Supremaţia dreptului UE în regimul Tratatului de la

Lisabona*

 Supremaţia dreptului UE în regimul Tratatului

de la Lisabona*
* Articolul de faţă reflectă poziţia originală a autorului şi este menit a stimula o dezbatere
asupra acestui aspect [nota redacţiei].

prof. univ. dr. Ion M. ANGHEL

Abstract
The paper proposes an original debate on the issues related of primacy of the EU law over the
national law after the entry into force of the Treaty of Lisbon. One of the main theses of the
article is that the primacy of EU law should be specifically enshrined in the Treaties, not only
politically proclaimed.
Keywords: Treaty of Lisbon; EU law; EU legal order; primacy and priority of EU law.

1. Interesul pentru aplecarea asupra problemei

Problema dacă regulile dreptului Uniunii Europene au sau nu au prioritate faţă de acelea din
dreptul intern al statelor membre ale UE este, tot aşa ca şi în cazul competenţelor acesteia, una
de o importanţă capitală, aplicarea dreptului unional constituind un corelativ obligatoriu şi
inevitabil, a competenţelor UE. Un răspuns afirmativ la această întrebare decurge în mod
logic din faptul că, riguros vorbind, o anumită regulă a UE instituită, dă expresie unei
competenţe atribuite UE, în sensul că exercitarea competenţei s-a materializat în regula
unională, imperativul competenţei operând în egală măsură şi pentru regula unională; prin
această cuantificare a numărului şi întinderii atributelor de suveranitate la care statele sale
membre au renunţat transferându-le, se poate evalua dacă şi în ce măsură acestea mai sunt sau
nu state suverane şi dacă mai deţin atributul de a edicta reguli de drept; obiectivul urmărit -
adâncirea integrării europene, se realizează în limita trasată şi în ritmul care a fost fixat prin
stabilirea de competenţe ce revin UE, precum şi în ansamblul de reguli care se aplică în UE.
Atâta vreme cât, în virtutea calităţii suverane, statele membre deţin atributul de a edicta şi a
asigura aplicarea regulilor (jurisdicţia prescriptivă şi cea aplicativă) şi, ca atare, în virtutea
jurisdicţiei lor absolute şi exclusive, se aplică pe teritoriul lor numai ceea ce au legiferat ele1,
este esenţial, să se determine dacă şi în ce măsură se aplică în locul dreptului intern al unui
stat membru ori se aplică cu precădere regulile instituite de către UE. Acuitatea elucidării
printr-o formulare cât mai clar şi fără ambiguitate făcută, a unor reguli în această privinţă este
scoasă în evidenţă - acutizată chiar, şi de faptul că dreptul UE despre a cărei supremaţie este
vorba, cuprinzând toate sursele acestuia (fie că este vorba de tratatele institutive care
constituie opera statelor membre, de acţiunea de elaborare a lor de către instituţiile UE, deci
de opera unor funcţionari, sau de alte surse de drept - principii generale de drept etc.), statele
sunt înlăturate de la procesul de legiferare.
1
 L. Oppenheim, International Law - A Treatise, vol. I - Peace, 8th ed., p. 295 şi 328; decizia
în cauza The Schooner & Exchange v. M. Faddon, L.C. Green, International Law through the
Cases, ediţia a doua, p. 194 şi urm.

2. Consacrarea regulii aplicării cu prioritate a dreptului UE

În doctrină2, se constată faptul că tratatele constitutive nu cuprind, aşa cum se întâmplă în

cazul constituţiilor federale, o clauză expresă la care să fi subscris statele membre ale UE, prin
care să se fi conferit prioritate dreptului UE, iar noi, pentru motivele pe care la vom înfăţişa
mai jos, nici nu considerăm că ar mai fi fost necesar acest lucru. Or, în lipsa unei menţiuni
exprese în acest sens şi care să se aplice cu forţă obligatorie, există - s-a spus -, pericolul ca
dreptul UE să fie asimilat cu dreptul internaţional, iar din această cauză, încorporarea lui în
ordinea juridică internă să se facă de către fiecare dintre statele respective, potrivit regulilor
acestuia şi practicii în materie şi, drept urmare, să se creeze riscul unei modificări şi
condiţionări a aplicării lui neunitare; atribuirea de competenţe ca atare, ar fi fost anulată.
2
 G. Isaac, Droit communautaire general, A. Colin, 1999, pp. 202-205; P. Craig, G. de Burca,
Dreptul Uniunii Europene (Comentarii, jurisprudenţă şi doctrină), Ed. Hamangiu, Bucureşti,
2009, p. 431 şi urm.

Dar supremaţia dreptului unional fusese consacrată, în schimb, în termeni lapidari, la nivel de
normă obligatorie instituită, în Tratatul constituţional: "Constituţia şi dreptul adoptat de către
instituţiile Uniunii, în exercitarea competenţelor care îi sunt atribuite acesteia, au întâietate
faţă de dreptul statelor membre" (articolul I-6); textul nu a fost însă, preluat în Tratatul (de
modificare) de la Lisabona şi de aceea, în prezent, nu există la nivel de tratat o prevedere care
să consacre supremaţia dreptului UE ca principiu fundamental.

Aplicarea dreptului unional (totalitate a normelor juridice rezultând din toate izvoarele sale -
de la tratatele institutive la principiile generale de drept nescrise, dar evident, în funcţie de
valenţele fiecăruia) constituie un imperativ în sistemul Uniunii Europene, adică ceea ce nu se
mai pune în discuţie, o conditio sine qua non fără de care nu s-ar putea concepe realizarea
integrării europene. Dacă chiar şi statele care fac parte dintr-o organizaţie
interguvernamentală sunt ţinute să respecte regulile convenite ale acesteia sau cele care
participă la un tratat internaţional sunt obligate să-şi respecte angajamentele asumate, iar în
unele cazuri, să ia chiar măsuri de includere în legislaţiile lor a regulilor din aceste acte
("adoptarea unor măsuri de ordin legislativ" - articolul 2 din Pactul internaţional cu privire la
drepturile civile şi politice), cu atât mai mult se impune soluţia în cazul unei organizaţii
suprastatale ca UE, deoarece ar fi în afara raţionamentului să ne aşteptăm la integrare
(instituirea unei pieţe interne, a unei uniuni economice etc.) - când "statele membre îi atribuie
competenţe pentru realizarea obiectivelor lor comune", Uniunii Europene [articolul 1 alineatul
(1) TUE], în condiţiile în care s-ar aplica nu regulile acesteia, ci regulile din legislaţia
naţională a statelor membre. Exercitarea competenţei pe care o au Uniunea şi instituţiile sale
de a edicta norme juridice nu lasă loc nici unei alte opţiuni - regulile UE se aplică şi trebuie să
se aplice în spaţiul aflat sub jurisdicţia statelor membre, deoarece aşa au convenit ele atunci
când i-au conferit competenţe.

Formularea tezei supremaţiei şi apoi, consacrarea acesteia reprezintă opera Curţii de Justiţie a
Uniunii Europene, prin deciziile pronunţate în cauza 26/62 van Gend & Loos3 (afirmând
stabilirea unei noi ordini juridice în favoarea căreia statele şi-au limitat drepturile lor
suverane), cauza Costa/E.N.E.L. (cauza 6/644); cauzele Simmenthal (106/775), Marimex
(84/716), Comisia/Franţa (167/737), precum şi a doctrinei (Pierre Pescatore, Guy Isaac, Neil
MacCormick ş.a.).
3
 Rec. 1963, p. 3.
4
 Rec. 1964, p. 1141.
5
 Rec. 1978, p. 629.
6
 Rec. 1972, p. 89.
7
 Rec. 1974, p. 359.

Argumentele invocate în acest scop au fost următoarele: aplicabilitatea imediată şi directă ar

rămâne literă moartă, dacă un stat membru ar putea să respingă printr-un act legislativ
opozabil, prevederi ale dreptului UE (deşi, în opinia noastră nu ne plasăm în afara normalului
atunci când un stat care nu îşi respectă obligaţiile asumate îşi angajează răspunderea, existând
astfel un remediu pentru aceasta); atribuirea de competenţe Comunităţii s-a făcut prin
limitarea corelativă a drepturilor suverane; necesitatea asigurării ordinii juridice unionale. În
opinia noastră, doar cel de al doilea argument îşi are locul pentru fundamentarea în mod real a
aplicării prevederilor UE, raţiunea transferului de atribute suverane de la state la UE
constituind-o tocmai acceptarea faptului ca acele competenţe (inclusiv legiferarea) să aparţină
UE; celelalte două considerente indică doar consecinţe care s-ar produce, în cazul în care nu
s-ar aplica regula unională şi care pledează în favoarea supremaţiei; dacă nu se aplică regulile
ei, ci acelea ale statelor membre încetează raţiunea de a fi a Uniunii. În sensul tezei susţinute
s-a arătat că prioritatea în discuţie constituie o condiţie esenţială a dreptului comunitar (P.
Pescatore şi decizia în cauza Walt Wilhelm, cauza 14/688); natura proprie, natura specifică ori
juridică a dreptului UE afirmă superioritatea sa; ordinea juridică unională, la fel ca normele
dreptului internaţional, prevalează faţă de ordinea juridică naţională. Elementul decisiv este,
în opinia noastră, faptul că statele membre au acceptat să confere competenţele necesare UE
spre a se atinge obiectivele propuse, să cedeze din atributele lor de suveranitate, iar
exercitarea competenţelor ce-i sunt atribuite, se traduce în actul de legiferare şi de asigurare a
caracterului obligatoriu a aplicării pur şi simplu, a regulilor unionale; aceste atribute
transferate nu le mai aparţin lor, ci aparţin UE, şi, ca atare, regulile acesteia se vor aplica
domeniului cu privire la care există competenţe unionale şi nu cele ale statului care a încetat
să-şi mai exercite jurisdicţia; conferind competenţe UE, statele membre nu mai au calitatea de
a guverna (legifera) în domeniul respectiv. Ca atare, regulile comunitare sunt cele care se
aplică, cu titlu propriu, în mod direct în ordinea juridică internă a statelor membre şi atât
instanţele naţionale, cât şi organele administrative, vor aplica normele comunitare; instanţei
naţionale nu i se cere să anuleze ori să invalideze prevederea din dreptul intern (deoarece
existenţa normei naţionale îi este indiferentă şi UE nici nu are această calitate), ci să nu o
aplice, atunci când cauza cade sub incidenţa prevederii UE (decizia în cauza Simmenthal, cit.
supra, cauzele C-213/89, Factortame9 şi, mai recent, C-118/00, Larsy10).
8
 Rec. 1969, p. 15.
9
 Rec. 1990, p. I-2433.
10
 Rec. 2001, p. I-5063.

În literatura de specialitate (K. Lenarts şi T. Corthaut), se susţine că principiul supremaţiei

fostului drept comunitar era valabil (anterior intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona) nu
doar pentru primul pilon al UE (comunitar), ci şi în cazul pilonilor al doilea şi al treilea.
Observăm însă, că aceşti din urmă doi piloni, care acopereau domenii ale cooperării
interguvernamentale - care nu fuseseră "comunitarizate" până la Lisabona, nu li se aplica
dreptul comunitar, ci regulile proprii ale acestui gen de cooperare ale politicilor
interguvernamentale (acţiunile convenite care se supun ratificării statelor membre) şi, de
aceea, lucrurile nu trebuiau să fie forţate (acestea nu erau norme, ci angajamente
internaţionale asumate pe care statele le aplicau sub sancţiunea angajării răspunderii
internaţionale). Observăm, nu mai puţin, că în urma modificărilor aduse prin Tratatul de la
Lisabona, Uniunea Europeană a dobândit personalitate juridică, iar amalgamarea întregii
problematici fiind adusă sub cupola acesteia, separarea între piloni a fost abolită11 şi regimul
s-a unificat şi ca atare, are relevanţă întregul ansamblu de reguli ale UE (la cele "comunitare"
s-au adăugat şi ceea ce fusese convenit în segmentul interguvernamental, care, şi acestea sunt
opozabile statelor membre).
11
 Cu rezerva dispoziţiilor particulare aplicabile în PESC.

3. Revederea fundamentării principiului supremaţiei dreptului UE

Teza potrivit căreia aplicarea regulilor comunitare se face în virtutea priorităţii acestora faţă
de legislaţia naţională a statelor membre ori afirmarea calităţii de principiu fundamental al
dreptului UE, deşi insistent dezbătute, ar trebui - în opinia noastră - revăzută ca fundamentare
şi poate reformulată, astfel încât să se ţină seama de termenii reglementărilor în vigoare; ar fi
necesar să se revadă această construcţie a jurisprudenţei Curţii şi dacă ea era, într-adevăr,
necesară, atâta vreme cât soluţiile existau deja (exista temei) şi dacă nu cumva întreaga
problemă ar trebui discutată, plecând de la competenţele UE care fundamentează aplicarea
dreptului UE (dacă competenţele sunt obligatorii, existenţa lor prin legiferare nu poate fi
altfel) şi nu de la situaţii care în mod logic, nu au cum să existe.

Termenul "supremaţie", ca şi acela de "prioritate a dreptului comunitar" reprezintă, după

părerea noastră, expresii lansate în doctrină şi în jurisprudenţă, în virtutea unei inerţii şi a
comodităţii intelectuale de preluare a unor formule preexistente, devenite însă neadecvate spre
a da denumirea potrivită procesului juridic de aplicare a dreptului comunitar atunci când
statele membre ale UE au stabilit astfel; stabilind competenţele UE şi ale instituţiilor sale, s-a
determinat implicit şi care este statutul regulilor în zonele "comunitarizate", instituite prin
materializarea competenţelor pe care le are; o abordare bazată direct pe tratatele institutive,
unde s-au stabilit competenţele UE ne-ar fi scutit de recursul la construcţii juridice care
generează confuzii şi aduce în discuţie ceea ce este deja reglementat.

Supremaţia, ca şi prioritatea (prior - lat. superior), presupune, prin conotaţia sa, că existând
alternanţa drept UE - drept naţional, dreptul UE ar trece înainte aceluia naţional; în realitate,
este exclus acest raport de selectare, pentru că în urma atribuirii competenţei UE nu se mai
pune problema ca dreptul naţional să mai aibă aplicare; raportul logic care are în vedere
alternanţe, mai multe posibilităţi - o alegere, aşadar o vocaţie de aplicare a uneia sau a alteia
dintre regulile în prezenţă - ceea ce nu este cazul, pentru că odată ce există norma unională,
emisă în baza competenţei pe care o deţine UE, ea se aplică categoriei de raporturi cu privire
la care s-a stabilit acea competenţă; aplicarea regulii reprezintă un datum şi nu poate fi pus în
discuţie. Regulile comunitare apar ca un corolar esenţial şi inexorabil al competenţelor UE, un
alter latus eiusdem rei al acestora; constituind un efect (produs) al exercitării competenţelor -
parte din trunchiul acestora şi având aceeaşi caracteristică de obligatoriu, ca şi factorul care le
generează, regulile UE se impun prin ceea ce ele reprezintă şi recursul la construcţia -
principiul supremaţiei ca fundamental este superfluu (este mult zgomot fără să fie necesar).

Astfel fiind, aplicarea prioritară ne-ar trimite la un sens absurd în ipoteza în care nu am fi în
prezenţa unui cumul de reglementări - cea unională şi cea internă, în cazul în care problema
nici nu ar fi fost reglementată în ordinea internă şi deci, nu poate să apară un conflict de
reglementări. Dar prin ipoteză, dreptul unionale nu are cum să ajungă în conflict pozitiv cu
reglementarea internă, pentru că statele nu mai pot legifera în domeniul stabilit a intra în
competenţa UE; delimitarea competenţelor nu face posibil cumulul de reglementări.

În cazul existenţei în legislaţia internă a unui stat membru a unei prevederi cu privire la un
domeniu căruia i se aplică reguli UE, nu poate fi vorba de un conflict pozitiv de reglementări,
deoarece nu există, prin ipoteză, posibilitatea alegerii uneia sau alteia; regula aplicabilă este
cea din dreptul UE, ca urmare a competenţei care i-a revenit UE de a legifera; de aceea,
existenţa unei reguli interne constituie doar o situaţie de fapt pentru ordinea UE, fără relevanţă
cât priveşte dreptul aplicabil, problema fiind rezolvată în urma instituirii competenţei unionale
respective şi a adoptării regulii UE; prin urmare, considerăm că nu este vorba propriu-zis de o
incompatibilitate, pentru că, prin ipoteză, regula UE nu se întâlneşte - şi nici nu trebuie să se
întâmple astfel - cu cea naţională, domeniile care cad sub autoritatea UE fiind bine
determinate. Acceptând - cu această rezervă, termenul de incompatibilitate, semnalăm,
totodată, faptul că în practica sa, Curtea a făcut distincţia între ipoteza în care regula naţională
incompatibilă este anterioară şi cea în care este posterioară; în prima ipoteză, regula naţională
este inaplicabilă de drept ("în virtutea priorităţii dreptului comunitar, dispoziţiile tratatului şi
actele instituţiilor în mod direct aplicabile au ca efect, în raporturile lor cu dreptul intern al
statelor membre [...] de a face inaplicabil de plin drept, ca urmare a intrării lor în vigoare,
orice dispoziţie contrară din legislaţia naţională existentă") - ceea ce ni se pare logic, de vreme
ce domeniul respectiv intră sub autoritatea UE care, având competenţe, şi legiferează, iar
statul, transferând atributul de suveranitate respectiv, nici nu mai deţine capacitatea de a
edicta reglementarea; în a doua ipoteză (regula naţională apare când cea comunitară exista
deja), s-a vorbit când despre "opozabilitate" (cauza Costa/E.N.E.L., cit. supra), când despre
aplicabilitate (cauza Marimex, cit. supra), în sensul că prioritatea dreptului comunitar are ca
efect "să împiedice formarea valabilă de noi acte legislative naţionale în măsura în care ele
sunt incompatibile cu normele comunitare" anterioare. În opinia noastră, nici una dintre soluţii
nu ni se pare pe deplin satisfăcătoare: inaplicabilă, invaliditate ş.a.

Un stat membru, fiind ţinut de regula comunitară, are şi obligaţia de a abroga regulile
naţionale existente în vigoare ori de a nu adopta reglementări în domeniile care cad sub regim
unional; procedând altfel, el îşi angajează răspunderea pentru neîndeplinirea unei obligaţii
asumate, iar pentru aceasta există o sancţiune (se declanşează procedura de constatare a
neîndeplinirii obligaţiilor care revin statelor membre, în conformitate cu articolele 258-260
TFUE). Este posibil ca în cazul compatibilizării legislaţiei naţionale, să se abroge regula
internă, dar nu are importanţă dacă o face sau nu, pentru că simpla existenţă a regulii
naţionale nu pune în discuţie aplicarea normei UE existente.

Fundamental rămâne faptul că, în cazul instituirii unei reguli a UE, aceasta se aplică fără nici
un dubiu.

Asigurarea aplicării regulilor dreptului unional rezidă tranşant în modul în care sunt, în
prezent, formulate competenţele UE, inclusiv în domeniul legiferării şi al distincţiei trasate
între competenţele UE pe de o parte şi cele ale statelor membre, pe de altă parte.

Delimitarea competenţelor Uniunii este guvernată de principiul atribuirii: Uniunea acţionează

numai în limitele competenţelor stabilite prin tratate şi orice competenţă care nu îi este
atribuită prin tratate, aparţine statelor membre [articolul 5 alineatul (2) TUE]; Uniunea
respectă identitatea naţională, inerentă structurilor fundamentale politice şi constituţionale ale
statelor membre, funcţiile esenţiale ale statului şi în special pe cele care au ca obiect
asigurarea integrităţii teritoriale, menţinerea ordinii publice şi apărarea securităţii naţionale
[articolul 4 alineatul (2) TUE]. Uniunea are competenţă exclusivă şi competenţă partajată cu
statele membre când ea nu intervine decât în limitele care decurg din principiul subsidiarităţii
şi al proporţionalităţii [cf. articolul 5 alineatul (3) TUE]. Competenţele exclusive sunt
enumerate la articolul 2 TFUE, adăugându-se precizarea că reprezintă competenţă exclusivă şi
încheierea unui acord internaţional în cazul în care această încheiere este prevăzută de un act
legislativ al Uniunii, ori este necesară spre a permite Uniunii să îşi exercite competenţa
internă sau în măsura în care aceasta ar putea aduce atingere normelor comune ori ar putea
modifica domeniul de aplicare a acestora. În cazul competenţei exclusive într-un domeniu
determinat, numai Uniunea poate legifera şi adopta acte cu forţă obligatorie, iar statele
membre pot face acest lucru numai în cazul în care sunt abilitate de Uniune; în cazul
competenţei partajate cu statele membre, competenţă care se atribuie cu respectarea
principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii, ei ori statelor, Uniunea şi statele membre pot
legifera şi adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic, statele putând să îşi exercite
competenţe în cazul în care Uniunea nu şi-a exercitat-o [articolul 2 alineatul (2) TFUE]. Prin
urmare, statele membre nu mai au competenţa de a legifera şi regulile instituite de ele nu au
valoare juridică.

De îndată ce prin Tratatul asupra Uniunii Europene care a fost revizuit prin Tratatul de la

Lisabona, materia competenţelor este reglementată îndeajuns de complet, îndeosebi, aceea a
edictării normelor unionale şi cum acestea au exclusivitate, problema care dintre cele două -
reglementarea unională şi cea internă - se aplică, nici nu se mai pune şi de aceea, nu este
necesar să se stabilească care dintre ele are prioritate; nu este cazul să se mai discute care
reguli vor fi aplicate în cazul în care competenţa aparţine în exclusivitate UE.

Faţă de aceste delimitări de competenţe - care înseamnă şi determinarea regulii care se aplică,
intervenţia Curţii de Justiţie nu se exercită în realitate, decât pentru a extinde competenţele
UE prin construcţiile juridice pe care le elaborează.

Dreptul UE are domeniul său - identificat prin competenţele şi instituţiile sale - căruia i se
aplică (în cazul competenţei exclusive şi al atribuirii când este vorba de competenţele
partajate cu statele); prin ipoteză, aşadar, regulile dreptului comunitar nu au cum să vină în
acest caz, în competiţie cu cele ale dreptului intern şi pentru a se trage concluzia că dreptul
comunitar ar avea prioritate; pur şi simplu, instituţiile naţionale trebuie să aplice regulile
comunitare fără a mai recurge la o calitate pe care ar avea-o, deoarece statul respectiv a
acceptat soluţia ca în privinţa anumitora, să transfere doar atributele sale suverane la
dispoziţia UE.

Aplicarea regulilor UE ţine de forţa lor juridică, de valoarea lor obligatorie pe care statele au
decis să o aibă, atunci când, renunţând la unele atribute suverane spre a-i conferi competenţele
(inclusiv edictarea de reguli), i-au stabilit competenţele; este inutil şi derutant, să se recurgă la
formula priorităţii, când valoarea normelor UE nu poate fi pusă în discuţie.
Este impropriu să se folosească, în cadrul examinării pe care o facem, sintagma raport dintre
dreptul UE şi dreptul naţional, după cum nici dispoziţia din Constituţia României (articolul
148) - "prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene [...] au prioritate faţă de
dispoziţiile contrare din legile interne" - proprie ipotezei raportului cu drept internaţional (cf.
articolul 20 din Constituţie) - nu este cea adecvată, deoarece regulile dreptului UE nu se
aplică în virtutea Constituţiei, ci a tratatelor institutive şi a tratatului de aderare; nu se mai face
o verificare a constituţionalităţii pentru fiecare regulă UE; am putea spune că prin aceasta,
Constituţia a reflectat, pentru instituţiile interne, ceea ce s-a stabilit la nivelul UE, pentru a nu
reproşa că şi-a arogat un drept pe care nu îl avea. Constituţia explicitează doar, ceea ce oricum
există, reflectând elementul constatativ al acceptării regulilor comunitare; menţiunea
suplimentară din acelaşi text "cu respectarea prevederilor actului de aderare" confirmă, în
opinia noastră, acest înţeles. Constituţionalitatea s-a verificat ori nu s-a ridicat la data aderării
dar odată asumat regimul UE, nu se va parcurge din nou o procedură care deja s-a efectuat.
Nu se poate face o paralelă între raportul care există între dreptul intern şi dreptul
internaţional, pe de o parte şi raportul dintre dreptul intern şi dreptul UE, pe de altă parte - aşa
cum se procedează în doctrină în mod frecvent12; explicaţia ar putea fi găsită, probabil, în
inerţia gândirii, în a se desprinde de tiparele existente şi comoditatea de a se prelua o schemă
căreia i se aduc alte ingrediente.
12
 P. Craig, G. de Burca, Dreptul Uniunii Europene, cit. supra, p. 431.

În mod indiscutabil, atât dreptul internaţional, cât şi dreptul UE, ţin de transnaţional, vin din
afara ordinii juridice interne; poziţia lor însă, nu este câtuşi de puţin identică, deoarece
regulile de drept internaţional sunt încorporate în dreptul intern pentru că statul s-a angajat
prin tratat să îşi modifice şi să îşi adapteze legislaţia spre a se conforma obligaţiilor asumate,
iar acest lucru se face prin efectul dispoziţiilor acestui stat; în sistemul nostru, prevederile din
tratatul ratificat devin drept intern (cu acest titlu sunt aplicate de judecători). Regulile
dreptului UE coexistă cu cele ale dreptului intern, "ca parte integrantă" care operează cu titlu
propriu în acelaşi spaţiu (teritoriul) care aparţine statului membru, unele alături de altele.
Normele dreptului internaţional sunt ratificate conform procedurilor interne şi devin ca atare
(adaptate) norme ale dreptului intern şi se aplică cu acest titlu; normele dreptului UE nu au
nevoie şi nici nu este permis (spre a nu le deforma şi pune în pericol unitatea lor) să fie
incluse în dreptul intern, ci se aplică pur şi simplu, ca norme UE, excluzându-le (şi nu
cumulându-se, ca pe cele internaţionale) pe cele interne; odată "comunitarizate", domeniile
respective, deşi se află în spaţiul politico-juridic, ele ies de sub autoritatea statului membru.
Acesta este şi motivul pentru care ideea supremaţiei (care presupune o alegere) este cu totul
neadecvată. Fără îndoială, normele dreptului UE exercită, ca şi dreptul internaţional, o
influenţă asupra dreptului intern, dar pe o cale diferită.
4. Supremaţia dreptului UE asupra dreptului intern al statelor membre ale UE nu este însă
consacrată şi nici măcar acceptată ca principiu juridic printr-un act cu valoare juridică, ci
numai prin poziţia politică adoptată de către acestea. Deşi integrarea europeană presupune
prin ipoteză că, pentru anumite domenii există un ansamblu de reguli adoptate la nivel
european care să se aplice, prevederea din Tratatul constituţional menţionată mai sus nu a fost
totuşi, preluată în textul propriu-zis al Tratatului privind Uniunea Europeană în forma
rezultată prin Tratatul de la Lisabona13; nu există în acesta nimic explicit în acest sens, singura
referire la supremaţia dreptului Uniunii Europene regăsindu-se în Declaraţia nr. 17 cu privire
la supremaţie, anexată la Actul final al Conferinţei interguvernamentale care a
adoptat Tratatul de la Lisabona (semnat la 13 decembrie 2007); explicaţia ar putea fi găsită în
preocuparea statelor membre de a evita orice text care ar putea avea o conotaţie care să
acrediteze sau să consacre transformarea UE într-un stat.
13
 La articolul I-33 din Tratatul constituţional erau enumerate actele juridice (legea europeană,
legea-cadru europeană, regulamentul european, decizia europeană, recomandările şi avizele).

Există, într-adevăr, unele prevederi de genul "[s]tatele membre adoptă orice măsură generală
sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligaţiilor care decurg din tratate sau care rezultă
din actele instituţiilor Uniunii Europene. Statele membre [...] se abţin de la orice măsură care
ar pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii" [articolul 4 alineatul (3) TUE]; dar aceste
prevederi sunt formulate generic şi insuficient de concret, pentru a putea fi înţelese ca
implicând în mod necesar, aplicarea cu prioritate a dreptului UE şi a lua măsuri; în general, nu
este tot una, cu aplicarea prioritară a dreptului UE; deci, ideea s-ar putea înscrie, în logica
sistemului UE, dar nu tranşează problema şi acest lucru nici nu este de mirare, pentru că
această notă de ambiguitate permite ajustări ulterioare care merg în direcţia extinderii
autorităţii UE, pe seama suveranităţii statelor membre. Dar o altă prevedere - articolul 291
alineatul (1) TFUE are o relevanţă chiar mai mare pentru discuţia noastră: "[s]tatele membre
iau măsurile de drept intern pentru a pune în aplicare actele obligatorii din punct de vedere
juridic ale Uniunii", iar în acelaşi cadru este menţionat faptul că aceste acte conferă Comisiei
competenţe pentru punerea lor în aplicare. Modalitatea implicită nu ne satisface (când regula
UE se aplică cu titlu propriu şi direct), dar textul este indicativ, deoarece măsura trebuie să
conducă la aplicarea regulii unionale respective.

Conferinţa a reamintit că "[î]n conformitate cu jurisprudenţa constantă a Curţii de Justiţie a

Uniunii Europene, tratatele şi legislaţia adoptată de Uniune pe baza tratatelor au prioritate în
raport cu dreptul statelor membre, în condiţiile prevăzute de jurisprudenţa menţionată
anterior". În afară de aceasta, Conferinţa a hotărât ca avizul Serviciului juridic al
Consiliului14 să fie anexat la Actul final. Citând din declaraţie, reţinem: "Din jurisprudenţa
Curţii de Justiţie reiese că supremaţia dreptului comunitar este un principiu fundamental al
dreptului comunitar [...] acest principiu este inerent naturii specifice a Comunităţii Europene
[...] Faptul că principiul supremaţiei nu va fi inclus în viitorul tratat nu va schimba în nici un
fel existenţa principiului şi jurisprudenţei în vigoare a Curţii de Justiţie".
14
 Doc. 11197/07 (JUR260).

Declaraţia nu face parte din tratat, ea fiind menţionată în Actul final în mod distinct de tratat
("Conferinţa ia act de declaraţiile enumerate în continuare şi anexate"). Aşadar, statele nu au
mers mai departe, spre a consacra juridic, ca regulă constrângătoare, principiul supremaţiei
dreptului UE, fiind vorba doar de un act declarativ prin care se exprimă o atitudine politică
neangajantă din punct de vedere juridic, o poziţie de raliere la punctul de vedere al Curţii; dat
fiind faptul că declaraţia nu este un act juridic, adică are o valoare neangajantă din punct de
vedere juridic, angajamentul este politic şi valoarea lui se reduce la aceasta15. Or, pentru ca să
constitui un principiu fundamental al dreptului UE, supremaţia ar trebui să fie nu numai
proclamată politic, ci consacrată prin tratate, dacă avem în vedere să fie regulă fundamentală;
nu pare suficient ca un principiu juridic să fie afirmat printr-o declaraţie politică. Menţiunea
din tratat - "Uniunea acţionează în limitele competenţei care i-au fost atribuite de statele
membre prin tratate" (articolul 5 alineatul (2) TUE), cât şi faptul că dreptul UE nu se
proclamă în acest tratat ca având supremaţie, când această calitate nu i-o poate conferi decât
statele prin acte explicite care sunt tratatele, ţinând seama şi de principiul general al
constituţionalităţii din statele membre, considerăm că acestea ar trebui să se exprime efectiv
în sensul supremaţiei şi nu ca ea să fie dedusă dintr-o interpretare a Curţii de Justiţie. În
situaţia actuală, ceea ce era neacceptat rămâne neschimbat (aşa cum s-a interpretat şi în cazul
fostei UE, care până la Tratatul de la Lisabona nu a avut personalitate juridică, deşi existau
opinii în sens afirmativ); se menţine ambiguitatea referitor la natura juridică a soluţiei, cât şi
la fundamentarea ei, iar Curtea de Justiţie va continua, probabil, jurisprudenţa sus-menţionată
şi ceea ce nu a intrat pe uşa din faţă, vine pe calea aceasta; Curtea de Justiţie veghează ca
interpretarea şi aplicarea tratatelor să se facă cu respectarea dreptului ("asigură respectarea
dreptului în interpretarea şi aplicarea tratatelor" - articolul 19 alineatul (1) TUE), Curtea
hotărăşte în conformitate cu tratatele, referitor la acţiunile introduse de un stat ori cu titlu
preliminar, "la solicitarea instanţelor judecătoreşti naţionale, cu privire la interpretarea
dreptului Uniunii sau la validitatea actelor adoptate de instituţii" (articolul 19 alineatul
(3) TUE). Dar, dacă în tratatele institutive nu există nici un text prin care să se stabilească
prioritatea dreptului UE, Curtea nu ar trebui să adauge de la ea. Chiar dacă statele membre,
prin declaraţie au aprobat ceea ce a produs Curtea, aceasta s-a făcut tot la nivelul politic şi nu
a modificat natura juridică a celor acceptate, conferindu-i o altă valoare. Dar, oricum s-ar
raţiona, delimitarea dintre acţiunea de "asigurare a respectării dreptului în interpretarea şi
aplicarea tratatelor" [articolul 19 alineatul (1) TUE] şi aceea de creare de principii şi norme
juridice nu este greu de făcut, dacă a interpreta nu înseamnă şi a legifera16; interpretează un
text care există şi nu unul care lipseşte; a verifica dacă o normă juridică este corect
interpretată şi aplicată, nu echivalează cu juris dicere; apare cât se poate de clar că CJUE face
mai mult decât este chemată. Şi tocmai de aceea, afirmaţia că "supremaţia dreptului UE este
un principiu fundamental al dreptului UE" reprezintă doar o poziţie politică a statelor membre
şi nu un angajament juridic; pur şi simplu, statele au acceptat opinia Serviciului juridic, dar nu
au transpus-o în termeni juridici ca angajament obligatoriu, pentru că aceasta ar fi însemnat o
escaladare şi mai mare în direcţia transformării UE într-o entitate statală (federaţie).
 Referitor la valoarea juridică a declaraţiei, a se vedea I.M. Anghel, Scurte consideraţiuni
15

asupra textului Tratatului de la Lisabona ratificat de România, în R.R.D.C. nr. 3/2008, pp. 74-

77.
16
 Atunci când în tratat se precizează care dintre instituţii are rol legislativ, iar Curtea nu
figurează printre acestea.

S-ar putea susţine că declaraţia marchează un pas înainte în consacrare jurisprudenţei Curţii;
credem că, dimpotrivă, marchează o rezervă clară de abţinere, de neangajare. Oricum,
prudenţa statelor membre ale UE de a se opri la nivelul unei poziţii politice şi de a nu merge
până la capăt în direcţia recunoaşterii juridice a priorităţii dreptului UE, este uşor de explicat
dacă ne aplecăm asupra modului cum este rezolvată problema în practica lor, când fiecare
dintre ele se sprijină pentru a da un răspuns, pe legislaţia naţională (pe Constituţie), în vreme
ce raţionamentul Curţii de Justiţie este, în mod intenţionat, ignorat.

În Franţa, dreptului UE i se recunoaşte un rang prioritar faţă de normele interne - dar inferior
Constituţiei şi nu pe raţionamentul european al supremaţiei pe însăşi ordinea juridică a UE, ci
pe baza articolului 55 (care prevede superioritatea tratatelor internaţionale asupra dreptului
intern). În R.F.G., Constituţia permite transferul de putere legislativă către organizaţiile
internaţionale, dar supremaţia dreptului UE este recunoscută, de asemenea, nu pe temei
european, ci în baza articolului 23 din Constituţia germană; în Italia, Constituţia permite
limitări ale suveranităţii, dar supremaţia dreptului UE se bazează pe articolul 11 al acesteia şi
nu pe raţionamentul european al Curţii de Justiţie, şi aceasta nu operează asupra Constituţiei.
În Marea Britanie, instanţele au integrat principiul supremaţiei dreptului UE în urma unei legi
a Parlamentului (European Communities Act 1972), care include şi o recunoaştere a
raţionamentului Curţii de Justiţie. În Polonia, supremaţia dreptului UE asupra legislaţiei, nu
însă şi asupra Constituţiei, este afirmată, de asemenea, în prevederile constituţionale, iar nu a
raţionamentului european al Curţii de Justiţie. În Republica Cehă, s-a acceptat, cu unele
limitări, supremaţia dreptului UE.

Faţă de temerile exprimate cu ocazia ratificării Tratatului constituţional asupra tendinţei de

etatizare a UE, cât şi de evitarea de către statele membre, a angajării juridice, menţinem în
continuare o atitudine de circumspecţie.

Publicat în Revista Română de Drept Comunitar cu numărul 4 din data de 31 august 2010
 Tratatul de la Lisabona - modificarea şi reformarea
Uniunii Europene

 Tratatul de la Lisabona - modificarea şi

reformarea Uniunii Europene
Prof. univ. dr. Andrei POPESCU
Résumé:
L’auteur développe de la perspective de la modification des traités de l’Union Européenne et
de la réforme de cette organisation - une multitude d’aspects concernant la maniere
d’élaboration du Traité de Lisbonne, ses caracatéristiques, et réalise un examen comparatif
entre le Traité de Lisbonne et le Traité instituant une Constitution pour l’Europe. On débats
les solutions de réglementation relatives a la nature juridique de la Charte des droits
fondamentaux et la possibilité de la ratification par l’Union Européenne de la Convention
Européenne des droits et libértés fondamentales de l’homme.
Une place spéciale, résultant de nouveaux articles 4 et 5 du Traité sur l’Union Européenne
ainsi que du Protocole concernant le rôle des parlements nationaux dans l’Union
Européenne, est réservée aux principes de fonctionnement de l’Union Européenne.
Abstract:
The author is developing from the perspective of modification of the European Union Treaties
and reforming this organization – a suite of aspects regarding the elaboration manner of the
Lisbon Treaty and its characteristics and realizes a comparative evaluation of the Treaty in
comparison with the Treaty Establishing a Constitution for Europe. The regulating solutions,
relative to the judicial nature of the Charter for Fundamental Rights and to the possibility of
ratification by the European Union of the European Convention on Human Rights and
Fundamental Freedoms, are under debate.
A special place is reserved to the functioning principles of the European Union, resulting
from the new 4 and 5 articles of the European Union Treaty as well as the Protocol regarding
the role of the National Parliaments in the European Union.

România a ratificat, prin Legea nr. 13/20081, Tratatul de la Lisabona de modificare a

Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului de instituire a Comunităţii Europene2,
fiind a patra ţară din cele 27 care a procedat imediat la acest act esenţial de voinţă statală,
după Ungaria, Slovenia şi Malta.
1
 Publicată în M. Of. nr. 107 din 12 februarie 2008.
2
 Tratatul a fost semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007.
Din perspectiva traducerii în limba română a denumirii, Tratatul de la Lisabona este, după
caz, tratat de modificare (limba franceză) şi respectiv, tratat reformator (limba
engleză). Deşi cei doi termeni nu pot fi consideraţi sinonimi, în realitate, pe fond, în opinia
noastră, Tratatul de la Lisabona le realizează deopotrivă, pe amândouă: modifică tratatele
Uniunii Europene, dar reformează şi instituţiile Uniunii Europene. În cele ce urmează
vom încerca să demonstrăm, între altele, această constatare pur teoretică, dar, în opinia
noastră, cu acoperire în textul Tratatul de la Lisabona.

1. Pentru prima dată în istoria construcţiei comunitare, Conferinţa interguvernamentală (CIG)

s-a reunit la 23 iulie 2007 având din partea Consiliului European din 21-23 iulie 2007 un
mandat riguros, strict, coercitiv chiar, mergând până la detalii. De ce o asemenea soluţie?
Pentru a se ieşi din criza de după respingerea Constituţiei pentru Europa, "trebuia limitată
imaginaţia negociatorilor", CIG având doar rolul de a pune "pe portativ, muzica comunitară
deja creată"3. În limbaj diplomatic, mandatul CIG reprezintă, de fapt, "instrucţiunile" şefilor
de state sau de guverne, aşa cum se procedează în orice conferinţă de acest gen, către propriii
diplomaţi respectiv experţi. De aici a decurs şi discreţia4 cu care s-a lucrat, spre deosebire de
puternica mediatizare utilizată pentru elaborarea Tratatului privind o Constituţie pentru
Europa (Tratatul constituţional).
3
 J.V. Louis, Ombres et lumieres du Traite simplifie în "L’avenir de l’Europe - une perspective
juridique", Congresul Academiei de Droit Europeen, Trier, 27-29 septembre 2007.
4
 C. Pannera, Les enjeux du Traite modificatif in "L’avenir de l’Europe ..." op. cit.

În esenţa sa, Tratatul de modificare (reformă) reprezintă o reacţie a Uniunii Europene la

sfidările mondializării, la atotputernicia economică şi politică a unor state. Se cunoaşte că în
lumea de azi, Uniunea Europeană reprezintă o forţă credibilă din punct de vedere economic,
politic, social şi cultural. Ea este unul din centrele de putere ale continentului şi lumii. Prin
aceasta, Uniunea Europeană a depăşit cu mult aşteptările fondatorilor ei.5
5
 P. Duţu, C. Drăgan, Statul - naţiune în contextul integrării europene în revista "Impact
strategic", nr. 2 (19) 2006, p. 38-42.

În număr de aproximativ cinci sute de milioane de locuitori, populaţia Uniunii Europene este
a treia ca mărime din lume, după China şi India. Întinderea sa şi impactul său din punct de
vedere comercial, economic şi financiar fac din Uniunea Europeană o putere importantă pe
plan mondial. Aceasta realizează cea mai mare parte a comerţului mondial şi generează o
pătrime din bunăstarea mondială.

Ea este, pe bună dreptate, denumită "o putere liniştită", căci dincolo de mărimea şi puterea
economică, ea şi-a asumat o serie de responsabilităţi. Uniunea este cel mai mare furnizor de
asistenţă financiară şi de consultanţă pentru ţările sărace. Confruntată în prezent cu o ordine
mondială complexă şi fragilă, Uniunea se implică din ce în ce mai mult în prevenirea
conflictelor, în menţinerea păcii şi în activităţile de combatere a terorismului, sprijinind
eforturile de reconstrucţie a unor state. Uniunea a preluat iniţiativa în abordarea problemei
încălzirii planetei şi a emisiilor de gaze cu efect de seră6.
 Cf. Comisia Europeană, Uniunea Europeană în lume (politica externă a Uniunii Europene),
6

Bruxelles, 2007, p. 3.

Sintetic, putem afirma că Tratatul de la Lisabona redefineşte rolul Uniunii Europene într-
o lume globalizată. Uniunea Europeană se va putea astfel mai bine afirma pe arena
internaţională. Ea reprezintă, la ora actuală, un puternic actor – ca dimensiune şi forţă
economică - iar Tratatul de la Lisabona îi asigură noi instrumente de acţiune pe plan extern.

Un astfel de obiectiv, mult mai evident, l-a avut şi proiectul de Tratat privind instituirea unei
Constituţii pentru Europa. Eşecul acestui proiect a dovedit că Europa poate fi victima
propriilor ei succese7.
7
 J. Santer, intervenţie în cadrul Congresului "L’avenir pour l’Europe", op. cit.

Ce se va întâmpla însă dacă va fi respins şi Tratatul de la Lisabona? Studiile publicate până

acum nici nu pun această problemă, căci Consiliul European din decembrie 2007 care a
aprobat Tratatul şi-a luat toate măsurile pentru a fi ratificat pe cale parlamentară. Dar dacă, se
întâmplă, din nou, o respingere într-un parlament sau la singurul referendum ce va fi
organizat? Răspunsul este, după părerea noastră, tot optimist. Uniunea Europeană va putea
continua să fiinţeze pe baza actualelor tratate, dar va înregistra o nouă criză.

"Europesimiştii pot afirma (şi o fac adesea) că acest tratat nu reprezintă decât o "ieşire din
impas", dar tot o "pauză" sau o evoluţie încă lentă în adâncirea integrării europene. După
elaborarea Tratatului ce va deveni de la Lisabona, în timpul consultărilor ce au precedat
Consiliul European, s-a spus totuşi, evident de către europesimişti, că "bolnavul a ieşit cu bine
din operaţie, dar să vedem dacă va supravieţui"8.
8
 C. Pannera, op. cit.

Eurooptimiştii sunt însă satisfăcuţi de actuala redactare a Tratatului, chiar dacă nu reprezintă,
de fapt, ceea ce s-ar fi dorit prin fostul proiect al Tratatului instituind o Constituţie pentru
Europa.

Se ştie că în anii ‘80 ai secolului trecut s-a vorbit de o "euroscleroză", apoi tandemul Franţa şi
Germania sub bagheta fostului preşedinte al Comisiei, Jacques Delors – au "repus în mers"
comunităţile economice europene chiar dacă au mai fost "turbulenţe" cum ar fi, spre exemplu,
eşecul ideii seducătoare a preşedintelui Franţei, Fr. Mitterand, de constituire (de transformare,
de fapt, a comunităţilor europene) într-o confederaţie europeană. Evident, un alt eşec care a
zguduit profund optica despre ceea ce este şi ar trebui să fie Uniunea Europeană a fost
respingerea, de către cetăţenii Franţei şi ai Olandei, a Tratatului Constituţional.
Pentru evoluţia pozitivă a Uniunii Europene, după căderea Cortinei de Fier, trebuie notată
extinderea succesivă a Uniunii Europene în 2004 cu cele zece state şi, în 2007, cu România şi
Bulgaria, extindere care nu a produs nici un blocaj instituţional, cum prevedeau
europesimiştii. Totodată, ilustrativ pentru evoluţia pozitivă a Uniunii Europene rămâne însă
introducerea monedei europene9.
9
 J. Santer, fost preşedinte al Comisiei Europene, afirma că pentru introducerea dolarului în
S.U.A. au trebuit să treacă, peste 100 de ani, în timp ce Uniunea Europeană a reuşit
introducerea unei monede unice, numai după 30 de ani de la constituirea CEE.

Originile Tratatului de la Lisabona se regăsesc, după părerea noastră, în Actul Unic

European din 1986 care a operat prima mare modificare a tratatelor originare (constitutive)
ale comunităţilor economice europene. Actul Unic European a fost, la momentul intrării sale
în vigoare la 1 iulie 1987, tot un tratat reformator. Principalele sale elemente de noutate au
constat în reforma instituţiilor comunitare (extinderea votului cu majoritate calificată,
recunoaşterea oficială a Consiliului European, consacrarea denumirii de "Parlament
European", asocierea acestuia din urmă la procesul legislativ prin introducerea procedurii de
cooperare cu Consiliul Uniunii Europene şi Comisia Europeană, crearea Tribunalului de
Primă Instanţă), lărgirea competenţelor comunitare (în principal, în domeniul social) şi
codificarea dispoziţiilor privind Cooperarea Politică Europeană (C.P.E.) care exista de facto
din 1970, pe baza căreia Tratatul de la Maastricht a introdus Politica Externă şi de Securitate
Comună (PESC)10.
 I. Jinga, A. Popescu, Dicţionar de termeni comunitari, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p.
10

44-45.

În mod practic, după adoptarea Tratatului de la Maastricht din 1992 a fost declanşată cea

mai importantă etapă a procesului complex de reformare instituţională pentru
adâncirea integrării europene, marcată de Tratatul de la Amsterdam (1997) şi Nisa
(2000), tratate ce au reuşit să rezolve numai parţial problemele aprofundării integrării
europene. De aici a decurs necesitatea afirmată prin Declaraţia de la Laeken (2001) de a
realiza – într-o modalitate sui-generis care a fost Convenţia privind Viitorul Europei (2002-
2003) – un tratat care să instituie o Constituţie pentru Europa (2004) şi care, după cum se
cunoaşte, urmare a referendumurilor din Franţa şi Olanda (2005), după o perioadă de reflecţie,
a fost abandonat.

Tratatul de la Lisabona, semnat în decembrie 2007, încheie acest proces complex de

reformare a Uniunii Europene şi, potrivit eurooptimiştilor, este de natură să asigure pentru
o lungă perioadă de timp (după unii până la orizontul anului 2030) evoluţia celei mai
importante organizaţii continentale care este Uniunea Europeană.

2. Pentru elaborarea şi redactarea Tratatului de la Lisabona s-a utilizat metoda clasică,

respectiv Conferinţa interguvernamentală (C.I.G.) în baza art. 48 din Tratatul asupra Uniunii
Europene (versiunea consolidată) care prevede posibilitatea convocării în conferinţe a
reprezentanţilor guvernelor statelor membre în scopul stabilirii, de comun acord, a
amendamentelor ce urmează a fi aduse tratatelor comunitare.

Tratatul de la Lisabona este un tratat complex, dacă ne raportăm la faptul că, nefiind destinat
să înlocuiască tratatele în vigoare (cum se intenţiona a se realiza prin Tratatul instituind o
Constituţie pentru Europa), ci doar să le modifice, el conţine amendamentele ce se aduc atât
Tratatului privind Uniunea Europeană (TUE) cât şi Tratatului de instituire a Comunităţii
Economice (TCE), fiind însoţit de o suită considerabilă - 13 protocoale şi peste 50 de
declaraţii, având aceeaşi valoare juridică cu textul propriu-zis.

Spre deosebire de tratatele precedente, Tratatul de la Lisabona nu a mai inclus referiri

la posibilitatearevizuirii acestuia ("clauza de rendez-vous"), ceea ce a permis politicienilor
şi, deopotrivă, observatorilor politici să susţină că, după ratificare, acesta va putea să-şi
producă efectele pentru o mai lungă perioadă de timp; evident, suntem şi noi de părere că
stabilirea acestei perspective nu poate avea semnificaţia că, într-un viitor previzibil, Tratatul
de la Lisabona nu va suporta modificări, dar în nici un caz, acestea nu vor putea afecta
substanţa reformei instituţionale realizate prin Tratatul de la Lisabona11. Pe de altă parte, ar fi
eronat să ne imaginăm că acest tratat va rezolva automat toate problemele cu care se confruntă
Uniunea Europeană la ora actuală. Un asemenea tratat exprimă – indiscutabil – voinţa politică
a statelor membre de a progresa pe calea integrării.
 În acest sens, I. Jinga, Tratatul de la Lisabona: soluţie sau etapă în reforma instituţională a
11

Uniunii Europene? în RRDC, nr. 1, 2008, p. 32.

3. Tratatul de la Lisabona este constituit din două tratate cu valoare juridică egală, rezultate
din modificările aduse Tratatului privind Uniunea Europeană (care îşi păstrează denumirea
"TUE") şi a Tratatului Comunităţii Europene (care devine "Tratatul privind funcţionarea
Uniunii Europene" (TFUE). Alături de aceste două tratate rămâne în vigoare Tratatul privind
Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euroatom), cu unele amendamente aduse prin
Protocolul nr. 1 ce este anexat Tratatului de la Lisabona.

De ce a fost utilizată această soluţie juridică şi nu s-a recurs la un singur tratat unificator?
După părerea noastră, exacerbarea sensibilităţii popoarelor europene în privinţa ideii de
Constituţie Europeană a impus şefilor de state şi de guverne, reuniţi în Consiliul European din
21-23 iulie 2007 care a aprobat mandatul CIG, o asemenea decizie politică – tratate care să
modifice tratatele existente şi nu un instrument unic, care ar fi putut aminti de abandonatul
tratat privind instituirea unei Constituţii pentru Europa.

Practic, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona vor opera în spaţiul european trei
tratate: TUE, TFUE şi Euroatom. Evident, nu s-a mai putut ajunge la ceea ce s-a intenţionat
când se adoptase proiectul Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa – un tratat
(document unic), care să abroge toate celelalte tratate de până la el şi care să elimine
percepţia cetăţeanului european că aceste tratate succesive (de la cele iniţiale şi până la
Tratatul de la Nisa) sunt precum "păpuşa rusă" inducând ideea de "superstat".

În opinia noastră, la o analiză cât de sumară ar fi ea, se poate conchide că Tratatul de la

Lisabona conţine un tratat de principiu (TUE) şi un tratat executiv (TFUE)12, menţinând,
cu unele amendamente şi Tratatul Euroatom. Trebuie să recunoaştem că, la momentul
publicării formei consolidate a acestora, se va putea afirma că Uniunea Europeană a reuşit o
substanţială simplificare a încrengăturii existente, la ora actuală, a tratatelor de bază, a
dreptului primar comunitar.
 Operând această distincţie necesară pentru înţelegerea filozofiei modificărilor aduse prin
12

Tratatul de la Lisabona, trebuie să subliniem, încă o dată, că cele două tratate au aceeaşi
valoare juridică.

Întrucât Uniunea Europeană "se substituie şi succede Comunităţii Europene", TFUE se

substituie Tratatului privind Comunitatea Europeană.

4. Dacă comparăm – sub aspectul conţinutului – Tratatul de la Lisabona cu proiectul

Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa (TC) vom constata, după părerea noastră, cel
puţin trei mari diferenţe.

Tratatul de reformă de la Lisabona reia, în proporţie semnificativă inovaţiile aduse prin

proiectul Tratatului Constituţional din 2004. Astfel, în principal, sunt de remarcat:
introducerea votului cu dublă majoritate (chiar dacă aplicarea acestuia s-a amânat până în
2014, cu posibilitatea invocării sistemului de vot din Tratatul de la Nisa până în 2017 şi a
mecanismului Ioannina)13; extinderea sferei de aplicare a votului cu majoritate calificată, atât
la domenii supuse în prezent procedurii de vot cu unanimitate (imigraţie, azil, Europol,
Eurojust, controlul la frontiere, iniţiativele Înaltului Reprezentant pentru PESC, fondurile
structurale şi de coeziune etc.), cât şi în domenii pe care actualul Tratat de la Nisa nu le
include în aria intervenţiei comunitare (energie, turism, sport, resursele proprii ale Uniunii
Europene, politica spaţială, protecţia civilă, cooperarea structurală în domeniul apărării,
serviciile de interes general, ajutorul umanitar, retragerea voluntară a unui stat membru din
Uniune etc); menţinerea principiului "un stat, un comisar" până în 2014, după care Comisia va
fi redusă la două treimi din numărul statelor membre ale Uniunii Europene, aplicându-se
principiul rotaţiei egale; extinderea competenţelor Curţii Europene de Justiţie în principal în
ceea ce priveşte realizarea spaţiului de libertate, securitate şi justiţie; crearea postului de
Preşedinte al Consiliului European, cu un mandat de 2,5 ani reînnoibil o singură dată;
investirea cu personalitate juridică unică a Uniunii Europene ceea ce va permite acesteia să se
afirme şi să crească eficacitatea unui "modus operandi" european pe scena internaţională
(mondială) şi va consolida "metoda comunitară" aplicată în domeniile PESC şi JAI (ceilalţi
"doi piloni" comunitari, alături de Piaţa Internă)14; înfiinţarea postului de Înalt Reprezentant al
Uniunii pentru Afaceri Externe şi Politica de Securitate care va deţine şi calitatea de
vicepreşedinte al Comisiei Europene, va prezida Consiliul Relaţii Externe şi va coordona
Serviciul European de acţiune Externă (SEAE).
 "Compromisul de la Ioannina" a fost adoptat în perioada negocierilor de aderare a Austriei,
13

Finlandei şi Suediei, când numărul total de voturi în Consiliu a crescut la 87. Spania şi Marea
Britanie au insistat atunci ca minoritatea de blocaj în Consiliu să rămână la nivelul de 23
voturi existent când Uniunea Europeană avea 12 membri, în timp ce alte ţări doreau ca acest
prag să fie ridicat la 27 voturi. Soluţia s-a tradus într-o decizie din 29 martie 1994 a
Consiliului Uniunii Europene, care prevedea că dacă un grup de ţări membre ce totalizează un
număr de voturi cuprins între 23 şi 25 îşi declara intenţia de a se opune adoptării unei decizii,
Preşedinţia Consiliului va face tot ce-i stă în putere pentru a se ajunge, într-un interval
rezonabil, la o soluţie care să poată fi adoptată cu cel puţin 65 voturi (cu alte cuvinte,
minoritatea de blocaj revenea la 23 voturi). În toate celelalte cazuri minoritatea de blocaj era
de 27 voturi. Compromisul de la Ioannina a fost menţinut până la intrarea în vigoare a
Tratatului de la Nisa, la 1 ianuarie 2003. (Cf. I. Jinga, op. cit., p. 17-18).
14
 I. Jinga, op. cit., p. 31-32.

Tratatul de la Lisabona aduce, spre deosebire de proiectul TC, unele noutăţi de

substanţă mai ales în întărirea rolului parlamentelor naţionale în procesul de adâncire a
integrării, permiţând şi asocierea cetăţenilor la procesul legislativ european (un milion de
cetăţeni din diferite state ale Uniunii Europene pot solicita Comisiei Europene să depună o
iniţiativă legislativă într-un anumit domeniu). El marchează mai clar atribuirea competenţelor
între Uniunea Europeană şi statele membre, reîntăreşte specificitatea Politicii Externe şi de
Securitate Comună, ia în considerare noile politici ale Uniunii Europene, cum sunt securitatea
energetică, combaterea schimbărilor climatice, lupta contra terorismului şi a criminalităţii
organizate, întărind – totodată – acţiunea Uniunii în materie de migraţie. A fost inclusă, în
mod semnificativ, o clauză de solidaritate între statele Uniunii Europene în materie de
apărare şi a fost reglementată posibilitatea constituirii unor cooperări structurate permanente
în această materie. O menţiune separată trebuie făcută în legătură cu afirmarea, e drept
indirectă, printr-o declaraţie anexă, a principiului supremaţiei dreptului comunitar în raport cu
dreptul naţional, principiu fundamental care deşi nereglementat ca atare de actualele tratate
este consacrat prin jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie.

Tratatul de la Lisabona trece însă sub tăcere o serie de probleme în care sensibilităţile

naţionale au fost accentuate, mai ales de proiectul de Tratat Constituţional. Au dispărut, total,
elementele de natură simbolică şi terminologică ale Uniunii Europene, iar alte elemente cum
sunt Carta drepturilor fundamentale, prioritatea dreptului comunitar, cetăţenia europeană,
deşi se regăsesc în substanţa Tratatului prin protocoale, sunt totuşi astfel amplasate încât
să menajeze sau să evite sensibilizarea, din nou, a popoarelor europene. Evident, pentru
această soluţie, singura explicaţie nu poate fi decât teama de o nouă respingere a unui astfel de
tratat.
5. La ora actuală, în baza Tratatului în vigoare, obiectivele Uniunii Europene se regăsesc
disparat în Tratatul asupra Uniunii Europene, respectiv art. 2, şi în Tratatul asupra Comunităţii
Europene, tot art. 2.

Prin Tratatul de la Lisabona au fost definite, regrupate şi ierarhizate obiectivele Uniunii

Europene. În acest sens, noul art. 3 din TUE are următoarea redactare:

"(1) Uniunea urmăreşte să promoveze pacea, valorile sale15 şi bunăstarea popoarelor sale.
15
 Potrivit noului articol 2, Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnităţii umane,
libertăţii, democraţiei, egalităţii, statului de drept, precum şi pe respectarea drepturilor omului,
inclusiv a drepturilor persoanelor care aparţin minorităţilor. Aceste valori sunt comune
statelor membre într-o societate caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranţă, justiţie,
solidaritate şi egalitate între femei şi bărbaţi.

(2) Uniunea oferă cetăţenilor săi un spaţiu de libertate, securitate şi justiţie, fără frontiere
interne, în interiorul căruia este asigurată libera circulaţie a persoanelor, în corelare cu măsuri
adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum şi
prevenirea criminalităţii şi combaterea acestui fenomen.

(3) Uniunea instituie o piaţă internă. Aceasta acţionează pentru dezvoltarea durabilă a
Europei, întemeiată pe o creştere economică echilibrată şi pe stabilitatea preţurilor, pe o
economie socială de piaţă cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplină
a forţei de muncă şi spre progres social, precum şi pe un nivel înalt de protecţie şi de
îmbunătăţire a calităţii mediului. Aceasta promovează progresul ştiinţific şi tehnic.

Uniunea combate excluziunea socială şi discriminările şi promovează justiţia şi protecţia

socială, egalitatea între femei şi bărbaţi, solidaritatea între generaţii şi protecţia drepturilor
copilului.

Aceasta promovează coeziunea economică, socială şi teritorială, precum şi solidaritatea între

statele membre.

Uniunea respectă bogăţia diversităţii sale culturale şi lingvistice şi veghează la protejarea şi

dezvoltarea patrimoniului cultural european.

(4) Uniunea instituie o uniune economică şi monetară a cărei monedă este euro.

(5) În relaţiile sale cu restul comunităţii internaţionale, Uniunea îşi afirmă şi promovează
valorile şi interesele şi contribuie la protecţia cetăţenilor săi. Aceasta contribuie la pacea,
securitatea, dezvoltarea durabilă a planetei, solidaritatea şi respectul reciproc între popoare,
comerţul liber şi echitabil, eliminarea sărăciei şi protecţia drepturilor omului şi, în special, a
drepturilor copilului, precum şi la respectarea strictă şi dezvoltarea dreptului internaţional,
inclusiv respectarea principiilor Cartei Organizaţiei Naţiunilor Unite ..."
Deşi poate părea pur declarativ, acest articol are o importanţă cardinală pentru evoluţia
Uniunii Europene. Astfel, Uniunea Europeană îşi va centra eforturile în trei mari direcţii: 1)
promovarea păcii, a valorilor Uniunii Europene şi a bunăstării popoarelor sale, asigurând un
spaţiu de libertate, securitate şi justiţie, fără frontiere interne (alin. 1 şi 2 al noului articol 3);
2) instituirea şi consolidarea pieţei interne a uniunii economice şi monetare, dezvoltarea unei
economii sociale de piaţă şi promovarea progresului ştiinţific şi tehnic (alin. 3 şi 4); 3)
contribuţia lor substanţială la asigurarea păcii, securităţii, dezvoltării durabile a planetei, la
solidaritate şi respectul reciproc între popoare, la comerţul liber şi echitabil, la eliminarea
sărăciei şi protecţia drepturilor omului, precum şi la respectarea strictă şi dezvoltarea dreptului
internaţional (alin. 5 al noului art. 3).

În raport cu aceste trei obiective, în perspectivă, vor fi apreciate şi evaluate activităţile Uniunii
Europene. Acest articol asigură sensul dezvoltării şi consolidării integrării europene.

6. Tratatul de la Lisabona conferă forţă juridică Cartei drepturilor fundamentale (noul

articol 6). După cum se cunoaşte, Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene a fost
adoptată – în mod solemn – la 7 decembrie 2000 la Nisa, ca document moral-politic. Ea a
influenţat – prin recunoaşterea drepturilor, libertăţilor şi principiilor – considerabil evoluţia
Uniunii Europene, chiar dacă nu a reprezentat un instrument juridic. De la adoptarea sa au
trecut şapte ani şi, din această perspectivă, în funcţie de evoluţiile intervenite, Carta a fost
adaptată de Consiliul European din 12 decembrie 2007.

Potrivit art. 6, Uniunea Europeană recunoaşte drepturile, libertăţile şi principiile prevăzute de

Cartă cu două precizări esenţiale: 1) dispoziţiile sale nu extind în nici un fel competenţele
Uniunii Europene, astfel cum sunt definite în tratate; 2) drepturile, libertăţile şi principiile
prevăzute de Cartă se interpretează în conformitate cu dispoziţiile generale din titlul VII al
Cartei privind interpretarea şi punerea sa în aplicare şi cu luarea în considerare în mod
corespunzător a explicaţiilor ce o însoţesc.16
16
 A se vedea, Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, inclusiv explicaţiile, fie
în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria C, nr. 303 din 14 decembrie 2007, fie în RRDC
nr. 1/2008, p. 239-264. Pentru dezvoltări, a se vedea, T. Savu, Obiectivele şi competenţele
Uniunii Europene consacrate de Tratatul de la Lisabona, în RRDC, nr. 1, 2008, p. 36-46.

Carta, după cum se poate observa, nu este încorporată în textul Tratatului de la Lisabona,
aşa cum se procedase în cazul Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa. Ea a fost
proclamată în mod solemn de Parlamentul European, Consiliu şi Comisie. Ea are însă, potrivit
noului articol 6 alin. (1) din TUE, "aceeaşi valoare juridică cu cea a tratatelor". Este o soluţie
sui-generis de recunoaştere a forţei juridice a acestui important document. Explicaţia unei
asemenea opţiuni de legiferare rezidă tot în evitarea inducerii ideii de suprastat.

7. În baza aceluiaşi nou articol 6 din TUE, Uniunea aderă la Convenţia europeană pentru
apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, document de o mare importanţă
juridică elaborat de Consiliul Europei. Se pune astfel capăt unei îndelungate dezbateri
politice, juridice17 şi doctrinale în legătură cu posibilitatea aderării sau nu a Uniunii Europene
la acest document, ca şi la alte documente internaţionale (europene) de acest gen. Prin alin.
(2) şi (3) ale art. 6 sunt făcute două circumstanţieri de esenţă: 1) competenţele Uniunii
Europene, astfel cum sunt definite de tratate, nu sunt modificate de această aderare; 2)
drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate prin Convenţia respectivă şi astfel cum
rezultă din tradiţiile constituţionale comune statelor membre, constituie principii generale ale
dreptului Uniunii.
 Curtea de Justiţie a CEE s-a pronunţat, prin Avizul nr. 2/94 din 28 martie 1996 (Rec. 1996,
17

p. I - 1759) în sensul lipsei competenţei Comunităţii de a adera la Convenţia europeană pentru

apărarea drepturilor omului şi libertăţile fundamentale.

Desigur, se pot face şi s-au făcut deja o serie de comentarii în legătură cu noua optică în
privinţa drepturilor fundamentale pe care o promovează Tratatul de la
Lisabona. Important, la acest moment al redactării studiului nostru, este să subliniem că, după
intrarea în vigoare a Tratatului la 1 ianuarie 2009, Uniunea Europeană va dispune de trei
izvoare juridice în privinţa drepturilor omului: Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii
Europene, Convenţia europeană a drepturilor omului (la care va fi parte atât Uniunea, cât şi
fiecare stat membru) şi "drepturile fundamentale în calitate de principii generale ale dreptului
Uniunii şi de tradiţii constituţionale comune ale statelor membre.18
 În acest sens, mai ales pentru implicaţiile în privinţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene,
18

pe larg, T. Savu, op. cit., p. 38-39 şi 46-49.

8. Tratatul de Reformă clarifică şi reglementează categoriile şi domeniile de competenţe ale

Uniunii Europene prin introducerea unui nou Titlu I (articolele 2- 6).

Astfel, articolul 2 stipulează că: "1) În cazul în care Tratatele atribuie Uniunii competenţa
exclusivă într-un domeniu determinat, numai Uniunea poate legifera şi adopta acte
obligatorii din punct de vedere juridic, statele membre putând face acest lucru numai în cazul
în care sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea în aplicare a actelor Uniunii. 2) În cazul în
care Tratatele atribuie Uniunii o competenţă partajată cu statele membre într-un domeniu
determinat, Uniunea şi statele membre pot legifera şi adopta acte obligatorii din punct de
vedere juridic în acest domeniu. Statele membre îşi exercită competenţa în măsura în care
Uniunea nu şi-a exercitat competenţa... 3) Statele membre îşi coordonează politicile
economice şi de ocupare a forţei de muncă în conformitate cu condiţiile prevăzute în
prezentul Tratat, pentru definirea cărora Uniunea dispune de competenţă. 4) Uniunea dispune
de competenţă... pentru definirea şi punerea în aplicare a unei politici externe şi de
securitate comune, inclusiv pentru definirea progresivă a unei politici de apărare comune.
5) În anumite domenii şi în condiţiile prevăzute de Tratate, Uniunea dispune de competenţa de
a întreprinde acţiuni de sprijinire, coordonare sau completare a acţiunii statelor membre, fără a
înlocui însă prin aceasta competenţa lor în aceste domenii..."

Articolul 3 enumeră ariile de competenţă exclusivă: "Uniunea dispune de competenţă

exclusivă în următoarele domenii: uniunea vamală; stabilirea normelor privind concurenţa
necesară funcţionării pieţei interne; politica monetară pentru statele membre a căror monedă
este euro; conservarea resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune privind
pescuitul; politica comercială comună", în timp ce articolul 4 fixeazăcompetenţele mixte: 1)
"Uniunea dispune de competenţa partajată cu statele membre în cazul în care Tratatele îi
atribuie o competenţă care nu se referă la domeniile prevăzute la articolele 3 şi 6.
2) Competenţele partajate între Uniune şi statele membre se aplică în următoarele
domenii principale: piaţa internă; politica socială; pentru aspectele definite în prezentul
Tratat; coeziunea economică, socială şi teritorială; agricultura şi pescuitul, cu excepţia
conservării resurselor biologice ale mării; mediul; protecţia consumatorului; transporturile;
reţelele transeuropene; energia; spaţiul de libertate, securitate şi justiţie; obiectivele comune
de securitate în materie de sănătate publică, pentru aspectele definite în prezentul Tratat. 3) În
domeniile cercetării, dezvoltării tehnologice şi spaţiului, Uniunea dispune de competenţă
pentru a desfăşura acţiuni..., fără să poată avea ca efect împiedicarea statelor membre de a-
şi exercita propria competenţă. 4) În domeniile cooperării pentru dezvoltare şi al ajutorului
umanitar, Uniunea dispune de competenţa pentru a întreprinde acţiuni şi pentru a duce o
politică comună... fără împiedicarea statelor membre de a-şi exercita propria competenţă".

Articolul 5 stabileşte că "Statele membre îşi coordonează politicile economice în cadrul

Uniunii. În acest scop, Consiliul adoptă măsuri şi, în special, orientările generale ale acestor
politici... Uniunea ia măsuri pentru a asigura coordonarea politicilor de ocupare a forţei de
muncă... Uniunea poate adopta iniţiative pentru a asigura coordonarea politicilor sociale ale
statelor membre". În baza art. 6 Uniunea dispune de competenţa pentru a desfăşura acţiuni de
sprijinire, de coordonare sau completare a acţiunilor statelor membre. Domeniile acestor
acţiuni sunt, prin finalitatea lor europeană: protecţia şi îmbunătăţirea sănătăţii umane;
industria; cultura; turismul; educaţia, formarea profesională, tineretul şi sportul; protecţia
civilă; cooperarea administrativă".

9. O importantă modificare, de esenţă, este adusă noilor articole 4 şi 5 TUE (introduse prin
Tratatul de la Lisabona) în privinţa definirii a cinci mari principii ale Uniunii
Europene: principiul egalităţii statelor membre, principiul cooperării loiale, principiul
atribuirii (de competenţe), principiul subsidiarităţii şi principiul proporţionalităţii.

Astfel, potrivit noului articol 4 alin. 2 din TUE, Uniunea respectă egalitatea statelor

membre în raport cu tratatele, precum şi identitatea lor naţională, inerentă structurilor lor
fundamentale politice şi constituţionale, inclusiv în ceea ce priveşte autonomia locală şi
regională. Aceasta respectă funcţiile esenţiale ale statului şi, în special, pe cele care au ca
obiect asigurarea integrităţii sale teritoriale, menţinerea ordinii publice şi apărarea securităţii
naţionale. În special, securitatea naţională rămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat
membru.

În baza principiului cooperării loiale, Uniunea şi statele membre se respectă şi se ajută

reciproc în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate. Statele membre adoptă orice
măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligaţiilor care decurg din tratate
sau care rezultă din actele instituţiilor Uniunii. Statele membre facilitează îndeplinirea de
către Uniune a misiunii sale şi se abţin de la orice măsură care ar putea pune în pericol
realizarea obiectivelor Uniunii (art. 4 alin. 3).

Celelalte trei principii ţin fie de delimitarea competenţelor Uniunii (principiul atribuirii), fie
de exercitarea acestora (principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii).

Exercitarea competenţelor Uniunii se realizează potrivit principiului atribuirii – specific

sistemului federal de organizare a statelor – care era deja prevăzut în mod indirect în articolul
5 TCE. Tratatul de la Lisabona, în mod asemănător Tratatului Constituţional îl consacră în
mod expres. Din acest principiu – în temeiul căruia Uniunea nu poate acţiona decât în limita
competenţelor ce îi sunt atribuite – decurge un alt principiu, potrivit căruia competenţa
reziduală care nu este atribuită Uniunii revine statelor membre. Concluzia care se poate
desprinde din examinarea noului articol 5 TUE coroborată cu renunţarea la principiul
supremaţiei dreptului comunitar (supremaţie care era, de altfel, proclamată de Tratatul
Constituţional) ar fi aceea că Uniunea îşi îndeplineşte obiectivele numai în temeiul voinţei
statelor membre care decid să îi transfere competenţe în acest scop. În realitate, aplicarea
principiului atribuirii de competenţe este atenuată de celelalte dispoziţii ale tratatelor, astfel
cum au fost modificate prin Tratatul de la Lisabona, care menţine intact principiul
supremaţiei dreptului Uniunii consacrat de Curtea de la Luxemburg 19, la rândul său
însă limitat de principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii. Faptul că acest principiu nu a
fost inclus în Tratatul de la Lisabona şi se regăseşte doar în Declaraţia nr. 17 nu va afecta
existenţa acestuia sau jurisprudenţa Curţii de Justiţie20.
 A se vedea, Declaraţia nr. 17 cu privire la supremaţia dreptului Uniunii anexată la Tratatul
19

de la Lisabona.
20
 În acest sens, pe larg, T. Savu, op. cit., p. 40-41.

Dincolo de modalitatea juridică ce a fost utilizată pentru reglementare, Tratatul de la Lisabona

a reafirmat şi a conturat mai exact două mari principii – al subsidiarităţii şi al
proporţionalităţii. Multă vreme, principiul subsidiarităţii a fost considerat "marele
necunoscut" al Tratatului de la Amsterdam – care apărea, în ochii cetăţeanului european, drept
un "joc de cuvinte încrucişate", spre deosebire de principiul proporţionalităţii care era mult
mai bine definit.
Potrivit noului articol 5 alin. (3), respectiv în temeiul principiului subsidiarităţii, în domeniile
care nu sunt de competenţa sa exclusivă, Uniunea intervine numai dacă şi în măsura în care
obiectivele acţiunii preconizate nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele
membre nici la nivel central, nici la nivel regional şi local, dar datorită dimensiunilor şi
efectelor acţiunii preconizate pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii. Instituţiile Uniunii
aplică principiul subsidiarităţii în conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor
subsidiarităţii şi proporţionalităţii. Parlamentele naţionale asigură respectarea principiului
subsidiarităţii, în conformitate cu procedura prevăzută în respectivul protocol.

În sfârşit, potrivit noului articol 5 alin. (4) şi în temeiul principiului proporţionalităţii,

acţiunea Uniunii, în conţinut şi formă, nu depăşeşte ceea ce este necesar pentru realizarea
obiectivelor tratatelor. Instituţiile Uniunii aplică principiul proporţionalităţii în conformitate
cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii.

10.Protocolul privind rolul parlamentelor naţionale în Uniunea Europeană, protocol care

fusese introdus iniţial prin Tratatul de la Amsterdam, este reformulat în întregime, prin
Tratatul de la Lisabona. Acesta este structurat în două titluri: informaţii destinate
parlamentelor naţionale şi cooperarea interparlamentară.

Relativ la primul aspect, potrivit art. 1, documentele de consultare ale Comisiei (cărţi verzi,

cărţi albe şi comunicări) se transmit direct de Comisie parlamentelor naţionale la data
publicării acestora. De asemenea, Comisia transmite parlamentelor naţionale şi programul
legislativ anual, precum şi orice alt instrument de programare legislativă sau de strategie
politică, simultan cu transmiterea acestora Parlamentului European şi Consiliului, iar potrivit
art. 2, proiectele de acte legislative adresate Parlamentului European şi Consiliului se transmit
parlamentelor naţionale21. Proiectele de acte legislative emise de Comisie se transmit direct de
Comisie parlamentelor naţionale, în acelaşi timp în care se transmit Parlamentului European şi
Consiliului.
21
 În înţelesul acestui protocol, "proiect de act legislativ" înseamnă propunerile Comisiei,
iniţiativele unui grup de state membre, iniţiativele Parlamentului European, cererile Curţii de
Justiţie, recomandările Băncii Centrale Europene şi cererile Băncii Europene de Investiţii
privind adoptarea unui act legislativ.

Proiectele de acte legislative elaborate de Parlamentul European se transmit direct de către

Parlamentul European parlamentelor naţionale.

Proiectele de acte legislative emise de un grup de state membre, de Curtea de Justiţie, de
Banca Centrală Europeană sau de Banca Europeană de Investiţii se transmit de către Consiliu
parlamentelor naţionale22.
 În cazul în care un proiect de act legislativ este emis de un grup de state membre,
22

preşedintele Consiliului transmite avizul sau avizele motivate respective guvernelor statelor
membre în cauză. În cazul în care un proiect de act legislativ este emis de Curtea de Justiţie,
de Banca Centrală Europeană sau de Banca Europeană de Investiţii, preşedintele Consiliului
transmite avizul sau avizele motivate respective instituţiei sau organului în cauză.

La rândul lor, parlamentele naţionale pot adresa, potrivit articolului 3, preşedintelui

Parlamentului European, al Consiliului şi, respectiv, al Comisiei, un aviz motivat privind
conformitatea unui proiect de act legislativ cu principiul subsidiarităţii, în conformitate cu
procedura prevăzută în Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi
proporţionalităţii.

Se prevede un termen de opt săptămâni între data la care un proiect de act legislativ este pus
la dispoziţia parlamentelor naţionale în limbile oficiale ale Uniunii Europene şi data la care
proiectul în cauză este înscris pe ordinea de zi provizorie a Consiliului, în vederea adoptării
acestuia sau în vederea adoptării unei poziţii în cadrul unei proceduri legislative. Sunt posibile
excepţii în cazuri de urgenţă ale căror motive sunt indicate în actul sau în poziţia Consiliului.
Cu excepţia cazurilor de urgenţă, motivate în mod corespunzător, nu se poate ajunge la nici un
acord asupra unui proiect de act legislativ în cauză în decursul acestor opt săptămâni. Cu
excepţia cazurilor de urgenţă motivate în mod corespunzător, se respectă un termen de zece
zile între înscrierea unui proiect de act legislativ pe ordinea de zi provizorie a Consiliului şi
adoptarea unei poziţii.

Tot astfel, potrivit art. 5 din Protocol, ordinea de zi şi rezultatele

şedinţelor Consiliului inclusiv procesele verbale ale şedinţelor în cadrul cărora Consiliul
deliberează asupra proiectelor de acte legislative, se transmit direct parlamentelor naţionale,
simultan cu transmiterea acestora guvernelor statelor membre.

Chiar şi în cazul în care Consiliul European are în vedere să recurgă la articolul 48 alin. (7)

primul sau al doilea paragraf din Tratatul privind Uniunea Europeană, parlamentele naţionale
sunt informate cu privire la iniţiativa Consiliului European cu cel puţin 6 luni înainte de
adoptarea unei decizii (art. 6)23.
23
 Şi Curtea de Conturi transmite raportul său anual parlamentelor naţionale, cu titlu
informativ, simultan cu transmiterea acestuia Parlamentului European şi Consiliului.

Relativ la cooperarea interparlamentară, art. 9 precizează că Parlamentul European şi

parlamentele naţionale definesc împreună organizarea şi promovarea unei cooperări
interparlamentare eficiente şi periodice în cadrul Uniunii, iar art. 10 dispune că o conferinţă a
organelor parlamentare specializate în chestiunile Uniunii poate supune atenţiei Parlamentului
European, a Consiliului şi a Comisiei orice contribuţie pe care o consideră adecvată. În plus, o
astfel de conferinţă promovează schimbul de informaţii şi schimbul celor mai bune practici
între parlamentele naţionale şi Parlamentul European, inclusiv între comisiile specializate ale
acestora. De asemenea, conferinţa organelor parlamentare poate organiza conferinţe
interparlamentare pe teme specifice, în special pentru a dezbate chestiuni de politică externă şi
de securitate comună. Contribuţiile conferinţei nu angajează parlamentele naţionale şi nu aduc
atingere poziţiei acestora.

11. Spre deosebire de Tratatul Constituţional, Tratatul de la Lisabona menţine ca acte

normative regulamentele şi directivele. Menţinerea actualei concepţii are loc pe fondul unui
proces complex de simplificare a legislaţiei comunitare. Dacă în ceea ce priveşte directivele
care, în ultimă instanţă, pot fi aplicate numai după încorporarea lor, prin voinţa legiuitorului
naţional, în legislaţia internă, nu se ridică probleme deosebite, în perspectivă o problemă o va
constitui – în continuare – regulamentele comunitare. Declarată sau nu, cu voce tare sau în
şoaptă, întrebarea rămâne: până unde (până la ce nivel) se va putea merge cu
regulamentele comunitare? În nici un caz, s-a spus, nu vom reglementa munca secretarilor
organismelor locale de la sate. Răspunsul nu a fost de natură să liniştească spiritele.

12. Din perspectiva Tratatului vom putea asista, în timp, la o europenizare tot mai
accentuată a dreptului naţional. S-au făcut paşi serioşi, în acest sens, într-un domeniu ce
părea, acum câţiva ani, ca neputând fi afectat (influenţat) de dreptul comunitar, cum
este dreptul penal (admiţându-se dispoziţii minimale pentru armonizarea acestuia cel puţin în
materia terorismului, crimei organizate şi a traficului de fiinţe umane), sau crearea unui spaţiu
judiciar comunitar (îndeosebi pentru urmărirea fraudelor la fondurile comunitare)
sau dreptului civil (proiectul de Cod civil european). Cu alte cuvinte, ne întrebăm până unde
putem merge cu armonizarea legislativă? Nu putem armoniza întreg dreptul statelor
comunitare, căci fiecare stat are propria sa personalitate şi specificitate, existând şi opinia
că s-a legiferat comunitar prea mult24.
24
 Proiectul de Tratat instituind o Constituţie pentru Europa a indus, de altfel, ideea că
"este prea multă Europă în propria ţară". În ţările din Est, chiar dacă nu expres, s-a perceput
că s-a ieşit dintr-o uniune forţată (CAER) şi s-a intrat în alta care impune (UE) - Sir D.
Edward, Intervenţie în cadrul Congresului Academiei de Drept European "L’avenir de
l’Europe" ...op. cit.

13. Întrucât România se număra printre statele care ratificaseră Tratatul instituind o

Constituţie pentru Europa, prin Legea nr. 157/2005 de aderare la Uniunea Europeană, ţara
noastră a fost interesată în preluarea, într-o măsură cât mai mare, a inovaţiilor aduse
prin Tratatul Constituţional.

România, alături de alte 15 statele membre, prin una (Declaraţia nr. 52) din cele 64 de
Declaraţii ce însoţesc Tratatul de la Lisabona, declară că drapelul reprezentând un cerc cu
douăsprezece stele aurii pe fond albastru, imnul extras din "Oda bucuriei" din Simfonia a IX-a
de Ludwig van Beethoven, deviza "Unită în diversitate", euro ca monedă a Uniunii Europene
şi ziua Europei sărbătorită pe data de 9 mai, continuă să reprezinte simbolurile apartenenţei
comune a cetăţenilor Uniunii Europene şi ale legăturii lor cu aceasta.

 
 

Publicat în "REVISTA ROMÂNĂ DE DREPT COMUNITAR" cu numărul 2 din data de 30

martie 2008