ACTIUNEA IN NEINDEPLINIREA OBLIGATIILOR

Preliminarii.

1.1. Noţiunea de neîndeplinire a obligaţiilor

În privinţa noţiunii de neîndeplinire a obligaţiilor, se pare că începuturile

traducerii în dreptul Uniunii Europene (comunitar, atunci) din România şi-au
pus o amprentă de neegalat, care depăşeşte „istoria” traducerii noţiunii de
„trimitere preliminară”. Pe de o parte, semnalăm că, în general, traducerile
acţiunilor în faţa Curţii de Justiţie au fost de la început calchiate din limba
franceză, însă în privinţa procedurii „neîndeplinirii obligaţiilor” se pare că
limba engleză are şi acum un succes nemeritat.

Utilitatea demersului provine din mai buna înţelegere a procedurilor şi pentru

rigoarea juridică care trebuie să caracterizeze o disciplină a dreptului.

În „Glosarul de termeni folosiţi în politica de concurenţă a Uniunii Europene.

Anti-trust şi controlul concentrărilor”[1], precum şi în „Glosarul de termeni
utilizaţi în politica de concurenţă şi control al concentrărilor în Uniunea
Europeana”[2] sintagma „Infringement Procedure” este tradusă prin
„procedura de infracţiune”[3]. Ca o necorelare a autorităţilor române se poate
observa că în aceeaşi perioadă Institutul European din România punea la
dispoziţie un glosar adecvat[4], iar în 2007 oferea o traducere definitivă[5].

Potrivit art. 258 TFUE: „În cazul în care Comisia consideră că un stat membru
a încălcat oricare dintre obligaţiile care îi revin în temeiul tratatelor, aceasta
emite un aviz motivat cu privire la acest aspect, după ce a oferit statului în
cauză posibilitatea de a-şi prezenta observaţiile. În cazul în care statul în cauză
nu se conformează acestui aviz în termenul stabilit de Comisie, aceasta poate
sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene.”

În explicaţiile de bază de pe site-ul Comisiei Europene[6], în versiunea

română nu este utilizată noţiunea de „infringement”, cum de altfel nici
tratatele nu cuprind o astfel de noţiune deşi în engleză, cu titlu general, textul
se referă la „încălcări” („Infringements of EU law”)[7]. Site-ul Curţii de
Justiţie oferă o definiţie şi o scurtă prezentare a acţiunii[8].

1.2. Dispoziţiile din TFUE privind acţiunea în neîndeplinirea obligaţiilor

Articolul 258 TFUE (ex-articolul 226 TCE) prevede procedura în situaţia
în care Comisia Europeană sesizează Curtea de Justiţie. „În cazul în
care Comisia consideră că un stat membru a încălcat oricare dintre obligaţiile
care îi revin în temeiul tratatelor” va emite un aviz motivat cu privire la
încălcarea dreptului european.

Statul are la dispoziţie un termen (consemnat de Comisie) în care îşi poate

prezenta observaţiile.

Sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (este o competenţă exclusivă)

este însă discreţionară, doar Comisia Europeană fiind responsabilă pentru
aceasta („În cazul în care statul în cauză nu se conformează acestui aviz în
termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii
Europene”).

Articolul 259 TFUE prevede procedura în situaţia în care un stat membru

sesizează Curtea de Justiţie pentru încălcarea tratatelor, care se face cu
sesizarea Comisiei Europene. Aceasta va sesiza Curtea, după formularea unui
aviz motivat şi a observaţiilor statului membru. Cu toate acestea, dacă în
termen de trei luni de la sesizare Comisia nu răspunde, statul membru poate
introduce acţiune direct la Curtea de Justiţie.

2. Răspunderea statului pentru neîndeplinirea obligaţiilor

Răspunderea statului membru al Uniunii Europene este o sancţiune de drept

internaţional deşi încă nu există o teorie generală a sancţiunilor în dreptul
european[9]. În cauza „Brasserie du pêcheur”[10], Curtea a subliniat
caracterul de drept internaţional al acestei răspunderi: „în ordinea juridică
internaţională, statul a cărui răspundere ar fi angajată pentru încălcarea unei
obligaţii internaţionale este considerat de asemenea un tot unitar, indiferent
dacă încălcarea aflată la originea prejudiciului este imputabilă puterii
legislative, judecătoreşti sau executive. Acest principiu trebuie să se aplice a
fortiori în ordinea juridică comunitară întrucât toate autorităţile statului,
inclusiv puterea legislativă, sunt obligate, în îndeplinirea sarcinilor lor, să
respecte normele impuse de dreptul comunitar, care pot să reglementeze în
mod direct situaţia particularilor.” Curtea de Justiţie a creat şi sancţiuni
indirecte, cum ar fi jurisprudenţa în materia efectului direct al directivelor[11].

Curtea de Justiţie a subliniat, în cauza Marshall, că: „(…) este necesar să se

remarce că, atunci când reclamanţii sunt în măsură să se prevaleze de o
directivă împotriva statului, aceştia o pot face indiferent de calitatea în care
acţionează acesta din urmă, angajator sau autoritate publică. În ambele cazuri
este necesar ca statul să fie împiedicat să obţină avantaje din nerespectarea de
către acesta a dreptului comunitar”[12].

3. Tipologia autorităţilor şi instituţiilor

Există autorităţi şi instituţii responsabile? Singurul responsabil pentru

neîndeplinirea obligaţiilor este statul membru al Uniunii. Este utilă cercetarea
amănunţită a fondului problemei, a instituţiilor şi autorităţilor care au
declanşat acţiunea în neîndeplinirea obligaţiilor?

Precizez de la început că această metodologie a fost utilizată într-o cercetare

referitoare la hotărârile pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor
Omului împotriva României[13]. „Scopul acestui studiu şi metodologia aleasă
au plecat tocmai de la o analiză foarte atentă a situaţiei de fapt, a motivării
fiecărei hotărâri pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului pe
fond, pentru a identifica mecanismul care a condus în final la încălcarea
dreptului fundamental respectiv”[14]. Scopul unui asemenea demers este ca
pornind de la reglementările naţionale şi având în vedere contextul european
să desemnăm instituţia/autoritatea naţională care s-a făcut vinovată pentru
încălcarea dreptului Uniunii Europene şi pentru consecinţele sancţionatorii.
Nu întotdeauna un astfel de demers este unul uşor întrucât există linii de
demarcaţie fine între instituţiile implicate în aplicarea dreptului şi
îndeplinirea obligaţiilor ce rezultă din tratate. Indiferent de instituţiile şi
autorităţile implicate, singurul răspunzător este statul şi nu instituţiile
acestuia.

Art. 148 alin. (4) prevede că „Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi

autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor
rezultate din actul aderării şi din prevederile din Constituţie (alin. 2 al
aceluiaşi articol) potrivit cărora reglementările Uniunii Europene cu „caracter
obligatoriu au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu
respectarea prevederilor actului de aderare”. Se poate face vinovată oricare
dintre instituţiile statului, dar în principal Parlamentul care are un rol
legislativ şi Guvernul care are un rol administrativ[15]. Potrivit art. 148 alin.
(5) „Guvernul transmite celor două Camere ale Parlamentului proiectele
actelor cu caracter obligatoriu înainte ca acestea să fie supuse aprobării
instituţiilor Uniunii Europene”. De asemenea, autoritatea jurisdicţională poate
fi sursa neîndeplinirii obligaţiilor. În cadrul acesteia din urmă pot fi decelate
sursele neîndeplinirii obligaţiilor într-un minister sau agenţie specializată. În
toate situaţiile, în fapt, este greu de judecat şi de indicat în mod precis sursa
esenţială/ principală care a cauzat admisibilitatea unei acţiuni în
neîndeplinirea obligaţiei împotriva României.
4. Tipologii de încălcări

Încălcarea dreptului Uniunii Europene nu trebuie să se realizeze printr-un

anumit act legislativ/administrativ al autorităţii sau instituţiei statului
membru. Poate fi prin acte normative (legi, ordonanţe de guvern, hotărâri de
guvern), acte administrative chiar şi cu caracter individual, hotărâri
judecătoreşti precum şi încălcări de facto.

În situaţia în care suntem în prezenţa unei transpuneri insuficiente sau

inadecvate a unei directive, Comisia are obligaţia de a stabili efectele reale pe
care le produce legislaţia naţională de transpunere[16].

5. Mecanismele de respectare a dreptului UE în România

În acest moment, potrivit art. 12 din Ordonanţa de Urgenţă nr. 96/2012

privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice
centrale şi pentru modificarea unor acte normative[17], care a reorganizat
Departamentul Afacerilor Europene, Ministerul Afacerilor Externe a preluat
activitatea şi structurile în domeniul afacerilor europene[18], iar potrivit alin.
(6) al aceluiaşi articol „în scopul asigurării coordonării interinstituţionale a
procesului de formulare a poziţiei naţionale privind iniţiativele europene
legislative şi fără caracter legislativ, în coordonarea Ministerului Afacerilor
Externe funcţionează Sistemul naţional de gestionare a afacerilor europene în
vederea participării României la procesul decizional al instituţiilor Uniunii
Europene. Organizarea şi funcţionarea acestuia se stabilesc prin hotărâre a
Guvernului”[19].

Rolul coordonator în respectarea dreptului Uniunii Europene revine

Ministerului de Externe, prin Agentului Guvernamental pentru Curtea de
Justiţie a Uniunii Europene (art. 121) care „este sprijinit de un grup de lucru
interinstituţional specializat (alin. 6)”, iar „în scopul exercitării atribuţiilor
agentului guvernamental, autorităţile şi instituţiile publice sunt obligate să
trimită, la cererea şi în termenul stabilit de acesta, toate actele, datele şi
informaţiile solicitate (alin. 8)”.

Astfel este constituit un „Grupul de Lucru Contencios UE (GLCUE)”, dar

există şi grupuri ad-hoc având caracter sectorial (GLACS); putem reţine că
principalele argumentaţii ale României se aprobă de Guvern prin
memorandum, la propunerea MAE – Agentului Guvernamental pentru Curtea
de Justiţie a Uniunii Europene.
Anual, agenţii guvernamentali ai statelor membre au o întâlnire de lucru –
„Reuniunea Anuală a Agenţilor Guvernamentali pentru Curtea de Justiţie a
Uniunii Europene” – care este organizată de statul care asigură Preşedinţia
UE.

6. Există o experienţă românească?

România nu a fost sancţionată pentru neîndeplinirea obligaţiilor printr-o

hotărâre a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. În Raportul privind
activitatea de reprezentare a României înaintea Curţii de Justiţie a Uniunii
Europene, a celorlalte instituţii UE şi a Curţii de Justiţie a Asociaţiei Europene
a Liberului Schimb, în procedurile prevăzute de art. 2 alin. (1) pct. 43 din
Hotărârea Guvernului nr. 8/2013, publicat la 31 iulie 2014[20], se
menţionează că „din totalul de 462 de acţiuni declanşate începând cu 1
ianuarie 2007, 402 au fost clasate de Comisie în faza precontencioasă, iar într-
o acţiune Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a dat câştig de cauză
României, declarând inadmisibilă acţiunea Comisiei. În prezent, sunt în
curs 59 de acţiuni în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor – 57 în faza
precontencioasă şi două în faza contencioasă”[21].

În completarea acţiunilor de informare pe care le realizează ARDAE –

Asociaţia Română de Drept şi Afaceri Europene care, prin intermediul
unei platforme dedicate, pune la dispoziţia celor interesaţi lista şi dosarul
fiecărei cauze în materia trimiterilor preliminare, am iniţiat şi lista cauzelor în
care România este parte în acţiunea în neîndeplinirea obligaţiilor. Până în
acest moment România a fost implicată într-o singură cauză în care, potrivit
cererii introductive, Comisia Europeană solicită Curţii să constate că[22], prin
neclasificarea ca arii de protecţie specială (denumite în continuare „APS”) a
unor teritorii suficiente ca număr şi ca suprafaţă pentru a asigura o protecţie
corespunzătoare a tuturor speciilor de păsări enumerate în anexa I la Directiva
79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor
sălbatice (JO L 103, p. 1, Ediţie specială, 15/vol. 1, p. 77, denumită în
continuare „Directiva păsări”), precum şi a speciilor migratoare care nu sunt
menţionate în această anexă, România nu şi-a îndeplinit obligaţiile care îi
revin în temeiul dispoziţiilor articolului 4 alineatele (1) şi (2) din această
directivă.

„15. Dintr-o jurisprudenţă constantă rezultă că procedura precontencioasă are

ca scop să acorde statului membru vizat posibilitatea, pe de o parte, de a se
conforma obligaţiilor sale ce decurg din dreptul Uniunii şi, pe de altă parte, de
a invoca în mod eficient mijloacele sale de apărare împotriva obiecţiilor
formulate de Comisie (a se vedea printre altele Hotărârea din 7 iulie 2005,
Comisia/Austria, C-147/03, Rec., p. I-5969, punctul 22 şi jurisprudenţa
citată).
16. Astfel, posibilitatea statului în cauză de a-şi prezenta observaţiile
reprezintă, chiar dacă acesta consideră că nu trebuie să o utilizeze, o garanţie
esenţială urmărită de Tratatul FUE, iar respectarea sa constituie un aspect
esenţial al regularităţii procedurii de constatare a neîndeplinirii obligaţiilor de
către un stat membru (a se vedea printre altele Hotărârea din 15 decembrie
1982, Comisia/Danemarca, C-211/81, Rec., p. 4547, punctul 9).
17. În speţă, se impune constatarea că, prin scrisoarea de punere în întârziere,
Comisia a criticat în esenţă România pentru că nu i-a comunicat lista
naţională a APS şi că aceasta se întemeiază pe critica respectivă pentru a
deduce, în termeni foarte generali, că acest stat membru nu şi-a îndeplinit
obligaţia de clasificare a APS adecvate în sensul articolului 4 alineatele (1) şi
(2) din Directiva păsări.
18. Pe de altă parte, la mai puţin de două luni după ce a primit scrisoarea de
punere în întârziere, România a transmis Comisiei, la 21 decembrie 2007, lista
naţională a APS pe care le clasificase între timp şi din care rezultă că un număr
important de APS au fost clasificate de acest stat membru potrivit articolului 4
alineatele (1) şi (2) din Directiva păsări. Cu toate acestea, în cadrul unui aviz
motivat emis la 23 septembrie 2008, Comisia a reproşat României,
întemeindu-se pe argumente detaliate, că a clasificat APS insuficiente ca
număr şi ca suprafaţă în raport cu articolul 4 alineatele (1) şi (2) din Directiva
păsări, fără ca în prealabil să fi dat statului membru posibilitatea de a-şi
prezenta observaţiile cu privire la acest aspect.
19. În consecinţă, o astfel de situaţie se distinge în mod clar de cea expusă de
Comisie şi în care s-a pronunţat Hotărârea Comisia/Luxemburg, citată
anterior. Astfel, în cauza în care s-a pronunţat această hotărâre, Marele Ducat
al Luxemburgului omisese să menţioneze vreo măsură de transpunere a
directivei în cauză în cursul procedurii precontencioase şi se limitase la a lăsa
să se înţeleagă că măsurile necesare pentru transpunere erau pe punctul de a fi
luate. Numai după ce Curtea a fost sesizată de Comisie, acest stat membru a
arătat, în memoriul în apărare, că fusese adoptată o lege care asigura o
transpunere corectă a directivei respective. În asemenea împrejurări, Curtea a
apreciat că, dacă procedura precontencioasă şi-a atins obiectivul de a proteja
drepturile statului membru în cauză, acesta din urmă nu poate imputa
Comisiei faptul că a extins sau a modificat obiectul acţiunii astfel cum a fost
definit în procedura precontencioasă respectivă pentru motivul că, după ce a
reproşat statului membru netranspunerea unei directive, Comisia a precizat,
în memoriul în replică, faptul că transpunerea invocată pentru prima dată de
statul membru în cauză în memoriul său în apărare este incorectă sau
incompletă în ceea ce priveşte anumite dispoziţii ale aceleiaşi directive
(Hotărârea Comisia/Luxemburg, citată anterior, punctele 54-56).
20. Prin urmare, având în vedere elementele de mai sus, trebuie să se constate
că punerea în întârziere nu a identificat în mod suficient neîndeplinirea
reproşată ulterior României în avizul motivat şi că procedura precontencioasă
nu şi-a atins obiectivul de a garanta dreptul statului membru în cauză de a-şi
prezenta observaţiile cu privire la criticile formulate de Comisie, astfel încât
acţiunea trebuie declarată inadmisibilă.”

În mod paradoxal, acţiunea Comisiei a fost respinsă pentru nerespectarea

procedurilor, astfel cum fuseseră interpretate de Curtea de Justiţie a Uniunii
Europene, în special pentru ca să i se dea statului membru în cauză
posibilitatea de a se apăra cu privire la aceleaşi motive care au existat în faza
precontencioasă. Pe fond, în privinţa procedurii, Curtea de Justiţie remarcă
faptul că nu se poate schimba petitul acţiunii, iar în privinţa vinovăţiei statului
membru, Curtea nu a decis propriu-zis declarând acţiunea inadmisibilă.

În plus, trebuie luată în considerare experienţa altor state membre potrivit

cărora interesul naţional face ca într-un anumit domeniu şi la un moment dat
să se amâne îndeplinirea obligaţiilor care decurg din reglementările
europene[23].

7. Concluzii

Acest articol subliniază existenţa unei reglementări în care rolul central îl are
Agentul Guvernamental pentru Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (din
cadrul Ministerului Afacerilor Externe), coordonator al apărărilor României în
faţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. Acesta coordonează grupul
interministerial de lucru specializat şi poate obţine acte, date şi informaţii de
la orice autoritate sau instituţie publică. Din perspectiva finalizării printr-o
hotărâre a Curţii de Justiţie, se poate considera că acest mecanism a fost
eficient.

II. Sanctionarea Romaniei

Hotărârea CJUE în cauza C-549/18, Comisia Europeană împotriva României Curtea de Justiţie a
Uniunii Europene (CJUE) a pronunţat joi, 16 iulie 2020, hotărârea în cauza C-549/18, Comisia
Europeană (Comisia) împotriva României.
https://www.mae.ro/sites/default/files/file/anul_2020/pdf_2020/2020.07.20_hotararea_cjue_
%C3%AEn_cauza_c_549_18,_comisia_-_romania.pdf

Acţiune contra unui stat membru care nu şi-a îndeplinit una dintre obligaţiile ce–i revin în
virtutea Tratatului CE sau a legislaţiei comunitare secundare. Această procedură este
angajată de Comisie, din proprie iniţiativă sau la cererea unui alt stat membru. Persoanele
fizice nu pot constrânge Comisia să deschidă o procedură de infracţiune. Această procedură
poate, dacă este cazul, să conducă la o hotărâre a Curţii de Justiţie, care să statueze că statul
membru în cauză a comis, într-adevăr, o infracţiune. În caz de neexecutare a acestei
hotărâri, Curtea poate să-i impună, statului respectiv, plata unei sume forfetare/a unei
penalităţi, în cadrul unei proceduri separate. Notă: A se vedea articolele 226-228 ale
Tratatului CE.”

Sursa

https://www.juridice.ro/347449/autoritatile-potential-responsabile-ale-unui-stat-membru-in-situatia-
constatarii-neindeplinirii-obligatiilor-de-catre-curtea-de-justitie.ht