Introducere in Administratia Publica - An I, Sem I - Mina Simona

Universitatea OVIDIUS Constanţa
Departamentul ID-IFR
Facultatea de Drept şi Ştiinţe Administrative
INTRODUCERE ÎN
ADMINISTRAŢIA
PUBLICĂ
Caiet de Studiu Individual
Specializarea Administraţie Publică
Anul de studii I
Semestrul I
Titular disciplină:
Lector univ. dr. Simona MINA
2010
Cuprins
Introducere în administraţia publică

CUPRINS
Unitate Titlul Pagina
de
învăţare
INTRODUCERE 000
1 STRATEGII ŞI PERFORMANŢE ÎN ADMINISTRAŢIA CENTRALĂ

DIN ROMÂNIA. IMPLICAREA POLITICULUI ÎN ADMINISTRAŢIE
Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 1
1.1 Caracteristicile administraţiei publice actuale
1.2 Administraţia şi puterea politică. Relaţiile administraţiei cu politicul
1.3 Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice.
Situaţia actuală a reformei administraţiei publice
Lucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 1
Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluare
Bibliografie Unitate de învăţare Nr. 1
2 MODALITĂŢI DE PARTICIPAŢIE CETĂŢENEASCĂ LA LUAREA

DECIZIEI PUBLICE
2.1 Modalităţi de participare cetăţenească la elaborarea deciziei publice
2.2 Accentuarea posibilităţilor de transfer de know-how privind
transparenţa decizionala în administraţia publică
2.3 Sistemul de partide şi administraţia
3 MODELE TEORETICE PRIVIND PROCESUL DE ADOPTARE A

DECIZIEI PUBLICE
3.1 Modelul triunghiului de fier
3.2 Modelul reţelelor de influenţă
3.3 Modelele lui Peters
4 COMPETENŢA RESURSELOR UMANE DIN ADMINISTRAŢIA

PUBLICĂ. PROPUNERI DE EFICIENTIZARE A
MANAGEMENTULUI PUBLIC ÎN ROMÂNIA
4.1 Reforma administraţiei publice în contextul integrării europene
4.2 Introducerea instrumentelor moderne la nivelul administraţiei publice
4.3 Reforma funcţiei publice
4.4 Conduita funcţionarilor publici
5
Cuprins

5 RISCURILE PROCESULUI DE REFORMĂ A FUNCŢIEI PUBLICE

5.1 Stabilitatea în funcţia publică, relaţiile cu sistemul politic
5.2 Responsabilităţi în procesul de reformă a funcţiei publice
5.3 Riscurile procesului de reformă
5.4 Corupţia la nivelul administraţiei publice
5.5 Recomandări
6 MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE ÎN ADMINISTRAŢIA

PUBLICĂ (I)
6.1 Traiectorii ale reformei managementului de resurse umane din
perspectiva noului management public; alternative europene
6.2 O perspectivă asupra managementului de resurse umane în actualul
sistem al administraţiei publice locale din România
6.3 Propuneri de optimizare a managementului public în România cu
aplicabilitate asupra organizării serviciilor publice. Motivarea în funcţia
publică
7 MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE ÎN ADMINISTRAŢIA

PUBLICĂ (II)
7.1 Propuneri privind promovarea funcţionarilor publici
7.2 Analiza preliminară a nevoilor de instruire, atât la nivel individual,
cât şi pe ansamblul instituţiei
7.3 Încurajarea auto-învăţării şi a planurilor de dezvoltare individuală
8 NOUL MANAGEMENT PUBLIC. MANAGERIALISMUL.

TAYLORISMUL (I)
8.1 Eficienţa instituţiilor şi autorităţilor publice şi eficacitatea
funcţionarilor publici
8.2 Eficacitatea în sectorul public
8.3 Organizarea structurală în instituţiile şi autorităţile publice
9 NOUL MANAGEMENT PUBLIC. MANAGERIALISMUL.

TAYLORISMUL (II)
6
Cuprins

9.1 Noul management public şi misiunea instituţiilor publice în acest
context
9.2 Profesionalizarea managementului public
9.3 Flexibilizarea managementului public
10 ACCESAREA FONDURILOR EUROPENE NERAMBURSABILE DE

CĂTRE AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE.
PERSPECTIVE DE EFICIENTIZARE (I)
10.1 Consideraţii generale
10.2 Traseul fondurilor europene nerambursabile şi actorii implicaţi
10.3 Traseul fondurilor de la Bruxelles la autorităţile centrale

PERSPECTIVE DE EFICIENTIZARE (II)
11.1 Importanţa fondurilor europene nerambursabile pentru autorităţile
publice judeţene
11.2 Parteneriatul interjudeţean – soluţie în atragerea de fonduri europene
nerambursabile pentru investiţii
11.3 Probleme specifice cu care se confruntă autorităţile publice judeţene
în eforturile de a accesa fonduri europene nerambursabile
11.4 Recomandări cu caracter ştiinţific

PERSPECTIVE DE EFICIENTIZARE (III)
12.1 Autorităţile centrale şi procesul de gestionare a fondurilor europene
nerambursabile
12.2 Probleme de comunicare
12.3 Ce ar trebui să facă autorităţile centrale
12.4 Recomandări privind indicatorii ce trebuie respectaţi în vederea
accesării cu succes a fondurilor europene nerambursabile de către
autorităţile administraţiei publice locale
13 CONSTANTELE MODELULUI DEMOCRATIC DE

ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ. POLITICI PUBLICE PRIVIND
7
Cuprins
IMPLEMENTAREA DESCENTRALIZĂRII (I)

13.1 Descentralizarea administrativă
13.2 Conceptul de descentralizare
13.3 Stadiul actual al descentralizării
13.4 Desconcentrarea
14 CONSTANTELE MODELULUI DEMOCRATIC DE

IMPLEMENTAREA DESCENTRALIZĂRII (II)
14.1 Autonomia locală
14.2 Controlul de tutelă administrativă
14.3 Fragmentarea şi dispersarea responsabilităţilor de coordonare
14.4 E-Government
BIBLIOGRAFIE
8
Introducere

INTRODUCERE
Stimate student,
Un aspect important al reformei administraţiei publice îl constituie

managementul reformei în procesul de aplicare a acesteia.
Un risc important în realizarea reformei administraţiei publice este

aglomerarea sarcinilor cotidiene, ramânând astfel puţin timp pentru a
căuta noi soluţii la disfuncţionalităţile apărute.
În consecinţă, pentru ca reforma administraţiei publice să aibă succes

este necesar ca un număr mare de grupuri ţintă (în particular persoane
cheie de la nivele de conducere şi decizie) să-şi exprime sprijinul şi
angajamentul în recunoaşterea necesităţii schimbărilor şi în
implementarea acestor schimbări.
Pe baza modelului dezvoltării integrate a organizaţiilor, se pot identifica

patru factori de blocaj în implementarea strategiei actualizate: strategici
(complexitatea decizională), structurali (birocraţia specifică oricărui
sistem, mijloace umane şi financiare limitate, dimensiunea şi
complexitatea), culturali (teama de risc, tradiţia „continuităţii”,
schimbarea mentalităţii) şi comportamentali (absenţa stimulentelor
individuale, neînţelegerea obiectivelor finale, demotivare şi frustrări,
comportamente de aşteptare).
Administraţia publică nu poate fi reformată într-un timp scurt. Este un

proces pe termen lung, care trebuie să fie implementat de mai multe
guverne consecutive, într-un mediu dificil, competitiv şi în continuă
schimbare. De aceea, este nevoie de obţinerea unui consens în plan
politic în ceea ce priveşte cerinţele necesare realizării întregului proces
de reformă, prin:
- diseminarea pe scară largă a informaţiilor privind reforma şi încurajarea
participării cetăţenilor, a societăţii civile, a mediului de afaceri, a
funcţionarilor publici la realizarea reformei, printr-un schimb democratic
de opinii în legătură cu desfăşurarea acestui proces;
- fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a stadiului
actual, a activităţii şi performanţelor administraţiei publice, precum şi pe
baza evaluării periodice a consecinţelor activităţilor finalizate;
- folosirea experienţelor în domeniul reformei administraţiei publice din
alte state, în special din statele membre ale Uniunii Europene şi din ţările
candidate, menţinând totodată elementele istorice şi culturale ale
administraţiei publice româneşti;
- abordarea reformei în mod global: nicio schimbare izolată sau parţială
nu trebuie realizată, dacă nu a fost concepută ca parte integrantă şi
9
Introducere
organică a întregii strategii de reformă;

- abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei de
reformă vor fi actualizate şi adaptate schimbărilor din mediul extern, dar
şi transformării altor componente ale reformei, pentru a folosi în cel mai
bun mod experienţa acumulată în timpul implementării;
- stabilirea priorităţilor strategice: pentru fiecare etapă este stabilit un
număr limitat de obiective prioritare, asupra cărora se va îndrepta
întreaga atenţie şi pentru care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea
trebuie să fie acele schimbări care determină progresul reformei în
ansamblul său şi condiţionează sau influenţează toate celelalte
transformări.
Cursul de Introducere în administraţia publică şi-a propus să vă iniţieze

în aprecierea domeniilor reformabile din administraţia publică şi a
măsurilor implementabile din acest punct de vedere. Ne propunem ca la
sfârşitul acestui curs studenţii să poată gândi, printre altele, un program
de politici publice privind implementarea descentralizării!
Lucrarea de verificare reprezintă o evaluare finală la sfârşitul fiecărei

etape de învăţare, lucrare pe care o vei transmite prin e-mail la adresa ...
pentru corectare şi eventualele comentarii.
Pe prima pagină a lucrării se vor scrie următoarele informaţii: numele

acestei discipline (Introducere în administraţia publică), numărul lucrării
de verificare (Lucrarea de verificare nr. …), numele/prenumele şi adresa
de e-mail a dumneavoastră.
Vă recomand să scrieţi clar răspunsurile la întrebări. Dacă este posibil

utilizaţi un procesor de texte. Pentru comentariile profesorului, lăsaţi o
distanţă de circa 5 cm între răspunsuri.
Pentru securitatea lucrării vă recomand să vă scrieţi numele pe fiecare

pagină.
Spor la învăţat şi succes!

Lector univ. dr. Simona MINA
10
Strategii şi performanţe în administraţia centrală din România. Implicarea politicului în
administraţie
Unitate de învăţare Nr. 1
STRATEGII ŞI PERFORMANŢE ÎN ADMINISTRAŢIA

CENTRALĂ DIN ROMÂNIA. IMPLICAREA POLITICULUI ÎN
ADMINISTRAŢIE
Cuprins Pagina
Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 1…………………………………………………….. 000

1.1 Caracteristicile administraţiei publice actuale………………………………………...
1.2 Administraţia şi puterea politică. Relaţiile administraţiei cu politicul…………….......
1.3 Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice. Situaţia actuală a
reformei administraţiei publice……………………………………………………............
Lucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 1…………………………………………....
Răspunsuri şi comentarii la testele de autoevaluare………………….................................
Bibliografie Unitate de învăţare Nr. 1……………………………………………………..
11
administraţie
OBIECTIVELE Unităţii de învăţare Nr. 1
Principalele obiective ale Unităţii de învăţare Nr. 1 sunt:

• recunoaşterea elementelor caracteristice ale sistemului administrativ
actual;
• identificarea corectă a domeniilor reformabile din administraţia
publică;
• capacitarea studenţilor în a realiza o analiză diagnostic a stadiului
actual al reformei în administraţie;
• rolul instituţionalizării în dezvoltarea socială;
• raporturile instituţiilor politice cu instituţiile administrative şi cu
cele economice.
1.1 Caracteristicile administraţiei publice actuale
Caracteristici În fiecare etapă a dezvoltării, administraţiei i-au fost proprii anumite

ale trăsături. Principalele caracteristici ale administratiei în etapa actuală sunt
administraţiei urmatoarele:
publice
A. Administraţia este subordonată
Subordonată În primul rând, ea este subordonată dreptului legii care îi stabileşte
obiectivele, îi formează limitele, îi impune respectarea unor garanţii.
Legile, regulamentele înlatură arbitrariul în administraţie. De fapt, întreaga
activitate a organismelor sociale este guvernată de legi şi reguli care
stabilesc organizarea şi determină principiile de funcţionare a serviciilor.
În al doilea rând, este subordonată Guvernului care-i stabileşte factorii

superiori de conducere şi îi furnizează mijloacele necesare. Administraţia,
constituind un corp intermediar, creat în vederea acţiunii, însă,
caracteristica de subordonare nu exclude o anumită putere proprie. Pentru
şeful statului, Guvern şi Parlament, administraţia constituie un sprijin
tehnic şi în urma colaborării ce se instituie, ea le face cunoscute nevoile si
posibilitatile, contribuind astfel la optimizarea tuturor activitatilor.
B. Administratia este ierarhizata si ordonata

Ierarhizată Ierarhizarea administrativa inspirata din ierarhiza militara este necesara
pentru a asigura coeziunea si disciplina administratiei. Ea permite
Guvernului sa-i cunoasca activitatile, iar în cadrul propriei structuri,
faciliteaza transmiterea ordinelor prin verigile succesive, repartizarea
responsabilitatilor si supravegherea executarii. Numai într-un cadru
ierarhic se poate exercita puterea de comandasi control si se poate asigura
disciplina. Puterea derivata din ierarhie se manifesta asupra functionarilor
numiti si asupra actelor emise de autoritatea inferioara.
Ordonată Prin activitatea de control, care este o consecinta a existentei puterii

ierarhice, se asigura si unitatea de actiune a aparatului administrativ.
Controlul în administratie poate fi:
- administrativ, efectuat fie din interiorul administratiei, fiind legat direct
de puterea ierarhica, fie din exterior, acolo unde exista libertati publice si
un liber exercitiu al suveranitatii populare;
12
administraţie
- juridic, caz în care este asociat ideii puterii suverane de control, care este
delegata tribunalelor. Aspectul juridic se manifesta în verificarea legalitatii
deciziilor administrative, dar nu în ceea ce priveste oportunitatea acestora.
C. Administratia este remunerata, civila, laica, egalitara

Remunerată Pentru munca depusa, functionarii publici sunt remunerati cu salariu, din
bugetul public.
Civilă Nevoile publice, altele decât cele pe care le implica apararea naţională,
sunt satisfăcute prin intermediul administraţiei civile. În societăţile
moderne nu exista decât în mod exceptional o confuzie între funcţiile
civile si cele militare. În cazuri particulare, autoritatea militară intervine în
domeniul civil, în urma unei relaţii deschise cu autoritatea civilă sau după
proclamarea stării de urgenţă.
Laică Peste tot, în ţările democratice, administraţia este laică, pentru că ea

foloseşte un personal care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi
religioase. În unele state însă, în mod excepţional, cultul religios are
caracter de serviciu public.
Egalitară Administraţia publică este egalitară, în sensul că furnizează servicii

tuturor, în mod egal, fără a face distincţie de origine, rasă, apartenenţă
politică, principiu care nu este întotdeauna si peste tot aplicabil.
D. Administraţia este formalizată, scrisă, birocratică

Formalizată Administraţia este formalizată, în sensul că ea acţionează conform unor
proceduri dinainte stabilite, dând naştere la un anumit tradiţionalism
administrativ, care poate antrena rutina si care-i poate încetini ritmul de
lucru.
Scrisă Administraţia are la baza documente, fapte, decizii consemnate în

documente scrise.
Birocratică Formalismul si birocraţia sunt proprii oricărei administraţii, ceea ce diferă

este numai gradul în care acestea se manifesta, trebuind evitate exagerările
care ar putea avea ca rezultat instaurarea unui regim nedemocratic.
E. Administraţia are un caracter de continuitate si necesită din ce în

ce mai mult cunostinţe specifice
Continuitate Pe de o parte, administraţia este realizată de către reprezentanţi aleşi ai
populaţiei, de către functionari temporari, dar mai ales de către funcţionari
permanenţi care formează corpuri de funcţionari si care-i conferă
administraţiei un caracter de continuitate.
Totodată, ansamblul activităţilor şi serviciilor publice pe care administraţia

le prestează trebuie realizate în mod neîntrerupt.
Pe de altă parte, multitudinea si complexitatea sarcinilor cărora

administraţia trebuie să le facă faţă au făcut necesară posedarea de către
cei care lucrează în administraţie a unor competente specifice si a unor
cunostinţe tehnice speciale.
13
administraţie
F. Administraţia este structurată vertical şi orizontal

Structurată Vertical, ea este divizată în servicii şi grupe de servicii. Astfel, de
vertical exemplu, administraţia centrală este împartită pe ministere, care au
urmatoarele verigi componente: departamente, directii, servicii şi birouri.
De asemenea, ministerele pot avea în subordine direcţii la nivel teritorial
(judeţean). Alături de ministere exista institutii publice, agenţii
independente, societăţi naţionale sau corporaţii publice, cu serviciile din
cadrul lor.
Structurată Structurarea pe orizontală se regăseşte atât în administraţia centrală, cât si

orizontal în administraţia teritorială de stat şi administraţia locală. Între diferitele
diviziuni verticale si orizontale există relaţii de cooperare, coordonare,
comunicare, ierarhizare, centralizare şi descentralizare, concentrare şi
desconcentrare.
G. Administraţia publica este într-o continuă expansiune

Continuă De peste o jumatate de secol, în toate ţările lumii, administraţia se
expansiune dezvoltă, se extinde: există o creştere a serviciilor publice. Pretutindeni
statul intervine din ce în ce mai mult în viaţa naţiunii.
S-a trecut de la statul jandarm la statul providenţă; ca urmare, serviciile

publice au crescut ca număr si ca volum. Expansiunea administrativă
rezultă dintr-o tendinţă internă a administraţiei, o tendinţă naturală de a se
extinde, de a prolifera: este tendinţa generală pe care o semnala Spinoza:
„totul tinde a persevera în eul său şi de a mări acest eu”. Cauza acestei
tendinţe vine din dorinţa statului de a face faţă unor noi nevoi sociale, de a
oferi condiţii de viaţă mai bune membrilor săi împotriva diferitelor riscuri
ale vieţii.
Lumea întreagă a ajuns la „vârsta administrativă”. Aceasta vârstă se

caracterizează prin numărul si volumul mare al serviciilor publice, precum
si prin complexitatea administraţiei.
Buna functionare a administraţiei, a serviciilor publice a devenit un

element de linişte, după cum mersul defectuos la serviciilor publice se află
la originea multor crize politice si chiar revolte populare. Statul modern,
prevăzut cu un aparat administrativ enorm, trebuie să nu piardă controlul
administraţiei, sa nu fie lovit de neputinţă, în ciuda gigantismului său sau
tocmai din cauza aceasta.
Test de autoevaluare 1.1 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.

1. Care sunt raporturile între instituţiile politice şi instituţiile
administrative dintr-un stat?
2. Analizaţi într-o perspectivă comparativă actul de guvernare/actul de
administrare.
14
administraţie
Răspunsul la test se găseşte la pagina 12
1.2 Administraţia şi puterea politică. Relaţiile administraţiei cu politicul
Relaţii sociale Administraţia ca atare, aşa cum o cunoaştem astăzi, dă naştere unei serii de
relaţii sociale la diverse niveluri. Pot fi citate:
• Relaţiile pe care le dezvoltă politicienii atât în exteriorul

administraţiei, cât şi în interiorul acesteia. În prima categorie intră
relaţiile cu propriul partid, precum si cu opoziţia, sindicatele, cu mass-
media si cu grupurile economice si sociale. În a doua categorie sunt
cuprinse relaţiile cu ceilalti membrii ai Guvernului si cu înalţii
functionari din propriul minister.
• Relaţiile politicienilor cu alte funcţii importante diferite de cele ale
membrilor Guvernului care pot fi atât interne, cât si externe. Astfel sunt
relaţiile cu grupurile organizate ale societăţii (sindicate, patronate,
asociatii) si relaţiile cu alţi funcţionari din alte ministere, cu cei din
propriul minister sau cu înalţii functionari.
• Relaţiile funcţionarilor sau birocraţilor cu clientela ministerială, cu
înaltii functionari din propriul minister (dacă sunt sau nu superior
ierarhici) cu colegii birocraţi din acelaşi sau din alt departament şi cu
personalul subordonat.
• Relaţiile dintre funcţionarii de execuţie si relaţiile acestora cu
grupurile anterior citate.
• Relaţiile birocraţilor şi ale celorlalti funcţionari cu furnizori de
toate tipurile.
Pluralitate de De la început, trebuie să remarcăm că vorbim despre o pluralitate de
relaţii relaţii, fără să pretindem că am facut o enumerare cu caracter exhaustiv, ci
am menţionat doar câteva ca exemplu care oferă un bun domeniu de
analiza sociologică a administraţiei. Pe de altă parte, acest ansamblu de
relaţii nu sunt numai de subordonare, ci si de cooperare, consultare si
asistenţă reciprocă. De obicei, se vorbeşte despre relaţiile cu grupuri
organizate, dar nu este imposibil să fie vorba despre persoane individuale
suficient de puternice sau semnificative, desi s-au exclus din enumerarea
noastră, relaţiile de ghişeu cu utilizatorul, cu cetăţeanul de rând.
Acest sistem de relaţii include ceea ce numim administraţie şi el conferă

consistenţă aparatului. Tocmai din aceasta cauză, a reforma administrativa
înseamna a reforma întreaga societate. Este clar că nucleul acestor relaţii
este dat de acele relaţii care sunt întreţinute de către membrii Guvernului.
Acest sistem de relaţii este mult mai important în realitatea vieţii decât
aspectele formale ale organizării şi constituie date de baza pentru a
înţelege grupurile care o întreţin şi care fac sistemul sa funcţioneze.
Cu toate acestea, este necesar, în mod imperios, să se facă o diferenţiere.

Diferenţierea se impune înainte de toate pentru că trebuie sa se
individualizeze în cadrul acestui complex ansamblul de relaţii care au loc
în mod repetat şi tipic. Trebuie să se pornească de la ipoteza conform
careia aceste relaţii sunt cele care presupun o structură şi, datorită lor, se
menţine cadrul puterii şi este posibilă o reglementare (şi eventual o
15
administraţie
reproducere) a fenomenelor sociale. Cu aceasta, în studiul administraţiei,

se porneşte de la necesitatea de a individualiza anumite relaţii sociale în
care intervin actorii administrativi.
Localizarea Localizarea acestor relaţii administrative implică:

relaţiilor - elaborarea unor tipologii a funcţiilor care se realizează prin aceste relaţii;
- focalizarea studiului pe ceea ce pare cel mai important, pe ceea ce se
petrece cu ocazia unei decizii de conformitate sau de inovare care modifică
sistemul sau care este fundamental pentru înţelegerea sa. De la început,
trebuie să se pornească de la faptul că se caută ansamblul de relaţii de
mijloace care fac posibilă şi viabilă exercitarea puterii, iar căutarea trebuie
să facă referire la factorii tipici administrativi.
Administraţia constituie, pe lângă un subiect social care menţine relaţii la

toate nivelurile, un element al factorului care duce la relaţii sociale într-un
sistem, un centru (sau un element al centrului) care menţine coeziunea
societăţii si în care se adoptă decizii inovatoare.
Ca urmare ştiinţa administraţiei trebuie să individualizeze rolul

administraţiei în acest complex de relaţii pornind de la premisa că statul
este o continuare a politicii si a administraţiei.
Pentru a face acest lucru trebuie să se aibă în vedere examinarea acestor

relaţii din perspectiva datelor şi a factorilor tipici administrativi, ceea ce, în
cazul său, include analiza grupurilor sociale care structurează şi adopta
deciziile de conformitate. Putem include si utilizarea mijloacelor necesare
pentru a asigura eficacitatea acelor relaţii şi decizii, fiindu-le comun faptul
că nu este strict indispensabil ca aceste mijloace să fie dominate de grupuri
administrative specializate.
Cu aceasta ajungem la aparatul practic al ştiintei administrative care nu se

referă numai la structurarea relaţiilor sociale şi adoptarea deciziilor de
executie. Ştiinţa administraţiei trebuie să aducă în plus ştiinţei politice
preocuparea pentru eficienţa statului, adică satisfacerea efectivă a cererilor
sociale ceea ce este legat de cum trebuie facută administraţia. Nu este
vorba numai de a ştii ce este, ci şi de ce se face la cel mai înalt nivel al
administraţiei. Este vorba, de asemenea, despre a studia cum trebuie să fie
efectuată administraţia pentru a îndeplini ultima necesitate imperioasă a
statului, justificarea pentru rezultatele sale, sub forma de prestaţiilor pentru
societate.
Din punct de vedere material, aceasta apare nu în coeziunea structurii

sociale si nici în procesul de decizii de reglare, ci în reglarea însăşi şi în
relaţiile întreţinute de către grupurile administrative care acţioneaza în
societate. Trebuie să ne gândim, totuşi, ca aceste acţiuni materiale sunt
influenţate sau condiţionate de coeziunea structurală şi de deciziile de
execuţie.
16
administraţie

1. Evaluati raporturile sistemului administrativ cu sistemul social.
1.3 Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice. Situaţia actuală a
reformei administraţiei publice
Regimul politic „Regimul politic reprezintă ansamblul metodelor şi mijloacelor de

realizare a puterii, a relaţiilor existente între elementele care alcatuiesc
sistemul social politic, relevând, mai ales, regimul drepturilor si libertăţilor
fundamentale ale cetăţenilor”.
Aşadar, regimul politic se referă la condiţiile concrete de funcţionare a

administraţiei în relaţie cu politica.
Regimul politic existent într-o ţară influenţează în mod substanţial

administraţia statului respectiv.
Din acest punct de vedere apar diferenţieri majore în modul de organizare

şi funcţionare a sistemului administrativ, dictate de cele două categorii de
regimuri politice si anume regimurile democratice si regimurile autoritare
sau totalitare.
Deosebirea fundamentală între cele două tipuri de regimuri constă în

diferenţa sau identitatea dintre grupul uman care exercita puterea politică
şi cel care administrează din punct de vedere profesional.
Regimul Într-un regim democratic se admite existenţa unei administraţii

democratic profesionale. În consecinţă, grupul uman al functionarilor si, în special, cel
al înalţilor funcţionari (birocraţii) poate şi trebuie să coexiste cu diferite
ideologii politice si va interveni, mai mult sau mai putin, în societate
conform ideologiei partidului de la putere.
Regimul Într-un regim totalitar sau autoritar situaţia este opusă, administraţia fiind
totalitar identificată, într-o măsură mai mică sau mai mare, cu clasa politică
conducatoare, mai ales la nivelele sale superioare.
În mod evident, ambele regimuri vor fi întotdeauna influenţate de către

împrejurarile politice, economice şi sociale concrete.
În cadrul regimurilor democratice, diferenţe considerabile apar între

regimurile de tip parlamentar şi cele de tip prezidenţial.
Caracteristici În regimul democratic, apar urmatoarele caracteristici specifice:

ale regimului - Administraţia se află sub autoritatea directă a guvernului, dar se
democratic organizează şi funcţionează conform liniilor generale impuse de aleşii
17
administraţie
poporului.
- Există o concordanţă între voinţa majorităţii electorilor şi conduita
administraţiei ce se poate asigura prin: - modul de desemnare a şefului
statului în regimul prezidential; - desemnarea şi responsabilitatea
ministrilor în regimul parlamentar; - autoritatea legilor care sunt emanaţia
parlamentului şi existenţa creditelor înscrise în bugetul votat de parlament
(în ambele regimuri).
- Democraţia antrenează în mod necesar descentralizarea care tinde să
încredinţeze gestiunea colectivităţilor locale unor organe alese pe plan
local.
- Parlamentul, independent de acţiunea pe care o exercită în domeniile
legislativ si bugetar (elaborarea de legi si votarea creditelor bugetare),
exercită anumite influenţe asupra administraţiei: - în regimul parlamentar,
Parlamentul formulează critici la adresa administraţiei, instituie anchete,
adresează interpelări miniştrilor. Uneori, de la tribuna Parlamentului se pot
denunţa abuzuri şi se pot iniţia propuneri. De asemenea, miniştrii, şefii
serviciilor publice sunt, de regulă, numiţi de majoritatea camerelor
parlamentare; - în regimul prezidenţial sau de monarhie constitutională,
controlul Parlamentului este mai putin energetic decât în regimul
parlamentar propriu-zis, dat fiind faptul că miniştrii nu sunt responsabili
decât în faţa preşedintelui sau regelui. Totusi, si în aceste cazuri,
Parlamentul îsi mentine supremaţia, prin faptul că votează legile şi
bugetul, de care administraţia este dependentă.
- În regimul democratic, administraţia este supusă nu numai controlului
Parlamentului, ci şi supravegherii presei, care este liberă să critice miniştrii
şi funcţionarii.
- Ansamblul libertăţilor publice permite cetăţăenilor să-şi expună
doleanţele şi să fie protejaţi contra abuzurilor. De asemenea administraţii,
adică cetaţenii, îşi pot exprima adeziunea sau dezaprobarea prin
intermediul votului.
- Administraţia este supusă si unor controale interne care decurg din
ierarhie si tutelă.
Există însă şi anumite pericole:

- politica riscă să se amestece în administraţie si să o facă să-şi piardă
caracterul ei de imparţialitate şi de neutralitate;
- funcţionarii sunt supuşi atât presiunilor alegătorilor, cât şi partidelor
aflate la putere, care tind să confişte administraţia în profitul lor.
Caracteristici În cadrul regimului totalitar apar urmatoarele caracteristici principale:

ale regimului - Administraţia este complet dependentă de Executiv. Ea ramâne
totalitar subordonată legii, însă legea rezultă din voinţa unui colegiu guvernamental
sau al unui dictator, nu din aceea a reprezentanţilor aleşi ai naţiunii.
- Administraţia îşi pierde caracterul de impartialitate, ea trebuind să
servească interesele guvernului, ale dictatorului sau ale partidului care îl
susţine.
- Formalităţile de procedură sunt simplificate sau neglijate, dreptul la
greva este suspendat, au loc epurări pe criterii politice.
- Totalitarismul antrenează în mod automat centralizarea, colectivităţile
fiind administrate de către agenţi numiţi sau desemnaţi prin alte procedee
decât sufragiu universal direct.
18
administraţie
- Controlul exterior este minor. Slăbeşte controlul presei şi al opiniei

publice, în timp ce controlul intern se intensifică, administraţia fiind
supusă unei puteri ierarhice foarte puternice. Partidul care-l susţine pe
dictator sau guvernul se amesteca în viata administrativă, existând uneori
confuzia între funcţiile pe care le au persoanele în partid şi cele din
administraţie.
Cum s-a spus anterior, inter-relaţia dintre administraţia publică şi factorii

politici nu se abordează numai într-un studiu. Trebuie să se tină seama, de
asemenea, si de ansamblul de grupuri care, într-o societate complexă,
diversificată şi pluralistă, reprezintă elemente ale sistemului politic.
În stadiul actual al gândirii privind ştiinţele sociale cu greu s-ar putea

crede ca deciziile politice şi administrative se adoptă numai în funcţie de
factorii interni ai organizaţiei statale. Dimpotrivă, inter-comunicarea dintre
stat şi societate determină ca membrii puternici ai societăţii, în mod
normal organizaţi în grupuri, să participe sau să influenţeze decizia sau
deciziile societăţii. În definitiv, sistemele politice actuale sunt sisteme
deschise.
Nu vom studia dacă deciziile statale sunt determinate în măsură mai mică
sau mai mare de atitudini, opinii sau interese ale membrilor acestor
grupuri, dacă puterea politică este determinată de interesele de clasă, asa
cum pretinde sau pretindea marxismul. În acest subcapitol ne interesează
doar factorii structurali care pot influenţa administraţia publică.
Din această perspectivă, trebuie să reţinem ca problema care ne preocupă

acum este numai una din feţele medaliei unei chestiuni mai generale, si
anume: examinarea relaţiilor dintre grupurile umane organizate existente
în stat şi societate.
În orice caz, grupurile de care trebuie să se ţină seama sunt partidele

politice, sindicatele si asociaţiile de întreprinzători, precum şi
întreprinderile capitaliste de mari dimensiuni, grupurile profesionale,
bisericile sau confesiunile religioase.
Înainte de toate trebuie să ne referim la doi factori generali, care

acţionează ca date preliminare si de care trebuie să se ţină cont în
examinarea relaţiilor dintre grupurile sociale si administraţie:
- În primul rând, participarea mai mare sau mai mică pe care o pot avea
grupurile citate în deciziile politice si administrative. Deşi nu este vorba
încă de a extinde analiza la semnificaţia acestei participări, ea trebuie
recunoscută ca un fapt care nu se poate nega.
- În al doilea rând, trebuie să se pornească de la faptul că nu este vorba
numai de o influenţă de fapt, ci şi de drept. Deseori, elaborarea legilor
creeaza situaţii care servesc drept baza pentru participarea acestor grupuri.
Dar ceea ce ne interesează, încă de la început, este cum se repercutează în
administraţiile publice existenţa şi activitatea acestor grupuri asupra cărora
trebuie să se facă o apreciere generală fără a ne referi la fiecare dintre ele:
- Pe de o parte, trebuie să se ţină seama că administraţiilor publice le
revine sarcina să elaboreze şi să execute deciziile instanţelor politice de la
19
administraţie
orice nivel administrativ, rezultând întotdeauna o linie de separare clară

între deciziile politice şi administrative.
De fapt, în ambele situaţii, grupurile sociale pot participa la adoptarea

deciziilor deoarece conducătorii nivelului politic sunt interesaţi să ţină cont
si de celelalte elemente ale sistemului.
Acest lucru nu îi satisface întotdeauna pe funcţionarii publici care,

câteodata, nu doresc să poarte asemenea convorbiri. În alte situatii, ei sunt
aceia care sunt interesaţi în a le stimula, având în vedere propriile contacte
cu grupurile sociale.
În ambele cazuri, aceste convorbiri, articulate juridic în moduri diverse,

ocupă destul din timpul birocraţilor sau al funcţionarilor de rang înalt şi
reprezintă o parte din rădăcinile caracteristice ale administraţiei epocii
noastre, care este atât o administraţie de execuţie, cât si una de planificare
şi consens.
Pe de altă parte, este clar că deciziile administrative sunt mai mult sau mai
putin influentate de interesele şi valorile specifice membrilor acestor
grupuri. S-a ajuns la opusul valorii înţelese în secolul al XIX-lea, conform
careia statul şi administraţia erau sau trebuiau să fie neutri faţă de
societate.
Însă trebuie să se arate că totusi această colaborare cu grupurile organizate

nu împiedică primatul administraţiilor publice asupra acestora. Existenţa
acestor grupuri presupune o recunoaştere formală din partea autorităţilor
administrative, chiar şi în cazul în care Constituţia le recunoaste pe acestea
ca elemente ale sistemului politic.
Astfel, în acest punct, întâlnim una din numeroasele manifestări ale

dualităţii administraţiei din timpurile noastre. Astfel, pe de o parte,
administraţia continuă să-şi exercite puterea asupra grupurilor sociale
organizate, iar pe de altă parte, dialoghează şi colaborează amplu cu
acestea.
Am ajuns la sfârşitul Unităţii de învăţare Nr. 1.
În loc de Vă recomand să faceţi o recapitulare a principalelor subiecte prezentate în

rezumat această unitate şi să revizuiţi obiectivele precizate la început.
Este timpul pentru întocmirea Lucrării de verificare Unitate de învăţare Nr.

1 pe care urmează să o transmiteţi cadrului didactic.
20
administraţie
1. Caracteristici privind activitatea funcţionarilor publici din Administraţia

Prezidenţială.
2. Raporturile administraţiei cu politicul. Exemplificaţi elemente de
politizare a structurilor administraţiei publice centrale sau locale.
Răspunsurile şi comentariile la testele de autoevaluare
Răspuns 1.1
Se recunoaște preemineța instituțiilor politice, față de instituțiile
administrative și cele economice. Pornind de la acest nivel de determinare,
administrația americană recunoațte imixtiunea, determinarea politicului în
administrație. Viziunea europeană este însă cu mult mai restrictivă,
recelmandu-se dorința de a separa politicul de administrație.
Răspuns 1.2
Administraţia constituie, pe lângă un subiect social care menţine relaţii la
toate nivelurile, un element al factorului care duce la relaţii sociale într-un
sistem, un centru (sau un element al centrului) care menţine coeziunea
societăţii si în care se adoptă decizii inovatoare.
Ca urmare ştiinţa administraţiei trebuie să individualizeze rolul

administraţiei în acest complex de relaţii pornind de la premisa că statul
este o continuare a politicii si a administraţiei.
1. Alina Mungiu-Pippidi, Sorin Ionita - Politici publice - teorie şi

practică, Editura Polirom, 2002
2. C. Vâlsan – Politologie, Editura Economica, Bucuresti, 1997
3. Ioan Alexandru - Administraţia publică – teorii, realităţi,
perspective, Editura Lumina Lex, 2007
4. Ioan Alexandru - Criza Administraţiei, Editura Lumina Lex,
2002
5. Sorin Ioniţă - Rădăcinile democraţiei. Strategii, atitudini şi
performanţe în administraţia locală în România
21
Modalităţi de participaţie cetăţenească la luarea deciziei publice
MODALITĂŢI DE PARTICIPAŢIE CETĂŢENEASCĂ LA

LUAREA DECIZIEI PUBLICE
Cuprins Pagina

2.1 Modalităţi de participare cetăţenească la elaborarea deciziei publice...........................
2.2 Accentuarea posibilităţilor de transfer de know-how privind transparenţa decizională
în administraţia publică........................................................................................................
2.3 Sistemul de partide şi administraţia...............................................................................
22

• înţelegerea importanţei sistemului administrativ democratic şi
participativ;
• familiarizarea cu importanţa participării cetăţeneşti la emiterea
hotărârilor organelor colegiale deliberative;
• recunoaşterea modelelor europene de construcţie a actelor
administrative transparente.
2.1 Modalităţi de participare cetăţenească la elaborarea deciziei publice
Implicarea cetăţenilor are în vedere:
Implicarea A. Implicarea cetăţenilor în dezvoltarea economică.

cetăţenilor în Implicarea cetaţenilor în procesul de planificare şi de realizare a strategiei
dezvoltarea necesită mai mult decât o simplă participare a doar uneia dintre părţi a
economică reprezentantilor întregii comunităţi. Este necesar, astfel, să se ţină cont de
varietatea de grupuri de interese în procesul de dezvoltare economică, dar
şi de motivul pentru care aceştia sunt interesaţi. Aceste grupuri pot
include, de exemplu, comercianţi, întreprinzători, bancheri, investitori,
agenti imobiliari, proprietari, reprezentanţi ai forţei de muncă, grupuri
orientate spre protecţia mediului înconjurător şi reprezentanţi ai
comunităţii care vor suporta consecintele dezvoltării. Trebuie făcute
eforturi speciale pentru implicarea membrilor acestor grupuri atât în faza
de brainstorming, cât si atunci când optiunile specifice sunt făcute ca si
cum toţi sunt implicaţi în procesul de strategie, planificare şi implementare
a dezvoltării economice locale.
O parte a procesului de comunicare pe dezvoltarea economică din

contextul actual al României este înţelegerea planurilor economice şi
intenţiilor de la nivel local. Aceasta ar trebui să fie o parte a informării
bazate pe nivelul de dezvoltare economic al comunităţii. Ideal ar fi ca
obiectivele economice de la nivel local să fie stabilite cu contribuţia
comunităţii. O comunitate poate să propună planificarea strategică a
dezvoltării economice din diverse motive:
- implementarea unui proiect (de exemplu, atragerea unor noi investitori
sau dezvoltarea turismului);
- rezolvarea unei probleme specifice (de exemplu răspunsul comunităţii
pentru închiderea unor instalaţii importante sau a unei uzine);
- promovarea condiţiilor economice într-un sector al oraşului care are
potenţial special (de exemplu zona centrală a oraşului) sau probleme
speciale (de exemplu o zonă care a suferit o inundaţie ori alte pagube);
- dezvoltarea unui plan strategic pentru a realiza o dezvoltare pe termen
lung a întregii comunităţi.
Participarea B. Participarea cetăţenilor la elaborarea bugetului

cetăţenilor la Din moment ce bugetul este instrumentul prin care se comunică si se
elaborarea planifică acţiunile administraţiei locale, conducătorii acesteia trebuie să
bugetului facă un efort deliberat pentru a afla ce cred cetăţenii despre programele şi
politicile curente, precum si despre serviciile prestate în acest context.
23
Cetăţenii trebuie întrebaţi care servicii ar trebui consolidate şi extinse, care

este nivelul de importanţă pe care îl atribuie fiecărui program sau proiect
în parte. În mod frecvent, atunci când îşi stabilesc politica bugetară şi
prioritătile, conducătorii administraţiei locale se bazează pe opiniile celor
din subordine şi ale managerilor regiilor locale, precum si ale unor cetăţeni
cu o „prezenta vocală” mai pregnantă. Însă în oricare din aceste cazuri,
adevaratele necesităţi şi preferinţe ale cetăţenilor pot fi distorsionate
semnificativ.
Procesul de întocmire a bugetului necesită, în prealabil, o bună înţelegere a

comunităţii şi a nevoilor sale specifice. Acest lucru poate fi realizat prin
discuţia directă cu locuitorii şi prin strângerea datelor şi informaţiilor de la
nivelul întregii comunităţi.
Primăriile trebuie să implice cetăţenii si, în general, comunitatea în

întregul său, în procesul de întocmire a bugetului. Pentru a atinge un
asemenea scop, se pot avea în vedere următoarele metode:
• Elaborarea unui „ghid al cetăţeanului” pentru bugetul local. Un
asemenea ghid ar putea explica ce este un buget, cum se întocmeşte,
care sunt sursele de venituri la bugetul local şi modul în care acesta este
cheltuit.
• Identificarea nevoilor cetăţenilor cu ajutorul chestionarelor,
interviurilor şi focus- grupurilor.
• Identificarea unor grupuri la nivelul întregii comunităţi, sau pe
cartiere, sau grupuri profesionale cărora să le fie solicitate opiniile în
cadrul procesului de elaborare a bugetului.
• Organizarea unor întâlniri (audieri, dezbateri) publice în care: - să
fie prezentate strategii bugetare, priorităţile municipale, explicându-se
ce fel de servicii şi activităţi cad în responsabilitatea administraţiei
locale; - să fie dezbatute problemele fiscale si politicile bugetare; - să se
obţină feedback în legatură cu aceste probleme.
• Publicarea unui buget în rezumat în presa locală şi punerea
documentului întreg la dispoziţia cetăţenilor interesaţi în studierea lui.
Contractarea C. Participarea cetăţenilor în procesul decizional al contractării
împrumuturilor împrumuturilor
Participarea publică în adoptarea deciziilor privind solicitarea de credite de
către o administraţie locală este importantă pentru că cei care acordă
creditul sunt interesaţi de a obţine garanţii că acesta va fi returnat. Desigur
că proiectul respectiv, pentru a fi aprobat, trebuie să fie bine fundamentat
tehnic şi financiar. Dar cei care vor plăti, în ultima instanţă, sunt cetăţenii
oraşului, fie direct, fie prin renunţarea la alte servicii.
De aceea banca va urmări şi:

- în ce măsură fondurile comunităţii sunt bine gestionate;
- măsura în care publicul înţelege şi sprijină proiectul;
- măsura în care publicul înţelege implicaţiile financiare ale proiectului
(taxe/impozite mai mari, utilizarea potenţială a rezervelor bugetului local
pentru acoperirea pierderilor etc.);
- măsura în care sunt cetăţenii dispuşi să accepte implicaţiile financiare.
Un oraş funcţionează cel mai bine dacă cetaţenii şi administraţia

24
colaborează şi împărtaşesc obiective comune. Este absolut necesar pentru

autoritatea locală să poată arăta unui potential creditor că proiectul propus
se încadrează în planul de dezvoltare pe termen lung şi pe termen scurt al
oraşului. Mai mult, administraţia publică locală trebuie să demonstreze că
locuitorii oraşului:
- sunt la curent cu situaţia financiară a oraşului;
- sprijină initiativa de solicitare a creditului pentru îmbunătăţirea
serviciilor publice;
- înţeleg că acest credit implică o obligaţie financiară care va ramâne, chiar
în situatia în care conducerea administraţiei se schimbă.
Toţi acesti factori cresc şansele de reusită ale proiectului, deci şi sansele de
acordare a creditului si, în ultima instanţă, şansele de returnare.
Pentru aceasta, autoritatea locală trebuie să asigure transparenţa întregului

proces, încă de la început, prin:
- implicarea publicului în formularea planului de dezvoltare pe termen
lung;
- anunţarea ca un credit urmează a fi solicitat, de ce şi care sunt
implicaţiile;
- oferirea de informaţii în mod liber în fiecare etapă de dezvoltare a
proiectului si, de asemenea, în fiecare etapă de implementare, după
aprobarea creditului;
- mai mult, administraţia publică locală nu ar trebui doar sa transmită
informaţia, ci şi să atragă activ opiniile publicului, utilizând anumite
instrumente.
Odată adoptată decizia pregătirii unei solicitări de credit trebuie organizată

o Comisie Cetăţenească având ca sarcini de baza asigurarea participării
cetateneşti în formularea proiectului, în procesul solicitării de credite si în
menţinerea legăturii cu alte grupuri implicate în proiect.
Comisia Conducerea Comisiei Consultative Cetăţeneşti trebuie să fie asigurată de

Consultativă către o personalitate care înţelege şi este devotat principiilor participării
Cetăţenească publice. Mai mult, acesta trebuie să fie bine „conectat” cu administraţia
publică locală şi la curent cu deciziile adoptate privind proiectul. În
condiţiile în care autoritatile locale adoptă decizii fără informarea şi
consultarea publicului, acesta va trebui să intervină. Aşadar, conducatorul
Comisiei Consultative Cetăţeneşti trebuie să fie o persoană care nu ezită să
actioneze si care este luat în serios de către autorităţile locale.
Comisia Consultativă Cetăţenească ar putea include:

- un responsabil cu relaţiile publice ale administraţiei publice locale;
- un reprezentant mass-media;
- responsabilii cu relaţii publice ai tuturor serviciilor publice interesate de
credit;
- un reprezentant al Oficiului pentru Protectia Consumatorilor;
- reprezentanţi ai institutiilor de învatamânt (şcoli, universităţi);
- lideri ai consumatorilor/comunitatii interesate de proiect;
- reprezentanţi ai ONG-urilor implicate în promovarea participării publice
la nivelul deciziilor administraţiei publice locale;
- un reprezentant al unei organizaţii de mediu/specialist în protectia
25
mediului, atunci când proiectul are implicaţii în domeniu (tratarea apelor

reziduale etc.);
- reprezentanţi ai comunităţii în afaceri locale;
- un reprezentant al comunităţii medicale locale etc.
Comisia Consultativă Cetatenească este responsabilă de dezvoltarea unui

plan privind participarea publică în proiectul respectiv. Acest plan va
urmări asigurarea unui flux de informaţii constant în ambele sensuri între
administraţia publică locală şi public, inclusiv opiniile si temerile
cetăţenilor privind proiectul. Pentru aceasta, vom prezenta în continuare
câteva instrumente de lucru:
• - Analiza factorilor interesaţi este folosită pentru a determina cine
este interesat, implicat, afectat sau are influenţa asupra unui proiect.
• - Sondajele de opinie sunt utilizate pentru a afla opiniile şi
atitudinile cetăţenilor. Un sondaj bine condus va măsura, de asemenea,
nivelul de cunostinţe al cetăţenilor pentru a aprecia şi pe ce se bazează
opiniile şi atitudinile rezultate. Realizarea unui sondaj de opinie ar
trebui să se facă de către institutiile de specialitate care asigură o marjă
redusă de eroare. Este, însă, si cel mai rapid şi sigur mod de a afla
opiniile publicului.
• - Focus-grupurile sunt utilizate pentru cercetarea calitativă, pentru
a determina ce cred oamenii despre un anumit subiect. Un focus-grup
are rolul de a colecta informaţii şi a identifica problemele potentiale.
Nu este, însă, potrivit pentru rezolvarea conflictelor. Aceasta metodă
oferă administraţiei publice locale informaţii necesare pentru a finisa
definirea proiectului sau a modului cum este popularizat acesta.
• - Întâlniri şi audieri publice. Cele două instrumente sunt
asemanătoare, dar diferă în scop şi grad de formalitate.
• - O întâlnire publică este o întâlnire oarecum informală între
responsabilii administraţiei publice locale pentru un anume proiect şi
reprezentanţi ai comunitătii. Scopul este pe de o parte ca reprezentanţii
administraţiei locale să aibă ocazia de a auzi opiniile publicului
interesat privind initiativa ce se pregateşte şi de a culege idei despre
cum să gestioneze mai bine proiectul, iar pe de altă parte ca
reprezentanţii comunităţii să aibă şansa de a-si exprima opiniile şi de a
influenţa punerea în practică a initiativei. Reprezentanţii autorităţii
locale trebuie să prezinte un raport public asupra discutiilor purtate,
după terminarea întâlnirii.
• - O audiere publică este similară cu o întâlnire, dar mult mai
formală. Ea este, de obicei, organizată ca ultima ocazie pentru ca
publicul să-si prezinte poziţiile înainte de adoptarea deciziei finale
asupra proiectului sau înainte de semnarea contractului de creditare.
Dat fiind nivelul crescut de formalitate al audierii, reprezentanţii
autorităţii locale trebuie să pregătească răspunsuri pentru toate
comentariile primite în timpul audierii de la public, iar aceste
răspunsuri trebuie să facă parte din procesul verbal si din raportul
public asupra întâlnirii.
Toate instrumentele prezentate trebuie să fie adecvate scopului şi

momentului propus pentru solicitarea opiniei cetăţenilor. Ele pot fi folosite
nu numai la solicitarea unui împrumut, dar şi în elaborarea politicii
financiare sau a proiectului de buget, ca şi în planificarea proiectelor de
26
investitii sau stabilirea criteriilor de performanţă ale serviciilor publice.

Participarea cetateneasca la elaborarea deciziei publice in contextul
implementarii descentralizarii in Romania.
Răspunsul la test se găseşte la pagina 23-25
2.2 Accentuarea posibilităţilor de transfer de know-how privind transparenţa

decizională în administraţia publică
Administraţia şi politica se întrepătrund, fiind foarte dificil de stabilit linia

de demarcatie, adică limitele între care se poate exercita autoritatea
politicului asupra administraţiei.
Politica Politica reprezintă arta sau procesul prin care se ating scopuri colective.
Din aceasta perspectivă putem afirma că orice activitate administrativă
este politică. Administraţia funcţionează într-un mediu prin excelenţă
politic, iar o separaţie clară a activităţilor politice de cele nepolitice este
aproape imposibil de făcut.
Complexitatea crescândă a vieţii sociale moderne si, implicit, a procesului

administrativ, face ca, în mod inevitabil, din ce în ce mai multe decizii,
care privesc o anumită comunitate, să fie lasate în seama unor functionari,
câteodată chiar de rang inferior.
Dacă, însă, avem în vedere modul de desemnare, putem spune că omul

politic este ales, în timp ce funcţionarul este numit de către omul politic.
Natura juridică a funcţiilor nu permite o deosebire netă. Influenţa reală a
unui secretar de stat dintr-un minister si cea a unui director din cadrul
aceluiaşi minister depinde mai mult de consideraţia pe care i-o acordă
ministrul decât de natură juridică a funcţiilor deţinute.
Ierarhia funcţiilor corespunde unei ierarhii a deciziilor. Puterea supremă în

stat este politică, indiferent de modul ei de desemnare. Ea adopta deciziile
fundamentale, iar în cazul în care lasă acest lucru în seama administraţiei,
tot puterea politică rămâne răspunzătoare. Procedura de vot implica
responsabilitatea politicienilor în faţa celor care i-au ales, care au
posibilitatea să-i schimbe în cazul în care nu sunt multumiţi de prestaţiile
lor.
Administraţia Deşi birocraţia nu are un rol formal, legitim în procesul de formulare a

deciziilor politice, contribuţia functionarilor, în special a celor de rang
înalt, la dezvoltarea diferitelor politici este considerabilă. Administraţia
este subordonată puterii politice, dar puterea ei proprie este variabilă şi se
exercita prin diverse mijloace:
• Cel mai important atu aflat la dispozitia functionarilor este
expertiza. În cele mai multe situatii, pentru a putea ocupa o funcţie în
27
administraţia publică, este nevoie de o pregătire de specialitate, în

vreme ce politicienii nu trebuie să satisfacă niciun fel de cerinţă privind
educaţia pentru a candida în alegeri.
• În plus, funcţionarii au experienţă, pe care au dobândit-o pe
parcursul carierei, experienţă pe care oamenii politici nu reusesc să o
acumuleze.
• Mai mult, prin activitatea de fiecare zi, funcţionarii de carieră au
acces la un volum mai mare de informaţii care, uneori, sunt inaccesibile
politicienilor.
• O altă cauză a sporirii influenţei birocraţilor este complexitatea
crescândă a procesului administrativ. Ca urmare a acestui fenomen, tot
mai multe competente sunt delegate dinspre mediul politic spre
administraţia publică. În acelaşi timp această complexitate scade
posibilitatile politicienilor de a ţine sub control fenomenul birocratic.
• Un alt avantaj aflat la dispoziţia administraţiei publice constă în
capacitatea superioară a birocraţiei de a adopta decizii. Guy Peters
afirma că în ciuda aspectelor negative care-i sunt caracteristice, cum ar
fi rutina, rezistenţa la schimbare, apelul excesiv la proceduri, birocraţia,
comparativ cu Guvernul sau Parlamentul reprezintă un model de
promptitudine şi eficienţă.
• Un alt avantaj este dat de stabilitatea de care se bucura funcţionarii.
De obicei politicile publice sunt greu de pus în aplicare într-o singură
legislatură. Ca urmare, politicienilor le va fi mai greu să intervină într-
un proces aflat în derulare, proces ale cărui detalii sunt, de regulă,
necunoscute. În guvernarea modernă, planificarea este un mijloc de
neînlocuit, dar care necesită un volum considerabil de cunostinte si
informaţii, care sunt mult mai accesibile funcţionarilor decât
politicienilor. În plus, odată planul adoptat, politicienii trebuie să
acţioneze doar în limitele impuse de către acesta.
• Neutralitatea politică si impartialitatea necesară în administraţia
publică reprezintă un alt atu, întrucât administraţia poate să invoce
argumentul evitării partizanatului politic pentru a se opune initiativelor
venite din mediul politic.
• O altă armă a birocraţiei este unitatea ei în opoziţie cu
fragmentarea sistemului politic, care o face să-si negocieze mai bine
interesele.
• În lupta sa cu puterea politică, birocraţia poate să se bazeze, de
asemenea, si pe sprijinul grupurilor de presiune, mai ales atunci când
puterea politică intentionează să promoveze politici de austeritate
Influenţa bugetară, care presupun resurse mai putine pentru institutiile publice si,
politicii asupra implicit, pentru grupurile de presiune.
administraţiei
Mediul politic are o mare influenţă asupra administraţiei, deoarece ea
reprezintă cel mai important dintre instrumentele de care dispune puterea
politică pentru servirea societăţii si mentinerea ordinii publice. Puterea
politică, la rândul său, dispune de o serie de avantaje pentru a-si exercita
această influenţă:
• Pentru îndeplinirea misiunii sale, administraţia se sprijină pe
puterea politică, a cărei legitimitate faţă de cetăţeni constituie sursa
autorităţii sale.
• În orice situaţie conflictuală, ultimul cuvânt aparţine politicienilor
28
care dispun de legitimitate care îşi are sursa în voinţa poporului.

• Numirea unor politicieni de cariera în fruntea administraţiei
reprezintă un mijloc prin care puterea politică poate să-şi exercite
controlul. Totusi aceasta posibilitate este limitată prin lege în scopul
asigurarii stabilităţii si neutralităţii.
• O altă metodă prin care se poate contracara puterea birocratică
constă în apelarea la expertiza externă, reprezentată, în general, de
staff-ul politicienilor, care are menirea de a oferi cunostintele si
informaţiile de care acestia nu dispun.
• Un alt mijloc de control eficient este bugetul, care este aprobat de
către puterea politică.
• Puterea politică are, de asemenea, posibilitatea de a interveni în
structura internă a institutiilor publice, atunci când numeşte si revocă pe
conducătorii acestora, când le aprobă statul de funcţii, organigrama si
numărul de personal, putând să le modifice modul de organizare şi
funcţionare, să le reducă dimensiunile şi activitatea sau chiar să le
desfiinţeze.
• De asemenea, puterea politică poate institui anchete în cadrul
institutiilor publice, poate formula întrebări şi interpelări la adresa
administratiei.
• Campaniile electorale sunt alte ocazii care pot fi folosite de către
politicieni pentru a emite ameninţări la adresa administraţiei, pentru a o
determina să-şi modifice comportamentul în sensul dorit.
• Politicienii au, însă la îndemână şi constituirea de alianţe cu
grupurile de interes.

Ce stiti despre programul “Next Step” privind separarea politicului de
administratie?
Răspunsul la test se găseşte la pagina .
2.3 Sistemul de partide şi administraţia
Sistemul de partide care domină într-un stat exercită o influenţă majoră

asupra structurii şi functionării administraţiei.
Din punctul de vedere al intercondiţionărilor care se manifestă între

sistemul de partide şi administraţie se regăsesc următoarele situaţii:
- partidul unic si administraţia;
- pluralismul de partide şi administraţia, situaţie în cadrul cărei distingem:
regimurile în care se admite politizarea administraţiei; regimurile bazate pe
o administraţie neutră.
Partidul unic şi Existenţa unui partid unic are drept consecinţă faptul că programul acestui
administraţia partid sau obiectivele urmărite de către grupul care îl conduce sunt aceleaşi
cu cele ale statului. Ca urmare, administraţia trebuie să aplice linia politică
29
urmată de guvern, deci de partidul unic respectiv.
Influenta politicului, în acest caz, asupra administraţiei se poate face în

două moduri:
- din interior: pentru a intra în administraţie sau pentru a ocupa posturi de
răspundere nu este suficient să ai cunostinţe sau aptitudini practice certe, ci
trebuie să dovedeşti apartenenţa la partidul unic;
- din exterior: se exercită prin dreptul de supraveghere care aparţine unei
instanţe naţionale, regionale şi locale ale partidului şi care se manifestă
asupra serviciilor administrative situate la nivelurile respective. Partidul
unic are un cuvânt de spus în ce priveste avansarea, mutarea, înlocuirea
sau sancţionarea disciplinară.
Politizarea internă şi externă trebuie să asigure subordonarea totală a

administraţiei faţă de partid şi schimbul permanent de idei şi oameni în
ambele sensuri.
Pluralismul În regimurile în care există pluralism politic, fizionomia administraţiei este

politic şi fundamental diferită. Vorbind de administraţie şi de gradul său de
administraţia independenţă faţă de partidele care deţin puterea se evidentiază două
conceptii, şi anume:
A. una care admite existenţa unui anumit grad de politizare pe care ei îl
consideră de dorit si ca fiind inevitabil;
B. alta care aspiră către depolitizare totală a serviciilor publice. Firesc,
între aceste situaţii diferite există numeroase pozitii intermediare.
Practicile urmate de către statele autentic pluraliste sunt evident mai
nuanţate decât schemele rigide sustinute de către adversarii politizării
administraţiei.
Politizarea A. Regimurile în care se admite politizarea administraţiei

administraţiei Regimul politic în care politizarea administraţiei a fost practicată în mod
masiv si oficial este cel al Statelor Unite de la mijlocul secolului al XIX-
lea.
Functiile administrative erau atribuite învingătorului în competiţia

electorală. Posibilitatea acordată conducătorilor partidelor de a exclude pe
functionarii numiti de şefii partidului advers pentru a-i înlocui cu oameni
fideli lor nu se practică numai la scară federală, ci şi la nivelul statelor si
municipalitătilor. Aceasta practică poartă denumirea de sistem spoliator
sau patronal.
Printre argumentele în favoarea acestui sistem putem aminti:

- „rotaţia funcţionarilor”, care este o practică conformă cu regulile
democratiei si care permite unui mare număr de cetăţeni să poată ocupa
funcţiile oficiale în administraţie;
- evitarea constituirii unui corp de funcţionari permanenţi, legaţi de
privilegiile lor, indiferenţi faţă de cetaţeni;
- existenţa acestui sistem este absolut necesară functionării unui sistem
politic clădit pe rivalitatea dintre partide. El permite partidelor politice să-
si sporească numărul militantilor, oferind acestora perspectiva de a obtine,
în caz de victorie, functii de stat. El rezolvă, cel putin parţial, şi problema
finantării partidelor. În sistemele în care conducerea este asigurată de mai
30
multe partide, politizarea administraţiei, atunci când este admisă, se face

într-un mod mult mai complex; partidele majorităţii guvernamentale îşi
repartizează ministerele: fiecare formatiune politică, într-o oarecare
măsură, îsi vede recunoscut dreptul, de către partenerii săi, de a deţine
functii publice, repartiţie care se face într-un mod proportional cu voturile
câştigate şi cu negocierile care au loc în urma alegerilor între partidele
câştigătoare.
Administraţie B. Regimurile bazate pe o administraţie neutră

neutră Susţinătorii acestei concepţii apolitice a administraţiei invocă o serie de
argumente, precum:
- Într-o administraţie compusă din funcţionari subordonaţi unui partid
poate aparea tendinţa de nerespectare a libertăţilor publice.
- O administraţie politizată constituie prin ea însăşi o încalcare a
principiului democratic al admisibilităţii cetăţenilor în funcţii publice,
după alte criterii decât cel al valorii profesionale.
- Se consideră că numai o administraţie compusă din funcţionari recrutaţi
pe criteriul valoric poate rezista la diferitele influente ale unor grupuri de
presiune.
- Administratorii numiţi în funcţie pe criterii politice nu sunt întotdeauna
mai competenţi din punct de vedere profesional decât cei recrutati pe baze
obiective;
- Continuitatea acţiunii administrative riscă să sufere schimbări de
personal, care se produc atunci când un nou partid vine la putere; spre
exemplu, cu ocazia alegerilor prezidenţiale, administraţia americană
cunoaşte timp de câteva luni mai multe fluctuaţii, chiar o adevarată
politizare.
Asigurarea neutralităţii funcţiei publice se poate realiza prin mai multe

mijloace:
• Un prim mijloc este elaborarea unui statut al funcţiei publice

destinat protejării funcţionarului împotriva arbitrariului puterii politice
si care să interzică desfăşurarea de activităţi incompatibile cu obligaţia
lor de neutralitate.
Acest statut trebuie să includă prevederi, precum:

- recrutarea funcţionarilor să fie operată de către jurii independente;
- acordarea de garanţii de imparţialitate în materie de avansare si
disciplină;
- interzicerea intervenţiilor făcute de anumiţi oameni politici în favoarea
funcţionarilor si a carierei acestora;
- interdicţia de a ocupa anumite mandate electorale sau de a lua parte la
desfaşurarea vieţii politice a unui partid.
• Un alt mijloc de garantare a neutralităţii administraţiei constă în

existenţa unor comisii consultative compuse din reprezentanţii tuturor
partilor politice interesate, care să fie în măsură să ia si decizii.
• Pentru a se pune la adapost de presiunile guvernamentale sau ale
partizanilor unor servicii, institutiile administrative se pot ridica la
rangul de institutii autonome ale caror organe conducătoare vor fi
independente de guvern şi dotate cu puteri largi de decizie; aceste
31
institutii vor trebui să posede resurse financiare proprii,

corespunzatoare necesităţilor.
• Neutralitatea administraţiei poate fi mai bine aparată dacă toate
deciziile guvernamentale vor putea să facă obiectul unui recurs în faţa
unui judecător independent faţă de putere.


1. Rezumaţi utilitatea participării cetăţeneşti la emiterea deciziei

administrative.
2. Descrieti aplicabilitatea modelului anglo-saxon “Next Step” in
administratia romaneasca.
Răspuns 2.1
Participarea cetateneasca reprezinta un principiu consacrat de democratia
ateniana a lui Pericle si pe care democratia Americana il numeste citizen
empowerment. Cultura politica participativa se construieste in Romania in
contextual descentralizarii politice.
Răspuns 2.2
Programul Next Step a aparut in Marea Britanie la nivelul guvernarii lui
Mragaret Thatcher(1986) cand la nivelul agentiilor guvernamentale s-au
format servicii publice in care au fost dislocati functionarii din agentii pe
baza contractelor de management si a contractelor de prestari servicii. S-a
reusit astfel:
1. Descentralizarea, prin scaderea numarului functionarilor
guvernamentali si cresterea numarului functionarilor de la nivel local.
2. Depolitizarea
3. Promovarea noului management public in contrapondere cu principiile
traditionale, weberiene, de organizare a institutiilor birocratice.
32
1. David Osborne, Ted Gaebler - Reinventing the government: How

the entepre-neutral Spirit is transforming the public sector, Addison-
Wesley, 1992
2. Gordon Tullock - The politics of Bureaucracy, Washington: Public
affairs Press, 2000
3. Mihai Păunescu - Management public în România, Editura
Polirom, Iaşi, 2008
4. Simona Mina, Nicolae Naum, Remus Zagan - Managementul si
calitatea serviciilor publice, Ed. ExPonto, Constanta, 2010
33
Modele teoretice privind procesul de adoptare a deciziei publice
MODELE TEORETICE PRIVIND PROCESUL DE ADOPTARE

A DECIZIEI PUBLICE
Cuprins Pagina

3.1 Modelul triunghiului de fier...........................................................................................
3.2 Modelul reţelelor de influenţă........................................................................................
3.3 Modelele lui Peters.........................................................................................................
34

• promovarea corecta a conceptului de participare cetateneasca la
elaborarea deciziei publice;
• enuntarea unor modele concrete de implicare cetateneasca la
elaborarea deciziei publice si de separare a deciziei publice de
decizia politica.
3.1 Modelul triunghiului de fier
De-a lungul timpului un număr de autori au elaborat o serie de modele

teoretice pentru a explica modul în care se stabilesc si se derulează relaţia
dintre politicienii aleşi si funcţionarii de carieră. Desigur, aceste modele nu
pot fi întâlnite în practică în forma în care au fost formulate. Cu toate
acestea, ele ramân instrumente folositoare pentru analiză şi cercetare.
Acest model nu se refera strict la relaţiile dintre mediul politic si

administraţia publică, scopul elaborării sale fiind explicarea modului în
care se adoptă deciziile politice în Statele Unite. Din moment ce printre
factorii mentionaţi se numără atât oamenii politici, cât si functionarii de
rang înalt, considerăm util să îl menţionam în acest context.
Triumvirat Conform acestei teorii, deciziile politice sunt adoptate de către un

triumvirat format din liderii politici, funcţionarii de rang înalt şi liderii
Grup de grupurilor de presiune, care încearcă să-şi atingă fiecare propriul interes.
presiune Politicienii obţin în acest fel suport politic din partea grupurilor de
presiune şi expertiză şi informaţii din partea birocraţilor. Acestora din
urma li se asigură din partea liderilor politici resurse suficiente pentru o
funcţionare optimă. Administraţia, la rândul său, va asigura avantajele
urmărite de către grupurile de presiune.
Acest model a fost elaborat în Statele Unite, însă el poate fi valabil şi în

cazul unor ţări europene.

Descrieti succint Modelul triunghiului de fier privind participarea
cetateneasca la elaborarea deciziei publice.
3.2 Modelul reţelelor de influenţă
În studiul său privind mecanismele de formulare a deciziilor în SUA,

autorul american Hugh Heclo considera că teoria "triunghiului de fier" nu
este gresită, dar este incompletă. Potrivit opiniei lui Heclo sunt mult mai
Actori sociali mulţi decât cei trei actori mentionaţi de teoria "triunghiului de fier" care
35
influentează într-un fel sau altul procesul de adoptare a deciziilor politice.

Aceşti actori formează ceea ce Heclo a denumit "issue networks", ceea ce
în traducere ar însemna "retele care încearca sa influenteze rezolvarea unei
probleme". Aceste reţele nu sunt organizate de către cineva anume, ci se
formează odată cu apariţia respectivei probleme. De regulă, membrii
acestor retele nu se cunosc între ei, de multe ori nu ajung în contact si nu
comunică între ei. Singurul lucru care îi uneste este problema în cauză.
Functionari Membrii acestor retele pot fi politicieni, funcţionari de carieră, lideri sau
de cariera simplii componenti ai grupurilor de presiune (lideri de sindicat de
exemplu), ziarişti, specialişti în domeniu sau chiar cetăţenii. Fiecare dintre
aceşti actori influentează decizia în funcţie de propriile posibilităţi.
Politicieni Politicienii vor încerca să-şi impună punctul de vedere de pe poziţia de
conducători, functionarii se vor folosi de expertiza pe care o detin si de
alte posibilităti de influentare, grupurile de presiune pot organiza actiuni
specifice (demonstratii, liste de semnături etc.), în timp ce ziariştii sau
specialiştii în domeniul respectiv pot să-si prezinte propriile păreri în
legatură cu problema în cauză. Aceste reţele dispar odată ce problema în
cauză a fost rezolvată sau si-a pierdut într-un alt fel actualitatea.

Enuntati Teoria lui Hugh Heclo cu privire la participarea cetateneasca la
elaborarea deciziei publice.
3.3 Modelele lui Peters
Un alt autor care s-a ocupat de formularea unor modele teoretice privind
relatiile politico-administrative este Guy B. Peters. Clasificarea sa include
cinci modalităţi în care se pot stabili sau derula aceste relaţii.
Modelul formal- Conform acestui model, care mai este intitulat si "Yes, Minister", adică
legal "Da, d-le ministru", relaţiile dintre funcţionarii de carieră şi politicienii
aleşi sunt conforme cu cele prevăzute de legislaţia statului. Prin urmare,
cei care au rolul principal în adoptarea deciziilor sunt politicienii,
funcţionarii fiind reduşi la rolul de simplii executanţi. Acest model se
apropie cel mai mult de modelul clasic weberian, iar din punct de vedere
practic este cel mai apropiat de cel britanic.
Modelul În acest caz politicienii şi funcţionarii de carieră colaborează în procesul

comunitar de formulare a deciziilor. Ei au interese comune sau opinii similare în
legatură cu guvernarea. În general, acest model apare în situatii când
oamenii politici şi birocraţii au un trecut comun (acelaşi tip de educaţie,
situaţiile în care foşti functionari ajung în politică sau foşti politicieni
ocupă funcţii în administraţie, sau ca în cazul fostelor ţări comuniste,
apartenenţa la fosta elită comunistă etc.).
Un alt aspect care favorizează instaurarea unui astfel de model este

36
complexitatea crescândă a guvernării în societăţile moderne. Din acest

motiv politicienii sunt obligaţi să apeleze la colaborarea birocraţilor si, de
cele mai multe ori, să le accepte punctele de vedere. Acel tip de negociere
prin care politicienii oferă resurse şi stabilitate functionarilor în schimbul
expertizei pe care acestia o deţin este din ce în ce mai întâlnit, mai ales în
ţările democratice.
Acest model, ca si teoria "triunghiul de fier" este în mare măsură conform

cu teoriile elitiste, care afirmă că orice formă de organizare umană
conduce la formarea unei oligarhii care reuşeşte să acapareze conducerea
comunităţii. În cazul nostru aceasta elită este formată din politicienii si
functionarii de rang înalt, la care se adaugă, în cazul "triunghiului de fier",
liderii grupurilor de presiune.
Modelul În mare măsură, acest model este asemănător cu precedentul. Deosebirea

comunitar - constă în faptul că, în acest caz, colaborarea între funcţionari si politicieni
funcţional se realizează sectorial, pe domenii sau departamente. Caracteristic pentru
acest caz este faptul că între sectoare pot apărea competiţii sau chiar
conflicte cu privire la alocarea resurselor (a celor bugetare, cu precadere).
Modelul comunitar-funcţional poate fi asimilat teoriei pluraliste, care
susţine că fiecare societate este condusă de către elite corespunzatoare
fiecărui domeniu important din viaţa socială (domeniul militar îşi are
elitele sale, cel economic elitele sale etc.).
Modelul După cum arată şi numele, acest model este dominat de competitie si
adversial conflicte între politicienii aleşi si funcţionarii de carieră. Astfel de situatii
apar, cu precădere, la schimbări radicale de guvern, schimbări care
implică, la rândul lor, modificări substanţiale de politică. În acest mod
interesele birocratiei pot fi afectate (se pot produce reduceri de personal,
pot fi modificate procedeele de lucru sau poate fi afectata poziţia în
ansamblu a unei instituţii sau a birocraţiei în general).
În orice caz, putem afirma că acest model este unul tranziţional, deoarece
orice conflict trebuie în cele din urmă să aibă un câştigător. După cum a
afirmat Montesquieu, atunci când două puteri din cadrul guvernamântului
au interese sau opinii opuse intervine nevoia de a guverna care sileşte cele
două părti să ajungă la un compromis.
Modelul statului În aceasta situaţie rolul predominant în procesul de formulare a deciziilor

administrativ politice îl are birocraţia. Un astfel de model apare în special în sistemele
politice caracterizate de o mare instabilitate. În această situaţie,
administraţiei publice îi revine rolul de a asigura continuitatea guvernării,
asumându-şi prin urmare rolul decizional. O astfel de tendinţă poate apărea
şi în urma constituirii birocraţiei într-un corp unit sau, cu alte cuvinte, într-
o castă. În mare măsură este cazul Franţei, unde funcţionărimea franceză
reprezintă de câteva secole o categorie privilegiată, detinând o pozitie
dominantă în societate.
Birocraţia a avut un rol dominant si în ţările comuniste. În perioada de

relaxare a sistemului totalitar, funcţionarii au reusit să acapareze în mare
măsură procesul decizional în dauna aparatului de partid. Acest fenomen a
fost amplificat de faptul că elitele intelectuale se îndreptau spre
37
administraţia publică (cca. 80 % în Uniunea Sovietică). În ţările în curs de

dezvoltare birocraţia a fost folosită de multe ori ca agent de modernizare a
societăţii. Funcţionarii publici au fost implicaţi nu doar în administrarea
treburilor publice, ci şi în economie. În acest fel ei au reusit în multe cazuri
să obtină un rol important în cadrul statului.
Aceste modele nu se regăsesc în această formă în practica. Este mult mai

probabil ca, în cadrul aceluiaşi sistem, să întâlnim mai multe modele sau
combinaţii între ele.
Hojnacki reduce numarul de cazuri la doar două: unul în care rolul

dominant revine politicienilor, iar cel de-al doilea în care domină
functionarii publici.
Însă cel putin încă o situaţie trebuie mentionată, si anume cea în care între
cele două puteri se instaurează un climat de cooperare (modelul comunitar
sau modelul comunitar-functional).
Birocraţia Expansiunea birocraţiei centrale din România nu este o întâmplare, ci un

centrală sindrom al unei profunde maladii instituţionale. Originile acestei maladii
românească pot fi găsite în incoerenţa şi instabilitatea organizaţională, în tendinţa
irepresibilă de a umfla aparatul birocratic pentru a împaca interese
sectoriale aflate în competiţie şi pentru a aplana conflictele între diverse
grupuri de presiune, precum şi în incapacitatea analiştilor autohtoni în
politici publice de a identifica tendinţele structurale, de a le explica opiniei
publice şi mediei şi de a descoperi surselor acestor evoluţii negative.
Aceste lacune nu sunt noi în organizarea instituţională românească şi

expllică în bună parte slaba performanţă a României în procesul pre şi post
aderare cât şi întârzierea reformelor în general. Principalele probleme ale
viitoarei administraţii româneşti comunitare sunt: fragmentarea
administraţiei centrale, fluiditatea structurilor şi lipsa de apetit pentru
cooperare şi comunicare din teritoriu precum şi efectele pe care aceste
neajunsuri le au asupra competenţei şi motivaţiei corpului de funcţionari
publici. Disfuncţionalităţile sunt analizate şi la nivelul celor două mari
categorii de agenţii guvernamentale centrale: ministerele de coordonare şi
ministerele de linie.
Ministere de Ministerele de linie administrează o anumită parte a sectorului public,

linie delimitată funcţional şi au de regulă ca obiectiv furnizarea unui bun sau
serviciu public identificabil.
Ministere de Ministerele de coordonare asigură coerenţa de acţiune intersectorială a

coordonare ministerelor de linie, relaţia lor cu alte instituţii, precum şi alte funcţii
nespecifice în termenii furnizării unui serviciu public, precum şi
elaborarea strategiillor generale de acţiune. Exemplu: Biroul primului
ministru, cu sau fără o cancelarrie de rang de minister; Ministere ale
economiei şi dezvoltării; ministere de coordonare administrativă.
Problema instituţională românească cuprinde două mari aspecte :

- un număr mare de agenţii centrale (ministere);
- un înalt grad de instabilitate al agenţiilor centrale;
38
- ca rezultat al proliferării instituţionale, un anumit grad de suprapunere de

atribuţii şi ambiguitate în structurile de cooordonare.
România şi Italia deţin recordul în ceea ce priveşte numărul portofoliilor

(25), alte ţări comunitare având cabinete cu cel mult 17 portofolii. Cu alte
cuvinte, un guvern postcomunist normal (şi funcţional), aşa cum o arată
bunele performanţe ale ţărilor candidate, este cu 40 % mai mic decât
guvernul românesc.
Există în mod evident un compromis ce trebuie atins între mărimea şi

eficienţa de operare a unui guvern. Când acestea sunt prea mari şi
fragmentate pentru a lua decizii colective asupra chestiunilor de pe agenda
de lucru, cum ar fi normal să o facă, întregul proces se încetineşte, îşi
pierde transparenţa şi poate fi atras de interese sectoriale. Ţările anglo-
saxone au înteles, ca şi democraţiile continentale, să reducă în ultimul timp
mărimea guvernelor, în încercarea de a le eficientiza şi de a uşura luarea
deciziilor strategice. Când s-au alăturat lumii democratice la începutul
ultimului deceniu, majoritatea ţărilor din Uniunea Europeană au adoptat
această perspectivă conservatoare privind structurile guvernamentale şi au
creat departamente centrale de tip umbrelă, mai puţine şi mai mari, tocmai
pentru a favoriza cristalizarea programelor de acţiune sectorială şi a le
integra, înainte de a le pune pe agenda de discuţie a cabinetului reunit.
Această structură are şi avantajul de a reduce costurile administrative
presupuse de existenţa ministerelor mici şi numeroase, prin contopirea
serviciilor auxiliare ale acestora.
România a mers, dimpotrivă, pe modelul sovietic, care urmăreşte

menţinerea status-quo-ului şi în care problemele definite îngust sunt puse
în sarcina unor agenţii guvernamentale ce trebuie să satisfacă o serie de
etape şi linii bugetare predefinite şi detaliate. Eficienţa în cazul acestui
model este măsurată în termenii de input. Realocările sunt dificil de operat
din cauza opoziţiei aparatului administrativ şi lipsei de informatie privind
performanţele reale, în timp ce agenda politică este puternic influenţată de
presiunea în direcţia continuării programelor deja existente. Reducerea
birocraţiei este pe ordinea de zi, dar foarte puţine instituţii sunt reformate,
sau măcar raţionalizate. Cel mai adesea au loc reduceri de personal
uniforme, în limita unui proces prestabilit – deşi acesta nu este încă într-o
structură instituţionalizată instabilă şi fragmentată, pentru ca nu face
diferenţierea între agenţiile utile şi cele inutile – doar pentru a reveni apoi
treptat asupra lor în perioada următoare.
Nu contează numai faptul că România are multe ministere şi agenţii, dar şi

faptul că acestea apar, dispar, îşi schimbă atribuţiile şi subordonarea
extrem de des. Consecinţa imediată este faptul că memoria instituţională a
acestor organizaţii se pierde destul de des, ca şi continuitatea programelor,
personalului şi documentelor care ar putea duce în timp la o îmbunătăţire a
performanţelor administrative. Cel mai bun exemplu aici îl constituie lipsa
coordonării economice centralizate. În ultimii ani, am asistat la înfiinţarea,
desfiinţarea şi reînfiinţarea de ministere ale privatizării, reformei,
economiei, dezvoltării, prognozei, mutaţii produse înainte ca angajaţii lor
să se lămurească prea bine care le sunt instituţiile. Motivele acestor
bâlbâieli instituţionale sunt evidente:
39
- lipsa totală de evidenţă a rolului pe care statul trebuie să-l joace în

procesul de reforma economică;
- când totul devine prioritate, înseamnă că nu există priorităţi şi strategii, ci
doar reacţii de moment la evenimente sau condiţionări ale actului de
guvernare;
- îndeplinirea scopului ascuns de a se “scăpa” din punct de vedere politic
de funcţionarii publici care deveniseră inamovibili prin legea din 1999.
Această lege a fost o condiţie impusă de la Helsinki la sfârşitul anului
1999. Scopul a fost crearea unui funcţionar public scos de sub presiunea
politică şi crearea unei noi clase de oficiali posedând disciplină,
profesionalism şi spirit de corp de funcţionari publici la nivel european.
Dacă a fost o iniţiativă realistă sau dezirabilă este de discutat în condiţiile
actualei administraţii din România. Poate că o idee mult mai aproape de
realitate ar fi adoptarea modelului american, acolo unde politizarea
principalelor instituţii este admisă deschis, oficializând şi reglementând
astfel prin lege o realitate foarte bine ancorată şi acceptată tacit în
România. Recentele premeniri instituţionale nu constituie însă, până la
urmă, o gravă încălcare a prevederile statutului funcţionarilor publici: sub
pretextul schimbării denumirilor unor instituţii, orice nouă administraţie
curăţă sectorul public de funcţionarii nedoriţi, angajaţi de instituţia
precedentă, prin susţinerea unui examen care, teoretic, îi făcea inamovibili.
De asemenea se pot întâlni în România şi aranjamente în care instituţiile

înfiinţate în diferite perioade, sau modelate conform anumitor sugestii ale
unor organizaţii internaţionale care le acordă asistenţă, să coexiste într-o
alcătuire complicată şi nefuncţională (a se vedea Agenţia pentru
Dezvoltare Regională a Programului Sapard). Administraţia centrală se
compune din straturi de instituţii care apar, se exfoliază treptat şi sfârşesc
prin a deveni irelevante, urmând cariera sponsorilor lor politici, însă
dăinuie în continuare în condiţii misterioase, chiar după ce acţiunile lor au
fost realocate.
În ceea ce priveşte proliferarea ministerelor de linie, dacă ceva este

considerat important pentru dezvoltare (turismul, întreprinderile mici şi
mijlocii, tehnologia informaţiei), atunci este înfiinţat rapid un minister care
să se ocupe de acel ceva. Nu se face o analiză serioasă, dacă statul poate
într-adevăr să intervină în acel sector cu rezultate pozitive, înfiinţând o
agenţie publică sau nu, mai bine lasă lucrurile în voia lor; în cazul în care
intervenţia este posibilă, se iau în considerare mecanismele de intervenţie
publică deja existente, evitându-se astfel suprapunerea atribuţiilor
instituţiilor. Nu este nimic de natura unui bun public în obiectul de
activitate al Ministerului Tineretului şi Sportului de exemplu. Faptul că el
există este un efect combinat al inerţiei instituţionale şi a intereselor de
grup. State bogate precum Franţa sau Italia îşi pot permite asemenea
ciudăţenii marginale; statele fost comuniste, care trebuie să-şi drămuiască
cu mare atenţie resursele sărace, nu reuşesc să o facă.
Administraţia publică reprezintă o “mare afacere publică“, in care suntem

cu totii implicati in calitatea noastră de cetăteni si, ca urmare, este necesar
să nu rămânem pasivi la lucrurile care ne privesc si pe care le putem
schimba sau imbunătăţi in mod direct sau indirect.
40
Conform Constituţiei României, art. 119 “administraţia publică din

unitătile administrativ-teritoriale se intemeiază pe principiul autonomiei
locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice“. Principiul
autonomiei locale are in vedere organizarea si functionarea administraţiei
publice locale pornind de la “dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor
administraţiei publice locale, de a rezolva si gestiona în nume propriu şi
sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, in folosul
colectivitătilor locale pe care le reprezintă“, autoritătile administraţiei
centrale, potrivit principiului subsidiarităţii, intervenind dacă si în măsura
în care obiectivele acţiunii nu pot fi realizate de autoritătile locale.
Autonomia locală se manifestă pe mai multe planuri. Pe planul capacitătii

juridice, colectivităţile teritoriale locale sunt subiecte de drept distincte,
având propriile interese publice, iar pe plan institutional, ele dispun de
autorităţi administrative proprii. Pe planul autonomiei decizionale, aceste
autorităţi au competente proprii şi iau decizii in interesul colectivitătilor pe
care le administrează. De asemenea, autonomia nu poate fi reală, efectivă,
fără prezenţa autonomiei in planul mijloacelor umane, materiale,
financiare, colectivităţile teritoriale locale având proprii funcţionari
publici, domeniu (public si privat) propriu, autonomie financiară (buget
propriu). Autorităţile locale sunt autonome dar nu şi suverane. Autonomia
este exclusiv la nivel administrativ, iar nu şi legislativ, de guvernare sau
judiciar. Autorităţile locale sunt supuse unui control de tutelă
administrativă exercitat de administraţia de stat.
Administraţia publică locală din ţările dezvoltate are la baza principiul

autonomiei locale, energia trebuind să fie canalizată către o reală, eficientă
şi functională autonomie locală, administrativă si financiară. Acest lucru
oferă avantajul aplicării unor strategii si tactici adaptabile şi pliate pe
specificul realităţilor locale.
Realitatea demonstrează că de optsprezece ani se încearcă adaptarea la

transformarile de natură administrativă, politică si juridică ce au loc in
statele dezvoltate. O analiză a cadrului legislativ şi institutional arată că nu
au fost găsite cele mai bune instrumente pentru realizarea reformei in
administraţie:
- nu s-a reuşit optimizarea procesului decizional, autonomia locală nefiind
asumată complet de autoritătile locale;
- neidentificarea, in mod cert, a responsabilităţilor şi relaţiilor dintre
diferite instituţii;
- descentralizarea este incompletă, nereusindu-se apropierea de interesul
cetăţeanului, a unor atributii şi decizii. Nu s-a reusit nici transferul complet
de resurse materiale şi financiare care asigură apropierea deciziei de
realitatea economică si care conferă o mai buna valorificare a resurselor.
- bugetele colectivităţilor locale sunt dependente în mare măsură de
resursele bugetului de stat, veniturile proprii bugetelor locale nedepăşind
25 % din necesarul de resurse locale, reforma finanţelor vizând, după
model european, o cotă de aproximativ 50 %.
- o insuficientă comunicare între autoritatea publică şi cetăţean;
- nu s-a reuşit implementarea unui sistem informaţional in toate ramurile
administraţiei;
- există o nemulţumire a cetăţenilor determinată de necorelarea dintre
41
confortul urban oferit de autorităţi si suma de bani pe care trebuie să o

verse anual la bugetul local;
- intrarea în vigoare a Legii finantelor publice locale a fost amanată
datorită insuficienţei pregătiri a acestui moment, consiliile locale şi
judeţene neorganizându-şi propriile compartimente fiscale.
Este evident că începând cu recunoaşterea constitutională a autonomiei

locale, multe legi adoptate în perioada postdecembristă au vizat crearea
unui cadru legal necesar aplicării acestui principiu (Legea privind statutul
functionarilor publici; Legea privind răspunderea ministerială; Legea
finantelor publice locale; Legea administraţiei publice locale; Legea
privind dezvoltarea regional) si, totodată, armonizarea cu legislaţia
europeană. Acest demers a culminat prin obţinerea de către România a
statului de parte la “Carta europeană a autonomiei locale” prin Decretul
nr.131/1997 şi prin Legea nr.199/1997.
Cu toate aceste eforturi, sunt încă necesare o serie de măsuri legislative si

administrative care să confere eficientă acestui scop.
Pentru a putea vorbi de o reforma în administraţia publică, asupra acestui

proces trebuie să existe amprenta marketingului si managementului public.
Administratia este o afacere şi trebuie condusş corespunzator pentru a avea
randament.
Nu se poate face reforma fără a fi făcută o analiza SWOT prin care să se

identifice avantajele şi dezavantajele, oportunitatile şi pericolele. Reforma
trebuie structurată in scopuri, obiective principale şi secundare, strategii,
toate stabilite prin raportare la rezultatele analizei mentionate mai sus.
După o elaborare riguroasă, aceste planuri trebuie implementate cu
elementele de rigoare: activităti, responsabili, executanţi, supervizori,
timp, buget. Toate elementele reformei trebuie monitorizate si controlate,
iar când este cazul actualizarea planului. Paşii reformei trebuie stabiliţi în
urma unei abordări manageriale care să confere dinamica procesului de
transformare a organizaţiilor publice.
Elaborarea unei legi a descentralizării reprezintă un punct de plecare

pentru o reformă administrativă. Prin intermediul ei se vor clarifica
problemele privind repartitia puterilor între aleşi si functionari,
competentele colectivitătilor teritoriale si ale statului. Transferul de
competenţă trebuie însoţit de transferul resurselor necesare exercitării
competentelor. Sporirea capacităţii decizionale presupune şi existenţa
răspunderii persoanelor decidente fără a exista posibilitatea imputării
răspunderii în sarcina altor persoane decât in anumite conditii riguros
stabilite; asta pentru că toate autoritătile doresc să decidă, dar toate ”fug”
de responsabilităţi.
De asemenea trebuie create condiţiile democraţiei participative prin

asigurarea informării şi participării cetătenilor la rezolvarea problemelor
majore ale comunităţii, intărirea dreptului de expresie a aleşilor locali,
asigurarea transparenţei actelor administrative. Procedurile de consultare a
cetăţenilor în problemele fundamentale, trebuie prevăzute intr-o viitoare
lege privind organizarea şi desfăşurarea referendumului prevăzut în
42
Constituţie.
Relaţia fiscală dintre administraţia centrală şi autoritatile publice locale

este, incă, una de dependenţă, autoritătile locale nebeneficiind de un cadru
de acces la piaţa de credit. Corespunzător legii şi limitelor acesteia,
autoritătilor locale le-ar fi necesară libertatea deplină de a fixa nivelul
impozitelor şi taxelor locale. Astfel fixarea se va face prin corelare directă
la capacitatea de plată a contribuabililor, crescând totodată interesul asupra
modului cum sunt utilizaţi banii.
Pentru o mai bună şi rapidă colectare a impozitelor, ar fi necesară

utilizarea unor mijloace moderne: cardul, biletul la ordin. Utilizarea
aceleaşi baze de calcul pentru stabilirea mai multor impozite ar fi o măsură
ce ar diminua timpul necesar operaţiunii de impunere si costurile aferente.
Pentru valorificarea resurselor financiare locale disponibile temporar, ar fi
oportună înfiinţarea unei bănci proprii colectivităţilor locale ce ar crea
posibilitatea finanţării unor lucrări de investiţii, obtinându-se totodată si o
dobândă pentru sumele depozitate, lucru ce nu are loc prin trezoreria
statului.
Orice decizie financiară locală trebuie să se ia numai in baza unor proiecte,

prin intermediul unor liste de priorităti a investiţiilor. Ar fi oportună şi
intocmirea unui plan financiar multianual de investiţii.
Este bine-cunoscut faptul că majoritatea oamenilor este nemultumită de

calitatea serviciilor locale. Pentru o mai bună comunicare între
administraţia locală si cetăteni, este necesar ca periodic să se efectueze
cercetari (monitorizarea plângerilor, instituirea unor linii telefonice,
chestionarea scrisă) din care să se afle gradul de satisfacere a nevoilor
consumatorilor şi măsura in care serviciile corespund necesitătilor
beneficiarilor.
Anumite servicii, prin crearea cadrului legislativ necesar, pot fi prestate de

catre agenţi economici privaţi, sub controlul autoritătilor locale, în
schimbul unor facilităti fiscale. Asemenea situatii exista deja (ex.:
transportul în comun), dar lipsa unei coordonări riguroase din partea
organelor abilitate determină unele nemultumiri în rândul cetătenilor.
Având în vedere faptul că serviciile publice sunt caracterizate ca fiind

perisabile (nu pot fi stocate sau inventariate), oferta lor trebuie să
corespundă tot timpul cererii, şi cu multă precauţie în situatiile când
aceasta este fluctuantă. Administraţia publică trebuie să fie pregatită si să
anticipeze perioadele de vârf ale cererii, iar in conditiile unei cereri reduse
să nu mai fie consumate inutil resurse financiare si materiale.
De asemenea trebuie rezolvată şi problema utilajelor si instalaţiilor care

sunt uzate tehnic si moral. Mecanizarea sarcinilor administrative va oferi
avantajul unor servicii de calitate, iar cheltuielile cu investiţia vor fi
amortizate prin reducerea cheltuielilor cu personalul care va fi substituit de
maşină.
Este necesar să se evite dublarea serviciilor publice prin prestarea, in

43
domenii de competenţa administratiei publice locale, a unor servicii

desconcentrate ale ministerelor de aceeaşi natură; este recomandată o mai
bună comunicare pe orizontală.
Se investeşte foarte putin în învăţământ, cultură, in sistemul pensiilor si

asigurarilor sociale, si pentru că nu s-au găsit metode de atragere a
agentilor privaţi spre a investii in aceste domenii prin oferirea unor
facilităti fiscale. Este necesară revizuirea cheltuielilor cu protecţia socială
si îndreptarea lor spre categoriile cu adevarat defavorizate, precum si
dimensionarea lor astfel încât să fie incurajată munca.
Referitor la formarea profesională, desi piaţa forţei de muncă abundă in

specialişti în administraţia publică (care pe lângă pregătirea de specialitate,
sunt pregătiti si in domeniul informatic, limbi straine şi au o viziune
modernă asupra reformei în administraţie şi capacităţi de a contribui la
realizarea ei), multe din persoanele angajate în administraţia locală nu au
această pregătire, autorităţile investind timp şi bani in formarea lor. Este
nevoie de funcţionari publici profesionişti care să implementeze
programele de reformă, care să fie sustinători fideli ai acesteia, să fie
pregatiţi si să aibă cunostinţele necesare să răspundă la schimbare. Trebuie
acordată o mare atenţie procesului de recrutare, intervievare şi selectie a
personalului, avându-se în vedere profilul candidatului ideal.
Un lucru deloc îmbucurător este faptul că, potrivit statisticilor,

administraţia publică ocupă un loc fruntaş in cadrul domeniilor corupte.
Acest fenomen are o manifestare piramidală şi stoparea lui ar trebui făcută
”de la vârf”, dar acest fapt nu presupune că nu ar trebui luată atitudine si la
nivel local. Funcţionarii publici trebuie sa dea dovadă de probitate si
demnitate si să aibă concepţia că sub aspect moral ei se bucură de
autoritate, neavând dreptul de a se degrada pe sine sau funcţia sa. Pentru a
preîntâmpina unele situaţii de acest fel, ar trebui să li se asigure un sistem
de salarizare şi posibilitatea realizării unei cariere care să atragă si să
mentină oamenii competenţi si să-i motiveze, iar promovarea lor să se facă
pe criterii de performanţă si moralitate.
Într-un document elaborat de Guvernul Romaniei şi Comisia Europeana în

anul 1999 în cadrul Programului PHARE pentru politica de dezvoltare
regională, se arată că organizarea administrativ-teritorială actuală este
dezavantajoasă, cu un numar mare de judete. Si într-adevăr, organizarea
administrativ-teritorială a ţării noastre corespunde unor realităţi istorice,
din punct de vedere administrativ, economic, social, al dezvoltării ştiinţei,
existente acum peste o jumatate de secol. Este evident că anumite oraşele,
potrivit condiţiilor economice şi sociale pe care le posedă, nu au nicio
şansă de dezvoltare, ele abia reuşind să supravieţuiască; o reorganizare
teritorială le-ar modifica situaţia prin asimilarea lor de către oraşele
puternice. Nivelul de dezvoltare economică actual nu ar permite, direct si
imediat, crearea unor judeţe de dimensiuni medii ale regiunilor puternice
de la nivel european, dar o pozitie realistă în prezent ar fi de dublare a
suprafetelor judeţelor, deci de reducere la jumatate a numărului lor la circa
20. Acest lucru ar duce la reducerea disparităţilor existente între diferite
„regiuni” ale României şi autonomia locală nu va mai fi sufocată, iar
colectivitătile teritoriale dependente total de stat.
44
Acesta este un obiectiv care, probabil, va avea posibilităţi de realizare în

viitorul îndepărtat. Pentru moment trebuie vizată cooperarea locală şi
dezvoltarea regională. Cooperarea locală va avea ca scop realizarea unor
proiecte comune ale colectivitătilor locale în scopul dezvoltării economice,
amenajării teritoriale, protecţiei şi punerii în valoare a mediului, elaborării
planurilor de transport.
Strategia de dezvoltare locală presupune un cadru normativ procedural

care să definească întinderea competenţelor diferitelor nivele de decizie
strategică, identificarea, antrenarea şi solidarizarea actorilor locali pe o
baza partenerială pentru sprijinirea şi realizarea efectivă a proiectelor
locale, evaluarea resurselor locale umane, fizice, naturale, economice,
financiare. Atâta timp cât nu se creează condiţii legale pentru aceasta
colaborare locală si administraţiile locale nu actionează în vederea
realizării ei, investitorii, chiar si cu acordarea unor facilităţi, nu vor avea
încredere în acest proiect şi nu vor contribui la efectuarea lui. Deşi
strategia de dezvoltare locală ar aduce multe avantaje (îmbunătăţirea şi
dezvoltarea infrastructurii regionale şi locale, dezvoltarea turismului -
rural, cultural-, politici active de ocupare a forţei de muncă, promovarea
unor politici pliate pe specificul zonal), dacă nu se va acţiona la nivel
administrativ pentru implementarea ei, lucrurile vor arată bine doar „pe
hârtie”.
Trebuie să se asigure o monitorizare a aplicării reformei, urmărindu-se

fiecare pas şi adoptându-se eventualele schimbări de strategie în timp util.
Modul de gestionare a banului public trebuie supus unui control riguros.
Un impediment în reforma administrativă îl constituie birocraţia excesivă
care determină un circuit lent al documentelor. Trebuie regândit acest
circuit prin comasarea unor proceduri sau prin realizarea lor în cadrul
aceluiaşi compartiment. Tot în sprijinul debirocratizării stă şi extinderea
utilizării in administraţia publică a tehnologiilor informatice.
În loc de
rezumat Am ajuns la sfârşitul Unităţii de învăţare Nr. 3.
Vă recomand să faceţi o recapitulare a principalelor subiecte prezentate în

această unitate şi să revizuiţi obiectivele precizate la început.
Birocraţia a avut un rol dominant si în ţările comuniste. În perioada de

relaxare a sistemului totalitar, funcţionarii au reusit să acapareze în mare
măsură procesul decizional în dauna aparatului de partid. Acest fenomen a
fost amplificat de faptul că elitele intelectuale se îndreptau spre
administraţia publică (cca. 80 % în Uniunea Sovietică). În ţările în curs de
dezvoltare birocraţia a fost folosită de multe ori ca agent de modernizare a
societăţii. Funcţionarii publici au fost implicaţi nu doar în administrarea
treburilor publice, ci şi în economie. În acest fel ei au reusit în multe cazuri
să obtină un rol important în cadrul statului.
Aceste modele nu se regăsesc în această formă în practica. Este mult mai

probabil ca, în cadrul aceluiaşi sistem, să întâlnim mai multe modele sau
combinaţii între ele.
45
Hojnacki reduce numarul de cazuri la doar două: unul în care rolul

dominant revine politicienilor, iar cel de-al doilea în care domină
functionarii publici.
Însă cel putin încă o situaţie trebuie mentionată, si anume cea în care între
cele două puteri se instaurează un climat de cooperare (modelul comunitar
sau modelul comunitar-functional).

Enuntati modelul de separare a deciziilor politice de deciziile publice si de

implicare cetateneasca in elaborarea deciziei publice pe care il considerati
oportun a fi aplicabil in Romania.
Răspuns 3.1
Conform acestei teorii, deciziile politice sunt adoptate de către un
triumvirat format din liderii politici, funcţionarii de rang înalt şi liderii
grupurilor de presiune, care încearcă să-şi atingă fiecare propriul interes.
Politicienii obţin în acest fel suport politic din partea grupurilor de
presiune şi expertiză şi informaţii din partea birocraţilor. Acestora din
urma li se asigură din partea liderilor politici resurse suficiente pentru o
funcţionare optimă. Administraţia, la rândul său, va asigura avantajele
urmărite de către grupurile de presiune.
Răspuns 3.2
Actorii sociali formează ceea ce Heclo a denumit "issue networks", ceea
ce în traducere ar însemna "retele care încearca sa influenteze rezolvarea
unei probleme". Aceste reţele nu sunt organizate de către cineva anume, ci
se formează odată cu apariţia respectivei probleme. De regulă, membrii
acestor retele nu se cunosc între ei, de multe ori nu ajung în contact si nu
comunică între ei. Singurul lucru care îi uneste este problema în cauză.
Membrii acestor retele pot fi politicieni, funcţionari de carieră, lideri sau
simplii componenti ai grupurilor de presiune (lideri de sindicat de
exemplu), ziarişti, specialişti în domeniu sau chiar cetăţenii. Fiecare dintre
aceşti actori influentează decizia în funcţie de propriile posibilităţi.
46
1. Ioan Alexandru - Administraţia publică – teorii, realităţi, perspective,

Editura Lumina Lex, 2007
2. Ioan Alexandru - Criza Administraţiei, Editura Lumina Lex, 2002
3. Alina Mungiu-Pippidi, Sorin Ioniţă - Politici publice – teorie şi
practică, Editura Polirom, 2002
47
Competenţa resurselor umane din administraţia publică. Propuneri de eficientizare a
managementului public în România
COMPETENŢA RESURSELOR UMANE DIN

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ. PROPUNERI DE
EFICIENTIZARE A MANAGEMENTULUI PUBLIC ÎN
ROMÂNIA
Cuprins Pagina

48

• recunoaşterea elementelor de reformă privind funcţia publică;
• identificarea corectă a domeniilor reformabile din administratia
publică;
• capacitarea studenţilor în a realiza o analiză diagnostic a stadiului
actual al reformei în administraţie în ceea ce priveşte
profesionalizarea funcţiei publice;
• motivarea funcţionarilor publici din punct de vedere al motivaţiilor
extrinseci;
• evaluarea corectă a principiilor de evoluţie în carieră a funcţionarilor
publici.
Societatea românească se află într-un proces de schimbare în care toate

elementele de ordin economic, social, politic, civic au cunoscut o nouă
dinamică în încercarea de adaptare la condiţiile prezente.
Un sistem democratic este funcţional atunci când economia înregistrează

reuşite şi în măsura în care se dezvoltă un spirit democratic în mentalitatea
socială.
În această transformare a societăţii româneşti nu se poate face abstracţie de

sistemul administraţiei publice, de necesitatea introducerii unei dimensiuni
europene în acest domeniu, în conformitate cu valorile acestui spaţiu
administrativ.
Administraţiile publice locale în perioada imediat următoare au ca

priorităţi: ameliorarea furnizării de servicii locale de calitate, creşterea
veniturilor la nivel local, sprijinirea dezvoltării capacităţii de valorificare a
potenţialului local şi implementarea de măsuri pentru atragerea de
investitori strategici în zona de competenţă în acest scop, administraţiile
publice locale sunt considerate ca unităţi primare ale politicii locale şi ale
procesului decizional.
Provocare majoră pe termen scurt şi mediu a administraţiilor publice

locale este cel al creării mecanismelor care să susţină aderarea României la
Uniunea Europeană, atât pentru a face faţă schimbărilor culturale,
economice şi a putea gestiona fondurile europene, cât şi pentru a pune în
practica politicile publice. În acest sens, se recomandă dezvoltarea
capacităţii administraţiilor publice locale şi prin creşterea nivelului de
pregătire a funcţionarilor publici de la nivelul instituţiilor administraţiei
publice locale. Un rol important revine în acest sens reformei funcţiei
publice. Crearea unui corp de funcţionari publici neutru din punct de
vedere politic, profesionist şi onest va asigura premisele unei transformări
reale a administraţiei publice din ţara noastră.
Pe plan mondial tendinţa ultimilor douăzeci de ani este cea a globalizării şi

49
dezvoltării intense a sistemelor sociale. În acest nou context statele

naţionale sunt puse într-o poziţie cu totul nouă, în care instituţiile şi
sistemele administrative trebuie să fie flexibile pentru a se adapta acestor
transformări. În noul context geopolitic administraţia publică centrală şi
locală au devenit factori definitorii în competitivitatea economică a unei
ţări sau regiuni economice.
Pentru România procesul de transformări din administraţia publică capătă

noi dimensiuni. Astfel, acestea trebuie să răspundă noilor schimbări din
economia mondială, dar în egală măsură si noilor cerinţe ale procesului de
integrare în structurile Uniunii Europene. Reforma administraţiei publice
implică modificări de substanţă ale componentelor sale majore, atât la
nivelul administraţiei publice centrale cât şi al administraţiei publice locale
şi a serviciile publice în general. Pe de altă parte, dezvoltarea democraţiei
reclamă instituirea unei noi relaţii între cetăţeni şi administraţie, creşterea
şi întărirea rolului autorităţilor şi reconsiderarea parteneriatului cu
societatea civilă şi aleţii locali.
Reformă Adesea, discuţiile despre reforma administraţiei publice din România dau
nastere unor confuzii referitoare la sensul acestei expresii. Concret,
reforma înseamnă mai mult decât îmbunătăţirea capacităţii administrative.
Pe scurt, răspunsul este că acestea sunt două concepte diferite despre
organizarea sectorului public. Totuşi, ele sunt corelate funcţional.
Reforma administraţiei publice este un concept larg, care include toate

aspectele organizării sectorului public, printre care se remarcă:
“arhitectura” generală a ministerelor si agenţiilor, organizaţiile şi
instituţiile de la nivel local, sistemele, structurile, procesele, motivaţiile,
precum şi modul de supraveghere a acestora şi de adaptare periodică a
sistemului.
Domenii Pe de o parte, administraţia se refera la modul în care este autorizată

reformabile formal, ordonată si organizată coordonarea activităţilor din sectorul public,
iar pe de altă parte, capacitatea administrativă care este o evaluare a
functionării structurii ierarhice a personalului din serviciile publice, fiind
deci doar unul dintre elementele reformei administraţiei publice.
Cu toate acestea, capacitatea administrativă este esentială pentru reformă

şi pentru funcţionarea statului, dar este doar o parte a acestei viziuni
complexe si, în sine, nu poate asigura rezultatele asteptate de la o
administraţie modernă. De fapt, simpla creştere a capacităţii administrative
poate fi un impediment în obţinerea rezultatelor, pentru că depinde parţial
de modul în care este organizată şi realizată, dar şi de modul de încadrare
cu personal si de atitudinea acestora referitoare la realizarea atributiilor lor.
Pentru susţinerea procesului de transformare a administraţiei publice, în

acord cu cerintele procesului de reformă din acest domeniu este nevoie de
un ansamblu coerent de măsuri ce trebuie întreprinse într-o perioadă bine
delimitată, în domeniul funcţiei publice, care urmăreşte crearea unui corp
profesionist de funcţionari publici, stabil şi neutru din punct de vedere
politic, în domeniul administraţiei publice locale prin continuarea
50
procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice şi cel al

administraţiei publice centrale prin îmbunătăţirea procesului de formulare
a politicilor publice.
Pentru a combina ierarhia administrativă clasică cu managementul

modern, creativ şi orientat spre rezultate într-o organizare unitară a
sectorului public, trebuie să modificăm “arhitectura” generală a sistemului,
diversele forme ale contractului de muncă din sectorul public, rolurile şi
funcţiile agenţiilor, reproiectarea sistemelor şi proceselor decizionale
interne, modurile şi nivelurile participării şi incluziunii sociale în luarea
deciziilor şi implementarea politicilor, sistemele de stabilire a obiectivelor,
măsurarea performanţelor, alocarea resurselor, asumarea răspunderii,
supravegherea şi controlul etc. Reforma administraţiei publice include
toate aspectele organizării statului şi fiecare dintre acestea trebuie
verificate, testate si, dacă este necesar, ajustate, pentru a obţine cea mai
potrivită combinare a structurii ierarhice şi capacităţii administrative cu
eficacitatea şi eficienta managerială şi capacitatea de a obţine rezultate şi
performante. Însă, problema managementului este una esentială, reprezintă
un test-cheie şi acoperă toate celelalte aspecte deoarece schimbă întregul
potenţial al statului şi, într-o lume competitivă, ţările trebuie să urmeze
tendinţa globală cât mai repede pentru a nu ieşi din competiţie.
Pentru susţinerea unui proces consistent şi coerent de reformă, la nivelul

sistemului, este necesară existenţa unei reţele stabile de promovare a
schimbării alcatuită din principalii actori ai procesului.
În practică, reţeaua de reformă îşi poate demara activitatea prin a încerca

să dezvolte capacităţile de management, şi să găsească soluţia pentru
inserarea acestor capacităţi în ierarhiile existente ale statului. Pas cu pas,
acest proces identifica tipul de probleme pe care celelalte ţări au trebuit să
le rezolve şi în fiecare etapă acestea vor deveni noile preocupări ale
reformei administraţiei publice. În acest fel, reforma se va dezvolta în
timp, animată de nevoia combinării ierarhiei şi managementului într-un
sistem unitar.
Înţelegerea tipurilor de probleme cu care s-au confruntat şi pe care le-au

rezolvat celelalte ţări în acest proces va scurta ciclul de învăţare pentru
România.
Utilizarea sondajului statistic în analiza caracteristicilor procesului de

implementare a reformei în administraţia publică.

1. Care sunt raporturile între instituţiile politice şi instituţiile
administrative dintr-un stat?
2. Enunţati domeniile de reformă care vizează funcţia publică.
51
Pentru sprijinirea procesului de reformă din administraţia publica, Unitatea

Reforma Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice a iniţiat procesul de
Administraţiei introducere la nivelul administraţiei centrale, precum şi la nivelul
Publice prefecturilor şi consiliilor judeţene a două instrumente inovatoare specifice
administraţiilor din ţările dezvoltate: Programele Multianuale de
Modernizare (PMM) şi Cadrul de Auto-evaluare a modului de Funcţionare
a instituţiilor administraţiei publice (Common Assessment Framework –
CAF).
Programe A. Programele Multianuale de Modernizare (cu o durata de 3 ani) sunt

Multianuale de definite prin intermediul a trei documente:
Modernizare • Strategia proprie de modernizare a fiecărei institutii care descrie
contextul intern, priorităţile sectoriale identificate, acţiunile de
modernizare şi procedurile de implementare, monitorizare şi evaluare;
• Planul de acţiune care cuprinde măsurile preconizate, rezultatele
aşteptate, indicatorii de progres, termene de realizare, responsabili şi
surse de finanţare;
• Raportul anual de monitorizare prin care se cuantifică realizarea
obiectivelor propuse, reprogramarea acţiunilor restante şi introducerea
de noi priorităţi în planul de acţiune pentru anul următor.
Implementarea Programelor Multianuale de Modernizare la nivelul

ministerelor, prefecturilor si consiliilor judeţene a demarat în luna iulie
2005, odată cu formularea cerinţei adresate autorităţilor publice centrale şi
locale pentru elaborarea Strategiilor proprii de accelerare a reformei
administraţiei în domeniul de activitate pe care îl administrează.
În cadrul chestionarului aplicat reprezentanţilor Reţelei naţionale de

modernizatori au fost înserate două întrebări ce au vizat măsurarea opiniei
cu privire la aplicarea şi rezultatele generate de aplicarea acestui
instrument. Principalele concluzi sunt formulate, după cum urmează:
• Opinia generală este favorabilă aplicării Programelor Multianuale
de Modernizare la nivelul instituţiilor. Trebuie remarcat faptul ca niciun
subiect intervievat nu a considerat implementarea Programelor
Multianuale de Modernizare ca o simplă activitate birocratică;
• Peste jumatate dintre modernizatori consideră implementarea
acestui instrument un factor eficient în procesul de modernizare a
administraţiei publice;
• Cealaltă jumatate este şi ea favorabilă aplicării, dar semnalează
dificultăţi majore în procesul de aplicare în actualul stadiu al reformei.
Dificultăţile majore sunt legate de lipsa unui fond special constituit
pentru sprijinirea măsurilor de modernizare cuprinse în cadrul
Planurilor de acţiune din cadrul Programelor Multianuale de
Modernizare elaborate la nivelul instituţiilor;
• Implementarea Programelor Multianuale de Modernizare au
determinat rezultate pozitive în domeniul comunicării şi tehnologiei
informaţiei.
52
CAF
B. Cadrul de Auto-evaluare a modului de Funcţionare a instituţiilor
administraţiei publice (Common Assessment Framework – CAF) este un
instrument de măsurare a performanţelor unei organizaţii, prin stabilirea
unei analize-diagnostic. Acest instrument, conceput în anul 2004 de
Grupul Inovativ pentru Servicii Publice (IPSG) de la nivelul Comisiei
Uniunii Europene, are patru obiective principale: identifică trăsăturile
specifice ale organizaţiilor din sectorul public; îmbunătăţirea performanţei
organizaţiei; asigurarea unei «punţi de legatură» între diferitele modele
utilizate în managementul prin calitate; studierea comparativă a
performanţelor (sistemul de benchmarking) între organizaţiile din sectorul
public. CAF-ul la a doua generaţie este aplicat la nivelul administraţiilor
publice centrale şi locale, dar şi al firmelor private în toate ţările Uniunii
Europene. Acest instrument a fost aplicat în faza pilot în cursul anului
2005, la nivelul a nouă direcţii din cadrul Ministerului Administraţiei şi
Internelor si ANFP. Cu sprijinul Reţelei naţionale de modernizatori s-a
dorit extinderea aplicării acestui instrument la nivelul ministerelor,
consiliilor judeţene, prefecturilor, precum altor institutii publice interesate.
Pe baza rezultatelor obţinute la nivelul reţelei rezultă ca extinderea

aplicării acestui instrument este foarte lentă. Astfel, aproape trei pătrimi
din ministere, prefecturi şi consilii judeţene încă nu l-au aplicat în faza
pilot.

Profesionalizarea corpului de funcţionari publici în România.
Trebuie precizat că nu există un acquis comunitar în ceea ce priveşte

administraţia sau funcţia publică. Tratatul Uniunii Europene (art. 39, par.
4) precizează că libertatea de circulaţie a persoanelor nu se aplică
“încadrării în serviciul public”, ceea ce înseamnă că statele membre sunt
libere să decidă asupra legislaţiei naţionale aplicabile în acest domeniu.
Aceeaşi dispoziţie este reluată de altfel şi în Tratatul de instituire a unei
Constituţii pentru Europa (art. III – 133, par. 4). Cu toate acestea, Uniunea
Europeană insistă pe întărirea capacităţii administrative care este
considerată a sta la baza unei mai bune absorbiri a fondurilor comunitare.
Întărirea acestei capacităţi nu poate fi concepută fără o funcţionare
eficientă a administraţiei publice, atât în statele membre, cât şi în cele
candidate, iar o asemenea funcţionare presupune adaptarea continuă a
acestui sector prin strategii de lungă durată şi prin îmbunătăţirea cadrului
legislativ. Este motivul pentru care Strategia actualizată a Guvernului
României privind accelerarea reformei în administraţia publică a fost
adoptată la cererea şi cu sprijinul organismelor comunitare.
53
Poate cea mai bună dovadă a acestei legături indirecte între cerinţa
transpunerii acquis-ului comunitar în legislaţia românească pe de o parte,
şi reforma administraţiei şi funcţiei publice, pe de altă parte, este faptul că
Raportul din 2005 al Comisiei Europene privind progresele României pe
calea aderării face referiri substanţiale la măsurile de reformă întreprinse
în domeniul reformei din aceste sectoare, fără a face referire la vreun act
comunitar pe care România ar trebui să îl implementeze în legislaţia
românească. Se fac în schimb referiri la Strategie si se precizează că
aceasta reprezintă “o bună bază pentru viitoare reforme şi trebuie acordată
prioritate implementării ei”.
Reforma Instituţiile responsabile pentru reforma funcţiei publice sunt:

funcţiei publice - ANFP - pentru managementul funcţiei publice;
- Institutul Naţional de Administraţie - pentru formarea continuă a
funcţionarilor publici. Pe lângă Institutul Naţional de Administraţie, în
prezent, formarea continuă este asigurată de centrele regionale, facultăţi şi
centre de formare continuă din învaţământul superior, şcoli şi centre de
formare aparţinând ministerelor şi altor instituţii publice centrale, precum
şi de organizaţii neguvernamentale şi instituţii private.
Ca urmare a monitorizării procesului de implementare a legislaţiei din

domeniul funcţiei publice şi al formării continue a funcţionarilor publici,
dar şi a evoluţiei managementului funcţiei publice şi formării continue la
nivel european, s-au constatat unele probleme în dezvoltarea funcţiei
publice din ţara noastră. S-au identificat atât probleme de ordin legislativ,
cât şi unele probleme privind gestionarea funcţiei publice. Acestea au
impus, în anul 2004, modificarea cadrului legislativ şi întărirea rolului
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Prin Legea nr.161/2003 a fost
îmbunătăţit regimul juridic al incompatibilităţilor şi al conflictului de
interese, aplicabil funcţionarilor publici. De asemenea, au fost adoptate
acte normative care completează legislaţia (organizarea carierei,
organizarea comisiilor de disciplină şi paritare, dosarul profesional, codul
de conduită al funcţionarilor publici etc.). Acest proces de dezvoltare
institutională şi legislativă privind funcţia publică a continuat.
Funcţia publică Funcţia publică a fost în atenţia proceselor de reformă derulate, dar nu s-a
conturat o strategie de reformă dedicată exclusiv funcţiei publice, care să
vizeze toate aspectele acestui domeniu, prin care să se constientizeze că
deciziile materializate în acte normative se pot pune în practică doar dacă
există “corpul de profesionişti, stabil şi neutru din punct de vedere politic”.
Acest aspect s-a materializat în inexistenţa unei “reglementări integrate”
pentru managementul resurselor umane din administraţia publică.
Obiectivele referitoare la funcţia publică vor asigura dezvoltarea resurselor

umane, în mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor
constitui, de asemenea, suportul pentru aplicarea măsurilor de reforma pe
termen lung.
Recrutarea personalului reprezintă procesul de căutare, de localizare, de

identificare şi atragere a candidaţilor potenţiali din care urmează să fie
54
aleşi, prin selecţie, candidaţii capabili care, în cele din urmă, prezintă
caracteristicile profesionale necesare sau care corespund cel mai bine
cerinţelor posturilor vacante actuale şi viitoare. Aceste precizări sunt
necesare întrucât legislaţia în vigoare face confuzii în utilizarea acestor
termeni.
În administraţia publică, adesea, problema nu este pe cine să alegem

pentru ocuparea unui post vacant, ci de unde şi cum să atragem un număr
cât mai mare de candidaţi competitivi şi motivati din care să selectăm
persoanele necesare.
Astfel, administraţia trebuie să stabilească si să identifice căi de atragere a

potenţialilor candidaţi, care dovedesc reale aptitudini şi motivare pentru o
cariera de funcţionar public. De asemenea, trebuie identificate căi eficiente
de selecţie, de alegere a candidaţilor potriviţi, care corespund cel mai bine
cerinţelor posturilor vacante.
Administraţia publică din România trebuie să-şi orienteze procesele de

recrutare şi selecţie a personalului spre un sistem formal-normativ, în
dauna celui real uman.
Profesionalizare În formularea obiectivelor de reformă privind recrutarea şi selecţia

personalului din administraţia publică s-a pornit de la constatarea că nu se
asigură pe deplin corectitudinea acestor procese, personalul angrenat nu
este specializat şi nu sunt utilizaţi indicatori de performanţă. De asemenea,
există o puternică influenţă a sistemului politic şi sunt foarte multe
concursuri organizate la nivelul administraţiei publice în dauna unui
concurs naţional.
Astfel, personalul angrenat în gestiunea resurselor umane nu posedă

întotdeauna suficiente cunoştinţe pentru a identifica acei candidaţi cu
adevarat pregătiţi, limitându-se doar la utilizarea instrumentelor de
recrutare şi selecţie imperativ impuse prin legislaţie.
În ceea ce priveşte recrutarea personalului remarcăm că sunt utilizate

relativ puţine surse de informare a potenţialilor candidaţi, existând o
evidentă problemă de transparenţă, sunt utilizaţi puţini intermediari în
asigurarea publicităţii posturilor vacante, unul dintre ei – ANFP, nu a
reuşit încă să centralizeze şi să publice funcţiile vacante pe pagina web,
paginile web ale diferitelor instituţii publice sunt destul de putin utilizate
în vederea asigurării unei publicităţi adecvate, sunt puţin utilizate
parteneriate cu institutii de formare/perfecţionare.
În materie de selecţie a personalului se pune încă un accent destul de mare

pe memorarea de fapte, idei etc., aspect dovedit de bibliografiile de
concurs formate exclusiv din acte normative şi de numărul mare de
subiecte de concurs ce presupun redarea unor paragrafe, articole din
legislaţie.
Se observă numărul redus de candidaţi ce au participat la concursuri, fapt

ce denotă fie slăbiciuni în procesul de recrutare, de identificare a
55
potenţialilor candidaţi, fie faptul că aceste funcţii de conducere de nivel

superior se ocupă pe alte criterii decât cele privind competenţa
profesională.
De asemenea, sunt putin utilizate studiile de caz, exerciţiile practice şi cele

care urmăresc să identifice competentele şi abilităţile candidaţilor şi foarte
rar în evaluarea finală există un echilibru între cunoştinţele de specialitate,
abilităţi, competente, trăsături de caracter, acest fapt datorându-se şi
inexistenţei procedurilor unitare de recrutare şi selecţie.
Externalizarea procesului de recrutare poate avea în vedere formarea unor

comisii naţionale de concurs, compuse din specialişti în domeniul
recrutării şi selecţiei personalului, personalităţi recunoscute, aşa cum este
cazul recrutării înalţilor funcţionari publici. S-ar putea apela la firme
specializate în recrutarea şi selecţia personalului. De asemenea, este
necesară limitarea accesului la funcţiile publice a unor categorii de
pensionari şi proceduri speciale pentru selecţia înalţilor funcţionari publici.
O menţiune specială trebuie făcută în ceea ce priveşte recrutarea şi selecţia
ocupanţilor funcţiilor de manageri publici. Ocuparea acestor funcţii doar
de către anumite categorii de absolvenţi ai unor programe de formare este
foarte limitativă şi încalcă principiul privind accesul egalitar la ocuparea
funcţiilor publice.
În ceea ce priveşte recrutarea şi selecţia viitorilor prefecţi, funcţionari

publici, actualul cadru legal nu este în măsură să asigure stabilitatea şi
continuitatea în faţă schimbărilor politice.
Recrutarea şi selecţia personalului în administraţia publică din România

trebuie profund restructurate, astfel încât să se asigure promovarea
neutralităţii politice a funcţionarilor publici şi creşterea transparenţei
procesului.
Motivaţia ca proces psihologic, reprezintă “ansamblul de factori dinamici

care determină conduita unui individ”. Oamenii pot avea motive diferite în
abordarea unui anume tip de comportament; personalitatea, conditiile
sociale, experienţa, influenţele grupului sau alţi factori pot avea impact
asupra motivaţiei.
În ceea ce priveşte administraţia publică, de prea puţine ori se

conştientizează faptul că aceasta este în competiţie cu sectorul privat în
identificarea şi menţinerea unui personal calificat, astfel că şi importanţa
acordată motivării funcţionarilor publici este destul de neînsemnată,
reducându-se de cele mai multe ori la abordarea salarizării şi a drepturilor
materiale în general.
Legislaţia în domeniu abordează în primul rând drepturile funcţionarilor

publici, ca şi bază a motivării: dreptul la opinie, dreptul de a fi informat cu
privire la deciziile care se iau în aplicarea Statutului funcţionarului public
şi care îl vizează în mod direct, dreptul de asociere sindicală, dreptul la
grevă, dreptul la salariu etc.
56
Constatând că există un nivel scăzut de salarizare pentru funcţionarii

publici, că lipsesc instrumente de motivare alternative, nu există
transparenţă cu privire la veniturile salariale ale unor categorii de
funcţionari publici, precum şi inexistenţa unor compensaţii care să asigure
un trai decent, elemente ce conduc la creşterea numărului cazurilor de
corupţie, la crearea unei imagini negative a corpului funcţionarilor publici,
s-a propus drept obiectiv crearea şi implementarea unui sistem unitar de
salarizare.
Dacă în materie de salarizare lucrurile nu au evoluat şi datorită unor

restricţii bugetare sau impuse de organisme internaţionale, restructurarea
din perspectiva numărului de angajaţi publici a fost rar adusă în discuţie şi
mai rar pusă în aplicare. Foarte puţine reglementări au vizat acest aspect în
sensul dimensionării numărului de angajaţi în raport cu obiectivele fiecărei
entităţi publice. Din păcate, se constată că unele funcţii publice nu îşi
justifică existenţa.
Pe de altă parte, managerii din sectorul public, asociază cel mai frecvent
motivarea cu recompensele băneşti şi materiale, fapt explicabil şi prin
competenţele manageriale inadecvate.
Motivarea Motivarea se poate realiza printr-o serie de elemente care ţin însă de
cunoştinţele managerilor în domeniu, fapt ce impune o reformă a funcţiilor
de conducere şi o selecţie a acestora şi pe baza abilităţilor manageriale. Pe
de altă parte este importantă inovarea în materie de motivare şi o nouă
atitudine a managerilor faţă de colaboratori.
Astfel, se pot utiliza ca alternative de motivare:

- aprecierea, politeţea, atenţia acordată muncii, informarea echipei,
elemente ce tin de relaţiile dintre oameni ce nu pot fi reglementate;
- implicarea în muncă ce are în vedere repartizarea sarcinilor şi realizarea
unui echilibru între angajaţi;
- condiţiile de muncă;
- competiţia în realizarea sarcinilor.
Practic managerii din sectorul public sunt în faţa unui paradox: trebuie să
îşi motiveze colaboratorii fără a avea la îndemână mijloace materiale şi
financiare, astfel că se impune cu atât mai mult utilizarea unor forme
alternative de motivare.
În acest sens este necesară crearea şi implementarea unui sistem unitar de

salarizare a funcţionarilor publici motivant, simplu şi transparent care să
reflecte importanţa şi rezultatele activităţii depuse şi să permită atragerea
şi menţinerea funcţionarilor publici competenţi. Pentru crearea unui sistem
de salarizare unitar sunt necesare:
- elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor şi evaluarea propriu-
zisă a acestora;
- elaborarea mai multor opţiuni privind sistemul de salarizare şi estimarea
costurilor financiare, împreună cu Ministerul Finanţelor Publice şi cu
consultarea partenerilor de dialog social;
- finalizarea proiectului legii cadru privind sistemul unitar de salarizare a
57
funcţionarilor publici;
- implementarea legii privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor
publici, astfel încât, în mod gradual, până în 2011 să crească gradul de
atractivitate a carierei în funcţia publică;
- colaborarea în proiectarea promovării rapide şi a sistemului de plată
luând în considerare modelul dezvoltat prin programul „Schema Tinerilor
Profesionişti” pentru întărirea funcţiei publice la cel mai înalt nivel.
Perfecţionarea Perfecţionarea resurselor umane reprezintă un ansamblu de procese prin

care, în urma parcurgerii unor programe specializate, angajaţii îşi
îmbogăţesc aptitudini, cunoştinţe, deprinderi, comportamente şi tehnici de
lucru în care au deja o calificare de bază, în vederea realizării la un nivel
superior a obiectivelor şi sarcinilor ce le revin. Deci prin perfecţionare este
vizată îmbunătăţirea capacităţii profesionale deja existente. Deşi
perfecţionarea reprezintă un drept şi o obligaţie a funcţionarilor publici, în
prezent, administraţia publică din România se confruntă cu unele
constrângeri, cele mai importante fiind insuficienţa resurselor în paralel cu
o crestere şi o diversificare permanentă a cerinţelor cetăţenilor şi a
mediului economic şi social. În acest moment, responsabilitatea principală
cu privire la perfecţionarea funcţionarilor publici revine Institutului
Naţional de Administraţie şi celor opt centre regionale coordonate de către
acesta.
În contextul unor resurse financiare limitate, absenţei unei reţele

structurate a furnizorilor de formare în domeniul administraţiei publice,
absenţei relaţiei directe între formarea funcţionarilor publici şi dezvoltarea
carierei şi absenţei unui sistem extern de monitorizare şi evaluare a calităţii
procesului de formare, s-a stabilit drept obiectiv strategic consolidarea
capacităţii Institutului Naţional de Administraţie în vederea asigurării
implementării componentelor strategice ale formării continue a
funcţionarilor publici. În prezent, trebuie să remarcăm amploarea
programelor de perfecţionare destinate funcţionarilor publici şi eforturile
depuse în acest sens de sistemul instituţional naţional şi regional.
Resursele destinate perfecţionării nu sunt utilizate cu maximă eficienţă,

deoarece:
- nu există un sistem coerent şi expertiza necesară pentru identificarea
exactă a necesarului de perfecţionare pentru fiecare instituţie publică.
Criteriile frecvent utilizate în acest moment sunt rotaţia şi relaţia informală
cu conducătorii instituţiei;
- nu se fac evaluări ale rezultatelor obţinute în urma participării la
programe de perfecţionare;
- cursurile de perfecţionare de scurtă durată se finalizează cu acordarea
diplomelor de participare, ceea ce conduce la lipsa de implicare a
cursanţilor;
- calitatea prelegerilor, seminarilor de perfecţionare şi a condiţiilor de
desfăşurare lasă de dorit datorită inexistenţei unor standarde în domeniu;
- implicarea limitată a instituţiilor de învăţământ în programele de
perfecţionare;
- capacitatea limitată de perfecţionare a centrelor regionale;
- inexistenţa programelor de perfecţionare şi dezvoltarea de soluţii
58
alternative (sistem e-learning de perfecţionare) care ar reduce costurile

perfecţionării şi ar facilita accesul unui număr mai mare de funcţionari
publici.
Ca principale modalităţi de consolidare a capacităţilor instituţionale în

vederea asigurării implementării componentelor strategice ale formării
continue a funcţionarilor publici se pot propune:
- Dezvoltarea mecanismului instituţional legat de implementarea,
monitorizarea şi evaluarea procesului de formare continuă;
- Dezvoltarea mecanismelor instituţionale de corelare între actorii formării
continue (incluzând crearea unor standarde unitare, a unor grupuri de lucru
tematice între experţi, precum şi organizarea unor evenimente periodice,
pentru multiplicarea rezultatelor şi diseminarea bunelor practice însuşite
prin colaborarea cu partenerii externi);
- Dezvoltarea capacităţii Institutului Naţional de Administraţie de a asigura
realizarea activităţilor de formare continuă prevăzute la standarde
calitative de nivel european;
- Dezvoltarea centrelor regionale de formare continuă ale administraţiei
publice locale atât din punct de vedere logistic, cât şi al resurselor umane;
- Extinderea reţelei de parteneri naţionali şi internaţionali.

Evaluati raporturile sistemele de motivare ale funcţionarilor publici.
Propuneri de eficientizare.
Atitudinea funcţionarilor publici, relaţiile acestora cu cetăţenii şi

profesionalismul cu care îşi îndeplinesc atribuţiile reprezintă repere
frecvent aduse în discuţie în cadrul proceselor de reformă a administraţiei,
în încercarea de a îmbunătăţi imaginea şi eficienţa acesteia. În materie de
conduită, se face adesea apel la corupţia existentă în sistemul
administraţiei publice, aspect semnalat de numeroase rapoarte
internaţionale sau ale societăţii civile din România. Ultimii ani au fost
marcaţi de încercarea de ameliorare a imaginii administraţiei publice, prin
creşterea transparenţei actului administrativ şi luarea unor măsuri
anticorupţie ferme, vizibile pentru opinia publică.
Au existat propuneri privind înfiinţarea, începând cu anul 2006, a

Observatorului Funcţiei Publice, format din reprezentanţi ai societăţii
civile, ai instituţiilor publice beneficiare, ai sindicatelor şi ai partidelor
politice, pentru a asigura o transparenţă sporită a managementului funcţiei
publice şi a independenţei corpului funcţionarilor publici. De asemenea, au
existat intenţii de a reduce fenomenul corupţiei.
Conduita Trebuie evidenţiate încercările ultimilor ani în materie de conduită a

59
funcţionarilor funcţionarilor publici, dar, de asemenea, trebuie să remarcăm că rezultatele

publici sunt departe de a fi semnificative deoarece nu a existat o abordare
sistemică a fenomenului care să vizeze:
1. angajament politic – dorinţă şi voinţă a puterii politice de generalizare a
unui comportament etic, inclusiv prin puterea exemplului;
2. cadrul legal – uneori mult prea general şi neclar, permisiv şi
interpretabil în unele zone, cum ar fi licitaţiile, achiziţiile, investiţiile
publice;
3. mecanisme eficiente de tragere la răspundere;
4. coduri de conduită funcţionale – codul de etică este ineficient în acest
moment, mai mult este un instrument de control şi constrângere la
îndemâna conducătorilor;
5. mecanisme de socializare profesională, inclusiv perfecţionare – nota
dominantă în instituţiile publice din România o reprezintă teama de a avea
iniţiative, de a avea puncte de vedere, de a comenta, pentru că pot exista
sancţiuni;
6. condiţii care să sprijine acţiunea serviciilor publice, inclusiv o atitudine
pozitivă a cetăţenilor - comportamentul acestora generează de foarte multe
ori acte de corupţie şi sprijin din partea mediului de afaceri;
7. existenţa unor organisme de coordonare;
8. o societate civilă şi o presă active, care să supravegheze şi să
sancţioneze acţiunile oficialilor şi funcţionarilor publici.
Încălcarea normelor de conduită este strâns legată de valoarea umană a

celor care activează în administraţia publică, fiind strâns legată de
procesele de recrutare şi selecţie care nu au în vedere aceste aspecte.
Reglementarea excesivă a conduitei şi impunerea de sancţiuni aspre nu va
rezolva niciodata problema conduitei, fiind un domeniu în care ar trebui să
acţioneze autocontrolul fiecărui individ. Pe de altă parte, chiar existenţa
unor norme imperative cu privire la comportament presupun şi existenţa
unui mecanism de urmărire a modului în care se aplică.


60
Răspuns 4.1
Pentru susţinerea procesului de transformare a administraţiei publice, în
acord cu cerintele procesului de reformă din acest domeniu este nevoie de
un ansamblu coerent de măsuri ce trebuie întreprinse într-o perioadă bine
delimitată, în domeniul funcţiei publice, care urmăreşte crearea unui corp
profesionist de funcţionari publici, stabil şi neutru din punct de vedere
politic, în domeniul administraţiei publice locale prin continuarea
procesului de descentralizare/deconcentrare a serviciilor publice şi cel al
administraţiei publice centrale prin îmbunătăţirea procesului de formulare
a politicilor publice.
Pentru a combina ierarhia administrativă clasică cu managementul

modern, creativ şi orientat spre rezultate într-o organizare unitară a
sectorului public, trebuie să modificăm “arhitectura” generală a sistemului,
diversele forme ale contractului de muncă din sectorul public, rolurile şi
funcţiile agenţiilor, reproiectarea sistemelor şi proceselor decizionale
interne, modurile şi nivelurile participării şi incluziunii sociale în luarea
deciziilor şi implementarea politicilor, sistemele de stabilire a obiectivelor,
măsurarea performanţelor, alocarea resurselor, asumarea răspunderii,
supravegherea şi controlul etc. Reforma administraţiei publice include
toate aspectele organizării statului şi fiecare dintre acestea trebuie
verificate, testate si, dacă este necesar, ajustate, pentru a obţine cea mai
potrivită combinare a structurii ierarhice şi capacităţii administrative cu
eficacitatea şi eficienta managerială şi capacitatea de a obţine rezultate şi
performante. Însă, problema managementului este una esentială, reprezintă
un test-cheie şi acoperă toate celelalte aspecte deoarece schimbă întregul
potenţial al statului şi, într-o lume competitivă, ţările trebuie să urmeze
tendinţa globală cât mai repede pentru a nu ieşi din competiţie.
Răspuns 4.2
Pentru sprijinirea procesului de reformă din administraţia publica, Unitatea
Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice a iniţiat procesul de
introducere la nivelul administraţiei centrale, precum şi la nivelul
prefecturilor şi consiliilor judeţene a două instrumente inovatoare specifice
administraţiilor din ţările dezvoltate: Programele Multianuale de
Modernizare (PMM) şi Cadrul de Auto-evaluare a modului de Funcţionare
a instituţiilor administraţiei publice (Common Assessment Framework –
CAF). Profesionalizarea funcționarilor publici râmâne însă un domeniu de
reformă important.
Răspuns 4.3
Resursele destinate perfecţionării nu sunt utilizate cu maximă eficienţă,
deoarece:
- nu există un sistem coerent şi expertiza necesară pentru identificarea
exactă a necesarului de perfecţionare pentru fiecare instituţie publică.
Criteriile frecvent utilizate în acest moment sunt rotaţia şi relaţia informală
cu conducătorii instituţiei;
- nu se fac evaluări ale rezultatelor obţinute în urma participării la
programe de perfecţionare;
- cursurile de perfecţionare de scurtă durată se finalizează cu acordarea
diplomelor de participare, ceea ce conduce la lipsa de implicare a
cursanţilor;
61
- calitatea prelegerilor, seminarilor de perfecţionare şi a condiţiilor de

desfăşurare lasă de dorit datorită inexistenţei unor standarde în domeniu;
- implicarea limitată a instituţiilor de învăţământ în programele de
perfecţionare;
- capacitatea limitată de perfecţionare a centrelor regionale;
- inexistenţa programelor de perfecţionare şi dezvoltarea de soluţii
alternative (sistem e-learning de perfecţionare) care ar reduce costurile
perfecţionării şi ar facilita accesul unui număr mai mare de funcţionari
publici.

2. Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stănel Niţă, Anca
Niţă - Managementul resurselor umane, Editura Economică, 2007
5. Raportul privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor de
recrutare a funcţionarilor publici pe anul 2004 elaborat de către ANFP,
www.anfp.ro
62
Riscurile procesului de reformă a funcţiei publice
RISCURILE PROCESULUI DE REFORMĂ A FUNCŢIEI

PUBLICE
Cuprins Pagina

5.1 Stabilitatea în funcţia publică, relaţiile cu sistemul politic............................................
5.2 Responsabilităţi în procesul de reformă a funcţiei publice............................................
5.3 Riscurile procesului de reformă.....................................................................................
5.4 Corupţia la nivelul administraţiei publice......................................................................
5.5 Recomandări..................................................................................................................
63

• estimarea nevoii de stabilitate şi continuitate în funcţia publică;
• estimarea riscurilor reformei profesionalizării funcţiei publice;
• modele de bună prcatică privind organizarea corpului de funcţionari
publici.
5.1 Stabilitatea în funcţia publică, relaţiile cu sistemul politic
Neutralitatea şi imparţialitatea sunt principii fundamentale ale funcţiei

publice, în sensul că ocupanţii acestora trebuie să fie imparţiali în
rezolvarea problemelor de serviciu. Legislaţia trebuie să creeze cadrul
adecvat prin care să se asigure stabilitatea în funcţie indiferent de
schimbările de natura politică. Din păcate însă schimbările politice,
indiferent de garanţiile legale, conduc la numeroase schimbări în rândul
funcţionarilor publici, îndeosebi ocupanţi ai funcţiilor publice de
conducere. Deşi teoretic este asigurată stabilitatea, asistăm din patru în
patru ani la migrări masive ale funcţionarilor publici generate de presiuni
ale nivelului politic.
Pe de altă parte, asistăm la migrări masive ale funcţionarilor publici către

sectorul privat, îndeosebi datorită nivelului de salarizare din administraţia
publică si faptului că perspectiva unei cariere este mult prea îndepartată.
5.2 Responsabilităţi în procesul de reformă a funcţiei publice
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (ANFP) are atribuţii pentru

managementul funcţiei publice, iar Institutul Naţional de Administraţie
(INA) în domeniul perfectionării resurselor umane. ANFP este condusă de
un preşedinte cu rang de secretar de stat numit de primul-ministru la
propunerea ministrului administraţiei şi internelor (art. 19 alin. 2 din Legea
nr.188/19997). Potrivit HG nr.624/2003 pentru aprobarea Regulamentului
de organizare şi funcţionare a ANFP vicepreşedintele acestei instituţii are
rangul de subsecretar de stat (art. 3 alin. 1).
Statutul funcţionarilor publici nu se aplică decât celor aproximativ 100.000

de funcţionari publici, nu însă şi personalului contractual sau celui cu
statut special. ANFP nu gestionează totalitatea informaţiilor relevante
privind salariaţii din sectorul public. Această situaţie va exista şi în
continuare, atâta vreme cât nu există o autoritate publică responsabilă cu
centralizarea datelor privind personalul contractual. Există necesitatea unei
asemenea autorităţi care să aibă atribuţii asemănătoare ANFP. Ea ar putea
să funcţioneze pe o perioadă de tranziţie, determinată prin efectul legii, la
capatul căreia să fie formată o singură instituţie: Oficiul Naţional de
Gestiune a Resurselor Umane din cadrul Administraţiei Publice.
Această instituţie este justificată şi de următoarele consideraţii: ideea care

a stat la baza functionării ANFP potrivit Legii nr.188/1999 a fost că
64
această instituţie să colaboreze cu toate compartimentele specializate de

resurse umane din cadrul instituţiilor publice (art. 22). Ulterior intrării în
vigoare a Statutului funcţionarilor publici, a apărut Legea nr.161/2003
privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea
şi sancţionarea corupţiei. În practică, prevederile Legii nr.161/2003 care
erau menite să raţionalizeze activitatea din cadrul administraţiei publice şi
să reducă numărul funcţiilor de conducere, nu se aplică integral. Un
asemenea Oficiu ar avea ca atribuţie şi urmărirea aplicării prevederilor
Legii nr.161/2003, astfel încât structurile interne de gestionare a resurselor
umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice să fie standardizate, în
sensul unui număr compatibil de personal, în acord cu obiectivele
instituţiei publice.
5.3 Riscurile procesului de reformă
Un aspect important al reformei administraţiei publice îl constituie

managementul reformei în procesul de aplicare a acesteia. Un risc
important în realizarea reformei administraţiei publice este aglomerarea
sarcinilor cotidiene, rămânând astfel puţin timp pentru a căuta noi soluţii la
disfuncţionalităţile apărute.
În consecinţă, pentru ca reforma administraţiei publice să aibă succes este

necesar ca un număr mare de grupuri ţintă, (în particular persoane cheie de
la nivele de conducere şi decizie) să-şi exprime sprijinul şi angajamentul în
recunoaşterea necesităţii schimbărilor şi în implementarea acestor
schimbări. Pe baza modelului dezvoltării integrate a organizaţiilor, se pot
identifica patru factori de blocaj în implementarea strategiei actualizate:
strategici (complexitatea decizională), structurali (birocraţia specifică
oricărui sistem, mijloace umane şi financiare limitate, dimensiunea şi
complexitatea), culturali (teama de risc, tradiţia „continuităţii”, schimbarea
mentalităţii) şi comportamentali (absenţa stimulentelor individuale,
neînţelegerea obiectivelor finale, demotivare şi frustrări, comportamentele
de aşteptare).
Administraţia publică nu poate fi reformată într-un timp scurt. Este un

proces pe termen lung, care trebuie să fie implementat de mai multe
guverne consecutive, într-un mediu dificil, competitiv şi în continuă
schimbare. De aceea, este nevoie de obţinerea unui consens în plan politic
în ceea ce priveşte cerinţele necesare realizării întregului proces de
reformă, prin:
• Diseminarea pe scară largă a informaţiilor privind reforma şi
încurajarea participării cetăţenilor, a societăţii civile, a mediului de
afaceri, a funcţionarilor publici la realizarea reformei, printr-un schimb
democratic de opinii în legatură cu desfăşurarea acestui proces;
• Fundamentarea reformei pe baza unei analize profesioniste a
stadiului actual, a activităţii şi performanţelor administraţiei publice,
precum şi pe baza evaluării periodice a consecinţelor activităţilor
finalizate;
• Folosirea experienţelor în domeniul reformei administraţiei publice
din alte state, în special din statele membre UE şi din ţările candidate,
65
menţinând totodată elementele istorice şi culturale ale administraţiei

publice româneşti;
• Abordarea reformei în mod global: nicio schimbare izolată sau
parţială nu trebuie realizată, dacă nu a fost concepută ca parte
integrantă şi organică a întregii strategii de reformă;
• Abordarea reformei ca un proces deschis: componentele strategiei
de reformă vor fi actualizate şi adaptate schimbărilor din mediul extern,
dar şi transformării altor componente ale reformei, pentru a folosi în cel
mai bun mod experienţa acumulată în timpul implementării;
• Stabilirea priorităţilor strategice: pentru fiecare etapă este stabilit
un număr limitat de obiective prioritare, asupra cărora se va îndrepta
întreaga atenţie şi pentru care vor fi alocate fondurile necesare. Acestea
trebuie să fie acele schimbări care determină progresul reformei în
ansamblul sau şi condiţionează sau influenţează toate celelalte
transformări;
• Asigurarea continuităţii funcţionării administraţiei publice, astfel
încât aceasta să îşi îndeplinească funcţiile în timpul reorganizării,
descentralizării etc.;
• Coordonarea şi managementul întregii reforme dintr-un punct unic,
la cel mai înalt nivel al Guvernului, pentru a asigura coerenţa
implementării strategiei.
5.4 Corupţia la nivelul administraţiei publice
Potrivit Comisiei Europene „În domeniul descentralizării şi al

administraţiei locale temerile care au existat şi în Raportul de Ţară de anul
trecut ramân valabile. Transferul competentelor către autorităţile locale nu
s-a realizat în concordanţă cu transferul resurselor.
Competenţa de a spori veniturile locale rămâne limitată, legislaţia care

guvernează transferurile financiare către autorităţile locale nu este
transparentă, acordând consiliilor judeţene o puternică funcţie de control în
ceea ce priveşte cheltuielile consiliilor locale. Surse complementare de
finanţare a investitiilor locale (în mod particular a drumurilor şi a
sistemului de încălzire) sunt „fonduri speciale” acordate de administraţia
publică centrală. Instituţiile responsabile cu gestionarea fondurilor publice
sunt lipsite de forţă la nivel local, iar rapoartele plauzibile realizate cu
privire la resursele publice care au deturnate în interesul unor anumite
grupuri politice. Aceasta constituie o grijă distinctă la momentul în care
ţara se pregăteşte pentru gestionarea fondurilor structurale ale UE.
Din răspunsurile celor intervievaţi, atât la nivel decizional (primari), cât şi

la nivel de execuţie (modernizatori), se remarcă prezenţa corupţiei la
nivelul administraţiei, ca un factor deosebit de negativ, cu influenţe directe
asupra activităţilor curente şi a procesului de reformă în general.
Pentru aprecierea cauzelor acestui fenomen, pentru cele două categorii de

intervievaţi, au fost luate în calcul următoarele aspecte:
• Cadrul legal - încă favorizează într-o măsură foarte mare
posibilitatea apariţiei corupţiei la nivelul instituţiilor administraţiei
publice locale. Această constatare recomandă urgentarea revizuirii
66
legislaţiei actuale (Legea nr.215/1998, OUG nr.45/2003 etc.) care

guvernează activităţile administraţiei publice locale şi care este în acord
cu cerinţele Uniunii Europene şi ale Băncii Mondiale privind reforma
administraţiei publice locale;
• Sistemul de salarizare – reprezintă factorul determinant în apariţia
şi menţinerea corupţiei în sistem conform opiniei celor intervievaţi.
Acest lucru este mai mult decât evident în condiţiile în care nivelul
salariilor nu este în concordanţă cu responsabilităţile sectorului. În
egală măsură, acest aspect este generat de lipsa unei strategii durabile
privind salarizarea personalului şi dezvoltarea unui sistem unitar de
salarizare care să pună în practică prevederile acesteia. Aceşti factori ar
contribui decisiv la o creştere a motivării funcţionarilor publici,
atragerea şi menţinerea elementelor valoroase şi reducerea
discrepanţelor dintre diferite categorii din cadrul funcţiei publice şi în
acelaşi timp, între sectorul public şi cel privat.
• Moralitatea funcţionarilor publici – reprezintă un aspect cu o
pondere ceva mai scazută în generarea corupţiei faţă de alte categorii de
factori, însă nu neglijabilă. Explicaţia acestei situaţii poate fi găsită într-
o dezvoltare redusă a culturii organizaţionale şi a unei mentalităţii
neconforme cerinţelor actuale ale societăţii şi care se înregistrează la
nivelul unei mari mase a angajaţilor din administraţia publică. S-a
constatat o pondere mult mai ridicată a acestui factor în cazul
modernizatorilor în raport cu primarii. Acest rezultat poate fi explicat
prin poziţia acestora în raportul cu cetăţenii (mai directă) faţă de
factorul decizional.
• Presiunea din partea mediului economic – are de asemenea o
pondere însemnată în generarea corupţiei, însă sesizată mai accentuat la
nivelul primarilor decât la nivelul tehnic de execuţie, fapt explicat
printr-o implicare mai pronunţată pe această dimensiune a nivelului
decizional.
• Astfel, aproape 50 % dintre respondenţi au apreciat că influenţa
politicului este mare şi foarte mare în apariţia corupţiei. Explicaţiile pot
fi oferite de o instabilitate pronunţată a funcţiei publice, în special de
conducere, datorată ciclurilor electorale şi funcţionarea clientelismului
politic, în special în distribuţia resurselor financiare la nivel local.
• Comportamentul cetăţenilor – are o influenţă moderată în
comparaţie cu ceilalţi factori putând fi considerat mai mult un efect,
decât o cauză a corupţiei.
5.5 Recomandări
Din cercetarea realizată asupra procesului de descentralizare s-au desprins

următoarele concluzii :
• Decalajul considerabil existent între drept (constituţional şi
legislaţie) şi realitatea din teren. Teoretic, România este deja un stat
descentralizat. Se pot aduce în acest sens următoarele argumente:
Constituţia garantează administrarea liberă a colectivităţilor locale şi
lipsa tutelei între diferitele nivele; legile succesive au atribuit judeţelor
şi colectivităţilor locale competente largi în materie de educaţie,
sănătate, ajutor social, acţiune culturală, gestiune a serviciilor publice
locale etc. Realitatea din teren pare rămasă mult în urmă, adeseori din
67
motive de ordin financiar. De exemplu, transferurile din TVA care

servesc finanţării noilor competente sunt atribuite în mod relativ opac şi
nu par să respecte mereu criterii obiective;
• Efectele descentralizării la nivel local nu s-au manifestat într-o
manieră consistentă până în prezent;
• Există o opinie favorabilă în ceea ce priveşte procesul de
descentralizare cu avantajele pe care le poate genera;
• Inexistenţa unei veritabile contabilităţi locale de angajament:
bugetele anuale rămân indicative şi sunt ajustate în cursul anului în
funcţie de veniturile colectate şi de plăţile efective, ceea ce face ca
numeroase colectivităţi să facă apel la stat (şi în plus la judeţe) pentru a
solicita fonduri suplimentare în caz de necesitate;
• Serviciilor statului le lipseşte vizibilitatea în ceea ce priveşte
nevoile locale şi au tendinţa de a da dovadă de reticenţă în atribuirea
creditelor, care, cu toate acestea, ar trebui să finanţeze automat noile
competente. Din aceasta rezultă o frustrare puternică a aleşilor locali,
care pot afirma, pe bună dreptate, că descentralizarea înscrisă în textele
legale este aplicată într-o măsură insuficientă şi depinde în final de
capacitatea aleşilor locali de a negocia cu statul, cu riscul politic care
decurge din aceasta.
Propuneri:
 Un aspect care pare fundamental este necesitatea de a
introduce mai multă transparenţă în gestiunea finanţelor publice locale
şi mai multă obiectivitate în relaţiile financiare dintre stat şi
colectivităţi. Noul program guvernamental reia de altfel aceste idei,
insistând îndeosebi asupra necesităţii unei dezbateri publice cu privire
la pregătirea şi execuţia bugetelor locale;
 Un alt aspect asupra căruia experţii sunt de acord este
necesitatea reconcilierii teoriei şi practicii, adică acordarea unei
finanţări suficiente descentralizării. Altfel spus, nu este vorba despre
reinventarea reformei, ci despre o mai bună aplicare a acesteia, în
special prin pârghia financiară;
 Adoptarea strategiei de finanţare care priveşte în acelaşi
timp creşterea resurselor proprii ale colectivităţilor şi alocările de la
stat, însă în proporţii diferite, în funcţie de potenţialul lor fiscal. Există,
într-adevăr, un anumit număr de colectivităţi, în special în zonele
urbane, care dispun de un potenţial fiscal considerabil, rezultat din
creşterea economică actuală şi din dezvoltarea imobiliară ce rezultă din
aceasta;
 În fine, implementarea unor instrumente tehnice care permit
un echilibru bun între descentralizare şi controlul democratic.
Perspectivele anunţate în acest sens de către noul guvern în materie de
publicitate a pregătirii şi execuţiei bugetelor merg pe calea dorită.
Pentru eficienţa controlului democratic, ar trebui îmbunătăţită
pregătirea bugetelor (prin introducerea distincţiei între bugetul de
funcţionare şi bugetul de investiţii) şi prin îmbunătăţirea tehnicilor de
control şi de audit, contrapartide inevitabile ale noilor responsabilităţi
atribuite aleşilor;
 Accentuarea efortului de echilibrare în favoarea
colectivităţilor cu un potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii
68
redistribuite din produsul impozitului pe venit;

 Pentru aplicarea propuse mai sus ar putea fi întreprinse
acţiuni, în cadrul unui demers progresiv, pe durata a doi ani (2008-
2009):
 În anul 2008 trebuie să se aplice cadrul instituţional
elaborat în 2007. Astfel, decizia guvernamentală cu privire la
implementarea descentralizării nu ar trebui să ridice probleme de ordin
politic. Este vorba doar de organizarea lucrului interministerial în
colaborare cu asociaţiile aleşilor locali şi cu societatea civilă. Crearea
unui Comitet Naţional al Finanţelor Locale, care să adune laolaltă aleşi
locali şi funcţionari şi care să fie prezidat de un ales important. Prima
sarcină a acestui comitet ar fi definirea caietului de sarcini al unei baze
de date referitoare la Finanţele Locale, care să permită pregătirea
reformelor datorită obţinerii unor simulări financiare fiabile.
 În anul 2009 trebuie să se asigure:
a. clarificarea competenţelor printr-o nouă lege şi aplicarea unor
compensaţii financiare în cel putin două domenii sectoriale (educaţie şi
ajutor social). Această clarificare ar reieşi din activitatea realizată în 2009
prin dispozitivul instituţional pus în practică, menţionat mai sus;
b. Implementarea planului de acţiune în vederea îmbunătăţirii resurselor
fiscale ale colectivităţilor care dispun de un potenţial fiscal ridicat;
c. accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un
potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul
impozitului pe venit;
d. aplicarea cadrului bugetar şi contabil modificat în 2008, cu realizarea
mai multor experimente pilot;
e. accentuarea efortului de echilibrare în favoarea colectivităţilor cu un
potenţial fiscal scăzut, prin creşterea părţii redistribuite din produsul
impozitului pe venit.
 În materie de personal din administraţia publică, este
necesară în primul rând o nouă atitudine care vizează poziţionarea
acestuia în lista de priorităţi ale reformei societăţii româneşti. Reforma
funcţiei publice este departe de a fi încheiată, relevându-se o serie de
deficienţe în managementul funcţiei publice. Reforma administraţiei
publice trebuie să abordeze cu prioritate aceasta resursă esenţială, astfel
că se află în faţa unei provocări importante – stabilirea modalităţilor
prin care să identifice şi să dezvolte potenţialul creativ al resursei
umane. Pentru realizarea acestui deziderat este necesară abordarea
adecvată a componentelor procesului de gestiune a resurselor umane:
recrutare, selecţie, încadrare – promovarea meritului şi competenţei;
motivare salarială adecvată, combinată cu alte tipuri de motivare;
perfecţionare în acord cu nevoile instituţionale şi personale; evaluarea
obiectivă a performanţelor; conduita în acord cu misiunea
administraţiei publice; asigurarea stabilităţii în funcţia publică; crearea
unui corp de manageri profesionişti; în materie de recrutare şi selecţie a
personalului, administraţia trebuie să stabilească şi să identifice căi de
atragere a potenţialilor candidaţi, care dovedesc reale aptitudini şi
motivare pentru o carieră de funcţionar public. De asemenea, trebuie
identificate căi eficiente de selectie, de alegere a candidaţilor potriviţi,
care corespund cel mai bine cerinţelor posturilor vacante;
 În ceea ce priveşte evaluarea performanţelor profesionale
individuale se reclamă subiectivismul acesteia. Deşi evaluarea se
69
realizează în funcţie de obiective individuale, în cele mai multe cazuri

aceste obiective nu există, astfel că este necesară includerea
elementelor de evaluare externă. De asemenea, trebuie conştientizat
rolul autoevaluării ca bază a creşterii performanţelor profesionale
individuale.
 Ultimii ani au fost marcaţi de încercarea de ameliorare a
imaginii administraţiei publice, prin creşterea transparenţei actului
administrativ şi luarea unor măsuri anticorupţie ferme, vizibile pentru
opinia publică.
 În ceea ce priveşte stilul de conducere asistăm la dominarea
stilului autoritar, astfel că apare pertinent obiectivul de a construi o
categorie de manageri profesionişti pentru administraţia publică,
eventual încadraţi pe baza unui contract managerial, astfel încât
performanţa să fie elementul cheie în activitatea acestora şi nu
apartenenţa politică.
 În materie de creativitate, inovare, lucrurile sunt departe de
a fi încurajatoare. Managerii nu încurajează iniţiativele, angajaţii nu
doresc să-şi asume responsabilităţi noi. Şi în această situaţie lucrurile
sunt legate de calităţile manageriale şi cultura organizatională.
Dată fiind tendinţa inerţială destul de ridicată pe care o manifestă

administraţia publică în raport cu alte sectoare ale societăţii în general, s-a
crezut multă vreme şi încă persistă această judecată, că managementul de
resurse umane ca formă de coordonare strategică a activităţii celei mai
importante componente a unei organizaţii – resursa umană, este apanajul
exclusiv al sectorului privat.
Teoria este eronată, literatura de specialitate vorbind despre două abordări

ale managementului resurselor umane:
- abordarea tradiţională sau managementul personalului;
- abordarea strategică (modernă) sau managementul de resurse umane.
Este adevărat că ambele noutăţi au la baza conceptul de business, dar

aceasta nu înseamnă că managementul este o practică orientată doar spre
obţinerea de profit, în accepţiunea strict economică a termenului.
”Directorul de personal” binecunoscut în administraţia românească şi în
managementul resurselor umane în general nu este altceva decât un
manager, unul tradiţionalist şi cu responsabilităţi formal determinate.
Actualul cadru legal impune, într-adevăr, o serie de restricţii în domeniu,
însă managementul de resurse umane ca şi componenţă strategică a
activităţii unei organizaţii, oferă încă suficientă libertate şi în sectorul
public, pentru a putea fi organizată mai eficient şi cu rezultate benefice
pentru tot ceea ce înseamnă munca funcţionarului public.
Diferenţele dintre abordarea tradiţionalistă şi abordarea modernă cu privire

la managementul resurselor umane fac obiectul acestui demers ştiinţific:
diagnosticarea stadiului actual al preocupărilor conducătorilor instituţiilor
publice pentru dezvoltarea domeniului managementului resurselor umane,
identificarea celor mai frecvente modele şi practici de lucru cu resursele
umane şi promovarea lor într-un mediu structurat.
În egală măsură capitolul îşi propune să accentueze rolul pe care îl deţine

70
sau ar trebui să-l deţină componenta resurselor umane într-o instituţie

publică, prin asta înţelegându-se atât structura în sine (departamentul) cât
şi persoana abilitată să coordoneze activităţile specifice şi anume agenţii
schimbării.
Potrivit definiţiei lui John Storey managementul de resurse umane este o

abordare distinctivă a managementului angajaţilor care urmăreşte să
realizeze un rezultat competitiv printr-o desfăşurare strategică a unei forţe
de muncă capabilă, angajată maximal, folosind o schemă integrată de
tehnici culturale, structurale şi de personal.
Enunţând caracteristicile activităţii de management al resurselor umane

putem concluziona:
- aplicarea unor politici şi practici reciproc constructive privind raporturile
de muncă, prin elaborarea unor politici şi practici de resurse umane
integrate;
- obţinerea angajamentului asumat faţă de misiunea şi valorile instituţiei
publice;
- angajaţii sunt văzuţi ca active ale instituţiei sau capital uman în care se
investeşte prin asigurarea posibilităţilor de instruire şi dezvoltarea unei
organizaţii care învaţă;
- resursele umane sunt văzute ca o sursă de avantaj competitiv;
- abordarea relaţiilor cu angajaţii este unitaristă: se consideră că angajaţii –
funcţionari publici au acelaşi interes cu angajatorul-conducătorul instituţiei
publice;
- realizarea şi aplicarea managementului de resurse umane constituie o
resposabilitatea a personalului de conducere executive;
- punerea în valoare a angajaţilor: întărirea motivaţiei şi a angajamentului
asumat, prin introducerea unor politici şi procese care să garanteze că
oamenii sunt preţuiţi şi recompensaţi pentru ceea ce realizează ca şi pentru
nivelul de calificare şi competenţă la care reuşesc să ajungă;
- managementul de resurse umane urmăreşte să introducă practici
manageriale axate pe un angajament profound asumat, care să recunoască
faptul că angajaţii reprezintă un grup nepreţuit de persoane interesate de
buna funcţionare a organizaţiei şi urmăresc să ajute la edificarea unui
climat de cooperare şi încredere reciprocă.


71
1. Enunţaţi modele de bună practică privind reforma funcţiei publice în

Europa.
2. Descrieţi programul Next Step în Marea Britanie şi riscurile de
nefuncţionalitate ale acestuia.

2. Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stănel Niţă, Anca
Niţă, Managementul resurselor umane, Editura Economică, 2007
5. Prof. univ. dr. Ion Plumb (coordonator), Conf. univ. dr. Armenia
Androniceanu, Prep. univ. drd. Oana Abaluta - Managementul
serviciilor publice, note de curs, www.ase.ro, Biblioteca digitală
6. Raportul privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor de
recrutare a funcţionarilor publici pe anul 2004 elaborat de către ANFP,
www.anfp.ro
72
Managementul resurselor umane în administraţia publică (I)
MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE ÎN

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ (I)
Cuprins Pagina

6.1 Traiectorii ale reformei managementului de resurse umane din perspectiva noului
management public; alternative europene............................................................................
6.2 O perspectivă asupra managementului de resurse umane în actualul sistem al
administraţiei publice locale din România...........................................................................
6.3 Propuneri de optimizare a managementului public în România cu aplicabilitate
asupra organizării serviciilor publice. Motivarea în funcţia publică....................................
73

• evidenţierea principiilor managementului general şi al
managementului carierei;
• privire comparativă asupra modului în care aceste principia de
managementul resurselor umane se regăsesc în organizarea funcţiei
publice;
• evidenţierea nevoilor de formare ale funcţionarilor publici în
administraţie.
6.1 Traiectorii ale reformei managementului de resurse umane din perspectiva noului
management public; alternative europene
Noul management public sau reforma managementului public constă în

schimbări deliberate ale structurilor şi proceselor organizaţiilor din
sectorul public în vederea unei mai bune funcţionări a acestora.
Majoritatea măsurilor de reforma a serviciului public adoptate de către
statele occidentale în anii ’90 aveau aceeaşi trăsătură principală:
politicienii doreau servicii civile mai flexibile şi cu reacţie mult mai
rapidă, mai concentrate pe obţinerea de rezultate, mai bine calificate şi,
dacă este posibil, mai puţin numeroase (şi astfel mai puţin costisitoare).
Traictoriile schimbării managementului resurselor umane din perspectiva

noului management public vizează:
Carieră  Cariera pe viaţă a funcţionarului public: o evoluţie tipică în acest
sens este aceea a numirii funcţionarilor de rang înalt cu contracte în
funcţie de performanţă. Cu toate acestea, ţări precum Franţa, Germania
sau Suedia au preferat să păstreze în corpul funcţionarilor de rang înalt
(grand corps) demnitarii de carieră, cu o experienţă bogată şi contacte
personale bine stabilite;
Promovare  Promovarea în funcţie de calificare şi de vechime: în acest sens
scimbarea reflectă renunţarea la cultura organizaţională de tip rol în
care promovarea se face în funcţie de condiţia primordială a vechimii în
funcţie. Se renunţă astfel la prevederile strict birocratizate; schimbarea
reflectă legarea promovării de rezultate şi de capacitatea de reacţie prin
materializarea rezultatelor cerute în acorduri anuale sau în contracte,
conţinând ţinte şi priorităţi individuale specifice;
Funcţionari  Funcţionarul ca parte a unui serviciu naţional unitar: abordarea a
publici fost sintetizată în conţinutul Cartei Albe Britanice în 1994: “Nu există
două organizaţii ale serviciului civil identice cum nu există doua
organizaţii identice în nicio altă parte a sectorului public sau privat.
Este corect ca sistemele de plăţi şi gradaţii, ca şi alte angajamente
manageriale să fie adaptate cerinţelor individuale şi pieţelor de muncă
principale.
 Comisia Europeană a prezentat o versiune cu mult mai moderată a
acestei abordări prin ceea ce s-a numit MAP 2000 (Modernizarea
administraţiei publice şi a politicii personalului), în cadrul căreia
funcţionarul public rămâne o categorie distinctă din punct de vedere
legal, cultural şi politic.
74
O serie de state au aplicat parţial descentralizarea (Finlanda, Suedia) în

sensul că au introdus prevederi pentru salarizarea legată de performanţă şi
pentru stiluri de conducere mai descentralizate (în Suedia în 1999, fiecare
instituţie a devenit responsabilă de pregătirea şi dezvoltarea propriului
personal. Aceste ţări au aplicat moderat principiile descentralizării,
coroborându-le cu acelea mai largi oferite de cadrul naţional privind
Funcţionarul organizarea serviciului public.
public în
România În România o încercare de reformare a funcţiei publice din perspectiva
dimensiunilor expuse a fost aceea a creării unei categorii speciale de
funcţionari publici – managerii publici – prin OUG nr. 56/2004, categorie
care, prin derogare de la Statutul funcţionarilor publici – Legea nr.
188/1999, se bucură de reguli specifice privind recrutarea, evaluarea,
remunerarea şi promovarea rapidă în categoria funcţionarilor publici -
conducători de instituţii publice.
Un manager public are obligaţia de a asigura sprijin pentru politicile de

reformă ale Guvernului în ce priveşte proiectarea, managementul şi
implementarea – de la nivelurile strategice la cele operaţionale – a
procedurilor menite să accelereze reforma administraţiei publice, precum
şi implementarea legislaţiei armonizate cu aquis-ul comunitar. În mod
concret acest sprijin înseamnă coordonarea de programe, proiecte şi
activităţi care vizează creşterea calităţii actului administrativ şi a
serviciilor publice furnizate cetăţeanului, în vederea armonizării cu
standardele Uniunii Europene. Pentru a deveni un manager public,
persoana în cauză semnează un angajament cu Ministerul Administraţiei şi
Internelor prin care se obligă să lucreze, după finalizarea programelor de
formare, în administraţia publică, pentru o perioadă de cinci ani, sub
sancţiunea rambursării cheltuielilor ocazionate de pregătire.
Prin OUG nr.6/2005 pentru modificarea şi completarea OUG nr.56/2004

privind crearea statutului special al funcţionarului public, denumit
manager public, a fost înfiinţată Comisia pentru Manageri Publici.
Comisia este un organism independent, care urmăreşte şi asigură aplicarea
prevederilor referitoare la modalităţile de acces la funcţia de manager
public şi la mecanismele de promovare rapidă, îndeplineşte atribuţii în
domeniul evaluării, încadrării în trepte, repartizării, promovării,
soluţionării contestaţiilor şi al excluderii din categoria managerilor
publici.
Programul privind formarea managerilor publici nu a cuprins în România

şi o specializare dedicată pregătirii în managementul de resurse umane,
acest domeniu nefăcând parte din priorităţile de formare stabilite la
momentul adoptării actului normativ prin care a apărut această categorie.
În continuare este necesară monitorizarea rezultatelor programului de
formare şi a feed-back-ului acestuia – a modului cum vor fi integraţi în
managementul public românesc managerii publici, dat fiind că se constată
o tendinţă de rezistenţă din partea practicienilor cu experienţă faţă de
asimilarea în sistem în poziţii-cheie a unor persoane cu experienţă redusă
în lucrul efectiv cu administraţia publică.
75
Descrieți profilul managerului public în România
Răspunsul la test se găseşte la pagina .75
6.2 O perspectivă asupra managementului de resurse umane în actualul sistem al

administraţiei publice locale din România
Se constată în prezent la nivelul instituţiilor publice locale din România

menţinerea unei tendinţe de marginalizare a funcţiei de resurse umane,
care de cele mai multe ori este asimilată cu o activitate executivă şi
rutinieră, rezumându-se la gestiunea evidenţei angajaţilor din aparatul
propriu de lucru, fără a avea o viziune strategică asupra poziţiei şi rolului
pe care ar trebui să-l îndeplinească această structură în cadrul
administraţiei publice/instituţiei.
În numeroase cazuri (dacă luăm în considerare organigrama Consiliului

Judeţean) departamentul de resurse umane cunoaşte o dublă sau chiar
triplă subordonare ierarhică (Director executiv adjunct/Director
executiv/presedinte sau vicepreşedinte), ajungându-se astfel ca relaţia cu
conducătorul instituţiei – care este abilitat prin lege să coordoneze
activitatea acestui departament să fie cu mult îngreunată. În acest fel,
posibilitatea de dezvoltare a unui plan complex de activităţi şi prognoze cu
privire la potenţialul uman existent la nivelul Consiliului Judeţean, care să
se bucure de vizibilitate şi de susţinere din partea conducerii, este mult
îngreunată de structura birocratică încărcată, care nu permite un contact
direct cu ordonatorul principal de credite. Se creează astfel falsa impresie
că activitatea de resurse umane nu constituie o prioritate în raport cu alte
tipuri de activităţi prestate de instituţie, prin intermediul diferitelor
structuri.
Pe acelaşi principiu, cel care este însărcinat să se ocupe de resursele umane

în cadrul instituţiei nu este perceput de regulă ca având un rol strategic, în
special în partea de consiliere a conducerii pe probleme ce ţin de specificul
activităţilor de resurse umane, ci mai degrabă un executant ce pune în
aplicare deciziile şefului. Acest aspect derivă, pe de-o parte din
constrângerile de ordin legislativ (odată cu limitarea numărului de funcţii
de conducere la un procent fix de 12 % din totalul funcţiilor pe ansamblul
instituţiilor, primele departamente “decapitate” fiind cele de resurse
umane, transformate ulterior în structuri coordonate de funcţionari publici
de execuţie, dar şi în cutumele administraţiei publice, care tinde să acorde
o importanţă sporită altor segmente de activitate cum sunt cel economic
sau tehnic.
La baza acestor concluzii stau observaţiile culese în urma numeroaselor

vizite de documnetare locală realizate de echipa proiectului intr-o serie de
Consilii Judetene, prilej cu care Institutul de Politici Publice a sesizat două
aspecte majore care ar trebui analizate atunci când se are în vedere
evaluarea performanţelor unui departament de resurse umane în cadrul
76
unei instituţii publice.

♦ Atribuţii care revin în mod curent în sarcina unui
department de resurse umane
♦ Structura şi poziţionarea departamentului de resurse umane
în cadrul instituţiei (Consiliul Judeţean).
Pe fondul acestor argumente ghidul de faţă încearcă să răspundă unor

argumente de ordin practic, celor două tipuri de probleme identificate:
necesitatea de redefinire a rolului departamentului de resurse umane în
cadrul instituţiei publice (Consiliul Judetean) şi nevoia de optimizare a
schemei organizaţionale - organigrama în vederea unei bune functionări a
departamentului de resurse umane în raport cu celelalte structuri ale
Consiliului.
Descrieți aplicabilitatea relației motivație-performanță-satisfacție în

funcția publică în România.
6.3 Propuneri de optimizare a managementului public în România cu aplicabilitate

asupra organizării serviciilor publice. Motivarea în funcţia publică
Motivarea reprezintă un aspect deosebit de important pentru stimularea

creşterii performanţelor în activitate, fiind un principiu de bază care
fundamentează dezvoltarea carierei.
Motivarea Motivarea poate fi de două feluri:

- pecuniară (reprezentată prin sporuri, prime, bonificaţii, salariul de merit
etc.)
- non-pecuniară (forme alternative de motivare, precum dotarea cu
echipamente performante a birourilor, flexibilitate în acordarea perioadelor
de concediu, recunoaşterea publică a meritelor profesionale, stimularea
iniţiativelor individuale, crearea unui mediu de lucru plăcut, întâlniri ale
echipei în afara orelor de lucru, în medii informale, sărbătorirea în colectiv
a unor ocazii festive, alături de Preşedintele Consiliului Judeţean etc.).
Teoriile motivării dezvoltate în literatura de specialitate, accentuează, de

regulă, relaţia procesuală motivaţie-satisfacţie-performanţă, cu toate că
există şi critici punctuale aduse unei astfel de scheme care pun în centrul
atenţiei o dependenţă directă a performanţei de motivaţie. Din perspectiva
managementului resurselor umane în administraţia publică, este important
de menţionat că studiile teoretice şi empirice dezvoltate în domeniu au
subliniat importanţa unor scopuri clare din perspectiva funcţionarilor, deci
al unui caracter motivator al programelor fixate pe obiective. În acelaşi
timp, nu există o reţetă universal valabilă pentru o mai bună motivare a
angajaţilor, indiferent că aceştia lucrează în mediul public sau privat.
77
Managerul de resurse umane este cel care trebuie să cunoască aceste

principii teoretice şi să le aplice în mod diferenţiat de contextul mediului
instituţional în care îşi desfăşoară activitatea.
Ideea unui management performant al administraţiei publice locale este

una des invocată în procesul de reformă actual pentru contextul românesc.
Ea este în primul rând văzută ca performantă în furnizarea unor servicii
publice către populaţie şi mai puţin ca un tip de performanţă socio-umană
a instituţiilor administraţiei publice locale. Aceasta din urmă constă în
principal în gradul de satisfacere al funcţionarilor şi de oportunităţile de
dezvoltare a carierei pe care le oferă, fiind desigur în strânsă legatură cu
problema managementului calităţii în administraţia publică.
Date fiind condiţiile restrictive impuse de actuala legislaţie în vigoare cu

privire la stimulentele de natură bănească ce pot fi acordate funcţionarilor
publici, ca şi personalului contractual, Institutul pentru Politici Publice
recomandă în acest sens o evaluare obiectivă a rezultatelor obţinute şi
acordarea acestor stimulente în funcţie de performanţele diferenţiate
obţinute în decursul unei perioade stabilite. Reprezentanţii Consiliului
Judeţean Alba au înaintat chiar o propunere în acest sens, sugerând
introducerea unor criterii minimale de acordare a stimulentelor, în afara
evaluarilor anuale, astfel încât să se diferenţieze în mod real între cei care
merită cu adevărat să primească aceste prime.
În practica din administraţia publică românească, fondul de premiere

existent la nivelul fiecarei instituţii publice este adus la cunoştiinţa fiecărui
conducător de departament, iar sarcina acestuia este aceea de a face
propuneri obiective cu privire la distribuirea sumei alocate, în funcţie de
rezultatele înregistrate de fiecare angajat în activitatea desfăşurată.
În măsura în care instituţia publică dispune de resurse suplimentare, poate

fi prevăzută în bugetul anual alocarea unor sume pentru diferite activităţi
cu caracter stimulativ: programe de pregătire profesională în afara celor
prevăzute în mod obligatoriu prin lege, dotarea cu echipamente tehnice de
ultimă generaţie, înfiinţarea unei biblioteci proprii a Consiliului etc.
Este recomandabil ca recompensele acordate angajaţilor să fie corelate cu

performanţele individuale ale acestora. În unele situaţii, conducerea decide
acordarea de recompense identice către toţi angajaţii: avem aici de-a face
cu un aspect pozitiv (acordarea recompenselor), pe de altă parte şi cu unul
negativ (egalizarea recompenselor). În general, riscurile pe care le implică
o asemenea politică sunt: menţinerea sau chiar scăderea performanţelor
unora dintre funcţionari, pe principiul că oricum au garantată recompensa,
sau, la polul opus, pierderea acelor angajaţi ale căror performanţe sunt
vădit mai bune decât ale colegilor, dar care se simt în mod sistematic
insuficient apreciaţi.
În ceea ce priveşte motivarea non-pecuniară, aici rolul

directorului/responsabilului de resurse umane este deosebit de important,
pe de o parte în relaţia directă cu funcţionarii din cadrul departamentului
pe care îl coordonează şi, pe de altă parte, în relaţia cu conducerea
instituţiei - Preşedintele Consiliului Judeţean, pe care trebuie să îl
78
informeze cu privire la importanţa instituţionalizării unor mecanisme de

motivare care să conducă la creşterea loialităţii anagajaţilor şi, în final, la
creşterea performanţelor în activitate.
Printre cele mai frecvente metode de stimulare a funcţionarilor publici/a

personalului contractual din cadrul instituţiei identificate cu prilejul
vizitelor de documentare locală şi a schimburilor de experienţă între
Consilii Judetene, coordonate de Institutul pentru Politici Publice, se
numără:
 încurajarea participării funcţionarilor publici la stagii de
pregătire în afara celor prevăzute în mod obligatoriu prin lege;
 planificarea flexibilă a concediilor;
 abordarea directă a relaţiei cu angajaţii, prin aprecieri făcute
în mod public de către superiorul ierarhic;
 cooptarea funcţionarilor publici cu merite deosebite în
activitate în delegaţiile conducerii (în special când este vorba despre
delegaţii în străinătate);
 acordarea de locuinţe de serviciu pentru acei funcţionari
care nu domiciliază în municipiul-reşedinţa de judeţ unde are sediul
Consiliul Judeţean;
 includerea funcţionarilor publici în diferite comisii de
examinare organizate la nivelul instituţiei.
În afară de aceste metode alternative de stimulare, directorul/responsabilul

de resurse umane trebuie să se asigure în permanenţă de existenţa unor
condiţii adecvate de lucru la locul de muncă, să încurajeze buna
colaborare, dar şi competivitatea în activitate, să acorde credit iniţiativelor
individuale şi să încurajeze soluţii noi venite din partea angajaţilor, în
acest fel dezvoltând premisele pentru crearea sentimentului de apartenenţă
la colectiv.
Un aspect fundamental care merită o atenţie deosebită în ceea ce priveşte

motivarea funcţionarilor publici este cel legat de importanţa conştientizării
funcţionarilor publici asupra statutului aparte, care le conferă, prin
comparaţie cu alte sectoare de activitate stabilite în funcţie şi, în multe
cazuri, un prestigiu social mai ridicat decât alte profesii, cu atât mai mult
în plan local.
Metode alternative de stimulare a performanței profesionale în funcția

publică


79
Răspuns 6.1
Un manager public are obligaţia de a asigura sprijin pentru politicile de

reformă ale Guvernului în ce priveşte proiectarea, managementul şi
implementarea – de la nivelurile strategice la cele operaţionale – a
procedurilor menite să accelereze reforma administraţiei publice, precum
şi implementarea legislaţiei armonizate cu aquis-ul comunitar. În mod
concret acest sprijin înseamnă coordonarea de programe, proiecte şi
activităţi care vizează creşterea calităţii actului administrativ şi a
serviciilor publice furnizate cetăţeanului, în vederea armonizării cu
standardele Uniunii Europene. Pentru a deveni un manager public,
persoana în cauză semnează un angajament cu Ministerul Administraţiei şi
Internelor prin care se obligă să lucreze, după finalizarea programelor de
formare, în administraţia publică, pentru o perioadă de cinci ani, sub
sancţiunea rambursării cheltuielilor ocazionate de pregătire.
Răspuns 6.2
Ideea unui management performant al administraţiei publice locale este
una des invocată în procesul de reformă actual pentru contextul românesc.
Ea este în primul rând văzută ca performantă în furnizarea unor servicii
publice către populaţie şi mai puţin ca un tip de performanţă socio-umană
a instituţiilor administraţiei publice locale. Aceasta din urmă constă în
principal în gradul de satisfacere al funcţionarilor şi de oportunităţile de
dezvoltare a carierei pe care le oferă, fiind desigur în strânsă legatură cu
problema managementului calităţii în administraţia publică.
Date fiind condiţiile restrictive impuse de actuala legislaţie în vigoare cu

privire la stimulentele de natură bănească ce pot fi acordate funcţionarilor
publici, ca şi personalului contractual, Institutul pentru Politici Publice
recomandă în acest sens o evaluare obiectivă a rezultatelor obţinute şi
acordarea acestor stimulente în funcţie de performanţele diferenţiate
obţinute în decursul unei perioade stabilite. Reprezentanţii Consiliului
Judeţean Alba au înaintat chiar o propunere în acest sens, sugerând
introducerea unor criterii minimale de acordare a stimulentelor, în afara
evaluarilor anuale, astfel încât să se diferenţieze în mod real între cei care
merită cu adevărat să primească aceste prime.
În practica din administraţia publică românească, fondul de premiere

existent la nivelul fiecarei instituţii publice este adus la cunoştiinţa fiecărui
conducător de departament, iar sarcina acestuia este aceea de a face
propuneri obiective cu privire la distribuirea sumei alocate, în funcţie de
rezultatele înregistrate de fiecare angajat în activitatea desfăşurată.
Răspuns 6.3
Printre cele mai frecvente metode de stimulare a funcţionarilor publici/a
personalului contractual din cadrul instituţiei identificate cu prilejul
vizitelor de documentare locală şi a schimburilor de experienţă între
80
Consilii Judetene, coordonate de Institutul pentru Politici Publice, se

numără:
 încurajarea participării funcţionarilor publici la stagii de
pregătire în afara celor prevăzute în mod obligatoriu prin lege;
 planificarea flexibilă a concediilor;
 abordarea directă a relaţiei cu angajaţii, prin aprecieri făcute
în mod public de către superiorul ierarhic;
 cooptarea funcţionarilor publici cu merite deosebite în
activitate în delegaţiile conducerii (în special când este vorba despre
delegaţii în străinătate);
 acordarea de locuinţe de serviciu pentru acei funcţionari
care nu domiciliază în municipiul-reşedinţa de judeţ unde are sediul
Consiliul Judeţean;
 includerea funcţionarilor publici în diferite comisii de
examinare organizate la nivelul instituţiei.
În afară de aceste metode alternative de stimulare, directorul/responsabilul

de resurse umane trebuie să se asigure în permanenţă de existenţa unor
condiţii adecvate de lucru la locul de muncă, să încurajeze buna
colaborare, dar şi competivitatea în activitate, să acorde credit iniţiativelor
individuale şi să încurajeze soluţii noi venite din partea angajaţilor, în
acest fel dezvoltând premisele pentru crearea sentimentului de apartenenţă
la colectiv.
Un aspect fundamental care merită o atenţie deosebită în ceea ce priveşte

motivarea funcţionarilor publici este cel legat de importanţa conştientizării
funcţionarilor publici asupra statutului aparte, care le conferă, prin
comparaţie cu alte sectoare de activitate stabilite în funcţie şi, în multe
cazuri, un prestigiu social mai ridicat decât alte profesii, cu atât mai mult
în plan local.
1. Christopher Politt, Geert Bouckaert - Reforma managementului

public. Analiza comparată, Editura Epigraf, Chişinău, 2004
2. D. Farnham, S. Horton, J. Barlow, A. Hondeghem - New public
managers in Europe: public servants in transition, Basingstoke,
Macmillan, 1998
3. Ghidul managerului de resurse umane, 2005
4. Simona Cristea - Problemes juridiques de la function publique
roumaine, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007
81
Managementul resurselor umane în administraţia publică (II)
MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE ÎN

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ (II)
Cuprins Pagina

7.1 Propuneri privind promovarea funcţionarilor publici....................................................
7.2 Analiza preliminară a nevoilor de instruire, atât la nivel individual, cât şi pe
ansamblul instituţiei.............................................................................................................
7.3 Încurajarea auto-învăţării şi a planurilor de dezvoltare individuală...............................
82

• evidenţierea principiilor managementului general şi al
managementului carierei;
• privire comparativă asupra modului în care aceste principia de
managementul resurselor umane se regăsesc în organizarea funcţiei
publice;
• evidenţierea nevoilor de formare ale funcţionarilor publici în
administraţie.
7.1 Propuneri privind promovarea funcţionarilor publici
Organizaţiile/instituţiile în care există sisteme de promovare dau mai multe

motive de satisfacţie angajaţilor lor, aceştia ştiind că au o şansă reală da a
urca în ierarhia organizaţiei/instituţiei. Acesta este un factor motivant, în
comparaţie cu organizaţiile statice, unde sunt foarte rare ocaziile în care au
loc promovări şi cântăreşte destul de greu în atragerea şi menţinerea în
instituţie a unor persoane capabile şi bine pregătite.
Din păcate, în actualul sistem al administraţiei publice româneşti, nu există

o schemă de promovare rapidă în funcţie, ocuparea unei funcţii publice
superioare fiind condiţionată de existenţa unui post vacant, cu îndeplinirea
criteriilor stabilite prin lege. Cu toate acestea, directorul/responsabilul de
resurse umane trebuie să îşi asume şi în acest caz un rol activ constând în:
 Cultivarea unui spirit de încurajare a promovării, prin facilitarea –
de o manieră realistă – a cunoaşterii instituţiei (structura ierarhică,
atribuţiile posturilor etc.);
 Monitorizarea permanentă a situaţiei ocupării funcţiilor în cadrul
instituţiei şi, în măsura în care un post devine vacant, încurajând
participarea la concurs a persoanei care, pe baza informaţiilor
înregistrate până la acel moment, are cele mai multe calităţi pentru a
ocupa postul respectiv;
 Contribuţia la crearea unui climat de competitivitate şi încredere în
şansele reale ale fiecărui angajat de a fi promovat în cadrul instituţiei;
 Depunerea tuturor eforturilor necesare pentru ca toate concursurile
să se desfăşoare în condiţii de maximă transparenţă şi obiectivitate,
pentru a spori încrederea tuturor candidaţilor în concurs.
În materia pregătirii profesionale şi a formării continue în cariera de

funcţionar public, rolul directorului/responsabilului de resurse umane este
deosebit de important, întrucât aceste două componente sunt fundamentale
pentru dezvoltarea carierei în sistemul administraţiei publice, ca de altfel
în toate domeniile de activitate.
Pentru ca programele de pregătire profesională pentru care instituţia

publică (Consiliul Judeţean) angajează anual resurse financiare să îşi
atingă într-un final obiectivul – acela de a contribui în mod real la
creşterea calităţii individuale a activităţii prestate de un funcţionar public
în domeniul său specific de activitate, respectiv la creşterea performanţelor
83
pe ansamblul instituţiei – este necesară parcurgerea unor etape în procesul

de alocare/ monitorizare a rezultatelor obţinute, sub directa coordonare a
directorului/responsabilului de resurse umane.
Test de autoevaluare 7.1 – Descrieți rolul managerului de resurse umane in

organigrama funcției publice
7.2 Analiza preliminară a nevoilor de instruire, atât la nivel individual, cât şi pe

ansamblul instituţiei
Este recomandabil ca această analiză să fie realizată periodic (trimestrial)

de către conducătorul departamentului de resurse umane, prin intermediul
unei proceduri standardizate (ex. chestionar autoadministrat tuturor
funcţionarilor publici din cadrul Consiliului), iar rezultatele să fie
centralizate la nivelul departamentului de resurse umane. O asemenea
practică, pusă cu succes în aplicare până în prezent în cadrul Consiliului
Judeţean Harghita, are avantajul de a permite cunoaşterea în permanenţă a
nevoilor de pregătire existente la nivelul instituţiei şi ajută la o alocare mai
eficientă atât a costurilor pentru pregătirea unui funcţionar public, cât şi la
repartizarea corespunzătoare a funcţionarilor pentru diferitele oferte de
pregătire sosite pe adresa instituţiei, evitându-se astfel situaţiile în care
funcţionarii sunt trimisi la training pe criterii subiective, fără a se ţine cont
de nevoia reală de pregătire a acestora.
7.3 Încurajarea auto-învăţării şi a planurilor de dezvoltare individuală
Directorul/responsabilul de resurse umane trebuie să posede capacitatea de

a spori interesul funcţionarilor publici pentru auto-perfecţionare,
încurajând învăţarea continuă prin diverse metode (studiu individual, e-
learning etc.).
În general, pregatirea profesională şi formarea continuă necesită o

abordare strategică din partea conducerii instituţiei, întrucât investiţia în
capitalul uman este fundamentală pentru eficientizarea activităţii. În acest
sens, rolul directorului/responsabilului de resurse umane este acela de a
acţiona în calitate de principal strateg al planurilor de dezvoltare a carieirei
funcţionarilor publici, uzând de o serie de instrumente de tipul celor de
mai sus, pentru a aduce o contributie semnificativă şi masurabilă în acelaşi
timp, atât pentru cei care beneficiază de programele de pregătire
profesională, cât şi pentru instituţie în ansamblul său.
Majoritatea reprezentanţilor din conducerea departamentelor de resurse

umane din cadrul Consiliilor Judeţene au reclamat lipsa de obiectivitate a
evaluărilor anuale ale funcţionarilor, apreciind că acestea au fost
transformate într-o formalitate (majoritatea funcţionarilor obţin la
84
evaluările anuale calificativul “excepţional”, principala raţiune fiind aceea

de a nu afecta în vreun fel cuantumul salariului).
Un alt argument al capacităţii scăzute a evaluarilor anuale de a reda în mod

obiectiv şi realist standardele generale de performanţă (individuale şi pe
instituţie) înregistrate în decursul anului de către un Consiliu Judeţean a
fost acela al criteriilor de evaluare mult prea generale, neadaptate
cerinţelor specifice ale postului.
Ca urmare, o serie de Consilii Judeţene au iniţiat propuneri şi chiar au pus

în aplicare o serie de metode menite să reflecte într-un mod cât mai
apropiat de realitate rezultatele activităţii funcţionarilor.
Este evoluția carierei în funcția publică o prioritate a managementului

public?
Răspunsul la test se găseşte la pagina .


Răspuns 7.1
Din păcate, în actualul sistem al administraţiei publice româneşti, nu există
o schemă de promovare rapidă în funcţie, ocuparea unei funcţii publice
superioare fiind condiţionată de existenţa unui post vacant, cu îndeplinirea
criteriilor stabilite prin lege. Cu toate acestea, directorul/responsabilul de
resurse umane trebuie să îşi asume şi în acest caz un rol activ constând în:
 Cultivarea unui spirit de încurajare a promovării, prin facilitarea –
de o manieră realistă – a cunoaşterii instituţiei (structura ierarhică,
atribuţiile posturilor etc.);
 Monitorizarea permanentă a situaţiei ocupării funcţiilor în cadrul
instituţiei şi, în măsura în care un post devine vacant, încurajând
participarea la concurs a persoanei care, pe baza informaţiilor
înregistrate până la acel moment, are cele mai multe calităţi pentru a
ocupa postul respectiv;
 Contribuţia la crearea unui climat de competitivitate şi încredere în
şansele reale ale fiecărui angajat de a fi promovat în cadrul instituţiei;
 Depunerea tuturor eforturilor necesare pentru ca toate concursurile
să se desfăşoare în condiţii de maximă transparenţă şi obiectivitate,
85
pentru a spori încrederea tuturor candidaţilor în concurs.
Răspuns 7.2
În general, pregatirea profesională şi formarea continuă necesită o
abordare strategică din partea conducerii instituţiei, întrucât investiţia în
capitalul uman este fundamentală pentru eficientizarea activităţii. În acest
sens, rolul directorului/responsabilului de resurse umane este acela de a
acţiona în calitate de principal strateg al planurilor de dezvoltare a carieirei
funcţionarilor publici, uzând de o serie de instrumente de tipul celor de
mai sus, pentru a aduce o contributie semnificativă şi masurabilă în acelaşi
timp, atât pentru cei care beneficiază de programele de pregătire
profesională, cât şi pentru instituţie în ansamblul său.
1. Christopher Politt, Geert Bouckaert - Reforma managementului

public. Analiza comparată, Editura Epigraf, Chişinău, 2004
2. D. Farnham, S. Horton, J. Barlow, A. Hondeghem - New public
managers in Europe: public servants in transition, Basingstoke,
Macmillan, 1998
4. Simona Cristea - Problemes juridiques de la function publique
roumaine, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007
86
Noul management public. Managerialismul. Taylorismul (II)
NOUL MANAGEMENT PUBLIC. MANAGERIALISMUL.

TAYLORISMUL (I)
Cuprins Pagina

8.1 Eficienţa instituţiilor şi autorităţilor publice şi eficacitatea funcţionarilor publici........
8.2 Eficacitatea în sectorul public........................................................................................
8.3 Organizarea structurală în instituţiile şi autorităţile publice..........................................
87

• analiza nivelului de eficacitate a managementului in sectorul public;
• analiza soluţiei noului management public de combatere a
birocraţiei instituţionale;
• studenţii trebuie să poată realiza, comparativ, distincţia între
principiile weberiene de organizare a administraţiei publice şi
teoreticienii noului management public, reprezentaţi de Friederick
Taylor.
8.1 Eficienţa instituţiilor şi autorităţilor publice şi eficacitatea funcţionarilor publici
Noţiunea de „eficienţă economică“ este întâlnită, în studiile de specialitate

şi în practică, în două sensuri:
a. performanţe - rezultate deosebit de bune - ale unei activităţi;
b. efecte maxime ale unei activităţi în raport cu resursele alocate sau
consumate.
Însă cei mai mulţi dintre specialişti, abordând „eficienţa”, au în vedere

sectorul privat şi prea puţin sau chiar deloc pe cel public. O explicaţie a
acestui fapt ar putea fi determinată de adevărul că administraţia publică
vizează prin activităţile sale o profitabilitate redusă, dar un grad înalt de
satisfacere a cetăţenilor. În contextul în care, referindu-se la sectorul
privat, mulţi economişti au definit în special eficienţa economică, este
absolut firesc să fi fost luată în considerare pentru analiză activitatea
instituţiilor sau autorităţilor din administraţia publică centrală şi locală şi
celelalte instituţii din sectorul public.
Pentru a putea aborda activitatea în sectorul public din perspectiva

conceptului de eficienţă este necesar ca eficienţa să fie înţeleasă şi
considerată atât ca urmare a influenţei factorilor economici, cât şi ca o
consecinţă a influenţei factorilor politici, culturali, juridici şi în special a
factorului uman, căci în fapt „resursele umane sunt cele care stau la baza
reuşitei sau eşecului”.
Acest concept a fost folosit pentru prima dată în administraţia publică în

abordarea raţională propusa de L. Gulick şi L. Urwick. Managerii publici
trebuie să aibă în vedere faptul că, dacă eforturile pot fi dimensionate în
mod strict, efectele, în special cele sociale, sunt dificil de determinat şi nu
pot fi prevăzute în totalitate. Aceasta deoarece administraţia publică îşi
desfaşoară activitatea într-un cadru social supus unor influenţe multiple.
Cel mai adesea aceste efecte sociale indirecte, neprevizibile au implicaţii
majore în sectorul public.
Din punct de vedere al formelor de exprimare se poate spune că eficienţa

poate fi cuantificabilă - în special efectele economice - şi necuantificabilă -
efectele sociale. Managerii publici ar trebui să ţină seama de ambele
forme, dar şi de faptul că ele pot avea pe lângă dimensiunea prezentă şi o
dimensiune de perspectivă, deoarece o parte apreciabilă din rezultate se
obţin pe parcursul unei perioade de timp. Din păcate, cel mai adesea,
88
eficienţa de perspectivă – propagată – este ignorată. O analiză asupra

sistemului decizional arată o pondere foarte ridicată a deciziilor pe termen
scurt, ceea ce conduce la decizii cu efecte imediate, de cele mai multe ori
în detrimentul deciziilor pe termene medii şi lungi care sunt total neglijate.
De altfel o astfel de abordare determină efecte negative pe termen lung,
majorând coeficientul de risc. În sectorul public din România factorul
uman este una din resursele cel mai mult neglijate, iar consecinţele unei
astfel de situaţii conduc la efecte care nu sunt deloc greu de dedus.
Factorul uman reprezintă elementul cheie al activităţii şi performanţelor

din sectorul public. Mai mult, constituie coordonată esenţială a
dimensiunii şi mai ales a calităţii activităţii în sectorul public. Astfel că nu
se poate menţiona eficienţa unei instituţii publice în general fără a avea în
vedere, pe lângă eficienţa economică şi aspectele cuantificabile direct, şi o
serie de aspecte necuantificabile direct, dar care au multiple consecinţe
asupra performanţelor în sectorul public. Printre acestea un loc important îl
ocupă, cum e şi firesc, eficienţa muncii funcţionarilor publici. De folosirea
eficientă a personalului, de eficienţa muncii lui depinde însăşi calitatea şi
eficienţa activităţii din administraţia publică.
Altfel spus, eficienţa activităţii autorităţii administraţiei publice este

determinată de: calitatea actului administrativ; competenţele, capacitatea
de lucru şi de execuţie adecvate a sarcinilor; capacitatea autorităţilor locale
de a executa sarcinile în timp util.
Problema resurselor umane din sectorul public reprezintă multiple aspecte

de ordin social-uman, politic, juridic şi tehnic. Astfel, se pun probleme în
legatură cu pregatirea profesională a personalului instituţiilor publice,
probleme în legatură cu recrutarea şi repartizarea acestuia, cu aprecierea şi
promovarea în diferite funcţii, în general probleme de gestiune a
personalului. Există de asemenea probleme care privesc comportamentul
funcţionarilor publici în raporturile lor cu cetăţenii, probleme care se referă
la raporturile interumane în cadrul instituţiilor publice sau care privesc
raporturile dintre personalul sectorului public şi societate.
Toate aceste aspecte legate de problematica personalului din administraţia

publică nu trebuie abordate însă numai din punct de vedere strict juridic,
deoarece acestea ar conduce la o cunoaştere incompletă a realităţilor din
administraţie, pentru că există şi aspecte legate de munca funcţionarilor
publici care nu au reglementare juridică, dar care au rol deosebit de
important pentru asigurarea eficienţei instituţiei publice şi realizarea
misiunii sociale a acesteia.
Eficiență/Eficacitate în sectorul public.
8.2 Eficacitatea în sectorul public

89
Foarte mulţi specialişti străini consideră că nu se poate vorbi de eficienţă

fără eficacitate pentru că “este mult mai important să realizezi bine ceea ce
ţi-ai propus - eficacitatea - decât să realizezi bine altceva – eficienţa”.
Totodată se afirmă că relaţia dintre eficacitate şi eficienţă este una de

parte-întreg, eficacitatea influenţând în mod direct eficienţa, în special pe
cea a personalului, fiind chiar un element intrinsec al acesteia. Mai mult se
poate spune că eficacitatea este un atribut al omului şi are sursa în
personalitatea, cunoştinţele, raţiunea funcţionarilor publici, dar şi în
relaţiile dintre ei.
Atât eficacitatea ca element intrinsec al eficienţei personalului, cât şi

aceasta din urmă au o mare importanţă pentru eficienţa de ansamblu a
sectorului public. Pentru că nu e posibilă organizarea raţională şi
funcţionarea eficientă a sectorului public fără personal deosebit de eficient
şi eficace totodată. Altfel spus, eficienţa şi elementul ei intrinsec -
eficacitatea - sunt caracteristici esenţiale şi indispensabile ale muncii
funcţionarului public.
Lipsita de aceste caracteristici, munca fiecărui funcţionar public în parte ar

influenţa negativ activitatea de ansamblu a instituţiei şi/sau autorităţii. Mai
mult, ar pune în pericol însăşi atingerea obiectivului fundamental al
instituţiei publice: satisfacerea interesului public.
Ca urmare, este necesară concentrarea atenţiei managerilor publici asupra

performanţelor resurselor umane, creştere care va influenţa în mod evident
eficienţa utilizării resurselor materiale şi financiare şi eficienţa de
ansamblu a instituţiilor şi autorităţilor publice.
Din păcate mulţi specialişti în probleme de reformă consideră că pentru

reforma administraţiei publice este suficientă reglementarea juridică a
activităţii acesteia, a principalelor aspecte, fără să se înţeleagă ca un cadru
juridic valorează foarte puţin dacă nu sunt suficienţi funcţionari publici
care să-l valorifice prin munca lor. Mulţi manageri publici din sectorul
public din ţara noastră nu înţeleg faptul că pentru reforma sistemului
administrativ nu este suficientă completarea şi perfecţionarea cadrului
normativ, crearea unui cadru instituţional corespunzator şi nici chiar
elaborarea unor programe referitoare la recrutarea, planul carierei,
formarea specializată, standardele şi controlul asupra performanţelor
funcţionarilor publici. Este nevoie de mai mult, şi anume: de o noua
perspectiva asupra concepţiei despre funcţionarii publici şi rolul lor în
sistemul administrativ, o nouă abordare a activităţii acestora prin prisma
conceptelor de eficienţă şi eficacitate, căci acestea sunt elementele
indispensabile ale succesului schimbărilor.

Eficacitate și managementul prin performanțe în sectorul public.
90
8.3 Organizarea structurală în instituţiile şi autorităţile publice
În instituţiile şi autorităţile publice din sistemul administrativ din ţara

noastră prin cadrul legislativ de la nivel central se stabileşte structura
organizatorică, care devine astfel obligatorie, ea nu poate fi adaptată sau
modificată pe altă procedură decât cea prin care a fost stabilită iniţial.
Apare astfel un paradox care explică multe din blocajele sistemului
administrativ şi care este o consecinţă a gradului ridicat de centralizare a
sistemului administrativ din România. Deşi aceste structuri ar trebui să
servească drept cadru de desfăşurare a activităţilor prin care se realizează
şi furnizează serviciile publice, putând fi adaptate în funcţie de intensitatea
şi amploarea cererilor de diferite servicii ce apar în sistem, totuşi în
practică acest lucru nu este posibil.
Doar procedura legală este cea prin care pot fi aduse modificări structurilor
organizatorice din instituţiile şi autorităţile publice integrate în sistemul
administrativ din ţara noastră.
Acest mod depăşit de înţelegere a rolului unei structuri organizatorice

atrage foarte multe disfuncţionalităţi cu consecinţe directe asupra
proceselor de management şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile
publice limitând semnificativ capacitatea administrativă a acestora de a-şi
realiza misiunea socială pentru care au fost constituite.
Acesta este unul din multele exemple de încalcare a unui principiu

fundamental declarat în lege, acela al autonomiei.
Postul este componenta structurală de bază alcatuită din ansamblul

obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor desemnate pe
anumite perioade fiecărui funcţionar public.
Deoarece postul reprezintă „celula” de bază a structurii unei institutii

şi/sau autorităţi publice, sunt prezentate toate elementele componente ale
acestuia, respectiv: obiectivele postului, sarcinile, competentele şi
responsabilităţile ce revin fiecărui post.
Obiectivele postului reprezintă scopurile determinate în timp şi chiar

cuantificate pe care le are de realizat titularul postului. Aceste obiective se
regăsesc în sistemul piramidal de obiective al instituţiei/autorităţii ca
obiective ale funcţionarilor publici şi titularilor de funcţii publice de
conducere şi de execuţie, care sunt fie funcţionari publici, fie reprezentanţi
ai politicului.
Obiectivele posturilor asigură prin realizarea şi agregarea lor succesivă şi

ascendentă realizarea obiectivului fundamental al managementului public.
Deoarece obiectivele postului arată practic rolul titularului de post în
realizarea obiectivelor de ansamblu ale instituţiei/autorităţii publice, ele
justifică existenţa, menţinerea sau eliminarea postului din structura
organizatorică a instituţiei publice. Dacă nu sunt determinate obiective
clare, concise, cuantificabile şi determinate în timp pentru fiecare dintre
91
posturile din structura organizatorică, practic nu se justifică existenţa în

structura organizatorică a respectivelor poziţii.
Obiectivele postului care devin obiective individuale ale titularului de post

pot fi realizate de acesta prin intermediul celorlalte componente ale
structurii postului, respectiv: sarcini, competenţe, responsabilităţi.
Un act normativ, oricât de bine fundamentat ar fi, el rămâne la un grad

destul de ridicat de generalitate. Acesta ar trebui să reprezinte doar baza de
raportare a managerilor publici, atunci când determină configuraţia
structurii organizatorice într-o instituţie/ autoritate publică, asigurându-se
astfel o particularizare a acestui cadru la situaţii şi contexte specifice
identificate în aceleaşi domenii sau în unităţi administrativ-teritoriale
distincte, cu nevoi sociale generale, dar şi specifice.
Competenţa organizatională conferă titularului de post un anumit grad de

autoritate formală. În instituţiile şi autorităţile publice se disting două
forme ale autorităţii formale:
- ierarhică, de regulă exercitată de către instituţii/autorităţi publice, şi
funcţionari publici situaţi pe niveluri ierarhice superioare în structura
sistemului administrativ;
Autoritate formală pot avea guvernul, autorităţile care reprezintă guvernul

în unitatea administrativ-teritorială. Aceasta poate fi numită autoritate
formală de sistem. Există însă şi o a doua formă de autoritate formală care
se manifestă la nivelul componenţei structurale post, respectiv autoritatea
formală conferită de structura postului.
Autoritatea formală ierarhică se concretizează în acte normative, programe

de acţiuni iniţiate de reprezentanţii formaţiunilor politice, decizii politice,
decizii administrative etc.
- funcţională, de regulă exercitată asupra unor funcţionari publici din

compartimente funcţionale implicaţi în diferite activităţi.
Autoritatea funcţională se materializează în proceduri, metodologii,

proiecte de acte normative care exprimă cum trebuie executate diferite
activităţi sau implementate anumite decizii administrative. Şi această
formă de autoritate se exprimă la nivelul postului. Autoritatea funcţională
a postului arată practic cum trebuie executate sarcinile, până la ce nivel are
dreptul să acţioneze titularul postului pentru a realiza obiectivele postului.
Alături de autoritatea formală, titularii de posturi trebuie să aibă un grad

corespunzător de competenţă pentru a realiza obiectivele postului.
Există două forme de competenţă:

- o competenţă profesională exprimată de nivelul de pregătire, experienţa,
talentul, abilităţile titularului de post, calităţile, cunoştinţele, aptitudinile şi
deprinderile acestuia care îl susţin în procesul de realizare a obiectivelor
postului;
- o competenţă managerială pentru posturile integrate în structura de
conducere a instituţiei/sau autorităţii publice.
92
Autoritatea formală atribuită trebuie însoţită de prestigiul profesional

dobândit, ca urmare a exercitării competenţei profesionale de către
titularul de post.
Între toate elementele postului trebuie să existe un echilibru permanent.

Conţinutul postului trebuie abordat într-o perspectivă dinamică, flexibilă,
acesta trebuie adaptat în funcţie de schimbările care intervin în sistemul de
nevoi sociale generale şi specifice, de modificările în componentele
unităţilor administrativ-teritoriale, de schimbările în contextul intern şi
internaţional.
Funcţia publică ca şi concept poate fi abordată din două perspective: cea

legislativă şi cea managerială. Deşi cele două nu se elimina, dimpotrivă
sunt ca şi continut perfect compatibile, exista o serie de diferenţe în
perceperea conceptului de către jurişti şi de către specialiştii în domeniul
managementului public.
Din punctul de vedere al specialiştilor în drept administrativ, funcţia

publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de
autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării
competenţelor sale.
Principiile care stau la baza exercitării funcţiilor publice sunt:

- asigurarea tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici să fie
promptă, eficientă, liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere şi
presiuni politice;
- selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei;
- egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor
publici;
- stabilitatea funcţionarilor publici.
Legea privind statutul funcţionarului public, de altfel, defineşte

funcţionarul public ca „persoana numită într-o funcţie publică” iar
totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice
constituie corpul funcţionarilor publici.
Din perspectiva specialiştilor în domeniul managementului public, funcţia

publică aşa cum aceasta este prezentată de jurişti, are un accentuat caracter
limitativ, îngrădind semnificativ flexibilitatea unei structuri şi gradul de
autonomie al acesteia, ceea ce contravine principiilor fundamentale ale
Câteva argumente pot fi formulate în acest sens:

- funcţia publică nu poate să reprezinte doar un ansamblu de atribuţii şi
responsabilităţi stabilite de autoritatea sau instituţia publică în temeiul
legii. Funcţia publică fiind un element de generalizare a posturilor
asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi
responsabilităţii. Autoritatea formală corespunzatoare funcţiei publice îi
conferă titularului acesteia dreptul de a lua anumite decizii administrative
şi de management sau de a acţiona în calitatea sa de funcţionar public de
execuţie.
93
- scopul funcţiei publice nu poate să fie realizarea competenţelor acesteia,

ci în cel mai bun caz realizarea unor obiective clar, concis şi riguros
determinate derivate din sistemul de nevoi generale şi specifice de interes
public sau administrativ. Dacă am restrânge conţinutul funcţiei publice la
scopul prezentat de lege, respectiv realizarea competenţelor, atunci am
deduce ca titularul funcţiei publice are drept scop exercitarea puterii şi nu
preocuparea pentru satisfacerea intereselor publice generale şi specifice
aferente funcţiei publice de conducere sau de execuţie pe care o ocupă.
Funcţia publică reprezintă factorul de generalizare al unor posturi

asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi
responsabilităţii.
De exemplu, funcţiei publice de director îi corespunde în cadrul instituţiei

sau autorităţii publice un număr variabil de posturi, 4-6 sau chiar mai mult,
în funcţie de dimensiunile şi caracteristicile activităţii. Dacă funcţia
publică exprimă, în acest caz, întinderea autorităţii şi responsabilităţii unui
director în general, posturile se individualizează la nivelul fiecărui loc de
muncă prin intermediul elementelor specifice prezentate deja: obiective,
atribuţii, sarcini.
Specialiştii în domeniul managementului public consideră că într-o

instituţie publică sau autoritate trebuie să existe atâtea funcţii publice câte
sunt necesare pentru a servi satisfacerii interesului public. Practic nu legea
trebuie să precizeze care sunt funcţiile publice ce se pot constitui într-o
instituţie sau autoritate, ci raţionamentul logic este următorul: o funcţie
publică se constituie, se menţine sau se desfiinţează doar dacă situaţiile
concrete specifice determină astfel de modificări. Funcţiile publice nu
trebuie să existe în structura dacă nu există nevoi identificate şi obiective
determinate, în sensul integrării sau eliminării lor din structura. Mai mult
decât atât, numărul de funcţii publice şi de posturi în structura
organizatorică a autorităţii şi instituţiei publice sunt şi ele determinate de
nevoi obiective si nu poate fi stabilit de o autoritate sau instituţie publică
situată pe un nivel ierarhic superior. Aceasta poate în cel mai bun caz doar
să avizeze acest număr după o analiză managerială complexă, respectând
principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui
număr de posturi şi funcţii publice, dar şi a unui tip de post sau funcţie
publică face ca instituţiile şi autorităţile publice să se transforme în
instituţii şi autorităţi comandate, cărora niciodată atâta vreme cât li se
limitează autonomia managerială în conceperea structurii, nu li se poate
invoca lipsa de capacitate administrativă, de competenţa managerială şi de
funcţionari publici corespunzători din punct de vedere cantitativ, ca număr
de posturi şi funcţii publice, dar şi calitativ, ca pregătire.
În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public, funcţiile

publice trebuie să fie determinate de nevoi interne şi externe sesizate de
managerii publici, care au competenţa profesională şi managerială ca, în
condiţiile cadrului legislativ existent, să determine elementele organizării
procesuale şi structurale şi, practic să stabilească o configuraţie internă de
care sunt răspunzători, pe o perioadă determinată pe care au fost stabilite
obiective manageriale clare, concise şi necontradictorii.
94
O categorie aparte de funcţii publice identificate în sistemul administrativ

o reprezintă funcţiile de demnitate publică, care cel mai adesea se află sub
incidenţa politică. Acestea sunt constituite pe nivelurile superioare ale
structurilor sistemului administrativ şi sunt ocupate prin numire de către
reprezentanţi ai politicului.
Aceste funcţii de demnitate publică nu pot fi ocupate de funcţionari publici

de carieră, dar sunt accesibile nu numai politicienilor, ci şi persoanelor
agreate în mediul politic fie pentru performanţele profesionale deosebite
obţinute în cariera proprie, fie pentru a susţine punerea în aplicare a
programelor politice ale partidelor care obţin majoritatea în alegeri şi
formează împreună cu unele partide minoritare echipa de guvernare pe o
perioadă determinată.
Spre deosebire de celelalte categorii de funcţii publice, acestea din urmă

nu sunt limitate ca număr de cadrul legislativ, ele rămân la latitudinea
reprezentanţilor politicului. Prin urmare, structurile organizatorice ale
instituţiilor şi autorităţilor publice de la nivel central şi chiar local pot fi
dotate cu un număr determinat de reprezentanţi politici de astfel de funcţii
de demnitate publică. De menţionat că aceasta categorie de funcţii
reuneşte: secretari de stat, subsecretari de stat, miniştri, miniştri adjuncţi,
preşedinţi de agenţii, preşedinţi ai autorităţilor judecătoreşti etc. Pentru
aceasta categorie de funcţii de demnitate publică nu se determină în mod
clar competenţele, responsabilităţile şi sarcinile titularilor. Baza de
raportare a acestora o reprezintă cadrul legislativ general şi specific
elaborat şi publicat special pentru instituţia sau autoritatea pentru care a
fost înfiinţată funcţia de demnitate publică respectivă.
O altă categorie distinctă de funcţie publică este cea ocupată de

reprezentanţii politici. Funcţia publică ocupată de reprezentanţii politici
este acea funcţie ce revine în mod direct politicienilor care au candidat în
procesul electoral la ocuparea unor astfel de funcţii, fie direct, fie pe listele
unui partid politic, a cărui doctrină o agreează. Exemple de astfel de
funcţii publice de conducere ocupate de reprezentanţi ai politicului:
Preşedintele României, primarul, preşedintele consiliului judeţean,
consilierul local.
Nici pentru aceasta categorie de funcţii publice nu sunt definite clar

competentele, responsabilităţile şi sarcinile titularilor, ele ramân la
latitudinea fiecăruia, neexistând altă bază de raportare pentru evaluare
decât promisiunile sau angajamentele scrise lansate de fiecare în
campaniile electorale.
Toate categoriile de funcţii prezentate sunt funcţii publice a căror existenţă

în structura organizatorică este finanţată din bugetele publice, însă în ceea
ce priveşte sarcinile, competenţele şi responsabilitatile aferente, acestea
sunt determinate doar pentru câteva. Cele care au un grad mai redus de
competenţe manageriale, deoarece în sistemul administrativ din ţara
noastră, ultimele două categorii îşi alocă o serie de competenţe
manageriale sporite, dominând conţinutul funcţiilor publice ocupate de
funcţionarii de cariera, a căror autonomie managerială şi responsabilitate
sunt serios afectate.
95
În toate statele democratice există o separaţie clară a acestor categorii de

funcţii publice, dar şi o delimitare clară a rolului şi limitelor de penetrare a
fiecărei categorii în sistem, astfel încât funcţionalitatea mecanismelor
manageriale necesare realizării misiunii sociale a instituţiilor şi
autorităţilor publice să nu fie afectate, iar sistemul să-şi păstreze
integritatea şi gradul de flexibilizare a structurii absolut necesare.
În contextul actual, devin absolut necesare corecţii importante în ceea ce

priveşte aria de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii de către funcţiile
de demnitate publică şi de către cele ocupate de reprezentanţii politici,
altfel există deja pericolul evident al politizării şi destabilizării unui sistem
tocmai datorită deficienţelor majore existente în modul de concepere şi
funcţionare a structurilor organizatorice din institutiile şi autorităţile
publice din ţara noastră.
Nu trebuie uitat ca sistemul administrativ dintr-o ţară reprezintă coloana

vertebrală a acestuia, iar modul de constituire şi funcţionare a fiecărei
componente organizatorice influenţează decisiv starea de sănătate a
sistemului în ansamblul lui şi a sectorului public, în general.
Compartimentele sunt componente rezultate din agregarea unor posturi şi

funcţii publice cu continut similar şi/sau complementar.
Compartimentul într-o instituţie sau autoritate publică reuneşte un grup de

funcţionari publici sau de angajaţi cu contract de muncă implicaţi în
desfăşurarea unor activităţi relativ omogene, care au o pregătire specială în
domeniul tehnic, economic, social, sănătăţii, administrativ etc.,
corespunzător profilului instituţiei sau autorităţii publice, care utilizează
metode şi proceduri adecvate pentru realizarea unor obiective, desfăşoară
activitatea în acelaşi spaţiu şi sunt subordonate nemijlocit unui titular de
funcţie publică de conducere.
Exista o pondere ridicata a compartimentelor funcţionale în interiorul

structurii unui sistem administrativ. Compartimentele funcţionale
predomină în structurile organizatorice ale ministerelor, agenţiilor,
direcţiilor generale, Parlamentului, administraţiilor prezidenţiale etc. În
sistemele administrative centralizate se observă o delimitare clară între
cele două categorii de compartimente, există chiar o specializare a fiecărei
categorii, ceea ce în practică alimentează un dezechilibru între cel care
fundamentează şi ia decizia administrativă – compartimentul funcţional şi
cel care execută conţinutul deciziei administrative – compartimentul
funcţional, situaţie deosebit de delicată care contribuie la întarirea
caracterului birocratic al activităţii desfăşurate în compartimentele
funcţionale.
În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public

respectarea principiilor fundamentale ale managementului public necesită
o riguroasă determinare a numărului şi structurii compartimentelor
operaţionale şi funcţionale, astfel ca să existe un grad ridicat de
funcţionalitate şi o orientare a conţinutului activităţii desfăşurate în cadrul
lor către ceea ce piaţa serviciilor aşteaptă.
96
Este necesară determinarea numărului optim de compartimente funcţionale

şi operaţionale pentru a se mentine un grad acceptabil de birocratizare a
structurii şi implicit a serviciilor publice oferite de autorităţi şi instituţii
publice.
Instituţiile şi autorităţile publice fac parte dintr-un sistem social-

administrativ. Existenţa sistemului determină în mod evident şi existenţa
relaţiilor, a legăturilor între toate elementele acestuia, pentru a exista o
coeziune şi o coerenţa absolut necesare îndeplinirii misiunii sociale pe care
o au majoritatea instituţiilor şi autorităţilor publice. În acest context se
identifică un alt concept şi un alt criteriu de clasificare a relaţiilor în
sectorul public: relaţiile administrative.
Relaţiile administrative sunt legăturile care se stabilesc între toate

componentele sistemului socio-administrativ care asigură integritatea şi
coeziunea acestuia în procesul de realizare a obiectivului fundamental al
În sistemul administrativ din România există instituţii şi autorităţi atât la

nivel naţional, cât şi la nivel local care sunt specializate în efectuarea
controlului asupra modului în care funcţionează instituţiile şi autorităţile
publice, asupra gradului în care acestea răspund unor nevoi sociale
generale şi specifice.
În instituţiile şi autorităţile publice din România, numărul de niveluri

ierarhice în acelaşi tip de instituţie sau autoritate este acelaşi, deoarece
sistemul se orientează în primul rând după conţinutul cadrului legislativ şi
abia în ultimul rând după nevoile interne. Astfel sunt numeroase instituţii
şi autorităţi administrative în ţara noastră care au structuri similare, în timp
ajungându-se chiar la identificarea unui prototip de structură cu număr
identic de niveluri ierarhice şi configuraţie aproape identică. Aceasta
demonstrează gradul redus de înţelegere a rolului structurii organizatorice,
în general, a numărului de niveluri ierarhice, în special, implicaţiile majore
pe care acestea le au asupra funcţionalităţii structurii şi viabilităţii
manageriale a instituţiei sau autorităţii publice.
În instituţiile şi autorităţile publice cu număr mare de niveluri ierarhice pe

care le întâlnim în special în administraţia publică centrală din ţara noastră,
principalele probleme care apar sunt:
- dificultăţi în procesul de comunicare, ceea ce determinî frecvenţa mare a
distorsiunilor, filtrajelor şi redundanţelor, dar şi supraîncărcări ale
canalelor sistemului informaţional;
- creşterea duratelor proceselor de fundamentare a deciziilor de
management şi a deciziilor administrative;
- consum mare de timp şi resurse materiale şi financiare;
- fluxuri şi circuite informaţionale lungi;
- dificultăţi în implementarea deciziilor de management şi administrative
etc.
Se recomandă structurile organizatorice plate cu număr mic de niveluri

ierarhice şi cu dezvoltare corespunzătoare pe orizontală, deoarece acestea
97
facilitează buna comunicare şi integrare a componentelor structurale în

sistemul de management al instituţiei sau autorităţii publice.
Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de

un titular de funcţie publică sau de un reprezentant politic ales într-o
funcţie publică.
Mărimea ponderii ierarhice este influenţată de numărul de niveluri

ierarhice cu care se află în raport invers proporţional. Ponderea ierarhică
este componenta structurală care conferă ordine în cadrul structurii
organizatorice a instituţiei sau autorităţii publice. Astfel, o
supradimensionare a ponderii ierarhice îngreunează semnificativ
coordonarea şi controlul activităţilor desfăşurate în instituţiile publice, în
timp ce o subdimensionare determină amplificarea nejustificată a costului
structurii organizatorice. În instituţiile şi autorităţile publice, ponderea
ierarhică creşte pe verticala structurilor organizatorice către nivelurile
inferioare.
Dimensiunea ponderii ierarhice alături de numărul de niveluri ierarhice şi

tipul de relaţii organizatorice reprezintă principalii parametri de
caracterizare a tipului de structură organizatorică şi a implicaţiilor pe care
aceasta le are asupra celorlalte componente ale sistemului de management
din instituţiile şi autorităţile publice.

Principii cantitative și calitative în organizarea funcției publice.


Răspuns 8.1
Factorul uman reprezintă elementul cheie al activităţii şi performanţelor
din sectorul public. Mai mult, constituie coordonată esenţială a
dimensiunii şi mai ales a calităţii activităţii în sectorul public. Astfel că nu
se poate menţiona eficienţa unei instituţii publice în general fără a avea în
vedere, pe lângă eficienţa economică şi aspectele cuantificabile direct, şi o
serie de aspecte necuantificabile direct, dar care au multiple consecinţe
asupra performanţelor în sectorul public. Printre acestea un loc important îl
ocupă, cum e şi firesc, eficienţa muncii funcţionarilor publici. De folosirea
eficientă a personalului, de eficienţa muncii lui depinde însăşi calitatea şi
98
eficienţa activităţii din administraţia publică.
Altfel spus, eficienţa activităţii autorităţii administraţiei publice este

determinată de: calitatea actului administrativ; competenţele, capacitatea
de lucru şi de execuţie adecvate a sarcinilor; capacitatea autorităţilor locale
de a executa sarcinile în timp util.
Răspuns 8.2
Mulţi manageri publici din sectorul public din ţara noastră nu înţeleg
faptul că pentru reforma sistemului administrativ nu este suficientă
completarea şi perfecţionarea cadrului normativ, crearea unui cadru
instituţional corespunzator şi nici chiar elaborarea unor programe
referitoare la recrutarea, planul carierei, formarea specializată, standardele
şi controlul asupra performanţelor funcţionarilor publici. Este nevoie de
mai mult, şi anume: de o noua perspectiva asupra concepţiei despre
funcţionarii publici şi rolul lor în sistemul administrativ, o nouă abordare a
activităţii acestora prin prisma conceptelor de eficienţă şi eficacitate, căci
acestea sunt elementele indispensabile ale succesului schimbărilor.
Răspuns 8.3
Specialiştii în domeniul managementului public consideră că într-o
instituţie publică sau autoritate trebuie să existe atâtea funcţii publice câte
sunt necesare pentru a servi satisfacerii interesului public. Practic nu legea
trebuie să precizeze care sunt funcţiile publice ce se pot constitui într-o
instituţie sau autoritate, ci raţionamentul logic este următorul: o funcţie
publică se constituie, se menţine sau se desfiinţează doar dacă situaţiile
concrete specifice determină astfel de modificări. Funcţiile publice nu
trebuie să existe în structura dacă nu există nevoi identificate şi obiective
determinate, în sensul integrării sau eliminării lor din structura. Mai mult
decât atât, numărul de funcţii publice şi de posturi în structura
organizatorică a autorităţii şi instituţiei publice sunt şi ele determinate de
nevoi obiective si nu poate fi stabilit de o autoritate sau instituţie publică
situată pe un nivel ierarhic superior. Aceasta poate în cel mai bun caz doar
să avizeze acest număr după o analiză managerială complexă, respectând
principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui
număr de posturi şi funcţii publice, dar şi a unui tip de post sau funcţie
publică face ca instituţiile şi autorităţile publice să se transforme în
instituţii şi autorităţi comandate, cărora niciodată atâta vreme cât li se
limitează autonomia managerială în conceperea structurii, nu li se poate
invoca lipsa de capacitate administrativă, de competenţa managerială şi de
funcţionari publici corespunzători din punct de vedere cantitativ, ca număr
de posturi şi funcţii publice, dar şi calitativ, ca pregătire.
1. Carta Verde. Politica de dezvoltare regională în România,

Guvernul României şi Comisia Europeană, Programul Phare, 1998
2. Conf. univ. dr. Armenia Androniceanu - Noutăţi în managementul
public, note de curs 2005
3. M. Costea - Introducere în administraţia publică, Editura
Economică, Bucureşti, 2000
4. Prof. univ. dr. George Moldoveanu, Lect. univ. dr. Cosmin Dobrin
- Managementul calităţii în sectorul public, note de curs 2007
99
5. Simona Mina, Remus Zăgan, Nicolae Naum, Calitatea şi

managementul calităţii, Ed. ExPonto, 2010
100
NOUL MANAGEMENT PUBLIC. MANAGERIALISMUL.

TAYLORISMUL (II)
Cuprins Pagina

9.1 Noul management public şi misiunea instituţiilor publice în acest context...................
9.2 Profesionalizarea managementului public.....................................................................
9.3 Flexibilizarea managementului public...........................................................................
101

• analiza nivelului de eficacitate a managementului in sectorul public;
• analiza soluţiei noului management public de combatere a
birocraţiei instituţionale;
• studenţii trebuie să poată realiza, comparativ, distincţia între
principiile weberiene de organizare a administraţiei publice şi
teoreticienii noului management public, reprezentaţi de Friederick
Taylor.
9.1 Noul management public şi misiunea instituţiilor publice în acest context
Modelul tradiţional de abordare a administraţiei publice nu numai că nu

mai este unul potrivit pentru sectorul public, dar se simte tot mai mult
nevoia unei schimbări majore în instituţiile publice, prin care valorile de
baza ale Noului management public să poată fi dezvoltate şi implementate.
Sistemul de valori fundamentale ale noului management public

Chiar dacă în ceea ce priveşte conţinutul valorilor de bază există încă mai
multe accepţiuni, totuşi în timp s-a conturat un punct de vedere unanim
acceptat în ţările dezvoltate, cel referitor la necesitatea renunţării la unele
elemente ale gândirii birocratice, considerată mult timp ca modalitatea
ideală de organizare a unui sistem administrativ şi a componentelor
acestuia.
Această schimbare fundamentală, aşa cum afirma şi Owen Hughes, în

lucrarea “Public Management and Administration”, dincolo de
numeroasele probleme apărute odată cu declanşarea ei, pare să fie una
ireversibilă, care va marca o nouă perioadă de dezvoltare a ştiintei
managementului public şi de reformare a sistemelor de management public
din toate ţările”.
Cercetările teoretice, dar în special cele cu caracter practic, au demonstrat

din plin necesitatea şi oportunitatea unor schimbări fundamentale în
domeniul managementului public.
Primele elemente ale noului curent în domeniul managementului public au

fost identificate în Statele Unite ale Americii, după alegerea lui Ronald
Reagan ca Preşedinte în 1980 şi în Marea Britanie odată cu preluarea
mandatului de prim ministru de către d-na Margaret Thatcher.
Abordarea conducerii în sectorul public în general, şi în domeniile

integrate în acesta, în special, a cunoscut după anii ‘90 mai multe forme de
exprimare.
Pollitt, în 1990 a numit noul curent „managerialism”, Hood, în 1991

prezenta conţinutul unei noi abordări numită „noul management public”,
în 1992 Lan şi Rosenbloom prezentau dintr-o perspectivă specifică
„orientarea către piaţă a administraţiei publice”. În acelaşi an, Barzelay a
reunit punctul său de vedere sub titulatura: „paradigma postbirocratică”,
102
pentru ca imediat să apară reacţia din partea lui Osborn şi Gaebler

exprimată ca „guvernarea antreprenorială”.
Dincolo de această varietate de forme de exprimare, la o analiză atentă a

conţinutului noului management public se constată importante puncte de
vedere comune:
- atenţie deosebită acordată fundamentării şi realizării obiectivelor;
- accentul pus pe responsabilitatea individuală a managerilor publici pentru
realizarea obiectivelor;
- creşterea gradului de autonomie şi flexibilitate managerială;
- introducerea indicatorilor de performanţă pentru măsurarea gradului de
realizare a obiectivelor fundamentale şi individuale;
- integrarea în gândirea managerială a celor „3E”, însemnând economie,
eficienţă şi eficacitate;
- orientarea către piaţă şi deplasarea centrului atenţiei de la modul de
desfăşurare a proceselor asupra gradului în care, prin rezultatele oferite,
nevoile sociale sunt satisfăcute.
Noul model al managementului public surclasează efectiv modelul

tradiţional al administraţiei publice şi, în mod inevitabil, mai devreme sau
mai târziu, viitorul în sectorul public va fi în totalitate dominat de noile
valori manageriale promovate atât în teorie, cât şi în practică. Noua
abordare schimbă semnificativ modul de desfăşurarea a activităţii în
instituţiile publice şi totodată rolul managerului public şi funcţionarilor
publici de execuţie. Activitatea lor va fi determinată de noile coordonate
ale managementului public, respectiv, obiectiv, rezultate, responsabilitate
pentru nivelul performanţelor, creativitate şi inovare şi nu de rutină şi
tradiţionalismul specifice activităţilor administrative.
Coordonate ale misiunii instituţiilor publice în contextul Noului

management public
Misiunea unei instituţii publice reprezintă un ansamblu de orientări
fundamentale privind:
- produsele şi serviciile publice oferite pentru satisfacerea nevoilor
generale şi specifice;
- segmentul de piaţă din sectorul public căruia li se adresează;
- nivelul administrativ;
- unitatea administrativ-teritorială şi colectivitatea locală unde sunt oferite
serviciile;
- mijloacele tehnice folosite pentru producerea şi furnizarea lor;
- viziunea generală a reprezentanţilor managementului instituţiei publice în
legătură cu funcţionarii publici, de sectorul public şi de particularităţile
unităţii administrativ-teritoriale în care îşi desfaşoară activitatea.
Abordări recente în managementul public internaţional şi

oportunitatea adaptării şi implementării lor în instituţiile publice din
România
În ultimii ani au fost declanşate o serie de mutaţii importante în domeniul
managementului public. Faptul este absolut normal, dacă luăm în
considerare elementele noi promovate de specialiştii în domeniu. Acestea
redefinesc semnificativ cadrul de desfăşurare a proceselor de management
şi de execuţie din instituţiile publice, valorile, modul de exprimare şi de
103
evaluare a performanţelor obţinute de managerii publici şi de executanţi.

Misiunea instituțiilor publice în contextul noului management public.
9.2 Profesionalizarea managementului public
Complexitatea mediului social, politic, economic din diferite ţări ca de

altfel şi dinamismul schimbărilor intervenite în instituţiile publice au
determinat declanşarea în ţările dezvoltate a unui proces de
profesionalizare a managementului public, desigur în condiţiile în care s-
au asigurat premisele ştiinţifice, informaţionale, umane şi tehnico-
materiale necesare.
Profesionalizarea managementului public constă într-un proces amplu de

atragere, selecţie şi creare în cadrul instituţiilor publice a unui corp de
funcţionari publici specializat în domeniul managementului public, care să
exercite funcţiile managementului public, să aplice metode, tehnici şi
abordări, care să conducă la obţinerea în instituţiile publice a unor
performanţe deosebite răspunzând aşteptărilor celorlalte instituţii din
cadrul aparatului administrativ şi cetăţenilor.
Managementul public are ca obiectiv fundamental satisfacerea cerinţelor şi

nevoilor generale ale membrilor societăţii.
Procesul de realizare a lui este puternic influenţat de conţinutul cadrului

legislativ şi de gradul de profesionalizare a politicienilor, a titularilor de
posturi şi funcţii publice de conducere şi de executie, care desfăşoară
activitate în cadrul sistemului.
În acest scop, în toate ţările dezvoltate înainte de declanşarea procesului

reformelor în sectorul public una din schimbările majore a vizat crearea şi
dezvoltarea unui corp profesionist de funcţionari publici, neutru din punct
de vedere politic şi care să-şi asume responsabilitatea atât pentru punerea
în aplicare a cadrului legislativ, dar mai ales în ceea ce priveşte realizarea
obiectivului fundamental al managementului public.
Formarea profesională şi perfecţionarea pregătirii profesionale a

funcţionarilor publici şi a personalului atras în instituţiile publice au
devenit o necesitate stringentă în multe din instituţiile publice din ţările
dezvoltate.
În acest sens, primul pas a fost stabilirea clară a rolului şi a limitelor de

competenţă ale reprezentanţilor politicului în managementul public. Al
doilea pas a fost acceptarea faptului că profesionalizarea managementului
public necesită o redefinire a conţinutului activităţilor de formare şi
perfecţionare a pregătirii funcţionarilor publici. Al treilea pas a constat în
104
declanşarea procesului de formare şi dezvoltare a noului sistem de valori

care, în cel mai scurt timp să conducă la obţinerea unui nivel de
performanţă în sectorul public, cel puţin la nivelul aşteptărilor cetăţenilor
din ţările respective.
Prin urmare, profesionalizarea managementului public este puternic

determinată de formarea şi perfecţionarea resurselor umane din instituţiile
publice. Aceste două activităţi influenţează semnificativ calitatea
proceselor de management şi de execuţie şi contribuie efectiv la realizarea
obiectivului fundamental al managementului public.
O analiză atentă asupra sistemelor de perfecţionare a resurselor umane din

sectorul public în ţările dezvoltate arată că există o mare varietate de
preocupări în acest sens, toate conducând însă către un obiectiv comun,
acela al eficientizării formării funcţionarilor publici pentru a sprijini
realizarea câtorva schimbări fundamentale necesare prin redefinirea
strategiilor şi politicilor de personal.
Intensificarea activităţilor de formare şi de pregătire a resurselor umane

din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice reprezintă doar primii doi
paşi în procesul amplu de profesionalizare a managementului public.
Profesionalizarea managementul public implică o pregătire deosebită a

titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi în domeniile cu care
managementul public se află în interdependenţa permanentă, respectiv,
domeniul dreptului, politic şi administrativ.
În toate ţările democratice din Uniunea Europeană, tendinţa de

profesionalizare a managementului public a determinat mutaţii
semnificative în conţinutul politicilor administrative, instituţionale
generale şi specifice domeniului resurselor umane.
În marile democraţii occidentale procesul de profesionalizare a

managementului public a început cu redefinirea activităţii de selecţie a
candidaţilor la posturile şi funcţiile publice. Se urmăreşte identificarea
celei mai bune persoane pentru o carieră de funcţionar public şi, mai
târziu, pentru funcţii speciale, şi nu identificarea persoanelor agreate de
reprezentanţii politici.
Profesionalizarea managementului public nu se poate realiza fără o

fundamentare adecvată a strategiilor şi politicilor de training în domeniul
resurselor umane. Este binecunoscut faptul că administraţiile occidentale
alocă aproximativ 5 % din costurile cu resursele umane pentru pregătirea
acestora. Cele mai multe programe de training au un caracter practic şi
sunt bine articulate în conţinutul strategiilor globale şi instituţionale.
În ultimii ani, realitatea a demonstrat că în toate ţările occidentale se

identifică o nevoie urgentă de instruire şi perfecţionare a pregătirii
titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere, în mod deosebit în
domeniul managementului public, pentru a-şi însuşi metodele şi tehnicile
de management moderne, pentru dezvoltarea abilităţilor manageriale, dar
şi informatice, pentru dezvoltarea gândirii strategice specifice şi pentru
105
extinderea abordării managementului public bazat pe performanţă.
Un alt obiectiv important vizează dezvoltarea sistemului carierei dându-se

o atenţie deosebită dezvoltării aptitudinilor şi experienţei persoanelor
capabile încadrate în autorităţile şi instituţiile publice. În timp, acestor
categorii de persoane li se acordă competente mai mari pentru a desfăşura
o gamă variată de activităţi chiar şi în instituţii sau autorităţi publice
diferite pentru a crea un corp de funcţionari publici cu o viziune sistemică
şi un grad mai mare de flexibiliate.
Profesionalizarea managementului public presupune crearea şi dezvoltarea

permanentă a unui sistem unitar de training pentru funcţionarii publici şi
pentru reprezentanţii politicului propulsaţi în funcţii publice. Astfel de
instituţii de training există în toate ţările occidentale.
În Danemarca există trei mari coordonate ale procesului de modernizare a

managementului public. Prima este profesionalizarea managementului
public prin care se urmăreşte eficientizarea serviciilor publice şi a
sistemului de furnizare a acestora. A doua coordonată majoră este
privatizarea serviciilor publice în vederea rentabilizării acestora. A treia
coordonată vizează salarizarea funcţionarilor publici în funcţie de
performanţele individuale obţinute şi de gradul de realizare al obiectivelor.
În Elvetia, profesionalizarea managementului public este puternic

susţinută de introducerea unui sistem specific de „indicatori specifici”,
definiţi exclusiv pentru reprezentanţii politicului integraţi în structura
sistemului administrativ şi în managementul public. Astfel, este posibilă
măsurarea eficienţei sistemului condus şi a eficacităţii celor care
fundamentează decizii politice importante.
Un alt pas important pe care democraţiile occidentale l-au parcurs în ceea

ce priveşte profesionalizarea managementului public a fost motivarea
funcţionarilor publici pentru a deveni buni profesionişti.
Toate statele Uniunii Europene consideră dificil acest proces, deoarece se

recunoaşte că cei mai mulţi cetăţeni nu doresc „să-şi vadă banii din
impozite cheltuiţi pe salariile mari ale managerilor publici”. Pe de altă
parte, se porneşte de la un adevăr elementar, dar esenţial, şi anume de la
faptul că fără o motivare corespunzătoare a funcţionarilor publici, în
general şi a celor cu funcţii de conducere, în special, autorităţile şi
instituţiile publice nu vor reuşi niciodată să atragă, să integreze şi să
profesionalizeze resursele umane, să dezvolte un management public
profesionist bazat pe competenţă şi orientat către obţinerea de
performanţe.
În sistemul de management public din România profesionalizarea

managementului public este absolut necesară dacă se doreşte orientarea
sistemului administrativ şi a statului nostru către valorile promovate în
toate democraţiile occidentale.
Etapele importante ale acestui proces sunt:

1. elaborarea unui studiu amplu de diagnosticare în domeniul resurselor
106
umane;
2. fundamentarea strategiei globale în domeniul resurselor umane în
sectorul public;
3. elaborarea strategiei globale şi a strategiei în domeniul resurselor umane
în administraţie şi în celelalte domenii de activitate din sectorul public;
4. pregătirea resurselor umane pentru implementarea strategiilor;
5. asigurarea climatului organizaţional;
6. implementarea strategiilor de resurse umane;
7. monitorizarea, evaluarea şi adaptarea strategiei globale şi a celei în
domeniul resurselor umane.
Efectele unei astfel de schimbări fundamentale în cadrul autorităţilor şi

instituţiilor publice din ţara noastră sunt:
- îmbunătăţirea semnificativă a calităţii deciziilor administrative;
- amplificarea funcţionalităţii la nivel de instituţie şi de sistem
administrativ în ansamblul lui;
- îmbunătăţirea calităţii serviciilor oferite instituţiilor şi cetăţenilor;
- îmbunătăţirea imaginii institutiilor publice şi a autorităţilor statului etc.
Iniţierea şi accelerarea profesionalizării managementului public în sectorul

public din ţara noastră reprezintă o premisă necesară în procesul reformei
administrative, care aşteaptă a fi implementată în autorităţile şi instituţiile
publice de la nivel central şi local.
Fără o profesionalizare a managementului public este foarte greu de crezut

că instituţiile publice şi autorităţile administrative vor ajunge la niveluri de
performanţă comparabile cu cele ale organizaţiilor similare din ţările
dezvoltate. Doar pe bază de vechime, fler, experienţă, orientare politică şi
un nivel elementar de pregătire generală nu se pot obţine rezultate concrete
pozitive în procesul reformei şi este foarte greu de crezut că instituţiile
noastre publice se vor putea apropia într-un timp rezonabil de
performanţele sectorului public din marile democraţii occidentale.
Modele de bună practică în profesionalizarea noului management public.
9.3 Flexibilizarea managementului public
Multitudinea şi complexitatea schimbărilor manifestate în sectorul public,

în general, în sistemele administrative, în sfera serviciilor publice, în
special, ca urmare a influenţei factorilor exogeni instituţiilor publice, dar şi
endogeni, au determinat intensificarea procesului de adaptare permanentă
a conţinutului managementului public.
Flexibilizarea managementului public constă în crearea unui sistem de

conducere suficient de dinamic şi stabil care să asigure un echilibru între
identitatea unei instituţii şi/sau autorităţi publice, diferită de alta prin
107
misiunea socială care îi revine în cadrul sistemului şi prin schimbările

semnificative care apar în mediul extern al acesteia, respectiv în sfera
economică, politică, administrativă, socială, culturală etc.
Multidimensionalitatea acestei tendinţe a managementului public

determină existenţa mai multor tipuri de flexibilitate în cadrul instituţiilor
şi autorităţilor publice:
 Flexibilitatea culturii organizaţionale constă în adaptarea
permanentă a sistemului intern de valori de bază dintr-o instituţie-
autoritate publică, ca urmare a modificărilor aparute în mediul
organizaţional intern şi extern.
 Flexibilitatea organizatorică constă într-o remodelare permanentă a
structurii organizatorice a instituţiei-autorităţii publice în funcţie de
schimbările determinate de variabilele endogene sau exogene acesteia.
 Flexibilitatea informaţională constă într-un proces de structurare şi
îmbogăţire permanentă a conţinutului sistemului informaţional şi a
procesului de comunicare internă şi externă pentru a oferi, în timp util,
informaţiile necesare funcţionarilor publici de conducere sau de
execuţie şi reprezentanţilor politicului propulsaţi în structurile
instituţiilor publice şi autorităţilor administraţiei de stat.
 Flexibilitatea decizională constă în adaptarea permanentă a
conţinutului deciziilor administrative la particularităţile mediului
organizaţional intern şi extern, dată fiind influenţa puternică pe care
factorii exogeni o exercită asupra procesului decizional din instituţiile
publice.
 Flexibilitatea instrumentală sau metodologică presupune un proces
continuu de identificare, analiză, selecţie şi adaptare permanentă a
metodelor şi tehnicilor manageriale necesare tuturor categoriilor de
funcţionari publici şi nu numai pentru desfăşurarea proceselor de
management şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile administraţiei
de stat.
Se poate constata că prin aceasta tendinţă reprezentanţii managementului

public urmăresc să asigure un echilibru dinamic permanent între sistemul
intern şi mediul extern, prin care instituţia şi autoritatea publică
dobândeşte premisele necesare realizării obiectivelor previzionate stabilite.
Fără îndoială că tendinţa de flexibilizare presupune un management public

profesionist, care să aibă capacitatea de a sesiza necesitatea şi conţinutul
schimbărilor, dar şi abilitatea managerială de a adapta vechiul sistem la
noile condiţii, astfel încât obiectivele instituţiilor şi ale autorităţilor publice
să fie realizate.
Experienţa managerilor publici a condus, de altfel, la confirmarea unui

adevăr elementar şi esenţial, anume că nu există un model universal
valabil de succes, care să poată fi preluat şi aplicat într-o instituţie publică
şi/sau autoritate administrativă.
Misiunea managerilor publici este aceea de a sesiza modificările de

conţinut ale variabilelor organizaţionale interne şi externe, intensitatea
acestora şi de a adapta permanent sistemul de management din instituţiile
publice şi autorităţile administraţiei de stat la un context specific unei
108
perioade. Pentru aceasta, managerii publici pot îmbina propria experienţă

şi pregătire cu experienţa altor manageri publici şi cu noile concepte,
metode, tehnici şi tehnologii informaţionale puse la dispoziţie de
specialiştii din diverse domenii.
Deşi această tendinţă a managementului public ar trebui să facă parte

integrantă din gândirea managerială a oricărui titular de funcţie publică de
conducere sau reprezentant al politicului propulsat în sistem, din păcate, în
contextul românesc, ea este destul de puţin acceptată ca necesitate şi foarte
puţin aplicată.
Paradoxal, în ţara noastră se constată că organizaţiile din sectorul public au

un grad destul de redus de flexibilitate, dar în acelaşi timp numeroase
schimbări au marcat semnificativ în timp conţinutul managementului
public.
În sistemul administrativ din ţara noastră există percepţia, greşită de altfel,

potrivit căreia flexibilitatea managementului public poate fi acceptată doar
până la limita precizată de lege, neglijându-se un aspect elementar, dar
esenţial şi anume acela ca instituţia publică şi autoritatea statului trebuie să
funcţioneze în acelaşi timp ca parte a unui întreg (sistemul administrativ)
şi ca entitate distinctă, în serviciul altor instituţii sau autorităţi şi al
cetăţenilor. Din această perspectivă, reprezentanţii managementului public
trebuie să determine misiunea organizaţiei şi propriile obiective integrate
în sistem, în ansamblul lui, şi să modeleze, în funcţie de variabilele
situaţionale, componentele sistemului de management, astfel încât ţelurile
propuse să fie realizate.
Din păcate, în instituţiile şi autorităţile publice din ţara noastră apare

evidentă, în cele mai multe cazuri, formalizarea excesivă a schimbărilor în
sistemul de management public şi caracterul teoretic al acestora, de altfel o
rezultantă firească a unei percepţii generalizate.
Funcţionarii publici de carieră nu sunt stimulaţi să aibă iniţiative în

procesul schimbărilor organizaţionale, aşteptând ca, de cele mai multe ori,
propunerile să apară de la titularii funcţiilor publice de conducere sau
frecvent să fie formulate de reprezentanţii politicului.
Flexibilizarea managementului public în institutiile publice din România

nu poate fi realizată prin acte normative, universal valabile referitoare la
structura organizatorică sau la procesul decizional, prin imixiuni ale
autorităţilor centrale sau prin ordine ministeriale. Soluţia constă în
„însănătoşirea sistemului“, tratându-l din interior prin îmbunătăţirea
capacităţii manageriale a instituţiilor publice, prin numirea pe posturile şi
funcţiile publice a unor funcţionari publici de carieră, pregatiţi să devină
manageri publici profesionişti cu obiective individuale, sarcini,
competenţe şi responsabilităţi riguros determinate.
109

Șanse de flexibilizare a sectorului public în România.


1. Noul management public, evoluţia instituţiilor publice de la birocraţia

weberiană la managerialism.
2. Apreciaţi posibilităţile de introducere a managementului prin
performanţe în administraţia public în România.
3. Descrieţi programul Next Step implementat în anii ’80 în guvernarea
Margaret Thatcher în Marea Britanie.
Răspuns 9.1
Misiunea unei instituţii publice reprezintă un ansamblu de orientări
fundamentale privind:
- produsele şi serviciile publice oferite pentru satisfacerea nevoilor
generale şi specifice;
- segmentul de piaţă din sectorul public căruia li se adresează;
- nivelul administrativ;
- unitatea administrativ-teritorială şi colectivitatea locală unde sunt oferite
serviciile;
- mijloacele tehnice folosite pentru producerea şi furnizarea lor;
- viziunea generală a reprezentanţilor managementului instituţiei publice în
legătură cu funcţionarii publici, de sectorul public şi de particularităţile
unităţii administrativ-teritoriale în care îşi desfaşoară activitatea.
Răspuns 9.2
În Danemarca există trei mari coordonate ale procesului de modernizare a
managementului public. Prima este profesionalizarea managementului
public prin care se urmăreşte eficientizarea serviciilor publice şi a
sistemului de furnizare a acestora. A doua coordonată majoră este
privatizarea serviciilor publice în vederea rentabilizării acestora. A treia
coordonată vizează salarizarea funcţionarilor publici în funcţie de
performanţele individuale obţinute şi de gradul de realizare al obiectivelor.
În Elvetia, profesionalizarea managementului public este puternic

susţinută de introducerea unui sistem specific de „indicatori specifici”,
definiţi exclusiv pentru reprezentanţii politicului integraţi în structura
110
sistemului administrativ şi în managementul public. Astfel, este posibilă

măsurarea eficienţei sistemului condus şi a eficacităţii celor care
fundamentează decizii politice importante.
Răspuns 9.3
Flexibilizarea managementului public în institutiile publice din România
nu poate fi realizată prin acte normative, universal valabile referitoare la
structura organizatorică sau la procesul decizional, prin imixiuni ale
autorităţilor centrale sau prin ordine ministeriale. Soluţia constă în
„însănătoşirea sistemului“, tratându-l din interior prin îmbunătăţirea
capacităţii manageriale a instituţiilor publice, prin numirea pe posturile şi
funcţiile publice a unor funcţionari publici de carieră, pregatiţi să devină
manageri publici profesionişti cu obiective individuale, sarcini,
competenţe şi responsabilităţi riguros determinate.

2. Conf. univ. dr. Armenia Androniceanu - Noutăţi în managementul
public, note de curs 2005
3. M. Costea - Introducere în administraţia publică, Editura
Economică, Bucureşti, 2000
4. Prof. univ. dr. George Moldoveanu, Lect. univ. dr. Cosmin Dobrin
- Managementul calităţii în sectorul public, note de curs 2007
5. Simona Mina, Remus Zăgan, Nicolae Naum, Calitatea şi
managementul calităţii, Ed. ExPonto, 2010
111
Accesarea fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice.
Perspective de eficientizare (I)
ACCESAREA FONDURILOR EUROPENE

NERAMBURSABILE DE CĂTRE AUTORITĂŢILE
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE. PERSPECTIVE DE
EFICIENTIZARE (I)
Cuprins Pagina
Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 10…………………………………………………… 000

10.1 Consideraţii generale....................................................................................................
10.2 Traseul fondurilor europene nerambursabile şi actorii implicaţi.................................
10.3 Traseul fondurilor de la Bruxelles la autorităţile centrale...........................................
Lucrare de verificare Unitate de învăţare Nr. 10…………………………………………..
Bibliografie Unitate de învăţare Nr. 10……………………………………………………
112

• avertismentul asupra insuficienţei parteneriatului public –privat:
cauză a inaccesării banilor europeni;
• a se sublinia în comportamentul instituţional importanţa resurselor
financiare alternative pe care le reprezintă fondurile europene
nerambursabile.
10.1 Consideraţii generale
Capitolul îşi propune stabilirea unor modalităţi eficiente prin care, pe de-o
parte autorităţile administraţiei publice locale să aplice corect în
competiţiile pentru obţinerea de fonduri strucurale nerambursabile ale
Comisiei Europene, iar pe de altă parte aceste autorităţi administrative să
gestioneze eficient fondurile obţinute, pe baza de participaţie şi
transparenţă, implicând toţi actorii sociali, în genere, şi în special
organizaţiile nonguvernamentale.
Deşi fondurile europene nerambursabile reprezintă resurse importante

pentru autorităţile publice judeţene, în special în vederea completării
fondurilor pentru investiţii, acestea nu s-au dovedit foarte eficiente în a le
accesa şi nici în a le gestiona. O parte din acest eşec se datorează
instituţiilor publice, o altă parte ţine de prestaţia altor actori implicaţi.
Capitolul îşi propune să stabilească care sunt cauzele ineficacităţii
autorităţilor administraţiei publice în gestionarea fondurilor euroepene
(pornind de la ipotezele: lipsa voită de transparenţă, resurse umane
insuficient pregătite în acest sens şi demotivate, dotarea logistică precară,
slaba interrelaţionare cu reprezentanţii societăţii civile şi cu organizaţiile
nonguvernamentale, care sunt mult mai aproape ca şi sferă de cunoaştere
de interesul specific al colectivităţilor locale). Lipsa spirirtului
antreperenorial din administraţia românească poate determina şi ea latenţă
în iniţiativa atât de necesară în contextul austerităţii bugetare existente.
Această lipsă se transpune şi în absenţa culturii parteneriatului între
autorităţile publice locale care ar putea reprezenta un avanataj în atragerea
de fonduri externe. Deşi structurile ONG-urilor sunt foarte flexibile,
autorităţile administraţiei publice nu încheie parteneriate cu acestea decât
în manieră formală, în timp ce fondurile europene nerambursabile se
cheltuie fără responsabilitate. Se propun măsuri de îmbunătăţire şi
eficientizare a acestor aspecte, prin activităţi specifice de conştientizare
(metode moderne de dialog şi comunicare) atât a autorităţilor locale cât şi
a celorlalte ONG-uri (mai precis, activarea reală a celor două laturi ale
parteneriatelor necesare derulării fondurilor).
Analizând actorii implicaţi în traseul accesării şi gestionării fondurilor

europene nerambursabile de către administraţia publică un studiu realizat
de către Institutul de Politici Publice Bucureşti a stabilit la nivelul anului
2004 următoarele concluzii:
 numărul persoanelor responsabile de obţinerea şi
113
gestionarea proiectelor finanţate prin fonduri europene nerambursabile

este nesemnificativ comparativ cu anasamblul resurselor umane din
administraţia publică;
 pregătirea profesională şi dezvoltarea carierei resurselor
umane din administraţia publică în ceea ce priveşte managementul
proiectelor trebuie să fie un interes al managerilor publici; din
nefericire dezvoltarea carierei este un domeniu în care managementul
public din România nu este încă dezvoltat şi datorită absenţei
prevederilor legale din Codul Muncii în acest sens; de reţinut însă
capacitatea conferită prin formarea continuă, necesitate impusă de
modificările aduse Legii administraţiei publice locale şi Statutului
 raporturile de comunicare organizaţională între autorităţile
administraţiei publice locale şi instituţiile regionale (agenţii şi consilii
de dezvoltare) şi centrale implicate în procesul de accesare a fondurilor
europene nerambursabile sunt în mod cert perfectibile. Reproşul
fundamental ce poate fi adresat este în primul rând în ceea ce priveşte
stabilirea regiunilor ca şi „poli” de greutate în ceea ce priveşte
accesarea fondurilor Phare de exemplu. Accesul la informaţii în ceea ce
priveşte accesarea fondurilor cât şi frecvenţa cu care se modifică
conţinutul pachetelor informative despre programele finanţate prin
fonduri europene nerambursabile constituie de asemenea aspecte
reproşabile organizării procesului transparent de publicitate de către
instituţiile regionale abilitate (a se vedea modificările pentru Linia
Phare 01, Dezvoltarea resurselor umane, făcute publice pe site cu un
termen de 15 zile înainte de închiderea aplicaţiilor).
Gradul de birocratizare a structurilor de tip rol din administraţia publică

locală poate fi demonstrat o dată în plus prin analiza capacităţii fondurilor
europene nerambursabile de către administraţiile publice locale (la nivelul
judeţului Constanţa, procentul fondurilor necheltuite şi restituite
autorităţiilor contractante din cadrul proiectelor finanţate prin fonduri
europene nerambursabile fiind de 35 %). În ceea ce priveşte situaţia
parteneriatelor încheiate între autorităţile administraţiei publice locale şi
organismele nonguvernamentale în vederea obţinerii de fonduri europene
nerambursabile generează tot la nivelul judeţului Constanţa o statistică
necorespunzătoare, conform aceluiaşi studiu iniţiat de IPP. Dacă adăugăm
acestei analize de date şi evaluările de rezultat inexistente la nivel
transparent în cadrul formelor de organizare a imaginii Consiliilor Locale
şi ale Agenţiilor de dezvoltare regională, putem propune pe viitor
realizarea unor formule de audit intren ale structurilor administraţiei
publice care să vizeze următorii indicatori:
 evaluarea de rezultat: eficienţa derulării proiectelor
(raportul dintre rezultatele obţinute şi resursele investite) - aspect ce
ţine de funcţia de planificare şi prognoză ce ar trebui aplicată şi
managementului public, nu numai organizaţiilor private;
 eficacitatea derulării proiectelor (concordanţa rezultatelor
obţinute cu obiectivele stabilite iniţial prin diagramele Gantt ale
aplicaţiilor de proiect) - aspect ce ţine de funcţia de control-evaluare a
managementului ce trebuie să capete o nouă dimensiune şi raportat la
instituţiile publice;
114
 performanţa managerială a coordonatorilor proiectului;

 evaluarea de impact: modificările în situaţia grupului ţintă
ale proiectului şi capacitatea de soluţionare a problemelor identificate
în momentul redactării proiectului prin diagramele Gantt.
Din nefericire autonomia autorităţilor administraţiei publice locale în

accesarea şi gestionarea programelor europene, cât mai ales în asigurarea
cofinanţării depinde în mod direct proporţional de stadiul procesului de
descentralizare. Descentralizarea, aşa cum sunt organizate serviciile
publice din România, poate fi intitulată doar desconcentrare, exerciţiul
bugetar fiind stabilit (împreună cu structura posturilor) de către ministerele
de resort. Indicatorii care trebuie urmăriţi în vederea eficientizării
procesului de accesare a fondurilor europene nerambursabile de către
autorităţile administraţiei publice în special şi instituţiile publice în general
sunt:
- numărul şi ponderea serviciilor publice descentralizate;
- gradul de descentralizare al resurselor financiare;
- ponderea veniturilor proprii în totalul veniturilor bugetelor locale.
Un aspect deosebit de important în vederea optimizării accesării fondurilor

europene de către instituţiile publice este şi acela al racordării între
îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate (şi respectarea domeniilor
fundamentale de aplicaţie) şi nevoile cu caracter specific ale
colectivităţilor locale. Astfel se impune respectarea următorilor indicatori:
 armonizarea între conţinutul strategiilor de dezvoltare ale
regiunilor (care reprezintă în fond, o sinteză a celor locale) şi conţinutul
pachetelor informative de programe;
 existenţa şi calitatea consultărilor prealabile între structurile
asociative locale şi reprezentanţii Guvernului implicaţi în negocieri şi
procese de lobbying cu reprezentanţii Comisiei Europene în ceea ce
priveşte conţinutul programelor de finanţare.
Urmărirea indicatorilor propuşi în cadrul acestui demers ştiintific,

stabilirea de parteneriate public-privat constituie condiţii indispensabile în
vederea accesării de către instituţiile şi autorităţile publice a fondurilor
europene nerambursabile, în condiţii de eficienţă. Necesitatea devine o
impunere în condiţiile în care aceste fonduri europene sunt singurele
resurse financiare ale autorităţilor administraţiei publice ce pot constitui
stimulente semnificative (comparativ cu excedentele obţinute prin
dispoziţie centralizată de la impozite şi taxe).

Cauze ale neaccesării fondurilor europene nerambursabile
115
10.2 Traseul fondurilor europene nerambursabile şi actorii implicaţi
Asistenţa financiară nerambursabilă din partea Comunităţii Europene a

fost la dispoziţia României şi a celorlalte state care tocmai se eliberaseră
de comunism, încă din 1990. Iniţial ea a fost destinată sprijinirii statelor
foste comuniste în procesul lor de tranziţie către democraţie şi economia
de piaţă. În acea perioadă instrumentul financiar principal folosit a fost
PHARE (Poland and Hungary Aid for Reconstruction and Economy), la
început numai pentru aceste două ţări şi ulterior pentru încă 8 state foste
comuniste.
După 1999, de îndată ce integrarea statelor din Centrul şi Estul Europei a

devenit un proces ireversibil, obiectivul PHARE a devenit sprijinirea
ţărilor candidate în procesul lor de integrare la Uniunea Europeană. În
completare, din 2000 au fost adăugate două noi instrumente financiare cu
acţiune specifică: ISPA (Instrumentul pentru Politici Structurale de Pre-
Aderare) - menit să îmbunătăţească infrastructura de mediu şi transport, şi
SAPARD (Special accesssion programme for agriculture and rural
development) - orientat către agricultură şi dezvoltare rurală.
Traseul alocării fondurilor începe de la Bruxelles, Comisia fiind cea care

are decizia finală în privinţa cuantumului fondurilor şi obiectivelor pentru
care vor fi alocate. Partenerul direct cu care negociază este Guvernul
României. După aprobarea fondurilor coordonarea lor se exercită întâi la
nivel naţional şi apoi la nivel regional, fiind implicate instituţii diferite în
funcţie de instrumentul financiar utilizat.
10.3 Traseul fondurilor de la Bruxelles la autorităţile centrale
Reglementarea alocării fondurilor europene nerambursabile este cuprinsă

în memorandumurile de finanţare încheiate între Comisia Europeană şi
Guvernul României. Acestea stabilesc drepturile şi obligaţiile părţilor
precum şi obiectivele finanţărilor alocate.
Coordonator naţional al asistenţei financiare nerambursabile din partea

României este Ministerul Integrării Europene care îndeplineşte acest rol în
relaţia cu Uniunea Europeană în ceea ce priveşte programarea fondurilor şi
monitorizarea programelor de asistenţă financiară nerambursabilă.
În timp ce Ministerul Integrării Europene coordonează programele la nivel

naţional, gestionarea propriu-zisă a contribuţiei financiare a Comunităţii
Europene revine Ministerului Finanţelor. În acest sens el garantează
integritatea contribuţiei financiare şi asigură respectarea utilizării acesteia
conform destinaţiei stabilite prin memorandumurile de finanţare, de
înţelegere precum şi prin alte documente încheiate între Comisie şi
Guvernul României. Două unităţi din cadrul ministerului sunt deosebit de
importante: Direcţia Fondul Naţional care administrează propriu-zis
fondurile alocate ţării şi Oficiul Central de Plăţi şi Contractare PHARE,
responsabil pentru aspectele procedurale şi administrative privind bugetele
proiectelor, organizarea şi supervizarea licitaţiilor, încheierea şi
116
administrarea contractelor, raportare financiară, etc.
În cazul asistenţei financiare PHARE, la nivel naţional există doi actori

cheie:
♦ Coordonatorul Naţional al Asistenţei (NAC) responsabil cu
asigurarea unei legături strânse între procesul de aderare şi utilizarea
fondurilor PHARE precum şi cu programarea PHARE şi Oficialul
Naţional cu Autorizarea (NAO), numit de Guvern şi însărcinat cu
administrarea din punct de vedere financiar a fondurilor PHARE. În
cazul fondurilor ISPA actorii principali la nivel naţional sunt
departamentele ISPA din cadrul Ministerului Apelor şi Protecţiei
Mediului şi Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi
Locuinţei.
♦ Vocea Comisiei în România este reprezentată de Delegaţia
Comisiei Europene la Bucureşti, instituţie deconcentrată, expresie a
tendinţei de descentralizare manifestată în ultimul timp şi care se va
accentua în perioada următoare. Rolul său intervine în principal în
aprobarea conţinutului cererilor de finanţare care pleacă la Comisie,
aprobarea comisiilor de evaluare, verificarea şi aprobarea rapoartelor de
evaluare. De asemenea Şeful Delegaţiei îşi pune semnătura pe
contractele încheiate, nu ca parte contractantă, ci ca o confirmare
suplimentară a faptului că proiectul respectiv va primi finanţare
europeană nerambursabilă.
Fiecare instrument financiar pus la dispoziţie de Uniunea Europeană are

propriile sale proceduri şi actori implicaţi din momentul obţinerii finanţării
şi până în faza evaluării.


Răspuns 10.1
Analizând actorii implicaţi în traseul accesării şi gestionării fondurilor
europene nerambursabile de către administraţia publică un studiu realizat
de către Institutul de Politici Publice Bucureşti a stabilit la nivelul anului
2004 următoarele concluzii:
 numărul persoanelor responsabile de obţinerea şi
gestionarea proiectelor finanţate prin fonduri europene nerambursabile
este nesemnificativ comparativ cu anasamblul resurselor umane din
administraţia publică;
 pregătirea profesională şi dezvoltarea carierei resurselor
117
umane din administraţia publică în ceea ce priveşte managementul

proiectelor trebuie să fie un interes al managerilor publici; din
nefericire dezvoltarea carierei este un domeniu în care managementul
public din România nu este încă dezvoltat şi datorită absenţei
prevederilor legale din Codul Muncii în acest sens; de reţinut însă
capacitatea conferită prin formarea continuă, necesitate impusă de
modificările aduse Legii administraţiei publice locale şi Statutului
 raporturile de comunicare organizaţională între autorităţile
administraţiei publice locale şi instituţiile regionale (agenţii şi consilii
de dezvoltare) şi centrale implicate în procesul de accesare a fondurilor
europene nerambursabile sunt în mod cert perfectibile. Reproşul
fundamental ce poate fi adresat este în primul rând în ceea ce priveşte
stabilirea regiunilor ca şi „poli” de greutate în ceea ce priveşte
accesarea fondurilor Phare de exemplu. Accesul la informaţii în ceea ce
priveşte accesarea fondurilor cât şi frecvenţa cu care se modifică
conţinutul pachetelor informative despre programele finanţate prin
fonduri europene nerambursabile constituie de asemenea aspecte
reproşabile organizării procesului transparent de publicitate de către
instituţiile regionale abilitate (a se vedea modificările pentru Linia
Phare 01, Dezvoltarea resurselor umane, făcute publice pe site cu un
termen de 15 zile înainte de închiderea aplicaţiilor).
1. Cătălin Zamfir, Simona Stănescu - Enciclopedia dezvoltării

sociale, Ed. Polirom, 2007
4. Hotărârea Guvernului României nr. 399/2001 privind concentrarea
fondurilor Phare 2001 - componenţa coeziune economică şi socială şi a
fondurilor de cofinanţare corespunzătoare de la bugetul de stat în zone
de restructurare industrială cu potenţial de creştere economică, în
Monitorul Oficial nr. 230/2001
5. Investiţiile şi responsabilizarea administraţiei publice, studiu
realizat în cadrul proiectului Harta actorilor şi problemelor aderării
României la Uniunea Europeană, 2002
118
Perspective de eficientizare (II)

EFICIENTIZARE (II)
Cuprins Pagina

11.1 Importanţa fondurilor europene nerambursabile pentru autorităţile publice judeţene
11.3 Probleme specifice cu care se confruntă autorităţile publice judeţene în eforturile de
a accesa fonduri europene nerambursabile
119

nerambursabile.
11.1 Importanţa fondurilor europene nerambursabile pentru autorităţile publice

judeţene
Reprezentaţii administraţiei publice judeţene din România conştientizează

importanţa suplimentării resurselor locale, considerând esenţial rolul
fondurilor europene nerambrurasbile pentru realizarea investiţiilor. În ceea
ce priveşte însă reuşita practică a accesării acestor fonduri lucrurile se
diferenţiază pe de o parte în mod radical în funcţie de tipul autorităţilor
judeţene, iar pe de altă parte în funcţie de statutul social, economic, politic
al judeţelor implicate.
Astfel, consiliile judeţene au o activitate relevantă în acest sens. Deşi

există diferenţe majore în ceea ce priveşte numărul şi valoarea proiectelor
derulate, toate judeţele au accesat fonduri PHARE până în prezent. În
cazul prefecturilor însă situaţia este mult mai gravă. Deşi nu este o
responsabilitate ce le revine în mod automat şi deşi bugetul nu le permite
asigurarea unei rate mari a co-finanţării pentru a obţine proiecte de
amploare la nivel judeţean, ele pot totuşi accesa singure sau în parteneriat
fonduri europene nerambursabile în special în domeniul investiţiilor în
resurse umane şi asistenţă tehnică. Rezultatul cercetării a fost cel puţin
surprinzător din acest punct de vedere pentru că aproape 60 % din
prefecturi au declarat că au accesat fonduri europene nerambrurasbile pe
când 40 % au declarat că prefecturile nu pot în mod legal accesa fonduri,
afirmând că această posibilitate revine numai consiliilor judeţene. Ele
dovedesc astfel o necunoaştere a oportunităţilor financiare pe care le au.
În acelaşi timp, cu cât judeţele au un grad de dezvoltare economică şi

socială mai ridicat, sunt mai informate şi implicate în a căuta surse de
finanţare externe. Judeţele care au centre universitare se disting prin
calitatea proiectelor întocmite. Dacă luăm ca exemplu domeniile care au
beneficiat de asistenţă financiară nerambursabilă la nivel judeţean
observăm faptul că investiţiile directe ocupă un loc important,
infrastructura şi mediu fiind problemele acute care pot fi rezolvate prin
accesarea acestor fonduri de autorităţile judeţene. Întărirea capacităţii
administrative reprezintă un alt domeniu pe care Uniunea Europeană pune
accent. Cu o pondere mai mică în totalul investiţiilor astfel finanţate
urmează: cultura, dezvoltarea intreprinderilor mici şi mijlocii (IMM) - prin
fonduri accesate de autorităţi publice, asistenţa socială etc.
Importanţa pe care autorităţile judeţene o acordă fondurilor europene

nerambursabile este legată şi de modul în care programele de finanţare
120
oferite de Uniunea Europeană răspund necesităţilor existente pe plan local.
Atât rezultatele interviurilor cât şi prelucrarea chestionarelor aplicate

reprezentanţilor autorităţilor judeţene conduc la concluzia că există o
discrepanţă între domeniile considerate prioritare de judeţe şi cele finanţate
în final, nefiind încă bine pus la punct mecanismul negocierii între
Comisie şi Guvern anterior construirii programelor. În timp ce în această
perioadă administraţia centrală este preocupată în special de a satisface
cerinţe mai degrabă externe, administraţia judeţeană consideră oportună o
abordare de jos în sus în procesul distribuirii fondurilor pornind de la
nevoile judeţelor.

Accesarea fondurilor europene nerambursabile de către Instituția Prefectului.

Un aspect aproape inexistent anterior anului 1989 şi pentru care se depun

eforturi în ultima perioadă este construcţia unei culturi a parteneriatului
între diferitele segmente ale societăţii româneşti. Sintagme des utilizate în
acest context sunt parteneriatul public - privat, parteneriatul administraţie
publică – societate civilă etc. Dacă în aceste domenii putem afirma că
lucrurile au evoluat, nu acelaşi lucru putem spune despre parteneriatul
între autorităţile publice locale. Acestea încă nu au dezvoltat spiritul de
asociere pentru proiecte comune, se tem să investească resursele proprii în
astfel de proiecte neglijând total avantajele pe care cu siguranţă le-ar
obţine.
În cazul atragerii fondurilor europene nerambursabile, existenţa unui

parteneriat între cel puţin două autorităţi publice ar constitui un avantaj net
în special în contextul politicii de dezvoltare regională. Realitatea arată că
până în acest moment nu există niciun exemplu de încheiere a astfel de
parteneriate în intenţia de a accesa fondurile europene. Există doar
tentative timide şi neconcretizate. Judeţele se aruncă într-o competiţie
pentru resurse neluând în calcul avantajele unei asocieri în care şi
profiturile şi riscurile ar fi împărţite în mod echitabil.
Este de menţionat în acest context că actuala împărţire administrativ-

teritorială şi actuala distribuire a competenţelor pe diferite paliere de
guvernare nu încurajează existenţa parteneriatelor. Regiunile de dezvoltare
nu reuşesc să ofere cadrul necesar de colaborare şi nu reuşesc să stimuleze
crearea unui spirit regional în detrimentul rivalităţilor existente în prezent.
O soluţie tot mai vehiculată de diferite segmente ale societăţii româneşti
dar şi ale autorităţilor publice este crearea unor regiuni administrative, care
121
ar avea un aport important în încurajarea asocierilor pentru proiecte

regionale ca urmare a imboldului pe care l-ar da afirmării identităţii
regionale.

Parteneriatul între autoritățile administrației publice și accesarea fondurilor
europene
11.3 Probleme specifice cu care se confruntă autorităţile publice judeţene în eforturile

de a accesa fonduri europene nerambursabile
Pe lângă cele două probleme importante (comunicarea între instituţiile

implicate şi lipsa parteneriatelor) există probleme punctuale care împiedică
buna desfăşurare a lucrurilor în cadrul acestui proces. Ele ţin pe de o parte
de administraţia publică judeţeană, iar pe de altă parte de instituţiile cu
care aceasta trebuie să colaboreze.
Una dintre cele mai grave probleme cu care se confruntă administraţia

publică judeţeană este necesitatea asigurării co-finanţării pentru a putea
depune proiectele pe care şi le propune. Rolul co-finanţării este foarte
important contribuind la responsabilizarea administraţiei publice în
legătură cu utilizarea acestor fonduri. În acelaşi timp însă nivelul scăzut al
resurselor bugetare nu permite crearea unui fond consistent de co-finanţare
cu ajutorul căruia s-ar obţine proiecte de investiţii de amploare. Tot legat
de resursele financiare pe care autorităţile trebuie să le investească în
proiecte s-a menţionat de multe ori faptul că nu se găsesc fonduri pentru
întocmirea studiilor de fezabilitate şi prefezabilitate, o altă condiţie pentru
accesarea fondurilor europene nerambrurasbile. Mulţi reprezentanţi ai
autorităţilor publice judeţene se tem să facă aceste investiţii care sunt
riscante în cazul în care proiectul nu este selectat spre finanţare.
Un alt impediment menţionat de către toţi actorii implicaţi a fost slaba

pregătire a administraţiilor publice judeţene pentru a face faţă condiţiilor
de eligibilitate dar şi gestionării propriu-zise a proiectelor finanţate prin
fonduri europene nerambursabile. Este vorba pe de o parte de o dotare
logistică destul de precară deşi s-au făcut progrese în acest sens. Resursele
umane nu sunt bine pregătite şi programele de instruire organizate în
ultimul timp nu au efectele scontate, situaţia neîmbunătăţindu-se în mod
vizibil. În plus este vorba şi de un management defectuos existent încă în
administraţia publică românească alimentat de birocraţie şi lipsa
standardelor de performanţă.
Alte dificultăţi întâmpinate în gestionarea proiectelor sunt legate de

probleme administrative şi de comunicare generate de instituţiile care
oferă programele de finanţare. Printre cele menţionate de reprezentanţii
administraţiei publice judeţene sunt:
122
- nerespectarea termenelor contractelor, acest lucru având implicaţii

financiare majore. Există un decalaj destul de mare între momentul
selectării proiectelor şi efectuarea plăţilor. De multe ori obiectivele şi
activităţile prevăzute în proiect nu mai corespund situaţiei reale din
momentul furnizării banilor datorită faptului că întârzierile depăşesc în
multe cazuri 12 luni.
- accesul dificil la informaţiile referitoare la programele de finanţare este o
altă problemă întâmpinată de reprezentanţii administraţiilor publice
judeţene în efortul lor de a depune proiecte. Pe de o parte este vorba de
neclaritatea limbajului utilizat în documentaţiile specifice, iar pe de altă
parte de faptul că nu se face o publicitate suficientă licitaţiilor, în condiţiile
în care multe autorităţi publice nu au acces de multe ori la aceste
informaţii.

Recomandari cu privire la eficientizarea accesării fondurilor europene.
Recomandări pentru depăşirea dificultăţilor în accesarea fondurilor europene

nerambursabile ar fi:
 sporirea numărului de cursuri de instruire pentru funcţionarii publici
din administraţia publică judeţeană concentrate pe activitatea de accesare
şi implementare a programelor finanţate din fonduri europene
nerambrurasbile. Se poate încuraja implicarea unor actori privaţi în acest
sens (firme de consultanţă) pentru a spori calitatea actului de instruire
(autorităţile publice judeţene împreună cu Ministerul Administraţiei
Publice Locale);
 accelerarea procesului de descentralizare financiară care ar permite
creşterea veniturilor ce revin comunităţilor locale. Astfel ar fi uşurată
sarcina autorităţilor de a asigura co-finanţarea, putând fi implementate
proiecte de amploare cu un real impact pe plan local, (coordonare între
Ministerul Administraţiei Publice Locale şi Ministerul Economiei şi
Finanţelor);
 reglementări stricte cu privire la publicitatea programelor de
finanţare (ex: perioada de apariţie pe site) şi întocmirea unor pachete
informative mai clare, (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei împreună cu
agenţiile de dezvoltare regională);
 stabilirea unor criterii specifice pentru administraţia publică locală şi
precizarea expresă a eligibilităţii acestora în programele de finanţare,
(Ministerul Dezvoltării şi Prognozei împreună cu agenţiile de dezvoltare
regională);
 crearea la nivel judeţean a unui portofoliu de proiecte pentru a fi
depuse şi a unuia cuprinzând oportunităţile de finanţare, care vor sprijini
autorităţile judeţene în efortul lor de a promova proiecte (autorităţile
judeţene);
123
 elaborarea unui ghid practic pentru autorităţile publice judeţene şi

locale care să le sprijine în intenţia lor de a accesa şi gestiona fonduri
europene nerambursabile. În cadrul acestui ghid ar trebui promovate
cazurile de succes şi de eşec de până acum, acestea constituind
experienţe utile (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei în colaborare cu
institute independente de cercetare).


Răspuns 11.1
Deşi nu este o responsabilitate ce le revine în mod automat şi deşi bugetul
nu le permite asigurarea unei rate mari a co-finanţării pentru a obţine
proiecte de amploare la nivel judeţean, ele pot totuşi accesa singure sau în
parteneriat fonduri europene nerambursabile în special în domeniul
investiţiilor în resurse umane şi asistenţă tehnică. Rezultatul cercetării a
fost cel puţin surprinzător din acest punct de vedere pentru că aproape 60
% din prefecturi au declarat că au accesat fonduri europene
nerambrurasbile pe când 40 % au declarat că prefecturile nu pot în mod
legal accesa fonduri, afirmând că această posibilitate revine numai
consiliilor judeţene. Ele dovedesc astfel o necunoaştere a oportunităţilor
financiare pe care le au.
Răspuns 11.2
În cazul atragerii fondurilor europene nerambursabile, existenţa unui
parteneriat între cel puţin două autorităţi publice ar constitui un avantaj net
în special în contextul politicii de dezvoltare regională. Realitatea arată că
până în acest moment nu există niciun exemplu de încheiere a astfel de
parteneriate în intenţia de a accesa fondurile europene. Există doar
tentative timide şi neconcretizate. Judeţele se aruncă într-o competiţie
pentru resurse neluând în calcul avantajele unei asocieri în care şi
profiturile şi riscurile ar fi împărţite în mod echitabil.
Răspuns 11.3
Recomandări pentru depăşirea dificultăţilor în accesarea fondurilor
europene nerambursabile ar fi:
 sporirea numărului de cursuri de instruire pentru funcţionarii
publici din administraţia publică judeţeană concentrate pe activitatea de
accesare şi implementare a programelor finanţate din fonduri europene
nerambrurasbile. Se poate încuraja implicarea unor actori privaţi în
124
acest sens (firme de consultanţă) pentru a spori calitatea actului de

instruire (autorităţile publice judeţene împreună cu Ministerul
Administraţiei Publice Locale);
 accelerarea procesului de descentralizare financiară care ar permite
creşterea veniturilor ce revin comunităţilor locale. Astfel ar fi uşurată
sarcina autorităţilor de a asigura co-finanţarea, putând fi implementate
proiecte de amploare cu un real impact pe plan local, (coordonare între
Ministerul Administraţiei Publice Locale şi Ministerul Economiei şi
Finanţelor);
 reglementări stricte cu privire la publicitatea programelor de
finanţare (ex: perioada de apariţie pe site) şi întocmirea unor pachete
informative mai clare, (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei împreună cu
agenţiile de dezvoltare regională);
 stabilirea unor criterii specifice pentru administraţia publică locală
şi precizarea expresă a eligibilităţii acestora în programele de finanţare,
(Ministerul Dezvoltării şi Prognozei împreună cu agenţiile de
dezvoltare regională);
 crearea la nivel judeţean a unui portofoliu de proiecte pentru a fi
depuse şi a unuia cuprinzând oportunităţile de finanţare, care vor
sprijini autorităţile judeţene în efortul lor de a promova proiecte
(autorităţile judeţene);
 elaborarea unui ghid practic pentru autorităţile publice judeţene şi
locale care să le sprijine în intenţia lor de a accesa şi gestiona fonduri
europene nerambursabile. În cadrul acestui ghid ar trebui promovate
cazurile de succes şi de eşec de până acum, acestea constituind
experienţe utile (Ministerul Dezvoltării şi Prognozei în colaborare cu
institute independente de cercetare).

125
Perspective de eficientizare (III)

EFICIENTIZARE (III)
Cuprins Pagina

12.1 Autorităţile centrale şi procesul de gestionare a fondurilor europene nerambursabile
12.2 Probleme de comunicare..............................................................................................
12.3 Ce ar trebui să facă autorităţile centrale.......................................................................
12.4 Recomandări privind indicatorii ce trebuie respectaţi în vederea accesării cu succes
a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice locale...
126

nerambursabile.
12.1 Autorităţile centrale şi procesul de gestionare a fondurilor europene

nerambursabile
Sistemul de accesare şi gestionare a fondurilor europene nerambursabile

este încă puternic centralizat, modul în care funcţionează instituţiile de la
Bucureşti implicate afectând buna desfăşurare a lucrurilor pe plan local.
Dacă o instituţie centrală are probleme de comunicare de exemplu întregul
proces este compromis la toate nivelurile (naţional, regional, local),
generând disfuncţionalităţi majore din punctul de vedere al aprobării şi
derulării proiectelor şi al transferului efectiv al fondurilor.
12.2 Probleme de comunicare
Afirmaţia care se poate face la o privire generală asupra acestui aspect este
că, deşi procesul este complex şi are la bază colaborarea între diferite
entităţi, nu există un circuit fluent şi prestabilit al comunicării nu numai
între autorităţile locale şi regionale pe de o parte şi cele centrale pe de altă
parte dar şi în cadrul palierului central. Aceasta este una dintre problemele
majore care afectează derularea normală a proiectelor şi fluxul banilor.
Surpriza vine din faptul că instituţiile care ar trebui să fie liantul ce leagă
toate celelalte organisme implicate sunt apreciate de către toţi actorii
chestionaţi, inclusiv de persoane din interior ca fiind cele mai ineficiente
din punctul de vedere al comunicării, deseori fiind sursa unor blocaje greu
de rezolvat. Este vorba despre Ministerul Dezvoltării şi Prognozei şi
Delegaţia Comisiei Europene la Bucureşti. Surpriza este dată în principal
de faptul că aceste instituţii sunt dotate logistic mai mult decât satisfăcător,
iar funcţionarii beneficiază de remuneraţii net superioare funcţionarilor din
celelalte instituţii ale administraţiei publice.
Ministerul Dezvoltării şi Prognozei este o instituţie ermetică, având o

comunicare dificilă cu celelalte ministere (Ministerul Integrării Europene,
Ministerul Apelor şi Protecţiei Mediului etc) şi fiind caracterizată de
reprezentanţii acestora ca mai degrabă ineficientă în derularea activităţilor
legate de proiecte. La nivel central există un proces de consultare între
ministere pe diverse aspecte prin intermediul grupurilor interministeriale
în special, dar procesul este formal, respondenţii afirmând că multe din
observaţiile lor nu se regăsesc în documentele emise ulterior de Ministerul
Dezvoltării şi Prognozei. Aceeaşi concluzie este susţinută şi de
reprezentanţii instituţiilor regionale care, pe lângă aspectele de comunicare
127
deja menţionate sunt deseori puse în situaţia de a face faţă tendinţelor de

centralizare manifestate tot mai des de minister.
Nu ermetismul caracterizează în principal Delegaţia, ci birocraţia dublată

de o organizare interioară ineficientă. Prin ricoşeu, problemele pe care
Comisia Europeană le are în prezent (fiind tot mai des vehiculată ideea
reformării ei în principal în vederea reducerii birocraţiei) se reflectă în
activitatea instituţiilor deconcentrate care o reprezintă în statele candidate.
O coordonare destul de slabă există de exemplu între Delegaţie şi
Ministerul Integrării Europene, colaborarea dintre ele fiind indispensabilă
pentru desfăşurarea în condiţii normale a procesului de integrare.
De altfel slaba cooperare şi comunicarea defectuoasă existentă între cele

trei instituţii centrale implicate în gestionarea fondurilor europene
nerambursabile a putut fi observată cu prilejul descoperirii în noiembrie
2007 a unor nereguli în alocarea fondurilor în regiunea Centru şi mai
precis în judeţul Alba. Cele trei instituţii nu au avut un punct de vedere
comun, ci o interpretare diferită asupra evenimentelor şi au propus soluţii
diferite pentru rezolvarea situaţiei.
Ministerele de specialitate implicate (Ministerul Apelor şi Protecţiei

Mediului şi Ministerul Transporturilor) sunt mai bine apreciate din punctul
de vedere al comunicării atât de către instituţiile publice centrale cu care
colaborează cât şi de către cele regionale. Autorităţile judeţene în schimb
consideră că nu există o concordanţă între strategia de finanţare a
ministerelor şi celelalte judeţene, acuzând faptul că decizia este foarte mult
concentrată la Bucureşti.
În concluzie lipsa de comunicare sau comunicarea defectuoasă este una

din principalele probleme cu care se confruntă actorii implicaţi în procesul
de accesare şi gestionare a fondurilor europene nerambursabile, prestaţia
instituţiilor centrale din acest punct de vedere afectează autorităţile
judeţene în efortul lor de a-şi spori resursele pentru investiţii. Faptul că nu
există încă o distribuţie foarte clară a responsabilităţilor (ex: Ministerul
Dezvoltării şi Prognozei încă se ocupă de probleme financiare care ar
trebui să revină Ministerului Finanţelor - întocmirea fişelor de finanţare)
agravează situaţia din acest punct de vedere.

Comunicarea între instituții și accesarea fondurilor europene. Determinanți
și propuneri de eficientizare
12.3 Ce ar trebui să facă autorităţile centrale

128
Accelerarea procesului de descentralizare financiară este un lucru pe care

Guvernul îl poate face pentru a sprijini comunităţile judeţene în efortul lor
de a-şi suplimenta resursele. Actorii judeţeni şi locali se vor putea implica
cu mai mult curaj în acest proces, efectul fiind în final o reală dezvoltare
locală. Un rol important în stimularea acestor parteneriate l-ar putea avea
de asemenea noile structuri asociative ale comunităţilor locale constituite
la nivel naţional. Ele nu se regăsesc încă în acest tablou al accesării
fondurilor europene nerambrurasbile în care ar putea avea un rol nu numai
în crearea de baze de date cu privire la situaţia investiţiilor dar s-ar putea
implica în diferite faze ale procesului ca reprezentant al intereselor
autorităţilor publice locale.
Se impune de asemenea întărirea controlului şi procedurilor de audit

asupra utilizării fondurilor europene nerambursabile. Guvernul a avut în
acest sens iniţiativa de a înfiinţa un corp de control special care în cele din
urmă nu s-a concretizat, lucru ce demonstrează încă o dată faptul că în
situaţiile de criză se lasă doar impresia că lucrurile se vor rezolva prin
crearea unor instituţii care nu vor funcţiona niciodată.
Toate progresele ce pot fi făcute în acest domeniu nu pot începe decât cu

completarea şi armonizarea cadrului legal existent şi adaptarea lui la
standardele europene. Legile administraţiei publice locale nu
reglementează încă aspecte legate de gestionarea fondurilor europene
nerambursabile de către autorităţile publice locale. Poate şi de aceea
jumătate din prefecturi consideră că nu au posibilitatea legală de a accesa
fondurile europene nerambrurasbile.
12.4 Recomandări privind indicatorii ce trebuie respectaţi în vederea accesării cu succes

a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile administraţiei publice locale
Recomandări privind indicatorii ce trebuie respectaţi în vederea accesării

cu succes a fondurilor europene nerambursabile de către autorităţile
administraţiei publice locale:
o obligativitatea consultării de către Guvern a
reprezentanţilor autorităţilor locale cu privire la obiectivele
programelor destinate administraţiei publice locale (ex: structurile
asociative ale autorităţilor publice locale);
o Guvernul să ia măsuri specifice pentru judeţele care nu pot
asigura fondurile de co-finanţare creând un fond special în acest sens;
o crearea unor structuri speciale de audit şi control pentru
gestionarea corectă şi eficientă a fondurilor europene nerambursabile;
o să existe control parlamentar asupra Guvernului cu privire
la gestionarea fondurilor europene nerambursabile;
o coordonarea strategiilor de descentralizare ale Ministerului
Internelor şi Reformei Administrative şi Ministerului Finanţelor. În
acest moment prima merge într-un ritm mai alert provocând
disfuncţionalităţi majore exprimate în principal în responsabilităţi
suplimentare fără resurse adecvate.
129
Deşi fondurile europene nerambursabile reprezintă resurse importante

pentru autorităţile publice judeţene, în special în vederea completării
fondurilor pentru investiţii, acestea nu au avut un mare succes în a le
accesa. O parte din acest eşec li se datorează, iar cealaltă ţine de prestaţia
altor actori implicaţi. Problemele majore cu care se confruntă
reprezentanţii judeţelor sunt resursele umane nepregătite şi nemotivate
alături de o dotare logistică încă precară. Lipsa spiritului antreprenorial din
administraţia românească pe de altă parte face ca autorităţile publice să nu
aibă iniţiativa atât de necesară în contextul austerităţii bugetare existente.
Această lipsă se transpune şi în absenţa unei culturi a parteneriatului între
autorităţile publice locale care ar putea reprezenta un avantaj în efortul de
a atrage fonduri externe.
Lipsa unei comunicări eficiente între instituţiile implicate este un alt

obstacol major, care nu de multe ori a generat blocaje majore. Acest aspect
este prezent la toate nivelurile. Dacă între autorităţile judeţene (consilii şi
prefecturi) nu există coordonare, politicile judeţene sunt compromise. În
acelaşi mod, lipsa de coordonare şi comunicarea defectuoasă între
autorităţile judeţene, regionale şi locale au drept consecinţă discrepanţe
majore între strategiile conturate la fiecare nivel, fapt care determină
incompatibilităţi între nevoile locale şi obiectivele programelor de
finanţare.
În tot acest proces instituţiile regionale ar trebui să aibă un rol cheie în a

reprezenta eficient interese locale. Se impune deci consolidarea rolului
acestora şi totodată promovarea imaginii lor în faţa opiniei publice încă
puţin informată. Crearea regiunilor administrative ar putea fi o soluţie în
acest sens, fiind totodată expresia unui mod de organizare administrativ-
teritorială mai eficient.
Revine însă autorităţilor guvernamentale responsabilitatea creării cadrului

necesar unei bune funcţionări a întregului proces. Din punctul de vedere al
reformei administraţiei publice locale, două lucruri se impun: regândirea
pe criterii de eficienţă a structurii teritoriale şi accelerarea procesului de
descentralizare financiară care ar permite o autonomie reală comunităţilor
locale.


130
Enunţati cauzele accesării insuficiente de către autorităţile administraţiei

publice a fondurilor europene nerambursabile.
Răspuns 12.1
Lipsa de comunicare sau comunicarea defectuoasă este una din
principalele probleme cu care se confruntă actorii implicaţi în procesul de
accesare şi gestionare a fondurilor europene nerambursabile, prestaţia
instituţiilor centrale din acest punct de vedere afectează autorităţile
judeţene în efortul lor de a-şi spori resursele pentru investiţii. Faptul că nu
există încă o distribuţie foarte clară a responsabilităţilor (ex: Ministerul
Dezvoltării şi Prognozei încă se ocupă de probleme financiare care ar
trebui să revină Ministerului Finanţelor - întocmirea fişelor de finanţare)
agravează situaţia din acest punct de vedere.

131
Constantele modelului democratic de administraţie publică. Politici publice privind
implementarea descentralizării (I)
CONSTANTELE MODELULUI DEMOCRATIC DE

IMPLEMENTAREA DESCENTRALIZĂRII (I)
Cuprins Pagina

13.1 Descentralizarea administrativă...................................................................................
13.2 Conceptul de descentralizare........................................................................................
13.3 Stadiul actual al descentralizării...................................................................................
13.4 Desconcentrarea...........................................................................................................
132
• avertismentul asupra nevoii includerii in programele de guvernare a

politicilor publice privind implementarea descentralizarii;
• a se sublinia nevoia principiului administraţiei utile, a apropierii
administraţiei de cetăţean.
13.1 Descentralizarea administrativă
Regimul bazat pe principiul descentralizării administrative este acel regim

în care administraţia intereselor locale este dată în grija organelor alese pe
plan local de către colectivităţile locale. Acest regim este complet opus
regimului centralizat.
Descentralizarea constă în delegarea responsabilităţilor şi resurselor unor

autorităţi infranaţionale relativ independente şi autonome care răspund în
faţa cetăţenilor regiunii sau comunităţii şi nu în faţa puterii centrale.
Descentralizarea presupune:
- pe de o parte, conducerea activităţilor localităţilor de către autorităţti
locale alese de colectivităţile locale;
- pe de altă parte, diminuarea competenţelor care aparţin autorităţilor
centrale.
Astfel, statul poate acorda judeţelor şi comunelor anumite competenţe cum

ar fi: organizarea poliţiei, dreptul de a stabili impozite, de a recurge la
măsura exproprierii, de a deţine bunuri şi domeniul public.
Principalele caracteristici ale regimului descentralizat sunt urmatoarele:

a. corespunzător fiecărei categorii de interese (centrale, comunale,
judeţene) trebuie să existe un organism distinct în ierarhia
administrativă – aceasta întrucât nu există identitate de nevoi şi interese
pentru toţi cetăţenii, în acelaşi timp, în orice parte a teritoriului şi în
toate privinţele; ca urmare, nu există nici necesitatea instituirii unor
reguli administrative uniforme şi cu atât mai puţin nu există o aplicare
uniformă a unor reguli care sunt şi trebuie să fie diferite.
b. fiecare organism din ierarhia administrativă trebuie să aibă
personalitate juridică, capacitatea de a fi subiectiv activ şi pasiv de
drepturi şi obligaţii recunoscute prin legile de organizare.
c. statul trebuie să acorde unităţilor sale teritoriale anumite drepturi
de putere publică, care să nu constituie însă concesiunea unui drept de
autoguvernare, autorităţile centrale ale puterii executive rezervându-şi
dreptul de a supraveghea activitatea autorităţilor locale, exercitând
asupra acestora un anumit tip de control. Drepturile de putere publică
ale colectivităţilor teritoriale sunt, în consecinţă, drepturi derivate.
d. colectivităţile teritoriale trebuie să aibă dreptul de a avea un
patrimoniu necesar îndeplinirii atribuţiilor administrative determinate
prin legile de organizare.
133
e. colectivităţilor locale trebuie să li se acorde dreptul de a-şi alege

ele însele administratorii, organele însărcinate cu gestiunea intereselor
locale. Diferenţa esenţială între centralizare şi descentralizare constă
tocmai în această caracteristică: administraţia descentralizată este
administraţia condusă de organele locale (alese), în timp ce
administraţia centralizată aleasă semnifică administraţia condusă de
organele locale numite de către administraţia centrală.
f. existenţa unei competenţe pur teritoriale şi organice, a unei sfere de
interese distincte, a unor funcţiuni administrative determinate prin
legile de organizare.
g. colectivităţilor teritoriale trebuie să li se asigurare venituri
suficiente care să le confere independenţa, libertatea necesară,
posibilitatea de a-şi alege ele însele mijloacele financiare. Un principiu
important al descentralizării afirmă că transferul competenţelor de la
stat către colectivităţile locale trebuie să fie însoţit de transferul
concomitent de resurse financiare corespondente. Fără mijloace
financiare nu exista o reală descentralizare, unii autori mergând până
într-acolo încât susţin că libertatea locală – comunală – este o chestiune
de disponibilităţi bugetare.
Principalele avantaje ale descentralizării sunt:

• Descentralizarea constituie un mod de fragmentare şi
dispersare a puterii politice. Trebuie spus ca guvernele rşmân instituţiile
cele mai puternice din societate. Nu numai că stabilesc regulile care
guvernează sistemul economic, dar guvernele, şi nu numai ele, au
autoritatea, capacitatea şi puterea să dispună în mod legitim de bogaţia,
libertatea şi chiar de viaţa individului. În faţa acestei puteri este
important să se stabilească şi să se menţină un sistem de echilibru.
Descentralizarea reprezintă cel mai bun mijloc, dacă nu unicul, pentru a
realiza un asemenea echilibru. Acest echilibru al puterilor poate fi
realizat prin:
♦ Descentralizarea capacităţii de adoptare a deciziilor în chiar
interiorul statului. Aşa cum au arătat Montesquieu şi Madison, este
esenţial ca „o ramură” sau „un actor” (o personalitate) să nu fie
autorizate să exercite singuri puterea. În majoritatea cazurilor acest
lucru a avut drept consecinţă constituirea unor corpuri judiciare şi
legislative independente.
♦ Constituirea mai multor niveluri de guvernare, fiecare
având un anumit grad de independenţă şi autonomie în raport cu
cealaltă.
♦ Obiectivul este de a evita o concentrare excesivă a puterii şi
a autorităţii şi de a promova crearea elitelor concurente.
• Un al doilea avantaj al descentralizării este acela că
ea serveşte creării unui spaţiu civic suplimentar. Generând mai multe
centre de putere, în mod inevitabil se creează mai mult spaţiu în care
organizaţiile societăţii civile (grupuri de interese, patronatele,
sindicatele, media etc.) pot să dezvolte şi să găsească mijloace de
subzistenţă. Asemenea centre ale puterii, în special atunci când
beneficiază de o anumită autonomie, pot contribui la consolidarea
responsabilităţii guvernului faţă de societate.
• Al treilea avantaj al guvernării descentralizate este
134
faptul că ea creează oportunităţi pentru apariţia grupărilor politice de

opoziţie şi, mai ales, resurse pentru partidele politice de opoziţie.
Descentralizarea asigură partidelor politice de opoziţie ocazia de a se
mobiliza, de a-şi concentra eforturile şi de a-şi câştiga puteri care
decurg din exerciţiul responsabilităţilor locale.
• Al patrulea avantaj al descentralizării este acela că
ea creează numeroase oportunităţi de dezvoltare a competenţelor şi
practicilor democratice. Numeroşi observatori, începând cu Rousseau,
au sugerat cş guvernşmântul local constituie nu numai o rampă de
lansare spre poziţii mai înalte, dar şi o experienţă în domeniul
negocierii şi compromisului, elemente necesare unei guvernări
democratice.
• Al cincilea avantaj al descentralizării este că oferă
mai multe opţiuni cetăţenilor în căutarea unui anumit serviciu. Dacă
soluţia obţinută la un anumit nivel nu este satisfăcătoare, cetăţenii pot
pune în practică strategii menite a provoca o reacţie pozitivă pe lângă o
altă instanţă.
• Al şaselea avantaj al descentralizării este adaptarea
sa la diversitatea aşteptărilor populare. În numeroase ţări, regiunile au
venituri, nevoi diferite si găzduiesc numeroase grupuri etnice, regionale
şi tribale. Descentralizarea permite combaterea unei anumite
uniformităţi cu posibilitatea de a face adaptări la nivel local şi de a fi
într-o măsură mai mare în acord cu nevoile şi interesele populaţiei.
• Al şaptelea avantaj al descentralizării este că ea
creează un sentiment mai puternic de eficacitate politică în rândul
cetăţenilor. În general, populaţia tinde să reacţioneze pozitiv la un
guvernamânt mai apropiat de ea şi mai tangibil, chiar dacă politicile
urmărite de guvernamânt nu sunt cele mai favorabile pentru indivizi.
• Descentralizarea ofera mai multe posibilităţi
iniţiativei economice locale. Un grad ridicat de autonomie locală,
competenţe extinse, inclusiv în domeniul fiscal şi legislativ, sunt
condiţiile reuşitei dezvoltării economice locale.
Limitele descentralizării au în vedere:

 Un domeniu vizat este cel al fiscalităţii.
Pericolele sunt mari atunci când actorii locali nu au responsabilitatea de
a colecta propriile venituri, ci din contră, depind de veniturile ce le sunt
cedate de un nivel superior. Acest tip de situatie contribuie la
iresponsabilitatea fiscală.
 Un alt pericol potenţial al descentralizării
este acela că instanţele locale pot fi acaparate de elitele locale foarte
bine plasate şi organizate. Medison a pledat în favoarea unor
circumscripţii mai vaste şi mai unitare, considerând că acestea sunt mai
puţin susceptibile de a fi acaparate şi controlate de către elitele locale.
 O altă problemă este aceea că instanţele
locale, chiar când sunt conduse de indivizi bine intenţionaţi şi care iau
poziţie, riscă să aibă o perspectivă îngustă în comparaţie cu cea a
guvernului în ceea ce priveşte politicile publice. Astfel, eforturile de a
realiza o politică de interes general pot, deliberat sau nu, să fie
contracarate de acţiunea autorităţilor locale. Acest lucru se întâmplă
135
mai ales când politica publică în cauză nu acţionează în mod clar în

interesul nivelului local.
 O altă dificultate reală, care devine din ce în
ce mai evidentă în multe ţări, pe măsură ce acestea îşi ajustează
politicile de descentralizare, este aceea că o asemenea strategie poate
servi ca faţada pentru a permite guvernului central să evite
responsabilitatea în ceea ce priveşte serviciile esenţiale. Astfel, din ce
în ce mai multe guverne naţionale, sub presiunea financiară, au tendinţa
de a transfera competenţe autorităţilor locale fără, însă, a le furniza şi
resursele necesare.
Descrieți avantajele unui sistem administrativ descentralizat.
13.2 Conceptul de descentralizare
În acord cu strategia de reformă a administraţiei publice agreată de

Comisia Uniunii Europene, conceptul de descentralizare în România este
definit prin intermediul a trei elemente majore:
- continuarea descentralizării prin transferul de competenţe şi
responsabilităţi administrative şi financiare, de la nivelul autorităţilor
administraţiei publice centrale la nivelul autorităţilor locale;
- continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de
responsabilităţi în teritoriu în funcţie de necesităţile pe plan local, în cadrul
aceleiaşi structuri administrative (serviciile deconcentrate funcţionează în
subordinea ministerului care le-a delegat responsabilitatea);
- transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, în funcţie de
necesităţile cetăţenilor şi pentru eficientizarea acestora, în servicii
descentralizate în responsabilitatea autorităţilor locale.
După responsabilităţile transferate, descentralizarea este împărţită în trei

categorii: politică, administrativă şi fiscală.
Descentralizarea politică implică conferirea către cetăţeni a unei puteri mai

mari în procesul de luare a deciziilor, în particular acest lucru
întâmplându-se prin derularea de procese democratice.
Dincolo de argumentele care susţin descentralizarea politică este de reţinut

următoarea afirmaţie: deciziile luate cu o cât mai mare participare din
partea cetăţenilor vor fi mai bine fundamentate şi mai relevante având în
vedere diferite interese care se manifestă la nivelul societăţii decât acelea
luate numai la nivelul autorităţilor politice naţionale. Acest concept
implică faptul că alegerea reprezentanţilor pe circumscripţii electorale prin
vot permite cetăţenilor să-i cunoască mai bine pe cei care îi reprezintă
politic şi în acelaşi timp, permite aleşilor să cunoască mai bine nevoile şi
aspiraţiile celor care i-au ales.
136
Succesul descentralizarii politice, în general, depinde de o serie de

componente cheie: reforme constituţionale sau statutare, existenţa
pluralismului politic, întărirea corpurilor legiuitoare şi a unităţilor politice
locale. Absenţa unora dintre aceste aspecte poate conduce la “capturarea”
sistemului electoral de elite locale care, apoi ar putea dezvolta şi
implementa politici şi acţiuni care să-i favorizeze pe ei sau grupurile care
îi susţin. De obicei, descentralizarea politică determină baza apariţiei şi
dezvoltării unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului
public.
Deconcentrarea reprezintă cea mai slabă formă de descentralizare care

implică transferul de autoritate şi responsabilităţi de la nivelul ministerelor
sau agenţiilor la structurile din teritoriu care aparţin de acestea.
Devoluţia generează un grad de autonomie mai ridicat şi implică transferul

de responsabilităţi de la nivelul guvernului central la niveluri de guvernare
inferioare care au fost împuternicite prin prevederi constituţionale sau
statutare.
Delegarea implică transferul de responsabilităţi de la agenţiile centrale la

entităţi semi-autonome operând independent sau semi-independent de
guvern.
Privatizarea este câteodată privită ca o formă de descentralizare (una

proiectată în aşa fel încât performanţe mai înalte privind eficienţa stilului
de piaţă pot fi generate prin grade sporite de autonomie şi flexibilitate mai
mare în luarea deciziilor) şi implică transferul de responsabilităţi de la
guvern la entităţi private. În cadrul privatizării, responsabilităţile pot fi
transferate chiar la furnizorii de servicii propriu-zişi.
În contextul actual al reformei administraţiei publice, prioritare sunt

considerate descentralizarea şi desconcentrarea ca părţi ale descentralizării
administrative, cu observaţia că descentralizarea este asimilată devoluţiei
şi delegării. În acelaşi context, devoluţia în cazul României nu implică şi o
eventuală autonomie teritorial-administrativă.
Descentralizarea fiscală se referă la mărirea controlului autorităţilor locale

asupra resurselor financiare, fie în termeni de repartizare a cheltuielilor fie
a generării de venituri. Multe din lucrările de specialitate privind
descentralizarea fiscală se concentrează pe natura transferurilor inter-
guvernamentale şi pe diferenţele privind capacitatea de generare a
veniturilor diferitelor tipuri de autorităţi. Un aspect primar în analiza
descentralizării fiscale este reprezentat de o echilibrare corespunzătoare
între autoritate şi resursele financiare necesare exercitării acelei autorităţi.
Nivelurile la care se realizeză descentralizarea
137
13.3 Stadiul actual al descentralizării
Strategia privind accelerarea reformei administraţiei publice aprobată în

2001 de Guvernul României a identificat necesitatea descentralizării
anumitor servicii publice în vederea reducerii cheltuielilor şi a întăririi
capacităţii manageriale a administraţiei publice locale.
Cu sprijinul unor donatori internaţionali s-au elaborat o serie de analize

sectoriale privind procesul de descentralizare în anumite domenii (ex.
asistenţa socială – protecţia copilului). Câteva aspecte majore privind
descentralizarea cum ar fi: rolul asocierilor de unităţi teritorial-
administrative în furnizarea de servicii publice (la nivel de judeţ, oraş,
comună), rolul prefecţilor, implicarea autorităţilor locale în procesul
decizional, se recomandă a fi soluţionate pentru o mai bună gestionare a
serviciilor publice la nivel local.
În decursul ultimului deceniu, România a făcut paşi importanţi în planul

descentralizării financiare. În cadrul acestui proces au putut fi identificate
patru cicluri. În primul ciclu (1991-1994) au fost iniţiate schimbări
importante în structura şi finanţarea autorităţilor locale, care au inclus şi
introducerea sistemului de taxe şi impozite locale. În ciclul al doilea al
politicii de reformă (1998-2000) s-au făcut noi paşi pentru realizarea
descentralizării administrative şi financiare. În acest sens, pe baza noii
legislaţii privind finanţele autorităţilor publice locale a crescut nu numai
partea din PIB referitoare la bugetele locale, dar şi proporţia
corespunzatoare a cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (între
1998-2001 procentul din PIB a crescut de la 3,6 la 6,5 % şi cheltuielile
locale au crescut de la 14,4 la 26,6 %). În timpul celui de al treilea ciclu
(2001 – 2004) noile legi au adoptat şi stabilit noi reguli pentru anumite
funcţii ale autorităţilor locale, în special privind serviciile/utilităţile
publice.
Al patrulea ciclu (2004 până în prezent) a fost demarat odată cu

proiectarea şi aprobarea Strategiei actualizate privind accelerarea reformei
administraţiei publice (H.G. 699/2004). O componentă importantă a
acestei strategii este axată pe continuarea procesului de descentralizare şi
desconcentrare. Prin punerea în aplicare a acestei strategii, a fost elaborat
un prim pachet legislativ pentru susţinerea procesului (Legea cadru a
descentralizării nr.339/2004, Legea instituţiei prefectului nr.340/2004 şi
H.G. nr. 2201/2004 privind funcţionarea şi atribuţiile Comitetului Tehnic
Interministerial şi a Grupurilor de Lucru pentru Descentralizare din
instituţiile implicate). Tendinţe de centralizare şi de descentralizare au
existat în acest interval. Câteva prevederi legale noi au întărit controlul
autorităţilor centrale asupra funcţiilor autorităţilor locale, în timp ce altele
au acţionat în direcţia descentralizării. În iulie 2003, o lege nouă privind
138
finanţele publice locale a abrogat-o pe prima, având prevederi corelate cu

cele ale Legii Finanţelor Publice nr.500/2002 (armonizată cu prevederile
Reglementarilor Consiliului Europei nr.1605/2002) si au crescut procentul
din impozitul pe profit aplicat individual care se alocă autorităţilor locale.
Un studiu detaliat al stadiului actual al descentralizării financiare la nivelul

întregii ţări, precum şi pe cele mai importante sectoare de activitate
(educaţie, sănătate, asistenţă socială, ordine şi siguranţă publică,
agricultură, cultură, servicii publice de dezvoltare locală) a fost întocmit de
Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România şi Asociaţia
Directorilor Economici din cadrul Consiliilor Judeţene din România.
Pe lângă aspectele pozitive, în derularea procesului de descentralizare au

fost înregistrate şi o serie de aspecte negative:
 Drepturi importante nu au fost acordate
autorităţilor administraţiei publice locale, ceea ce limitează capacitatea
acestora de a organiza eficient oferta de servicii (de exemplu dreptul de
a stabili preţuri pentru aceste servicii);
 În unele domenii mecanismele de control
direct şi deciziile discreţionare persistă. Există puţine domenii cu
reglementări clare şi transparente. Acest lucru limitează atât
planificarea şi previziunea financiară cât şi posibilitatea de a
experimenta şi de a introduce soluţii locale creative pentru a oferi
servicii mai eficiente. Indirect, acest aspect limitează şi capacitatea de
absorbţie a fondurilor Uniunii Europene;
 Autonomia managementului financiar local
este limitată de reglementările privind alocarea veniturilor proprii prin
restricţionarea utilizării transferurilor;
 Preponderenţa alocărilor cu destinaţie
precisă este un obstacol pentru o eficientă cheltuire a banilor deoarece
limitează coordonarea şi integrarea serviciilor locale;
 Mecanismele de echilibrare existente nu
asigură echitatea sistemului;
 Transferul incomplet de proprietate este un
obstacol în gestionarea efectivă a bunurilor locale;
 Insuficienţa precizare privind garanţiile
legale şi constituţionale legate de autonomia locală;
 Politici publice insuficient argumentate şi
parţial implementate nu au putut oferi soluţii raţionale pentru
problemele existente;
 Preponderenţa ordonanţelor şi legilor emise
în procedură de urgenţă, în loc de legi emise pe cale ordinară;
 Autorităţile administraţiei publice locale nu
au beneficiat în toate cazurile, în avans, de instruire specializată privind
gestiunea financiară şi managementul serviciilor publice
descentralizate.
Un proces de descentralizare gestionat defectuos poate conduce la apariţia

unei game largi de eşecuri ale statului: atât "erori prin omisiune", atunci
când statul nu reuşeşte să facă ceva care ar fi îmbunătăţit performanţa
139
economică/administrativă, cât şi "erori de acţiune", atunci când statul

desfăşoară acţiuni care conduc la înrăutăţirea performanţelor economice.
Nu numai că aceste erori împiedică dezvoltarea unei politici semnificative
de descentralizare, care ar putea conduce la o ofertă de servicii locale mai
eficiente şi echitabile, ci are şi efecte negative privind credibilitatea
autorităţilor locale.
 Parcurgerea până în prezent a etapei

corespunzătoare dezvoltării cadrului instituţional şi legislativ cu efecte
concrete în plan local în anii viitori;
 Lipsa unei descentralizări coerente,
nefundamentată corespunzător, fără o asigurare a resurselor necesare şi
însoţită de o comunicare defectuoasă cu beneficiarii acestui proces.
Aplicarea politicilor de reformă în domeniul administraţiei publice va ţine

cont de următoarele condiţii:
 definirea în legislaţia de înfiinţare şi
organizare a unei autorităţi publice a principiilor comunicării,
transparenţei, eficienţei, responsabilităţii, participării, coerenţei,
proportionalităţii şi subsidiarităţii şi reglementarea mecanismelor de
aplicare;
 departajarea de responsabilităţi între
autorităţile publice – în domeniul politicilor publice, finanţării şi
prestării serviciilor publice;
 introducerea unui mecanism simplu şi clar
de politici publice în baza căruia să fie elaborate şi aplicate programe,
proiecte, planuri de acţiune şi proiecte de lege;
 separarea nivelului de elaborare a politicilor
publice de cel de implementare a acestora;
 fixarea numărului de funcţionari publici în
raport cu definirea unui serviciu public şi a unui standard de calitate
aferent acestui serviciu;
 monitorizarea şi evaluarea eficienţei
măsurilor de reformă aplicate.
I. Reforma serviciilor şi a utilităţilor publice

În următorii ani Guvernul României se va concentra asupra organizării
serviciilor şi utilităţilor publice în raport cu cerinţele populaţiei şi
impozitele plătite pentru funcţionarea acestora. În acest scop, va fi aplicat
un plan de acţiune ce va cuprinde următoarele măsuri:
 introducerea standardelor de calitate de către
autoritatea publică competentă în baza cărora să se poată monitoriza şi
evalua un serviciu public şi activitatea funcţionarilor publici;
 introducerea normativelor de cost aferent
standardului de calitate a unui serviciu public, astfel încât cheltuielile
publice să devină justificate, transparente şi supuse controlului
financiar;
 continuarea procesului de descentralizare a
serviciilor publice de bază: educaţie, saănătate, asistenţa socială şi
ordine publică;
140
 realizarea unei departajări administrative şi

financiare între serviciiile publice aflate în managementul primăriilor şi
cele aflate la consiliile judeţene. În acest sens, se va acorda atenţie
rezolvării modului de finanţare şi managementului serviciilor din
sistemul de asistenţă medicală, învăţământului preuniversitar de stat,
sportului şi culturii;
 stabilirea unui sistem de planificare
strategică pentru fiecare autoritate din sistemul administraţiei publice
centrale şi locale în raport cu serviciile publice pe care le furnizează;
 separarea utilităţilor publice de servicii
publice, introducerea standardelor de calitate pentru aceste utilităţi;
 liberalizarea pieţei utilităţilor publice,
precum şi eliminarea din legislaţie a tuturor barierelor instituţionale
care împiedică investiţiile în utilităţile publice şi privatizarea acestora.
În acest sens, Legea nr.326/2001 privind serviciile de gospodărire
comunală va fi înlocuită cu un nou act normativ, iar legislaţia privind
serviciile municipale, ţinând cont de principiile descentralizării şi
delegării, standardizării şi responsabilităţii furnizarii unei utilităţi
publice şi a calităţii sale, a accesului nediscriminatoriu la aceste
utilităţi;
 promovarea de relaţii contractuale
echilibrate orientate către rezultate;
 instituirea unui sistem de monitorizare şi
evaluare a executării contractelor pentru servicii şi utilităţi publice, prin
autorităţi publice autonome de reglementare;
 reglementarea unor modele simple şi
transparente de privatizare a utilităţilor publice, precum şi
reglementarea sistemului de outsourcing pentru serviciile publice;
 clarificarea sistemului de subvenţii la utilităţi
publice şi îmbunătăţirea sistemului de tarifare;
 fixarea sistemului de evaluare şi
monitorizare a performanţelor pe un serviciu public;
 stabilirea schemelor de
stimulare/recompensare a funcţionarilor publici pentru creşterea
calităţii serviciilor publice şi stimularea inovării;
 clarificarea în legislaţie a dreptului de
administrare şi a noţiunii de bunuri publice.
II. Continuarea procesului de descentralizare

Procesul de descentralizare început în 2001 va fi relansat şi va avea în
vedere limitarea sferei de intervenţie a guvernului la nivel local numai
pentru cazurile în care anumite servicii publice, programe sau proiecte nu
pot fi realizate cu resurse locale şi de către autorităţile locale, în
conformitate cu principiile Cartei Europene al autoguvernării locale.
Procesul de descentralizare se va desfăşura după principiul eficacităţii,
economicităţii, eficienţei şi cuantificării rezultatelor pe trei direcţii:
întărirea autonomiei locale, descentralizare administrativă şi
descentralizare fiscală, în baza unui plan de acţiune aplicat în mai multe
etape, pentru a permite evaluarea eficienţei măsurilor de descentralizare
astfel introduse.
141
• Întărirea autonomiei puterilor locale

Guvernul României va interveni legislativ pentru:
a. Delimitarea competenţelor şi a responsabilităţilor, prin:

- regândirea sistemului de alegere a membrilor consiliilor regionale şi
emiterea unei noi reglementări;
- redimensionarea rolului consiliilor judeţene în privinţa serviciilor
publice;
- focalizarea activităţii consiliilor judeţene la coordonarea planurilor de
dezvoltare la nivel judeţean, asigurarea corelării acestora cu planurile de
dezvoltare regională şi planurile operaţionale, la realizarea investiţiilor în
infrastructura de interes judeţean;
- interzicerea înfiinţării şi organizării în subordinea consiliului local a unui
aparat propriu, a departamentelor, direcţiilor şi serviciilor, precum şi a
oricăror alte structuri de execuţie, cu excepţia secretariatului de consiliu,
pentru a nu se suprapune cu aparatul propriu al primarului;
- desfiinţarea rolului politic al prefectului şi limitarea rolului său la
controlul legalităţii;
- limitarea sferei serviciilor deconcentrate aflate în coordonarea prefectului
şi reglementarea transferului acestor servicii către autorităţile
administraţiei publice locale pe măsura transferării resurselor financiare;
- stabilirea unei relaţii de subordonare a viceprimarilor faţă de primar;
- selectarea pe bază de concurs a secretarilor de consiliu şi numirea
acestora de către consiliile locale.
b. Cooperarea cu reprezentanţii comunităţilor locale la actul de

guvernare, prin:
- consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea
planificării strategice privind dezvoltarea localităţii; consultarea publică
pentru fixarea standardelor de calitate pentru serviciile publice şi evaluarea
acestora;
- extinderea sistemului de parteneriat public-privat la furnizarea serviciilor
publice, odată cu modificarea legislaţiei în domeniu.
c. Transparenţa
- consacrarea legală a mecanismelor de participare publică la elaborarea
bugetelor locale;
- publicarea tuturor câştigătorilor de licitaţii publice a căror valoare
depăşeşte anual echivalentul a 25.000 de euro;
- modificarea reglementărilor legale în vigoare privind transparenţa
exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice în sensul extinderii obligaţiei
de declarare a intereselor şi la soţ şi rudele de până la gradul III inclusiv,
precum şi interzicerea acestora de a încheia, personal sau prin societăţile
comerciale la care sunt administratori sau acţionari, contracte cu
autorităţile administraţiei publice.
• Descentralizare administrativă
Guvernul României va interveni în plan legislativ pentru:
- delimitarea funcţiei politice a preşedintelui şi vicepreşedintelui de
consiliu judeţean de cea tehnic managerială, în sensul introducerii funcţiei
142
de manager/director general al serviciilor publice de interes judeţean care

să preia activitatea preşedinţilor şi vicepreşedinţilor de consiliu legată de
conducerea, coordonarea şi controlul serviciilor publice de interes
judeţean;
- posibilitatea delimitării funcţiei de primar de cea de manager al
localităţii;
- stabilirea prin lege a raporturilor dintre agenţiile de dezvoltare regionale,
consiliile regionale şi autorităţile de management desemnate pentru
programele operaţionale;
- numirea secretarului general de consiliu judeţean de către membrii
acestuia, la propunerea managerului/directorului general al serviciilor
publice de interes judeţean;
- clarificarea statutului juridic al primăriei ca persoană juridică de drept
public, precum şi al patrimoniului acesteia;
- reanalizarea legii cadru privind descentralizarea, pentru a fixa corelaţiile
necesare cu toate legile în vigoare ce reglementează administraţia publică
locală, înainte de apariţia acesteia;
- armonizarea legii administraţiei publice locale cu legea finanţelor publice
în privinţa principiilor şi mecanismelor decizionale cu privire la aprobarea
investiţiilor;
- codificarea legislaţiei ce reglementează organizarea şi funcţionarea
autorităţilor administraţiei publice locale, statutul aleşilor locali şi statutul
prefectului, pe măsura asigurării stabilităţii acestei legislaţii;
• Descentralizare fiscală
Guvernul României va aplica următoarele măsuri:
a. Venituri fiscale
- virarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru
echilibrarea bugetelor locale direct către localităţi, prin eliminarea
consiliilor judeţene ca verigi intermediare;
- recunoaşterea prin lege a dreptului autorităţilor administraţiei publice
locale de a-şi fixa nivelul de impunere în sistemul impozitelor şi taxelor
locale într-o limită de + 50 % pornind de la baza de impunere reglementată
legal;
- asigurarea integrală de la bugetul de stat a prestaţiilor în numerar din
domeniul asistenţei sociale, prin transferuri condiţionate, în scopul
garantării principiului universalităţii drepturilor cetăţenilor.
b. Servicii publice şi utilităţi

- continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de bază:
educaţie, sănătate, asistenţă socială şi ordine publică;
- evaluarea costurilor transferurilor unor noi responsabilităţi către
administraţia publică locală, astfel încât să poată fi identificate cu precizie
sursele de finanţare a acestora;
- limitarea sferei serviciilor publice deconcentrate. În acest sens, se va
evalua posibilitatea transferării inspectoratelor şcolare, a direcţiilor
judeţene de cultură şi sanitare către consiliile judeţene, corelativ cu
asigurarea resurselor financiare. Totodată, se va reconsidera rolul
prefectului, astfel încât acesta să monitorizeze şi să evalueze periodic
serviciille deconcentrate în cooperare cu ministrerele sau agenţiile
143
guvernamentale din structura cărora fac parte;

- păstrarea serviciilor publice deconcentrate numai în măsura în care
acestea funcţioneză în baza unui sistem de management integrat.
c. Managementul financiar
- posibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale de a angaja
cheltuieli pentru co-finanţarea proiectelor de dezvoltare locală şi regională
peste limita de 20 % din veniturile lor anuale, conform legii finanţelor
publice locale, exclusiv în completarea fondurilor pre-structurale şi apoi a
celor structurale;
- elaborarea unui ghid privind colectarea impozitelor şi taxelor locale în
cooperare cu Ministerul Finanţelor Publice şi asociaţiile reprezentative ale
autorităţilor administraţiei publice locale;
- elaborarea unui ghid privind participarea cetăţenească în faza de
elaborare a bugetului local;
- reglementarea obligativităţii de publicare a execuţiei bugetelor locale, cel
puţin o dată la şase luni, iar în cazul emiterii de obligaţiuni, cel puţin o
dată la trei luni;
- elaborarea unui ghid privind managementul riscului care să fie utilizat
pentru realizarea planificărilor strategice, a investiţiilor şi cu ocazia
înfiinţării serviciilor publice;
- modificarea legislaţiei privind contractul de parteneriat public-privat
(O.G. nr. 16/2002) în sensul definirii corecte a acestui mecanism de
cooperare, simplificării procedurilor de selecţiei a ofertelor şi uniformizării
lor cu cele ce privesc achiziţiile publice în scopul asigurării transparenţei
financiare şi a selecţiei de oferte pe baze concurenţiale, precum şi
eliminării acelor reglementări care permit expropierea discreţionară pentru
cauză de utilitate publică;
- introducerea manualului de audit urban al Uniunii Europene pentru
evaluarea stadiului de dezvoltare şi estimarea nevoilor de investiţii.
d. Împrumuturi
- elaborarea unui ghid privind managementul datoriei publice în cooperare
cu Ministerul Finanţelor Publice şi autorităţile locale;
- reglementarea prin lege a constituirii fondurilor de garantare pentru
împrumuturile municipale.
III. Capacitate instituţională

Reforma serviciilor publice, continuarea procesului de descentralizare,
precum şi îndeplinirea cu succes a programelor economice şi sociale
depind de dezvoltarea capacităţilor tehnice şi organizaţionale ale
autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale. În acest scop,
Guvernul României va interveni prin programe care urmăresc schimbarea
organizaţiilor publice sub aspectul managementului programelor şi
proceselor, managementul informaţiilor şi cunoaşterii, pregătirea resursei
umane şi dezvoltarea legăturilor inter-instituţionale.
La nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale, programele ce

urmăresc capacitatea instituţională vor respecta următoarele condiţii:
a. înfiinţarea ministerelor şi agenţiilor numai pentru:

144
- realizarea programului de guvernare şi a funcţiilor cu care guvernul a fost

învestit prin Constituţie;
- aplicarea politicilor publice prioritare conform programului
guvernamental şi angajamentelor asumate faţă de Uniunea Europeană în
Planul Naţional de Aderare;
- asigurarea acelor servicii publice ce nu pot fi prestate de sectorul privat şi
pentru care sectorul public dispune de un avantaj comparativ.
b. clarificarea statutului juridic al agenţiilor în legea de organizare şi

funcţionare a guvernului şi delimitarea de autoritatile publice autonome
ca organisme publice de reglementare şi control aflate sub control
parlamentar;
c. introducerea efectivă a unui mecanism de elaborare şi aplicare a
politicilor publice în activitatea ministerelor, agenţiilor şi primăriilor,
pentru a asigura coerenţa, predictibilitatea şi transparenţa activităţii
acestora;
d. transferul în totalitate al activităţilor comerciale către sectorul privat,
precum şi transferul complet al funcţiilor de reglementare şi control de la
regii autonome către agenţii sau ministere;
e. realizarea planificării strategice pe fiecare minister, agenţie sau
primărie, fixarea misiunii unei autorităţi publice, a managementului
resurselor, precum şi a managementului programelor şi proiectelor;
f. clarificarea statutului juridic al agenţiilor locale şi al autorităţilor de
reglementare locale;
g. realizarea interoperabilităţii între autorităţile administraţiei publice
centrale.
Dezideratlele descentralizării administrative
13.4 Desconcentrarea
Regimul care are la bază principiul desconcentrării reprezintă un regim

tranzitoriu către descentralizarea administrativă. El se manifesta atunci
când se acordă unei autorităţi locale sau specializate, ai cărei titulari sunt
numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite decizii. De exemplu:
printr-o lege se măreşte competenţa de decizie a prefectului, funcţionar
numit de puterea centrală.
Elementul electivităţii organelor administrative locale face distincţia între

regimul de descentralizare administrativă şi cel de desconcentrare.
Astfel, spre deosebire de regimul descentralizat, în care organele locale

sunt alese pe plan local de către colectivităţile locale, în regimul
desconcentrat, ele sunt numite de către puterea centrală.
145
Spre deosebire, însă, de regimul centralizat, în care organele de la nivel

teritorial erau simpli agenţi ai statului, fără putere de decizie, în regimul
desconcentrat, deşi aceste organe rămân ierarhic subordonate autorităţilor
centrale, ele dobândesc, însă, competenţa proprie de decizie.
A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite de către

administraţiile statului între nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni
şi nivelul teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni.
Aceasta nu reprezintă o reformă definitivă sau ireversibilă întrucât o

competenţă care a fost desconcentrată, la un moment dat, poate tot atât de
bine, la un alt moment, să fie reluată şi asumată de nivelul central al
statului.
Prin desconcentrare, statul nu-şi împarte puterea sa, ci se aproprie de

cetăţeni, instalând la faţa locului servicii specializate dotate cu o anumită
autonomie.

Descentralizare vs. deconcentrare


Răspuns 13.1
• Descentralizarea constituie un mod de fragmentare şi
dispersare a puterii politice. Trebuie spus ca guvernele rşmân instituţiile
cele mai puternice din societate. Nu numai că stabilesc regulile care
guvernează sistemul economic, dar guvernele, şi nu numai ele, au
autoritatea, capacitatea şi puterea să dispună în mod legitim de bogaţia,
libertatea şi chiar de viaţa individului. În faţa acestei puteri este
important să se stabilească şi să se menţină un sistem de echilibru.
Descentralizarea reprezintă cel mai bun mijloc, dacă nu unicul, pentru a
realiza un asemenea echilibru. Acest echilibru al puterilor poate fi
realizat prin:
♦ Descentralizarea capacităţii de adoptare a deciziilor în chiar
interiorul statului. Aşa cum au arătat Montesquieu şi Madison, este
146
esenţial ca „o ramură” sau „un actor” (o personalitate) să nu fie

autorizate să exercite singuri puterea. În majoritatea cazurilor acest
lucru a avut drept consecinţă constituirea unor corpuri judiciare şi
legislative independente.
♦ Constituirea mai multor niveluri de guvernare, fiecare
având un anumit grad de independenţă şi autonomie în raport cu
cealaltă.
♦ Obiectivul este de a evita o concentrare excesivă a puterii şi
a autorităţii şi de a promova crearea elitelor concurente.
• Un al doilea avantaj al descentralizării este acela că
ea serveşte creării unui spaţiu civic suplimentar. Generând mai multe
centre de putere, în mod inevitabil se creează mai mult spaţiu în care
organizaţiile societăţii civile (grupuri de interese, patronatele,
sindicatele, media etc.) pot să dezvolte şi să găsească mijloace de
subzistenţă. Asemenea centre ale puterii, în special atunci când
beneficiază de o anumită autonomie, pot contribui la consolidarea
responsabilităţii guvernului faţă de societate.
• Al treilea avantaj al guvernării descentralizate este
faptul că ea creează oportunităţi pentru apariţia grupărilor politice de
opoziţie şi, mai ales, resurse pentru partidele politice de opoziţie.
Descentralizarea asigură partidelor politice de opoziţie ocazia de a se
mobiliza, de a-şi concentra eforturile şi de a-şi câştiga puteri care
decurg din exerciţiul responsabilităţilor locale.
• Al patrulea avantaj al descentralizării este acela că
ea creează numeroase oportunităţi de dezvoltare a competenţelor şi
practicilor democratice. Numeroşi observatori, începând cu Rousseau,
au sugerat cş guvernşmântul local constituie nu numai o rampă de
lansare spre poziţii mai înalte, dar şi o experienţă în domeniul
negocierii şi compromisului, elemente necesare unei guvernări
democratice.
• Al cincilea avantaj al descentralizării este că oferă
mai multe opţiuni cetăţenilor în căutarea unui anumit serviciu. Dacă
soluţia obţinută la un anumit nivel nu este satisfăcătoare, cetăţenii pot
pune în practică strategii menite a provoca o reacţie pozitivă pe lângă o
altă instanţă.
• Al şaselea avantaj al descentralizării este adaptarea
sa la diversitatea aşteptărilor populare. În numeroase ţări, regiunile au
venituri, nevoi diferite si găzduiesc numeroase grupuri etnice, regionale
şi tribale. Descentralizarea permite combaterea unei anumite
uniformităţi cu posibilitatea de a face adaptări la nivel local şi de a fi
într-o măsură mai mare în acord cu nevoile şi interesele populaţiei.
• Al şaptelea avantaj al descentralizării este că ea
creează un sentiment mai puternic de eficacitate politică în rândul
cetăţenilor. În general, populaţia tinde să reacţioneze pozitiv la un
guvernamânt mai apropiat de ea şi mai tangibil, chiar dacă politicile
urmărite de guvernamânt nu sunt cele mai favorabile pentru indivizi.
• Descentralizarea ofera mai multe posibilităţi
iniţiativei economice locale. Un grad ridicat de autonomie locală,
competenţe extinse, inclusiv în domeniul fiscal şi legislativ, sunt
condiţiile reuşitei dezvoltării economice locale.
147
Răspuns 13.2
Descentralizarea poate fi:
• Politica
• Administrativă
• Financiară
Răspuns 13.3
Guvernul României va interveni în plan legislativ pentru:
- delimitarea funcţiei politice a preşedintelui şi vicepreşedintelui de
consiliu judeţean de cea tehnic managerială, în sensul introducerii funcţiei
de manager/director general al serviciilor publice de interes judeţean care
să preia activitatea preşedinţilor şi vicepreşedinţilor de consiliu legată de
conducerea, coordonarea şi controlul serviciilor publice de interes
judeţean;
- posibilitatea delimitării funcţiei de primar de cea de manager al
localităţii;
- stabilirea prin lege a raporturilor dintre agenţiile de dezvoltare regionale,
consiliile regionale şi autorităţile de management desemnate pentru
programele operaţionale;
- numirea secretarului general de consiliu judeţean de către membrii
acestuia, la propunerea managerului/directorului general al serviciilor
publice de interes judeţean;
- clarificarea statutului juridic al primăriei ca persoană juridică de drept
public, precum şi al patrimoniului acesteia;
- reanalizarea legii cadru privind descentralizarea, pentru a fixa corelaţiile
necesare cu toate legile în vigoare ce reglementează administraţia publică
locală, înainte de apariţia acesteia;
- armonizarea legii administraţiei publice locale cu legea finanţelor publice
în privinţa principiilor şi mecanismelor decizionale cu privire la aprobarea
investiţiilor;
- codificarea legislaţiei ce reglementează organizarea şi funcţionarea
autorităţilor administraţiei publice locale, statutul aleşilor locali şi statutul
prefectului, pe măsura asigurării stabilităţii acestei legislaţii;
Răspuns 13.4
Regimul care are la bază principiul desconcentrării reprezintă un regim
tranzitoriu către descentralizarea administrativă. El se manifesta atunci
când se acordă unei autorităţi locale sau specializate, ai cărei titulari sunt
numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite decizii. De exemplu:
printr-o lege se măreşte competenţa de decizie a prefectului, funcţionar
numit de puterea centrală.
Elementul electivităţii organelor administrative locale face distincţia între

regimul de descentralizare administrativă şi cel de desconcentrare.
Astfel, spre deosebire de regimul descentralizat, în care organele locale

sunt alese pe plan local de către colectivităţile locale, în regimul
desconcentrat, ele sunt numite de către puterea centrală.

148

Wesley, 1992
4. D.L. Constantin - Modelul optim al creşterii regionale - de tip
concurenţial sau generativ?, în Tribuna economică, nr. 46, 2001
5. G. Frentz - Aspecte ale politicii de dezvoltare regională în România
affairs Press, 2000
149
implementarea descentralizării (II)
CONSTANTELE MODELULUI DEMOCRATIC DE

IMPLEMENTAREA DESCENTRALIZĂRII (II)
Cuprins Pagina

14.1 Autonomia locală.........................................................................................................
14.2 Controlul de tutelă administrativă................................................................................
14.3 Fragmentarea şi dispersarea responsabilităţilor de coordonare...................................
14.4 E-Government..............................................................................................................
150
• avertismentul asupra nevoii includerii in programele de guvernare a

politicilor publice privind implementarea descentralizarii;
• a se sublinia nevoia principiului administraţiei utile, a apropierii
administraţiei de cetăţean.
14.1 Autonomia locală
Într-o viziune simplistă, autonomia locală nu reprezintă un regim

administrativ; ea nu cuprinde numai ideea unei auto-administrări, ca în
regimul de descentralizare administrativă, ci şi ideea de autoguvernare, cu
atribuţii de legiferare.
Guvernarea – constă în a fixa marile direcţii pe care le va urma o ţară

politică, economică, culturală, socială. Guvernarea nu cuprinde însă numai
categoria de atribuţii executive (marile directive în viaţa unui stat), ci şi
posibilitatea, dreptul de putere publică de a edicta normele generale,
marile direcţii ale vieţii şi activităţii statului.
Administrarea – constă în dreptul de a decide mijloacele prin care se pot

realiza scopurile generale urmărite de guvern şi de a pune în practică
aceste mijloace până la obţinerea rezultatului.
Aşadar, autoguvernarea locală reprezintă dreptul diviziunilor teritoriale ale

statului de a-şi edicta normele generale şi obiectivele de conducere,
statutele autonome care să indice felul în care se va desfăşura activitatea
proprie a localităţilor.
Autonomia locală reprezintă nu numai un sistem de organizare

administrativă, ci şi politică. Subdiviziunile politico-teritoriale ale statului
îşi măresc competenţa cu un număr de atribuţii cu caracter eminamente
politic.
Aprofundând această chestiune, se poate face o distincţie între două forme

de autonomie, în funcţie de sursa drepturilor de putere publică:
- autonomia imperfectă ce se manifestă atunci când dreptul de decizie al
autorităţilor locale emană, printr-o concesiune din partea statului, în
favoarea colectivităţilor locale;
- autonomia perfectă apare atunci când dreptul de a edicta norme generale
de către autoritatea locală emană de la însăşi colectivitatea locală. Ea este
sinonimă cu guvernarea directă. Această distincţie însă este greu de
realizat, întrucât şi într-un caz şi în celălalt dreptul de putere publică are un
conţinut identic, indiferent dacă adunarea populară a colectivităţii participă
direct la elaborarea normelor obiectivelor sau dacă participă prin
reprezentanţi la aceste decizii.
În ambele cazuri, tot sistemul de organizare politică a statului – fie el

151
unitar sau federal – este acela care admite existenţa acestor drepturi de
putere publică în favoarea colectivităţilor.
Principiul autonomiei locale în România.
14.2 Controlul de tutelă administrativă
Controlul de tutelă reprezintă un anumit gen de supraveghere exercitat fie

de către un organ al administraţiei centrale (Guvernul), fie de către un
organ al administraţiei teritoriale de stat (prefectul, reprezentantul statului
în unităţile administrativ-teritoriale), dar care nu se poate exercita sub
forma unei puteri discreţionare.
Aşadar, în absenţa subordonării – care ar duce la un control ierarhic –

controlul de tutelă administrativă este un control special, care se poate
exercita numai dacă legea îl instituie în mod expres şi numai în formele, cu
procedurile şi cu efectele stabilite în mod expres de către lege. Sunt
celebre expresiile „nu există tutelă fără text, nici în afara textelor” şi
„tutela nu se prezumă”.
Controlul de tutelă se exercită atât asupra autorităţilor locale autonome, cât

şi asupra actelor acestora.
Tutela administrativă se exercită pe două dimensiuni: tutela asupra

existenţei organelor tutelate; tutela asupra activităţii acestora.
I. Tutela asupra existenţei organelor tutelate - cunoaste mai multe

forme:
• O formă dură – în care organul de tutelă are dreptul să dispună
demiterea sau dizolvarea organului tutelat;
• O forma liberală – în care organul de tutelă nu dispune decât de o
acţiune disciplinară, adică de dreptul de a sesiza o jurisdicţie în vederea
demiterii sau a dizolvării organului tutelat, decizia revenind
judecătorului independent, imparţial şi inamovibil.
• O a treia formă, care derivă din forma liberală, constă în instituirea
suspendării organului împotriva căruia se exercită acţiunea disciplinară.
Ea poate cunoaşte două variante, şi anume:
- prima, mai dură, constă în dreptul organului de tutelă de a dispune
suspendarea organului tutelat împotriva căruia exercită acţiunea
disciplinară, ceea ce înseamnă că actul atacat se suspendă de drept până la
soluţionarea definitivă a cauzei;
- a doua variantă, mai atenuată, constă doar în dreptul organului de tutelă
de a cere instanţei judecătoreşti suspendarea organului tutelat până la
obţinerea unei soluţii definitive în cauza respectivă (până când instanţa
decide dacă este necesară demiterea sau dizolvarea organului tutelat).
152
II. Tutela asupra activităţii organului tutelat - acest tip de tutelă

priveşte, în principiu, actele în regim de putere publică ale autorităţilor
autonome, şi anume: - actele administrative; - contractele administrative.
Se exclud actele în regim de drept privat, fără utilizarea prerogativelor de

putere publică, pentru care acest control special de tutelă administrativă nu
s-ar justifica, ar apărea acest drept excesiv.
Tutela asupra activităţii organului tutelat îmbracă mai multe forme:

• Forma cea mai dură este aceea în care organul de tutelă dispune de
dreptul de aprobare (actul organului autonom nu intră în vigoare decât
după ce este comunicat organului de tutelă şi aprobat de către acesta) şi
de dreptul de substituire (în cazul în care organul de tutelă nu aprobă
actul, precum şi în ipoteza pasivităţii organului autonom, care nu
adoptă un act, organul de tutelă emite el însuşi actul). Practic, această
formă extrem de dură duce la sufocarea tutelei administrative, organul
de tutelă putând oricând să facă sa prevaleze vointa sa.
• A doua forma atenuată constă numai în dreptul organelor de tutelă
de a aproba actele organelor tutelate neînsoţit, însă, şi de dreptul de
substituire.
• A treia formă, mai liberală, este cea în care organul de tutelă
dispune doar de dreptul de a anula un act al organului tutelat. Prin
urmare, actul organului tutelat intră în vigoare fără a avea nevoie de
vreo aprobare din partea organului de tutelă, dar poate fi lipsit ulterior
de efectele juridice, în principiu numai pentru motive de ilegalitate.
Tăcerea organului de tutelă, lipsa lui de reacţie are semnificaţii diferite
în funcţie de sistem:
- dacă organul de tutelă dispune de dreptul de aprobare, tăcerea semnifică
respingerea actului care nu intră în vigoare;
- dacă organul de tutelă dispune de dreptul de anulare şi dacă nu-şi exercită
acest drept, actul continuă să producă efecte juridice.
• O a patra formă este cea mai liberală, în care organul de tutelă nu
dispune decât de dreptul de a sesiza judecătorul împotriva unui act pe
care îl apreciază drept ilegal, cerându-i acestuia să îl anuleze. Această
ultimă formă poate cunoaşte variante mai dure:
- o variantă foarte dură ce constă în instituirea suspendării de drept a
actului atacat, adică în dreptul organului de tutelă de a suspenda actul
atacat până la soluţionarea definitivă a cauzei;
- o variantă mai atenuată ce constă în dreptul organului de tutelă de a cere
judecătorului independent suspendarea actului atacat până la obţinerea
unei soluţii definitive.
Trebuie observat ca nici în forma cea mai dură – când, practic, autonomia
dispare – nu există, totuşi, dreptul de injoncţiune (presiune), întrucât esenţa
autonomiei constă în posibilitatea autorităţii autonome de a emite când şi
cum vrea un act, indiferent de poziţia ulterioară a organului de tutelă.
153

Dimensiunile tutelei administrative
14.3 Fragmentarea şi dispersarea responsabilităţilor de coordonare
Cabinetele din ţările central şi est-europene se caracterizează prin :

 Un premier puternic cu o bază politică
stabilită legislativ, care îndeplineşte funcţii de coordonare între
ministere bine stabilite. În ţări ca Ungaria, unde preşedintele este mai
mult o figură simbolică, cancelaria premierului are ataşat şi un ministru
delegat pentru securitate naţională.
 Repartizarea clară şi stabilă a
responsabilităţilor în materie de politici economice, având în prim-plan
fie pe premier, fie un minister al economiei. De regulă o asemenea
structură face inutil Ministerul Industriei şi al Comerţului. Când el însă
există – Cehia şi Finlanda – nu mai există alte structuri paralele care să-
i dilueze atribuţiile, iar continuitatea instituţională de politici este
asigurată.
 Lipsa unor structuri speciale de coordonare
şi reformă administrativă, altele decât Biroul Primului Ministru sau
Cancelaria. Ministerele separate precum acela al funcţiei publice (cu
variantele noi), Reformei Instituţionale sau Relaţiei cu parlamentul sunt
curiozităţi româneşti. Aceste specialităţi franco-italiene au fost
inventate la noi, chiar dacă şi-au dovedit inutilitatea acolo unde au fost
iniţiate.
Expansiunea birocraţiei centrale şi fluiditatea acesteia în domeniul

coordonării economice, deşi nu singurele surse de probleme, au contribuit
mult la întârzierea reformelor în ultimii zece ani.
Nu este nicio coincidenţă faptul că dintre statele Uniunii Europene, Italia

se apropie cel mai mult de această descriere, structurile sale de guvernare
fiind recunoscute ca greoaie, instabile şi clientelare. Desigur că alăturarea
României şi Italiei şi aşezarea lor în aceeaşi categorie nu înseamnă că cele
două ţări sunt direct comparabile, prima fiind un tânăr membru, în timp ce
ultima este un important membru al Uniunii, unde neajunsurile sectorului
public subminează vitalitatea economică şi socială. Mesajul este că atunci
când dezbatem problematica administraţiei publice, cele două ţări sunt
codaşe în categoriile lor, iar România nu are nimic de câştigat dacă
împrumută modelul instituţional italian.
Numărul mare de ministere din cele două ţări nu poate fi explicat prin
particularităţile sistemului partidelor politice – foarte fragmentat şi
producând coaliţii de guvernare efemere cu numeroşi participanţi care îşi
împart puterea (deşi acesta este un motiv) – pentru că state precum
Finlanda, Ungaria, Polonia sau ţările baltice sunt conduse tot de coaliţii
154
guvernamentale şi au parlamente fragmentate şi totuşi guvernele lor se

bucură de stabilitate. Explicaţiile trebuie să fie mai profunde, având de-a
face între altele cu trăsături specifice ale unei clase politice ce aminteşte de
Bizanţ, preocupată aproape exclusiv de jocurile de imagine şi manevrele
de grup, incapabil să asimileze şi abilităţi politice – în sensul de policy.
Birocraţia înrădăcinată a învaţat din experienţă că poate rezista timp

îndelungat spunând că va face reformă, în timp ce se opune tacit
procesului. Ea nu agreează strategiile coerente, regulile transparente şi
legile scrise, ci preferă status-quo-ul şi instrucţiunile zilnice, primite de
sus, precum şi jocurile de putere intra-instituţionale bazate pe relaţii
informale. De obicei, miniştrii din România au un control destul de slab în
departamentele pe care le conduc, în special în ministerele de linie şi prea
puţin timp şi interes pentru a dezvolta programe de politici cu ţintă
strategică. Drept consecinţă efortul principal merge nu în direcţia atingerii
de obiective, ci în dezvoltarea unor reţele private de susţinere, deoarece a
avea colaboratori loiali este singura prioritate în rândul clasei politice
româneşti şi motivul care împiedică cooperarea instituţională formală şi
utilizarea expertizei independente. Cu alte cuvinte, procesul de policy-
making se reduce la politică.
În sfârşit, reforma instituţională a fost şi ea afectată de permanenta

fluiditate guvernamentală. Fostul Departament al Administraţiei Locale, o
subunitate cu atribuţii bine definite şi suficiente, având în vedere
complexitatea procesului de reformă în acest domeniu în ultimii ani, a fost
ridicat la rang înalt şi expandat prin aplicarea unor funcţii noi şi mult mai
greu de apreciat. Noul Minister al Internelor şi Reformei Administrative
(fost al Administraţiei, fost al Funcţiei Publice, după denumirea franceză)
ar trebui să fie o unitate de management al resurselor umane, pentru
întreaga administraţie publică, continuând în acelaşi timp să îndeplinească
vechile sale sarcini de coordonare a descentralizării, supraveghere a
restructurărilor din administraţia publică locală şi legatura cu prefecţii.
Cele două componente ale activităţii acestui minister nu s-au integrat încă
foarte bine şi este greu de dedus care ar fi baza acestei integrări. Mai mult,
funcţia publică a fost adesea sabotată de alte instituţii centrale. Miniştrii
numiţi în decembrie 2000 au schimbat organigramele ministerelor şi
numele departamentelor pentru a putea îndepărta funcţionarii publici
protejaţi de statutul funcţionarilor public (ce se bucură încă din 1999 de
stabilitate şi inamovibilitate). Conform procedurilor, Ministerul Internelor
şi Reformei Administrative ar fi trebuit să primească o situaţie cu numărul
şi poziţia celor disponibilizaţi, ca şi o evidenţă a posturilor disponibile, şi
să încerce reintegrarea acestora prin procesul de recrutare şi de selecţie a
funcţionarilor publici. Agenţia Naşională a Funcţionarilor Publici arată în
februarie 2004 că multe ministere nici măcar nu au anunţat ce anume
restructurări s-au operat în structura celor aproape 30.000 de funcţionari
publici din administraţia centrală. La fel s-a întamplat şi cu Preşedinţia
României, rebotezată Administraţia prezidenţială, pentru a putea opera
schimbări. În teritoriu, aproximativ 115.000 funcţionari publici au în faţă
un viitor la fel de incert.
Tentaţia permanentă de a expanda şi remania administraţia se explică, cel

155
puţin în parte, prin dorinţa noilor guverne de a face loc în structuri

propriilor clienţi. Înlocuirile sunt obiect de negocieri subterane între
partidul aflat la putere şi cel din opoziţie, care încearcă să-şi protejeze
oamenii aflaţi în posturi. Misiunile străine de asistenţă în România sunt
interesate de soarta funcţionarilor în care au investit prin programe de
training. Deşi legitime, aceste preocupări nu trebuie să facă astfel încât să
se piardă din vedere preocupările mari. Mai importantă pentru România
este o restructurare generală a sectorului public (al statului) constând în
redefinirea principalelor sale instituţii în termeni de funcţii, nu simbolici
sau emoţionali, pe baza experienţei naţionale sau regionale. Suprapunerile,
agenţiile fără obiect al muncii clar şi jargonul de camuflaj trebuie
abandonate.
În mod cert, schimbarea puterii politice atrage după sine schimbări

administrative majore. Chiar dacă nu a fost obiectivul principal, unul
dintre scopurile acestei schimbări a fost debaraşarea de o parte din vechii
funcţionari.
Statutul funcţionarilor publici a dovedit numeroase carenţe cu această

ocazie, dar mai ales s-a văzut lipsa unor instrumente legislative şi
instituţionale, prin care să fie aplicat eficient, chiar în afara voinţei
politice.
Totuşi, existenţa statutului funcţionarului public a împiedicat instalarea

totală a arbitrariului politic şi a dus la protejarea anumitor categorii de
funcţionari publici.
Există însă şi o zonă din corpul înaţilor funcţionari publici (funcţiile de

conducere) care sunt vizaţi imediat după schimbarea politică. Mişcarea
sindicală din sfera funcţionarilor publici nu are aderenţă semnificativă,
pentru că aceste concedieri prin redefinirea ministerelor încalcă
prevederile legale cu privire la stabilitate şi inamovibilitate.

Birocrația în organizarea administrației publice centrale.
14.4 E-Government
Sistemul informaţional trebuie să constituie suportul de aplicare şi de

simplificare a unor reguli şi proceduri administrative în scopul asigurării
unui acces larg şi nediscriminatoriu a publicului la servicii publice, precum
şi reducerii tarifelor pentru aceste servcii şi a costurilor de operare şi
personal.
Programul de e-government cuprinde următoarele măsuri:

 cooperarea cu autorităţile locale pentru
156
dezvoltarea reţelelor informatice care asigură funcţionarea reţelelor

regionale de învăţare şi a grupurilor de competenţă;
 cooperarea cu primăriile, serviciile
descentralizate şi deconcentrate, spitale, şcoli, instituţii culturale, pentru
realizarea unei reţele metropolitane de comunicaţii – City Net – ca
sistem de management al informaţiei, pentru furnizarea următoarelor
servicii:
 evidenţa populaţiei;
 planurile digitale ale localităţilor şi ale
teritoriului aparţinând acestora;
 GIS (Geographical Information Systems);
 managementul serviciilor publice, al
utilităţilor publice, al sistemelor de infrastructură, precum şi
managementul funcţiei publice;
 colectarea taxelor de la cetăţeni;
 managementul activităţilor de educaţie şi
cultură;
 înregistrarea societăţilor comerciale;
 buget şi contabilitate;
 centru de reclamaţii primite de la cetăţeni;
 controlul traficului urban;
 sistemul de monitorizare şi evaluare a
performanţei organizaţionale;
 aplicarea unui program special de
informatizare a primăriilor din mediul rural.


1. Argumentaţi capacitatea instituţionala în România de a aplica

descentralizarea administrativă şi descentralizarea financiară.
2. Nevoia descentralizării politice în România. Democraţia participativă.
157
Răspuns 14.1
Autoguvernarea locală reprezintă dreptul diviziunilor teritoriale ale statului
de a-şi edicta normele generale şi obiectivele de conducere, statutele
autonome care să indice felul în care se va desfăşura activitatea proprie a
localităţilor.
Autonomia locală reprezintă nu numai un sistem de organizare

administrativă, ci şi politică. Subdiviziunile politico-teritoriale ale statului
îşi măresc competenţa cu un număr de atribuţii cu caracter eminamente
politic.
Răspuns 14.2
Controlul de tutelă reprezintă un anumit gen de supraveghere exercitat fie
de către un organ al administraţiei centrale (Guvernul), fie de către un
organ al administraţiei teritoriale de stat (prefectul, reprezentantul statului
în unităţile administrativ-teritoriale), dar care nu se poate exercita sub
forma unei puteri discreţionare.
Aşadar, în absenţa subordonării – care ar duce la un control ierarhic –

controlul de tutelă administrativă este un control special, care se poate
exercita numai dacă legea îl instituie în mod expres şi numai în formele, cu
procedurile şi cu efectele stabilite în mod expres de către lege. Sunt
celebre expresiile „nu există tutelă fără text, nici în afara textelor” şi
„tutela nu se prezumă”.
Răspuns 14.3
Expansiunea birocraţiei centrale şi fluiditatea acesteia în domeniul
coordonării economice, deşi nu singurele surse de probleme, au contribuit
mult la întârzierea reformelor în ultimii zece ani.
Nu este nicio coincidenţă faptul că dintre statele Uniunii Europene, Italia

se apropie cel mai mult de această descriere, structurile sale de guvernare
fiind recunoscute ca greoaie, instabile şi clientelare. Desigur că alăturarea
României şi Italiei şi aşezarea lor în aceeaşi categorie nu înseamnă că cele
două ţări sunt direct comparabile, prima fiind un tânăr membru, în timp ce
ultima este un important membru al Uniunii, unde neajunsurile sectorului
public subminează vitalitatea economică şi socială. Mesajul este că atunci
când dezbatem problematica administraţiei publice, cele două ţări sunt
codaşe în categoriile lor, iar România nu are nimic de câştigat dacă
împrumută modelul instituţional italian.
Numărul mare de ministere din cele două ţări nu poate fi explicat prin
particularităţile sistemului partidelor politice – foarte fragmentat şi
producând coaliţii de guvernare efemere cu numeroşi participanţi care îşi
împart puterea (deşi acesta este un motiv) – pentru că state precum
Finlanda, Ungaria, Polonia sau ţările baltice sunt conduse tot de coaliţii
guvernamentale şi au parlamente fragmentate şi totuşi guvernele lor se
bucură de stabilitate. Explicaţiile trebuie să fie mai profunde, având de-a
face între altele cu trăsături specifice ale unei clase politice ce aminteşte de
Bizanţ, preocupată aproape exclusiv de jocurile de imagine şi manevrele
de grup, incapabil să asimileze şi abilităţi politice – în sensul de policy.

158

Wesley, 1992
4. D.L. Constantin - Modelul optim al creşterii regionale - de tip
concurenţial sau generativ?, în Tribuna economică, nr. 46, 2001
affairs Press, 2000
159
Bibliografie

BIBLIOGRAFIE
1. Alina Mungiu-Pippidi, Sorin Ioniţă - Politici publice – teorie şi practică, Editura Polirom,
2002
3. Carta Verde. Politica de dezvoltare regională în România, Guvernul României şi Comisia
Europeană, Programul Phare, 1998
4. Cătălin Zamfir, Simona Stănescu - Enciclopedia dezvoltării sociale, Ed. Polirom, 2007
5. Christopher Politt, Geert Bouckaert - Reforma managementului public. Analiza
comparată, Editura Epigraf, Chişinău, 2004
6. Conf. univ. dr. Armenia Androniceanu - Noutăţi în managementul public, note de curs
2005
7. D. Farnham, S. Horton, J. Barlow, A. Hondeghem - New public managers in Europe:
public servants in transition, Basingstoke, Macmillan, 1998
8. D.L. Constantin - Modelul optim al creşterii regionale - de tip concurenţial sau
generativ?, în Tribuna economică, nr.46, 2001
9. Dan Anghel Constantinescu, Marinica Dobrin, Stănel Niţă, Anca Niţă - Managementul
resurselor umane, Editura Economică, 2007
10. David Osborne, Ted Gaebler - Reinventing the government: How the entepre-neutral
Spirit is transforming the public sector, Addison-Wesley, 1992
13. Gordon Tullock - The politics of Bureaucracy, Washington:Public affairs Press, 2000
14. Hotărârea Guvernului României nr.399/2001 privind concentrarea fondurilor Phare 2001
- componenţa coeziune economică şi socială şi a fondurilor de cofinanţare corespunzătoare
de la bugetul de stat în zone de restructurare industrială cu potenţial de creştere economică,
în Monitorul Oficial nr. 230/2001
15. Investiţiile şi responsabilizarea administraţiei publice, studiu realizat în cadrul proiectului
Harta actorilor şi problemelor aderării României la Uniunea Europeană, 2002
16. Ioan Alexandru - Administraţia publică – teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina
Lex, 2007
18. M. Costea - Introducere în administraţia publică, Editura Economică, Bucureşti, 2000
19. Mihai Păunescu - Management public în România, Editura Polirom, Iaşi, 2008
20. Prof. univ. dr. George Moldoveanu, Lect. univ. dr. Cosmin Dobrin - Managementul
calităţii în sectorul public, note de curs 2007
21. Prof. univ. dr. Ion Plumb (coordonator), Conf. univ. dr. Armenia Androniceanu, Prep.
univ. drd. Oana Abaluta - Managementul serviciilor publice, note de curs, www.ase.ro,
Biblioteca digitală
22. Raportul privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor de recrutare a funcţionarilor
publici pe anul 2004 elaborat de către ANFP, www.anfp.ro
23. Simona Cristea - Problemes juridiques de la function publique roumaine, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2007
24. Simona Mina, Remus Zăgan, Nicolae Naum, Calitatea şi managementul calităţii, Ed.
ExPonto, 2010
25. Sorin Ioniţă - Rădăcinile democraţiei. Strategii, atitudini şi performanţe în administraţia
locală în România
160

Introducere in Administratia Publica - An I, Sem I - Mina Simona

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Introducere in Administratia Publica - An I, Sem I - Mina Simona

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Universitatea OVIDIUS Constanţa

Introducere în administraţia publică

1 STRATEGII ŞI PERFORMANŢE ÎN ADMINISTRAŢIA CENTRALĂ

2 MODALITĂŢI DE PARTICIPAŢIE CETĂŢENEASCĂ LA LUAREA

3 MODELE TEORETICE PRIVIND PROCESUL DE ADOPTARE A

4 COMPETENŢA RESURSELOR UMANE DIN ADMINISTRAŢIA

Răspunsuri şi comentarii la întrebările din testele de autoevaluare

5 RISCURILE PROCESULUI DE REFORMĂ A FUNCŢIEI PUBLICE

6 MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE ÎN ADMINISTRAŢIA

7 MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE ÎN ADMINISTRAŢIA

8 NOUL MANAGEMENT PUBLIC. MANAGERIALISMUL.

9 NOUL MANAGEMENT PUBLIC. MANAGERIALISMUL.

Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 9

10 ACCESAREA FONDURILOR EUROPENE NERAMBURSABILE DE

11 ACCESAREA FONDURILOR EUROPENE NERAMBURSABILE DE

12 ACCESAREA FONDURILOR EUROPENE NERAMBURSABILE DE

13 CONSTANTELE MODELULUI DEMOCRATIC DE

IMPLEMENTAREA DESCENTRALIZĂRII (I)

14 CONSTANTELE MODELULUI DEMOCRATIC DE

Introducere în administraţia publică

Un aspect important al reformei administraţiei publice îl constituie

Un risc important în realizarea reformei administraţiei publice este

În consecinţă, pentru ca reforma administraţiei publice să aibă succes

Pe baza modelului dezvoltării integrate a organizaţiilor, se pot identifica

Administraţia publică nu poate fi reformată într-un timp scurt. Este un

organică a întregii strategii de reformă;

Cursul de Introducere în administraţia publică şi-a propus să vă iniţieze

Lucrarea de verificare reprezintă o evaluare finală la sfârşitul fiecărei

Pe prima pagină a lucrării se vor scrie următoarele informaţii: numele

Vă recomand să scrieţi clar răspunsurile la întrebări. Dacă este posibil

Pentru securitatea lucrării vă recomand să vă scrieţi numele pe fiecare

Spor la învăţat şi succes!

Unitate de învăţare Nr. 1

STRATEGII ŞI PERFORMANŢE ÎN ADMINISTRAŢIA

Obiectivele Unităţii de învăţare Nr. 1…………………………………………………….. 000

OBIECTIVELE Unităţii de învăţare Nr. 1

Principalele obiective ale Unităţii de învăţare Nr. 1 sunt:

1.1 Caracteristicile administraţiei publice actuale

Caracteristici În fiecare etapă a dezvoltării, administraţiei i-au fost proprii anumite

În al doilea rând, este subordonată Guvernului care-i stabileşte factorii

B. Administratia este ierarhizata si ordonata

Ordonată Prin activitatea de control, care este o consecinta a existentei puterii

C. Administratia este remunerata, civila, laica, egalitara

Laică Peste tot, în ţările democratice, administraţia este laică, pentru că ea

Egalitară Administraţia publică este egalitară, în sensul că furnizează servicii

D. Administraţia este formalizată, scrisă, birocratică

Scrisă Administraţia are la baza documente, fapte, decizii consemnate în

Birocratică Formalismul si birocraţia sunt proprii oricărei administraţii, ceea ce diferă

E. Administraţia are un caracter de continuitate si necesită din ce în

Totodată, ansamblul activităţilor şi serviciilor publice pe care administraţia

Pe de altă parte, multitudinea si complexitatea sarcinilor cărora

F. Administraţia este structurată vertical şi orizontal

Structurată Structurarea pe orizontală se regăseşte atât în administraţia centrală, cât si

G. Administraţia publica este într-o continuă expansiune

S-a trecut de la statul jandarm la statul providenţă; ca urmare, serviciile

Lumea întreagă a ajuns la „vârsta administrativă”. Aceasta vârstă se

Buna functionare a administraţiei, a serviciilor publice a devenit un

Test de autoevaluare 1.1 – Scrieţi răspunsul în spaţiul liber din chenar.

Răspunsul la test se găseşte la pagina 12

1.2 Administraţia şi puterea politică. Relaţiile administraţiei cu politicul

• Relaţiile pe care le dezvoltă politicienii atât în exteriorul

Acest sistem de relaţii include ceea ce numim administraţie şi el conferă

Cu toate acestea, este necesar, în mod imperios, să se facă o diferenţiere.