Regulamentele ca „legi ale Uniunii”

Actele juridice prin care instituțiile Uniunii intervin cel mai profund în sistemele juridice
naționale sunt regulamentele. Acestea se disting prin două caracteristici cu totul
neobișnuite în dreptul internațional:

 prima caracteristică este caracterul unitar, ceea ce înseamnă că acestea stabilesc

aceeași lege pe întregul teritoriu al Uniunii, indiferent de granițe, și se aplică în toate
elementele lor în toate statele membre. Un stat membru nu are competența de a aplica
un regulament în mod incomplet sau de a selecta doar acele dispoziții pe care le
aprobă, ca modalitate de a asigura neaplicarea unui instrument cu privire la care statul
respectiv s-a opus în momentul adoptării sau care este contrar interesului național
perceput. De asemenea, statul membru nu poate invoca dispoziții sau practici ale
dreptului național care să împiedice aplicarea obligatorie a unui regulament;
 cea de a doua caracteristică este aplicabilitatea directă, ceea ce înseamnă că
actele juridice nu trebuie să fie transpuse în dreptul național, ci conferă drepturi sau
impun obligații cetățenilor Uniunii în același fel ca dreptul național. Dreptul Uniunii are
forță juridică obligatorie pentru statele membre, instituțiile și instanțele lor
judecătorești, acestea fiind obligate să îl respecte la fel cum respectă dreptul național.

Asemănările dintre aceste actele juridice și legile naționale adoptate în statele membre
individuale sunt evidente. În cazul în care sunt adoptate cu implicarea Parlamentului
European (în cadrul procedurii legislative ordinare – a se vedea secțiunea următoare),
acestea sunt calificate drept „acte legislative”. Parlamentul European nu are nicio
responsabilitate în ceea ce privește regulamentele care sunt adoptate doar de Consiliul
UE sau de Comisia Europeană și, astfel, acestora le lipsesc, cel puțin din punct de
vedere procedural, caracteristicile esențiale ale legislației de acest tip.

Directivele
Directiva este cel mai important instrument legislativ, împreună cu regulamentul.
Obiectivul directivei este reconcilierea celor două obiective de asigurare a uniformității
necesare a dreptului Uniunii și de respectare a diversității tradițiilor și structurilor
naționale. Astfel, directiva nu are ca scop principal unificarea legilor – acesta fiind
scopul regulamentelor –, ci armonizarea acestora. Se urmărește eliminarea
contradicțiilor și conflictelor dintre legislațiile naționale și regulamente sau nivelarea
progresivă a inconsecvențelor astfel încât, în măsura posibilului, în toate statele
membre să existe condiții de fond similare. Directiva este unul dintre mijloacele
principale utilizate pentru construcția pieței interne.
O directivă este obligatorie pentru statele membre în ceea ce privește obiectivul care
trebuie atins, însă lasă la latitudinea autorităților naționale decizia cu privire la modul în
care obiectivul unitar convenit urmează să fie încorporat în sistemul juridic intern.
Motivul care stă la baza acestei forme de legislație este acela că permite atenuarea
intervenției Uniunii în structurile economice și juridice naționale. În special, statele
membre pot lua în considerare circumstanțele interne specifice în momentul punerii în
aplicare a normelor Uniunii. Consecința este aceea că directivele nu înlocuiesc legile
statelor membre, ci le impun acestora obligația de a adapta dreptul lor național la
dispozițiile Uniunii. În general, rezultatul este o procedură legislativă în două etape:
În prima etapă, directiva stabilește obiectivul care trebuie îndeplinit la nivelul UE de
către oricare sau toate statele membre cărora le este adresată, într-un interval de timp
specificat. Instituțiile Uniunii pot defini obiectivul atât de precis încât să nu lase statelor
membre nicio marjă de manevră, iar această posibilitate a fost utilizată în directivele
privind standardele tehnice și protecția mediului.
În cea de a doua etapă, la nivel național, obiectivul stabilit la nivelul Uniunii este
transpus efectiv în acte cu putere de lege sau acte administrative în statele membre.
Chiar dacă statele membre sunt, în principiu, libere să stabilească forma și metodele
utilizate pentru a transpune obligația lor la nivelul UE în dreptul național, sunt aplicate
criterii ale UE pentru a se evalua dacă acestea au procedat astfel în conformitate cu
dreptul UE. Principiul general este că trebuie să se creeze o situație juridică în care
drepturile și obligațiile care derivă din directivă să poată fi recunoscute cu suficientă
claritate și certitudine pentru ca cetățeanul Uniunii să le poată invoca sau, dacă este
cazul, să le conteste în fața instanțelor naționale. Aceasta implică, în general, adoptarea
de acte juridice naționale obligatorii sau abrogarea sau modificarea normelor existente.
Practica administrativă în sine nu este suficientă, întrucât, prin natura sa, aceasta poate
fi modificată oricând de autoritățile în cauză; de asemenea, aceasta nu este suficient
recunoscută.
Directivele nu creează, de regulă, drepturi și obligații directe pentru cetățenii Uniunii.
Acestea se adresează în mod expres doar statelor membre. Drepturile și obligațiile
pentru cetățeni decurg doar din măsurile adoptate de autoritățile statelor membre
pentru punerea în aplicare a directivei. Acest aspect nu are nicio importanță pentru
cetățeni, în măsura în care statele membre satisfac obligațiile care le revin în temeiul
actelor juridice ale Uniunii. Aceștia ar putea însă să fie dezavantajați în cazul în care un
stat membru nu adoptă măsurile necesare de punere în aplicare pentru atingerea unui
obiectiv stabilit într-o directivă care ar putea fi în avantajul lor sau atunci când măsurile
adoptate nu sunt adecvate. Curtea de Justiție a refuzat să tolereze astfel de
dezavantaje și într-o serie lungă de cazuri a stabilit că, în astfel de circumstanțe,
cetățenii Uniunii pot susține că directiva sau recomandarea are efect direct în acțiunile
înaintate în instanțele naționale pentru asigurarea drepturilor conferite de aceasta.
Curtea de Justiție a definit efectul direct după cum urmează:

 dispozițiile directivei trebuie să stabilească drepturile întreprinderilor/cetățenilor

UE cu suficientă claritate și exactitate;
 exercitarea drepturilor nu poate fi condiționată sau legată de îndeplinirea unor
sarcini;
 autoritățile legislative naționale nu trebuie să dispună de nicio marjă de
apreciere în ceea ce privește fondul normelor care trebuie adoptate;
 termenul de punere în aplicare a directivei trebuie să fi expirat.

Hotărârile Curții de Justiție privind efectul direct se bazează pe opinia generală potrivit
căreia statul membru acționează în mod contradictoriu și ilegal dacă aplică vechea sa
legislație fără a o adapta la indicațiile directivei. Acesta este un abuz la adresa
drepturilor comis de către statul membru, iar recunoașterea efectului direct al directivei
reprezintă o încercare de a combate acest abuz prin asigurarea faptului că statul
membru nu obține niciun beneficiu din încălcarea dreptului Uniunii. Astfel, efectul direct
are caracterul unei sancțiuni pentru statul membru care a încălcat dreptul Uniunii. În
acest context, este important faptul că principiul a fost aplicat de către Curtea de
Justiție doar în cauzele care au opus cetățeni și state membre și doar în situații în care
efectul direct al directivei era în favoarea cetățeanului, iar nu în detrimentul acestuia –
cu alte cuvinte, atunci când poziția cetățeanului în conformitate cu legislația modificată
în temeiul directivei era mai favorabilă decât cea în conformitate cu legislația anterioară
(acest efect este numit „efect direct vertical”).
Efectul direct al directivelor asupra relațiilor dintre cetățeni („efectul direct orizontal”)
nu a fost acceptat de Curtea de Justiție. Caracterul punitiv al principiului a determinat
Curtea de Justiție să concluzioneze că acesta nu este aplicabil relațiilor dintre
persoanele private, întrucât acestea nu pot fi răspunzătoare pentru lipsa de acțiune
a statului membru. Cetățeanul trebuie să se bazeze pe certitudinea juridică și pe
protecția așteptărilor legitime. Cetățeanul trebuie să se bazeze pe faptul că efectul unei
directive va fi atins prin măsuri naționale de punere în aplicare. Cu toate acestea,
Curtea de Justiție a formulat un principiu de drept primar conform căruia conținutul
unei directive, în măsura în care constituie o concretizare a interdicției generale de
discriminare, este aplicabil și cu privire la rapoartele de drept privat. Construcția Curții
de Justiție depășește în aceste context limitele interdicției de discriminare care, prin
concretizarea sa prin intermediul directivei în cauză, impune structurilor de stat și, în
acest context, în special instanțelor statale, în cadrul competențelor care le revin, să
asigure protecția juridică rezultată pentru individ în temeiul legislației UE și să
garanteze aplicabilitatea fără rezerve a dreptului Uniunii Europene, prin inaplicabilitatea
normelor legislației naționale care, eventual, contravin acestei interdicții. Ca urmare
a supremației dreptului Uniunii Europene, interdicția de discriminare, prin structura
acesteia exprimată în sensul directivei în cauză, se impune în raport cu normele
contrare ale legislației naționale. În acest mod, Curtea de Justiție nu pune sub semnul
întrebării jurisprudența sa cu privire la lipsa efectului orizontal al directivei, însă
ajunge de facto la același rezultat în asociere cu interdicția de discriminare în toate
situațiile în care o directivă concretizează interdicția de discriminare. O asemenea
concretizare a fost recunoscută până în prezent de către Curtea de Justiție pentru
directivele care au avut ca obiect discriminările clasice pe criterii de cetățenie, sex sau
vârstă. Același regim ar trebui să fie aplicabil însă pentru toate directivele adoptate
pentru combaterea motivelor de discriminare din articolul 19 din TFUE.
Efectul direct al unei directive nu presupune în mod necesar că o dispoziție a directivei
conferă drepturi cetățeanului. În realitate, dispozițiile unei directive au un efect direct în
măsura în care au un efect de drept obiectiv. Aceleași condiții se aplică recunoașterii
acestui efect ca în cazul recunoașterii unui efect direct, singura excepție fiind că, în
locul stabilirii unui drept clar și precis pentru cetățenii sau întreprinderile Uniunii, este
stabilită o obligație clară și precisă pentru statele membre. În acest caz, pentru toate
instituțiile, și anume legislatorul, administrația și tribunalele statelor membre, directiva
este obligatorie, acestea fiind nevoite să o respecte și să o aplice automat ca drept al
Uniunii cu prioritate. În practică, acestea trebuie să respecte, prin urmare, și obligația
de a interpreta dreptul național în conformitate cu directivele sau să dea dispoziției
directivei în cauză prioritate de aplicare asupra dreptului național contrar. De
asemenea, directivele au anumite efecte de limitare asupra statelor membre – chiar
înainte de expirarea termenului de transpunere. În ceea ce privește caracterul
obligatoriu al directivelor și obligația ca acestea să faciliteze realizarea sarcinilor Uniunii
(articolul 4 din TUE), statele membre trebuie să nu ia, înainte de expirarea termenului
de transpunere, nicio măsură care ar putea pune în pericol îndeplinirea obiectivului
directivei.
În hotărârea sa din cauzele conexate Francovich și Bonifaci din 1991, Curtea de Justiție
a susținut că statele membre sunt răspunzătoare să plătească despăgubiri atunci când
prejudiciul este cauzat de netranspunerea parțială sau totală a unei directive. Ambele
căi de atac au fost introduse împotriva Italiei pentru transpunerea tardivă a Directivei
80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind protecția lucrătorilor salariați în
cazul insolvabilității angajatorului. Această directivă garantează dreptul lucrătorilor la
remunerare în perioada care precedă insolvabilitatea și concedierea pe motivul
insolvabilității. În acest scop, urmau să fie create fonduri de garantare cu protecție din
partea creditorilor, finanțate de angajatori și/sau de autoritățile publice. Problema cu
care se confrunta Curtea era că, deși obiectivul directivei era de a conferi lucrătorilor
angajați un drept personal la plata continuă a remunerației din fondurile de garantare,
instanțele naționale nu au putut conferi acestui drept o aplicare directă, în sensul că
acestea nu au putut obliga autoritățile naționale să îl aplice, întrucât, în absența
măsurilor de transpunere a directivei, nu fusese creat fondul de garantare și nu se
putea stabili debitorul în legătură cu insolvabilitatea. Curtea a hotărât că, prin
netranspunerea directivei, statul italian a privat lucrătorii angajați în cauză de drepturile
lor și, prin urmare, era răspunzător pentru prejudicii. Chiar dacă obligația de
despăgubire nu este prevăzută în dreptul Uniunii, Curtea de Justiție consideră că
aceasta este parte integrantă a ordinii juridice a Uniunii, întrucât efectul deplin al
acesteia nu ar fi asigurat, iar protecția drepturilor conferite ar fi redusă dacă cetățenii
Uniunii nu ar avea posibilitatea să obțină despăgubiri pentru încălcarea drepturilor lor
de către statele membre atunci când acestea acționează în contravenția dreptul
Uniunii (4).

Deciziile
Categoria de „decizii” inclusă în Tratatul de la Lisabona reprezintă o nouă formă de
acțiune juridică în lista actelor legislative. Este necesară diferențierea între două
categorii de decizii: decizii prevăzute pentru anumiți destinatari și decizii generale care
nu dispun de anumiți destinatari (a se vedea articolul 288 al patrulea alineat din TFUE).
În timp ce deciziile prevăzute pentru anumiți destinatari înlocuiesc „hotărârile”
anterioare pentru reglementarea cazurilor individuale, deciziile generale, care nu dispun
de un anumit destinatar, includ numeroase tipuri de reglementare care au ca element
comun faptul că nu urmăresc adoptarea unei reglementări pentru cazuri individuale.
Este regretabilă această denumire unitară utilizată pentru două forme complet diferite
de acțiuni juridice deoarece, datorită problemelor inevitabile de delimitare, apare
o mare incertitudine juridică. Ar fi fost preferabilă păstrarea termenului de „decizie”
folosit în mod curent în trecut pentru măsuri destinate reglementării situațiilor
individuale cu efect față de terți și adoptarea suplimentară, pentru alte acte legislative
cu efect obligatoriu, a termenului de „hotărâre”.
Deciziile adresate unor anumiți destinatari constituie acte juridice specifice prin
care organele UE (în special Consiliul și Comisia) își exercită funcția executivă. Prin
intermediul unei decizii, o întreprindere sau cetățenii Uniunii pot solicita unui stat
membru să acționeze sau să nu acționeze, îi pot conferi drepturi sau impune obligații.
În sistemele proprii ale statelor membre, situația este mai mult sau mai puțin identică.
Într-un caz individual, legislația va fi aplicată de autorități prin intermediul unei hotărâri
administrative.
Principalele caracteristici ale unei decizii de acest fel pot fi rezumate după cum
urmează:
 decizia se distinge de regulament prin aplicabilitatea individuală. Destinatarii
unei decizii trebuie să fie nominalizați individual în textul acesteia și sunt singurii
obligați să o respecte. Această condiție este îndeplinită dacă, în momentul adoptării
deciziei, categoria de destinatari poate fi identificată și nu mai poate fi extinsă ulterior.
Se face referire la conținutul efectiv al deciziei, care trebuie să aibă un impact direct,
individual asupra situației cetățeanului. În definiție pot fi incluși și terți, dacă, din
motive legate de calitățile personale sau a circumstanțelor care îi disting de alte
persoane, aceștia sunt afectați individual și pot fi identificați în același mod ca
destinatarii;
 decizia se diferențiază de directivă prin faptul că este obligatorie în toate
elementele sale (în timp ce directiva stabilește doar obiectivul care trebuie îndeplinit);
 decizia are forță obligatorie directă pentru destinatari. O decizie adresată unui
stat membru poate să aibă, în fapt, același efect direct în legătură cu cetățeanul ca
o directivă.

Deciziile de ordin general, care nu au destinatari concreți, sunt obligatorii cu

privire la toate componentele acestora, însă nu este clar pentru cine survine obligația.
În cele din urmă, acest aspect poate fi determinat prin intermediul conținutului deciziei
respective. Printre deciziile de ordin general se pot distinge următoarele tipuri de
instrumente:

 decizii de modificare a prevederilor contractuale: aceste decizii sunt aplicabile cu

caracter abstract-general, ceea ce înseamnă că generează obligații pentru toate
organele UE, structuri și alte entități, precum și pentru statele membre. Se
menționează în acest context, de exemplu, decizii cu privire la simplificarea procedurii
de adoptare [articolul 81 alineatul (3), articolul 192 alineatul (2) litera (c) din TFUE] sau
pentru simplificarea cerințelor referitoare la majoritate [articolul 312 alineatul
(2), articolul 333 alineatul (1) din TFUE];
 decizii pentru concretizarea dreptului contractual: aceste decizii prezintă efect
juridic obligatoriu pentru ansamblul UE sau pentru instituțiile, entitățile și alte structuri
ale UE vizate în cazul unei decizii cu privire la componența acestora; acestea nu
prezintă un efect extern asupra persoanelor individuale;
 decizii cu privire la normele interne ale instituțiilor sau la normele
interinstituționale: aceste decizii generează obligații în sarcina instituțiilor UE, entităților
și altor structuri vizate și implicate. Exemplele sunt reprezentate de regulamentele de
organizare și funcționare ale instituțiilor UE, precum și acordurile interinstituționale
adoptate între instituțiile UE;
 decizii în cadrul competențelor organizaționale: aceste decizii (de exemplu
numiri, remunerație) generează obligații în sarcina titularilor de posturi sau a membrilor
instituțiilor;
 decizii de guvernanță: aceste decizii intră în concurență cu regulamentele și
directivele, însă nu au ca scop asigurarea unui efect juridic obligatoriu extern în raport
cu persoanele individuale. În principiu, efectul obligatoriu se limitează la instituțiile
implicate în adoptare, în special în situația în care este vorba despre orientări sau linii
directoare privind politica viitoare. Doar cu caracter excepțional prezintă efecte juridice
generale și abstracte sau efecte financiare;
 decizii în cadrul politicii externe și de securitate comună: aceste decizii prezintă
un efect juridic obligatoriu pentru UE. În raport cu statele membre, efectul obligatoriu
este limitat prin norme speciale [de exemplu, articolul 28 alineatele (2) și (5); articolul
31 alineatul (1) din TUE]. Acestea nu sunt supuse jurisdicției Curții de Justiție.
Recomandări și avize
O ultimă categorie de măsuri juridice prevăzută explicit în tratate este reprezentată de
recomandări și de avize. Acestea permit instituțiilor Uniunii să formuleze o opinie
adresată statelor membre și, în anumite cazuri, cetățenilor, care nu este obligatorie din
niciun punct de vedere, inclusiv juridic, pentru destinatar.
În recomandări, părții căreia acestea sunt adresate i se solicită, fără ca aceasta să aibă
o obligație în acest sens, să aibă un anumit comportament. De exemplu, în cazurile în
care adoptarea sau modificarea unei dispoziții juridice sau administrative într-un stat
membru cauzează o denaturare a concurenței în cadrul pieței interne europene,
Comisia poate recomanda statului în cauză măsuri corespunzătoare pentru evitarea
denaturării [a se vedea articolul 117 alineatul (1) teza a doua din TFUE].
Avizele, pe de altă parte, sunt emise de instituțiile Uniunii în momentul evaluării unei
anumite situații sau a anumitor evoluții în Uniune sau în statele membre. În anumite
cazuri, acestea deschid drumul către acte ulterioare cu forță juridică obligatorie sau
constituie o condiție prealabilă pentru instituție în cazul unei proceduri în fața Curții de
Justiție (a se vedea articolul 258 și articolul 259 din TFUE).
Importanța reală a recomandărilor și a avizelor este politică și morală. Atunci când au
inclus dispoziții privind actele juridice de acest tip, autorii tratatelor au anticipat că,
dată fiind autoritatea instituțiilor Uniunii și faptul că dispun de o imagine de ansamblu și
de informații care depășesc cadrul național, persoanele interesate vor respecta în mod
voluntar recomandările care le sunt destinate și vor reacționa în mod adecvat aprecierii
de către instituțiile Uniunii a unei anumite situații. Totuși, recomandările și avizele pot
avea efect juridic indirect atunci când reprezintă condiții preliminare pentru acte juridice
obligatorii ulterioare sau dacă instituția emitentă și-a luat un angajament, generând
astfel așteptări legitime care trebuie îndeplinite.