Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Adm 2
Adm 2
FACULTATEA DE DREPT
ÎN COLECTIVITĂȚILE LOCALE
Constantin-Laurențiu ȚARCĂ
Anul I, semestrul 1
1
La nivelul fiecărui stat democratic, inclusiv al statului român, există două tipuri de organe
administrative, din punct de vedere al întinderii în teritoriu și în ceea ce privesc atribuțiile pe care
le exercită: organele administrației publice centrale, care sunt competente la nivelul întregii
țări și organele administrației publice locale, a căror competență este limitată la limitele
unităților administrativ-teritoriale în care au fost alese și funcționează.
Cele două tipuri de administrații nu sunt rupte una de cealaltă, între ele existând legături
strânse, pe care le impune caracterul de stat național, unitar și indivizibil al statului român. În
egală măsură, între ele există și delimitări necesare și legitime, determinate de faptul că la baza
organizării și funcționării administrației publice locale se află principiul constituțional al
autonomiei locale.1
Chiar dacă au cunoscut diverse schimbări de-a lungul timpului, autoritățile administrației
publice locale sunt tradiționale și ele s-au constituit prin reformele lui Cuza.3
Constituția din 1866 conține trei prevederi care fac referire la administrația publică
locală. În Titlul III intitulat „despre puterile statului”, capitolul al IV-lea poartă denumirea
„despre instituțiunile județene și comunale”.
2
Dispoziții similare regăsim și în art. 108 al Constituției din 1923, cu precizarea că textul
vine cu un plus de reglementare privind alegerea membrilor consiliilor județene și comunale prin
vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu, la care se pot adăuga și membri de drept, dar și
membri cooptați, între aceștia din urmă putându-se regăsi și femei majore. În Constituția din
1938, care instaura un regim de dictatură regală, regăsim un singur articol succint, prin care se
renunță la faptul de a se proclama principiul descentralizării și se trimite la o lege prin care să
„se statornicească instituțiunile administrative”. Cele trei Constituții socialiste din 1948, 1952 și
1965 reglementau într-un mod specific regimului totalitar această materie, care exclude
principiile descentralizării și ale autonomiei, și nu prezintă relevanță pentru problematica
abordată, motiv pentru care nu vom proceda la prezentarea lor.
Era o reglementare mult diferită de ceea ce s-a regăsit ulterior în proiect, care cuprindea
dispoziții referitoare și la principalele atribuții ale consiliilor locale, la fonduri, la exercitarea
dreptului de asociere al consiliilor locale, inclusiv cu autorități locale din alte state.5
4
***, Geneza Constituției României 1991. Lucrările Adunării Constituante, Ed. Regia Autonomă Monitorul Oficial,
p. 62;
5
*** Geneza Constituției României 1991. Lucrările Adunării Constituante, op.cit., p. 451.
6
Antonie Iorgovan, Odiseea elaborării Constituției, Ed, Uniunii Vatra Românească, Tg. Mureș, 1998, p.521.
3
Din economia textelor constituționale, rezultă că legiuitorul constituant a circumscris
înțelesul cuvântului „locale” în primul rând unităților administrativ-teritoriale de bază, comune și
orașe. Prin extrapolare, înțelesul cuvântului „locale” a fost atribuit și subdiviziunilor
administrativ-teritoriale ale municipiilor, prin art. 121 alin. (3) care prevede că „autoritățile
prevăzute la alin. (1) se pot constitui și în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale
municipiilor.”. De aici, concluzia că „locale” sunt acele autorități ale administrației publice,
alese în urma organizării scrutinului electoral potrivit legii, care au competență teritorială
limitată la nivelul unităților administrativ-teritoriale, respectiv, comuna, orașul și județul.7
În varianta inițială a Constituției, actualul art. 120 avea nr. 119 și era identic ca și
conținut cu textul din proiectul Constituției, conform căruia „autonomia locală în unitățile
administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale și pe cel al
descentralizării serviciilor publice.”. În urma revizuirii Constituției prin Legea nr. 429/2003,
textul a fost modificat, adăugându-se principiilor deja consacrate deconcentrarea serviciilor
publice și un nou alineat privind dreptul minorităților de a-și folosi limba natală în raporturile cu
administrația publică locală și cu serviciile publice deconcentrate.
Descentralizarea este sistemul care are la bază recunoașterea interesului local, distinct
de cel național, localitățile dispunând de structuri organizatorice, funcționale și un aparat propriu,
afectat interesului local.8 Precizăm că principiul descentralizării administrative a fost proclamat
încă din primii ani ai Revoluției Franceze din 1789, moment la care în Europa s-a pus problema
trecerii de la centralizarea conducerii statelor la descentralizarea acestei conduceri, a
descentralizării administrative în ansamblul ei.9 Descentralizarea este mai amplă și mai profundă,
ea exprimând o filozofie democratică și liberală.10 În România, ea a fost consacrată pentru prima
dată prin Constituția din 1866, prin art. 106-107 care, pe de o parte, trimiteau le „legi” prin care
să se reglementeze instituțiile județene sau comunale, legi care vor avea la bază
„descentralizarea administrațiunei cât mai completă și independența comunală”.
7
Mihai Tătuț, Anca Paune, Înțelesul termenului „locale” utilizat în Legea administrației publice locale nr.
215/2001, în Dreptul nr. 1/2007, p.147;
8
Eugen Popa, Autonomia locală în România, Ed. All Beck, București, 1999, p.121;
9
V. Prisăcaru, op.cit., p. 751
10
Ion Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Ed. C.H. Beck, București, 2006, p.381.
4
Descentralizarea este un instrument pentru a realiza democratizarea administrației publice
și a oferi servicii publice mai eficiente.11
11
A. Dragodan, Legalitatea și oportunitatea actelor autorităților administrației publice locale descentralizate, Caiet
Științific nr. 11/2009, p.434.
5
Termenul de subsidiaritate a fost introdus inițial prin Tratatul de la Maastricht12 ca mod
de reglare a exercițiului puterii de reglementare stat – uniune, având în vedere că în majoritatea
componentelor de care se bucură aceasta din urmă, sunt competențe concurente cu cele exercitate
în continuare de state.
12
Prin art. B, devenit în redactarea Tratatului Uniunii Europene art. 5 în care se afirmă că „În domeniile care nu sunt
de competența sa exclusivă, Comunitatea nu intervine, în conformitate cu principiul subsidiarității, decât în cazul și
în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate într-un mod satisfăcător de statele membre, însă
pot fi realizate mai bine la nivel comunitar datorită dimensiunilor sau efectelor acțiunii preconizate.”
6
ce privesc gestionarea și administrarea treburilor, cât și în transpunerea lor în practică;
colectivitățile locale dispun de autorități administrative proprii pentru satisfacerea intereselor
publice, precum și de mijloace materiale, financiare și umane necesare13; între autoritățile
centrale și cele locale din teritoriu nu există raport de subordonare ierarhică. Aceasta nu
înseamnă că autorităților centrale le este indiferent în ce mod acționează autoritățile din teritoriu.
Ele sunt preocupate de activitatea desfășurată, de serviciile descentralizate, dispunând și de
mijloace prin care iau cunoștință despre conținutul acestei activități. Descentralizarea reprezintă,
aparent, o alternativă la centralizarea excesivă și constă în posibilitatea recunoscută de puterea
centrală colectivităților locale să adopte în anumite domenii acte și să desfășoare activități, fără
să ceară în prealabil, aprobarea centrului sau să-l consulte. Consecința descentralizării este că
anumite servicii publice de interes județean sunt transferate din competența centrului în cea a
unor autorități ale adiministrației publice locale, care beneficiază de independență față de puterea
centrală, sunt autonome și nu i se subordonează.14 Descentralizarea nu reprezintă însă opusul
centralizării, ci micșorarea ei, diminuarea concentrării puterilor.15
Prin exprimarea unei formule celebre, care arată că „se poate guverna de departe, dar se
poate administra numai de aproape”16, s-a dorit să se evidențieze faptul că într-un stat nu pot
exista numai organe centrale ale administrației publice, fără existența și organizarea celor locale.
Formele descentralizării.
13
Ioan Stantai, Drept administrativ și știința administrației, vol. I, Ed. Universității „Lucian Blaga”, Sibiu, 2002,
pp.215-216;
14
C. Ionescu, Tratat de drept constituțional contemporan, Ed. All Beck, București, 2003, p.97;
15
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, ed. a IV-a, Ed. C.H. Beck, București, 2017, p. 319;
16
Este formula introductivă a unui Decret francez din 1852 (Decret sur déscentralisation), preluat apoi în doctrina
franceză
7
interese ce urmează a fi realizate de organe alese de cetățeni dintr-o subdiviziune teritorială,
învestite cu competență materială generală”.
Această independență trebuie să vizeze atât elaborarea deciziilor, cât și transpunerea lor
în practică; existența unor mijloace necesare administrării și gestionării efective a treburilor
publice. Trebuie precizat că descentralizarea administrativă nu trebuie confundată cu
descentralizarea politică, aceasta din urmă implicând federalismul.18 În doctrină sunt recunoscute
și anumite limite ale descentralizării. Astfel, „prin descentralizare se renunță la unitatea
caracteristică centralizării, rezervându-se colectivităților locale, în primul rând sarcina de a-și
rezolva problemele și de a-și satisface interesele lor specifice.”.19 Descentralizarea nu este un
concept nou, ea constituind o componentă semnificativă a politicilor în țările dezvoltate de multe
decenii.20 Am mai menționat faptul că descentralizarea nu poate fi concepută într-o formă
absolută. Ea nu poate fi înțeleasă ca pe o independență totală a organelor autonome față de
organele statale. Unui asemenea mod de înțelegere se opune caracterul unitar al statului în
granițele căruia funcționează. Statul, ca reprezentant al ansamblului, trebuie să se afle în
permanență în raport cu reprezentanții elementelor ansamblului.
17
I. Deleanu, op.cit., p.382;
18
D. A. Tofan, op.cit., p.320;
19
D. A. Tofan, op.cit., p.319;
20
Ștefan Deaconu, Bună guvernare și descentralizare, în Revista de Drept Public nr.3/2003, p.24.
8
Fără a reprezenta un sistem de organizare perfect, descentralizarea administrativă și-a
dovedit viabilitatea în toate statele cu democrație dezvoltată și cu economie de piață, motiv
pentru care apreciem că ea trebuie dezvoltată și în sistemul administrativ românesc. Accelerarea
procesului de descentralizare este considerată unul din pilonii strategiei de reformă a
administrației publice, consacrată ca atare în programele politice ale tuturor guvernelor care au
existat până în prezent, inclusiv al programului politic al guvernării actuale. Descentralizarea nu
constituie un scop în sine, ci un mijloc prin intermediul căruia se facilitează apropierea nivelului
la care se ia decizia de cel care urmează a suporta consecințele ei.
9
Comitetul pentru finanțele publice locale care are „rol consultativ în elaborarea și
implementarea politicilor de descentralizare financiară și fiscală.”.21
Dincolo de denumirea lor vremelnică, ceea ce rămâne neschimbat este faptul că, în
procesul de descentralizare administrativă și financiară, două sunt autoritățile administrației
publice de specialitate responsabile, respectiv ministerul coordonator al procesului de
descentralizare și ministerul cu atribuții în domeniul finanțelor publice, indiferent de
denumirea pe care o vor purta de-a lungul timpului.
Un alt nivel de lucru este reprezentat de ministere și celelalte organe de specialitate ale
administrației publice centrale, în structura lor constituindu-se grupuri de lucru pentru
descentralizarea competențelor.
BIBLIOGRAFIE
21
Art. 82 alin. (4) din Codul administrativ.
10
1. Codul administrativ;
2. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, ed. a IV-a, Ed. C.H. Beck, București, 2017;
3. Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, ed. a III-a, revăzută
și adăugită de autor, Ed. Lumina Lex, București, 2002;
4. Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ed. a X-a, revăzută și adăugită de autor, Ed. Universul
Juridic, București, 2018;
5. Ion Deleanu, Instituții și proceduri constituționale, Ed. C.H. Beck, București, 2006;
6. Eugen Popa, Autonomia locală în România, Ed. All Beck, București, 1999;
7. Ioan Stantai, Drept administrativ și știința administrației, vol. I, Ed. Universității „Lucian
Blaga”, Sibiu, 2002;
8. Cristian Ionescu, Tratat de drept constituțional contemporan, Ed. All Beck, București, 2003;
9. Antonie Iorgovan, Odiseea elaborării Constituției, Ed, Uniunii Vatra Românească, Tg. Mureș,
1998;
10. ***, Geneza Constituției României 1991. Lucrările Adunării Constituante, Ed. Regia
Autonomă Monitorul Oficial;
11. Liviu Coman Kund, Reflecții privind controlul administrativ al actelor autorităților
administrației publice locale, în Caietul Științific nr. 11/2009;
12. Mihai Tătuț, Anca Paune, Înțelesul termenului „locale” utilizat în Legea administrației
publice locale nr. 215/2001, în Dreptul nr. 1/2007;
14. Ștefan Deaconu, Bună guvernare și descentralizare, în Revista de Drept Public nr.3/2003.
11