1 FUNDAMENTELE

MANAGEMENTULUI PUBLIC

Managementul public ca domeniu distinct al ştiinţei managementului

a apărut în deceniul al optulea al secolului trecut, în principal ca urmare a
situaţiei critice în care s-au aflat sistemele administrative din majoritatea
statelor dezvoltate. Deficienţele majore ale acestor sisteme au creat
disfuncţionalităţi devenite cronice care, în timp, au exercitat o presiune
puternică, greu de suportat de către cetăţenii ţărilor respective şi au
alimentat efectele unei crize în domeniul administraţiei. A fost necesară
apariţia unei astfel de situaţii, pentru ca liderii statelor dezvoltate să tragă un
semnal de alarmă asupra pericolului iminent în care se afla omenirea la acea
vreme, dacă teoriile clasice tradiţionale aveau să continue să domine modul
de organizare şi funcţionare a instituţiilor, sistemelor administrative, în
general şi din ţările lor, în special. A fost „o lecţie a istoriei” pentru care
unele state, chiar din grupa celor dezvoltate, mai „plătesc” şi astăzi.

1.1 Necesitatea apariţiei managementului public ca domeniu

distinct al ştiinţei managementului

Greşelile trecutului, pe de o parte şi ritmul foarte lent în care au

început în ultimii douăzeci de ani ai secolului trecut schimbările majore în
procesele de management şi de execuţie din instituţiile publice şi în
comportamentul organizaţional, au efecte majore şi astăzi în sistemele
administrative din ţările dezvoltate. De altfel, la vremea respectivă analiştii
 Noutăţi în managementul public

pentru sectorul public au arătat în lucrările lor dimensiunile crizei şi

implicaţiile pe care aceasta le-ar putea avea pe termen mediu şi lung asupra
sistemului administrativ. Specialistul american Olson Mancur a publicat în
SUA şi Marea Britanie în 1982 lucrările: The Rise and the Decline of
Nations şi The Logic of Collective Action în care a abordat direct cauzele şi
efectele crizei iminente declanşate în sistemul administrativ american. În
aceeaşi perioadă şi în acelaşi scop, Ostrom Vincent a publicat lucrarea The
Intellectual Crisis in American Public Administration. Ecoul afirmaţiilor lui
Schiller, formulate cu câteva sute de ani în urmă pentru a explica metaforic
una din cauzele renaşterii, respectiv: „ce e vechi şi nevrednic se prăbuşeşte,
timpurile se schimbă şi o viaţă nouă înfloreşte din ruine” s-a dovedit la
finele secolului trecut un adevăr, pe care liderii administraţiilor din toate
ţările dezvoltate ar fi trebuit să-l cunoască.
A apărut astfel nevoia de schimbări majore în sectorul public, în
general şi în modul de administrare a instituţiilor statului, în special, astfel
încât acestea să fie eficiente şi să satisfacă deplin interesele cetăţenilor,
aşteptările lor, nevoile lor.
Grupuri reprezentative de cercetători din ţările dezvoltate au
considerat că a sosit momentul ca rezultatele investigaţiilor şi studiilor
elaborate de ei în ultimul deceniu să fie publicate. Au sperat că liderii
interesaţi ai administraţiilor occidentale vor aprecia efortul lor şi vor
înţelege de ce sistemul trebuia schimbat şi cum ar trebui să aibă loc
schimbările necesare. În acea perioadă s-a declanşat o strategie ofensivă a
specialiştilor în domeniul managementului public asupra marilor
conducători ai administraţiilor din ţările dezvoltate. Rezultatul confruntării a
fost apariţia unui nou domeniu al ştiinţei managementului, managementul
public şi a unui nou mod de percepţie şi abordare a aparatului administrativ
dintr-o ţară. Mai concret, aparatul birocratic, care a funcţionat mai bine de
50 de ani, trebuia orientat potrivit unor noi principii.
Valorile noii gândiri manageriale asupra managementului
instituţiilor din sectorul public au fost prezentate şi explicate în lucrări
Fundamentele managementului public

sugestive prin titlu dar mai ales prin conţinut, cum ar fi: Reinventing
Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public
Sector, scrisă de David Osborne şi Ted Gaebler, în 1992, urmată de altele la
fel de utile şi interesante cum ar fi An Introduction to Public Sector
Management al cărei autor este Ian Taylor, Public Sector Management:
Theory, Critique and Practice a lui David Mc.Kevitt, Le Management
Public a lui Poncelet Maurice, în Canada, şi altele.
Mutaţii fundamentale nu puteau fi făcute de aceiaşi teoreticieni şi
practicieni care aveau un mod de gândire şi comportament tradiţional, rigid,
bazat pe principiile birocratice ale gândirii formaliste promovate de
binecunoscutul sociolog german Max Weber. Atunci, în faţa argumentelor
specialiştilor în domeniul managementului public, practicienii au înţeles un
adevăr esenţial şi elementar, anume faptul că un sistem nu poate deveni
funcţional şi eficient în acelaşi timp şi nu-şi poate realiza misiunea pentru
care a fost creat doar pe baza unui pachet de legi, a unor reguli, norme şi
regulamente elaborate de jurişti, aplicabile şi/sau aplicate în baza unor
percepţii oarecare de către persoane cu pregătire generală. Era nevoie de
orientarea sistemului către noile valori ale managementului public, care să
asigure funcţionarea eficientă a structurilor administrative create pentru a
satisface nevoile cetăţenilor, interesele generale şi individuale ale membrilor
comunităţii, percepuţi drepţi clienţi ai unei imense pieţe reprezentate de
societate în ansamblul ei şi de fiecare unitate administrativ teritorială în
parte.

1.2 Evoluţia managementului public pe plan mondial

şi în România

În prima jumătate a secolului al XX-lea, profesori celebri, cum au

fost Lorenz von Stein, Charles-Jean Bonnin şi Alecsandre-François Vivien,
Henry Fayol şi Frederic Taylor de la mari universităţi din Viena şi Paris
 Noutăţi în managementul public

şi mai târziu, către jumătatea secolului trecut, din SUA şi Marea Britanie, au
dezvoltat ştiinţa managementului şi ştiinţa administraţiei, care au determinat
apariţia mai târziu, în câteva ţări europene şi în SUA, a managementului
public.
În acest context, ca răspuns la modelul tradiţional al administraţiei,
promovat de Max Weber, a apărut şi s-a dezvoltat managementul public, un
nou domeniu al ştiinţei managementului, cu obiective clar determinate, cu
principii şi legităţi generale şi specifice bine definite.
După aproape 10 ani de cercetări, specialiştii în domeniul
managementului public au sintetizat rezultatele activităţii lor şi astfel au
apărut curente de gândire care au reunit valorile de bază ale
managementului public sub diferite forme de exprimare. Cei mai cunoscuţi
şi apreciaţi specialişti care au avut contribuţii semnificative în procesul de
apariţie şi dezvoltare a ştiinţei managementului public sunt:
¾ Christopher Pollitt, care a iniţiat şi dezvoltat curentul numit
managerialism, descris în lucrările: Managerialism and the
Public Service: The Anglo-American Experience, publicată în
anul 1990 la Oxford. Trei ani mai târziu, alte elemente au fost
adăugate la sistemul de valori de bază ale managementului
public în lucrarea lui Pollitt, intitulată Managerialism and the
Public Services: Cuts or Cultural Change in the 1990’s
publicată pentru prima dată de asemenea în Marea Britanie.
Aceasta din urmă reuneşte accepţiunea autorului despre
managementul public şi rolul pe care noul domeniu al ştiinţei
managementului îl are în instituţiile publice din sistemul
administrativ şi nu numai. Noua gândire a fost susţinută şi
dezvoltată în alte lucrări fundamentale pentru domeniul
managementului public.
¾ Peters Guy a publicat lucrări de referinţă pentru ştiinţa
managementului public: Strategic Management of Public and
Third Sector Organization: a Handbook for Leaders, câţiva ani
Fundamentele managementului public

mai târziu lucrarea: The Future of Governing: Four Emerging

Models.
¾ Edward Quade cu lucrarea Analysis for Public Decisions.
¾ Hal Rainey care a contribuit semnificativ la înţelegerea
principiilor fundamentale ale noii gândiri manageriale prin
lucrarea: Understanding of the Management of Public
Organizations.
¾ Stewart Ranson şi John Stewart care în lucrarea Management
for the Public Domain, publicată în 1994 la Londra, au clarificat
câteva din cele mai importante concepte şi abordări ale
managementului public.
¾ Barry Tool şi Grant Jordan în aceeaşi perioadă au pregătit
lucrarea Improving Management în Government apărută în 1995
în SUA.
¾ David Rosenbloom care a publicat lucrarea: Understanding
Management, Politics and Law in the Public Sector apărută în
SUA.
Toate aceste personalităţi în domeniu au demonstrat în lucrările lor
că managementul public a apărut ca o necesitate şi se dezvoltă permanent
ca unul dintre cele mai importante domenii ale ştiinţei managementului
care, prin rezultatele sale, poate avea un impact direct asupra îmbunătăţirii
modului de viaţă al cetăţenilor dintr-o ţară.
Este unanim acceptat faptul că schimbarea de concepţie în sectorul
public şi crearea noului sistem de management public funcţional şi eficient
pentru structura administrativă reprezintă un proces de durată care, însă, ar
trebui intensificat în toate ţările ce doresc o orientare reală a serviciilor
oferite de administraţie către piaţă. De altfel, specialiştii în domeniu, între
care Isaac Henry-Kester, Chris Painter, în lucrarea Management in the
Public Sector: Challenge and Change şi Kieron Walsh în lucrarea Public
Service and Market Mechanisms, au demonstrat necesitatea reformării
concepţiei manageriale în sectorul public.
 Noutăţi în managementul public

În deceniul opt al secolului trecut, s-a folosit pentru prima dată

conceptul de management în sectorul public.
Structurile rigide, bazate pe ierarhie şi forme birocratice
diversificate, care au dominat instituţiile din administraţia publică în cea mai
mare parte a secolului douăzeci, nu mai puteau răspunde pozitiv
problemelor majore cu care se confrunta administraţia. În acest context a
apărut managementul public, ca un nou mod de percepţie asupra conducerii
instituţiilor publice şi asupra misiunii acestora în sectorul public.
La începutul anilor 1990, un nou model de management pentru
instituţiile publice a fost conturat şi promovat în ţările dezvoltate (Farnham
şi Horton, 1996). Acesta reunea câteva concepte şi abordări moderne
formulate de cercetători:
• Managerialism (Pollitt, 1993),
• Noul management public (Hood, 1991),
• Administraţia publică orientată către piaţă (Lan, Zhizoung şi
Rosenbloom, 1992),
• Paradigmele post-birocraţiei (Barzelay, 1992),
• Guvern antreprenorial (Osborn şi Gaebler, 1992).
Dincolo însă de terminologia diversă folosită, principiile şi legităţile
de bază erau aceleaşi.
Rhodes, pornind de la rezultatele cercetărilor lui Hood (1991),
considera că managerialismul în Marea Britanie trebuie să se concretizeze în
crearea în instituţiile publice a capacităţii manageriale de a integra cei „3E”,
respectiv, economie, eficienţă şi eficacitate. Specialistul englez argumenta
această schimbare majoră prin faptul că Noul management public se
fundamentează pe următoarele valori de bază:
Š orientarea asupra managementului în instituţiile publice, nu
asupra politicii generale promovate de politicieni;
Š centrarea pe evaluarea performanţelor din instituţiile publice şi
considerarea eficienţei economice ca forma finală de reflectare a
acesteia;
Fundamentele managementului public

Š divizarea aparatului birocratic şi gestiunii financiare;

Š orientarea instituţiilor publice către piaţă;
Š reducerea costurilor cu întreţinerea şi funcţionarea aparatului
administrativ, în general şi al instituţiilor publice, în special;
Š remodelarea stilului de management din instituţiile publice
punându-se accent pe rezultatele obţinute, respectarea
termenelor înscrise în strategii, politici, programe, motivarea
materială şi libertatea de a conduce.
Această abordare orientată în cea mai mare parte asupra organizaţiei
publice implică schimbări substanţiale, în special în domeniul resurselor
umane.
O altă accepţiune, de asemenea interesantă, aparţine specialiştilor
americani Osborn şi Gaebler. Autorii au pornit de la premisa că
administraţia guvernamentală “trebuie să fie reinventată”. Ei au arătat că,
deşi cred în administraţia guvernamentală şi consideră că guvernul poate
avea iniţiative interesante, totuşi societatea civilă, percepută ca o imensă
piaţă este întotdeauna aceea care determină conţinutul activităţilor în
cadrul unor astfel de structuri. Cei doi specialişti au elaborat un set de
caracteristici pentru ceea ce ei au numit guvernare antreprenorială (Osborn
şi Gaebler, 1992, p.20). Ei consideră că principiile şi valorile de bază pentru
managementul public la nivelul administraţiei guvernamentale sunt:
o promovarea competiţiei între furnizorii de servicii;
o dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public
prin exercitarea controlului din afara sistemului birocratic de
către membrii comunităţii, respectiv cetăţenii;
o măsurarea performanţei instituţiilor publice în funcţie de
rezultatele obţinute şi nu de volumul şi valoarea intrărilor;
o orientarea conducerii instituţiilor publice către realizarea
obiectivelor derivate din misiune şi nu pentru aplicarea unor acte
normative, regulamente şi norme metodologice;
 Noutăţi în managementul public

o considerarea beneficiarilor de servicii drept clienţi cărora li se

pune la dispoziţie o ofertă variată de servicii de către diverşi
furnizori;
o accentuarea dimensiunii previzionale a managementului public
de anticipare a conţinutului serviciilor şi de prevenire a apariţiei
unor situaţii problemă;
o concentrarea energiilor în atragerea şi câştigarea de resurse şi nu
pentru consumarea acestora;
o descentralizarea autorităţii şi încurajarea managementului
participativ;
o promovarea mecanismelor de piaţă în locul celor birocratice;
o coordonarea şi integrarea elementelor sistemului de servicii
publice furnizate de sectorul public sau privat pentru a soluţiona
problemele specifice ale comunităţilor.
Cei doi autori includ în lucrare câteva exemple de practici inedite în
managementul public din Statele Unite ale Americii, unde s-au aplicat
aceste valori, în special la nivelul administraţiei locale.
În acelaşi context, în 1993 vicepreşedintele SUA, domnul Al Gore
(Gore, 1993) a publicat raportul cu titlul Reinventing Government: Creating
a Government that Works Better and Cost Less în care prezintă noile valori
de bază ale managementului public în Administraţia Centrală din SUA.
Publicaţia în care au apărut acestea se numeşte „National Performance
Review”. Parcurgerea cu atenţie a conţinutului raportului demnitarului
american ne determină să constatăm puternica influenţă a valorilor
promovate de Osborne şi Gaebler. Raportul domnului Gore a scos în
evidenţă necesitatea schimbării culturii în cadrul Guvernului Federal
American, astfel încât acesta să se orienteze asupra a patru principii
fundamentale:
• orientarea asupra rezultatelor; potrivit acestui principiu
personalul din structura sistemului administrativ nu urmăreşte
Fundamentele managementului public

să aplice reguli, norme, legi, metodologii, ci urmăreşte obţinerea

de rezultate cât mai bune;
• orientarea asupra clientului sistemului administrativ;
• stimularea personalului din administraţie în obţinerea celor mai
bune performanţe;
• reducerea costurilor.
Raportul prezintă şi câteva exemple de practici inovative în
Marea Britanie, Noua Zeelandă şi Australia, lăsând astfel să se înţeleagă că
SUA se află cumva în urma acestor ţări în ceea ce priveşte transpunerea în
practică a valorilor Noului management public.
Se poate constata cum preşedinţii şi şefii guvernelor din unele state
dezvoltate au început să înţeleagă că, de fapt, competenţa managerială în
administraţia centrală şi locală influenţează semnificativ performanţele
obţinute în sectorul public şi au început să colaboreze pentru a dezvolta şi
extinde principiile şi valorile de bază ale managementului public.
În raportul pe anul 1990 al OECD, chiar pe prima pagină se
menţionează că cele mai multe ţări dezvoltate au trecut la schimbări radicale
în valorile culturale ale administraţiei publice, iar acest proces trebuie să
continue într-un ritm accelerat.
Nu mai există nici un fel de dubiu asupra faptului că eficienţa şi
eficacitatea în sectorul public trebuie să fie îmbunătăţite, managementul
public în instituţiile publice trebuie orientat asupra obiectivelor şi
rezultatelor, iar managerii publici trebuie să fie apreciaţi în funcţie de
capacitatea de a rezolva problemele sociale generale şi specifice.
Desigur că schimbările radicale în managementul public, în general
şi în cultura organizaţională din instituţiile publice, în special, implică o
serie de costuri pe care administraţiile din ţările dezvoltate au înţeles că
trebuie să le suporte în timp pentru simplul motiv că nu există nici o cale de
întors la modelul tradiţional al administraţiei publice.
Pornind de la acest context general al ştiinţei managementului public
pe plan internaţional, se poate afirma că şi în ţara noastră s-au realizat
 Noutăţi în managementul public

primele cercetări teoretice şi practice începând din ultimul deceniu al

secolului trecut. Deşi în România există mari reticenţe, din motive diferite,
în acceptarea principiilor şi legităţilor generale ale managementului public
în sistemul administrativ şi în celelalte domenii ale sectorului public în
general, totuşi începând din anul 1996 în Academia de Studii Economice
Bucureşti, la Facultatea Management, la specializarea Administraţie
Publică, a fost introdus pentru prima dată în România∗ un curs de
Management Public în anul IV. Cursul este orientat din punct de vedere
valoric, principial şi conceptual pe structura noilor curente în domeniu
apărute în Europa Occidentală şi SUA şi adaptat la specificul sectorului
public din ţara noastră.
În cursul anului 1999 au apărut în România şi primele lucrări în
domeniul managementului public1 şi managementului public internaţional2.
Patru ani mai târziu a fost introdus un astfel de curs şi la Şcoala
Naţională de Studii Politice şi Administrative din Bucureşti, iar în anul 2001
a fost publicată lucrarea Management public, autor Lucica Matei.
Apare însă, din ce în ce mai evident, nevoia de extindere a acestui
domeniu în ţara noastră. Lucru care se şi întâmplă de fapt prin creşterea
numărului disciplinelor derivate din managementul public introduse în
universităţile şi centrele regionale de perfecţionare care pregătesc viitorii
funcţionari publici.
În ultimii ani, la Congresul Autorităţilor Locale şi Regionale din
Europa, la Summit-ul mondial din martie 2002 de la Barcelona al Primilor
Miniştri şi la întâlnirea şefilor de state desfăşurată la Washington în
primăvara aceluiaşi an, la care au participat şefi de state şi guverne din toate
ţările dezvoltate şi în curs de dezvoltare şi numeroase personalităţi marcante

∗
Conferenţiar universitar dr. Armenia Androniceanu în anul 1996 a introdus primul curs de
management public în învăţământul superior din ţara noastră.
1
Androniceanu, A., Management public, Bucureşti, Editura Economică, 1999
2
Androniceanu, A., Management public internaţional, Bucureşti, Editura Economică, 1999