Acţiunea împotriva statelor membre ale Uniunii promovată de state

Acţiunea promovată de state are ca temei art.259 TUE(ex-art.227 TCE), scopul acesteia fiind
de a sesiza Comisia în prealabil, informând-o despre situaţia creată, permiţând să stabilească faptele şi
să obţină o soluţie amiabilă pentru problema în cauză.
În acest sens, statul va trebui să notifice Comisia despre faptul că depune acţiunea în temeiul
art.259TUE, întrucât înainte de Comisie au loc discuţiile contradictorii, în care statele au ocazia să
prezinte argumentele pe care se întemeiază poziţiile lor. Numai după aceste discuţii
Comisia este în măsură să constate dacă acţiunea este întemeiată sau nu, în acest sens, avizul trebuie
motivat de o descriere a faptelor, argumentele statelor şi opinia finală a acesteia.
Trebuie precizat că acţiunea la Curtea de Justiţie poate fi promovată numai de statul care a
sesizat Comisia, în acest sens acesta poate sesiza instanţa imediat ce primeşte avizul Comisiei sau după
trei luni de la momentul introducerii cererii, dacă nu se emite avizul. [33, p.231]
Având în vedere interesele politice ale statelor membre, acţiunea introdusă de unul dintre state
împotriva unui altui stat pentru îndeplinirea obligaţiilor asumate nu a fost de multe ori promovată. Din
documentarea realizată am identificat doar patru cauze: acţiunea Irlandei împotriva Franţei (aff.58/77),
acţiunea Franţei împotriva Marii Britanii (aff.141/78), acţiunea Spaniei împotriva Marii Britanii
(aff.349/92), soluţionate amiabil şi acţiunea Belgiei în susţinerea statelor membre Danemarca, Olanda,
Finlanda şi Regatul Unit împotriva Spaniei, susţinută de Italia, Portugalia şi Comisie, la 16 mai 2000,
Curtea a respins acţiunea introdusă de Belgia.
Considerăm că statele preferă ca aceste acţiuni să lăsate la îndemâna Comisiei, în primul rând
pentru a evita conflictele politice dintre state şi acceptarea unor situaţii de compromis, în al doilea rând
procedura iniţiată de Comisie este de durată, timp în care statele au posibilitatea să îndrepte acţiunile
ilegale.
După parcurgerea etapei administrative a procedurii prealabile obligatorii, statul în cauză nu
trebuie să aştepte în mod obligatoriu avizul Comisiei, ci poate sesiza Curtea de Justiţie în termen de
trei luni de la depunerea cererii. Există însă şi excepţii de la regula parcurgerii etapei administrative, în
acest sens, Tratatul de la Lisabona permite în temeiul art.108 alin.2 (ex-art.88 TCE), alin.2 procedura
de control a ajutoarelor de stat, acţiunea fundamentată pe art. 348 alin.2 (ex-art.298TCE), acţiunea
întemeiată pe art.114 alin.9 (ex-art.95TCE), respectiv acţiunea pentru neîndeplinirea obligaţiilor
prevăzute la art.271, lit.a şi d. (ex-art.237TCE).
În situaţia în care statul nu se conformează acestui aviz în termenul stabilit, Comisia poate să
sesizeze Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, iar dacă acesta se conformează, va anunţa Comisia în
mod clar şi precis asupra măsurilor luate spre a-şi îndeplini obligaţia. [33, p.231]
Suntem de părere că scopul procedurii administrative prealabile este pe de o parte de a da
statului membru prilejul de a-şi îndeplini obligaţiile sale conform Tratatului, iar pe de altă parte de a
beneficia el însuşi de drepturile sale de a se apăra contra obiecţiilor ridicate de către Comisie, acest
scop dublu impunând un termen rezonabil în care să răspundă la scrisoarea formală şi să dea curs
avizului motivat sau dacă este cazul să-şi pregătească apărarea.
 Durata termenului nefiind precizată, suntem de părere că trebuie să fie totuşi rezonabilă.
Desfăşurarea corespunzătoare a procedurii prealabile stabilite de Tratat constituie o garanţie esenţială
impusă de acesta, nu numai în scopul de a se proteja drepturile statului în cauză, dar şi de a asigura că
procedura contencioasă va avea un litigiu clar definit privind obiectul său.[10, p.234]
Decizia de iniţiere a etapei jurisdicţionale, respectiv sesizarea Curţii de Justiţie deşi este o
măsură indispensabilă în scopul de a se da Curţii posibilitatea de a hotărî asupra pretinsei neîndepliniri
a obligaţiilor prin intermediul unei decizii obligatorii, totuşi ea nu modifică poziţia juridică în cauză şi
în consecinţă, decizia de introducere a acţiunii pentru declararea acestei neîndepliniri trebuie să fie
supusă unei deliberări (precum decizia de a emite avizul motivat) din partea comisarilor, impunându-se
ca aceştia să aibă la dispoziţie informaţiile necesare care să le întemeieze decizia ( Decizia C-191/95,
Comisia c. Germania).
Etapa următoare, cea jurisdicţională este acţiunea împotriva statelor, care ca orice acţiune
printre condiţiile de admisibilitate pretinde şi necesitatea justificării unui interes.
Trebuie să avem în vedere că această procedură serveşte controlului de drept obiectiv privind
respectarea dreptului Uniunii, interesul nu va trebui dovedit în mod special, fiind suficient ca statul
membru în cauză să nu fi luat nici o măsură de îndreptare a acţiunii sau inacţiunii neconforme cu
legislaţia Uniunii.[50]
Este de la sine înţeles că dacă statul înlătură în întregime situaţia creată, scopul procesului este
îndeplinit şi Comisia în atare situaţie va trebui să pună capăt procedurii, nemaiavând un obiect litigios.
Când statul în cauză a înlăturat situaţia neconformă cu dreptul Uniunii numai după parcurgerea
termenului fixat de Comisie, Curtea de Justiţie pretinde o justificare pentru admisibilitatea acţiunii.
Este justificat interesul pretins, având în vedere pericolul repetării situaţiei create, respectiv a încălcării
legislaţiei Uniunii sau dacă trebuie clarificată o problemă juridică deosebit de importantă.
Acţiunea în constatarea încălcării tratatelor este întemeiată, ca şi în dreptul naţional, când starea
de fapt se identifică cu comportamentul statului respectiv, comportamentul este imputabil statului din
punct de vedere juridic şi reprezintă o încălcare a unui text de lege.
În apărare, statul membru în cauză poate contesta starea de fapt sau poate încerca să
dovedească faptul că acţiunea sa nu reprezintă o încălcare a legislaţiei Uniunii.
În faţa Curţii de Justiţie, statele membre au invocat nenumărate scuze justificative pentru
neîndeplinirea obligaţiilor [126], astfel:
a) declararea unei rezerve, atunci când au acceptat un act al Consiliului, dar s-a argumentat că
rezerva este inadmisibilă , ea fiind posibilă doar în tratatele multilaterale;
b) autonomia statelor, în cazul în care statele rămân suverane în anumite domenii; s-a reţinut că
în exercitarea drepturilor lor suverane, ele nu pot să ia unilateral măsuri interzise de Tratat;
c) absenţa interesului, când nu s-a cauzat nici un prejudiciu celorlalte state, dar s-a precizat că,
în cazul respectiv nu este implicată o condiţie prealabilă a producerii unui prejudiciu înaintea
declanşării procedurii respective; s-a mai acceptat ideea că nu se impune demonstrarea de către
Comisie a vreunui interes;
 d) absenţa culpei, s-a respins această justificare deoarece art.258 TFUE face referire doar la
clarificarea dreptului şi nu la vinovăţie sau moralitate, aplicarea acestuia nefiind dependentă de o
dovedire a unei inerţii sau opoziţii din partea statului respectiv;
e) circumstanţe excepţionale prevăzute în Tratat, această justificare nu s-a acceptat deoarece o
cerere a statului pentru autorizare a unor măsuri de protecţie, derogatorii de la obligaţiile din Tratat nu
poate justifica măsuri unilaterale ilegale, art.258 putând fi lipsit de semnificaţia sa dacă aplicarea lui ar
putea să fie înlăturată printr-o cerere de legalizare a acestor măsuri;
f) ilegalitatea unei decizii adresate statului, un stat membru nu poate invoca ilegalitatea unei
decizii care i-a fost adresată, ca o apărare într-o acţiune pentru constatarea neîndeplinirii obligaţiilor
sale, survenită ca urmare a nepunerii în aplicare a deciziei respective;
g) invaliditatea unei reguli nerespectate; nu s-a admis excepţia de ilegalitate atunci când se
constată validitatea dreptului într-o procedură conform art.258, precum în cazul deciziilor individuale
care ar fi putut să fie contestate în termenul prevăzut pentru acţiunea în anulare;
h) existenţa unor mijloace locale de soluţionare, s-a statuat că existenţa sau inexistenţa unor căi
de soluţionare de către instanţele locale nu poate să aibă vreo influenţă asupra exercitării posibilităţilor
de soluţionare prevăzute de art.258, întrucât cele două căi au obiective diferite şi efecte distincte, ele
fiind independente una faţă de cealaltă;
i) fapta altuia nu poate fi invocată când cel în cauză nu şi-a îndeplinit propriile obligaţii, dar
când datorită neglijenţei altuia, s-a creat o stare de incertitudine şi neclaritate privind obligaţiile de
îndeplinit, ea va putea fi calificată ca susceptibilă de a justifica propria acţiune sau inacţiune, statele nu
se pot prevala de reciprocitatea obligaţiilor;
j) efectul direct al directivelor nu exonerează statele respective de obligaţia de implementare a
lor prin adoptarea de măsuri naţionale în termenul în care se poate satisface scopul directivelor;
k) organizarea constituţională şi administrativă a fiecărui stat, s-a statuat că un stat este
răspunzător pentru neexecutare conform art.258, indiferent de problema identificării agenţiei naţionale
care este răspunzătoare pentru acea neexecutare, chiar dacă agenţia respectivă este dependentă potrivit
dreptului intern; nu s-a reţinut ca fiind o cauză justificativă nici imposibilitatea pentru un stat membru
de a controla acţiunea organelor sale executive sau legislative (criză ministerială, dizolvarea
Parlamentului) şi nici dificultăţile pur interne carerezultă din faptul că există competenţe concurente
între stat şi subdiviziunile sale sau din organizarea politică şi administrativă federală;
l) prevederi, împrejurări sau practici existente în sistemul juridic al unui stat membru care sunt
modificabile după dorinţa de către autorităţi şi cărora nu li se dă o publicitate corespunzătoare, s-a
reţinut că ele nu pot fi considerate a constitui o îndeplinire corespunzătoare a obligaţiilor conform
Tratatului, deoarece ele menţin pentru persoanele în cauză o stare de incertitudine în ceea ce priveşte
întinderea drepturilor lor, aşa cum sunt garantate de Tratat;
m) faptul că statele membre sunt în curs de transpunere sau implementare a reglementărilor
comunitare sau că legislaţia este în stadiu de proiect, de discuţii sau de adoptare, chiar foarte avansat,
ori că s-au stabilit comitete de redactare a actelor legislative ori s-au dat prin lege împuternicirile
necesare pentru ca să fie luate măsuri de implementare sau aceste măsuri trebuie să parcurgă procedura
parlamentară obişnuită ori că ea este în progres sau în interesul economiei de procedură se consideră că
este oportun să se transpună mai multe directive prin intermediul unui singur decret, nu este luat în
considerare;
n) dificultăţile transpunerii reglementărilor comunitare, complexitatea subiectului sau
întâmpinarea unor probleme procedurale sau legale nu pot fi reţinute; în mod excepţional s-a reţinut
imposibilitatea absolută de executare în cazul restituirii ajutoarelor publice declarate incompatibile cu
dreptul comunitar, avându-se în vedere caracterul neprevăzut al dificultăţilor întâlnite de
administraţiile naţionale;
o) întârzierea în transpunerea directivei nu stânjeneşte comerţul din interiorul Uniunii, precum
şi cererea pentru oprirea procedurilor până la adoptarea reglementărilor de implementare, argumente
respinse de instanţa europeană;
p) obiecţiile sindicatelor privitoare la o directivă determinată nu pot constitui o apărare pentru
netranspunerea ei;
r) existenţa unei situaţii dificile într-un stat terţ care este parte contractantă la un acord
internaţional bilateral, nu poate justifica o continuă neîndeplinire a obligaţiilor de către un stat
membru, potrivit Tratatului;
s) o activitate avută în vedere în directivă nu există într-un anumit stat, ceea ce nu poate dezlega
acest stat de obligaţia de a adopta legi şi regulamente în scopul de a asigura că prevederile directivei
sunt transpuse în mod corespunzător;
ş) principiul încrederii legitime nu poate fi invocat de un stat pentru a împiedica o constatare
obiectivă a neîndeplinirii obligaţiilor sale conform Tratatului şi legislaţiei secundare, deoarece
admiterea acestei justificări ar fi contrară scopului urmărit de procedura potrivit art.226 din Tratat;
t) temerea privind dificultăţi interne sporite în situaţia unei dezordini civile provocate de
blocarea importurilor de produse agricole, când autorităţile naţionale nu au pornit vreo acţiune
semnificativă pentru a împiedica demonstraţiile, invocând că o acţiune mai hotărâtă din partea lor ar fi
putut să ducă la încălcări mai grave ale ordinii publice sau chiar la conflicte sociale, nu ar putea să
justifice faptul statului de a nu aplica dreptul Uniunii în mod corect;
ţ) absenţa efectelor negative ale neîndeplinirii obligaţiilor chiar presupunând că nu s-a constatat
vreun prejudiciu, neîndeplinirea unei obligaţii impuse de dreptul Uniunii este suficientă în sine să
constituie încălcare şi faptul că aceasta nu are efecte dăunătoare este irelevant şi producerea unor
consecinţe neglijabile ale neîndeplinirii obligaţiilor.
După cum se poate observa statele membre au găsit nenumărate motive care să justifice, în
opinia lor nerespectarea obligaţiilor asumate.
Deşi au justificat în amănunt acţiunile îndreptate împotriva lor, Curtea de Justiţie a Uniunii
Europene[54], a respins acţiunile pentru neîndeplinirea obligaţiilor, pentru statele care au motivat:
 a) ilegalitatea actelor comunitare individuale pe care trebuia să le aplice (decizii şi directive)
decât dacă ea este atât de gravă şi evidentă încât le afectează existenţa, nici faptul că comportamentul
lor a fost aprobat ca atare sau considerat legal de către instituţiile comunitare,
b) lipsa prejudiciului cauzat altora, nici incertitudinea juridică în care s-a aflat (de exemplu
caracterul neclar al obligaţiei impuse sau dacă actul comunitar nerespectat este sau nu în vigoare),
c) lipsa culpei în încălcarea dreptului comunitar, deoarece controlul este unul obiectiv, urmând
nu atât sancţionarea statului, cât restabilirea legalităţii şi aplicarea uniformă a dreptului Uniunii,
d) lipsa reciprocităţii (încălcarea dreptului Uniunii şi de către alte state),
e) faptul că legislaţia naţională în discuţie nu este aplicată deloc sau nu este aplicată frecvent,
repetat, sau nu are efecte negative asupra funcţionării pieţei comune,
f) efectul direct al directivelor,
g) particularităţile organizării sale judiciare sau administrative,
h) perspectiva modificării sau abrogării reglementărilor încălcate,
i) caracterul injust sau inadecvat al termenului de transpunere al unei directive,
j) dificultăţile sale obiective dacă nu sunt insurmontabile (nu reprezintă o imposibilitate
absolută de executare a dreptului Uniunii).
Dacă în cursul desfăşurării procedurii în faţa Curţii se pune capăt încălcării dreptului de către
statul în cauză, litigiul poate să-şi urmeze cursul dacă instanţa constată că este util să se pronunţe,
aceasta mai ales în cazul când constatarea încălcării pune în discuţie răspunderea statului.
Recunoaşterea de către stat a existenţei încălcării nu pune capăt procedurii, deoarece aceasta are ca
obiect să permită o constatare judiciară a existenţei încălcării, această situaţie ducând de obicei la
adoptarea de hotărâri foarte scurte, în care statul recunoscând încălcarea, Curtea de Justiţie se limitează
doar la a o constata.[92].
Aşadar, recursul în neîndeplinirea obligaţiilor redă foarte bine specificul dreptului Uniunii,
astfel că Tratatul permite Comisiei, respectiv statelor membre să ceară Curţii de Justiţie să constate că
un stat membru şi-a încălcat obligaţiile.
Constatarea încălcării nu are ca efect imediat decât pe acela de a impune statului în cauză să se
conformeze obligaţiilor pe care le are. Actul nu este anulat, însă jurisdicţiile naţionale ţinute să
respecte principiul priorităţii dreptului Uniunii, trebuie să ţină cont de această constatare, atât în ceea
ce priveşte aplicarea actului, cât şi pe planul răspunderii autorului încălcării. Aceste aspecte nu sunt
reglementate în întregime în Tratat, dar ele reies din jurisprudenţa Curţii din domeniul priorităţii şi al
răspunderii statelor membre.