Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
existat i s-a manifestat din plin cu mult nainte, ncepnd chiar cu primele forme de
organizare statal cunoscute din antichitatea oriental sau din cea greco-roman, ceea ce a
permis formularea unor consideraii teoretice, dei incipiente, din partea unor gnditori
sau reformatori precum Solon, Platon, Aristotel, Cicero, Iustinian - , iar mai trziu
Machiavelli, Bodin, Grotius, Pascal, etc., au dezvoltat gndirea politico-juridic din acest
domeniu.
Crearea primelor regimuri i state democratice a condus la nscunarea principiului
separaiei puterilor n stat, dar cu nuanri, mai ales, practice, foarte variate de la stat la
stat, de unde i o evoluie diferit a conceptului de putere executiv sau de administraie
public.
n general, noiunea de administraie vzut n sens organizaional sau instituional,
excludea din coninutul su chiar guvernul conceput, mai degrab, ca un factor de
conducere (guvernare), n timp ce administraia" n mod concret se concentra pe
activitatea administrativ de aplicare a legilor care-i limitau aciunile fie prin acte de
autoritate ale puterii publice respective, fie prin acte de gestionare i administrare ce
ineau de dreptul privat.
Mai mult, la finele sec. XIX i nceputul sec. XX se pune accentul pe noiunea de
serviciu public prestat de administraie n beneficiul resortisanilor si, iar nu pe
puterea public.
n acelai sens, interesul general sau public al colectivitii naionale sau locale
devine scopul principal pentru care acioneaz administraia prin exercitarea
competenelor sale 2 .
Dac aceasta este viziunea francez, n optica german administraia este activitatea
statului pentru realizarea obiectivelor sale n interiorul sistemului juridic, cu excepia
puterii judiciare 3 , sau, cu alte cuvinte, orice activitate a statului sau a altui purttor al
puterii publice, separat de puterea legislativ i cea judiciar reprezint
administraie, ntr-o definiie negativist.
n Anglia, preocuprile privind executivul sunt mai mult pragmatice dect
doctrinare, aceast putere fiind identificat cu guvernul care, mpreun cu partenerul su
2
3
Germania
Aceeai evoluie a dreptului administrativ de la statul poliienesc al secolelor
XVII- XVIII, la statul constituional liberal din secolul XIX, pn la administraia
statului constituional social din secolul XX i terminnd cu Constituia de la
Bonn (1949), similar celei franceze, se constat i n Germania.
ntr-adevr, curile regale ale landurilor, apoi cea de la Berlin, a rii unificate,
au exercitat o putere nelimitat bazat pe o administraie birocratic puternic
ierarhizat avnd n compunere funcionarii profesioniti de carier.
Micarea constituional din sec XIX a vizat limitarea puterii monarhice, o real
separare a puterilor n stat, consacrarea drepturilor i libertilor fundamentale
ceteneti.
n a doua jumtate a sec XIX s-au nfiinat tribunalele administrative autonome
ale landurilor (1863) urmate de crearea naltei Curi Administrative Prusace (1872).
ncepnd cu Constituia de la Weimar (1919) i pn la actuala Lege
fundamental de la Bonn (1949), exceptnd perioada interbelic naional-socialist,
administraia public german a evoluat de la un sistem constituional liberal preocupat de garantarea securitii statului, meninerea legii i ordinii, precum i
vegherea la derularea legal a economiei de pia- la un sistem constituional social
caracterizat prin prestarea serviciilor publice administrative, prin nfiinarea utilitilor
publice municipale n transporturi, salubritate, etc. i asigurarea serviciilor sociale,
educative, sanitare i culturale ntr-o societate hiperindustrializat i urbanizat care
trebuia s garanteze bunstarea general, a tuturor.
Italia
Dreptul administrativ italian s-a format ntre finele sec. XVIII i sfritul sec.
XIX pe fondul preocuprilor de consolidare a statelor italiene urmate de unificarea
peninsular realizat de Garibaldi.
Regimul juridic aplicabil administraiei publice a fost iniial cel privat, comun,
deopotriv autoritilor i particularilor, pentru ca apoi s evolueze spre domeniul
public, mai ales sub influena dominaiei franceze, proces accelerat de proclamarea
Italiei ca regat (1861) i adoptarea unei vaste legislaii viznd administraia public.
5
Portugalia
Crearea sistemului constituional, sub influena francez (1832) conduce la o
separare a puterilor n stat. Ulterior se adopt Codul administrativ (1842) care a
stabilit principiile fundamentale ale guvernrii locale.
Se nfiineaz Consiliul de Stat cu o secie judectoreasc (1845) devenit
Tribunal Administrativ Suprem (1870), iar interpretarea exegetic a Codului
Administrativ a format bazele jurisprudenei administrative.
La nceputul sec. XX se dezvolt doctrina administrativ portughez sub
influen francez, dar adaptat particularitilor naionale, elaborndu-se o
legislaie administrativ de uniformizare, concretizat n noul Cod Administrativ.
Grecia
Sistemul dreptului administrativ a fost influenat de dreptul francez, dar cu
evoluii sinuoase datorit unei evoluii oscilante a dreptului constituional,
consecin a situaiei istorice specifice acestei ri balcanice, ceea ce a influenat i
stabilitatea tribunalelor supuse unor frecvente reorganizri i la neformarea unei
jurisprudene administrative unitare n materie.
Danemarca
Dreptul danez este influenat de sistemul german i de cel francez. Totui, legile
referitoare la protecia legal a particularilor fa de abuzurile administraiei sunt sub
influen englez, ncredinnd jurisdicia tribunalelor ordinare.
Administraia public este supus supravegherii ombudsman-ului (avocatul
poporului) investit de parlament, instituie specific ntregului sistem nordic de drept
public.
Doctrina juridic a impulsionat dezvoltarea dreptului administrativ, mai ales
sub aspectul principiilor acestui sistem, extrase din studiul comparat al dreptului
nordic, german i a celui francez, principii nsuite n practica judiciar a
tribunalelor.
Belgia
Dreptul administrativ al acestei ri este puternic influenat de cel francez, iar
nceputurile se regsesc n ocupaia francez (1795-1814) cnd modelul birocratic
francez a fost impus n locul celui autohton.
Dei opereaz subordonarea administraiei fa de lege, conform Constituiei
(1831), jurisdicia litigiilor cu executivul este ncredinat instanelor ordinare de
drept comun ca i n sistemul englez.
Extinderea treptat a interveniei executive n sferele tot mai largi ale
activitilor economice i sociale a accentuat i evideniat slbiciunile sistemului
administrativ implicat n tot mai multe litigii cu particularii, ceea ce a determinat
crearea Consiliului de Stat (1948), de inspiraie francez, cu o seciune legislativconsultativ, n probleme administrative, i alta judectoreasc pentru a judeca
abuzurile i depirile de putere ale executivului, anulnd actele administrative
individuale sau normative ale acestuia.
Luxemburg
Dreptul administrativ a fost influenat de cel francez, dar i de cel al rilor
nvecinate, Belgia i Olanda, pe care istoria le-a impus n structuri statale comune,
inclusiv cu Frana.
Conform Constituiei din 1841, protecia legal a ceteanului mpotriva
abuzurilor administraiei era asigurat de Consiliul Guvernului care judeca litigii
conform competenei conferite de statutul propriu. Recursul mpotriva deciziilor
Consiliului erau de competena Marelui Duce.
ncepnd cu Constituia liberal din 1848 n mod constant tribunalele ordinare
exercit jurisdicia general n materia drepturilor civile i politice ale cetenilor
nclcate de administraia public, mai ales n privina despgubirilor revendicate
de cei vtmai.
Celelalte dispute administrative se soluioneaz de Consiliul de Stat prin secia
sa judectoreasc dup modelul francez.
Olanda
Dreptul administrativ olandez a fost iniial sub influen englez i ulterior sub
influena sistemului francez i german.
La nceputul sec. XIX a fost stabilit distincia ntre dreptul privat i dreptul
public.
Protecia legal a cetenilor n faa abuzurilor administraiei se realiza prin
tribunalele ordinare care exercitau jurisdicia n materie de proprietate, plata datoriilor,
iar n rest jurisdicia se exercita n urma plngerilor la organele executive superioare,
pn la Coroan care pronuna o hotrre judectoreasc dup ce analiza opinia
Consiliului de Stat.
La sfritul sec. XIX dreptul privat era aplicat in general pentru a obine
compensaii n urma interveniei ilegale a executivului, n vreme ce prevederile de
drept administrativ erau complementare, constituind excepia.
Treptat, n urma extinderii serviciilor publice administrative, dreptul public
devine un sistem propriu i independent ce guverneaz acest sector alturi de dreptul
contractelor.
Sec. XX marcheaz apariia legislaiei administrative privind protecia legal a
ceteanului mpotriva executivului, jurisdicia fiind exercitat de tribunalele
administrative speciale (n materie de taxe i asigurri sociale).
n paralel s-a accelerat reglementarea procedural i instituional a rezolvrii
reclamaiilor pe cale administrativ, fa de organele locale, apoi centrale, chiar n
baza unei proceduri cvasi-judectoreti.
n 1970 a fost creat o secie judectoreasc a Consiliului de Stat, dup model
francez, avnd jurisdicie n materia contestaiilor viznd deciziile administrative.
Marea Britanie i Irlanda
Sistemul de drept britanic are ca trstur specific sistemul jurisprudenial
bazat pe precedentul judiciar, n care hotrrea judectoreasc este un important
izvor de drept i n materie administrativ.
n paralel, actele parlamentului impun supremaia legii iar legislaia delegat
aparinnd executivului este circumscris legii, excluznd aciunile arbitrare care
9
10
2.1. Frana
Constituia Franei din anul 1958 instituie o form de guvernmnt republican
de tip semiprezidenial n care atribuiile de vrf ale executivului se mpart ntre
preedintele rii i guvernul condus de premier.
Parlamentului i revine competena de a legifera n domenii foarte importante ale
vieii sociale, expres i limitativ enunate, n legea fundamental (art. 34 i urm.), n
vreme ce guvernul poate interveni normativ practic n orice domeniu din proprie
iniiativ sau din mputernicirea legislativului chiar i n domenii rezervate acestuia
din urm, emind ordonane 9 .
Legile abordeaz n mod incidental problematica administrativ avnd
tendina de a codifica acest domeniu, prin sistematizri pariale ale unor sectoare
executive de strict specialitate (Codul administraiei comunale, Codul mediului,
Codul urbanismului).
Desigur, cele mai multe norme administrative, se regsesc n ordonanele de
guvern menite a dezvolta, ulterior, legislaia n materie i care, n plus, ncorporeaz
obiectivele Comunitii Europene, fcndu-le accesibile n mod direct n dreptul
intern francez.
n privina modului de asigurare a ordinii de drept n activitatea normativ
remarcm faptul c prin intermediul Consiliului Constituional se exercit verificarea
prealabil a conformitii legilor cu legea fundamental anterior promulgrii acestora.
Pe de alt parte, Consiliul de Stat are competena de a verifica legalitatea
ordonanelor guvernamentale emise din iniiativa proprie a executivului, n timp ce
tribunalele pot, de regul, controla legalitatea aciunilor administrative.
n privina dreptului nescris sau cutumiar, acesta joac un rol considerabil n
sistemul francez al izvoarelor de drept, fiind subordonat legislaiei existente n
11
materie, dei practica judiciar a fost influenat considerabil de acest gen de drept,
Curile Administrative nsuindu-i unele reguli cutumiare, prin hotrrile pronunate.
n privina practicii judiciare sau a jurisprudenei n materie executiv ea a
contribuit n mod hotrtor la dezvoltarea dreptului administrativ, mai ales n domenii
lacunare, de goluri legislative, avnd un rol creativ.
Dei Constituia, nu recunoate practicii judiciare, n spe, a curilor
administrative, dreptul de a emite reguli obligatorii i general aplicabile, totui
jurisprudena n materie administrativ, mai ales a Consiliului de Stat, materializat,
n deciziile de ndrumare, este recunoscut ca fiind obligatorie de urmat, att Consiliul
de Stat, ct i instanele administrative neabtndu-se de la ea, orice nclcare din
partea executivului antrennd nulitatea sau navalabilitatea actelor sau aciunilor sale,
ori rspunderea autoritilor publice 10 . Aceast situaie recunoscut unanim de
doctrina francez 11 se datoreaz rolului jucat de jurispruden n definirea i
clasificare unor concepte de baz ale dreptului administrativ francez de genul actului
administrativ, contractului administrativ, etc., pe linia demarcaiei dintre dreptul
(public) administrativ i dreptul (privat) civil.
Pe de alt parte, un rol important revine jurisprudenei n formularea principiilor
generale de drept aplicabile administraiei mai ales n raporturile ei cu cetenii n
materia unor drepturi ceteneti (civile), cele precum libertatea public, egalitatea,
accesul la servicii publice, continuitatea serviciului public (raportat la dreptul la
grev a funcionarilor) ori categoria drepturilor procedurale (procesuale) viznd
dreptul la audiere, dreptul la aprare, asistarea, reprezentarea n cazul procedurilor
disciplinare sau sacionatorii, etc.
Mai mult, chiar Consiliul Constituional a acordat un statul legal acestor
principii jurisprudeniale, naintea oricror reglementri administrative autonome
care trebuie s fie conforme cu ele i chiar n cazul proiectelor de legi ajunse n faa
Consiliului naintea promulgrii lor se poate pune problema conformitii
respectivelor
10
TP
11
acte
normative
cu
12
aceste
reguli
fundamentale.
2.2. Germania
Legea fundamental din anul 1949 consacr structura federativa bazat pe
principiul legalitii i justiiei sociale (art. 20 al. 1 i art. 20 al. 1), demarcnd
puterile administrative ntre statul federal i landuri. n dezvoltarea prevederilor
constituionale legislaia federal a reglementat n mod unitar i uniform aspecte
importante ale dreptului administrativ ca, de exemplu, Legea privitoare la
procedura administrativa federal (din anul 1976), urmat de legile unitare ale
landurilor, precum i de numeroase statute ce au reglementat diverse domenii
speciale ale dreptului administrativ.
Oricum, reglementrile dezvolttoare reflect principiile constituionale, pe
care practica judiciar le respect n materia litigiilor administrative.
Dreptul cutumiar este aplicabil n mod restrns numai la nivelul
autoritilor locale i numai n msura n care este consacrat o utilizare prelungit
i continu a acestuia, dublat de credina celor care l folosesc c aceast
ntrebuinare este legitim, cum ar fi cazul raporturilor n materie de urbanism,
dezvoltare local, etc., deciziile autoritilor locale trebuind s fie conforme cu
cutuma local.
n privina practicii judiciare, ca izvor de drept, curile administrative ale
landurilor ca i Curtea Administrativ Federal au influenat decisiv formularea i
aplicarea principiilor administrative, inclusiv Curtea Federal de Justiie precum
i Curtea Constituional Federal, mai ales pe fondul unor lacune legislative
evideniate cu prilejul soluionrii unor litigii n care se ridic vasta problematic a
limitelor sau restriciilor normative statutare comparativ cu intervenionismul
federal n aceleai domenii paralele ale sectoarelor executive.
n privina principiilor dreptului administrativ dei sunt de inspiraie
constituional totui dreptul cutumiar ca i jurisprudena au consacrat reguli
fundamentale n aplicarea principiilor constituionale, ca, de exemplu, cazul
Curii
viziunea
constituional
asupra
executivului
depea
14
concordan
cu
principiile
de
eficacitate,
descentralizare,
13
16
Portugalia
Constituia din 1976 i revizuirea ei din 1982 consacr statul democratic bazat
pe domnia legii existnd o diviziune i interconectare a puterilor ntre
preedintele republicii, guvern, adunare legislativ, tribunale.
Guvernul are i puteri legislative n domeniile nerezervate parlamentului
adoptnd reglementri statutare supuse controlului i ratificrii legiuitorului.
Capitolul referitor la activitile administraiei publice conine principii
constituionale referitoare la:
promovarea i aprarea interesului public n raport cu cel personal;
exercitarea funciei publice cu imparialitate;
dreptul la audiere i la aprare n cadrul procedurilor disciplinare;
participarea ceteneasc la procesul decizional administrativ care
afecteaz comunitatea;
responsabilitatea funcionarilor publici.
n aceast ar asistm la procesul de transpunere a prevederilor constituionale
n legislaia ordinar, printr-un proiect de lege privind procedura administrativ
graioas (necontencioas). Domeniul dreptului material administrativ general este
reglementat prin Codul Administrativ care vizeaz numai guvernarea i
administraia local, n timp ce codificarea procedural rmne nc un deziderat
formulat constituional.
Jurisprudena administrativ nu are relevana celei franceze, dar tribunalele
aplic i dezvolt principii generale ale dreptului administrativ fcndu-se distincie
ntre principiile legale generale sau fundamentale, principiile generale de drept
public i principiile generale ale dreptului administrativ. Dintre unele principii
enumerm:
promovarea interesului public:
legalitatea, egalitatea i imparialitatea;
competena profesional administrativ:
audierea prealabil i corect.
17
14
19
prestatoare
de
servicii
sau
declanatoare
de
intervenii,
20
21
15
23
24
3.1 Frana
Frana se caracterizeaz printr-un nalt grad de centralizare administrativ,
cu vechi rdcini n istoria rii, pstrat i accentuat de-a lungul domniei lui
Napoleon i continuat, practic, de toate regimurile ulterioare.
Pe de alt parte, acest sistem a fost determinat i de structura unitar a
statului, iar, apoi de regimul semiprezidenial care a accentuat concentrarea puterii
executive n minile efului statului.
Regimul juridic instituit de Constituia celei de-a V-a Republici a perpetuat
aceast stare, dar politica de integrare european a determinat ca, dup anul 1970,
s nceap o orientare necentralizatoare spre deconcentrarea administrativ n urma
transferului puterii de decizie de la autoritile centrale ctre cele subordonate din
teritoriu prin deconcentrare, inclusiv asupra autoritilor locale, nsoit i de o
descentralizare prin cedarea puterii de decizie n probleme de interes local de ctre
stat pe seama autoritilor administraiei publice locale autonome.
Legislaia anilor 1972,1982/83 a realizat reforme regionale i municipale, n
acest sens, dar esena exerciiului unitar al puterii centrale nu a fost afectat n
modul de conducere unitar i direct a Franei i nici controlul central al statului.
Administraia public central are o structur ierarhic i o alctuire bicefal
sau un executiv dualist.
ntr-adevr preedintele republicii este cel care l numete pe primul ministru,
iar la propunerea acestuia din urm numete i revoca pe ceilali membrii ai
guvernului n funciile lor executive.
eful statului prezideaz edinele Consiliului de Minitri, semneaz
ordonanele
decretele
adoptate n
de
25
16
Liviu Coman Kund Sisteme administrative europene, Casa de Pres i Editur Tribuna, Sibiu, 2003, p. 104 i
urm.
27
serviciilor
administrative
publice
locale,
gestionarea
28
are
misiunea
asigurrii
solidaritii
echilibrrii
3.2. Germania
Republica Federal Germania este un stat compus ca structur i o republic
parlamentar sub aspectul formei de guvernmnt.
Din aceast cauz separaia puterilor n stat se realizeaz att la nivel federal sau
central, ct i la nivelul fiecrui land, respectiv orizontal, ntre legislativ, executiv i
justiie, ct i pe nivel vertical ntre autoritile federale precum i cele din aceeai
categorie aparinnd landurilor componente ale federaiei.
Constituia din anul 1949 (art. 20) reglementeaz repartizarea competenelor ntre
autoritile federale i landuri, acestea din urm avnd acele atribuii n msura n
care ele nu au fost conferite expres puterii centrale.
17
31
Parlamentul german este alctuit din dou camere, una inferioar (Bundestag),
unde electoratul este reprezentat n funcie de ponderea numeric a opiunii politice
a alegtorilor, i camera superioar (Bundesrat) n care aceast reprezentare, numai
a landurilor care compun statul, este egal numeric.
n mod evident i landurile i au propriile parlamente locale.
Puterea executiv este exercitat pe plan central de guvernul federal condus de
cancelar i alctuit din minitri federali; premierul fiind propus de preedintele
republicii i ales de camera inferioar cu majoritatea voturilor exprimate.
Cancelarul stabilete liniile directoare ale politicii guvernamentale interne i
externe i i asum responsabilitatea aplicrii acesteia de ctre executivul condus de
el.
Guvernul federal rspunde n faa cancelarului i a parlamentului, el decide i
asupra divergenelor dintre minitri care l compun sau dintre acetia i omologii lor
din guvernele de land.
Minitrii federali sunt numii i revocai de eful statului la propunerea
cancelarului, fiecare din ei conducnd n mod autonom propriul departament i pe
propria sa rspundere.
La nivelul landurilor funcioneaz guverne distincte conduse de un prim
ministru.
n afara nivelului federal sau central de organizare, Germania mai cunoate i
urmtoarele nivele teritoriale:
- landurile (Lnder), ri ale federaiei, reprezentnd nivelul regional;
- arondismentul (Landkreise) jude, departament, district, dup diverse
terminologii, ca nivel intermediar;
- comuna (Gemeinden) sau localitatea (urban ori rural) ca nivel de baz.
Alturat acestora, potrivit tradiiilor istorice recunoscute legislativ, Germania
mai cunoate i aa numitele orae libere sau autonome respectiv:
- orae stat, cu regim asemntor landurilor (Berlin, Hamburg, Bremen);
32
33
realiza integral prin efort propriu, n care sens landul intervine n sprijinul
arondismentului, iar acesta din urm n sprijinul comunelor.
I. Arondismentul
Acesta reprezint o colectivitate teritorial local intermediar ntre land i
comun, avnd un statut special stabilit printr-un cod adoptat ca lege a landului i
care dispune de autonomie administrativ.
Adunarea arondismentului este organul colegial, reprezentativ, aleas pe un
mandat de 5 ani prin vot universal, egal, direct i secret de ctre electoratul local
respectiv.
Adunarea decide n toate problemele de competena arondismentului i poate
delega unele atribuii preedintelui ei sau unor comitete restrnse formate din
membrii acesteia.
Preedintele de arondisment este ales de adunare pe un mandat cuprins ntre
6-12 ani, avnd att statutul de ales i de reprezentant local, dar i calitatea de
funcionar public, fiind att conductorul organului colegial, ct i ef al aparatului
administrativ al arondismentului.
Arondismentul desfoar activiti ce depesc mijloacele financiare i
capacitatea de gestiune a comunelor componente, avnd atribute de activitate
public n acest sens constnd n capacitatea de a organiza, recruta i gestiona
personalul administrativ, dispunnd de puterea bugetar i financiar necesar,
avnd competena de a emite reglementri juridice aplicabile ntregului arondisment,
precum i dreptul la sigiliu, stem i drapel propriu.
Atribuiile arondismentului se clasific n:
- atribuii proprii care, la rndul lor, sunt obligatorii viznd amenajarea
teritoriului i a drumurilor intercomunale, ntreinerea parcurilor naturale,
construirea i ntreinerea spitalelor, colilor profesionale i liceelor, asistena
social, colectarea, depozitarea i prelucrarea reziduurilor menajere i atribuii
facultative precum susinerea activitilor culturale, a bibliotecilor publice, bazelor
sportive, promovarea turismului, n funcie de capacitatea financiar;
35
administrri i celui al
36
37
40
41
42
18
43
19
44
Sistemul executiv britanic este unitar, prin existena unui singur rnd de
organe centrale n cadrul crora ministerele (departamente) pot avea funcii majore
n cazul unor interese naionale generale de prim ordin (sntate, interne, aprare,
externe) ori funcii minore, mai reduse ca importan naional (art, vam,
informaii, etc.).
n teritoriu aparatul administrativ local acioneaz, mai degrab, ca agent
guvernamental, dei unele zone se bucur de un anumit grad de independen
regional care nu conduce, totui, la o structur de tip federal a statului.
Structura teritorial a Marii Britanii ine de tradiia istoric a principalelor sale
regiuni istorice, Anglia, ara Galilor, Scoia i Irlanda de Nord, n cadrul crora
difer att modul de organizare administrativ-teritorial, ct i gradul de autonomie
a comunitilor locale, reflectate n particularitile reglementrilor juridice din
domeniu.
Marea Britanie nu are o Constituie unitar, sistematizat i integral scris n
care s fie prevzut i garantat autonomia local sau descentralizarea, aa cum
ntlnim n cazul noilor constituii sau a celor revizuite din cadrul statelor europene
continentale, mai ales n cadrul legilor fundamentale adoptate n ultima perioad,
din care cauz se impun unele constatri 20 .
n primul rnd, parlamentul britanic stabilete sau modific, oricnd i fr
nici o ngrdire constituional, raporturile dintre puterea central i cea din teritoriu,
recunoscnd existena unei guvernri locale, echivalentul european al autonomiei,
consacrate legal, concomitent cu dreptul de control al statului, prin intermediul
administraiei i a justiiei, asupra actelor autoritilor locale.
n al doilea rnd, nu exist o reglementare de principiu care s atribuie
autoritilor locale o competen general, cadru, n problemele de interes local ale
comunitii ci numai mputerniciri special conferite acestora pe domenii de activitate
n baza legii scrise sau a cutumei (obiceiului) locale, ori chiar a unor reglementri
20
47
B.
prezidat de Leader.
C.
un prim ministru.
Irlanda de Nord, dei are propriul Senat i Camer a Comunelor, propriul
Cabinet i un Guvernator general, are i proprii si reprezentani n parlamentul
britanic.
Ultimele dou regiuni cunosc un regim de autoguvernare regional
recunoscndu-lise statutul de comuniti autonome, dei toate trei sunt, n egal
msur, i comuniti regionale, ceea ce nu este i cazul Angliei. Totui gradul
diferit de independen regional nu conduce, n cazul Marii Britanii, la o structur
de tip federal.
Toate colectivitile locale, indiferent de existena sau nu a mai multor nivele
de subdiviziuni administrativ-teritoriale, i aleg consiliile locale n mod diferit pe
un mandat de 3 ani, cu rennoirea anual a unei treimi din consilieri, organisme care,
n plenul lor, hotrsc asupra bugetului local i a taxelor locale n acord cu legislaia
naional.
Consiliile i pot delega unele atribuii unor comitete sau comisii, ce reflect
componena politic a consiliului sau unui funcionar public desemnat de ele.
Comitetele sau comisiile funcioneaz ntre edinele plenului pregtind lucrrile i
proiectele acestuia.
Consilierii locali nu au funcii n executivul local, iar funcionarii locali nu pot
desfura activiti politice i nici s candideze pentru consiliu, fiind executanii
deciziilor adoptate de plenul organului colegial.
Nu exist funcia de primar, ci alte funcii ca:
49
B. ara Galilor
Adunarea
Naional
reglementeaz
ulterior
(secundum
legem)
52
55
56
58
21
I. Ceterchi, M. Luburici "Teoria general a statului i dreptului", Tipografia Universalitii, Bucureti, 1983, p.42;
59
Sub aspect obiectiv necesitatea respectrii dreptului apare ca o cerin general sau
colectiv din moment ce legea promoveaz interesul general, comun tuturor sau marii
majoriti a populaiei.
Sub aspect subiectiv necesitatea respectrii dreptului se manifest la nivel
individual, prin recunoaterea propriilor interese consacrate n reglementare ceea ce
cointereseaz persoana n sensul beneficiului proteciei de care dispune n acest sens
cnd drepturile sau interesele sale sunt nclcate.
De aceea orice nclcare a legii trebuie vzut nu numai ca o simpl abatere de la
interesul general, dar i ca o lezare, n ultim instan, i a interesului personal reflectat n
interesul comun.
Legalitatea are anumite cerine fundamentale22 care constau n :
ierarhia actelor normative, n frunte cu Constituia avnd for juridic
suprem, continund cu legile avnd o for superioar tuturor celorlalte
reglementri i terminnd cu ultimul act individual de realizare a dreptului,
ntemeiat pe lege i aplicabil unui subiect determinat;
unitatea i unicitatea legii, vizeaz aplicarea ei uniform pe ntreg teritoriul
arii i n acelai mod absolut egal tuturor celor aflai n aceeai situaie
juridic, respectiv tratamentul juridic unitar al acestora, nediscriminatoriu;
legalitatea i oportunitatea presupun o aplicare a legii, difereniat n cadrul
permis de ea, n funcie de locul, timpul, persoana sau situaia vizat, adic
actualitatea msurii luate care corespunde cel mai bine condiiilor concrete
date n procesul de individualizare a aplicrii legii, astfel c orice msur
dispus de autoriti s fie att legal ct i oportun;
respectarea drepturilor i libertilor ceteneti, a inviolabilitilor consacrate
i garantate, astfel nct orice nclcare a lor, inclusiv din partea autoritilor, s
fie sancionat prin mijloace juridice eficiente care in de exercitarea dreptului
de petiionare, accesul liber la justiie, garanii procedurale i procesuale
ferme n vederea restabilirii legalitii nclcate;
disciplina de stat sau de serviciu care impune, n special, funcionarilor
publici ai administraiei,
regulamentelor
22
aplicarea,
dispoziiilor
alturi de lege,
ierarhice
cu
Tratat de teoria general a dreptului, Ed. Didactic i Pedagogic. Bucureti, 1967, p.439
60
a tuturor
caracter
legal,
transparen,
cu
23
61
62
4.6 Spania
Constituia din 1978 instituie forma de guvernmnt specific monarhiei
parlamentare n cadrul unui stat constituional social - democratic ca regim politic.
n definirea acestei forme de guvernare autoritile publice sunt supuse
Constituiei i sistemului juridic general.
Elementele definitorii ale statului constituional rezid n principiile legalitii,
ierarhiei normelor legale, caracterului public al regulilor juridice, neretroactivitatea
sanciunilor, certitudinea (stabilitatea) legal sau juridic, responsabilitatea i vetoul asupra aciunii arbitrare a autoritilor publice (art.9 din Constituie).
Dei guvernul exercit, n principal, funcia de baz executiv, tolui are i
puterea de a emite reglementri, atribute care trebuie s le exercite conform
Constituiei i legilor (art.97).
Restricionrile aduse de executiv drepturilor i libertilor ceteneti au,
totui, nevoie de cerina legii scrise.
4.7. Luxemburg i Belgia
Marele Duce exercit, potrivit Constituiei (art.33), puterea executiv constnd
n emiterea actelor de aplicare a legilor, respectiv a decretelor i ordonanelor, care
n nici un caz, nu pot fi folosite la rectificarea (modificarea) legilor sau pentru
mpiedicarea executrii lor.
Principiile generale de drept constrng administraia la executarea legii n care
sens, de exemplu, sunt consacrate principiul audierii, cel al tratrii egale n materia
impozitrii publice sau al accesului la beneficiile publice.
Principiile
administraiei
franceze
influeneaz
puternic
legislaia
Constituia
nu
instituie
un
regim
juridic
privind
controlul
24
I.Alxandru, op.cit.p.139
66
67
68
69
25
Dana Apostol tofan, Instituii administrative europene, C.H. Beck, Bucureti, 2006, p.154, 168 i urm.
70
26
I. Alexandru, administraia public i integrarea european, n Revista de drept public, nr. 1-2/1997, p. 114 i urm.
72
27
74
75
intervenia unor statute particulare, stabilite prin hotrre de guvern, fie au fost
excluse, de la bun nceput, din statutul general prevzndu-se statute speciale,
particularizate.
Prevederile speciale vizeaz n special serviciile publice de aprare, ordine
public, justiie, structurile informative, respectiv militarii, poliitii, jandarmii,
magistraii, etc., supui fie unei discipline deosebite, cu multiple ngrdiri pe linia
unor liberti publice i politice, cum ar fi asocierea sindical, dreptul la grev, dar i
diplomaii supui unor constrngeri privitoare la mobilitatea profesional sau
comportament public rezervat ori garanii de independen i stabilitate conferite
judectorilor i profesorilor universitari.
Astfel, n Frana 31 distingem ntre funcia public propriu-zis, reglementat de
legea privind drepturile i obligaiile funcionarilor publici, i reglementrile speciale
privind militarii i magistraii. 32
La rndul ei, funcia public propriu-zis cuprinde funcia public de stat,
funcia public teritorial (a colectivitii locale) i funcia public sanitar, la care se
mai adaug operatorii publici de pot i telecomuniaii (France Telecom), acestea
dou din urm fiind persoane juridice de drept public bazate pe dreptul comun n
relaiile lor cu beneficiarii (utilizatorii), furnizorii i terii.
n Frana i Spania orice funcionar public este supus la dou tipuri de
reglementri paralele, primele cuprinse n statutul general cu valoare de principii i a
doua categorie cuprinse n statutele speciale ale corpului din care face parte aceasta n
mod concret.
76
34
35
78
36
V. Vedina, Valori europene n statutul funcionarilor publici, n Studii de drept romnesc, nr. 3-4/2002, p.323
79
37
38
80
Doctrina francez mai enumer categorii de drepturi noi cum sunt cele legate de
participarea la luarea deciziilor, la consultri, la informarea cu privire la deciziile care
l vizeaz pe funcionar sau obligaii viznd productivitatea i calitatea serviciului
prestat, nediscriminarea social.
fost instituit o
81
39
C. Clinoiu, V. Vedina, Teoria funciei publice comunitare, Lumina Lex, Bucureti, 1999, p.9 i urm.
82
Statutul indic condiiile de acces la funcie (art. 28) prin formulri negative din
care per a contrario, se pot deduce cerinele pozitive necesare a fi ntrunite pentru
nvestire:
a) cetenia unui stat membru al Comunitii, cu excepiile legale;
b) deplintatea exerciiului drepturilor civile;
c) situaia militar clarificat legal;
d) garanii de moralitate;
e) aptitudini fizice necesare funciei;
f) cunoaterea perfect a unei limbi comunitare i satisfctoare a unei
alte limbi comunitare necesare funciei de exercitat;
g) ndeplinirea unei alte condiii speciale cerute de lege de genul lipsei
incompatibilitilor (viznd rudenia n cadrul aceleai instituii),
vrsta, vechimea;
h) promovarea consursului profesional la care particip
Principiile care guverneaz accesul la, precum i exercitarea funciei sunt
urmtoarele:
a) principiul egalitii anselor (accesului) la ocuparea i promovarea n funcie,
fr nici o deosebire de ras, credin religioas, sex i fr nici o discriminare
n sensul rezervrii funciei doar pentru cetenii unui anumit stat membru;
b) principiul subordonrii exclusive fa de instituia i interesele comunitii
europene aparintoare care trebuie promovate prioritar;
c) principiul independenei absolute fa de orice guvern, autoritate, organizaie
sau persoan exterioar instituiei sale, inclusiv fa de propriul stat membru al
Comunitii cruia i aparine cel n cauz;
d) principiul dispoziiei exclusive a funcionarului fa de autoritatea i
comunitatea aparintoare;
83
40
85
87
2. Detaarea, prin decizia autoritii, n interesul serviciului sau la cererea sa, cnd
ocup un post temporar n afara instituiei sale (art. 37), cu respectarea unor condiii
legale (art. 38), n primul caz fiind consultat;
3. Disponibilitatea, ca msur de reducere a numrului de posturi, dispus de
autoritatea nvestit cu putere de numire (art. 41), are loc numai dup primirea
avizului comisiei paritare, urmnd ca pe durata urmtorilor doi ani s existe un drept
de prioritate pentru reintegrare n orice post din categoria respectiv sau unul
echivalent, nou creat ori devenit vacant, beneficind de o indemnizaie aferent
limitat;
4. Concediu anual de odihn, (art. 57), concediu n interes personal fr plat (art.
40), concedii speciale (art. 58), concediu pentru serviciu militar (art. 42), n cazul
celui ncorporat, concentrat, sau care urmeaz o perioad de instrucie militar,
concediu de boal (art. 59);
5. Competena profesional, notarea sau evaluarea ei, randamentul i conduita n
serviciu a funcionarilor fac obiectul unui raport periodic, cel puin odat la doi ani,
comunicat celui n cauz care are libertatea de a formula obiecii (art. 43);
6. Promovarea vizeaz funcionarul cu minimum doi ani vechime i const n trecerea
din ealonul gradului su n ealonul urmtorului grad printr-o decizie a autoritii de
numire, fr a avea un salar inferior vechiului su grad i, de regul, n urma susinerii
i promovrii unui concurs;
7. ncetarea definitiv a funciei are loc prin:
- demisie, ca act unilateral, neechivoc, scris i notificat de ncetare definitiv a
activitii comunicat autoritii n termen de cel mult o lun i care ia act de aceast
atitudine, putnd s o refuze dac este n curs de desfurare o procedur disciplinar
mpotriva celui n cauz (art. 48);
- demisia din oficiu (demiterea) cnd funcionarul nu mai corespunde unor condiii
legale de investire (prevzute la art. 28 lit. A, pct. 13, 39, 40, 41, pct. 4 i 5, art. 14
alin.2 din anexa VIII), conform art. 49;
88
90
Asupra definiiei funciei i funcionarului n literatura mai veche a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag.177; I. Iovna,
op.cit., pag. 175; A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 222; I. Gliga, M. Stoica, Drept administrativ, Tipografia
nvmntului, Braov, 1958, pag. 125; pentru literatura nou a se vedea Al.Negoi, Drept administrativ i tiina
administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureti, 1993, pag.78-79; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura
Actami, Bucureti, 1994, pag. 313; M.Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Lumina Lex, Bucureti,
1996, pag. 78-79; V.Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 141;
R.M.Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 99; Gh.T.Zaharia, Drept
administrativ romn, Editura Ankarom, Iai, 1949, pag. 311; M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ,
Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir Bucureti, 1994; pag. 196; I.Alexandru, Tratat, op.cit., pag. 333 i
urmtoarele.
91
92
n al aselea rnd, numai prin ndeplinirea efectiv a tuturor funciilor din cadrul
unei autoriti se realizeaz exercitarea practic a competenei autoritii n cauz
conform atribuiilor legal stabilite. Aceasta nseamn c funciile trebuie ncredinate
efectiv unor persoane fizice apte s le exercite, care dispun de voina i energia
necesar realizrii lor. Desigur, pot exista i funcii neocupate de titulari, iar, uneori,
chiar funcii neexercitate, dar acestea nu afecteaz, pe ansamblu, realizarea atribuiilor
organului, ci numai integralitatea ndeplinirii lor. De asemenea, uneori, pot exista
delegri sau cumuluri ori suplinirii de funcii ca situaii excepionale cnd una i
aceeai persoan va asigura exercitarea efectiv a dou sau mai multor funcii tocmai
pentru asigurarea funcionrii normale a instituiei.
n al aptelea rnd, prin exercitarea funciei se contribuie la realizarea puterii
publice, 42 fie ntr-o form direct, n cazul funciilor de decizie ce incumb emiterea
actelor juridice de putere sau de autoritate (de regul, de ctre conductorul autoritii
sau instituiei), fie indirect prin aciunile de pregtire, executare i control strns
legate sau n legtur cu exerciiul autoritii de stat (cazul inspectorilor, referenilor,
etc.).
Aceast precizare este necesar deoarece numai n acest mod distingem ntre
funciile publice de autoritate i alte funcii publice existente chiar n cadrul aceleai
autoriti (primele revenind conductorilor, celelalte subordonailor ierarhici), pe de o
parte, i funcii nepublice constituite mai ales la nivelul structurilor funcionale interne
bazate pe contract de munc (secretariat, registratur, contabilitate) -, menite a
asigura doar buna funcionare a instituiei i care nu sunt legate de exerciiul propriuzis al puterii publice, motiv pentru care le ntlnim i la administraiile
neguvernamentale, nestatale, la cele private, societi comerciale, etc., exercitarea
acestora ntemeindu-se pe contractul de munc, eventual pe convenii civile. Cu alte
cuvinte, n funcia public se reflect n mod esenializat trsturile de baz ale
activitii publice constnd n exercitarea puterii de ctre autoritatea n care se
integreaz respectiva funcie.
42
Art. 105/1 din Constituie face referire la funcii publice de autoritate, iar art. 18 din Legea nr. 40/1990 privind
organizarea i funcionarea Ministerului de Interne prevede c n realizarea atribuiilor cadrele militare sunt investite cu
exerciiul autoritii de stat avnd anumite drepturi i obligaii.
94
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a nr. 600 din 8 decembrie 1999 i Ordonana de urgen nr. 82
pentru modificarea i completarea ei publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 293, Partea I-a din 28.06.2000,
modificat prin Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor
publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n Monitorul Oficial
al Romniei, partea I-a, nr. 279 din 21.04.2003, republicat n iunie 2004, dndu-se o nou numerotare articolelor
(Monitorul Oficial al Romniei nr.251, din 22 martie 2004), modificat i completat prin Legea nr. 251/2006
(publicat n M.Of.nr.574 din 4.07.2006), republicat n mai 2007, dndu-se o nou numerotare articolelor (Monitorul
Oficial nr.365/29 mai 2007.
95
M. Preda, G. Stecoza, Unele consideraii i observaii critice asupra statutului funcionarilor publici, n Dreptul, nr.
8/2000, pag. 63.
45
Asupra diferitelor sensuri ale instituiei a se vedea I. Alexandru, op.cit., pag. 30-33.
96
spitalul, coala, teatrul, etc., sunt instituii publice prestatoare efective de servicii
publice. Oricum, denumirea generic de persoan administrativ ar fi suficient de
acoperitoare pentru toate categoriile de noiuni administrative.
n al patrulea rnd, funcia public este instituit n scopul realizrii
prerogativelor de putere public a autoritii sau instituiei publice din care face parte
funcionarul.
n al cincilea rnd, funciile publice sunt cele prevzute n statut (anex) n
hotrrea de guvern sau sunt identificate dintre funciile existente prin actele
conductorilor autoritilor sau instituiilor nominalizate n lege (prefect, primar) cu
acordurile i avizele cerute de lege.
Funcia public are la baz o serie de principii (art.3):
- principiul legalitii funciei publice, ntruct funcia public este definit de
Statut, iar funciile publice sunt prevzute n anexa acestuia (art.3 lit. a, teza I-a),
coninutul activitilor desfurate de funcionari n exercitarea prerogativelor de
putere public fiind determinat de lege (art.2/3);
- principiul imparialitii exercitrii funciei publice, respectiv a serviciului
public nfptuit prin intermediul ei, ntruct funcionarul trebuie s asigure derularea
raportului administrativ, declanat la cerere sau din oficiu, fr prtinire, nefavoriznd
nici una din prile acestuia, inclusiv pe sine, motiv pentru care legea a reglementat, n
acest sens, incompatibilitile, conflictele de interese i interdiciile ce se impuneau
(art.3 lit. a, teza a II-a), ceea ce nu exclude promovarea intereselor legitime i legale,
dup caz, a cetenilor ori a autoritilor i instituiilor publice implicate (art.1/2 teza
ultim);
- principiul obiectivitii n exercitarea funciei publice, presupune soluionarea
cazului dat cu respectarea adevrului obiectiv, respectiv pe baza strii de fapt corect
stabilite i cu respectarea prevederilor legale integral aplicabile situaiei, astfel nct
propunerea, avizul, decizia, etc., s fie temeinice i legale (art.3, lit. a teza a III-a);
- principiul transparenei n exercitarea funciei publice, adic a furnizrii tuturor
informaiilor necesare i solicitate, utile soluionrii cauzei, cunoaterea, de ctre cel
interesat ori de ctre opinia public, n funcie de natura (normativ sau individual) a
actului i de importana acestuia, a modului de desfurare i fundamentare a
97
procesului decizional, inclusiv a actului rezultat n cadrul lui (art.3 lit. b din Statut i
art.1 i 2 din Legea nr.52/2003 privind transparena decizional n administraia
public);
- principiul eficienei i eficacitii are n vedere, pe de o parte, rezultatul
economic al exercitrii funciei (nu neaprat n sensul rentabilitii economice, ci n
cel al ncadrrii n limita veniturilor sau bugetelor proprii realizate ori alocate), iar, pe
de alt parte, rezultatul social scontat, ateptat de individ, colectivitate, autoritate
(art.3 lit. c);
- principiul responsabilitii, n conformitate cu prevederile legale, adic de
ndeplinire sau exercitare a funciei n conformitate cu obligaiile decurgnd din
competenele i atribuiile ncredinate titularului ei i prin a cror nclcare se
declaneaz rspunderea juridic a acestuia (art.3 lit. d);
- principiul orientrii ctre cetean a funciei publice n sensul prestrii la termen
i ntocmai a serviciului public solicitat, efectuarea lui n interesul acestuia de ctre
autoritatea sau instituia public cea mai apropiat posibil (art.3 lit. e);
- principiul stabilitii n exercitarea funciei n sensul c funcionarii publici nu
pot fi eliberai sau destituii din funcie dect n condiiile i cazurile legal i limitativ
prevzute, iar ntreruperea sau suspendarea temporar ori ncetarea definitiv a
raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determin pierderea
drepturilor legal ctigate i nici a calitii de funcionar public pstrat n corpul de
rezerv (art.3 lit. f coroborat cu art.2/2 teza ultim);
- principiul
subordonrii
ierarhice
funcionarului
poate primi, alturi de acestea, i alte nsrcinri legate de exerciiul funciei sale, fie
n baza legii, fie n baza dispoziiilor superiorilor si ierarhici.
n al patrulea rnd, funcionarul exercit funcia numai n baza unei investiri
legale i n limitele ei, fr a putea refuza realizarea ei dect n cazul unor dispoziii
apreciate ca ilegale ale conducerii sale.
n privina noiunii de funcionar sau de funcionar public, instituit i
generalizat prin noul Statut, trebuie s remarcm faptul c dei era i este utilizat
frecvent de tiina dreptului administrativ i de cea a dreptului muncii, de tiina
administraiei ori de cea economic, legislaia utilizeaz diferite terminologii
neunitare incluznd noiuni ca salariat, angajat, personal, lucrtor, etc. 46
Pornind de la coninutul funciei publice executive putem defini funcionarul
public (administrativ) ca reprezentnd persoana fizic ce face parte dintr-o autoritate
sau instituie public aflat n raporturi ierarhice i care a fost legal investit cu
exerciiul unei funcii publice executive, de regul, pentru o perioad de timp
nedeterminat, fiind salarizat pentru activitatea depus.
n primul rnd, funcionarul public trebuie s fac parte dintr-o autoritate sau
instituie public, de regul administrativ sau executiv, ntruct funcia se exercit n
cadrul acestora, chiar dac unele efecte se produc i n afara ei, n raporturile cu terii
n care intr organul n cauz. Raiuni practice pot determina c n mod temporar
prin delegare sau detaare o persoan s-i exercite funcia n cadrul unei alte
autoriti sau instituii, dect cea din care face parte n mod obinuit, ca o consecin a
modificrii vremelnice a raportului de serviciu n care se afl, dar i n acest caz
funcionarul se afl tot n cadrul unui organism determinat. Neapartenena la un organ
exclude posibilitatea valabilitii juridice a manifestrilor de voin intenionate,
conducnd la inexistena actelor sale juridice lipsite de orice urm de legalitate
(autenticitate sau oficialitate).
n al doilea rnd, funcionarul trebuie investit cu exerciiul funciei sale, de
regul, prin numire, mai rar prin alegere sau prin alte forme (desemnare).
46
Astfel, unele reglementri se refer la funcionarii publici (art. 72/3 lit. j din Constituie), altele la funcionarii
autoritii (art. 16 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004) sau la salariaii organelor administraiei de
stat (art. 1 din Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariailor n funcie de competen).
100
101
corpul magistrailor;
cadrele didactice.
Prima precizare care trebuie fcut este aceea c, o bun parte din aceste
persoane au calitatea de funcionari (secretar-dactilograf, curier, casier,
bibliotecar), dar nu pe aceea de funcionar public.
A doua precizare vizeaz faptul c nimic nu mpiedic la ocuparea posturilor de
ctre cei n cauz s opereze i o numire n funcie, dublat de ncheierea contractului
de munc, mai ales dac se susine un concurs de ctre mai muli candidai.
102
C. Clinoiu, V. Vedina, Teoria funciei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, pag. 11-13,
precum i bibliografia citat acolo.
48
Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, Institutions administratives. Organisation gnrale. Contentieux administratif.
Interventions de ladministrations dans leconomie. Prix. Planifications. Amenagement du tritoire. Dalloz, Paris, 1996,
ed. a VII-a, pag. 383.
103
sau
condiia
juridic
acestuia. 49
ntr-adevr, calitatea de funcionar nu este aceea de simplu subiect sau parte ntr-un
raport juridic concret, titular de drepturi i/sau obligaii, ci este cazul unei situaii sau
poziii ntr-un ansamblu de raporturi juridice, adic un statut personal. 50
n al cincilea rnd, acolo unde prevederile statutare sunt nendestultoare ele se
completeaz, n msura n care nu contravin, cu prevederile legislaiei muncii
(art.117), cu ale legislaiei pensiilor i asigurrilor sociale (art.39), Legii
contenciosului administrativ (art.106).
Numrul total al persoanelor care ndeplinesc funciile prevzute n statul de
funciuni formeaz efectivul de personal al respectivei autoriti sau instituii. n baza
statului de funcii i a efectivului de personal se obine statul de personal care
cuprinde diviziunile sau structurile nominalizate (denumite), funciile ce fac parte din
ele i numrul posturilor pentru fiecare funcie cu numele persoanelor care ocup
fiecare post. Statul de plat sau de salarii este o reflectare a statului de personal cu
specificarea drepturilor bneti (salariale) cuvenite, n principal, pentru munca depus,
i a obligaiilor corespunztoare decurgnd din aceste drepturi, fie n baza legii
(impozitul pe salar, contribuia la asigurri sociale, de exemplu), fie a unor titluri de
crean (imputaii i reineri pentru plata unor pagube sau datorii, plata pensiei de
ntreinere, etc.).
Totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice din
administraia public central i local constituie Corpul funcionarilor publici.
49
50
Jean Boulouis, Droit institutionnel de lUnion Europene, ediia a VI-a, Montchrestein, 1997, pag.192.
T. Drganu, Drept constituional, 1972, op.cit., pag. 189.
104
51
declaraia de avere;
compatibilitate moral;
105
52
Art. 36, 37 din Constituie, i art. 5 din Legea privind alegerea autoritilor administraiei publice locale nr.67/2004
107
prevedeau vrste mai mari (de exemplu, prefectul i subprefectul cel puin 30 de ani,
respectiv 27 de ani).
Al doilea element se refer la starea de sntate corespunztoare funciei pentru
care candideaz cel n cauz, atestat pe baz de examen medical de specialitate
(art.49 lit. e). Aceast condiie deosebit de larg include i starea psihic
corespunztoare, inclusiv existena discernmntului complet, neabolit i nealterat.
Cea de a treia condiie, a strii de sntate corespunztoare, (art.54, lit.e),
atestat pe baz de examen medical de specialitate, vizeaz att aspectul psihic, ct i
cel fizic. ntr-adevr, lipsa, definitiv sau temporar, a discernmntului, alterarea
acestuia mpiedic persoana s poat deine o funcie ce reclam discernmntul
permanent necesar exercitrii puterii i asumrii responsabilitii i rspunderii care
decurg din ea.
De aceea, nu are relevan, n acest sens, c este cazul debililor sau alienailor
mintali, pui sub interdicie pe cale judectoreasc, aa cum prevede legislaia n
vigoare, ori a celor fa de care s-a dispus numai msura de siguran a obligrii la
tratament medical (psihic) ori la internarea medical obligatorie pentru c s-a svrit
o infraciune (art.113, 114 din Codul Penal) sau cazul celor care prezint tulburri
psihice ori de comportament, care dac sunt constatate medical de specialiti, iar nu i
legal, sau nu ca urmare a unei solicitri a organelor judiciare, reprezint temei pentru
a-l exclude pe cel n cauz de la accesul la o funcie public sau justific, ulterior,
eliberarea din funcie. n mod similar se pune problema i sub aspect fizic.
Cea de a patra condiie vizeaz capacitatea deplin de exerciiu i are n vedere
existena n persoana celui n cauz a drepturilor politice (de a alege i de a fi ales) n
totalitatea lor deoarece nsi funcia public este expresia puterii chemate s apere i
s garanteze realizarea drepturilor fundamentale ceteneti.
Drepturile electorale sau politice se exercit n anumite condiii prevzute de
Constituie i de legislaia electoral, iar lipsirea de aceste drepturi pe durata stabilit
prin hotrre judectoreasc definitiv de condamnare mpiedic accesul la o funcie
public pe o perioad temporar de timp (excepie fcnd cazul condamnrii la
nchisoare pe via), n acest sens art.64 lit. a din Codul Penal a prevzut ca pedeaps
108
110
publici din serviciile care au contact direct cu cetenii vor cunoate i limba
minoritii naionale respective (art.108).
A aptea condiie vizeaz pregtirea profesional de specialitate sau condiiile
de studii prevzute de lege pentru funcia public (art.54 lit. f), respectiv nivelul
studiilor superioare de lung sau scurt durat, studii medii, liceale sau post-liceale ori
al specializrii (administrative, juridice, economice, tehnice, medicale, didactice, etc.,
art.9/1). Dac ntre timp aceste cerine de studii sunt modificate sau se schimb, iar cel
n cauz nu le mai ndeplinete, va opera eliberarea lui din funcie (art.84 lit.c).
A opta condiie se refer la promovarea examenului sau ctigarea concursului
organizat pentru ocuparea funciei publice (art.57/1) sau, altfel spus, capacitatea sau
competena profesional ori de specialitate pentru postul pe care urmeaz s-l ocupe,
diploma de studii n sine nefiind suficient pentru ocuparea i deinerea funciei
publice dect cel mult pentru perioada debutului sau stagiaturii, limitat n timp.
Aceasta nseamn verificarea profesional prealabil prin examinarea, uneori i
efectuarea perioadei de stagiu sau de prob ori de ncercare cu caracter provizoriu n
funcie.
A noua condiie se refer la obligaia prezentrii declaraiei de avere, n
condiiile legii, la numirea i la eliberarea din funcie conductorului autoritii sau
instituiei din care face parte n scopul cunoaterii strii sale materiale la preluarea
postului, precum i a evoluiei acesteia la finele exercitrii funciei publice, ca o
garanie c exerciiul puterii nu a reprezentat o sinecur sau un prilej de mbogire,
relevat de discrepana dintre venituri i achiziiile de bunuri ori acumulrile de bani
peste nivelul celor dinti (art.47/2). Declaraia de avere se reactualizeaz anual.
Concomitent se depune i o declaraie de interese care se reactualizeaz, dup caz.
A zecea condiie, negativ de altfel, se refer la lipsa sau inexistena
incompatibilitii ntre calitatea de funcionar public cu orice alt funcie sau
demnitate public, cu excepia calitii sau activitii didactice, tiinifice, literar
artistice, adic practic imposibilitatea cumulului de funcii (art.94/1 din Legea
nr.161/2003).
ntr-adevr, n sistemul actual legislativ care consacr libertatea muncii
(art.41/1 teza a II-a din Constituie), orice persoan poate cumula mai multe funcii
111
avnd dreptul s primeasc salariul corespunztor pentru fiecare din funciile ocupate
(art.1/1 i 2, art.3/3 din Legea nr.2/1991 privind cumulul de funcii).
Legea a prevzut ca incompatibiliti deinerea altor funcii i desfurarea altor
activiti, remunerate sau neremunerate dup cum urmeaz (art.94/2 din Legea
nr.161/2003):
a) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice;
b) n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului n care funcionarul
public este suspendat din funcia public, n condiiile legii, pe durata
numirii sale;
c) n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori alte uniti cu scop
lucrativ, din sectorul public sau privat, n cadrul unei asociaii familiale sau
ca persoan fizic autorizat;
d) n calitate de membru al unui grup de interes economic.
Funcionarii publici care, n exercitarea funciei publice, au desfurat activiti
de monitorizare i control cu privire la asemenea societi sau uniti nu pot si desfoare activitatea i nu pot acorda consultan de specialitate la asemenea
organizaii timp de 3 ani dup ieirea din Corpul funcionarilor publici.
n privina calitii de membru al unui grup de interes economic trebuie s avem
n vedere faptul c acest grup reprezint o asociere ntre dou sau mai multe persoane
fizice sau juridice constituit pe o perioad determinat, n scopul nlesnirii sau
dezvoltrii activitii economice a membrilor si, precum i al mbuntirii
rezultatelor activitii respective (art.118/1 din Legea nr.161/2003).
Grupul este persoan juridic cu scop patrimonial care poate avea sau nu
calitatea de comerciant.
Funcionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane n ceea ce privete
efectuarea unor acte n legtur cu funcia public pe care o exercit.
n sfrit, nu sunt permise raporturi ierarhice directe ntre funcionarii publici
care sunt soi sau rude de gradul I. Aceeai incompatibilitate apare i n cazul n care
eful ierarhic direct are calitatea de demnitar.
Legea nr.161/2003 a reglementat i conflictul de interese ca situaie n care
persoana ce exercit o demnitate sau o funcie public are un interes personal de
112
113
i de jude care nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaiuni politice, sub
sanciunea eliberrii din funcie (art.116/2 din Legea nr.215/2001).
Corelativ incompatibilitii ca stare de durat exist i interdicia, ca stare de
moment, sau oprelite temporar, care nu permite funcionarului, de exemplu,
exprimarea de opinii politice n cadrul exercitrii atribuiilor de serviciu.
Dac totui funcionarii publici sunt alei sau numii pentru exercitarea funciei
de demnitate public, vor fi suspendai din funcia public deinut pe durata
exercitrii acelei funcii (art.94/1 lit.a).
Toate aceste incompatibiliti, dei sunt limitri ale capacitii juridice a
persoanelor fizice, nu sunt o tirbire ori o decdere din drepturile politice i civile de
genul interdiciilor pronunate prin hotrre judectoreasc menite a-l mpiedica pe
cel vizat n accesul la funcia public, deoarece el poate renuna la calitatea sau funcia
care-i blocheaz accesul, ele fiind doar simple ngrdiri temporare de natur special
n scopul evitrii unor conflicte de interese, conferind o real independen
funcional n exercitarea deplin a puterii publice.
Inexistena strii de incompatibilitate trebuie s persiste pe toat durata
exercitrii funciei. Apariia ei n acest interval, neurmat, n termen de 10 zile de la
apariia ei, de renunarea la calitatea incompatibil de ctre cel n cauz, atrage
destituirea din funcie a celui vizat prin actul conductorului (art.101/1 lit.b).
Statutul a mai prevzut, fr s le defineasc (art.43/1 teza a II-a i art.44/3), i
interdiciile, ce reprezint simple opreliti privitoare la anumite activiti sau aciuni
ce nu trebuie svrite de funcionar n legtur cu sau n timpul exercitrii funciei
sale (ca de exemplu, abinerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor
politice, etc.) care ar putea aduce prejudicii instituiei sau terilor cu care se intr n
relaii.
A unsprezecea condiie de acces la funcia public se refer la depunerea
jurmntului de credin, n termen de 3 zile de la numire avnd urmtorul coninut
(art.62/6): Jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului,
s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios
ndatoririle ce mi revin n funcia public n care am fost numit, s pstrez secretul
profesional i s respect normele de conduit profesional i civic. Aa s-mi ajute
114
se ncredineaz unei persoane exercitarea unei funcii publice n cadrul autoritii sau
instituiei respective.
Conform Statutului (art.2/2, 4/1) investirea se face prin numire, dei alte
categorii beneficiaz de alegere n funciile reprezentative (primarii, art.57/1 din
Legea nr.215/2001) sau desemnare i votare (premierul i guvernul art.103/1-3 din
Constituie), ceea ce permite formarea i exercitarea raportului de serviciu pe durat
nedeterminat.
Numirea este un act de drept administrativ individual emis, de regul, de
conductorul autoritii sau instituiei publice, fiind o manifestare de voin exclusiv
i unilateral provenit de la acea parte a raportului juridic care ncredineaz funcia
spre exercitare. Aceast caracteristic este esenial nu numai pentru formarea
raportului de serviciu ori de funciune, ci i pentru derularea lui ulterioar prin
modificare i suspendare dar i pentru ncetarea lui n acelai mod, cnd, ca regul
nu opereaz i consimmntul celeilalte pri a raportului juridic, respectiv a
funcionarului, conform principiului simetriei formal - juridice. n concluzie,
investirea prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de voin, chiar
dac viitorul titular al funciei ar fi formulat anterior o solicitare expres n vederea
investirii sale urmat de actul numirii.
Investirea poate cuprinde i o procedur mai complex care s includ
formaliti anterioare, concomitente sau ulterioare operaiunii propriu-zise de ocupare
(numire) a funciei, dar strns legate de ea, sub forma propunerii, avizului, acordului,
aprobrii, confirmrii, etc. Operaiunea cea mai frecvent este cea a concursului sau
examenului de specialitate, incluznd condiii specifice (vechime n funcie, notarea
cunotinelor, calificativele profesionale anterior obinute, etc.). O formalitate tipic
prealabil este avizul consultativ al compartimentului juridic cu privire la modul de
respectare a condiiilor de legalitate la numire. O formalitate ulterioar i ultim, ce
desvrete procedura investiturii este depunerea jurmntului de credin.
Actul administrativ de numire are form scris i trebuie s conin temeiul
legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data i
locul de la care i unde se exercit, precum i drepturile salariale.
116
repaosul, etc., mai puin drepturile i obligaiile funciei care formau coninutului
raportului de serviciu, respectiv al funciei publice. Nu ncheiau i nici acum nu
ncheie contracte de munc personalul militar i cel militarizat, respectiv persoanele
active din aceste sectoare.
n schimb, Statutul actual prevede obligativitatea ncheierii contractului
individual de munc de ctre personalul din aparatul de lucru al autoritilor i
instituiilor publice, care efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol,
gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire care are calitatea de angajat (art.6
lit.a) i care nu este funcionar public aplicndu-i-se legislaia muncii. Desigur, nu este
greu de observat c unele funcii din aceste categorii au efectiv o natur administrativ
nepublic (secretar-dactilograf, registrator, curier, arhivar, etc.), fiind ntlnite i la
societile comerciale, asociaii sau organizaii neguvernamentale.
Raportul de serviciu al funcionarului public se exercit pe durat nedeterminat
cu excepia cazurilor de ocupare a funciilor publice pe o perioad determinat, n
cazul funciilor vacante temporar, n condiiile prevzute de lege (art.4/2), de regul,
funcii publice de execuie vacante pe o perioad de cel puin o lun (art.4/3).
Pentru numirea nalilor funcionari publici sunt reglementate condiii speciale
de studii, de specializare i perfecionare, de vechime n specialitate, de concurs i
numire (art.16, 18).
b. Modificarea raportului de funcie sau de serviciu este rezultatul aceleiai
manifestri unilaterale a voinei autoritii sau instituiei publice, care poate conferi
sau retrage atribuii, poate ncredina o nou funcie titularului n mod permanent (prin
redistribuire de personal) ori n mod temporar (prin delegare sau detaare) n acelai
loc sau organ, ori n alt localitate sau n alt organ avnd ca scop asigurarea n cadrul
corpului funcionarilor publici. Modificarea este mijloc de asigurare a mobilitii
corpului funcionarilor publici avnd ca scop asigurarea eficienei activitii, interesul
public sau al funcionarului privind cariera sa.
Ca regul, funcionarul nu poate negocia drepturile i obligaiile ce formeaz
coninutul raportului de serviciu n care se afl i nici modificarea sau schimbarea lor
ulterioar, deoarece cu privire la aceste aspecte decide n exclusivitate autoritatea sau
instituia public la care se afl.
118
53
S. Ghimpu, I. Tr. tefnescu, . Belingrdeanu, Gh. Mohanu, Dreptul muncii, tratat, vol. I, Editura tiinific i
Enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 302-303.
54
Idem, op.cit., pag. 303.
119
55
120
Avem n vedere modificarea Constituiei (art. 52/1) care permite atacarea n contencios administrativ i a vtmrii
interesului legitim, inclusiv Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ care a abrogat reglementarea anterioar a
Legii nr.29/1990.
121
exemplu, motivele familiale invocate sunt temeinic justificate sau sunt apreciate ca
fiind netemeinice de ctre autoritatea executiv.
O alt modificare a raportului de serviciu, introdus prin Statut, o reprezint
mutarea n cadrul altui compartiment sau structuri fr personalitate juridic a
autoritii sau instituiei publice (art.87/2 lit.d).
Mutarea poate fi definitiv (din oficiu, n acest caz numai cu acordul scris al
funcionarului) i se dispune de conductorul autoritii sau instituiei n cauz
(art.91/2) pe o funcie public vacant similar. De asemenea, mutarea mai poate
opera la solicitarea justificat a funcionarului aprobat de conductor ori n alte
situaii prevzute de lege. Noul post este corespunztor funciei iniiale, pregtirii
profesionale i salariului avut anterior.
Mutarea temporar se dispune motivat de ctre acelai conductor n interesul
autoritii sau instituiei publice pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an cu
respectarea pregtirii profesionale i a salariului avut de funcionarul public.
Mutarea temporar sau definitiv poate fi cerut i de funcionarul public n
cazul n care starea de sntate dovedit medical nu-i mai permite continuarea
activitii, dar este apt pentru ndeplinirea noii funcii (art.91/4).
Mai exist i mutarea n alt localitate, care poate fi refuzat pentru aceleai
motive ca i detaarea (art.91/4)..
n sfrit, tot o modificare o reprezint i exercitarea temporar a unei funcii
publice de conducere, vacant n urma promovrii temporare a celui care ndeplinete
condiiile specifice necesare n acest scop i care nlocuiete titularul postului
respectiv, suspendat din funcie n condiiile legii (art.92/1).
Mutarea temporar se dispune pe cel mult 6 luni de ctre conductorul
autoritii cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i, dei legea nu
prevede, la rndul su cel mutat este suspendat din funcia iniial deinut. De
asemenea, acesta va beneficia, dup caz, de salariul majorat pentru noua funcie.
Statutul a mai considerat i transferul ca o modificare a raportului de serviciu
(art.87/2 lit.c).
c. Suspendarea din funcie public reprezint o situaie de ntrerupere (ncetare)
temporar sau vremelnic a derulrii raportului de serviciu legal reglementat i a
122
crei finalizare are loc fie prin reluarea acestui exerciiu ori prin ncetarea definitiv a
relaiei juridice n cauz.
Statutul a prevzut (art.94/1) suspendarea de drept (obligatorie) n urmtoarele
situaii pentru funcionarul public:
a) numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public pentru perioada
respectiv, n cazul nalilor funcionari i ai celor de conducere numirea
atrage ncetarea raportului de serviciu;
b) ncadrat la cabinetul unui demnitar;
c) desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n
cadrul misiunilor diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau
instituii internaionale, pentru perioada respectiv;
d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea, n
condiiile legii;
e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau
mobilizat;
f) este arestat preventiv;
g) efectueaz tratament medical n strintate, dac nu se afl n concediu
medical pentru incapacitate temporar de munc, precum i pentru nsoirea
soului sau, dup caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul I inclusiv, n
condiiile legii;
h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, n condiiile
legii;
i) carantin, n condiiile legii;
j) concediu de maternitate, n condiiile legii;
k) este declarat disprut prin hotrre judectoreasc irevocabil;
l) for major;
m) n cazul trimiterii n judecat pentru infraciunile indicate la art.54 lit.h;
n) pe perioada cercetrii administrative disciplinare dac exist pericolul
influenrii de ctre funcionar a anchetei, la propunerea motivat a comisiei
disciplinare;
o) n alte cazuri expres prevzute de lege.
123
56
124
penal fa de funcionarul care a comis una din faptele penale prevzute de art.54
lit.h de ctre procuror (n faza urmririi sau s-a dispus trimiterea n judecat).
i n aceast ipotez scoaterea de sub urmrire penal sau ncetarea ei, ori
achitarea sau ncetarea procesului penal determin, de drept, ncetarea msurii
suspendrii.
Oricum, stingerea urmririi penale sau a procesului penal trebuie s fie cauzat
de lipsa vinoviei celui n cauz ori de inexistena abaterii penale sau
nesvrirea faptei de ctre funcionar pentru a determina repunerea n funcie,
ntruct, n caz contrar, dac a operat amnistia sau graierea, prescripia sau
retragerea plngerii penale prealabile ori prile s-au mpcat, nu opereaz de
drept ncetarea suspendrii, neexistnd obligativitatea reintegrrii n funcie.
Desigur, nimic nu mpiedic funcionarul ca n astfel de cazuri s cear
continuarea urmririi penale sau a judecii n vederea dovedirii nevinoviei
sale cu scopul de a fi repus n drepturile sale i reintegrat n funcie.
Raportul de serviciu se suspend la iniiativa funcionarului public n
urmtoarele situaii (art.95/1):
a) concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau pn la
mplinirea vrstei de 3 ani, n cazul copilului cu handicap, n condiiile legii;
b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau
pn la mplinirea vrstei de 18 ani n cazul copilului cu handicap pentru
afeciuni intercurente;
c) desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii
internaionale, altele dect cele viznd misiunile diplomatice romneti ori
organisme internaionale la care a fost numit (altele dect cele prevzute de
art.94/1 lit.c);
d) pentru participarea la campania electoral;
e) pentru participarea la grev, n condiiile legii.
n toate aceste cazuri solicitarea funcionarului, respectiv cererea, se va formula
n scris cu cel puin 15 zile calendaristice nainte de data cnd se solicit
suspendarea, trebuind nsoit de documentele justificative i aprobat de
conducerea instituiei sale prin act juridic, inclusiv ncetarea suspendrii i
125
revenirea n funcie pe postul iniial, cnd, din nou, funcionarul va solicita acest
lucru, dar n termen de 5 zile de la ncetarea strii de suspendare (art.95/3
coroborat cu art.94/2).
Raportul de serviciu se poate suspenda i la cererea motivat a funcionarului
public (art.95/2) fr ca legea s indice expres care sunt cazurile sau ipotezele acestei
situaii dect existena unui interes personal legitim. Noi apreciem c ele pot viza stri
subiective sau obiective, cu caracter personal sau familial, viznd funcionarul public,
de exemplu, de genul perioadelor de pregtire i susinere a unor examene de studii,
de urmare a unor tratamente medicale, curative, n afara ngrijirilor medicale propriuzise, vizite documentare, expediii i activiti sportive, etc.
Desigur, motivarea trebuie dovedit de solicitant, iar caracterul justificat sau nu
al motivelor este la aprecierea conducerii care poate ncuviina sau nu solicitarea.
Durata unei astfel de suspendri poate fi cuprins ntre o lun i 3 ani.
Pe perioada suspendrii raportului de serviciu postul n cauz este rezervat n
vederea asigurrii revenirii titularului su, putnd fi ocupat pe perioad determinat de
un funcionar public din corpul de rezerv sau de o alt persoan n baza unui contract
individual de munc cu caracter temporar.
Dei Statutul nu a prevzut, apreciem c msura suspendrii din funcie mai
poate fi dispus facultativ i oricnd de ctre conducere pe durata apariiei i
meninerii unor alte cauze ce afecteaz derularea normal a raportului de serviciu i
care impun clarificarea situaiei de meninere sau nu a titularului n funcie ca, de
pild, apariia unei pretinse stri de incompatibilitate, care trebuie verificat, etc.
d. ncetarea raportului de serviciu are loc, de regul, n acelai mod unilateral,
ntocmai ca i formarea sa, cu respectarea acelorai formaliti procedurale avute n
vedere la numirea n funcie, manifestarea de voin a funcionarului neavnd, n
principiu, relevan juridic n lipsa hotrrii organului competent, Statutul
reglementnd amnunit cazurile de ncetare (art.97 - 102).
Primul caz este cel al ncetrii de drept a raportului de serviciu (art.98/1) n
urmtoarele situaii:
126
ar,
capacitatea
de
exerciiu
deplin
studiile
127
Autoritatea sau instituia i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o
129
50%, sau dac sunt modificate condiiile specifice de ocupare a postului respectiv, se
reduc atribuiile compartimentului sau structura acestuia.
A treia precizare vizeaz faptul c dac n instituie exist concomitent funcii
sau posturi similare vacante, restructurarea ncepe cu acestea i, numai n msura n
care operaiunea eliminrii acestora se dovedete nendestultoare, se va trece la
eliminarea celor ocupate cu titulari.
A patra precizare are n vedere existena posibilitilor de redistribuire a
personalului propriu n cadrul autoritii pe funcie sau posturi similare dar neocupate
cu pstrarea, pe ct posibil, a gradului i clasei avute anterior de funcionar, eventual
de nivel inferior, dar cu acordul funcionarului.
A cincea precizare se refer la mprejurarea c n cazul reorganizrii prin
reducerea posturilor nu se mai pot nfiina posturi similare celor desfiinate pentru
perioad de un an de la data reorganizrii.
O ultim precizare are n vedere c instituia are dreptul de opiune n selectarea
personalului pstrat i a celui disponibilizat, dar n baza unor criterii profesionale
prestabilite, unitar aplicate i respectate n procesul seleciei. Uneori legea poate
prevedea asemenea criterii ca de exemplu prioritatea funcionarului de conducere n
ocuparea unei funcii vacante inferioare (art.99/7). Totui, legea (art.100/3) oblig n
situaia existent mai multor funcionari organizarea unui examen de selecie.
c)
Eliberarea
din
funcie
opereaz
ca
urmare
130
d)
132
133
134
. Beligrdeanu, Aspecte procedurale ale ncetrii contractului de munc n reglementarea noului Cod al muncii, n
R.R.D., nr. 11/1973, pag. 21
59
S. Ghimpu, op.cit., pag. 333, apreciaz c transferul este doar o modificare definitiv a contractului de munc.
135
i lund natere un nou raport de serviciu cu o nou autoritate chiar dac se menine
aceeai funcie.
Transferul cunoate dou modaliti i anume:
-
136
137
138
Asupra discuiei privind natura juridic a raporturilor de serviciu sau de funciune a se vedea .Belingrdeanu,
Consideraii teoretice i practice , op.cit., pag. 4-14; V. Vedina, Statutul funcionarului public, Editura Nemira,
Bucureti, 1998, pag. 41-42; V. Priscaru, op.cit., pag. 183-184; A.Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, Editura
Nemira, Bucureti, 1996, pag. 629; I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, pag. 383; I. T.
tefnescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, pag. 28.
139
140
62
143
exercitarea
atribuiilor,
144
sau primele nu au fost deja puse n aplicare. n situaia n care contrarietatea vizeaz
dou sau mai multe dispoziii provenind de la autoriti sau funcii ierarhice diferite se
va executa ordinul cu fora juridic superioar, de regul, provenind de la treapta
ierarhic cea mai nalt.
O a treia problem, care se ridic n aceast materie, vizeaz situaia n care
ordinul ierarhic ce se cere a fi executat este vdit ilegal i cnd nu mai opereaz
obligaia de conformare fa de dispoziia superiorului ierarhic (art.45/3 teza I-a).
Desigur, dac este de principiu c legea i dispoziiile ntemeiate pe ea trebuie
executate, tot de principiu este i faptul c o dispoziie (vdit) ilegal, nu trebuie
executat, cci, altfel, va antrena i rspunderea executantului alturat autorului ei.
ntr-o astfel de situaie funcionarul va refuza, n scris i motivat, aplicarea
ordinului (art.45/3 teza a II-a), ncunotinnd, persoana imediat superioar celui care
a dat un astfel de ordin.
Dac emitentul ordinului, pretins ilegal, struie n executarea lui, va trebui s-l
formuleze n scris, ceea ce oblig la ndeplinirea lui de ctre cel care l-a primit
(art.45/3 teza a III-a), mai ales dac aplicarea dispoziiei nu sufer nici o amnare, cu
excepia cazului cnd acesta este vdit ilegal, ncunotinndu-l pe superiorul ierarhic
al autorului ordinului.
Aceste dispoziii legale se coreleaz i cu dispoziiile Legii contenciosului
administrativ nr.554/2004 care prevd c aciunile n justiie mpotriva actelor i
faptelor administrative care au vtmat drepturi recunoscute de lege se vor putea
formula i personal mpotriva funcionarului care a elaborat actul sau care se face
vinovat de refuzul rezolvrii sau de nerezolvarea n termen a cererii, dac se solicit
plata unor despgubiri. Persoana astfel acionat poate chema n garanie i pe
superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul a crui
ilegalitate este supus judecii (art.16/2 din Legea contenciosului administrativ).
B. Privitor la drepturile i ndatoririle personale funcionarului, cea de a doua
categorie, vizeaz situaia lui individual sau proprie, avnd un caracter subiectiv,
chiar dac ele sunt reglementate de Statut i nu pot forma obiectul unui contract
colectiv sau individual de munc, pe care legea nu le prevede dect n beneficiul
146
148
149
150
pregtirii
profesionale
protejarea
statutului
lor
(art.29/4).
64
A se vedea Legea privind soluionarea conflictelor de munc nr. 168/1999, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I-a, nr. 582/29.11.1999.
151
152
nivel
teritorial
avem
prefectul
subrefectul
(art.12
lit.c, e).
Categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoane care trebuie s
ndeplineasc condiiile generale de acces la funcia public (art.54), precum i studii
superioare de lung durat absolvite cu diplom de licen sau echivalent, a absolvit
programe de formare specializat ori a exercitat un mandat complet de parlamentar,
pentru ocuparea funciei respective, are cel puin 5 ani vechime n specialitatea
funciei respective i a promovat concursul organizat la nivel naional pentru ocuparea
funciei publice din respectiva categorie (art.16/2).
Numirea nalilor funcionari publici se face de ctre (art.19/1):
- Guvern pentru secretar general, secretar general adjunct,
prefect i
subprefect;
- Primul ministru pentru secretarul general i adjunctul su la Guvern,
ministere, alte organe centrale i subprefect;
153
154
c) existena claselor de studii I-a, a II-a i a III-a, avnd n vedere c ultimele clase
vizeaz numai funcii publice de execuie (art.10/2);
d) n cadrul gradelor profesionale se disting treptele de salarizare condiionate de
salariul de baz, vechimea n funcie, suplimentul postului, de calificativele obinute i
de promovarea concursului (art.31).
n acest fel clasele profesionale cuprind gradele profesionale, iar acestea includ
treptele de salarizare, toate acestea dublate de clasele de studii.
C. Dup sfera atribuiilor ncredinate distingem (art.7/1 lit. a i art.7/2 i 3):
a) funcii publice generale reprezentnd ansamblul atribuiilor i responsabilitilor
cu caracter general comune tuturor autoritilor i instituiilor n vederea realizrii
competenelor generale;
b) funcii
publice
specifice
reprezentnd
ansamblul
atribuiilor
157
158
159
executiv
acoper,
prin
atribuiile
conferite
autoritilor
exceptnd
cazul
fostelor
profiluri
160
A se vedea Clasificarea ocupaiilor din Romnia elaborat de Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale i Comisia
Naional de Statistic, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000.
66
J. Starosciak, op.cit., pag. 261.
163
67
M. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, pag.
68-97.
164
confirmarea
aptitudinilor
profesionale
ndeplinirea
atribuiilor
68
J. Starosciak, op.cit., pag. 201; I. Iovna, op.cit., pag. 181; M. Oroveanu, op.cit., pag. 159.
165
69
Trib. Supr., sec.civ., dec.nr. 907/1970, iulie. G. Mihu, Repertoriu de practic judiciar n materie civil, pe anii
1969/1975, pag. 317.
168
(cazul numirii minitrilor de ctre eful statului la propunerea premierului sau efilor
serviciilor deconcentrate de ctre ministru).
i n aceste cazuri exist anumite cerine minime cu caracter legal special
prevzute referitoare la studiile absolvite, vrsta minim, apartenena politic, etc.
7.2.3. Repartizarea i integrarea funcionarilor
Statutul nu a mai reglementat i situaia noilor numii n funcii publice.
Apreciem c noului investit i se va aduce la cunotin postul individualizat pe
care urmeaz s-i desfoare activitatea, mai ales dac exist posturi similare pe
aceeai funcie, lund la cunotin fia postului pentru care semneaz. Instruirea
acestuia se va face asupra:
- atribuiilor de serviciu pe care le exercit conform fiei postului, adic asupra
drepturilor conferite i a ndatoririlor ce i revin, a actelor pe care le poate emite i a
operaiunilor ce trebuie s le realizeze;
- structura autoritii din care face parte, a locului i poziiei acesteia n cadrul
sistemului executiv, precum i raporturile cu alte organe;
- cunoaterea actelor normative ce reglementeaz activitatea proprie, inclusiv a
celor provenind de la forurile superioare, precum i reglementrile proprii, de uz
intern, precum regulamentele de organizare i funcionare, cele de ordine interioar,
etc.;
- uneori se mai pot svri unele operaiuni specifice ca, de exemplu,
ncredinarea gestionrii unor valori materiale, a titlurilor de valoare, actelor de stare
civil, a imprimatelor cu regim special, sau instruirea n vederea pstrrii i protejrii
documentelor secrete i a secretului de serviciu, de stat, etc.
Pentru cei aflai n perioada de stagiu, ca debutani, se recomand asigurarea
ndrumrii acestora de ctre persoane cu vechime i experien n activitatea
executiv. De asemenea, aceast categorie mai poate susine, dup o scurt
perioad
(de
169
170
102/1998 privind formarea profesional continu prin sistemul educaional, publicat n Monitorul Oficial al
Romniei, partea I-a, nr. 321/28.08.1998.
171
173
A se vedea, cu titlu de exemplu, Ordinul nr. 8/2002 pentru aprobarea criteriilor de performan pe baza crora se face
evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici pentru anul 2002, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 76/31.01.2002.
71
Al. Negoi, op.cit., pag. 98 i urmtoarele.
175
de
alte
autoriti
(superioare
sau
judiciare),
deoarece
au
fost
176
177
178
72
73
179
Hotrrea Guvernului nr. 1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici.
180
numeroase
cazuri,
consimmntului
(acordului)
Idem, op.cit.
181
75
n acest sens I. Iovna, op.cit., pag. 185; n sensul includerii i a salariului, J. Starosciak, op.cit., pag.220, cu condiia
ca aceast mrire s fie personal i nu general, conform A. Iorgovan, op.cit., pag.284.
182
Conform legii (art.7, 14, 15) structura carierei profesionale cuprinde clasele de
studii (I - studii superioare de lung durat, II - studii superioare de scurt durat, III
studii medii liceale), funciile de execuie corespunztoare acestora, respectiv pentru
clasa I-a expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor, pentru clasa a II-a
referent de specialitate, pentru clasa a III-a referent. Funciile publice n cauz au
gradele profesionale superior (maxim), principal, asistent, debutant.
Fiecrui grad i corespunde un nivel de salarizare i care se acord ncepnd cu
data de 1 ianuarie a anului urmtor perioadei pentru care s-a fcut evaluarea.
Prima precizare are n vedere faptul c din moment ce funcionarul ndeplinete,
prin rezultatele muncii sale, criteriile de performan profesional, evaluarea i
permite dreptul de a avansa n gradul de salarizare ns pentru promovare trebuie
condiia existenei unei vacane a nivelului imediat superior la care accede.
Promovarea se face numai prin examen sau concurs (art.64/2) ntr-o funcie sau
grad imediat superioare, sau urcnd imediat de la debutant la asistent, de aici la
principal, iar de pe acest post pe cel superior, corespunztor clasei de studii absolvite.
A doua precizare are n vedere condiiile de vechime minim n funcia de
execuie din gradul profesional, calificativul de foarte bun n ultimii doi ani,
ndeplinirea cerinelor din fia postului.
A treia precizare se refer la mprejurarea c promovarea l vizeaz numai pe
cel aflat ntr-o funcie public, intrat deja n corpul funcionarilor publici i care,
astfel, trebuie s susin un concurs sau examen pentru ocuparea postului, alturi de
ali participani interni sau externi cu care s se ntreac n disputarea acestuia.
A patra precizare referitoare la modul de promovare pornete de la ideea c
autoritatea sau instituia public poate stabili ca promovarea s se realizeze n urma
unei examinri profesionale a celui interesat, care va cunoate, din timp sau n timp
util, acest lucru. Desigur, regulamente interne i statute proprii pot prevedea condiiile
de examinare i baremurile de avansare pentru cei vizai i interesai.
Pentru funciile publice de conducere vacante sunt stabilite criterii legale de
participare la concurs (art.66).
Modalitile de promovare sau de avansare se pot clasifica dup mai multe
criterii, conform opiniilor de specialitate.
183
76
184
77
78
Legea nr. 12/1971 privind ncadrarea i promovarea n munc a personalului din unitile socialiste de stat (abrogat).
Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariailor n funcie de competen.
185
conflictelor de interese i
187
188
189
190
192
din care face parte cel n cauz cu punerea expres n vedere a acestuia c pe viitor i
se vor aplica sanciuni mai severe mergnd pn la destituirea sa.
Dei legea nu prevede, nici aici, condiiile abaterii care declaneaz o atare
rspundere (nscris i ea n dosarul propriu) noi apreciem c asemenea mprejurri ar
fi determinate de:
-
ntre
limita
inferioar
superioar
ca
cuantum
repetat
al
unor
abateri,
ori
ale
unor
Statutul enumer abaterile disciplinare care justific o atare msur, ele sunt de
o gravitate deosebit primare sau repetate ceea ce determin imposibilitatea
meninerii n continuare a celui vinovat ntr-o funcie de natur public fr a afecta
prestigiul autoritii sau instituiei vizate.
Totui, (art.101/1 lit.a) din Statut prevede c destituirea opereaz, ca sanciune
disciplinar, n cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare sau a unei abateri
disciplinare care a avut consecine grave, ori a ivirii unui motiv legal de
incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia n
termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului respectiv.
Pe de alt parte, Statutul prevede eliberarea din funcie pentru necompeten
profesional (art.99/1 lit. d) determinat de obinerea calificativului nesatisfctor.
n cazul svririi unor abateri disciplinare repetate (apreciem ca cel puin dou)
destituirea se justific prin atitudinea constant a celui n cauz n nclcarea
disciplinei serviciului, avnd mai puin relevan natura i gravitatea abaterii ori
severitatea sanciunilor corelative aplicate. Oricum, nu este de conceput ca n cazul
repetrii ca motiv al destituirii s nu fi fost sancionate faptele anterioare, chiar
dac ele s-au radiat de drept din dosarul propriu al celui n cauz.
Desigur, aici intervin i elemente de apreciere sau de oportunitate ale meninerii
n funcie sau nu a celui vinovat, ca atribut al conducerii raportat la conduita contient
negativ i de perseveren n nclcarea disciplinei serviciului de ctre cel n cauz.
Este adevrat c Statutul a prevzut ca abatere distinct (art.77/2 lit. b) neglijena
repetat n rezolvarea lucrrilor, sancionabil n orice mod pe scara rspunderii, dei
aceasta s-ar putea constitui i ntr-o abatere premis pentru destituirea din funcie.
n privina necompetenei profesionale ea constituie cauz a eliberrii din
funcie indiferent c se datoreaz sau nu culpei (vinoviei) celui n cauz i indiferent
de existena sau nu a unor abateri pe linie disciplinar.
n mod evident, destituirea i eliberarea se dispun de conducerea autoritii i cu
toate c se nscriu n dosarul propriu al funcionarului nu mai sunt supuse radierii dup
trecerea unei perioade.
Sanciunea disciplinar nu poate fi aplicat dect dup cercetarea prealabil a
faptei imputate i dup audierea funcionarului consemnat n scris, sub sanciunea
196
197
198
201
(art.998 Cod Civil) conform creia cel ce produce o pagub patrimonial altuia trebuie
s o repare, rspunznd pentru fapta proprie.
Remarcm, totui, faptul c ntre autoritate i funcionarul su, dei exist o
relaie juridic de serviciu avnd o natur administrativ, nu mai apare ns i o relaie
civil de prepuenie de la comitent la prepus deoarece autoritatea sau instituia
public nu se nfiineaz i organizeaz, dup cum nici nu funcioneaz avnd scopuri
similare persoanelor juridice (societi comerciale). n plus, numeroase autoriti i
instituii nu au nici mcar personalitate juridic civil ori nu dein un patrimoniu
propriu (care poate fi al autoritii ierarhic superioare, a statului, a unitii
administrativ-teritoriale, etc.). Altfel spus, funcionarul va rspunde pentru prejudiciul
produs, ca orice alt ter ce a cauzat o pagub, dei modalitatea juridic practic de
recuperare a pagubei este alta dect litigiul civil patrimonial derulat n faa instanei de
judecat.
Natura civil a rspunderii nou instituite nu este lipsit de semnificaie practic,
dincolo de fundamentul ei juridic propriu. ntr-adevr, se tie c spre deosebire de
rspunderea material a salariatului, limitat la suportarea reparaiei pentru paguba
efectiv produs rspunderea civil delictual este mult mai sever incluznd i
beneficiul sau ctigul nerealizat (deci att damnum emergens ct i lucrum
cessans).
Totui, care sunt condiiile specifice i proprii ale rspunderii civile delictuale a
funcionarului pentru fapta proprie, comparativ cu terul care ar prejudicia patrimoniul
unei instituii (desigur, condiiile generale ale acesteia fiind ntrunite prin existena
delictului civil, a pagubei produse prin el, a raportului de cauzalitate ntre ele i a
culpei celui n cauz)?
n primul rnd, autorul pagubei trebuie s aib calitatea de funcionar public al
autoritii sau instituiei pgubite, aflat n raport de serviciu cu ea, legal investit n
funcia deinut.
n lipsa acestei caliti (nedobndite sau pierdute) ori n prezena altei caliti
(de ales ori de demnitar sau de funcionar auxiliar ori de deservire angajat cu contract
de munc), procedura de recuperare va fi dup dreptul comun, prin hotrre
judectoreasc, dup regulile rspunderii din dreptul muncii. Cu alte cuvinte, normele
202
80
203
81
82
204
cel n cauz are alte caliti, de demnitar sau persoan aleas, de salariat cu contract de
munc, procedurile de urmat vor fi cea civil (aciunea n restituire) sau cea material
(de imputare).
Ar fi fost util ca, urmnd cazurile prevzute de Codul muncii (art.272) s se fi
lrgit sfera de cuprindere a acestei ipoteze i cu obligaia de restituire a plii
contravalorii bunurilor ori a serviciilor primite, respectiv prestate fr drept. Dei n
practic nu este exclus o asemenea ipotez, apreciem c n lipsa unei proceduri legale
statutare exprese se va aciona fa de funcionarul public vizat, dup regulile
dreptului civil.
Repararea pagubelor produse cu vinovie de funcionar patrimoniului
serviciului su ori obligarea sa la restituirea sumelor acordate necuvenit (art.84 lit. a i
b) se dispune prin emiterea de ctre conductorul organului public a unui ordin sau
dispoziie de imputare, n termen de 30 zile de la constatarea pagubei sau, dup caz,
prin asumarea unui angajament de plat (art.85/1). Dreptul conductorului de a emite
ordinul sau dispoziia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data procedurii
pagubei (art.78/3).
mpotriva ordinului sau dispoziiei funcionarul public n cauz se poate adresa
instanei de contencios administrativ (art.85/2).
Trebuie s remarcm faptul c dei natura celor dou cazuri de rspundere este
evident civil, sub aspectul dreptului material, totui procedura de stabilire a
rspunderii i de recuperare a pagubei este administrativ, avnd n vedere raporturile
de serviciu n care se afl funcionarul, ca i criteriile de celeritate n obinerea
reparaiei prin acte administrative sau angajament de plat a celui vizat.
c) Cea de a treia ipotez vizeaz rspunderea funcionarului pentru daunele
pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane,
n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile (art.84 lit. c).
n acest caz, suntem n prezena unei rspunderi civile delictuale pentru fapta
altuia, respectiv a autoritii ca i comitent pentru fapta prejudiciant a funcionarului
(prepus) fa de patrimoniul unui ter (conform art.1000/3 din Codul civil).
n primul rnd, pentru a interveni o astfel de rspundere n persoana
funcionarului trebuie s fie ntrunite condiiile rspunderii pentru fapta proprie
205
(prevzute de art.998 i 999 Cod civil), respectiv fapta ilicit, prejudiciul, raportul de
cauzalitate ntre cele dou, existena subiectului vinovat.
n al doilea rnd, trebuie ntrunite i anumite condiii speciale, 83 respectiv:
- existena unui raport (de prepuenie n dreptul civil) de serviciu sau de
funciune ntre autoritate, care a rspuns civil, i funcionarul acesteia;
- fapta ilicit prejudiciant s fi fost svrit cu prilejul sau n legtur cu
exerciiul funciei publice, chiar dac a avut loc prin nclcarea, nendeplinirea sau
depirea atribuiilor, dar n nici un caz n afara sau fr vreo legtur cu ele. n acest
ultim caz nu se mai pune problema dect sub aspectul rspunderii proprii a celui
efectiv vinovat, iar nu i a rspunderii autoritii din care face parte.
Dac, ns, prejudiciul cauzat terilor este urmarea unui fapt ilicit al conducerii,
rspunderea autoritii este pentru fapta proprie, iar nu pentru fapta altuia ca i n
cazul subordonailor, a personalului de execuie, etc.
Totui, apreciam c Statutul n mod greit a identificat raporturile de serviciu
sau de funciune, avnd o natur administrativ, public, cu cele de prepuenie, avnd
o natur civil, privat, pentru simplul fapt c exerciiul autoritii publice impune
considerarea ntregului organ sau a ntregii instituii ca un tot unitar, acest exerciiu
nerevenind numai conducerii, ci i altor funcionari de decizie sau cu atribuii de
punere n executare a actelor de drept public.
n acest sens, n baza unor reglementri, cum sunt Legea contenciosului
administrativ nr.544/2004 rspunderea pentru actele i faptele de putere, licite sau
ilicite, vtmtoare pentru drepturile sau interesele terilor, revine n primul rnd
autoritii fa de persoana lezat solidar cu funcionarul efectiv vinovat.
Mai mult, reglementrile contravenionale consider abateri anumite nclcri
ale legii svrite de persoana juridic, organizaia, subiectul colectiv, indiferent c, n
ultim instana, vinovat se face o persoan fizic determinat din cadrul ei, legea
nefcnd distincie ntre personalul de conducere i cel de execuie. n acest sens fapta
este considerat svrit de ctre nsi organizaia respectiv, chiar dac amenzile
stabilite pe seama ei vor fi ulterior imputate de aceasta celor efectiv vinovai.
83
206
207
84
208
de natur
209
211