum este cunoscut, spre deosebire de rspunderea material
(patrimonial) a salariailor care se limiteaz la suportarea reparaiei pentru
paguba produs, rspunderea civil este mai sever, presupunnd att
suportarea pagubei produse, precum i beneficiul (ctigul) nerealizat
(damnum emergens i lucrum cessans).
Aadar, rspunderea civil a funcionarilor publici constituie o form
specific de rspundere a acestei categorii de subiecte de drept pentru
antrenarea creia se cer a fi ntrunite att condiiile generale (delictul civil fapta ilicit, paguba, raportul de cauzalitate dintre fapt i paguba produs,
culp), precum i o serie de condiii specifice, dup cum urmeaz:
autorul faptei (subiectul pasiv al raportului juridic de rspundere)
trebuie s aib calitatea de funcionar public aflat n raport de
serviciu cu autoritatea sau instituia public;
fapta i paguba trebuie svrit i respectiv produs, n
exerciiul sau n legtur cu exercitarea ndatoririlor de serviciu.3
1

Ioan Santai, op. citat, vol. I, p. 142

Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.
72 din 5 februarie 2003, art. 269-275
3
A se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 142-144, L. Giurgiu, A. Segrceanu, C.H.
Rogoveanu, op. citat, pp. 124-125
359
2

Modalitatea de reparare a pagubelor provocate autoritii sau

instituiei publice pentru situaiile prevzute de art. 72 lit. a) i b) din Legea
nr. 188/1999, republicat, i procedura sunt reglementate de art.73 din lege,
astfel:
repararea pagubei se dispune de ctre conductorul autoritii sau
instituiei publice, prin emiterea unui act administrativ individual
(ordin sau dispoziie de imputare);
actul administrativ individual de imputare trebuie emis n termen
de 30 de zile de la constatarea pagubei i comunicat
funcionarului public sub semntur sau, prin scrisoare
recomandat;
dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a
constata producerea pagubei i a emite actul administrativ de
imputare, se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii
pagubei;
actul administrativ de imputare poate fi atacat la instana de
contencios administrativ.
Dei, legea nu prevede n mod expres, considerm c n astfel de
situaii procedura administrativ prealabil nu trebuie ndeplinit1, iar
aciunea trebuie introdus n termen de 30 de zile de la comunicarea actului,
n condiiile Legii contenciosului administrativ;
repararea pagubei se poate realiza i prin asumarea de ctre
funcionarul public vinovat, a unui angajament de plat.
Dei, legea nu prevede, considerm c termenul nuntrul cruia
trebuie semnat angajamentul de plat este acelai cu cel prevzut de lege
pentru emiterea deciziei de imputare, respectiv 30 de zile de la constatarea
pagubei.
Referitor la ipoteza reglementat de art. 72 lit. c) din Legea
nr.188/1999, republicat, remarcm faptul c este consacrat dreptul la
aciunea n regres al autoritii sau instituiei publice, n calitate de comitent,
mpotriva prepuilor si, pentru recuperarea sumelor pltite terilor cu titlu
de daune, n temeiul obligaiei de garanie, consfinit de art. 1000 alin. (3)
din Codul civil.
Considerm c prepusul, n cazul nostru funcionarul public, poate
cauza paguba pltit de comitent (autoritatea sau instituia public) n
situaiile reglementate de art. 52 din Constituia Romnia, republicat i art.
16 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, prin emiterea
unui act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a soluiona o
cerere.

A se vedea art. 21 din Constituia revizuit

360

n astfel de situaii, conform art. 16 alin. (1) din Legea nr.554/2004:

Cererile n justiie, prevzute de prezenta lege, vor putea fi formulate i
personal mpotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a ncheiat
actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit
plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere.
n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi
obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv.
Din analiza textului sus-menionat rezult cu certitudine faptul c,
rspunderea pentru actele i faptele de putere vtmtoare pentru teri,
revine n primul rnd autoritii publice i numai n subsidiar, funcionarului
public vinovat.
Pe de alt parte, recuperarea pagubelor pentru daunele pltite de
autoritatea sau instituia public unor teri se va face de la funcionarul
public vinovat numai n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i
irevocabile.
5.4. Rspunderea penal
Cea mai grav form de rspundere aplicabil funcionarilor publici,
o reprezint rspunderea penal.
Rspunderea funcionarului public pentru infraciunile svrite n
timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o
ocup se angajeaz potrivit dispoziiilor penale.
n legtur cu rspunderea penal a funcionarilor publici, art. 74 din
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu
modificrile i completrile ulterioare, stabilete urmtoarele reguli:
a) n cazul n care funcionarul public este trimis n judecat pentru
svrirea unei infraciuni de natura celor prevzute la art.50. lit.h1, persoana
care are competena legal de numire n funcia public va dispune
suspendarea funcionarului public din funcia public pe care o deine;
b) de la momentul nceperii urmririi penale, n situaia n care
funcionarul public poate influena cercetarea, persoana care are competena
numirii n funcie public are obligaia s dispun mutarea temporar a
funcionarului public n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr
personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice (art.74 alin.5 din
Statut);
1

Art.50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu
modificrile i completrile ulterioare, are n vedere svrirea unei infraciuni contra
umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care
mpiedic nfptuirea justiiri, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni
svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu
excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea.
361

c) dac instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea

procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul
public respectiv i va relua activitatea n funcia public deinut anterior
perioadei de suspendare, aa cum prevd dispoziiile art.74 alin.3 din Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu
modificrile i completrile ulterioare.
Prin act administrativ emis de ctre conductorul autoritii sau
instituiei publice, funcionarul public respectiv va fi reintegrat n funcia
public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente
perioadei de suspendare.
n situaia n care sunt ntrunite condiiile pentru angajarea
rspunderii penale, n sensul c fapta funcionarului public poate fi
considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin
competent.

362

PARTEA II
Capitolul XI
ACTUL ADMINISTRATIV FORMA CONCRET PRINCIPAL
DE REALIZARE A ACTIVITII EXECUTIVE

1. Terminologie. Consideraii cu caracter istoric i de drept

comparat.
De la nceput relevm faptul c, de-a lungul timpului, doctrina,
jurisprudena i legislaia au folosit diverse expresii pentru a denumi actele
juridice emise de organele administraiei publice.
Astfel, n literatura din perioada interbelic, profesorul Paul
Negulescu distingea, mai nti, ntre actele puterii executive n raporturile
sale cu Parlamentul, actele fcute de puterea executiv n raporturile cu
cetenii i cele care au intervenit ntre diversele servicii publice ale
statului1. Apoi, autorul citat considera c actele puterii executive n
raporturile sale cu cetenii se mpart n trei categorii, distingnd: actele
administrative de autoritate, actele administrative de gestiune i actele
jurisdicionale.
Actul de autoritate era considerat ca fiind o manifestare de voin
fcut de un organ administrativ competent, prin care se creeaz o situaie
juridic general sau individual, guvernat de norme de drept public, n
care se regsete ideea de dominaiune i comandament.
Actul de gestiune era neles ca fiind manifestarea de voin fcut de
un organ competent, ce tinde s creeze unui organism administrativ, o
situaie juridic cu caracter patrimonial, reglementat de normele dreptului
privat.
Actul jurisdicional era definit ca un act juridic, cu caracter public
care cuprindea o manifestare de voin exprimat de funcionarii publici
determinai de lege, n scopul de a constata, cu putere de adevr legal, o
situaie juridic sau anumite fapte2.
Teza actelor administrative de autoritate i, respectiv de
gestiune, era larg rspndit n literatura juridic european a perioadei
interbelice. Aceast teorie a fost formulat chiar n primele cursuri de drept

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediia a IV-a,
Editura E. Marvan, Bucureti, 1934, p. 290
2
Ibidem, p. 294
363

administrativ, ndeosebi n lucrrile lui H. Berthlmy, de la sfritul

secolului al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea1.
Autorii de drept administrativ francezi dar i din alte ri europene,
au fost preocupai de elaborarea unei definiii unice i certe a actului
administrativ, avnd ns puncte de vedere diferite. n acest sens, Andr de
Laubadre analizeaz cele trei sensuri ale actului administrativ: formal,
material i funcional. Teoria actului administrativ de autoritate i,
respectiv de gestiune, vizeaz sensul formal al actului. Autorul arat ns c
se apeleaz la termenul de act administrativ, att n doctrin ct i n
jurispruden, pentru a desemna i actele unilaterale ce eman de la
persoanele private n exercitarea diferitelor servicii publice.2
Literatura juridic postbelic a formulat mai multe denumiri (acte
cu caracter administrativ, acte ale administraiei de stat, acte de
administraie etc.)3, dar, dintre toate s-au remarcat dou formulri care au
avut rezonan n legislaie, n practica judiciar i n literatur de
specialitate, respectiv cele de act de drept administrativ i de act
administrativ.
Denumirea de acte de drept administrativ a fost promovat de
profesorul Tudor Drganu, mentorul colii de drept constituional i
administrativ de la Cluj, n ideea de a evidenia cu claritate regimul juridic
al elaborrii i, respectiv al efectelor produse de actele organelor
administraiei de stat, emise n realizarea puteri de stat.4 Autorul a urmrit a
releva, chiar prin denumire, faptul c aceste acte se supun unui regim juridic
propriu i diferit de cel al altor categorii de acte juridice, precum i de
regimul juridic aplicabil actelor civile emise/adoptate de organele
administraiei de stat.
Profesorul Romulus Ionescu, reprezentantul colii de drept
administrativ de la Bucureti, consider c denumirea de acte
administrative este cea mai potrivit pentru a evoca actele juridice ale
organelor administraiei de stat5.
Acestor dou mari curente de gndire s-au raliat discipolii celor dou
coli de drept administrativ, n literatura de specialitate fiind enunate o
varietate de definiii, cu nuanri de la un autor la altul.
Astfel, actele de drept administrativ sunt definite de profesorul Ioan
Santai ca fiind actele juridice unilaterale, emise n cadrul activitii
1

H. Berthlmy, Trait lmentaire de droit administratif, 5 eme d., L.N.D.J., Paris, 1908,
p. 17
2
Andre de Laubadre, Trait de droit administratif, 6eme dition, L.G.D.J., Paris, 1973, p.
218
3
Romulus Ionescu, op. citat, p. 216
4
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p. 58
5
Romulus Ionescu, op. citat, p. 218
364

executive de autoriti publice, n calitatea lor de subiecte special investite

cu atribuii de realizare a puterii de stat.1
n opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, actele administrative
reprezint manifestri unilaterale i exprese de voin ale autoritilor
publice, n principal, autoriti ale administraiei publice, n scopul de a
produce efecte juridice, n temeiul puterii publice.2
ntr-o alt opinie, prof. Verginia Vedina consider c actul
administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i
supus unui regim de putere public, precum i controlului de legalitate al
instanelor judectoreti, care eman de la autoritile administrative sau de
la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau
sting drepturi i obligaii corelative3.
Analiznd aceast problematic, profesorul Antonie Iorgovan
apreciaz c pot fi utilizate ambele denumiri, n funcie de contextul de idei
i de opiunea legiuitorului sau a doctrinarului. Dup prerea noastr, se
poate spune la fel de bine, acte administrative, punndu-se accentul pe ideea
activitii n sensul c evocm actele ce realizeaz administraia public, sau
acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic
aplicabil4.
n acest context, autorul definete actul administrativ ca fiind acea
form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care
const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a
modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puteri publice, sub
controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti.5
n ceea ce ne privete, considerm c, n prezent, nu exist suport
constituional i legal dect pentru denumirea de act administrativ.
Aceast denumire este consacrat de art. 52 din Constituia
Romniei, republicat, precum i de alte acte normative, dintre care
enumerm: Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (art. 1), Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, etc.
Fa de opiniile exprimate n doctrina de specialitate, considerm c
actul administrativ poate fi definit ca fiind o manifestare unilateral de
voin care eman de la o autoritate public, de regul din sfera puterii
executive, cu scopul de a natere, modifica sau stinge drepturi i obligaii n
regim de putere public i care, la nevoie poate fi pus n executare n mod
direct, prin fora de constrngere a statului.
1

Ioan Santai, op. citat, vol II, p. 18

Rodica Narcisa Petrescu, op.citat, p. 287
3
Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico administrative. Manual
practic, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 84
4
Antonie Iorgovan, op. citat, p. 23
5
Ibidem, p. 24
365
2

2. Trsturile actului administrativ

2.1. Situaia n doctrin
Trsturile actelor administrative sunt definite ca fiind acel
ansamblu de nsuiri care determin includerea respectivelor acte n
categoria actelor juridice i n mod concomitent le difereniaz de alte specii
de acte juridice aparintoare diverselor ramuri de drept.1
Aa cum s-a relevat n doctrina de specialitate, nu exist o
unanimitate de opinii cu privire la numrul, denumirea i coninutul
trsturilor actului administrativ (de drept administrativ)2.
Motivaia acestei diversiti rezid n faptul c autorii de drept
administrativ atribuie conotaii diferite noiunii de administraie public, n
dubla sa accepiune, respectiv de activitate i de sistem de organe (autoriti
publice).
Cu toate acestea, existnd un fond comun de idei, s-au conturat unele
trsturi constante, dintre care amintim urmtoarele: sunt acte juridice,
manifestri unilaterale de voin, se emit n realizarea puterii publice, pe
baza i n vederea executrii legii i a altor acte normative.
Pentru edificare, vom cita n cele ce urmeaz cteva dintre cele mai
autorizate opinii exprimate n materie.
Astfel, profesorul Tudor Drganu3 consider c actul de drept
administrativ se particularizeaz printr-un numr de ase trsturi, i anume:
a) eman de la organe ale statului;
b) unilateralitatea manifestrii de voin;
c) obligativitatea emiterii pe baza i n conformitate cu legea;
d) caracterul obligatoriu;
e) caracterul executoriu;
f) actualitatea.
ntr-o alt opinie, profesorul Romulus Ionescu identific cinci
trsturi ale actului administrativ, dup cum urmeaz:
a) form principal de activitate a administraiei de stat;
b) este manifestare de voin juridic unilateral;
c) este emis n realizarea puterii de stat;
d) eman numai de la un organ al administraiei de stat;
e) are o form specific4.

Ioan Santai, op. citat, vol. II, 2002, p. 18

Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 24-25
3
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, pp. 51
57
4
Romulus Ionescu, op. citat, p. 221 235
366
2

Tot cu un numr de cinci trsturi opereaz i profesorul Ilie

Iovna, pe care le formuleaz altfel5:
a) este act juridic;
b) este manifestare de voin unilateral emis n temeiul puterii de
stat;
c) este obligatoriu;
d) organizeaz executarea i execut n concret legile i celelalte
acte normative;
e) este executoriu.
Actele administrative au, n opinia prof. Al. Negoi2, patru trsturi,
n concret fiind vorba despre urmtoarele:
a) act juridic;
b) manifestare unilateral de voin;
c) voina provine, n principal, de la organe ale administraiei
publice;
d) voina unilateral este supus unui regim juridic specific.
Reprezentanta colii de drept clujene, prof. Rodica Narcisa Petrescu3
considera c exist apte trsturi ale actului administrativ prin care acesta
se difereniaz de celelalte categorii de acte juridice (lege, contract, hotrre
judectoreasc). Aceste trsturi sunt urmtoarele:
a) principalul act juridic al autoritilor administraiei publice;
b) manifestare de voin unilateral;
c) se emit n temeiul i pentru realizarea puterii de stat;
d) este obligatoriu;
e) este executoriu;
f) este emis pe baza legii i pentru organizarea executrii i
executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative;
g) are un regim juridic specific.
Profesorul Valentin I. Priscaru4 consider c actul administrativ de
autoritate, se particularizeaz prin urmtoarele trsturi:
a) sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative
(organele administraiei publice, instituii publice i regii
autonome);
b) cuprinde o dispoziie, un ordin;
c) poate avea caracter normativ sau individual;
d) este emis pentru executarea unei legi existente;
e) produce efecte numai pentru viitor;
5

I. Iovna, op. citat, pp. 211 219

Alexandru Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, 1993, pp. 111 114
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 288292
4
Valentin I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 1993, pp. 198, 199
367
2

f) produce efecte de la data la care a fost publicat sau adus la

cunotina celor interesai;
g) este asigurat sub aspectul executrii de puterea public.
Profesorul Antonie Iorgovan1 apreciaz c anumite trsturi reliefate
de unii autori (cum ar fi caracterul obligatoriu i caracterul executoriu) reies
din alte trsturi, de exemplu: actele administrative reprezint manifestri
unilaterale de voin; sunt emise n temeiul puterii publice; sunt emise n
realizarea administraiei publice.
n acest context, autorul consider c actul administrativ are
urmtoarele trsturi:
a) este forma juridic principal a activitii organelor
administraiei publice;
b) este o voin juridic unilateral;
c) este emis numai n realizarea puterii publice;
d) are un regim juridic specific, n centrul cruia se afl Legea
contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004).
Fa de diversitatea opiniilor exprimate n literatura de
specialitate, n ceea ce ne privete, considerm c actul administrativ se
particularizeaz prin urmtoarele trsturi:
a) este un act juridic, manifestare unilateral de voin;
b) este cea mai important form juridic prin care se realizeaz
activitatea autoritilor administraiei publice;
c) autorul actului este, de regul, o autoritate a administraiei
publice;
d) este emis/adoptat n temeiul i pentru realizarea puterii publice;
e) are caracter obligatoriu i executoriu din oficiu;
f) este guvernat de un regim juridic specific, de drept administrativ,
bazat pe Constituie i pe Legea contenciosului administrativ2.
2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare
unilateral de voin
Aa cum s-a artat n mod constant n literatura de specialitate,
aceast trstur are menirea de a determina includerea actului
administrativ n sfera actelor juridice, pe de-o parte, iar pe de alt parte, de
a diferenia actul administrativ de operaiunile tehnico-materiale
respectiv, de faptele material-juridice svrite de administraia public.
Actul administrativ constituie exteriorizarea voinei interne a unei
autoriti a administraiei publice n scopul de a produce n mod direct
efectele juridice, adic de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i
1

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 25

A se vedea Verginia Vedina, op. citat, pp. 84-90; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat,
pp. 288-292
368
2

obligaii. Voina manifestat de ctre o autoritate a administraiei publice

trebuie s fie expres, nendoielnic n a schimba ceva din ordinea juridic
existent pn n momentul manifestrii ei1. Pentru aceste considerente se
apreciaz c, un act administrativ, de vreme ce cuprinde o manifestare de
voin juridic, nu poate avea semnificaia unei rugmini, a unei preri sau
a unui sentiment.2
Caracteristica principal a manifestrii de voin din actele
administrative o constituie unilateralitatea acesteia. Prin aceast trstur
se nelege acea calitatea a actului juridic de a fi adoptat sau emis fr
participarea ori consimmntul subiectelor de drept crora li se adreseaz,
sau cu privire la care d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii.
Fiind specific tuturor actelor de putere, n categoria crora intr i actele
administrative, mpreun cu legile i hotrrile judectoreti, unilateralitatea
manifestrii de voin din actele administrative se particularizeaz prin
faptul c are loc n cadrul activitii executive a statului, de organizare i
executare n concret a legilor i provine de regul, de la o autoritate din sfera
puterii executive.
Dup cum este cunoscut, activitatea autoritilor administraiei
publice se desfoar din oficiu sau, la cererea persoanelor interesate.
n situaia emiterii sau adoptrii din oficiu a actelor administrative,
cu caracter normativ sau individual, unilateralitatea manifestrii de voin
ne apare ct se poate de evident. Aceast tez doctrinar i gsete astzi i
un suport legal, spre pild, n art. 9 al Legii nr.52/2003 privind transparena
decizional n administraia public3, conform cruia:
(1) Adoptarea deciziilor administrative ine de competena
exclusiv a autoritilor publice.
(2) Punctele de vedere exprimate n cadrul edinelor publice de
persoanele menionate la art. 8 au valoare de recomandare.
Exist ns situaii n care, modul de adoptare sau emitere, precum i
cel de executare al unor acte administrative pun sub semnul ntrebrii
caracterul unilateral al manifestrii de voin i anume:
a. actul administrativ se adopt/emite cu efectuarea unei prestaii
sau a unei pli de ctre subiectul pasiv al raportului de drept
administrativ;
b. actul administrativ se adopt n comun de dou sau mai multe
autoriti publice sau cu participarea mai multor persoane;
c. actul administrativ se adopt cu ndeplinirea unor formaliti
procedurale.
1

Ibidem, p. 223
Antonie Iorgovan, op. citat, pp. 29, 30
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 70 din 3 februarie 2003
369
2

a) Astfel, exist unele situaii n care adoptarea sau emiterea unui act
administrativ este precedat, nsoit sau succedat de efectuarea
unor prestaii sau a unor pli, efectuate de cellalt subiect al
raportului juridic de drept administrativ, altul dect organul emitent.
De pild, livretul militar se elibereaz persoanelor care i-au
satisfcut stagiul militar1; autorizaiile de construire sau demolare se
elibereaz, potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executrii
lucrrilor de construcie2, dup caz, de primar sau preedintele consiliului
judeean, la cererea persoanei interesate i cu plata anticipat a taxei legale.
Se poate pune ntrebarea, n aceste cazuri, dac ne aflm n prezena
unei contraprestaii oneroase a beneficiarilor unor acte administrative, astfel
nct acestea s dobndeasc un caracter bilateral? Rspunsul dat n
literatura de specialitate a fost categoric negativ, deoarece att prestaia,
precum i plata taxelor sunt obligaii ce rezult direct din lege i nu ca
urmare a unui acord de voin intervenit ntre cele dou subiecte ale
raportului de drept administrativ.
b) n general, autoritile administraiei publice au o componen
colegial i sunt investite cu atribuii de realizare a puterii publice, care se
realizeaz prin adoptarea unor acte administrative. Acestea sunt rezultatul
unui proces decizional care cunoate mai multe etape respectiv, dezbaterea,
deliberare i n final aprobarea (cu majoritatea prevzut de lege)
persoanelor care compun organul colegial.
Caracterul unilateral al actului administrativ se menine i n aceste
situaii, deoarece voina fiecrei persoane component a organului colegial
nu are relevan juridic dect numai n mecanismul decizional al autoritii
publice n cauz.
De asemenea, actul administrativ are caracter unilateral i n situaia
n care a fost adoptat n comun de dou sau mai multe autoriti
administrative, fr a se putea considera c suntem n prezena unui
contract intervenit ntre autoritile emitente. Se susine acest lucru ntruct
contractul presupune nu numai existena unui acord de voin ci, i subiecte
de drept diferite, capaciti juridice distincte, drepturi i obligaii opozabile
ntre prile contractante. Cu totul deosebit, n cazul actelor administrative
adoptate n comun, drepturile i obligaiile nu sunt opozabile ntre organele
emitente ale actului ci, fa de subiecii de drept crora li se adreseaz i fa
de care actul apare tot ca o manifestare unilateral de voin.
Un astfel de exemplu l constituie Metodologia nr. 1 din 15
octombrie 1997 pentru aplicarea unitar a dispoziiilor Legii nr.119/1996 cu
1

Vezi Legea nr. 446/2006 privind pregtirea populaiei pentru aprare, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 990 din 12 decembrie 2006
2
Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004,
cu modificrile i completrile ulterioare
370

privire la actele de stare civil, adoptat n comun de fostul Departament

pentru Administraia Public Local i Ministerul de Interne1.
Actul normativ citat stabilete un cadru unitar de lucru n materia
actelor de stare civil, ce trebuie aplicat de ctre toi ofierii de stare civil.
c) Caracterul unilateral al actului administrativ se menine i n cazul
adoptrii sau emiterii sale cu parcurgerea unor formaliti procedurale
prealabile, spre exemplu: cererea solicitantului, avizul, acordul
aprobarea etc.
Astfel, spre pild, autorizaia de construire se elibereaz la cererea
persoanei fizice sau juridice ndreptite2; persoanele fizice de cetenie
romn care ndeplinesc condiiile prevzute de lege pot fi autorizate, la
cerere, s procure arme letale3 etc.
n cazul actelor administrative emise la cerere4, solicitanii au
deplina libertate de a se folosi de beneficiul acestor acte. Aa cum rezult
din textele legale citate, cererea prealabil are doar valoarea unei condiii
prevzute de lege n vederea eliberrii actului administrativ, nefiind vorba
despre un consimmnt al prilor n ceea ce privete emiterea actului. n
consecin, i n astfel de situaii manifestarea de voin are caracter
unilateral i provine exclusiv de la autoritatea administrativ competent.
De aici, rezult implicit faptul c actul administrativ poate fi revocat numai
prin voina organului emitent.
De altfel, n literatura de specialitate s-a pus problema de a cunoate
semnificaia juridic a renunrii beneficiarului la exerciiul dreptului
sau, chiar la dreptul conferit de actul respectiv. Cu alte cuvinte, s-a pus
ntrebarea: Renunarea beneficiarului are semnificaia unei modaliti de
ncetare a efectelor juridice produse de actul administrativ?. Rspunsul la
aceast ntrebare dat de profesorul Antonie Iorgovan a fost urmtorul:
Renunarea beneficiarului actului nu reprezint, n sine, o modalitate de
ncetare a efectelor actului administrativ, deoarece n cazul actului
administrativ suntem n prezena unei manifestri unilaterale de voin a
organului administrativ, manifestarea de voin a celui interesat nu este
ncorporat n structura actului5. Se apreciaz c, din momentul n care
dorina beneficiarului actului este adus la cunotina organului emitent,
acesta are obligaia s o examineze i s emit actul de revocare.
n opinia profesorului Ioan Santai, renunarea la beneficiul unui act
administrativ individual (de exemplu, o autorizaie) de ctre titularul
drepturilor conferite prin el nu are nici o relevan n ceea ce privete
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 318 bis din 19 noiembrie 1997
Art. 7 al Legii nr. 50/1991, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare
3
Art. 14 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor i muniiilor, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004
4
Tudor Drganu, op. citat, pp. 56-62
5
Antonie Iorgovan, op. citat, p. 33
371
2

existena actului juridic. ncetarea efectelor trebuie s fie exclusiv rezultatul

manifestrii de voin a organului de stat care l-a emis n mod unilateral.
Pentru a putea determina ncetarea efectelor juridice ale actului
administrativ, renunarea beneficiarului actului respectiv trebuie s fie
urmat de o revocare sau de o anulare dispuse de o autoritate competent,
acestea fiind modaliti de desfiinare legal ale actului administrativ1.
n acelai sens, relevante sunt dispoziiile art. 47 alin. (1) din
Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor i muniiilor conform
crora: Revocarea dreptului de port i folosire a armelor letale se dispune
de ctre organul competent care a acordat acest drept, atunci cnd titularul
dreptului se afl n una dintre urmtoarele situaii: a) renun s mai dein
armele nscrise n permisul de arm.
n concluzie, nvederm faptul c formalitile procedurale
anterioare, concomitente sau ulterioare adoptrii/emiterii actelor
administrative au menirea de a asigura valabilitatea actului administrativ, iar
efectele juridice ale acestuia sunt exclusiv consecina manifestrii
unilaterale de voin a organului emitent.
2.1.2. Actul administrativ este cea mai important form juridic
prin care se realizeaz activitatea administraiei publice
Actul administrativ este una din formele concrete de activitate, cu
semnificaie juridic, prin intermediul crora autoritile administraiei
publice i realizeaz competena conferit de lege.
Necesitatea i oportunitatea acestei trsturi ne apare n mod
elocvent din aprecierile profesorului Antonie Iorgovan, conform cruia:
Actul administrativ este, ns, forma cea mai important, aceasta datorit
unor aspecte de natur calitativ - fora efectelor pe care le produce - i unor
aspecte de natur cantitativ - ponderea pe care o ocup.2
De altfel, diferenierile fcute n doctrina de specialitate cu privire la
ponderea unora sau altora dintre formele concrete n activitatea diferitelor
autoriti din sistemul administraiei publice, nu ni se mai par a fi astzi de
actualitate, n contextul descentralizrii, deconcentrrii i autonomiei locale.
ntr-adevr, din analiza formelor concrete prin care i realizeaz
activitatea autoritile administraiei publice constatm c emit o gam
variat de acte juridice, printre care: acte administrative, acte civile, acte de
dreptul muncii etc. ponderea deinnd-o cu certitudine actele administrative.
n legtur cu aceast trstur, autoarea Verginia Vedina consider
c: Prin aceast caracteristic, se scoate n eviden faptul c actul

1
2

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 133

Ibidem, p. 28
372

administrativ nu este singura form juridic prin care lucreaz administraia,

dar este forma juridic cea mai important.1
n acelai timp i n consonan de idei, rmne opinia profesorului
Romulus Ionescu potrivit creia: acest caracter deosebete actul
administrativ de toate celelalte activiti juridice sau nejuridice, realizate de
organele administraiei de sat, dar care nu fac parte din administraia de stat,
i anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise n
realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de administraie i operaiunile
direct productive.2
2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regul, o autoritate a
administraiei publice
Aa cum am artat deja, actul administrativ reprezint cea mai
important form concret, cu semnificaie juridic, prin care se realizeaz
administraia public.
De regul, actul administrativ este emis/adoptat de ctre autoritile
ce compun sistemul administraiei publice.
Sintagma de regul semnific faptul c art. 48 al Constituiei
Romniei din 19913 a extins sfera autoritilor care pot adopta/emite acte
administrative astfel cum era interpretat de art. 1 din Legea contenciosului
administrativ nr. 29/1990, la autoritile publice i nu doar autoritile
administrative.
n acelai sens art. 52 din Constituia Romniei, republicat, intitulat
Dreptul persoanei vtmate de o autoritate public statueaz:
(1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes
legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin
nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin
recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i
repararea pagubei.
(2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin
lege organic.
Comentnd textul constituional, autoarea Elena Simina Tnsescu
susine: Referitor la actele vizate de alin. (1) i (2) trebuie precizat c textul
nu se refer doar la actele administrative emise de ctre autoritile
executive (administrative), ci la toate actele administrative emise de
autoritile publice, fr deosebire de natura lor juridic4.

Verginia Vedina, op. citat, p. 85

Romulus Ionescu, op. citat, p. 222
3
Devenit art. 52 din Constituia Romniei, republicat
4
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, Constituia Romniei
revizuit, comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, pp. 106-107
373
2

Aadar, legea fundamental consacr dreptul unor structuri interne

ale puterii legislative sau al conductorilor de instane judectoreti de a
emite acte administrative, n msura n care exercit atribuii ce in de
puterea executiv, actul administrativ nefiind apanajul exclusiv al
autoritilor administrative, crora, ns, le este specific.
n acelai spirit, autoarea Verginia Vedina apreciaz c: Prin
aceast trstur, identificm actul administrativ, din punctul de vedere al
naturii organului de la care eman, fiind vorba despre actul administrativ
tipic, respectiv despre actul emis de administraia public, i despre actul
administrativ emis prin delegaie, adic de structuri crora le-au fost
transferate anumite prerogative de realizare a administraiei publice, prin
actul de autoritate dat n scopul realizrii unor servicii publice.1
Pe de alt parte, trebuie s subliniem c potrivit art.2 alin.1 lit. b din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin autoritate public se
nelege: orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care
acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes
public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi,
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de
utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public.
Fa de acest context legislativ i doctrinar, concluzionm c autorul
unui act administrativ este, de regul, o autoritate din cadrul administraiei
publice precum i orice autoritate public, astfel cum este definit de Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile
ulterioare.
2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat n temeiul i pentru
realizarea puterii publice
n doctrin, se apreciaz c aceast trstur difereniaz actul
administrativ de autoritate de celelalte acte juridice cu caracter unilateral ale
autoritilor administraiei publice2.
Aa cum am relevat, actul administrativ eman, de regul, de la
autoritile administraiei publice ca subiecte de drept special investite prin
lege cu prerogative de putere public.
Actele administrative nu sunt orice manifestri unilaterale de voin
ale organului administraiei publice, ci ele concretizeaz numai voina
acestor organe ca subiecte n raporturile juridice ce presupun exerciiul
autoritii publice, voina de a da natere, a modifica sau stinge drepturi i
obligaii, n regim de putere public.3
1

Verginia Vedina, op. citat, p. 89

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 33; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat,
p.290; Verginia Vedina, op. citat, p. 88
3
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 33
374
2

Scopul administraiei l reprezint satisfacerea interesului public.

Pentru a-i realiza aceast menire, administraia public este nzestrat de
legiuitor cu prerogative specifice, exorbitante, care i confer o poziie de
superioritate fa de cei administrai, persoane fizice i juridice.
Astfel, spre deosebire de raporturile dintre particulari care se
bazeaz pe egalitatea juridic a prilor, raporturile stabilite ntre autoritile
administraiei publice i particulari se caracterizeaz prin poziia de
inegalitate a prilor, administraia ocupnd o poziie supraordonat n
raport cu cei administrai, activitatea acesteia exercitndu-se n regim de
putere public.
Puterea public semnific ansamblul prerogativelor cu care este
nzestrat o autoritate public, n scopul de a apra interesul public uneori,
chiar n detrimentul intereselor individuale (ex. exproprierea pentru cauz
de utilitate public; asigurarea ordinii i linitii locuitorilor; competena de a
interzice sau suspenda spectacolele, reprezentaiile sau alte manisfetri
publice care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la
ordinea i linitea public etc.).
Din aceast trstur deriv caracterele obligatoriu i executoriu din
oficiu ale actelor administrative.
2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu i executoriu din
oficiu
A. Caracterul obligatoriu
Aceast trstur este abordat n doctrin fie n mod distinct (a se
vedea Rodica Narcisa Petrescu, M. Preda, etc.), fie ca o consecin a
faptului c actul administrativ se emite n regim de putere public (a se
vedea Antonie Iorgovan, Verginia Vedina, etc.).
Obligativitatea actelor administrative este analizat sub trei aspecte
i anume: obligativitatea fa de organul emitent, fa de subiectele de drept
care cad sub incidena actului i fa de organele ierarhic superioare.
a. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent,
fcndu-se distincie ntre actele normative i cele individuale.
Actele cu caracter normativ sunt obligatorii atta timp ct rmn n
vigoare (pn n momentul revocrii, anulrii sau abrogrii)1.
Actele individuale trebuie s respecte, n toate cazurile, dispoziiile
actelor cu caracter normativ adoptate n materie, de respectiva autoritate a
administraiei publice. n situaia n care actul se adreseaz chiar organului
emitent, dispoziiile sale trebuie respectate att n aceast calitate, ct i ca
subiect obligat s l execute.
Ori de cte ori ns, organul emitent dorete s adopte un nou
act administrativ cu caracter normativ ntr-o anumit materie, el nu va mai
1

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 31

375

fi obligat s-i respecte propria reglementare normativ, mai mult chiar,

adoptarea unui nou act normativ are drept consecin abrogarea, tacit sau
expres, dup caz, a vechiului act normativ1.
Dac actul administrativ este declarat ilegal, organul emitent nu are
obligaia de a-l executa, avnd n vedere principiul legalitii care
guverneaz regimul juridic al actului administrativ.
b. Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele care
cad sub incidena lor, indiferent dac sunt sau nu subordonate
n mod obinuit organului emitent.
Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii att actele cu
caracter normativ, ct i cele cu caracter individual emise sau adoptate de
organul ierarhic superior.
Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele
nesubordonate n mod obinuit autoritii emitente atunci cnd aceasta are
un rol coordonator ntr-o ramur sau domeniu de activitate. Spre exemplu,
ordinele emise de ministrul finanelor publice prin intermediul crora se
reglementeaz execuia bugetului de stat sunt obligatorii att pentru
autoritile administrative subordonate (direciile generale ale finanelor
publice, administraiile financiare etc.), precum i pentru agenii economici,
persoane fizice sau juridice, subiecte de drept nesubordonate, dar care au
obligaii fa de bugetul de venituri i cheltuieli al statului.
c. Actele administrative sunt obligatorii i pentru organele
administrative ierarhic superioare organului emitent. ns
aceast problem trebuie analizat nuanat, n funcie de anumite
situaii concrete i de caracterul normativ sau individual al
actului.
Astfel, n activitatea de ndrumare i control pe care o exercit
organul superior asupra activitii desfurate de autoritatea ierarhic
inferioar, primul trebuie s respecte actele administrative ale
subordonatului. Cu alte cuvinte, n activitatea de verificare organul ierarhic
superior va ine cont de reglementrile emise n materie de organul controlat
(obligaia de conformare). Dimpotriv ns, dac constat c un anumit act
este ilegal, organul ierarhic superior n temeiul raporturilor de subordonare,
poate dispune anularea sau revocarea actului n cauz.
Pe de alt parte, ori de cte ori organul ierarhic superior adopt un
act cu caracter normativ nu este obligat s respecte actele normative
adoptate n aceeai materie de o autoritate ierarhic inferioar, mai mult chiar
le poate modifica, revoca sau abroga.
n cazul actelor administrative cu caracter individual, se remarc
faptul c, de regul, ele nu sunt obligatorii pentru organul ierarhic superior
care le poate anula sau revoca. Exist ns cazuri n care emiterea sau
1

Legea nr. 24/2000 impune ca abrogarea s se fac n mod expres (art. 61 alin. 3)
376

adoptarea actului este de competena exclusiv a organului inferior, situaie

n care organul ierarhic superior nu va putea anula actul sau s adopte/emit
un nou act individual.
Chiar dac sunt obligatorii, actele administrative au for juridic
diferit, determinat de mai muli factori i anume: poziia organului emitent
n cadrul sistemului ierarhic administrativ, competena organului emitent,
procedura de elaborare a actului, caracterul normativ sau individual al
actului i caracterul novator al actului administrativ.
B. Caracterul executoriu din oficiu
Din punct de vedere al modului de realizare, literatura de specialitate
distinge dou categorii de acte juridice1 i anume:
a) acte pentru a cror executare, atunci cnd ea nu se realizeaz de
bun voie, cel ndreptit se adreseaz unei autoriti statale
pentru a obine un titlu executor, susceptibil de realizare prin
fora de constrngere a statului;
b) acte care pot fi puse n executare prin apelarea la fora de
constrngere a statului, atunci cnd cel obligat refuz executarea,
ntruct constituie ele nsele titluri executorii.
Actele administrative se ncadreaz n cea de-a doua categorie avnd
caracter executoriu din oficiu, ceea ce nseamn c pot fi puse n executare
n mod direct, chiar cu sprijinul forei de constrngere a statului. Motivaia
care determin caracterul executoriu al actelor administrative o regsim n
urmtoarele argumente:
a) actele administrative se adopt sau se emit n realizarea puterii
publice;
b) actele administrative beneficiaz de prezumia de legalitate.
Aa cum s-a relevat n literatura de specialitate, caracterul executoriu
al actelor administrative nu se identific cu cel obligatoriu2. Astfel, toate
actele juridice sunt obligatorii, iar n caz de nevoie executarea se realizeaz
prin fora de constrngere a statului. Caracterul executoriu al unor acte
juridice semnific faptul c executarea, inclusiv prin intermediul forei
coercitive a statului, se realizeaz n mod direct, din oficiu.
Caracterul executoriu al actelor administrative se manifest chiar din
momentul adoptrii lor legale.
Aa, spre pild, potrivit art. 19 alin.1 lit. a din Legea nr. 273/2006
privind finanele publice locale, bugetele locale se aprob de ctre consiliile
locale care au i competena de a stabili anumite impozite i taxe locale,
conform art. 27 lit.b din lege3. Prin aceeai hotrre, consiliile locale
stabilesc i termenele pn la care contribuabilii, persoane fizice i juridice,
1

Romulus Ionescu, op. citat, p. 264

Ioan Santai, op. citat, pag. 55
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006
377
2

au obligaia de a achita impozitele i taxele ce le revin. n cazul n care

aceast obligaie nu se execut de bun voie, pe baza hotrrii adoptate de
consiliul local (act administrativ de autoritate), organele fiscale (serviciile
de specialitate) pot aplica executarea silit prevzut de Ordonana
Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal1.
Pe de alt parte, menionm c exist i unele acte administrative
care nu dobndesc n mod direct caracter executoriu i, pe cale de
consecin, nu pot fi puse direct n aplicare.
Astfel, n conformitate cu dispoziiile art. 31 alin. (1) din O.G.
nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, mpotriva procesuluiverbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii (act
administrativ) se poate face plngere, n termen de 15 zile de la data
nmnrii sau comunicrii acestuia. Plngerea suspend executarea, astfel
cum prevd dispoziiile art. 32 alin. (3) din actul normativ citat2.
Alte excepii de la principiul caracterului executoriu din oficiu se
ntlnesc n situaiile n care actele administrative dau natere unor raporturi
juridice de drept civil, dreptul muncii, etc., a cror existen juridic este
hotrt, dup caz, de pri (pe cale amiabil) sau, de instanele judectoreti
(n cazul unor litigii).
2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic
specific reglementat de Constituie i de Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004
n opinia profesorului Antonie Iorgovan: Aceast trstur a actului
administrativ ne ajut s deosebim actul administrativ, care este emis n
special de organele administraiei publice, de actele de autoritate specifice
altor categorii de organe.3
Literatura de specialitate definete regimul juridic al actelor
administrative ca fiind un ansamblu de reguli de fond i form pe care se
fundamenteaz naterea, modificarea i desfiinarea acestor acte.4
Cu certitudine, regimul juridic al actelor administrative este guvernat
de art. 21 i art. 52 din Constituia Romniei, republicat i de Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum se arat n mod
constant n doctrina de specialitate. Att legea fundamental precum i legea
organic sus-menionat instituie principiul conform cruia actele
1

Republicat n temeiul art.III din O.G. nr.20/2005 pentru modificarea i completarea O.G.
nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I-a, nr. 101 din 31 ian.2005, cu modificrile i completrile ulterioare
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobat
cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002 publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificrile i completrile ulterioare
3
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 35
4
Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 19
378

administrative se supun controlului de legalitate exercitat de instanele

specializate de contencios administrativ.
Totui, aceast trstur nu trebuie privit n mod absolut, din
urmtoarele considerente:
a) nu toate actele administrative emise/adoptate de autoritile
administraiei publice se supun controlului judectoresc exercitat
prin instanele de contencios administrativ, acte care constituie
excepiile prevzute de Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004;
b) sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanele de
contencios administrativ i actele administrative emise/adoptate
de structuri interne ale Parlamentului, precum i de conductorii
diferitelor instane judectoreti1.
3. Clasificarea actelor administrative
n doctrina de specialitate, actele administrative sunt clasificate n
funcie de mai multe criterii, cel mai frecvent fiind utilizate urmtoarele:
ntinderea efectelor juridice, conduita prescris, situaia juridic generat,
autoritatea public de la care eman (autorul acului), procedura de
elaborare, etc.2
3.1. Clasificare dup criteriul ntinderii efectelor juridice pe care
le produc
Dup criteriul ntinderii efectelor juridice pe care le produc, actele
administrative se grupeaz n dou categorii, respectiv: acte administrative
cu caracter normativ i acte administrative cu caracter individual.
3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ
Actele administrative cu caracter normativ se particularizeaz prin
faptul c ele cuprind reguli generale, abstracte, impersonale i de
aplicabilitate repetat.
n spiritul doctrinei, legiuitorul definete actul normativ ca
fiind:actul emis sau adoptat de o autoritate public, cu aplicabilitate
general.3
Avnd n vedere faptul c actele normative conin reglementri de
principiu, obligatorii i impersonale, se aplic tuturor situaiilor particulare
1

Verginia Vedina, op. citat, p. 88

Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 118-122; Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp.
37-39, Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 292-296, Verginia Vedina, op. citat, pp.
90-91
3
A se vedea art.3, lit. a din Legea nr. 52/2003 privind transparena n administraia public,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 70 din 3 febr.2003
379
2

care fac obiectul normei respective, iar eficiena acestora nu nceteaz

printr-unul sau mai multe acte individuale de executare. Produc efecte
juridice erga omnes, fa de toi subiecii de drept ce cad sub incidena
normei n cauz.
Actele normative trebuie redactate ntr-un stil concis, sobru, clar i
precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor
gramaticale i de ortografie.
Normele de tehnic legislativ conform crora trebuie redactate,
aprobate, publicate, etc. actele normative sunt stabilite prin Legea
nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative i respectiv, n H.G. nr. 50/2005.
3.1.2. Actele administrative cu caracter individual
Actele administrative cu caracter individual sunt manifestri de
voin care produc efecte juridice cu privire la subiecte de drept
predeterminate (persoane fizice, persoane juridice, O.N.G.-uri, etc.).
Aceste acte se particularizeaz prin faptul c i epuizeaz coninutul
printr-o singur executare, nefiind de aplicabilitate repetat.
La rndul lor, actele administrative individuale se mpart n mai
multe categorii, dup cum urmeaz1:
a) Acte prin care se stabilesc drepturi i/sau obligaii determinate
pentru subiectul de drept cruia i se adreseaz.
Spre exemplu, n conformitate cu dispoziiile art. 54 alin. (3) din
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici2: Numirea n
funciile publice pentru care se organizeaz concurs n condiiile art. 51 alin.
(2) lit. c) se face prin act administrativ emis de conductorul autoritilor i
instituiilor publice din administraia public central i local.
Potrivit alineatelor (4) i (5) ale aceluiai articol, prin actul
administrativ de numire se stabilesc att drepturile salariale precum i
obligaiile, sarcinile specifice funciei publice pe care urmeaz s o ocupe
persoana beneficiar a actului administrativ.
Cu alte cuvinte, prin actul administrativ individual de numire n
funcie se stabilesc fa de un subiect de drept determinat (ctigtorul
concursului) att drepturi, precum i obligaii concrete, specifice funciei
publice respective.
b) Acte prin care se confer un statut personal sau acte atributive
de statut personal
n aceast categorie sunt incluse actele administrative individuale cu
caracter recognitiv fa de o activitate anterioar desfurat de beneficiarul
1

Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 292-296

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
380
2

actului i cruia i confer un complex de drepturi i obligaii, n condiiile

legii. Astfel de acte sunt considerate a fi: diplomele de studii (colare,
universitare), deciziile de pensionare, permisul pentru port arm, permisul
de conducere etc.
c) Acte administrative prin care se aplic constrngerea
administrativ
Exemplul tipic citat n doctrina de specialitate l reprezint procesulverbal prin care se constat svrirea unei fapte contravenionale i de
aplicare a sanciunii contravenionale. Materia este reglementat de
Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor,
care constituie legea-cadru.
n aceeai categorie se includ i actele administrative individuale
prin care se instituie msuri asiguratorii n sarcina unor debitori ai bugetelor
locale, conform Ordonanei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de
procedur fiscal. Astfel, potrivit art. 126 alin. (4) din Ordonan, Msurile
asiguratorii se dispun prin decizie emis de organul fiscal competent, care
trebuie motivat i semnat de conductorul organului fiscal respectiv.
d) Acte administrativ-jurisdicionale
Aceste acte juridice sunt acte administrative pentru c sunt emise
(pronunate) de un organ de jurisdicie ce funcioneaz n cadrul unui organ
al administraiei publice i sunt de jurisdicie pentru c, prin ele, se
soluioneaz dup o anumit procedur, prevzut de lege, un conflict
juridic ivit ntre un serviciu public i un particular (persoan fizic sau
juridic).1
n legtur cu aceast categorie de acte administrative cu caracter
individual, apreciem ca fiind necesar i oportun elucidarea chestiunii dac
actele administrativ-jurisdicionale mai sunt sau nu de actualitate, n
contextul modificrilor aduse prin revizuirea Constituiei. Astfel, art. 21
alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, statueaz Jurisdiciile
speciale administrative sunt facultative i gratuite.
n opinia noastr, legea fundamental nu elimin, ci dimpotriv,
consfinete activitatea administrativ-jurisdicional, n condiiile legii
speciale. Comentnd textul n cauz, autoarea Elena Simina Tnsescu
relev c: Se exprim astfel rolul acestor jurisdicii n descongestionarea
justiiei, iar gratuitatea este un mijloc de ncurajare pentru a se recurge la
asemenea proceduri.2.
Actele administrativ-jurisdicionale se particularizeaz prin
urmtoarele caracteristici:
1

V.I. Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Editura All, Bucureti, 1994, p. 134
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op. citat, p. 34; n acelai
sens, a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 295
381
2

sunt emise/adoptate de ctre autoriti ale administraiei publice

sau, de structuri administrative create n cadrul sau pe lng
acestea;
obiectul acestor acte l constituie soluionarea unor litigii, pe
baza sesizrii persoanei interesate;
emiterea/adoptarea actelor administrativ-jurisdicionale se face
dup o procedur bazat pe principiul contradictorialitii;
emitentul actului este independent n luarea soluiei, care trebuie
motivat n toate cazurile;
se bucur de o stabilitate mai mare dect celelalte acte
administrative, constituind o excepie de la principiul
revocabilitii. Aceast particularitate nu echivaleaz ns cu
puterea de lucru judecat de care se bucur hotrrile
judectoreti;
mpotriva actelor administrativ-jurisdicionale pot fi formulate
numai cile de atac prevzute de legea special.

3.2. Clasificarea actelor administrative dup conduita prescris

n raport cu acest criteriu, actele administrative se clasific n trei
categorii, respectiv: onerative, prohibitive i permisive, care la rndul lor pot
avea, dup caz, caracter normativ sau individual.
a) Actele onerative sunt acele acte administrative care oblig
subiecii de drept crora li se adreseaz la o anumit conduit sau prestaie.
Un astfel de exemplu, l regsim n dispoziiile pct. 69.7 din
Normele metodologice de aplicare a Ordonanei Guvernului nr. 92/2003,
aprobate prin H.G. nr. 1050/2004, conform crora: Orice persoan
impozabil, care, ulterior nregistrrii ca pltitor de tax pe valoarea
adugat, nu mai realizeaz dect operaiuni fr drept de deducere datorit
obiectului de activitate, are obligaia s solicite scoaterea din evidena de
pltitor de tax pe valoarea adugat, n termen de ....1
Aadar, prin actul administrativ menionat se stabilete conduita de
urmat pentru contribuabilii care nu mai desfoar activiti supuse taxei pe
valoarea adugat.
b) Actele prohibitive se caracterizeaz prin faptul c interzic anumite
aciuni.
n general, prin astfel de acte administrative se stabilesc norme de
interdicie, cu caracter contravenional sau se consacr constrngerea
administrativ n cele mai diverse forme.
1

H.G. nr. 1050/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G: nr.
92/2003 privind Codul de procedur fiscal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I-a, nr. 651 din 20 iulie 2004
382

Spre pild, conform art. 38 alin. (5) din H.G. nr. 955/2004: Se
interzice amplasarea reclamelor pe: a) cldirile ce adpostesc sedii ale
autoritilor publice;.1
c) Acte permisive care se particularizeaz prin faptul c las
subiecilor de drept facultatea (libertatea) de a-i alege conduita de urmat.
Aceast categorie de acte se particularizeaz prin faptul c nici nu
oblig i nici nu interzic o anumit aciune, ci las subiecilor de drept
libertatea de a-i alege conduita pe care o vor urma. De regul, n cazul
actelor administrative individuale cu caracter permisiv, dreptul de a
desfura anumite aciuni se exercit de ctre titular pe baza unor verificri
prealabile care au n vedere legalitatea aciunii.
Aa de exemplu, conform punctului 53.1 din Normele metodologice
aprobate prin H.G. nr. 1050/2004: Cnd pentru lmurirea unor mprejurri
de fapt, organul fiscal consider necesar consultarea unor experi, poate
numi unul sau mai muli experi, stabilind obiectivele asupra crora acetia
trebuie s se pronune.
n mod generic, aceste acte se mpart n autorizaii i acte atributive
de statut personal2.
Autorizaiile se mpart la rndul lor n dou categorii, respectiv
autorizaii impuse de lege i autorizaii libere.
Pentru prima categorie legiuitorul stabilete obligaia administraiei
de a le elibera, dac sunt ntrunite condiiile cerute de lege n vederea
eliberrii lor.
Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 republicat, cu
completrile i modificrile ulterioare Autorizaia de construire se emite n
cel mult 30 de zile de la data nregistrrii cererii, pe baza documentaiei
depuse la autoritile prevzute la art. 4 (primari, respectiv preedinii
consiliilor judeene s.n.) ...3.
Este evident c, n aceste cazuri, autoritile administraiei publice au
o dubl obligaie, respectiv de a verifica dac solicitantul a depus
documentaia complet i n caz afirmativ, de a elibera autorizaia de
construire. n cazul n care documentaia tehnic este incomplet va notifica
acest lucru solicitantului, cu indicaia de a depune documentele necesare.
1

H.G. nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementrilor cadru de aplicare a O.G. nr. 71/2002
privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de administrarea domeniului public i
privat de interes local, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 660 din 22
iulie 2004
2
Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 119
3
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru
realizarea locuinelor, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.3/1997,
modificat i completat prin Legea nr. 453/2001 publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I-a, nr. 431 din 1 august 2001 i prin Legea nr. 401/2003 publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 749 din 27 octombrie 2003
383

Pe de alt parte, n cazul aa-ziselor autorizaii libere legea las

administraiei libertatea de a aprecia dac elibereaz sau nu autorizaia
solicitat.
Un exemplu concret, l constituie autorizaia pentru exercitarea
activitii de transport persoane sau bunuri n regim de taxi, materie
reglementat prin Legea nr. 38/2003 privind transportul n regim de taxi i
n regim de nchiriere.1
Conform art. 14 alin. (3) din Lege: Numrul maxim de autorizaii
taxi permanente i sezoniere pentru perioada acordat, se va stabili prin
hotrre a consiliului local, respectiv a Consiliului General al Municipiului
Bucureti, cu consultarea asociaiilor.
Din textul legal menionat, rezult c legiuitorul las administraiei
publice locale facultatea de a stabili un anumit numr de autorizaii n
funcie de necesitile specifice ale unitii administrativ-teritoriale.
3.3. Clasificarea dup situaia juridic generat
Dup criteriul situaiei juridice generate distingem dou categorii de
acte administrative respectiv, acte constitutive i acte declarative
(recognitive) de drepturi i obligaii.
Actele constitutive se particularizeaz prin faptul c instituie situaii
juridice cu caracter de noutate, dau natere, modific sau sting raporturi
juridice. Astfel de acte constitutive de drepturi i obligaii sunt diferitele
tipuri de autorizaii ( ex. dee construire, pentru exercitarea unor profesii sau
meserii), actele de sancionare etc.
Actele declarative sau recognitive caracterizate prin aceea c, prin
ele se constat o situaie preexistent emiterii actului juridic. Astfel de acte
declarative sunt, spre exemplu, actele administrativ jurisdicionale, actele de
constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter confirmativ, etc.
Importana acestei distincii rezid n aceea c actele declarative,
particularizate prin faptul c stabilesc drepturi i obligaii preexistente
emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptrii lor, adic din
momentul n care faptul juridic constatat s-a produs. Dimpotriv ns, actele
constitutive crora le este caracteristic faptul c produc ele nsele efecte
juridice, din momentul emiterii lor sau de la o dat ulterioar, menionat n
coninutul lor, dar numai pentru viitor.
3.4. Clasificarea actelor dup autorul lor
n funcie de autorul de la care eman, actele administrative pot fi
clasificate avndu-se n vedere natura organului emitent, competena
acestuia, precum i numrul de manifestri de voin care concur la
adoptarea actului.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 45 din 28 ianuarie 2003
384

3.4.1. Dup natura autoritii publice sau demnitarului

public de la care eman, actele administrative pot fi emise/adoptate, dup
caz:
3.4.1.1. De autoriti din sfera puterii executive, cum sunt:
Preedintele Romniei (decrete); Guvern (hotrri i ordonane); primulministru (decizii); minitrii (ordine); consiliile locale i judeene (hotrri);
preedinii consiliilor judeene (dispoziii); primari (dispoziii); prefeci
(ordine); etc.
3.4.1.2. De structuri interne ale Parlamentului i de ctre
preedinii judectoriilor, tribunalelor i curilor de apel, n msura n care
exercit atribuii specifice administraiei publice.
Actele administrative emise/adoptate de autoritile centrale ale
administraiei publice produc efecte pe ntreg teritoriul rii, n vreme ce
actele administraiei locale genereaz efecte numai n unitatea administrativteritorial n care acestea au fost alese sau numite, dup caz.
3.4.2. Dup competena organelor de la care eman, actele
administrative pot fi acte de administraie general (care eman de la
organele cu competen general) i acte de administraie special (care
eman de la organele cu competen special), acestea din urm trebuind s
fie conforme cu cele dinti.
3.4.3. Dup numrul manifestrilor de voin care concur la
formarea lor, actele administrative pot fi acte simple (cnd sunt rezultatul
unei singure manifestri de voin, provenind de la o singur autoritate
public i acte complexe (cnd cuprind dou sau mai multe manifestri de
voin, provenind de la mai multe autoriti publice).
Actele simple pot fi revocate numai de ctre autoritatea emitent i
de cea ierarhic superioar, n timp ce actele complexe pot fi revocate doar
prin aciunea comun a organelor care au contribuit la constituirea actelor
respective, precum i de autoritatea public superioar ierarhic.
n funcie de subiectele crora le sunt adresate, actele administrative
se mpart n acte interne care produc efecte n interiorul organului i acte
externe care produc efecte n afara organului emitent.
3.5. Clasificarea actelor administrative dup procedura de
elaborare
n funcie de acest criteriu, actele administrative se clasific innduse cont de gradul de complexitate al procedurii administrative, iniiativa n
elaborare, modul de aducere la cunotin i forma exterioar, etc. 1.
3.5.1. Dup gradul de complexitate, actele administrative pot fi
elaborate dup o procedur simpl sau dup o procedur complex. Actele
elaborate dup o procedur simpl nu presupun ndeplinirea unor formaliti
1

A se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 121-122

385

procedurale deosebite, spre deosebire de actele elaborate dup o procedur

complex, care trebuie s ndeplineasc cerinele unor formaliti deosebite,
pentru a putea produce n mod valabil efecte juridice.
Aceste formaliti le pot constitui: avizarea actului administrativ,
dezbaterea public a proiectului, aprobarea, confirmarea etc.
3.5.2. Dup modul de iniiere, actele administrative se mpart n acte
emise din oficiu (acestea fiind, de regul, revocabile) i acte emise la cerere
(acestea fiind, n general, irevocabile).
3.5.3. Dup modul de aducere la cunotin, deosebim acte
administrative care se aduc la cunotin prin comunicare (cele individuale)
i acte publicate (cele normative).
3.5.4. Dup forma lor exterioar, distingem acte administrative
emise n form scris i acte emise fr ndeplinirea acestei condiii (sau
acte orale). n cazul nclcrii cerinei formei scrise cerute de lege intervine
nulitatea actului respectiv.
Actele administrative sunt susceptibile de fi clasificate i n funcie
de alte criterii.
Dup coninutul efectelor pe care le genereaz, actele individuale
pot fi:
a) creatoare de drepturi (ex: diplome de absolvire a studiilor);
b) creatoare de obligaii (ex: actele de sancionare
contravenional);
c) creatoare de drepturi i obligaii (ex: diverse categorii de
autorizaii).
n funcie de coninutul lor material, actele administrative pot fi:
a) acte patrimoniale oneroase (ex: actul de concesionare a unui
teren pe durata existenei construciei contra unei taxe numite
redeven);
b) acte patrimoniale gratuite (ex: repartizarea de mijloace materiale
nerambursabile instituiilor administrative; atribuirea, la cerere, a
unui teren n folosin gratuit tinerilor cu vrsta cuprins ntre
18 i 35 de ani pentru construirea unei locuine proprietate
personal1);
c) acte nepatrimoniale (ex: dispoziia de schimbare a numelui pe
cale administrativ).
Dup modul lor de executare, actele administrative se clasific dup
cum urmeaz:
a) acte cu executare instantanee (actul de sancionare
contravenional);
1

Art. 1 alin. (1) i (2) din Legea nr.15/2003 privind sprijinul acordat tinerilor pentru
construirea unei locuine proprietate personal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I-a, nr. 34 din 22 ianuarie 2003
386

b) acte cu executare succesiv (autorizaia de construcie).

n literatura francez de specialitate,1 actele administrative sunt
clasificate n:
1. acte normative i acte individuale;
2. acte creatoare (de situaii juridice noi), acte modificatoare
(de situaii existente) i acte abrogative;
3. acte creatoare de drepturi i faciliti pentru particulari,
acte care impun obligaii, acte care confer un statut
personal (drepturi i obligaii);
4. acte exprese i acte tacite.
n concluzie, trebuie reinut faptul c diversitatea i complexitatea
activitii desfurate de autoritile administraiei publice determin i
multitudinea categoriilor de acte administrative, clasificate dup diferite
criterii, cu nu8anri de la un autor la altul.
4. Regimul juridic al actelor administrative
Regimul juridic al actelor administrative este reprezentat de un
ansamblu de reguli de fond i de form, care contureaz personalitatea
actelor administrative n circuitul juridic, n sensul c evoc criteriile de
valabilitate ale acestora.2
Dei, n prezent nu exist unanimitate de opinii n privina definirii
regimului juridic, autorii de drept administrativ au stabilit, de-a lungul
timpului, elementele sale constante. Majoritatea doctrinelor consider c
atunci cnd se vorbete despre regimul juridic al actelor administrative,
trebuie avute n vedere reguli ce guverneaz formarea, modificarea i
desfiinarea acestora.
Din analiza acestor reguli, se constat c actele administrative se
supun unui regim juridic distinct, specific lor, i anume regimului de drept
administrativ, care este guvernat de Constituie i de Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004. Acest regim se manifest cu privire la legalitatea
actelor administrative, fora juridic i fora probant a acestora, intrarea lor
n vigoare, punerea n executare i ncetarea efectelor juridice.3
4.1. Legalitatea actelor administrative
Legalitatea reprezint elementul central al regimului juridic aplicabil
actelor administrative, al ntregii activiti desfurate de administraia
public.

Jean Rivero, Droit administratif, 12eme dition, Dalloz, 1987, pp. 115, 116
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 40
3
Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 19
387
2

Suportul constituional al acestui principiu l regsim n articolele 1

alin.5, 16 alin.1, 21, 52, 123 i art.126 ale legii fundamentale, republicat.
Astfel, potrivit art.1 alin.5 din Constituia Romniei, republicat: n
Romnia, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este
obligatorie, text care abrog vechiul art.51.
Din analiza textului menionat putem desprinde dou concluzii, i
anume:
a) legea fundamental consacr principiul ierarhiei actelor juridice,
sitund n vrful piramidei Constituia. Principiul supremaiei Constituiei
semnific faptul c toate celelalte acte juridice (legi, ordonane i hotrri
ale Guvernului etc.) trebuie s respecte normele constituionale, altfel spus
s se subordoneze acestora.
b) respectarea Constituiei, a legii n sensul larg al termenului, este
obligatorie pentru toi subiecii de drept public sau de drept privat. Cu alte
cuvinte, legalitatea reprezint preeminena legii n reglementarea relaiilor
sociale, principiu consfinit de art.16 alin.2 din Constituia Romniei,
republicat, conform cruia: Nimeni nu este mai presus de lege.
n ceea ce privete administraia public, menionm c legalitatea se
manifest n alegerea, organizarea, funcionarea i activitatea autoritilor
administraiei publice, principiul legalitii fiind consacrat n mod expres n
art.2 alin.1 al Legii nr. 215/2001 privind administraia public local, cu
modificrile i completrile ulterioare.
Pentru actele administrative, legalitatea reprezint elementul
fundamental al regimului juridic care le guverneaz, literatura de
specialitate conturnd n timp dou mari teze.
Dup un curent de gndire (coala de drept public de la Cluj),
legalitatea este considerat o condiie de valabilitate a actelor
administrative, distinct de oportunitate.
Dup ali autori (coala de drept public de la Bucureti), legalitatea
este considerat a fi corolarul condiiilor de valabilitate al actelor
administrative, iar oportunitatea o cerin (o dimensiune) a legalitii.1
n opinia profesorului Ilie Iovna, reprezentant de seam al colii
de la Cluj, prin oportunitate nelegem realizarea sarcinilor i atribuiilor
legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale i
spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai
potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.2
Legalitatea actelor administrative poate fi definit ca fiind
conformitatea acestora cu legea fundamental, cu legile elaborate de

1
2

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 41

Ilie Iovna, op. citat, p. 24
388

Parlament, cu Ordonanele de Guvern i cu toate celelalte acte normative

care au o for juridic superioar.1
n acest context de idei, relevante sunt dispoziiile art. 4 din Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative, conform crora:
(1) Actele normative se elaboreaz n funcie de ierarhia lor, de
categoria acestora i de autoritatea public competent s le adopte.
(2) Categoriile de acte normative i normele de competen privind
adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituie i prin celelalte legi.
(3) Actele normative date n executarea legilor, ordonanelor sau a
hotrrilor de Guvern se emit n limitele i potrivit normelor care le
ordon.2
Pe acest temei legiuitorul nostru instituie obligaia autoritilor
administraiei publice de a meniona n preambulul actelor administrative
temeiul legal pe care se fundamenteaz actul respectiv3.
n ceea ce privete actele administraiei publice locale, art. 77 alin.
(2) al Legii nr. 24/2000, republicat, stipuleaz: Reglementrile cuprinse n
hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene, precum i cele
cuprinse n ordinele prefecilor sau n dispoziiile primarilor nu pot
contraveni Constituiei i reglementrilor din actele normative de nivel
superior.4
Fiind adoptate sau emise pe baza i n vederea executrii legii, actele
administrative se bucur de prezumia de legalitate, cu alte cuvinte se
consider c sunt conforme cu legea sub toate aspectele, att de fond, ct i
de form.
Condiiile de legalitate pentru actele administrative sunt foarte
numeroase i variate, de multe ori ele fiind prevzute expres pentru actul
administrativ n cauz sau pentru categoria din care acesta face parte.
Profesorul Antonie Iorgovan distinge ntre condiiile generale de
legalitate i condiiile specifice de legalitate, pe considerente de
oportunitate.5
Autorul consider ca fcnd parte din sfera condiiilor generale de
legalitate urmtoarele cerine:
a) actul administrativ s fie emis n conformitate cu litera i spiritul
Constituiei;
1

Verginia Vedina, op. citat, p. 92

Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor
normative, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 777 din 25 august
2004
3
A se vedea art. 40 din Legea nr. 24/2000, republicat
4
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 463 din 24 mai 2004
5
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 49, 50
389
2

b) actul administrativ s fie emis n litera i spiritul legilor i

ordonanelor;
c) actul administrativ s fie emis pe baza tuturor actelor organelor
administraiei publice care sunt superioare organului
administrativ emitent;
d) actul administrativ s fie emis de organul administrativ numai n
limitele competenei sale;
e) actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzute
de lege.
n sfera condiiilor specifice de legalitate, pe considerente de
oportunitate, autorul citat le include pe urmtoarele:
a) momentul n care este adoptat actul administrativ;
b) locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice actul
administrativ;
c) mijloacele materiale i spirituale pe care le angajeaz decizia
administrativ, precum i a duratei pe care o reclam aplicarea
ei;
d) conformitatea actului administrativ cu condiiile generale de
via i de cultur;
e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii.
ntr-o alt opinie, creia ne raliem, prof. Ilie Iovna consider c
actele administrative trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii de
valabilitate:
a) actul s fie emis de organul competent n limitele
competenei sale;
b) conformitatea actului cu coninutul legii i al actelor cu
for juridic superioar;
c) actul s fie emis n forma i cu procedura prevzute de
lege;
d) oportunitatea actului, care la rndul su este influenat
de mai muli factori precum: momentul adoptrii actului,
locul i condiiile concrete n care se aplic actul,
mijloacele materiale i spirituale pe care le angajeaz
aplicarea actului i durata de timp pe care o reclam
aplicarea lui, conformitatea actului cu condiiile generale
de via i de cultur i conformiatea actului cu scopul
legii.1
Nendeplinirea uneia din condiiile de legalitate enumerate mai sus,
va atrage aplicarea sanciunilor specifice dreptului administrativ. Trebuie
menionat ns, c pe lng tragerea la rspundere a organului administraiei
1

I. Iovna, op. citat, pag, 35

390

publice sau, dup caz, a funcionarilor publici, vor interveni sanciuni cu

privire la actul administrativ, adic se va pune problema nulitii acestuia.
Autorii de drept administrativ apreciaz n unanimitate c nu toate
condiiile de legalitate au aceeai valoare i prin urmare, nu toate determin
acelai gen de sanciune. n funcie de importana acestora, nendeplinirea
unei (unor) condiii va atrage, dup caz, sanciunea inexistenei sau nulitii
(absolute sau relative) actului administrativ.
4.2. Fora juridic a actelor administrative
Ca orice acte juridice, actele administrative dau natere, modific
sau sting raporturi juridice, aadar produc efecte juridice, cu o anumit for
juridic.
n literatura de drept administrativ, pentru fundamentarea forei
juridice a actelor administrative ca acte de autoritate, implicit a obligaiei
executrii lor, se face apel la prezumia de legalitate1, o prezumie relativ
(juris tantum), dar suficient de puternic, pe care se bazeaz teoria
regimului juridic administrativ. Conform acesteia, se consider c atta timp
ct actul administrativ este n vigoare, se prezum c a fost emis cu
respectarea tuturor condiiilor de fond i de form prevzute de lege, de
aceea ideea respectrii lui apare desprins din ideea respectrii legii.2
Prezumia de legalitate este asociat cu alte dou prezumii i
anume: de autenticitate i de veridicitate.
Prezumia de autenticitate, conform creia se consider c actul
administrativ a fost emis/adoptat de ctre autoritatea administraiei publice
pe care nscrisul constatator al actului o indic prin forma sa exterioar
(antet, tampil, semntur). n acest sens, art. 42 din Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative
prevede c pentru atestarea autenticitii Actul normativ adoptat se
semneaz de reprezentantul legal al emitentului, se dateaz i se
numeroteaz.
Prezumia de veridicitate este acea prezumie potrivit creia actul
administrativ exprim adevrul.
Pe cele trei prezumii se fundamenteaz fora juridic a actului
administrativ, subiectele crora li se adreseaz fiind obligate, dup caz, s-l
execute sau s-l respecte.
n literatura de specialitate, se face distincie ntre obligaia de
executare (n general, o obligaie pozitiv, de a face), care privete numai
subiectele titulare de drepturi i obligaii, ca efect al emiterii actului, i
obligaia de respectare sau opozabilitatea (n principiu, o obligaie negativ,
1
2

Romulus Ionescu, op. citat, pp. 252, 253

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 53
391

de a nu face), care privete alte subiecte de drept dect cele obligate la

executare.
Referitor la fora juridic a actului administrativ, se susine c este
identic cu a altor acte unilaterale emise de organele statului n realizarea
puterii de stat, dar este inferioar forei juridice a legii.1
Fora juridic a actelor unilaterale de putere, din categoria crora fac
parte i actele administrative, este ntr-adevr, superioar forei juridice a
celorlalte acte juridice (exceptnd legea i restul actelor juridice specifice
organelor puterii legislative), indiferent de la cine eman (organe de stat,
organizaii neguvernamentale).
Aadar, fora juridic a actelor de putere este superioar actelor de
drept civil, de drept comercial, de dreptul muncii etc. Totodat, este firesc s
existe o difereniere sub aspectul forei juridice ntre diverse acte
administrative, dat fiind structura organizrii administraiei publice.
n principiu, fora juridic a unui act administrativ este dat de locul
pe care l ocup organul emitent n sistemul organizrii administraiei
publice, precum i de natura organului respectiv2. Spre exemplu, de la
nivelul Guvernului eman ordonane (care pot fi simple sau de urgen,
acestea din urm putnd fi adoptate de Guvern numai n situaii
extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, avnd obligaia de a
motiva urgena n cuprinsul acestora3) i hotrri ale plenului, precum i
decizii ale primului-ministru, ns nu toate au aceeai for juridic.
Ordonanele au fora juridic cea mai mare, urmnd hotrrile Guvernului i
apoi deciziile primului-ministru. Acelai lucru este valabil i n privina
actelor administrative ce eman de la alte organe ale administraiei publice,
inclusiv ale administraiei publice locale (spre exemplu, hotrrile adoptate
de consiliul judeean au for juridic superioar dispoziiilor emise de
preedintele consiliului judeean).
4.3. Fora probant a actelor administrative
Prin fora probant a unui act administrativ se nelege puterea
acestuia de a se constitui ca o dovad n legtur cu cele cuprinse n
coninutul su.
Spre deosebire de actele civile, care se ncheie valabil prin simplul
acord de voin al prilor (cu excepia vnzrii cumprrii de terenuri cu
sau fr construcii)4, pentru actele administrative se cere, de regul, forma
1

Romulus Ionescu, op. citat, p. 260

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 64
3
Art. 115 alin. (4) din Constituia revizuit
4
Vezi art. 2, Titlul X - Circulaia juridic a terenurilor, din Legea nr. 247/2005 privind
reforma n domeniul proprietii i justiiei, precum i unele msuri adiacente, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 653 din 22 iulie 2005
392
2

scris. Aceast condiie formal este necesar, printre altele, i pentru a se

constitui, cnd este cazul, n mijloc de prob.
n faa instanelor judectoreti, actele administrative au fora
probant a nscrisurilor autentice. Aceast for probant este dat i de
prezumiile de autenticitate i de veridicitate.
n consecin, efectele actului administrativ nu pot fi nlturate dect
ca urmare a revocrii, anulrii sau abrogrii actului administrativ de ctre
autoritile competente.
4.4. Intrarea n vigoare a actelor administrative
Momentul intrrii n vigoare al actelor administrative prezint o
importan deosebit din punct de vedere teoretic i practic, acest moment
genernd o serie de consecine juridice, precum existena sau inexistena
obligaiei de executare, executarea din oficiu a actelor, etc.
n ceea ce privete intrarea n vigoare a actelor administrative, n
doctrin era consacrat principiul conform cruia actele administrative cu
caracter normativ intr n vigoare de la data aducerii lor la cunotin
public (printr-o diversitate de modaliti: publicare n monitorul oficial, n
mijloacele mass-media, afiare, etc.), iar cele cu caracter individual de la
data comunicrii1.
Acest principiu doctrinar nu mai este actual, ca o consecin fireasc
a principiului instituit de art. 78 din Constituia Romniei, republicat,
potrivit cruia: Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr
n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n
textul ei.
Fa de dispoziiile cu caracter novator ale Constituiei, legiuitorul
ordinar a adoptat modificrile de rigoare.
Astfel, art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic
legislativ pentru elaborarea actelor normative2, republicat, intitulat
Intrarea n vigoare a actelor normative statueaz: (1) Legile i
ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n
vigoare la 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I-a, sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor. Termenul de 3 zile
se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu data publicrii n Monitorul
Oficial al Romniei i expir la ora 24.00 a celei de-a treia zi de la
publicare.
(2) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data
publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sub condiia depunerii
lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, dac n cuprinsul lor nu
este prevzut o dat ulterioar.
1
2

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 130

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
393

(3) Actele normative prevzute la art. 10 alin. (1), cu excepia legilor

i a ordonanelor, intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar.
Atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se produc la data
publicrii, n cuprinsul acestor acte normative trebuie s se prevad c ele
intr n vigoare la o dat ulterioar stabilit n text.
Fa de cele de mai sus, se desprind urmtoarele reguli privind
intrarea n vigoare a actelor administrative:
a) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data
publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sau la o
dat ulterioar prevzut n textul lor, cu condiia de a fi depuse
n prealabil la una dintre cele dou camere ale Parlamentului,
competent a fi sesizat potrivit legii fundamentale;;
b) Ordonanele simple, adoptate n baza unei legi speciale de
abilitare, intr n vigoare la 3 zile dup publicarea n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, sau la o dat ulterioar prevzut
n textul acestora;
c) Hotrrile Guvernului, actele normative ale autoritilor
administrative autonome i cele ale organelor administraiei
publice centrale de specialitate intr n vigoare de la data
publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sau de la
o dat ulterioar prevzut expres n textul acestora.
d) Conform art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul i instituia prefectului1: Ordinul prefectului care
conine dispoziii normative, devine executoriu numai dup ce a
fost adus la cunotin public. Ordinul prefectului, cu caracter
individual, devine executoriu de la data comunicrii ctre
persoanele interesate
Ne permitem doar s constatm c, dei este o lege intrat n vigoare
dup republicarea Constituiei Romniei cu modificrile i completrile
aduse prin Legea de revizuire nr. 429/2003, legiuitorul nostru nu a realizat
corelarea cu dispoziiile novatoare aduse de legea fundamental n aceast
materie.
Pe de alt parte, n legtur cu intrarea n vigoarea a actelor
administrative ale administraiei locale, art. 81 din Legea nr. 24/2000,
republicat, stipuleaz: n vederea intrrii lor n vigoare, actele normative
adoptate de autoritile administraiei publice locale se aduc la cunotin
public, n condiiile Legii nr. 215/2001, prin afiare n locuri autorizate i
prin publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
394

n consecin, din coroborarea celor dou texte legale rezult

urmtoarele reguli:
a) Hotrrile consiliilor locale i consiliilor judeene, cu caracter
normativ, devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii
lor la cunotin public, iar cele individuale de la comunicare
(art. 50 i art. 109).
Menionm c aducerea la cunotin public a hotrrilor cu
caracter normativ se poate face n termen de 5 zile de la data comunicrii
oficiale ctre prefect, potrivit art. 50 alin. (2) din Legea administraiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare.
b) Dispoziiilor emise de primari i de preedinii consiliilor
judeene li se aplic regulile privind intrarea n vigoare a
hotrrilor adoptate de consiliile locale i judeene, astfel cum
rezult din art. 71 i art. 109 din Legea nr. 215/2001 - legea
administraiei publice locale.
n sfrit, relevm c prin art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicat
se instituie n sarcina autorilor actelor normative obligaia de a insera n
dispoziiile finale data intrrii n vigoare a fiecrui act. Textul menionat are
urmtorul coninut: (1) Dispoziiile finale cuprind msurile necesare pentru
punerea n aplicare a actului normativ, data intrrii n vigoare a acestuia
conform art. 11 (i art. 78, n opinia noastr), implicaiile asupra altor acte
normative, ca: abrogri, modificri, completri, precum i dispoziia de
republicare, dac este cazul.
Aadar, putem concluziona c, n principiu, actele administrative
produc efecte juridice pentru viitor, fiind acte active, i nu acte retroactive.
De la principiul neretroactivitii actelor administrative exist i
unele excepii, situaii n care actul retroactiveaz, excepii datorate dup
caz, caracterului lor (exemple: actele administrative declarative, actele
administrative jurisdicionale, ori actele adoptate n baza unei hotrri
judectoreti), sau unor dispoziii exprese ale legii.
Cea mai important categorie a actelor administrative care fac
obiectul acestor excepii o constituie actele declarative sau recognitive.
Aceste acte recunosc sau constat existena unor drepturi i obligaii care au
luat natere datorit unor fapte juridice produse anterior emiterii sau
adoptrii actului administrativ (spre exemplu: din categoria actelor de stare
civil, cele de natere i de deces, actele de aprobare sau de confirmarea
altor acte, actele emise n temeiul unor hotrri judectoreti etc.).

395

4.5. Modul de executare al actelor administrative

Actele juridice unilaterale ale autoritilor publice, emise n
realizarea puterii publice, se caracterizeaz, sub aspectul regimului juridic
aplicabil, prin regula executrii din oficiu (executio ex officio).1
n situaia n care obligaia ce rezult din act, ca efect juridic al
aplicrii acestuia, nu este executat de bunvoie, cel ndreptit a pretinde
aceast obligaie poate solicita intervenia forei de constrngere a statului
direct n baza actului de putere respectiv (n cazul nostru a actului
administrativ), fr a mai fi necesar nvestirea actului cu titlu executoriu.
Actul administrativ, ca orice alt act de putere, este prin el nsui un titlu
executoriu, putndu-se trece la executarea silit direct n baza lui, fr a mai
fi nevoie de emiterea unui alt titlu executoriu de ctre un organ de stat (de
regul, o instan judectoreasc), cum se cere n cazul actelor juridice
civile.
Astfel, conform art. 137 din Codul de procedur fiscal:
(1) Executarea silit a creanelor fiscale se efectueaz numai n
temeiul unui titlu executoriu emis potrivit prevederilor prezentului cod de
organul fiscal competent n a crui raz teritorial i are domiciliul fiscal
debitorul sau al unui nscris care, potrivit legii constituie titlu executoriu.
(2) Titlul de crean devine titlu executoriu la data la care creana
fiscal este scadent prin expirarea termenului de plat prevzut de lege sau
stabilit de organul competent ori n alt mod prevzut de lege2.
n temeiul acestui titlu executoriu, care este reprezentat de actul
administrativ fiscal ce constituie el nsui titlul de crean, se va putea
efectua executarea silit a creanelor fiscale.
Executarea silit ncepe prin comunicarea somaiei. Dac n termen
de 15 zile de la comunicarea somaiei nu se stinge debitul se continu
msurile de executare silit. Somaia va fi nsoit de 1 exemplar al titlului
executoriu, conform art.141 din Codul de procedur fiscal.
n aceeai ordine de idei, conform art. 37 din O.G. nr. 2/2001 privind
regimul juridic al contraveniilor: Procesul-verbal neatacat n termenul
prevzut la art. 31, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care
s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo alt
formalitate.
Principiul executrii din oficiu a actelor administrative, ca orice
principiu, admite existena anumitor excepii, n cazurile prevzute expres
de lege. n principal, aceste excepii vizeaz actele administrative care nu
genereaz raporturi de drept administrativ, ci raporturi de drept civil, de
1

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 65

Ordonana Guvernului nr. 92/2003 din 24 decembrie 2003 privind Codul de procedur
fiscal, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie
2003
396
2

dreptul muncii, raporturi proteguite prin aciune n faa instanelor

judectoreti.1
4.6. Modul de ncetare a efectelor juridice ale actelor
administrative
Actele administrative produc efecte juridice pn n momentul
scoaterii lor din vigoare care, de regul, se realizeaz de ctre autoritatea
emitent, de ctre autoritatea ierarhic superioar sau de ctre o instan
judectoreasc. Altfel spus, actele administrative normative sau individuale
produc efecte juridice atta vreme ct nu intervine o cauz de ncetare a
acestora, de exemplu: anularea, revocarea, suspendarea, abrogarea,
prescripia, executarea, etc.
n consecin, renunarea la beneficiul dreptului conferit de actul
administrativ nu este de natur s conduc la ncetarea efectelor juridice ale
acestuia. De vreme ce actul administrativ este o manifestare unilateral de
voin, este firesc ca voina beneficiarului actului s nu aib nici o relevan
cu privire la ncetarea efectelor acestuia. Aadar, dac o persoan renun la
beneficiul actului administrativ (autorizaie, carnet de conducere, etc.),
pentru ca acesta s nceteze s mai produc efecte juridice, este necesar s
fie revocat de ctre emitent sau de ctre organul ierarhic superior, aa cum
am mai artat n cuprinsul lucrrii.
ncetarea efectelor juridice semnific pierderea caracterului
obligatoriu al actelor administrative, desfiinndu-se raporturile juridice pe
care acestea le-au generat, adic sunt desfiinate drepturile i obligaiile
administrative generate de actul respectiv.
ncetarea efectelor juridice produse de un act administrativ poate
avea loc prin dou modaliti, i anume:
producerea unui fapt material - juridic cruia legea i confer
acest efect;
intervenia unui alt act juridic care conine dispoziii contrare
celui dinti i vizeaz suprimarea efectelor juridice ale actului
anterior.
a) ncetarea efectelor juridice ca urmare a producerii unui fapt
material juridic
Menionm c faptele material - juridice produc doar n mod
excepional ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative, numai
atunci cnd legea le atribuie aceste efecte.
n cazul actelor cu caracter normativ, ncetarea efectelor juridice prin
aceast modalitate este foarte rar ntlnit, ntruct aceste acte sunt de
aplicabilitate repetat i nu-i pierd eficiena prin acte de executare. Un
astfel de exemplu l constituie categoria actelor normative temporare.
1

Romulus Ionescu, op. citat, p. 266

397

Acestea se particularizeaz prin faptul c produc efecte juridice numai pn

la data n care nceteaz evenimentul care le-a determinat apariia ori, dup
caz, pn la expirarea termenului de aplicare prevzut n coninutul lor.
n legtur cu aceast categorie de acte, relevm c legislaia
acrediteaz teza doctrinar, art. 53 alin.(2) din Legea nr. 24/2000 privind
normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative,
republicat, stipulnd: La actul normativ cu caracter temporar se prevede i
perioada de aplicare sau data ncetrii aplicrii sale.
Dimpotriv, n cazul actelor administrative cu caracter individual
(care nu sunt de aplicabilitate repetat), ncetarea efectelor juridice se
produce, n mod obinuit, prin executare sau, prin producerea anumitor fapte
materiale juridice (decesul, plata, prescripia, mplinirea termenului de
valabilitate). Aa spre exemplu, conform art. 110, art. 112 i art. 113 din
O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, stingerea creanelor
fiscale poate avea loc prin plat, compensare sau restituire.
De asemenea, ncetarea existenei subiectului de drept, respectiv
decesul persoanei fizice contraveniente are drept consecin ncetarea
executrii sanciunii contravenionale. n cazul persoanei juridice titulare a
raportului de drept administrativ, reorganizarea i dizolvarea pot conduce la
ncetarea unor efecte juridice. Toate aceste ipoteze de ncetare a efectelor
produse de actele administrative i gsesc explicaia n caracterul strict
personal al drepturilor i obligaiilor administrative, ceea ce face imposibil
realizarea actelor prin ncetarea existenei subiectului de drept.
Un alt fapt material-juridic ce conduce la ncetarea efectelor produse
de actul administrativ l constituie ajungerea la termen sau expirarea
termenului de valabilitate (pentru paaport, permis de conducere, carte de
identitate, etc.).
Tot astfel, prescripia stinge, atunci cnd este reglementat de acte
normative, efectele produse de actele administrative individuale. Spre
exemplu, conform art. 14 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contraveniilor, Executarea sanciunii amenzii contravenionale se
prescrie n termen de 2 ani de la data aplicrii.
n final relevm c executarea unui act administrativ este
modalitatea care determin, cel mai frecvent ncetarea efectelor produse de
actele administrative.
b) ncetarea efectelor juridice ca urmare a interveniei unui act
juridic
Apariia unui nou act juridic care poate proveni de la organul
emitent, de la organul ierarhic superior acestuia sau de la o instan
judectoreasc de natur s nlture n tot sau n parte, definitiv sau
temporar efectele actului administrativ, constituie o modalitate specific de
ncetare.
398

Astfel, scoaterea din vigoarea a unui act administrativ poate avea loc
prin mai multe modaliti, dup cum urmeaz:
a) prin anulare, care poate fi dispus de o instan judectoreasc,
de organul ierarhic superior sau de parchete, n cazurile expres
prevzute de lege;
b) prin revocare (retractare) care se dispune de organul ierarhic
superior n baza raporturilor de subordonare sau de ctre
emitentul actului;
c) prin suspendare, ce se poate dispune de ctre instana
judectoreasc, organul ierarhic superior sau de emitentul
actului;
d) prin abrogare, care se poate dispune de ctre Parlament, organul
ierarhic superior sau de organul emitent; abrogarea poate fi
expres sau tacit.1
5. Condiiile de valabilitate
n opinia prof. Ioan Santai, pentru a fi valabile i a produce efecte
juridice, actele administrative trebuie s ndeplineasc o serie de condiii
generale, comune oricrei decizii administrative, precum i o serie de
condiii specifice, proprii acestei categorii de acte juridice, denumite
condiiile de valabilitate ale actului administrativ2.
Acest enun doctrinar i gsete suportul legal n Legea nr.24/2000
privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative,
republicat i n Hotrrea Guvernului nr.50/2005 pentru aprobarea
Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative spre
adoptare.3
5.1. Condiiile generale
Condiiile generale ale actelor administrative sunt cele identificate ca
fiind aplicabile tuturor deciziilor, n sens larg, i anume: fundamentarea
tiinific, unitatea, oportunitatea, simplitatea formei i legalitatea.
Fundamentarea tiinific a deciziei presupune aplicarea unor
principii tiinifice ce stau la baza pregtirii i adoptrii ei. n consecin,
proiectele de acte normative trebuiesc motivate temeinic, fundamentate pe
studii social-economice, politice i juridice, pe metode moderne de analiz
i luarea deciziei, precum i pe procedee de tehnic legislativ adecvate

Vezi Verginia Vedina, op. citat, pp. 108-109

Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 32-34
3
Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 243 din 17 martie 2006
399
2

concretizate, dup caz, n expuneri de motive, note de fundamentare sau

referate de aprobare1.
Unitatea deciziei administrative trebuie privit ntr-un dublu sens, i
anume:
a) decizia administrativ trebuie s fie n concordan cu
prevederile actelor normative de nivel superior i n corelaie cu
reglementrile comunitare, inclusiv cu tratatele internaionale la
care Romnia este parte, aa zisa concordan extern a deciziei
(actului administrativ)2;
b) dispoziiile deciziei administrative trebuie s fie concordante
ntre ele, astfel nct s nu se contrazic unele pe altele, ceea ce
semnific concordana intern a actului.
Oportunitatea sau actualitatea deciziei presupune adoptarea i
executarea actului n timp util i la condiiile date, precum i abrogarea lui
atunci cnd, datorit evoluiei relaiilor sociale, actul juridic a ncetat practic
s mai fie aplicabil.
Referitor la simplitatea formei, avem n vedere faptul c, sub aspect
extern, adoptarea deciziei trebuie s se fac fr formaliti procedurale
deosebite, care s ngreuneze n mod inutil procesul decizional, iar sub
aspect intern, decizia trebuie s aib un caracter dispozitiv, s fie redactat
ntr-un stil concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu
respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie, aa cum prevd
dispoziiile art. 34 i art.35 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic
legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat.
Legalitatea impune adoptarea actului administrativ numai n baza
unui drept legal de decizie i numai de ctre persoanele sau organele
investite cu putere legal de decizie, n temeiul i pentru executarea legilor
sau, dup caz, a hotrrilor i a ordonanelor de Guvern.3
n acest sens, conform art. 78 din Legea nr. 24/2000 Actele
normative ale autoritilor administraiei publice locale se adopt ori se emit
pentru reglementarea unor activiti de interes local, n limitele stabilite prin
Constituie i prin lege i numai n domeniile n care acestea au atribuii
legale.
5.2. Condiiile speciale de valabilitate ale actelor administrative
Prof. Tudor Drganu consider c valabilitatea actelor administrative
reprezint obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor
legale n vigoare. Autorul enumer urmtoarele condiii de valabilitate4:
1

Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicat

Art. 12 din Legea nr. 24/2000, republicat
3
Art. 73 alin. (1) din Legea nr. 24/2000
4
Tudor Drganu, op. citat, pp. 107-147
400
2

actul administrativ s fie emis/adoptat de organul competent n limitele

competenei sale; actul administrativ s fie emis/adoptat n forma i cu
respectarea procedurii prevzute de lege; actul s fie conform cu coninutul
legii; actul s fie conform cu scopul legii.
5.2.1. Adoptarea actelor administrative de ctre organul competent
i n limitele competenei sale legale
Competena autoritilor administraiei publice nu este definit n
mod unitar n doctrina de specialitate.
Astfel, prof. Ioan Santai definete competena ca fiind ansamblul
activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un subiect de drept
n vederea realizrii atribuiilor sale1.
ntr-o alt opinie, competena reprezint ansamblul drepturilor i
obligaiilor care revin unei autoriti a administraiei publice sau unui
funcionar public, acordate de lege, i limitele exercitrii lor.2.
Fiecare autoritate (categorie de autoriti) a administraiei publice
are o anumit competen, determinat de cumulul atribuiilor ce-i revin
potrivit legii i de scopul pentru care a fost nfiinat. Ea trebuie s fie n
concordan cu principiile constituionale, concret determinat i exercitat
potrivit dispoziiilor legale prin care a fost stabilit.
n doctrin s-a relevat c reglementarea competenei se realizeaz pe
dou ci, i anume:
a) n mod sumar, cnd legea indic doar organul competent i actele
pe care acesta le poate emite sau adopta, dup caz3;
b) n mod detaliat, cnd stabilirea competenei se face prin
coroborarea reglementrii organice cu cele speciale, care au
caracter complementar sau derogator4.
Precizm c, exercitarea competenei legale constituie o obligaie a
fiecrei autoriti a administraiei publice i nu o facultate.
n consecin, regulile de competen se impun administraiei ntr-o
manier strict, fiind necesar aplicarea lor cu rigurozitate. Pentru ca actele
administrative s fie legale i, n consecin, s produc n mod valabil
efecte juridice, ele trebuie s fie adoptate doar de autoritile competente i
n limite prevzute de lege.
1

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 34

Tudor Drganu, op. citat, p. 108
3
De exemplu, art. 108 din Constituie, n alin. (1) prevede: Guvernul adopt hotrri i
ordonane, fr s fac vreo precizare despre domeniul sau procedura de adoptare.
4
De exemplu, competena autoritilor administraiei publice locale rezult, n principal,
din Legea organic a administraiei publice locale nr. 215/2001, dar i din alte reglementri
speciale ca: Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civil, Legea nr. 114/1996 a
locuinei, Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, etc.
401
2

Competena autoritilor administraiei publice se particularizeaz

prin anumite trsturi i anume1:
a. Competena are caracter legal, n sensul c fiecare autoritate a
administraiei publice este nzestrat cu o anumit competen, strict
determinat de lege.
n consecin, autoritile administrative i titularii funciilor publice
trebuie s-i exercite n mod nemijlocit competena conferit prin lege. Cu
toate acestea, n mod excepional i doar atunci cnd legea prevede expres
acest lucru, o parte din atribuii sau totalitatea acestora pot fi transmise altor
persoane (funcionari sau demnitari publici), pe calea suplinirii (nlocuirii)
sau a delegrii de competen.
Suplinirea const n nlocuirea titularului funciei publice de o alt
persoan (demnitar sau funcionar public) cnd titularul competenei se afl
n imposibilitate obiectiv de a-i ndeplini atribuiile2. Suplinirea se
caracterizeaz prin faptul c se transmite totalitatea atribuiilor de la
persoana titular a competenei la cea care o nlocuiete temporar.
Suplinirea poate fi de drept, cnd opereaz n temeiul unor dispoziii legale
exprese, n mod direct, sau, se poate realiza prin act administrativ. Spre
exemplu, conform art. 107 alin. (3) din Constituie: Dac primul-ministru
se afl n una dintre situaiile prevzute la art. 106 (pierderea drepturilor
electorale, demisia, incompatibilitate, etc.) cu excepia revocrii, sau este n
imposibilitatea de a-i exercita atribuiile, Preedintele Romniei va
desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a
ndeplini atribuiile primului-ministru, pn la formarea noului Guvern.
Delegarea de competen reprezint ncredinarea unor atribuii care,
potrivit legii, revin unui demnitar sau funcionar public, ctre un alt
demnitar sau funcionar public subordonat ierarhic, legea permind acest
lucru. n cazul delegrii opereaz transmiterea ctre o singur persoan a
unei pri din atribuii i nu a tuturor atribuiilor precum n ipoteza nlocuirii
(suplinirii)3.
Spre exemplu, conform art. 70 alin. (1) din Legea administraiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare,
primarul poate delega atribuiile de stare civil i de autoritate tutelar
secretarului unitii administrativ-teritoriale sau altor funcionari publici din
aparatul de specialitate cu competene n domeniu.
b. Competena are caracter obligatoriu, ceea ce nseamn c atribuiile
conferite prin lege autoritilor administraiei publice trebuiesc
1

Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 297-298

Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinele administraiei, Editura Didactic
i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 123
3
Mircea Anghene, nlocuirea temporar, precum i delegarea de atribuii n dreptul
administrativ romn, n Revista Romn de Drept, nr. 10/1997, p. 24
402
2

realizate ntocmai, exercitarea lor neavnd un caracter facultativ

pentru autoritatea public1.
Dac un organ al administraiei publice emite un act administrativ
fr a avea competen n materie, actul este ilegal, ilegalitatea neputnd fi
acoperit prin confirmare. Organul competent poate s adopte un act cu un
coninut similar, act care va produce efecte juridice din momentul emiterii
sale2.
c. Competena are, de regul, un caracter permanent, cu alte cuvinte
trebuie exercit n mod continuu, fr ntreruperi, autoritatea
administraiei publice competent putnd s emit/adopte un act
administrativ ori de cte ori se ivesc condiiile de fapt prevzute de
lege3.
n doctrina de specialitate4, se consider c competena mbrac mai
multe forme, dup cum urmeaz:
1) Competena material care desemneaz sfera i natura raporturilor
sociale pe care le poate reglementa sau n care poate aciona o
autoritate a administraiei publice, demnitar sau funcionar public.
Competena material poate fi general sau special.
2) Competena teritorial care determin limitele geografice ale
exercitrii atribuiilor (competenei materiale) de ctre o autoritate a
administraiei publice.
La rndul su, competena teritorial este de dou feluri:
naional, autoritile publice abilitate cu o astfel de
competen exercitndu-i atribuiile pe ntreg teritoriul
rii;
local (judeean, municipal, oreneasc sau
comunal).
3) Competena personal este determinat de calitatea subiectului de
drept administrativ, n condiiile i cazurile reglementate n mod
expres de lege.
4) Competena temporal care desemneaz limitele n timp nuntrul
crora se exercit atribuiile conferite de lege unei autoriti
administrative, demnitar sau funcionar public.
Pentru a stabili legalitatea unui act administrativ sub aspectul acestei
condiii de valabilitate, trebuie s avem n vedere toate formele competenei.
n situaia n care actul administrativ a fost emis/adoptat de ctre
autoritatea administraiei publice competent i n limitele competenei
1

Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureti
2001, p.210
2
Ilie Iovna, op. citat, p. 232
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 298
4
Ioan Santai, op. citat, vol. I, pp. 69-70
403

conferite de lege, actul administrativ va fi considerat legal i va produce n

mod valabil efecte juridice.
Dimpotriv, dac actul a fost emis/adoptat cu nclcarea competenei
legale, sub aspect material, teritorial etc., va fi lovit de nulitate.
5.2.2. Adoptarea actelor administrative n forma i cu procedura
prevzute de lege
n general, manifestarea de voin din actele juridice nu trebuie
exprimat ntr-o anumit form pentru a produce efecte juridice. Aceast
regul este ntlnit n materia dreptului civil, guvernat de principiul
consensualismului. Exist i n aceast materie excepii, spre pild, cea
prevzut de art. 1295 alin. (2) din Codul civil, precum i de art. 2 din Legea
nr. 247/20051, Titlul X Circulaia juridic a terenurilor, conform crora
contractele de vnzare-cumprare care privesc bunurile imobile (terenuri cu
sau fr construcii) trebuie s mbrace forma scris i a actului autentic, sub
sanciunea nulitii absolute.
n dreptul administrativ, dimpotriv, s-a consacrat teza conform
creia actele administrative trebuie s mbrace o form specific att sub
aspect exterior, precum i sub aspect interior, n ceea ce privete
mecanismul de adoptare a acestora.
Actele administrative, n majoritatea cazurilor, mbrac forma scris,
apreciat ca fiind o garanie a respectrii legalitii2.
Aceast tez din doctrin i gsete astzi i un suport legal, fiind
impus n mod expres de tot mai multe acte normative.
Astfel, art. 54 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici3 prevede: Actul administrativ de numire (n funcie
public, s.n.) are form scris i trebuie s conin temeiul legal al numirii,
numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de la care
urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de
desfurare a activitii.
n motivarea formei scrise a actelor administrative se pot invoca mai
multe argumente, cum sunt:
a) obligativitatea autoritilor administraiei publice de a aduce la
cunotin public sau de a comunica actele administrative4;
b) necesitatea cunoaterii exacte a coninutului actelor
administrative adoptate (emise) de autoritile administraiei

Privind reforma n domeniile proprietii i justiiei, precum u unele msuri adiacente,

publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005
2
Tudor Drganu, op. citat, p. 121
3
Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
4
De exemplu: art. 108 alin. (4) din Constituie; art. 50 din Legea nr. 215/2001
404

publice locale, pentru a fi transmise instituiei prefectului, n

vederea exercitrii controlului de legalitate;
c) pentru a crea posibilitatea prilor dintr-un raport administrativ
s-i cunoasc cu exactitate drepturile i obligaiile;
d) pentru a se constitui mijloc de prob n caz de litigiu, etc.
Menionm c actele administrative normative trebuie s mbrace n
toate cazurile forma scris, legislaia impunnd obligaia aducerii lor la
cunotin public.
Actele administrative individuale pot mbrca dar, foarte rar i forma
oral sau nescris, n condiiile prevzute de lege. Astfel, potrivit
Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 care reglementeaz regimul juridic al
contraveniilor, avertismentul, ca sanciune administrativ-contravenional,
poate fi aplicat i n form nescris (art. 38 alin. 1).
Procedura de elaborare a actelor administrative reprezint ansamblul
formalitilor ce se cer a fi ndeplinite pentru ca actul s produc legal efecte
juridice1. Instituirea formalitilor procedurale necesare adoptrii/emiterii
actelor administrative are drept scop garantarea efecturii acestora cu toate
precauiunile prevzute de lege, astfel nct s corespund, prin coninut,
form i scop, att intereselor generale, precum i celor individuale. Se
urmrete astfel, mpiedicarea administraiei publice de a adopta unele
decizii nefondate, pe de o parte i instituirea unor modaliti de control cu
privire la legalitatea actelor, pe de alt parte.
Formalitile procedurale administrative au fost clasificate, n
literatura de specialitate, dup mai multe criterii.
Astfel, dup importana lor, ele se clasific n forme eseniale i
forme neeseniale2. Formele procedurale eseniale asigur legalitatea i
oportunitatea actului administrativ, nerespectarea lor avnd drept consecin
nulitatea actelor respective. Formele procedurale neeseniale stimuleaz
operativitatea activitii administraiei, nerespectarea lor neafectnd
valabilitatea actelor administrative.
Dup criteriul complexitii lor, formalitile procedurale au fost
clasificate n forme simple (forma scris i forma oral) i forme complexe.
n raport de momentul adoptrii/emiterii actului administrativ,
formalitile procedurale se mpart n trei categorii: anterioare, concomitente
i ulterioare.
Precizm c, spre deosebire de materia dreptului civil i a dreptului
penal, n dreptul administrativ nu exist nc un Cod de procedur
administrativ care s stabileasc n mod unitar regulile ce ar trebui urmate
de ctre autoritile administraiei publice.
1
2

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 42

Tudor Drganu, op. citat, pp. 138-142
405

n acest context, procedura administrativ este reglementat de o

multitudine de acte normative specifice unor domenii de activitate.
5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu coninutul legii
Aa cum se susine n literatura de specialitate, conformitatea actului
administrativ cu coninutul legii presupune conformarea acestuia cu cele trei
elemente care formeaz structura logico-juridic a normei legale, respectiv,
cu ipoteza, dispoziia i sanciunea acesteia sau, n celelalte acte normative
cu for juridic superioar pe care urmeaz s le aplice1.
a. Astfel, aplicnd legea i celelalte acte normative, autoritatea
administraiei publicecare urmeaz s emit/adopte un act
administrativ va trebui s examineze dac sunt ndeplinite
condiiile de fapt cerute de ipoteza normei legale.
n caz afirmativ, autoritatea administrativ are obligaia de a emite
actul administrativ iar, n absena acestor condiii, are obligaia de a nu
emite actul administrativ. Dac, autoritatea administraiei publice alege o
alt variant la adoptarea/emiterea actului administrativ rezult c nu i
ndeplinete aceast obligaie i, pe cale de consecin, actul va fi ilegal prin
coninutul su pe temeiul c nu a respectat ipoteza legal.
b. Emitentul actului administrativ poate s stabileasc corect
condiiile de fapt cerute de ipoteza normei juridice, dar s
interpreteze greit dispoziia acesteia ori, s aplice o alt
dispoziie dect cea care trebuia aplicat raportului social
respectiv2.
Actul administrativ adoptat/emis n astfel de condiii va fi, de
asemenea, ilegal pentru nerespectarea dispoziiei prevzut de norma legal.
c. n sfrit, un act administrativ poate fi nevalabil i pentru c
autorul actului administrativ a stabilit o alt sanciune sau o
sanciune eronat, fa de sanciunea stabilit prin norma legal.
n concluzie, pentru a fi legal actul administrativ n ntregul su i
fiecare dintre elementele sale structurale (ipoteza, dispoziia i sanciunea)
trebuie s fie conforme cu norma legal.
5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii
Prin scopul legii se nelege rezultatul pe care legiuitorul urmrete
s-l realizeze prin reglementarea respectiv. El poate reiei n mod direct
(explicit) sau indirect (implicit) din coninutul legii. n primul caz,
legiuitorul insereaz n mod clar, explicit, de regul, ntr-unul din primele
articole scopul urmrit. Un exemplu, n art. 1 din Legea-cadru privind
descentralizarea nr. 339/2004 se stipuleaz: Prezenta lege reglementeaz
1
2

Ibidem, p. 143, Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 315-316

Ilie Iovna, op. citat, p. 232
406

principiile fundamentale i regulile generale, precum i cadrul instituional

pentru desfurarea procesului de descentralizare administrativ i
financiar n Romnia1.
Pentru cea de-a doua ipotez, scopul legii rezult indirect din
ntregul context al legii.
Actul administrativ, prin scopul su, trebuie s fie concordant cu
scopul legii, pentru a produce n mod valabil efecte juridice.
Per-a-contrario, n situaia n care scopul actului administrativ
(normativ sau individual) contravine scopului legii, consecina este nulitatea
actului administrativ.
Unii autori consider scopul legii ca fiind un element ce ine de
legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce in de
oportunitate2. Ca urmare, conformitatea unui act administrativ cu scopul
urmrit de lege va implica nu numai controlul elementelor care privesc
legalitatea actului, ci i al unor elemente care au n vedere oportunitatea sa.
6. Procedura de elaborare a actelor administrative
6.1. Noiunea de procedur administrativ
Actul administrativ este rezultatul unui proces raional, care ncepe
cu sesizarea necesitii adoptrii lui, continu cu colectarea, n acest scop, a
informaiilor necesare, prelucrarea acestora, elaborarea proiectului n mai
multe variante i alegerea variantei optime, dezbaterea proiectului,
deliberarea i, n final, adoptarea actului. Procedura adoptrii actelor
administrative cuprinde un complex de activiti desfurate de funcionarii
autoritilor publice care adopt actul mpreun cu cei ai altor autoriti
publice care colaboreaz cu acestea.
n opinia prof. Ioan Santai, procedura administrativ poate fi definit
n dou sensuri. Astfel, ntr-un prim sens, procedura administrativ
reprezint ansamblul formalitilor ndeplinite de organele administraiei
publice de a-i realiza competena conferit de lege.
Pe de alt parte, procedura administrativ cuprinde totalitatea
normelor juridice care reglementeaz forma n care se nfptuiete
activitatea executiv3. n aceast accepiune, precizm c procedura
administrativ nu este n prezent codificat. Cu alte cuvinte, nu exist un act
normativ care s stabileasc n mod unitar i sistematizat regulile procedurii

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu
modificrile i completrile ulterioare
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 316-317
3
Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 61
407

administrative, aceasta fiind reglementat de o multitudine de acte

normative.
Fa de aceast stare de drept i de fapt, autorul citat relev pe deplin
justificat, c procedura administrativ se deosebete de procedura judiciar
civil sub mai multe aspecte, printre care citm:
n activitatea executiv nu exist un Cod de procedur
administrativ, spre deosebire de procedura instanelor
judectoreti care este codificat;
procedura administrativ are un caracter mai complex fa de
procedura judiciar, fiind constituit dintr-un ansamblu de
proceduri foarte diversificate;
procedura administrativ se declaneaz, n general, din oficiu,
spre deosebire de procedura judiciar care se declaneaz numai
la sesizarea instanei de judecat de ctre prile aflate n litigiu,
procuror sau de alte organe prevzute de lege;
cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile, spre
deosebire de hotrrile judectoreti care nu au acest caracter,
prin pronunarea lor instanele dezinvestindu-se de soluionarea
litigiului.
Din legislaie i doctrin putem identifica principiile care guverneaz
procedura administrativ, dup cum urmeaz:
principiul legalitii i oportunitii;
principiul obligativitii de a exercita cu bun-credin
competena legal;
principiul motivrii actelor i msurilor administrative;
principiul exercitrii ierarhice a recursului administrativ;
principiul transparenei n activitatea administraiei publice;
principiul obligativitii aducerii la cunotin a actelor adoptate
i msurilor dispuse;
principiul exercitrii controlului activitii executive i al
celeritii rezolvrii problemelor cetenilor;
principiul colaborrii i cooperrii dintre diferitele autoriti;
principiul rspunderii administrative;
principiul subsidiaritii.1
Avnd n vedere importana lor pentru validitatea actului
administrativ, n cele ce urmeaz vom analiza formalitile procedurale
anterioare, concomitente i ulterioare adoptrii/emiterii actului
administrativ.
1

Tezele privind Codul de procedur administrativ al Romniei, Centrul Regional de

Formare Continu pentru Administraia Public Local Sibiu, 2001, p. 8.
408

6.2. Formaliti procedurale prealabile adoptrii actului

administrativ
Pentru a-i realiza competena conferit de lege i a sluji interesul
public i privat, autoritile administraiei publice desfoar o complex
activitate de pregtire a adoptrii/emiterii actelor administrative, realiznd n
acest scop o serie de operaiuni de documentare, informare i prelucrare a
datelor i informaiilor, menite a fundamenta respectivele acte.
Cu alte cuvinte, adoptarea/emiterea actelor administrative se bazeaz
pe ntocmirea unor formaliti sau acte pregtitoare1 i efectuarea unor
operaiuni tehnico-administrative, n absena crora nu ar fi posibil
adoptarea/emiterea n mod valabil a actului administrativ. Menionm ns,
c aceste acte pregtitoare nu produc prin ele nsele efecte juridice.
n doctrin se consider c fac parte din categoria formalitilor
procedurale prealabile: sesizarea, propunerea, proiectul de act administrativ,
avizele, acordul, precum i alte forme procedurale.
a. Sesizarea reprezint acea form procedural prealabil prin
intermediul creia o autoritate a administraiei publice ia
cunotin despre o situaie ce impune adoptarea/emiterea unui
act administrativ.
Sesizarea poate proveni de la o alt autoritate public sau de la orice
alt persoan fizic sau juridic (dreptul de petiionare fiind garantat de
lege, autoritile publice avnd obligaia de a rezolva petiiile cetenilor i
ale organizaiilor legal constituite)2.
Pentru declanarea procedurii de elaborare a actelor administrative
nu este suficient orice sesizare ci, este necesar ca aceasta s fie adresat
unor subiecte prevzute de lege care au dreptul de iniiativ. Acest drept
confer titularului su facultatea de a declana procedura de elaborare i
apoi de adoptare a unui act administrativ. Datorit coninutului specific al
dreptului de iniiativ nu se poate afirma c exist acte administrative emise
din iniiativa unor organizaii sau a unor persoane fizice, ci numai acte
emise la sesizarea acestora3. n concluzie, relevm c sesizarea poate s
provin de la orice subiect, dar dreptul de iniiativ aparine numai
subiectelor determinate de lege.
Sesizarea i iniiativa nu sunt forme procedurale n sine, ci ele
conin, de regul, propuneri, acorduri prealabile sau sunt nsoite de avize4.
b. Propunerea reprezint un act pregtitor prin care un organ
administrativ sesizeaz un alt organ n vederea adoptrii/emiterii
1

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 79

Art. 51 din Constituia Romniei, art. 3 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002
3
Tudor Drganu, op. citat, pp. 83-84
4
Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 80
409
2

unui act administrativ n sensul recomandrii fcute de autorul

propunerii1.
Astfel, consiliul local aprob, la propunerea primarului, n condiiile
legii, nfiinarea, organizarea i statul de funcii ale aparatului propriu de
specialitate al primarului2.
Uneori, valabilitatea actelor administrative este condiionat de
existena prealabil a unei propuneri astfel nct autoritatea administrativ
competent s emit/adopte actul administrativ acioneaz la propunerea
alteia.
Elocvente n acest sens ni se par dispoziiile art. 19 alin. 2 din Legea
finanele publice locale nr. 273/2006, conform crora: Pe parcursul
exerciiului bugetar autoritile deliberative pot aproba rectificarea bugetelor
prevzute la alin. 1 lit. a i b), n termen de 30 de zile de la data intrrii n
vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum i ca urmare a unor
propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite ....3
Din analiza textului legal sus-menionat rezult indiscutabil faptul c
autoritile deliberative ale administraiei publice locale (consiliile locale i
consiliile judeene) au competena de a aproba, prin hotrre, rectificarea
bugetelor locale dar, numai la propunerea ordonatorilor principali de credite
(respectiv a primarilor, primarului general al capitalei i a preedinilor
consiliilor judeene).
Propunerile se particularizeaz prin urmtoarele caracteristici:
a) provin de la o alt autoritate dect cea care are competena de a
adopta actul;
b) sesizarea cu propunere revine autorului propunerii, spre
deosebire de avize sau acorduri care se elibereaz la solicitarea
organului emitent;
c) n unele cazuri prevzute de lege, condiioneaz valabilitatea
actului administrativ emis.
c. Proiectul actului administrativ constituie o soluie privind
modul de reglementare a unei situaii concrete, ntr-o form
apropiat sau identic cu cea pe care o va mbrca viitorul act
administrativ.
Proiectul de act normativ trebuie s instituie reguli necesare,
suficiente i posibile care s conduc la o ct mai mare stabilitate i eficien
legislativ. Soluiile pe care le conine trebuie s fie temeinic fundamentate,
avndu-se n vedere interesul general, politica legislativ a statului i
corelarea cu legislaia naional i cu cea comunitar.
1

Tudor Drganu, op. citat, p. 129

Art. 38 alin. 3, lit.b din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, cu
modificrile i completrile ulterioare
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 61/8 din 189 iulnie 2006
410
2

Proiectele de acte normative se supun spre dezbatere i adoptare

nsoite de o expunere de motive, o not de fundamentare sau un referat de
aprobare1.
Proiectele se fundamenteaz i se ntocmesc de ctre departamentele
de specialitate din cadrul autoritii publice ndreptite s iniieze actul
administrativ (normativ sau individual), la solicitarea acesteia2. n redactarea
proiectelor trebuie s se aib n vedere normele de tehnic legislativ
prevzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ
pentru elaborarea actelor normative.
Proiectul nu produce efecte juridice, fiind un act pregtitor, o
formalitate procedural prealabil adoptrii actului administrativ.
d. Avizul reprezint opinia pe care un organ al administraiei
publice o solicit altui organ administrativ ntr-una sau mai multe
probleme cu scopul de a se informa i a decide n deplin
cunotin de cauz3.
Altfel spus, avizul este o opinie de specialitate pe care emitentul
actului administrativ o solicit unui alt organ administrativ, pentru a lua o
decizie legal i oportun.
n doctrin, avizele au fost clasificate dup mai multe criterii.
Astfel, dup subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi
interne (dac provin chiar de organul emitent al actului juridic sau de la o
structur intern a acestuia), sau externe (cnd eman de la un alt organ
dect cel competent s emit actul).
Un alt criteriu l constituie treapta ierarhic pe care se situeaz
organul emitent al avizului. Acesta poate proveni4 de la organe inferioare,
egale sau superioare5 ierarhic autoritii competente s emit actul
administrativ.
n sfrit, dup modul de conformare al organului solicitant fa de
opinia exprimat, avizele pot fi6: facultative, consultative sau conforme.
Acest criteriu are n vedere o dubl obligaie pentru emitentul actului
administrativ, i anume aceea de a solicita i, respectiv, de a respecta
opinia exprimat n aviz.
1

Vezi art.6 din Legea nr. 24/2000

De exemplu, potrivit art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 modificat prin Legea nr. 141
din 30 aprilie 2004 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 396 din 4 mai
2004, proiectele de hotrre pot fi propuse de consilieri, de primar sau de ceteni,
redactarea proiectelor fcndu-se de cei care le propun, cu sprijinul secretarului i al
serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autoritii administraiei publice locale.
3
Tudor Drganu, op. citat, p. 126
4
Ibidem, p. 127
5
n sens contrar fa de organul superior, a se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II,
2002, p.56 i Mircea Preda, op. citat, p. 185
6
Tudor Drganu, op. citat, p. 126
411
2

Avizele facultative se caracterizeaz prin faptul c autoritatea

competent s adopte sau s emit actul administrativ este liber s le
solicite sau s nu le solicite unei alte autoriti, iar n cazul n care le-a cerut,
nu are obligaia de a le respecta. Adoptarea sau emiterea actului fr
solicitarea sau cu ignorarea acestui aviz, nu are nici o consecin juridic
asupra valabilitii lui. De regul, aceast categorie de avize nu este
prevzut de lege.
Avizele consultative se particularizeaz prin faptul c organul care
emite/adopt actul administrativ este obligat s le solicite altui organ, dar nu
este obligat s se conformeze acestora. Nesolicitarea avizului consultativ
conduce ns la nulitatea actului administrativ, pe temeiul c n astfel de
situaii s-ar nclca o cerin imperativ a legii i nu pentru nerespectarea
avizului.
n sprijinul doctrinei, invocm un text legal concludent. Astfel,
conform art. 5 din Ordonana Guvernului nr. 63/2002 privind atribuirea sau
schimbarea de denumiri modificat prin Legea nr. 48/2003, pentru aprobarea
Ordonanei Guvernului nr. 63/2002:
(1) Solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri, n
cazurile prevzute la art.3 alin. (1) este obligatorie. Avizul are caracter
consultativ i se emite cu votul majoritii membrilor comisiei, n termen de
cel mult 60 de zile de la data solicitrii.
(2) n cazul n care avizul comisiei nu este emis n termenul prevzut
la alin. (1), consiliul local ori judeean, dup caz, poate adopta hotrrea de
atribuire sau schimbare de denumiri i n lipsa acestuia.
(3) Hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene adoptate
fr solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri sunt nule de drept.
Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ, la
sesizarea prefectului sau a oricrei persoane interesate. 1
Din examinarea textului legal se poate observa cu claritate faptul c,
emitentul actului are doar obligaia legal de a solicita avizul consultativ i
nu ns i obligaia de a-l respecta.
Aceast categorie de avize reprezint regula n dreptul administrativ,
fiind prevzute de lege.
Avizele conforme se caracterizeaz prin faptul c autoritatea
competent s adopte sau s emit actul administrativ este obligat att s le
solicite precum i s se conformeze acestor avize. n consecin, actul
administrativ emis/adoptat fr solicitarea sau cu nerespectarea avizului
conform este nelegal. Avizele conforme sunt prevzute n mod expres de
lege, fiind calificate ca atare.
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 646 din 30 august 2002,
respectiv Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 69 din 3 februarie 2003
412

Menionm c indiferent de categoria lor, avizele nu produc prin ele

nsele efecte juridice.
e. Acordul prealabil reprezint manifestarea de voin a unei
autoriti determinate de lege, prin care aceasta i d
consimmntul la emiterea unui act administrativ, de ctre o alt
autoritate a administraiei publice1.
Facem precizarea c, emiterea acordului nu oblig autoritatea
administraiei publice s elaboreze actul administrativ condiionat de acord,
dar, lipsa acordului prealabil impus de lege determin nevalabilitatea actului
administrativ.
Pe de alt parte, subliniem faptul c acordul prealabil nu acoper
viciile actului administrativ la care se refer, iar dac se cere anularea
acestuia, n litigiu calitatea de prt o are autoritatea emitent a actului i nu
aceea care i-a dat acordul2.
Realiznd o analiz comparativ ntre acordul prealabil i avizul
conform, trebuie observat c dei au unele elemente comune (ambele sunt
emise anterior i la solicitarea autoritii administrative competente s
adopte/emit actul administrativ), acestea nu pot fi totui confundate. Astfel,
n timp ce avizul conform nu produce efecte juridice, n cazul acordului
prealabil, efectul juridic apare ca fiind rezultatul manifestrii de voin a
dou sau mai multe autoriti3. Pentru acest considerent, actele
administrative adoptate sau emise cu acordul prealabil al unui alt organ,
precum i cele pentru care legea impune aprobarea, confirmarea sau
ratificarea, sunt considerate acte administrative complexe. Acest tip de acte
se caracterizeaz prin faptul c iau natere ca urmare a reunirii unui numr
de dou sau mai multe manifestri de voin, care provin de la autoriti
administrative diferite dar, care converg spre producerea aceluiai efect
juridic, formnd o unitate juridic.
f. n doctrin sunt citate i alte formaliti procedurale care pot fi
ntlnite n etapa pregtitoare emiterii actului administrativ,
unele fiind specifice actelor normative, altele celor individuale,
sau comune celor dou categorii, dintre care amintim: supunerea
spre aprobare a proiectului, anchetele, cercetrile, rapoartele,
referatele, drile de seam, procesele - verbale, dezbaterea
public, ndeplinirea unei proceduri jurisdicionale etc4.

Tudor Drganu, op. citat, p. 127

Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 302
3
Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor, p. 103
4
Pentru detalii, a se vedea Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 85-86
413
2

6.3. Formaliti procedurale concomitente adoptrii actului

administrativ
n etapa adoptrii sau emiterii actului administrativ, formalitile
procedurale cel mai frecvent citate n literatura de specialitate sunt:
cvorumul, majoritatea necesar pentru adoptarea actului administrativ,
motivarea i redactarea.
a. Cvorumul reprezint numrul minim de membri necesar a fi
prezeni la edin, raportat la numrul total al membrilor unei
autoriti administrative colegiale, pentru ca dezbaterea i
deliberarea unui proiect de act administrativ n cadrul autoritii
respective s se desfoare n mod valabil.
Cvorumul necesar pentru ca o autoritate colegial s lucreze n mod
valabil poate s fie prevzut sau nu de lege. Astfel, n cazul Guvernului i al
consiliilor locale, legea prevede n mod expres cvorumul necesar i anume,
majoritatea membrilor care compun autoritatea respectiv1.
ndeplinirea cvorumului este obligatorie, ntruct normele ce l
reglementeaz sunt stabilite prin lege i-n consecin, autoritatea
administrativ trebuie s le respecte i s li se conformeze. Aceste dispoziii
constituie o condiie de valabilitate a ntrunirii i funcionrii legale a
oricrei autoriti administrative cu componen colegial i, implicit,
determin valabilitatea actului administrativ.
b. Majoritatea necesar adoptrii unui act administrativ este acea
formalitate procedural care are n vedere numrul minim de
voturi ce trebuie exprimate n favoarea actului administrativ,
pentru ca actul respectiv s fie adoptat n mod valabil.
Majoritatea stabilit de lege pentru adoptarea unui act administrativ
poate fi: simpl, absolut sau calificat.
Majoritatea simpl semnific faptul c adoptarea actului
administrativ se realizeaz cu votul favorabil al majoritii membrilor
organului colegial prezeni la edin2.
Majoritatea absolut presupune adoptarea actului administrativ cu
votul favorabil al majoritii membrilor care formeaz organul colegial3.
1

Art. 41 alin. (1) din Legea nr. 215/2001: edinele consiliului local sunt legal constituite
dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie.
2
Art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 stabilete: consiliul local adopt hotrri, cu
votul majoritii membrilor prezeni.
3
Conform art. 46 alin. 2 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 prevede: Se
adopt cu votul majoritii consilierilor locali n funcie urmtoarele hotrri ale consiliului
local: a) hotrrile privind bugetul local; b) hotrrile privind contractarea de mprumuturi;
c) hotrrile prin care se stabilesc impozite i taxe locale; d) hotrrile privind participarea
la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier
etc.
414

Majoritatea calificat reprezint adoptarea actului administrativ cu

votul favorabil a dou treimi sau trei ptrimi din numrul membrilor ce
compun organul colegial1.
Cvorumul nu trebuie s fie confundat cu majoritatea necesar pentru
adoptarea unui act administrativ; primul are n vedere numrul necesar de
membri prezeni la edin pentru ca o autoritate administrativ colegial s
lucreze n mod valabil, pe cnd, cea de-a doua stabilete numrul minim de
voturi favorabile pentru ca actul administrativ s fie adoptat n mod valabil.
Cu alte cuvinte, cvorumul condiioneaz funcionarea legal a unui
organ colegial, pe cnd majoritatea necesar are n vedere procesul votrii
actului administrativ.
c. Motivarea este formalitatea procedural prin intermediul creia
se expun considerentele de fapt i de drept, care justific i-n
acelai timp determin adoptarea unui act administrativ.
Fiind o condiie formal, de procedur, motivarea este un element
obiectiv i extern actului administrativ2.
Legislaia i practica administrativ au consacrat obligaia motivrii
actelor administrative normative, sub forma notei de fundamentare, a
expunerii de motive sau referatelor de aprobare3.
Motivarea actelor administrative individuale este prevzut n
reglementri speciale. Actele administrative individuale cu caracter
jurisdicional sunt acte motivate4 n virtutea procedurii specifice dup care
se elaboreaz i a principiilor care stau la baza procedurii de elaborare a
acestora.
Coninutul motivrii trebuie s se refere la mprejurrile
determinante n emiterea actului.
n cazul unui act administrativ cu caracter normativ, motivarea va
releva, printre altele5:
a) cerinele care justific intervenia normativ;
b) principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse;
c) efectele de ordin social, economic, politic, cultural urmrite n
funcie de obiectul reglementrii;
d) implicaiile pe care le are asupra reglementrilor n vigoare;
e) fazele parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute,
etc.
1

Art. 46 alin. (2)1 din Legea nr. 215/2001 stipuleaz: Hotrrile privind patrimoniul se
adopt cu votul a dou treimi din numrul total al consilierilor locali n funcie
2
Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 97-98
3
Art. 29 din Legea nr. 24/2000 republicat i art. 6 alin. (1) din Anexa la Hotrrea
Guvernului nr.555/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 334 din
21 iunie 2001
4
Ilie Iovna, op. citat, p. 242
5
Art. 29 din Legea nr. 24/2000, republicat
415

n cazul actelor administrative individuale, motivarea se va referi la

starea de fapt i de drept ce a determinat emiterea actului, cu indicarea
probelor pe baza crora se stabilesc msurile concrete.
Spre pild, conform art. 43 alin. (1) din Codul de procedur fiscal 1,
Actul administrativ fiscal se emite numai n form scris, iar alin. (2)
prevede c: Actul administrativ fiscal cuprinde urmtoarele elemente: a)
denumirea organului fiscal emitent; b) data la care a fost emis i data la care
i produce efecte; c) obiectul actului administrativ fiscal; d) motivele de
fapt; e) temeiul de drept ....
Documentele de motivare trebuie s fie redactate ntr-un stil
explicativ, clar, folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe
care l reprezint. n doctrin se relev c atunci cnd un act, pentru care
obligaia motivrii rezult din lege, nu este totui motivat de organul
administrativ emitent, actul este apreciat ca fiind ilegal din punct de vedere
al procedurii de elaborare i va trebui considerat nul. Pe de alt parte, atunci
cnd actul este motivat, dar considerentele sale sunt n contradicie cu
dispoziiile legale n vigoare, actul administrativ va fi emis valabil sub
aspect formal, n schimb va trebui considerat ilegal din punct de vedere al
coninutului sau scopului su2.
d. Redactarea actelor administrative constituie operaiunea de
ntocmire a unui nscris (document) care s reflecte ntr-un mod
ct mai fidel manifestarea de voin exprimat de autoritatea
administraiei publice care adopt/emite actul respectiv.
Legea nr. 24/2000, republicat i Hotrrea Guvernului nr.50/2005
republicat, stabilesc regulile generale de tehnic legislativ ce trebuiesc
avute n vedere de ctre autoritile abilitate de lege s iniieze i s adopte
acte administrative cu caracter normativ. Aceste reguli se refer la:
a) prile constitutive ale unui act administrativ (titlul, preambulul,
formula introductiv, partea dispozitiv i formula de atestare a
autenticitii actului3);
b) structura i forma actului, elementul structural de baz fiind
articolul;
c) procedeele tehnice privind abrogarea, modificarea i completarea
actelor administrative;
d) redactarea i stilul actului normativ.
Potrivit art. 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicat: Actele
normative trebuie redactate ntr-un limbaj i stil juridic specific normativ,
concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea
1

Aprobat prin O.G. nr. 92/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.
941 din 29 decembrie 2003, cu modificrile i completrile ulterioare
2
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, p. 135
3
Art. 37 din Legea nr. 24/2000, republicat
416

strict a regulilor gramaticale i de ortografie, reguli aplicabile i n cazul

actelor administrative cu caracter individual.
Actele cu caracter normativ se redacteaz n form scris, n toate
cazurile, iar actele administrative cu caracter individual pot mbrca i
forma nescris, dar numai n cazurile expres prevzute de lege.
6.4. Formaliti procedurale ulterioare adoptrii actului
administrativ
Aceast categorie cuprinde formalitile procedurale ce se realizeaz
dup momentul constituirii actului juridic, efectuarea lor avnd menirea de a
consfini valabilitatea actului administrativ i a efectelor sale. n doctrin,
sunt consacrate urmtoarele formaliti procedurale ulterioare adoptrii
actului administrativ: aprobarea, confirmarea, semnarea, contrasemnarea,
comunicarea, publicarea i ratificarea.
a. Aprobarea este ierarhic neleas ca fiind manifestarea de voin
a unui organ superior al administraiei publice determinat de
lege, prin care se ncuviineaz un act deja emis de un organ
ierarhic inferior, act care, fr aceast manifestare de voin
ulterioar lui, nu ar produce efecte juridice conform legii1.
n opinia prof. Tudor Drganu i a reprezentanilor colii de drept
administrativ de la Cluj aprobrile mbrac trei forme, respectiv: aprobrile
propriu-zise, aprobrile substitutive i aprobrile improprii2.
Aprobrile propriu-zise presupun acordul organelor superioare
pentru actele organelor ierarhic inferioare emise n exercitarea unor atribuii
date de lege n competena acestora din urm. n acest caz, rolul hotrtor l
are actul aprobat, aprobarea reprezentnd o cerin de valabilitate i nu de
existen, actul administrativ fiind deja constituit din momentul adoptrii
sale legale.
Aprobrile substitutive reprezint aprobrile date de organul
ierarhic superior unor acte prin care un organ administrativ inferior
acioneaz ntr-un domeniu sau ramur de activitate i de raporturi sociale
de competena celui supraordonat. n cazul acestui tip de aprobri,
elementul esenial l constituie tocmai aprobarea, aceasta reprezentnd un
element de existen a actului administrativ complex3.
Aprobrile improprii sunt folosite pentru aprobarea cererilor sau
propunerilor adresate unor organe ale administraiei publice. Astfel de
aprobri stau la baza eliberrii de permise, certificate, nscrisuri etc.
1

Tudor Drganu, op. citat, p. 137

Idem, Actele administrative i faptele asimilate lor, p. 97
3
n opinia profesorului Ilie Iovna, actul neaprobat este considerat doar un proiect de act
juridic de care organul superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite
un act n limitele competenei sale legale, op. citat, p. 243
417
2

Aprobrile improprii sunt, de fapt, acte administrative simple, deoarece au

o existen juridic proprie i nu desvresc un alt act juridic.
n opinia profesorului Antonie Iorgovan, reprezentantul colii de
drept administrativ de la Bucureti, aprobarea, confirmarea, comunicarea,
publicarea i ratificarea sunt considerate a fi condiii procedurale
posterioare adoptrii/emiterii actelor administrative.
Autorul citat atribuie aprobrii dou semnificaii, dup cum
urmeaz:
a) act condiie, n concret manifestare de voin a organului
superior, prin care acesta se declar de acord cu un act deja emis
de un organ inferior, care fr aceast manifestare de voin
posterioar lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice.1
b) act administrativ propriu-zis, situaie n care organul ierarhic
superior aprob o propunere a organului ierarhic inferior.
Spre pild, conform art. 11 din Legea ceteniei nr. 21/19912
acordarea ceteniei romne se face de ctre Guvernul Romniei, prin
hotrre, la propunerea ministrului justiiei.
b. Confirmarea
Aceast form procedural ulterioar adoptrii/emiterii actului
administrativ este abordat de doctrin n mai multe sensuri: confirmare
improprie, confirmare propriu-zis i confirmare aprobativ3.
Confirmarea improprie reprezint un act prin care un organ al
administraiei publice ncunotineaz subiectul de drept interesat c
nelege s-i menin un act administrativ anterior. Aceast manifestare de
voin nu produce nici un efect juridic fa de actul confirmat, iar acesta nu
dobndete caracterul de act complex. Un astfel de exemplu l constituie
rspunsul emis de un consiliu local privind legalitatea hotrrii sale la
solicitarea prefectului formulat conform art. 26 din Legea nr. 340/2004
privind prefectul i instituia prefectului.
Confirmarea propriu-zis urmrete s acopere un viciu al unui act
administrativ emis anterior de acelai organ sau, s acopere un viciu de care
este lovit un act al organului inferior. n aceast accepiune, confirmarea
reprezint un act administrativ distinct de actul confirmat, contribuind la
valabilitatea acestuia din urm.
Confirmarea aprobativ reprezint, de fapt, o validare dat de un
organ administrativ ierarhic superior n scopul punerii n executare a unui
act emis anterior de un organ inferior. Aceast form de confirmare nu
produce i nu adaug efecte juridice noi actului confirmat. Astfel, senatul
1

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 61

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 98 din 6 martie 2000
3
Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 103
418
2

instituiei de nvmnt superior confirm hotrrile consiliilor facultilor

cu privire la rezultatele concursurilor pentru ocuparea posturilor de asistent.
c. Semnarea i contrasemnarea actelor administrative sunt
reglementate att de Constituie precum i o serie de acte
normative.
Astfel, potrivit legii fundamentale, hotrrile i ordonanele adoptate
de Guvern se semneaz de primul-ministru i se contrasemneaz de minitrii
care au obligaia punerii lor n executare1. Tot astfel, hotrrile consiliului
local se semneaz de preedintele de edin i se contrasemneaz, pentru
legalitate, de ctre secretarul unitii administrativ-teritoriale2.
Ne raliem opiniilor exprimate n doctrina de specialitate cu privire la
semnificaia diferit a semnrii/contrasemnrii actelor administrative
adoptate/emise de autoritile administraiei publice cu componen
colegial i respectiv unilateral, dup cum urmeaz:
a) n cazul actelor administrative adoptate de organele
colegiale, semnarea i contrasemnarea reprezint condiii
neeseniale de valabilitate ale actului administrativ.
Motivaia rezid n faptul c, n astfel de situaii, actul
administrativ a fost aprobat cu majoritatea prevzut de lege,
care constituie condiie esenial de valabilitate a actului.
b) Dimpotriv ns, n situaia actelor emise de autoriti
publice unipersonale, semnarea i contrasemnarea lor
constituie condiii eseniale pentru valabilitatea actului
administrativ, absena lor avnd drept consecin
nulitatea actului.
d. Ratificarea este o formalitate procedural mai rar ntlnit n
procedura administrativ.
Noiunea de ratificare este utilizat n dou sensuri i anume:
ratificarea propriu-zis i ratificarea improprie3.
Ratificarea propriu-zis este operaiunea de control asupra unui act
administrativ anterior adoptat de o alt autoritate public, act care i
produce n mod propriu i deplin efectele juridice, urmrindu-se prin
ratificare descrcarea de rspundere a organului emitent al actului ratificat.
Sunt vizate, aadar, numai raporturile dintre organele n cauz, fr s fie
afectate i efectele actului juridic fa de teri.
Ratificarea improprie presupune manifestarea de voin a unui organ
superior prin care acesta urmrete s dea valabilitate actului emis de un
organ inferior, cu depirea competenei legale a acestuia din urm, dar n
cadrul competenei organului superior.
1

Art. 108 alin. (4) din Constituia Romniei, republicat

Art. 48 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice locale
3
Tudor Drganu, op. citat, p. 107; Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 104-105
419
2

Constituia Romniei, n art. 91 alin (1), face referire expres la

dreptul Parlamentului de a ratifica tratatele internaionale. Oricum, nu poate
fi confundat ratificarea Parlamentului cu aprobarea Parlamentului.
e. Aducerea la cunotin a actelor administrative este operaiunea
prin care emitentul actului ncunotineaz subiectele pasive ale
raportului administrativ cu privire la existena i coninutul
actului.
Aceast operaiune se poate realiza pe dou ci: prin comunicare i
prin publicare.
Comunicarea este operaiunea prin care autoritatea administrativ
competent aduce la cunotina persoanei interesate un act administrativ,
predndu-l direct acesteia sau unui membru din familie, prin afiare la
domiciliul persoanei fizice sau la sediului persoanei juridice n cauz, etc.
Comunicarea este utilizat, de regul, n cazul actelor administrative
individuale, care oblig la o anumit prestaie, al actelor administrativjurisdicionale i al celor cu caracter sancionator-contravenional.
Comunicarea opereaz cu privire la subiectul destinatar al actului
individual, dar i n cazul unor persoane ndreptite la valorificarea
anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuii1.
Uneori, comunicarea se ntlnete i n cazul actelor normative, cum
este cazul unor anexe ale acestora care se comunic direct celor interesai
sau, al hotrrilor de guvern cu caracter militar2.
Publicarea este operaiunea material prin care un act administrativ
este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un
loc public sau prin alte mijloace de difuzare3.
Publicarea este o form procedural posterioar obligatorie pentru
actele administrative normative, prevzut de Constituia Romniei i de
alte acte normative. Astfel, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se
public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sub sanciunea
inexistenei4. Sunt exceptate de la obligaia publicrii n Monitorul Oficial,
dac legea nu dispune altfel, ordinele, instruciunile i alte acte cu caracter
normativ care au ca obiect reglementri din sectorul de aprare, ordine
public i siguran naional5.
Publicarea actelor individuale are loc n situaia n care este
imposibil s se comunice aceste acte ctre toate persoanele interesate, ca de
exemplu, listele candidailor reuii la un concurs, listele electorale.
1

Potrivit art. 25 alin. (1)-(2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, comunicarea procesului
verbal, n copie, se va face de organul care a aplicat sanciunea ctre contravenient, partea
vtmat i proprietarului bunurilor confiscate
2
Art. 108 alin. (4), teza a III-a din Constituia Romniei, republicat
3
Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, pp. 135-136
4
Art. 108 alin. (4) din Constituia republicat
5
Art. 35 alin. (3) din Hotrrea Guvernului nr. 50/2005
420

Cerina publicrii actelor normative este impus printre altele i de

principiul de drept potrivit cruia nici o persoan nu poate invoca n
aprarea sa necunoaterea legii. Prin publicare se ofer subiecilor de drept
posibilitatea de a cunoate existena i coninutul normelor juridice.
6.5. Procedura aprobrii tacite
Relativ recent, cu caracter de noutate pentru practica administrativ
romneasc i n scopul de a asigura celeritatea n activitatea administraiei
publice, legiuitorul nostru a instituit procedura aprobrii tacite1.
Conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, procedura aprobrii
tacite constituie modalitatea alternativ de emitere sau rennoire a
autorizaiilor de ctre autoritile administraiei publice i urmrete
urmtoarele obiective:
a) nlturarea barierelor administrative din mediul de afaceri;
b) responsabilizarea autoritilor administraiei publice n vederea
respectrii termenelor stabilite de lege pentru emiterea
autorizaiilor;
c) impulsionarea dezvoltrii economice prin oferirea unor condiii
ct mai favorabile ntreprinztorilor, implicnd costuri de
autorizarea ct mai reduse;
d) combaterea corupiei prin diminuarea arbitrariului n decizia
administraiei;
e) promovarea calitii serviciilor publice prin simplificarea
procedurilor administrative.
Sfera de aplicabilitatea a dispoziiilor ordonanei este foarte larg,
aproape exhaustiv.
Astfel, pe de o parte, se au n vedere procedurile de emitere i de
rennoire a autorizaiilor, precum i procedurile de reautorizare ca urmare a
expirrii termenului de suspendare a autorizaiilor sau, dup caz, a
ndeplinirii msurilor stabilite de organele de control competente.
Pe de alt parte, procedura aprobrii tacite se aplic tuturor
autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu excepia celor
emise n domeniul activitilor nucleare, a celor care privesc regimul
armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul drogurilor i al
autorizaiilor din domeniul siguranei naionale2.

A se vedea O.U.G. nr. 27 din 18 aprilie 2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I-a, nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobat prin Legea nr. 486 din 18 martie 2003
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 827 din 22 martie 2003
2
A se vedea art. 1 alin. (2) i art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobat, cu modificri
i completri, prin Legea nr.486/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea Ia, nr. 827 din 22 noiembrie 2003
421

Potrivit art. 2 alin. (2) din Ordonana de urgen nr. 27/2003,

Guvernul poate stabili prin hotrre, la propunerea motivat a unei autoriti
administrative i alte excepii de la aplicarea procedurii aprobrii tacite.
Pentru a se asigura informarea persoanelor fizice i juridice
interesate, actul normativ citat instituie n sarcina autoritilor administraiei
publice competente s emit diverse tipuri de autorizaii, obligaia de a afia
la sediu sau pe pagina proprie de Internet, urmtoarele documente:
a) formularul cererii care trebuie completat de ctre solicitant,
precum i modul de completare a acesteia;
b) lista documentelor necesare pentru eliberarea diferitelor tipuri de
autorizaii i modul n care acestea trebuie prezentate autoritii
administraiei publice;
c) toate informaiile privind modul de ntocmire a documentelor i,
dac este cazul, indicarea autoritilor administraiei publice care
au competena de a emite acte administrative ce fac parte din
documentaia ce trebuie depus1, precum: adresa, numrul de
telefon, fax, programul cu publicul.
Articolul 3 al Ordonanei are menirea de a elucida sub aspect
conceptual terminologia utilizat, avnd urmtoarea redactare:
(1) n sensul prezentei ordonane de urgen, termenii i expresiile
de mai jos au urmtorul neles:
a) autorizaie - actul administrativ emis de autoritile administraiei
publice competente prin care se permite solicitantului desfurarea unei
anumite activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii;
noiunea de autorizaie include i avizele, licenele, permisele, aprobrile
sau alte asemenea operaiuni administrative prealabile sau ulterioare
autorizrii;
b) procedura aprobrii tacite - procedura prin care autorizaia este
considerat acordat dac autoritatea administraiei publice nu rspunde
solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei
autorizaii.
(2) Rspunsul negativ al autoritii administraiei publice competente
n termenul prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei nu echivaleaz cu
aprobarea tacit.
Fa de textul legal sus-menionat, considerm necesare i oportune
cteva observaii.
n primul rnd, apreciem c definirea noiunii de autorizaie nu este
riguros tiinific, fiind de natur s produc incertitudine i confuzie cu
privire la noiunile de act administrativ i cea de formalitate procedural
(operaiune administrativ) anterioar sau ulterioar adoptrii actului
administrativ (avizul, aprobarea, etc.), astfel cum sunt definite n doctrin.
1

Ibidem, art. 4 alin. (1)

422

Mai fericit ni se prea formularea care utiliza un alt verb, spre pild: a
asimila sau a extinde, etc. n locul verbului a include1.
n al doilea rnd, apreciem c, dei se dorete a fi edificatoare i
atotcuprinztoare definiia autorizaiei nu se refer n mod explicit la
executarea i desfiinarea construciilor, materie reglementat prin Legea
nr.50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri
pentru realizarea locuinelor, republicat2.
n al treilea rnd, reiterm faptul c procedura aprobrii tacite
opereaz numai n cazul n care, autoritatea administraiei publice
competent s emit o anumit autorizaie nu rspunde n termenul legal
solicitantului, fiind sancionat astfel neglijena, lipsa de operativitate sau
reaua-credin manifestat prin tcerea administraiei. Rspunsul negativ
al autoritii administrative nu echivaleaz cu aprobarea tacit, dac
ndeplinete n mod cumulativ dou condiii, respectiv:
s fie remis solicitantului n termenul prevzut de lege;
s fie motivat.
Coninutul procedurii privind aprobarea tacit rezult din dispoziiile
art. 6 i art. 7 alin. (1) ale Ordonanei de urgen nr. 27/2003, din analiza
crora se desprind urmtoarele reguli:
a) autorizaiile se elibereaz de ctre autoritatea administraiei
publice competente, la cererea persoanei interesate;
b) cererea trebuie nsoit de documentaia complet, prevzut de
legea special. Cu titlu exemplificativ, relevm c:
pentru eliberarea autorizaiei de construire documentaia
necesar este prevzut de art. 7 din Legea nr. 50/ 1991,
republicat cu modificrile i completrile ulterioare;
pentru autorizarea persoanelor fizice i a asociailor familiale
care desfoar activiti economice n mod independent, la
cerere se anexeaz documentele prevzute de art. 5 alin. (2)
din H.G. nr. 1766/20043, etc.
c) autorizaiile se emit n termen de 30 de zile de la depunerea
cererii, dac legea special nu prevede un alt termen;
d) n cazul n care constat o neregularitate a documentaiei depuse,
autoritatea administraiei publice are obligaia de a notifica acest
fapt solicitantului autorizaiei, dup caz:

n acest sens a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 308-309
Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1048 din 12 noiembrie 2004
pentru aprobarea Normelor de aplicare a Legii 300/2004 privind autorizarea persoanelor
fizice i a asociaiilor familiale care desfoar activiti economice n mod independent
423
2

cu cel puin 10 zile nainte de expirarea termenului prevzut

de lege pentru emiterea autorizaiei, dac acest termen este
mai mare de 15 zile;
cu cel puin 5 zile nainte de expirarea termenului prevzut
de lege pentru emiterea autorizaiei, dac acest termen este
mai mic de 15 zile.
Notificarea va trebui s indice solicitantului modalitatea de
remediere a neregularitii constatate.
n astfel de situaii, termenul de emitere sau, dup caz, de rennoire a
autorizaiei se prelungete n mod corespunztor cu 10 zile, respectiv 5 zile,
conform art. 6 alin. (5) din Ordonan.
e) autorizaia se consider acordat sau, dup caz, rennoit, dac
autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n
termenul prevzut de lege pentru emiterea sau rennoirea
respectivei autorizaii, astfel cum prevd dispoziiile art. 6 alin.
(1) din Ordonan.
n astfel de situaii, solicitantul autorizaiei poate desfura
activitatea, presta serviciul sau exercita profesia de drept n temeiul legii
chiar i n absena actului administrativ de autoritate (autorizaia).
Pentru obinerea actului administrativ de autoritate, n spe
autorizaia, beneficiarul procedurii de aprobare tacit poate opta, potrivit
dispoziiilor art. 7 alin. (2) din Ordonana de urgen, la una din urmtoarele
variante:
a) se adreseaz autoritii administraiei publice competente
solicitnd eliberarea autorizaiei;
b) se adreseaz direct instanei de contencios administrativ
competente.
a)n prima variant, persoana ndreptit se va notifica autoritii
administrative existena cazului de aprobare tacit solicitndu-i-se
eliberarea documentului oficial prin care se permite desfurarea unei
activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii1. Formularea
legiuitorului ni se pare a fi cel puin discutabil, n fapt i n drept fiind
vorba despre actul administrativ, respectiv autorizaia, care s ateste
exercitarea unui drept subiectiv dobndit pe calea procedurii de aprobare
tacit, fapt ce trebuia s rezulte neechivoc din text.
Dac autoritatea administraiei publice n cauz nu rspunde sau
refuz s elibereze autorizaia, solicitantul se poate adresa instanei de
contencios administrativ.

Art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.
486/2003
424

b)n situaia n care beneficiarul aprobrii tacite opteaz pentru cea

de-a doua variant i se adreseaz direct instanei de contencios
administrativ, procedura administrativ menionat nu este obligatorie.
Relevm c procedura de soluionare a litigiilor de ctre instanele
de contencios administrativ n astfel de situaii, prezint att asemnri
precum i deosebiri fa de dreptul comun, instituit prin Legea
nr.554/2004 legea contenciosului administrativ1.
Din categoria asemnrilor enumerm urmtoarele:
1) Reclamantul introduce cererea de chemare n judecat a autoritii
administraiei publice avnd ca obiect constatarea aprobrii tacite i de
obligare a acesteia la emiterea autorizaiei, la instana de contencios
administrativ competent, conform art. 9 alin. (2) din Ordonana de urgen.
2) Reclamantul va anexa la cererea de chemare n judecat, copia
cererii de autorizare purtnd numrul i data nregistrrii la autoritatea
administraiei publice prte, nsoit de ntreaga documentaie depus de
acesta.
3) Autoritatea administrativ prt, prin ntmpinare, poate invoca
n aprarea sa, dup caz:
existena unui rspuns adresat solicitantului autorizaiei n
termenul prevzut de lege;
notificarea formulat n temeiul art. 6 alin. (4), prin care s-a
solicitat reclamantului remedierea neregularitii constatat la
documentaia depus n vederea emiterii autorizaiei.
4) Instana va soluiona cererea n termen de cel mult 30 de zile de la
nregistrare, cu citarea prilor.
5) Participarea procurorului este obligatorie.
6) Cererea de chemarea n judecat este scutit de taxa de timbru.
Analiznd ntreg probatoriul administrat n cauz, instana de
contencios administrativ va pronuna una dintre soluiile prevzute de art. 11
din Ordonana de urgen, dup cum urmeaz:
a) dac instana constat existena rspunsului autoritii
administraiei publice sau, dup caz, a notificrii transmise conform art. 6
alin. (4), remise n termenul prevzut de lege, va respinge cererea
reclamantului, conform art. 11 alin. (1) din Ordonan.
b) n cazul n care instana constat ndeplinirea condiiilor
prevzute de Ordonan pentru aprobarea tacit pronun o hotrre prin
care oblig autoritatea administraiei publice s elibereze documentul oficial
prin care se permite solicitantului s desfoare o anumit activitate, s
presteze un serviciu sau s exercite o profesie2.
1
2

Ibidem, art.9, 10 i 11
A se vedea art. 11 alin. 2 din O.U.G. nr. 27/2003
425

b)

Potrivit art. 11 alin. (3) din Ordonana de urgen: Hotrrile se

redacteaz n termen de 10 zile de la pronunare i sunt irevocabile.
Aadar, spre deosebire de procedura stabilit de Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 potrivit creia hotrrea
pronunat n prim instan poate fi atacat cu recurs, n cazul procedurii
aprobrii tacite instituit de O.U.G. nr. 27/2003 hotrrea pronunat n
primul grad de jurisdicie este irevocabil.
n opinia noastr dispoziiile art.11 alin.3 din Ordonan comport
unele discuii cu privire la constituionalitatea i legalitatea lor.
Astfel, art.21 din Constituia Romniei, republicat, garanteaz
accesul liber la justiie al persoanei. n acest context, att doctrina ct i
legislaia au consacrat n mod constant c nfptuirea justiiei se desfoar
cu respectarea obligatorie a unor principii, cum ar fi: publicitatea, oralitatea
i contradictorialitatea dezbaterilor, motivarea hotrrilor, posibilitatea de
exercitare a cilor de atac etc. Or, excluznd orice cale de atac mpotriva
unei hotrri judectoreti pronunate n prim instan, dispoziiile art.11
alin3 dinO.U.G. nr. 27/2003 ne apar ca fiind neconstituionale.
Pe de alt parte, n practic s-ar putea ridica i chestiunea
nelegalitii dispoziiilor n discuie, avndu-se n vedere cel puin dou
argumente i anume:
a) fora juridic a celor dou acte normative care conin dispoziii
contrare, respectiv a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, lege
organic potrivit art.73 alin.3 lit.k din Constituie, fa de Ordonana de
urgen nr. 27/2003;
caracterul novator al actului normativ.
Sub acest aspect, se poate pune n mod firesc ntrebarea dac Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu a abrogat n mod implicit
prevederile O.U.G. nr. 27/2003?
n ceea ce ne privete, apreciem c dispoziiile art.11 alin.3 din
O.U.G. nr. 27/2003 care exclud posibilitatea executrii unei ci de atac
mpotriva hotrrii judectoreti pronunate n prim instan sunt
deopotriv neconstituionale i nelegale.
Rmne ca doctrina, jurisprudena ori legiuitorul s confirme sau s
infirme acest punct de vedere.
Dac, n urma admiterii aciunii, autoritatea administraiei publice nu
emite autorizaia sau nu o emite n termenul stabilit prin hotrrea
judectoreasc, la cererea reclamantului, instana poate obliga conductorul
autoritii administrative n cauz la plata unei amenzi judiciare
reprezentnd 20% din salariul minim net pe economie pentru fiecare zi de
ntrziere, precum i la plata unei despgubiri pentru daunele cauzate prin
ntrziere.
Cererea se judec de urgen i este scutit de taxa de timbru.
426

Hotrrea poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la

pronunare1.
Dei actul normativ nu specific instana competent, apreciem c
soluionarea cererii de chemare n judecat este de competena instanei de
contencios administrativ.
Conform art. 13 alin. (1) din Ordonana de urgen: Dac se solicit
aplicarea amenzii judiciare prevzut de art. 12 alin. (1), conductorul
autoritii administraiei publice poate chema n garanie persoanele
vinovate de neexecutarea hotrrii.
Pentru recuperarea despgubirilor acordate potrivit art. 12 alin. (1)
din ordonana de urgen i suportate de autoritatea administraiei publice,
conductorul acesteia poate introduce aciune, potrivit dreptului comun,
mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii.
n sfrit, alturi de ali autori2 vom realiza o succint analiz asupra
art. 16 din Ordonana de urgen care, conine norme de excepie,
derogatorii de la doctrina consacrat n dreptul administrativ, de natur a
crea incertitudini i o practic administrativ neunitar.
Astfel art. 16 alin. (1) stipuleaz: n cazul n care, dup obinerea
documentului oficial prin care se permite desfurarea unei activiti,
prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, autoritatea
administraiei publice constat nendeplinirea unor condiii importante
prevzute pentru eliberarea autorizaiei, nu va putea anula documentul, ci va
notifica titularului, n cel mult 3 luni de la data expirrii termenului legal
pentru emiterea autorizaiei, neregularitile constatate, modul de remediere
a tuturor deficienelor identificate, precum i termenul n care titularul
trebuie s respecte aceast obligaie. Acest termen nu poate fi mai mic de 30
de zile.
n opinia noastr, textul citat comport o serie de observaii i
comentarii.
Astfel, n primul rnd, din interpretarea logico-gramatical a textului
(... dup obinerea documentului oficial prin care se permite ...), rezult cu
certitudine c dispoziiile menionate au n vedere o dat ulterioar celei la
care solicitantul a beneficiat de procedura aprobrii tacite.
Or, aa fiind, ni se pare firesc s se aib n vedere la stabilirea
termenului de notificare, dup caz:
data emiterii documentului oficial de ctre autoritatea
administrativ, n fapt actul administrativ de autoritate, denumit
n concret autorizaie;
termenul stabilit prin hotrre judectoreasc.
1
2

Ibidem art. 12
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 312-313
427

n al doilea rnd, relevm c formularea nendeplinirea unor

condiii importante, ne conduce la concluzia c actul administrativ de
autoritate, n spe autorizaia, s-a emis cu nclcarea condiiilor de legalitate
consacrate n doctrina de specialitate. n astfel de situaii, regula este
anularea sau, dup caz, revocarea actului administrativ, articolul 16 al
ordonanei de urgen instituind sub acest aspect o norm de excepie, cel
puin discutabil.
n al treilea rnd, se isc ntrebarea dac, este vorba despre anularea
sau revocarea actului administrativ? Potrivit doctrinei de specialitate,
opinm n sensul c, n spe se impune utilizarea noiunii de revocare i nu
a celei de anulare1.
n sfrit, defectuoas ni se pare i formularea de a anula
documentul, n fapt i n drept fiind vorba despre anularea (n opinia
noastr, revocarea) actului administrativ i nu a nscrisului constatator al
actului administrativ.
Pe de alt parte, apreciem ca fiind discutabile i prevederile alin.(2)
al aceluiai articol, n urmtoarea redactare: Autoritatea administraiei
publice va anula documentul oficial prin care se permite desfurarea unei
activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat
potrivit procedurii reglementate de prezenta ordonan de urgen, n cazul
n care constat nendeplinirea unor condiii care aduc o grav atingere
interesului public, siguranei naionale, ordinii sau sntii publice i care
nu pot fi remediate sau n cazul n care deficienele identificate nu au fost
remediate n termenul stabilit potrivit alin.(1).
Fa de textul legal citat, formulm cteva observaii critice.
n primul rnd, relevm c instituia anulrii actului administrativ i
gsete suportul constituional n art. 52 din Constituia Romniei,
republicat, conform cruia este recunoscut persoanei vtmate ntr-un drept
al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritatea public, printr-un act
administrativ, posibilitatea de a obine recunoaterea dreptului, anularea
actului i repararea pagubei, n condiiile i limitele stabilite prin lege
organic.
Pe de alt parte, potrivit doctrinei de specialitate, anularea actelor
administrative poate fi dispus, dup caz, de organul ierarhic superior (n
baza raportului de subordonare), de instana judectoreasc i de autoritile
Ministerului Public (pentru actele ilegale ale organelor de cercetare i
urmrire penal i ale organelor de administrare a locurilor de deinere i
executare a pedepselor).
n acest context, considerm c textul art. 16 alin. (2) din ordonana
de urgen presupune unele clarificri sub aspect doctrinar cu privire la
constituionalitatea sa, organul competent s dispun anularea actului
1

A se vedea Verginia Vedina, op. citat, pp. 112-121

428

administrativ i instituia revocrii respectiv, instituia anulrii actului

administrativ.
n al doilea rnd, nvederm c textul supus analizei stabilete dou
situaii n care autoritatea administraiei publice poate dispune anularea
propriului act administrativ, respectiv:
nendeplinirea unor condiii care aduc o grav atingere
interesului public i care nu pot fi remediate;
faptul de a fi remediate n termenul stabilit de autoritatea
administraiei publice deficienele identificate i notificate
beneficiarului procedurii de aprobare tacit.
7. Executarea actelor administrative
7.1. Obiectul execuiei administrative
Potrivit specificului su, administraia public desfoar o intens
activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legilor i
altor acte normative subordonate legii. n ndeplinirea atribuiilor sale,
autoritile administrative execut att propriile decizii, ct i actele altor
autoriti publice, organizaii neguvernamentale, persoane fizice i persoane
juridice.
Deciziile proprii pe care administraia le execut pot fi acte juridice
(administrative, civile, de dreptul muncii), sau pot fi operaiuni tehnicomateriale, lipsite de caracter juridic (avize, comunicri, evidene etc.).
7.2. Subiectul execuiei administrative
n general, sarcina executrii actului administrativ revine subiectului
pasiv al raportului de drept administrativ, titular al obligaiei stabilit prin
actul respectiv (ex. contribuabilii, contravenienii, etc.).
Exist ns unele cazuri n care sarcina punerii n executare a actului
revine organului administrativ, cu toate c el apare titular al unor drepturi.
De exemplu, n caz de neplat la termen a impozitelor i taxelor datorate
bugetului de stat sau bugetelor locale, organele financiare sunt obligate s
declaneze procedura executrii silite1.

Art. 126 alin. (1) din Codul de procedur fiscal stipuleaz: n cazul n care debitorul nui pltete de bun voie obligaiile fiscale datorate, organele fiscale competente, pentru
stingerea acestora, vor proceda la aciuni de executare silit, potrivit prezentului cod.
429

7.3. Formele execuiei administrative

n opinia profesorului Ioan Santai1, executarea sarcinilor de ctre
administraia public se poate face n afara rspunderii juridice sau n cadrul
acesteia.
n situaia n care organele administrative execut sarcini n afara
rspunderii juridice, msura executrii nu intervine ca urmare a atitudinii
culpabile a subiectului pasiv al raportului de drept administrativ (de
exemplu, n cazul ntocmirii listelor de alegtori2, a ntocmirii actelor de
identitate etc.)
Pe de alt parte, exist situaii n care, executarea unui act
administrativ intervine n cadrul rspunderii juridice a subiectului de drept
(de exemplu, executarea amenzii contravenionale3, executarea msurii
confiscrii administrative4 etc.).
7.4. Metode de executare a actelor administrative
Doctrina relev c metodele de executare utilizate de administraia
public sunt metoda convingerii i metoda constrngerii5.
Convingerea reprezint atitudinea psihic de nsuire sau aprobare a
unei idei i de recunoatere a ei ca fiind adevrat. Convingerea juridic se
exteriorizeaz printr-o conduit a subiectului de drept conform cu
prevederile legale6.
Cu toate c legea nu reglementeaz expres ce procedur trebuie s
urmeze organele administraiei pentru a-i asigura executarea din
convingere a propriilor acte juridice, n doctrin au fost enunate unele
reguli7 i anume:
a) activitatea de explicare trebuie desfurat la nivel individual sau
colectiv, raportat la subiecii crora le este destinat actul;
b) activitatea de explicare are menirea de a convinge opinia public
cu privire la necesitatea i oportunitatea hotrrii viitoare;
c) explicarea se poate face prin contact direct cu cei interesai, prin
intermediul mijloacelor mass-media etc.
Metoda convingerii n executarea unor acte i msuri administrative
poate fi utilizat n afara rspunderii juridice (de exemplu, rechiziionarea

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 108

Art. 8 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale
3
Art. 39 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001
4
Art. 41 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001
5
Ilie Iovna, op. citat, p. 341
6
Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 108
7
J. Starosciak, Elemente ale tiinei administraiei, Editura Politic, Bucureti, 1967, pp.
276, 297-300, 304
430
2

unor bunuri), sau n cadrul acesteia (de exemplu, plata pe loc a amenzii
contravenionale fcut direct agentului constatator1).
Constrngerea presupune obligarea unui subiect de drept pentru a
urma o conduit pe care nu o mprtete. Constrngerea juridic se
manifest prin obligarea unui subiect de drept s execute un act
administrativ, la nevoie folosindu-se fora de constrngere a statului.
Administraia public dispune de o for de constrngere proprie, utilizat
att pentru executarea actelor sale, ct i a actelor adoptate de alte autoriti
publice sau organisme neguvernamentale.
n literatura de specialitate, s-au consacrat mai multe reguli de baz
n utilizarea metodei constrngerii, dup cum urmeaz2:
a) constrngerea trebuie ntrebuinat doar atunci cnd metodele de
convingere folosite nu au determinat rezultatele scontate;
b) nainte de a se recurge la constrngere, trebuie s se fac
avertizarea sau somarea prealabil a subiectului n cauz i
numai ulterior se va trece la utilizarea constrngerii;
c) constrngerea se utilizeaz numai cu respectarea normelor i n
cazurile prevzute de lege, cu procedura i metodele legale.
Metoda constrngerii poate aprea att n afara rspunderii (de
exemplu, rechiziionarea forat a unor bunuri), ct i n cadrul rspunderii
administrative (de exemplu, executarea silit a amenzii contravenionale).
7.5. Forme procedurale ale execuiei administrative
Aceste formaliti pot fi analizate n afara rspunderii administrative
(cnd executarea are loc din convingere sau prin constrngerea subiectului)
sau n cadrul rspunderii administrative (cnd, la fel, executarea se face pe
baza convingerii sau prin constrngerea subiectului).
n cazul executrii benevole, n afara rspunderii, se ntlnesc forme
procedurale mult simplificate, uneori lipsind orice form procedural n
realizarea obligaiei juridice (de exemplu, n cazul impozitului privind
imobilele, ntiinarea de plat, urmat de efectuarea plii).
Tot n afara rspunderii administrative, dar n procesul executrii
prin constrngere, ntlnim forme procedurale cum sunt, de exemplu,
somaia n caz de neplat a impozitelor.3.
n situaia executrii din convingere n cadrul rspunderii
administrative, legea prevede, de regul, formaliti simplificate4.
1

Art. 28 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 109
3
Potrivit art. 134 alin (1) din Codul de procedur fiscal, Executarea silit ncepe prin
comunicarea somaiei.
4
Art. 27 alin (2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 prevede: Plata amenzii se face la
Casa de Economii i Consemnaiuni sau la trezoreria finanelor publice, iar o copie de pe
chitan se pred de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite prin pot
431
2

n cazul execuiei prin constrngere n cadrul rspunderii,

formalitile sunt mai numeroase i mai complexe, ca de exemplu n cazul
executrii silite a amenzii contravenionale1.
8. Cile administrative de atac
8.1. Definirea cilor administrative de atac
Raiunea de a fi a administraiei publice const n satisfacerea
deopotriv a interesului public i a celui privat.
Sarcinile administraiei publice sunt aduse la ndeplinire prin
formele sale concrete de activitate, respectiv prin actele administrative,
operaiunile tehnico-materiale i faptele material-juridice, care se realizeaz
din oficiu sau, la cererea subiecilor interesai. n practic, exist situaii n
care actele i aciunile organelor administrative dau natere la nemulumiri,
leznd drepturi subiective i interese legitime. n aceste cazuri, persoanele
nemulumite au dreptul s formuleze reclamaii prin intermediul crora se
urmrete eliminarea carenelor din activitatea administraiei, pe de o parte,
i satisfacerea intereselor legitime ori a drepturilor lezate ale celor
administrai (particularilor), pe de alt parte.
Dreptul de petiionare al cetenilor este garantat de Constituie2, de
Ordonana Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activitilor de
soluionare a petiiilor3 i de alte acte normative. De asemenea, potrivit Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004 i art. 52 din Constituia
Romniei, republicat, orice persoan fizic sau juridic, dac se consider
vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate
public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal
a unei cereri, se poate adresa instanei judectoreti competente, n scopul
recunoaterii dreptului pretins sau interesului legitim i anulrii actului
administrativ, eventual, reparrii pagubei cauzate.
Conform art. 2 din O.G. nr. 27/2002: n sensul prezentei ordonane,
prin petiie se nelege cererea, reclamaia, sesizarea sau propunerea
organului constatator sau se trimite prin pot organului din care acesta face parte, n
termenul prevzut la alin (1).
1
Art. 39 alin. (2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 stipuleaz: n vederea executrii
amenzii, organele prevzute la alin.(1) vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale
direciilor generale ale finanelor publice judeene, respectiv a municipiului Bucureti, i
unitilor subordonate acestora, n a cror raz teritorial domiciliaz sau i are sediul
contravenientul, procesul-verbal de constatare i sancionare sau, dup caz, dispozitivul
hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea.
2
Art. 51 din Constituie Romniei, republicat
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 84 din 1 februarie 2002 i
aprobat prin Legea nr. 233/23.04.2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea
I-a, nr. 296 din 30 aprilie 2002
432

formulat n scris ori prin pota electronic, pe care un cetean sau o

organizaie legal constituit o poate adresa autoritilor i instituiilor
publice centrale i locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor
i ale celorlalte organe centrale, companiilor i societilor naionale,
societilor comerciale de interes judeean sau local, precum i regiilor
autonome denumite n continuare autoriti i instituii publice1.
n doctrin, aceste modaliti de sesizare a autoritilor i instituiilor
publice au fost definite astfel:
a) Cererea constituie solicitarea prin care un particular se adreseaz
unei autoriti administrative n scopul lurii unei msuri
destinate s-i asigure realizarea unui drept subiectiv sau a unui
interes personal.
b) Propunerea reprezint sugestia adresat unei autoriti
administrative, n scopul determinrii autoritii respective n
luarea unor msuri menite a satisface interese generale.
c) Reclamaia poate fi definit ca fiind solicitarea prin care se
urmrete determinarea unei autoriti a administraiei publice s
revin asupra unor msuri deja luate i despre care petentul
pretinde c i-au lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.
d) Sesizarea reprezint formalitatea procedural care urmrete
aprarea unui drept sau interes general lezat, prin determinarea
autoritii administrative competente n luarea unor msuri care
s restabileasc legalitatea nclcat.
mpotriva actelor sau a oricror msuri ale administraiei publice
considerate a fi abuzive, persoanele interesate pot exercita calea
administrativ de atac, prin intermediul reclamaiei sau al sesizrii, att la
organul emitent, ct i la organele ierarhic superioare acestuia.
n doctrin, calea de atac este definit ca fiind mijlocul procedural
care creeaz subiecilor de drept posibilitatea de a corecta nclcarea
drepturilor subiective i a intereselor legitime, n urma unor vtmri
cauzate de ctre autoritile administraiei publice2. n mod generic, calea
administrativ de atac poart denumirea de recurs. n dreptul administrativ
ns, termenul nu are aceeai semnificaie ca n dreptul procesual civil sau
penal.
Avnd n vedere dispoziiile art. 21 alin. (4) din Constituia
Romniei, republicat, conform cruia Jurisdiciile speciale administrative
sunt facultative i gratuite, s-ar putea pune ntrebarea dac recursul
administrativ mai este de actualitate sau nu? n opinia noastr, noul text
constituional consfinete existena recursului administrativ care se exercit
gratuit.
1
2

Art. 2 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002, modificat prin Legea nr. 233/2002
Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 113-114
433

Sintagma jurisdicii speciale administrative are n vedere acele

activiti de soluionare a litigiilor care se desfoar n faa unui organ
administrativ-jurisdicional prin emiterea unui act administrativjurisdicional. Nu intr n aceast categorie recursurile prealabile sau
ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiii pentru introducerea
unei aciuni n justiie, ntre care i Legea contenciosului administrativ,
recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluionndu-se pe baza
unor reguli ale procedurii administrative necontencioase.1
Cile administrative de atac sunt reglementate de o multitudine de
acte normative care, n raport de autoritatea administrativ a crei activitate
se contest, precum i de subiectele de drept ce le promoveaz, poart
diferite denumiri, precum: reclamaie i sesizare2 (denumiri generice),
plngere3 (n materie contravenional), ntmpinare4 (n materie electoral),
cerere de revizuire5 (n materie fiscal), contestaie6 (n materia inveniilor,
achiziiilor publice, concesiunii), etc.
8.2. Clasificarea cilor administrative de atac
n literatura de specialitate7, s-au ntrebuinat dou criterii pentru
clasificarea cilor administrative de atac.
Astfel, dup autoritatea administrativ creia i se adreseaz calea de
atac, distingem recursul ierarhic i recursul neierarhic. Cnd recursul este
adresat autoritii publice ierarhic superioare celei de la care eman actul
sau msura atacat, recursul este ierarhic. Recursul este neierarhic denumit
i recurs graios n situaiile n care este introdus la autoritatea
administrativ de la care eman actul sau msura atacat.
Dup actul juridic prin care este soluionat calea de atac, distingem
recursul jurisdicional i recursul nejurisdicional. Recursul jurisdicional
reprezint calea de atac mpotriva unui act administrativ jurisdicional sau
nejurisdicional, dar pentru soluionarea cruia legea prevede o procedur
jurisdicional, finalizat prin adoptarea unui act de jurisdicie. Recursul
nejurisdicional (necontencios) este calea de atac exercitat mpotriva unei
1

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, op.
citat, pp. 34-35
2
Art. 2 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002
3
Art. 31 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001
4
Art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei
publice locale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie
2004
5
Art. 29 din Ordonana Guvernului nr. 70/1994 privind impozitul pe profit
6
Vezi art. 89 din O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziiile publice, cu modificrile i
completrile ulterioare, art. 272 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu
modificrile i completrile ulterioare
7
Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 114
434

msuri administrative care se finalizeaz prin adoptarea unui act

administrativ.
8.3. Elementele i caracteristicile cilor de atac administrative
Subiecii de drept care pot exercita cile administrative de atac pot
fi, dup caz, persoane fizice sau juridice, autoriti publice, precum i
organisme i organizaii neguvernamentale legal constituite.
Ordonana Guvernului nr. 27/2002 reglementeaz numai cile de
atac exercitate de ctre persoanele fizice n faa autoritilor publice,
inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome i a societilor
comerciale cu capital de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale.
Constituia Romniei, republicat, garanteaz n art. 51 dreptul la
petiie tuturor cetenilor, precum i organizaiilor legal constituite, n cazul
celor din urm, petiiile putnd fi formulate exclusiv n numele colectivelor
pe care le reprezint.
Nu pot fi subieci ai cilor administrative de atac autoritile
administraiei publice ierarhic superioare fa de emitentul actului sau a
unei msuri administrative. Explicaia rezid n raporturile de subordonare
ierarhic, n temeiul crora autoritatea administrativ ierarhic superioar are
dreptul de control asupra activitii desfurate de organul inferior ierarhic,
ale crei acte nelegale le poate revoca sau anula.
Reclamantul nu trebuie s dispun de o capacitate sau de o calitate
deosebit pentru exercitarea cii administrative de atac; el trebuie doar s
fac dovada vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu
ori al unui ter1, sau a nclcrii unor drepturi ori interese generale.
Obiectul cii de atac administrative este foarte diversificat, putnd fi
atacat orice act administrativ (cu caracter normativ sau individual), sau orice
msur administrativ.
Cauza recursului const n nclcarea unui drept subiectiv sau interes
legitim propriu ori ai altor subieci, sau n vtmarea unor drepturi i
interese generale.
Calea de atac poate fi exercitat att la autoritatea administrativ
care a adoptat actul sau msura administrativ, ct i la organele ierarhic
superioare acesteia, cu excepia cazurilor n care prin norma legal se indic
n mod expres organul competent. Neexistnd limitri legale ale exercitrii
ei, calea de atac poate fi promovat simultan sau succesiv la dou sau mai
multe organe, sau reintrodus succesiv la acelai organ.
1

De exemplu, potrivit art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autoritilor administraiei publice locale, orice alegtor poate face ntmpinare mpotriva
omisiunilor, nscrierilor greite i a altor erori din listele de alegtori, chiar dac privesc alte
persoane.
435

Cile administrative de atac se caracterizeaz prin urmtoarele

elemente:
a) pot fi exercitate mpotriva oricrei msuri administrative (act
administrativ, operaiune tehnico-material sau fapt material
juridic);
b) recursul poate viza activitatea oricrei autoriti administrative;
c) pot viza legalitatea i/sau oportunitatea msurii respective;
d) recursul poate fi exercitat simultan sau succesiv la mai multe
autoriti administrative sau, poate fi sesizat succesiv aceeai
autoritate;
e) recursul nu suspend executarea msurii atacate, cu excepia
cazurilor expres prevzute de lege (de exemplu, plngerea
suspend executarea sanciunii contravenionale1);
f) actul de soluionare a recursului este, de regul, revocabil, n
afara cazului n care legea l declar n mod expres definitiv sau
irevocabil.
8.4. Procedura de soluionare a recursului administrativ
Recursul administrativ poate viza orice msur administrativ, cu
excepia contractelor care pot fi atacate numai n faa instanelor
judectoreti. n temeiul art. 51 din Constituie i al Ordonanei Guvernului
nr. 27/2002, recursul administrativ (graios sau ierarhic) poate fi introdus
att de ctre ceteni, precum i de ctre organizaiile legal constituite, prin
intermediul reprezentanilor legali. n mod corelativ, autoritilor
administrative le revine obligaia s primeasc, s examineze i s clarifice
toate problemele de interes general sau personal ce le-au fost puse n atenie.
Considerm c solicitrile se pot face oral, cu prilejul audienelor,
sau n scris, prin petiii.
nscrisurile urmeaz regimul specific al corespondenei adresate unei
autoriti administrative n ceea ce privete nregistrarea, evidena i
pstrarea documentelor2. Conductorii autoritilor i instituiilor publice
sunt direct rspunztori de buna organizare i desfurare a activitii de
primire, evideniere i rezolvare a petiiilor ce le sunt adresate, de legalitatea
soluiilor i comunicarea n termenul legal a acestora. n acest scop, prin art.
6 din O.G nr. 27/2002 a fost instituit obligaia de a se organiza n fiecare
autoritate sau instituie public un compartiment distinct pentru relaii cu
publicul. Acest compartiment specializat are sarcina de a primi, nregistra i
expedia rspunsurile ctre petiionari, n termenele prevzute de lege.
1

Art. 32 alin. (3) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 - privind regimul juridic al
contraveniilor
2
Art. 4 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002
436

n situaia n care petiia adresat nu este de competena organului

cruia i-a fost adresat, este totui obligatorie primirea, nregistrarea i
transmiterea acesteia din oficiu1, n maximum 5 zile organului competent,
fapt ce trebuie adus la cunotin petiionarului.
n cadrul solicitrilor verbale, organul administrativ este obligat s le
consemneze n form scris, deoarece n aceeai form trebuie s rspund
petentului.
Termenul general de soluionare a recursului administrativ este de 30
2
de zile . Pentru situaiile deosebite, care impun o cercetare mai ndelungat,
conductorii autoritilor i instituiilor administrative care au primit petiiile
spre rezolvare, pot prelungi acest termen cu cel mult 15 zile3. n mod cu
totul excepional, pentru cazurile ce nu se pot soluiona n acest termen, se
poate aproba prelungirea acestuia.
Cercetarea petiiilor se face de ctre compartimentul i funcionarii
de specialitate, iar problemele de importan deosebit vor fi examinate i
soluionate sub conducerea i ndrumarea direct a conducerii autoritii
respective. n toate cazurile, este obligatorie ascultarea persoanei la care se
refer petiia. Dac sesizrile i reclamaiile sunt ndreptate mpotriva
conducerii, se cerceteaz i se rezolv de ctre organele ierarhic superioare
acestora.
n ceea ce privete efectele declanrii recursului, subliniem c nici
recursul graios i nici cel ierarhic nu suspend executarea actului
administrativ, avnd n vedere caracterul executoriu al acestuia.
Alturi de recursul administrativ general consacrat prin Ordonana
Guvernului nr. 27/2002, exist i recursuri administrative cu caracter
special. Astfel, potrivit art. 16 alin. (3) i (4) din Legea nr. 67/20044,
ntmpinrile cetenilor mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite sau
oricror erori din listele electorale permanente se fac n scris i se depun la
primar, acesta fiind obligat s se pronune, n scris, n cel mult 3 zile de la
nregistrarea ntmpinrii.
9. Efectele actelor administrative
Actele administrative sunt adoptate sau emise n scopul de a produce
efecte juridice, cu alte cuvinte pentru a nate, modifica sau stinge anumite
1

Art. 61 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002, aprobat prin Legea nr. 233/2002
Art. 8 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002; art. 7 din Legea nr. 554/2004 legea
contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare
3
Art. 9 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002
4
Legea nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificrile i
completrile ulterioare
437
2

a)
b)
c)

raporturi juridice. Aceste raporturi juridice se cunosc, de regul, din

momentul adoptrii actului administrativ.
n primul rnd, actele administrative genereaz n principal, efecte
juridice de drept administrativ, raporturi juridice care iau natere n cadrul i
pentru realizarea activitii executive a statului, avnd la baz subordonarea
(inegalitatea) subiecilor de drept.
n afara raporturilor de drept administrativ, actele administrative pot
da natere i unor raporturi juridice de alt natur: de dreptul muncii, de
drept civil, de dreptul familiei etc.
Pe lng efectele juridice, actele administrative au, de asemenea, i
consecine n plan economic, social i cultural etc.
Doctrina analizeaz efectele juridice ale actelor administrative sub
trei aspecte i anume:
momentul producerii efectelor juridice;
ntinderea efectelor juridice;
ncetarea efectelor juridice.
9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte
juridice
n literatura de specialitate se considera c momentul de la care
actele administrative produc efecte juridice este cel al publicrii actelor
normative i, respectiv, al comunicrii actelor individuale1. Cu alte cuvinte,
este vorba despre intrarea n vigoare a unui act administrativ, care are dou
consecine principale: producerea de efecte juridice i punerea n executare a
actului administrativ.
Astfel, de la data publicrii actelor administrative normative i
respectiv de la data comunicrii actelor administrative individuale, subiecii
de drept au posibilitatea de a cunoate coninutul acestora i pe cale de
consecin le revine obligaia de a le respecta.
Pe de alt parte, pentru autoritatea emitent actul administrativ nate
cel puin dou obligaii chiar din momentul adoptrii/emiterii lui, respectiv:
a) obligaia de a-l face cunoscut prin publicare sau comunicare,
dup caz;
b) obligaia de a nu suspenda, revoca sau abroga actul
administrativ dect n condiiile prevzute de lege2.
Aceste reguli doctrinare i regseau suportul constituional n art.15
alin. (2), art. 78 i art. 114 alin. (4) ale legii fundamentale care, n forma
iniial, aveau urmtoarea redactare:
1

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 66; Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 130;
Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 318 .a.
2
Ilie Iovna, op. citat, pp. 249
438

Art. 15 alin. (2): Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia

legii penale mai favorabile.
Art. 78: Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr
n vigoare la data publicrii sau la data prevzut n textul ei.
Art. 114 alin. (4): n cazuri excepionale, Guvernul poate adopta
ordonane de urgen. Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor
spre aprobare la Parlament ....
Aadar, cu valoarea de principiu, Constituia instituia regula
neretroactivitii legii. Legea intra n vigoare, de regul, la data publicrii n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a i, prin excepie, la o dat
ulterioar specificat n mod expres n cuprinsul su.
Aceste reguli erau aplicabile tuturor actelor normative, inclusiv celor
administrative. n cazul ordonanelor de urgen, legea fundamental
instituia o condiie suplimentar, respectiv depunerea lor spre aprobare la
Parlament.
Revizuirea Constituiei Romniei aduce modificri de substan n
ceea ce privete intrarea n vigoare a legii i, n mod implicit, unor acte
administrative.
Sediul materiei l regsim n art. 15 alin. (2), art. 78 i art. 115 alin.
(5) din Constituia Romniei, republicat, care au urmtoarea redactare:
Art. 15 alin. (2): Legea dispune numai pentru viitor, cu excepia
legii penale sau contravenionale mai favorabile.
Art. 78: Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr
n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n
textul ei.
Art. 115 alin. (5): Ordonana de urgen intr n vigoare numai dup
depunerea sa spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent
s fie sesizat i dup publicarea ei n Monitorul Oficial al Romniei (...).
Comparnd cele dou variante ale textelor constituionale
desprindem urmtoarele reguli novatoarea reglementate prin Constituia
republicat:
a) de la principiul neretroactivitii legii, n cadrul excepiilor, pe
lng legea penal a fost inclus i legea contravenional mai
favorabil;
b) legea intr n vigoare la 3 zile de la publicarea n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a (termenul se calculeaz n zile
calendaristice i nu n zile libere, s.n.) sau, la o dat ulterioar
specificat n coninutul su (prevedere identic cu cea din
vechea reglementare);
c) ordonanele de urgen intr n vigoare dup publicarea n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, cu condiia prealabil
439

de a fi depuse spre dezbatere Camerei competente a fi sesizat,

dezbaterea urmnd procedura legislativ de urgen.
Avnd n vedere modificrile constituionale n ceea ce privete
intrarea n vigoare a legii, n doctrina de specialitate s-au exprimat diverse
opinii cu privire la intrarea n vigoare a actelor administrative1.
Clarificrile necesare au fost aduse de legiuitor prin modificrile i
completrile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative2, care constituie dreptul comun n materie.
Ceea ce trebuie reinut este faptul c, nu se mai poate reine o singur regul
cu privire la data intrrii n vigoare a diferitelor acte normative.
Analiznd dispoziiile art. 10, art. 110 i art. 81 din Legea
nr.24/2000 republicat, desprindem urmtoarele reguli privind intrarea n
vigoare a actelor administrative cu caracter normativ:
a) Ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de
abilitare, intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a sau, la o dat ulterioar
prevzut n textul acestora.
Termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu
data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei i expir la ora 24.00 a
celei de a treia zi de la publicare (art. 11 alin. 1);
b) Ordonanele de urgen intr n vigoare la data publicrii n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sub condiia depunerii
lor prealabile la Camera competent s fie sesizat, dac n
cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar (art.11 alin. (2);
c) Hotrrile normative emise de Guvern, actele normative emise
de autoritile administrative centrale autonome, precum i
ordinele, instruciunile i alte acte normative emise de organele
administraiei publice centrale intr n vigoare la data publicrii
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, dac n cuprinsul
lor nu este prevzut o dat ulterioar (art. 11 alin. 3 coroborat
cu art. 10 alin. 1);
Potrivit legii, atunci cnd nu se impune ca intrarea n vigoare s se
produc la data publicrii, emitentul actului trebuie s stipuleze n textul
actului data intrrii n vigoare, obligatoriu ulterioar celei n care s-a
publicat.
d) n ceea ce privete intrarea n vigoare a actelor administrative cu
caracter normativ adoptate/emise de autoritile administraiei
publice locale, Legea nr. 24/2000 se rezum doar la modalitatea
aducerii lor la cunotin public.
1

Corneliu Liviu Popescu, n Revista Dreptul, nr. 4/2004, pp. 23-40

Republicat n temeiul art. 2 din Legea nr. 189/2004, n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
440
2

Conform art. 81 din Legea nr. 24/2000: n vederea intrrii n

vigoare, actele normative adoptate de autoritile administraie publice
locale se aduc la cunotin public, n condiiile Legii nr. 215/2001, prin
afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian local de mare
tiraj.
n consecin, distingem urmtoarele reguli:
a) hotrrile normative ale consiliilor locale i judeene intr n
vigoare de la data aducerii lor la cunotin public, astfel cum prevd
dispoziiile art. 50 din Legea nr. 215/2001 legea administraiei publice
locale, cu modificrile i completrile ulterioare.
Se impune precizarea conform creia, publicitatea acestor hotrri
poate fi fcut n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre
prefect, conform art. 50 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.
b) dispoziiile normative emise de primari i, respectiv, de
preedinii consiliilor judeene devin executorii la data aducerii lor la
cunotin public (art. 71 alin. 1 i art. 117 alin. 1 din Legea nr. 215/2001),
meninndu-se regula instituit prin art.50 alin. (2) din legea organic a
administraiei publice locale;
c) ordinele cu caracter normativ emise de prefeci devin executorii la
data aducerii la cunotin public (art. 33 alin. 1 din Legea nr. 340/2004
privind prefectul i instituia prefectului).
n concluzie, relevm c nu exist o singur regul cu privire la data
intrrii n vigoare a actelor administrative cu caracter normativ.
n ceea ce privete actele administrative cu caracter individual,
apreciem c se menine regula consacrat conform creia acestea produc
efecte de la data comunicrii lor prin orice modalitate consacrat.
Aadar, n principiu, actele administrative produc efecte pentru
viitor, sunt acte juridice active, nu acte retroactive.
De la aceast regul exist i unele excepii, respectiv: actele
administrative care produc efecte retroactive, fie datorit caracterului lor
(ex: actele administrative declarative, actele administrative cu caracter
jurisdicional, actele administrative date n aplicarea unor hotrri
judectoreti), fie datorit unor dispoziii exprese ale legii. Cea mai
important categorie de astfel de acte o constituie cea a actelor
administrative declarative sau recognitive. Aceste acte constat (recunosc)
existena unor drepturi i obligaii ce au luat natere ca urmare a unor fapte
juridice anterioare emiterii lor i produc efecte juridice de la data la care au
avut loc respectivele fapte juridice (de exemplu: actele de stare civilnatere i deces, somaiile de plat, actele administrative de aprobare,
anulare, confirmare etc.).
Pe de alt parte, exist actele administrative care ultraactiveaz,
producnd efecte i dup data ieirii lor din vigoare. Astfel, n cazul n care
441

un nou act de reglementare contravenional prevede o sanciune mai grav,

contravenia svrit anterior acestuia va fi sancionat n baza actului
normativ n vigoare la data svririi ei1.
9.2. ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative
ntinderea efectelor juridice ale actelor administrative poate fi
analizat sub trei aspecte i anume: ntinderea n spaiu, ntinderea asupra
persoanelor i ntinderea n timp a efectelor juridice ale actelor
administrative.
9.2.1. ntinderea n spaiu a efectelor juridice
n spaiu, actele administrative produc efecte juridice determinate de
competena teritorial a organului emitent.
Astfel, actele administrative emise/adoptate de autoritile
administraiei publice centrale (Preedintele Romniei, Guvern, minitri,
conductorii celorlalte organe centrale, etc.) produc efecte juridice pe ntreg
teritoriul rii.
Actele administrative adoptate/emise de autoritile administraiei
publice locale (consilii locale, primari, consilii judeene, preedinii
consiliilor judeene), prefeci i conductorii serviciilor deconcentrate ale
ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale
produc efecte n limitele unitilor administrativ-teritoriale n care au fost
alese sau numite, dup caz.
Alturi de ali autori, considerm c mai exist i alte criterii pentru
determinarea competenei teritoriale i a efectelor n spaiu ale actelor
administrative, cum sunt: domiciliul sau reedina persoanei fizice (pentru
emiterea sau vizarea actelor de identitate etc.), locul svririi faptei (n
materie contravenional2), locul siturii bunului imobil (n materia
impozitului pe imobile), etc.
De asemenea, relevm c n anumite situaii, efectele juridice ale
actelor administrative adoptate de o autoritate administrativ se impun i
altor organe ale administraiei publice3.
9.2.2. ntinderea efectelor juridice asupra persoanelor
Actele administrative produc efecte juridice asupra subiecilor de
drept crora li se adreseaz respectiv, autoriti publice i particulari
1

Art. 12 alin (2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001

Art. 15 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001
3
Potrivit art. 39 alin. (2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, n vederea executrii
sanciuni amenzii contravenionale, organele competente vor comunica din oficiu organului
financiar al localitii unde domiciliaz sau i are sediul contravenientul, procesul-verbal
de constatarea a contraveniei. Executarea se va face de ctre organul financiar (altul dect
cel de sancionare) asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, n
condiiile prevzute de lege.
442
2

(persoane fizice sau juridice), fr a conta, n mod deosebit, calitatea acestor

subieci. n toate situaiile, cel puin unul dintre subiecii raportului de drept
administrativ trebuie s fie subiect calificat i anume organul emitent al
actului juridic.
Uneori, efectele juridice ale actelor administrative se produc avnd
n vedere calitatea special a subiectului pasiv al raportului juridic.
9.2.3. ntinderea n timp a efectelor juridice
Actele administrative produc efecte juridice din momentul intrrii
lor n vigoare, pn la data scoaterii lor din vigoare.
n ceea ce privete actele administrative cu caracter normativ,
precizm c, de regul, nu cuprind dispoziii referitoare la ieirea lor din
vigoare (cu excepia actelor temporare) ntruct, n momentul
adoptrii/emiterii lor nu se cunoate data la care nceteaz starea de fapt sau
de drept care a determinat adoptarea actului respectiv.
Actele administrative cu caracter temporar produc efecte juridice
numai pentru perioada prevzut n coninutul lor sau, pn la realizarea
unui fapt material-juridic (de exemplu, ncetarea evenimentului care le-a
justificat apariia).
Actele administrative cu caracter individual, caracterizndu-se prin
faptul c nu sunt de aplicabilitate repetat, se consum odat cu producerea
faptului respectiv.
9.3. ncetarea efectelor juridice
Actele administrative produc efecte juridice pn n momentul
scoaterii lor din vigoare care, de regul, se realizeaz de organul emitent, de
organul ierarhic superior, ori de instanele judectoreti1. Cu alte cuvinte,
actele administrative normative i individuale produc efecte juridice atta
vreme ct nu intervine o cauz de ncetare a acestora (anularea, revocarea,
abrogarea, prescripia, etc.)2
Majoritatea doctrinarilor apreciaz c renunarea beneficiarului la
dreptul conferit printr-un act administrativ nu este de natur s duc la
ncetarea efectelor juridice ale acestuia3. ntruct actul administrativ este o
manifestare unilateral de voin, este firesc ca voina beneficiarului de act
s nu aib nici o relevan asupra ncetrii efectelor acestuia. n consecin,
n cazul n care o persoan renun la beneficiul actului administrativ, pentru
ca acesta s nceteze s mai produc efecte juridice este necesar s fie
revocat de organul emitent sau de organul su ierarhic superior.

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 69

Ioan Santai, op. citat, vol.II, p 133
3
n sens contrar Romulus Ionescu, op. citat, p. 274
443
2

Edificatoare n acest sens sunt, spre exemplu, dispoziiile art. 13 alin.

(1) din Legea nr. 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice i a
asociaiilor familiale care desfoar activiti economice n mod
independent1, conform crora Anularea autorizaiei se realizeaz n baza
cererii de renunare sau cnd una dintre condiiile de autorizare prevzute de
art. 5 nu mai este ndeplinit, cererea de renunare la autorizaie urmnd a
fi adresat autoritii administraiei publice emitente, astfel cum prevd
dispoziiile alin. (2) ale aceluiai articol.
Cu alte cuvinte, legiuitorul stabilete neechivoc faptul c
beneficiarul unui drept conferit prin act administrativ poate doar solicita
emitentului, s dispun ncetarea efectelor juridice produse de actul n
cauz.
n opinia prof. Tudor Drganu, ncetarea efectelor juridice reprezint
pierderea caracterului obligatoriu al actelor juridice prin desfiinarea
raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor i a obligaiilor 2.
Doctrina de specialitate relev c ncetarea efectelor juridice ale unui act
administrativ poate avea loc prin dou modaliti i anume:
a) producerea unui fapt material - juridic cruia legea i atribuie
acest efect;
b) intervenia unui alt act juridic contrar primului i care vizeaz
suprimarea efectelor juridice ale actului anterior.
9.3.1. ncetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt
material juridic
Cu privire la aceast modalitate de stingere a efectelor juridice ale
actelor administrative, trebuie fcut distincie ntre actele administrative cu
caracter normativ i cele cu caracter individual.
Actele administrative normative, fiind de aplicabilitate repetat, nu
i pierd eficiena prin fapte de executare. n consecin, doctrina de drept
administrativ a statornicit regula conform creia efectele juridice ale actelor
administrative cu caracter normativ nu pot fi stinse ca urmare a interveniei
unui fapt material-juridic3. Fac excepie de la aceast regul actele
administrative temporare care-i pierd eficiena la data indicat n coninutul
lor sau, la ncetarea evenimentului care le-a determinat.
n cazul actelor administrative individuale, care nu sunt de
aplicabilitate repetat, remarcm faptul c efectele lor juridice se epuizeaz
printr-o singur aplicare sau printr-o aplicare repetat, limitat ns la un
anume numr de cazuri. n consecin, raporturile juridice create de aceste
acte se sting, adeseori, n urma interveniei unor fapte materiale de
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 576 din 29 iunie 2004
Tudor Drganu, op. citat, p. 175
3
Ibidem, p. 176
444
2

producerea crora legea leag acest efect, cum sunt: ncetarea existenei
subiectului de drept, prescripia, mplinirea termenului, executarea actului
administrativ prin intermediul unor fapte etc.
Aa de exemplu, conform art.84 alin.2 lit.a din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile
ulterioare, raportul de serviciu al funcionarului public nscut ca urmare a
unui act administrativ individual de numire n funcie, nceteaz de drept la
data decesului acestuia. n cazul persoanei juridice titulare a raportului de
drept administrativ, reorganizarea i dizolvarea acesteia pot duce la
ncetarea unor efecte juridice. Ipotezele enunate i gsesc explicaia n
caracterul strict personal al drepturilor i obligaiilor administrative, ceea ce
face imposibil realizarea lor odat cu ncetarea existenei subiectului pasiv
al raportului de drept administrativ.
Prescripia stinge, atunci cnd este reglementat prin acte normative,
efectele unor acte administrative individuale. Astfel, aplicarea sanciunii
amenzii contravenionale se prescrie n termen de ase luni de la svrirea
faptei1.
Un alt fapt materialjuridic care conduce la ncetarea efectelor
produse de actul administrativ individual l constituie expirarea termenului
de valabilitate (de exemplu, paaportul pentru ceteanul romn se emite pe
o perioad de cinci ani).
Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte, stinge
efectele juridice ale acestuia. Spre exemplu, plata amenzii contravenionale
stinge efectele actului sancionator, procesul-verbal de constatarea
contraveniei i aplicarea sanciunii contravenionale.
9.3.2. ncetarea efectelor juridice prin intervenia unui act juridic
Cazurile de ncetare a efectelor juridice prin intervenia unui act
presupun apariia unui nou act juridic care, poate proveni de la organul
emitent, organul ierarhic superior acestuia sau de la o instan
judectoreasc, ultimul act nlturnd n totalitate sau n parte, definitiv sau
temporar, efectele actului administrativ precedent. Aceste ipoteze sunt:
suspendarea, revocarea, abrogarea i anularea.
9.3.2.1. Suspendarea actelor administrative
Suspendarea este definit n literatura de specialitate ca fiind
operaiunea juridic ce determin ncetarea temporar (vremelnic) a
efectelor actelor administrative2.
n doctrin s-a afirmat c suspendarea actelor administrative
constituie o modalitate de a garanta legalitatea acestora, ce intervine n
1
2

Art. 13 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor
Ilie Iovna, op. citat, p. 285
445

cazuri de excepie, n cazuri limit1. Este vorba, aadar, de ntreruperea

vremelnic a efectelor juridice generate de un act administrativ, ceea ce
presupune ca actul administrativ s fie n vigoarela data suspendrii.
n legtur cu instituia suspendrii, edificatoare ni se par dispoziiile
art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru
elaborarea actelor normative, n urmtoarea redactare:
(1) n cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi
suspendat printr-un alt act normativ de acelai nivel sau de nivel superior.
n aceast situaie se vor prevedea, n mod expres, data la care se produce
suspendarea, precum i durata ei determinat.
(2) La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziia
afectat de suspendare reintr de drept n vigoare.
(3) Prelungirea suspendrii ori modificarea sau abrogarea actului
normativ ori a dispoziiei suspendate poate face obiectul unui act normativ
sau al unei dispoziii exprese, cu aplicare de la data expirrii suspendrii.
Dei textul menionat are n vedere actele normative, considerm c
aceste dispoziii sunt aplicabile i n cazul actelor administrative cu caracter
individual.
Cauzele care determin suspendarea constau n existena unor dubii
cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ, putnd fi
anterioare, concomitente sau ulterioare adoptrii actului.
Suspendarea unui act administrativ poate fi determinat de unul
dintre urmtoarele motive2:
a) contestarea legalitii de ctre un particular (persoan fizic
sau persoan juridic) sau de o autoritate public;
b) schimbarea condiiilor de fapt dup emiterea actului, de
natur s pun sub semnul ntrebrii legalitatea pe
considerente de oportunitate a actului respectiv;
c) necesitatea corelrii actului administrativ cu actele
autoritilor ierarhic superioare, emise ulterior actului n
cauz;
d) aplicarea unei sanciuni persoanei fizice care a svrit o
abatere administrativ;
e) clarificarea unor ndoieli ale organului emitent cu privire la
legalitatea actului etc.
n astfel de cazuri, se poate dispune suspendarea actului
administrativ, care se poate realiza pe dou ci: prin emiterea unui alt act
juridic sau poate opera de drept, n temeiul legii.
A.
Suspendare prin act juridic poate fi dispus,
dup caz, de urmtoarele autoriti publice:
1
2

Antonie Iorgovan, op. citat, p. 91

Corneliu Manda, op. citat, pp. 229 230
446

1) Autoritatea emitent a actului administrativ care, avnd dreptul

de a emite sau revoca actul, cu att mai mult l va putea i
suspenda;
n spiritul celor menionate, sunt edificatoare dispoziiile art. 46 din
Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor i muniiilor1, conform crora
(1) Suspendarea dreptului de port i folosire a armelor letale se dispune de
ctre organul competent care a acordat acest drept, n urmtoarele situaii:
a) titularul dreptului se afl n situaia prevzut la art. 15 alin. (1)
lit. d);
b) titularul dreptului nu mai ndeplinete condiia prevzut la art.15
alin. (1) lit. e);
c) a svrit una sau mai multe contravenii, pentru care legea
prevede sanciunea contravenional complementar a suspendrii dreptului
de port i folosire a armelor.
(2) Suspendarea dreptului de port i folosire a armelor se dispune
pentru ntreaga perioad n care persoana se afl n oricare dintre situaiile
prevzute la alin. (1).
2) Autoritatea administrativ ierarhic superioar emitentului actului
administrativ. n temeiul dreptului su de a exercita controlul
ierarhic i, n consecin, de a anula actele ilegale ale unei
autoriti subordonate, se prezum i dreptul de a suspenda astfel
de acte;
3) Instanele judectoreti. Spre pild, potrivit art. 4 din Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004, n cazuri bine
justificate i pentru prevenirea unor pagube iminente, instana
poate s dispun suspendarea executrii actului administrativ
pn la pronunarea instanei de fond;
4) organele Ministerului Public pot suspenda numai actele
organelor administrative ce desfoar urmrirea i cercetarea
penal, actele organelor de deinere i de executare a pedepselor,
propriile acte administrative i cele ale organelor de procuratur
subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale
organelor administraiei de stat2.
B.
Suspendarea de drept presupune existena
unor prevederi exprese ale legii, n baza crora actul
administrativ va fi suspendat.
O suspendare de drept intervine n cazul atacrii de ctre prefect n
faa instanei de contencios administrativ a unui act al consiliului judeean,
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004
Gheorghe Bobo, Ion Deleanu, Organele statului socialist romn, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1974, p. 311
447
2

consiliului local sau al primarului, considerat ilegal1. Un alt exemplu l

regsim n materia contraveniilor, unde plngerea contravenientului
formulat mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i
aplicare a sanciunii contravenionale are ca efect suspendarea executrii
actului n cauz2.
Procedura de suspendare este similar procedurii de adoptare a
actelor administrative n cauz sau, dup caz, specific instanelor
judectoreti.
Suspendarea actelor administrative nceteaz n urmtoarele situaii:
a) n momentul n care actul suspendat este revocat de autoritile
competente ca urmare a constatrii caracterului su ilegal sau
inoportun, prin intermediul unui act administrativ de revocare3;
b) ca urmare a repunerii n vigoare a actului administrativ
suspendat, fiind necesar i n aceast situaie intervenia unui
act administrativ;
c) de drept4, n cazul actelor administrative suspendate pentru
inoportunitate, cnd mprejurrile de fapt, care au determinat ca
executarea actului s fie inoportun, au disprut;
d) prin soluionarea aciunii pe fond, cnd suspendarea actului
administrativ fusese hotrt de instana judectoreasc, pe baza
art. 14 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ
9.3.2.2. Revocarea actelor administrative
Revocare reprezint operaiunea juridic prin care organul
administrativ emitent sau organul su superior ierarhic scot din vigoare un
act administrativ5. Cnd revocarea este dispus de autoritatea emitent a
actului administrativ, suntem n prezena retractrii sau a retragerii actului.
Revocarea actelor administrative s-a impus ca un principiu al
regimului juridic aplicabil acestei categorii de acte juridice6 determinat de
specificul activitii autoritilor administrative, de organizare i executare a
legii, prin intermediul actelor administrative cu caracter unilateral.
Principiul revocabilitii actelor administrative consacrat n mod
constant de doctrin, i gsete astzi att un suport constituional, n art. 21
i 52 din legea fundamental, precum i un suport legal, reieit din art. 7
1

Art. 123 alin . (5) din Constituie; art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind instituia
prefectului
2
Art. 32 alin (3) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001
3
Tudor Drganu, op. citat, pp. 294 295
4
Ibidem, p. 296
5
Tudor Drganu, op. citat, p. 183
6
Antonie Iorgovan propune ca principiul revocabilitii actelor administrative s fie
consacrat expres n viitorul Cod de procedur administrativ (op. citat, vol. II, 2002, pp.
81-82)
448

alin. (1) al legii organice a contenciosului administrativ nr. 554/2004, din

art. 26 alin. (2) al Legii privind prefectul i instituia prefectului nr.
340/2004, etc.
Astfel, art. 26 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 prevede: Cu cel
puin 10 zile naintea introducerii aciunii prevzute la alin. (1), prefectul va
solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea
actul socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii
acestuia.
Aa cum n mod constant s-a artat n literatura de specialitate 1,
cauzele care determin revocarea, pot fi analizate sub dou aspecte, astfel:
a) din punct de vedere al caracterului (coninutului) cauzei
distingem:
revocarea pentru cauz de nelegalitate a actului
administrativ;
revocarea pentru cauz de inoportunitate a actului;
b) din punct de vedere al momentului n care intervin fa de
adoptarea/emiterea actului, indiferent de faptul c vizeaz
nelegalitatea sau inoportunitatea acestuia, se disting:
cauze anterioare, care determin ca efectele juridice ale
revocrii s fie ex tunc, pentru trecut, ca i cnd actul nici nu
ar fi existat;
cauze concomitente, care produc efecte juridice de aceeai
natur (ex tunc);
cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice
n viitor (ex nunc), avnd drept consecin ncetarea efectelor
juridice produse de actul n cauz din momentul revocrii.
n doctrin este unanim opinia conform creia revocabilitatea
actului administrativ constituie un principiu specific regimului juridic care
guverneaz acest tip de act juridic.
n anumite situaii, revocarea actului administrativ ne apare ca o
sanciune ndreptat mpotriva beneficiarului acestuia. Un astfel de exemplu
l constituie revocarea dreptului de port i folosire a unei arme letale ca
urmare a faptului c titularul prezint pericol pentru ordinea public,
sigurana naional, viaa i integritatea corporal a persoanelor2.
Alteori ns, revocarea poate s nu aib acest caracter sancionator.
Spre pild, n ipoteza aceluiai drept de port i folosire arme,
autorizaia se revoc atunci cnd titularul nu mai are calitatea de
magistrat, demnitar etc.3.
1

Verginia Vedina, op. citat, pp. 112 113

Vezi art. 47, coroborat cu art. 15 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 295/2004 privind regimul
armelor i muniiilor
3
A se vedea art. 47 coroborat cu art. 14 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 295/2004;
449
2

Avnd n vedere efectele produse, s-a apreciat c revocarea

constituie un caz particular al nulitii1.
Menionm c ntre revocare (caz particular de nulitate) i
suspendare exist mai multe deosebiri, dintre care citm urmtoarele:
revocarea constituie un principiu ce guverneaz regimul
juridic al actelor administrative, spre deosebire de
suspendarea care intervine doar n situaii de excepie;
revocarea se dispune n situaiile n care se constat cu
certitudine nelegalitatea sau neoportunitatea actului
administrativ, n timp ce suspendarea este dispus atunci
cnd exist incertitudini (dubii) cu privire la legalitatea sau
neoportunitatea actului n cauz;
revocarea are drept consecin ncetarea definitiv a efectelor
produse de actul administrativ, n timp ce suspendarea
determin ntreruperea temporar (vremelnic) a efectelor
produse de actul n cauz.
Dreptul de revocare are ca consecin, cu unele excepii, i dreptul
de reformare sau de modificare a actelor2.
Acest drept aparine organului emitent al actului administrativ, care,
avnd dreptul de a-i desfiina propriul act, poate i s modifice (reformeze)
dispoziiile aceluiai act.
n ceea ce privete revocarea actelor administrative de ctre
autoritatea ierarhic superioar emitentului actului, problema este privit
nuanat. Astfel, se apreciaz c actele administrative normative pot fi
modificate de ctre autoritatea supraordonat prin emitere unor noi acte
normative care, fiind nzestrate cu for juridic superioar, le pot modifica
pe cele ale autoritilor subordonate. Pe de alt parte, actele administrative
individuale care sunt de competena exclusiv a autoritii inferioare nu pot
fi modificate de ctre autoritatea supraordonat, chiar dac aceasta le-a
revocat pe motiv de nelegalitate, deoarece o asemenea modificare ar
echivala cu o substituire n atribuiile autoritii inferioare. n acelai sens,
se consider c modificarea de ctre organul superior a unui act
administrativ individual inoportun, pe care l-a revocat i care este de
competena exclusiv a autoritii administrative inferioare, ar contraveni
dreptului de apreciere de care se bucur organul emitent. Desigur, organele
supraordonate vor putea stabili, n baza raporturilor ierarhice, ndrumri
obligatorii pentru organul subordonat, n sensul modificrii actului
considerat ilegal sau inoportun3.
1

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 80

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 139
3
Ilie Iovna, op. citat, p. 262
450
2

Apreciem c revocarea trebuie s urmeze aceleai reguli de

procedur ca i adoptarea sau emiterea actului n cauz, principiu ce este
valabil i pentru reformare.
9.3.2.2.1. Excepiile de la principiul revocabilitii1
Dac n cazul actelor administrative normative principiul
revocabilitii are caracter absolut, toate actele administrative de acest gen
fiind revocabile, n cazul actelor administrative individuale, acest principiu
nceteaz a avea caracter absolut, existnd unele excepii prevzute de lege
ori, ca efect al naturii drepturilor i obligaiilor generate de actele
administrative respective. Principale excepii de la principiul revocabilitii
citate de doctrin sunt urmtoarele2:
a. Actele administrativ-jurisdicionale sunt irevocabile ntruct
dispun de stabilitatea lucrului judecat, necesar pentru a
mpiedica perpetuarea unor stri conflictuale.
Stabilitatea acestor acte este garantat, pe de o parte, de obiectul lor
(soluionarea anumitor conflicte juridice) precum i de procedura special
dup care se adopt, riguros reglementat de lege i, pe de alt parte, de o
complexitate sporit. Dei actele administrativ-jurisdicionale sunt
irevocabile, precizm c n toate situaiile normele juridice care
reglementeaz aceast materie prevd i cile de atac (fie o cale
administrativ de atac, fie una judectoreasc, ori ambele) stabilind, n
acelai timp, i procedura dup care pot fi anulate. n acest context,
apreciem c trebuie interpretate dispoziiile art. 21 alin. (4) din Constituia
Romniei, republicat, care stipuleaz c Jurisdiciile administrative sunt
facultative i gratuite.
n opinia noastr, rolul jurisdiciilor administrative este acela de a
descongestiona activitatea instanelor judectoreti, astfel nct se justific
intervenia lor numai dac litigiul poate incontestabil s fie soluionat pe
aceast cale, cu celeritate i cheltuieli minime pentru particulari. n acest
sens, gratuitatea constituie un mijloc de ncurajare a particularilor pentru a
recurge la asemenea proceduri. Acest principiu constituional este posibil a
fi interpretat n mod neunitar de doctrin i jurispruden, cu consecina de a
genera o practic neunitar n administraie i justiie. n acest context,
considerm, c, de lege ferenda, se impune o reglementare expres n
aceast materie, pentru a se delimita situaiile n care se poate apela la

Romulus Ionescu analizeaz dou categorii de excepii (op. citat, pp. 277-280); Ilie
Iovna are n vedere cinci categorii de excepii (op. citat, pp. 254-256); Antonie Iorgovan
analizeaz opt categorii (op. citat, vol. II, 2002, pp. 83-91)
2
Tudor Drganu, op. citat, pp. 203-238; Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 327-330;
Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 140-144, Verginia Vedina, op. citat, pp. 113 116 etc.
451

jurisdiciile administrative, precum i condiiile, termenele i modul de

soluionare a respectivelor conflicte juridice.
b. Actele administrative n baza crora se nasc raporturi juridice
de alt natur (de drept civil, dreptul muncii, dreptul familiei
etc.) sunt irevocabile, pentru motivul c genereaz raporturi
juridice neadministrative, a cror legalitate sau oportunitate
nu mai intr n competena de verificare a emitentului
respectivului act administrativ.
Aceste raporturi juridice pot nceta pe dou ci: prin voina prilor
sau pe baza unei hotrri judectoreti.
Spre exemplu, potrivit art. 68 alin. (5) lit. e) din Legea nr.215/2001,
legea administraiei publice locale, primarul are competena s numeasc i
s elibereze din funcie, n condiiile legii, personalul din aparatul de
specialitate. Numirea i respectiv eliberarea din funcie se fac prin act
administrativ individual emis n conformitate cu dispoziiile Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, n cazul funcionarilor
publici i potrivit dispoziiilor Codului muncii1, n cazul personalului
contractual.
Actul administrativ individual de numire d natere raporturilor
juridice dintre funcionarii publici i autoritatea public (n cazul nostru
fiind vorba despre primar), denumite raporturi de serviciu conform art. 1 din
Legea nr. 188/1999, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare.
Pe de alt parte, n cazul personalului contractual actul administrativ
individual de numire constituie temeiul ncheierii contractului individual de
munc conform art. 10 din Codul muncii, dintre angajator (primarul, n
exemplul nostru) i salariat, ntre cele dou pri lund natere raporturi de
munc. Din momentul semnrii contractului individual de munc,
executarea, modificarea, suspendarea i ncetarea acestuia se supun
prevederilor Codului muncii, actul administrativ individual de numire fiind
irevocabil.
De altfel, n doctrina de drept privat este consacrat teza conform
creia actele administrative cu caracter individual care stau la baza unor
raporturi civile (n sensul larg al termenului), pot fi revocate pn n
momentul n care intr n circuitul civil, ulterior devenind irevocabile2.
c. Actele individuale care au generat drepturi subiective
garantate de legi speciale sunt irevocabile, stabilirea acestora
rezultnd n mod expres sau implicit din normele de drept,
astfel nct autoritatea emitent s nu mai poat reveni asupra
actului.
1

Aprobat prin Legea nr. 53/2004 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.
72 din 5 februarie 2003
2
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, pp. 86 87
452

n aceast categorie, literatura de specialitate menioneaz:

actele administrative care confer drepturi patrimoniale
importante;
actele atributive de statut personal beneficiarului (actele de stare
civil, diplomele de absolvire a unei instituii de nvmnt,
actele de identitate etc.)
Se consider c revocarea acestor acte ar fi inutil din moment ce
persoana interesat poate cere oricnd emiterea unui act atributiv de statut
personal cu acelai coninut, fcnd dovada c a prestat activitatea
respectiv i c ndeplinete condiiile cerute de lege1.
d. Actele administrative care au fost realizate material devin
irevocabile din momentul executrii lor, revocarea lor
neputnd restabili situaia anterioar.
Motivaia acestei excepii rezid n raiuni care au n vedere efectele
materiale, patrimoniale produse i de ineficacitatea pe care ar avea-o
revocarea actului, n condiiile n care acesta a fost realizat material. Din
categoria acestor acte fac parte, n special, autorizaiile care dau natere la
drepturi subiective ce nu sunt protejate special (spre exemplu, autorizaiile
de construire i de demolare a unor imobile). Prin urmare, n aceast
categorie se ncadreaz numai actele administrative ce se realizeaz material
printr-una sau mai multe operaiuni determinate.
Ne raliem opiniei exprimate n doctrin, potrivit creia
irevocabilitatea unui act administrativ nu mai poate fi invocat, chiar dac
acestea se ncadreaz ntr-una din excepiile de la principiul revocabilitii
actelor administrative, n ipoteza n care actul administrativ pe care i
ntemeiaz un drept subiectiv a fost emis prin manopere frauduloase sau
dolosive2.
9.3.2.3. Abrogarea actelor administrative
n mod frecvent, ncetarea definitiv a efectelor produse de actele
administrative se realizeaz prin abrogare.
n procesul de elaborare a oricrui act administrativ, cu precdere a
celor cu caracter normativ, punerea de acord a noilor reglementri cu cele n
vigoare, altfel spus, integrarea proiectului n ansamblul legislaiei reprezint
o regul de necontestat. Prin elaborarea i adoptarea unor noi norme
administrative, se urmrete fie acoperirea unui vid legislativ n materia
respectiv, fie nlocuirea unor norme n vigoare, care ns, nu mai corespund
strii de drept sau strii de fapt aflate ntr-o permanent dinamic.
Potrivit opiniei prof. Ioan Vida Abrogarea este operaiunea de
asanare a sistemului legislativ de ramurile uscate ale acestuia. Prin
1
2

Ilie Iovna, op. citat, p. 256

Tudor Drganu, op. citat, p. 244, Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 144-145
453

abrogare sunt scoase din sistemul legislativ acele reglementri juridice care
nceteaz s se mai aplice, datorit faptului c ele nu mai sunt necesare sau
c n locul lor apar noi norme juridice, cu un coninut diferit fa de cele
anterioare1.
Rolul instituiei abrogrii este acela de a contribui la armonizarea
legislaiei, context n care se apreciaz c abrogarea are urmtoarele funcii:
a) nltur textele de conflict ntre noul act i vechea reglementare;
b) nltur eventualele paralelisme din legislaie;
c) nltur discrepanele i necorelrile;
d) ajut la degrevarea fondului legislativ de anumite acte devenite
desuete, prin lipsa de cerine de aplicare, ca urmare a
schimbrilor petrecute n societate2.
Abrogarea poate fi expres, cnd noul act prevede, de regul, n
articolul final, abrogarea vechii reglementri sau tacit, denumit i
implicit, situaie care rezult din contextul noii reglementri.
Pe de alt parte, n ceea ce privete ntinderea sa, abrogarea poate fi
total, situaie n care are drept consecin ncetarea efectelor juridice ale
ntregului act administrativ la care se refer, sau parial cnd vizeaz doar
anumite dispoziii ale vechiului act administrativ.
Abrogarea unui act administrativ se poate dispune de autoritatea
emitent, de o autoritate ierarhic superioar sau de Parlament, prin lege, n
cazul ordonanelor.
n acest sens, sunt relevante dispoziiile art. 62 din Legea nr.24/2000
privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative
conform crora:
(1) Prevederile cuprinse ntr-un act normativ, contrare unei noi
reglementri de acelai nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate.
Abrogarea poate fi total sau parial.
(2) n cazul unor abrogri pariale intervenite succesiv, ultima
abrogare se va referi la ntregul act normativ, nu numai la textele rmase n
vigoare.
(3) Abrogarea unei dispoziii sau a unui act normativ are caracter
definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act administrativ anterior s
se repun n vigoare actul normativ iniial. Fac excepie prevederile din
ordonanele Guvernului care au prevzut norme de abrogare i au fost
respinse prin lege de ctre Parlament.
9.3.2.4. Anularea i inexistena actelor administrative.

I. Vida, Manual de legistic formal. Introducere n tehnica i procedura legislativ,

Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 168
2
I. Mrejeru, Tehnica legislativ, Editura Academic, Bucureti, 1979, p. 137
454

9.3.2.4.1.Anularea actelor administrative

A. Situaia n doctrin.
Nulitatea unui act juridic, implicit i a actelor administrative, este
considerat a fi o sanciune care intervine n situaiile n care actul este
afectat de unele vicii sub aspectul legalitii.
Aa cum am artat, regimul juridic al actelor administrative este
guvernat de principiul legalitii. n practic ns, pot exista situaii n care
administraia public, prin actele i aciunile sale ncalc acest principiu,
consecina fireasc fiind sancionarea activitii sale ilegale, precum i a
funcionarului public vinovat.
n acest sens, prof. Paul Negulescu remarca: Aceste acte (acte de
autoritate i acte de gestiune - s.n.) trebuie s fie fcute legal, trebuie s fie
fcute cu respectarea normelor juridice. Dar se poate ntmpla ca agenii
administrativi, n activitatea lor, s comit acte neregulate, care nu respect
n totalitate cerinele legii, uneori violnd legea pe o chestiune de principii,
alteori pe o chestiune de form (...). Am artat c, ntr-un stat de legalitate,
trebuie s existe domnia legilor i ca o consecin, actele fcute cu
nerespectarea legilor, trebuie nlturate. Prin urmare sanciunea nerespectrii
cerinelor legii n nfptuirea unui act juridic nu ar putea fi dect nulitatea
actului1.
n timp, teoria nulitii actelor administrative a relevat o serie de
asemnri cu nulitatea din dreptul civil, precum i o serie de deosebiri
fundamentale.
Sub aspectul diferenierilor, elocvent este teza profesorului Jean
Vermeulen conform creia n raportul privat nu exist nulitate fr text, pe
cnd n dreptul administrativ, n cele mai multe mprejurri nulitatea exist
fr text.2
Teoria nulitii actelor administrative a constituit o preocupare
constant a doctrinei de specialitate.
Astfel, n perioada interbelic, prof. Paul Negulescu, avnd ca
puncte de reper teoria nulitii consacrat n dreptul privat i legile
administrative, consacr urmtoarele categorii de nuliti:
a) acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare;
b) acte nule de drept, care au o aparen legal dar, sunt lovite de un
viciu profund ce poate fi constatat oricnd, neputnd fi acoperit
de trecerea timpului;

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan,
Bucureti, 1937, p. 424
2
Jean Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, Institutul de Arte
Grafice Vremea, 1947, p. 107
455

c) acte anulabile, care sunt afectate doar de unele vicii de form ce

pot fi invocate doar ntr-un interval de timp determinat i numai
de acele subiecte de drept care au interes direct i personal1.
Autorul apreciaz c ori de cte ori analizm problema nulitii
actului administrativ, trebuie s avem n vedere condiiile de fond i de
form prevzute de lege pentru actul respectiv, fiind necesar s cercetm
urmtoarele aspecte: ce influen are nerespectarea uneia sau alteia dintre
condiii asupra valabilitii actului, cine poate s invoce viciul i n ce
termen. n acelai timp, autorul consider c teoria nulitii n dreptul
administrativ trebuie s aib n vedere mai multe categorii de interese,
respectiv:
interesele generale, adic interesele colectivitii la nivel
naional, reprezentate prin Stat;
interesele regionale, locale sau speciale reprezentate prin
jude, comun sau stabilimente publice;
interesul individual, adic interesul particularilor, al
administrailor.
Legea trebuie s in seama de aceste interese i s le concilieze.
Uneori ea declar inexistena actului, alteori numai nulitatea actului, alteori
numai anulabilitatea, alteori toat sanciunea nu e dect o pedeaps pentru
funcionarul care a fcut actul.2
n doctrina romn postbelic, primul autor care dezvolt teoria
anulabilitii este Mircea Anghene. Autorul consider c, n funcie de
gravitatea nerespectrii condiiilor de valabilitate ale unui act administrativ,
viciile acestuia l pot face nul sau anulabil.
Sunt considerate nule actele care nu ntrunesc condiiile eseniale
pentru a lua fiin, astfel nct nu produc nici un efect juridic, nu dau natere
la nici un fel de drepturi i obligaii.
Actele anulabile sunt acelea care conin nclcri de mic
nsemntate ale condiiilor de valabilitate, astfel nct aceste acte nu-i pierd
caracterul obligatoriu i executoriu. Totui, datorit acestor vicii, actele
respective pot fi contestate sau anulate pe cale administrativ sau
judectoreasc. n concepia autorului citat, o caracteristic esenial a
actelor anulabile o reprezint posibilitatea remedierii viciului prin
confirmare3.
n opinia prof. Tudor Drganu, o caracteristic comun a actelor
lovite de nulitate absolut sau relativ const n faptul c ele se bucur de
prezumia de legalitate pn n momentul cnd aceste nuliti sunt constatate
sau declarate de organul competent. Atta vreme ct aceste acte nu au fost
1

Paul Negulescu, op. citat, p. 426

Ibidem, p. 426
3
Mircea Anghene, Controlul judectoresc de legalitate al actelor administrative, p. 10
456
2

anulate, ele trebuie considerate obligatorii pentru subiectele vizate de ele,

doar inexistena actului neavnd nevoie de a fi constatat pentru a-l lipsi de
efecte juridice1.
Prof. Romulus Ionescu opereaz cu noiunea de anulabilitate n
cazurile n care actul administrativ ncalc o condiie de legalitate de mic
importan, cum sunt condiiile privitoare la forma exterioar sau la
procedura de adoptare. Autorul citat nelege anulabilitatea ca fiind nsi
nulitatea relativ. El mai adaug c, n linii generale, exist aceleai
deosebiri juridice ntre cele dou feluri de nuliti ce sancioneaz
ilegalitatea actelor administrative i anume: nulitate sau nulitatea absolut i
anulabilitate sau nulitate relativ, ca pentru toate categoriile actelor juridice2.
Prof. Ioan Santai consider c, sub aspectul cauzelor care le
determin i al regimului juridic, nulitile se divid n nuliti absolute i
nuliti relative. Astfel, nclcarea normelor imperative (prin care se apr
interesul general) atrage nulitatea absolut, iar nclcarea unor norme
dispozitive (ce ocrotesc interesele personale) determin nulitatea relativ. n
categoria normelor imperative intr prevederile care se refer la elementele
eseniale i la condiiile de valabilitate ale actului administrativ, iar normele
dispozitive cuprind reguli referitoare la formalitile procedurale
neeseniale, cum ar fi, de exemplu, semnarea nscrisului constatator al unui
act administrativ adoptat, n mod valabil, de un organ colegial3.
Prof. Antonie Iorgovan relev c teoria nulitii actelor
administrative a fost i continu sa fie amplu cercetat n literatura juridic,
tezele specialitilor n drept administrativ intersectndu-se cu cele ale
specialitilor n drept civil. n principal, doctrina urmrete clarificarea
urmtoarelor problematici4:
a. admiterea sau respingerea teoriei nulitii absolute i relative;
b. admiterea sau respingerea teoriei anulabilitii;
c. admiterea sau respingerea teoriei inexistenei;
d. raportul dintre nulitate i revocabilitate.
Cu privire la prima problem, opinia dominant, cu nuanri de la un
autor la altul, de la dreptul administrativ la dreptul civil, este ndreptat spre
un rspuns pozitiv. Majoritatea autorilor de drept administrativ au admis c
i n materia actelor administrative opereaz att nulitatea absolut, ct i
nulitatea relativ, n funcie de interesul ocrotit de norma nclcat prin actul
administrativ i de gravitatea viciilor de ilegalitate5.

Tudor Drganu, op. citat, p. 59

Romulus Ionescu, op. citat, p. 276
3
Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 156
4
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 70
5
Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 70
457
2

Fcnd o sintez a teoriilor exprimate n literatura de specialitate

autorul6 consider c orice teorie privind nulitatea actelor administrative
trebuie s plece de la faptul c viciile care pot afecta legalitatea unui act nu
au aceeai valoare juridic. Astfel, este evident c pentru a produce n mod
legal efecte juridice, actele administrative trebuie s ndeplineasc o serie de
condiii de fond i de form, nclcarea unora sau a celorlalte fiind de natur
s atrag nulitatea absolut sau, dup caz, nulitatea relativ.
Nulitatea absolut intervine n situaia n care este nclcat o
condiie de legalitate de mare importan, stabilit n mod concret de
normele juridice referitoare la actul administrativ respectiv.
Pe de alt parte, nulitatea relativ intervine atunci cnd actul
administrativ este lovit de vicii de o mai mic importan.
Trebuie menionat ns faptul c departajarea viciilor ce pot afecta
actele administrative, dup criteriul importanei lor pentru valabilitatea
actului administrativ, este un demers dificil. Dei doctrina a consacrat
condiiile de fond i de form ale actelor administrative, prezumndu-se c
primele ar avea o importan mai mare pentru valabilitatea acestora, exist
situaii n care, potrivit unei dispoziii exprese a legii, nerespectarea unor
condiii de form ori de procedur considerate a fi de mic importan,
determin nulitatea absolut a actului afectat. Aceast afirmaie doctrinar
este susinut n mod expres de unele dispoziii legale.
Astfel, n art. 16 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor, se stipuleaz c procesul-verbal de constatare a
contraveniei va cuprinde n mod obligatoriu un anumit numr de
meniuni, inclusiv codul numeric personal n cazul persoanei fizice,
elemente care nu erau prevzute de vechea reglementare. n art. 17 al
ordonanei, sunt precizate meniunile a cror absen atrag nulitatea actului:
Lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului
constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei
juridice, a denumirii i sediului acesteia, a faptei svrite i a datei
comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrage nulitatea
procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu.
n opinia noastr, analiza textelor legale la care am fcut referire ne
conduce la urmtoarele concluzii:
a)
actele administrative afectate de unele vicii de ilegalitate se
sancioneaz, dup caz, cu nulitatea absolut sau nulitatea relativ;
b)
nerespectarea condiiilor prevzute n art. 16 atrage nulitatea
relativ a procesului-verbal, la solicitarea prii interesate (contravenientul);
c)
nerespectarea condiiilor prevzute n art. 17 atrage nulitatea
absolut a procesului-verbal, la solicitarea prii interesate (contravenientul),
ori la iniiativa instanei judectoreti, din oficiu.
6

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 72-75

458

Teza existenei celor dou forme de nulitatea (absolut i relativ) n

dreptul administrativ este consfinit i de alte acte normative.
Spre exemplu, art. 47 din Legea organic a administraiei publice
locale nr. 215/2001 are urmtoarea redactare:
(1) Nu poate lua parte la deliberarea i la adoptarea hotrrilor
consilierul care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul
al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterii
consiliului local.
(2) Hotrrile adoptate de consiliul local cu nclcarea dispoziiilor
alin. (1) sunt nule de drept. Nulitatea se constat de ctre instana de
contencios administrativ. Aciunea poate fi introdus de orice persoan
interesat.
Atta vreme ct legea consacr o nulitate de drept, cu alte cuvinte
o nulitate absolut, care poate fi invocat de orice persoan interesat, per
a contrario rezult c exist i o alt form a nulitii, respectiv nulitatea
relativ.
B. Noiune. Clasificare.
Instituia anulrii actelor administrative are vechi tradiii n doctrina
de specialitate, fiind n acelai timp consacrat de Constituie i de alte acte
normative.
Astfel, suportul constituional al materiei l regsim n art. 21, art.52
alin. (1) i art. 126 alin. (6) din Constituia republicat, n Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum i n alte acte normative,
etc.
Anularea actului administrativ, la fel ca a oricrui act juridic, se
definete ca fiind operaiunea juridic ce const ntr-o manifestarea de
voin n scopul de a determina, n mod direct, desfiinarea actului i, deci,
ncetarea definitiv a efectelor juridice produse de acesta1.
ntr-o alt opinie2, anularea actelor de drept administrativ reprezint
sanciunea aplicat acestora pentru considerente de ilegalitate i poate fi
dispus de ctre organele administraiei de stat ierarhic superioare, de
organele judectoreti, iar n unele cazuri speciale de organele procuraturii.
Autorii de drept civil definesc nulitatea ca fiind acea sanciune de
drept civil, care lipsete actul juridic de efectele contrarii normelor juridice
edictate pentru ncheierea sa valabil.3
Aadar, se poate concluziona c nulitatea este o sanciune aplicabil
actelor administrative afectate de vicii de legalitatea, prin care se urmrete
desfiinarea actului i ncetarea efectelor sale.
1

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 69-70

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 145
3
Gheorghe Beleiu, Drept civil romn. Introducere n dreptul civil. Subiectele dreptului
civil, Casa de Editur ansa S.R.L., Bucureti, 1995, p. 178
459
2

Nulitatea poate viza att actele administrative cu caracter normativ

precum i pe cele cu caracter individual.
Spre deosebire de revocare, care poate fi determinat deopotriv de
motive care vizeaz nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ,
anularea se dispune exclusiv pentru cauze de nelegalitate sau netemeinicie
ale unui act administrativ. Astfel, cauzele nulitii pot viza nelegalitatea
actului administrativ, n sensul nclcrii condiiilor de fond, form i
procedur prevzute de lege pentru valabilitatea sa, precum i netemeinicia
actului, cu alte cuvinte aplicarea eronat a legii la situaia de fapt
reglementat prin actul administrativ.
Efectele anulrii actului administrativ se produc att pentru trecut
(ex tunc), ct i pentru viitor (ex nunc).
Dup cum am menionat, o problem deosebit de important legat
de instituia anulrii actelor administrative a constituit-o regimul acesteia,
mai concret, se impune a ti dac n dreptul administrativ sunt valabile
principiile dreptului civil n materia nulitii absolute i respectiv a nulitii
relative.
Nulitatea absolut se particularizeaz prin faptul c sancioneaz
nerespectarea unor norme legale de importan deosebit sau, care ocrotesc
interesul general.
Nulitatea relativ este aceea sanciune aplicabil actelor
administrative afectate de vicii de o importan mai mic sau, care ocrotesc
un interes particular1.
Sub aspectul celor dou categorii de nuliti care pot sanciona actul
administrativ ilegal, regsim att asemnri precum i deosebiri fa de
regimul juridic aplicabil actului civil n cazul nulitii absolute i a celei
relative.
Aa de exemplu, sub aspectul cauzelor care le genereaz, observm
c se menine distincia din dreptul civil conform creia nulitatea absolut
intervine pentru nclcarea condiiilor de fond, eseniale pentru valabilitatea
actului, spre deosebire de nulitatea relativ care intervine ori de cte ori sunt
nclcate condiii de mai mic importan, neeseniale pentru valabilitatea
actului.
n dreptul administrativ, pot aprea ns situaii n care nclcarea
unor condiii de form, care n mod firesc ar trebui s determine nulitatea
relativ, determin totui nulitatea absolut.
Pe de alt parte, aa cum s-a relevat n literatura de specialitate, din
punct de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ difer de
cea a actului civil, astfel2:
1

A se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 72-73, Verginia Vedina, op.
citat, pp. 117-119
2
I. Iovna, op. cit., p. 63
460

a) n dreptul administrativ, indiferent de importana condiiilor de

valabilitate care au fost nclcate, organul competent va putea s dispun
anularea actului;
b) dac n dreptul civil numai cauzele de nulitatea relativ pot fi
nlturate prin confirmare, n dreptul administrativ pot fi confirmate, dup
caz, ambele categorii de nuliti sau numai nulitile relative, potrivit legii.
n cazul n care cenzurarea legalitii unui act administrativ se face
de ctre o instan judectoreasc, inclusiv de cele de contencios
administrativ n temeiul Legii nr. 554/2004 putem distinge dou situaii,
dup cum urmeaz:
a) nulitatea relativ va putea fi invocat numai de partea vtmat;
b) nulitatea absolut poate fi invocat de orice persoan interesat
sau din oficiu, de instana judectoreasc competent (spre
exemplu, ipoteza reglementat de art. 47 din Legea
administraiei publice locale nr. 215/2001).
Menionm c att Legea nr. 554/2004 - legea contenciosului
administrativ, precum i alte legi speciale prevd termenele n care poate fi
introdus aciunea n anulare.
n afara criteriului deja menionat, care distinge nulitile n absolute
i relative, nulitile actelor administrative au fost clasificate i dup alte
criterii i anume1:
a. Dup modul lor de consacrare, nulitile pot fi exprese
(prevzute de lege), sau virtuale (neprevzute de lege, dar care
decurg din normele juridice).
b. Dup ntinderea efectului lor distructiv, nulitile sunt totale,
atunci cnd desfiineaz actul n integralitatea sa, sau pariale,
dac l desfiineaz numai n parte.
c. Dup modul lor de constatare, distingem nuliti de drept i
nuliti constatate de autoriti publice (administrative sau
judiciare).
d. Dup obiectul lor (elementul la care se refer), nulitile pot fi de
fond (vizeaz coninutul actului juridic), sau de form (deriv din
nclcarea condiiilor procedurale ale actelor de drept).
C. Autoritile competente s constate nulitatea actelor
administrative
Indiferent de forma ei, nulitatea actelor administrative trebuie
constatat de organele competente care pot fi, dup caz:
a)
organul administrativ ierarhic superior, n temeiul
raporturilor de subordonare administrativ.
Astfel, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul i instituia prefectului Ministerul Administraiei Publice i
Internelor poate propune Guvernului, anularea ordinelor emise de prefect,
dac le consider nelegale sau netemeinice.
1

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 151

461

b)
instanele judectoreti, n temeiul dispoziiilor
exprese ale art.21 i art. 52, coroborate cu dispoziiile art. 123
alin. (5) din Constituia Romniei, republicat, precum i cu
dispoziiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ i a
altor legi speciale (Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea
nr.119/1996 privind actele de stare civil etc.);
Procedura de anulare a actelor administrative este complex i difer
n funcie de autoritatea competent s dispun anularea.
Astfel, n constatarea nulitii, organul administrativ ierarhic
superior este obligat s respecte doar acele reguli procedurale specifice
propriei activiti.
Procedura pe care trebuie s o respecte organele judectoreti este
diferit, dup cum este vorba de instanele de contencios administrativ sau
de instanele de drept comun.
Ministerul Public i exercit competena de anulare a actelor
administrative n baza normelor dreptului procesual penal.
D. Efectele nulitii
De regul, anularea are efect retroactiv, astfel nct actele de anulare
sting efectele actelor anulate, considerndu-se c acestea din urm nici nu ar
fi existat1. n cazul n care actul administrativ a fost anulat pe temeiul
ilegalitii, efectele anulrii se produc nu doar pentru viitor (ex nunc), ci i
pentru trecut (ex tunc), chiar din momentul emiterii/adoptrii sale. Cu alte
cuvinte, actul de anulare desfiineaz efectele juridice ale actului anulat.
Evident ns c pot fi terse doar efectele juridice, nu i faptele
materiale, care prin nsi existena lor pot da natere unor efecte juridice
deosebite2.
Dac ns actul administrativ este anulat pe motiv de inoportunitate,
efectele juridice produse nainte de anulare rmn valabile, anularea actului
producnd efecte juridice numai pentru viitor (ex nunc).
9.3.2.4.2. Inexistena actelor administrative
A. Definiie
Teoria actelor inexistente este elaborat de mult vreme i pus n
eviden nc din perioada interbelic de autorii de drept administrativ
francezi i romni3, iar practica judectoreasc din aceste ri a consacrat
categoria actelor inexistente. n prezent, aceast sanciune are i un suport
constituional pe care l regsim n dispoziiile art. 100 alin. (1) i art. 108
alin. (4) din legea fundamental.
Astfel, conform art. 100 alin. (1) din Constituia Romniei,
republicat: n exercitarea atribuiilor sale, Preedintele Romniei emite
decrete care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea
atrage inexistena decretului, iar art. 108 alin. (4) statueaz: Hotrrile i
ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru, se
contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se
1

Ilie Iovna, op. citat, p. 257

Romulus Ionescu, op. citat, p. 282, Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 324
3
Paul Negulescu, op. citat, pp. 430-431
462
2

public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea atrage inexistena

hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se comunic
numai instituiilor interesate.
Actul administrativ inexistent se caracterizeaz prin lipsa unuia,
unora sau tuturor elementelor sale eseniale, fr de care actul nu poate fi
conceput1.
Actele inexistente sunt lovite de vicii att grave i de vizibile, nct o
persoan cu inteligen mijlocie, cum se exprim prof. Tudor Drganu, nu le
poate recunoate, nici mcar o singur clip, caracterul obligatoriu2.
Aa cum am mai artat, n baza prezumiei de legalitate ce
caracterizeaz actele administrative, ele sunt executorii de drept, producnd
efecte pn n momentul desfiinrii lor. n cazul actelor administrative
inexistente nu mai opereaz prezumia de legalitate, nclcarea legii fiind
att de evident nct orice persoan o poate sesiza. Neopernd aceast
prezumie, pe cale de consecin, rezult c actul respectiv este lipsit de
caracterul obligatoriu i executoriu.
Importana sanciunii inexistenei trebuie privit i din perspectiva
excepiilor de la controlul judectoresc exercitat asupra actelor
administrative n condiiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Astfel, dac instanele judectoreti nu se pot pronuna asupra legalitii
acestor acte, ele pot contesta existena lor. De altfel, excepia de ilegalitate
se poate ridica n faa oricrei instane, nu numai a instanelor de contencios
administrativ.
B. Efectele inexistenei
n opinia prof. Ioan Santai, efectele inexistenei actelor
administrative sunt urmtoarele3:
1.
Actul nu beneficiaz de prezumia de legalitate i nu opereaz
caracterul executoriu al acestuia. n consecin, existena actului
poate fi contestat, iar executarea lui poate fi refuzat;
2.
Invocarea inexistenei unui act administrativ poate fi fcut de orice
subiect de drept interesat i oricnd, neopernd prescripia;
3.
Viciul inexistenei unui act administrativ poate fi constatat de orice
instan judectoreasc4, independent de competena material i
teritorial ale acesteia;
4.
Cile administrative de atac mpotriva unui act inexistent se pot
exercita oricnd;
5.
Dac viciul inexistenei afecteaz acte administrative din categoria
celor definitive sau irevocabile, problema stabilitii lor nu se mai
pune deoarece irevocabilitatea vizeaz numai actele legal emise5, nu
i pe cele inexistente;
6.
Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe
acte administrative inexistente se desfiineaz dup procedura
specific acelor ramuri de drept;
1

Tudor Drganu, op. citat, p. 59

Ibidem, p. 64
3
Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 150-151
4
Tudor Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor, p. 60
5
Idem, Nulitile actelor administrative individuale, p. 86
463
2

7.

Actul inexistent nu produce efecte juridice n mod valabil nici pentru

trecut, nici pentru viitor;
8.
Un organ administrativ nu are obligaia s emit un act individual n
temeiul unui act normativ inexistent i nici s execute un act
individual inexistent.
9.
Inexistena formalitilor procedurale legal necesare adoptrii actului
administrativ conduce la nevalabilitatea acestuia din urm.
Avnd n vedere aceste elemente specifice regimului juridic al
inexistenei, doctrina francez relev c actul administrativ inexistent poate
fi revocat oricnd, spre deosebire de actul lovit de nulitate care poate fi
revocat numai nuntrul termenului de recurs.1

Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18-me dition, Prcis Dalloz, 2000, pag. 114
464

Capitolul XII
CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE
1. Consideraii generale
Constituia Romniei, republicat, consacr n art. 1 alin. (4)
organizarea statului potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor
legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei
constituionale. Cu alte cuvinte, legea fundamental consfinete n mod
expres separaia celor trei puteri statale i n acelai timp faptul c acestea
trebuie s se gseasc ntr-un permanent echilibru, inducndu-se astfel ideea
de interaciune i control reciproc dintre acestea.
Analiznd mecanismele i instituiile controlului exercitat asupra
activitii administraiei publice, prof. Ioan Alexandru apreciaz c: De-a
lungul evoluiei societii, problematica controlului a fost abordat
difereniat, n funcie de nivelul dezvoltrii generale, n special de nivelul
atins n capacitatea de auto-conducere a societii1. Autorul citat relev c
sorgintea termenului de control o regsim n franuzescul contre-rolle,
care semnific documentul de verificare a unui rol fiscal. Ulterior,
semnificaia a fost extins, avnd sensul de activitate de verificare a unor
rezultate din orice domeniu al vieii economico-sociale.
Controlul exercitat asupra activitii administraiei publice este
reglementat att de legea fundamental, precum i de o serie de acte
normative.
Astfel, art. 111 din Constituie instituie controlul parlamentar asupra
Guvernului i a celorlalte organe ale administraiei publice, care sunt
obligate s prezinte informaiile i documentele solicitate de Camera
Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul
preedinilor acestora.
n acelai sens, art. 112 i art. 113 stabilesc modaliti concrete de
control parlamentar asupra Guvernului, prin sistemul ntrebrilor i al
interpelrilor, respectiv prin iniierea i aprobarea noiunii de cenzur.
Pe de alt parte, art. 21 i art. 52 din Constituie aeaz activitatea
administraiei publice sub controlul de legalitate exercitat de instanele
judectoreti.
n sfrit, art. 102 alin. (1) din Constituie statueaz c: Guvernul,
potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur
realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a
administraiei publice, reieind, n mod implicit din text, competena
Guvernului de a exercita controlul administrativ asupra autoritilor din
1

Ioan Alexandru, Administraie public. Teorii, realiti, perspective, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 2001, p.508
465

sistemul administraiei publice. n legtur cu aceast form de control,

prof. Antonie Iorgovan fcea urmtoarea remarc: Guvernul exercit
conducerea general a administraiei publice, dar nu toate autoritile
administrative au aceeai poziie fa de Guvern; sunt cel puin trei situaii:
a) organe subordonate (direct sau indirect);
b) organe de stat centrale autonome;
c) organe locale ale autonomiei unitilor administrativ-teritoriale1.
Organele din prima categorie sunt controlate de Guvern n baza
raporturilor de subordonare, iar cele din categoria a doua sunt controlate de
Guvern n temeiul dispoziiilor art. 102 alin. (1) din Constituie. Asupra
organelor locale ale administraiei prin care se exercit autonomia local n
unitile administrativ - teritoriale, Guvernul exercit un control de tutel
administrativ, drept ce rezult din coroborarea dispoziiilor art. 102 alin.
(1) i art. 123 din Constituie.
Aadar, putem concluziona c legea fundamental consacr trei
forme de control ce pot fi exercitate asupra activitii desfurate de
autoritile administraiei publice, n concret fiind vorba despre controlul
parlamentar, controlul judectoresc i controlul administrativ.
n opinia prof. Ioan Alexandru funcionarea n condiii ct mai bune
a administraiei publice este garantat, printre altele, i de exercitarea unui
control permanent, cruia i atribuie cel puin dou funcii, dup cum
urmeaz:
funcia de prevenire i ndrumare;
funcia de identificare i eliminare a cauzelor care ar putea
periclita funcionarea sistemului administrativ2.
n principiu, orice form de control care se exercit asupra
autoritilor din sistemul administraiei publice vizeaz modul n care
acestea i ndeplinesc competena legal, n concret, legalitatea i/sau
oportunitatea actelor adoptate i msurilor ntreprinse.
2. Noiune
ntr-o opinie, se apreciaz c, n sens larg, noiunea de control
evoc o activitate de verificare a conformitii unei activiti concrete,
(pentru dreptul administrativ se are n vedere activitatea administraiei
publice) cu anumite valori, de regul cele consacrate n normele de drept3.
Plecnd de la premisa conform creia, orice activitate organizat
implic i controlul modului n care se realizeaz, prof. Ioan Santai
apreciaz c verificarea trebuie s vizeze un dublu aspect, respectiv
legalitatea conformitatea sau neconformitatea dintre activitatea efectiv
realizat cu normele juridice, precum i oportunitatea.

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, 2002, p. 445

Ioan Alexandru, op. cit., p. 509
3
Verginia Vedina, op. cit., p 130
466
2

3. Clasificarea formelor de control exercitat asupra

administraiei publice
Doctrina de specialitate, utilizeaz n mod constant pentru
clasificarea formelor de control ce se exercit asupra activitii
administraiei publice4, urmtoarele criterii:
a) Natura autoritii publice care exercit activitatea de control,
dup care distingem trei forme, respectiv: controlul parlamentar, controlul
judectoresc i controlul administrativ.
b) Locul pe care l ocup autoritatea care exercit controlul fa de
cea controlat, dup care distingem:

controlul intern, exercitat de autoriti, structuri

organizatorice demnitari sau funcionari publici din administraia public
asupra propriilor structuri sau funcionari;

controlul extern, exercitat de autoriti publice din afara

sistemului administrativ.
c)
Din punct de vedere al procedurilor aplicabile distingem:
controlul contencios (jurisdicional), care se realizeaz n
cadrul unui litigiu dup o procedur jurisdicional;
controlul necontencios (nejurisdicional), nfptuit n absena
oricrui litigiu, dup o procedur nejurisdicional.
d) Dup specificul i obiectul controlului distingem patru forme,
respectiv:
controlul de legalitate, care vizeaz modul de respectare a
legislaiei;
controlul de oportunitate, care are n vedere actualitatea
msurilor administrative;
controlul de eficien, care vizeaz maximizarea rezultatelor
unei activiti n relaie cu resursele utilizate;
controlul de eficacitate, care urmrete modul de ndeplinire
a obiectivelor programate pentru fiecare activitate raportat la standardele
proiectate.
e) Dup obiectivul urmrit prin activitatea de control, distingem
dou forme, i anume:
un control general, care privete ntreaga activitate a
administraiei publice (actele administrative, faptele materialjuridice, operaiunile administrative i actele politice);
un control specializat (de specialitate), care vizeaz numai
anumite aspecte (segmente) din activitatea complex a
administraiei publice.

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 450-451, Verginia Vedina, op. citat, p.
131-134, Ioan Santai, op. cit., vol. II, p. 179, Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 349
467

Capitolul XIII
CONTROLUL ADMINISTRATIV

1. Noiune, trsturi, funcii

Dup cum am vzut deja, controlul administrativ reprezint o form
distinct de control ce se exercit asupra activitii administraiei publice,
este controlul nfptuit de administraia public, n conformitate cu legea,
asupra propriei activiti1.
n opinia prof. Ioan Santai: Controlul administrativ se poate defini
ca acea form a verificrii de stat nfptuit de autoritile publice executive
n conformitate cu prevederile legale, att asupra activitii specifice
propriului sistem de organe ct i n afara acestuia, n vederea stabilirii
existenei sau inexistenei conformitii dintre aciunea nfptuit i normele
care o reglementeaz, precum i, dup caz, restabilirea, la nevoie, a
legalitii nclcate cu toate consecinele decurgnd din aceasta pentru
aciunea verificat de autorii controlai2.
Aa cum n mod constant s-a artat n doctrin, administraia public
constituie cel mai complex i diversificat sistem de autoriti statale, care
asigur o gam larg i variat de servicii publice. Pentru realizarea
acestora, sunt antrenate importante resurse umane, materiale, financiare etc.
Aceast realitate are implicaii directe asupra formelor controlului
administrativ care trebuie s vizeze ntreaga activitate administrativ.
Fa de cele expuse, apreciem c putem defini controlul
administrativ ca fiind activitatea de verificare (supraveghere) exercitat de
autoriti
administrative,
compartimente
funcionale
(structuri
organizatorice), demnitari sau funcionari publici, asupra unor autoriti,
structuri organizatorice sau funcii publice din cadrul aceluiai sistem.
Scopul controlului administrativ este acela de a identifica
eventualele disfuncii, cauzele care le-au generat i eventual, persoanele
vinovate i de a dispune sau, dup caz, de a recomanda msurile necesare
pentru eliminarea carenelor semnalate i sancionarea vinovailor.
Dreptul de control administrativ poate fi conferit prin lege (n sens
larg) sau, este consecina fireasc a unui raport de subordonare.
Precizm faptul c, de regul, autoritile administraiei publice i
desfoar activitatea pe baza unui Regulament de organizare i funcionare
a statului de funciuni i a organigramei, documente aprobate, potrivit legii
1
2

Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 350

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 180
468

prin act administrativ, de conductorul autoritii, organul colegial sau

organul ierarhic superior.
Prin intermediul lor se stabilete organizarea, funcionarea,
ncadrarea cu personal, precum i raporturile de subordonare, colaborare,
etc. din cadrul autoritii (instituiei) publice i n mod implicit, dreptul de a
exercita controlul administrativ intern.
Obiectul controlului administrativ l poate constitui legalitate,
oportunitatea, eficiena i eficacitatea activitii desfurate de autoritatea
administrativ supus controlului.
n toate cazurile, controlul administrativ presupune prezena unui
numr de doi subieci, respectiv subiectul activ (reprezentat de organul de
control) i subiectul pasiv (organul, structura organizatoric, demnitarul sau
funcionarul public controlat).
Sub aspectul modalitii de organizare, controlul administrativ poate
fi exercitat cu caracter permanent, la anumite intervale de timp sau inopinat,
din oficiu sau la sesizare.
Din punct de vedere al momentului n care intervine, controlul
administrativ poate fi anterior, concomitent sau ulterior activitii supuse
controlului.
n doctrin, s-a apreciat c necesitatea controlului administrativ
rezid i din funciile sale, i anume:
a)
funcia de observare (constatare) prin
intermediul creia se monitorizeaz activitatea supus
controlului, exhaustiv sau pe un anumit segment, potrivit
formei de control;
b)
funcia preventiv, care vizeaz evitarea
apariiei unor carene n activitatea controlat. Aceast
funcie se realizeaz prin dialogul permanent care trebuie s
existe ntre cei doi subieci ai controlului administrativ;
c)
funcia corectiv, care are n vedere
eliminarea cauzelor care au generat disfuncii sau erori n
activitatea controlat;
d)
funcie sancionatorie, n temeiul creia
poate fi antrenat rspunderea juridic a subiectului pasiv al
controlului, sub diferite forme, evident n funcie de
gravitatea abaterilor1.
Controlul administrativ mbrac, de regul, dou forme principale i
anume: controlul administrativ intern i controlul administrativ extern.

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 182

469

2. Controlul administrativ intern

Controlul intern se particularizeaz prin faptul c se exercit de ctre
conductorul autoritii administrative, funcionari publici cu funcii de
conducere (directori, efi servicii, efi birouri, etc.), ori de structuri
organizatorice (compartimente funcionale) din cadrul autoritii respective.
Conductorul autoritii administrative i funcionarii publici de
conducere exercit controlul n virtutea raporturilor de subordonare, fiind
vorba despre un control exhaustiv, general, ce vizeaz ntreaga activitate a
subiectelor controlate. Structurile organizatorice din cadrul unei autoriti a
administraiei publice exercit un control specializat, care vizeaz un anumit
segment al activitii.
De regul, aceast form de control are un caracter permanent i se
exercit din oficiu ori la sesizare.
n doctrina de specialitate, s-a relevat att avantajele precum i
dezavantajele controlului administrativ intern1. Avantajul rezid n faptul c
subiectul activ are posibilitatea de a cunoate pe deplin activitatea controlat
i, pe cale de consecin, ar putea dispune cele mai bune msuri pentru
mbuntirea activitii i eliminarea eventualelor nereguli. Pe de alt parte,
s-a apreciat c independena subiectului activ al controlului este relativ,
dezavantaj care ar putea conduce la o verificare superficial, tolerant.
Controlul administrativ intern are dou forme, controlul intern
general i controlul intern specializat.
2.1. Controlul intern general
n doctrin se apreciaz c aceast form de control deriv din
raporturile de subordonare ierarhic, are un caracter permanent i constituie
atributul conductorului autoritii (instituiei) publice i a funcionarului
public care exercit o funcie de conducere fa de personalul subordonat.
Prin caracterul su continuu, prin atribuiile conferite i prin eficiena lui, el
este considerat mai mult dect un simplu control, reprezentnd n realitate o
adevrat supraveghere administrativ izvort din raporturile de
subordonare2.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 119/19993
privind controlul intern i controlul financiar preventiv, cu modificrile i
completrile ulterioare: Conductorul instituiei publice trebuie s asigure
elaborarea, aprobarea, aplicarea i perfecionarea structurilor organizatorice,
reglementrilor metodologice, procedurilor i criteriilor de evaluare, pentru
a satisface cerinele generale i specifice de control intern.
1

Ibidem, pp. 245-246

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 186
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 430 din 31 august 1999, cu
modificrile i completrile ulterioare
470
2

Acelai act normativ definete n art. 2 lit. d) controlul intern ca

fiind: ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entitii publice,
inclusiv auditul intern, stabilite de conducere n concordan cu obiectivele
acesteia i cu reglementrile legale, n vederea asigurrii administrrii
fondurilor n mod economic, eficient i eficace; acesta include, de
asemenea, structurile organizatorice, metodele i procedurile.
Obiectivele generale ale controlului intern sunt urmtoarele1:
realizarea, la un nivel corespunztor de calitate, a atribuiilor
instituiilor publice, stabilite n concordan cu propria lor
misiune, n condiii de regularitate, eficacitate, economicitate
i eficien;
protejarea fondurilor publice mpotriva pierderilor datorate
erorii, risipei, abuzului sau fraudei;
respectarea legii, a reglementrilor i deciziilor conducerii;
dezvoltarea i ntreinerea unor sisteme de colectare, stocare,
prelucrare, actualizare i difuzare a datelor i informaiilor
financiare i de conducere, precum i a unor sisteme i
proceduri de informare public adecvat prin rapoarte
periodice.
Din analiza dispoziiilor legale menionate i din doctrin2 se pot
desprinde urmtoarele particulariti ale controlului intern general:
a) Subiecii (activ i pasiv) fac parte din aceeai autoritate a
administraiei publice.
Subiectul activ, cel care realizeaz verificarea (supravegherea) poate
fi reprezentat de conductorul autoritii ori funcionarul ierarhic superior.
Subiectul pasiv al controlului poate fi reprezentat de o structur
organizatoric din cadrul autoritii respective ori de unu sau mai muli
funcionari publici.
b)
Obiectul controlului intern general l poate constitui,
dup caz:
legalitatea i/sau oportunitatea ntregii activiti (acte
administrative, fapte material-juridice, operaiuni
tehnico-materiale);
eficiena i/sau eficacitate activitii;
relaiile cu publicul.
c)
Scopul urmrit de controlul intern este complex
i poate fi, dup caz:

restabilirea legalitii;

asigurarea oportunitii;
1
2

A se vedea art. 3 din O.G. nr. 119/1999

Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 186-187
471


optimizarea circuitului documentelor i a relaiilor cu
publicul;

eficientizarea activitii i creterea eficacitii, etc.

d)
Procedura
n absena unui Cod de procedur administrativ, controlul
administrativ intern se desfoar conform Regulamentului propriu de
organizare i funcionare i a unui act administrativ emis de conductorul
fiecrei autoriti administrative.
Doctrina i practica administrativ au consacrat urmtoarele reguli:
sub aspectul momentului, controlul administrativ intern
general se poate declana anterior, concomitent sau ulterior
activitii supuse controlului, din oficiu sau la cerere;
are caracter permanent, de continuitate;
este un control exhaustiv, cu alte cuvinte activitatea de
control vizeaz att nscrisurile (documentele) precum i
comportamentul funcionarilor n relaiile cu publicul,
colaborarea cu colegii, etc. Pot fi administrate orice mijloace
de prob, inclusiv audierea unor persoane;
se finalizeaz printr-un document (proces-verbal, not de
constatare, etc.), n care se nsereaz constatrile reieite din
control, neajunsurile, erorile i msurile necesare pentru
mbuntirea activitii.
e) Msurile ce pot fi dispuse vizeaz activitatea controlat,
organizarea compartimentului i funcionarul public, dup cum
urmeaz:
n legtur cu activitatea controlat, se poate dispune
restabilirea legalitii nclcate, respectiv:

anularea, modificare ori suspendarea unui act

administrativ;

eliberarea unor nscrisuri;

soluionarea n temeiul legal a petiiilor;

creterea eficacitii i a eficienei n utilizarea

resurselor umane, materiale, financiare, etc.
n ceea ce privete structura organizatoric controlat
(departament, direcie, serviciu, birou, etc.) se poate
dispune sau, dup caz, propune reorganizarea acesteia,
prin redistribuirea atribuiilor;
n ceea ce privete funcionarul public sau salariatul
controlat, se poate dispune sau propune, dac este cazul,
aplicarea uneia dintre sanciunile prevzute de Legea nr.
472

188/1999 privind Statutul funcionarilor publici sau de

Codul muncii.
2.2. Controlul intern specializat
Aceast form a controlului intern se particularizeaz prin faptul c
vizeaz numai anumite segmente (sectoare) din activitatea unei autoriti
administrative i se exercit n baza unor reglementri speciale sau a
reglementrilor de ordine interioar.
Controlul se exercit de structuri organizatorice (compartimente
funcionale) sau persoane specializate n activitatea respectiv.
De regul, exercitarea controlului intern specializat se concretizeaz
prin emiterea unei vize de conformitate, sub aspectul legalitii,
oportunitii, eficacitii etc. actelor administrative sau operaiunilor
administrative. Refuzul acordrii vizei trebuie motivat.
n doctrin cel mai frecvent citat este controlul financiar preventiv1.
Materia este reglementat de Ordonana Guvernului nr. 119/1999
privind controlului intern i controlul financiar preventiv, cu modificrile i
completrile ulterioare.
Potrivit art. 2 lit. d) din ordonana menionat, prin control financiar
preventiv nelegem: activitatea prin care se verific legalitatea i
regularitatea operaiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a
patrimoniului public, nainte de aprobarea acestora.
Obligaia de a organiza activitatea de control financiar preventiv
revine conductorului autoritii administraiei publice, prin act
administrative, astfel cum rezult din coroborarea dispoziiilor art. 13 alin.
(1), (5) i (6) din ordonan.
Controlul financiar preventiv propriu se exercit, prin viz, de
persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate n acest
sens de conductorul autoritii publice2. Viza de control financiar preventiv
propriu se exercit prin semntura persoanelor ndreptite i prin aplicarea
de ctre acestea a sigiliului personal.
Este de menionat faptul c O.G. nr. 119/1999 care reglementeaz
organizarea unei forme specifice de control administrativ intern specializat,
face trimitere i la o alt form a acestei categorii de control. Astfel, art. 14
alin. (6) din ordonan stabilete: n cazurile n care dispoziiile legale
prevd avizarea operaiunilor de ctre compartimentul de specialitate
juridic, proiectul de operaiune va fi prezentat pentru control financiar
preventiv propriu cu viza efului compartimentului juridic. Aadar, viza de
control financiar preventiv este precedat de viza compartimentului juridic
sub aspectul legalitii actului sau operaiunii administrative.
1
2

Ioan Santai, op. citat, vol. II, p. 188;

a se vedea art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 119/1999;
473

Coninutul controlului financiar preventiv const n verificarea

sistematic a proiectelor de operaiuni care fac obiectul acestuia, din punct
de vedere al legalitii i regularitii, precum i cel al ncadrrii n limitele
creditelor bugetare stabilite potrivit legii.

3. Controlul administrativ extern

Controlul administrativ extern se exercit de ctre autoriti
administrative, demnitari sau funcionari publici din afara autoritii care
face obiectul controlului. Aa cum s-a artat constant n doctrin, controlul
administrativ extern poate mbrca forma controlului ierarhic, tutelei
administrative i a controlului administrativ extern specializat1.
3.1. Controlul ierarhic
Acest control se exercit de autoritile administraiei publice
ierarhic superioare asupra celor situate pe un nivel ierarhic inferior, n baza
raporturilor de subordonare. Poate fi prevzut n mod expres de lege sau nu,
n cea de-a doua situaie fiind consecina raportului de subordonare.
Spre exemplu, art. 33 alin. 4 din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul i instituia prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare,
prevede: Ministerul Administraiei i Internelor poate propune Guvernului
anularea ordinelor emise de prefect, dac le consider nelegale sau
netemeinice.
Textul citat, ni se pare relevant sub mai multe aspecte i anume:
consacr controlul ierarhic al Guvernului asupra prefectului,
reprezentantul su numit n judee i n municipiul Bucureti;
delimiteaz sfera controlului ierarhic care vizeaz att
legalitatea precum i netemeinicia actului administrativ;
consfinete competena organului ierarhic superior de a
anula actele administrative ilegale sau netemeinice ale
organului ierarhic inferior.
Avnd n vedere doctrina de specialitate i dispoziiile legale putem
identifica urmtoarele particulariti ale controlului administrativ extern:
a)
Subiectele controlului sunt: organul ierarhic superior
n calitate de subiect activ i organul ierarhic inferior (subiectul
pasiv) a crui activitate face obiectul controlului.
b)
Obiectul controlului l constituie legalitatea,
temeinicia precum i oportunitatea actelor i msurilor
administrative. De asemenea, apreciem c eficacitatea
1

A se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, pp. 445-447, Rodica Narcisa
Petrescu, op. citat, pp. 351-362, Ioan Santai, op. citat, vol. II, pp. 189-194
474

activitii desfurate de subiectul pasiv al controlului,

constituie un obiectiv al organului ierarhic superior. Tot astfel,
eficacitatea, neleas ca nivel de realizare a obiectivelor
planificate, constituie cu certitudine un obiectiv nsemnat al
controlului ierarhic.
c)
Scopul rezid n respectarea legalitii i
eficientizarea activitii organului controlat.
d)
Procedura acestei forme de control nu este
reglementat n mod unitar, reieind din raportul de
subordonare. Dintre regulile consacrate amintim urmtoarele:
se poate exercita din oficiu sau la sesizare;
sub aspectul momentului n care se exercit, controlul
administrativ extern poate interveni anterior, concomitent sau
ulterior activitii supuse controlului;
poate viza ntreaga activitate a subiectului pasiv, sau
numai anumite segmente ale acesteia;
se finalizeaz printr-un document, denumit proces-verbal
de control, not de constatare etc. care trebuie prezentat spre
semnare i nsuire conductorului autoritii administrative
controlate, etc.
e)
Msurile care pot fi dispuse ca urmare a controlului
sunt urmtoarele:
anularea, modificarea, abrogarea, suspendare, total ori
parial a actelor administrative ilegale sau inoportune;
sancionarea conductorului autoritii administrative
controlate;
reorganizarea activitii autoritii administrative
controlate.
3.2. Tutela administrativ
Menionm faptul c n prezent legislaia nu utilizeaz explicit
aceast form a controlului administrativ, ea regsindu-se ns frecvent n
doctrina de specialitate.
Astfel, n opinia prof. Antonie Iorgovan: Tutela administrativ
evoc n dreptul public controlul exercitat de organele centrale de stat, de
regul, Guvern i Ministerul de Interne, respectiv de reprezentanii locali ai
centrului asupra autoritilor administraiei locale autonome1.
ntr-o alt opinie, prof. Rodica Narcisa Petrescu consider c:
Tutela administrativ reprezint controlul exercitat de ctre anumite organe
1

Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 447

475

ale administraiei publice centrale asupra autoritilor administrative

descentralizate, n cazurile prevzute de lege1.
Doctrina de specialitate relev c raiunea tutelei administrative
este aceea de a asigura realizarea omogen a administraiei publice, n
condiiile i cu respectarea principiilor descentralizrii i autonomiei locale.
n acest context, se susine c organul administrativ abilitat de lege cu
exercitarea tutelei administrative are prerogative mai restrnse dect n
cazul controlului administrativ ierarhic2. Este vorba despre faptul c,
organul de tutel administrativ nu poate anula un act considerat a fi ilegal
emis/adoptat de organul aflat sub tutel. Aceast competen revine exclusiv
judectorului, la sesizarea organului nzestrat cu tutela administrativ.
Dei nu este consacrat explicit, tutela administrativ are suport
constituional n dispoziiile art. 123 alin. (5), conform crora: Prefectul
poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al
consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care
consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.
Instituia tutelei administrative este reglementat ntr-o form mai
explicit de art. 26 alin. (1) din Legea privind prefectul i instituia
prefectului nr. 340/2004, care are urmtoarea redactare: n exercitarea
atribuiei cu privire la verificarea legalitii acelor administrative ale
autoritilor administraiei publice locale ori judeene, prefectul poate ataca,
n faa instanei de contencios administrativ, aceste acte, dac le consider
nelegale, cu excepia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de
drept.
n exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor
administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean,
ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile
naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita
autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului
socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia.
n sfrit, art.3 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004
este intitulat Tutela administrativ, alineatul 1 avnd urmtorul coninut:
Prefectul poate ataca, n termenul prevzut de art.11 din prezenta lege, n
faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile
administraiei publice locale, dac le consider nelegale.
Dac prefectul este autoritatea public emblematic pentru tutela
administrativ romneasc, Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, republicat3, i ulterior, Legea contenciosului
1

Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, p. 352;

V. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Bucureti, 1993, pp.
520-521;
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
476
2

administrativ nr. 554/20041 atribuie acest rol i Ageniei Naionale a

Funcionarilor Publici.
Astfel, conform art. 20 alin. (3) din lege: Agenia Naional a
Funcionarilor Publici are legitimare procesual activ i poate sesiza
instana de contencios administrativ competent cu privire la:
a)
actele prin care autoritile sau instituiile publice ncalc
legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici,
constatate ca urmare a activitii proprii de control;
b)
refuzul autoritilor i instituiilor publice de a aplica
prevederile legale n domeniul funciei publice i al
funcionarilor publice.
(4) Actul atacat potrivit alin. (3) este suspendat de drept.
n opinia noastr, aceste dispoziii sunt cel puin discutabile sub
aspectul constituionalitii. Rmne ca doctrina i jurisprudena Curii
Constituionale s elucideze aceast chestiune.
3.3. Controlul administrativ extern specializat
Dup cum rezult chiar din denumire, aceast form de control
vizeaz doar anumite segmente ale complexei activiti desfurate de
autoritile administraiei publice, spre exemplu: finane publice, protecia
muncii, stare civil, prevenirea i stingerea incendiilor, protecia mediului,
etc.
n doctrina de specialitate, utilizndu-se drept criteriu organul care
efectueaz activitatea de control s-au distins dou categorii, respectiv:
controlul exercitat de diferite inspecii i inspectorate de stat (denumite i
poliii) i controlul exercitat de organe special constituite pentru control2.
n opinia noastr, controlul extern specializat se exercit de ctre
unele autoriti ale administraiei publice, organe de specialitate ale
administraiei publice, demnitari sau funcionari publici cu atribuii de
control.
Obiectivele controlului extern specializat sunt urmtoarele:
verificarea unui anumit segment din activitatea autoritii
administrative supuse controlului, potrivit specializrii
(competenei) organului de control;
verificarea legalitii activitii controlate (acte juridice, fapte
material juridice i operaiuni tehnico-materiale);
verificarea oportunitii actelor i msurilor administrative, n
cazurile expres prevzute de lege.
1

A se vedea art.3 alin.2 din Legea nr. 554/2004

A se vedea Antonie Iorgovan, op. citat, vol. II, 2002, p. 145, Ioan Santai, op. citat, vol.
II, pp. 191-194, Rodica Narcisa Petrescu, op. citat, pp. 352-353
477
2

Procedura dup care se desfoar controlul, mijloacele specifice de

care dispun controlorii i sanciunile pe care le pot aplica n cazurile n care
constat unele nclcri ale legislaiei sunt reglementate prin lege special.
De regul, subiectul activ al controlului (organul de control) are dreptul de a
da ndrumri obligatorii, de a aplica sau de a propune aplicarea unor
sanciuni administrative, inclusiv sanciuni contravenionale sau, chiar de a
dispune suspendarea unor acte ori msuri administrative ilegale.
Activitatea de control este consemnat ntr-un proces-verbal sau not
de constatare, care se prezint spre semnare i nsuire conductorului
autoritii administrative a crei activitate a fost verificat.
n cazul n care prin actul de control se aplic sanciuni
administrative, acesta trebuie s menioneze i calea de atac, precum i
autoritatea competent s o soluioneze.
Redm mai jos, cteva exemple care ni se par a fi relevante pentru
controlul extern specializat.
1. n materia actelor de stare civil, controlul extern specializat se
exercit de ctre Ministerul Administraiei i Internelor, prefeci, preedinii
consiliilor judeene i primarului general al municipiului Bucureti asupra
activitii de stare civil desfurat de primari, n calitate de ofieri de stare
civil i de aparatul propriu (compartimentele de specialitate) din cadrul
consiliilor locale.
n acest sens, art. 72 din Legea nr. 119/1996, cu modificrile i
completrile ulterioare prevede:
(1) Ministerul Administraiei i Internelor ndrum i controleaz,
n condiiile legii, autoritile administraiei publice locale i judeene n
domeniul strii civile.
(2) Prefecii, preedinii consiliilor judeene i primarul general al
municipiului Bucureti organizeaz ndrumarea i controlul activitii de
stare civil desfurate de autoritile administraiei publice locale i iau
msuri privind conservarea i securitatea documentelor de stare civil1.
Pe de alt parte, conform art. 8 din Metodologia pentru aplicare unit
a dispoziiilor Legii nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civil, emis n
comun de fostul Departament pentru Administraie Public Local i
Ministerul de Interne2: Preedintele consiliului judeean i primarul general
al municipiului Bucureti, prin serviciile de stare civil, au urmtoarele
atribuii: a) ndrum i controleaz, cel puin o dat pe an, activitatea de
stare civil, pe teritoriul judeului, respectiv al municipiului Bucureti, pe
baza graficului ntocmit mpreun cu inspectoratul judeean de poliie.
Controlul se efectueaz asupra tuturor nregistrrilor, ncepnd de la ultima
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996 cu
modificrile i completrile ulterioare
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 518 bis din 19 noiembrie 1997
478

verificare i cuprinde, n mod obligatoriu, gestiunea certificatelor de stare

civil, niruirea meniunilor i efectuarea comunicrilor. Constatrile
rezultate n urma controlului i msurile necesare pentru ndreptarea unor
erori se consemneaz ntr-un proces-verbal, ntr-un registru special de
procese-verbale de control pe linie de stare civil (anexa nr. 7).
2. Controlul financiar preventiv ca form a controlului specializat
mbrac dou forme; astfel cum prevd dispoziiile art. 12 alin. (3) lit. a) i
b) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern i controlul financiar
preventiv, i anume:
a) controlul financiar preventiv propriu, care se organizeaz
la toate entitile publice i asupra tuturor operaiunilor cu
impact financiar asupra fondurilor publice i a patrimoniului
public;
b) controlul financiar preventiv delegat, care se organizeaz
la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat,
bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i ai bugetului
oricrui fond special, la Fondul naional i la ageniile de
implementare a fondurilor comunitare, precum i alte entiti
cu risc ridicat prin controlori delegai ai Ministerului
Finanelor Publice, care constituie obiectul analizei noastre.
Potrivit art. 16 alin. (2) din ordonan, ministrul finanelor publice
este abilitat de lege s numeasc pentru fiecare instituie public n care se
exercit funcia de ordonator principal de credite al bugetelor menionate
unul sau mai muli controlori delegai.
Controlorii delegai sunt funcionari publici ai Ministrului Finanelor
Publice, dar i desfoar activitatea la sediul instituiilor publice la care au
fost numii. Operaiunile care, potrivit legii, fac obiectul controlului
financiar preventiv delegat se supun aprobrii ordonatorului de credite
numai nsoite de viza de control financiar preventiv delegat1.
Atribuiile controlului financiar preventiv delegat stabilite n art.21
alin. (1) i (2) din ordonan vizeaz numai legalitatea proiectelor de
operaiuni financiare ce urmeaz a fi supuse aprobrii ordonatorului
principal de credite, nu i oportunitatea acestora.
3. n sfera proteciei muncii, controlul extern specializat se exercit
de Inspecia Muncii.
Din coroborarea dispoziiilor art. 1 i art. 2 din Legea nr. 108/19992
privind nfiinarea i organizarea Inspeciei Muncii, rezult c Inspecia
Muncii este organ de specialitate al administraiei publice centrale n
subordinea Ministrului Muncii i Solidaritii Sociale. n judee i n
1
2

vezi art. 19 i art.17 alin. (1) din O.G. nr.119/1999

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 740 din 10 octombrie 2002
479

municipiul Bucureti, Inspecia Muncii are n subordonare inspectorate

teritoriale de munc.
Unul dintre principalele obiective ale activitii Inspeciei Muncii l
constituie controlul aplicrii prevederilor legale referitoare la relaiile de
munc, la securitatea i sntatea n munc, la protecia salariailor care
lucreaz n condiii deosebite i a prevederilor legale referitoare la
asigurrile sociale.
Pentru realizarea acestui obiectiv, inspectorii de munc au
urmtoarele drepturi:
s aib acces liber, permanent i fr ntiinare prealabil, n
sediul persoanei juridice i orice alt loc de munc organizat
de aceasta;
s solicite conducerii persoanei juridice documentele i
informaiile necesare pentru realizarea controlului;
s impun ca abaterile constatate n domeniu s fie remediate
pe loc sau ntr-un timp limitat;
s dispun ntreruperea i suspendarea imediat a proceselor
de munc atunci cnd constat o stare de pericol iminent de
accident sau mbolnvire profesional. (art. 19)

480

CAPITOLUL XIV
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

1. Noiune i istoric
1.1. Consideraii preliminare
Principiul separaiei puterilor n stat potrivit cruia sunt organizate
cele trei puteri statale legislativ, executiv i judectoreasc presupune
deopotriv att o colaborare precum i un control reciproc al acestora.
n acest sens, profesorul C.G. Rarincescu releva colaborarea se
realizeaz prin controlul reciproc al puterilor i care poate duce la disolvarea
Parlamentului, sau la darea unui vot de blam guvernului, sau la anularea de
ctre justiie a actelor administrative ilegale sau la declararea de
neconstituionalitate a legilor, etc. Acest control reciproc al puterilor ntr-o
ar organizat n mod efectiv i real pe baza sistemului reprezentativ,
constituie una din msurile cele mai potrivite pentru a preveni crizele
politice, loviturile de stat i revoluiunile1.
Contenciosul administrativ reprezint n fapt o concretizare a
principiului separaiei puterilor n stat, o modalitate de exercitare a
controlului judectoresc asupra activitii desfurate de autoritile unei
alte puteri statale, respectiv ale puterii executive.
Rmne i astzi actual afirmaia prof. C.G. Rarincescu conform
creia: Instituia contenciosului administrativ, ca i cele mai multe din
instituiile juridice ale societii actuale, se sprijin pe dou principii
fundamentale oricrui Stat civilizat: pe principiul respectrii drepturilor
legalmente dobndite i pe principiul obligativitii Statului de a asigura
executarea hotrrilor judectoreti.2
Dup cum este cunoscut, specificul activitii administraiei publice
const n organizarea executrii i executarea n concret a legilor i a
celorlalte acte normative. Uneori, este posibil ca prin activitatea sa, cu
precdere prin actele administrative pe care le emite n cele mai diverse
sectoare ale vieii economico-sociale, administraia s lezeze drepturi
subiective sau interese legitime ale particularilor, persoane fizice sau
juridice.
1

C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universala Alcalay,

Bucureti, 1936, p. 21
2
C.G. Rarincescu, op. citat, p. 8
481

Pentru a feri administraia s comit ilegaliti s-au stabilit diferite

mijloace preventive, care au drept scop s asigure, pe de o parte, aplicarea
exact a legilor i regulamentelor, iar de pe alt parte, s apere drepturile i
interesele administrailor.1
n perioada interbelic, doctrina de specialitate definea contenciosul
administrativ ca fiind constituit din totalitatea litigiilor nscute ntre
particulari i Administraiile publice i n care sunt puse n cauz reguli,
principii i situaii juridice aparinnd dreptului public.2
Instituia contenciosului administrativ are vechi tradiii n ara
noastr, ns o bun perioad de timp (perioada comunist) legiuitorul a
desfiinat-o, considerndu-se ca fiind inadecvat pentru societatea socialist.
Dup Revoluia din decembrie 1989, legiuitorul nostru a repus
instituia contenciosului administrativ n drepturile sale fireti, prin
adoptarea Legii nr. 29/1990, legea contenciosului administrativ3 care, a
marcat un important pas nainte n construcia acestei importante instituii a
statului de drept.4
Ulterior, contenciosul administrativ i-a gsit i suportul
constituional n art. 48 al Legii fundamentale, conform cruia:
(1) Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public,
printr-un act administrativ sau prin soluionarea n termen legal a unei
cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea
actului i repararea pagubei.
(2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin
lege organic.
(3) Statul rspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile
cauzate prin erorile judiciare svrite n procesele penale.
n acelai timp, prin raportare la dispoziiile art. 150 Constituia
Romniei din 1991 a modificat, n mod implicit, o serie de prevederi ale
Legii contenciosului administrativ nr.29/1990.
Cu certitudine, Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 s-a
constituit ntr-un element determinant n edificarea i consolidarea statului
de drept postrevoluionar.
Evoluia legislaiei, dar, mai ales, revizuirea Constituiei Romniei
au impus o nou lege a contenciosului administrativ.
Sediul materiei l regsim n art.52 din Constituia Romniei,
republicat, n urmtoarea redactare:
1

E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944,
p. 547
2
C.G. Rarincescu, op. citat, p. 33
3
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 122 din 8 noiembrie 1990
4
Al. Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 1992, p.82
482

(1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes

legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin
soluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin
recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i
repararea pagubei.
(2) Condiiile i limitele exercitrii acestui drept se stabilesc prin
lege organic.
(3) Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori
judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur
rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau
grav neglijen.
n temeiul dispoziiilor constituionale, a fost adoptat noua Lege a
contenciosului administrativ nr. 554/20041, care a abrogat vechea
reglementare.
1.2. Noiunea de contencios administrativ
Noiunea de contencios administrativ este o noiune tradiional n
dreptul nostru administrativ.
Etimologic cuvntul contencios provine din cuvntul francez
contentieux care, la rndul su se trage din latinescul contentiosus
(certre), adjectivul substantivului contentio cu semnificaie de conflict,
disput ori confruntare.2
ntr-o lucrare de referin din perioada interbelic, prof. C.G.
Rarincescu aprecia c din punct de vedere al litigiilor care formeaz obiectul
judecii, funcia judectoreasc a statului are dou componente, respectiv:
a)
Contenciosul de drept comun care este alctuit
din totalitatea litigiilor de competena organelor judectoreti propriu zise de
natur civilo-comercial i penal;
b)
Contenciosul administrativ compus din
totalitatea litigiilor de natur administrativ, de competena, dup cum vom
vedea, fie a tribunalelor de drept comun, fie a unor tribunale speciale
administrative, dup sistemul de drept pozitiv adoptat n diverse state.3
n demersul su tiinific, autorul citat a identificat dou accepiuni
ale noiunii de contencios administrativ, i anume: un sens formal-organic,
avnd n vedere natura organelor care l exercit i un sens materialfuncional, care viza activitatea desfurat de aceste organe.

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004
V.I. Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Ed. All, Bucureti, 1994, pag.6
3
C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Ed. Universala Alcalay&Co.,
Bucureti, 1937, pag. 31
483
2

Din punct de vedere formal-organic, autorul definete contenciosul

administrativ ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de competena
tribunalelor sau a justiiei administrative.1
Aceast semnificaie a noiunii a fost socotit de autor ca fiind
nesatisfctoare pe temeiul c nu toate statele aveau organizat jurisdicie
administrativ. Pentru acest considerent, autorul aprecia c este necesar s
se recurg la un criteriu de departajare obiectiv, de natur a identifica din
gama diversificat a litigiilor, pe cele care constituie o categorie distinct,
particularizat, n caracterele lor comune i specifice care urmau s fie date
n competena de soluionare a tribunalelor administrative.
n acest context, autorul a considerat util definirea contenciosului
administrativ n sens material, avnd n vedere persoanele ntre care are loc
litigiul, precum i regulile juridice aplicabile n soluionarea acestuia.
Pe acest fond de idei Contenciosul administrativ a fost definit ca
fiind totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i Administraiunile
publice, cu ocaziunea organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care
sunt puse n cauz reguli, principii i situaii juridice aparinnd dreptului
public. S-a apreciat, pe drept cuvnt, c aceast definire este edificatoare,
de natur a face distincia ntre contenciosul administrativ, pe de o parte i
contenciosul judiciar de drept comun, pe de alt parte.
Aa cum am artat, dup 1989 instituia contenciosului administrativ
a fost repus n drepturile sale fireti att de legiuitor precum i de doctrin.
Astfel, una dintre primele legi ale perioadei postrevoluionare a
reglementat instituia contenciosului administrativ2, n temeiul art.17 din
lege fiind nfiinate instane specializate de contencios administrativ.
Pe de alt parte, doctrina a manifestat o permanent preocupare
pentru definirea instituiei Contenciosului administrativ.
Potrivit opiniei prof. Al. Negoi noiunea de contencios
administrativ poate fi abordat n dublu sens.
n sens larg, contenciosul administrativ reprezint Totalitatea
litigiilor juridice dintre administraia public i cei administrai.3 Cu alte
cuvinte, n aceast accepiune contenciosul administrativ privete toate
litigiile dintre administraia public, pe de o parte, i cei administrai, pe de
alt parte, indiferent de natura juridic a litigiului care poate fi de drept
comun sau de drept public.
n sens restrns, autorul consider c Termenul de contencios
administrativ se refer numai la acele litigii juridice n care organele
1

C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 32

Legea nr. 29/90 cu privire la contenciosul administrative, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I-a nr. 122 din 8 noiembrie 1990
3
Al. Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Ed. Lumina
Lex, Bucureti, 1992, pag. 78
484
2

administraiei publice folosesc regimul juridic administrativ n baza

competenei pe care le-o confer legea.1
La rndul su, aceast abordare are att un sens material precum i
un sens formal-organic.
Sensul material al noiunii de contencios administrativ are n vedere
natura litigiilor juridice care fac obiectul acestuia i regulile juridice
aplicabile n soluionarea litigiilor, respectiv regimul de drept administrativ
(public) sau cel de drept comun.
Sensul formal-organic al noiunii de contencios administrativ are n
vedere natura organelor de jurisdicie competente s soluioneze litigiile
juridice.
Avnd n vedere activitatea desfurat de instanele de contencios
administrativ, aceea de a soluiona, cu putere de adevr legal un conflict
juridic, prile n litigiu, organele care nfptuiesc justiie i obiectul cauzei,
prof. V.I. Priscaru definete contenciosul administrativ astfel: Activitatea
de soluionare, cu putere de adevr legal, de ctre instanele de contencios
administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice n care cel
puin una din pri este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic
s-a nscut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate
ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de
lege.2
Fr a realiza o prezentare exhaustiv a definiiilor formulate n
doctrin, alturi de ali autori3 considerm c n definirea noiunii de
contencios administrativ trebuie s avem n vedere deopotriv dispoziiile
legii fundamentale i pe cele ale legii organice a contenciosului
administrativ.
Suportul constituional al contenciosului administrativ l constituie
art.52, art.123, alin.5 i art.126, alin.6 din Constituia Romniei, republicat.
Astfel, conform art.52, alin.1 din Constituie: Persoana vtmat
ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printrun act administrativ sau prin nesoluionarea n termen legal al unei cereri,
este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului i repararea pagubei, alineatul 2 stipulnd faptul
c prin lege organic se stabilesc condiiile i limitele exercitrii acestui
drept.
Din nefericire, legiuitorul constituant nu a stabilit n acest text i
competena instanelor de contencios administrativ n soluionarea acestor
litigii, aa cum ar fi fost firesc4.
1

Al. Negoi, op. citat, pag. 79

V.I. Priscaru, op. citat, pag.7
3
A se vedea R.N. Petrescu, op. citat, pag.365, V. Vedina, op. citat, pag. 158-159 etc.
4
A se vedea R.N. Petrescu, op citat, pag. 365
485
2

Aceast lacun este suplinit n parte de art.123 alin.5 din

Constituie care stabilete c: Prefectul poate ataca n faa instanei de
contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al
primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este
suspendat de drept.
Pe de alt parte, art.126, alin.6 al Legii fundamentale statueaz:
Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe
calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care
privesc Parlamentul, precum i a celor de comandament cu caracter
militar...
n aplicarea dispoziiilor art.52, alin.2 din Constituia Romniei,
republicat, a fost adoptat Legea nr. 544/2004 legea organic a
contenciosului administrativ care, spre deosebire de vechea reglementare
definete noiunea de contencios administrativ.
Astfel, legiuitorul nelege prin contencios administrativ activitatea
de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente,
potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una din pri este o autoritate
public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a
unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la
un drept sau la un interes legitim.1
1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ
Instituit pentru prima dat n ara noastr prin legea pentru
nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, contenciosul
administrativ a avut o evoluie istoric deosebit, determinat de
schimbrile care au avut loc n evoluia societii romneti.
n cele ce urmeaz vom evidenia pe scurt evoluia istoric a
contenciosului administrativ pe anumite perioade de timp, astfel cum este
reliefat de doctrin.2
1. ntr-o prim etap (1864-1866), s-a adoptat i la noi n ar
sistemul francez al tribunalelor administrative, fiind nfiinat Consiliul de
Stat, organ consultativ al Guvernului care, avea printre alte atribuii, i unele
atribuii de contencios administrativ. La acea vreme Consiliul de Stat nu era
un adevrat tribunal, ci o instituie intermediar ntre administraia
consultativ i tribunalele administrative.3
Atribuiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se
exercitau mpotriva hotrrilor minitrilor date cu exces de putere sau cu
1

A se vedea art.2, lit. e din Legea nr. 554/2004

A se vedea C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 73-102; Antonie Iorgovan, op citat, pag. ;
R.N. Petrescu, op. citat, pag.369-375
3
A se vedea E.D. Tarangul, op. citat, pag. 558
486
2

nclcarea legilor i regulamentelor, a hotrrilor sau actelor de executare

ale prefecilor sau ale altor ageni administrativi, date cu nclcarea legilor i
n contra hotrrilor comisiilor de lucrri publice, precum i n toate cazurile
de natur contencioas ce i se vor atribui printr-o anumit lege.
2. A doua perioad (1866-1905) se particularizeaz prin
desfiinarea Consiliului de Stat i atribuirea contenciosului administrativ
instanelor judectoreti ordinare. Constituia din 1866 nu cuprindea
reglementri exprese despre contenciosul administrativ, dar stipula n
art.131 desfiinarea Consiliului de Stat, atribuiunile acestuia urmnd a fi
repartizate printr-o lege ordinar. n aplicarea acestei prevederi
constituionale a fost adoptat Legea din 12 iulie 1866 care a atribuit
competena contencioas a Consiliului de Stat, tribunalelor de drept comun.
Potrivit legii, numai n litigiile referitoare la acte de gestiune, tribunalele
aveau capacitatea deplin de a judeca, iar n procesele privitoare la acte
administrative de autoritate, aveau o competen redus, limitat la
aprecierea pe cale indirect a legalitii actului i la judecarea cererii de
despgubiri civile mpotriva administraiei publice, fr a se prevedea i
anularea actului. Pe msura amplificrii i diversificrii activitilor
administrative, coroborat cu contientizarea celor administrai de drepturile
pe care le aveau i de obligaiile corelative ale autoritilor administrative de
a le repara, au aprut tot mai dese solicitri n sensul nfiinrii
contenciosului administrativ, care s asigure o protecie mai eficient a celor
administrai fa de eventualele abuzuri ale adm in istraiei.
3. A treia perioad (1905-1923) a nceput odat cu adoptarea Legii
pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie la 1 iulie 1905.
Legea din 1905 a avut menirea de a elimina carenele sistemului de
contencios existent, particularizndu-se prin dou trsturi eseniale, i
anume:
a) se recunoate particularilor dreptul de a ataca n justiie actele
administrative ilegale;
b) competena de soluionare a acestor litigii este dat instanei de
drept comun, exclusiv Seciei a III-a a naltei Curi de Casaie;
c) s-a creat un contencios de anulare, instana putnd anula actul
ilegal al administraiei.
n acelai timp trebuie precizat ns i faptul c Curtea de Casaie
era competent s judece numai recursurile ndreptate n contra unor
anumite acte administrative specificate de lege.
Prin Legea din 25 martie 1910, Seciei a III-a a Curii de Casaie nu i
se mai recunosc atribuiile de contencios administrativ, aceste cauze fiind
date din nou n soluionarea instanelor de drept comun, fr a li se mai
atribui dreptul de anulare a actelor administrative ilegale. Aceast
competen nu va dura dect doi ani pentru c prin Legea din 17 februarie
487

1912, Legea de reorganizare a Curii de Casaie i de Justiie, cauzele de

contencios administrativ au fost atribuite din nou Seciunii a III-a.
Spre deosebire de Legea din 1905, Legea din 17 februarie 1912 nu
mai conferea instanei de contencios competena de anulare a actului
administrativ. Instana putea doar s declare actul administrativ ca fiind
ilegal i s invite autoritatea s satisfac cererea reclamantului, s
desfiineze sau s modifice actul n cauz.
4. A patra perioad (1923-1948) n evoluia contenciosului
administrativ este marcat de adoptarea Constituiei din 1923 i apoi de
legea pentru Contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925.
Constituia din 1923 a reglementat n articolul 99, dreptul celor
vtmai printr-un decret sau dispoziie semnat sau contrasemnat de un
ministru, de a pretinde despgubiri.
O importan deosebit ns pentru contenciosul administrativ au
avut-o dispoziiile art.107, care avea urmtoarea redactare:
(1) Autoriti speciale de orice fel, cu atribuii de contencios
administrativ nu se pot nfiina.
(2) Contenciosul administrativ este n cderea puterii judectoreti,
potrivit legii speciale.
Aadar, contenciosul administrativ a fost consacrat ca fiind instituie
constituional, fr ns a se crea instane specializate.
Importante au fost i dispoziiile alin.3 al art.107 conform crora
puterea judectoreasc putea judeca att litigiile privind actele de autoritate
precum i cele de gestiune pe care le putea anula n cazul n care erau
ilegale.
n aplicarea prevederilor constituionale, a fost adoptat Legea
pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925, cu care putem
considera c a nceput o nou perioad n evoluia contenciosului
administrativ pn n iulie 1948. Potrivit art.1 din lege, oricine se consider
vtmat n drepturile sale printr-un act administrativ fcut cu nclcarea
legilor i a regulamentelor, sau prin reaua-credin a autoritilor
administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept, putea cere
recunoaterea dreptului la instanele judectoreti competente, respectiv
curilor de apel n a cror circumscripie i avea domiciliu reclamantul.
Contenciosul administrativ reglementat prin Legea din 1925 era un
contencios subiectiv, cu alte cuvinte reclamantul trebuia s invoce lezarea
unui drept subiectiv. Totodat, era un contencios de plin jurisdicie, ceea ce
nseamn c cel ce se considera lezat n drepturile sale putea cere anularea
actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de excepie i putea pretinde
despgubiri.
Au rmas i astzi de referin, aprecierile prof. C.G. Rarincescu cu
privire la Sistemul de contencios al Legii din 23 dec. 1925, conform crora:
488

Legea din 1925 ntocmai ca i Legile din 1905 i din 1912 are
aceast caracteristic fundamental, c se prezint ca o instituiune
adogat, peste contenciosul existent de competena tribunalelor de drept
comun, pe care nici nu-l desfiineaz i nici nu-l modific. La acestea se mai
adaug i faptul c sistemul nostru de organizaiune juridic cunoate i
existena unor jurisdiciuni speciale administrative, cu o competen redus
i limitat la anumite categorii de litigii.
n concluzie, autorul releva c sistemul contenciosului administrativ
romn mbrca trei forme i anume:
1) Contenciosul administrativ exercitat de tribunalele ordinare
potrivit procedurii de drept comun;
2) Contenciosul exercitat de puterea judectoreasc potrivit Legii din
23 decembrie 1925;
3) Contenciosul exercitat de jurisdiciile speciale administrative.1
Dup adoptarea Constituiei din 1938, n sistemul de organizare a
contenciosului administrativ romn mai trebuie menionate Curile
administrative organizate ca instane jurisdicionale cu competen special,
care cenzurau legalitatea actelor emise numai de organele administraiei
locale. De asemenea, Constituia din 1938 pe linia celei din 1923 a meninut
contenciosul administrativ n competena instanelor judectoreti, pstrnd
i anumite jurisdicii administrative. Prin Legea pentru organizarea curilor
administrative din 15 martie 1939 a fost abrogat Legea din 3 ianuarie 1930
i s-a nfiinat Curtea Superioar Administrativ i 10 curi administrative
instane jurisdicionale administrative pentru administraia local.
5. A cincea etap (1948-1967) este marcat de emiterea Decretului
nr. 128 din 8 iulie 1948 care a abrogat Legea contenciosului administrativ
din 1925 i pe cea din 1939. Potrivit Decretului menionat i articolului 120
din Codul de procedur civil, instanele judectoreti aveau competena de
a verifica pe cale de aciune legalitatea actelor administrative individuale
numai atunci cnd prevederi legale exprese le autorizau s o exercite.2
Plngerea, ca mijloc de atac al unui act ilegal n faa instanelor judectoreti
de ctre persoanele interesate, era prevzut ntr-un numr restrns de acte
normative. n afar de aceast cale de atacare de ctre partea interesat a
actelor administrative ilegale, mai era folosit o cale indirect i anume
aceea a invocrii excepiei de ilegalitate a unui act administrativ ntr-un
conflict juridic de competena instanelor judectoreti, sau a altor organe de
jurisdicie. Excepia de ilegalitate a constituit o tem larg dezbtut n
literatura noastr de specialitate, prof. Ion G. Vntu cercetnd pentru prima
dat dup 1948, problema dreptului instanelor judectoreti de a verifica,
1

C.G. Rarincescu, op citat, pp. 101-102

T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc
potrivit Legii nr. 1/1967, pag.8
489
2

pe calea excepiei de ilegalitate, legalitatea actelor administrative. Astfel, s-a

considerat c excepia de ilegalitate este instituia juridic pe care partea
interesat o invoc, n propria cauz, n faa organelor jurisdicionale, fie
prin aciune, fie prin ntmpinare pentru a se constata ineficiena unui act
administrativ ce nu este conform cu legea sau cu alte dispoziii normative
superioare.1
Aceast perioad se caracterizeaz prin dreptul discreionar al
organelor administraiei de stat de a adopta sau emite acte administrative
dup bunul plac, iar cele cteva categorii de acte a cror legalitate putea fi
controlat de instanele judectoreti erau menite s salveze aparenele cu
privire la legalitatea activitii desfurat de aceste organe de stat.
Odat cu intrarea n vigoare a Legii nr. 1/1967, putem considera c
s-a nregistrat o nou etap n evoluia contenciosului administrativ n ara
noastr, perioad ce dureaz pn la 8 decembrie 1990, data intrrii n
vigoare a Legii nr. 29/1990.
Perioada analizat se caracterizeaz deci prin nfptuirea
contenciosului administrativ pe baza Legii nr. 1/1967. Potrivit acesteia, cel
vtmat ntr-un drept al su printr-un act administrativ ilegal, putea cere
tribunalului competent, anularea actului sau obligarea organului
administrativ chemat n judecat s ia msuri corespunztoare pentru
nlturarea nclcrii dreptului su, precum i repararea pagubei. De
asemenea, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept,
ct i nerezolvarea unei astfel de cereri la termenul prevzut de lege se
considerau acte administrative ilegale.
Contenciosul administrativ instituit prin aceast lege era un
contencios de plin jurisdicie, articolul 19 prevznd n acest sens c
tribunalul, judecnd cererea putea, dup caz, s anuleze n tot sau n parte
actul administrativ, ori s elibereze un certificat, o adeverin sau un alt
nscris. n cazul admiterii cererii, tribunalul putea hotr i asupra
despgubirilor. Partea negativ a acestei legi consta n aceea c, de regul,
cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale erau
respinse pentru c judectorii care soluionau aceste conflicte erau alei de
ctre consiliile populare (organe ale puterii de stat), ale cror comitete
executive (organe ale administraiei de stat) adoptau acte administrative.
Drept urmare, cei vtmai n drepturile lor, prin acte administrative ilegale,
renunau, de regul, la introducerea unor cereri la instanele judectoreti n
temeiul acestei legi, aciunile de acest gen fiind ntlnite foarte rar n
jurisprudena acelei perioade.
6. Dup revoluia din decembrie 1989, evoluia contenciosului
administrativ a fost marcat de adoptarea Legii nr. 29/1990 legea
1

I.G. Vntu, Rolul instanelor judectoreti n asigurarea legalitii populare n

administraia de stat, n Analele Universitii din Iai, 1956, pag. 317 i urm.
490

contenciosului administrativ, care a intrat n vigoare la data de 8 decembrie

1990.
Conform art.1 din lege, orice persoan fizic sau juridic, dac se
considera vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act
administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de
a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se putea adresa
instanei judectoreti competente, pentru anularea actului, recunoaterea
dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat.
Legea instituia un control judectoresc pe calea aciunii directe i a
excepiei de nelegalitate asupra tuturor actelor administrative emise/adoptate
de administraie, excepiile fiind prevzute n mod expres.
Pe de alt parte, prin art.17 al Legii au fost instituite instane
specializate abilitate s judece litigiile de contencios administrativ, respectiv
secii de contencios administrativ n cadrul tribunalelor, curilor de apel i
Curii Supreme de Justiie.
Odat cu intrarea n vigoare a dispoziiilor Constituiei Romniei ca
urmare a referendumului din 8 decembrie 1991, instituia contenciosului
administrativ a dobndit i un suport constituional.
n acelai timp, Legea fundamental a adus o serie de modificri
implicite legii organice a contenciosului administrativ, printre altele,
supunnd controlului judectoresc exercitat prin instanele de contencios
administrativ actele administrative emise/adoptate de toate autoritile
publice, nu doar de cele administrative.
Majoritatea doctrinarilor au apreciat c specifice contenciosului
administrativ reglementat prin Legea nr. 29/1990 i-au fost urmtoarele
trsturi:1
a) S-a instituit un contencios administrativ de plin jurisdicie.
Specific acestui tip de contencios i este faptul c reclamantul putea
s solicite anularea actului (total sau parial), recunoaterea dreptului
pretins i obligarea autoritii publice s emit un act administrativ sau orice
alt nscris.
b) Obiectul litigiilor de contencios administrativ.
Legea nr. 29/1990 i Constituia Romniei din 1991 au instituit un
control judectoresc direct exercitat asupra activitii executive a
autoritilor publice, pe calea aciunii judiciare, deopotriv asupra actului
administrativ propriu-zis i asupra actului administrativ asimilat (refuzul
nejustificat).
c) Calitatea prilor.
Calitatea de reclamant o putea avea orice persoan fizic sau juridic
care se considera vtmat ntr-un drept subiectiv recunoscut de lege printrun act administrativ.
1

A se vedea: A, Iorgovan, op. citat, pag242; V. Vedina, op. citat, pag. 160-171
491

Calitatea de prt, n spiritul art.48 din Constituia Romniei din

1991 o putea avea orice autoritate public emitent a unui act administrativ
prin care s-a lezat un drept subiectiv recunoscut de lege.
d) Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile.
Conform art.5 din Legea nr. 29/1990, nainte de a se adresa cu
aciune instanei de contencios administrativ, reclamantul avea obligaia s
se adreseze autoritii publice care i-a lezat dreptul sau celei ierarhic
superioare, solicitndu-i s revin asupra actului considerat nelegal.
S-a instituit astfel obligativitatea recursului administrativ, care putea
fi graios (atunci cnd se adresa autoritii care a emis actul), sau ierarhic (n
situaia n care era adresat organului ierarhic superior celui emitent al actului
administrativ).
e) Prin excepie fa de majoritatea litigiilor, contenciosul
administrativ se particularizeaz prin dublul grad de jurisdicie, respectiv
fondul i recursul, date n competena de judecat a seciilor de contencios
administrativ din cadrul tribunalelor, curilor de apel i Cuii Supreme de
Justiie.
Cu alte cuvinte, n litigiile de contencios administrativ nu se putea
promova apelul.
f) Aciunea n contencios administrativ putea fi formulat i
personal mpotriva funcionarului public care a elaborat actul sau care se
fcea vinovat de refuzul nejustificat al soluionrii unei cereri, dar numai n
cauzele n care se solicitau i despgubiri.
g) Instanele de contencios administrativ puteau amenda cu 500 de
lei pe zi de ntrziere nejustificat, pe conductorul autoritii publice care
nu trimitea documentele solicitate, n termenul stabilit de instan.
7) O nou etap este marcat de adoptarea Legii nr. 554 din 2
decembrie 2004 legea contenciosului administrativ, care a intrat n vigoare
la 30 de zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea Ia.
1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ
Pentru a determina sensurile contenciosului administrativ, prof. C.G.
Rarincescu considera c este necesar s se porneasc de la elementele
componente ale actului jurisdicional (hotrrea judectoreasc).
n opinia autorului: actul jurisdicional este un act complex care
cuprinde dou pri: o constatare prin care judectorul traneaz o
chestiune juridic i o deciziune prin care el ordon msurile necesare
decurgnd din constatarea fcut.1

C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 34

492

Utiliznd cele dou elemente componente ale actului jurisdicional

drept criterii pentru a identifica diferitele forme ale contenciosului , autorul
distinge astfel:
a)
din punct de vedere al constatrii, contenciosul poate
fi obiectiv sau subiectiv;
b)
din punct de vedere al deciziunii, el poate fi
contencios de anulare sau de plin jurisdicie.1
Aprofundnd analiza, autorul relev c distincia ntre contenciosul
obiectiv i cel subiectiv este determinat de natura conflictului juridic dedus
judecii i rezolvat prin actul jurisdicional.
n cazul contenciosului obiectiv litigiul este provocat de o chestiune
de drept obiectiv, prin aciune solicitndu-se instanei competente:
a) s se constate cu for de adevr legal, care este starea de
legalitate, aa cum rezult din legi i regulamente;
b) s se constate c aceast stare de legalitate este vtmat de un act
sau de o deciziune a Administraiei.
n astfel de situaii: ... judectorul prin actul su constat aceast
violaiune a dreptului obiectiv svrit printr-un act al Administraiunii,
fr ca s se preocupe propriu-zis de situaiunea juridic a reclamantului.2
Dimpotriv, ne gsim n prezena contenciosului subiectiv: atunci
cnd aciunea intentat pune n cauz existena i ntinderea unor drepturi
subiective al cror titular este reclamantul.
n concluzie, autorul consider c pentru a deosebi contenciosul
obiectiv de cel subiectiv trebuie s cercetm cu ateniune, ceea ce
formeaz obiectul nsui al cererii reclamantului i al constatrii
judectorului. Este o chestiune de drept obiectiv, cnd se pretinde c actul
administrativ violeaz ordinea obiectiv a dreptului ? Avem un contencios
obiectiv. Este o chestiune de drepturi subiective, cnd actul administraiunei
vatm asemenea drepturi i judectorul constat existena i ntinderea lor
n persoana reclamantului ? Avem un contencios subiectiv.3
Contenciosul n anulare este definit de autor ca fiind acel
contencios n cadrul cruia judectorul prin deciziunea sa nu face altceva
dect s pronune anularea actului administrativ ilegal atunci cnd
bineneles l consider ca atare4, care, de regul, este i un contencios
obiectiv.
Specific acestui tip de contencios i este faptul c dac actul
administrativ ilegal a produs i daune, acestea nu pot fi cerute i recunoscute
n instana de anulare, ci numai pe calea dreptului comun.
1

Ibidem
C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 35
3
Ibidem
4
Ibidem
2

493

Contenciosul de plin jurisdicie se particularizeaz prin faptul c

puterile judectorului sunt mai largi i n deciziunea lui nu se limiteaz
numai la a pronuna anularea unui act ilegal, ci poate ordona i alte msuri,
cum ar fi: recunoaterea de drepturi subiective, restituiri, rentregiri,
despgubiri i chiar eventual reformarea unui act sau a unei deciziuni
administrative, cnd cu alte cuvinte, puterile lui sunt ct mai depline.1
Diversele forme ale contenciosului administrativ au constituit obiect
de analiz al doctrinei de drept administrativ postrevoluionare.2
Un prim criteriu de clasificare a formelor contenciosului
administrativ l constituie calea procesual conferit de lege reclamantului,
dup care distingem calea aciunii directe i calea aciunii indirecte, prin
invocarea excepiei de nelegalitate.
Astfel, conform art.1 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului
administrativ orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su
ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se
poate adresa instanei de contencios administrativ pe calea unei aciuni
directe.
Prin aciune reclamantul poate solicita instanei de contencios
administrativ competente, dup caz, anularea total sau parial a actului,
recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea
pagubei.
Pe de alt parte, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetat
oricnd n cadrul unui proces, prin aciune indirect, invocndu-se excepia
de nelegalitate a actului administrativ. n astfel de situaii, dac instana va
constata c de actul administrativ respectiv depinde soluionarea litigiului pe
fond, va sesiza prin ncheiere motivat instana competent de contencios
administrativ, suspendnd cauza pe rol, astfel cum prevd dispoziiile art.4
din Legea nr. 554/2004.
Avnd criteriu de departajare hotrrea prin care se soluioneaz
litigiul, distingem contenciosul de anulare i contenciosul de plin
jurisdicie.
Contenciosul n anulare se particularizeaz prin faptul c instana de
contencios administrativ poate dispune prin hotrre numai anularea actului
administrativ nelegal. Instana de contencios administrativ nu este
competent ns s se pronune asupra despgubirilor, problema reparrii
daunelor fiind de competena instanei de drept comun.

C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 37

A se vedea, I. Santai, Drept administrative i tiina administraiei, Ed. RISOPRINT,
Cluj-Napoca, 1999, pag. 286-287; R.N. Petrescu, op. citat, pag. 365-366; E. Popa,
Contenciosul administrativ obiectiv, Ed. Servo-Sat, Arad, 1999
494
2

Contenciosul de plin jurisdicie se caracterizeaz printr-o

competen amplificat a instanei de contencios administrativ care poate
anula actul administrativ atacat (n totalitate sau numai n parte), poate
obliga autoritatea public s emit un act administrativ sau orice nscris i
de asemenea se poate pronuna cu privire la despgubiri.1
Dup natura nclcrii produse distingem dou forme i anume:
contenciosul obiectiv care are n vedere aprarea dreptului obiectiv, a
legalitii n general i contenciosul subiectiv care asigur protejarea
drepturilor subiective i a intereselor legitime de eventualele aciuni abuzive
ale autoritilor publice.
n sfrit, dup sfera de cuprindere i temeiul legal al aciunii n
justiie, distingem dou forme, astfel:
a) contencios administrativ de drept comun, bazat pe Legea nr.
554/2004 legea contenciosului administrativ;
b) un contencios special, bazat pe reglementri derogatorii de la
Legea contenciosului administrativ, spre pild: n domeniul contraveniilor,
n materie electoral etc.2
Un astfel de exemplu l regsim n Legea nr. 10/2001 privind
regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie
1945 22 decembrie 1989.3
Conform art.21 alin.4 din Lege, n cazul imobilelor deinute de
unitile administrativ-teritoriale restituirea n natur sau prin echivalent
ctre persoana ndreptit se face prin dispoziia motivat (act
administrativ) a primarilor.
Dispoziia motivat de respingere a notificrii sau a cererii de
restituire n natur poate fi atacat de persoana care se pretinde ndreptit
la secia civil a tribunalului n a crui circumscripie se afl sediul
emitentului, n termen de 30 de zile de la comunicare, astfel cum prevd
dispoziiile art.26 alin.4 din Legea nr. 10/2001.

A se vedea, R.N. Petrescu, op. citat, pag. 366-367

I. Santai, op. citat, pag. 286-287
3
Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 798 din 2 septembrie 2005
495
2

2. Fundamentele constituionale i legale ale contenciosului

administrativ
2.1. Caracterul constituional al instituiei contenciosului
administrativ
Suportul constituional al instituiei contenciosului administrativ a
fost relevat n mod constant n doctrina de specialitate, dup intrarea n
vigoare a Constituiei Romniei la 8 decembrie 1991.4
Dup revizuirea Constituiei prin Legea nr. 429/2003 statutul
constituional al contenciosului administrativ a fost consolidat printr-o serie
de dispoziii cu caracter novator.
Bazele constituionale ale contenciosului administrativ le regsim n
mod implicit sau n mod expres n art. 21, art.52, art.73 alin.3 lit. k, art.123
alin.5 i art.126 alin.6 din Constituia Romniei, republicat.
Astfel, art.21 intitulat Accesul liber la justiie consacr principiul
conform cruia orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea
drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime.
Potrivit art.52 persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un
interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin
nesoluionarea n termenul legal al unei cereri, este ntreptit s obin
recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i
repararea pagubei. Aadar, textul citat constituie temeiul constituional al
rspunderii autoritilor publice n cazul n care acestea lezeaz drepturile
subiective i interesele legitime ale cetenilor.
Pe de alt parte, legiuitorul constituant a stabilit n art.73 alin.3 lit. k
faptul c instituia contenciosului administrativ se reglementeaz prin lege
organic, reliefnd i n acest fel importana acestuia.
Articolul 123 alin.5 confer prefectului competena de a ataca n faa
instanei de contencios administrativ competente, actele administrative ale
consiliului judeean, consiliului local i primarilor, n cazul n care le
consider ilegale.
n sfrit, dar deosebit de importante pentru analiza noastr sunt
dispoziiile art.126 intitulat Instanele judectoreti, conform crora:
(6) Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor
publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia
celor care privesc raporturilor cu Parlamentul, precum i a actelor de
comandament cu caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt
competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau,
dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale.
4

A se vedea A. Iorgovan, op. citat, pag. ; V. Vedina, op. citat, pag. 140; R.N. Petrescu,
op. citat, pag. 375
496

Textul citat consacr controlul judectoresc exercitat prin

contenciosul administrativ cu privire la legalitatea actelor administrative, pe
de o parte, stabilind n acelai timp i actele exceptate controlului, pe de alt
parte.
2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
2.2.1 Unele aspecte cu caracter novator ale Legii nr. 554/2004
Relevm de la nceput faptul c examinarea coninutului Legii
contenciosului administrativ nr.554/2004 ne permite s constatm o serie de
modificri eseniale fa de vechea reglementare.
Noua lege a contenciosului administrativ tinde s revoluioneze din
temelii sistemul nostru de contencios administrativ, afirmaie ce aparine
eminentului profesor Tudor Drganu, care a formulat i unele observaii i
propuneri de mbuntire a Proiectului legii, ntr-un studiu realizat i
publicat nainte de adoptarea actualei reglementri.1
n cele ce urmeaz, vom releva cteva dispoziii cu caracter de
noutate fa de reglementarea anterioar i nu numai, care, considerm c
vor avea implicaii deosebite n practica administrativ i jurispruden.
a) Astfel, art.1, teza I-a din Legea nr.554/2004 are menirea de a
pune n acord prevederile legii organice cu dispoziiile art.52 alin.(1) din
Constituia Romniei, republicat.
Textul citat garanteaz persoanei nu doar drepturile subiective ci i
interesele legitime care, ar putea fi lezate prin eventualele abuzuri ale
autoritilor publice.
Aceast soluie legislativ se prefigura chiar nc nainte de
revizuirea Constituiei, o serie de acte normative stipulnd n mod expres
protecia intereselor legitime ale persoanei.
Discutabile ni se par dispoziiile art.1 alin.(1) teza II-a din lege,
conform crora interesul legitim poate fi att privat, ct i public, aspect
asupra cruia doctrina i jurisprudena vor aduce, n timp, clarificrile
necesare, opinia noastr fiind expus n subcapitolul urmtor.
b) Articolul 2 din lege stabilete semnificaia unor termeni i
expresii n nelesul legii contenciosului administrativ, prevederi pe care nu
le regseam n reglementarea anterioar.
n intenia ludabil de a fi explicit i exhaustiv, legiuitorul nostru
confirm adagiul: omnis definitia periculosa est, unele definiii fiind
criticabile prin faptul c fie nu reflect realitatea, fie nu corespund sensului
general acceptat n literatura juridic i n practica Curii Europene a
Drepturilor Omului.2 Mai mult chiar, definiia referitoare la persoana
1

Tudor Drganu, Cteva reflecii pe marginea recentului Proiect de lege a contenciosului

administrativ, Revista de Drept Public nr.3/2004, p.57
2
T.Drganu, op. citat, p.60
497

vtmat din art.2 alin. (1), lit.a vine n contradicie cu dispoziiile art.1 din
lege, consecinele acestei inadvertene fiind de natur a crea confuzie i o
practic neunitar.
Semnalm, de asemenea, faptul c, potrivit art.2 lit.c din Legea
nr.554/2004 prin acte administrative legiuitorul nelege i contractele
ncheiate de autoritile publice care au ca obiect:
punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
executarea lucrrilor de interes public;
prestarea serviciilor publice;
achiziiile publice.
c) Pentru prima dat n legislaia postrevoluionar este consacrat
n mod expres instituia tutelei administrative n subtitlul art.3, instituie
abordat n mod constant n doctrina de specialitate.
n ceea ce privete autoritile abilitate de lege cu exercitarea
controlului de tutel, ne rezumm n a releva urmtoarele:
conform dispoziiilor art.3 alin.(1), prefectul poate ataca, n faa
instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile
administraiei publice locale, dac le consider nelegale,
dispoziie pe care o regsim constant n legislaia
postrevoluionar;
Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa
instanelor de contencios administrativ actele autoritilor
publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind
funcia public, conform art. 3, alin.(2) din Lege.
d) Cu certitudine, legiuitorul a reglementat cu mai mult claritate
cercetarea legalitii actelor administrative pe calea excepiei de
nelegalitate, n cuprinsul articolului 4.
n acelai timp, s-au instituit norme procedurale menite s asigure
soluionarea cu celeritate a unor astfel de cauze.
e) Sfera actelor administrative exceptate de la controlul judectoresc
exercitat prin instanele de contencios administrativ a fost mult restrns.
Astfel, conform art.5 alin. (1) din legea nr.554/2004: Nu pot fi
atacate n contencios administrativ:
a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin
lege organic, o alt procedur juridic.
(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de
rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea
i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice,
498

precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale,

epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
(4) n litigiile prevzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile
art.14 i 21.
Textul citat a urmrit o dubl finalitate, pe de o parte, punerea n
acord a dispoziiilor din legea organic cu prevederile art.126 alin. (6) din
Constituia Romniei, republicat, iar, pe de alt parte i pe cale de
consecin, restrngerea sferei actelor administrative exceptate controlului
judectoresc prin instanele de contencios administrativ.
Argumentnd coninutul art.5 din Legea nr.554/2004, profesorul A.
Iorgovan relev: n sens strict, sfera actelor administrative exceptate
cuprinde cele dou categorii de acte administrative prevzute de art.126
alin. (6) din Constituie, reluate, ntr-o redactare adecvat n alin.(1) lit.a i b
al art.5 la care ne referim, pentru c alin.(2) al art.5 nu reglementeaz
propriu-zis o excepie de la controlul instanelor judectoreti, ci doar un
fine de neprimire pentru instanele de contencios administrativ, n sensul art.
2, alin. (1), lit. f din Lege.1
n ceea ce privete actele administrative enumerate n alin. (3) al
art.5 din Lege precizm c ele nu sunt exceptate ci, dimpotriv, pot fi
atacate n instanele de contencios administrativ dar, numai n anumite
condiii i fr aplicarea dispoziiilor procedurale prevzute de art.14 i art.
21 din Lege.
d) n ceea ce privete procedura de soluionare a cererilor n
contenciosul administrativ, ne rezumm la urmtoarele observaii:
1)
Art. 7 din Lege este de natur a clarifica chestiunea
procedurii prealabile, problema constituind subiect de dezbatere doctrinar
mai ales dup revizuirea Constituiei.
ntr-adevr, conform art.21 alin.(4) din Constituia Romniei,
republicat: Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i
gratuite. Avnd n vedere textul constituional citat, o parte a doctrinei de
drept administrativ a susinut teza potrivit creia procedura prealabil
prevzut de art.5 din vechea reglementare a contenciosului administrativ
Legea nr.29/1990, nu mai este obligatorie.
Problema este elucidat de art.7 alin.(1) din Legea nr.554/2004
conform cruia: nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ
competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau
ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s
solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data
comunicrii actului, revocare, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea se
1

A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, Editura

Roata, Bucureti, 2004, p.306
499

poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta

exist.
2) n ceea ce privete termenele nuntrul crora se poate introduce
plngerea prealabil, noua reglementare stabilete:
un termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, care
reprezint regula, conform art.7 alin.(1) din lege;
un termen de 6 luni de la data emiterii actului, pentru motive
temeinice, astfel cum prevd dispoziiile art.7 alin. (7) din Lege,
care, n opinia noastr constituie excepia.
3) Cererile de chemare n judecat prin care se solicit anularea
unui act administrativ individual, recunoaterea dreptului pretins i
repararea pagubei cauzate, se pot introduce potrivit art.11 alin. (1) din Lege,
n termen de 6 luni de la:
data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz,
data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de
soluionare a cererii;
data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a
depi termenul prevzut la alin. (2);
data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii
concilierii, n cazul contractelor administrative.
Alin. (2) al art. 11 prevede c Pentru motive temeinice n cazul
actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i peste termenul
prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de 1 an de la data emiterii actului.
n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul
curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, fiind aplicabile
corespunztor dispoziiilor art.11 alin. (2).
n sfrit, conform art.11 alin.4 din Lege Ordonanele sau
dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i
actele administrative cu caracter normativ, care se consider a fi nelegale
pot fi atacate oricnd.
4) Noua reglementare clarific i natura juridic a unor termene
procedurale, astfel:
termenul de 6 luni prevzut pentru introducerea plngerii
prealabile este termen de prescripie, potrivit art.7 alin.(7) din
Lege;
termenul de 6 luni prevzut pentru introducerea aciunii n
contencios administrativ este un termen de prescripie, iar
termenul de un an este un termen de decdere, astfel cum
prevd dispoziiile art.11 alin.5 din Legea nr.554/2004.
500

Facem precizarea c, din nefericire, legiuitorul nu a stabilit natura

juridic a termenului de 30 de zile nuntrul cruia trebuia introdus
plngerea prealabil, urmnd ca doctrina i jurisprudena s clarifice aceast
problem.
e) Legea nr. 554/2004 a instituit termene mai scurte care s asigure
celeritatea n soluionarea cauzelor i n redactarea hotrrilor1.
f) Au fost majorate n mod substanial amenzile judiciare care se
pot aplica autoritilor publice, astfel:
conform art. 13 alin. (4) din Lege: Dac autoritatea public
nu trimite, n termenul stabilit de instana, lucrrile cerute,
conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere
interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend
juridic, 10% din salariul minim brut pe economie, pentru
fiecare zi de ntrziere nejustificat;
conform art.24 alin. (1) i (2) din Lege, dac n urma
admiterii aciunii, autoritatea public nu pune n executare
msurile dispuse prin hotrre judectoreasc n termenul
prevzut de aceasta, sau n lipsa unui astfel de termen, n cel
mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii, se
va aplica conductorului autoritii publice sau, dup caz,
persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut
pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la
despgubiri pentru ntrziere.
Fr a ne propune s analizm exhaustiv dispoziiile cu caracter
novator aduse de Legea nr.554/2004, am relevat doar cteva care,
considerm c vor constitui obiectul unor viitoare abordri doctrinare i n
acelai timp, vor crea serioase probleme n practica administrativ i
jurispruden.
2.2.2 Unele consideraii critice i propuneri
n lucrarea Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i
explicaii, profesorul Antonie Iorgovan afirma: trebuie s privim, ns, i
aceast faz a contenciosului administrativ ca fiind un moment al
evoluiei legislaiei n materie i nu culmea acestei evoluii.
Plecnd de la aceast afirmaie i de la analiza dispoziiilor Legii
nr.554/2004 i a altor acte normative care reglementeaz materia
contenciosului administrativ, vom exprima n continuare cteva puncte de
vedere.
1. O prim chestiune pe care ne propunem s o abordm are n
vedere dispoziiile art.1 din lege, potrivit crora calitatea de reclamant n
contenciosul administrativ o poate avea orice persoan care se consider
1

Vezi art.14, alin.(5), art.17, alin. (3) din Legea nr. 554/2004
501

vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, care poate fi att
privat, ct i public.
n mod evident, discuii comport prevederea n temeiul creia
aciunea n contenciosul administrativ prin care se solicit anularea unui act
administrativ, individual sau normativ, poate fi promovat de orice persoan
sub pretextul vtmrii unui interes public.
Aceast dispoziie ni se pare a fi criticabil sub mai multe aspecte.
Doctrina de drept public apreciaz la unison c Puterea public
evoc prerogativele, adic drepturile speciale, exorbitante, pe care le are
organul administrativ, n sens de autoritate ce reprezint i apr interesul
general (public), care obligatoriu trebuie s se impun celui particular.1
Cu alte cuvinte, doctrina a consacrat teza conform creia numai
organele administraiei publice exercit prerogativele de putere public,
dup caz, n numele statului sau al colectivitilor locale, fiind abilitate s
stabileasc i s apere interesul public, uneori chiar n detrimentul
interesului privat.
n al doilea rnd, dispoziia n cauz este discutabil sub aspect
constituional. Relevant n acest sens, este opinia profesorului Tudor
Drganu potrivit creia o aciune n justiie tinznd la anularea unui act
administrativ normativ, bazat pe vtmarea unui interes public, ar fi
neconstituional i n lumina dispoziiilor art.52 alin.(1) din Constituie,
corelat cu art.21 alin. (1)2.
Astfel, art.21 alin.(1) din Constituia Romniei, republicat, prevede
c orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a
libertilor i a intereselor sale legitime, dispoziii din care rezult
indiscutabil c este vorba despre interesul privat i nu despre interesul
public.
n al treilea rnd, trebuie s observm incoerena legiuitorului
organic, de natur a crea confuzie i reale probleme practicii administrative
i jurisprudenei.
Concret, este vorba despre neconcordana dintre dispoziiile art.1 i
cele ale art.2 lit. a din Lege.
Pe de o parte, art.1 confer calitatea de reclamant n contenciosul
administrativ oricrei persoane care consider c i s-a lezat, printr-un act
administrativ, un drept subiectiv sau un interes legitim, care poate fi att
privat precum i public.
Pe de alt parte, definind anumii termeni utilizai de Legea
nr.554/2004, art. 2 lit. a nelege prin persoan vtmat orice persoan
fizic sau juridic ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi
1
2

Antonie Iorgovan, op. citat, pag.

Tudor Drganu, op. citat, p. 57-58
502

subiective sau interese legitime private (s.n.) vtmate prin acte

administrative ....
n acest context, ne ntrebm care va fi soluia instanei de
contencios administrativ ntr-o cauz n care reclamantul solicit anularea
unui act administrativ invocnd lezarea interesului public, iar prtul, prin
ntmpinare solicit respingerea aciunii n temeiul art.2 lit. a din Lege?
n sfrit, remarcm contradicia existent ntre dispoziiile art.1 din
Legea nr.554/2004 i cele ale altor acte normative n vigoare.
Spre exemplu, art.81 din O.U.G. nr.60/2001 privind achiziiile
publice1 aprobat prin Legea nr. 212/2002 cu modificrile i completrile
ulterioare stipuleaz: orice persoan fizic sau juridic care are un interes
legitim n legtur cu un anumit contract de achiziie public i care sufer,
risc s sufere sau a suferit un prejudiciu, ca o consecin direct a unui act
nelegal sau a unei decizii nelegale, are dreptul de a utiliza cile de atac
prevzute de prezenta ordonana de urgen.
Dei textul menionat comport o analiz sub mai multe aspecte, ne
rezumm la a releva faptul c O.U.G. nr.60/2001 confer calitatea de
reclamant numai persoanei creia i este sau i se poate leza un interes
legitim privat, pe care l i prefigureaz.
Aceast soluie ni se pare a fi deopotriv mai raional, precum i n
concordan cu dispoziiile constituionale i ale legislaiei n vigoare.
2. Conferind oricrei persoane dreptul de a sesiza instana de
contencios administrativ n vederea anulrii unui act administrativ al
autoritilor publice, sub pretextul lezrii unui interes public, Legea tinde s
instituie o aciune popular n materia contenciosului administrativ2.
Aceast problem a constituit obiectul unor ample dezbateri doctrinare din
perioada interbelic, fiind respins.
n acest context, relevant este opinia profesorului C.G. Rarincescu
care sublinia c: dreptul modern este refractar noiunii de aciune popular,
care s poat fi intentat de oricine. 3 Opinia citat avea o dubl motivaie i
anume:
astfel de aciune popular ar crea indivizilor de reacredin posibilitatea de a icana administraia i de a
periclita activitatea administraiei publice;
aciunea popular ar suprancrca activitatea instanelor de
contencios administrativ.
Menionm c soluia aleas de legiuitor a fost dezavuat de
profesorul Tudor Drganu nc din faza Proiectului de Lege, printre altele i
pe temeiul c aceast soluie nu este cunoscut n nici o legislaie vest1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.241 din 11 mai 2001
Tudor Drganu, op. citat, p. 58
3
C.G. Rarincescu, op. citat, p.35
503
2

european. Mai mult, n opinia citat se apreciaz c: o aciune popular de

tipul celei preconizate de proiectul n discuie (devenit Lege s.n.) este cu att
mai riscant ntr-un sistem de drept cum este cel al Romniei, n care
litigiile de contencios administrativ sunt soluionate de instane care aparin
puterii judectoreti, dat fiind c acestea, prin nsi raiunea existenei lor,
trebuie s-i desfoare activitatea prin aplicarea unei proceduri care s le
fereasc de riscul de a interveni n sfera de competen a puterii executive i
a celei legiuitoare.1
Pentru aceste considerente, opinm c prevederile Legii nr.554/2004
privind contenciosul administrativ trebuie amendate sub acest aspect.
3. O a treia chestiune pe care o abordm, pune n discuie
constituionalitatea dispoziiilor art.3 alin. (2) din Lege, potrivit crora:
Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei de
contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin
care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile prezentei legi
i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
republicat.
Cu alte cuvinte, legiuitorul organic confer Ageniei Naionale a
Funcionarilor Publici dreptul de a exercita tutela administrativ asupra
autoritilor administraiei publice centrale i locale, ntr-un anumit
domeniu, cel al funciei publice.
Conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcionarilor publici, republicat,2 Agenia Naional a Funcionarilor
Publici este organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu
personalitate juridic, condus de un preedinte, cu rang de secretar de stat,
numit de ctre primul-ministru.
n fapt i drept dispoziiile art.3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au
menirea de a consolida prevederile n materie consfinite n art.20 din Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat.
Problema care rmne este aceea de a ti dac dispoziiile art. 3 alin.
(2) din Lege, sunt sau nu constituionale prin raportare la art.120, alin. (1)
din Constituia Romniei, republicat? n ceea ce ne privete, rspunsul este
negativ.
2.3. Condiiile de admisibilitate ale aciunii directe n contenciosul
administrativ conform Constituiei i Legii nr. 544/2004
Analiza dispoziiilor Legii contenciosului administrativ nr.544/2004,
ne permite s identificm mai multe condiii ce se cer a fi ntrunite pentru a
se putea promova aciunea n contenciosul administrativ, dup cum
urmeaz:
1
2

Tudor Drganu, op. citat, p. 59

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004
504

1)
Condiia ca actul atacat s fie un act
administrativ n form tipic, atipic sau asimilat;
2)
Condiia ca actul atacat s fie emis/adoptat de
o autoritate public;
3)
Condiia ca actul atacat s lezeze un drept
recunoscut de lege ori un interes legitim;
4)
Condiia referitoare la calitatea reclamantului;
5)
Condiia ndeplinirii procedurii administrative
prealabile sau/i a recursului administrativ ierarhic;
6)
Condiia introducerii aciunii n termenele
prevzute de lege.
2.3.1 Condiia atacrii unui act administrativ n form tipic,
atipic sau asimilat
Prin coroborarea dispoziiilor art. 52 alin. 1 din Constituia
Romniei, republicat, cu cele ale art. 1 alin. 1 din Legea nr. 544/2004
rezult c actul atacat trebuie s fie un act administrativ, cu alte cuvinte o
manifestare unilateral de voin, care eman de la o autoritate public n
scopul de a produce efecte juridice.
Per a contrario, actele juridice de o alt natur (drept civil, dreptul
muncii, drept comercial etc.) nu vor putea face obiectul controlului
judectoresc exercitat prin contenciosul administrativ ci, potrivit altor legi
speciale.
Spre deosebire de vechea reglementare, legiuitorul definete
noiunea de act administrativ clarificnd astfel o serie de dispute doctrinare
purtate sub imperiul Legii nr. 29/1990.
Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din legea organic a
contenciosului administrativ, actul administrativ este actul unilateral cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea
executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau
stingnd raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul
prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca
obiect:
punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
executarea lucrrilor de interes public;
prestarea serviciilor publice;
achiziiile publice.
n acelai timp, conform art. 1 alin. 1 i art. 8 alin. 1 din Lege, se
poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana a crei
cerere nu a fost soluionat n termenul legal, precum i cea creia i-a fost
lezat un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, prin refuzul
nejustificat al autoritii publice.
505

Cu alte cuvinte, legiuitorul asimileaz faptul de a nu soluiona n

termenul legal o cerere i refuzul nejustificat de a soluiona o cerere cu actul
administrativ, datorit efectelor juridice pe care le produc cele dou fapte
juridice.
Nesoluionarea n termenul legal a unei cereri este definit ca fiind
faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la
nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen.1
Potrivit art. 2 alin. 1 lit. h din lege, refuzul nejustificat de a
soluiona o cerere semnific exprimarea explicit cu exces de putere a
voinei de a nu rezolva cererea, prin exces de putere n nelegnd
exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei
publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale
cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege.2
Aadar, instanele de contencios administrativ pot cenzura pe calea
aciunii directe, legalitatea actului administrativ propriu zis, legalitatea
actului administrativ asimilat, care poate mbrca forma contractului
administrativ, precum i nesoluionarea n termenul legal al unei cereri sau
pe cea a refuzului nejustificat de a soluiona o cerere, dup caz, adic actul
administrativ atipic.
n acelai timp, reiternd n art. 6 alin. 1 din lege teza consacrat de
art. 21 alin. 4 din Constituia Romniei, republicat, conform cruia
jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite, legea
permite i atacarea actelor administrativjurisdicionale.
Prin act administrativjurisdicional legiuitorul nelege actul
juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n
soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i
cu asigurarea dreptului la aprare.3
Sediul materiei l constituie art. 6 alin. 2-4 din Legea nr. 554/2004,
n urmtoarea redactare:
(2) Actele administrativ jurisdicionale pot fi atacate direct la
instana de contencios administrativ competent potrivit art. 10, n termen
de 15 zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile administrativ
jurisdicionale de atac.
(3) Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special
nelege s nu utilizeze calea administrativjurisdicional de atac, va
notifica aceasta organului administrativjurisdicional competent. Termenul
prevzut la alin. 2 ncepe s curg de la data notificrii.
(4) Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special
nelege s renune la calea administrativjurisdicional n timpul
1

A se vedea art. 2 alin. 1 lit. g din Legea nr. 554/2004

A se vedea art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004
3
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. d din Legea nr. 554/2004
506
2

soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa organului administrativ

jurisdicional sesizat, care va emite o decizie ce atest renunarea la
jurisdicia administrativ special. Termenul prevzut la alin. (2) ncepe s
curg de la data comunicrii acestei decizii.
Din interpretarea dispoziiilor alin. (2) considerm c se pot deduce
urmtoarele:
a) actele administrativjurisdicionale pot fi atacate pe calea aciunii
directe, la instana de contencios administrativ competent, n termen de 15
zile de la comunicare;
b) n astfel de ipoteze, fie nu exist ci administrativ jurisdicionale
de atac, fie legea prevede astfel de ci, pe care ns, reclamantul nu nelege
s le exercite.
Pe de alt parte, alineatele (3) i (4) ale art. 6 reglementeaz
ipotezele n care exist ci administrativjurisdicionale de atac pe care
reclamantul nelege s le exercite, putndu-se distinge dou situaii, astfel:
a) reclamantul (partea vtmat) opteaz pentru a-i exercita calea
administrativjurisdicional de atac, dar renun la ea imediat dup ce i s-a
comunicat actul administrativ jurisdicional (alin. 3);
b) reclamantul renun la calea administrativjurisdicional de atac
n timpul soluionrii litigiului de ctre organul administrativ nvestit cu
competen administrativjurisdicional (alin. 4).
n ipoteza reglementat de alin. 3 reclamantul are obligaia de a
notifica organul administrativ jurisdicional competent, iar n ipoteza alin.
4 organul administrativ-jurisdicional va emite o decizie prin care atest
renunarea la jurisdicia administrativ special.
Evident c, dup parcurgerea acestor etape, reclamantul are deschis
calea aciunii n contencios administrativ, n termenul prevzut la alin. 21
n opinia noastr, textul art. 6 din Legea contenciosului administrativ
este neclar, de natur a crea o practic neunitar pentru situaiile
reglementate la alin. 3 i 4.
n sfrit, menionm c dispoziii cu caracter novator regsim n art.
9 al legii intitulat Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului,
consacrnd teza conform creia ordonanele sunt i rmn acte normative
de sorginte guvernamental, fiind acte administrative, care prin voina
legiuitorului constituant produc efecte juridice la fel ca i legile (delegarea
legislativ).2

Pentru dezvoltare a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ,

genez i explicaii, Ed. Roata, Bucureti, 2004, pag. 310 311; Ana Rozalia Lazr,
Consideraii asupra proiectului legii contenciosului administrativ, n Revista de Drept
Public, nr. __, pag. 78 - 79
2
A. Iorgovan, op. citat, pag. 325
507

Astfel, conform art. 9 alin. (1) din lege persoana vtmat ntr-un
drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din
ordonane, introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit
de excepia de neconstituionalitate.
n astfel de situaii, dac instana de contencios administrativ
apreciaz c excepia ndeplinete condiiile prevzute de lege1 va sesiza
Curtea Constituional prin ncheiere motivat i n acelai timp va dispune
suspendarea soluionrii cauzei pe fond.
Dup pronunarea soluiei de ctre Curtea Constituional, conform
art. 9 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 instana de contencios administrativ se
poate gsi ntr-una din urmtoarele ipoteze:
a) va repune cauza pe rol i va fixa termen de judecat cu citarea
prilor, dac ordonana sau o dispoziie din ordonan a fost declarat
neconstituional;
b) va respinge aciunea ca fiind inadmisibil n fond, n situaia n
care ordonana a fost declarat constituional.
n fine, alin. 4 al art. 9 din lege, reglementeaz o alt ipotez, cea de
introducere a aciunii n contenciosul administrativ separat, dup ce Curtea
Constituional a cenzurat deja actul administrativ n cauz declarndu-l ca
fiind neconstituional. Textul menionat are urmtoarea redactare:
4) n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii este
urmarea unei excepii ridicate n alt cauz, sesizarea instanei de contencios
administrativ se va face n condiiile art. 7 alin. (5) i ale art. 11 alin. (1) i
(2), cu precizarea c termenele ncep s curg de la data publicrii deciziei
Curii Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.

2.3.2 Condiia ca actul atacat s fie emis/adoptat de o

autoritate public
n ceea ce privete autoritatea public emitent a unui act
administrativ care lezeaz un drept recunoscut de lege reclamantului ori un
interes legitim, remarcm faptul c actuala reglementare a adus clarificrile
necesare.
Astfel, art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004, definete
autoritatea public ca fiind orice organ de stat sau al unitilor
administrativteritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu
public.
1

A se vedea art. 9 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 29 alin. 1 i 4 din Legea
nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, republicat n M.Of.
al Rom., P. I-a, nr. 502 din 3 iunie 2004
508

n mod evident, la stabilirea semnificaiei noiunii de autoritate

public legiuitorul organic s-a bazat att pe dispoziiile legii fundamentale,
precum i pe deciziile Curii Constituionale n materie.1
Aadar, din analiza textului sus menionat putem concluziona c
legiuitorul a avut n vedere att autoritile din sfera puterii executive,
precum i structuri interne din cadrul Parlamentului sau ale puterii
judectoreti, n msura n care desfoar activitate executiv i
adopt/emit acte administrative.
n acelai timp, legea contenciosului administrativ asimileaz
autoritilor publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu
public n concordan cu dispoziiile art. 136 alin. 4 din Constituia
Romniei, republicat. Este vorba despre persoane juridice de tip privat,
precum asociaiile i fundaiile care au obinut n temeiul Ordonanei
Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaii i fundaii 2, prin hotrre de
Guvern sau prin lege, dup caz, statutul de utilitate public.

2.3.3 Condiia ca actul atacat s lezeze un drept recunoscut

de lege ori un interes legitim
Potrivit art. 1 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanei de
contencios administrativ orice persoan care se consider vtmat ntr-un
drept al su ori ntr-un interes legitim, prin activitatea abuziv a unei
autoriti publice.
Legiuitorul a pus astfel n acord dispoziiile legii organice a
contenciosului administrativ cu cele ale art. 21 alin. 1 i art. 52 alin. 1 din
Constituia Romniei, republicat.
Problema ocrotirii interesului pe calea contenciosului
administrativ a format obiectul de analiz al doctrinei, a fost reglementat n
mod diferit de legislaie n decursul timpului i, tot astfel, interpretat n
jurispruden.3
Astfel, prof. C. G. Rarincescu analiznd diferenele existente ntre un
drept i un interes, definea dreptul subiectiv ca fiind acea putere de a
pretinde cuiva un lucru oarecare, o aciune sau o absteniune, putere
recunoscut i garantat de ordinea juridic, prin posibilitatea de a exercita
la nevoie o aciune n justiie4.
1

A se vedea, Curtea Constituional, Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 317 din 12 mai 2003
2
Publicat n M. Of. al Romniei, Partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificrile i
completrile ulterioare
3
Pentru dezvoltare, a se vedea: C.G. Rarincescu, op. citat, pag.226-224, Jean Vermeulen,
Evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, Institutul de Arte Grafice Vremea,
pag. 102-105, A. Iorgovan, op. citat, V. Vedina, op. citat, pag. 183 - 187
4
C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 226
509

n opinia autorului, pentru a exista un drept subiectiv care s-i

confere individului protecie, inclusiv prin promovarea unei aciuni n
justiie sunt necesare n mod cumulativ, dou condiii, dup cum urmeaz:
a) s existe n sarcina subiectului pasiv al raportului juridic obligaia
de a satisface exigena emis, obligaie instituit i impus prin ordinea
juridic;
b) obligaia n sarcina subiectului pasiv trebuie s fie instituit de
ordinea juridic n vederea unor interese particulare, susceptibile de a fi
individualizate n persoana unui anume titular1.
Din aceast perspectiv, prof. C.G. Rarincescu aprecia c, uneori
practica Curii de Casaie s-a dovedit a avea o viziune foarte larg despre
cuprinsul cuvntului drept.
n acest context, autorul releva c totui nu se poate merge cu
interpretarea pn acolo nct s se declare c prin cuvntul drept putem
chiar nelege i interesele directe i personale. Dreptul poate s fie luat n
accepiunea dat de Ihering, ca fiind interesul proteguit juridicete, dar nu
se poate spune c n sistemul romn, chiar simplele interese directe i
personale, dar neproteguite de lege, pot forma baza unei aciuni de
contencios administrativ2. n opinia noastr aceast interpretare este de
actualitate i astzi, dup revizuirea Constituiei.
Spre pild, ntr-o opinie, se susin pe deplin justificat urmtoarele
puncte de vedere cu privire la dispoziiile art. 21 alin. 1 din Legea
fundamental: S-ar putea pune ntrebarea: de ce n Constituie se folosete
exprimarea interese legitime? Nu ar fi aceasta o restrngere a posibilitilor
de a aciona n justiie i, deci, nu ar fi fost suficient doar termenul
interese? Pentru a rspunde la aceste ntrebri, trebuie s artm c legea
fundamental i celelalte legi nu apr i nu garanteaz orice interese, ci
numai pe acelea care se ntemeiaz pe drept, pe cutum, n general pe
izvoarele de drept. Interesele nelegitime nu pot i nu trebuie ocrotite, ele
fiind contrare legalitii i statului de drept3
Aadar, se impune concluzia conform creia Constituia Romniei,
republicat i Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ocrotesc
dou categorii de valori, respectiv drepturile subiective i interesele
legitime.
Apoi, trebuie observat faptul c potrivit Tezei a II-a art. 1 alin. 1 din
lege, interesul legitim poate fi att privat, ct i public.
Prin interes legitim privat legiuitorul nelege posibilitatea de a
pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv
viitor i previzibil, prefigurat, iar interesul legitim public const n
1

Ibidem, pag. 226

Ibidem, pag. 228
3
M. Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, E.S.Tnsescu, op. citat, pag. 21
510
2

posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii

unui drept fundamental care se exercit colectiv ori, dup caz, n
considerarea aprrii unui interes public1. Ne apare astfel, n mod evident,
diferenierea stabilit de legiuitor ntre interesul legitim privat, care privete
realizarea unui drept subiectiv viitor, previzibil i prefigurat, pe de o parte,
i interesul legitim public care vizeaz realizarea unui drept fundamental (cu
alte cuvinte constituional) care se exercit n mod colectiv ori, dup caz,
aprarea unui interes public, pe de alt parte.
Pe cale de consecin i n contextul dispoziiilor art. 2 alin. 1 lit. a
din lege referitoare la persoana vtmat, apreciem c:
a) lezarea unui interes legitim privat poate fi invocat de orice
persoan fizic sau juridic de drept privat ori grup de persoane fizice;
b) lezarea unui interes legitim public poate fi invocat de
organismele sociale astfel cum sunt definite n art. 2 alin. 1 lit. r din lege,
precum i de autoritile publice.

2.3.4 Condiia referitoare la calitatea reclamantului

n ceea ce privete reclamantul n cauzele deduse judecii n
contenciosul administrativ, Legea nr. 554/2004 aduce o serie de modificri
eseniale fa de vechea reglementare, stabilind subiectele de sesiz att n
contenciosul subiectiv, precum i n contenciosul obiectiv.
Sediul materiei l regsim n art. 1 din lege, intitulat Subiectele de
sezin.
n lucrarea Noua lege a contenciosului administrativ genez i
explicaii, autorul subliniaz: Art. 1 se deosebete, nu numai prin
coninutul reglementrii n sine, dar i prin filozofia pe care se
fundamenteaz reglementarea, att de art. 1 al Legii nr. 29/1990, ct i de
art. 1 din Legea contenciosului administrativ din 1925.2
Conform art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004: Orice persoan care
se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre
o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios
administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului
pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat.
Interesul legitim poate fi att privat, ct i public.
Aadar, textul citat instituie regula conform creia orice persoan,
cu alte cuvinte persoana fizic i/sau persoana juridic pot avea calitatea
de reclamant n contenciosul administrativ, dac se consider lezate ntr-un
drept subiectiv personal sau interes legitim personal.
1

A se vedea art. 2 alin. 1 lit. o i p din Legea nr. 554/2004

A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ Genez i explicaii, Ed. Roata,
Bucureti, 2004, pag. 264
511
2

n al doilea rnd, calitatea de reclamant n aciunile de contencios

administrativ o poate avea o ter persoan fa de subiectele raportului de
drept administrativ, respectiv autoritatea emitent i beneficiarul efectelor
actului administrativ.
Aceast calitate este conferit terului de dispoziiile cuprinse n alin.
2 al art. 1, conform crora:
(2) Se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana
vtmat ntr-un drept al su ntr-un interes legitim printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
Raiunea acestor dispoziii cu caracter de noutate a fost aceea de a
pune n relaie i pe tera persoan cu autoritatea emitent i cu beneficiarul
actului administrativ1. n acest fel, terul poate intenta aciune n
contenciosul administrativ, att mpotriva autoritii de la care eman actul
administrativ, ct i mpotriva acestuia.
n al treilea rnd poate avea calitatea de reclamant n contenciosul
administrativ, instituia Avocatul Poporului, astfel cum prevd dispoziiile
alin. 3 al art. 1.
Avocatul Poporului poate avea calitatea de reclamant ntr-o dubl
ipotez, astfel:
a) n aciunile de contencios subiectiv, ipostaz n care acord sprijin
ceteanului, la sesizarea acestuia. n aceste situaii, conform tezei a II-a din
alin. 3 al art. 1 Petiionarul dobndete de drept calitatea de reclamant,
urmnd a fi citat n aceast calitate.
b) n aciunile de contencios obiectiv, ori de cte ori prin aciune
urmrete aprarea ordinii de drept care vizeaz drepturile fundamentale ale
ceteanului.
n al patrulea rnd, remarcm c potrivit dispoziiilor alin. 4 i 5
ale art. 1, calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ a fost
conferit Ministerului Public, realizndu-se n acest fel punerea n valoare a
dispoziiilor art. 131 al. 1 din Constituia Romniei, republicat, potrivit
crora: n activitatea judiciar, Ministerul Public reprezint interesele
generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i
libertile cetenilor. n situaiile n care, potrivit competenei legale,
Ministerul Public constat nclcarea drepturilor, libertilor i intereselor
legitime ale persoanelor printr-un act administrativ individual, sesizeaz
instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de
la sediul persoanei juridice. Petiionarul dobndete de drept calitatea de
reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate.
Pe de alt parte, ori de cte ori Ministerul Public apreciaz c un act
administrativ cu caracter normativ a fost emis / adoptat cu exces de putere,
1

A. Iorgovan, op. citat, pag. 267

512

va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul

autoritii publice emitente.
n al cincilea rnd, subliniem c alin. 6 al art. 1 conine, de
asemenea, dispoziii cu caracter de noutate care atribuie autoritii publice
emitente a unui act administrativ nelegal posibilitatea de a solicita instanei
de contencios administrativ competente anularea acestuia.
Se traneaz astfel chestiunea imposibilitii de a revoca un act
administrativ care a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Textul
menionat are urmtoarea redactare: (6) Autoritatea public emitent a unui
act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii
acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n
circuitul civil i a produs efecte juridice. n cazul admiterii aciunii, instana
se va pronuna, la cerere, i asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza
actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor civile produse.
Aadar, legiuitorul a stabilit indubitabil competena instanei de
contencios administrativ, att pentru aciunea administrativ, precum i
pentru aciunea civil pendinte de aceasta.
n al aselea rnd, conform alineatului 8 al art. 1, aciunile n
contencios administrativ pot fi introduse de prefect, de Agenia Naional a
Funcionarilor Publici, precum i de orice persoan juridic de drept public,
atunci cnd sunt lezate ntr-un drept sau, dup caz, a fost lezat un interes
legitim public.
n sfrit, nvederm c art.2 lit. a din Lege, nelege prin persoan
vtmat: orice persoan fizic sau juridic ori grup de persoane fizice,
titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vtmate
prin acte administrative; n sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei
vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public
prin actul administrativ atacat.
Fa de cele expuse, concluzionm urmtoarele:
a) calitatea de reclamant o poate avea orice persoan, cu alte cuvinte
att persoana fizic precum i persoana juridic;
b) dei legea nu prevede n mod expres, apreciem c pentru a avea
calitatea de reclamant, persoana fizic trebuie s aib capacitate de folosin,
capacitate de exerciiu i capacitate procesual;
c) cu privire la persoanele juridice, care pot fi att de drept public
precum i de drept privat, apreciem c pentru a putea avea calitatea de
reclamant trebuie s ndeplineasc condiiile prevzute de Decretul
nr.31/1954 i/sau de Ordonana Guvernului nr. 26/2000 cu privire la
asociaii i fundaii.

2.3.5. Condiia ndeplinirii procedurii administrative

prealabile
513

Aa cum s-a mai artat n literatura de specialitate, raiunea instituirii

acestei proceduri rezid n faptul de a se ncerca s se evite, pe ct posibil,
declanarea unui litigiu care ar putea fi stins mai operativ i cu cheltuieli
mai mici de ctre cei interesai1, pe de-o parte, ct i aceea de a
descongestiona activitatea instanelor judectoreti, pe de alt parte.
Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile a
constituit un subiect de disput doctrinar sub imperiul Legii contenciosului
administrativ nr. 29/1990, fiind exprimate opinii pro i contra. Prin Decizia
nr. 416/1995 secia de contencios a Curii Supreme de Justiie a stabilit c:
n cazul nendeplinirii de ctre reclamant a procedurii reclamaiei
administrative prealabile, cererea va fi respins ca inadmisibil, deoarece
procedura prealabil este o condiie special de exercitare a dreptului la
aciune reglementat prin Legea nr. 29/1990.2
Problema a revenit n actualitate dup revizuirea Legii fundamentale.
Textul care a generat dezbaterile doctrinare l regsim n art.21 alin. 4 din
Constituia Romniei, republicat, care are urmtoarea redactare:
Jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite.
Avnd n vedere textul constituional citat, o parte a doctrinei a
susinut teza conform creia procedura prealabil prevzut de art. 5 din
vechea reglementare a contenciosului administrativ Legea nr. 29/ 1990, nu
mai este obligatorie.
n acelai timp, ns, ntr-o alt opinie s-a relevat faptul c sintagma
jurisdicii speciale administrative din art. 21 alin. 4 al Legii fundamentale
are n vedere acele activiti de soluionare a litigiilor care se desfoar n
faa unui organ administrativ-jurisdicional i care se finalizeaz prin
emiterea /adoptarea unui act administrativ jurisdicional. Or, aa fiind, se
susine n opinia la care facem referire: Nu intr n aceast categorie
recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept
condiii pentru introducerea unei aciuni n justiie, ntre care i Legea
contenciosului administrativ.
Problema a fost elucidat de actuala reglementare a contenciosului
administrativ, n art. 7 intitulat Procedura prealabil.
Conform alin. 1 din articolul menionat: nainte de a se adresa
instanei de contencios administrativ competent, persoana care se consider
vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act
administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n
termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n
parte a acestuia. Plngerea se poate adresa n egal msur organului
ierarhic superior, dac acesta exist.
1

M. Preda, Drept administrativ, partea general, Ediie revzut i adugit, Lumina Lex,
Buc, 2000, p. 258
2
A se vedea revista Dreptul, Tabla de materii pe anul 1996, pag. 36
514

Din interpretarea textului legal menionat, putem desprinde

urmtoarele reguli privind procedura administrativ prealabil:
d)
poate mbrca dou forme, i anume:
- recursul graios, situaie n care plngerea se adreseaz
autoritii emitente a actului administrativ;
- recursul administrativ ierarhic, situaie n care plngerea
se adreseaz organului ierarhic superior celui care a emis
actul administrativ;
e)
caracterul obligatoriu al acestei proceduri. Pe cale de
consecin, aciunea n contenciosul administrativ este inadmisibil, dac
procedura administrativ prealabil nu a fost efectuat;
f)
reclamantul are libertatea de a-i alege calea
administrativ de atac, respectiv recursul graios sau recursul ierarhic.
Uneori ns, n cazul actelor administrative emise de Preedintele Romniei,
Guvern, autoritile administraiei publice locale recursul ierarhic nu este
posibil, neexistnd raporturi de subordonare;
g)
reclamantul poate apela la ambele ci de atac
administrative;
h)
termenul nuntrul cruia se poate exercita calea de atac
administrativ (procedura prealabil) este de 30 de zile i ncepe s curg de
la data comunicrii actului administrativ tipic (manifestare unilateral de
voin)1;
i)
spre deosebire de vechea reglementare din interpretarea
textului rezult indubitabil c procedura prealabil nu se aplic n cazul
actului administrativ asimilat (refuzul nejustificat de a soluiona o cerere)
sau, nesoluionarea n termenul legal al unei cereri - tcerea administraiei;
j)
conform art. 7 alin. 7 din lege, pentru motive temeinice
plngerea prealabil poate fi introdus i dup termenul de 30 de zile
prevzut la alin. 1, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului.
Totodat, legiuitorul stabilete natura juridic a termenului de 6 luni, ca
fiind termen de prescripie. Avnd n vedere faptul c legiuitorul nu
definete nelesul sintagmei motive temeinice, dispoziia este de natur a
crea confuzie i o practic neunitar.
Consfinind procedura administrativ prealabil este evident c
legiuitorul a urmrit soluionarea n procedur necontencioas a conflictului
iscat ntre autoritatea public i persoana care se consider lezat de aceasta,
prin activitatea sa abuziv.
Pe de alt parte, remarcm c potrivit prevederilor alin. 2 al art. 7 de
procedur administrativ prealabil se poate uza i n situaia n care legea
special prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar reclamantul
nu a optat pentru exercitarea acesteia.
1

A se vedea V. Vedina, op. citat, pag. 188

515

n al treilea rnd, subliniem c alin. 3 al art. 7 stabilete Este

ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un
drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu
caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a
luat la cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului
de 6 luni prevzut la alin. 7.
Este o prevedere cu caracter de noutate, consecin fireasc a
dispoziiilor cuprinse n art. 1 alin. 2 din lege privind conferirea calitii de
reclamant unui ter.
n al patrulea rnd, plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca
obiect contractele administrative are semnificaia concilierii n cazul
litigiilor comerciale, aplicndu-se n mod corespunztor dispoziiile
Capitolului XIV din Codul de procedur civil.
n sfrit, remarcm c alineatul 5 al art. 7 conine dispoziii cu
caracter derogator fa de regula obligativitii procedurii administrative
prealabile. Astfel, procedura prealabil nu este obligatorie n cazul aciunilor
introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia
Naional a Funcionarilor Publici, a celor care privesc cererile celor
vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane i n cauzele n care
controlul judectoresc asupra actului administrativ se exercit prin
invocarea excepiei de nelegalitate.
n legtur cu aceste dispoziii, trebuie s constatm, din nou,
inconsecvena legiuitorului nostru care, reglementeaz n mod
contradictoriu materia procedurii administrative prealabile n dou legi
organice, respectiv Legea contenciosului administrativ i Legea privind
prefectul i instituia prefectului.1
Astfel, art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia
prefectului, cu modificrile i completrile ulterioare prevede: n
exercitarea atribuiei cu privire la verificarea legalitii actelor
administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean,
ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile
naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita
autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului
socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia.
Cu alte cuvinte, o dispoziie (art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004)
stabilete caracterul facultativ al procedurii administrative prealabile n
cazul aciunilor promovate de prefect, iar, o alt dispoziie (art. 26 din Legea
1

Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial al

Romniei, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, modificat i completat prin O.U.G. nr.
179/2005, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.1142 din 16 decembrie
2005, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 181/2006, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 450 din 24 mai 2006
516

nr. 340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare) consacr caracterul

obligatoriu al acesteia.
Fr a mai pune n discuie principiul modificrii implicite pe care le
aduce noua reglementare, considerm necesar punerea n acord a
dispoziiilor n cauz.
n ceea ce ne privete, optm pentru obligativitatea procedurii
prealabile n cazul aciunilor promovate de prefect, soluie care ar conduce
la degrevarea instanelor de contencios administrativ.
Pe de alt parte, relevm i faptul c aciunea prealabil trebuie
introdus de prefect n termen de cel puin 10 zile naintea introducerii
aciunii n contenciosul administrativ, conform art. 26 din Legea
nr.340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare, fa de termenul de
30 de zile prevzut de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004.

2.3.6 Condiia introducerii aciunii n termenul legal

De-a lungul vremii, n doctrina de specialitate, s-au purtat ample
discuii cu privire la termenele stabilite de legile contenciosului
administrativ pentru introducerea aciunii i, mai ales, cu privire la natura
lor juridic.
Noua lege a contenciosului administrativ a dorit s elimine
posibilitatea unor interpretri contradictorii, neunitare n doctrin i
jurispruden, stabilind natura juridic a termenelor.
Sediul materiei l regsim n art. 11 intitulat Termenul de
introducere a aciunii, conform cruia:
(1) Cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ
individual sau recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate
se pot introduce n termen de 6 luni de la:
c)
data primirii rspunsului la plngerea prealabil
sau, dup caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de
soluionare a cererii;
d)
data expirrii termenului legal de soluionare a
cererii, fr a depi termenul prevzut la alin. (2);
e)
data ncheierii procesului verbal de finalizare
a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative;
(2) Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral,
cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu mai
trziu de un an de la data emiterii actului.
Din interpretarea textelor citate putem desprinde urmtoarele reguli:
1) legiuitorul a instituit dou termene n care se poate introduce
aciunea n contenciosul administrativ, i anume:
un termen de 6 luni, care reprezint regula;
517

un termen de un an, care reprezint excepia, reclamantul

urmnd s fac dovada motivelor temeinice care l-au
mpiedicat s introduc aciunea n termenul de 6 luni.
Evident, c revine instanei de contencios administrativ
competena de a admite sau de a respinge aciunea pentru
tardivitate, n funcie de probatoriul administrat n cauz.
2) termenul de 6 luni (regula) are n vedere aciunile ndreptate
mpotriva actului administrativ tipic, actului administrativ atipic (refuzul
nejustificat i nesoluionarea n termenul legal a unei cereri), precum i a
actului administrativ asimilat (contractul administrativ)1
3) termenul de un an, care reprezint excepia, se aplic numai n
cazul aciunilor ndreptate mpotriva actului administrativ tipic,
manifestare unilateral de voin;
4) momentul de la care ncepe s curg termenul de 6 luni i
respectiv termenul de un an.
Pe de alt parte, n alineatul 3 al art. 11 se stabilesc regulile
aplicabile aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul
Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la
data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal fiind aplicabile n mod
corespunztor prevederile alin. (2).
Cu alte cuvinte, termenul de 6 luni ncepe s curg de la data la care
s-a cunoscut existena actului, iar, pentru motive temeinice aciunea poate fi
introdus n termen de un an de zile de la data emiterii actului administrativ
considerat a fi nelegal.
i n astfel de situaii temeinicia motivelor va fi apreciat de instana
de contencios administrativ, care poate admite sau, dimpotriv poate
respinge aciunea.
n ceea ce privete ordonanele sau dispoziii din ordonane care se
consider a fi neconstituionale, precum i n cel al actelor administrative cu
caracter normativ care se consider a fi nelegale, alineatul 4 al articolului la
care ne referim stabilete c pot fi atacate oricnd.
Cu alte cuvinte, Legea nr. 554/2004 introduce n premier caracterul
imprescriptibil al acestui gen de aciuni, dispoziii care cu certitudine vor
constitui obiectul unor viitoare controverse. De altfel, iniiatorul proiectului
actualei reglementri organice a contenciosului administrativ intuiete acest
lucru spunnd: Este pentru prima dat n legislaia romn cnd se
consacr o asemenea soluie, este, suntem siguri, o depire a paradigmei
clasice, i discuiile nu vor nceta s apar. Soluia ns, este, nainte de
toate, determinat de filozofia Constituiei cu privire la excepia de
neconstituionalitate care este imprescriptibil.2
1
2

A. Iorgovan, op. citat, pag. 326

Idem, pag. 324
518

n sfrit, pentru a preveni eventualele dispute doctrinare, legiuitorul

a stabilit n alineatul 5 al art. 11 natura juridic a termenelor n care poate fi
introdus aciunea n contenciosului administrativ, i anume: termenul de 6
luni este un termen de prescripie, iar termenul de un an este termen de
decdere.
2.4 Actele administrative nesupuse controlului judectoresc prin
contenciosul administrativ
Materia este reglementat de art. 126 alin. 6 i art. 52 alin. 2 din
Legea fundamental i de art. 5 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, conform art. 126 alin. 6 teza I-a din Constituia Romniei,
republicat: Controlul judectoresc al actelor administrative ale
autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu
excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de
comandament cu caracter militar.
Pe de alt parte, art. 52 consacrnd dreptul persoanei vtmate de o
autoritate public prin activitatea abuziv a acesteia, de a se adresa instanei
judectoreti competente stabilete n alin. 2: Condiiile i limitele
exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic. n acest context
constituional, art. 5 din legea organic a contenciosului administrativ
intitulat Actele nesupuse controlului i limitele controlului instituie
excepiile, sfera finelor de neprimire precum i condiiile n care pot fi
atacate pe calea contenciosului administrativ anumite acte administrative.
Articolul 5 al legii, care constituie obiectul analizei noastre, are
urmtoarea redactare:
(1) Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin
lege organic, o alt procedur judiciar.
Se poate observa c alin. 1 lit. a i b din legea contenciosului
administrativ a preluat, aproape identic, textul art. 126 alin. 6 din Constituia
Romniei, republicat, stabilind astfel sfera actelor administrative exceptate
de la controlul judectoresc exercitat prin contenciosul administrativ.
n acelai timp, n alin. 2 se consacr regula conform creia, prin
lege organic, se poate stabili ca anumite acte administrative s fie
cenzurate sub aspectul legalitii de alte instane judectoreti dect cele de
contencios administrativ. Aadar, acest text nu consacr alte excepii, ci
stabilete sfera finelor de neprimire pentru instanele de contencios
administrativ.
519

Analiznd reglementrile legale menionate i accepiunea atribuit

finelor de neprimire n doctrin, prof. A. Iorgovan aprecia: fa de noile
reglementri constituionale va trebui s admitem c este vorba de sensul
larg al noiunii, pentru c n sens strict sunt vizate dou categorii de situaii:
excepiile absolute, cele dou ipoteze reglementate de alin. 1 lit. a i b, i
excepii relative, ipoteza recursului paralel, reglementat de alin. 2 al art.
5 la care ne referim. Convenim c pentru ca situaiile prevzute la alin. 1 s
folosim expresia excepii de la contenciosul administrativ, iar pentru
recursul paralel expresia fine de neprimire n instanele de contencios
administrativ.1
n legtur cu excepia prevzut n art. 5 alin. 1 lit. a din lege
subliniem c legiuitorul organic s-a ferit s aduc precizrile necesare
lsnd n sarcina doctrinei i jurisprudenei elucidarea problemei.
Referitor la excepia prevzut n alin. 1 lit. b actele de
comandament cu caracter militar, credem c doctrina i jurisprudena au
adus clarificrile necesare.
Astfel, prof. C.G. Rarincescu aprecia c actele de comandament
militar se particularizeaz prin urmtoarele trsturi:
a) actul eman de la o autoritate public cu specific de comandament
militar, prin comandament militar nelegndu-se o grupare de
trupe puse sub comanda unui ef determinat (ex. eful Statului,
ministrul, comandamentele militare superioare etc.);
b) coninutul actului are natur militar, cu alte cuvinte este n
legtur direct cu serviciul i ndatoririle militare;
c) aceste acte conin ideea de comand, de ordin etc. specific
disciplinei militare.
Pe de alt parte, relevm c dei jurisprudena post revoluionar nu
a fost consecvent, n ultimul timp a confirmat sensul atribuit de doctrina
interbelic acestei categorii de acte.
n acest sens, edificatoare ni se pare a fi Decizia nr. 1051/1997 a
Curii Supreme de Justiie, conform creia Prin acte de comandament
militar se neleg acele acte care sunt emise de autoritile militare
competente, n scopul asigurrii ordinii i disciplinei n cadrul unitilor
militare, a cadrelor militare din aceste uniti.
Alineatele 3 i 4 ale art. 5 din lege reglementeaz sfera actelor
administrative i condiiile n care acestea pot fi atacate la instanele de
contencios administrativ.
Astfel, conform alin. 3 din art. 5 actele administrative emise pentru:
a) aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu ori a strii
de urgen;
b) aprare i securitate naional;
1

A. Iorgovan, op. citat, pag. 306

520

c) restabilirea ordinii publice;

d) nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i
epizootiilor, pot fi atacate n instanele de contencios
administrativ, dar, numai dac au fost emise cu exces de putere;
e) prin exces de putere legiuitorul nelege exercitarea dreptului
de apreciere, aparinnd autoritilor publice, prin nclcarea
drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute
de Constituie sau de lege.1
Subliniem n final, faptul c, fa de vechea reglementare, Legea nr.
554/2004 a restrns sfera actelor administrative exceptate controlului
judectoresc exercitat prin contenciosul administrativ.
2.5 Aspecte procedurale privind judecarea aciunilor de contencios
administrativ

2.5.1 Instanele judectoreti competente s soluioneze

litigiile de contencios administrativ
Din coroborarea dispoziiilor art. 10 alin. 2 i 3 din Legea
nr.554/2004 cu cele ale art. 2 pct. 1 lit. b i d i art. 3 pct. 1 i 3 din Codul de
procedur civil2, rezult c legiuitorul a utilizat un dublu criteriu pentru a
stabili competena material a instanelor de contencios administrativ, i
anume:
a) poziia autoritii emitente n ierarhia administrativ, distingnd
trei nivele: local (comune, orae, municipii), judeean i central;
b) cuantumul litigiului care are ca obiect taxe i impozite,
contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora.
Totodat, textele legale la care am fcut referire menin n
contenciosul administrativ, dublul grad de jurisdicie, respectiv fondul i
recursul.
Astfel, n fond, litigiile care privesc:
a) actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice
locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite,
contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, or pn la 5
miliarde lei, se soluioneaz de tribunalele administrativ
fiscale;
b) actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice
centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii,
datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde
lei, se soluioneaz de seciile de contencios administrativ i
1
2

A se vedea, art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004

Publicat n Ed. All Beck, Bucureti, 2005, cu actualizrile operate pn n iulie 2005
521

fiscal ale curilor de apel, dac prin legea special nu se prevede

altfel.
Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele
administrativ fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i
fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva sentinelor pronunate de
seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se judec de
Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i
Justiie, dac legea special nu prevede altfel.
Sub aspectul teritorial, legiuitorul a stabilit o dubl competen,
reclamantul putndu-se adresa cu aciune opional, fie instanei de la
domiciliul su, fie celei de la domiciliul prtului.

2.5.2 Sesizarea instanei de contencios administrativ

Aciunile n contenciosul administrativ pot fi introduse la instana
competent numai dup ndeplinirea procedurii administrative prealabile, cu
excepiile prevzute de art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 sau de legea
special.
Calitatea de reclamant o pot avea oricare dintre subiectele de sezin
prevzute de art. 1 din lege.
Aciunea reclamantului (cererea de chemare n judecat) trebuie s
cuprind elementele prevzute n art. 82 din Codul de procedur civil,
respectiv: instana, numele, prenumele i domiciliul sau reedina prilor
(denumirea i sediul persoanei juridice, reprezentantul legal al acesteia),
obiectul cererii i semntura.
Reclamantul va anexa la aciune, dup caz, copia actului
administrativ atacat ori rspunsul autoritii publice prin care se comunic
refuzul rezolvrii cererii sale. n situaia n care reclamantul nu a primit nici
un rspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii nregistrat la
autoritatea public, precum i orice nscris care s probeze ndeplinirea
procedurii prealabile, astfel cum prevd dispoziiile art. 12 din Lege.
Totodat, cererile n justiie prevzute de Legea contenciosului
administrativ pot fi ndreptate i mpotriva persoanei fizice, funcionar
public sau personal contractual, care a elaborat, a emis sau ncheiat actul ori,
dup caz, se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un
drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit despgubiri pentru
prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere.
n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi
obligat la plata despgubirilor, n solidar cu autoritatea public respectiv.
La primirea cererii de chemare n judecat, instana va dispune
citarea prilor pentru a se asigura respectarea principiului
contradictorialitii i a dreptului la aprare. De asemenea, instana va putea
solicita autoritii publice al crui act este atacat, s-i comunice, de urgen,
actul atacat nsoit de ntreaga documentaie pe care s-a fundamentat actul n
cauz, precum i orice alte nscrisuri considerate a fi utile pentru
soluionarea cauzei.
n acelai mod se va proceda i n cazul refuzului nejustificat ori, a
tardivitii n soluionarea cererii.
522

Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan

toate documentele cerute, conductorul acesteia va fi obligat prin ncheiere
interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din
salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat,
conform art. 13 alin. 4 din Lege.
n legtur cu aceste dispoziii, ne permitem s facem cteva
comentarii, astfel:
a) cuantumul amenzii judiciare a fost majorat n mod
considerabil fa de vechea reglementare;
b) ntruct legiuitorul nu definete sintagma ntrziere
nejustificat cu siguran practica instanelor judectoreti
va fi neunitar;
c) acest tratament juridic vizeaz, n principal, funcionarii
publici din administraie, alte categorii de funcionari publici,
n sensul larg al noiunii, fiind exonerate de aceast
sancionare.
Cererile adresate instanelor se judec de urgen, cu precdere n
edin public, n completul prevzut de lege, astfel cum prevd dispoziiile
art. 17 alin. 1 din Lege.
Conform art. 17 alin. 2 pentru aciunile formulate n contenciosul
administrativ se percep taxele de timbru prevzute de Legea nr. 146/1997
privind taxele judiciare de timbru1, pentru cauzele neevaluabile n bani.
De la aceast regul fac excepie aciunile care au ca obiect contracte
administrative, care se vor taxa la valoare.

2.5.3 Obiectul aciunii i soluiile pe care le poate pronuna

instana n fond
Din analiza dispoziiilor Legii contenciosului administrativ rezult
c pentru a i se recunoate lezarea dreptului su ori interesului legitim,
reclamantul poate solicita prin cererea de chemare n judecat adresat
instanei competente, dup caz:
a) anularea sau modificarea n totalitate sau parial a unui act
administrativ;
b) obligarea autoritii publice s emit un act administrativ sau
orice alt nscris;
c) obligarea autoritii publice la plata unor despgubiri pentru
daunele materiale i morale cauzate prin actul nelegal,
refuzul nejustificat ori prin nesoluionarea n termenul legal a
unei cereri.
Evident c cererea de chemare n judecat poate s conin unul,
dou sau toate cele trei petite.
n al doilea rnd, menionm c potrivit art. 8 alin. 2 din lege,
aciunea n contenciosul administrativ poate avea ca obiect i fazele
premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii
legate de aplicarea i executarea contractului administrativ.
1

Publicat n M. Of. al Romniei, Partea I-a, nr. 173 din 29 iulie 1997, cu modificrile i
completrile ulterioare
523

n al treilea rnd, relevm c odat cu cererea de chemare n

judecat, reclamantul poate solicita instanei suspendarea executrii actului
administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei.
Potrivit dispoziiilor art. 15 alin. 1 teza a II-a din lege, cererea de
suspendare se poate formula odat cu aciunea principal sau printr-o
aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond.
n al patrulea rnd, subliniem c potrivit art. 14 alin. 1 din lege, n
cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente,
reclamantul poate solicita instanei competente s dispun suspendarea
executrii actului administrativ pn la pronunarea instanei de fond,
concomitent cu introducerea plngerii administrative prealabile.
n astfel de situaii, instana va rezolva cererea de suspendare, de
urgen, cu citarea prilor.
Dup citarea prilor (inclusiv a reprezentantului Ministerului
Public) i administrarea probatoriului, instana de contencios administrativ,
judecnd cauza n fond, poate pronuna soluiile prevzute de art. 18 din
lege.
Astfel, conform alin. 1 din articolul menionat instana poate:
a) s anuleze n tot sau n parte actul administrativ ori s-l modifice
corespunztor;
b) s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s
elibereze orice nscris (certificat, adeverin, aviz etc.).
n acelai timp, instana are competena de a cenzura i legalitatea
actelor procedurale sau a operaiunilor administrative pe care s-a
fundamentat emiterea actului administrativ atacat.1
De asemenea, conform alin. 3 al aceluiai articol, instana va putea
hotr i asupra despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate,
dac reclamantul a solicitat acest lucru.
n sfrit, n situaiile n care obiectul aciunii l constituie un
contract administrativ, conform alin. 4 al art. 18, instana de contencios
administrativ poate:
a) dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
b) obliga autoritatea public s ncheie contractul la care
reclamantul este ndrituit;
c) impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii;
d) suplini consimmntul unei pri cnd interesul public o cere;
e) oblig la plata unei despgubiri pentru daunele materiale.
n cazul pronunrii uneia dintre soluiile prevzute la alin. 1 i la
alin. 4 lit. b) i c), instana poate stabili penaliti pentru fiecare zi de
ntrziere.
Potrivit art. 17 alin. 3 din lege, hotrrile instanei de contencios
administrativ vor fi redactate i motivate de urgen, n cel mult 10 zile de
la pronunare, subliniind astfel celeritatea soluionrii cauzei.
Ne rezumm doar la a semnala faptul c legiuitorul nu a manifestat
ns aceeai exigen instituit n art. 13 alin. 4 din lege pentru conductorul
autoritii publice care nu trimite, n termenul stabilit documentele solicitate,
1

A se vedea art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004

524

neprevznd nici o sanciune pentru nerespectarea termenului de redactare i

motivare a hotrrilor judectoreti.

2.5.4 Calea de atac

Hotrrile pronunate n prim instan (fond), pot fi atacate cu
recurs n termen de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare.1
Recursul suspend executarea i se judec de urgen.
Potrivit art. 20 alin. 3 din lege, instana de recurs poate pronuna una
dintre urmtoarele dou soluii:
a) casarea cu trimitere spre rejudecare la instana competent, soluie
care reprezint regula. Astfel, cnd hotrrea primei instane a fost dat cu
nclcarea dispoziiilor referitoare la competena material stabilite prin
legea contenciosului administrativ, cauza se va trimite spre rejudecare, la
instana competent.
n acelai mod se va proceda i n situaiile n care hotrrea primei
instane a fost pronunat fr a se judeca fondul pricinii, cu precizarea c de
aceast soluie se poate uza o singur dat.
b) casarea cu reinere spre rejudecare, soluie care reprezint
excepia. Conform textului legal menionat, ori de cte ori instana de recurs
constat c nu exist motive de casare cu trimitere, va dispune casarea
sentinei recurate i va rejudeca litigiul n fond.
Pe de alt parte, menionm c n art. 21 legiuitorul a reglementat n
premier judecarea recursului n situaii deosebite, instituind o procedur
mai mult ipotetic, aproape imposibil de realizat2 asupra creia doctrina i
jurisprudena vor aduce clarificrile necesare.

2.5.5 Executarea hotrrilor judectoreti pronunate de

instanele contencios administrativ
Procedura de executare a hotrrilor judectoreti pronunate de
instanele de contencios administrativ este reglementat n Capitolul III al
Legii, art. 22 26 i n art. 2 alin. 1 lit. , conform cruia instana de
executare este instana care a soluionat fondul litigiului de contencios
administrativ.
Astfel, n art. 22 este elucidat problema titlului executor, textul
avnd urmtoarea redactare: Hotrrile judectoreti definitive i
irevocabile, prin care s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor
prezentei legi, constituie titluri executorii.
Cu alte cuvinte, nu ne gsim n prezena unor titluri executorii n
cazul hotrrilor definitive i irevocabile prin care au fost respinse aciunile
formulate i nici n cazul hotrrilor judectoreti care nu au caracter
definitiv i irevocabil (ex. hotrrile pronunate n prim instan).
Dac n urma admiterii aciunii, autoritatea public este obligat s
ncheie, s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, ori s elibereze
1
2

A se vedea art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004

A. Iorgovan, op. citat, pag. 359
525

orice nscris (adeverin, certificat etc.), executarea hotrrii definitive i

irevocabile trebuie s se fac n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n
lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii
irevocabile a hotrrii.
n cazul n care termenul nu este respectat, instana va aplica
conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei obligate o
amend de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
ntrziere.
n astfel de situaii, reclamantul are dreptul la despgubiri pentru
ntrziere.
Mai mult, chiar, neexecutarea sau nerespectarea hotrrilor
judectoreti definitive i irevocabile pronunate de instana de contencios
administrativ i dup aplicarea amenzii menionate constituie infraciuni i
se sancioneaz cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la
25.000.000 lei (2.500 lei RON) la 100.000.000 (10.000 lei RON)1
Pe de alt parte, conform art. 23 din lege, hotrrile judectoreti
definitive i irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter
normativ, sunt obligatorii erga omnes i produc efecte numai pentru viitor.
Aceste hotrri se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, la
cererea instanei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata
taxelor de publicitate.2
2.6. Excepia de nelegalitate
Reglementarea expres a excepiei de nelegalitate constituie o alt
noutate pe care o aduce Legea nr. 554/2004, dei instituia este tradiional
n doctrina dreptului administrativ.
Astfel, n perioada interbelic prof. Paul Negulescu arta c
naintea instanelor de drept comun, cnd se propune un act de autoritate,
partea contra creia se invoc poate s opuie excepiunea de ilegalitate,
conform art. 35 din Legea Curii de Casaie din 1912 i a art. 385 alin. 9
C.pen., pe baza creia instana are cderea s aprecieze legalitatea actului i
s-l nlture, dac este ilegal.3
ntr-o alt opinie a aceleiai perioade, prof. C.G. Rarincescu aprecia
c excepia de ilegalitate constituie un mijloc de aprare, pe care
particularul poate s o invoce, fie n cazul cnd este urmrit de
Administraiune i dat n judecat penal pe baza vreunui regulament cu
caracter represiv, fie cnd se gsete n proces cu Administraiunea i
aceasta se ntemeiaz pe un act administrativ a crui aplicaiune cere a se
face n cauz i a crei legalitate o contest particularul.4
Ulterior, ntr-o lucrare de referin din perioada interbelic, prof.
Tudor Drganu, definete excepia de nelegalitate ca fiind un mijloc de
aprare prin care, n cadrul unui proces pus n curgere pentru alte temeiuri
dect nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din pri, ameninat
1

A se vedea art. 24 din Legea nr. 554/2004

A se vedea art. 23 din Legea nr. 554/2004
3
P. Negulescu, op. citat, pag. 285
4
C.G. Rarincescu, op. citat, pag. 177
2

526

s i se aplice un asemenea act ilegal, se apr invocnd acest viciu i cere ca

actul s nu fie luat n considerare la soluionarea speei.1
Conform art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act
administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe
cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz,
instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului
pe fond, va sesiza, prin ncheiere motivat, instana de contencios
administrativ competent, suspendnd cauza.
n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona
cauza, fr a ine seama de actul a crei nelegalitate a fost constatat, astfel
cum prevd dispoziiile alin. 4 ale art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Din analiza textelor menionate putem identifica particularitile
controlului judectoresc al legalitii actelor administrative prin invocarea
excepiei de nelegalitate, dup cum urmeaz:
a)
excepia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi
invocat n orice faz procesual;
b)
excepia de nelegalitate poate fi ridicat n orice litigiu aflat pe
rolul instanelor (cauze civile, comerciale, penale, dreptul
muncii etc.);
c)
excepia poate fi ridicat din oficiu, de instan sau de oricare
parte;
d)
excepia trebuie s vizeze nelegalitatea actului administrativ
unilateral de care depinde soluionarea litigiului pe fond;
e)
competena de soluionare a excepiei de nelegalitate a unui
act administrativ, revine instanei de contencios administrativ,
la sesizarea, prin ncheiere motivat, a instanei pe rolul creia
se afl soluionarea litigiului;
f)
n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului administrativ unilateral, instana n faa
creia a fost ridicat excepia de nelegalitate, are obligaia de a
soluiona cauza fr a lua n considerare respectivul act
administrativ;
g)
admiterea excepiei de nelegalitate produce efecte juridice
numai fa de prile din proces i n consecin, stabilirea
caracterului ilegal al actului administrativ se va reflecta numai
n considerentele i n dispozitivul hotrrii judectoreti.2
Regimul juridic al soluionrii excepiei de nelegalitate este
reglementat n alineatele 2 i 3 ale art. 4 din lege, care au urmtoarea
redactare:
(2) Instana de contencios administrativ se pronun, dup
procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor;
(3) Soluia instanei de contencios administrativ este supus
recursului, care se declar n 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare
i se judec n 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate.
1

T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, pag.260

A se vedea, A. Iorgovan, op. citat, pag. 297 303; R.N. Petrescu, op. citat, pag. 433
434; I. Santai, op. citat, pag.90
527
2

Aadar, i n judecarea excepiei de nelegalitate legiuitorul a

meninut principiul dublului grad de jurisdicie (fondul i recursul), specific
contenciosului administrativ.
Dei legea nu prevede n mod expres, apreciem c att sub aspect
material, precum i teritorial, competena de soluionare a excepiei de
nelegalitate revine instanelor, abilitate de legea contenciosului
administrativ cu soluionarea aciunilor care au ca obiect anularea actului
administrativ.
n sfrit, trebuie s observm faptul c legiuitorul a prevzut
soluionarea excepiei de nelegalitate n procedur de urgen, iar a
recursului n termen de 3 zile de la nregistrare, exprimndu-ne mari rezerve
cu privire la respectarea acestuia.

Capitolul XV
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV

1. Preliminarii
n statele de drept, ntreaga via economico-social este guvernat
de o diversitate de norme de conduit, obligatorii pentru toi membrii
societii, menite s garanteze desfurarea n condiii normale a activitii
umane.
Aa cum am artat ntr-un capitol anterior, normele de drept adoptate
sau emise de autoritile publice, sunt respectate, de regul, din convingere
de ctre subiecii de drept crora li se adreseaz. Fiind adoptate de
autoritile publice competente n exercitarea prerogativelor de putere
public conferite de lege, normele de drept prevd att rspunderea, precum
i sanciunile aplicabile subiecilor de drept care le ncalc.
528

Cu alte cuvinte, nclcarea normelor consacrate n societate va

antrena rspunderea social a persoanei vinovate care, n funcie de natura
normei nclcate poate fi, dup caz: rspundere juridic, moral, politic etc.
Aadar, rspunderea juridic este o component a rspunderii sociale i se
particularizeaz prin faptul c intervine ori de cte ori o persoan ncalc o
norm de drept, printr-o fapt ilicit care poate consta ntr-o aciune sau
inaciune.1
Dat fiind importana sa pentru societate, rspunderea juridic
constituie n mod tradiional o instituie fundamental a dreptului.
n funcie de cele dou mari componente ale dreptului perceput ca
totalitate a normelor juridice, respectiv dreptul privat i dreptul public,
doctrina a consacrat dou forme ale rspunderii juridice i anume:
a) rspunderea juridic n dreptul privat;
b) rspunderea juridic n dreptul public.
Apoi, avndu-se n vedere diversele ramuri de drept n care sunt
cuprinse normele care reglementeaz rspunderea juridic distingem:
rspunderea civil, rspunderea penal, rspunderea administrativ etc.2
Rspunderea administrativ este o form a rspunderii juridice care
este antrenat ori de cte ori sunt nclcate normele dreptului administrativ,
prin svrirea unei fapte ilicite, denumit generic abatere administrativ.
Rspunderea administrativ are n vedere repararea prejudiciilor
cauzate particularilor prin activitatea culpabil a statului, autoritilor
publice, demnitarilor i funcionarilor publici, pe de o parte, iar, pe de alt
parte, sancionarea celor care ncalc normele dreptului administrativ.
n mod constant, doctrina a relevat c spre deosebire de rspunderea
civil i rspunderea penal care au o existen milenar, fiind consacrate n
anumite forme nc din antichitate, rspunderea administrativ este mult mai
tnr, fiind consfinit pentru prima dat n Frana, ca urmare a Marii
Revoluii Franceze din anul 1789.3
n Romnia, principiul responsabilitii Statului fa de cei
administrai este reglementat pentru prima dat prin Legea pentru nfiinarea
Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Astfel, potrivit art.51 din lege
particularii i alte persoane juridice ale cror interese erau vtmate prin
hotrri ale minitrilor, prefecilor sau a altor ageni administrativi emise cu
exces de putere ori cu nclcarea legilor sau a regulamentelor, se puteau
adresa Consiliului de Stat. n ali termeni, legea consacra n favoarea
particularilor posibilitatea de a promova recurs contencios mpotriva unor

I. Santai, op citat, pag. 383

V.I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Ed. A II-a revzut i
adugit, Ed. All, Bucureti, 1996, pag.415
3
V.I. Priscaru, op. citat, pag. 416; A. Iorgovan, op. citat, pag. 193 etc.
529
2

acte administrative emise cu nclcarea legii de ctre minitri, prefeci sau

ali ageni administrativi.
Constituia din 1866 garanta creanele asupra Statului i-n acelai
timp instituia o responsabilitate special a administraiei pentru cazurile de
expropriere pentru utilitate public, articolul 19 avnd urmtorul coninut:
Proprietatea de orice natur, precum i toate creanele asupra Statului, sunt
sacre i neviolabile. Nimeni nu poate fi expropriat dect pentru cauz de
utilitate public legalmente constatat i dup o dreapt i prealabil
despgubire.
ntr-un evident progres, Constituia din 1923 instituie principii de
natur a garanta protecia particularilor fa de activitatea abuziv, culpabil
a statului, astfel:
a) se reitereaz principiul conform cruia nici o persoan nu poate
fi expropriat dect pentru cauz de utilitate public i numai
dup o prealabil i dreapt despgubire, stabilit de justiie
(art.17);
b) menine dreptul la aciunea civil a prii vtmate i n ceea ce
privete crimele i delictele comise de minitri afar de exerciiul
funciunii lor (art.98 alin.1);
c) consacr competena justiiei de a se pronuna asupra daunelor
civile provocate de administraie, precum i responsabilitatea
Statului i a funcionarilor publici, articolul 99 avnd urmtoarea
redactare:
(1) Orice parte vtmat de un decret sau o dispoziiune semnat
sau contrasemnat de un ministru care violeaz un text expres al
Constituiei sau al altei legi, poate cere Statului, n conformitate cu
dreptul comun, despgubiri bneti pentru prejudiciul cauzat.
(2) Fie n cursul judecii, fie dup pronunarea hotrrii, ministrul
poate fi chemat, dup cererea Statului, n urma votului unui din
Corpurile legiuitoare, naintea instanelor ordinare, la rspundere civil
pentru dauna pretins sau suferit de Stat.
(3) Actul ilegal al ministrului nu descarc de rspundere solidar pe
funcionarul care a contrasemnat, dect n cazul cnd acesta a atras
atenia Ministrului, n scris.
Cu alte cuvinte, legea fundamental asimileaz Statul, persoan
moral de drept public, cu orice persoan care, trebuie s repare prejudiciul
cauzat prin activitatea sa culpabil, Statul putndu-se ndrepta apoi cu
aciune mpotriva funcionarului public vinovat. Este consfinit astfel att
rspunderea patrimonial a Statului, precum i cea a funcionarului public.
n acest sens, prof. Paul Negulescu releva c prin activitatea lor,
organele Statului, exercitnd prerogativele de putere public, pot produce
pagube variate particularilor i n consecin:
530

Legislaiunile Statelor moderne admit c particularul care a suferit un

prejudiciu din cauza activitii de putere public a Statului are drept la
despgubire menit s repare paguba ncercat.1
n acelai timp, autorul releva c legislaia n materie difer de la un stat la
altul: Astfel, n unele ri, responsabilitatea exist numai fa de Stat, n
altele numai fa de funcionarul care a fcut actul prejudiciabil; n fine, n
altele gsim i responsabilitatea Statului i pe aceia a funcionarului.2
Pe de alt parte, analiznd doctrina i jurisprudena din perioada interbelic,
prof. Paul Negulescu constat c s-au consacrat mai multe forme de
responsabilitate pentru activitatea prejudiciabil a Statului i anume:
a) responsabilitatea subiectiv, bazat pe culp;
b) responsabilitatea obiectiv, ntemeiat pe ideea de risc;
c) responsabilitatea extralegal, fundamentat pe principiul
solidaritii i egalitii sociale.
Considernd ca fiind nesatisfctoare primele dou forme de
responsabilitate, prof. Paul Negulescu trateaz rspunderea Statului
aeznd-o pe principiul egalitii tututor n faa sarcinilor publice i pe
acela al solidaritii care exist ntre membrii societii omeneti.
Esena acestui principiu const n necesitatea de a nu se aduce daune
nici unui individ, chiar i atunci cnd administraia vizeaz soluionarea
intereselor colective, generale. n caz contrar, nseamn c autoritile
administraiei publice, prin activitatea lor ar putea s pun individul n stare
de inegalitate fa de ceilali membri ai colectivitii, situaie care contravine
legilor i a obligaiilor publice.
Principiul de solidaritate social cere ca colectivitatea s ia asupra
sa, asupra tuturor, paguba suferit de unii dintr-nii din cauza unui act de
putere public, fcut n interes general.3
n concluzie, legislaia, doctrina i jurisprudena din perioada interbelic au
consacrat rspunderea administrativ-patrimonial a Statului i a
funcionarilor publici.
Pe acelai fond de idei, literatura de specialitate postrevoluionar a
relevat n mod constant c, rspunderea patrimonial a autoritilor
administraiei publice se fundamenteaz pe trei construcii teoretice juridice
i anume: teoria echitii i egalitii n faa sarcinilor publice, teoria riscului
i teoria relei funcionri a serviciilor publice.4

P. Negulescu, op. citat, pag. 259

Ibidem
3
P. Negulescu, op. citat, pag. 273
4
A. Iorgovan, op. citat, pag. 306-326; V. Vedina, op. citat, pag. 622-625
531
2

2. Suportul constituional i legal al rspunderii administrative

Constituia Romniei din 1991 a stabilit principiile rspunderii
administrative, precum i formele acesteia. Aceste principii au fost
mbuntite de Constituia Romniei, republicat, n care regsim mai
multe dispoziii cu o semnificaie deosebit n materia rspunderii
administrative n articolele 1, 4, 21, 44, 52, 53, 72 al.3 lit.j i k, 95, 96, 109,
123 i 126.
Achiesnd la o opinie exprimat n doctrin, 1, considerm c
dispoziiile legii fundamentale prin care este consacrat rspunderea
administrativ se pot grupa n mai multe categorii, dup cum urmeaz:
a) Dispoziii generale privind caracterele i principiile care guverneaz
statul romn.
Conform art.1, alin.31 Romnia este stat de drept, democratic i
social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor sunt
garantate, alineatul 42 al aceluiai articol consacrnd n mod expres faptul
c Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului
puterilor legislativ, executiv i judectoreasc n cadrul democraiei
constituionale.
n spiritul teoriei egalitii i solidaritii sociale, art.4 alin.1 1 din
Constituia Romniei, republicat, statueaz: Statul are ca fundament
unitatea poporului romn i solidaritatea cetenilor si.
b) Dispoziii cu privire la garantarea dreptului de proprietate sunt
prevzute n art.44 i 136.
Astfel, articolul 44 alin.1 garanteaz dreptul de proprietate privat,
precum i creanele asupra statului, ocrotind n mod egal proprietatea
privat, indiferent de proprietar. Constituia instituie reglementri cu privire
la naionalizare, expropriere i la folosirea subsolului unei proprieti
imobiliare de ctre autoritile publice, precum i limitele exercitrii
dreptului de proprietate privat.
c) Dispoziii care reglementeaz organizarea i funcionarea
autoritilor publice, pe care le regsim n Titlul III intitulat
Autoritile publice.
Astfel, art.95 i 96 intitulate Suspendarea din funcie i respectiv
Punerea sub acuzare consfinesc rspunderea Preedintelui Romniei, iar
art. 109 stabilete principiile rspunderii politice Guvernului, precum i pe
cele ale rspunderii juridice, alineatul 3 avnd urmtoarea redactare:
Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt
reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerial.

V. Vedina, op. citat, pag. 627-628

532

Pe de alt parte, art.73 alin.3 din actuala Constituie stabilete c

Statutul funcionarilor publici (lit.j), contenciosul administrativ (lit.k),
organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul
general privind autonomia local (lit.o) etc. se vor reglementa prin legi
organice.
Organizarea i funcionarea autoritilor care formeaz sistemul
administraiei publice, precum i formele rspunderii politice i juridice ale
fiecrei autoriti administrative au fost tratate n capitolele ...
d) Dispoziii constituionale privind autoritatea judectoreasc i
instituia contenciosului administrativ regsim n Capitolul VI din
Titlul III, precum i n articolele 21, 52, 53, 123 alin.4 i 126 alin.6,
texte pe care le-am mai abordat n cuprinsul acestei lucrri.
Considerm totui necesar, s subliniem o modificare de esen
adus de Constituia Romniei, republicat, cu privire la rspunderea
patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare prin
art.52 alin.3, potrivit cruia: Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile
cauzate prin eorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile
legii i nu nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu
rea-credin sau grav neglijen.
Aa cum s-a artat n literatura de specialitate,1 acest text stabilete
dou principii cu caracter de noutate i anume:
a) se instituie rspunderea patrimonial a statului pentru toate
posibilele erori judiciare, indiferent de natura cauzelor, spre
deosebire de vechiul text care limita rspunderea statului doar pentru
erorile judiciare svrite n procesele penale;
b) se instituie rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu
rea-credin sau cu grav neglijen, ca o rspundere subsidiar celei
asumate de stat, n condiiile legii.
n acest context, a fost adoptat Legea nr. 303/2004 privind Statutul
judectorilor i procurorilor, Titlul IV al legii reglementnd rspunderea
judectorilor i procurorilor.2
Pe de alt parte, rspunderea administrativ n diversele forme are i
un multiplu suport legal.
Aa de exemplu, dispoziii cu privire la materia analizat se
regsesc n:
Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea
Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile i
completrile ulterioare;
1

A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op. citat,

pag.107-108
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 826 din 13 noiembrie 2005
533

Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial,

republicat, cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici,
republicat, cu modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, cu
modificrile i completrile ulterioare;
Legea nr. 340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, cu
modificrile i completrile ulterioare etc.
Actele normative menionate consacr rspunderea juridic specific
diverselor autoriti ale administraiilor publice, a demnitarilor i
funcionarilor publici, inclusiv rspunderea administrativ sub cele trei
forme, respectiv: rspunderea administrativ-disciplinar, rspunderea
administrativ-contravenional i rspunderea administrativ-patrimonial.

3. Noiune
Rspunderea administrativ este acea form a rspunderii juridice
care este antrenat atunci cnd sunt nclcate normele dreptului
administrativ.1
La fel ca i oricare alt form a rspunderii juridice, rspunderea
administrativ este declanat atunci cnd sunt nclcate normele de drept
administrativ, prin svrirea unei fapte ilicite, aciune, inaciune sau fapt
comisiv-omisiv, denumit generic abatere administrativ.
Doctrina a atribuit noiunii de abatere administrativ dou
accepiuni2, dup cum urmeaz:
a) n sens larg, prin abatere administrativ se nelege orice nclcare a
normelor de drept administrativ;
b) n sens restrns, prin abatere administrativ se nelege numai acea
fapt administrativ ilicit care constituie contravenie i care are
drept
consecin
antrenarea
rspunderii
administrativcontravenionale.
Avnd n vedere diversitatea, multitudinea i complexitatea
normelor dreptului administrativ, este firesc faptul c i sfera abaterilor
administrative i pe cale de consecin a sanciunilor administrative mbrac
o palet foarte larg i diversificat.
Spre exemplu, rspunderea administrativ-disciplinar poate atrage o
gam larg de sanciuni, printre care citm:
a) avertismentul, retragerea cuvntului, chemare la ordine, eliminarea
din sala de edin, excluderea temporar de la lucrrile consiliului i
1
2

I. Santai, op. citat, pag. 385

Ibidem
534

ale comisiilor de specialitate, retragerea indemnizaiei de edin

pentru 1-2 edine etc. prevzute de art.57 din Legea nr. 393/2004
privind Statutul aleilor locali;
b) mustrarea scris, diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o
perioad de pn la 3 luni, suspendarea dreptului de avansare n
gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcie public
pe o perioad de la 1 la 3 ani, destituirea din funcia public etc.
prevzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor
publici;
c) suspendarea din funcia public de demnitar public etc.
Pe de alt parte, svrirea unei contravenii are drept consecin
antrenarea rspunderii administrativ-contravenionale i aplicarea unor
sanciuni specifice pe care le vom trata ntr-unul din subcapitolele lucrrii de
fa.
n sfrit, lezarea unor drepturi subiective sau a unor interese
legitime ale particularilor printr-un act administrativ ilegal cauzator al unui
prejudiciu al unei autoriti publice ori, prejudicierea particularilor cauzate
prin erori judiciare va antrena rspunderea administrativ-patrimonial a
statului, funcionarului public sau magistratului.

4. Formele i subiecii rspunderii administrative

Din cele ce preced a reieit faptul c datorit diversitii normelor
dreptului administrativ i implicit , a valorilor pe care acestea le protejeaz,
rspunderea administrativ nu este unic.
Dimpotriv, rspunderea administrativ mbrac mai multe forme, n
funcie de anumite criterii de clasificare consacrate n literatura de
specialitate.1
Aa cum am mai precizat, rspunderea administrativ este antrenat
atunci cnd s-a svrit o fapt ilicit, n spe fiind vorba despre un ilicit
administrativ.
Avndu-se n vedere ilicitul administrativ, doctrina distinge trei
forme ale rspunderii administrative, dup cum urmeaz: ilicitul
administrativ propriu-zis, ilicitul contravenional i ilicitul cauzator de
prejudicii materiale i morale.2
Svrirea ilicitului administrativ propriu-zis, denumit i abatere
administrativ disciplinar are drept consecin antrenarea rspunderii
administrativ-disciplinare;
svrirea
ilicitului
contravenional
1

A se vedea I. Santai, op. citat, pag. 384; A. Iorgovan, op. citat, pag. 223-224; V.
Vedina, op. citat, pag. 586-587
2
A. Iorgovan, op. citat, pag. 223; V. Vedina, op. citat, pag. 586-587
535

(contravenie) va antrena rspunderea administrativ contravenional, iar

svrirea unui ilicit cauzator de prejudicii materiale i morale va antrena
rspunderea administrativ patrimonial.
Din punct de vedere al scopului urmrit prin declanarea rspunderii
administrative distingem:
a) rspundere administrativ cu caracter sancionator (represiv) n
cadrul creia sunt incluse rspunderea administrativ-disciplinar i
rspunderea administrativ-contravenional;
b) rspundere administrativ cu caracter reparator, din cadrul creia
face parte rspunderea administrativ-patrimonial.
Esenial de reinut este ns c dreptului administrativ i este proprie
i specific o anumit form a rspunderii juridice care, revine dup caz:
autoritilor publice, organismelor nestatale, demnitarilor i funcionarilor
publici, precum i cetenilor, ca urmare a svririi unui ilicit administrativ,
prin nclcarea obligaiilor din raportul administrativ de subordonare,
denumit rspundere administrativ.
Teoria general a dreptului a fundamentat distincia dintre subiectul
activ i subiectul pasiv al faptei ilicite i implicit ai rspunderii.
Astfel, s-a acreditat teza potrivit creia subiectul activ al faptei
ilicite, cu alte cuvinte fptuitorul, devine n procesul de tragere la
rspundere subiect pasiv, fiind obligat s suporte consecinele prevzute de
lege, n cazul nostru fiind vorba despre sanciunile administrativdisciplinare, administrativ-contravenionale, respectiv administrativpatrimoniale.
Corelativ, subiectul activ al rspunderii juridice administrative
asupra cruia se rsfrng urmrile faptei ilicite, este n acelai timp subiect
pasiv al acesteia.

5. Rspunderea administrativ-disciplinar
Aa cum am mai artat, rspunderea adnimistrativ disciplinar este o
form de rspundere specific a dreptului administrativ care este antrenat
ori de cte ori este svrit o abatere administrativ.
Aceast tez doctrinar este consacrat de art.65 alin.1 din Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, conform cruia
nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor
corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit
profesional i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinar i
atrage rspunderea disciplinar a acestora.

536

n acelai timp, alineatul 2 al aceluiai articol stabilete faptele ilicite

care constituie abateri disciplinare, iar n alin.3 sunt prevzute sanciunile
disciplinare aplicabile funcionarilor publici.
Menionm c norme cu un coninut similar regsim i n art.55, 57,
68 i 69 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, dispoziii
care au n vedere: preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene,
viceprimarii, consilierii locali i judeeni.
n legtur cu aceast form a rspunderii juridice, considerm c
este esenial de reinut urmtoarele particulariti:
a) Este o rspundere administrativ-disciplinar, specific dreptului
administrativ i diferit de rspunderea disciplinar din dreptul
muncii.
Aceast particularitate i are izvorul n raportul de serviciu ori, n
raportul de funcie de autoritate public, stabilite, dup caz, ntre
autoritatea administraiei publice, pe de o parte i funcionarul, respectiv
demnitarul public, pe de alt parte. Cu alte cuvinte este vorba despre un
raport de drept administrativ i nu despre un raport de munc, al crui izvor
l constituie contractul individual de munc ncheiat ntre salariat i
angajator.1
b) Actul administrativ cu caracter individual prin care se aplic
sanciunea administrativ disciplinar, poate fi atacat de funcionarul
public ori, dup caz, alesul local nemulumit la instana de
contencios administrativ.2
Considerm c dispoziiile legale menionate care stabilesc
competena instanelor de contencios administrativ n soluionarea litigiilor
care au ca obiect contestarea unei sanciuni aplicate funcionarilor publici,
sunt de natur s confirme fr putere de tgad natura administrativ
disciplinar a rspunderii antrenat n spe.
ntruct aceast form a rspunderii administrative a fost tratat n
unele capitole anterioare ale lucrrii de fa, ne rezumm aici doar la
observaiile formulate.

A se vedea art.1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici i art.4 din
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali
2
Vezi art.68 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici i art.70 din
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali
537

6. Rspunderea administrativ-patrimonial
6.1. Preliminarii
Este cea de a treia form a rspunderii administrative care, aa cum
am artat la nceputul acestui capitol, are deopotriv suport constituional i
legal.
Astfel, art.52 alin.1 din Constituia Romniei, republicat, stabilete
c Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o
autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionare n
termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea
dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea
pagubei.
Pe de alt parte, cu caracter de noutate, alin.3 al aceluiai articol
instituie principiul potrivit cruia: Statul rspunde patrimonial pentru
prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.
Din analiza textului constituional se desprind dou concluzii cu
valoare de principiu n materia analizat, i anume:
a) Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori
judiciare, spre deosebire de Constituia din 1991 csre rezuma
rspunderea patrimonial a Statului doar pentru erorile judiciare
svrite n procesele penale;
b) Se stabilete rspunderea administrativ-patrimonial a autoritilor
publice, ori de cte ori, prin activitatea lor ilegal (culpabil)
provoac daune unor particulari.
Fundamentat pe principiul constituional stabilit prin art.52 alin.1,
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 confer instanelor de
contencios administrativ competena de a cenzura legalitatea actelor
administrative i de se pronuna cu privire la daunele cauzate particularilor
prin actele administrative nelegale. Meninnd principiul introdus de vechea
reglementare, Legea nr. 29/1990, art. 18 alin.3 din Legea nr.554/2004
prevede: n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra
despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac reclamantul
a solicitat acest lucru.
Pe aceste temeiuri legale i n considerarea tezelor consacrate de
doctrina interbelic, literatura de specialitate contemporan a statuat c
fundamentarea juridic a obligaiei pe care o are Statul i autoritile publice
de a repara prejudiciul cauzat i-n consecin de a rspunde patrimonial, se
regsete n coninutul unor construcii teoretice, i anume: teoria relei
funcionri a autoritilor administative, teoria riscului i teoria echitii i
egalitii n faa sarcinilor publice.
Teoria relei funcionri a autoritilor administraiei publice se
fundamenteaz pe necesitatea funcionrii legale a acestora. n consecin,
538

orice abatere de la litera i spiritul legii are drept consecin activitatea

culpabil a administraiei care, va fi obligat s rspund pentru prejudiciile
cauzate.
Se consacr astfel o rspundere subiectiv a administraiei publice,
bazat pe culp.
Teoria riscului are n vedere stabilirea unei legturi cauzale ntre
activitatea autoritilor administrative, actele i faptele acesteia pe de o parte
i prejudiciul cauzat, pe de alt parte. Teoria se fundamenteaz pe ideea c
i n ipoteza n care administraia i desfoar activitatea cu respectarea
riguroas a legii, exist riscul de a provoca particularilor anumite pagube. n
acest context, teoria riscului propune nlocuirea rspunderii subiective
bazat pe culp, cu o rspundere obiectiv a administraiei.
Teoria echitii i egalitii tuturor cetenilor n faa serviciilor
publice i pe acela al solidaritii care exist ntre membrii societii.
Principiul de solidaritate social impune ca societatea s preia asupra sa,
asupra tuturor membrilor si, paguba suferit de un cetean din cauza unui
act de putere public, care a avut n vedere satisfacerea interesului general.
Cele trei teorii apar ca o consecin fireasc a raporturilor de drept
public stabilite ntre autoritile administraiei publice, care sunt nfiinate
pentru a funciona n mod legal, i particulari care, atunci cnd sunt
vtmai, prin autoritatea abuziv a administraiei, pot pretinde anularea
actelor nelegale i repararea pagubelor.
6.2. Bazele constituinale i legale ale rspunderii administrativpatrimoniale
Rspunderea administrativ-patrimonial este reglementat de
legiuitorul nostru cosntituant n mai multe texte, printre care citm art.1
alin.3, art.44, art.52, art.53, art.73 lit. j i k, art.109 alin.3, art.123 alin.5 i
art.126 alin.6.
Astfel, legea fundamental garanteaz dreptul de proprietate i
creanele particularilor asupra Statului, art.44 alin.1 avnd urmtorul
coninut: Dreptul de proprietate, precum i creanele asupra Statului, sunt
garantate. Coninutul i limitele acstor drepturi sunt stabilite de lege.
n acelai timp, ntr-o nou concepie fa de forma iniial,
Constituia Romniei, republicat, instituie principiul rspunderii
patrimoniale a Statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin erori
judiciare. Noutatea rezid n faptul c a fost stabilit rspunderea Statului
pentru toate posibilele erori judiciare i nu doar pentru cele svrite n
procesele penale, art.52 alin.3 avnd urmtorul coninut: Statul rspunde
patrimonial pentru prejudiciile caizate prin erorile judiciare. Rspunderea
statului este stabilit n condiiile legii i nu nltur rspunderea
539

magistrailor care i-au exercitat funcia cu rea-credin sau grav

neglijen.
n sfrit, Constituia recunoate persoanei vtmate ntr-un drept
subiectiv ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri,
posibilitatea ca instana judectoreasc competent s-i recunoasc dreptul
pretins sau interesul legitim, anularea actului i repararea cauzei.1
Aadar, din coroborarea dispoziiilor constituionale menionate
putem conchide c legea fundamental consacr responsabilitatea
autoritilor fa de particular, dup cum urmeaz:
a) rspunderea patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate prin
erorile judiciare, indiferent de natura procesului;
b) dreptul particularilor la repararea pagubelor cauzate de autoritile
publice, dup caz, printr-un act administrativ respectiv, prin
nesoluionarea n termenul prevzut de lege a unei cereri;
c) dreptul particularilor la recuperarea creanelor asupra statului,
indiferent de proveniena acestora.
n aplicarea prevederilor art.44 alin.1 teza a II-a i art.52 alin.2 din
Constituia Romniei, republicat, au fost adoptate Legea nr. 303/2004
privind Statutul judectorilor i procurorilor i Legea nr. 554/2004 legea
contenciosului administrativ.
Condiiile i limitele rspunderii patrimoniale a Statului pentru
prejudiciile cauzate prin erori judiciare sunt reglementate de art.96 din
Legea nr. 303/2004 privind Statutul judectorilor i procurorilor.
Din analiza textului sus-menionat se desprind urmtoarele reguli:
a) Statul rspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate de orice fel
de eroare judiciar;
b) Rspunderea patrimonial a statului este stabilit n condiiile legii i
nu nltur rspunderea judectorilor i procurorilor care i-au
exercitat funcia cu rea-credin sau grav neglijen;
c) Rspunderea patrimonial a statului pentru prejudiciile cauzate prin
erorile judiciare este antrenat n mod diferit, astfel:
1. n condiiile stabilite de Codul de procedur penal, pentru repararea
prejudiciilor cauzate prin erori judiciare svrite n procesele penale;
2. Repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare
svrite n alte procese dect cele penale, nu se va putea exercita numai
dac sunt ndeplinite cumulativ urmtoarele dou condiii:

existena unei hotrri judectoreti definitive prin care sa stabilit rspunderea penal sau disciplinar, dup caz, a judectorului sau
procurorului, pentru o fapt svrit n cursul judecii procesului;
1

Art.52 alin.1 din Constituia Romniei, republicat

540


fapta svrit de magistrat a determinat eroarea
judiciar.
d) Pentru repararea prejudiciului, persoana vtmat se poate ndrepta
cu aciune numai mpotriva statului, reprezentat prin Ministerul
Finanelor Publice.
Dup ce prejudiciul a fost acoperit de stat n temeiul unei hotrri
irevocabile, statul se poate ndrepta cu o aciune n despgubiri mpotriva
judectorului sau procurorului care, cu rea-credin sau grav neglijen, a
svrit eroarea judiciar cauzatoare a prejudiciului.
e) n toate cazurile, termenul de prescripie a dreptului la aciune
mpotriva statului pentru stabilirea rspunderii patrimoniale ca
urmare a prejudiciilor cauzate prin erori judiciare este de un an.
Pe de alt parte, rspunderea patrimonial a statului pentru
prejudiciile cauzate printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n
termenul legal a unei cereri a fost reglementat prin Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004.1
Potrivit art.1 alin.1 din lege: Orice persoan care se consider
vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate
public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal
a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ
competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretin s sau a
interesului legitim i recuperarea pagubei ce i-a fost cauzat.
Competena de soluionare a litigiilor de aceast natur a fost dat de
legiuitor n competena tribunalelor administrativ-fiscale, seciilor de
contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel i Seciei de contencios
administrativ i fiscal al naltei Curi de Casaie i Justiie.
Aceste instane se pot pronuna att cu privire la prejudiciile cauzate
din nelegalitatea actelor administrative, precum i cele rezultate din
neconstituionalitatea acestora, astfel cum rezult din art.11 al Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Din coroborarea dispoziiilor art.11 i art.16 din Legea nr. 554/2004
rezult c reclamantul i poate exercita dreptul la aciune, dup caz:
a) printr-o aciune formulat mpotriva autoritii publice;
b) printr-o aciune formulat exclusiv mpotriva persoanei fizice
(funcionar public sau personal contractual) care a elaborat actul, a
emis sau a ncheiat actul, ori, dup caz, care se face vinovat de
refuzul nejustificat;
c) printr-o aciune ndreptat concomitent mpotriva autoritii
publice i a persoanei fizice (funcionar public sau personal
contractual).2
1
2

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2004
A se vedea: A. Iorgovan, op. citat, pag.324; V. Vedina, op. citat, pag. 628
541

Evident c, este la latitudinea reclamantului alegerea uneia sau a

alteia dintre variantele menionate.
Este ns necesar s reliefm c legiuitorul organic a instituit
principiul rspunderii solidare dintre autoritatea public i persoana fizic,
art.16 alin.1 Teza a II-a stabilind: n cazul n care aciunea se admite,
persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu
autoritatea public respectiv.
Persoana acionat astfel n justiie, l poate chema n garanie pe
superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu
elaboreze actul.
n sfrit, subliniem faptul c legislaia i doctrina au stabilit i
rspunderea administrativ-patrimonial a statului i autoritilor
administraiei publice pentru limitele serviciului public, mai concret, pentru
funcionarea necorespunztoare a diferitelor servicii publice.
Aa de exemplu, conform art.18 din O.G. nr. 32/2002 privind
organizarea i funcionarea serviciilor publice de alimentare cu ap i de
canalizare este garantat tuturor utilizatorilor.1
Dreptul garantat prin lege utilizatorilor la un serviciu de calitate, are
drept consecin penalizarea operatorului de servicii publice pentru
nerespectarea angajamentelor asumate prin contract, la valori
corespunztoare prejudiciilor cauzate, astfel cum prevd dispoziiile art.33
alin.2 lit.c din Ordonaa de urgen .
n concluzie, Constituia Romniei, republicat i legislaia
consfinesc urmtoarele principii ale rspunderii administrativ-patrimoniale
pentru daunele cauzate particularilor:
a) rspunderea patrimonial exclusiv a statului pentru prejudiciile
cauzate prin erorile judiciare;
b) rspunderea patrimonial a autoritilor publice pentru pagubele
cauzate prin acte administrative sau prin nesoluionarea n termenul
legal a unei cereri, cu posibilitatea introducerii n cauz i a
persoanei (funcionar public sau personal contractual) vinovate de
nclcarea legii;
c) rspunderea patrimonial solidar a autoritilor administraiei
publice
i a funcionarilor publici pentru pagubele cauzate
domeniului public ori ca urmare a proastei funcionri a serviciilor
publice;
d) rspunderea patrimonial exclusiv a autoritilor administraiei
publice pentru limitele serviciului public.2
1

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Parte3a I-a, nr. 94 din 2 febr.2002, aprobat
cu completri i modificri prin Legea nr. 634 din 7 dec.2002, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 915 din 16 dec.2002
2
A se vedea A. Iorgovan, op. citat, pag. 326
542

6.3. Forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale

Literatura de specialitate a realizat clasificarea rspunderii
administrativ-patrimoniale n funcie de dou principale criterii:
a) forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale consacrate de
Constituia Romniei, republicat i de Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004;
b) forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale reieite din
doctrin, jurispruden, precum i din unele reglementri speciale
implicite.
Pe de alt parte, din punct de vedere al semnificaiei laturii
subiective, doctrina a identificat:
a) forme de rspundere obiectiv, care includ:

rspunderea administrativ-patrimonial a statului pentru

prejudiciile cauzate prin erorile judiciare;

rspunderea autoritilor publice pentru limitele

serviciului public sau funcionarea necorespunztoare a serviciului public;
b) forme ale rspunderii subiective, bazate pe culp, care se
manifest ca:
rspunderea administrativ-patrimonial a autoritilor
publice pentru pagubele materiale i/sau morale cauzate
prin cate administrative ori prin nesoluionarea n
termenul legal a unor cereri;
rspunderea patrimonial solidar a autoritilor
administraiei publice i a funcionarului public pentru
pagubele cauzate prin acte administrative sau prin
nesoluionarea n termenul legal a unor cereri.1
6.4. Condiiile rspunderii administrativ-patrimoniale
n perioada interbelic, prof. Paul Negulescu constata c
jurisprudena francez i romn admiteau responsabilitatea delictual,
bazat pe culp a statului, n anumite condiii. n acest sens, autorul sublinia:
Responsabilitatea delictual, bazat pe culp i admis de
jurisprudena francez i romn fa de Stat, lucrnd ca putere public, cere
ca acel care se plnge de o lesiune trebue s dovedeasc: a) c un prejudiiu,
o daun, i-a fost provocat prin fapta unui agent public, lucrnd n exerciiul
funciunei sale; dauna poate s fie material sau patrimonial, dar poate s
fie i moral; b) c aceste fapte, aciune sau inaciune, constituie o culp din
partea administraiunei. Cu alte cuvinte trebue s existe o relaiune de cauz

A se vedea V. Vedina, op. citat, pag.631-632

543

la efect ntre faptul culpabil al unui organ sau agent public i ntre
prejudiiul suferit de reclamant.1
n acelai timp, se aprecia c responsabilitatea patrimonial a statului
nu exist n urmtoarele situaii:
a) n cazul n care autorul prejudiciului i-a exercitat n mod legal
competena;
b) dac prejudiciul este consecina unui fapt al victimei;
c) n cazul fortuit sau de for major.
Aceste teze din perioada interbelic i gsesc i astzi actualitatea.
Astfel, doctrina contemporan consider c rspunderea administrativpatrimonial a statului poate fi antrenat dac se ntrunesc n mod cumulatic
urmtoarele patru condiii:
a) Actul administrativ atacat, s fie un act ilegal.
Facem precizarea c noiunea de act administrativ trebuie perceput
astfel cum este definit n art. 2 lit.c din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, adic att actul administrativ tipic, precum i cel asimilat.
n al doilea rnd, relevm c rspunderea patrimonial a statului nu
poate fi antrenat numai dac actul administrativ cauzator al unui prejudiciu
a fost declarat ilegal de autoritile competente.
Aceast tez a fost consacrat indubitabil de doctrin, prof. Tudor
Drganu exprimndu-se n sensul c: organul administrativ care, n
exercitarea unui drept legal emite un act administrativ, nu rspunde de
prejudiciile cauzate unui ter prin acest act.2
b) Actul atacat i declarat nelegal s fie cauzator al unui prejudiciu.
n legtur cu aceast condiie subliniem faptul c, potrivit art.18
alin.3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, n cazul
admiterii aciunii, instana poate hotr despgubiri pentru daunele materiale
i morale determinate de actul administrativ ilegal, dac reclamantul solicit
acest lucru.
c) Raportul de cauzalitate dintre actul administrativ ilegal i
prejudiciu.
Aceast condiie este comun tuturor formelor pe care o mbrac
rspunderea juridic, i i gsete motivaia n teza conform creia: pentru
ca rspunderea s se declaneze i un subiect s poat fi tras la rspundere
pentru svrirea cu vinovie a unei fapte antisociale, este necesar ca
rezultatul ilicit s fie consecina nemijlocit a aciunii sale.3
d) Culpa autoritii publice,ntruct aceast form a rspunderii este
o rspundere subiectiv.
1

Paul Negulescu, op. citat, pag. 269-270

Tudor Drganu, Actele administrative i faptele assimilate lor supuse controlului
judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj, 1970, pag.21
3
Nicolaie Popa, Teoria general a dreptului, Ed. Actami, Bucureti, 1994, pag.313
544
2

Pe lng aceste patru condiii, care aa cum am artat, sunt citate n

mod constant n doctrin, ne permitem s nvederm o condiie special,
stabilit n mod expres n art.96 alin.4 din Legea nr. 303/2004 privind
Statutul judectorilor i procurorilor, cu privire exclusiv la magistrai.
Concret, este vorba despre existena unei hotrri judectoreti
definitive prin care s se stabileasc rspunderea penal sau disciplinar,
dup caz, a judectorului sau procurorului, pentru o fapt svrit n cursul
judecrii procesului, fapt care a determinat eroarea judiciar n procesele
de o alt natur dect cea penal.1

Capitolul XVI
CONTRAVENIA

1. Reglementare. Definiia i trsturile contraveniei

Dreptul comun n materia contraveniilor l constituie Ordonana
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu
modificri i completri prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile i
completrile ulterioare.2
Scopul reglementrii este stipulat de legiuitor n art. 1, teza I-a din
Ordonan, potrivit cruia: Legea contravenional apr valorile sociale,
care nu sunt ocrotite de legea penal.
Definiia contraveniei o regsim n art. 1 teza a II-a din O.G. nr.
2/2001 n urmtoarea redactare: Constituie contravenie fapta svrit cu
vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a
Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei,
oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului
judeean i a Consiliului general al Municipiului Bucureti.
1

Vezi art.96 alin.4 i alin.6 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judectorilor i
procurorilor
2
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a nr. 410/25.07.2001, aprobat prin
Legea nr. 180/2002 , cu modificrile i completrile ulterioare
545

Pentru o abordare comparativ a noiunii, relevm c vechea

reglementare-cadru n materie, Legea nr. 32/1968 definea n art. 1
contravenia ca fiind: fapta svrit cu vinovie care prezint pericol
social mai redus dect infraciunea i este prevzut i sancionat ca atare
prin legi, decrete sau alte acte normative ale organelor artate n legea de
fa.
Din analiza celor dou definiii, se poate observa faptul c actuala
reglementare a eliminat precizarea potrivit creia contravenia are un grad
de pericol social mai redus dect infraciunea.
Este adevrat c, n literatura de specialitate s-a apreciat c o
trimitere la pericolul social mai redus al faptei contravenionale din
reglementarea anterioar, avea scopul de a situa contravenia pe o treapt
intermediar, ntre infraciune i abaterea disciplinar, fiind o reminiscen a
clasificrii tripartite a infraciunilor n crime, delicte i contravenii.1
n timp, s-a dovedit c pericolul social mai redus al faptei constituie
un criteriu insuficient pentru definirea i delimitarea celor trei categorii de
fapte ilicite (infraciuni, contravenii i abateri disciplinare), motiv pentru
care, probabil, legiuitorul a renunat la acesta.
Cu alte cuvinte, n practic, s-a constatat c unele fapte ilicite
calificate de legiuitor ca fiind contravenii, sunt sancionate mai aspru dect
unele infraciuni.2
Totui, avnd n vedere faptul c, n mod indubitabil, contravenia
este o fapt antisocial prin natura sa, i n consecin, prezint un anumit
grad de pericol social, apreciem ca nefericit eliminarea din text a acestei
precizri, chiar dac exclusiv gradul de pericol social, nu este de natur s
departajeze faptele antisociale n contravenii i infraciuni.
Din definiia contraveniei desprindem urmtoarele trsturi:
a) este o fapt svrit cu vinovie;
b) fapta trebuie s fie stabilit i sancionat ca atare prin lege,
ordonan, hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a
consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al
sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureti.
a) Fapt svrit cu vinovie
Aa cum s-a artat n literatura de specialitate, Ordonana
Guvernului nr. 2/2001, la fel cu reglementarea cadru din 1968, consacr ca
o prim trstur a contraveniei aceea de a fi o fapt svrit cu vinovie,
1

V. Ptulea, Aplicabilitatea principiilor legii mai favorabile n domeniul contraveniilor,

revista Dreptul, nr. 3/1999, pag. 139
2
V. Vedina, op. citat, pag. 598
546

dispoziie care conduce la concluzia c rspunderea contravenional este o

rspundere bazat pe culp.3
Cu alte cuvinte, pentru a interveni rspunderea contravenional este
necesar ca subiectul activ al contraveniei (contravenientul) s fie vinovat de
svrirea acesteia.
ntruct Ordonana nr. 2/2001 nu definete vinovia, apreciem c
sunt aplicabile dispoziiile art. 19 din Codul penal, conform crora:
Vinovia exist cnd fapta care prezint pericol social este svrit cu
intenie sau din culp. Acelai text, distinge dou forme ale inteniei,
respectiv:
intenia direct situaia n care fptuitorul prevede rezultatul
faptei sale i urmrete producerea lui prin svrirea acelei fapte;
intenia indirect atunci cnd fptuitorul prevede rezultatul
faptei sale i dei nu-l urmrete, accept posibilitatea producerii lui.
Tot astfel, culpa poate mbrca dou forme, dup cum urmeaz:
fptuitorul prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l accept,
socotind, fr temei c el nu se va produce (culpa cu previziune);
fptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, dei trebuia i putea
s-l prevad (culpa fr previziune).
Fa de aceste prevederi legale, concluzionm c vinovia
reprezint atitudinea fptuitorului (contravenientului) fa de fapta comis i
rezultatul acesteia.
Contravenia poate fi svrit deopotriv printr-o aciune, o
inaciune sau o fapt cu caracter mixt (comisiv-omisiv).
b) Fapta trebuie s fie stabilit i sancionat ca atare prin lege,
ordonan ori hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a
consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului
municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al
Municipiului Bucureti.
n legtur cu aceast trstur, opinm c fapta care constituie
contravenie trebuie descris n textul actului normativ n mod concret,
neechivoc, denumit ca atare (contravenie), iar svrirea ei s atrag
aplicarea sanciunilor contravenionale prevzute n art. 5 din O.G. nr.
2/2001.
Aadar, se impune concluzia conform creia o fapt constituie
contravenie, numai dac este catalogat astfel printr-un act normativ, n
orict de uoare sau grave condiii ar fi svrite, avnd un pericol social
propriu, apreciat de emitentul actului prin sanciunea ori sanciunile
contravenionale stabilite.
3

A se vedea: A. Iorgovan, op. citat, vol.II, pag. 385; V. Vedina, op. citat, pag. 598
547

De altfel, aceste exigene i interpretri rezult din dispoziiile art. 3

alin. 1 ale O.G. nr. 2/2001 potrivit crora: Actele normative prin care se
stabilesc contravenii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie
contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice pentru fiecare dintre
acestea, n cazul sanciunii cu amend se vor stabili limita minim i
maxim a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori...
Pe de alt parte, aceast trstur a contraveniei, denumit
legalitatea contraveniei1 relev categoriile de acte normative prin care se
poate reglementa materia contraveniilor, precum i autorii acestora.
Astfel, din punct de vedere al competenei teritoriale, distingem dou
categorii de autoriti, respectiv: centrale i locale (judeene, municipale,
oreneti i comunale).
La nivel central, materia poate fi reglementat de Parlament i
Guvern.
Parlamentul este prima autoritate public competent s
reglementeze materia contraveniilor, astfel cum rezult din art. 1 alin. 1 i
art. 2 alin. 1 din Ordonan. n ali termeni, primul act normativ prin care se
pot reglementa contraveniile, este legea.
Guvernul este cea de-a doua autoritate public de la nivel central,
competent s reglementeze contravenii, att prin ordonane (simple ori de
urgen), precum i prin hotrri.
La nivel local (judeean, municipal, orenesc i comunal)
competena de reglementare n domeniul contraveniilor a fost dat de
legiuitor autoritilor administraiei publice locale deliberative, prin
hotrre. n concret, aceast abilitare o au consiliile judeene, Consiliul
General al Municipiului Bucureti, consiliile locale ale sectoarelor
municipiului Bucureti, consiliilor locale ale municipiilor, oraelor i
comunelor.
Sub aspectul competenei materiale conferit de lege autoritilor
publice, distingem dou categorii de autoriti, i anume:
a) autoriti publice cu competen material general.
Din aceast categorie fac parte Parlamentul i Guvernul, care,
potrivit art. 2 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 pot stabili i sanciona
contravenii n toate domeniile de activitate;
b) autoriti publice cu competen material limitat.
n aceast categorie sunt incluse autoritile deliberative ale
administraiei publice judeene i locale, care pot s stabileasc i s
sancioneze: contravenii n toate domeniile de activitate pentru care
acestora le sunt stabilite atribuii prin lege, n msura n care n domeniile
respective nu sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau hotrri
ale Guvernului, astfel cum rezult din art. 2 alin. 2 din Ordonan.
1

A se vedea, V. Vedina, op. citat, pag. 599

548

Conform alin. 5 din acelai articol, hotrrile autoritilor

administraiei publice locale i judeene adoptate cu nclcarea normelor de
competen menionate, sunt lovite de nulitate absolut.
Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ
competent, la cererea oricrei persoane interesate.
Dei ordonana nu prevede n mod expres, apreciem c n astfel de
situaii sunt aplicabile dispoziiile Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004.
2. Aplicarea n timp i asupra persoanelor a normelor
contravenionale
Ordonana Guvernului nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu
privire la aplicarea n timp i asupra persoanelor a reglementrilor n materie
contravenional.
n ceea ce privete aplicarea n timp a normelor contravenionale,
vom aborda dou aspecte, respectiv momentul intrrii n vigoare i norma
aplicabil faptei contravenionale.
Astfel, potrivit dispoziiilor art. 4 din Ordonan, intrarea n
vigoare a actelor normative prin care se stabilesc i se sancioneaz
contravenii, prin derogare de la regulile de drept comun, se produce, dup
caz:
a) la 30 de zile de la data publicrii, termen care reprezint regula,
cu precizarea c n cazul hotrrilor consiliilor locale i judeene,
punerea n aplicare se va face i cu respectarea condiiilor
prevzute n art. 50 al. 2 din Legea administraiei publice locale
nr. 215/2001;
b) la cel puin 10 zile de la data publicrii, termen care constituie
excepia i opereaz numai n cazuri urgente
ntruct legea cadru prevede doar limita minim a termenului, apreciem
c n cazuri urgente, termenul de intrare n vigoare se poate situa ntre
10 zile i 30 de zile i trebuie stipulat n mod expres n coninutul actului
normativ respectiv.
Sub aspectul aplicrii n timp a reglementrilor n materie
contravenional, sediul materiei l regsim n art. 12 al Ordonanei, care are
urmtoarea redactare:
(1) Dac printr-un act normativ fapta nu mai este considerat
contravenie, ea nu se mai sancioneaz, chiar dac a fost svrit nainte
de data intrrii n vigoare a noului act normativ.
(2) Dac sanciunea prevzut n noul act normativ este mai uoar
se va aplica aceasta. n cazul n care noul act normativ prevede o sanciune
549

mai grav, contravenia svrit anterior va fi sancionat conform

dispoziiilor actului normativ n vigoare la data svririi acesteia.
Din analiza textelor citate, constatm c alineatul 1 instituie
principiul retroactivitii legii mai favorabile n materie contravenional.
Acest principiu are un suport constituional statuat de art. 15 alin. 2 din
Constituia Romniei, republicat, conform cruia: Legea dispune numai
pentru viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile.
n acelai timp, alineatul 2 consacr principiul ultraactivitii, al
supravieuirii reglementrii vechi n cazul n care aceasta era mai favorabil,
principiu care se gsete n acord cu doctrina n materie.1
Referitor la aplicarea normelor contravenionale cu privire la
persoane, ordonana extinde regula rspunderii contravenionale, att pentru
persoane fizice, precum i pentru persoanele juridice.
Menionm
c,
vechea
reglementare-cadru
n
materia
contraveniilor, Legea nr. 32/1968 abrogat prin O.G. nr. 2/2001 consacra
regula potrivit creia persoana fizic rspundea contravenional, iar
persoana juridic numai n cazuri de excepie. Contraveniile aplicabile
persoanelor juridice se puteau stabili numai prin lege sau prin decret
prezindenial.
ntr-o viziune novatoare, actuala reglementare cadru n materia
contraveniilor consfinete faptul c, subiecte ale rspunderii
contravenionale pot fi deopotriv att persoanele fizice, precum i
persoanele juridice.
3. Elementele constitutive ale contraveniei
n literatura de specialitate, se apreciaz la unison c elementele
constitutive ale contraveniei sunt: obiectul, latura obiectiv, subiectul i
latura subiectiv.2
Pentru a ne gsi n prezena unei contravenii, este necesar ca cele
patru elemente s fie ntrunite n mod cumulativ. Pe cale de consecin,
rezult c absena unuia sau unora dintre elementele menionate determin
inexistena contraveniei i, implicit, a rspunderii contravenionale.
3.1. Obiectul contraveniei
Obiectul juridic al contraveniei este reprezentat de grupul de relaii
sociale aprat prin actul normativ care o reglementeaz.
1
2

I. Santai, Revista Dreptul nr. 12/2001, pag. 13

A se vedea: I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Ed. Risoprint
550

Practic, obiectul contraveniei poate viza toate domeniile de

activitate, printre care citm: salubritatea, activitatea n piee (curenia i
igienizarea acestora), ntreinerea parcurilor i zonelor verzi, a spaiilor de
joac pentru copii, amenajarea i ntreinerea spaiilor din jurul blocurilor de
locuine etc.1
3.2. Latura obiectiv
Latura obiectiv a contraveniei const n aciunea, inaciunea sau
fapta comisiv-omisiv, prin care se realizeaz ilicitul administrativ.2
Evident, este necesar ca aceste fapte s fie prevzute n mod expres n actul
normativ care stabilete i sancioneaz anumite contravenii.
n mod exemplificativ, redm mai jos cteva exemple de:
a) aciuni contravenionale, cum sunt: svrirea n public de fapte,
acte sau gesturi obscene, proferarea de injurii, expresii jignitoare sau
vulgare, ameninri cu acte de violen mpotriva persoanelor sau bunurilor
acestora, de natur s tulbure ordinea i linitea public sau s provoace
indignarea cetenilor ori s lezeze demnitatea i onoarea acestora sau a
instituiilor publice.3
b) fapte contravenionale svrite prin inaciuni, cum ar fi:
neinerea evidenei de ctre magazinele autorizate a cumprtorilor de
arme prevzute la pct. 10 n registre speciale, vizate de organele de poliie,
n care vor fi menionate datele de stare civil, domiciliul, seria i numrul
actului de identitate ale cumprtorului, numrul cazierului judiciar,
numrul certificatului de sntate neuropsihic, cu denumirea policlinicii
teritoriale, precum i caracteristicile armei vndute.4
c) fapte comisiv-omisive, spre pild: lsarea fr supraveghere a
unui bolnav mintal periculos, de ctre persoanele care au ndatorirea de a-l
ngriji sau de a-l pzi, precum i neanunarea organelor sanitare sau ale
poliiei n caz de scpare de sub paz sau supraveghere.5

A se vedea art. 2, alin. 3 din O.G. nr. 2/2001

I. Santai, op. citat, pag. 392
3
A se vedea art. 2 alin 1 pct. 1 din Legea nr. 61/1991 pentru sancionarea faptelor de
nclcare a unor norme de convieuire social, a ordinii i linitii publice, republicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian.2000, n temeiul art. II din
Legea nr. 2/2000, Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian. 2000, cu
modificrile i completrile ulterioare.
4
A se vedea art. 2, alin.1, pct. 12 din Legea nr. 61/1991.
5
A se vedea art. 2, alin.1, pct. 37 din Legea nr. 61/1991.
551
2

Consecinele unor fapte contravenionale pot avea natur material,

situaii n care provoac prejudicii materiale sau, dimpotriv, de natur
imaterial.
Pentru a se antrena rspunderea contravenional, este obligatorie
existena unui raport de cauzalitate ntre fapta svrit i efectele acesteia.
3.3. Subiectul rspunderii contravenionale
Aa cum am artat n subcapitolul anterior, doctrina a consacrat teza
subiecilor activi i pasivi ai faptei ilicite i, n mod corelativ, ai rspunderii
juridice.
Astfel, n cazul rspunderii contravenionale, subiectul activ al faptei
contravenionale (contravenientul), persoana fizic sau juridic, devine
subiectul pasiv al rspunderii contravenionale.
n mod evident, subiectul activ al rspunderii contravenionale este
autoritatea public asupra creia se rsfrng consecinele faptei
contravenionale sau, creia legiuitorul i-a conferit competena de a trage la
rspundere pe fptuitor i de a-i aplica sanciunea contravenional.
Conform art. 6 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, subieci ai rspunderii
contravenionale pot fi, deopotriv, att persoana fizic ct i persoana
juridic.
n ceea ce privete persoana fizic subiect al rspunderii
contravenionale, facem urmtoarele precizri:
a) poate avea cetenia romn (cu domiciliul n ar sau n
strintate), cetenia strin sau apatrid, cu condiia capacitii depline de
exerciiu;
b) minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional;
c) pentru contraveniile svrite de minorii care au mplinit vrsta
de 14 ani, minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru
fapta svrit, se reduc la jumtate;
d) minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi sancionat
cu prestarea unei activiti n folosul comunitii;
e) militarilor n termen nu le sunt aplicabile sanciunile
contravenionale prevzute de O.G. nr. 2/2001, astfel cum statueaz art. 44
alin.1 din Ordonan. Procesul verbal de constatare se trimite comandantului
unitii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica msuri
disciplinare, n cazul n care se constat c acesta este ntemeiat;
552

f) n cazul n care la svrirea unei contravenii au participat mai

multe persoane, sanciunea se va aplica separat, pentru fiecare persoan n
parte.
Pe de alt parte, n legtur cu persoana juridic subiect al
rspunderii contravenionale, apreciem c sanciunea se va aplica
reprezentantului legal al acesteia, n alte cuvinte conductorului, concluzie
care rezult din dispoziiile art. 16 alin. 6 din Ordonan.
Evident c, n astfel de situaii, conductorul persoanei juridice se va
putea ndrepta mpotriva persoanei vinovate, n condiiile prevzute de
Codul muncii sau de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor
publici, dup caz.
3.4. Latura subiectiv
Este reprezentat de atitudinea psihic a contravenientului fa de
fapta comis i de consecinele acesteia.
Elementul determinant al laturii subiective este vinovia, care
const n poziia autorului faptei fa de fapta svrit i consecinele
acesteia1
Aa cum am mai artat, vinovia autorului faptei poate mbrca
forma inteniei sau pe cea a culpei, contravenia svrit cu intenie
reliefnd un grad de pericol social mai mare dect cea comis din culp.
Semnificaia diferit a formelor vinoviei trebuie avut n vedere de
ctre agentul constatator al contraveniei n aplicarea sanciunii
contravenionale, art. 5 alin. 5 al O.G. nr. 2/2001 stipulnd n acest sens:
Sanciunea stabilit trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social
al faptei svrite.
4. Cauzele care nltur rspunderea contravenional
Conform art. 11 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, caracterul
contravenional al faptei este nlturat atunci cnd este svrit n
urmtoarele condiii:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
1

n legitim aprare;
n stare de necesitate;
prin constrngere fizic sau moral;
cazul fortuit;
iresponsabilitate;
beia involuntar complet;

V. Vedina, op. citat, pag. 597

553

g) eroarea de fapt;
h) infirmitatea, dac are legtur cu fapta svrit.
Cu alte cuvinte, legiuitorul a prevzut eliminarea caracterului ilicit al
faptei contravenionale, stabilind n mod expres, cauzele obiective i
subiective care au drept consecin exonerarea de rspunderea
contravenional.
Competena de a constata cauzele care nltur caracterul
contravenional al faptei a fost conferit de lege exclusiv instanelor
judectoreti.
Pe de alt parte, rspunderea contravenional este nlturat, dei
fapta comis constituie contravenie, ca urmare a prescripiei, ordonana
reglementnd dou tipuri de prescripie, i anume: prescripia aplicrii
sanciunii contravenionale i respectiv prescripia executrii sanciunii
contravenionale.
Astfel, conform art. 13 alin. 1 din Ordonan: Aplicarea sanciunii
amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi
faptei.
Aadar, legiuitorul a stabilit c termenul de prescripie ncepe s
curg din momentul svririi faptei, n cazul contraveniilor care se
consum printr-un singur fapt.
n ceea ce privete contraveniile continue, situaii n care nclcarea
obligaiei legale se deruleaz n timp, prin svrirea unor fapte succesive,
termenul de prescripie ncepe s curg de la data constatrii faptei, conform
art. 13 alin. 2 din Ordonan. Considerm c, n cazul contraveniilor
continue, sanciunea amenzii contravenionale poate fi aplicat ori de cte
ori se constat svrirea repetat a faptei ilicite.
n ipoteza n care fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a
stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii nu curge
pe tot timpul n care cauza s-a aflat pe rolul organelor de cercetare sau de
urmrire penal ori a instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nuntrul
termenului de 6 luni de la svrirea faptei ori, dup caz, a constatrii faptei.
n astfel de situaii, prescripia opereaz totui, dac sanciunea nu a fost
aplicat n termen de 1 an de la data svririi, respectiv constatrii faptei,
dac prin lege nu se dispune altfel.
Referitor la prescripia executrii sanciunii contravenionale, art. 14
alin. 1 din Ordonan stabilete: Executarea sanciunii amenzii
contravenionale se prescrie dac procesul verbal de constatare a
contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de
la data aplicrii sanciunii.
554

n sfrit, reglementarea-cadru n materia contraveniilor mai

prevede n art. 13 alin. 4 c Prin legi speciale pot fi prevzute i alte
termene de prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale.
Un astfel de exemplu l regsim n art.31 din Legea nr. 50/1991
privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii, potrivit cruia:
Dreptul de a constata contraveniile i de a aplica amenzile prevzute la
art.26 se prescrie n termen de 2 ani de la data svririi faptei.1
5. Sanciunile contravenionale
Analiza coninutului Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 ne permite s
identificm dou criterii dup care pot fi grupate sanciunile
contravenionale.2
Utiliznd drept criteriu actul normativ care le consacr, distinge,
dou categorii de sanciuni contravenionale, respectiv:
a) sanciuni contravenionale stabilite prin reglementarea-cadru;
b) sanciuni contravenionale stabilite prin legi speciale.
Pe de alt parte, din punct de vedere al importanei lor,
reglementarea-cadru consfinete:
a) sanciuni contravenionale principale: avertismentul, amenda
contravenional i prestarea unei activiti n folosul comunitii;
b) sanciuni contravenionale complementare:
1. confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din
contravenii;
2. suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a
autorizaiei de exercitare a unei activiti;
3. nchiderea unitii;
4. blocarea contului bancar;
5. suspendarea activitii agentului economic;
6. retragerea licenei sau avizului pentru anumite operaiuni i
pentru activitii de comer exterior, temporar sau definitiv;
7. desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial.
Totodat, reglementarea-cadru instituie unele reguli obligatorii
pentru agenii constatatori ai contraveniei, dup cum urmeaz:
a) sanciunea stabilit trebuie s fie proporional cu gradul de
pericol social al faptei contravenionale svrite;
b) sanciunile complementare se aplic n funcie de natura i
gravitatea faptei;

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 933 din 13 oct.2004, cu
modificrile i completrile ulterioare.
2
A se vedea V. Vedina, op. citat, pag. 604 i art. 5 alin. 1-4 din O.G. nr. 2/2001
555

c) pentru una i aceeai contravenie se poate aplica numai o

sanciune contravenional principal i una sau mai multe sanciuni
complementare;
d) avertismentul i amenda contravenional se pot aplica oricrui
contravenient, persoan fizic sau persoan juridic, spre deosebire de
sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii care se poate aplica
numai persoanelor fizice;
e) sanciunea contravenional de prestare a unei activiti n folosul
comunitii poate fi stabilit numai prin lege sau ordonane ale Guvernului,
n toate cazurile alternativ cu amenda i se aplic numai de ctre instana de
judecat, condiionat de existena consimmntului exprimat de
contravenient.
6. Sanciunile contravenionale principale

6.1. Avertismentul
Este prima, iar prin coninutul i efectele sale, cea mai uoar
sanciune contravenional principal prevzut de legea-cadru.1
Legea definete avertismentul ca fiind acea sanciune
contravenional principal care const n atenionarea verbal sau scris a
contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de
recomandarea fcut de agentul constatator contravenientului, de a respecta
n viitor dispoziiile legale.
n conformitate cu prevederile art. 7 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001,
avertismentul se poate aplica numai n cazurile n care fapta svrit de
contravenient prezint o gravitate redus, apreciere care cade n competena
agentului constatator.
Totodat, menionm faptul c art. 7 alin. 3 din Ordonan menine
regula instituit de vechea reglementare, potrivit creia, sanciunea cu
avertisment se poate aplica i n cazul n care actul normativ de stabilire i
sancionare a contraveniei nu prevede aceast sanciune.
Analiznd doctrina i legea-cadru, considerm c avertismentul se
particularizeaz prin urmtoarele trsturi:
este o sanciune contravenional principal;
se poate aplica att n form scris precum i oral;
odat cu aplicarea sanciunii, agentul constatator are obligaia
de a recomanda contravenientului s respecte n viitor dispoziiile legale;
fapta contravenional trebuie s prezinte o gravitate redus,
aceasta fiind o condiie determinant pentru aplicarea sanciunii cu
avertisment;
1

A se vedea art. 5 alin. 5-7, art. 6 i art. 9 din O.G. nr. 2/2001.
556

se poate aplica oricrui contravenient, evident n funcie de

gravitatea faptei comise, chiar dac legea special nu prevede aceast
sanciune.
6.2. Amenda contravenional

6.1.1. Definiie. Noiuni generale.

Amenda este acea sanciune contravenional principal care const
n obligarea contravenientului la plata unei sume de bani, care se face venit
la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz.
Amenda este cea mai frecvent sanciune contravenional, art. 8
alin. 1 din Ordonan stipulnd c are un caracter administrativ, statund
astfel, fr echivoc, caracterul ei nepenal.
Cuantumul amenzilor este stabilit de legiuitor n mod difereniat,
avndu-se n vedere fora juridic a actului normativ prin care se
reglementeaz materia.
Astfel, legea-cadru stabilete limitele minime i maxime ale
amenzilor care se pot stabili prin lege, ordonane i hotrri ale Guvernului
sau hotrri ale consiliilor locale, dup cum urmeaz:
a) limita minim a amenzii contravenionale este de 25 lei RON;
b) limita maxim a amenzii contravenionale nu poate depi:
100.000 lei RON, n cazul contraveniilor stabilite prin legi i
ordonane;
50.000 lei RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale
Guvernului
5.000 lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale
consiliilor judeene i ale Consiliului General al Municipiului Bucureti;
2.500 lei RON, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale
consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor
municipiului Bucureti.1
Potrivit art. 8 alin. 3 din Ordonan, sumele provenite din amenzile
aplicate n conformitate cu legislaia n vigoare se fac venit la bugetul de
stat, cu excepia celor aplicate, potrivit legii, de ctre autoritile
administraiei publice locale i amenzilor privind circulaia pe drumurile
publice, care se fac venit la bugetele locale.
Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de
Economii i Consemnaiuni-CEC S.A. sau la unitile Trezoreriei Statului,
iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achit la Casa de Economii i
Consemnaiuni-CEC S.A., sau la casieriile autoritilor administraiei
publice locale ori ale altor instituii publice abilitate s administreze
1

A se vedea art. 8 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001

557

veniturile bugetelor locale, astfel cum prevd dispoziiile art. 28 alin. 2 din
Ordonan.
O copie de pe chitan trebuie predat de ctre contravenient
agentului constatator sau se trimite prin pot organului din care acesta face
parte.
n acelai timp, legiuitorul a instituit i o alt modalitate de plat a
amenzilor, art. 28 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 avnd urmtoarea redactare:
(3) Amenzile contravenionale pot fi achitate i prin intermediul
instrumentelor de plat electronic n cadrul Ghieului virtual de pli. n
acest caz:
a) achitarea unei amenzi contravenionale se dovedete prin
prezentarea extrasului de cont al pltitorului sau a dovezii de plat emise de
Ghieul virtual de pli, acesta specificnd data i ora efecturii plii;
b) se elimin obligativitatea pentru pltitor de a preda o copie a
extrasului de cont sau de pe dovada emis de Ghieul virtual de pli ctre
agentul constatator sau organul din care acesta face parte.
Evident c, la aceast metod modern de plat se va recurge pe
msura implementrii acestor servicii.1
n sfrit, considerm oportun a releva faptul c ntre amenda
contravenional (administrativ) i amenda penal exist deosebiri
evidente, dintre care amintim urmtoarele:
a) amenda contravenional are o natur administrativ (executiv) i
se aplic pentru svrirea unor fapte ilicite prin care s-au nclcat normele
dreptului administrativ, spre deosebire de amenda penal care se aplic n
situaiile n care fapta ilicit ncalc normele dreptului penal;
b) amenda contravenional se aplic de ctre o multitudine de
ageni constatatori (ex. primari, ofieri i subofieri din cadrul M.A.I.,
persoane mputernicite de minitri, prefeci, primari etc.), spre deosebire de
amenda penal care se aplic exclusiv de instanele judectoreti;
c) amenda contravenional poate fi aplicat att persoanelor fizice,
precum i persoanelor juridice, deosebit de amenda penal care se aplic
exclusiv persoanelor fizice;
d) spre deosebire de amenda penal, amenda contravenional nu are
drept consecine decderi sau interdicii pentru persoanele sancionate i nici
nu constituie antecedent care s influeneze o eventual sanciune viitoare.2
6.3. Prestarea unei activiti n folosul comunitii
Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii este cea mai
sever sanciune contravenional principal prevzut de legea-cadru.
1

A se vedea art. I pct. 2 din Ordonana Guvernului nr. 8 din 19ian. 2006 publicat n
M.Of. al Romniei,
Partea I-a nr. 78 din 27 ian. 2006
2
A se vedea, I. Santai, op. citat, pag. 401 402, V. Vedina, op. citat, pag. 606
558

n acelai timp, art. 9 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 instituie principiul
conform cruia aceast sanciune contravenional poate fi stabilit numai
prin lege.
Materia este reglementat prin Ordonana Guvernului nr. 55/2002
privind regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul
comunitii i nchisorii contravenionale.1 Din analiza actului normativ
menionat se pot desprinde urmtoarele reguli cu privire la sanciunea
prestrii unei activiti n folosul comunitii:
a) poate fi prevzut numai n legi sau n ordonane ale Guvernului,
prin care se stabilesc i se sancioneaz anumite fapte ce constituie
contravenii;
b) ntotdeauna se stabilete alternativ cu amenda contravenional;
c) poate fi aplicat numai de instana de judecat i numai dac
exist consimmntul contravenientului;
d) se aplic exclusiv persoanelor fizice;
e) activitatea n folosul comunitii se presteaz n domeniul
serviciilor publice, pentru ntreinerea locurilor de agrement, a parcurilor i
drumurilor, pstrarea cureniei i igienizarea localitilor, desfurarea de
activiti n folosul cminelor pentru copii i btrni, al orfelinatelor,
creelor, grdinielor, colilor i spitalelor i al altor aezminte social
culturale;
f) sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se execut
astfel:
dup programul de munc ori, dup caz, dup programul
colar al contravenientului;
durata sanciunii poate fi cuprins ntre 50 i 300 de ore,
cu maximum 3 ore pe zi lucrtoare i 6 8 ore n zilele nelucrtoare.2

6.3.1. Procedura de aplicare

Conform art. 6 din O.G. nr. 55/2002, n cazul contraveniilor pentru
care legea prevede sanciunea amenzii alternativ cu sanciunea prestrii unei
activiti n folosul comunitii, agentul constatator are la dispoziie dou
alternative, astfel:
a) dac apreciaz c sanciunea amenzii este ndestultoare, aplic
amenda contravenional procednd n conformitate cu
dispoziiile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin Legea
nr. 180/2002, cu modificrile i completrile ulterioare;
1

Publicat n M.Of. al Romniei, Partea I-a, nr. 642 din 30 august 2002, publicat n M.
Of. al Romniei, aprobat prin Legea nr.641/2002, publicat n M. Of. al Romniei,
Partea I-a, nr. 747 din 26 oct. 2002, cu modificrile i completrile ulterioare
2
A se vedea art. 1, 2, 3 i 5 din O.G. nr. 55/2002
559

b)

dimpotriv, dac n raport cu gravitatea faptei, se apreciaz c

amenda este nendestultoare, agentul constatator ncheie
procesul-verbal de constatare a contraveniei pe care l
nainteaz, n cel mult 48 de ore instanei competente.
Competena de soluionare aparine judectoriei n a crei
circumscripie a fost svrit contravenia.
Preedintele judectoriei fixeaz termen de urgen, cu citarea
contravenientului i a agentului constatator.
Completul de judecat este format dintr-un singur judector,
participarea procurorului fiind obligatorie.
Contravenientul poate fi asistat de aprtor, asistena juridic fiind
obligatorie n cazul n care contravenientul este minor, situaie n care
instana va dispune citarea prinilor sau a reprezentantului legal al
minorului.1

6.3.2. Executarea sanciunii de prestare a unei activiti n

folosul comunitii
Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se pune n
executare de ctre instana de judecat prin emiterea unui mandat de
executare.
Cte o copie dup dispozitivul hotrrii, nsoit de mandatul de
executare, se comunic primarului unitii administrativ-teritoriale i unitii
de poliie n a crei raz i are domiciliul contravenientul, precum i
contravenientului.
Sfera serviciilor publice i locurile n care contravenienii vor presta
activiti n folosul comunitii, se stabilesc prin hotrre adoptat de
consiliul local, iar punerea n aplicare a mandatului de executare este dat de
legiuitor n competena primarului.2
n cazul n care contravenientul, cu rea-voin, nu se prezint la
primar pentru luarea n eviden i executarea sanciunii, se sustrage de la
executarea sanciunii dup nceperea activitii sau nu i ndeplinete
ndatoririle ce i revin la locul de munc, judectoria poate nlocui aceast
sanciune cu sanciunea amenzii contravenionale.
Sesizarea judectoriei n astfel de situaii, poate fi fcut de primar,
unitatea de poliie sau de conductorul unitii la care contravenientul avea
obligaia s se prezinte i s presteze activitatea n folosul comunitii.3

A se vedea art. 7 i 8 din O.G. nr. 55/2002

A se vedea art. 16 i 17 din O.G. nr. 55/2002
3
A se vedea art. 21 din O.G. nr. 55/2002
560
2

7. Sanciunile contravenionale complementare

Aa cum s-a mai artat n doctrin1, vechea reglementare-cadru n
materia contraveniilor Legea nr. 32/1968 nu stabilea sanciuni
contravenionale complementare, acestea fiind prevzute ntr-o serie de
reglementri speciale.
ntr-o viziune novatoare i cu certitudine pozitiv, Ordonana
Guvernului nr. 2/2001 stabilete att sanciunile contravenionale principale,
precum i sanciunile contravenionale complementare, pe cele din urm
doar enunndu-le.
n acest context, clarificrile i detalierile necesare sunt aduse
deopotriv de legea special i de doctrin. Pentru exemplificare, vom trata
n cele ce urmeaz unele sanciuni contravenionale complementare,
respectiv:
a) confiscarea;
b) suspendarea avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a
unei activiti;
c) desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului la starea iniial.

7.1. Confiscarea bunurilor deinute, folosite sau rezultate din

contravenii
n regimul juridic al contraveniilor instituit de Legea nr. 32/1968,
doctrina n materie aborda sanciunea confiscrii sub o tripl semnificaie, i
anume:
a) sanciune contravenional complementar;
b) sanciune administrativ-disciplinar;
c) msur de executare silit (msur de siguran).2
Aceast disput doctrinar a fost tranat de legiuitor, n sensul c,
art. 3 lit. a din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 include confiscarea n
cadrul sanciunilor contravenionale complementare.
Obiectul confiscrii l constituie trei categorii de bunuri, respectiv:
a) bunuri destinate svririi contraveniilor;
b) bunuri folosite n svrirea contraveniilor;
c) bunuri rezultate din contravenii.
Dispoziiile generice din legea-cadru a contraveniilor, le regsim
detaliate n diferite reglementri speciale.
Spre pild, conform art. 12 din Legea nr. 31/2000 privind stabilirea
i sancionarea contraveniilor silvice3:
1

A se vedea: R.N. Petrescu, op. citat, pag. 520

A se vedea A. Iorgovan, op. citat, pag. 275,; I. Santai, op. citat, pag. 403
3
Publicat n M. Of. al Romniei, Partea I-a, nr.144 din 6 aprilie 2000
561
2

(1) Bunurile supuse confiscrii produse sau rezultate ca urmare a

svririi faptei contravenionale, dac nu sunt restituite persoanei fizice sau
juridice prejudiciate.
(2) Bunurile supuse confiscrii se rein.
Trebuie menionat c sanciunea confiscrii are un suport
constituional, art. 44 alin. 9 din Constituia Romniei, republicat, avnd
urmtorul coninut: Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infraciuni
ori contravenii pot fi confiscate numai n condiiile legii.
Fa de dispoziiile constituionale menionate se impune concluzia
potrivit creia, confiscarea ca sanciune contravenional complementar nu
poate fi aplicat doar n temeiul O. G. Nr. 2/2001, fiind necesar o
reglementare special.
7.2. Suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului
sau autorizaiei de exercitare a unei activiti
Dup cum este cunoscut, n literatura de specialitate suspendarea
este definit ca fiind operaiunea juridic prin care nceteaz, n mod
temporar efectele juridice ale unui act administrativ.
Scopul suspendrii este acela de a clarifica dubiile ce s-au ivit cu
privire la legalitatea sau oportunitatea actului administrativ n cauz (de
regul, autorizaie pentru exercitarea unor activiti comerciale etc.) i poate
fi provocat de cauze anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului
administrativ.
Ca sanciune contravenional complementar, suspendarea are n
vedere att actul administrativ (ex. autorizaie), precum i formalitile
procedurale pregtitoare (avizul i acordul).
Avnd n vedere constantele doctrinei i legislaiei n materie,
formulm urmtoarele puncte de vedere:
a) aceast sanciune contravenional complementar poate fi
dispus de ctre emitentul actului, de organul ierarhic superior sau
de instana de judecat;
b) sanciunea poate fi prevzut sau nu de actul normativ care
reglementeaz o anumit contravenie, n cea de-a doua ipotez fiind
aplicabile regulile generale care guverneaz instituia suspendrii
actului administrativ;
c) este specific actelor administrative din categoria autorizaiilor
pentru exercitarea unor activiti liberale;
d) se dispune pe termen limitat, nuntrul cruia contravenientul are
obligaia de a elimina carenele menionate de agentul constatator al
contraveniei.
n mod evident, anularea autorizaiei (avizului sau acordului) de
exercitare a unei activiti este o sanciune mai sever. Ea poate fi dispus
562

pe motive de nelegalitate sau inoportunitate, de aceleai autoriti publice

competente s dispun suspendarea, pentru cauze ulterioare emiterii
autorizaiei.
n opinia noastr, aceast sanciune contravenional complementar
se dispune n toate cazurile mpreun cu amenda, ca sanciune
contravenional principal.
n legislaie, un astfel de exemplu l regsim n art. 3 din Legea nr.
61/1991 pentru sancionarea faptelor de nclcare a unor norme de
convieuire social, a ordinii i linitii publice, republicat, conform cruia:
(2) n cazul svririi contraveniilor prevzute la art. 2 pct. 7 i pct.
22 se dispune i msura suspendrii activitii localului public, pe o
perioad cuprins ntre 10 i 30 de zile.
Conform alin. 5 al aceluiai articol: Suspendarea activitii localului
public ori retragerea autorizaiei de funcionare a acestuia se dispune de
ctre organul care a eliberat autorizaia, la propunerea organului constatator,
cruia i se comunic n scris msura luat, n termen de 5 zile de la data
sesizrii.
7.3. Desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea
iniial.
Aceast sanciune complementar prevzut n art.5, al.3, lit.g din
O.G. nr. 2/2001 este specific n activitatea de executare, respectiv de
desfiinare a construciilor, motiv pentru care o regsim reglementat i n
Legea nr. 50/1991 privind autorizatrea executrii lucrrilor de construcii, cu
modificrile i completrile ulterioare.
Astfel, art.28 alin. (1) i (3) din Legea nr. 50/1991 prevede:
(1) O dat cu aplicarea amenzii pentru contraveniile prevzute la
art.26 alin. (1) lit.a) i b) se dispune oprirea executrii lucrrilor, precum i,
dup caz, luarea msurilor de ncadrare a acestora n prevederile autorizaiei
sau de desfiinare a lucrrilor executate fr autorizaie i cu nerespectarea
prevederilor acesteia, ntr-un termen stabilit n procesul-verbal de constatare
a contraveniei.
(3) Msura desfiinrii construciilor se aplic i n situaia n care, la
expirarea termenului de intrare n legalitate stabilit n procesul-verbal de
constatare a contraveniei, contravenientul nu a obinut autorizaia
necesar.
Dei formulrile utilizate de legiuitor n art.5, alin.3, lit.g din O.G.
nr. 2/2001, respectiv n art.28 alin.1 din Legea nr. 50/1991 nu sunt identice,
este evident faptul c s-a avut n vedere aceeai sanciune contravenional
complementar, precedat n mod obligatoriu de sanciunea amenzii.
ntr-o spe, s-a ridicat excepia de neconstituionalitate a
dispoziiilor art.28, alin.1 i 3 din Legea nr. 50/1991, pe temeiul c textul
menionat nu prevede nici o cale de atac mpotriva msurii complementare
563

de desfiinare a lucrrilor executate, ceea ce contravine textului art.21, alin.1

din Constituie.
Analiznd critica de neconstituionalitate, Curtea Constituional a
constatat c potrivit art.35 alin.(2), teza nti din aceeai lege: mpotriva
procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei se poate face
plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia
i pe cale de consecin a respins excepia de neconstituionalitate.1
8. Procedura instituit prin Ordonana Guvernului nr. 2/2001
Sub aspect procedural Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind
regimul juridic al contraveniilor, cu modificrile i completrile ulterioare,
stabilete o serie de reguli privind: constatarea contraveniei, aplicarea
sanciunii contravenionale, termenele de prescripie, redactarea actului
administrativ de sancionare, cile de atac la ndemna contravenientului
etc., reguli aplicabile ori de cte ori legea special nu dispune altfel.
8.1. Constatarea contraveniei
Procedura dup care trebuie constatat svrirea unei contravenii
este reglementat n art. 15 20 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, cu
modificrile i completrile ulterioare.
Conform art. 15 alin. 1 din Ordonan: Contravenia se constat
printr-un proces-verbal ncheiat de persoanele anume prevzute n actul
normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, denumite n mod
generic ageni constatatori.
Textul citat stabilete dou reguli cu caracter general, dup cum
urmeaz:
a) actul administrativ prin care se constat svrirea contraveniei i
se aplic sanciunea contravenional este denumit proces-verbal;
b) competena de a constata svrirea contraveniei i de aplicare a
sanciunii contravenionale se stabilete n mod obligatoriu prin actul
normativ care reglementeaz n concret fapta contravenional, generic
persoanele stabilite prin lege fiind denumite ageni constatatori.
Procesul-verbal de constatare a contraveniei trebuie s cuprind n
mod obligatoriu datele prevzute n art. 16 al Ordonanei, respectiv: (1)
Procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde n mod
obligatoriu: data i locul unde este ncheiat; numele, prenumele, calitatea i
instituia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul
de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munca
ale contravenientului; descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei,
orei i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor
mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea
1

Decizia Curii Constituionale nr. 220 din 7 martie 2006, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, Partea I-a, nr. 313 din 6 aprilie 2006.
564

eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se

stabilete i se sancioneaz contravenia; indicarea societii de asigurri, n
situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de
circulaie; posibilitatea achitrii in termen de 48 de ore a jumtate din
minimul amenzii prevzute de actul normativ, daca acesta prevede o
asemenea posibilitate; termenul de exercitare a cii de atac i organul la care
se depune plngerea.
n cazul contraveniilor svrite de cetenii strini, persoanele fr
cetenie sau cetenii romni cu domiciliul n strintate, n procesul-verbal
se vor mai nscrie: seria i numrul paaportului ori ale altui document de
trecere a frontierei de stat, data eliberrii i statul emitent.
Dac procesul-verbal se ntocmete pentru un contravenient minor,
va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale
reprezentanilor legali ai acestuia.
O atenie deosebit trebuie s o acorde agentul constatator al
contraveniei dispoziiilor art. 17 din Ordonan, potrivit crora: Lipsa
meniunilor privind numele contravenientului sau, n cazul persoanei
juridice lipsa denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei
comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrage nulitatea
procesului-verbal. Nulitatea se constat i din oficiu.
n acelai sens, art. 16 alin. 7 din Ordonan instituie obligaia
agentului constatator ca n momentul ncheierii procesului-verbal s aduc
la cunotina contravenientului dreptul de a face obieciuni, pe care s le
consemneze distinct n procesul-verbal la rubrica Alte meniuni, sub
sanciunea nulitii procesului-verbal.
Contravenientul este obligat s prezinte agentului constatator, la
cerere, actul de identitate ori alte documente prevzute de lege. n caz de
refuz, pentru legitimarea contravenientului, agentul constatator poate apela
la sprijinul poliiei sau jandarmeriei.1
Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin, de ctre agentul
constatator i de contravenient. n cazul n care contravenientul nu se afl de
fa, refuz sau nu poate semna, agentul constatator va face meniuni despre
acele mprejurri, care, trebuie confirmate de un martor, identificat prin
datele personale i semntur.2
Potrivit art. 19 alin. 2 din Ordonan, calitatea de martor nu o poate
avea un alt agent constatator, restricie impus de legiuitor n ideea de a se
asigura o ct mai mare obiectivitate n aprecierea faptei contravenionale.
Dac o persoan svrete mai multe contravenii constatate n
acelai timp, de acelai agent constatator, se ncheie un singur proces-verbal,
astfel cum prevd dispoziiile art. 20, alin. 1 din Ordonan.

1
2

A se vedea art. 18 din O.G. nr. 2/2001

A se vedea art. 19 din O.G. nr. 2/2001
565

8.2. Aplicarea sanciunilor contravenionale

De regul, aplicarea sanciunii contravenionale este dat n
competena agentului-constatator.
n acelai timp, art. 21 alin. 2 din Ordonan instituie i excepia,
stipulnd: Dac, potrivit actului de stabilire i sancionare a contraveniei,
agentul constatator nu are dreptul s aplice sanciunea, procesul-verbal de
constatare se trimite de ndat organului sau persoanei competente s aplice
sanciunea. n acest caz, sanciunea se aplic prin rezoluie scris pe
procesul-verbal.
O astfel de excepie o regsim n materia contraveniilor silvice, art.
10 din Legea nr. 31/2000 stabilind:
(1) Aplicarea sanciunii se face dup cum urmeaz:
a) amenda i valoarea pagubei se stabilesc prin rezoluia efului
ocolului silvic n a crui raz teritorial s-a svrit contravenia, la
propunerea organului constatator;
b) n cazul n care constatarea contraveniei i stabilirea pagubei s-au
fcut de ctre eful ocolului silvic, sanciunea amenzii se aplic de
conductorul unitii silvice ierarhic superioare.
Sanciunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ i
trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei. De
asemenea, la aplicarea sanciunii contravenionale, agentul constatator
trebuie s in cont de mprejurrile n care a fost svrit fapta, de modul
i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit i de consecinele
faptei, de circumstanele personale ale contravenientului, precum i de
celelalte date nscrise n procesul-verbal.1
Dac prin svrirea contraveniei i-a cauzat o pagub i exist tarife
de evaluare a acesteia, persoana abilitat s aplice sanciunea stabilete i
despgubirea, cu acordul expres al persoanei vtmate, fcnd meniunea
corespunztoare n procesul-verbal.2 n cazul n care nu exist tarif de
evaluare a pagubei, persoana vtmat i va putea valorifica preteniile
potrivit dreptului comun.
Persoana mputernicit s aplice sanciunea, este abilitat s dispun
i confiscarea bunurilor prevzute de lege conform art. 24 alin. 1 din
Ordonan.
Procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se va comunica, n
copie, contravenientului i dac este cazul, prii vtmate i proprietarului
bunurilor confiscate.
Comunicarea procesului-verbal se face de ctre organul din care face
parte agentul constatator, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii
sanciunii.
1
2

A se vedea art. 21 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001

A se vedea art. 23 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001
566

n situaiile n care contravenientul a fost sancionat cu amend,

precum i dac a fost obligat la despgubiri, o dat cu procesul-verbal,
acestuia i se va comunica i ntiinarea de plat. n ntiinarea de plat se
va face meniune cu privire la obligativitatea achitrii amenzii la instituiile
abilitate de lege, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar
urmnd s se procedeze la executarea silit.1
Comunicarea procesului-verbal i a ntiinrii de plat s poat face
prin pot (cu aviz de primire), sau prin afiare la domiciliul persoanei
fizice, respectiv la sediul persoanei juridice. n cea de-a doua ipotez, se va
ntocmi proces-verbal de afiare semnat de cel puin un martor.
8.3. Cile de atac
mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i aplicare
a sanciunii contravenionale, se poate formula plngere n termen de 15 zile
de la data nmnrii sau comunicrii acestuia.
Plngerea nsoit de copia procesului-verbal de constatare a
contraveniei se depune la organul din care face parte agentul constatator,
acesta fiind obligat s o primeasc, s nmneze depuntorului dovad de
primire i s nainteze, de ndat, plngerea mpreun cu dosarul cauzei
judectoriei competente.
Plngerea suspend executarea msurilor dispuse prin procesulverbal.2
Conform art. 33 din Ordonan, judectoria va fixa termen de
judecat, care nu va putea depi 30 de zile de la nregistrare, cu citarea:
a) contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut
plngere;
b) organului din care face parte agentul constatator;
c) martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere;
d) altei persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a
cauzei.
n cazurile n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident
de circulaie, judectoria va cita i societatea de asigurri menionat n
procesul-verbal de constatare a contraveniei.
Dup administrarea probatoriului, instana judectoreasc va hotr
cu privire la sanciune, despgubiri i asupra msurii confiscrii.
Hotrrea judectoreasc pronunat n fond, prin care s-a soluionat
plngerea: Poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare,
la secia de contencios-administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu
este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susinute i oral n faa instanei.
Recursul suspend executarea hotrrii.3
1

A se vedea art. 25 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001

A se vedea art. 34 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001
3
A se vedea art. 32 din O.G. nr. 2/2001
567
2

Din analiza textului sus-menionat se desprind urmtoarele

concluzii:
a) n materia contraveniilor, procedura contencioas are dou grade
de jurisdicie: fondul i recursul;
b) legiuitorul stabilete n materia contraveniilor o competen
material atipic, n sensul c judecarea n fond a plngerii este dat n
competena instanei de drept comun, n timp ce recursul este soluionat de
instana specializat de contencios administrativ;
c) motivarea recursului nu este obligatorie;
d) recursul este suspensiv de executare.
Din coroborarea dispoziiilor art. 35 i 36 ale Ordonanei rezult c:
a) plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare i
sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere;
b) plngerile formulate mpotriva procesului-verbal de constatare i
sancionare a contraveniei, recursul formulat mpotriva hotrrii
judectoreti pronunate n fond, precum i orice alte cereri
incidente sunt scutite de taxa judiciar de timbru.
8.4. Executarea sanciunilor contravenionale
Potrivit art. 37 din Ordonan: Procesul-verbal neatacat n termenul
prevzut de art. 31, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care
s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu, fr vreo alt
formalitate.
A. Avertismentul se adreseaz oral, n situaiile n care
contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i sanciunea se
aplic de ctre agentul constatator.
n celelalte cazuri, avertismentul se socotete executat prin
comunicarea procesului-verbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia
corespunztoare.
Dac sanciunea a fost aplicat de instan prin nlocuirea amenzii
contravenionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin
ncunotinare scris.1
B. Amenda contravenional se pune n executare de ctre
urmtoarele autoriti publice:
1) de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte
ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a
contraveniei, n termenul prevzut de lege;
2) de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri.

A se vedea art. 38 din O.G. nr. 2/2001

568

Cu alte cuvinte, constituie titluri executorii, procesul-verbal de

constatare a contraveniei i aplicare a sanciunii contravenionale neatacat
n instan ori, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti irevocabile prin
care s-a soluionat plngerea.
Executarea se face n condiiile prevzute de dispoziiile legale
privind executarea silit a creanelor bugetare.
mpotriva actelor de executare se poate face contestaie la executare,
n condiiile Codului de procedur fiscal.1
C. Confiscarea se duce la ndeplinire de ctre organul care a
dispus-o, n condiiile legii.
n caz de anulare sau de constatare a nulitii procesului-verbal,
bunurile confiscate, cu excepia celor a cror deinere sau circulaie este
interzis prin lege, se restituie de ndat celui ndreptit.
Dac bunurile respective au fost valorificate, instana va dispune s
se achite celui ndreptit o despgubire care se stabilete n raport cu
valoarea de circulaie a bunurilor, astfel cum prevd dispoziiile art. 41 din
Ordonana Guvernului nr. 2/2001.

A se vedea art. 39 din O.G. nr. 2/2001

569

CUPRINS
Iordan NICOLA..............................................................................................1
DREPT ADMINISTRATIV...........................................................................1
CURS UNIVERSITAR..................................................................................1
PARTEA I ...................................................................................................2
DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERAL...................................2
Capitolul I...................................................................................................2
NOIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAIA PUBLIC ..........2
1. Noiunea de administraie public......................................................2
2. Administraia public abordat ca sistem ..........................................9
3. Relaiile dintre elementele componente ale sistemului
administrativ ........................................................................................12
4. Coninutul activitii administraiei publice ....................................15
5. Puterea public, interesul public i serviciul public ........................16
6. Statul i puterea public ...................................................................18
6.1. Noiunea de stat. Funciile statului. ..........................................18
6.2. Caracteristicile puterii publice. .................................................20
6.3. Principiul separaiei puterilor n stat .........................................22
6.3.1. Originea i coninutul principiului separaiei puterilor n stat
......................................................................................................22
Capitolul II ...............................................................................................26
CENTRALIZARE, DECONCENTRARE I DESCENTRALIZARE
ADMINISTRATIV ...............................................................................26
1. Scurt privire istoric i definirea conceptelor ................................26
2. Centralizarea administrativ ............................................................30
3. Deconcentrarea administrativ ........................................................31
4. Descentralizarea administrativ .......................................................33
5. Autonomia local .............................................................................34
Capitolul III..............................................................................................36
DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE A
ADMINISTRAIEI PUBLICE................................................................36
1. Dreptul administrativ - ramur a dreptului public ...........................36
2. Obiectul, definiia i trsturile dreptului administrativ ..................37
3. Normele dreptului administrativ ......................................................41
4. Izvoarele dreptului administrativ .....................................................43
5. Raporturile de drept administrativ ...................................................46
5.l. Noiune, trsturi .......................................................................46
5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ ...................47
5.3. Elementele raportului juridic administrativ ..............................49
5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ ........................51
Capitolul IV .............................................................................................56
570

SERVICIUL PUBLIC .............................................................................56

1. Noiune ............................................................................................56
2. Organizarea i funcionarea serviciilor publice ...............................59
2.1. nfiinarea serviciilor publice ....................................................59
2.2. Desfiinarea serviciilor publice..................................................63
3. Sfera serviciilor publice ...................................................................63
Capitolul V ...............................................................................................69
DOMENIUL PUBLIC I DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI I
UNITILOR ADMINISTRATIV TERITORIALE ..........................69
1. Aspecte privind evoluia legislaiei i doctrinei romneti ..............69
2. Sistemul proprietii consacrat de Constituia Romniei .................71
2.1. Particularitile proprietii publice ..........................................75
2.2. Particularitile proprietii private ...........................................77
3. Domeniul public i domeniul privat ................................................78
3.1. Domeniul public .......................................................................78
3.1.1 Noiune, trsturi ...............................................................78
3.1.2. Clasificarea domeniului public ..........................................82
3.1.3. Regimul juridic aplicabil domeniului public .....................84
3.1.4. Sfera bunurilor ce aparin domeniului public.....................92
3.2. Domeniul privat al statului i al unitilor administrativteritoriale...........................................................................................96
4.4. Obiectul contractului de concesiune........................................108
4.5. Procedura de concesionare......................................................111
4.6. Dispoziii privind contractul de concesiune............................113
A) Termenul n care trebuie ncheiat contractul.................................113
4.9. Caracterele contractului de concesiune ..................................120
5. Administrarea, nchirierea i folosina gratuit a bunurilor aparinnd
domeniului public...............................................................................121
5.1. Administrarea bunurilor proprietate public...........................122
5.2. nchirierea bunurilor proprietate public.................................123
5.3. Transmiterea n folosin gratuit a bunurilor proprietate public
........................................................................................................123
PARTEA a II a.........................................................................................124
ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE ...................................124
Capitolul I ..............................................................................................124
PREEDINTELE ROMNIEI .............................................................124
1. Consideraii generale privind eful de stat .....................................124
2. Natura juridic a regimului politic conform Constituiei Romniei
............................................................................................................126
3. Condiii de eligibilitate ..................................................................127
4. Atribuiile Preedintelui Romniei ................................................129
4.1. Funcia de ef de Stat .............................................................130
571

4.2. Funcia de ef al executivului .................................................131

4.3. Funcia de mediere ..................................................................133
4.4 Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu Parlamentul
........................................................................................................133
4.4.1. Adresarea de mesaje ........................................................133
4.4.2. Convocarea Parlamentului ...............................................134
4.4.3. Dizolvarea Parlamentului ................................................135
4.4.4. Promulgarea legilor .........................................................136
4.5. Atribuiile Preedintelui Romniei n raport cu puterea
judectoreasc ................................................................................136
4.6. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu Curtea
Constituional ...............................................................................137
4.7. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu poporul . 138
5. Actele Preedintelui Romniei ......................................................139
6. Rspunderea Preedintelui Romniei.............................................141
Capitolul II .............................................................................................144
GUVERNUL ROMNIEI ....................................................................144
Consideraii generale privind Guvernul .............................................144
Rolul Guvernului Romniei potrivit Constituiei i Legii nr. 90/2001
privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a
ministerelor ........................................................................................146
Procedura de constituire i nvestitura Guvernului ............................147
Componena Guvernului, incompatibiliti, ncetarea funciei de
membru al Guvernului .......................................................................148
Structura Guvernului..........................................................................151
Aparatul de lucru al Guvernului ........................................................153
Funcionarea Guvernului....................................................................154
Atribuiile Guvernului........................................................................155
Actele Guvernului...............................................................................156
9.1. Hotrrile Guvernului .............................................................158
9.2. Ordonanele Guvernului .........................................................159
9.3. Ordonanele de urgen ...........................................................160
Rspunderea Guvernului...................................................................163
10. 1. Rspunderea politic a Guvernului i a minitrilor .............164
10.2. Rspunderea juridic.............................................................165
Raporturile Parlamentului cu Guvernul..............................................167
Capitolul III............................................................................................170
MINISTERELE......................................................................................170
Definiia, locul i rolul ministerelor....................................................170
Organizarea i funcionarea ministerelor ...........................................171
Organele autonome ale administraiei publice centrale......................174
572

3.1. Uniti subordonate ministerelor i celorlalte organe ale

administraiei centrale de specialitate ............................................175
3.2. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte
organe centrale ale administraiei ..................................................176
Capitolul IV............................................................................................177
ADMINISTRAIA PUBLIC LOCAL.............................................177
1. Unitile administrativ-teritoriale i reprezentarea lor public ......177
2. Principiile de baz ale organizrii i funcionrii administraiei
publice locale......................................................................................178
2.1. Principiul autonomiei locale....................................................180
2.2. Principiul descentralizrii........................................................181
2.3. Principiul deconcentrrii serviciilor publice............................184
2.4. Principiul eligibilitii..............................................................186
2.5. Principiul legalitii.................................................................187
2.6. Principiul consultrii cetenilor n probleme locale de interes
deosebit...........................................................................................188
Capitolul V..............................................................................................189
CONSILIUL LOCAL.............................................................................189
1. Componena i alegerea consiliilor locale......................................189
2. Validarea alegerii consilierilor.......................................................198
3. Constituirea consiliilor locale.........................................................200
7. Actele consiliului local...........................................................................218
8. Drepturile i obligaiile consilierilor locali.....................................220
9. Protecia legal a consilierilor locali ..............................................222
10. Rspunderea consilierilor.............................................................222
11. Secretarul unitii administrativ-teritoriale...................................226
Capitolul VI ...........................................................................................229
PRIMARUL ...........................................................................................229
1. Alegerea i statutul primarului .......................................................229
2. Atribuiile primarului .....................................................................238
3. Actele primarului............................................................................241
4. Drepturile i obligaiile primarului ................................................242
5. Rspunderea primarului..................................................................243
6. Aparatul de specialitate al primarului.............................................246
7. Viceprimarul...................................................................................247
Capitolul VII...........................................................................................253
CONSILIUL JUDEEAN......................................................................253
1. Componena i alegerea..................................................................253
2. Constituirea Consiliilor Judeene....................................................256
3. Funcionarea Consiliilor Judeene..................................................259
4. Atribuiile consiliului judeean.......................................................262
5. Actele Consiliului Judeean ...........................................................264
573

6. Preedinii i vicepreedinii Consiliului Judeean ........................265

Capitolul VIII..........................................................................................277
PREFECTUL .........................................................................................277
1. Consideraii generale privind instituia prefectului .......................277
Scurt istoric ....................................................................................277
2. Suportul constituional i legal al instituiei prefectului.................280
3. Numirea, ncetarea de drept a exercitrii funciei, incompatibiliti,
conflictul de interese...........................................................................283
4. Atribuiile prefectului.....................................................................286
4.1. Atribuiile conferite de Constituie .........................................286
4.2. Atribuiile conferite de lege ....................................................288
5. Drepturile i ndatoririle prefecilor ...............................................290
6. Actele prefectului............................................................................291
7. Subprefectul ...................................................................................293
8. Instituia prefectului........................................................................294
9. Colegiul prefectural........................................................................298
Capitolul IX ...........................................................................................299
FUNCIA PUBLIC ............................................................................299
1. Scurt istoric privind reglementarea noiunii de funcie public .....299
2. Reglementarea funciei publice n Constituie i legea organic ...301
3. Noiunea de funcie public ...........................................................302
4. Clasificarea funciei publice ..........................................................305
Capitolul X .............................................................................................313
FUNCIONARII PUBLICI ..................................................................313
1. Noiune ..........................................................................................313
2. Categorii de funcionari publici .....................................................315
3. Regimul juridic al investirii funcionarilor publici ........................322
3.1. Condiiile de acces n funciile publice....................................322
3.2. Numirea funcionarilor publici ...............................................324
3.3. Funcionarul de fapt ................................................................326
3.4. Modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu
........................................................................................................329
3.4.1. Modificarea raporturilor de serviciu ................................329
3.4.2. Suspendarea raportului de serviciu ..................................333
3.4.3. ncetarea raportului de serviciu .......................................336
3.5. Conflictul de interese i alte interdicii. Incompatibiliti ......341
4. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici .............................345
4.1 Drepturile funcionarilor publici ..............................................345
4.2. Obligaiile funcionarilor publici ............................................348
5. Rspunderea funcionarilor publici ................................................349
5.1. Rspunderea disciplinar ........................................................351
5.2. Rspunderea contravenional ................................................357
574

5.3. Rspunderea civil ..................................................................359

5.4. Rspunderea penal ................................................................361
PARTEA II ............................................................................................363
Capitolul XI............................................................................................363
Actul administrativ forma concret principal de realizare a activitii
executive ................................................................................................363
1. Terminologie. Consideraii cu caracter istoric i de drept comparat.
............................................................................................................363
2. Trsturile actului administrativ.....................................................366
2.1. Situaia n doctrin ..................................................................366
2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare
unilateral de voin ...................................................................368
2.1.2. Actul administrativ este cea mai important form juridic
prin care se realizeaz activitatea administraiei publice ...........372
2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regul, o autoritate a
administraiei publice .................................................................373
2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat n temeiul i pentru
realizarea puterii publice ............................................................374
2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu i executoriu din
oficiu ..........................................................................................375
2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic
specific reglementat de Constituie i de Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 .........................................................378
3. Clasificarea actelor administrative.................................................379
3.1. Clasificare dup criteriul ntinderii efectelor juridice pe care le
produc ............................................................................................379
3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ......................379
3.1.2. Actele administrative cu caracter individual ...................380
3.2. Clasificarea actelor administrative dup conduita prescris ...382
3.3. Clasificarea dup situaia juridic generat ............................384
3.4. Clasificarea actelor dup autorul lor .......................................384
3.5. Clasificarea actelor administrative dup procedura de elaborare
........................................................................................................385
4. Regimul juridic al actelor administrative ......................................387
4.1. Legalitatea actelor administrative ...........................................387
4.2. Fora juridic a actelor administrative ....................................391
4.3. Fora probant a actelor administrative ..................................392
4.4. Intrarea n vigoare a actelor administrative ............................393
4.5. Modul de executare al actelor administrative .........................396
4.6. Modul de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative
........................................................................................................397
5. Condiiile de valabilitate ...............................................................399
575

5.1. Condiiile generale ..................................................................399

5.2. Condiiile speciale de valabilitate ale actelor administrative . 400
5.2.1. Adoptarea actelor administrative de ctre organul
competent i n limitele competenei sale legale........................401
5.2.2. Adoptarea actelor administrative n forma i cu procedura
prevzute de lege .......................................................................404
5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu coninutul legii . .406
5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii ........406
6. Procedura de elaborare a actelor administrative ............................407
6.1. Noiunea de procedur administrativ.....................................407
6.2. Formaliti procedurale prealabile adoptrii actului administrativ
........................................................................................................409
6.3. Formaliti procedurale concomitente adoptrii actului
administrativ ..................................................................................414
6.4. Formaliti procedurale ulterioare adoptrii actului administrativ
........................................................................................................417
6.5. Procedura aprobrii tacite .......................................................421
7. Executarea actelor administrative ..................................................429
7.1. Obiectul execuiei administrative ...........................................429
7.2. Subiectul execuiei administrative ..........................................429
7.3. Formele execuiei administrative ............................................430
7.4. Metode de executare a actelor administrative ........................430
7.5. Forme procedurale ale execuiei administrative .....................431
8. Cile administrative de atac ...........................................................432
8.1. Definirea cilor administrative de atac ...................................432
8.2. Clasificarea cilor administrative de atac ...............................434
8.3. Elementele i caracteristicile cilor de atac administrative ....435
8.4. Procedura de soluionare a recursului administrativ ...............436
9. Efectele actelor administrative ......................................................437
9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice
........................................................................................................438
9.2. ntinderea efectelor juridice produse de actele administrative
........................................................................................................442
9.2.1. ntinderea n spaiu a efectelor juridice ...........................442
9.2.2. ntinderea efectelor juridice asupra persoanelor...............442
9.2.3. ntinderea n timp a efectelor juridice ..............................443
9.3. ncetarea efectelor juridice .....................................................443
9.3.1. ncetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt
material juridic ........................................................................444
9.3.2. ncetarea efectelor juridice prin intervenia unui act juridic
....................................................................................................445
1. Consideraii generale .....................................................................465
576

2. Noiune ..........................................................................................466
3. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraiei
publice ................................................................................................467
Capitolul XIII .........................................................................................468
CONTROLUL ADMINISTRATIV ......................................................468
1. Noiune, trsturi, funcii ...............................................................468
2. Controlul administrativ intern.........................................................470
2.1. Controlul intern general...........................................................470
2.2. Controlul intern specializat .....................................................473
3. Controlul administrativ extern .......................................................474
3.1. Controlul ierarhic ....................................................................474
3.2. Tutela administrativ...............................................................475
3.3. Controlul administrativ extern specializat ..............................477
Capitolul XIV.........................................................................................481
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV.................................................481
1. Noiune i istoric.............................................................................481
1.1. Consideraii preliminare..........................................................481
1.2. Noiunea de contencios administrativ......................................483
1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ..............486
1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ................492
2. Fundamentele constituionale i legale ale contenciosului
administrativ.......................................................................................496
2.1. Caracterul constituional al instituiei contenciosului
administrativ...................................................................................496
2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004....................497
2.3. Condiiile de admisibilitate ale aciunii directe n contenciosul
administrativ conform Constituiei i Legii nr. 544/2004..............504
2.3.2 Condiia ca actul atacat s fie emis/adoptat de o autoritate
public.........................................................................................508
2.3.3 Condiia ca actul atacat s lezeze un drept recunoscut de lege
ori un interes legitim...................................................................509
2.3.4 Condiia referitoare la calitatea reclamantului...................511
2.3.5. Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealabile 513
2.3.6 Condiia introducerii aciunii n termenul legal.................517
2.4 Actele administrative nesupuse controlului judectoresc prin
contenciosul administrativ..............................................................519
2.5 Aspecte procedurale privind judecarea aciunilor de contencios
administrativ...................................................................................521
2.5.1 Instanele judectoreti competente s soluioneze litigiile de
contencios administrativ.............................................................521
2.5.2 Sesizarea instanei de contencios administrativ.................522
577

2.5.3 Obiectul aciunii i soluiile pe care le poate pronuna

instana n fond...........................................................................523
2.5.4 Calea de atac......................................................................525
2.5.5 Executarea hotrrilor judectoreti pronunate de instanele
contencios administrativ.............................................................525
2.6. Excepia de nelegalitate...........................................................526
Capitolul XV...........................................................................................528
RSPUNDEREA ADMINISTRATIV ...............................................528
1. Preliminarii.....................................................................................528
2. Suportul constituional i legal al rspunderii administrative.........532
3. Noiune...........................................................................................534
4. Formele i subiecii rspunderii administrative..............................535
5. Rspunderea administrativ-disciplinar..........................................536
6. Rspunderea administrativ-patrimonial........................................538
6.1. Preliminarii..............................................................................538
6.2. Bazele constituinale i legale ale rspunderii administrativpatrimoniale....................................................................................539
6.3. Forme ale rspunderii administrativ-patrimoniale..................543
6.4. Condiiile rspunderii administrativ-patrimoniale...................543
Capitolul XVI.........................................................................................545
CONTRAVENIA.................................................................................545
1. Reglementare. Definiia i trsturile contraveniei.......................545
2. Aplicarea n timp i asupra persoanelor a normelor contravenionale
............................................................................................................549
3. Elementele constitutive ale contraveniei.......................................550
3.1. Obiectul contraveniei..............................................................550
3.2. Latura obiectiv.......................................................................551
3.3. Subiectul rspunderii contravenionale....................................552
3.4. Latura subiectiv......................................................................553
4. Cauzele care nltur rspunderea contravenional.......................553
5. Sanciunile contravenionale...........................................................555
6. Sanciunile contravenionale principale..........................................556
6.1. Avertismentul..........................................................................556
6.2. Amenda contravenional........................................................557
6.1.1. Definiie. Noiuni generale...............................................557
6.3. Prestarea unei activiti n folosul comunitii........................558
6.3.1. Procedura de aplicare........................................................559
6.3.2. Executarea sanciunii de prestare a unei activiti n folosul
comunitii..................................................................................560
7. Sanciunile contravenionale complementare.................................561
7.1. Confiscarea bunurilor deinute, folosite sau rezultate din
contravenii.....................................................................................561
578

7.2. Suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau

autorizaiei de exercitare a unei activiti.......................................562
7.3. Desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. 563
8. Procedura instituit prin Ordonana Guvernului nr. 2/2001...........564
8.1. Constatarea contraveniei.........................................................564
8.2. Aplicarea sanciunilor contravenionale..................................566
8.3. Cile de atac...........................................................................567
8.4. Executarea sanciunilor contravenionale..............................568

579